e universalidade orçamental, bem como ao conjunto de mapas e quadros a apresentar, quer para efeitos de votação, quer a título informativo.
Tal como julgamos ainda possível, e reputamos de necessário, clarificar e melhorar o controle da Assembleia em matéria de endividamento, designadamente em matéria de endividamento externo, de modo que operações de crédito com consequências globais para o País, como, por exemplo, os acordos negociados com o Fundo Monetário Internacional, não sejam discutidas, nem tão-pouco passem, pela Assembleia da República.
Pela nossa parte, e tal como já o fizemos com a apresentação do nosso projecto de lei e em sede da Comissão de Finanças e do Plano, estamos dispostos a contribuir activamente para a elaboração e aprovação de uma lei que respeite a Constituição, honre a doutrina orçamental e dignifique a Assembleia da República.

Aplausos do PCP e do MDP/CDE.

O Sr. Presidente: - Para a apresentação da proposta de lei do Governo, tem a palavra o Sr. Ministro das Finanças e do Plano.

O Sr. Ministro das Finanças e do Plano (Ernâni Lopes): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: A presente proposta de lei de enquadramento do Orçamento do Estado justifica-se desde logo pela alteração introduzida pela revisão constitucional no artigo 108.º da Constituição, mas corresponde também à intenção do Governo de introduzir algumas inovações significativas no sistema orçamental português.
O artigo 108.º da Constituição, na sua forma de 1976, previa um sistema em que o Governo apresentava à Assembleia da República uma proposta de lei contendo as linhas gerais das receitas e despesas, estas classificadas por ministérios e grandes funções, e em que a Assembleia apenas discutia e votava essas linhas gerais, sendo depois o Orçamento elaborado pelo Governo e posto em execução através de um decreto-lei orçamental.
Com a revisão constitucional, o Governo passa a apresentar a esta Câmara uma proposta com o próprio Orçamento, o qual é aqui discutido e votado e depois publicado sob a forma de uma lei.
Assim, há necessidade de alterar a lei do enquadramento de maneira a adaptá-la a este novo sistema, colocando-se as formas de apresentação parlamentar do Orçamento e da sua, discussão e votação ao par do que se faz na generalidade dos países democráticos.
Por outro lado, aproveita-se a oportunidade desta proposta de lei para introduzir algumas inovações na gestão orçamental e de contabilidade pública, que são produto dos trabalhos que vêm sendo prosseguidos na Secretaria de Estado do Orçamento.
Com efeito, um dos instrumentos mais importantes para a estabilização financeira do País é a prática de uma boa gestão orçamental e de um controle evoluído das despesas públicas, pelo que aquela Secretaria de Estado vem desenvolvendo estudos no sentido de colocar essa gestão e esse controle ao par das técnicas mais evoluídas.
Entretanto, nesta matéria, mais do que em qualquer outra, é indispensável ter um particular cuidado com que as novas técnicas introduzidas no sistema orçamental não comprometam o equilíbrio do seu funcionamento e não provoquem rupturas que, especialmente numa situação de grave crise financeira como é a portuguesa, teriam consequências muito sérias.
Assim, mantém-se a estrutura geral da Lei n.º 64/77 e introduzem-se apenas as alterações que, como resultado da experiência adquirida, não são susceptíveis de provocar rupturas no sistema orçamental; contudo, deve acentuar-se de novo que se trata de alterações significativas que representam um avanço decisivo.
Não desconhece o Governo que alguns partidos da oposição apresentaram projectos de lei com o mesmo objectivo, sendo de saudar essas iniciativas pelo que traduzem de reconhecimento da importância de que se reveste a matéria, e essa saudação faço-a aqui eu em nome do Governo.
Considera, entretanto, o Governo que é sua obrigação propor, ele próprio, uma proposta de lei que tome em conta a experiência entretanto colhida no Ministério, das Finanças e do Plano, ao longo dos últimos anos, em matéria de preparação e apresentação à Assembleia da República, para efeito de discussão e votação.

De resto, a presente proposta enquadra-se nos trabalhos que, como já referi, vêm sendo prosseguidos na Secretaria de Estado do Orçamento e que, entre outros aspectos, implicaram, naturalmente, a comparação das constituições e dos sistemas orçamentais de vários países, e, em especial, dos países da CEE, bem como a análise detalhada da evolução das constituições portuguesas e da evolução dos sistemas orçamentais e de contabilidade pública que têm vigorado em Portugal.
Sendo estas as duas linhas de força principais em que assenta a presente proposta de lei, convém explicitar o fundamento das principais inovações introduzidas.
Como tem sido salientado e como, de resto, é unanimemente reconhecido, quer pelos estudiosos de finanças públicas, quer pelos parlamentos e governos da generalidade dos países democráticos, a especificação das receitas e despesas não deve ser tão vaga que retire o importante significado política que reveste o controle parlamentar do Orçamento, nem deve ser tão detalhada que faça com que a Assembleia corra o risco de funcionar como uma «câmara orçamental», com os graves prejuízos de funcionamento que daí resultar riam para ela própria e com o bloqueio que isso acarretaria para a normal acção governativa.

Com efeito, se a especificação das receitas e despesas for demasiadamente detalhada,, o funcionamento normal da Assembleia fica perturbado, as decisões orçamentais atrasam-se e a gestão orçamental é seriamente prejudicada, o que, se em situação financeira normal é grave, em situação de crise é extremamente grave.
Portanto, houve necessidade de se apresentar aqui uma proposta de equilíbrio, de maneira a corresponder ao objectivo de um eficaz controle parlamentar e, simultaneamente, de uma eficaz gestão orçamental.
Assim (artigos 7.º, 8.º e 12.º), as receitas são classificadas no Orçamento, segundo a classificação económica, por capítulos, grupos e artigos, e as despesas são classificadas por departamentos e capítulos (ao nível de direcção-geral) e por funções (códigos funcionais).
Esta especificação corresponde ao que se faz na generalidade dos países da CEE.