Página 1

Quarta-feira, 17 de Outubro de 1990

II Série-A — Número 1

DIÁRIO

da Assembleia da República

V LEGISLATURA

4.a SESSÃO LEGISLATIVA (1990-1991)

3.° SUPLEMENTO

SUMÁRIO

Proposta de lei n.° 163/V — Orçamento do Estado para 1*991:

Relatório geral................................. 4-(2)

Nota. — No sumário do 2." suplemento ao Diário da Assembleia da República, 2.' série-A, n.° 1, de 17 de Outubro de 1990, rectifica-se que onde se lê «Proposta de lei n.° 117/V» deve ler-se «Proposta de lei n.° 163/V».

Página 2

4-(2)

II SÉRIE-A — NÚMERO I

PROPOSTA DE LEI N.° 163/V

ORÇAMENTO DO ESTADO PARA 1991

RELATÓRIO GERAL DO ORÇAMENTO DO ESTADO PARA 1991

I — O Orçamento de 1991 e a politica macroeconómica:

1 — Enquadramento da política macroeconómica para 1991:

1.1 — Enquadramento internacional.

1.2 — Evolução recente da economia portuguesa.

1.3 — O quadro nacional de transição para a união eco-

nómica e monetária.

2 — Linhas gerais da política macroeconómica para 1991:

2.1 — A política orçamental (incluindo execução orça-

mental de 1990).

2.2 — As políticas monetária e cambial.

2.3 — As políticas estruturais.

2.4 — Outras políticas.

3 — O cenário macroeconómico para 1991.

II — Síntese das contas do sector público administrativo para 1991

••« a evolução da dívida pública.

1 — Síntese das contas do sector público administrativo para

1991.

2 — A dívida pública e o financiamento do Estado.

3 — As necessidades de financiamento do SEE.

III — O Orçamento do Estado para 1991:

1 — Síntese do Orçamento do Estado.

2 — Receitas fiscais:

2.1 — Principais medidas de política fiscal.

2.2 — Justificação global da previsão das receitas fiscais:

Impostos directos:

IRS. IRC.

Imposto sobre sucessões e doações. Outros impostos directos.

Impostos indirectos:

Direitos de importação.

Impostos sobre produtos petrolíferos.

IVA.

Imposto automóvel.

Imposto sobre o consumo de tabaco.

Imposto do selo.

Estampilhas fiscais.

Outros impostos indirectos.

3 — Benefícios fiscais e seu impacte sobre a receita.

4 — Justificação global das despesas:

4.1 — Classificação orgânica das despesas.

4.2 — Classificação funcional das despesas.

4.3 — Classificação económica das despesas.

5 — Fundos e serviços autónomos.

IV — Administração local.

V — Orçamento da Segurança Social. VI — As relações financeiras com as regiões autónomas. VII — As relações financeiras com as Comunidades Europeias.

I - 0 ORÇAMENTO DE 1991 E A POLÍTICA MACROECONÔMICA

1 — Enquadramento da política macroeconómica para 1991

1.1 — Enquadramento internacional

As economias desenvolvidas viveram durante os últimos anos um período de crescimento sem precedentes no passado recente. Em 1990 a expansão económica

dos países industrializados prosseguiu a um ritmo apreciável, embora um pouco abaixo do verificado em 1989. O crescimento do PIB/PNB projectado para a área da OCDE é próximo dos 3 % em 1990, contra 3,6% em 1989.

As incertezas subjacentes a qualquer cenarização foram ilustradas de forma expressiva, no final de 1989, pelo acelerar do processo de transformação das sociedades da Europa do Centro e do Leste e, mais recentemente, pelas graves perturbações verificadas nos mercados energéticos mundiais na sequência da crise do golfo.

A década de 80 caracterizou-se pela emergência de um verdadeiro mercado financeiro mundial. Um indicador expressivo da integração financeira internacional é dado pelo acréscimo das saídas de capitais das sete principais economias industrializadas: mais de 200%, em termos reais, entre 1979 e a média dos anos 1986-1988. Este aumento da integração financeira alterou de forma marcante o funcionamento dos mercados cambiais, a transmissão internacinal das perturbações macroeconómicas e, de modo geral, o ambiente em que as autoridades económicas nacionais têm de operar.

Um exemplo dos problemas que a transição para um mercado financeiro mundial coloca reside na instabilidade latente no comportamento dos preços dos activos, nas maiores praças financeiras mundiais.

Nas Comunidades Europeias (CE), este processo de integração foi acompanhado por alterações institucionais de grande importância. Destacam-se o compromisso, com o Acto Único, da realização do mercado único a 1 de Janeiro de 1993 e o arranque a 1 de Julho de 1990 da primeira etapa do processo de construção da união económica e monetária.

Os acontecimentos do Centro e Leste Europeu tornaram ainda mais urgente a consolidação institucional da Europa comunitária. A abertura daquelas economias constitui um importante factor dinamizador das economias ocidentais que será particularmente importante no período de transição. Durante esse período as evidentes necessidades de financiamento justificadas pela rápida reestruturação do seu funcionamento e, em particular, como compensação de uma evidente e prolongada descapitalização terão consequências marcantes. Desde logo em termos de justificarem a solidariedade dos países comunitários mas, e sobretudo, pela pressão acrescida criada sobre os mercados financeiros numa situação que era já caracterizada pelo aumento do investimento e a redução das taxas de poupança privada associadas ao optimismo existente com a realização do mercado único.

Neste quadro merece particular destaque a reunificação alemã. As dificuldades e incertezas e, em particular, as necessidades de financiamento associadas com o processo de transição tiveram como consequência o aumento generalizado das taxas de juro na Alemanha. Esta evolução conjugada com a preocupação nos EUA com uma eventual recessão conduzem a um estreitar do diferencial de juro entre activos denominados em dólares dos EUA e marcos alemães. Esta evolução terá influenciado o enfraquecimento da moeda norte-americana, que, deve notar-se, começou sensivelmente antes dos recentes acontecimentos no golfo, não podendo, portanto, ser-lhe exclusivamente atribuída.

Página 3

17 DE OUTUBRO DE 1990

4-(3)

A manutenção do ritmo de crescimento relativamente elevado nos países da OCDE deveria permitir absorver no emprego o aumento da população activa, pelo que a taxa de desemprego da OCDE não se deveria agravar em 1990, mantendo-se na ordem de 6,4%. Nas CE a taxa de desemprego deverá ser de cerca de 8,5% em termos médios.

A pressão da procura, que se mantém a um nível relativamente elevado em alguns dos maiores países da OCDE, sobre uma capacidade produtiva virtualmente em plena utilização, não faria prever uma desaceleração da inflação relativamente ao valor médio de 1989. Em particular parecem existir índices da presença de tensões inflacionistas na economia dos EUA.

As trocas internacionais continuam a manter um apreciável dinamismo, embora se preveja uma desaceleração do comércio mundial, de 7,4% em 1989 para 6,3% em 1990. Os principais desequilíbrios comerciais não estão, porém, a registar progressos significativos: o défice corrente dos EUA mantém-se bastante elevado, sensivelmente ao mesmo nível de 1989 e com tendência para se agravar no 2.° semestre do ano, e o excedente da RFA deveria aumentar. Apenas o Japão contribuirá para a redução dos desequilíbrios com uma pequena contracção do seu excedente.

Os elementos quantitativos precedentes basearam-se na ausência — em 1990 — de qualquer perturbação nos mercados petrolíferos mundiais. No entanto, dados os recentes acontecimentos no Golfo Pérsico é claro que as perspectivas para 1991 estão fortemente condicionadas pelos desenvolvimentos nesta área.

Até agora os organismos internacionais (Banco Mundial, Comissão das CE, FMI, OCDE) têm apresentado previsões para o preço do petróleo em 1991 relativamente moderadas. Mesmo assim, tais previsões implicariam uma subida do preço do crude não inferior a 25% relativamente ao preço médio estimado para 1990, o que representa uma alteração substancial relativamente às projecções divulgadas antes da eclosão da crise. No entanto, para os países europeus este aumento do preço do barril de petróleo tem sido parcialmente compensado pela depreciação entretanto verificada no dólar norte-americano.

O aumento dos preços entretanto verificado no mercado petrolífero reflecte não uma carência global do produto — através de uma diminuição estrutural da oferta — mas sim a tomada de posições dos compradores de forma a diminuir a sua vulnerabilidade às possíveis realizações adversas da situação de instabilidade existente. Esse comportamento tem igualmente repercussões nos mercados internacionais de activos como traduzidos na recente instabilidade que os tem caracterizado.

O crescimento de 3 % do PIB/PNB em média para os países da OCDE em 1991, previsto antes do choque petrolífero, poderá sofrer uma revisão para baixo, que não será muito significativa se se mantiverem aquelas previsões para a evolução do preço do petróleo. Do mesmo modo, o mercado de trabalho não seria muito afectado, podendo a taxa de desemprego apenas subir marginalmente em relação ao valor de 1990.

A inflação média na OCDE, que se previa igual à de 1990 (4,5%), poderá sofrer um pequeno agravamento se se concretizarem as projecções mencionadas

anteriormente para o preço do crude. As incertezas nesta matéria são naturalmente maiores do que é habitual.

Estes efeitos são menores do que as perturbações impostas por choques anteriores desta natureza. Esta conclusão baseia-se, essencialmente, em duas observações: (/) a dependência das economias industrializadas importadoras de petróleo diminuiu consideravelmente durante a década de 80; 00 a experiência acumulada com a gestão dos choques anteriores permite a fundamentação de respostas de política económica mais adaptadas aos condicionalismos relevantes.

No entanto, a crise na região do Golfo Pérsico cria um grau de incerteza significativo sobre a actividade económica mundial nos últimos meses do ano em curso, que não pode ser quantificado no momento de redacção deste documento. A subida do preço do petróleo que se seguiu ao despoletar do conflito naquela região é suficiente para fazer desacelerar, ainda que ligeiramente em termos médios anuais, o crescimento das economias dos países industrializados.

Não obstante as tensões internacionais que ora se vivem, a economia das CE deverá manter em 1991 uma razoável dinâmica que é já fruto do processo de construção europeia, que criou um clima de confiança nos agentes económicos propício ao investimento e ao crescimento económico sustentato. Pode dizer-se que a criação do mercado único europeu não é apenas uma questão de alargamento espacial mas sobretudo um aumento da segurança e solidez num espaço económico alargado. Assim como a construção da união económica e monetária significará uma redução profunda da instabilidade dos mercados cambiais, monetários e financeiros, a Europa ganha uma nova dimensão, ficando, por assim dizer, menos vulnerável aos choques externos. A percepção desta realidade tem contribuído e continuará a contribuir para o elevado crescimento do investimento, que não deixará de proporcionar um correlativo aumento de bem-estar para todos os europeus.

A crise do golfo e a questão do petróleo

Na envolvente externa o maior factor de incerteza e preocupação é sem dúvida a crise do golfo e o seu impacte nos preços do petróleo. É, todavia, opinião generalizada entre os especialistas que a actual situação é menos gravosa que as anteriores que se seguiram aos choques petrolíferos de 1973-1974 (gráfico 1.1.1 e 1.1.2), com aumentos dos preços na ordem dos 300 %, e o de 1979-1980, que implicou uma subida de preços próxima de 150 %.

A maior parte dos países industrializados diminuiu a sua dependência em relação ao petróleo como fonte energética. Entre 1970 e 1989, na zona da OCDE, o consumo de petróleo por unidade do PIB diminuiu cerca de 40 %; nos países das CE, entre 1980 e 1989, aquela redução foi estimada em 30 %. O valor das importações de petróleo nas CE passou, por seu turno, de 2,8 % do PIB em 1979 para apenas 0,9 % em 1989.

Por outro lado, os stocks no início da crise encontravam-se bastante acima dos níveis observados aquando do choque de 1979: no início de Julho do ano corrente, os stocks seriam suficientes para satisfazer

Página 4

4-(4)

II SÉRIE-A — NÚMERO 1

PREÇO DO PET3CLEO

Dólares oor barrii

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

Custo do Petróleo (índice de evolução real)

1980=100

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

GRAFICO 1.1.2.

cerca de 100 dias de consumo normal enquanto em 1979 não chegariam para mais de 80 dias. Outro aspecto que pode mitigar as consequências da subida do petróleo sobre a economia mundial decorre do facto dos ciclos económicos nas grandes regiões (Estados Unidos, Europa e Japão) não se encontrarem todos na mesma fase.

Os países mais afectados pelas recentes resoluções do Conselho de Segurança das Nações, Unidas relativamente ao embargo económico contra o Iraque são, em primeiro lugar, um pequeno número de países em desenvolvimento (Turquia, Jordânia, Líbano e Síria) cujas exportações para o Iraque e Koweit representavam um peso significativo no total das suas exportações e, em segundo lugar, o grupo de países mais dependentes do petróleo iraquiano e koweitiano — o Sudão, cuja dependência ronda 68 %, Turquia também neste grupo,

com um grau de dependência de 62 % e o Brasil, Jugoslávia e índia (20 %-25 %). De entre os países industrializados, os maiores importadores de petróleo proveniente da área de conflito eram a Itália (16 %) e o Japão (10 %).

Em termos de oferta de crude, a situação não é dramática. No 1.° semestre do corrente ano, a produção conjunta do Iraque e do Koweit representou cerca de 7,8 % do total da produção mundial. No mês de Julho, a produção diária daqueles dois países cifrou-se à volta de 4,85 milhões de barris e as exportações diárias foram da ordem dos 4,3 milhões de barris. De acordo com estimativas da Agência Internacional de Energia (AIE) aquela redução da oferta poderia ser parcialmente compensada pelo aumento das quotas de produção dos países da OPEP, cuja capacidade instalada vai permitir a extracção de mais 3,7 milhões de barris por dia no último trimestre de 1990. Por outro lado, embora os outros produtores mundiais de petróleo — União Soviética, Estados Unidos, Inglaterra, México — não estejam preparados para colmatar, no curto prazo, as quebras na oferta, o seu peso quer em termos de produção — mais de 60 "Io do total em 1989 — quer de reservas é suficientemente importante para moderar as expectativas mais pessimistas sobre o desenlace da crise do golfo. Aliás, é interessante notar que o peso dos países da OPEP na produção mundial passou de 48 % em 1979 para 37 % em 1989.

A recente subida abrupta dos preços do petróleo dificilmente poderá ser explicada pelo lado da oferta. Não obstante a crise do golfo ter afectado cerca de 8 °7o da produção mundial, a resposta dos países da OPEP através do aumento das suas quotas de produção teria sido suficiente para normalizar o abastecimento nos mercados internacionais e evitar uma explosão dos preços como aquela que veio a acontecer. Deste modo, o aumento do preço do barril de petróleo de 16 dólares em Julho para cerca de 40 dólares em Setembro deverá ser interpretado à luz de expectativas acumuladas sobre a possibilidade da eclosão de uma guerra naquela área vir a causar problemas muito sérios ao abastecimento mundial, sobretudo se o conflito se alargar à Arábia Saudita, país detentor de importantes reservas.

A incerteza ter-se-á feito sentir com alguma intensidade em segmentos importantes do mercado petrolífero, levando ao aumento da procura com vista à constituição de stocks de precaução não justificáveis em situações normais. Aliás, o consumo mundial de petróleo sofreu alguma redução na sequência da crise no Médio Oriente, o que teria permitido ajustar a procura à oferta não fora o clima de pessimismo quanto ao desenrolar do conflito. Assim, os preços subiram no mercado até ao nível em que os operadores não governamentais encontraram novas condições de equilíbrio dadas as reservas de que dispunham e as que desejavam acumular para aumentarem o seu grau de segurança perante uma situação de grande instabilidade.

Nesta altura é ainda grande a incerteza quanto ao desfecho final dos acontecimentos. Na linha de alguns

Página 5

17 DE OUTUBRO DE 1990

4-(5)

cenários traçados por organismos internacionais, podem considerar-se três cenários possíveis:

0 O regresso rápido à normalidade;

ii) O prolongamento da situação actual de incerteza; e

iii) A guerra.

O primeiro cenário parece pouco provável atendendo à dimensão que a crise já atingiu na cena internacional, mas se viesse a verificar-se implicaria uma regressão ao preço do petróleo às cotações do 1.° de 1990. Na hipótese do segundo cenário, o preço do barril de petróleo poderia fixar-se à volta de 25/30 dólares em 1991-1992. A inflação externa subiria, estimando-se que os aumentos dos preços em dólares dos produtos manufacturados poderiam atingir cerca de 9,5 % e 3,3 e respectivamente em 1991 e 1992. O crescimento da procura mundial acusaria uma pequena desaceleração, fixando-se em sensivelmente 6 %. Em caso de guerra, os preços do petróleo poderiam subir para níveis imprevisíveis, com consequências muito graves para o crescimento da economia mundial. Poderia ver interromper-se aqui o ciclo de expansão dos últimos oito anos.

Portugal é das economias comunitárias a mais dependente do petróleo. As importações líquidas em 1989 representaram 2,9 % do PIB contra 0,9 % para as CE (gráfico 1.1.3). O impacte dos aumentos do preço do petróleo sobre a economia portuguesa é diversificado. Por um lado, têm-se os efeitos directos das subidas dos preços dos combustíveis no consumidor e do agravamento do défice da balança comercial. Estima-se que um aumento de 10 dólares no barril de petróleo importado acresceria cerca de 1/2 ponto percentual ao deflator do consumo privado e agravaria o défice da balança comercial em cerca de 600 milhões de dólares. Por outro lado, há que considerar os efeitos nos custos de produção assimiláveis a quebras de produtividade. A perda de rendimento real provocada pela deterioração de razões de troca na sequência de um acréscimo de 10 dólares no preço de barril de petróleo é estimada ceteris paribus em cerca de 1 %. Este último efeito reduziria as remunerações reais de equilíbrio, implicando um ajustamento na taxa de salário real e na remuneração real do capital, se fosse mantido o anterior equilíbrio em termos de remuneração dos factores de produção na economia nacional.

Em face destas implicações, a resposta de política económica deve ser rápida e firme. As respostas adequadas de política económica passam pelos seguintes elementos fundamentais:

i) Os aumentos nos preços do petróleo bruto devem reflectir-se nos preços dos seus derivados no utilizador final;

ii) Os outros preços não devem acompanhar a subida nos preços dos derivados do petróleo;

iii) As políticas orçamentais e monetárias não devem acomodar o choque petrolífero. Antes pelo contrário, exige-se-lhes um rigor acrescido.

Deste modo, os ajustamentos necessários não porão em causa a continuação do crescimento sustentado da economia portuguesa.

Importações portuguesas de petróleo (em percentagem do PIB)

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

GRAFICO 1.1.3.

1.2 — Evolução recente da economia portuguesa

A economia portuguesa continuou a crescer, em 1990, a um ritmo elevado, estimando-se que o PIB apresente uma taxa de crescimento, em volume, próxima dos 4 °7o. (gráfico 1.1.4). Este crescimento será superior ao da média comunitária, como, aliás, tem sempre acontecido desde 1985, o que tem contribuído fortemente para a aproximação dos níveis de bem--estar dos vigentes nos países da Comunidade e outros países desenvolvidos (gráfico 1.1.5). Em média anual a economia portuguesa cresceu à taxa de 4,3 <7o no último quinquénio, enquanto no seu conjunto os países das Comunidades Europeias não foram além dos 3 %. Esta evolução nos últimos cinco anos representa um notável progresso na convergência real da economia nacional com a economia comunitária.

A expansão da actividade económica reflectiu-se no mercado de trabalho, tendo a taxa de desemprego registado no 2.° trimestre de 1990 o valor mais baixo dos últimos anos: 4,1 %, na definição compatível com a da OCDE. A economia portuguesa encontra-se virtualmente numa situação de pleno emprego (gráfico 1.1.6). Este aspecto, conjugado com um quase perfeito alinhamento dos salários reais com o nível tendencial da produtividade, indicia uma situação de equilíbrio estrutural nos nossos mercados laborais.

Em 1990 todas as componentes da procura interna registaram uma aceleração em relação ao ano anterior. Este facto é particularmente relevante no caso do investimento, atendendo que a parcela desta variável no PIB se situa actualmente em cerca de 30 % (contra 17,8 %, em 1985). Este notável esforço de investimento, auxiliado por volumosas entradas de capitais externos e apoiado por transferências de fundos estruturais comunitários e fundamentado nas perspectivas abertas por uma crescente integração da economia portuguesa na economia comunitária, permitiu uma considerável expansão e modernização da estrutura produtiva do País, com reflexos notáveis no elevado crescimento das exportações.

Página 6

4-(6)

II SÉRIE-A — NÚMERO 1

QUADRO 1.1.1 Indicadores económicos

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

PB

(Taxa de crescimento real)

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

PNB per capita de Portugal (em percentagem dos EUA e CEE)

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

Página 7

17 DE OUTUBRO DE 1990

4-(7)

Investimento e Desemprego

Desemprego Investimento

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

O consumo privado deverá registar em 1990 um crescimento sensivelmente idêntico ao verificado em média nos cinco anos anteriores (4,5 %), o que representa alguma aceleração relativamente a 1989 (gráfico 1.1.7). Este elevado ritmo de crescimento traduziu-se numa melhoria significativa do bem-estar dos Portugueses, embora tenha colocado alguma pressão sobre os preços.

As exportações continuaram a crescer a bom ritmo (cerca de 13 % em termos reais, gráfico 1.1.8) muito acima da expansão da procura mundial, o que significa ganhos importantes de quotas de mercado. Este comportamento foi generalizado a quase todas as categorias de produtos, sendo justificado pelo forte esforço continuado de investimento, particularmente no sector dos bens transaccionáveis. A crescente internacionalização da economia portuguesa e a participação de empresários estrangeiros na nossa economia, traduzida pelo crescimento do investimento directo estrangeiro (IDE), (gráfico 1.1.9), permitiram um maior e melhor acesso aos circuitos de distribuição e comercialização internacionais, com impacte positivo considerável no comportamento das nossas exportações.

As importações, reflectindo a dinâmica da procura global, registarão um aumento superior ao de 1989. Repare-se que, embora a economia portuguesa seja muito aberta (com o rácio das exportações mais importações no PIB em 82,4 %, gráfico 1.1.10), existe ainda clara margem para um aumento do grau de abertura da economia no decurso do processo de integração. Por exemplo, a Holanda com 15 milhões de habitantes apresenta um grau de abertura de 112,9 %.

O défice da balança de transacções correntes (BTC) registará um aumento que se situará não longe dos 2 % do PIB (gráfico 1.1.11). Deste valor, sensivelmente 0,5 pontos percentuais podem atribuir-se ao impacte do aumento dos preços do petróleo sobre as nossas contas externas.

Rendimento disponível e Consumo privado (taxa de crescimento real)

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

Exportações (taxa de crescimento real)

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

Página 8

4-(8)

II SÉRIE-A — NÚMERO 1

Investimento Directo Estrangeiro (10» Esc. a pr. 77)

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

Grau de abertura comercial de Portugal (Exportações + Importações VP IB

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

Saldo da Balança de Transacções Correntes e índice da Taxa de Câmbio Efectiva Real(IPC)

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

No entanto o progresso verificado na área da convergência nominal (i.e. da diminuição do diferencial de inflação entre Portugal e os nossos parceiros comunitários) tem sido menos marcado. O índice de preços no consumidor registará um crescimento, em média anual, próximo do verificado no ano anterior, sensivelmente 13 % (gráfico 1.1.12), não se agravando o diferencial de crescimento de preços relativamente à média comunitária.

A nossa participação empenhada no processo de construção da união económica e monetária e a necessidade decorrente de viabilizar a nossa participação credível no mecanismo de taxas de câmbio do sistema monetário europeu tão cedo quanto possível exigem a realização de progressos marcados nesta área.

A partir da segunda metade da década de 80, a combinação de políticas macroeconómicas seguida em Portugal caracterizou-se por:

0 Uma política de taxa de câmbio que não acomoda completamente o diferencial de inflação;

ii) Uma politica monetária determinada pela manutenção dos objectivos cambiais;

iii) Uma política orçamental orientada para a realização da consolidação das finanças públicas no médio prazo.

Esta orientação da politica macroeconómica teve resultados insuficientes como forma de combater a inflação, que registou uma aceleração a partir de meados de 1988. Este facto coincidiu com um aumento acentuado das entradas de capital externo. O endurecimento das políticas financeiras permitiu estabilizar a taxa de crescimento do índice de preços no consumidor ao seu nível actual.

O paradoxo aparente entre uma política cambial não acomodatícia e a evolução da inflação é explicado por resultados que sugerem que uma consequência da integração financeira é a apreciação real da moeda nacional. Um país importador de capitais beneficia, com a integração financeira, da possibilidade de acesso ao financiamento externo em condições mais favoráveis. Assim, no curto prazo, verificar-se-á um impacte expansionista na procura agregada, provocado pelo aumento do afluxo de capitais.

INFLAÇÃO Taxai de Variação am %

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

A importância quantitativa destes efeitos para o caso de Portugal deverá ter sido considerável. As entradas de capital de médio e longo prazo aumentaram de

Página 9

17 DE OUTUBRO DE 1990

4-(9)

1,8 % do PIB em 1988 para 5,6 % em 1989 e as entradas totais aumentaram de 6,2 %, para quase 10

Durante todo o 1.° semestre de 1990 Portugal constituiu o exemplo quase perfeito do resultado teórico da dificuldade de conduzir uma política monetária autónoma quando se verificam em simultâneo a mobilidade (quase) perfeita de capitais e uma política de câmbios pré-determinados.

É nesta linha que devem interpretar-se medidas tomadas recentemente pelo Banco de Portugal. Em primeiro lugar o Banco de Portugal utilizou alguma margem discricionária ainda ao seu dispor para controlar as entradas de capital. Enquadram-se nesta linha a suspensão das transacções cambiais a prazo associadas com operações puramente financeiras e a exigência de um depósito não remunerado, de 40 °7o do capital em dívida, para operações de financiamento externo por parte de residentes. Em segundo lugar, o Banco de Portugal alterou as regras de aplicação do regime cambial. O objectivo de depreciação do escudo passará a ser prosseguido de forma flexível, libertando a política monetária para o combate à inflação. A redefinição do^ cabaz de moedas da taxa de câmbio efectiva, para considerar apenas as moedas mais significativas de entre aquelas que fazem parte do mecanismo de taxas de câmbio do sistema monetário europeu (MTC do SME), justifica-se como forma de adaptar os agentes económicos nacionais ao comportamento da cotação do escudo que vigorará com a adesão da nossa moeda ao MTC do SME.

A pausa no progresso verificado na área do controlo da inflação ou, dito de outro modo, da convergência nominal com os nossos parceiros comunitários deverá ser superada através da combinação adequada das políticas monetária e orçamental.

1.3 — O quadro nacional de transição para a união económica e monetária

Portugal tem realizado nos últimos anos uma transformação radical do seu sistema económico. A estabilidade governativa, a realização de profundas reformas estruturais, a adesão às Comunidades Europeias e o favorável ambiente internacional são alguns dos factores que contribuíram para um forte progresso e modernização que, em pouco tempo, modificou de forma definitiva a face económica do País. O forte crescimento real da economia, bem acima da média europeia, e a redução da inflação (gráficos 1.1.13 e 1.1.14) foram conseguidos simultaneamente e sem sacrificar os equilíbrios das contas públicas e externas (gráficos 1.1.15 e 1.1.16), num quadro de sucesso sem precedentes nas últimas décadas da história nacional.

Tal sucesso, se não deve ser minimizado, não justifica complacências, devido ao muito que ainda falta realizar. Para que os resultados obtidos se consolidem e Portugal mantenha uma trajectória de desenvolvimento sólido, sustentado e equilibrado, é indispensável manter e reforçar a estratégia seguida nos últimos anos. Esta centra-se em três aspectos essenciais: estabilizar, liberalizar e inserir internacionalmente a economia.

Produto Interno Bruto (taxa de crescimento real)

1985-89 +QUANTUM

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

-&• Eurc^Camuniiána B Portugal

GRAFICO 1.1.13.

Deflator do PIB (taxa de crescimento)

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

1985-89 + QUANTUM

-9" Europa Comunitária I Portugal

GRAFICO 1.1.14.

Página 10

4-(10)

II SÉRIE-A — NÚMERO 1

Necessidades de Financiamento do Sector Público (em percentagem do PLB)

1985-89 ♦ QUANTUM

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

GRAFICO 1.1.15.

Saldo da BTC (em percentagem do PIB)

1985-89 + QUANTUM

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

GRAFICO 1.1.16.

A estabilidade macroeconómica é uma condicionante essencial para o sucesso de qualquer programa de desenvolvimento. Só com um ambiente conjuntural seguro e previsível é possível aos agentes económicos lançarem as bases para um progresso sem distorções nem interrupções. Com o objectivo de estabilizar, o Governo tem prosseguido uma política de rigor e consolidação orçamental, cujo sucesso está patente na redução da inflação e do desemprego, conseguida desde 1985, acompanhada pela redução da dívida pública e do défice externo.

Os ganhos de eficiência e de desenvolvimento conseguidos através da redução do intervencionismo directo do Estado e da liberalização são enormes, como a recente experiência mundial amplamente demonstra. As-' sim, o Governo tem promovido um movimento geral e profundo de liberalização da economia nacional, através de reformas vastas e variadas que vão das reformas fiscal e do sistema financeiro até ao programa de reprivatizações.

Para uma pequena economia aberta como a portuguesa, a busca de uma inserção correcta e segura no panorama mundial é um aspecto essencial de qualquer estratégia de progresso e crescimento. Nos eixos europeu, africano, americano e asiático, a implantação de inter-relações saudáveis e duradouras com os nossos parceiros, recentes ou tradicionais, tem sido uma constante preocupação da política recente.

Assim, nas três linhas orientadoras do desenvolvimento, Portugal tem, nos últimos anos, reforçado e melhorado substancialmente a sua posição. É essencial continuar, na estratégia para o futuro próximo, o trabalho de estabilização, liberalização e inter-relação internacional da nossa economia. E, nas três directrizes, a participação na união económica e monetária (UEM) europeia é catalizador e condicionante essencial.

Na verdade, os esforços de unificação económica no quadro das Comunidades Europeias justificam-se pela busca que os países da CEE fazem de um progresso sólido e equilibrado. E esta busca, no caso da UEM, centra-se exactamente nas três linhas de desenvolvimento que,Portugal tem seguido nos últimos anos. Através da UEM, as Comunidades procuram institucionalizar a estabilidade macroeconómica, a liberalização microeconómica e a implantação internacional do espaço europeu, com o objectivo do desenvolvimento sustentado.

Assim sendo, Portugal, ao aderir ao grandioso projecto da união económica e monetária, não fez mais que, em coerência com os seus objectivos, contribuir de forma definitiva para a consolidação da própria estratégia que, aliás, dentro deste contexto envolvente, se encontra grandemente facilitada. Os objectivos nacionais não mudam, antes se reforçam e promovem, ao aderir à UEM.

Foi para estas razões que o Governo português acolheu, desde sempre e de forma empenhada, este projecto unificador, grande aposta europeia num futuro mais próspero. No entanto, para participar plenamente na sua realização, a nossa economia necessita de corrigir alguns desequilíbrios implantados no sistema económico.

Com um quadro conjuntural bastante mais favorável que a média das Comunidades, patente nas taxas de desemprego e de crescimento real da economia, os nossos problemas macroeconómicos residem na estabilidade monetária e financeira. Apesar dos recentes sucessos no controlo da inflação, a distância que separa as taxas portuguesas das europeias (cerca de 7 pontos percentuais em 1988 e 1989) é, por si só, motivação suficiente para a orientação da política macroeconómica. Estando em jogo a participação plena e determinante de Portugal na UEM e, consequentemente, no desenvolvimento acelerado, exigem-se firmeza e persistência.

Página 11

17 DE OUTUBRO DE 1990

4-(11)

Para o objectivo da estabilidade monetária e financeira, a consolidação orçamental é, no quadro nacional, um instrumento insubstituível. A política orçamental contribui de forma decisiva para o sucesso final, mas apenas se ela seguir uma trajectória previsível, segura e rigorosa. Em qualquer ambiente conjuntural, é regra conhecida que uma política orçamental estável e continuada é a prática aconselhada. A manipulação contínua dos instrumentos orçamentais para obter resultados particulares imediatos é, sempre, uma estratégia desaconselhável. Por maioria de razão, se o quadro é de estabilização, o imperativo de continuidade e consistência a médio prazo na política orçamental torna-se imprescindível.

Por esta razão foi elaborado quadro de ajustamento nacional para a transição para a união económica e monetária (QUANTUM). Trata-se de um programa de médio prazo que, baseado num exercício de simulação, previsão e análise dos mecanismos macroeconómicos portugueses, centrado num modelo computacional, determina as políticas mais adequadas aos objectivos fundamentais de convergência. Sobre uma estrutura estimada a partir da realidade económica portuguesa recente, foram ensaiadas duas estratégias macroeconómicas para o horizonte 1991-1995. Estas estratégias, denominadas «cenário sem convergência» e «cenário com convergência», pretendem representar duas atitudes possíveis da política económica portuguesa perante a realidade macroeconómica dos próximos anos. Para ambas são calculados os principais indicadores conjunturais para o horizonte referido, permitindo uma discussão dos seus resultados previsíveis.

No «cenário com convergência», o QUANTUM propõe actuações claras, quer do lado das despesas quer do lado das receitas. Todos estes esforços se baseiam numa confiança forte nos mecanismos de mercado e nas potencialidades de progresso e estabilidade que resultam da consolidação orçamental. O sucesso no combate à inflação pode facilitar fortemente essa consolidação, afectando favoravelmente várias das rubricas do Orçamento. Deste modo, o programa auto-reforça-se, contribuindo o seu sucesso para a sua própria sustentação.

Os resultados (v. gráficos 1.1.13 a 1.1.16) aparecem como animadores. Se o «cenário de ajustamento» for seguido, consegue-se uma estabilização nominal rápida sem custos reais exagerados. O QUANTUM prevê uma linha condutora clara e definida, que deve inspirar a política conjuntural nos próximos anos.

Deste modo, o conjunto das políticas de conjuntura formam uma estratégia harmoniosa e conjugada de ataque à questão central que se põe à economia portuguesa no curto prazo: a estabilização monetária e financeira no sentido de criar as condições para uma integração equilibrada e bem sucedida na união económica e monetária. A política económica só pode existir em acordo com a estrutura sobre que actua. Apenas em consonância com a actividade económica nacional pode a estratégia do Governo ter sucesso neste grande projecto, que se confunde com a linha geral de desenvolvimento de Portugal.

2 — Linhas gerais da política macroeconómica para 1991

2.1 — A política orçamental 2.1.1 — Execução orçamental de 1990

A estimativa de execução orçamental de 1990 foi elaborada a partir dos dados disponíveis do 1.° semestre e permite assegurar que não será apresentado um orçamento suplementar ou rectificativo que altere o montante total da despesa inicialmente previsto.

Assim, a estimativa de execução da despesa só se afasta do orçamento inicial em termos da sua composição.

Com efeito, a necessidade de controlar a inflação sem que o ónus recaísse sobre o sector privado nem afectasse as medidas de carácter social que a situação económica permitia tomar, e o impacte do novo sistema retributivo superior ao inicialmente previsto, levou à redução das despesas consideradas dispensáveis ou supérfluas, as quais se constituirão em poupanças ou virão a servir de contrapartida às possíveis necessidades de reforço de outras dotações.

De salientar ainda que, apesar da taxa de inflação implícita ao OE/90 se ter vindo a revelar inferior à inflação verificada, não se procedeu a qualquer ajustamento da despesa, o que, na prática, significa uma acentuada contenção em termos reais.

No que se refere à receita, espera-se uma evolução favorável da receita fiscal, em especial em resultado do bom comportamento dos impostos directos.

Os saldos do Orçamento e do SPA devem ficar aquém dos orçamentados, mantendo-se a tendência delineada para a evolução do sector público.

O financiamento do Estado no 1.° semestre de 1990 assentou essencialmente em instrumentos de curto prazo (o conjunto dos capitais obtidos através de bilhetes do Tesouro e da utilização da conta gratuita do Banco de Portugal correspondeu a cerca de 77 % dos fundos obtidos), o que decorreu da necessidade de ajustamentos legais no domínio da emissão da dívida de médio e longo prazo, bem como da preparação da tomada firme deste tipo de empréstimos nos primeiros meses do ano. Ao mesmo tempo prosseguiu-se a substituição da dívida externa por dívida interna e emitiram-se títulos de taxa de juro fixa.

Relativamente ao modo de financiamento previsto para o conjunto do ano de 1990, é de assinalar a alteração de estrutura das emissões de dívida pública no 2.° semestre do ano. Assim, pretende-se que as necessidades de financiamento sejam supridas com emissão de dívida, sobretudo de médio prazo (que se prevê constituir cerca de 60% da totalidade do financiamento a obter).

Desta foma se continuou a política de saneamento das finanças públicas e se reduziu o impacte negativo do défice orçamental sobre a inflação.

2.1.2 — A politica orçamental para 1991

O Orçamento do Estado para 1991 é inteiramente consistente com a manutenção do esforço orçamental e com a orientação de médio prazo consubstanciada no quadro nacional para a transição para a união económica e monetária (QUANTUM).

Página 12

4-(12)

II SÉRIE-A - NÚMERO 1

Existem pelo menos cinco argumentos que apontam para a necessidade do prosseguimento do esforço de consolidação orçamental dados os objectivos de assegurar a estabilidade monetária e financeira internas e ainda a opção de participação plena e atempada no processo institucional de construção da união económica e monetária.

0 O efeito dos défices do sector público sobre a inflação, dado o objectivo de assegurar internamente a estabilidade monetária e financeira e de garantir que o escudo seja parte integrante do mecanismo de taxa de câmbio do sistema monetário europeu de uma forma sustentável e credível antes de 1993. Esta adesão implica, necessariamente, a redução significativa da inflação de modo a assegurar a convergência nominal com os outros participantes no mecanismo. Nesse aspecto a adesão ao mecanismo de taxas de câmbio do sistema monetário europeu aparece como fornecendo, ao mesmo tempo, um motivo decisivo para o controlo da inflação e uma forma de o facilitar pelo ganho de credibilidade que um anúncio de uma adesão ao mecanismo necessariamente acarreta.

ii) A pressão adicional sobre o Orçamento que é induzida pelo esforço de modernização e, em particular, pelos programas de investimneto financiados pelos fundos estruturais da Comunidade Europeia. Existe fundamento suficiente para identificar o papel do investimento público infra-estrutural como essencial no processo de crescimento e desenvolvimento nacionais, nomeadamente pelo efeito potenciador que exerce sobre o investimento privado directamente produtivo. Neste sentido aparece como decisivo que o ajustamento das contas do sector público se possa fazer fundamentalmente na área das despesas correntes e das despesas de capital não comparticipadas pelas CE.

Hi) O decréscimo já ocorrido nas receitas da tributação implícita e a necessidade de prosseguir a regularização e saneamento de situações passadas, cruciais para a possibilidade de um desenvolvimento sustentável e credível para o sistema financeiro português, exigem o recurso a formas explícitas de geração de receita, uma vez que se assegure a ausência de imperativos, para o Estado, que conduzam ao recurso a processos de controlo administrativo e repressão financeira.

Pelo contrário a necessidade de potenciar a emergência de mercados financeiros evoluídos impõe à gestão da dívida pública critérios que ultrapassam a simples minimização dos custos da sua gestão.

Exemplos relevantes nesta área são dados pelo sistemática substituição de dívida externa por dívida interna e a emissão de divida de médio prazo a taxa fixa.

iv) A necessidade de gerir a taxa de câmbio real do escudo — no sentido de evitar uma exagerada sobrevalorização real na sequência da adesão ao mecanismo de taxas de câmbio do sistema monetário europeu e da crescente integração financeira e de, adicionalmente, criar margem de manobra para o ajustamento da economia real ao choque que estará associado com a realização do mercado interno único em 1993 — aconselham a prossecução de políticas incentivadoras da poupança privada e também o prosseguimento do processo de consolidação orçamental.

Do ponto de vista macroeconómico se esta opção pela consolidação orçamental não fosse executada,

veriftcar-se-ia um fenómeno que se caracteriza como de «sobrecarga da política monetária». No entanto, tal combinação de políticas é inadequada ou mesmo insustentável numa perspectiva de médio ou longo prazo.

v) Numa perspectiva mais conjuntural a instabilidade e agravamento das condições de transacção nos mercados petrolíferos exige uma política rigorosa. Neste contexto a contenção orçamental corresponde à assunção pelo Estado de uma política não acomodatícia face ao choque petrolífero. Esta resposta é a considerada correcta em todos os fora internacionais, e é parte importante da plataforma de consenso sobre a resposta adequada de política económica manifestada, por exemplo, no Conselho Ecofin, de Roma, em 7 de Setembro e na última assembleia geral do Banco Mundial e do Fundo Monetário Internacional.

Uma política de contenção orçamental não impede a continuação dos esforços na melhoria na disponibilidade e qualidade dos serviços de saúde, de educação e das infra-estruturas, bem como na prossecução dos esforços de redistribuição de rendimentos, a cargo da Segurança Social. No entanto, o rigor referido impõe limites bem definidos a esses esforços, o que é evidenciado por um orçamento com um considerável excedente primário (2,4% do PIB) em que os aumentos relativos das despesas sem juros terão de ser mais do que compensados por correspondentes aumentos nas receitas fiscais. Aspecto importante deste processo é a transparência do esforço realizado pelo Estado, posto que o contribuinte é a entidade pagadora de última instância de todas as despesas.

Por outro lado o Orçamento não será utilizado de um modo discricionário para fins de estabilização conjuntural. Deve ser enquadrado no contexto de médio prazo contido no QUANTUM, embora, naturalmente, continue a incluir estabilizadores automáticos.

Apesar de se admitir que existe uma incerteza maior do que a habitual em algumas das variáveis macroeconómicas que mais se relacionam com o preço internacional das matérias-primas (nomeadamente do petróleo), não se admite a acomodação de eventuais choques de tais preços pelo Orçamento, quer no lado das despesas, quer no das receitas. Isto significa que as despesas orçamentadas não sofrerão ajustamentos por eventuais aumentos da taxa de inflação daí decorrentes, e também que qualquer aumento do preço do petróleo tenderá a ser repercutido nos seus utilizadores directos.

São de referir algumas medidas tomadas no âmbito deste orçamento ou produzindo os seus efeitos na sua vigência, com consequências tanto no que se refere às despesas orçamentadas como às receitas previstas.

Assim, no lado das despesas terão efeitos não desprezáveis:

A preservação do esforço orçamental dedicado ao desenvolvimento das principais prioridades que têm vindo a ser prosseguidas nos últimos anos. Continua-se assim a dar especial relevo às áreas da saúde e da educação consideradas como sendo potenciadoras de um crescimento económico equilibrado e de inegáveis acréscimos de bem-estar para a generalidade da população portuguesa;

Página 13

17 DE OUTUBRO DE 1990

4-(13)

A opção a favor da efectivação de despesas de capital comparticipadas pelas instâncias comunitárias. Deste modo pretende-se incrementar a eficiência na aplicação dos recursos públicos. Por um lado, devido ao crivo adicional que a Comunidade impõe aos projectos que financia, o que lhes garante uma taxa interna de rendibilidade social considerada como satisfatória, e por outro porque deste modo a totalidade dos recursos afectados aos investimentos é muito maior, dado que aos recursos nacionais se adiciona uma parcela não desprezável de recursos comunitários;

A forte restrição imposta às despesas de funcionamento dos serviços com crescimentos nulos em termos nominais nas «aquisições de serviços» e «aquisições de capital».

No que diz respeito às receitas é de referir que:

Foram introduzidas alterações nos impostos directos que evitam que a existência de inflação se traduza num aumento de carga fiscal. Assim, os escalões dos diversos impostos directos foram ajustados um pouco mais que a inflação esperada, não se verificando aumento das taxas marginais destes impostos. Ainda no que se refere a este tipo de impostos, pretende-se continuar os esforços de simplificação do sistema, de combate à fraude e evasão fiscal e de melhoria das relações entre os contribuintes e a administração fiscal.

No que diz respeito ao IRS, para além do citado ajustamento nos escalões (que excede a inflação esperada), procedeu-se à eliminação de um escalão, à diminuição da taxa a pagar pelo escalão de rendimento mais baixo e à actualização das deduções para rendimentos de trabalho, sendo essa actualização substancialmente superior ao valor esperado da inflação. De notar ainda o diferente tratamento que no IRC se dá aos rendimentos da dívida pública;

No que se refere aos impostos indirectos, de mencionar o aumento de impostos específicos sobre produtos portadores de externalidades negativas para a generalidade da população, com destaque para o caso do tabaco e do álcool.

Não é proposto, para já, qualquer ajustamento de fundo no imposto sobre o valor acrescentado, embora um tal ajustamento possa vir a ser necessário no futuro, quando for desencadeado o processo de harmonização fiscal com as CE neste domínio;

São introduzidas alterações no imposto do selo para que este se torne mais eficiente e menos discriminatório. É assim aumentada a base do imposto do selo, por extensão às operações de crédito externo, quer por razões de uniformização e eficiência no tratamento de diferentes activos, quer por razões de assistência ao controlo monetário, tornada mais complexo pelo aparecimento daquelas operações financeiras.

No que se refere às necessidades brutas de financiamento, de notar que, para além do normal financiamento do défice e das amortizações, existem dois fluxos financeiros importantes e de sinal contrário. Ter-se-á assim de entrar em consideração com um montante adicional (40 milhões de contos) relativo a regularização

de dívidas a assumir pelo Estado e com as receitas das privatizações a efectuar em 1991 (cerca de 250 milhões de contos).

Estas receitas acabarão por reverter na sua totalidade para a amortização efectiva da dívida pública, uma vez que a parte que a tal não é inicialmente destinada (20 %) é utilizada no reforço dos capitais de empresas do sector público.

Dívida Pública e Juros (em percentagem do PIB)

Juros

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

QUADRO 1.2.1 Previsão das despesas para 1990

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

Página 14

4-(14)

II SÉRIE-A — NÚMERO 1

QUADRO 1.2.2 Resumo da execução orçamental de 1990

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

(•) Foram retiradas os receitas das privatizações. '•• '

2.2 — As politicas monetária e cambial

As políticas monetária e cambial constituem instrumentos importantes para a realização de um ambiente de estabilidade propício ao crescimento. Em Portugal, e apesar das grandes transformações sofridas no seu quadro macroeconómico, o seu papel foi crucial.

O regime de câmbios deslizantes desempenhou um papel positivo tanto na estabilização como na preparação das bases do actual ciclo de expansão económica, e no elevado grau de abertura da economia portuguesa ao exterior. O potencial produtivo dos recursos de uma pequena economia é maior quanto maior for o nível de trocas comerciais com o exterior. Por isso, a manutenção da competitividade externa da economia portuguesa, obtida através da política cambial, conduziu a uma crescente abertura da economia ao exterior e constituiu uma opção de fundo da política económica no pressuposto do crescimento económico baseado em crescentes trocas comerciais com o exterior. O carácter positivo deste modelo de crescimento para Portugal pode ser constatado pela acrescida dinâmica da economia portuguesa após a adesão às CE.

Por outro lado, a desvalorização deslizante permitiu criar um ambiente favorável ao sector produtor de bens transaccionáveis, caracterizado por um elevado dinamismo nos últimos anos em termos de crescimento, ganhos de quotas de mercado e diversificação de produtos e de mercados. A instabilidade cambial, após a desvalorização discreta de 1983, desvaneceu-se rapidamente, contribuindo de uma forma positiva para o aumento do investimento no sector dos bens transaccionáveis. Neste ambiente de crescente estabilidade cambial o impacte da integração económica foi amplificado. Assim, um dos aspectos salientes da solidez do actual ciclo de expansão é o comportamento das exportações portuguesas, que têm progredido, em volume, a um ritmo acentuado ao longo de vários anos consecutivos. O grau de abertura comercial da economia portuguesa continua, portanto, a aumentar.

No contexto caracterizado por níveis elevados de investimento, rápida integração económica e políticas macroeconómicas adequadas, foram criados os elementos base de uma economia dinâmica caracterizada por uma crescente confiança dos agentes económicos nacionais

e estrangeiros tanto na estabilidade económica e nas perspectivas de progresso económico como na condução e na credibilidade da política económica.

O efeito cumulativo da estabilidade do regime de desvalorização deslizante acompanhado de um processo de crescimento sustentado contribuiu para um aumento da confiança em Portugal traduzido por um significativo aumento do volume de entradas de capital. A reputação conseguida no campo da estabilidade cambial intensificou o processo de integração de Portugal na sua vertente financeira, que terá, eventualmente, ultrapassado, em extensão, o grau de convergência real de Portugal nas CE. Medida pela evolução do saldo líquido das operações sobre títulos (de 0,02% do PIB em 1985 para 1,8% em 1989), do crédito externo ao sector privado autorizado pelo Banco de Portugal (— 0,2% do PIB em 1985 para 2,7% em 1989), ou ainda da rubrica «Outras operações, erros e omissões» da balança de pagamentos (— 1,2% do PIB em 1985 para 3,2% em 1989), o processo de integração financeira ultrapassou largamente as expectativas das autoridades. Em 1989 o saldo da balança de capitais não monetários atingiu os 4,4 mil milhões de dólares dos EUA (9,6% do PIB) dos quais 2,6 mil milhões (5,6% do PIB) a médio e longo prazo.

Recentemente, o projecto de construção do mercado único constituiu um impulso adicional ao investimento directo estrangeiro, que terá aumentado por um factor de quatro entre 1987 e 1989. As vantagens da integração financeira são bem conhecidas, nomeadamente uma maior facilidade por parte dos agentes económicos de se financiarem nos mercados de capitais internacionais e, na presente conjuntura, a custos mais reduzidos.

A elevada mobilidade de capital e a credibilidade da política cambial tiveram como contrapartida uma menor autonomia da política monetária. Num contexto de câmbios pré-fixados e mobilidade de capital, a política monetária de um pequeno país terá de se alinhar com a do exterior.

Os persistentes aumentos nas entradas de capital, muito além das projecções iniciais, tornaram difícil o controlo macroeconómico. Os esforços empreendidos no campo monetário — limites de crédito, crédito recomendado, alteração do regime de disponibilidades de caixa —, fazendo aumentar as taxas de juro, mostraram-se, expost, menos eficazes do que se previa. Os efeitos do processo de integração económica e financeira de Portugal, por um lado, e o interesse do investidor internacional por activos reais e financeiros domésticos, por outro, reduziram a margem de manobra das autoridades monetárias.

O controlo monetário em 1990 continuou a incidir, em grande parte, sobre o crédito interno bancário. Em Março suspendeu-se o regime de limites de crédito. O regime de crédito enquadrado, de natureza imperativa, foi substituído por uma recomendação da evolução do crédito interno bancário para o conjunto das instituições de crédito. Este regime é de natureza transitória e dará lugar, num futuro breve, ao controlo monetário mais apoiado em mecanismos de mercado.

A erosão da eficácia do controlo monetário resulta, para além das entradas de capital excederem de uma forma expressiva os níveis previsíveis, das profundas alterações no sistema financeiro, nomeadamente da introdução de instrumentos financeiros líquidos pelas instituições financeiras não monetárias.

Página 15

17 DE OUTUBRO DE 1990

4-(15)

O desenvolvimento do sistema financeiro, resultante quer do crescimento económico quer da desregulamentação e da desintermediação financeira limitaram, no curto prazo, a eficácia do regime de crédito enquadrado, contrariando as intenções de uma política monetária mais rigorosa. A evolução irregular do financiamento não monetário constitui um importante resultado da desregulamentação e modernização do sistema financeiro. No médio e longo prazos, o desenvolvimento dos mercados financeiros é altamente benéfico para a economia a vários níveis:

1) Serviços financeiros mais eficientes e mais baratos;

2) Maior liquidez de activos não monetários, diminuindo o custo de financiamento de operações de maior prazo, e

3) Poupança das famílias num nível mais elevado, resultante dos estímulos de um universo onde a escolha de instrumentos e de instituições financeiras é mais ampla e de um menor diferencial entre as taxas de juro activas e passivas.

A eficiência do sistema financeiro é um factor importante no crescimento económico. Permite uma maior especialização dos agentes económicos entre aforrado-res e investidores, aumentando a eficiência na utilização dos recursos escassos, uma maior diversificação dos riscos, uma mais rápida disseminação da informação aos agentes económicos e um maior financiamento não monetário do investimento produtivo.

A extensão da desintermediação financeira era difícil antever: por exemplo, a parcela da aplicações financeiras das famílias em instrumentos não monetários passou de 29% em 1988 para 45% em 1989. A aceleração do processo de desintermediação financeira no 2.° semestre de 1989, associada a, nomeadamente, uma explosão do número de instituições financeiras não monetárias e a um crescimento expressivo de algumas dessas instituições, teve como resultado uma quebra estrutural nas séries monetárias, de liquidez e de crédito. Esta situação deve-se ao facto de as elasticidades preço e cruzadas dos activos financeiros serem altas, ou, por outras palavras, a linha divisória entre activos identificados e excluídos como moeda ter de ser em larga medida arbitrária.

Assim, apesar da evolução favorável observada nos agregados de crédito bancário e de liquidez (quadros 1.2.9 e 1.2.10), as sucessíveis reduções dos limites de crédito realizadas em 1989 e 1.° trimestre de 1990 não atingiram totalmente o efeito desejado no controlo do crédito total à economia. No campo das taxas de juro as autoridades conseguiram uma elevação dos seus níveis. Em termos reais, a taxa de juro indicativa publicada pela Associação Portuguesa de Bancos das operações activas por 90 dias aumentou de mais de 1 ponto percentual nos três primeiros trimestres de 1990 em relação a igual período do ano anterior (gráfico 1.2.2.). A pressão no custo do crédito, mesmo numa situação de menor eficácia do controlo quantitativo de crédito, foi mantida pelas alterações no regime de disponibilidades de caixa, nomeadamente o alargamento a um maior número de instituições e instrumentos financeiros e maior rapidez na sua aplicação.

As taxas mínimas de juro dos depósitos, que constituem aplicação de poupança, também foram aumentadas em mais de 1 ponto percentual, por forma a incentivar e promover a poupança das famílias, reduzindo os desequilíbrios entre a oferta e a procura agregadas. A opção por níveis de taxas de juro compatíveis com os equilíbrios macroeconómicos é clara, esperando-se uma evolução do consumo privado e do investimento mais moderada.

QUADRO 1.2.9 Principais agregados monetários e de liquidez

(Taxas de crescimento)

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

QUADRO 1.2.10 Principais agregados de crédito

(Taxas de crescimento)

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

Página 16

4-(16)

II SÉRIE-A — NÚMERO 1

Taxas de Juro activas de 90 dias

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

~» Taxa de juro nominal -O— Taxa de juro real

Fonte: Associação

Portuguesa de Bancos

GRAFICO 1.2.2.

Em resumo, tanto a progressiva integração financeira da economia portuguesa nos mercados internacionais como o processo de desintermediação e de desregulamentação financeira reduziram a eficácia dos limites dè crédito. A inserção da economia portuguesa nos mercados financeiros internacionais, que representa uma mudança estrutural, alterou o impacte na economia dos diferentes instrumentos da política monetária.

O novo regime de crédito bancário recomendado, apesar de maior flexibilidade no respeitante à estrutura de fundos da 01M, impõe uma colaboração acrescida' das instituições de crédito com as autoridades monetárias em matéria de controlo monetário. Dados os objectivos estabelecidos para o crédito interno bancário recomendado para os dois semestres de 1990, à evolução do financiamento não monetário num ritmo mais modesto e entradas de capital dentro do projectado, a taxa de crescimento do agregado L- (liquidez detida pelo sector residente não financeiro) deverá situar-se no final de 1990 nos 12 % e a do crédito interno total em 12,3 %.

A utilização dos agregados monetários ou de liquidez como objectivos intermédios da política monetária ~fem apresentado dificuldades, dada a persistência de elevados volumes de entradas de capital e o carácter espontâneo da desintermediação financeira. O ajustamento nos instrumentos de controlo monetário às entradas de capital não apresenta dificuldades conceptuais. O mesmo não sucede para o caso de alterações estruturais do modo de financiamento da economia — o nível óptimo do stock dos activos financeiros é

afectado numa larga, mas indeterminada, extensão. Nestas condições, o cenário subjacente às projecções é mais difuso do que o habitual, tornando-se desejável uma maior flexibilidade na condução da política monetária, de molde a responder com maior agilidade a posteriores desenvolvimentos nos mercados monetários e cambial e no sistema financeiro.

A necessidade de maior discricionariedade na conduta da política monetária deve-se, essencialmente, à complexidade dos efeitos produzidos pelos choques exógenos referidos acima, que aumenta a incerteza do impacte das medidas monetárias. É essencial, portanto, uma maior margem de manobra para as autoridades monetárias, incrementando a eficácia da política monetária anti-inflacionista.

A gradual redução da inflação necessitará do contributo central das políticas monetária e cambial. Num quadro de elevada mobilidade de capitais, o regime de câmbios deslizantes constitui uma restrição importante à política monetária não acomodatícia, porque as entradas exógenas de capital se podem traduzir em aumento da base monetária. Por outro lado, o diferencial entre as taxas de juro doméstica e do exterior é condicionado pela evolução cambial esperada, limitando seriamente os esforços das autoridades na contenção e redução dos desequilíbrios macroeconómicos. Isto é, nas actuais condições, poderá haver conflito entre a estabilidade do valor externo e a estabilidade do , valor interno do escudo.

O imperativo do crescimento sustentado, tendo em vista a promoção do bem-estar dos Portugueses, traduz--se na busca de um quadro de estabilidade nominal, propício ao investimento produtivo por parte das empresas e à poupança das famílias. É essencial num período em que a taxa de inflação se encontra estabilizada promover acções concertadas com vista a uma redução sustentada e gradual, evitando o risco de novos choques, com efeitos cumulativos, na evolução dos preços. O actual nível de inflação e o diferencial da inflação em relação à média comunitária deverão ser reduzidos através de uma política monetária rigorosa, o que, conjugado com o requisito de flexibilidade, exige uma maior autonomia da política monetária.

Do ponto de vista da integração e convergência da economia portuguesa com as CE, a consolidação da integração económica, a par da integração financeira, constitui uma sequência natural, aliando-se uma sólida base económica aos benefícios derivados da abertura aos mercados financeiros internacionais. Uma inversão da referida ordem ou uma mais rápida integração . financeira não é propícia ao processo de integração eco-• nómica. Existe, portanto, uma coincidência das orientações da política monetária e da estratégia macroeconómica do processo de integração plena nas CE: o nível de mobilidade dos capitais encontra-se num patamar além do desejado tanto em termos da realização dos objectivos dã política monetária como da sequência da integração da economia portuguesa na economia comunitária.

O Banco de Portugal procurou limitar as entradas de capital por forma a aumentar a autonomia e a eficácia da política monetária. A contenção e a gradual redução da inflação dependem de um controlo monetário eficaz. Foi determinada a suspensão por um período indefinido de operações cambiais a prazo, por

Página 17

17 DE OUTUBRO DE 1990

4-(17)

não residentes, contra escudos não relacionadas com transacções correntes e, no respeitante ao crédito externo, foi introduzido um depósito obrigatório não remunerado no Banco de Portugal no montante de 40 % do contravalor em escudos de todas as operações de crédito provenientes do exterior não relacionadas com transacções correntes.

A partir de Outubro foram introduzidas significativas bandas à volta do objectivo de depreciação do escudo, permitindo ao valor externo do escudo responder às pressões do mercado. O cabaz de moedas utilizado na determinação da paridade do escudo foi alterado, reduzindo-se a sua composição às cinco principais moedas do mecanismo de taxa de câmbio do sistema monetário europeu. Eliminou-se assim, entre outros, o impacte directo no câmbio do escudo da flutuação do dólar dos EUA e do iene japonês. O novo regime cambial introduz, por um lado, uma maior autonomia da política monetária, necessária ao controlo de inflação, e, por outro, constitui um preâmbulo da prevista adesão do escudo ao mecanismo cambial. Isto é, permite um período de adaptação e de preparação dos agentes económicos antes da adesão plena.

A recente entrada da libra esterlina ao mecanismo cambial do sistema monetário europeu não altera as condições necessárias de uma adesão sólida do escudo ao referido mecanismo. Os custos de uma adesão precipitada são elevados e nenhum esforço na preparação da participação do escudo no mecanismo cambial será poupado. A maior estabilidade cambial do esterlino, resultante da coordenação das políticas macroeconómicas dos países membros do mecanismo cambial, significa um incremento substancial da zona de estabilidade cambial da Europa, uma envolvente favorável à integração de Portugal nas CE.

A política cambial combinará a manutenção do grau de competitividade externa da economia portuguesa com o reforço da autonomia da política monetária. Pretende-se assegurar a continuidade de um dos factores base da expansão do sector transaccionável, nomeadamente a competitividade, tendo em vista a integração económica e o investimento no sector, e fornecer um contributo'essencial ao esforço de redução da inflação.

O risco cambial será transmitido aos mercados monetário e de capital e a política monetária irá gerir esse risco por forma a influenciar o nível das taxas de juro domésticas. A variabilidade limitada do câmbio, em si, contém elementos positivos para o controlo monetário; o impacte na criação de moeda primária doméstica das entradas de capital será menor e dependente da procura e oferta no mercado de câmbios e, ao mesmo tempo, mitigará a repercussão da inflação exterior através do custo das importações. Os efeitos potenciais da nova política cambial nas transacções internacionais poderão ser atenuados pelo recurso a mercados de câmbios a prazo.

O acréscimo na autonomia da política monetária permitirá uma conduta mais firme, tendo em vista uma participação plena de Portugal na construção da união económica e monetária e respondendo de uma forma não acomodatícia ao impacte das perturbações da economia mundial em Portugal. A nova Lei Orgânica do Banco de Portugal constitui, neste contexto, um significativo factor de progresso ao reforçar a autonomia

do banco central, antecipando transformações institucionais que alguns dos nossos parceiros comunitários terão de realizar no âmbito da transição para a segunda fase da união económica e monetária.

2.3 — As políticas estruturais

Na década de 80 ficou clara a superioridade dos sistemas económicos baseados no funcionamento do mecanismo de mercado, e na actuação de incentivos ao nível individual, sobre aqueles que se baseiam numa perspectiva colectivista e centralizadora. As transformações em curso nos países do Centro e Leste Europeu reflectem uma clara opção pelo sistema de economia de mercado e são disso expressivo testemunho.

Também nas economias desenvolvidas de mercado, a década de 80 foi marcada pelo reconhecimento da necessidade de redefinição das fronteiras da intervenção estatal na economia. Este reconhecimento foi traduzido na tendência para a desregulamentação do funcionamento dos mercados e por numerosos e importantes programas de privatização. A eficácia do Estado como autoridade de tutela dos mercados ou como agente directo na produção de bens e serviços estava claramente posta em questão.

Também nesta linha se tem vindo a assistir, no passado recente, a uma inversão significativa da tendência secular para o aumento do peso das depsesas públicas na economia, ou seja, no papel directo do Estado na oferta de bens e serviços. Esta inversão pode ser testemunhada pela diminuição do peso relativo das despesas públicas na generalidade dos países que constituem as Comunidades Europeias durante a década de 80. Esta tendência enquadra-se na orientação de conter o crescimento das dívidas públicas, limitar a intervenção estatal e, de uma forma mais geral, alterar a composição das despesas e receitas públicas por forma a reforçar a sua transparência e eficácia.

A necessidade da redução do peso do sector público decorreu do reconhecimento das ineficiências e distorções associadas com a intervenção do Estado sobre a economia: nesta linha se enquadram as medidas de reforma fiscal, desregulamentação de mercados e privatização de empresas públicas que ocorrem por todo o mundo.

Foi ainda reconhecido que a estabilidade monetária e financeira é condição necessária para o progresso e desenvolvimento sustentados. Os mercados financeiros não são intermediários mudos entre os investidores e os aforradores, mas sim arranjos institucionais complexos, capazes de solucionar problemas decorrentes das assimetrais de informação existentes entre os detentores das disponibilidades de capital e os investidores. Neste sentido, a dicotomia tradicional entre economia real e financeira aparece como claramente inadequada: os intermediários financeiros são parte integrante da economia real.

Finalmente, a experiência com o chamado «segundo choque petrolífero de 1979-1980» contribuiu para destacar a importância da flexibilidade nos mercados de trabalho para a possibilidade de ajustamento das economias face, particularmente, a choques reais de origem externa.

Por todas- estas razões, as políticas estruturais tornaram-se decisivas na actuação dos governos. Neste

Página 18

4-(18)

II SÉRIE-A — NÚMERO 1

sentido, são políticas estruturais aquelas que visam a alteração da estrutura institucional da economia com vista a reforçar o âmbito reservado ao funcionamento descentralizado do mecanismo de mercado e sustentem o desenvolvimento da iniciativa privada.

Coloca-se, naturalmente, neste contexto a questão do peso è influência do Estado sobre a economia portuguesa. Observando a realidade, constata-se que o peso do sector público é, para Portugal, substancialmente maior.do que se poderia prever, dado o nível do nosso rendimento per capita.

A necessidade de limitar o ritmo de expansão do sector público é, assim, clara. Tal limitação terá, no entanto, de' ser consistente com o reforço do desempenho das funções sociais do Estado.

A observação da economia portuguesa torna clara que se trata ainda de uma economia carenciada em matéria dè infra-estruturas. O efeito do investimento em infra-estruturas para o crescimento e desenvolvimento do País, ao contribuir decisivamente para o crescimento da produtividade, é muito importante. O papel do sector público, ao assegurar a concretização de investimentos que o sector privado nunca realizaria por iniciativa própria é, assim, crucial. Dito de outro modo, são as decisivas relações de complementaridade entre o investimento público e o investimento privado que aconselham um esforço importante em investimento infra--estrutural potenciador de investimento privado.

A identificação do progresso tecnológico como factor decisivo na determinação do desenvolvimento económico impõe a acumulação de capital humano, corporizada numa população crescentemente formada, educada e preparada para os desafios futuros, como de crucial importância. Assim, também por isso, a política de educação deve assumir um papel imprescindível no processo de desenvolvimento nacional.

O processo de integração na Europa comunitária constitui uma aposta na abertura da economia, no funcionamento de mercados livres, abertos e eficientes e num compromisso, em particular no contexto do processo institucional de construção da união económica e monetária, na promoção e preservação da estabilidade monetária e financeira. Os compromissos assumidos por Portugal no contexto da integração europeia correspondem assim às opções mais adequadas à promoção do crescimento e desenvolvimento sustentados.

A importância do princípio da coesão económica e social a nível comunitário é o complemento natural da nossa própria preocupação em assegurar a convergência real. A comparticipação comunitária em programas destinados a enquadrar o esforço de investimento em capital físico e humano constitui um contributo positivo mas que não substitui, nem pode substituir, o esforço nacional neste domínio.

De entre as políticas estruturais de mais alcance, importa destacar a promoção do papel do sector financeiro e o programa de reprivatizações.

Assim sendo, a questão que em seguida se coloca é: qual o papel do Estado Português neste processo de liberalização dos mercados financeiros? Em termos gerais o papel do Estado no processo de liberalização e internacionalização dos mercados financeiros portugueses obedecerá às seguintes orientações essenciais: promoção e manutenção da estabilidade macroeconómica,

passando pela contenção do ritmo de crescimento geral de preços e pelo prosseguimento do processo de consolidação das contas públicas; satisfação das necessidades de financiamento do sector público em condições de mercado e gestão da dívida pública propiciadora do desenvolvimento dos mercados financeiros; criação de um sistema regulamentador e de supervisão compatível com os nossos compromissos internacionais e adequado à adaptação das nossas estruturas internas, e, finalmente, não discriminação tributária no sector financeiro.

Note-se que o empenhamento do Estado Português no desenvolvimento, internacionalização e desregulamentação do sector Financeiro decorre, de forma clara, dos compromissos assumidos no quadro da realização do mercado único comunitário e da união económica e monetária, Unha de força essencial do progresso nacional.

A consolidação e o financiamento do sector público em condições de mercado e sem recurso a financiamento monetário, numa perspectiva de sustentabilidade a médio e longo prazo, aparecem como a única forma de assegurar a estabilidade macroeconómica, em geral, e a dinamização e eficiência nos mercados financeiros, em particular. É nesta linha que tem sido argumentado que um dos mais importantes obstáculos, em todo o mundo, a um processo de liberalização e integração financeira reside, precisamente, na existência de acesso privilegiado do sector público ao financiamento em mercados nacionais protegidos. No quadro do processo de integração com a Europa comunitária este argumento pode, aliás, ser invertido. Isto é, deve reconhecer-se que a possibilidade de gerar receitas através da cobrança oculta de impostos sobre o processo de intermediação financeira desaparece com a mobilidade acrescida do capital financeiro, potenciada pela realização do mercado único europeu.

Adicionalmente, a credibilidade futura de um comprometimento de Portugal para com um sistema de taxas de câmbio fixas a nível europeu exige, simultaneamente, a transparência fiscal e a exclusão do financiamento monetário dos défices do sector público. Existe, no entanto, a convicção de que os incentivos para o recurso ao financiamento monetário dos défices públicos depende, de forma positiva, do rácio da dívida pública no produto nacional. A diminuição do peso da dívida pública no PIB aparece, assim, como importante factor de credibilidade.

A partir de 1993, a concorrência entre as instituições financeiras aumentará de forma dramática num espaço financeiro europeu virtualmente unificado. Os controlos cambiais e em particular sobre os movimentos do capital financeiro terão sido praticamente desmantelados. Este aumento da concorrência impõe a reestruturação do sistema financeiro português.

Para esta reestruturação é crucial recapitalizar um grande número de instituições financeiras ainda de propriedade pública, de forma a assegurar a sua possibilidade de participar num processo aberto de concorrência, que potenciará importantes ganhos de eficiência. Por outro lado as instituições financeiras nacionais deverão alargar as suas actividades a novos mercados, o que sugere a possibilidade de iniciativas conjuntas com entidades não nacionais.

Página 19

17 DE OUTUBRO DE 1990

4-(19)

O programa de privatizações tem um papel decisivo em todo este processo de desregulamentação e internacionalização dos mercados financeiros dada a sua importância decisiva para a determinação da estrutura dos mercados.

A motivação para um processo de privatizações inclui sempre a avaliação da existência de custos de eficiência associados com a posse pelo Estado de certo tipo de recursos.

O processo de privatizações está intimamente ligado com o processo de desenvolvimento dos mercados financeiros. Desde logo, e no curto prazo, assegurando que as operações de alienação de activos do Estado se verifique a um preço adequado. A um prazo mais longo porque a concepção e implementação do próprio processo de privatizações tem importância crucial para a determinação da estrutura dos mercados financeiros e, assim, da sua adequação aos desafios concorrenciais que não deixarão de ocorrer.

Num contexto de consolidação orçamental e de controlo do peso da dívida pública sobre o PIB a importância patrimonial das privatizações não pode ser subestimada. De facto, a alienação do património do Estado permite a este obter recursos que, utilizados para amortizar dívida pública, darão origem a um fluxo de receitas que excede o fluxo de resultados das empresas privatizadas. Este ganho corresponde ao benefício directo para o contribuinte do ganho de eficiência agregado decorrente da operação.

Nesta linha, a afectação directa ou indirecta das receitas das privatizações à amortização de dívida pública corresponde a uma opção de fundo. O facto de, para 1991, se esperarem receitas de privatizações excedendo os 2,5% do PIB mostra claramente a importância quantitativa deste efeito.

2.4 — Outras políticas

O lugar proeminente de outras políticas, com particular destaque para a política de rendimentos num processo de transição, como aquele em que se encontra a economia portuguesa, não pode ser posto em causa.

Uma negociação de rendimentos coerente com a política de estabilização pode facilitar a actuação desta e amortecer os seus custos. A desinflação feita sem o apoio dos parceiros sociais é possível, mas com custos muito mais acentuados e maior insegurança nos resultados. Este ponto é particularmente importante quando a economia se encontra submetida a choques reais de origem externa envolvendo perdas nos termos de troca e no rendimento real. É esta a situação que decorre, por exemplo, de um aumento dos preços do petróleo.

Como se reconheceu na sequência do chamado «segundo choque petrolífero», é fútil procurar compensar com aumentos em outros preços e rendimentos o inevitável aumento do preço relativo do petróleo e seus derivados perante um aumento do preço do petróleo bruto. Este tipo de acomodação inflacionista do aumento dos preços do petróleo é totalmente ineficaz como forma de procurar afectar a distribuição do rendimento e é extremamente custosa, dado que prolonga o ajustamento, majorando o seu impacte real em termos de actividade económica e de desemprego.

É assim essencial a compreensão do facto de que este tipo de ajustamento de preços relativos não deve ser nem acomodado pela política económica — monetária e orçamental — nem reflectido em ajustamentos de outros preços e rendimentos. A aceitação de que, dadas

estas políticas não acomodaticias, este tipo de comportamento dos agentes económicos é aquele que melhor serve os seus melhores interesses terá consequências muito positivas sobre a evolução conjuntural da economia portuguesa.

3 — 0 cenário macroeconómico para 1991

A actividade económica deverá manter um crescimento elevado embora ligeiramente abaixo do verificado em 1990, e superior ao previsto para a média comunitária.

Face à previsível diminuição do crescimento das várias componentes da procura interna — embora continuando a assistir-se a um aumento da taxa de investimento (i.e. do peso do investimento no PIB) — para um ritmo mais consentâneo com o atenuar das pressões inflacionistas, espera-se um contributo mais favorável da componente externa para o crescimento.

As importações deverão evoluir em linha com o abrandamento esperado para a procura, enquanto as exportações manterão um ritmo que possibilitará a continuação do vigoroso crescimento iniciado em 1983, embora se espere uma atenuação face ao ano anterior. Este abrandamento é explicado pela provável desaceleração da procura externa, a que não serão alheias a recente evolução adversa e a instabilidade patente no comportamento dos mercados do petróleo, e também pela política cambial, que continuará a fazer depender a evolução da competitividade cada vez mais da evolução dos custos internos e não da desvalorização da moeda.

O défice da balança de transacções correntes deverá registar um aumento, levando-o para valores, expressos em percentagem do PIB, próximos dos 2, 3/4 %, nível que continuará a não colocar quaisquer problemas de financiamento face ao elevado afluxo de capitais externos, nomeadamente de investimento directo estrangeiro e ao elevado nível de reservas sobre o exterior. Esta evolução do saldo da BTC é aliás responsável pela moderação, no curso prazo, dos custos do choque petrolífero em termos de actividade económica interna.

QUADRO 1.3.1 Projecções macroeconómicas para 1991

I) Actividade real:

Crescimento real do PIB............ 3 'A

Crescimento real do consumo privado 3

Crescimento real do consumo público 1

Crescimento real da FBCF.......... 6 V*

Crescimento real da procura interna... 3 Vi

Crescimento real das exportações — 8 Vt

Crescimento real das importações.... IV»

II) Preços:

Deflator do PIB................... 10 Vi

Deflator do consumo privado....... 10 V»

Deflator do consumo público ....... 12 !4

Deflator da FBCF.................. 10

Deflator das exportações............ 5 Vi

Deflator das importações........... 7

III) Balança de pagamentos e dívida externa:

Saldo da BTC/PIB................. — 2 V*

Dívida externa/PIB................. 26 Vi

IV) Sector público administrativo:

Saldo global/PIB................... — 6 Vi

Saldo primário/PIB................ 2 Vi

Página 20

4-(20)

II SÉRIE-A — NÚMERO 1

O mercado de trabalho deverá manter a estabilidade evidenciada nos últimos anos, não se prevendo alterações significativas na taxa de desemprego.

Espera-se que, após a manutenção da inflação em 1990 nos níveis verificados no ano anterior, se retome em 1991 a tendência de desaceleração; o abrandamento da pressão por via da procura propiciará esta tendência, que poderá contudo ser dificultada por eventuais choques externos. No entanto, o ritmo de crescimento dos preços deverá desacelerar ao longo do ano, como resultado das consequências previsíveis das políticas orçamental, monetária e cambial que serão seguidas. Nestas condições espera-se uma taxa de crescimento do de-flator do consumo privado não superior a 11 % em 1991.

Os salários crescerão previsivelmente em consonância com a evolução esperada para a inflação e para a produtividade, salvaguardando a necessária competitividade externa. No caso de perdas de termos de troca, como as associadas a um choque no preço dos produtos energéticos importados, os preços e custos internos deverão evoluir de forma não acomodatícia, de maneira a facilitar o rápido ajustamento nos preços relativos. Este tipo de resposta é crucial para um ajustamento rápido e com custos moderados em termos de crescimento e emprego face a choques externos desta natureza.

Em resumo, em 1991 manter-se-á um ambiente económico favorável nas suas grandes linhas. Este facto representa uma condição fundamental para o êxito das próximas etapas da estratégia geral de modernização da economia portuguesa, em que o País está empenhado e cujas condições de sucesso cabe ao Governo propiciar.

II - Síntese das contas do sector púfafico admünstrativo para 1991 e a evolução da dívida púboca

1 — Síntese das contas do sector público administrativo para 1991

A proposta de Orçamento do Estado para 1991 reflecte as linhas de orientação e a estratégia global de consolidação orçamental no médio prazo definidas no quadro de ajustamento nacional para a transição para a união económica e monetária (QUANTUM). A diferença nos resultados decorre dos reflexos de uma menos favorável evolução da economia mundial sobre os indicadores orçamentais.

A opção pelo ajustamento orçamental exige a realização tendencial de uma redução do peso das despesas públicas no PIB.

A proposta de Orçamento do Estado para 1991 traduz um esforço de contenção do ritmo de crescimento das despesas em bens e serviços do Estado. De facto, em regra, nas rubricas de funcionamento dos diversos serviços o crescimento foi rigorosamente nulo, em termos nominais. Os muito limitados e identificados casos de crescimento positivo devem-se a razões claramente excepcionais.

As despesas em pessoal crescerão de forma a permitir um ganho expressivo em termos reais do salário médio pela conjugação de aplicação do novo sistema re-

tributivo (NSR) com uma revisão moderada das tabelas salariais. Como consequência projecta-se para a função pública um crescimento médio do salário real da ordem dos 5%. Tal trajectória não compromete o esforço geral de contenção orçamental e a continuação da redução do peso da dívida pública no PIB.

»A necessidade de melhorar as infra-estruturas físicas e sociais do País torna indispensável o prosseguimento de importantes programas de investimento público, em particular nas áreas beneficiando de co-financiamentos comunitários. O esforço de contenção orçamental recai, assim, fundamentalmente sobre as despesas correntes com o funcionamento dos serviços, não comprometendo o necessário volume de investimentos públicos.

As legítimas aspirações de aumento de bem-estar das pessoas em situação de reforma e a evolução da estrutura etária da população portuguesa exigem a persistência no esforço exigido para manter a taxa de crescimento, em termos reais, das transferências correntes para as famílias, na sua maior parte provenientes da Segurança Social. No entanto, o carácter plurianual dos encargos assumidos pelo sistema de segurança social impõe um cuidado muito particular de programação para evitar, no futuro, o desequilíbrio estrutural entre receitas e despesas. Os reajustamentos nas responsabilidades do sistema de segurança social, que foram necessários realizar recentemente noutros países, com vista a limitar os seus encargos, mostram, de forma clara, os custos reais e inevitáveis decorrentes de uma deficiente programação financeira.

O aumento da fiscalidade directa é indesejável particularmente no que concerne às taxas marginais. O desincentivo à actividade produtiva que uma tal orientação implicaria desaconselha a sua utilização.

A harmonização fiscal no âmbito das Comunidades exigirá provavelmente um aumento gradual da tributação indirecta com concretização nos impostos específicos e na base zero (e isenções) do imposto sobre o valor acrescentado (IVA). Na proposta de Orçamento para 1991 esta orientação geral consubstancia-se no aumento de impostos específicos sobre o tabaco e as bebidas alcoólicas, produtos a que estão associadas ex-ternalidades negativas e riscos para a saúde pública.

O Programa de Investimentos e de Despesas de Desenvolvimento da Administração Central (PIDDAC) cresce, relativamente ao ano anterior, cerca de 19%, em termos nominais, atingindo os 261 milhões de contos. O peso das despesas do PIDDAC no PIB aumenta de menos de 2,5% para mais de 2,7%. É no âmbito das despesas deste programa que se aplica a importante cláusula de estabilização.

As transferências correntes da Segurança Social passam de 736 milhões de contos no Orçamento de 1990 para 905,5 milhões de contos na proposta de Orçamento para 1991. A estas verbas corresponde um crescimento nominal de mais de 23 % e a um aumento do peso destas transferências sobre o PIB de 8,7% para 9,4%.

Os impostos directos que são receita do Estado correspondiam a 622 milhões de contos no Orçamento de 1990, passando para 891 milhões de contos na presente

Página 21

17 DE OUTUBRO DE 1990

4-(21)

proposta de Orçamento para 1991. No entanto, no corrente ano a receita da tributação directa deverá ficar substancialmente acima do orçamentado, estimando-se

0 desvio em quase 90 milhões de contos, conduzindo a um rácio da tributação directa sobre o PIB de 8,4%. Para 1991 prevê-se o aumento desse rácio em cerca de

1 ponto percentual. Em termos nominais projecta-se um crescimento de 26,4%. Este desvio é justificado por um aumento da tributação dos rendimentos de capitais em sede de IRS (em quase 60%) que é devido fundamentalmente à progressiva substituição de dívida pública isenta de imposto por dívida sujeita a tributação. O crescimento da arrecadação do remanescente é da ordem dos 19%. Este aumento é, por sua vez, decorrente da continuação do reforço da eficácia da administração fiscal como meio de arrecadação de receita. O aumento de eficiência foi tornado possível pela substancial simplificação administrativa e ganho de transparência permitidos pela reforma da tributação directa a partir de 1 de Janeiro de 1989.

Os impostos indirectos que são receita do Estado tiveram um valor orçamentado, para 1990, de 1154,1 milhões de contos. O valor orçamentado para 1991 é de 1350,2 milhões de contos, a que corresponde um acréscimo nominal de cerca de 17%. No entanto, a estimativa de execução, para 1990, aponta para 1171,1 milhões de contos, o que reduz aquele crescimento para 15%. Este crescimento é conseguido mantendo constantes as regras gerais do IVA e fazendo ajustamentos na tributação específica de certos produtos — o tabaco e as bebidas alcoólicas.

A situação financeira dos fundos e serviços autónomos continuou a revelar-se deficitária em 1990. Em 1991 far-se-á um esforço de maior disciplina financeira reflectido num défice orçamentado inferior à estimativa de execução de 1990: sensivelmente 14 milhões de contos, contra 35 milhões no corrente ano. Espera-se, no entanto, que o passo decisivo para o reequilíbrio financeiro deste subsector advenha da disciplina orçamental acrescida, decorrente da perda de autonomia financeira da maioria destes serviços na sequência da aplicação da reforma da contabilidade pública.

O saldo global da administração local apresentará, provavelmente, uma melhoria em 1991. Este progresso dever-se-á à continuação da tendência já registada durante o corrente ano (o saldo deste subsector terá melhorado de —19,5 milhões de contos, em 1989, para virtual equilíbrio em 1990) e ao aumento expressivo da transferência do Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF) este ano (com um crescimento de 22,7%, de 128,4 para 157,5 milhões de contos).

A Segurança Social revelou em 1990 uma situação desequilibrada (cerca de 53 milhões de contos de défice). Esta situação justifica o aumento da transferência do Estado para a Segurança Social de 53,9 para 70 milhões de contos (um acréscimo de 30%). Para 1991 estima-se que a Segurança Social continue a apresentar um défice, que, no entanto, deverá reduzir-se de 50 para 20 milhões de contos.

Comparando, em termos globais, as implicações para o conjunto do sector público administrativo do Orçamento de 1990 com a proposta de Orçamento para

1991, observa-se uma redução nominal do défice global de 660 para 625 milhões de contos (i. é, de 7,8% para 6,5% do PIB). O progresso registado é ainda mais marcado quando se comparam as necessidades de financiamento (saldo global mais operações activas), que passa de 806,8 milhões de contos para 690,7 milhões de contos (i. é, de 9,6% para 7,2% do PIB).

Quer em 1990 quer em 1991 os valores considerados implicam a existência de um excedente primário, calculado a partir do saldo global por exclusão dos encargos com o serviço da dívida pública, que passa de 101,4 milhões de contos para 245 milhões de contos (i. é, de 1,2% para 2,5% do PIB). O saldo primário para 1991 é compatível com a redução do peso da dívida pública no PIB, mesmo que não existissem operações de reprivatização.

Em ambos os anos se obtém um défice corrente, que, no entanto, diminui de 302 para 213 milhões de contos (de 3,6% para 2,2% do PIB).

Quer isto dizer que, considerando qualquer dos indicadores habituais, o saldo global, as necessidades de financiamento, o saldo primário e o saldo corrente, as implicações do Orçamento para 1991 sobre as contas do sector público administrativo correspondem a um progresso marcado na realização da estabilidade financeira. De acordo com o quadro definido no QUANTUM, este progresso deverá continuar no decurso dos próximos anos.

Comparando os resultados agora estimados, para o conjunto do SPA (6'/2% para o saldo global e 2'/2% para o saldo primário), com os que eram preconizados no QUANTUM, 6% e 2V4%, respectivamente), constata-se que o fundamental desta diferença decorre do impacte do aumento esperado dos preços do petróleo, face ao que seriam na ausência da invasão do Koweit, através da alteração do nível de actividade económica, quer através do seu impacte nos rácios em relação ao PIB nominal quer através da diminuição das receitas fiscais induzidas pelo menor crescimento. Este desenvolvimento ocorre não obstante a adopção de uma politica orçamental claramente não acomodatícia na sequência destes acontecimentos. De facto, não se verificou qualquer aumento da despesa em resposta à revisão da taxa de crescimento dos preços nem está prevista qualquer diminuição das receitas fiscais por efeito do aumento do preço do petróleo bruto.

Finalmente, se se retirar a componente dos juros nominais correspondente à compensação da inflação, verifica-se que, em Portugal, se teria um pequeno ex-cendente no caso da inflação zero. Esta correcção é particularmente interessante se se comparar Portugal, por exemplo, com a Holanda, país que, tendo um rácio da dívida sobre o PIB semelhante, beneficiou ao longo da década de 80 de uma situação de estabilidade monetária e financeira. De facto, a correcção do saldo holandês pela componente nominal dos juros é insuficiente para gerar um excedente. Esta observação torna claro que existe em Portugal a possibilidade de progresso auto-sustentado do impacte favorável da redução do défice do SPA sobre a inflação que, por sua vez, pontencia uma redução ainda maior daquele.

Página 22

4-(22)

II SÉRIE-A — NÚMERO 1

QUADRO II.1.1 Conta consolidada do SPA

1991 — Orçamento

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

QUADRO 11.1.2 Conta consolidada do SPA

1990 — Estimativa de execução

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

Página 23

17 DE OUTUBRO DE 1990

4-(23)

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

QUADRO II. 1.3 Conta consolidada do SPA

1990 — Orçamento

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

Página 24

4-(24)

II SÉRIE-A — NÚMERO 1

2 — A divida pública e o financiamento do Estado

A dívida pública portuguesa apresentou um peso crescente na economia até finais da década de 80, atingindo um máximo de 74,5% do PIB em 1988, conforme se pode observar no quadro junto. Desde esse ano, no entanto, tem-se assistido ao progressivo declínio do rácio da dívida no PIB, esperando-se que em 1991 ele se situe em cerca de 63,8%, o que corresponde a uma diminuição de mais de 10 pontos percentuais desde 1988.

Para este comportamento favorável tem contribuído a estratégia de ajustamento orçamental expressa na geração de sucessivos excedentes primários a partir de 1987. Esta opção, conjugada com o elevado crescimento da economia portuguesa (superior à taxa de juro real líquida média da dívida pública), foi suficiente para mais do que compensar, a partir de 1989, o efeito ampliador sobre o rácio da dívida pública decorrente da regularização, pelo Estado, de dívidas das outras entidades do sector público administrativo ou empresarial.

Concretamente, em 1991, projecta-se uma redução do rácio da dívida pública sobre o PIB em cerca de 31/2 pontos percentuais relativamente a 1990, graças ao efeito conjugado de um excedente primário do Estado orçamentado em 2'/2% do PIB, e do saldo positivo entre a amortização da dívida pública proporcionada pelas receitas de privatizações e as despesas com activos financeiros mais as regularizações de dívidas.

Quando se observa a evolução da estrutura da dívida pública nos últimos anos (quadros II.2.1 e II.2.2), ressaltam alguns aspectos. Assim, a componente externa tem vindo a perder peso no conjunto da dívida pública directa, o que reflecte uma política deliberada de redução da dívida externa, tirando partido do grande afluxo de capitais nos últimos anos. Estima-se que em 1990 a componente externa da dívida pública directa não vá além dos 10% do PIB, e que em 1991 esse rácio apresente uma nova redução graças a uma significativa amortização líquida. Para tal concorrerá o reduzido recurso a novos empréstimos externos e ainda a antecipação do pagamento de alguns empréstimos.

Um outro aspecto da evolução da estrutura da dívida pública que merece relevo é a rápida perda de peso do banco central no conjunto dos detentores da dívida pública. Em 1989 a divida pública no Banco de Portugal já não ia além de 21 % do total, o que corresponde sensivelmente a metade da percentagem que se verificava em 1986. Em contrapartida, a dívida pública na posse do sector residente não bancário quase duplicou no mesmo período: de 20% do total em 1986 passou para 36% em 1989. Estas tendências deverão manter-se em 1990, e reflectem a orientação global de política no sentido da eliminação do financiamento monetário dos défices públicos e da gradual reestruturação da dívida no sentido da

sua colocação junto do público em condições de mercado, preferencialmente em instrumentos de mais longo prazo. Merece ainda uma referência especial o lançamento, em 1990, de obrigações de prazo superior a um ano a taxa fixa, que constituem uma modalidade de dívida de grande importância para o desenvolvimento e aprofundamento do mercado de capitais, e que terá um impacte crescente à medida que se for reduzindo a taxa de inflação e que essa tendência for sendo incorporada nas expectativas dos agentes económicos.

Dado o défice do Estado orçamentado para 1991, incluindo operações activas (633,3 milhões de contos) e as amortizações que irão ocorrer durante o ano, estima--se em cerca de 1045 milhões de contos a necessidade bruta de financiamento do Estado em 1991, conforme se observa no quadro II.2.3. Note-se que os valores constantes desse quadro não entram em linha de conta com o efeito das receitas de reprivatização de empresas públicas ou de capitais públicos. Também não estão contemplados no quadro os reflexos das operações de esterilização de liquidez excedentária envolvendo o Tesouro e o Banco de Portugal. Estas operações incluirão designadamente a amortização antecipada de dívida externa da República e a substituição de dívida do Estado, actualmente na carteira do Banco de Portugal, por nova dívida, que será colocada junto das outras instituições monetárias (OIM).

A repartição das necessidades brutas de financiamento «normais», acima indicadas, pelos diferentes tipos de dívida é apresentada, a título meramente indicativo, no quadro II.2.3. Deste quadro importa salientar alguns aspectos. Os instrumentos vocacionados especialmente para a captação da poupança dos particulares continuam a ganhar peso no conjunto da dívida pública interna, com destaque para os certificados de aforro, que têm um valor indicativo de emissões de 260 milhões de contos e um acréscimo líquido projectado correspondente de 170 milhões de contos. Merece igualmente destaque o acréscimo projectado de emissões de obrigações do Tesouro a taxa fixa, revelador da intenção de conferir uma importância crescente a este tipo de títulos num contexto de redução da inflação. Finalmente é de acentuar o significativo valor da amortização líquida de dívida externa, que é tanto mais expressivo quanto não inclui ainda operações de pré-pagamento, em particular associadas à operação de esterilização de liquidez acima mencionada. Note-se, no entanto, que no articulado da Lei do Orçamento do Estado, como medida cautelar, se autoriza o Estado a emitir dívida externa para salvaguardar qualquer situação imprevista que pudesse verificar-se, designadamente, na componente de curto prazo dos capitais não relacionados com a dívida externa.

quadro n.2.1 Stock da divida pública

(Em milhões de contos)

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

Página 25

17 DE OUTUBRO DE 1990

4-(25)

QUADRO II.2.2 Tomadores da dívida pública directa

(Valores percentuais em fim de período)

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

QUADRO 11.2.3 Financiamento do Estado em 1991

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

3 — As necessidades de financiamento do SEE

Em 1990, os limites de financiamento adicional líquido (FAL) que foram fixados às empresas não financeiras do sector empresarial do estado (SEE) correspondem a um valor global da ordem de 1,1% do PIB, valor igual à realização de 1989.

Porém, a estimativa de execução para 1990 aponta para 1,5% do PIB, reflectindo os efeitos da crise do Golfo Pérsico na economia de algumas empresas, com particular relevância para o aumento de fundo de maneio ligado às existências de petróleo e para as condições de mercado internacional desfavoráveis enfrentadas pelo sector da pasta de papel.

Recorde-se que já em 1989 se tinha assistido a um aumento, em termos absolutos, do FAL das empresas públicas não financeiras da ordem dos 31 milhões de contos, facto que se ficara a dever essencialmente ao esforço de investimento prosseguido por algumas empresas no âmbito da sua modernização e expansão, merecendo particular referência o investimento das empresas dos sectores de transnortes e comunicações.

Financiamento adicional liquido do SEE

1985

Para 1991 o FAL deverá situar-se em cerca de 1,2% do PIB, denotando um decréscimo em relação a 1990. Na sequência do processo das reprivatizações e da execução de acções visando a recuperação económica e financeira das empresas não financeiras do sector empresarial do estado já concluídas e as que serão entre-

tanto encetadas, o peso do FAL tenderá a diminuir de forma mais significativa nos próximos anos.

Ill - 0 Orçamento do Estado para 1991 1 — Síntese do Orçamento do Estado

O Orçamento de Estado para 1991 é a expressão financeira da conciliação de diversos objectivos aparentemente contraditórios:

A união económica e monetária torna inadiável a redução do défice público;

A modernização do País exige o investimento que implica despesa para absorção de fundos comunitários e o reforço de meios em áreas socialmente prioritárias;

A redução da carga fiscal é um objectivo prioritário do Governo.

Esta conciliação é conseguida por via de uma forte contenção das despesas de funcionamento e por uma maior eficácia da administração fiscal, que sem prejuízo da receita cobrada permita um ajustamento nos impostos que elimine o efeito da inflação sobre a carga fiscal e desagrave significativamente os contribuintes de menores recursos.

QUADRO III.1.1 Principais Indicadores do O E/91

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

2 — Receitas fiscais 2.1 — Principais medidas de política fiscal

O sentido gradualista, orientação fundamental na condução da reforma fiscal, ganha, após o seu primeiro ano de aplicação prática, verdadeira cidadania com as alterações agora introduzidas. O esforço que foi feito para reduzir o número de escalões para cinco foi grande e era difícil à partida ir mais longe, pese embora ser essa a linha dominante que orienta as grandes reforma fiscais que têm sido levadas a efeito nos países desenvolvidos. Ao iniciar o terceiro ano da reforma fiscal é possível reduzir para quatro o número de escalões sem qualquer perturbação no justo equilíbrio da sua progressividade e mais do que absorvendo o efeito da inflação. Ao mesmo tempo, dá-se um passo importante no sentido de aproximar o escalão de arranque da capitação do PIB, enquanto a taxa marginal continua a aproximar-se do valor teórico recomendado pela comunidade internacional.

A atenuação do splitting mitigado, que passa de 1,85 para 1,9 aplicável aos cidadãos casados em que apenas um dos elementos do agregado familiar é detentor de rendimentos, não pode deixar de ser saudado pelos estudiosos da fiscalidade, que nem sempre mostram dis-

Página 26

4-(26)

II SÉRIE-A — NÚMERO 1

ponibilidade para assumir o pragmatismo das decisões em que se suportam interesses perenes da sociedade que é preciso proteger, ainda que contrariando valores de enquadramento teórico.

Na linha de uma orientação que o Governo tem respeitado escrupulosamente, os diferentes abatimentos e deduções são actualizados para valores bastante acima da inflação esperada. Importa, pois, relevar a actualização das deduções permitidas nesse imposto quer aos rendimentos de trabalho dependente, caso em que o li-

mite é elevado de 300 para 340 contos, quer à colecta, caso em que os valores actualmente previstos de 23 000$, 17 000$ e 12 000$ são elevados para 25 500$, 19 000$ e 14 000$, respectivamente. Medidas igualmente determinantes para uma maior atenuação da carga fiscal são a elevação dos montantes previstos para os abatimentos à totalidade dos rendimentos líquidos dos sujeitos passivos residentes, dos limites das pensões dedutíveis pela totalidade e da dedução específica, que evoluem do seguinte modo:

(Em escuoVos)

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

A terceira medida dentro das grandes linhas de força da reforma fiscal não passa de um sinal, é certo, mas traduz uma vontade de um caminho a seguir no futuro. Trata-se da redução da taxa de IRC de 36,5% para 36%. A conjuntura económica internacional adversa não permite ir mais longe neste tipo de medidas de política fiscal.

Mas o refinamento da reforma fiscal prossegue com outros ajustamentos pontuais ditados pela conveniência de melhorar o funcionamento e a gestão dos novos impostos, a merecer especial destaque.

Assim, as diferentes interpretações que têm sido formuladas para a alínea 0 do artigo 41.° do Código do IRC justificam uma clarificação deste normativo no sentido de melhor revelar os objectivos prosseguidos pelo legislador, quais sejam o de não considerar como custo a parte correspondente ao valor das reintegrações que nâo seriam dedutíveis ao lucro se essas viaturas em vez de alugadas tivessem sido adquiridas.

Ainda no domínio do IRC e uma vez terminado o período de aplicação a um grupo de sociedades do regime de tributação pelo lucro consolidado, importa considerar, para efeitos fiscais, os resultados gerados nas transacções de elementos patrimoniais efectuadas entre empresas do grupo no período de vigência do referido regime e que durante esse período não foram considerados resultados sujeitos a tributação. Na verdade, os resultados gerados nas transmissões de elementos patrimoniais efectuadas entre empresas de um grupo não são considerados realizados para fins tributários enquanto os bens se encontraram integrados no património de qualquer das empresas desse mesmo grupo.

Temos assim que, ao deixar de se aplicar o regime de tributação pelo lucro consolidado — seja por não ter sido apresentado o pedido de renovação da autorização concedida seja por motivo de caducidade da autorização — sem que alguns dos elementos patrimoniais que foram objecto de «transferência» no interior do grupo tenham sido alienados a terceiros, existirão resultados cuja tributação se encontra pendente. Ora, não é razoável que o resultado obtido com a venda a entidades estranhas ao grupo de elementos objecto de

transmissões ente sociedades do grupo seja dado pela diferença entre o preço de venda desses elementos e o preço de custo constante das contas consolidadas. Se esses mesmos elementos só forem alienados após terminar a aplicação do regime, não se afigura curial que o resultado a considerar para efeitos fiscais consista apenas na diferença entre o preço de venda e o preço praticado na última transacção entre empresas do grupo. A proporcionar-se tal benefício, as empresas de um grupo tributado pelo lucro consolidado teriam ao seu alcance uma forma de evasão fiscal, que consistiria em empolar, no último exercício de aplicação do regime, o volume de transacções efectuadas dentro do grupo com margem de lucro.

Em face do exposto, importa que os resultados gerados nas operações efectuadas entre sociedades de um grupo tributado pelo lucro consolidado sejam sujeitos a tributação na data em que termine a aplicação do regime, quando os elementos transaccionados integram ainda o património de uma das sociedades do grupo.

Deste modo, uma vez terminada a aplicação do regime de tributação peio lucro consolidado, deixando o grupo, por consequência, de ter reconhecimento fiscal, deverá ficcionar-se que nesse momento se verifica a afectação dos elementos patrimoniais do grupo a entidades estranhas ao mesmo, ou seja, às sociedades que até então o integravam.

Nessa base de raciocínio, verificar-se-á nessa data (último dia do período de tributação) a ocorrência do facto gerador do imposto devido pelos resultados obtidos nas transacções internas, efectuadas entre empresas do grupo e cuja tributação se manteve suspensa por força do processo de consolidação.

O Código da Contribuição Autárquica contempla a isenção desta contribuição relativamente aos prédios considerados como monumentos nacionais ou imóveis de interesse público. Importa, agora, abranger naquele benefício os prédios que hajam sido classificados como imóveis de valor municipal. Com efeito, a preservação do património nacional, objectivo claramente definido no Programa do Governo, tem por finalidade a salvaguarda de valores culturais e artísticos da colectividade

Página 27

17 DE OUTUBRO DE 1990

4-(27)

e o seu legado às gerações vindouras em estado de boa conservação. São abrangidos nesse objectivo não só os imóveis que pelas suas características possam ser classificados como monumentos nacionais e de interesse público como ainda os classificados de valor municipal. Por isso, parece justificar-se, plenamente, que os prédios classificados, nos termos da legislação aplicável, como imóveis de valor municipal passem a beneficiar de isenção de contribuição autárquica em paridade com os classificados como monumentos nacionais e de interesse público.

A aquisição de prédio ou fracção autónoma de prédio urbano destinado exclusivamente a habitação passa, por outro lado, a beneficiar para efeitos de sisa de um regime mais favorável de isenção, cujo limite é corrigido em mais de 15%, fixando-se agora em 7000 contos. De igual modo, as transmissões de prédios ou partes de prédios cujo valor ultrapasse os 7000, mas seja inferior a 21 000 contos, são beneficiadas com um aumento significativo nos escalões de valor sobre que incide a sisa.

A isenção e a redução da taxa de sisa previstas, respectivamente, no artigo 11.°, n.° 22, e no artigo 33.°, n.° 2, do Código da Sisa e do Imposto sobre as Sucessões e Doações estão apenas dependentes do montante do valor para efeitos de sisa e do destino exclusivo para habitação, requisitos esses verificáveis no momento da transmissão.

Tem-se constatado que determinados imóveis, adquiridos no âmbito daqueles benefícios, são de imediato desafectados do destino que os condicionou, desvirtuando-se assim o objectivo legal de incentivar as transmissões de imóveis destinados a habitação. Nestas circunstâncias, justifica-se a consagração do condicionalismo, de ordem temporal, proposto, tendo em vista evitar a evasão fiscal que se vem verificando.

O artigo 27-A da Tabela Geral do Imposto do Selo carece de ser conformado com o disposto na nova Lei do Jogo. Aproveita-se assim para actualizar e arredondar as respectivas taxas, mantendo o seu valor real em face da inflação verificada.

Em matéria de imposto do selo e para além de ajustamentos pontuais ditados por obrigações externamente assumidas, as medidas preconizadas não mais traduzem que meros ajustamentos, ditados pela conveniência de melhorar o funcionamento do imposto e de manter algum equilíbrio entre o imposto cobrado e o preço dos actos ou documentos que se tributam.

Relativamente às operações de financiamento externo, entende-se adequado o recurso ao imposto do selo como via de complementar acções já determinadas a nível do banco central no sentido de introduzir restrições às entradas de capitais. Obviamente que, no sentido de manter os sinais de uma política coerente, não são contempladas as entradas de capitais para as quais se assiste a uma acção promocional das autoridades portuguesas, como é o caso do investimento directo estrangeiro.

Do ponto de vista da regulamentação monetária e cambial, o estatuto das sociedades financeiras exteriores (SFE) está claramente definido. As SFE têm por objecto a realização de operações financeiras internacionais com não residentes em Portugal, sem sujeição às disposições da legislação relativa às instituições que exerçam actividade nos mercados monetários, financeiro e cambial de Portugal. Dito de outro modo, as SFE enquanto sucursais offshore não estão subordinadas às normas específicas que enquadram o funcionamento do mercado e das instituições financeiras domésticas;

na realização de operações financeiras com entidades residentes em Portugal, as SFE são consideradas não residentes, da mesma forma que as outras sucursais de instituições financeiras portuguesas noutro países. Importa assim, no que respeita ao imposto do selo, que incide sobre juros, comissões e operações bancárias realizadas com não residentes no território nacional, prever a sua isenção.

Parece indiscutível que no caso de prevalecer a existência de incidência do imposto do selo, as probabilidades de desenvolvimento e crescimento da actividade financeira offshore na Madeira serão praticamente nulas, uma vez que a existência de tributação colocaria as zonas francas numa situação de desvantagem, dificilmente ultrapassável face a outras praças offshore alternativas.

No regime de isenções de imposto do selo nas operações de crédito ao consumo, encontram-se excluídos de tributação, que é um encargo do beneficiário do crédito, apenas os empréstimos destinados a crédito pessoal para ocorrer a despesas com a habitação própria (construção, aquisição ou melhoramento), com saúde e com a reparação de danos por efeitos de catástrofes naturais. Afigura-se oportuno acrescentar ao elenco das isenções o caso do crédito pessoal, para financimento de despesas com acções e iniciativas de formação e actualização de conhecimentos científicos, técnicos e profissionais.

Presumivelmente negligenciável do ponto de vista do sacrifício de receitas fiscais, a introdução de semelhante isenção poderá constituir um estímulo a iniciativas pessoais de formação e reciclagem de conhecimentos e aptidões e, sobretudo, um sinal de reconhecimento, pelo legislador, da utilidade social dessas iniciativas, num contexto de desenvolvimento da sociedade portuguesa, em que a formação, em sentido amplo, aparece cada vez mais como vector estratégico principal.

Importa, por outro lado, dotar o Governo de autorização legislativa bastante para consagrar um regime geral de isenção, em sede de imposto do selo, no que diz respeito à constituição e aumento de capital das sociedades de capitais. Pretende, assim, o Governo dar execução ao disposto na Directiva n.° 69/335/CEE, mantendo-se em vigor o disposto nos artigos 145 e 155, alíneas a) e c), da Tabela Geral para as restantes sociedades, dado que tal possibilidade resulta do previsto na citada directiva.

Com a introdução do IVA, foi revogada praticamente toda a incidência do selo de recibos sobre as transacções comerciais ou, mais genericamente, sobre os pagamentos que ocorrem no decurso de qualquer actividade económica. Hoje, apenas pagam selo de recibo algumas quitações respeitantes às operações chamadas «forças de campo», como, por exemplo, indemnizações. A supressão da tributação em imposto do selo de todos os recibos, com excepção dos que se referem à prestação das remunerações abrangidas pela categoria A do IRS, impõe-se como medida de simplificação.

Finalmente e por força das várias alterações que, ao longo dos anos, foram sendo introduzidas nos quantitativos das taxas, geralmente através de percentagens de aumento, resultou que uma parte das actuais taxas, fixadas em percentagens, encontra-se expressa em fracções, o que torna difícil e incómoda a sua aplicação, julgando-se conveniente proceder ao arredondamento para a unidade imediatamente superior das taxas actualmente estabelecidas. Este arredondamento para cima servirá também para colmatar as perdas de receita que ocorreram com a revogação dos artigos 61-A, 91 e 165 da Tabela Geral do Imposto do Selo.

Página 28

4-(28)

II SÉRIE-A — NÚMERO 1

A proposta de revisão do artigo 55.° do Estatuto dos Benefícios Fiscais justifica-se pelo facto da actual redacção, para além de difícil execução, gerar uma quebra substancial nas receitas dos municípios, em sede de contribuição autárquica, especialmente nos concelhos rurais, onde, como é sabido, abunda a pequena propriedade rústica. Acresce que o referido artigo, na sua redacção actual, é susceptível de criar graves distorções, porquanto contribuintes haverá que, sendo titulares de rendimentos sujeitos a IRS a que se apliquem taxas liberatórias, ficarão abrangidos pela isenção, não obstante auferirem rendimentos elevados que nunca serão englobados para efeitos de IRS, de acordo com o respectivo Código.

A implementação do regime de liberdade de prestação de serviços na actividade seguradora impõe que, no sentido de atenuar as distorções de concorrência eventualmente decorrentes da apontada liberalização, se estabeleça a isenção do imposto do selo e da para-fiscalidade incidente sobre os prémios de seguros pagos relativamente a situações em que o local do risco se localize no estrangeiro, sujeitando, concomitantemente, às mesmas figuras tributárias as apólices de seguros, quando o local do risco se situe no continente ou nas regiões autónomas.

Por outro lado, a análise das taxas aplicáveis aos prémios dos vários ramos de seguros põe em evidência a necessidade de se proceder à sua revisão, tendo em vista, designadamente, harmonizar a carga fiscal dos ramos de seguros socialmente merecedores de idêntica tutela. Não existem, de facto, fundamentos bastantes para justificar a diversidade de taxas aplicáveis a ramos consabidamente complementares ou alternativos da Segurança Social, como é o caso dos ramos vida, doença, acidentes de trabalho e acidentes pessoais. Do mesmo modo, só razões de ordem histórica poderiam justificar a manutenção de taxas tão diferentes para os seguros de transporte marítimo e transportes terrestres (6%) e para os de transportes aéreos (9%).

É sabido que a fiscalidade deve assumir um papel neutral na opção pelos vários instrumentos de aplicação de poupanças, devendo a maior ou menor validade destes depender unicamente das suas características intrínsecas. Os seguros de vida «capitalização», erigidos como verdadeiros instrumentos financeiros, beneficiam de um enquadramento fiscal privilegiado, que se tem revelado discriminatório em relação a outras formas de poupança.

Importa, assim, sujeitar a imposto a componente rendimentos do resgate ou vencimento nos seguros de vida, sempre que estes se verifiquem antes de decorrido o prazo previsto para o efeito. Por outro lado, entende--se que deverá estabelecer-se que o volume de prémios pagos na primeira metade do período de vigência do seguro represente pelo menos 35% da totalidade.

Com esta alteração, será eliminada a segunda das duas mais evidentes anomalias do enquadramento fiscal dos seguros de vida com capitalização:

Os abatimentos incontrolados ao rendimento colectável dos prémios (ou parte deles), relativamente aos seguros que garantem o pagamento de um capital em vida durante os primeiros cinco anos, matéria relativamente à qual já foi introduzido no CIRS um instrumento que possibilitará à administração fiscal averiguar do cumprimento das obrigações impostas nessa matéria por aquele Código;

A não sujeição a imposto do rendimento recebido no fim do contrato, independentemente da sua duração.

Para o exercício da actividade seguradora, estão as sociedades de seguros, as mútuas de seguros e as agências gerais de seguradoras estrangeiras obrigadas à constituição de reservas técnicas em cuja composição se podem integrar participações sociais. Para evitar uma influência desigual na rentabilidade do exercício da actividade seguradora, como aconteceria se o benefício do n.° 1 do artigo 45.° do CIRC apenas se aplicasse às sociedades de seguros, alarga-se tal benefício aos rendimentos de participações sociais em que tenham sido aplicadas as reservas técnicas das exigências gerais de seguradoras estrangeiras e das mútuas de seguros.

Realizada por imperativo da adesão de Portugal às Comunidades Europeias, a reforma de retribuição do consumo foi concretizada em 1 de Janeiro de 1986. De facto, a necessidade de criar um imposto mais justo, e sobretudo neutro, tanto nas transacções internas como externas, ditaram um modelo de imposto compagina vel com o sistema em vigor na CEE.

No IVA são agora dados mais alguns passos no sentido da adopção plena do sistema comunitário, nos termos acordados no Tratado de Adesão. Paralelamente, solicita-se autorização legislativa para introduzir pequenas, mas significativas, alterações na técnica do imposto, que a experiência tem vindo a aconselhar.

Em 1989 continuou a aumentar em progressão geométrica o consumo de cerveja, tendo ultrapassado mesmo o consumo de vinho. Justifica-se, deste modo, um pequeno aumento do imposto por litro (3$), mantendo-se o seu montante em número múltiplo de três, já que a maior parte das garrafas tem, como conteúdo, um terço de litro. Neste sentido propõe-se um aumento da taxa do imposto sobre a cerveja, de 18$ para 21$ por litro. Por outro lado, no sentido de combater o alcoolismo, privilegiam-se, fiscalmente, as chamadas «cervejas sem álcool», considerando como tais as que têm percentagens de álcool iguais ou inferiores a 0,5%. A concessão desta isenção vai no sentido da harmonização fiscal que se pretende obter nas CE, já que a proposta de directiva sobre a cerveja contém uma norma semelhante.

Com a abolição das fronteiras fiscais e a harmonização fiscal, acordada na CEE, há que abolir a lista 111 da taxa agravada. Como primeiro passo nesse sentido, procede-se à substituição da taxa agravada nas bebidas alcoólicas, constantes da lista 111 anexa ao Código do IVA, pelo aumento do imposto especial sobre o consumo de bebidas alcoólicas (500$ para 1000$). Deste modo, é possível aumentar substancialmente, mas sem grande impacte nos preços, a taxa do imposto sobre bebidas alcoólicas, progredindo no sentido do que vai ser a harmonização fiscal na CEE — a taxa mínima prevista nas propostas comunitárias é de cerca de 2000$ por litro de álcool. Outra vantagem desta medida é que se dá sinal à produção do que se pretende no futuro; reforçar a qualidade dos produtos, de modo a suportar melhor o aumento dos impostos, os quais passam a ser iguais para a mesma graduação alcoólica. Finalmente, a tributação fica mais simplificada, uma vez que todas as bebidas (com excepção do vinho e da cerveja) são agora abrangidas pela taxa normal de IVA.

A adesão de Portugal às Comunidades e o esgotamento dos períodos transitórios exigem a adaptação da legislação nacional à comunitária, a qual, por imposição expressa do Acto de Adesão, deveria já ter consagrado a liberalização do mercado do álcool. Com esse objectivo, é agora solicitada adequada autorização legislativa, através da qual se pretende não só transformar a AGA em sociedade anónima de capitais públi-

Página 29

17 DE OUTUBRO DE 1990

4-(29)

cos, como redefinir as regras fiscais e não fiscais sobre o álcool, criando-se procedimentos de controlo administrativo adequados às novas regras legais do mercado.

O imposto de compensação, amplamente reformulado no ano de 1982, pelo Decreto Regulamentar n.° 354-A/82, de 4 de Setembro, foi criado com o objectivo de compensar a perda da receita inerente à manutenção a preços mais baixos do valor de venda do gasóleo e recai sobre todos os veículos automóveis de transporte que o utilizem. Prevê-se, agora, a sua extinção, facto que a ocorrer, para além das vantagens que tal facto não deixará de implicar na óptica, quer do contribuinte, quer da administração fiscal, não vai alterar sensivelmente a receita. De facto, o próprio sentido da autorização legislativa fixa essa meta. A sua extinção implicará o ajustamento do preço do gasóleo, pelo que a correspondente receita será então em termos práticos transferida para o ISP.

No regime aduaneiro, e em conformidade com as obrigações que Portugal assumiu no Acto anexo ao Tratado de Adesão às Comunidades Europeias, importa prever a possibildade de modificação dos direitos aplicáveis a países terceiros, numa perspectiva de aproximação gradual aos direitos constantes da Pauta Aduaneira Comum e da Pauta Unificada CECA e, ainda, a alteração de normativos referentes à nomenclatura e às disposições preliminares.

Em matéria de imposto sobre produtos petrolíferos, o pedido de autorização legislativa formulado visa sustentar a elaboração de um novo quadro legal. Em conformidade, preconiza-se um sistema de determinação das taxas do imposto (ISP) para a gasolina super e para gasóleo que elimine toda a discriminação entre a produção nacional e a importação. Proceder-se-á, ainda, à:

Fixação de taxas anuais para os produtos petrolíferos menos importantes do ponto de vista fiscal: petróleos iluminante e carburante e GPL carburante para automóvel;

Adequada repercussão nos preços de venda ao público (PVP) das variações dos custos do petróleo bruto: de uma forma directa, em relação aos produtos referidos no parágrafo anterior, e de uma forma indirecta, no caso da gasolina super e do gasóleo;

Fixação das isenções que actualmente são concedidas sem referência legal em sede de ISP mas, sim, com base num quadro legal disperso: representações diplomáticas, forças armadas estrangeiras, fornecimento a pesca e navegação costeira, fuelóleo para a produção de electricidade e de gás de cidade e petróleo e fuelóleo utilizados em usos técnicos;

Não incidência do imposto sobre produtos que beneficiam de idêntico tratamento nos outros Estados membros da Comunidade: GPL, gás natural, nafta química e gás de carburação;

Favorecimento fiscal de gasolina sem chumbo (taxa inferior em 10Í à da gasolina com chumbo) por motivos ambientais;

Possibilidade de imediata intervenção governamental em situação de grave crise no mercado internacional do petróleo.

O Governo, tendo em vista promover uma maior justiça fiscal e combater algumas práticas de elisão, propõe-se introduzir algumas alterações ao regime do imposto automóvel. Não menos importante que a ne-

cessidade de eliminação desses desvios, foram as críticas dirigidas ao Estado Português pela Comissão das Comunidades Europeias, às quais é imperioso, na medida do razoável, dar resposta satisfatória, suavizando designadamente a rotura na progressividade das taxas sem, contudo, abrir mão da faculdade de, através das mesmas, regular a procura interna e evitar que o País se transforme no depósito de carros velhos da Europa.

As observações veiculadas pela Comissão das Comunidades Europeias relativas a várias situações de desconformidade da disciplina do imposto automóvel com o artigo 95.° do Tratado de Roma, em fase de remessa para o Tribunal de Justiça das Comunidades, dirigem--se, no fundamental, à circunstância de a tabela de taxas do imposto, em apreço, favorecer a venda de veículos até determinada cilindrada, protegendo, desse modo, os veículos montados em Portugal. Refere a Comissão que «os veículos até 1500 cm estão sujeitos a taxas e níveis de progressividade inferiores aos que são sempre importados, os de cilindrada superior a 1500 cm3, os quais suportam taxas desproporcionadas, o que é particularmente evidente nos veículos com mais de 1750 cm3». Sem embargo da qualidade da argumentação remetida como justificativo do sistema de taxas previsto para o imposto automóvel, a Comissão, baseada na jurisprudência do Tribunal de Justiça, não a aceitou, considerando o aludido sistema proteccionista, dado que Portugal não monta nem fabrica veículos automóveis com cilindrada superior a 1750 cm3. Essa circunstância, conjugada com a pesada carga fiscal que implica, constitui do ponto de vista da Comissão um obstáculo à livre circulação de mercadorias e uma medida de efeito equivalente a restrição à importação de veículos de outros Estados membros (artigo 30.° do Tratado).

Portugal está, pois, na óptica da Comissão, em infracção ao Tratado de Roma, realidade em virtude da qual se considera necessário proceder a ajustamentos à carga fiscal dos veículos automóveis em termos que, se por um lado vão de encontro à filosofia defendida pela Comissão, por outro, possibilitem a regularização da procura que, apesar das medidas já tomadas, permanece a níveis superiores aos que seriam recomendáveis para a economia nacional. Importa, por outro, incluir na incidência do imposto automóvel os veículos ligeiros de mercadorias contruídos especificamente para o transporte de passageiros e, ainda, o mesmo tipo de veículos cujo peso bruto seja igual ou superior a 2500 kg e que, após a introdução no consumo, são transformados em veículos ligeiros de passageiros ou mistos.

Importa, todavia, proceder à tributação, em termos rodeados das devidas cautelas, estabelecendo reduções de imposto que deverão assumir uma importância substancial no caso destes últimos veículos, dada a sua elevada cilindrada.

Concedem-se, por outro lado, algumas insenções do imposto relativamente às ambulâncias, aos bombeiros Municipais no que toca importação de veículos especialmente concebidos para o serviço de incêndios e alarga-se a isenção concedida aos veículos considerados com interesse para o património cultural nacional, passando a mesma a abranger veículos fabricados até 1955.

Importa, finalmente, criar um mecanismo de reembolso parcial do imposto automóvel, no caso de exportação de viaturas usadas, com o objectivo de tornar estas competitivas nos mercados de destino. A definição de mecanismos que confirmem o cancelamento das matrículos e os registos de propriedade dos carros ex-

Página 30

4-(30)

II SÉRIE-A — NÚMERO 1

portados, junto da Direcção-Geral de Viação e Conservatória do Registo Automóvel e Direçcão-Geral das Alfândegas, deixará assegurados os interesses do Estado. Nesse sentido, cria-se uma tabela de restituição a aplicar, variável em relação inversa ao tempo de uso/matriculação.

Ajustamentos pontuais, ditados por obrigações externamente assumidas, carecem ainda de ser introduzidos no Decreto-Lei n.° 467/88, de 16 de Dezembro. Importa, assim, proceder à sua adaptação no sentido da sua plena conformação à Directiva n.° 83/183/CEE, dado que esta última consagra soluções mais favoráveis para os titulares do direito à isenção. Aliás, a Comissão das Comunidades Europeias convidou o Estado Português a proceder a esta adaptação, sob pena de se reservar o direito de instaurar o competente processo de infracção, nos termos do artigo 169.° do Tratado de Roma, por violação dos deveres que nos incumbem decorrentes do Tratado e do direito derivado. Existindo disposições paralelas no Decreto-Lei n.° 31/89, de 25 de Janeiro, importa alterar também este diploma a fim de conformar a sua redacção com a Directiva n.° 83/181/CEE, de 28 de Março.

As autorizações legislativas, solicitadas para o regime fiscal dos tabacos, são indênticas a outras contempladas nas leis do Orçamento do Estado de anos anteriores e visam impedir a degradação do peso percentual do elemento específico na carga fiscal total, na pressuposição de um aumento de preços a ocorrer no ano de 1991. O ajustamento é superior ao do previsível aumento de preços, tendo em vista compensar o efeito verificado em 1990 de uma menor actualização do elemento específico (10% contra 14% nos preços).

Na impossibilidade prática de se poder negociar acordos sobre a dupla tributação com os países de expressão oficial portuguesa, impõe-se a salvaguarda dos interesses de empresas portuguesas estabelecidas naqueles países, mas com sede ou direcção efectiva em Portugal, no sentido de evitar a dupla tributação no domínio do IRS e IRC. Ao propor-se autorização legislativa com a finalidade apontada, visa-se atingir um importante objectivo, que torna viável a presença de empresas portuguesas nos referidos países, sem o ónus da dupla tributação.

A eliminação da taxa devida pela utilização do porto de Sines e do impostos interno de consumo decorre da já referida alteração do sistema de determinação das taxas do imposto sobre produtos petrolíferos.

Apreciação global das receitas fiscais

A componente dos impostos directos no conjunto das receitas fiscais do País tem sido ao longo dos anos, face aos padrões internacionais, bastante baixa, realidade que serviu para alimentar o espírito crítico de alguns analistas para realçar, com mais vigor, a falta de equidade do sistema fiscal ao privilegiar uma indisfarçada tendência para os impostos indirectos onde a componente anestesiante facilita a arrecadação de receitas. A comparação internacional não deixava de ser perturbante mas, ao fazer-se tal comparação, era preciso ter em conta que nos outros países os funcionários públicos eram tributados como qualquer outro cidadão e a dívida pública não era isenta de impostos como entre nós. A reforma do sistema fiscal português permite-nos agora, também aqui, com verdade, fazer comparações.

Já em 1990 o peso dos impostos directos no conjunto

das receitas fiscais rondava os 35 % para atingir em 1991 os 39,3%.

A distribuição da receita, segundo estes dois grandes blocos, no ano que decorre — estimativa — e de 1991 — previsão — é a seguinte:

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

O crescimento é claramente superior à inflação, não obstante as medidas de desagravamento moderadas propostas pelo Governo. Este comportamento é devido, por um lado, ao facto de o volume da dívida pública tributada estar em aceleração e, por outro, porque o processo da modernização da administração fiscal continua a dar bons frutos no combate à fuga e evasão fiscal. É de destacar que o rigor imprimido na busca da verdade fiscal compensa os contribuintes em geral porque o acréscimo de receita alcançado vai permitindo baixar as taxas e dar continuidade à política de desagravamento fiscal.

Os rendimentos do trabalho continuam a beneficiar de forma mais viva da política de desagravamento fiscal, facto que assume a verdadeira dimensão social da política do Governo. Com efeito, o peso relativo das receitas fiscais provenientes do trabalho tem vindo a decrescer de forma significativa. Em 1988 representavam 14,3% das receitas totais, fixando-se em 1991 em 12,2%. No quadro mais restrito da tributação do rendimento —impostos directos— as receitas de 1988 correspondiam a 45% do total, baixando em 1991 para 30,9%.

O quadro síntese abaixo evidencia previsão das receitas das DrinciDais rubricas e o seu valor total.

Receitas fiscais para 1991

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

Página 31

17 DE OUTUBRO DE 1990

4-(31)

2.2 — Justificação global da previsão das receitas fiscais

Impostos directos Imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS)

Rendimentos do trabalho dependente.

Contrariando a opinião dominante, as tabelas da retenção na fonte referentes ao trabalho dependente não pecaram por excesso mas sim por defeito. Na verdade, quando se encontra quase encerrada a análise às declarações do modelo n.° 1, verificou-se que as devoluções ascenderam a 12 milhões, enquanto as liquidações adicionais devem atingir os 16 milhões. Esta realidade não foi, porém, determinante na subavaliação das receitas para 1990, que se deve, predominantemente, ao facto de se ter considerado a expansão da massa salarial na ordem dos 15%, quando, na prática, este valor será largamente ultrapassado. É essa a ideia que se vem colhendo através da informação obtida a partir dos rendimentos brutos das declarações de rendimento. Influência teve sim o abatimento de 28 milhões de contos para devoluções de imposto que o acerto de contas transformou num saldo de 4 milhões de contos.

Os dados mais seguros sobre a evolução das receitas vão permitir maior certeza na previsão da receita para 1991. Na verdade, recuando um pouco no tempo, sabemos que as receitas do imposto profissional de 1988 mais a parte do imposto complementar que lhe pode ser imputada — ainda que de forma subavaliada dado o regime que foi assumido na cobrança do ICA no ano de mudança do sistema fiscal português — ascenderam a 190 milhões de contos. Em 1989, já no decurso da reforma fiscal, foram apuradas receitas fiscais provenientes do trabalho dependente no montante de 213 milhões. As verbas até agora entregues nos cofres do Estado provenientes da retenção na fonte do trabalho dependente leva-nos a estimar receitas na ordem dos 246 milhões de contos. É de assinalar que as receitas fiscais provenientes do rendimento do trabalho dependente cresceram 12% em 1989 e se o valor estimado, acima referido para 1990, for alcançado, o crescimento será de 9%. Em 1989, a massa salarial cresceu cerca de 16%, estimando-se para 1990 um crescimento superior. Estes dados — já definitivos no que toca à receita de 1989 — revelam bem a forte expressão que tem tido entre nós o desagravamento fiscal, ideia que se reforça se tivermos em conta os rendimentos brutos apurados a partir das declarações dos contribuintes que evidenciam um crescimento da base salarial ainda mais forte. Só não se explicitam desde já esses valores porque se entendeu, por prudência, que é necessário testá-los com o tratamento das declarações — modelo n.° 114— fornecidas pelas entidades patronais.

Para 1991, a aplicação da base de cálculo — é uma base real obtida a partir do tratamento das declarações de IRS modelo n.° 1 e modelo n.° 2 — ajustada à nova tabela de taxas de quatro escalões, com desagravamento superior à inflação e redução da taxa de arranque para 15 %, elevação das declarações dos rendimentos do trabalho de 300 para 340 contos, elevação dos abatimentos facultativos máximos para 120 e 240 na situação de não casados e casados, respectivamente, enquanto as deduções à colecta se elevam de 12 para 14 contos,

pelos filhos, enquanto as deduções pessoais passam de 17 para 19 contos nos não casados e de 23 para 25,5 contos nos casados. As receitas do IRS — rendimentos do trabalho dependente — calculadas no enquadramento referido devem ascender a 276 milhões de contos.

Se o valor de 246 milhões de contos estimado para as receitas do IRS — trabalho dependente — em 1990 se confirmar, o seu crescimento rondará os 12%, bastante abaixo do crescimento da massa salarial global, facto que evidencia, uma vez mais, um efectivo desagravamento fiscal.

Rendimentos do trabalho por conta própria.

As receitas provenientes da tributação do trabalho por conta própria vão produzir em 1990 a receita estimada de 13,4 milhões de contos. Considerando que neste ano não puderam ser efectuados alguns pagamentos por conta — artigo 95.° do CIRS —, a receita, em 1991, deve ser, por essa razão, reforçada em cerca de 10%, prevendo-se, deste modo, que atinja os 16,6 milhões de contos.

Rendimentos de pensões.

Da análise das declarações modelo n.° 1 e modelo n.° 2, foi possível isolar, em parte, o IRS proveniente das pensões. Chegou-se a um valor de 1,4 milhões de contos, pelo que, para 1991, admite-se um crescimento inferior a 15%, fixando-se assim a previsão em 1,6 milhões de contos.

Rendimentos comerciais e industrias.

Estima-se em 30,6 milhões de contos as receitas do ano de 1990 provenientes de rendimentos abrangidos pela categoria C do IRS. Trata-se de uma área onde o controlo mais eficaz fará subir as receitas a um ritmo superior à média, pelo que se prevê que ascendam a 36,8 milhões de contos.

Rendimentos agrícolas.

As receitas em 1990 apontam para valores na ordem dos 950 mil contos. O melhor controlo e o aumento do número de sujeitos passivos deve proporcionar uma receita de 1,4 milhões de contos.

Rendimentos prediais.

As receitas de 1990 devem atingir 4,4 milhões de contos, não se afigurando que, em 1991, progridam mais de 10%, pelo que se admite que possam atingir 4,7 milhões de contos.

Rendimentos de capitais.

As receitas provenientes da categoria E — rendimento de capitais — estão numa fase de grande expansão devido sobretudo à emissão de dívida pública sujeita a tributação. Para o crescimento desta sub-rubrica de rendimento de capitais contribui decisivamente o ritmo de reciclagem da dívida pública isenta que, não obstante, não se traduz linearmente em receitas de IRS

Página 32

4-02)

II SÉRIE-A - NÚMERO 1

porque uma parte substancial é adquirida pelas instituições financeiras e por outras empresas objecto de tributação em sede de IRC. A distribuição de dividendos tem vindo, por sua vez, a crescer significativamente, o que evidencia a boa receptividade dos agentes económicos aos estímulos que, com esse objectivo, têm sido lançados.

O crescimento global da receita desta categoria de rendimentos, na ordem dos 60%, parece realizável, pelo que se fixa a previsão em 193,3 milhões de contos. O quadro abaixo põe em destaque a evolução das receitas a partir de 1989 que conduz à previsão para 1990.

Receitas de capitais — IRS

(Em milhões de contos)

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

Rendimentos de mais-valias.

As receitas apuradas e que se julga ainda arrecadar até ao fim do ano poderão elevar-se, em 1990, a 2,8 milhões de contos. A multiplicação das operações e o aperfeiçoamento do controlo levam a admitir um crescimento acentuado, pelo que se fixa, como possível, a receita em 3,7 milhões de contos.

Rendimentos do jogo.

O rendimento fiscal do jogo, projectado até ao fim do corrente ano, aponta para receitas na ordem dos 14 milhões de contos, valor ligeiramente aquém do que fora previsto. Admite-se, contudo, que possa crescer à taxa de 15%, pelo que se fixa, como previsão, o valor de 16 milhões de contos.

O conjunto destas nove categorias de rendimento que integram o IRS deve, de acordo com as indicações parcelares, produzir a receita fiscal global de 550 milhões de contos. O desdobramento feito pode não vir a corresponder, com rigor, à realidade, pois é ainda insuficiente a informação disponível. As receitas do. Estado são fluxos de caixa, pelo que só o cruzamento da informação — obtida através do tratamento das declarações modelos n.os 1 e 2, modelo n.° 114, do controlo das retenções, das guias de pagamento e notas de cobrança — permite analisar o rendimento efectivo de cada categoria de rendimento. Esta análise só estará disponível em meados de 1991. Acresce que a importante fonte de receitas fiscais provenientes dos rendimentos de capitais está ainda em fase de expansão, fora do quadro de evolução da economia, uma vez que é ditado pelo ritmo de conversão da dívida pública isenta, existente, em dívida tributada.

Também não há ainda segurança quanto à repartição dos rendimentos de capitais entre pessoas singulares e pessoas colectivas, que serão tributados em sede de IRS ou IRC, respectivamente.

Estes resultados foram igualmente confirmados por um «calculador fiscal», actualmente em fase de ensaio, construído a partir de selecção, estratificação e caracterização estatística de uma amostra representativa do universo de contribuintes, obtida de acordo com certos parâmetros relevantes (nível e composição de rendimento, estado civil do contribuinte, localização geográfica, etc). Tal calculador permite, com elevado rigor, simular o efeito de alternativos tipo de política fiscal, através da variação dos principais parâmetros fiscais (taxas, escalões de rendimento, deduções, etc), e, nomeadamente, determinar o seu impacte financeiro em termos de receitas fiscais.

Imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas (IRC)

Os dados disponíveis apontam para 1990 receitas do IRC na ordem dos 219 milhões de contos, receitas que se desdobram nos seguintes fluxos: a componente de autoliquidação — declarações modelos n.os 22 e 23 — que contribuiu com 74 milhões de contos; os pagamentos por conta com base nos rendimentos efectivos de 1989 — colecta de 1990 — e que tudo indica deve atingir 103 milhões de contos. Com efeito, a primeira prestação foi de 38 milhões de contos, devendo as subsequentes acusar uma quebra de 15%. No ano anterior essa quebra ficou pelos 11 % — faculdade de suspender os pagamentos por conta prevista no artigo 76.° do CIRC —, mas admite-se que possa subir ligeiramente, designadamente em face da crise do golfo, mais por razões psicológicas do que por quebra efectiva de lucros nesta segunda metade do ano; a retenção na fonte, proveniente de rendimentos de juros de depósitos e de rendimentos de títulos e outras aplicações de capitais que, a manter-se a regularidade dos primeiros oito meses do ano, deve atingir 42 milhões de contos.

Para 1991 estima-se que a autoliquidação (tributação final dos lucros apurados em 1990) ascenda a 85,7 milhões de contos, enquanto os pagamentos por conta — com base na colecta de 1990 — podem ascender a 117,3 milhões de contos, valor que admite uma redução de 10% em função do valor teórico possível, prudência que as incertezas do momento bem aconselham. Por sua vez, relativamente à retenção na fonte proveniente de rendimentos de juros de depósitos, de títulos e de outras aplicações de capitais, prevê-se um crescimento acentuado, passando dos 42 milhões de contos, estimados em 1990, para 78 milhões de contos, em parte devido à amortização que vai ocorrendo da dívida pública isenta e à sua substituição por emissões cujos rendimentos serão tributados. No total teremos, pois, a receita do IRC a elevar-se para 281 milhões de contos, ou seja, mais quase 28% do que o que se estima arrecadar em 1990.

Esta subida não significa, porém, um aumento absoluto das receitas fiscais. Na verdade, os rendimentos de capitais obtidos pelas empresas eram, antes da reforma fiscal, directamente contabilizados em imposto de capitais. Por outro lado, embora os rendimentos dos títulos de dívida pública estivessem isentos de imposto de capitais, as empresas podiam deduzir à colecta da

Página 33

17 DE OUTUBRO DE 1990

4-(33)

contribuição industrial, nos termos do artigo 89.° do respectivo Código, o imposto que seria pago se não existisse tal isenção, fazendo baixar, na mesma proporção, o rendimento daquela contribuição. A passagem da dívida pública isenta para tributada, e à medida que for substituída, acelera o nível das receitas em IRC por esta razão e também porque os rendimentos são agora integrados nas contas das empresas, no quadro da disciplina fiscal do IRC. Todavia, eleva-se também a componente despesa, dado que os juros foram fixados por forma a tomar em linha de conta a retenção de 20%.

Imposto sobre as sucessões e doações

As receitas obtidas através destes impostos vão superar significativamente a verba orçamentada para 1990 porque não se tomou então na devida conta o peso do imposto sucessório por avença, fixado em 5%. Os valores disponíveis apontam no sentido de as receitas atingirem os 18 milhões de contos. Para 1991, face aos lucros esperados, conforme decorre das receitas de IRC e ao peso crescente dos dividendos distribuídos, é de se admitir a possibilidade de a taxa de crescimento das receitas do imposto sucessório se situar nos 20%, elevando a receita para 22 milhões de contos.

Outros Impostos directos

Impostos abolidos.

De entre os impostos abolidos importa relevar as receitas da contribuição industrial e do imposto complementar, as quais terão ainda um significado relevante no quadro dos esquemas de pagamento em prestações que foi consagrado no período de transição do sistema fiscal português. Assim:

Para a contribuição industrial prevêem-se receitas no montante de 30 milhões de contos.

Para o imposto complementar — secção A e secção B — 6 milhões de contos.

As restantes receitas não têm expressão que mereça atenção especial e são, acima de tudo, fruto das acções de fiscalização e de esquemas de pagamento em prestações, designadamente os que foram aprovados ao abrigo do Decreto-Lei n.° 53/88. No seu conjunto, a receita poderá ascender a 1,2 milhões de contos.

Impostos Indirectos Direitos de importação

No ano de 1991 os ajustamentos da taxa de incidência previstos no Acto de Adesão ao contrário do que têm sucedido em anos anteriores não têm praticamente significado. Como as receitas em 1990 devem atingir valores próximos dos 21 milhões de contos, é de prever o seu incremento na ordem dos 10 %, pelo que se fixa a receita provável em 23 milhões de contos.

Imposto sobre produtos petrolíferos (ISP)

Acomodar a previsão das receitas do ISP às incertezas hoje dominantes no mercado do petróleo é uma tarefa delicada. As variáveis fundamentais para apurar

receitas prendem-se com o comportamento do preço do crude e a evolução do consumo. Se, por exemplo, se fixasse como política a repercussão no preço dos produtos finais dos aumentos do crude, isso significaria a manutenção da taxa de imposto ao nível actual, mas a subida acentuada dos preços iria, por sua vez, influenciar o consumo, reduzindo o seu crescimento ou fazendo-o mesmo regredir. Esta hipótese ganha consistência acrescida se o preço do crude se mantiver a níveis elevados porque afectará, por sua vez e em grau cada vez maior, o nível da actividade económica.

A liberdade política de actuar é muito limitada, pois o ajustamento aos efeitos do choque petrolífero em curso requer o aumento do preço dos seus derivados para que, deste modo, os custos desta transferência de recursos para os países produtores de petróleo seja distribuído, em primeira mão, pelos utilizadores directos do petróleo. Este pressuposto lógico — em grande medida contido no artigo 38.° do OE/91 — foi ponderado na preparação das previsões assim como o facto de no gás butano e propano deixar de se fazer a incidência negativa do ISP, cujo custo rondou, em 1990, os 3 milhões de contos. O sobrepreço do transporte de crude e a taxa do porto de Sines — no conjunto, 18 milhões de contos — que têm vindo a ser suportados na fórmula de cálculo de custos, para efeitos do ISP, deixará de ocorrer a partir de Janeiro. Finalmente, o ajustamento no preço de gasóleo deve acomodar na receita do ISP que se perde por extinção do imposto de compensação. Assim, e no pressuposto que os consumos derivados do petróleo vão aumentar apenas 4 %, que os aumentos do crude tenderão a repercutir-se nos preços, que a abolição do imposto interno de consumo com receitas a integrar no ISP — em 1990 o rendimento do IIC rondará os 8 milhões de contos — é possível, com alguma margem de segurança, prever que as receitas do ISP ascendam a 297 milhões de contos.

Imposto sobre o valor acrescentado (IVA)

Em face do valor de imposto arrecadado até final de 1989, não se pode dizer que a receita em 1990 esteja a corresponder, embora o nível de receita até Agosto faça prever que poderá atingir, no final do ano, os 520 milhões de contos. O crescimento em 1991 deve acompanhar a evolução do consumo. Contudo, parece--nos que não será exagero admitir um ritmo mais elevado, fruto da campanha em curso de reforço no acompanhamento dos contribuintes que mais tendência revelam para a prática da fraude fiscal. O crescimento de 17 % face à receita estimada de 520 milhões de contos elevará a receita, em 1991, para 608 milhões de contos, ou seja, um crescimento de 21,6 % em relação aos valores orçamentados no ano de 1990.

Imposto automóvel (LA)

As receitas do imposto automóvel não devem atingir, no final do ano, os valores orçamentados. Em 1991 terão de ser alteradas as taxas que incidem sobre a cilindrada dos carros, tendo em vista sanar a situação contenciosa em aberto com Bruxelas, cujas regras impõem ajustamentos sobre aquelas taxas. Sem a crise do Golfo natural seria que as receitas, por aquela razão

Página 34

4-(34)

II SÉRIE-A — NÚMERO 1

e pelo normal incremento das vendas, crescessem a um ritmo superior, pelo menos idêntico ao verificado nos últimos anos.

Neste quadro de incertezas admite-se uma progressão das receitas em 10 % pelo que o IA deve atingir no final de 1991 uma receita de 72 milhões de contos, pesando na previsão o efeito do alargamento da base de incidência.

Imposto sobre o consumo do tabaco

Conhecidos que são os efeitos nocivos do consumo do tabaco, impõe-se tornar a política fiscal um instrumento activo de orientação, do consumo universalmente recomendada, quanto ao seu refreamento. Aliás, o tabaco é um dos produtos sobre o qual a Comunidade pretende que se faça incidir uma pesada carga fiscal. Ainda longe dos valores preconizados pela CEE, o aumento da carga fiscal específica até 20 % e ad valorem de 1 % vai induzir o aumento dos preços para níveis bem superiores à inflação. Como consequência destes factos, prever um aumento das receitas em 20 % parece coerente e alcançável, pelo que se fixa a previsão de receita em 90 milhões de contos.

Imposto do selo

Os ajustamentos da tabela do imposto do selo, alguns, de resto, a traduzirem uma redução da carga fiscal, embora no seu conjunto a tendência seja ascendente, podem fazer crescer as receitas ainda que muito ligeiramente. Assim, prevê-se que as receitas deste imposto progridam na ordem dos 15 %, pelo que a previsão da receita é fixada em 180 milhões de contos.

Estampilhas fiscais

O valor da receita em Agosto é ligeiramente superior à orçamentada. É certo que no OE/90 foi estimado o seu crescimento em 10 % porque no ano anterior foi fraca a prestação deste imposto. Um crescimento de 20 % para 1991 parece acomodar a tendência que vem revelando e o seu efeito acumulado, devendo, assim, o seu rendimento expressar-se na ordem dos 15 milhões de contos.

Outros impostos indirectos

Imposto sobre o consumo de bebidas alcoólicas.

A elevação para o dobro da taxa que incide sobre o álcool na linha do que a Comunidade aponta no quadro da harmonização fiscal vai determinar um controlo muito apertado sobre o comércio de álcool e a produção nas destilarias nacionais. Um grupo de trabalho vem já estudando o assunto. É nessa linha de rigor e do aumento da taxa de 500$ para 1000$ que se admite como forte progressão das receitas fiscais deste imposto que se admite poder atingir 11 milhões de contos ou seja um crescimento próximo dos 100 %.

Imposto sobre o consumo da cerveja.

As receitas apuradas até Agosto fazem prever que a verba inscrita no Orçamento venha a ser ultrapassada, fixando-se muito perto dos 11 milhões de contos. É assim porque o consumo tem progredido de

forma muito viva, tudo indicando que assim vai continuar. Este facto, aliado ao eventual ajustamento, da taxa de imposto, justifica a elevação da previsão da receita para 15 milhões de contos.

Imposto de compensação.

No articulado das autorizações legislativas prevê-se a extinção do imposto de compensação, facto que a ocorrer não vai alterar sensivelmente a receita, uma vez que o próprio sentido da autorização legislativa fixa essa meta. Importa por isso estimar a receita, que se julga poder crescer muito ligeiramente, como tem acontecido nos últimos anos, fixando-se a previsão em 10 milhões de contos. A sua extinção implicará o ajustamento do preço do gasóleo, pelo que a correspondente receita será então, em termos práticos, como que transferida para o ISP.

Serviços aduaneiros e Guarda Fiscal — Emolumentos.

A receita estimada no OE/90 não vai ser alcançada pela razão simples de que não foi tomado em conta o abaixamento da taxa que nesta rubrica gera a principal fonte de receita.

Tendo tal taxa sido considerada encargo de efeito equivalente a direitos aduaneiros e, enquanto tal, havida como contrária à livre circulação intracomunitária de produtos e bens, Portugal ficou, nos termos do Tratado de Adesão às Comunidades, obrigado à sua eliminação progressiva. O ano de 1990 constituiu um período de referência no calendário de redução do encargo, circunstância que não pode deixar de se reflectir neste tipo de receita daquele ano.

Para o ano de 1991 estima-se que, por inexistência de alterações dos referidos montantes, a receita deve acomodar-se nos 18 milhões de contos.

III.3 — Beneffclos fiscais e seu Impacte sobre a receita

O montante dos benefícios fiscais previstos no OE/90 para o IRC/contribuição industrial foram estimados em 17 milhões de contos. A análise já efectuada permitiu concluir que foram bastante subavaliados uma vez que o seu cálculo, através da análise da declaração modelo n.° 22 do IRC, revela que ascenderam a 32 milhões de contos.

Para o ano de 1991 podemos já prever, com muito maior rigor, que não devem ir além de 12 milhões de contos, uma vez que as principais medidas geradoras de benefícios —CFI e DLRR— estão na fase de extinção.

Os restantes valores apontados são estimativas precárias mas que se espera, no futuro, poder quantificar com razoável rigor. Para que assim aconteça estão a ser analisados, por amostragem, as potenciais situações de contabilização de benefícios, assim como se procura organizar registos e colher informação útil. Tem-se em vista não só a quantificação mas sobretudo a análise das vantagens económico-sociais desses benefícios face aos custos em perda de receita que representam para o Estado. „.„.

Milhões de contos

IRC (crédito fiscal por investimento, duplo crédito fiscal por investimento, zonas francas, lucros reinvestidos e outras deduções ao lu-

Página 35

17 DE OUTUBRO DE 1990

4-(35)

Milhões contos

cro tributável; reduções de taxa e isenções temporárias (hotelaria, turismo, CCAM, SCR, SDR, SFE, SGII, FP, FPR, etc); isenções definitivas (algumas cooperativas, instituições de segurança social, Previdência, particulares de solidariedade social, pessoas colectivas de utilidade pública administrativa, etc.)].................................. 12

IRS (pessoal das missões diplomáticas e consulares e das organizações internacionais, empreiteiros e arrematantes de obras e trabalhos das infra-estruturas comuns NATO, deficientes, propriedade artística e literária, etc)... 3

IRC/IRS/Investimento de capitais [juros de empréstimos provenientes do estrangeiro (EPs); juros de obrigações emitidas até 1 de Janeiro de 1989] ....................... 2

Imposto automóvel (isenção ou redução de taxa para táxis, emigrantes, diplomatas, corporações de bombeiros, Directiva do Conselho

n.° 83/183/CEE, etc.).................._6

Total das despesas fiscais..............._23

4 — As despesas orçamentais

O orçamento das despesas para 1991 obedece aos objectivos de privilegiar a afectação de recursos aos sectores considerados prioritários, racionalizar os meios de funcionamento corrente dos serviços e reduzir o peso do défice do sector público no PIB.

As despesas orçamentais para 1991 apresentam um aumento de 450 milhões de contos face ao Orçamento inicial de 1990, o que significa uma forte desaceleração quando comparada com a evolução 1990/1989 que foi de + 804,3 milhões de contos. Aquele valor traduz--se num acréscimo de 13%.

Para além do aumento que se verifica com as operações da dívida pública, aquela variação é essencialmente explicada pelas seguintes despesas: Mj|Mej

de contos

Transferências para o Serviço Nacional de

Saúde............................ +80

Transferências para a CEE........... + 34,5

Transferências para as autarquias locais + 29,4

Transferências para a Segurança Social + 16,4

Transferências para as regiões autónomas + 3,3

A restante despesa cresce apenas 9,9%, apesar da evolução das despesas com pessoal adiante analisada, o que denota um claro esforço de contenção e rigor nas finanças públicas.

4.1 — Classificação orgânica

No Orçamento para 1991 continuou a aperfeiçoar--se a metodologia de agrupar as actividades ao redor de grandes objectivos sectoriais semelhantes, prosseguindo-se, assim, no sentido de uma aproximação cada vez maior ao processo de elaboração do Orçamento por programas postulada no processo de reforma orçamental em curso.

Apresenta-se, em seguida, uma síntese, realçando os aspectos mais relevantes das despesas no âmbito de cada um dos ministérios.

Encargos Gerais da Nação

O acréscimo de 27,8% verificado na despesa resulta, em parte, das maiores transferências para as Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores, 8,5 e 10,5 milhões de contos, respectivamente, para fazer face aos custos de insularidade e, no que concerne à primeira, para o respectivo reequilíbrio financeiro. De destacar ainda, no âmbito do orçamento de funcionamento, o crescimento de 30% que se regista na cultura, visando desenvolver as actividades relativas à defesa do património cultural, ao funcionamento de diversos museus e palácios e ao apoio aos teatros.

Na área do PIDDAC, assumem expressão de relevo as verbas de 930 000 contos para o Instituto da Juventude, visando o prosseguimento da construção de pousadas de juventude e o desenvolvimento de acções no âmbito do apoio aos jovens investigadores e a associações juvenis e a dotação de 750 000 contos para instalação de equipamento no pavilhão português da Exposição Universal de Sevilha de 1992.

Finalmente, salienta-se, também no âmbito do PIDDAC, a verba de 9 milhões de contos atribuída ao sector da cultura, objectivando a continuação das obras de construção do Centro Cultural de Belém.

Ministério da Defesa Nacional

O orçamento do Ministério da Defesa Nacional regista um acréscimo de 18,3% em consequência não só do maior volume da despesa com compensação em receita, com um aumento de 4,7 milhões de contos, mas também em razão do aumento dos combustíveis e do preço dos bens duradouros, a que dá particular ênfase a entrada em funcionamento e consequente manutenção de uma das fragatas recentemente adquiridas.

De salientar ainda, uma vultosa previsão de encargos com uma grande reparação a que será submetido o NRP João Belo.

Ministério das Finanças

Para analisar o significado da evolução da despesa global do Ministério das Finanças haverá que distinguir o montante da despesa respeitante ao seu funcionamento do relativo a «despesas gerais de administração», que envolve realidades muito diversas.

De entre estas destacam-se os encargos da dívida pública, que para 1991 ascenderão a 1256,7 milhões de contos, que incluem juros de cerca de 833,3 milhões de contos, amortizações de 412,7 milhões de contos e outros encargos com 10,7 milhões de contos.

Também a orçamentação do capítulo «Despesas excepcionais» (559,8 milhões de contos) envolve uma variedade de encargos, destacando-se os de bonificações de juros (49,1 milhões de contos), de subsídios a empresas públicas (66,4 milhões de contos), da contribuição financeira para a CEE (84,2 milhões de contos), as receitas consignados ao FRD Pública (259,3 milhões de contos) e activos financeiros (22,8 milhões de contos).

Página 36

4-(36)

II SÉRIE-A — NÚMERO 1

Além destas, o Ministério das Finanças ainda inclui as despesas com pensões e reformas no montante de 71,1 milhões de contos, abrangendo as reservas da GNR, PSP e GF, com a assistência na doença aos funcionários e agentes da Administração Pública (35,2 milhões de contos) e a dotação provisional.

Esta última rubrica, destinada a cobrir encargos imprevistos, ascende a 50 milhões de contos, dos quais 25 milhões são para «descongelamento e prémios de poupança».

Importa salientar que nas despesas de funcionamento do Ministério encontra-se incluída uma dotação de 2 milhões de contos na Direcção-Geral das Contribuições e Impostos, destinada à reforma fiscal, e ainda 0,5 milhões de contos na Direcção-Geral do Tesouro para a reforma do Tesouro.

Ministério da Administração Interna

A segurança interna continua a ser considerada como área prioritária no Orçamento de 1991.

A atribuição de 80 milhões de contos a este Ministério objectiva, essencialmente: o reforço da segurança nos aeroportos nacionais, a fim de fazer face ao agravamento do fluxo de passageiros quando, em 1992, Portugal assumir a presidência da CEE; o crescimento da actividade de prevenção rodoviária, devido ao acréscimo da livre circulação na Europa comunitária; intensificação do patrulhamento em áreas que se têm mostrado sensíveis quanto à falta de segurança, e desenvolvimento das actividades do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, com vista a garantir maior segurança nas fronteiras.

Os serviços de segurança terão no orçamento deste Ministério um peso de 94%, com destaque para os orçamentos da PSP (49,5%) e GNR (42,6%).

Ministério da Justiça

O orçamento do Ministério da Justiça apresenta um crescimento significativo relativo ao do ano em curso, continuando os cofres administrados pelo GGF a suportar parte do seu financiamento (6 milhões de contos num total de 36 milhões, sem as contas de ordem).

As actividades ligadas à prevenção e combate à delinquência e à criminalidade, bem como o reforço e melhoria das infra-estruturas judiciais e prisionais, continuam a representar um peso determinante nas prioridades deste Ministério para 1991.

Dando continuidade aos esforços em curso, volta a colocar-se igualmente a tónica nos domínios da informatização das instituições judiciárias, como instrumento indispensável à prossecução do programa «Cidadão e justiça», bem como no apoio a dar aos jovens tutelados.

Na prossecução das actividades anteriormente referenciadas assumem papel preponderante os encargos com o pessoal (87,34%), representando as aquisições de bens e serviços apenas 9,54% do montante total orçamentado (sem incluir contas de ordem), ficando-se as transferências (2,59%), as outras despesas correntes (10,25%) e as aquisições de bens de capital (0,28%) com valores extremamente reduzidos no contexto global.

Na área do PIDDAC relevam 1,6 milhões de contos afectos ao prosseguimento da construção dos estabelecimentos prisionais do Funchal, Lisboa e lançamento do de Faro, 1 milhão de contos para instalação e equipamento de tribunais e 2 milhões de contos para modernização e informatização dos serviços judiciários, registos e notariado, serviços tutelares de menores e Polícia Judiciária.

Ministério dos Negócios Estrangeiros

O montante da despesa deste Ministério — 24,7 milhões de contos — destina-se à manutenção do funcionamento dos serviços internos e externos, à melhoria das instalações das representações diplomáticas e consulares, à modernização do sistema de tratamento e circulação da informação, bem como ao desenvolvimento das acções de cooperação, com especial incidência no âmbito dos países africanos de expressão oficial portuguesa (PALOP's) e apoio às comunidades portuguesas.

De salientar, ainda, o esforço a desenvolver com a preparação da Presidência do Conselho das Comunidades Europeias, actividade a que foram afectos 1,5 milhões de contos.

Ministério do Planeamento e da Administração do Território

O orçamento do MPAT para 1991 atinge 191,5 milhões de contos, com a circunstância muito especial de conter o maior aumento real de sempre das transferências orçamentais para as autarquias.

Efectivamente, o Fundo de Equilíbrio Financeiro cresce 22,6%, o que permitirá um substancial reforço da capacidade de intervenção das autarquias.

A verba destinada à celebração de contratos--programa aumenta, por sua vez, 30%, na linha da prioridade atribuída pelo Governo à contratualização do relacionamento entre a Administração Central e a administração local.

Quanto à distribuição do Fundo de Equilíbrio Financeiro, a proposta que consta do anexo x foi elaborada nos termos da Lei n.° 1/87, de 6 de Janeiro.

No entanto, muitos municípios têm-se dirigido ao Governo, defendendo uma profunda alteração dos critérios de distribuição previstos na lei.

O Governo, em execução do seu Programa, preparou uma alternativa que tem como objectivo reforçar o grau de redistributividade daquele Fundo.

Nessa solução, o número de municípios favorecidos é muito superior ao número de municípios desfavorecidos. Nenhum município cresce menos de 10%.

Aumenta-se a percentagem que é distribuída igualmente por todos os municípios, cria-se um novo critério ligado às características altimétricas do município, adopta-se uma nova regra de repartição entre o continente e as regiões autónomas, substituiu-se a capitação dos impostos directos por um indicador que compense os municípios com menos receitas fiscais.

O resultado da adopção dos novos critérios é o que consta do mapa anexo, sendo certo que nenhum município deverá ver o seu Fundo de Equilíbrio Financeiro aumentar menos de 10%.

Os novos critérios serão formalmente propostos se se verificar que existe um apoio significativo à solução apresentada por parte dos municípios e da associação representativa.

Página 37

17 DE OUTUBRO DE 1990

4-(37)

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

Página 38

4-(38)

II SÉRIE-A — NÚMERO 1

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

De salientar, ainda, no orçamento deste Ministério, a expressão das transferências quer para as CCRs, que, globalmente, totalizam 2,7 milhões de contos, quer para o INE, que se quantifica em 1,6 milhões de contos.

O PIDDAC do Ministério, com um total de 20,4 milhões de contos, mostra um crescimento da ordem dos 19%, sendo de referir, em termos do seu destino, cerca de 7 milhões de contos para apoios ao sector produtivo, 6 milhões de contos para a área da ciência e tecnologia e cerca de 4,1 milhões de contos para a área do ordenamento do território (quartéis de bombeiros, equipamentos religiosos, infra-estruturas desportivas e outros).

Ministério da Agricultura, Pescas e Alimentação

O orçamento do MAPA — 52,9 milhões de contos — cresce 19,9%, evidenciando o propósito de se melhorar as actividades relacionadas com a produção agrícola e pecuária, de velar pela conservação do património florestal e de incrementar a investigação científica nos domínios da agricultura e da pesca.

É ainda de salientar o esforço de adaptação de algumas estruturas administrativas do sector agro--alimentar com vista ao mercado interno de 1992.

Ministério da Indústria e Energia

A elevação da despesa neste Ministério em cerca de 3,5 milhões de contos (+ 16%) tem por componente mais relevante o acréscimo verificado no PIDDAC (+ 2,8 milhões de contos), objectivando, no âmbito do PEDIP, uma maior aceleração do ritmo de modernização da indústria portuguesa, com particular destaque para os projectos de infra-estruturas de base e tecnológicas (cerca de 8,3 milhões de contos) financiados pelo FEDER e os apoios financeiros ao investimento produtivo (SINPEDIP), que, com cerca de 7,2 milhões de contos, constituem a contrapartida nacional dos apoios financiados pela linha orçamental específica.

Ministério do Emprego e da Segurança Social

A despesa orçamentada para este Ministério — 80,2 milhões de contos — traduz, relativamente ao ano anterior, uma elevação de 27,8%, em consequência, praticamente, do crescimento da dotação atribuída com transferência para a Segurança Social que, passando de 56,3 para 70 milhões de contos, se destina a financiar o défice dos regimes não contributivos ou pouco contributivos, a suportar o encargo com o défice do regime dos ferroviários e acção social.

Na área do PIDDAC, cujas verbas totalizam 4,2 milhões de contos, há a assinalar 1,2 milhões de contos para permitir que continue a construção de centros de formação profissional e 2,8 milhões de contos destinados a equipamentos e serviços para idosos, primeira e segunda infância e a programas de integração de menores deficientes.

Ministério da Educação

O montante global destinado ao sector educacional atinge em 1991 os 477,1 milhões de contos, representando um acréscimo de 25,3% em relação ao orçamento inicial de 1990.

Página 39

17 DE OUTUBRO DE 1990

4-(39)

No que respeita às despesas de funcionamento verifica-se um acréscimo de 27,7%, com destaque para o incremento de 32,3% nas despesas com pessoal.

O montante destinado ao PIDDAC atingira em 1991 os 43,1 milhões de contos, significando um esforço adicional de 16,2% em relação ao Orçamento de 1990.

Considerando as três grandes áreas de actuação do Ministério, verificam-se reforços nas despesas com a educação de 91,9 milhões de contos (+ 26,8%), de 0,3 milhões de contos na investigação (+ 10,3%) e de 0,6 milhões de contos no desporto (+ 9,1%).

No campo da educação o maior incremento registar--se-á nos ensinos básico e secundário, com um acréscimo de 30% (75,2 milhões de contos).

A melhoria do sistema educativo, objectivo básico da actuação do Ministério, traduzir-se-á, em termos orçamentais, num maior esforço na construção, equipamento, reapetrechamento de escolas dos ensinos básico e secundário, no combate ao insucesso escolar e no apoio ao ensino particular e cooperativo como complemento da rede oficial de ensino.

Ministério da Saúde

O orçamento do Ministério inclui despesas no valor de 375,2 milhões de contos, em cujo contexto assumem particular relevo a dotação destinada ao Serviço Nacional de Saúde, quantificada em 355 milhões de contos e a verba de 15,9 milhões de contos que, no âmbito do PIDDAC, visa garantir a execução do programa de segurança e modernização dos equipamentos hospitalares e a construção e reapetrechamento de novas unidades de saúde. De salientar, ainda, a criação de uma dotação específica destinada ao rastreio, diagnóstico e tratamento do cancro com compensação em parte da receita do imposto sobre o tabaco e que para 1991 se estima venha a ser de 900 000 contos.

Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações

Ascendem as despesas do MOPTC a 106,4 milhões de contos, com particular relevância para as do PIDDAC que, totalizando 92,9 milhões de contos, envolvem a construção e a beneficiação de estradas a cargo da JAE; o prosseguimento e a ultimação de infra--estruturas dos Nós Ferroviários de Lisboa e Porto; o melhoramento dos portos secundários, e a realização de obras de defesa do litoral, a cargo da Direcção-Geral de Portos, e, ainda, acções de promoção da habitação e de realojamento decorrentes da construção de novas vias de comunicação.

De salientar, ainda, no que concerne a despesas de funcionamento, as destinadas a suportar o subsídio de renda de casa, a melhorar o sistema de vigilância meteorológica, a comparticipar na automatização e supressão das passagens de nível e a salvaguardar a conservação e a remodelação dos edifícios do Estado.

Ministério do Comércio e Turismo

As despesas deste Ministério ascendem a 12,2 milhões de contos, onde assume particular relevância a transferência para o ICEP (5,7 milhões de contos), objectivando a mudança estrutural e o aperfeiçoamento das actividades de promoção da exportação nacional.

São, ainda, de salientar as transferências destinadas à Direcção-Geral do Turismo, ao Instituto de Promo-

ção Turística e ao Instituto de Formação Turística, merecendo, também, referência especial as acções em defesa da economia e da saúde pública.

De registar, ainda, uma alteração sensível nas despesas, todas com compensação em receitas próprias, a realizar, pela Inspecção-Geral de Jogos, num total de 1 milhão de contos, visando a intensificação da actividade fiscalizadora das salas de jogos.

Ministério do Ambiente e Recursos Naturais

Trata-se de um novo Ministério, que absorveu parte dos serviços do MPAT.

As suas despesas totalizam 17,6 milhões de contos, em que assume expressão principal o montante de 13,1 milhões de contos em termos de PIDDAC, para melhoria de infra-estruturas e acções de defesa nas áreas do ambiente e dos recursos hídricos nacionais.

De salientar, ainda, mas no âmbito das despesas de funcionamento, o acréscimo da verba destinada ao Serviço Nacional de Parques, Reservas e Conservação da Natureza, cuja transferência é elevada de 542,6 para 950 milhares de contos.

Investimentos do Plano

A dotação global fixada no capítulo 50 «Investimentos do Plano» do Orçamento para 1991 ascende a 261,1 milhões de contos, destinando-se 237,7 milhões de contos (91 %) a despesas de capital e 23,4 milhões de contos (9%) de despesas correntes.

Esta dotação representa um acréscimo significativo (+ 21 %) relativamente à dotação equivalente para 1990.

O sector de apoios à actividade económica a suportar por este capítulo do Orçamento do Estado rondará os 49 milhões de contos, destinando-se fundamentalmente ao sector privado produtivo (40,6 milhões de contos), agricultura e pescas, indústria, comércio e turismo. Serão também concedidos apoios importantes à investigação (4,3 milhões de contos) e ao ensino superior (2,8 milhões de contos).

O PIDDAC «tradicional» beneficia particularmente as infra-estruturas, destacando-se os transportes rodoviários, ferroviários e portuários com 76,9 milhões de contos, os equipamentos educativos com 25,1 milhões de contos e os equipamentos de saúde com 11,8 milhões de contos.

As intervenções regionais totalizam cerca de 15,3 milhões de contos, representando 6% da dotação global.

DISTRIBUIÇÃO DAS DESPESAS

POR CLASSIFICAÇÃO ECONÓMICA

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

«£■ ■•«•■I CM!*! M OftMM

Página 40

4-(40)

ii série-a - número 1

DISTRIBUIÇÃO DAS DESPESAS

POR GRANDES FUNÇÕES

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

créscimo face a 1990, resultante da eliminação de despesas supérfluas nos serviços gerais de administração que serviram de contrapartida à afectação de meios na função social do Estado.

A função económica do Estado tem uma evolução muito favorável, reflectindo o esforço de orçamentação em verbas afectas à construção de infra-estruturas de transportes e comunicações e incremento do comércio e turismo.

Em termos de acréscimo relativamente ao Orçamento inicial para 1990 cumpre destacar os seguintes sectores:

Saúde — 99,9 milhões de contos ( + 31,9%); Educação — 96,5 milhões de contos ( + 24,8%); Habitação e outros serviços colectivos e sociais — 36,9 milhões de contos ( + 83,3%).

As transferências para a administração local, através da celebração de contratos-programa e de acordos de colaboração com a Administração Central, ascendem a 6,7 milhões de contos.

Em 1991 os reembolsos do FEDER que constituirão receitas do Orçamento do Estado deverão rondar os 45 milhões de contos.

Note-se que o valor do PIDDAC fica sujeito a um congelamento de 10% com o objectivo de acautelar as incertezas decorrentes da situação internacional.

Distribuição do PIDDAC/91 por ministérios

(Em milhões de contos)

QUADRO IH.4.1 Qrandes funções

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

4.2 — Classificação funcional

O quadro que se segue ilustra a distribuição das despesas do Estado pelas suas funções, depois de deduzidas as amortizações da dívida, as transferências para o FRDP e as verbas inscritas na dotação provisional.

A função social do Estado é a de maior peso na estrutura funcional das despesas, e dentro desta cabe referir o esforço orçamental com a educação e saúde. Se à despesa total forem deduzidos os encargos correntes da divida, o peso da função social do Estado sobe de 35,2% para 48%.

O valor orçamentado para as funções de soberania reflecte, ainda, o peso que as actividades tradicionais detêm no conjunto do Estado. No entanto, a sua ponderação no total das despesas do Estado sofre um de-

(Em mllhfioa d» como»)

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

Não inclui amortização da dívida pública, FRDP e dotação provisional.

4.3 — Classificação económica

A análise das despesas sob o ponto de vista da classificação económica permite constatar um acréscimo de 20,3% nas despesas correntes, justificado pela evolução verificada na generalidade dos agrupamentos económicos.

No entanto, no que respeita às despesas com pessoal elas reflectem o impacte do novo sistema retributivo, que em 1990 estava orçamentado na dotação provisional, a aplicação da segunda fase do novo sistema de vencimentos dos docentes do ensino não superior, a parcela correspondente ao previsível acréscimo salarial para 1991, bem como no significativo incremento nas despesas com a saúde.

No agrupamento económico «aquisição de bens e serviços» regista-se a manutenção, ou mesmo redução, dos valores orçamentados nos diversos ministérios face a 1990, como resultado do objectivo de contenção do consumo público. Isto traduz-se num significativo decréscimo em termos reais desta variável. A evolução que se constata em 1991 tem explicação apenas nas do-

Página 41

17 DE OUTUBRO DE 1990

4-(41)

tacões com contrapartida em receita e na reclassificação para despesas correntes da parte das verbas da Lei da Programação Militar, que em 1990 estavam orçamentadas em despesas de capital, ambas do Ministério da Defesa Nacional.

O forte crescimento das «Transferências — Administrações públicas» deriva dos montantes previstos para as autarquias locais (94,5 milhões de contos), para a Segurança Social (70 milhões de contos), para o Serviço Nacional de Saúde (355 milhões de contos) e INGA (26,5 milhões de contos). A evolução das transferências para os outros fundos e serviços autónomos revela a mesma orientação de contenção da despesa acima referida.

O montante previsto para as «Transferências — Outras» é significativamente influenciado pela evolução dos recursos próprios comunitários (com contrapartida em receita no valor de 44 milhões de contos), comparticipação financeira para a CEE (84,2 milhões de contos) e as inscritas no Ministério da Educação (25,3 milhões de contos).

Nas «Despesas de capital» importa referir o forte acréscimo nas «Transferências para as administrações públicas», das quais cumpre destacar as que são canalizadas pelo PIDDAC, as destinadas às autarquias locais (63 milhões de contos) e às regiões autónomas (19 milhões de contos). No entanto, se se retirar a transferência para o Fundo de Regularização da Dívida Pública, verifica-se que o crescimento das transferências desce para 29,9 %.

Para o aumento moderado de 9,7% na «Aquisição de bens de capital» contribui a forte contenção na orçamentação de despesas para o funcionamento normal dos serviços, na sequência do objectivo fixado de contenção do consumo público. Aquela percentagem é essencialmente explicada pelas despesas do PIDDAC.

QUADRO II1.4.2 Classificação económica

(Em mllnoos de contos)

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

III.5 — Fundos e serviços autónomos

Os orçamentos dos FSA para 1991 apresentam um saldo negativo da ordem dos 14 milhões de contos. Tal saldo concentra-se todavia num reduzido número de organismos estreitamente relacionados com o sector produtivo (INGA e Fundo de Turismo, por exemplo).

Registe-se por outro lado que em relação a 1990 a inclusão do Instituto Financeiro de Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (IFADAP) e do Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS) neste subsector, por imperativos constitucionais, veio determinar acréscimos significativos em determinados agrupamentos de despesa, nomeadamente nas transferências de capital e nos activos financeiros, respectivamente.

Também um melhor conhecimento da natureza dos fluxos Financeiros de organismos que em anos anteriores tinham estado arredados do OE (em sentido lato), por disporem de legislação híbrida que a nova Constituição veio aclarar, permitiu que já no decorrer de 1990 a respectiva orçamentação se apresentasse mais correcta, com reflexos em 1991. Estão neste caso o Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP) e o Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento (IAPMEI) no que concerne às transferências de capital.

Ainda no capítulo das despesas, e em relação à estimativa de execução/1990 (ajustada na sequência da clarificação referida em 2), o acréscimo dos subsídios deriva praticamente de ajudas no âmbito do FEOGA.

Quanto ao aumento das despesas de consumo, tem a ver ainda com os efeitos do novo sistema retributivo.

No tocante às fontes de financiamento, a diminuição constatada nos impostos indirectos é justificada pelos direitos niveladores que o INGA deixará de cobrar em 1991.

Em contrapartida, o acréscimo verificado nas outras receitas tem a ver com: transferências — CEE/FEOGA Garantia, relacionado com o item anterior; transferências da Segurança Social (em que se evidenciam o IEFS e o FEFSS).

O valor de 1991 relativo às transferências de capital, com incremento aparentemente anómalo, encontra justificação não só nos ajustamentos referidos em 2, mas também no aumento de verbas provenientes do capítulo 50.° do OE e na introdução do IFADAP no presente universo dos FSA.

Em termos de esclarecimento adicionais, refira-se que:

a) Os anexos aos mapas v e vi (receitas e despesas globais dos FSA), nos quais figuram receitas próprias que serão integradas no OE quando da aplicação total da Lei de Bases da Contabildade Pública, estão de certa forma «empolados» em virtude da introdução do orçamento do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (DAFSE), com verbas que já constam quer do orçamento da Segurança Social, quer do IEFP.

Este é um orçamento que pretende clarificar os montantes destinados à formação profissional, controlando as respectivas aplicações, não

Página 42

4-(42)

II SÉRIE-A — NÚMERO 1

se registando, porém, verdadeiras entradas e saídas de meios monetários; b) Os valores do subsector dos FSA apresentados na conta global do sector público administrativo (SPA) incluem a cláusula de estabilização, o que não acontece no quadro aqui apresentado.

Fundos a serviços autónomos Conta consolidada para 1990-1991

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

(•> Estimativa de execução com base nos orçamentos corrigidos — Setembro.

IV — Administração local

Para os anos mais recentes, os números disponíveis sobre a actividade económico-financeira da administração local resumem-se a estimativas elaboradas no âmbito do Ministério das Finanças.

É com base nestas estimativas que são estabelecidas as previsões que enformam o orçamento da administração local para 1991, nos termos expostos no quadro iv.1.2.

Estes elementos indiciam uma redução do défice deste subsector em 1990. De facto, os dados estatísticos relativos à evolução do crédito líquido, recolhidos pelo Banco de Portugal, mostram uma clara desaceleração no recurso ao crédito por parte deste subsector.

Quer as receitas correntes quer as receitas de capital têm mostrado um acentuado dinamismo, decorrente, basicamente, dos mecanismos instituídos pela Lei das Finanças Locais, cuja aplicação tem feito a administração local beneficiar, em boa medida, do desenvolvimento económico registado nos últimos anos.

Neste domínio, importa destacar, designadamente, as verbas transferidas para as autarquias locais no quadro do Fundo de Equilíbrio Financeiro, cujo montante

tem vindo a adquirir, nos anos mais recentes, uma im--portância crescente, conforme mostram os números seguintes:

QUADRO IV. 1.1. Verbas distribuídas pelos municípios no âmbito do FEF

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

A previsível manutenção do elevado ritmo de crescimento das receitas efectivas em 1991, potenciado pelo significativo reforço do Fundo de Equilíbrio Financeiro (+ 22,7%), prefigura a possibilidade de este subsector registar um excedente em 1991.

Das despesas financiadas pelo significativo volume de recursos canalizados para a administração local destacam-se, entretanto, duas grandes parcelas que, no seu conjunto, absorvem cerca de 90% do total de receitas do subsector: as despesas em bens é serviços e os investimentos.

Com efeito, as restantes rubricas da despesa não ultrapassam, na generalidade, uma dimensão meramente acessória. Exceptuam-se os encargos com juros que, de harmonia com as previsões para 1991, começam a adquirir uma importância digna de registo: cerca de 3,5 % do total das despesas do subsector, o equivalente a perto de 9,3% das respectivas receitas fiscais.

A administração local continua, entretanto, a protagonizar um dos mais graves problemas nas relações com a EDP: as dividas contraídas por numerosos municípios, cujo montante global atinge proporções susceptíveis de pôr em risco a estabilidade económica--financeira daquela empresa.

Na verdade, os débitos acumulados pelo conjunto dos municípios para com a EDP ascendiam, em meados do ano corrente, a cerca de 115 milhões de contos, excluindo os juros de mora correspondentes aos anos de 1989 e 1990 — o equivalente, sublinhe-se, a cerca de 42% do volume de vendas da empresa em 1989.

Neste contexto a EDP tem vindo a concretizar, de alguns anos a esta parte, um intenso processo negocial com a generalidade dos municípios envolvidos, podendo perspectivar-se algumas soluções para um futuro próximo.

Por outro lado foi estabelecido um mecanismo alternativo, com vista à regularização da dívida acumulada, mediante retenção de uma parcela das receitas municipais. O Orçamento do Estado para 1990, designadamente, acolheu este mecanismo, autorizando o Governo a reter até 50% do acréstimo da receita da sisa ocorrido em 1990, bem como um valor até 10% do FEF referente aos municípios devedores (').

(') Cf. o artigo 43.° da Lei n.° 101/90. de 29 de Dezembro.

Página 43

17 DE OUTUBRO DE 1990

4-(43)

Na sequência da aplicação desta diposição, têm vindo a ser gradualmente recuperados débitos que, não obstante ascenderem, em termos absolutos, a um nível expressivo, revelam-se, ainda assim, manifestamente insuficientes quando confrontados com o elevado montante da dívida. De facto, o recurso à retenção do FEF no decurso do ano corrente proporcionou, até Setembro (inclusive), a recuperação de um total de cerca de 1,4 milhões de contos — importância que, em relação à dívida total, se situa numa ordem de grandeza de apenas 1 %, o que evidencia as reduzidas potencialidades deste mecanismo para, por si só, ultrapassar o problema em causa.

Na ausência de alternativas exequíveis, compreende--se, entretanto, que, a par da via negocial, se mantenha a necessidade de autorizar o Governo a continuar a retenção de parte das verbas que, no quadro da Lei das Finanças Locais, cabem aos municípios. O Orçamento para 1991 acolhe, assim, essa disposição, que continuará, pois, a vigorar.

QUADRO IV. 1.2

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

V — Orçamento da Segurança Social

O orçamento da Segurança Social traduz bem o assinalável esforço de redistribuição de rendimentos entre as famílias portuguesas, que se pretende continuar em 1991.

Este esforço está bem patente nos aumentos significativos quer das contribuições que se prevê serem cobradas no próximo ano, quer das transferências a distribuir pelas famílias portuguesas.

Do lado das receitas são assim de referir:

O considerável aumento, relativamente ao previsto no orçamento anterior, das contribuições para a Segurança Social (cerca de 24%). Um tal aumento, que se transforma num acréscimo de cerca de 20% se compararmos as contribuições previstas para 1991 com o seu valor esperado em 1990, justifica-se fundamentalmente devido ao esperado crescimento dos salários reais dos Portugueses, à continuação de recuperação de dívidas em atraso e à (em parte relacionada) melhoria da eficácia das cobranças. Contrariamente ao que aconteceu em 1990, não se conta com grandes aumentos do emprego, uma vez que estes se tornaram quase impossíveis, dadas as baixíssimas taxas de desemprego com que actualmente nos deparamos;

O não menor aumento do esforço do Estado (as transferências do Estado crescem cerca de 31 % relativamente a 1990), destinado a financiar parcialmente as prestações dos regimes não contributivos, e ainda a suportar os encargos com o défice dos regimes especiais dos ferroviários;

A continuação das acções de alienação de imóveis pertencentes à Segurança Social, cuja receita em 1991 se estima em cerca de 10 milhões de contos, verba a transferir para o Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social. Deste modo, a Segurança Social retira-se progressivamente de uma actividade para a qual não está vocacionada e da qual não aufere rendimentos compatíveis com os capitais imobilizados, afectando as verbas obtidas ao desempenho do papel para o qual foi criada;

A alteração contabilística referente ao registo das verbas concedidas pelo Fundo Social Europeu, que passam agora a figurar no orçamento do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (DAFSE). A esta alteração se devem as diferenças tão marcantes nas receitas de capital (e também nas despesas de capital) evidenciadas pelo Orçamento de 1991, face ao Orçamento do ano anterior.

Do lado das despesas são de relevar:

O considerável aumento, face ao previsto no Orçamento de 1990, das verbas destinadas ao pagamento das pensões de reforma (29%), facto que se justifica pela introdução no decorrer do corrente ano, do pagamento do 14.° mês aos reformados;

Os igualmente importantes aumentos das despesas em pensões de sobrevivência (33,6%), subsídios de desemprego e apoios ao emprego (28,2%) e pensões de invalidez (19,8%). Tais acréscimos constituem uma medida de prudência, justificada em parte devido aos significativos aumentos que estas rubricas experimentaram nos primeiros meses deste ano;

A importante verba (43,05 milhões de contos) a transferir para o Instituto do Emprego e Formação Profissional, bem como a comparticipação portuguesa nas despesas comparticipadas pelo Fundo Social Europeu (30 milhões de contos).

Página 44

4.(44)

II SÉRIE-A — NÚMERO 1

Como se pode constatar, pelo quadro que se junta, o orçamento da Segurança Social para 1991 é gerador de um défice de 20,6 milhões de contos, a ser inteiramente financiado pela utilização de verbas resultantes de saldos positivos de anos anteriores.

QUADRO V.l.l

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

VI - Relações fronteiras com as regiões autónomas

Os governos das regiões autónomas, no quadro da descentralização político-econômica constitucionalmente consagrada, são destinatários de múltiplas transferências de recursos financeiros provenientes de diversas entidades do sector público administrativo.

A natural dispersão das fontes informativas torna difícil o apuramento exaustivo do conjunto de fluxos financeiros em causa. Nesta circunstância, o quadro ensaia a quantificação sistematizada de boa parte do total transferido para as regiões autónomas, estabelecendo o confronto entre as previsões para 1991 e os valores homólogos no último quinquénio.

Ressalta dos números em apreço que o total considerado das receitas transferidas para as regiões autónomas tem progredido segundo uma tendência fortemente crescente, prevendo-se que ultrapasse, em 1991, a cifra dos 100 milhões de contos — verba bem expressiva no contexto nacional.

Para o acentuado dinamismo das transferências em causa têm contribuído, designadamente, as receitas fiscais e as verbas transferidas para as RA A e RAM no quadro orçamental. Estas rubricas, que, aliás, representam, no seu conjunto, a parcela dominante dos valores envolvidos, têm, para 1991, um crescimento previsto da ordem dos 20%.

Do mesmo modo, as verbas transferidas no quadro da Lei das Finanças Locais têm tido, igualmente, uma progressão bem vincada, prevendo-se que, neste âmbito, as autarquias das regiões autónomas irão beneficiar, em 1991, de um montante global da ordem dos 10 milhões de contos.

Cabe, ainda, referir que uma quantia desta mesma ordem de grandeza será também facultada pela Administração Central para suprir as previstas necessidades de financiamento das componentes regionais do orçamento da Segurança Social, o que representa um aumento significativo deste tipo de transferência.

Assinale-se, por último, que, a exemplo do que vem acontecendo ao longo dos anos focados, também as previsões para 1991 mostram que ambas as regiões autónomas beneficiam de transferências com a mesma ordem de grandeza.

Página 45

17 DE OUTUBRO DE 1990

4-(45)

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

Página 46

4-(46)

II SÉRIE-A — NÚMERO 1

VII - As relações financeiras com as Comunidades Euoueias

Os numerosos fluxos financeiros estabelecidos entre Portugal e a CEE podem ser sintetizados nos termos do quadro vii.1.1, que, para possibilitar uma perspectiva dinâmica, confronta os valores para 1991 com os homólogos respeitantes aos dois últimos anos.

Refira-se que, no que toca às estimativas para 1990, os valores relativos às transferências para a CEE foram determinados pelo montante dos recursos próprios transferidos até Setembro, o que lhes. confere uma fiabilidade razoável.

Já no que respeita às estimativas correspondentes aos fluxos provenientes dos diversos fundos comunitários, os valores apresentados oferecem uma menor margem de segurança, dado assentarem numa base insuficiente, devido a estar ainda por concretizar uma avultada parcela das transferências previstas para o ano em curso.

Relativamente às previsões elaboradas para 1991, cumpre salientar que os valores fixados para os recursos próprios têm um carácter meramente preliminar, uma vez que o processo orçamental da Comunidade tem um perfil temporal diferente do consagrado na LEOE, encontrando-se, ainda, numa fase inicial.

Nesta matéria cabe, aliás, referir que, no ano em curso, esta habitual precariedade dos números em causa surge acrescida pelos factores adicionais de incerteza que decorrem das conhecidas evoluções no quadro internacional em que se inserem as CE.

No tocante aos montantes previstos para as transferências dos fundos estruturais, importa salientar que constituem valores-objecto, baseados em dois determinantes: o plano de financiamento previsional do Quadro Comunitário de Apoio e os valores globais das dotações de pagamento previstas no projecto de orçamento comunitário.

Nestas circunstâncias, prevê-se que, do conjunto de fluxos financeiros a estabelecer com as CE no decurso de 1991, resulte um saldo global, favorável a Portugal, da ordem dos 160 milhões de contos, representando, assim, um significativo crescimento em relação ao ano anterior.

No contexto que se acaba de expor e tendo presente que uma parcela expressiva dos fluxos financeiros referenciados no ponto anterior é veiculada no quadro do OE, relevando, pois, para o nível do respectivo défice, importa explicitar o impacte orçamental das verbas em causa.

Assim, o quadro vn.1.2 retoma, dos valores analisados no ponto anterior, aqueles que possuem incidência no OE, confrontando os valores previstos para 1991 com as estimativas de execução reportadas a 1990.

Dos números em apreço ressalta um elevado incremento das despesas a cargo do OE, associado à vincada progressão das duas rubricas focadas, designadamente os recursos próprios, previstos crescerem a uma taxa da ordem dos 25%.

No que respeita às receitas orçamentais prevê-se, entretanto, uma expressiva redução de perto de 40%, decorrente, fundamentalmente, da acentuada quebra nas restituições para 1991.

Num cômputo global, verifica-se, pois, que, em 1991, a incidência líquida no OE dos fluxos financeiros referenciados possui um valor negativo da ordem dos 75 milhões de contos, o que traduz um expressivo agravamento em relação ao ano transacto, em que essa incidência negativa foi inferior a 40 milhões de contos.

QUADRO VII. 1.1 Fluxos financeiros com as Comunidades Europeias

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

QUADRO VII. 1.2

Incidência orçamental dos fluxos financeiros entre Portugal e as CE

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

ANEXOS INFORMATIVOS Divida pública

O mapa seguinte apresenta a evolução recente da posição da dívida pública directa, interna e externa:

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

Página 47

17 DE OUTUBRO DE 1990

4-(47)

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

Operações activas

1 — Por razões de interesse da economia nacional, o Tesouro tem vindo a conceder, em nome do Estado, empréstimos e a realizar outras operações activas, utilizando para o efeito dois dispositivos legais: o Decreto--Lei n.° 49 240 e as autorizações concedidas pela Assembleia da República no âmbito da aprovação do Orçamento do Estado.

2 — Realce-se que a partir de 1989 todos os empréstimos têm vindo a ser concedidos no âmbito da Lei Orçamental, devidamente registados no quadro da despesa, tendo como contrapartida a constituição de um activo financeiro.

3 — 0 registo das posições creditícias no final dos últimos anos evidencia um crescente volume de activos financeiros na posse do Estado decorrente da concessão de empréstimos.

<10' conto»)

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

Avales

A concessão de aval é o acto pelo qual o Estado ou um fundo ou serviço autónomo garantem o cumprimento de determinadas dívidas, tornando-se assim devedores acessórios relativamente a tais débitos.

As responsabilidades assim assumidas integram a dívida pública garantida directa (interna ou externa) ou a dívida pública garantida indirecta (interna ou externa) consoante o sujeito passivo do aval seja o Estado ou um fundo ou serviço autónomo.

O quadro que se apresenta em anexo reflecte a evolução da dívida pública garantida nos últimos três anos.

Página 48

4-(48)

II SÉRIE-A — NÚMERO 1

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

Operações de tesouraria

Tal como se anunciava no anexo informativo que acompanhava a proposta de lei do OE/90, o Governo apresentou à Assembleia da República no decurso do presente ano uma proposta de regularização de algumas situações anómalas das contas de tesouraria.

Assim, a Lei n.° 23/90, de 4 de Agosto, veio regularizar algumas contas de tesouraria, extinguindo-as, e algumas outras repondo o respectivo saldo a zero no final do ano económico de 1988.

Por esta via, foram extintas 147 contas de tesouraria e regularizados os seguintes saldos (valores provisórios):

(IO3 contos)

Activo:

Empréstimos e outras operações

activas...................... 745 783

Execução de avales............. 49 096

794 879

Passivo:

Saldo consolidado.............. 526 880

Após esta operação o perfil da tesouraria apresenta a seguinte mudança (em milhões de contos):

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

Sublinhe-se ainda que este processo de regularização foi acompanhado de uma iniciativa legislativa tendente a disciplinar o recurso a operação de tesouraria sempre que de operações orçamentais se tratem e a modificar o próprio funcionamento da tesouraria do Estado. Esta iniciativa veio a ser consubstanciada na Lei n.° 22/90, de 4 de Agosto, aguardando-se a publicação do correspondente decreto-lei sobre o novo regime das operações de tesouraria.

Durante o ano de 1990, o recurso às operações de tesouraria, no que respeita a operações que se reportem à execução orçamental, tem sido praticamente nulo, excepto aquelas que têm sido efectuadas ao abrigo do artigo 13.° da Lei n.° 101/89, de 29 de Dezembro, e que se encontram praticamente regularizadas na sua totalidade, tal como se tem vindo a informar a Astpmhleia ria Reniihlina

Setembro de 1990

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

Página 49

DIÁRIO

da Assembleia da República

Depósito legal n.' 8819/85

IMPRENSA NACIONAL-CASA DA MOEDA, E. P.

AVISO

Por ordem superior e para constar, comunica--se que não serão aceites quaisquer originais des-tinados ao Diário da República desde que não tra-gam aposta a competente ordem de publicação, assinada e autenticada com selo branco.

PORTE PAGO

1 — Preço de página para venda avulso, 5$; preço por linha de anúncio, 104$.

2 — Para os novos assinantes do Diário do Assembleia da República, o período da assinatura será compreendido de Janeiro a Dezembro de cada ano. Os números publicados em Novembro e Dezembro do ano anterior que completam a legislatura serão adquiridos ao preço de capa.

3 — Os prazos de reclamação de faltas do Diário da República para o continente e regiões autónomas e estrangeiro são, respectivamente, de 30 e 90 dias à data da sua publicação.

PREÇO DESTE NÚMERO 250$0

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

Página 50

"VER DIÁRIO ORIGINAL"