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Sábado, 16 de Outubro de 1993

II Série-A — Número 1

DIÁRIO

da Assembleia da República

VI LEGISLATURA

3.ª SESSÃO LEGISLATIVA (1993-1994)

6.° SUPLEMENTO

SUMÁRIO

Proposta de lei n.° 80/VI (Orçamento do Estado para 1994):

Relatório geral................................................................... 2-(430)

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II SÉRIE-A - NÚMERO 1

PROPOSTA DE LEI N.s 80/VI ORÇAMENTO 00 ESTADO PARA 1994 Relatório geral

ÍNDICE

Síntese. Relatório:

Execução orçamental em 1993:

Síntese da execução do Orçamento de 1993:

Anexo I — Principais medidas de política fiscal. Anexo II — Contas do sector público administrativo Anexo III — Imposto sobre o valor acrescentado (IVA). Anexo IV — Impostos sobre o rendimento:

Imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS).

Imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas (IRC).

Orçamento do Estado para 1994:

I — As finanças do sector público:

II —Evolução do défice do sector público.

1.2 — Despesas e receitas do Estado.

1.3 — Despesas e receitas de outros sectores.

II — O Orçamento do Estado e a política económica: II. I —Enquadramento da política económica:

11.1.1 —Conjuntura internacional: II. 1.1.1 —A economia comunitária

II. 1.1.2 — Desenvolvimentos nos mercados cambiais.

11.1.2 — Evolução recente da economia portuguesa: 11.1.2.1 —Actividade económica.

II. 1.2.2 — Inflação e moderação salarial e financeira.

11.2 — Linhas gerais da política económica global:

11.2.1 —Política orçamental e medidas do orçamento.

11.2.2 — Política monetária e cambial.

11.2.3 — Políticas estruturais e financeiras:

11.2.3.1 — Função accionista do Estado e privatizações.

11.2.3.2 — Liberalização do sistema financeiro:

A) Regime de política financeira.

B) Reformas estruturais e regulamentares.

11.2.3.3 — Internacionalização e reestruturação das empresas.

11.2.3.4 — Reestruturação da Administração Pública e investimento.

11.2.4 — Programas especiais para a recuperação económica.

11.2.5 — A concertação social.

11.3 — Cenário macroeconómico.

III — Necessidades de financiamento do Estado e dívida pública:

III I —Evolução do rácio da dívida. 111.2 — Dívida externa:

111.2.1 —Evolução recente.

111.2.2 — Rating da República.

Hl.3 — Evolução da despesa com juros.

111.4 — Política de financiamento do Estado.

111.5 — Financiamento do Estado em 1994.

IV —Orçamento do Estado: IV. I — Estado:

IV. 1.1 —Justificação global das despesas:

IV III —Classificação orgânica das despesas:

IV.LI.LI —Encargos Gerais da Nação.

IV. 1.1.1.2 — Ministério da Defesa Nacional.

IV. 1.1.1.3 — Ministério da Administração Interna.

IV.1.1.1.4 — Ministério das Finanças.

IV. 1.1.1.5 — Ministério do Planeamento e da Administração do Território.

IV. 1.1.1.6 — Ministério da Justiça.

IV. 1.1.1.7 — Ministério dos Negócios Estrangeiros.

IV. 1.1.1.8 — Ministério da Agricultura.

IV. 1.1.1.9 — Ministério da Indústria e Energia.

IV. 1.1.1.10 — Ministério da Educação.

IV. 1.1.1.11 — Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações. IV.1.1.1.12 — Ministério da Saúde.

IV.LI.1.13 — Ministério do Emprego e da Segurança Social.

IV.LI. 1.14 —Ministério do Comércio e Turismo.

IV. 1.1.1.15 — Ministério do Ambiente e Recursos Naturais.

IV.1.1.1.16 — Ministério do Mar.

IV. 1.1.1.17 — Investimentos do Plano.

IV. 1.1.2 — Grandes funções do Estado.

IV. 1.1.3 — Classificação económica das despesas: IV. 1.1.3.1 —Despesas sem compensação em receita. IV. 1.1.3.2 — Despesas com compensação em receita. IV. 1.2 — Receitas fiscais: /V. 1.2.1 —Principais medidas de política fiscal:

Imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS). Imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas (IRC). Imposto sobre as sucessões e doações. Imposto do selo.

Imposto sobre o valor acrescentado (IVA). Benefícios fiscais. Impostos especiais.

Imposto especial sobre o consumo de tabaco. Imposto sobre os produtos petrolíferos (ISP).

IV. 1.2.2 — Apreciação global das receitas fiscais do Estado. IV. 1.2.3 — Justificação das receitas fiscais: IV. 1.2.3.1 —Impostos directos:

Imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS). Anexo:

Mapa comparativo do IRS a pagar pelos trabalhadores dependentes (categoria A).

Mapa comparativo da tributação dos rendimentos das categorias A e H.

Imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas (IRC): Outros impostos directos.

IV.1.2.3.2 — Impostos indirectos:

Imposto do selo. Estampilhas fiscais.

Imposto sobre o valor acrescentado (IVA).

Imposto sobre o consumo de bebidas alcoólicas.

Imposto sobre o consumo de cerveja.

Imposto sobre os produtos petrolíferos (ISP).

Imposto automóvel (IA).

Imposto sobre o consumo de tabaco.

Direitos de importação e sobretaxa de importação.

Outros impostos indirectos.

IV. 1.3 — Benefícios fiscais:

Imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS). Imposto automóvel (IA).

IV.2 — Fundos e serviços autónomos.

IV.3 — Segurança social:

IV.3.1 —Execução orçamental em 1993.

IV.3.2 — Orçamento da segurança social para 1994.

V — Finanças locais.

VI — Relações financeiras com as Regiões Autónomas.

VII — Universo empresarial do Estado: VII.I —Necessidades de financiamento. VII.2 —Política de privatizações.

VIII — Fluxos financeiros com a Comunidade.

Anexo estatístico — Comas do sector público administrativo. Anexo técnico — Evolução do rendimento real líquido das famílias portuguesas.

Anexo técnico — Desvios das projecções. Anexo técnico — Segurança social:

1) Evolução do sector.

2) Caixa Geral de Aposentações.

Programa de Convergência revisto:

Estabilidade cambial e não acomodação a desvios inflacionistas. Orçamento do Estado e políticas estruturais. Concertação social.

Estratégia de desenvolvimento a médio prazo. O modelo subjacente — Apresentação sumária:

1) Introdução.

2) Características gerais do modelo macroeconómico:

Bloco da procura agregada.

Oferta agregada.

Bloco do sector público.

Equilíbrio e estática comparada.

3) O modelo macroeconómico e os efeitos da acumulação de capital.

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Síntese

A execução orçamental em 1993 decorreu num ambiente de acentuada quebra da actividade económica em Portugal, em simultâneo com a pior recessão ha Comunidade Europeia desde os anos 30. Nesta situação verificou-se uma significativa deterioração do défice orçamental, motivada, fundamentalmente, por um lado, pela queda nas receitas fiscais e por um crescimento inferior ao previsto nas contribuições sociais e, por outro, por um substancial aumento dos encargos com o subsídio de desemprego.

Contrariamente ao que aconteceu noutros países, designadamente na França e na Espanha, não se respondeu aos efeitos da recessão internacional sobre o défice das finanças públicas, agravando a carga fiscal. O ter respondido à situação mantendo as despesas sob controlo, para o que contribuíram as medidas oportunamente tomadas, assegura que se mantêm as condições indispensáveis para continuar o processo de consolidação orçamental.

Consolidação orçamental que corresponde à estratégia de desenvolvimento a médio prazo prosseguida desde 1985 e que também satisfaz os critérios de convergência do Tratado da União Europeia, finalmente prestes a entrar em vigor. Nesse contexto, é natural que o Orçamento do Estado para 1994 aposte na recuperação económica nacional e comunitária.

Recuperação e convergência

Para fazer face à conjuntura desfavorável, e de forma articulada com as iniciativas a nível comunitário visando a recuperação do crescimento e do emprego no espaço económico europeu, foram tomadas medidas nas seguintes áreas: lançamento de um conjunto de programas de apoio ao investimento privado e ao investimento em habitação, em iniciativa apoiada pelas autarquias locais; contenção do agravamento do défice do Estado no ano, recorrendo a uma redução adicional das despesas de funcionamento do Estado e ao aumento do preço da gasolina; programas específicos de apoio aos sectores agrícola, industrial e exportador; alterações no quadro jurídico das pensões e das contribuições dos independentes, visando o equilíbrio estrutural do orçamento da segurança social.

O Orçamento dò Estado para 1994 continua, pois, o investimento na competitividade das empresas e na solidariedade entre pessoas e gerações. Além disso, segue na linha de orientação das medidas estruturais tomadas em 1993, que culminaram no orçamento suplementar e nas medidas fiscais nele incluídas, que agora se apresentam. Continua--se a apostar no investimento em capital físico e humano e a solidariedade traduz-se não só na protecção social mas também na moralização e no desagravamento fiscal. A moralização fiscal implica impedir a utilização fraudulenta de benefícios excepcionais que minam a base fiscal e prosseguir acções de fiscalização tributária, reforçando os instrumentos judiciais de combate à evasão fiscal.

O desagravamento envolve ajustar um parâmetro central do imposto sobre o rendimento a uma taxa muito superior à inflação esperada de 4 % a 5,5%. Embora motivado pelo empenhamento na concertação social, o aumento nos escalões do IRS em 8% contribui para assegurar um rendimento real das famílias mais elevado em 1994 do que em 1993.

A recuperação da actividade económica em 1994 tra-duzir-se-á num crescimento do PIB a uma taxa superior à verificada em 1993, condição indispensável para a defesa

do. emprego. O crescimento do PIB a uma taxa acima da média comunitária assegurará a continuação do processo de convergência real e o prosseguir da luta contra o desemprego.

Continuará também o processo simultâneo de convergência nominal, assente na moderação salarial e financeira. Moderação salarial que se tornou uma verdadeira garantia do emprego; moderação salarial de que o sector público deve continuar a dar o exemplo. Moderação financeira a acompanhar a redução da inflação e os ganhos associados ao processo de integração financeira da economia portuguesa, traduzindo-se na continuação da redução das taxas de juro e no reforço do autofinanciamenio das empresas. Reforçam-se, assim, pela via dos custos e do investimento, as condições de competitividade das empresas e salvaguarda-se o emprego.

Nas situações de abrandamento da actividade económica as receitas fiscais reduzem-se, nalguns casos de forma mais que proporcional, e as despesas associadas à função social do Estado, particularmente as prestações sociais e o subsídio de desemprego, crescem de forma muito acentuada. Acresce que nos impostos sobre rendimentos comerciais e industriais, devido ao reporte de prejuízos, os reflexos se projectam nos anos futuros. Nestes casos, a condução de uma política orçamental apropriada ao processo de consolidação orçamental impõe um rigoroso controlo das outras despesas do Estado, particularmente das despesas de funcionamento. Essa é a linha da política já. seguida em 1993, concretizada nas medidas tomadas ao longo do ano e nas constantes do orçamento suplementar.

Para 1994 manter-se-á o rigor orçamental nos termos explicitados no Programa de Convergência apresentado em finais de 1991 à Comunidade Europeia no início da legislatura. O tecto de despesas sem juros então assumido — 2700 milhões de contos para 1992 e 3100 milhões de contos em média para 1993-1995— foi observado no limite de 2900 milhões de contos em 1993 e continua a sê-lo no limite de 3100 milhões de contos constantes do Orçamento do Estado para 1994.

O facto de o défice ser, no essencial, resultado de quebra nas receitas fiscais ou de despesas associadas ao ciclo económico permite considerar pontual e portanto desejável o seu aumento em 1993. Não há qualquer razão para uma menor persistência na prossecução dos objectivos de consolidação orçamental,.em que Portugal está firmemente empenhado. Na proposta de revisão do Programa de Convergência, agora com o horizonte de 1996, o crescimento nulo das despesas do Estado no Orçamento para 1994 e as medidas fiscais constantes do orçamento suplementar e do Orçamento para 1994 são a expressão concreta desse empenhamento. . • ■ . ■

No Programa de Convergência revisto prevê-se um défice global do sector público administrativo inferior a 5 % para a média 1995-1996, enquanto o rácio da dívida pública relativamente ao PIB se mantém nos 67 %. No entanto, os objectivos dos 3 % do PIB para o défice global e dos 60 % para o rácio da dívida, constantes do Tratado da União Europeia, serão satisfeitos em média no período de 1995-1999.

Privatizações, função accionista e investimentos

A orientação fundamental subjacente à revisão constitucional de 1989 é que a actividade económica deve por regra ser exercida pela iniciativa privada. O processo de

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privatizações tem constituído um instrumento importante no reforço dos mecanismos de mercado, pois não só reduz o peso e a intervenção do Estado na economia como estimula o reforço da capacidade empresarial e o acréscimo da concorrência, para além de ter um efeito directo na redução da dívida e do défice públicos. Contribuiu também para a redução da intervenção do Estado na economia enquanto detentor do capital das empresas.

A estratégia de intervenção do Estado na economia passa pela definição clara do serviço público e do nível ao qual deva ser prestado e pela definição e quantificação, numa óptica plurianual, quer do esforço financeiro compatível com o objectivo de convergência, quer dos parâmetros que regem a gestão empresarial.

A função accionista do Estado passa pela adequação, no quadro da política global e sectorial do Governo e tendo em conta os objectivos desta, de uma gestão racional das empresas públicas ou de capitais maioritariamente públicos, reforçando assim a eficiência económica e explorando as oportunidades de negócio e de investimento.

Neste enquadramento, o investimento, quer em capital fixo quer em capital humano, continua a ser a primeira prioridade na afectação dos recursos do Estado. Esta orientação vem no seguimento dos Orçamentos de 1992 e 1993, a que se associaram, respectivamente, a harmonização fiscal comunitária e a reestruturação da Administração Pública. Processos cujos efeitos se não esgotaram e que continuarão a facilitar a modernização da Administração Pública em 1994.

O investimento directo do sector público administrativo, onde as infra-estruturas continuam a representar a principal componente, bem como o conjunto do investimento previsto realizar com financiamentos directos do Estado, apoiado em programas de promoção pública ou co-finan-ciados pelos fundos comunitários, impulsionará a recuperação económica em 1994 e nos anos seguintes. No conjunto de encargos com a promoção directa ou indirecta do investimento incluem-se as despesas a suportar pelo Orçamento do Estado relativas aos programas de recuperação económica associados às iniciativas decididas nas cimeiras de Edimburgo e Copenhaga.

Tais iniciativas são complementares da preparação do «Livro Branco» comunitário sobre a estratégia a médio prazo para o crescimento, competitividade e emprego, cujo contributo português foi discutido com os parceiros sociais durante o Verão de 1993 e serviu de base à proposta de acordo apresentada pelo Governo em Setembro.

A reestruturação da Administração Pública

A Administração Pública iniciou um processo de racionalização e reorganização estrutural, com o objectivo de promover uma prestação de serviço mais eficiente, com maior dinamismo e qualidade, em simultâneo com um melhor aproveitamento dos recursos humanos existentes, contribuindo assim para o esforço de consolidação orçamental.

Esta dinamização passava necessariamente pela utilização dos mecanismos de mobilidade, visando o ajustamento das necessidades em efectivos através da reafectação do pessoal para serviços manifestamente carenciados de recursos humanos.

O acompanhamento tão precoce quanto possível de todo este processo permitiu a colocação dos funcionários antes mesmo do ajustamento dos quadros, reduzindo ao mínimo os custos de ajustamento e eventual instabilidade que uma condução menos atenta do processo poderia dar lugar.

Os grandes movimentos registaram-se da segurança social para os sistemas educativo e de saúde, e o balanço do amplo movimento ocorrido neste ano traduziu-se ainda num significativo abrandamento no crescimento das despesas de pessoal. Foi, assim, possível compatibilizar uma adequada utilização dos mecanismos que flexibilizam a gestão e a contenção de despesas.

Desagravamento e moralização fiscais

O Orçamento do Estado para 1994 não contempla qualquer agravamento das taxas dos impostos. Antes pelo contrário, ao ajustar os escalões do IRS a 8 %, contribui para o aumento do rendimento disponível, compensando desta forma a necessária moderação salarial por parte das empresas. Do mesmo modo, ao beneficiar o investimento e a internacionalização, estimula a recuperação das empresas e a criação de postos de trabalho.

. Reconhece-se que o significativo desagravamento fiscal efectivamente verificado em 1993 não resulta somente da desaceleração da actividade económica. Representa também uma maior utilização, perfeitamente legítima, de alguns benefícios e um maior aproveitamento indevido de condições de insuficiente controlo noutros benefícios.

O Orçamento do Estado para 1994 inclui, assim, algumas medidas de limitação de benefícios existentes e de maior verificação na utilização dos benefícios, através de fiscalizações preventivas mais eficientes e de melhor acompanhamento dos contribuintes.

As principais medidas podem resumir-se nas seguintes áreas de actuação:

I) Medidas a favor dá recuperação económica:

1) Grandes projectos de investimento — alarga-se o âmbito do artigo 49.°-A do Estatuto dos Benefícios Fiscais para incluir projectos a partir do valor de 5 milhões de contos;

2) Internacionalização das empresas portuguesas — abre-se a possibilidade de dedução de impostos pagos no exterior, mesmo sem existirem acordos de dupla tributação;

3) Tributação de não residentes — abre-se a possibilidade de isentar de impostos os juros referentes a dívida pública transac-cionável, medida que contribuirá para a moderação financeira e para facilitar o financiamento das empresas portuguesas no mercado de capitais;

4) Investimento por emigrantes — facilita-se aos emigrantes efectuarem investimentos de maior vulto, reduzindo-se o montante da prestação inicial (de 50% para 25%) e alongando-se o período de pagamento (de

, 12 para 20 anos);

5) Pequenos contribuintes — simplifica-se o sistema aumentando-se consideravelmente o valor real dos limites de isenção do WA;

LT) Medidas a favor da recuperação da base tributária:

1) Fusões e cisões de empresas — altera-se o regime para permitir uma mais criteriosa apreciação dos processos de autoriza-

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ção, evitando reduções drásticas da matéria colectável das empresas fundidas ou cindidas;

• 2) Fundos de investimento imobiliário — trb buta-se a uma taxa de 20 % o resultado apurado, independentemente de ser ou não distribuído;

3) Contas poupança-habitação — elimina-se o duplo benefício, acabando-se com a isenção de juros e mantendo-se a redução no IRS;

4) Pensionistas e deficientes — reduzem-se os benefícios nos casos de beneficiários com rendimentos elevados;

5) Contas poupança-emigrante — a taxa liberatória de IRS é aumentada de 7,5% para 12,5%, ou seja, cerca de dois terços da taxa normal;

6) Planos de poupança-reforma — para 1994, o valor máximo a deduzir é reduzido para 250 contos por contribuinte;

UJ) Medidas antiabuso: • -

.. .-.1) Paraísos fiscais— inverte-se o ónus da prova de dívidas ou pagamentos a entidades domiciliadas em paraísos fiscais;

2) Entidades domiciliadas no estrangeiro —tributam-se os lucros desde que sejam detidos em pelo menos 25% por entidades residentes em Portugal; •.<'

3) Contas poupança-habitação — estabelece^ se a oportunidade de apresentação de facturas comprovativas de todas as utilizações efectuadas, devendo o banco indicar anualmente o montante de utilizações por cada conta.

Moderação salarial e financeira em defesa da competitividade e do emprego

O ajustamento dos salários, tanto em termos nominais como reais, foi muito expressivo no-biénio de 1991-1992, em parte reflexo de uma situação do mercado de trabalho de virtual pleno emprego. Por outro lado, o processo de racionalização e de reestruturação das empresas conducente a ganhos de produtividade tem sido dificultado pela recessão internacional. Desta forma, uma política de promova? do emprego e de redução dos riscos de desemprego impõe uma evolução dos salários compatível com a competitividade das empresas portuguesas no' contexto do mercado único europeu, sem a qual o binómio emprego--rendimentos levará a substanciais quebras de emprego. Ou, em alternativa, poderá levar ao recrudescimento da inflação, atrasando de novo a plena integração de Portugal na futura União Europeia, uma situação com elevados custos em termos de prosperidade e de progresso social.

O aumento do desemprego tem efeitos negativos na coesão social, acarretando elevadas perdas. Por essa razão, a partilha dos custos de ajustamento, consistente com uma evolução moderada dos salários e das taxas de juro reflectindo a redução da inflação e um reforço da parcela dos lucros destinada a reinvestimento, particularmente numa situação conjuntural recessiva, constitui não só um sinal de solidariedade como também uma partilha dos riscos. A mo-

deração .dos custos, ao favorecer o processo de racionalização e reestruturação, contribui também para sustentar a convergência dos salários reais.

A moderação financeira constitui, juntamente com a moderação salarial, um dos vectores fundamentais do esforço de recuperação económica de defesa da competitividade e de criação de emprego.

Durante 1993, em resultado da liberalização dos movimentos de capitais ocorrida no final do ano anterior e na sequência da progressiva liberalização do sistema financeiro, da evolução da inflação e da política de financiamento seguida pelo Estado registaram-se significativas descidas das taxas de juro. A queda nas taxas de juro foi, contudo, mais nítida a nível dos segmentos mais líquidos do mercado de capitais do que a nível do mercado do crédito, designadamente para as pequenas e médias empresas, principais factores de criação de emprego. Por isso em 1994 a moderação financeira deverá continuar a constituir uma das peças fundamentais da estratégia de investimento e recuperação da economia portuguesa consubstanciada no Orçamento do Estado.

Relatório

. Execução orçamental em 1993 Síntese da execução do Orçamento de 1993

Na Comunidade Europeia, a deterioração da situação das finanças públicas em 1993 foi geral, acompanhando o forte abrandamento da actividade económica nuns países e a recessão noutros. Para o conjunto da Comunidade viveu-se uma situação de recessão, podendo a quebra no PIB ultrapassar meio ponto percentual.

De acordo com as últimas estimativas da Comissão, o agravamento dos défices orçamentais, incluindo activos financeiros líquidos, para o conjunto dos países da Comunidade, já se aproximava de um ponto percentual. Além do Reino Unido, em que se verificou um desagravamento significativo, só os países com agravamento superior à média se encontram registados no quadro 1.

QUADRO I Défices orçamentais

Fonte: Comissão da CE.

As referidas estimativas foram elaboradas em Maio.de 1993, quando para a maioria dos países se conhecia apenas a execução do 1.° trimestre e se admitia um menor aprofundamento da crise, e serão revistas no final de Outubro, tudo apontando para uma nova e expressiva revisão no sentido do agravamento dos défices.

Nesta.situação de recessão na Europa Comunitária, a análise das políticas mais adequadas foi objecto de aprecia-

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ção em vários Conselhos ECOFTN (Conselhos de Ministros da Economia e Finanças da Comunidade) e dos Conselhos Europeus de Edimburgo e de Copenhaga. Existe amplo consenso no sentido de que, nos países cuja situação o permitisse, os chamados estabilizadores automáticos deveriam ser deixados funcionar com vista a evitar o aprofundamento da crise.

Esta opção, que foi também seguida por Portugal, levou a um significativo aumento das despesas com o subsídio de desemprego e a uma quebra nas receitas das contribuições para á segurança social. Quanto às receitas dos principais impostos, caíram muito significativamente, verificando-se um estreitamento da base fiscal, o que contrasta com a filosofia que presidiu à reforma de 1989 e à harmonização fiscal de 1992. Ao contrário de outros países, Portugal entendeu não contrariar a erosão da matéria colectável verificada em 1993 através de aumentos das taxas fiscais ou parafiscais.

De facto e relativamente ao Orçamento do Estado, os principais indicadores do orçamento inicial e da estimativa de execução apresentam os seguintes valores:

QUADRO 2

Orçamento para 1993

(Em mllnóes d* contos)

(n) Sem excluir o montante de 20.7 Mc afecto & cláusula de convergência.

Estima-se, assim, um agravamento do défice global do Estado em 344 milhões de contos (Mc), em resultado de uma quebra de idêntico montante na receita. Na despesa, o limite inicialmente orçamentado corresponde precisamente à estimativa de execução.

A redução de 374 Mc na receita dos impostos traduziu-se num efectivo desagravamento fiscal implícito de cerca de 3 pontos percentuais do PIB. De facto, enquanto no Orçamento se admitia que o rácio receitas fiscais do Estado sobre o PEB estabilizasse em 1993 em cerca de 25%, 25,5 % no Orçamento de 1993, contra 25,2% na estimativa de execução de 1992, a cobrança estimada representa apenas 22,5 %.

O défice global do sector público administrativo passou de 535 Mc em 1992 para 997 Mc na estimativa de execução para 1993.

A este agravamento do défice global não corresponde um agravamento na mesma ordem das necessidades de financiamenlo do sector público alargado, já que contribuem de forma positiva as receitas das privatizações (embora menores-do que o previsto) e o menor financiamento adicional líquido por parte das empresas do universo empresarial do Estado (v. quadro 3).

Assim, enquanto entre 1992 e 1993 os défices globais do sector público administrativo passam de 4,7 % do PIB para 8,1 %, ou seja, mais 3,4 pontos percentuais, as necessidades de financiamento do sector público alargado crescem de 5,3 % para 8,4 %, mais 3,2 pontos percentuais, menos cerca de 0,5 ponto percentual.

QUADRO 3

Necessidades de financiamento do sector público administrativo (estimativas)

(Em milhões de contosJ

A quebra de 344 Mc nas receitas do Estado é explicada por uma substancial diferença nas receitas dos impostos, menos 374 Mc, face ao valor orçamentado. Diferença parcialmente compensada por um aumento de 30 Mc nas receitas de capital provenientes de mais-valias na emissão de títulos de dívida pública.

Do lado das despesas cumpriram-se os objectivos fixados: a despesa total, sem juros, cumpre o objectivo estabelecido no Programa de Convergência de 2900 Mc, sem sacrifício das despesas de capital, que crescem cerca de 7 % relativamente a 1992 e situam-se sobre o valor orçamentado.

Numa situação de muito forte abrandamento da actividade económica o Estado manteve as despesas sob controlo, e, contrariamente ao que aconteceu noutros países, designadamente na França e na Espanha, não respondeu aos efeitos da recessão internacional sobre o défice das finanças públicas agravando a carga fiscal. O ter respondido à situação mantendo as despesas sob controlo, para o que contribuíram as medidas oportunamente tomadas, assegura que se mantêm as condições indispensáveis paia continuar o processo de consolidação orçamenta).

Na verdade, sendo a deterioração orçamental do sector público administrativo devida à quebra das receitas e ao aumento das despesas na área da segurança social, portanto, fundamentalmente, aos efeitos do ciclo económico, a inversão do processo depende, no essencial, da recuperação da actividade económica.

Para a segurança social, com um défice superior em 132 Mc ao valor orçamentado, o subsídio de desemprego contribui com mais de 62 Mc e a redução nas contribuições com cerca de 40 Mc.

Todavia, a quebra da actividade económica não explica directamente a totalidade do desvio verificado nas receitas. Cumulativamente com o efeito do ciclo assistiu-se ao efeito combinado de um outro conjunto de factores que contribuíram de forma expressiva para o resultado final.

De entre esses factores merecem destaque:

a) O início do mercado único e a consequente abolição do controlo alfandegário para as mercadorias provenientes dos países comunitários, potenciando condições para o não pagamento do IVA.

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Situação sempre possível no imediato, já que o pagamento não é efectuado na fronteira, mas que o controlo informático das transacções intracomunitárias irá permitir corrigir, recuperando-se na fase do processo de controlo a posteriori o imposto não pago;

b) O efeito muito expressivo na quebra do IRC de mecanismos específicos aplicados à tributação das empresas: a isenção da tributação das mais-valias reinvestidas; a tributação do lucro consolidado; a constituição de fundos de pensões; a realização de operações nas zonas francas, e os benefícios fiscais;

c) O recurso de uma forma mais extensiva aos benefícios fiscais concedidos em sede de IRS e, especificamente em 1993, o efeito da autonomização do abatimento dos encargos com juros e amortização de empréstimos para aquisição de casa própria.

A estimativa da execução das receitas dos impostos em 374 Mc abaixo do valor orçamentado fica a dever-se ao comportamento de quatro impostos: o IVA, o IRC, o IRS e o imposto sobre produtos petrolíferos (ISP).

No quadro seguinte apresentam-se os valores orçamentados, a estimativa de execução e os correspondentes desvios:

QUADRO 4

Receitas fiscais em 1993

(Em milhejm da contos)

A estimativa de cobrança para o ISP, inferior em 18 Mc ao valor orçamentado, deve-se, por um lado, ao aumento do «preço médio Europa», que reduziu o imposto por litro, e, por outro, ao efeito combinado do crescimento dos consumos abaixo dos valores que serviram de base à previsão e ao efeito de substituição superior ao esperado da gasolina super pela gasolina sem chumbo, cujo imposto por litro é inferior em 12$.

Para as quebras verificadas no IVA e nos impostos sobre o rendimento contribuem o efeito do ciclo e as razões já expostas. Dada a magnitude dos desvios verificados nestes impostos, apresentam-se, nos anexos ih e iv, análises detalhadas do comportamento dos mesmos.

Uma vez que as previsões incluídas no Orçamento de 1993 foram elaboradas nos meses de Agosto e Setembro de 1992, o efeito de ciclo contribui duplamente para o desvio. Directamente pelo funcionamento dos estabilizadores automáticos, menores rendimentos ou menores despesas traduzem-se em menores receitas. Indirectamente, pelo efeito na base de previsão, já que as variáveis de referência para a matéria colectável no final de 1992 foram estimadas na hipótese de um alargamento da base, que se,não veio a verificar.

Dado o agravamento da situação orçamental em 1993, em que se verifica uma inversão do processo de consolidação orçamental em que Portugal está firmemente empenhado, por causas não exclusivamente imputáveis ao ciclo económico, a reversão da situação, a acompanhar a recuperação económica, passa por um conjunto de medidas de recomposição da base fiscal e de reforço efectivo da eficácia da administração fiscal.

Para o reforço efectivo da eficácia da administração fiscal são decisivas acções determinadas de prevenção e combate à fraude fiscal, numa altura em que existem indicações de que as mesmas estão a aumentar, pela convicção da impunidade de certos agentes económicos.

As medidas que se apresentam na revisão do Orçamento para 1993 visam a produção de resultados já em 1994, na sequência de operações iniciadas em meados do ano. Propostas enquadradas num processo de moralização fiscal visando a correcção das situações que estavam a conduzir a uma redução da base tributável das empresas, com efeitos negativos nas condições de concorrência. Benefícios fiscais que são concedidos numa base temporária e cujos efeitos sobre a perda de receita no momento da concessão são de muito difícil quantificação. Feita a avaliação posterior do seu impacte, se se conclui ter sido excessiva a perda, torna-se indispensável fazer a correcção, sob pena de distorção da carga fiscal com prejuízo da equidade do sistema fiscal. É o processo permanente de moralização fiscal.

Das medidas agora propostas e que se resumem no anexo i e das que serão incluídas no Orçamento para 1994 espera-se o contributo indispensável à redução do défice global do sector público administrativo compatível com os objectivos de convergência.

Redução dos abatimentos com rendas de habitação às importâncias efectivamente suportadas, liquidas de subsídios ou contraprestações oficiais.

Manutenção da sujeição à disciplina imposta pelo Banco de Portugal, em matéria de provisões, das sucursais de instituições financeiras com sede em outro Estado membro da Comunidade Europeia.

Deslizamento do prazo para constituição de dotações para fundos de pensões dos bancos para fazer face a responsabilidades com o seu pessoal.

ANEXO I

Principais medidas de política fiscal Em relação aos impostos sobre as famílias

Para efeito de abatimento ao rendimento líquido total das importâncias pagas a título de renda pelo arrendatário do prédio urbano ou de fracção autónoma para fins de habitação própria e permanente, deduzem-se às rendas pagas os subsídios ou contraprestações oficiais recebidos.

Em relação aos impostos sobre as sociedades

Embora as sucursais em Portugal de instituições de crédito e de outras sociedades financeiras com sede em outro Estado membro da Comunidade Europeia tenham deixado, por força da harmonização comunitária, de estar sujeitas à supervisão do Banco de Portugal, desde que sujeitas à supervisão, dos países de origem, não existem razões válidas para que, em matéria de provisões fiscalmente dedutíveis, não fiquem submetidas à disciplina do Banco de Portugal.

Atendendo às dificuldades que alguns bancos têm para constituir, até 1995, as dotações a qué estão ' obrigados, deslizou-se o prazo de 1995 para 1997.

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2-(436)

II SÉRIE-A — NÚMERO 1

Maior disciplina e controlo do regime de tributação pelo lucro consolidado.

Alteração do regime fiscal das mais-valias.

Em relação à moralização fiscal

Alargamento do período de validade da autorização de consolidação e estabelecimento de uma nova disciplina no tocante a compensação horizontal e vertical dos prejuízos das sociedades abrangidas pelo regime de tributação pelo lucro consolidado, por forma a evitar a utilização abusiva das vantagens em matéria de dedução de prejuízos.

É revogado o artigo 18° do Estatuto dos Benefícios Fiscais. Substitui-se o regime de exclusão da tributação das mais-valias no caso de reinvestimento pelo do diferimento da tributação.

Tributação em imposto do selo relativamente a garantias pedidas no estrangeiro por entidades domiciliadas em Portugal.

São incluídas no âmbito da incidência do artigo 94 da Tabela Geral do Imposto do Selo as garantias prestadas por instituições de crédito e sociedades financeiras com sede no estrangeiro ou por filiais, sucursais ou agências no estrangeiro de instituições de crédito com sede no continente ou Regiões Autónomas a entidades domiciliadas em território nacional.

Em relação à fiscalização tributária

Obrigação de emissão de talão de venda ou factura.

Os retalhistas e prestadores de serviços, sempre que estejam dispensados de emitir facturas e não as emitam, são obrigados a' emissão de talão de venda datado, o qual deve obedecer a diversos requisitos.

ANEXO II

Contas do sector público administrativo Orçamento de 1993

(Em milhões de contos)

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

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16 DE OUTUBRO DE 1993

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Estimativa de execução de 1993

(Em milhões de contos)

ANEXO 111

Imposto sobre o valor acrescentado (IVA)

A previsão das receitas do IVA incluída no Orçamento do Estado para 1993 assentou no pressuposto de uma cobrança média mensal actualizada e deduzida do efeito do atraso por efeito da abolição das fronteiras fiscais, o qual foi estimado no equivalente a dois meses de importações intracomunitárias:

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

Em 1993, a previsão do IVA deparou com sérias dificuldades de informação. De facto, aquando da

preparação do Orçamento referia-se: «A execução relativa aos primeiros sete meses, quando confrontada com o perfil mensal adequado ao cumprimento do valor orçamentado, aponta para valores aquém do previsto. É difícil fazer uma previsão mais rigorosa enquanto não se conhecer o montante a liquidar nas facturas que serviram para o desalfandegamento no período da greve. Tendo em conta estas limitações, as'previsões até ao final do ano têm como base as previsões da Direcção-Geral das Alfândegas (DGA) e Direcção-Geral das;Contribuições e Impostos (DGCI), de" 56 e 25 Mc/mês, respectivamente.» Posteriormente, esta informação foi corrigida, sendo atribuídos 55 Mc à cobrança da DGA e 27 Mc à da DGCI.

Naquela data (Agosto-Setembro), a estimativa de execução de 1992, que foi incluída no Orçamento de 1993, apontava para uma receita de 860 Mc, quando os valores que vieram efectivamente a entrar nos cofres do Estado foram 834 Mc.

Uma vez que parte das dificuldades de previsão tiveram que ver com a alteração de estrutura das taxas verificada aquando da harmonização de 1992, dever-se-á começar pela explicação da evolução naquele ano.

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II SÉRIE-A —NÚMERO 1

No Orçamento para 1992 a previsão para o IVA foi a seguinte:

Milhões

de comos

Base normal.............................................................................. 690

Efeito da harmonização........................................................... 210

Total orçamentado................... 900

Esta previsão tinha correspondência num cenário macroeconómico em que o crescimento das principais variáveis com incidência na base tributável do IVA se apresenta no quadro seguinte, bem como os valores correspondentes às últimas estimativas.

Taxas de crescimento (em percentagem)

O comportamento ao longo de 1992 não foi, no entanto, totalmente regular. Segundo as estimativas das contas trimestrais, a evolução do consumo privado e das importações foi:

Taxas de crescimento (em percentagem)

A diferença entre o IVA previsto inicialmente no Orçamento e o realizado, — 66 Mc, não reflecte integralmente o efeito abrandamento da actividade económica, já que, dado o desfasamento na cobrança, cerca de dois meses, o abrandamento no crescimento se vem ainda a reflectir em 1993.

Dado o pressuposto sobre a receita mensal e uma vez que a média mensal de cobranças no 3.° trimestre foi de 75,6 Mc e a do 4." trimestre foi de 75,7 Mc, a base de referência foi efectivamente sobreavaliada. O desvio deve--se a uma menor cobrança nas importações, a qual se situou em 50,1 Mc, média mensal nas alfândegas no último semestre, com um máximo mensal de 52,4 Mc, contra uma previsão de 55 Mc, enquanto a cobrança da DGCI, 27,1 Mc, confirmou o valor previsto.

A diferença na base mensal de referência, diferença entre os 82 Mc referidos pelos serviços e os 75,6 Mc efectivamente cobrados, deveu-se, essencialmente, a dois efeitos: ao crescimento da taxa média de tributação do IVA, em resultado de a harmonização fiscal ter sido inferior ao inicialmente previsto, e ao abrandamento da actividade económica no 2.° semestre de 1992.

O efeito da harmonização fiscal comunitária sobre a taxa média do IVA foi estimado com base na estrutura do consumo privado das contas nacionais, na mesma ordem

de grandeza da reportada pelos serviços do IVA como estrutura das taxas. A estrutura considerada foi a seguinte:

(Em percentagem)

a que correspondia uma taxa média ponderada de 8,99 %. Após a harmonização, a nova estrutura de taxas seria:

(Em percentagem)

e a respectiva taxa média ponderada de 11,78 %.

O efeito da harmonização fiscal seria, portanto, um crescimento da taxa média em 31 %, numa base anuaí.

Este aumento da taxa média não se veio a concretizar. De facto, a análise das taxas de tributação incidentes sobre o comércio de retalho (CAE 62), sector de origem da maior parte do consumo final das famílias, permite verificar que para o conjunto das vendas nos 2.°, 3.° e 4.° trimestres de 1991 e 1992 — períodos homólogos sem e com harmonização — a estrutura das vendas por taxas foi a seguinte:

(Em percentagem)

E as correspondentes taxas médias ponderadas de tributação em cada ano:

1991: 12,96%; 1992: 14,32%.

Ou seja, com base na estrutura das vendas no comércio a retalho, o crescimento da taxa média após a harmonização foi de apenas 10,5 %.

O sector do comércio a retalho oferece a particularidade de não conter transformação de inputs, sendo pois a taxa média de tributação de inputs, a médio prazo, necessariamente semelhante à de tributação de outputs. Os possíveis afastamentos relativamente a esta igualdade ficar--se-ão a dever a variações de curto prazo na taxa mêàSa de tributação dos produtos armazenados.

Da conclusão desta análise parece claro que a informação retirada da estrutura do consumo privado, utilizada para projectar o efeito da harmonização no crescimento da taxa média do IVA, é incompatível com os valores efectivos declarados pelos contribuintes, incompatibilidade que se baseia numa sobreavaliação do efeito da harmonização e que é explicada pela diferente estrutura de taxas. De facto:

a) O peso da taxa zero na estrutura do cwvsaitoo privado, tomada para 1991 (31,52 %), é significativamente maior do que na base do comércio a retalho (18,95%). Desta forma, a

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16 DE OUTUBRO DE 1993

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estimativa de aumento de receita resultante da passagem dos produtos da taxa zero para a taxa de 5 % vem sobreavaliada;

b) O peso da taxa reduzida pós-harmonização é incompatível com a estrutura pré-harmonização. Dado que toda a base tributada a taxa zero passou para taxa reduzida e ainda parte da base tributada a taxa reduzida se mantém em reduzida (24 %, de acordo com a previsão), o novo peso da taxa reduzida teria sempre de ser superior ao anterior peso da taxa zero. Ora, verifica-se precisamente o contrário. Só a base sujeita taxa zero representa, em 1991, cerca de 19% e, no entanto, a base sujeita a taxa reduzida representa, em 1992, apenas cerca de 16 %. ' "

Este insuficiente crescimento da taxa reduzida deve ter ficado a dever-se a duas razões: por um lado, parte dos produtos que antes da harmonização eram facturados à taxa zero e que, portanto, vinham à beneficiar do reembolso do IVA, deixando de o ser quando se passou para a taxa reduzida; por outro, parte da base tributável imputável à taxa zero na estrutura das contas nacionais, e que não era coberta pelo IVA, continuando a não o ser após harmonização;

c) Do menor peso da taxa zero e da taxa reduzida relativamente ao esperado resulta, naturalmente, um peso maior para a taxa normal, já que a taxa agravada se revela pouco importante. Consequentemente, a perda na redução da taxa de 17 % para 16 % também foi efectivamente superior à estimada.

A receita prevista para 1993, com base nos pressupostos referidos, no montante de 995 Mc, era totalmente compatível com o resultado obtido por recurso à metodologia «base tributável do IVA» das componentes da despesa agregada. De facto, com base na informação relativa às referidas componentes da despesa, englobáveis na base tributável IVA, obtém-se uma taxa média de tributação sobre o PD3 de 9,27 %, que se compara com a taxa de 8,95 % considerada na previsão orçamental para 1992.

Em Agosto de 1992, quando a estimativa de cobrança era de 860 Mc, a respectiva taxa fixava-se, numa base anual, isto é, considerando que a harmonização fiscal tinha efeitos desde o início do ano de 1992, em 8,37 %, fixando--se, no final do ano, conhecida a efectiva cobrança, que foi de 834 Mc, em 7,99 %. As bases não anualizadas foram, respectivamente, 7,63 % e 7,40 %. A taxa média implícita na estimativa da previsão orçamental para 1993 foi de 8,73 %. .

À receita prevista para 1993, resultante da aplicação da taxa média ao valor utilizado para o PIB, há que retirar 86 Mc, correspondentes à perda pelo efeito de abolição das fronteiras fiscais. Obtêm-se assim 995 Mc.

A taxa considerada (8,73 %) situa-se 0,22 pontos percentuais abaixo da taxa implícita no Orçamento, do Estado para 1992, mas cerca de 0,36 pontos percentuais acima da taxa estimada em Agosto. Ou seja, aquando da preparação do Orçamento do Estado para 1993 admitiu-se que o efeito conjugado de uma maior eficiência da administração fiscal e a eventual recuperação de alguma receita por cobrar em resultado da perturbação rias alfândegas justificavam este crescimento da taxa média. Todavia, o efectivo resultado final em 1992 concretizou-

-se numa taxa média de 7,99 %. Uma sobrestímação de 0,74 pontos percentuais na taxa a que corresponde uma sobréstimação da receita no Orçamento do Estado de 1993 de 91,6 Mc.

Também a evolução da actividade económica sofreu alterações relativamente à prevista. Na elaboração do Orçamento do Estado para 1993 utilizou-se um crescimento da base tributável em volume de 3,25 % e um crescimento dos preços de 6%. Presentemente, espera-se que o crescimento em volume se situe entre 1 % e 1,5 % e que os preços cresçam cerca de 6,5 %. Isto traduz-se numa receita menor do que era prevista em cerca de 21 Mc.

Também se transferiu para o Tesouro, ainda em 1992, um montante de 7,2 Mc, que, em condições idênticas às que vinham sendo praticadas em anos anteriores, só viria a ser tranferido em 1993.

Um quarto nível 'de razões justificativas da diferença entre o valor orçamentado e a estimativa de execução, que deve explicar 13 Mc, deriva da mudança comportamental dos contribuintes em matéria do crédito de imposto. Esta mudança traduziu-se basicamente numa utilização dos créditos de forma mais acentuada do que vinha acontecendo em anos anteriores, através de pedidos de reembolso. De um crédito acumulado de quase 53 Mc em 31 de Dezembro.de 1992, estima-se que se passe para cerca de 40 Mc em 31 de Dezembro de 1993.

Relativamente a igual período do ano anterior, estima--se um aumento do montante dos pagamentos em falta em cerca de 10,6 Mc, valor que será recuperável por via das execuções fiscais. ,•

Outra situação.que contribui para a quebra das receitas, igualmente pela via dos reembolsos, prende-se com o facto de, em 1993, terem sido pagos cerca de 10 Mc, que, em condições normais, deveriam ter sido pagos em anos anteriores.

Num último nível de razões justificativas da diferença entre o valor orçamentado e a estimativa de execução, que deve explicar 49,6 Mc, aponta-se o efeito da perda de controlo físico das transacções intracomunitárias devido à abolição das barreiras alfandegárias, sem ser acompanhado de imediato pela entrada em funcionamento do sistema de cooperação administrativa entre os Estados membros, que poderá ter induzido alguns contribuintes a tentar infringir as regras do imposto, mormente através de falsas exportações è introdução de bens no mercado nacional sem liquidação de IVA. Os efeitos directo e indirecto da abolição das fronteiras fiscais foram muito além da estimativa incorporada no Orçamento do Estado para 1993.

Em resumo, a diferença entre o previsto no Orçamento do Estado para 1993 e a estimativa actual da execução (792 Mc) pode ser explicada pelas seguintes componentes:

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II SÉRIE-A —NÚMERO 1

Por outro lado, a abolição das barreiras alfandegárias, associada às dificuldades financeiras de algumas empresas, deve ter contribuído para o alongamento dos prazos de facturação e retenção nas entregas do IVA.

A informação já disponível aponta no sentido de que, nesta fase inicial do processo de abolição das barreiras alfandegárias, o insuficiente controlo das transacções intracomunitárias, em parte devido a alguns atrasos e insuficiência no sistema informático, pode ter originado um desvio de actividade económica da área de alcance fiscal. A aparentemente elevada redução (18%) do valor das importações intracomunitárias do trimestre Fevereiro, Março, Abril de 1992 (dados do INE) para o trimestre correspondente de 1993 (dados com base nas declarações dos contribuintes) traduz possivelmente algo mais que o abrandamento da actividade.

Como não parece justificar-se que tenha ocorrido uma diminuição quer em volume quer em valor dessas operações, não será de excluir que uma parte significativa tenha a ver com procedimentos ilícitos.

Sendo certo que uma parte desse montante é passível de recuperação, quer em virtude do cruzamento de informações a nível comunitário quer da acção da fiscalização, não será realista assumir que todo o imposto será recuperado.

Dado que no trimestre considerado para 1993 as novas taxas já tinham entrado em vigor, ao contrário do que sucedia no trimestre utilizado para 1992, não é possível comparar directamente as respectivas receitas do IVA sobre as importações. Contudo, admitindo que a taxa média de tributação subjacente à totalidade das importações dos três meses referidos, em 1992, fosse a mesma de 1993, o resultado seria um decréscimo de receita do IVA de 18 %.

Na medida em que a estimação das receitas do IVA para 1993 considerou a base tributável ajustada, existe um conjunto adicional de razões para justificação das diferenças: perda de eficácia da administração do IVA a partir de 1989, aumento de situações de evasão fiscal, perda de receita por motivo de situações de elisão fiscal e diminuição da eficácia no sistema de detecção de omissos e do de liquidações oficiosas, bem como do processamento informático das declarações.

A menor produtividade do imposto pode ser avaliada pelo rácio receitas IVA/PIB. Assim, enquanto desde a introdução do imposto em 1986 e até 1989 se verificou uma melhoria significativa da eficácia da administração fiscal, com maior cobertura da «base potencial», a partir desse ano assiste-se a uma deterioração da situação, com perdas de cerca de 4 % em 1990 e 1991. O resultado do ano de 1992, pelas alterações de estrutura ocorridas, não é comparável com os anos anteriores.

(ít) Vator anualizado.

(0)0 elevado crescimento verificado em 1988 esta influenciado pela alteração da taxa normal, que passou a partir de l de Fevereiro desse ano de 16% para 17 *. Em iodo o caso. mesmo descontando esse efeito, que será responsável por cerca de 0.24 %. a melhorio de desempenho t evidente.

(c) Valor corrigido dos 86 Mc do efeito de abolição das fronteiras fiscal»

Era do conhecimento de todos os Estados membros que a abolição das fronteiras fiscais iria provocar uma perda de receita equivalente ao produto do número de meses de desfasamento na entrega das declarações periódicas pelo montante do IVA que era cobrado nas importações provenientes de outros Estados membros. Por essa razão, no caso português considerou-se uma perda de 86 Mc, equivalentes a dois meses de aquisições intracomunitárias. Os montantes cobrados na DGA a partir de Fevereiro de 1993 traduzem-se num valor médio de 13,2 Mc, que, somados aos 43 Mc considerados como imputáveis às operações intracomunitárias, se traduziria numa receita de 56,2 Mc, perfeitamente compatível com os pressupostos já referidos. Consequentemente, a previsão da perda de receita parece ter sido correcta. A manutenção do princípio de tributação no país de destino, conjuntamente com a abolição das fronteiras fiscais, pressupõe o funcionamento eficaz de um sistema de controlo a nível comunitário das transacções entre Estados membros e uma mudança de actuação da acção fiscalizadora, de um controlo ex ante na importação, para um controlo ex post, mas não muito desfasado no tempo. O sistema, denominado «VIES», de consolidação de todas as informações relativas a aquisições intracomunitárias arrancou com atraso, mas tem vindo a melhorar significativamente nos últimos meses ('), começando agora a permitir o controlo efectivo de transacções intracomunitárias. Em virtude desse atraso verificou-se em vários países uma quebra significativa de receita, ao ponto de o Conselho ECOFIN ter solicitado à Comissão um relatório fazendo o balanço dos primeiros meses do chamado regime transitório do IVA, para ser debatido antes do fim do ano.

Entretanto, os dados provisórios a que se teve acesso sugerem que a mudança de sistema não terá provocado qualquer erosão na arrecadação do IVA na Alemanha e na Dinamarca e que terá provocado algum aumento da evasão, mas Jião muito significativo, no Luxemburgo, Reino Unido e Bélgica. Pelo contrário, citam-se quatro países em que se verificaram maiores diferenças entre receitas cobradas e valores previstos: Espanha, Portugal, França e Itália í2).

ANEXO IV Impostos sobre o rendimento

A introdução do imposto único sobre o rendimento, dividido embora em imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS) e imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas (IRC), representa a trave mestra da Reforma Fiscal de 1989. No decurso do ano a receita destes impostos, por razões associadas ao processo de cobrança e ao registo informático da receita, não aparece individualizada, sendo feita a imputação a cada um em função de coeficientes de imputação que, por vezes, após tratamento exaustivo dos documentos de pagamento, se vêm a mostrar não ajustados. Foi o que aconteceu em 1992, ano em que devido à sobreavaliação do factor de imputação ao IRC foi atribuído a este imposto mais cerca de 30 Mc que o efectivamente cobrado, em detrimento do

(') Há já, aliás, úm volume apreciável de informação, cuja fiscalização se encontra em curso, em relação a vendas feitas para países da CE e cujos importadores sáo desconhecidos do sistema.

(2) De acordo com algumas estimativas divulgadas, os desvios relativamenta à previsão para Portugal e Espanha poderiam situar-se em cerca do dobro dos da França e Itália.

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IRS. Essa é uma razão suplementar para que a análise dos desvios dos impostos sobre o rendimento relativamente à previsão orçamental deva ser apresentada conjuntamente.

Imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS)

O desvio estimado para a receita do IRS relativamente ao orçamentado, situa-se em 55 Mc. Todavia, comparando a receita estimada de 820 Mc com a receita de 1992 após correcção da atribuição feita ao IRC (+ 30 Mc) resulta uma variação para menos de cerca de 20 Mc.

QUADRO A.lV.l

IRS — Diferenças entre a previsão e a estimativa de execução

(Em mflhoea de contos)

Quando se comparam os valores previstos com as cobranças efectivas, verifica-se que houve um efectivo desagravamento fiscal implícito de cerca de 0,5 ponto percentual, medido relativamente ao PD3, conforme se pode ver no quadro seguinte:

QUADRO A.1V.2

IRS — Valores em percentagem do PIB

Os principais factores explicativos do desvio' entre os valores previstos e a estimativa de execução são os seguintes:

A receita do Estado proveniente das taxas liberatórias deverá situar-se cerca de 18 Mc acima do previsto. Este acréscimo ficou a dever-se fundamentalmente ao crescimento dos rendimentos da dívida pública e dos rendimentos do jogo;

Para a diferença na receita proveniente de rendimentos englobados (modelos 1 e 2), cerca de 73 Mc, contribuíram duas ordens de factores:

Primeiro, o uso que os contribuintes fizeram dos abatimentos e benefícios fiscais, onde se verificou um aumento muito substancial. O uso mais intensivo dos abatimentos e benefícios fiscais resultou num excesso de retenções no ano de 1992 em relação às liquidações desse ano. A regularização desses excessos de imposto retido foi realizada em 1993, afectando de forma negativa a receita deste ano.

Segundo, a imputação provisória em 1992 das receitas de IRS e IRC, que atribuiu a este último uma receita de cerca de 30 Mc, que veio a verificar-se ser referente ao IRS. Assim, o cálculo da previsão do saldo de notas de cobrança e reembolsos realizado aquando do Orçamento do Estado para 1993 estava sobreavaliado nesse montante.

Ao preparar o Orçamento do Estado para 1993 estima^ ram-se os benefícios fiscais deste imposto em 12 Mc, com a seguinte desagregação:

QUADRO A.IV.3

Despesa fiscal com benefícios em IRS — Diferenças entre, a previsão para 1993 e a estimativa de execução

(Em milhões de contos)

A estimativa de execução dos benefícios concedidos aponta para 19 Mc.

O desvio entre a estimativa-para a despesa fiscal com benefícios em IRS relativamente ao orçamentado situa-sé em 7 Mc. No entanto, parte dessa diferença deve-se a não se terem considerado, na previsão para 1993, alguns tipos de benefícios, devido à não disponibilidade de dados. Deste modo, não se incluíram, entre outros, as previsões relativas à despesa fiscal com a isenção de IRS-dos rendimentos auferidos por sujeitos passivos deficientes, com o benefício referente à aquisição de imóveis para habitação sem recurso a crédito e com o benefício relativo às importâncias recebidas a título de rendas de prédios.

Relativamente aos benefícios previstos, verifica-se que, com o benefício contas poupança-habitação, a estimativa da sua despesa fiscal se situa em menos 0,7 Mc do que o valor orçamentado. No entanto, a estimativa para a despesa com os outros benefícios revelou-se superior ao valor previsto, reflexo da criação de novos tipos de benefícios fiscais e da adesão generalizada pelos contribuintes a este tipo de benefícios. Assim, a estimativa da despesa fiscal com planos poupança-reforma e com aquisição de acções, que inclui a aquisição de acções em ofertas públicas de venda realizadas pelo Estado, em relação áo seu valor orçamentado correspondeu a um desvio de, respectivamente, 1,7 Mc e'0,8 Mc.

Imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas (IRC)

A previsão orçamental para 1993 foi de 383 Mc. Esta previsão baseou-se nos seguintes pressupostos: receita em 1992 de 343 Mc e crescimento da matéria colectável a cerca de 15% e da colecta a 12 %. Este crescimento da colecta era justificado por um crescimento acima da média do lucro tributável dos grandes contribuintes, por uma

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II SÉRIE-A — NÚMERO 1

grande concentração do imposto e pela redução dos benefícios fiscais. A estimativa de execução aponta para uma receita de 273 Mc.

O significativo desvio relativamente ao valoT orçamentado, 110 Mc, cerca de 29 %, deverá ser explicado por referência às hipóteses de base da previsão. Assim, enquanto, por um lado, à data da previsão se estimava que a receita de IRC em 1992 se fixaria, nos 343 Mc, o efectivo valor cobrado foi apenas de 313 Mc. Este desvio entre a base considerada para a previsão e o valor realizado deveu--se, como já foi dito, à utilização da informação sobre a cobrança calculada na base de uma imputação provisória da receita conjunta do IRS e IRC, e ao facto de, à data da previsão, ainda não se dispor das declarações relativas ao ano de 1991 devidamente tratadas, pelo que se utilizaram os valores previsionais correspondentes a essas declarações, vindo a verificar-se serem superiores aos efectivos.

Da comparação entre os valores que serviram de base à previsão inicial e à que actualmente se pode fazer resulta o seguinte quadro explicativo do desvio:

QUADRO A.IV.4 Componentes explicativas do desvio

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

Ou seja, após correcção da base da previsão, que explica cerca de 33 Mc, a quebra da colecta de forma directa na receita do ano, autoliquidação, ou por via indirecta, acerto nos pagamentos por conta, responde por 79 Mc, o que corresponde a cerca de 25 % da receita do imposto em 1992 e dá bem ideia dos efeitos negativos do ciclo económico nas receitas deste imposto.

Uma vez que esta quebra na colecta se fica. a dever essencialmente aos grandes contribuintes, analisou-se uma amostra de 2000, correspondente aos que declararam para 1991 com colecta superior a 10 000 contos. As conclusões foram as seguintes:

a) A hipótese de crescimento da matéria colectável à taxa de 15 % veio a mostrar-se totalmente desajustada. O lucro tributável diminuiu cerca de 17%. De facto, os resultados líquidos tiveram um decréscimo de cerca de 8 % relativamente a 1991. Todavia, se aos resultados líquidos de 1991 e 1992 se deduzirem as mais-valias contabilísticas, verifica-se que a quebra passa de 8 % para 29,4 %.

Este comportamento encontra-se em conformidade com os resultados da experiência de outros países, que apontam no sentido de que as situações de recessão económica têm um efeito proporcionalmente maior nos grandes contribuintes.

b) O decréscimo dos resultados líquidos deve-se principalmente ao crescimento, a taxas superiores à dos proveitos, das despesas com pessoal (16 %), amortizações (17 %) e fornecimentos e serviços externos e provisões (18 %) (v. quadro A.iv.5). Dado que para os restantes

contribuintes as despesas com o pessoal cresceram apenas a 12 % e as provisões a 4 %, é de admitir que para os grandes contribuintes os encargos com as pensões do pessoal lenham representado parcela apreciável deste agravamento.

QUADRO A.W.5

Evolução dos resultados líquidos

(Em milhões de contos)

c) Uma das principais razões para a redução do lucro tributável em cerca de 17 % deriva de uma redução significativa das variações patrimoniais positivas (- 86 %) e um aumento das variações patrimoniais negativas (30 %). Outra razão foi a evolução das mais-valias contabilísticas (+30%) e das menos-valias fiscais (+231 %), já que ambas são deduzidas ao lucro líquido para determinação do lucro tributável. Acresce que em virtude do reinvestimento as mais-valias fiscais foram para estes contribuintes praticamente nulas (+ 18 Mc). Uma terceira razão prende-se com o facto de os benefícios fiscais dedutíveis ao resultado líquido terem crescido 26 % (v. quadro A.iv.6). Anota-se, no entanto, que os benefícios fiscais que cresceram foram os dedutíveis ao resultado líquido. Os benefícios anteriores à reforma fiscal tiveram um comportamento inverso, como era, aliás, esperado, embora não tão acentuado.

QUADRO A.IV.6 Evolução do lucro tributável

(Em mtlhõas de contos)

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(Em milhões de contas)

d) Como consequência do exposto, a colecta de IRC diminuiu 10 %. Em contrapartida, como em 1992, os pagamentos por conta cresceram 12 % e as retenções ha fonte aumentaram 38 %, o IRC autoliquidado diminuiu 44 % (v. quadro A.iv.7).

QUADRO A.1V.7

Evolução do IRC autoliquidado

(Em milhões de contos)

e) Por sectores de actividade, verifica-se (v. quadro A.iv.8) que tanto os sectores industriais como o comércio registaram reduções dos resultados líquidos, respectivamente de 10 % e 24 %, enquanto o sector bancos e outras instituições financeiras teve um aumento de 4 %. A matéria colectável sobe no sector industrial (+ 2 %) e desce no sector do comércio (- 15 %) e no sector bancário (-21 %).

O quadro A.IV.8 evidencia, ainda, que não só o sector bancos e outras instituições financeiras tem o menor rácio matéria colectável/resultados líquidos nos anos de 1991 e de 1992 como regista, nesse rácio, uma assinalável descida de um ano para o outro (de 1,04 para 0,79), ao contrário da indústria e do comércio, em que se verifica uma subida, respectivamente, de 1,20 para 1,36 e de 1,61 para 1,78.

Sendo o sector bancos e outras instituições financeiras o que mais contribuiu para a matéria colectável do exercício de 1991 (36,5 %) e apresentando um decréscimo de 21 % nesta rubrica, apresenta-se no quadro A.iv.10 uma síntese dos principais indicadores da receita do IRC nos anos de 1991 e 1992 das 137 maiores empresas do sector incluídas no universo em análise, evidenciando as causas do decréscimo do rácio matéria colectável/resultados líquidos e dos valores da autoliquidação (total a pagar e total a recuperar).

Verifica-se, assim, que as causas determinantes da quebra de receita deste sector de actividade do ano de 1991 para o ano de 1992 foram:

As mais-valias, excluídas de tributação no âmbito do regime fiscal do reinvestimento, cresceram 9 Mc em relação a 1991 (o que representou um aumento de 53%);

A dedução de 20 % dos rendimentos de títulos de dívida pública emitida entre 4 de Maio de 1989 e 2 de Fevereiro de 1991, que representou um acréscimo de 10 Mc de benefícios fiscais do sector (mais 29,4% que em 1991);

Os rendimentos obtidos na zona franca da Madeira, os quais se cifraram em 16 Mc, enquanto em 1991 apresentavam o valor substancialmente inferior de cerca de 9 Mc.

Além destas causas, que produziram elevadas correcções negativas ao resultado líquido do exercício e que, de um modo geral, se verificam em todas as empresas do sector, constatou-se, através da análise das declarações modelo 22 do exercício de 1992 pelos serviços de fiscalização tributários, que para estes 137 contribuintes se verifica, relativamente a 1991, um decréscimo do imposto a pagar de 12 Mc e um aumento dos reembolsos de 8 Mc, o que corresponde a uma perda de receita de 20 Mc. Adicionalmente, verificou-se que só nove destas empresas são responsáveis por uma perda de receita de 18 Mc.

QUADRO A.IV.8

Rácio matéria colectável/resultados líquidos por sector de actividade

(Em milhões de contos)

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II SÉRIE-A — NÚMERO 1

A evolução do rácio mostra a perda de peso do imposto no PIB no período em análise, com uma quebra de 0,5 ponto em 1993. Entre 1990 e 1992 o rácio passou de 2,28 para 2,78, depois de um máximo de 2,94 em 1991. Se à receita de 1990 se adicionarem os benefícios fiscais transitados do regime anterior, fundamentalmente crédito fiscal por investimento, dedução dos lucros retidos e reinvestidos e juros da dívida pública não tributados (cerca de 41 Mc, nesse ano), o correspondente valor passa de 2,28 para 2,76. Valor que é uma aproximação ao que seria de esperar deste imposto uma vez terminado o período de transição e em relação ao qual, face à receita estimada para 1993, se verifica um afastamento.

Afastamento que também se verifica em relação à média comunitária, mesmo sendo certo que a tributação dos lucros das empresas tem, na Comunidade, uma importância reduzida no cômputo das receitas fiscais. Como se pode verificar no quadro seguinte, Portugal vinha a situar-se^ muito próximo dos valores médios a partir da implementação da reforma fiscal. Tendo em conta a estimativa da cobrança em 1993, o IRC não representará mais de 2,28 % do PIB.

QUADRO A.1V.I0

Bancos e outras instituições financeiras com colecta superior a 10 000 contos (137 contribuintes)

(Em milhões de contos)

(a) Percentagem do resultado líquido do exercício!

Por CAE, os sectores com maiores quedas nos resultados líquidos foram agricultura e caça, silvicultura, pescas, indústrias da madeira e cortiça, outras indústrias transformadoras, comércio a retalho, restaurantes e hotéis, comunicações, operações sobre imóveis e serviços recreativos e culturais.

A evolução, desde 1990, da receita do IRC, dos benefícios fiscais transitados do regime anterior e do rácio receitas do IRC/PIB foi a seguinte:

QUADRO A.IV.9

Evolução da receita do IRC e dos benefícios fiscais

(Em milhões ds contos)

QUADROA.lV.il

Receitas dos impostos directos sobre as empresas na Comunidade —1991

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(a) Incluem-se as receitas dos impostos directos incidentes sobre as'émpresas extintas com a entrada em vigor do IRC. Fonte: OCDE.

Orçamento do Estado pára 1994 I — As finanças do sector público 1.1 — Evolução do défice do sector público •

O défice previsto no Orçamento do Estado pára 1994-ascende a 776 Mc, valor que compara com 488 Mc no Orçamento para 1993 e com 852 Mc da estimativa de execução. Em percentagem do PIB, o défice para 1994 representa 6 %, cerca de 2 pontos percentuais acima do valor do Orçamento para 1993 e 0,9 pontos percentuais abaixo da respectiva estimativa de execução.

Para o conjunto do sector público administrativo prevê--se que o défice ascenda a cerca de 902 Mc em 1994, menos 95 Mc que a estimativa de execução para 1993. Défice totalmente explicado pelos défices do Estado, no montante referido de 776 Mc, cerca de 86 % do total, e da segurança social, que ascende a 118 Mc. .' _.

As despesas totais do sector público administrativo, excluindo as referentes à Caixa Geral de Aposentações (CGA), no montante de cerca 370 Mc, ascendem a cerca de 6515 Mc, mais 6 % do que a estimativa de execução de 1993, o que corresponde a uma elasticidade relativamente ao PIB inferior à unidade.

Não obstante esta desaceleração, resultante do esforço de contenção das despesas de funcionamento dos ministérios, com variações nominais próximas de zero, conseguir-sérá, com base nestas poupanças e nas provenientes da descida das taxas de juro, aumentos significativos nas despesas de investimento (+ 22,1 %), nas transferências sociais (+12,4 %) e ainda nas despesas com a saúde, que justificam grande parte do crescimento de cerca de 15 % do consumo público registado nos serviços ,e fundos autónomos.-

As receitas totais, excluindo a CGA, crescem a 9%, mais 3 pontos percentuais que as despesas. Todavia, este crescimento não representa um agravamento da carga fiscal. Em percentagem do PIB as receitas fiscais adicionadas das contribuições sociais, deduzidas da cessação de créditos (40 Mc), representam 32,8 %, quando em 1992 e 1991 se fixavam em, respectivamente, 33,4 % e 35,2 %. Em 1993, pelas razões quê se expõem neste relatório, a referida percentagem passou para

32,5%. Por outro lado, para aquele crescimento contribuem ainda,, de forma muito significativa, as receitas de capital, que aumentam 18,2 % e onde as transferências dá Comunidade constituem a principal parcela.

GRÁFICO 1.1

Défices globais do Estado e do SPA

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QUADRO II

1994 — Orçamento

(Em milhares de milhões de contos)

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II SÉRIE-A — NÚMERO 1

Grfr.co i.j

Necesidades de Fituncámento du Scctur PiòSliro Administrativa e Empresarial (cjn (icfccauceni do PIB)

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

QUADRO 1.2

1993 — Estimativa de execução orçamental

(Em milhares de milhões de contos)

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

I.2 — Despesas e receitas do Estado

O controlo da despesa pública mantém-se como orientação fundamental para o Orçamento do Estado para 1994. Uma contenção extrema das despesas com o funcionamento da Administração e a utilização da margem de manobra resultante da baixa da taxa de juro da dívida pública, associada à baixa da inflação, para ocorrer aos acréscimos de despesa na área social: despesas com a saúde, 50 Mc, e com a segurança social, 89 Mc.

A estimativa dos encargos com os juros da dívida pública, cerca de 784 Mc, menos 121 Mc que a estimativa de execução para 1993, permite cobrir cerca de 86 % do acréscimo de encargos naquelas duas áreas.

A contenção das despesas correntes em bens e serviços é extensível aos encargos com subsídios e às transferências para as Regiões Autónomas e para as autarquias locais.

Esta contenção das despesas com o funcionamento, que permite libertar fundos para prosseguir o esforço de investimento e a prossecução da política de solidariedade social, torna-se possível, sem reduzir a qualidade de funcionamento da Administração Pública, como resultado das reestruturações empreendidas.

As receitas totais no Orçamento do Estado para 1994, na parte não consignada, ascendem a 3144 Mc, na sua quase totalidade receitas correntes. As receitas de capital

provenientes da Comunidade Europeia e destinadas a financiar o PIDDAC, no valor de cerca de 280 Mc, estão inscritas em dotação com consignação em receita, na parte destinada aos serviços sem autonomia financeira (48 Mc), e nos orçamentos privativos dos fundos e serviços autónomos, na parte restante.

O valor das receitas correntes compara com 2971 Mc na estimativa de execução para 1993, representando um crescimento de 5,8 %, mas uma redução de 6 %, quando comparado com o Orçamento para 1993.

A variação relativamente ao inicialmente orçamentado para 1993 é justificada, fundamentalmente, pelas seguintes razões: quebra dos impostos directos, onde a previsão de 1158 Mc para 1994 é inferior em 116 Mc, a uma redução de 18 Mç para os impostos indirectos e de 68 Mc para as outras receitas correntes.

Nos impostos directos, a previsão do IRC, cerca de 98 Mc inferior ao valor para 1993, resulta do ajustamento na base de previsão e por se admitir uma quebra da matéria colectável face à estimativa dos resultados líquidos das empresas em 1993; no IRS, como resultado da previsível quebra da receita associada à redução da taxa de juro sobre as operações passivas, em linha com a previsível continuação da redução da taxa de inflação, e a um menor crescimento dos rendimentos, além do ajustamento dos escalões a 8 %.

No quadro seguinte sumariam-se alguns dos principais indicadores que sintetizam o Orçamento do Estado para 1994 comparativamente com os orçamentos dos três anos anteriores.

QUADRO 1.3

Indicadores do Orçamento do Estado

(em percentagem do PIB)

(E) Estimativa de execução. (O) Orçamento.

No Orçamento do Estado para 1994 assiste-se a nova quebra do peso do Estado na economia, medido quer pelo rácio das despesas totais relativamente ao PIB, que, quando comparado com 1992, se reduz 2,8 pontos percentuais, quer pelo rácio dos impostos totais sobre o PD3, que cai 2 pontos do PB3.

1.3 — Despesas e receitas dos outros sectores

Os fundos e serviços autónomos, com um montante de despesa total orçamentada de 2176 Mc, contra 15)7 Mc da estimativa de execução de 1993, sofrem .um acréscimo de 659 Mc, explicado em 370 Mc pela inclusão da CGA, e um crescimento de cerca de 19 %, excluindo a CGA. As transferências de outros sectores da Administração Pública, na maioria do Orçamento do Estado, num montante total de 1080 Mc, crescem 11,8 %. Nestas releva a transferência de

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537 Mc para o Serviço Nacional de Saúde, As transferências comunitárias afectas aos fundos e serviços autónomos atingem 400 Mc, destinadas fundamentalmente, ao IAPMEI (92 Mc), IFADAP (89 Mc), INGA (135 Mc). Do lado das despesas, as transferências para o sector privado ascendem a 238 Mc, essencialmente nos programas de apoio ao investimento produtivo. O apoio à promoção habitacional orçamentado em 32 Mc de empréstimos a cargo do INH e 20 Mc de investimento directo da responsabilidade do IGAPHE.

QUADRO 1.4 Indicadores da execução orçamental

(em percentagem do PIB)

Na segurança social, estima-se um crescimento das contribuições de 4,2 %, a que acresce uma estimativa de. receita proveniente de cessação de créditos de 40 Mc, enquanto as prestações e a accção, que no conjunto representam cerca de 84 % da despesa, crescem 10,5 %. O défice da segurança social, após a transferência do Estado, nó montante de 145,8 Mc, ascende a 118 Mc, para cujo financiamento.se recorrerá a empréstimos do Tesouro.

Nas autarquias locais, a transferência do Estado por via do Fundo de Equilíbrio Financeiro estabiliza nos 194,4 Mc, em virtude de o valor orçamentado para o IVA em 1994 se

situar abaixo do correspondente valor em 1993. Todavia, dado o previsível acréscimo das, receitas próprias e das transferências de capital associadas aos fundos comunitários, as receitas das autarquias deverão crescer a uma taxa de cerca de 4,1 %.

II — O Orçamento do Estado e a política económica

11.1 — Enquadramento da política económica 11.1.1 —Conjuntura Internacional

A evolução da actividade económica nos países industrializados em 1993 deverá continuar a processar-se de uma forma diferenciada, devendo o conjunto registar, pelo 3.° ano consecutivo, uma expansão inferior ao respectivo potencial de crescimento e ao do ano precedente. Para 1993, as perspectivas não são favoráveis. Com efeito, as previsões optimistas sobre a actividade económica , foram significativamente revistas para baixo, reflexo do acentuar do pessimismo no 2.° semestre de 1992. Se se compararem as previsões do FMI (v. quadro II. 1) realizadas em Outubro do ano anterior com as de Maio do próprio ano, tanto para o ano de, 1992 como para o de 1993, verifica-se que a correcção das projecções para 1993 foi significativamente superior à de 1992.

Nos últimos anos e particularmente em ¿1993, a previsão para o crescimento da produção na CE foi sistematicamente sobrestimada,' com uma revisão para baixo de 2,4 pontos percentuais entre Outubro de 1992 e Agosto de 1993. As projecções apontam para uma diminuição substancial da actividade económica, generalizada a todos os Estados membros. No conjunto comunitário, prevê-se mesmo recessão nos casos da Alemanha, da França e da Espanha,, o. que tem particular significado para Portugal, visto tratar--se dos três principais parceiros comerciais.

QUADRO 11:1

Evolução das previsões para o crescimento do PIB real

(taxa de variação anual em percentagem)

(a) Dados provisorios.

Fonte: Fundo Monetario Internacional, World Economic Outlook.

A retoma foi lenta e hesitante, em relação aos padrões históricos, nos Estados Unidos da América (EUA) e no Reino Unido, e neste país a recessão foi prolongada. Tal não compensou o progressivo enfraquecimento da economia japonesa nem a recessão da economia comunitária, pelo que as melhores perspectivas da economia mundial se devem principalmente ao comportamento de- alguns países em vias de desenvolvimento. . .

De facto, nos EUA e no Reino Unido, a necessidade de reduzir o elevado nível de endividamento tanto das famílias

como das empresas, induzida pela correcção dos preços dos activos financeiros e reais, limitou consideravelmente a retoma do consumo privado e, em -parte, do próprio investimento. O ajustamento dos preços dos activos.que foi mais pronunciado no Japão, para além da quebra nos' mercados das exportações nipónicas, terá contribuído para o abrandamento da actividade económica neste país, cuja taxa de expansão deverá ser baixa (cerca de 0,5 %). • •■ O abrandamento da expansão da produção na Comunidade começou a verificar-se desde o 2." semestre de

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II SÉRIE-A — NÚMERO 1

1990, mas acentuou-se a partir do 2.° semestre de 1992. Os efeitos da reunificação alemã atenuaram o enfraquecimento da actividade da Comunidade em 1991, mas o progressivo abrandamento do consumo privado (com uma estimativa de redução de 0,2 % em 1993) e, sobretudo, do investimento em equipamento (— 1,6 % em 1992 e, possivelmente, — 3,5 % em 1993) e das exportações (5,8 % em 1991 para 1,2 % em 1993) acentuaram a evolução da conjuntura recessiva. A economia comunitária encontra-se numa situação recessiva cerca de 20 anos após a última experiência de contracção da actividade económica.

Na verdade, se exceptuarmos o período relativo à crise 1930-1932, quando o PIB correspondente aos actuais países da Comunidade se reduziu em cerca de 4 % o ao ano e o período relativo à II Guerra Mundial, os períodos subsequentes de recessão ou abrandamento significativo da actividade foram 1974-1975 (com um aumento médio do1 PIB de cerca de 0,5 %), 1981-1982 (período em que o PIB cresceu apenas 0,4 %) e 1992-1993 com uma estimativa de aumento médio do PIB inferior a 0,5 %.

Verifica-se, pois, que, exceptuando a crise de 1930-1932 e os períodos entre as guerras, a economia comunitária até 1992 apenas cresceu negativamente em 1975 (— 1 %), ano em que o crescimento do PIB nacional, reflectindo esta situação, cresceu também negativamente a uma taxa de 4,3 %.

De acordo com a estimativa dos serviços da Comissão para 1993, estima-se que o crescimento da economia comunitária seja negativo e da ordem dos 0,5 %. Estamos, pois, na presença do segundo pior desempenho económico da Europa, só superado pelo crescimento negativo em 1975.

O decréscimo da actividade económica tem tido repercussões nos mercados de trabalho e de bens e serviços. O emprego na Comunidade reduziu-se, em 1992, em 0,7 % e para o corrente ano estima-se uma redução de 1,6%. O elevado nível de desemprego na Comunidade (v. quadro 11.2), com uma taxa de desemprego estimada em 11,5 % em 1993 —mais de 1 ponto percentual acima da média de 1992—, deve-se, fundamentalmente, a factores estruturais, tais como a excessiva regulamentação do trabalho, a fraca mobilidade, as contribuições sociais excessivas e a rigidez da estrutura das remunerações. Nos EUA, a taxa de desemprego no 1.° semestre de 1993 situava-se nos 6,9%, cerca de meio ponto percentual abaixo do valor no período homólogo. No Japão, a taxa de desemprego elevava-se a 2,5 % em Maio do corrente ano, representando um aumento de 0,3 pontos percentuais relativamente ao valor médio de 1992.

QUADRO 11.2 Taxa de desemprego

(E) Estimativa. (P) Previsão.

A desinflação nos países industrializados processou-se de uma forma sustentada desde 1990 (v. quadro JJ.3). Nesse ano, a taxa de inflação média (medida pelo índice de preços no consumidor) era de 5,1 %, reduzindo-se progressivamente para 3,3 % em 1992, situando-se, em Abril do corrente, em 2,9 %. Em termos de deflatores do consumo privado, as estimativas das instituições internacionais sugerem, para o período de 1993 e 1994, a continuação da desinflação na

Comunidade (dé 5,4 % em 1991 reduz-se para 4,2 % em 1993 e para 3,8 % em 1994) e estabilização nos EUA e no Japão, à volta dos 3 % e dos 1,5 %, respectivamente

QUADRO 11.3 Inflação — indicas de preços no consumidor

(E) Estimativa. (P) Previsto.

Fonte: Fundo Monetário Internacional, World Economic Outlook, Agosto de 1993.

Neste contexto recessivo ou de fraco crescimento e elevado desemprego, os desequilíbrios orçamentais têm-se agravado de forma muito expressiva. Nà Comunidade Europeia, a situação do ciclo económico e as medidas orçamentais discricionárias tomadas em alguns países levaram a um agravamento do défice orçamental, que se estima que atinja os 6,3 % do PIB, mais de um ponto percentual superior ao do ano anterior, e ultrapasse o máximo de 5,2 % registado em 1982. A situação orçamental da Comunidade poderá melhorar ligeiramente em 1994, reflexo do efeito conjugado de uma retoma moderada da actividade e das medidas de consolidação orçamental.

QUADRO 11.4

. Taxas da crescimento mundial (em volume)

_(Em ptrçon topam)

(a) Média das taxas de crescimento das exportações e importações. (E) Estimativa. (P) Previsto.

... Fonte: Fundo Monetário Internacional, World Economic Outlook, Agosto de 1993.

O FMI projecta para 1994 a manutenção da tendência de crescimento da economia mundial (v. quadro u.4). As previsões mais actuais daquela instituição apontam para uma taxa de expansão da actividade económica de 2,2% para o próximo ano, representando mais 0,1 ponto percentual do que a estimativa para o ano corrente. No entanto, o comércio mundial deverá registar uma taxa de crescimento de 5%, contra uma estimativa de crescimento de apenas 2,6% em 1993. Da mesma forma, a previsão para o volume de importações da Comunidade Europeia é mais favorável, esperando-se um crescimento de 2,4%, o que representa um acréscimo de 5 pontos percentuais face à estimativa para 1993.

O comércio mundial em volume deverá aumentar 2,6% em 1993, depois de ter registado um crescimento de 4,6% no ano anterior. Esta redução está associada por um lado à desaceleração das importações dos EUA, cujo crescimento em 1993 deverá ser 8,4% contra 11,5% em 1992, e, por outro, ao arrefecimento da actividade na CE e no Japão (estímando-se que as importações comunitárias decresçam

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2,6.% e as nipónicas apenas cresçam 2,7%). Para 1994, prevê-se uma taxa de crescimento do comércio de 5%.

O ajustamento face aos elevados desequilíbrios externos no período 1984-1988 reduziu significativamente os saldos das transacções correntes dos principais países industrializados no passado recente. Em 1992, p saldo superavitário do Japão voltou a ser superior a 3% do,PIB e as projecções, das instituições internacionais sugerem a continuação de um saldo excedentário expressivo — à volta dos 3% do PIB, equivalente a 140 000 milhões de dólares dos EUA. Geralmente, o abrandamento da actividade económica leva a uma melhoria do saldo externo. Contudo, apesar da gravidade da actual recessão, o défice corrente da Comunidade deverá manter-se em cerca de 1% do PIB em 1993 e, para 1994, estima-se um défice de .igual montante.

n.l.l.l—A economia comunitária

O quadro económico da Comunidade degradou-se significativamente nos últimos trimestres.. A revisão das estimativas.e projecções das instituições internacionais entre Dezembro de 1992 e Junho de 1993 foi expressiva, observando-se uma redução generalizada das perspectivas de crescimento. O desvio acumulado da produção da Comunidade, desde 1991, face ao seu potencial, está estimado em mais de 7 pontos percentuais, sendo comparável ao do período recessivo de 1974-1975 e ao do período, de estagnação de 1980-1983. ^

No'quadro n.5, encontram-se as projecções da Comissão elaboradas em Janeiro e Junho de 1993, para a evolução do PIB dos Estados membros no triénio de 1992-1994.

QUADRO II.5 PIB

(taxa de crescimento real)

Fonte: Comissão da Comunidade Europeia. ■

Em Janeiro, a Comissão ainda estava confiante numa retoma da actividade a ocorrer no último trimestre de 1993, prevendo para esse ano um crescimento acima dos 2% para a Irlanda e o Luxemburgo e estagnação da produção na Alemanha. Na previsão de Junho, somente a Irlanda crescia acima dos 2%, registando-se uma ligeira melhoria para o Reino Unido. ■ ••.->■:-

No gráfico n.l, comparam-se as projecções das variações do PIB e do deflator do consumo, privado com as realizações das mesmas. Observa-se que, após alguns anos de subestimação das projecções, os erros das previsões, medidos em pontos percentuais do PIB nos últimos anos têm sido significativos.

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"VER DIÁRIO ORIGINAL"

, Relativamente à Alemanha, os indicadores de conjuntura disponíveis sugerem uma significativa degradação da actividade desde o 2.° semestre de 1992. A quebra do investimento empresarial e da procura externa a partir do 3.° trimestre do ano transacto fez inflectir bruscamente a produção industrial alemã. Em contraste com a expansão da produção industrial (3), de 2,9% em 1991, registou-se uma quebra de 1,9% no ano seguinte e que se terá acentuado no 1.° trimestre do corrente ano. Os indicadores para o consumo privado sugerem uma evolução negativa desta variável, com uma variação.anual de - 1,7%. De acordo com os indicadores para o investimento, a evolução da formação bruta de capital fixo deverá ser negativa no corrente ano, cerca de - 0,8%, contra 4,6% do ano transacto, registando--se algum crescimento no sector da construção de habitação.

Em França, depois do abrandamento da actividade económica em 1991, assistiu-se a uma relativa retoma da produção em 1992. No entanto, no corrente ano, a economia francesa encontra-se em recessão. A significativa quebra da produção é resultante, na sua maior parte, da quebra das exportações, cuja taxa de crescimento estimada para 1993 é de -1,%, contra 6,5% verificado no ano anterior, da continuação da quebra do investimento, cuja taxa de variação poderá ser -2,7% em 1993, contra -2,3% no ano anterior.

O consumo privado deverá registar um crescimento praticamente nulo.

Para 1994, as previsões apontam para uma recuperação da actividade económica, impulsionada pelo decréscimo contínuo das taxas de juro e pelo aumento da procura externa. No entanto, a taxa de desemprego poderá aumentar até fins de 1994, enquanto a inflação poderá diminuir ainda mais. O comércio externo deverá recuperar em 1994, prevéndo-se um aumento de 2,6% nas exportações de bens eserviçose de 1,9% nas importações contra os valores respectivos, em 1993, de -1% e + 0,1%, prevendo-se, deste modo, que a balança de transacções correntes francesa se mantenha em equilíbrio tanto em 1993 como em 1994.

A economia espanhola entrou em recessão em meados de 1992, induzida pela forte quebra do investimento. A contracção da produção poderá manter-se em 1993, reflexo da manutenção da forte quebra do investimento e do acentuado abrandamento do consumo privado. De facto, a formação bruta de capital fixo deverá apresentar, no corrente ano, um crescimento negativo de 5,4%, depois de ter

(') As estatísticas ou indicadores utilizados referem-se somente a parte ocidental da Alemanha.

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registado, no ano anterior, uma taxa, igualmente negativa, de 3%. Do mesmo modo, o consumo privado deverá registar, no corrente ano, uma variação negativa de 0,9%, menos 3,3 pontos percentuais relativamente ao ano anterior. As exportações, por outro lado, deverão ter uma evolução positiva, com taxa de crescimento de 5,1%, contribuindo assim positivamente para o crescimento do PIB. Acompanhando a conjuntura recessiva, a taxa de desemprego subiu significativamente, passando de 18,4% em 1992 para uma estimativa de 22,5% no 2." trimestre do corrente ano.

Desde o 2.° semestre de 1992 que se assiste à retoma da actividade económica do Reino Unido, depois de ter vivido a sua mais prolongada recessão desde os anos 30. Esta recuperação seguiu-se a um processo de ajustamento estrutural da economia em que se verificou uma expressiva redução da inflação e um crescimento muito moderado dos custos unitários de produção e tem-se reflectido numa evolução favorável das exportações. Foi este ajustamento no sector real da economia que permitiu ao Reino Unido uma rápida redução das taxas de juro na sequência da suspensão da participação da libra no mecanismo cambial, sem que por isso se tenham agravado de forma significativa as tensões inflacionistas/De facto, estima-se que, para 1993, a taxa de crescimento das exportações de bens e serviços seja 6,1%, mais 4 pontos percentuais do que no ano anterior. Do mesmo modo, o consumo privado deverá crescer no corrente ano a uma taxa de 1,7%, contra uma taxa de 0,2% em 1992. Quanto ao investimento, os indicadores sobre a formação bruta de capital fixo apontam para uma taxa de variação de 1,3 para 1993, mais 1,9 pontos percentuais do que no ano anterior.

II.1.1.2 — Desenvolvimentos nos mercados cambiais

As conjunturas económicas divergentes nos países comunitários, a combinação das políticas económicas adoptadas pelos Estados membros e as dificuldades de coordenação contribuíram para as fortes tensões nos mercados cambiais a partir do 2.° semestre de 1992. A estes factores explicativos juntam-se ainda a liberalização quase total dos mercados de capitais a nível mundial e a sofisticação tecnológica crescente dos operadores cambiais, elementos que provocaram nos últimos anos um aumento significativo do poder de mercado dos operadores relativamente à capacidade das autoridades para minimizarem as flutuações cambiais.

As expectativas inflaccionistas na Alemanha, consequência dos efeitos económicos da unificação, levaram as autoridades alemãs a adoptarem uma política monetária restritiva. Para alguns países* da Comunidade, com destaque para o Reino Unido, a braços com uma prolongada recessão, o pendor restritivo da política monetária não era o mais adequado ao seu equilíbrio interno.

A crescente turbulência nos mercados decorreu num contexto de estagnação e de recessão nas economias europeias, pondo em relevo, para certos países, o dilema da escolha entre os objectivos internos e o compromisso de estabilidade cambial.

As perturbações nos mercados cambiais desde Junho de 1992 quebraram a notável estabilidade e expectativas cambiais observadas nos últimos anos.

Em Outubro de 1992, as autoridades britânicas e italianas abstiveram-se de intervir temporariamente nos mercados cambiais na defesa dos limites de intervenção obrigatória, suspendendo a participação das respectivas moedas no

mecanismo cambial do Sistema Monetário Europeu. A estabilidade cambial, que se havia verificado nos últimos anos, sucedeu um clima de incerteza, caracterizado por violentos ataques especulativos às moedas do mecanismo cambial do Sistema Monetário Europeu e a outras moedas europeias. Ataques especulativos por vezes arbitrários, mas que, dado o seu montante, acabavam por conduzir à concretização das expectativas pessimistas sobre a evolução das taxas de câmbio. Noutros momentos, a intervenção concertada das autoridades e o recurso aos instrumentos comuns de defesa previamente acordados proporcionaram o reestabelecimento da normalidade nos mercados. Assistiu-se, assim, desde Outubro de 1992, a cinco realinhamentos.

Face às fortes tensões que se vinham verificando nos mercados cambiais decidiu-se, a 2 de Agosto do corrente ano, alargar, temporariamente, os limites de intervenção obrigatória para uma margem única de 15%, mantendo-se as paridades centrais e reafirmando-se o objectivo de estabilidade cambial.

Os recentes desenvolvimentos nos mercados cambiais reflectem bem as deficiências institucionais da arquitectura do regime monetário europeu num novo contexto de liberdade de capitais virtualmente irrestrita e as dificuldades da concertação das políticas, sobretudo na fase descendente do ciclo económico. No entanto, a perda de credibilidade colectiva pode ser invertida através da reforma do Sistema Monetário Europeu, criando uma ordem monetária capaz de potenciar os efeitos benéficos do mercado único, em consonância com os compromissos assumidos em Maastricht. A construção de uma zona monetária estável e de elevada cooperação das políticas monetárias necessita de novas iniciativas nas áreas institucional e política por forma a obviar os efeitos nocivos da instabilidade cambial sobre o mercado único.

Assim, a preparação da nova instituição de cooperação monetária, da legislação derivada do Tratado sobre as vertentes institucionais da união monetária e o desenvolvimento de mecanismos de coordenação e de acompanhamento multilateral poderão contribuir para o reforço da cooperação monetária, relançando dessa forma o processo de convergência e coesão previsto no Tratado da União Europeia, agora que, terminado o processo de ratificação, está prestes a entrar em vigor.

11.1.2 — Evolução recente da economia portuguesa 11.1.2.1 — Actividade económica

O ritmo de crescimento da economia portuguesa em 1992 foi afectado pela conjuntura externa desfavorável, principalmente na Europa, e, apesar da retoma das exportações e do investimento, a produção continuou em abrandamento..

Segundo as estimativas das contas nacionais trimestrais, o 1.° trimestre de 1992 evidenciou uma certa recuperação do ritmo de expansão da actividade económica, no entanto, a partir do 2° trimestre a actividade económica entrou de novo numa fase de abrandamento, que se acentuou nos dois últimos trimestres do ano, em sintonia com a desaceleração das exportações e, dada a dinâmica da procura interna, com um forte crescimento das importações. Deste modo, estima--se que a taxa de crescimento real do PEB, em \992, tenha sido na ordem de 1,3% (menos 0,6 pontos percentuais relativamente a 1991).

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. A degradação da procura externa em 1992, com crescimento negativo no 2.° semestre das importações nominais de bens com origem na Comunidade, o elevado crescimento dos custos em 1991 e 1992, com efeito negativo na competitividade da produção nacional, e a implementação do mercado único reforçaram a tendência de desaceleração da actividade, conforme sugere o gráfico u.2. '

Gnifico II 2 ímpormoe» tofit d» CE

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

A transmissão dos efeitos cíclicos da' economia internacional à economia portuguesa apresenta um padrão temporal variável, observando-se em certos casos um desfasamento maior do que noutros. Os efeitos das situações recessivas na economia europeia sobre a economia portuguesa são evidentes na análise das situações ocorridas nos períodos mais recentes. Assim, enquanto no período de 1974-1975 o abrandamento do crescimento da economia europeia, devido ao ajustamento subsequente à crise do petróleo de 1973, conduziu a um crescimento médio de meio ponto na Comunidade, em Portugal o PIB cresceu negativamente no mesmo período à taxa média de 1,6%. Neste caso, verificou-se o ajustamento simultâneo na economia comunitária e na economia portuguesa,.com uma redução do PIB em Portugal significativamente maior.

Por sua vez, para ò período de 1981-1982, em que "se verificou um abrandamento da actividade económica na Comunidade, com um crescimento médio de 0,4 %, o ajustamento em Portugal foi feito com um atraso de:cerca de dois anos (crescimento negativo médio de 1,1 % em 1983--1984). Estes resultados sugerem que o ajustamento da economia portuguesa face à desaceleração da economia comunitária é inevitável.

A experiência do ajustamento fora do ciclo nos anos de 1983 e 1984 não.mostrou que houvesse ganhos em adiar o ajustamento. Pelo contrário, sendo este inevitável, traduziu--se, tal como nos anos de 1974-1975, em quebra da actividade e do emprego, mas desta vez acrescida com outros aspectos negativos. De facto, a circunstância ;de»ó ajustamento em Portugal ser realizado com desfasamento Ve\e como consequência que as empresas portuguesas sujeitas ao processo de ajustamento interno precisamente na fase ascendente do ciclo da economia europeia não puderam beneficiar da sua recuperação, tendo isto prejudicado a sua competitividade.

Na recente conjuntura, o impacte do ciclo europeu em Portugal parece ser contemporâneo, tal como se pode verificar no gráfico seguinte. O rápido ajustamento da economia portuguesa, em simultâneo com o da Comunidade, sugere que se estão a evitar os custos de uma repetição de desfasamento cíclico. A gestão do actual processo de ajustamento tem permitido, contudo, que se mantenha um crescimento da economia portuguesa superior ao da média comunitária, reforçando-se, deste modo, o processo de convergência real.

Gral*» 11.3 Convcrglncia Real Diference du Tajus de Crescimento do PIB

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

As estimativas para 1993 relativas aos agregados da despesa encontram-se condicionadas pela disponibilidade de informação sobre o comércio externo. Tendo em conta este contexto de incerteza face à evolução do comércio externo, estíma-se para 1993 que a procura interna, em desaceleração, continue a contribuir positivamente para a evolução da actividade económica. A desaceleração do consumo privado acompanha a evolução do rendimento disponível, estimando--se para o consumo uma taxa de crescimento entre 1,5 % e 2 %, o que representa uma redução em mais de 2 pontos percentuais em relação a 1992. As componentes do investimento apresentam um andamento diferenciado: o investimento em construção deverá expandir-se ainda significativamente, em resultado de um crescimento muito forte das adjudicações de obras públicas, mas o investimento em equipamento deverá situar-se a um nível inferior ao do. ano anterior.. Dado o significativo peso da componente importada, particularmente das máquinas e material de transporte, é na estimativa desta componente do investimento que se reflecte de forma mais acentuada a inexistência de informação sobre a evolução do comércio externo.

A quebra dos mercados comunitários afecta a evolução das exportações nacionais e, dado o elevado conteúdo importado destas, a desaceleração da procura interna e a esperada desacumulação dos stocks de produtos importados em 1992, as importações deverão desacelerar de forma significativa. Desta forma, estima-se que o contributo da procura externa para a expansão da produção venha a ser menos negativo do que no ano anterior.

Com as incertezas associadas à insuficiência de informação, apresentam-se no quadro seguinte os intervalos mais prováveis para a variação dos principais agregados macroeconómicos.

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QUADRO 11.6 . Indicadores económicos

(E) Estimativa.

Fonte: Grande Opções do Plano para 1994.

Esta estimativa para o intervalo da variação do PIB foi elaborada com base na informação disponível sobre a evolução da economia comunitária, que apontava para uma quebra da actividade em cerca de meio ponto. Embora a referida previsão comunitária não tenha sido revista, existe alguma evidência também comunitária de que a quebra venha efectivamente a revelar-se maior. Nesta circunstância não se pode excluir que a variação do PIB se situe fora do intervalo, nomeadamente que se possa situar num valor marginalmente negativo. Atingir-se-ia a mesma conclusão notando que, quanto maior for a quebra na taxa de crescimento média da Comunidade em 1993, menos provável se tornará que uma pequena economia totalmente aberta ao exterior consiga sustentar um diferencial positivo de um ou mesmo 0,5 ponto percentual, como se presume que aconteça a Portugal no quadro n.6.

A variação do PIB está associada a uma redução do volume total do emprego, com quebras de 1,3% e 1,5 %, respectivamente, nos 1." e 2.° trimestres, e devida essencialmente à diminuição do emprego por conta de outrem. Nestas condições, mantém-se o processo de convergência à média comunitária, embora os seus resultados sejam necessariamente menos expressivos numa conjuntura recessiva do que o foram durante a expansão iniciada em 1983 e que durou até 1991.

II.1.2.2. —Inflação e moderação salarial e financeira

Em 1993 a inflação, medida pela variação média anual do índice de preços no consumidor (geral, sem habitação), regista nova diminuição. Em 1991 a variação deste indicador era de 11,4 %, baixou para 8,9 % no ano seguinte (não obstante as alterações das taxas do IVA) e, em Setembro de 1993, atingia 7 %. Tendo em conta o andamento provável do índice até ao fim do ano, a inflação média anual em 1993 deverá situar-se dentro do intervalo de 5 % a 7 %, definido como objectivo no Orçamento do Estado para 1993.

Em 1991 e 1992, para além de o objectivo da inflação ter sido atingido, a sua trajectória situou-se dentro da banda de valores apresentada aos parceiros sociais em sede de concertação social.

De 1990 a 1992 o diferencial de inflação em relação à média comunitária reduziu-se de 5,7 para 4,3 pontos percentuais. Estima-se para 1993 uma redução adicional deste diferencial face à evolução já registada no 1." semestre deste ano. Neste período, o processo de desinflação foi mais acentuado em Portugal do que na CE, o que rjernütiu reduzir o diferencial, no mesmo período, de 0,5 ponto percentual (de 4,2 % para 3,7 %).

Tal como verificado em anos anteriores, em 1993 continua a registar-se um comportamento diferenciado na inflação dos bens transaccionáveis e dos bens não transaccionáveis, registando esta um valor superior à inflação média, enquanto

aquela se apresenta inferior. Acompanhando a desinflação, no período de 1990 a 1992 o diferencial entre a inflação daqueles dois grupos de bens reduziu-se apreciavelmente.

CiTm 11.« ConrcrgCnda Nominal IIPC - Düertnça das taxas dc variação média amei)

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

C - Ettitnolivo Feola: rv—inSo dt CE. INE • M. FtMmsu

Estima-se que a queda dos preços das importações tenha tido um contributo importante na desinflação em 1991 e, em particular,-em ,1992. Admitindo que a estrutura das nossas importações" não se altera, este efeito poderá, no entanto, vir a ser menor no corrente ano«, eventualmente, em 1994, em virtude dos ajustamentos verificados na taxa de câmbio efectiva do escudo.

Em consonância com o abrandamento da actividade económica, tem vindo a verificar-se, já desde o 2.° semestre de 1992, uma evolução desfavorável no mercado de trabalho, que se tem agravado ao longo de 1993. Na primeira metade deste ano registou-se uma redução do emprego de 1,5 % (2 % para o emprego dependente) e um agravamento da taxa de desemprego de 1 ponto percentual. Este abrandamento da actividade económica reflectiu-se numa retoma, a partir de 1992, da tendência de desaceleração das remunerações e salários nominais, que tinha sido interrompida em 1991 e que prosseguiu em 1993. Estima-se que em 1992 os salários contratuais tenham desacelerado cerca de 3 pontos percentuais relativamente a 1991. Para 1993 projecta-se a continuação da desaceleração.

Da informação existente sobre os instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho (IRCT) entrados para depósito no Ministério do Emprego e da Segurança Social (MESS) até 31 de Agosto último e com início de eficácia neste ano, resulta um aumento médio intertabelas, ponderado pelo número de trabalhadores abrangidos (766 527), de 7,3 %. Nos IRCT entrados para depósito no período homólogo do ano passado, abrangendo 1 167 987 trabalhadores, a variação média intertabelas foi de 11,1 %. Verifica-se, portanto, uma diminuição dos salários contratuais na ordem dos 3,8 pontos percentuais. Quando para este período se comparam apenas os mesmos contratos, verifica-se que a diminuição dos salários contratuais é mais acentuada, cerca de 4,4 pontos percentuais (passa de 11,5 % em 1992.para 7,1 % em 1993).

Ño entanto, este ano, existem sinais de dificuldades de negociação ao nível da contratação colectiva. De facto, o número de trabalhadores abrangidos pelos contratos entrados para depósito até 31 de Agosto último é bastante inferior ao normal nesta altura do ano — cerca de 65,6 % do número observado em igual período do ano anterior. A falta de

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acordo em contratos de trabalho pode significar que para estes ainda se praticam as tabelas do ano anterior, ou que se estão a proceder a aumentos inferiores à média dos salários contratados para este ano. Deste modo, é provável que a taxa efectiva de crescimento dos salários esteja abaixo da dos salários já contratados.

Para 1993, o salário mínimo foi fixado em 47 400$ e 41 000$, sendo este último relativo ao trabalho doméstico, o que se traduz num aumento de 6,5 % e 7,9 %, respectivamente, em relação à tabela anterior. A actualização diferenciada dos valores das remunerações mínimas mensais reflecte a prossecução do objectivo de gradual uniformização do valor do salario mínimo nacional.

A tabela média de aumento em 1993 dos vencimentos dos funcionários públicos foi de 5,2 %. Com esta decisão o Estado deu o exemplo de moderação salarial e contenção dos gastos públicos. Tendo em conta a progressão nas carreiras e outros ajustamentos, o salário per capita aumentou cerca de 7 %, valor compatível com uma melhoria do poder de compra dos trabalhadores da função pública. O aumento da massa salarial em 1993 está estimado em menos de 5 %, observando-se, portanto, uma redução significativa dos efectivos, associada às medidas adoptadas no sentido de flexibilizar o emprego nos serviços públicos.

Quanto aos salários no universo empresarial do Estado, o aumento da tabela salarial situou-se à volta de 5 % (10,75 % em 1992), estimando-se que a massa salarial per capita venha a situar-se cerca dè 1,5 pontos percentuais acima do aumento da tabela. Pelo contrário, nos bancos a diferença entre a massa salarial per capita e a tabela salarial foi muito mais significativa. Tal como se tem verificado em anos anteriores, prevê-sé unia redução de efectivos no universo empresarial do' Estado, tendo em conta as medidas de reestruturação que têm vindo a ser adoptadas.

A'evolução dos indicadores disponíveis sugere, deste modo, uma desaceleração muito significativa nos salários e nas remunerações em 1993.

De facto, estima-se que as remunerações nominais por trabalhador, para o conjunto da economia, aumentem cerca de 8,6 %, o que se traduz numa redução de mais de 5 pontos percentuais èm relação a 1992. Comparando com a média comunitária (segundo a Comissão estima-se uma redução menos expressiva), o diferencial das remunerações nominais por trabalhador deverá reduzir-se de cerca de 8,1 pontos percentuais em 1992 para 4,4 em 1993 (v. gráfico n.5). Em termos reais este diferencial reduz-se de quase 2 pontos percentuais (de 3,2 pontos percentuais em 1992 para 1,3 pontos percentuais em 1993), o que indica progressos adicionais em termos da convergência salarial (v. gráfico n.6).

Grafico 11.5 Di/ermça 6r Rcrauncraote Noaumñ- por Trai _(cm pocuaa percepiuab)

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Orifico 11.6 Rrjnunvrgrões Rdis pur Trihjlhjdirf

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Cráfito 11.7 CSfeiw»tu« dc ProdutWidudc • Portiaial/CE (cm ptinltri pcrtcntujts)

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O diferencial positivo na remuneração real por trabalhador persiste desde 1985 (se exceptuarmos uma ligeira quebra em 1988). No entanto, esse diferencial não se sustentou num aumento diferencial de produtividade entre 1988 e 1992. Os gráficos ti.6 e n.7 ilustram esta evolução.

Não obstante a expressiva desaceleração salarial registada em 1993, tomando em conta a evolução do índice de preços no consumidor e o conjunto de medidas fiscais incluídas no Orçamento do Estado para 1993, é possível concluir que se registou manutenção ou aumento do rendimento real líquido das famílias portuguesas [v. anexo técnico (n.° 1)].

Para além da moderação salarial, também a moderação financeira constitui um importante vector da política económica, em particular num período em que é necessário um contributo decisivo para a recuperação da actividade económica. De facto, as políticas estruturais visando a criação de emprego apenas terão um efeito sustentado se forem devidamente acompanhadas por moderação salarial e financeira.

Em 1993, as taxas de juro registaram uma queda importante que, porém, foi superior nos segmentos mais líquidos do mercado de capitais do que no mercado do crédito — em particular o crédito às pequenas e médias empresas. A queda das taxas de juro foi resultado das várias decisões que resultaram numa mudança de regime financeiro e, também, da redução da taxa de inflação.

Aliados à inconvertibilidade cambial, os controlos administrativos à entrada de capitais, em vigor até final de 1992, haviam permitido isolar o mercado financeiro nacional, possibilitando à política de taxas de juro desempenhar um importante papel na estratégia desinflacionista, o que implicou taxas de juro nominais elevadas em 199) e 1992.

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A entrada do escudo no mecanismo de taxas de câmbio do Sistema Monetário Europeu, em Abril de 1992, e, Finalmente, a completa liberalização dos movimentos de capitais, em Dezembro desse ano, possibilitaram um significativo decréscimo nas taxas de juro durante 1993, a qual foi mais pronunciada nos segmentos mais líquidos do mercado de capitais, nos quais o Estado tem sido o principal emitente.

Para a moderação financeira é crucial a existência de uma combinação de políticas que permita uma baixa sustentada das taxas de juro e melhor acesso ao crédito por parte das pequenas e médias empresas. Neste âmbito, a política de financiamento do Estado pode contribuir, e tem vindo a fazê--lo, para a redução da pressão interna sobre as taxas de juro, conduzindo à diminuição dos encargos financeiros e possibilitando, desta forma, a redução da pressão sobre as empresas, especialmente as mais endividadas.

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O prolongamento da curva de rendimentos, permitido pela emissão de instrumentos de taxa fixa de médio e longo prazo — utilizados muito mais intensamente no financiamento do Estado em 1993—, foi acompanhado por um deslocamento no sentido descendente da mesma curva, contribuindo, assim, para a moderação financeira, reforçando o processo gradual de redução das taxas de juro nominais e da concomitante redução dos custos financeiros.

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Também as emissões de dívida nos mercados externos, retomadas em 1993, vieram permitir não só a redução dos custos de financiamento do Estado como, ao reduzir a

necessidade de captação de fundos no mercado doméstico, contribuíram para reforçar o reconhecimento da credibilidade de Portugal pela comunidade financeira internacional. Constituíram também um precedente favorável para as empresas portuguesas que optarem por diversificar as suas fontes de financiamento.

Os indexantes mais relevantes para o mercado primário obrigacionista evidenciaram, em 1993, uma clara tendência de descida.

CriTieo 11.10

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As taxas de juro dos depósitos desceram progressivamente (a taxa. média dos depósitos de 91 a 180 dias passou de 14,2% em Dezembro de 1992 para 12,5 % em Junho de 1993) bem como as taxas de juro das operações activas, nomeadamente no que respeita às prime rates, e que, no caso da Caixa Geral de Depósitos, passaram de 16 % em Janeiro a 13,75% em Setembro.

No mercado do crédito, contudo, as taxas de juro dos créditos de 91 a 180 dias, carteira comercial, relativos a empresas privadas não financeiras, relevantes para uma parcela significativa do crédito às pequenas e médias empresas, têm evidenciado uma queda menos acentuada do que as taxas relativas a outros créditos, situando-se, ainda, em termos médios, em valores da ordem dos 20 %, no final do 1.° semestre de 1993.

QUADRO 11.7 Taxas de juro das operações activas

(créditos de 91 a 180 dias)

(P) Prcvislo

Fonte: Banco de Portugal.

A liberalização e desenvolvimento dos mercados financeiros e de bens e serviços continuará a contribuir para um aumento da concorrência nestes mercados e para a descida das taxas de juro, criando as condições necessárias

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à recuperação económica, em especial no que respeita às pequenas e médias empresas, responsáveis por uma parte muito significativa do emprego.

O gráfico H. 11 apresenta de forma sucinta os progressos que se registaram em 1993 na convergência nominal, quando se compara com a média do triénio de 1990-1992. Para as quatro variáveis consideradas encontram-se representados os diferenciais em relação à média da Comunidade. As escalas sobre os eixos estão orientadas de modo a que um movimento de afastamento relativamente à origem signifique uma convergência com a média europeia, neste caso uma redução dos diferenciais nominais e da produtividade. A expansão do losango mais pequeno (relativo ao triénio de 1990-1992) para o losango maior (estimativas de 1993) traduz, assim, uma convergência significativa das três variáveis nominais consideradas, bem como o restabelecimento de um diferencial positivo de produtividade, o que é um pressuposto decisivo da convergência real.

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1.2 — Linhas gerais da política económica global

A política económica a prosseguir em 1994 insere-se num quadro de estabilidade de opções e de constância da linha de rumo. A estratégia de desenvolvimento económico e social até ao século xxi foi aprovada pela Assembleia da República e concretizada no Programa de Desenvolvimento Regional para 1994-1999.

Estabilidade de opções onde o objectivo da convergência é uma constante desde a adesão de Portugal à'Comunidade e se encontra reflectido no Programa do Governo aprovado pela Assembleia da República em 1991. Estabilidade de opções e permanência da linha de rumo de que são exemplos o Orçamento de Estado para 1994 e a proposta de revisão do Programa de Convergência.

A Assembleia da República ao ratificar o Tratado da União Europeia reafirmou esta estabilidade de opções e assumiu o objectivo da participação plena na construção da União Europeia, em particular da União Económica e Monetária (UEM), assente na solidariedade e na coesão económica social e política dos Estados membros.

A aproximação aos melhores padrões de vida comunitários corresponde à eliminação do diferencial de produtividades entre o País e a Comunidade. Um processo a realizar num contexto de médio e longo prazo. Uma envolvente macroeconómica estável é a mais propícia para

este ajustamento estrutural da economia, estimulando o investimento privado e aumentando a oferta de emprego e a flexibilidade da própria economia.

A convergência dós resultados económicos é assegurada pela implementação de uma estratégia de crescimento sustentado e não inflacionista, envolvendo a mudança gradual dõ regime económico, a reestruturação e internacionalização das empresas e a consolidação orçamental. Na verdade, num quadro de estabilidade macroeconómica o processo de convergência é essencialmente um processo microeconómico. Trata-se de realizar os ajustamentos estruturais indispensáveis na estrutura produtiva e nos sectores de suporte à constituição do capital físico e à formação do capital humano e de enquadramento da actividade económica, particularmente as reformas ao nível da administração pública, que permitam eliminar o diferencial de produtividade entre as economias. Será, assim, necessário, para além do aprofundamento da concertação social, continuar o processo de consolidação orçamental, a reestruturação e modernização da economia e a moderação salarial e financeira. Só as reformas estruturais, porque são duráveis, garantem que os ganhos obtidos são permanentes num quadro de médio prazo.

Preparar Portugal para a competição numa economia global necessita da mobilização de avultados meios para a qualificação dos recursos humanos e para o investimento público.

' Mobilização de recursos e justiça social que poderão envolver ajustamentos no sistema fiscal por forma a garantir a equidade do sistema e a disciplina orçamental indispensáveis pára a manutenção da estabilidade macroeconómica: Nesse quadro de estabilidade o contributo da contenção das despesas correntes, explorando o papel de liderança do sector público na moderação salarial, é essencial. Moderação salarial que desempenha um papel crucial na formação das expectativas desinflacionistas.

As implicações da UEM na formulação da política económica foram explicitadas no,Programa de Convergência para 1992-1995 aprovado no início da legislatura. O objectivo central da política económica global é a manutenção da estabilidade macroeconómica compatível com a participação plena do escudo no Sistema Monetário Europeu. O Orçamento, a concertação social e as políticas estruturais e financeiras são os três pilares dessa política. A combinação, em cada ano, destes intrumentos, enquadrados na estratégia plurianual, constitui a política económica global.

A expansão da produção e o próprio potencial de crescimento económico podem beneficiar da moderação dos custos, em linha com o diferencial de produtividade entre Portugal e a média comunitária. A reposição das margens das empresas é crucial para sustentar o esforço do investimento privado e a criação de emprego.

As simulações econométricas sugerem ganhos significativos em termos de crescimento, emprego e investimento num quadro de melhoria da competitividade das empresas nacionais com ajustamentos moderados dos salários e aproximação das taxas de juro internas com as do exterior.

A economia portuguesa tem-se desenvolvido no sentido da integração no espaço comunitário e da internacionalização das empresas nacionais. Internacionalização constatada na evolução do crescimento das exportações, na diversificação das mesmas em produtos de elevado valor acrescentado e no importante peso do investimento directo estrangeiro..

Para tornar Portugal uma localização mais atraente para as actividades de.grande potencial produtivo, torna-se necessário investir na qualificação dos kcvisds hlfíliãüOS, fíã

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criação de infra-estruturas e redes para a internacionalização e modernização da economia, aumentando assim a competitividade do tecido empresarial.

A crescente abertura da economia ao exterior é essencial

para a convergência aos melhores padrões comunitários. O consequente aumento de concorrência, melhor organização e adopção e desenvolvimento de tecnologias mais adequadas para os mercados comunitários e fora da Comunidade constituem os ingredientes para o sucesso das empresas nacionais na competição numa cada vez mais integrada economia global. . Com a progressiva integração da economia portuguesa no espaço comunitário e na economia global e a crescente internacionalização das empresas nacionais, a actividade económica em Portugal reflecte cada vez mais os ciclos económicos dos nossos principais parceiros comerciais. Esta transmissão dos impulsos recessivos, na situação actua], tem--se manifestado com um período mais ou menos longo de desfasamento.

A deterioração da conjuntura europeia desde meados de 1990 acentuou-se a partir do Verão de 1992, período em que a economia comunitária entrou em recessão, registando uma queda de 0,25 % ao ano na produção nesse semestre. As informações disponíveis sugerem a continuação da quebra da actividade em mais de 0,75 % ao ano nó 1,° semestre do corrente ano.

A situação recessiva da actividade económica nos nossos principais parceiros comerciais tem evidentes efeitos adversos na situação económica nacional. Com efeito, as exportações nacionais sofreram significativamente com a quebra da actividade no exterior desde o 3.° trimestre de 1992. O mesmo se pode dizer do investimento directo estrangeiro (cerca de 350 milhões dé dólares dos EUA, representando, em termos mensais, uma quebra de cerca de 25 % em relação a 1992).

A degradação da procura externa em 1992 e a actual recessão nalguns dos nossos principais parceiros comerciais, conjugada com um elevado crescimento dos custos, com efeito negativo na competitividade da produção nacional, reforçaram a tendência de desaceleração da actividade.

A recuperação da confiança dos agentes económicos e, sobretudo, do investimento privado constitui uma importante aposta da política económica. As medidas da defesa do emprego destinam-se a mobilizar os recursos disponíveis induzidos pela recessão internacional. O impacte orçamental das mesmas não é substancial e, não tendo as referidas medidas índole estrutural, o consequente efeito no saldo é temporário.

A política económica, enquadrada num contexto de médio prazo, tem como objectivo assegurar a estabilidade macroeconómica através da redução dos desequilíbrios internos, da adopção de reformas estruturais e do aprofundamento do diálogo social. A consolidação e o rigor orçamentais são importantes na manutenção da estabilidade macroeconómica, sobretudo num contexto de elevada incerteza e turbulência cambiais.

11.2.1 — Política orçamental e medidas do orçamento

A perspectiva multianual de ajustamento orçamental intlOáViltào. OT\ 19S6 conseguiu reduzir substancialmente os défices públicos, originando a acumulação de superávits primários. As necessidades de financiamento do sector público administrativo eram, no período de 1981-1985, equivalentes a 10,2 % do PU3, reduzindo-se para 5,8 % no

período de 1986-1992. Este progresso na consolidação das contas públicas, sobretudo na vertente estrutural do saldo global, permite alguma margem de manobra, que pode ser utilizada para a preservação da confiança.

.0 rigor orçamental, traduzido pelo respeito dos tectos nominais e pela contenção das despesas públicas, desempenha um papel central na redução dos desequilíbrios das contas do Estado. A estimativa de execução orçamental de 1993 para o Estado aponta para um valor das despesas, excluindo os juros, não superior ao valor orçamentado.

Como resultado do significativo abrandamento da actividade económica, que afecta negativamente a evolução das receitas e provoca aumentos nas despesas na área social, nomeadamente em subsídios de desemprego, o défice global do sector público administrativo, em percentagem do PD3, deverá ser significativamente superior ao valor orçamentado. Este afastamento do défice em relação ao valor orçamentado é de natureza transitória e associado à presente fase do ciclo económico. O ciclo económico tem efeitos endógenos significativos tanto nas receitas como nas despesas públicas, agravando o défice nas conjunturas recessivas e atenuando-o nos períodos de expansão.

Numa perspectiva plurianual, é essencial a preservação do processo de consolidação orçamental e do reforço da disciplina financeira para fornecer credibilidade à política económica e aos objectivos de convergência.

A realização de progressos na redução dos desequilíbrios, nomeadamente ao nível orçamental e da inflação, contribui de uma forma positiva para as expectativas dos agentes económicos, melhora o funcionamento dos mercados e liberta recursos para o investimento privado e público.

O Orçamento do Estado para 1994 respeita os tectos plurianuais para o conjunto das despesas, sem juros, constantes do Programa de Convergência Q2. Estes tectos, são fixados em cada ano em consonância com o objectivo de inflação e de acordo com o princípio de não acomodação.

O Orçamento do Estado para 1994 investe na solidariedade e na recuperação. Segue na linha das medidas de recuperação da economia tomadas ao longo de 1993, que culminaram na apresentação da revisão do Orçamento de 1993 e tem em conta o actual contexto macroeconómico, bem como as perspectivas existentes para a evolução da economia nacional e internacional.

A recuperação da confiança no curto prazo, sobretudo numa envolvente de elevada incerteza e de quebra do investimento privado, é um factor essencial para a credibilidade da política económica. A retoma do investimento privado permitirá melhorar a competitividade das empresas no contexto comunitário e potenciar os benefícios do mercado único. Retoma do investimento privado, apoiada num substancial reforço do investimento público, que será significativamente aumentado, por forma a permitir uma utilização integral, mas eficiente e responsável dos apoios comunitários. L

O investimento, quer em capital fixo quer em capital humano, continua a ser a primeira prioridade na afectação dos recursos do Estado, na continuidade dos orçamentos de 1992 e 1993, em que se associaram, respectivamente, a harmonização fiscal comunitária e a reestruturação da Administração Pública. Estes processos, sobretudo o segundo, continuam a ter efeitos benéficos em 1994.

A situação do emprego a nível comunitário tem evoluído de forma muito preocupante, com quebras no emprego de 1,3 % em 1992 e uma estimativa de nova quebra de 1,7 % para 1993. A taxa de desemprego deverá aumentar para cerca de 11,5 %, mais de I ponto percentual relativamente a 1992.

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Eni articulação com a iniciativas comunitárias de crescimento, competitividade e emprego destinadas a promover a recuperação económica, o Governo tomou recentemente um conjunto de medidas prioritariamente dirigidas aos sectores mais relevantes do ponto de vista da sustentação da actividade e da defesa do emprego, e que contribuem para a consecução dos objectivos de convergência. Os programas de desenvolvimento das referidas medidas centram-se no apoio ao investimento no, sector da habitação, no reforço das condições de competitividade das empresas portuguesas e em acções específicas de apoio à agricultura.

No Orçamento do Estado para 1994, a despesa total do Estado, excluindo os juros, ascende a 3100 milhões de contos, valor compatível com a média de 3100 milhões de contos para o triénio de 1993-1995, assumido no Programa de Convergência, e tendo em conta o objectivo da inflação para 1994, Verifica-se, assim, uma contenção extrema das despesas com o funcionamento da Administração e a utilização da margem de manobra resultante da quebra da taxa de juro sobre a dívida pública, associada à baixa da inflação e à integração financeira, para acorrer aos acréscimos de despesas prioritárias na área social: saúde e segurança social.

A taxa de crescimento das despesas de funcionamento continua a ser inferior ao objectivo de inflação, de forma consistente com a manutenção de um quadro de rigor orçamental, e permite a libertação de meios indispensáveis à concretização dos investimentos necessários para melhorar o potencial de crescimento. Contenção das despesas correntes em bens e serviços que é extensível aos encargos com subsídios, nomeadamente às empresas públicas, e às transferências para as Regiões Autónomas e para as autarquias locais. Esta contenção das despesas com o funcionamento, que permite libertar fundos para prosseguir o esforço de investimento e a prossecução da política de solidariedade social, torna-se possível, sem reduzir a qualidade do serviço público, como resultado das reestruturações empreendidas em 1993 e a prosseguir em 1994.

Os efeitos da actual conjuntura no equilíbrio financeiro do subsector da segurança social são bem visíveis: redução no crescimento das receitas de contribuições sociais e aumento muito expressivo das despesas na área social, nomeadamente no subsídio de desemprego.

Para a moderação das despesas deste subsector contribuem, além do efeito da previsível retoma da actividade económica e consequente aumento da receita das contribuições, a implementação de medidas de racionalização e de reestruturação, a intensificação das acções de formação profissional e o controlo dos custos de funcionamento. Mas a correcção do desequilíbrio existente passa pela adopção de novas medidas estruturais e pela implementação das recentemente aprovadas no domínio das pensões, subsídio de desemprego e contribuições sociais.

Do lado das receitas fiscais mantém-se a orientação da estabilidade do sistema fiscal. Verifica-se um desagravamento significativo dos impostos sobre o rendimento na medida em que os escalões do IRS são actualizados à taxa de 8 %. Vão no sentido do desagravamento a médio prazo as medidas de moralização fiscal, já iniciadas em 1993. São assim introduzidas medidas de reforço da equidade fiscal, travando o crescimento dos benefícios que já não se justificam e corrigindo distorsões perturbadoras das condições de competitividade das empresas.

No contexto do mercado único, os desafios impostos à administração fiscal impõem uma resposta mais eficaz. A experiência colhida a nível nacional e comunitário aponta no sentido de ser indispensável introduzir melhorias muito significativas na referida administração.

O défice global do sector público administrativo está estimado em 844,8 Mc, cerca de 6,5 % do PIB, representando uma redução de 1,6 pontos percentuais em relação à estimativa de execução de 1993. Défice de 1993 agravado pela quebra das receitas relativamente ao orçamentado, associada ao abrandamento da actividade económica e ao efeito do mercado único. Com a retoma da actividade económica e um esforço acrescido na eficácia da administração fiscal, o processo de consolidação orçamental sairá reforçado, reduzindo-se substancialmente as necessidades líquidas de financiamento do Estado.

A redução do peso do Estado na economia, em consonância com a orientação da consolidação dos mecanismos económicos e institucionais de uma economia de mercado virada para o desenvolvimento económico e social, continuará a ser prosseguida com as privatizações. As receitas obtidas nestas operações continuarão a ser aplicadas na redução da dívida pública, na reestruturação das empresas do universo empresarial do Estado e em novas aplicações de capital no sector produtivo, nomeadamente por via dos Fundos de Reestruturação e Internacionalização Empresarial (FRffi) —Decreto-Lei n.° 236793, de 3 de Julho, e Resolução do Conselho de Ministros n* 55/93, de 14 de Agosto.

IIÚL2 — Politica monetária e cambial

Para uma pequena economia aberta como a portuguesa, o compromisso credível de estabilidade do valor externo da moeda, no quadro da convertibilidade plena, é essencial na promoção da disciplina nominal. Disciplina fundamental para o indispensável ajustamento da economia portuguesa.

Os sucessivos realinhamentos e o alargamento temporário dos limites de intervenção obrigatórios do mecanismo cambial, com efeitos na formação das expectativas, constituem desenvolvimentos inesperados aquando da entrada do escudo naquele mecanismo. A manutenção de uma envolvente de estabilidade passa pela defesa do valor externo do escudo dentro de limites consentâneos com as expectativas de estabilidade cambial. Essa continua a ser a orientação das autoridades, por ser a melhor defesa da correcta inserção da economia portuguesa no conjunto comunitário e mundial.

A estabilidade cambial, suportada pelo processo de consolidação orçamental, fornece credibilidade à política económica global, sustenta o processo de ajustamento estrutural é, num contexto macroeconómico estável, 6 consistente com a aproximação das taxas de juro internas às externas.

A participação plena do escudo no mecanismo cambial do Sistema Monetário Europeu, a liberdade irrestrita dos movimentos de capitais e a integração dos mercados financeiros nacionais no contexto mundial têm implicações claras no desenho da política económica global. A política monetária segue um padrão adequado a assegurar a evolução cambial do escudo dentro das bandas de flutuação do Sistema Monetário Europeu numa perspectiva de garantia da estabilidade cambial do escudo (v. gráfico fi.12). A manutenção da estabilidade macroeconómica impõe um esforço acrescido no rigor orçamental e no aprofundamento do diálogo social.

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"VER DIÁRIO ORIGINAL"

Face aos ataques de natureza especulativa, ocorridos de forma muito acentuada desde finais de 1992, as autoridades nacionais dos Estados membros participantes no mecanismo cambial do Sistema Monetário Europeu têm utilizado as margens de flutuação dentro dos limites de intervenção obrigatórios, ajustado as taxas de juro de curto prazo e procedido a volumosas intervenções nos mercados cambiais. Foram efectuados vários realinhamentos, de carácter excepcional e ocorridos em plena turbulência, a libra esterlina e a lira suspenderam a sua participação no mecanismo cambial e, após intervenções oficiais numa escala sem precedentes, foi decidido, em 2 de Agosto de 1993, alargar os limites de intervenção obrigatórios para ± 15 % à volta das taxas centrais bilaterais e reafirmado pelas autoridades dos Estados membros o objectivo de estabilidade nominal na condução das políticas monetárias.

Neste contexto de turbulência e ajustamento das taxas centrais, e por forma a garantir o posicionamento relativo do escudo, as taxas centrais do escudo foram ajustadas em Novembro de 1992 e em Maio de 1993. Como estas alterações não resultaram de qualquer modificação da política cambial, contribuíram para estabilizar o valor externo do escudo convertível, estabelecendo assim a credibilidade a médio prazo da política económica global.

11.2.3 — Politicas estruturais e financeiras

O imperativo do crescimento sustentado num período de incertezas constitui o objectivo central da política económica. Sem ganhos contínuos de produtividade e de competitividade, o desafio da convergência perdurará por muito mais tempo. Sem mudança gradual do regime económico, a melhoria da produtividade será insuficiente.

As políticas estruturais e financeiras têm em vista a flexibilização dos mercados de bens, trabalho e financeiro, aumentando a capacidade de ajustamento das empresas, a competitividade da produção nacional e o emprego.

O investimento público, particularmente reforçado no quadro do novo Programa de Desenvolvimento Regional, permitirá modernizar e reduzir as carências em infra-estruturas indispensáveis ao suporte do investimento privado e ao reforço das condições de competitividade das empresas nacionais. É ainda neste quadro que se disponibiliza um' volume acrescido de meios para investimentos em capital humano e no esforço de investigação tecnológica para, de

uma forma sistemática, melhorar a produtividade do trabalho e aumentar a flexibilidade e capacidade de ajustamento face às mudanças tecnológicas e da procura.

Os efeitos positivos da mudança gradual do regime económico e do processo de consolidação orçamenta) a médio prazo permitiram uma melhoria na notação (rating) da República. A aplicação dos recursos obtidos junto de consórcios bancários internacionais na satisfação das necessidades brutas de financiamento do Estado liberta recursos para o financiamento do investimento privado (nomeadamente das pequenas e médias empresas) a um custo de oportunidade menor.

n.2.3.1 — Função accionista do Estado e privatizações

A orientação fundamental acolhida sem ambiguidade na Constituição revista em 1989 e no Tratado da União Europeia é a de qué a actividade económica deve por regra ser exercida pela iniciativa privada. Mesmo quando se trata de bens ou serviços públicos, a iniciativa privada pode ser uma alternativa viável, mais eficaz do que a Administração Pública, dependendo essencialmente da extensão e características da externalidade envolvida e das condições da regulação da prestação do serviço.

Alias, uma adequada reflexão da Lei de Delimitação de Sectores, conjugada com a Lei Quadro das Privatizações, deverá levar ao seu reajustamento, nomeadamente quanto à sua estrutura, modo e regulação da prestação do serviço público e sectores envolvidos. Em especial, o interesse público deve ser manifesto, bem como a circunstância de as suas condições de exploração ou de mercado não suscitarem o interesse por parte da iniciativa privada.

O processo de privatizações tem constituído um instrumento importante no reforço dos mecanismos de mercado, pois não só reduz o peso e a intervenção do Estado na economia como também reforça a capacidade empresarial e estimula a concorrência, para além de ter um efeito directo na redução da dívida e do défice públicos.

Para a racionalização da gestão das empresas públicas ou de capitais maioritariamente públicos assume particular importância a definição de uma estratégia clara e coerente para a função accionista do Estado. A definição da estratégia do Estado enquanto accionista deverá, pois, basear-se nos seguintes princípios:

Identificação clara das obrigações de serviço público e do nível a que deva ser prestado (administração central/administração local); Definição de critérios objectivos para apuramento de eventuais apoios financeiros a atribuir em compensação de especiais obrigações de serviço público cometidas às empresas (subsídios e indemnizações compensatórias); . Definição e quantificação, numa óptica plurianual, quer do esforço financeiro global do Estado compatível com o objectivo de convergência real e nominal, quer dos demais parâmetros que condicionam a gestão empresarial, prosseguindo, quando for caso disso, processos de reestruturação financeira e tecnológica, redefinindo a estratégia de actuação das empresas.

Mas, para além destes princípios, a definição da estratégia da função accionista deverá também procurar novas formas de relacionamento entre o Governo e os órgãos responsáveis pela gestão das empresas.

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No momento em que a liberalização, os mecanismos de mercado e as oportunidades de negócio exigem formas de gestão cada vez mais ágeis e profissionalizadas, a tutela directa destes órgãos de gestão deverá ser colocada num nível que assegure que o respectivo comportamento seja o mais racional possível, numa perspectiva puramente empresarial, sem prejuízo, tal como para os restantes operadores, do cumprimento das orientações de política sectorial. ;

A recente constituição e reforço de algumas holdings agrupando empresas de capitais públicos reflecte já a orientação, que deverá ser seguida por forma que as participações sociais do Estado se venham a estruturar a dois níveis, correspondendo o primeiro à perspectiva política e o segundo à perspectiva empresarial, como forma de maximizar a eficiência e utilidade social das empresas do Estado. Seguindo esta orientação, foram constituídos os grupos PARTEST, Comunicações Nacionais e operada a transferência da EPAL para'o universo da IPE.

II.2J.2 — Liberalização do sistema financeiro

A criação de um espaço integrado de serviços financeiros constitui um marco fundamental no processo de concretização do mercado único da Comunidade Europeia, possibilitando uma mais correcta afectação das poupanças às oportunidades de investimento.

A integração financeira da Europa passa pela liberdade de estabelecimento das empresas financeiras, liberdade de', prestação de serviços por essas empresas, harmonização é reconhecimento mútuo das regulamentações nacionais, liberdade de circulação de capitais e, finalmente, pela união económica e monetária.

Neste âmbito, o sistema financeiro nacional tem vindo a ser objecto, ao longo da última década, de uma profunda é gradual transformação estrutural, correspondente a uma verdadeira revolução do seu quadro regulamentar e institucional e, bem assim, do respectivo regime .de concorrência.

Consolidada a liberalização do mercado único e registando-se uma reacção positiva das instituições de crédito aos estímulos de um regime de concorrência mais. agressivo, o ano de 1992 marcou a entrada do processo de liberalização externa numa fase de maior maturidade.

A) Regime de politica financeira

O compromisso de participação plena no processo de concretização da união económica e monetária, o ingresso do escudo no mecanismo cambial do Sistema Monetário Europeu, em Abril dè 1992, e a liberalização completados movimentos de capitais, no final do mesmo ano, constituíram passos decisivos para a participação.do País no espaço financeiro europeu. Conjuntamente, estas medidas determinaram uma mudança do regime financeiro. Quando,. em Dezembro de 1992, as restrições aos movimentos de capitais foram abolidas, o escudo tornou-se uma moeda totalmente convertível, o que sucedeu pela primeira vez desde a saída do padrão ouro em 1891, portanto há mais de 100 anos.

A abolição formal das restrições aos movimentos de capitais veio dinamizar o processo de convergência financeira relativamente aos restantes países comunitários. Esta medida eliminou distorções resultantes da regulamentação até aí

existente, reforçou a concorrência entre intermediários financeiros e aumentou a eficiência do sector. A abolição das restrições aos movimentos de capitais foi instrumental para reduzir a segmentação do mercado e, portanto, contribuiu para a moderação financeira, reflectida,' nomeadamente, na descida das taxas de juro, evidenciada durante o ano de 1993.

0) Reformas estruturais e regulamentares

Entre as modificações recentes introduzidas no sistema financeiro português são de salientar:

0 A transposição para o direito português das principais directivas comunitárias de carácter prudencial. — Este processo, que ganhou ímpeto em 1990 è 1991, envolveu, nomeadamente, legislação no âmbito da fiscalização e controlo dos grandes riscos, constituição de provisões para riscos de crédito, normas de ponderação dos elementos do activo e extrapatrimoniais, para efeitos de cálculo do rácio de solvibilidade, limites à concentração de riscos, cobertura das responsabilidades por reformas, etc;

■«),/4 lei bancária, publicada em 31 de Dezembro de 1992. — Em Janeiro de 1993, totalmente de acordo .. com o calendário do mercado único, as instituições bancárias com sede noutros países da Comunidade passaram a poder instalar-se livremente em Portugal,

• ■' - tornando o sistema bancário português totalmente

. aberto à concorrência internacional. Também os bancos nacionais passaram a poder expandir-se livremente no espaço comunitário.

O «passaporte comunitário» confere a possibilidade de realizar, em qualquer mercado comunitário, todas as actividades que a instituição de crédito está autorizada a realizar no país de origem, desde que tais actividades façam parte da lista anexa à 2." Directiva de coordenação bancária; . üi). A politica de privatizações totais, iniciada após a

• revisão constitucional de ¡989. — Envolvendo já 14 instituições financeiras (bancos e companhias de seguros),.o processo de privatizações tem constituído

• >' ' uma das principais medidas estruturais destinadas a

.promover a eficiência e o crescimento sustentado no médio prazo;

iv) O cancelamento, em Dezembro de 1992, do descoberto do Tesouro no Banco de Portugal, mediante a consolidação do saldo da conta gratuita ■aberta no banco central. —Desta forma, Portugal passou a ser um dos primeiros países a respeitar a proibição do financiamento dos défices públicos de forma directa junto do banco central prevista no Tratado da União Europeia.

Em 1994, prosseguirão as medidas destinadas à adaptação do sistema financeiro português ao mercado único, nomeadamente através da melhoria das condições de concorrência e qualidade dos serviços das instituições financeiras.

Neste âmbito, entrará em vigor o novo quadro normativo do sector segurador, actualmente em preparação, no sentido da harmonização comunitária, privilegiando-se o papel deste sector como instrumento fomentador das poupanças das famílias.

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11.23.3 — Internacionalização e reestruturação das empresas

Aproveitar os desafíos do mercado único exige urna presença das empresas portuguesas nos mercados internacionais. Presença que passa pela necessária internacionalização, modernização e reestruturação das empresas portuguesas. Com esse objectivo várias medidas foram já tomadas em 1993, que serão desenvolvidas e aprofundadas em 1994, simultaneamente com a entrada em vigor de novos instrumentos de incentivo .ao investimento, sendo dada prioridade ao acréscimo da eficiência e competitividade do aparelho produtivo nacional.

Das iniciativas já lançadas pelo Estado, no âmbito da concessão de benefícios fiscais e financeiros, e da introdução de alterações legislativas e de medidas de reforço e dinamização de determinados sectores e actividades, destacam-se:

O novo regime de benefícios fiscais, que continuará em vigor em 1994, destinado a favorecer projectos de reconversão, modernização, fusão ou concentração de empresas situadas em sectores declarados em reestruturação (como é o caso dos têxteis e do calçado) ou que se localizem em regiões afectadas pelo impacte económico e social da reestruturação daqueles sectores ou que se proponham desenvolver iniciativas no domínio da internacionalização.

Em matéria de benefícios financeiros, para além dos que constam dos programas de acção específicos do IAPMEI, do ICEP e do FCE, são de referir os Fundos de Reestruturação e Internacionalização Empresarial e os Fundos de Gestão do Património Imobiliário.

Os primeiros, conhecidos por FRIE, são um instrumento financeiro cujo objectivo principal é apoiar, através de participações em capital social, as empresas ou suas filiais no exterior, que se encontrem ou queiram desenvolver um processo de reestruturação ou internacionalização. Estes fundos alargam a filosofia do capital de risco à internacionalização empresarial, possibilitando um reforço temporário dos capitais próprios e uma redução do risco de crédito, à empresa participada. Alguns fundos foram constituidos em 1993, estando quatro, já em funcionamento, todos de iniciativa do Estado ou de entidades públicas, envolvendo recursos públicos superiores a 20 Mc. Para 1994, estima-se que o desenvolvimento destes fundos envolva um esforço orçamental da ordem dos 15 Mc, bem como uma perda de receitas (despesa fiscal) de 1 Mc.

Os Fundos de Gestão de Património Imobiliário, abreviadamente FUNGEPI, foram criados pelo Decreto-Lei n.° 316/93, de 21 de Setembro. São fundos abertos de investimento imobiliário, cujo património se destina a ser aplicado na aquisição de bens imóveis de empresas que pretendam concretizar projectos de investimento de reestruturação, racionalização ou conversão, tecnológica ou financeira, ou de internacionalização. Estes fundos podem beneficiar de garantia do Estado relativamente a eventuais menos-valias decorrentes de alienação de património imobiliário. . . .

No âmbito dos incentivos à indústria, o programa intercalar de apoio e o novo programa de apoio à indústria

portuguesa (PEDJP H), que se prevê entre em funcionamento em 1994. O objectivo deste programa será a promoção do crescimento sustentado da competitividade das empresas industriais portuguesas, reforçando a capacidade de resposta às mutações tecnológicas e do mercado, promovendo a modernização, a diversificação e qualidade da produção e a internacionalização da estrutura industrial. Incentivar-se-ão, assim, em particular, a reestruturação, internacionalização e redimensionamento empresarial. O novo PEDEP contemplará, ainda, o enquadramento financeiro das indústrias portuguesas.

Visando a promoção do comércio externo e a internacionalização da indústria portuguesa, um conjunto de medidas dirigidas à indústria e às pequenas e médias empresas em particular. Estas medidas anunciadas em Março de 1993 foram consubstanciadas em 10 medidas de apoio ao reforço das relações comerciais e de investimento, particularmente em novos mercados. Assim, e com vista a facilitar o aumento das exportações para mercados não tradicionais, foram estabelecidos pacotes financeiros de apoio à exportação para 13 novos mercados, com garantia do Estado, num total 1750 milhões de dólares ( cerca de 270 Mc) Foram, também, estabelecidos apoios para missões empresariais e para o desenvolvimento da cooperação empresarial. Neste âmbito, é concedido crédito protocolado para projectos de investimento, sendo criados incentivos fiscais e financeiros, nomeadamente através de obrigações participantes para investimento em acções de internacionalização. Finalmente, foram reforçados os meios para financiar campanhas promocionais nos principais mercados tradicionais. Este programa, iniciado em 1993, irá prolongar-se durante os próximos anos.

No que se refere, em particular, às indústrias têxtil e de vestuário, a Comunidade adoptou a iniciativa RETEX, destinada à modernização e reconversão da indústria têxtil situada em regiões desfavorecidas da Comunidade. Este programa, que entrou em vigor em 1993, estender-se-á por cinco anos, envolvendo, para Portugal, quando adicionada a contrapartida nacional, um valor global de cerca de 50 Mc de apoios públicos.

Especificamente no âmbito das empresas do sector agro-alimentar, o programa de apoio à comercialização e transformação dos produtos agrícolas, iniciado em 1993, veio conferir apoios directos aos agricultores e suas organizações, estabelecendo medidas de auxílio à recuperação das empresas viáveis e à implementação de iniciativas empresariais que actuem no escoamento da produção nacional no sector agro-alimentar. As medidas do programa incluem um fundo de capital de risco, uma linha de crédito bonificado para comercialização, um fundo de promoção para marketing e financiamento destinado a apoiar a constituição e funcionamento de grupos de produtores, bem como medidas de promoção do controlo de qualidade e da profissionalização da gestão das cooperativas. Este programa, co-financiado pela CE, terá, em 1994, um custo total estimado em cerca de 28 Mc, estando cerca de 7 Mc a cargo do Orçamento do Estado.

A nova lei da recuperação de empresas e de falência (Código dos Processos Especiais de Recuperação da Empresa e da Falência), já em vigor, veio introduzir uma maior flexibilização de mecanismos e procedimentos, contribuindo assim para uma maior eficiência dos mercados e consequentemente uma mais célere regeneração da competitividade e da estrutura empresarial nacional.

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. II.2J.4 — Reestruturação da Administração Pública' . e investimento

A Administração Pública iniciou um .processo de racionalização e reorganização estrutural^ com o objectivo de promover uma prestação de serviço mais eficiente, com maior dinamismo e qualidade, a par de um.melhor aproveitamento dos recursos humanos existentes, num quadro de contenção orçamental.

Esta dinamização passava necessariamente pela utilização dos mecanismos de mobilidade, visando o ajustamento das necessidades através da mudança de pessoal disponibilizado na sequência de redução ou alteração qualitativa dos quadros dè origem para serviços manifestamente carenciados! O movimento assim desencadeado traduziu-se ria alteração é aprovação de cerca de 110 diplomas orgânicos, envolvendo desde profundas reorganizações até à simples alteração dos quadros., "

.Em simultâneo, limitou-se drasticamente o recurso à contratação a termo certo, conduzindo à absorção do pessoal disponível para satisfação-das necessidades permanentes. Susteve-se, por outro lado, o. descongelamento de vagas nas carreiras comuns da Administração Pública, dinamizando-se. os concursos internos e reservando o recurso a não vinculados para o momento em que seja possível ter um quadro global estabilizado. . ,v

Neste contexto, o número de funcionários já ingressados no quadro de excedentes interdepartamentais é de, 563, distribuídos por várias carreiras da Administração Pública, sendo que cerca de 300 se incluemem categorias específicas de fraca mobilidade. Os concursos internos, abertos, com o objectivo de captar os funcionários com perspectiva de virem a ser disponibilizados, foram da iniciativa principal do Ministério da Educação (cerca de 4500 vagas), do Ministério da Saúde (cerca de 900 vagas) e da Secretaria de Estado da Cultura (cerca de 200 vagas); em simultâneo fez-se a divulgação intensiva junto dos serviços, carenciados das. carreiras e serviços onde decorriam processos; de. racionalização, obtendo compromissos de absorção de disponíveis desde que libertados no serviço de origem. Esta mobilidade, ainda em curso, assume grande relevo das áreas da segurança social e agricultura para as áreas da educação e saúde, esümando-se que envolva um total de cerca de 3000 funcionários.

Verificada, ainda assim,,., a .insuficiência dos meios humanos existentes para a satisfação imediata das necessidades permanentes já detectadas em áreas específicas, procedeu-se ao ajustamento dos quadros e ao descongelamento de 3400 lugares (pessoal não docente dos estabelecimentos de ensino) e 5000 lugares de carreiras específicas para as unidades de saúde, abrindo-se os correspondentes concursos externos e. viabilizando-se, por es/a forma, a eventual admissão dos-contratados a termo certo existentes nessas áreas. - ■

A complexidade da coordenação deste sistema, exigida pela capacidade de resposta rápida e conhecimento actualizado das necessidades em matéria de recursos humanos obriga a um aperfeiçoamento constante, para cujo pleno funcionamento é essencial a colaboração dos serviços que dispensam ou absorvem pessoal. . O acompanhamento precoce de todo este procedimento permite a colocação dos funcionários antes' mesmo da efectiva passagem à situação de disponibilidade, tendo-se revelado muito eficaz a acção de mediação desenvolvida pela Direcção-Gera) da Administração Pública, reduzindo ao mínimo tensões sociais e eventual instabilidade que. uma condução menos atenta do processo poderia ter causado.

.Os grandes movimentos registaram-se da segurança social para os sistemas educativos e de saúde, ambos altamente deficitários em pessoal auxiliar e administrativo devido à enorme expansão que têm vindo a registar. '

"A modernização dos serviços, a adopção de novos métodos de trabalho e a informatização', associadas à redefinição de atribuições em moldes mais adequados às exigências que enfrentam os serviços, determinaram á intensificação dos pedidos dè passagem à aposentação em volume próximo do dobro do ritmo verificado nos anos anteriores. "

"A reclassificação e reconversão profissionais deverão complementar a optimização dos resultados, conjugando o interesse dos serviços e o aproveitamento das capacidades dos funcionários.

9 balanço deste amplo movimento traduziu-se ainda numa redução nas despesas de pessoal, permitindo não só a acomodação ao valor inalterado de 1992 como, em regra, a absorção do aumento salarial, evidenciando uma adequada utilização dos mecanismos que flexibilizam a gestão, compatibilizando a contenção de despesas com a melhoria da qualidade e eficácia do. serviço público.

II.2.4—Programas especiais para a recuperação , _ económica

A iniciativa comunitária de crescimento e o quadro financeiro para a Comunidade no período 1994-1999, decididos na Cimeira de Edimburgo, introduziram uma nova dinâmica na adopção de medidas com vista à retoma do crescimento e na preparação das opções e linha de orientação para o médio prazo. A estratégia de desenvolvimento económico e social do País — intitulada «Preparar Portugal para o Século XXI» — foi aprovada em Junho pela Assembleia da República e integra-se plenamente numa estratégia para o crescimento, competitividade e emprego, ajustada às potencialidades e fragilidades da sociedade e da economia portuguesas.

As;opções estratégicas e os instrumentos corporizados no PDR, tendo embora em atenção as especificidades da situação nacional e a sua envolvente internacional, afirmam--se como respostas de médio e longo prazo.

Todavia, a persistência de dificuldades estruturais na economia portuguesa, agravadas pela actual envolvente económica desfavorável, tornou imperiosa a adopção de um conjunto de acções sectoriais complementares. Estas acções são prioritariamente dirigidas aos sectores mais relevantes do ponto de vista do relançamento económico e de sustentação do emprego, contribuindo para a conservação dos objectivos de convergência.

Os programas especiais para a recuperação económica desenvolvem-se no quadro do Orçamento de 1993 e no Orçamento para 1994 e visam o incremento do investimento, o apoio à exportação e às pequenas e médias empresas e o apoio ao sector agrícola e mineiro, reforçando as condições de competitividade das empresas portuguesas e promovendo as exportações.

• Os programas de erradicação das barracas nas áreas de Lisboa e.Porto e de construção de casas económicas têm em vista a promoção da oferta de casas a preços acessíveis para a população de menores recursos. A intervenção neste sector específico da habitação procura incentivar as acções desenvolvidas pelas autarquias locais, instituições e empresas no fomento da construção de fogos a baixo custo e na

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habitação para arrendamento. Estes programas contribuirão também para um melhor ordenamento do território e uma mais racional utilização dos solos.

O programa de apoio à internacionalização das empresas portuguesas visa incentivar a realização de investimentos dirigidos à promoção das exportações e ao reforço da competitividade, através da concessão de incentivos fiscais, e o apoio ao acesso a capital alheio. Com a abertura das linhas de crédito com garantia do Estado, o programa de apoio ao sector exportador permitirá reduzir os riscos cambiais e as restrições de liquidez que têm afectado negativamente as exportações. O investimento no estrangeiro, essencial para a expansão das exportações nacionais, será também apoiado.

O sucesso do PEDJP esgotou prematuramente os fundos destinados a este programa. O programa intercalar de apoio às pequenas e médias empresas permitirá a continuação dos apoios ao desenvolvimento dá tecnologia, qualidade e inovação das empresas até ao início do novo PEDJP com uma orientação ainda mais pragmática.

Para a melhoria das condições de escoamento da produção agrícola nacional, introduziu-se o programa de reforço da comercialização e transformação dos produtos agrícolas. O sector agrícola beneficia ainda do programa de reestruturação de dívidas e apoio ao relançamento da actividade agrícola e do plano de emergência de apoio aos desempregados agrícolas devido à seca. Ambos têm por objectivo minorar os efeitos da seca no passado recente, através da recuperação das empresas viáveis e da implementação de novas iniciativas empresariais que actuem no escoamento da produção nacional agro-alimentar.

O programa especial de apoio aos trabalhadores do sector mineiro virá aumentar a mobilidade e reconversão dos trabalhadores afectados pela forte quebra dos preços de certos minérios.

II.2.5 — A concertação social

A convergência pode ser estimulada com a redução das barreiras que impedem ou retardam o aumento da produtividade. Este ajustamento estrutural, com carácter benéfico para o conjunto da sociedade, deve ser complementado pelo aprofundamento do diálogo social, por forma a motivar os intervenientes e reduzir os problemas de coordenação entre os parceiros sociais.

O diálogo social permite, por sua vez, aumentar a credibilidade da política económica. A discussão e a adopção de orientações ou decisões consensualizadas, tendo em vista alcançar-se uma plataforma mínima de entendimento, limitam as insuficiências de informação entre as partes do diálogo e reduzem o campo de decisões, com grandes custos sociais. A ausência de diálogo introduz, portanto, um custo adicional para a sociedade e atrasa os ajustamentos necessários.

Desta forma, as acções estruturantes, desenvolvidas em conjunto com o diálogo social, favorecem não só o crescimento sustentado e não inflacionista como a própria coesão económica e social no País.

As profundas mudanças na economia portuguesa desde a adesão à CE encontram-se espelhadas na organização e no trabalho dentro das empresas. Na conjuntura actual de recessão europeia e de elevada incerteza, a capacidade de adaptação e a rapidez do ajustamento estrutural são parâmetros essenciais na defesa do emprego e da estabilidade e coesão sociais. -

Na sequência do forte abrandamento da economia europeia, com alguns dos nossos principais parceiros

comunitários numa situação dé recessão, a conjuntura portuguesa também se deteriorou, com reflexos negativos nas perspectivas de criação de emprego, bem como no número de desempregados.

Neste contexto, é reforçada a importância do diálogo social e da concertação tripartida, na medida em que facilita e propicia o entendimento dos parceiros sociais em torno de questões decisivas para a prossecução do processo de convergência nominal e real, bem como para a continuação do desenvolvimento das políticas estruturais e financeiras. A concertação social deve ser encarada como um processo continuo, permanentemente em curso, e que não se esgota na realização de um acordo económico e social. De facto, o trabalho que se tem vindo a desenvolver em conjunto com os parceiros sociais no âmbito do Conselho Económico e Social, em particular na Comissão Permanente de Concertação Social, tem sido muito profícuo e propiciador de um debate muito vivo em torno das linhas mestras da política económica do Governo. Diálogo social em que o Governo continua muito empenhado e cujas razões se reforçam, particularmente ria situação actual face à incerteza que caracteriza e enquadra a economia comunitária onde nos encontramos inseridos.

Foi recentemente levada a cabo uma reflexão tripartida que serviu de base aos contributos do Governo Português para o «livro Branco Comunitário sobre a Estratégia a Médio Prazo para o Crescimento, Competitividade e Emprego».

No seu contributo, Portugal salienta o problema da confiança institucional. Ao consolidar o mercado único e ao afastar o espectro de uma Europa a várias velocidades, a entrada em vigor do Tratado da União Europeia marcará um avanço decisivo no sentido de reforçar a confiança dos agentes* económicos no aprofundamento da integração, restaurando a credibilidade do processo da UEM.

A questão da diminuição de emprego e do aumento de desemprego é também abordada no contributo de Portugal para o «Livro Branco». De facto, estes têm repercussões sociais profundas e, associados ao envelhecimento da população, ameaçam o equilíbrio financeiro e a própria viabilidade dos sistemas de protecção social. É por isso necessário encarar mecanismos complementares e ou alternativos de financiamento da protecção social e ajustar o contrato social da empresa às variações da sua situação económica, através da dinamização da concertação social ao nível da própria empresa.

Após os Conselhos Europeus de Edimburgo e de Copenhaga, o objectivo de moderação salarial é comum aos 12 Estados membros da Comunidade Europeia e é ainda mais importante num país como Portugal, em que a inflação se está a aproximar gradualmente da média comunitária. Segundo estimativas da CE (Junho de 1993), a evolução das remunerações reais por trabalhador (usando o deflator do consumo privado) e da produtividade por trabalhador é a seguinte:

QUADRO 11.8

Remunerações reais por trabalhadores e produtividade

(taxa de variação média anual)

(Ern porcentagem)

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(Em parcwitagim)

Fonte: Comissão da CE. BP, INE.e mf.

Os países referidos nos quadros acima são, com excepção da Itália e da Grécia, os mais importantes'em termos das nossas exportações. Como se pode apreciar, até 1992 o crescimento das remunerações reais por trabalhador em Portugal foi francamente superior ao dos nossos principais parceiros comunitários. Por outro lado, considerando também a evolução da produtividade, o diferencial entre as remunerações e a produtividade não compara favoravelmente para o nosso país em igual período. No entanto, em 1993 estima-se uma evolução consistente com a dos outros países comunitários, que deverá ser continuada no futuro.

A necessidade de contenção no crescimento dos salários reais é particularmente premente num contexto de abrandamento da actividade económica, em que tende a haver redução do emprego é mesmo aumento do desemprego. Neste contexto, vale a pena recordar a experiência portuguesa durante a recessão de 1983-1984, período em que a fraca redução do emprego esteve associada a uma elevada flexibilidade dos salários reais. Por outro lado, a diminuição da população activa que se verificou em 1984 e 1985 acomodou parcialmente a redução do emprego e, deste modo, evitou que o aumento da taxa de desemprego fosse mais pronunciado.

No 1." semestre de 1993 verificou-se uma redução da população activa em relação ao semestre homólogo, o que sugere um comportamento procíclico, à semelhança do que se verificou anteriormente. Acresce que as reformas estruturais que têm vindo a ser desenvolvidas no âmbito específico do mercado de trabalho criaram condições para uma maior flexibilidade no seu funcionamento, que se espera venham também a contribuir para minorar os reflexos negativos neste mercado derivados do abrandamento da actividade económica.

Mais do que nunca é importante o consenso dos parceiros sociais sobre a necessidade de manter a competitividade das empresas nacionais e assegurar o crescimento da economia e do emprego, o que impõe uma adequada conjugação, entre o crescimento moderado dos salários nominais compatível

com o esforço de investimento necessário para relançar o crescimento não inflacionista da economia e a moderação na distribuição'dos lucros, por forma a reforçar o autofinanciamiento das empresas, reduzir o peso dos encargos financeiros e criar emprego.

Nessa linha, a inclusão no Orçamento da actualização dos escalões de IRS em 8 %, no quadro das negociações para um acordo social em 1994, iniciadas após a Cimeira de Copenhaga, tem o' efeito de atenuar as consequências da moderação salarial, aumentando o rendimento real das famílias.

11.3 — Cenário macroeconómico

As importantes alterações de carácter estrutural correntemente em curso nalgumas das principais economias, a par dos factores de incerteza associados ao enquadramento regulamentar dó comércio internacional e às recentes perturbações dos mercados cambiais, tornam particularmente difícil a elaboração de cenários para 1994.

A redução do crescimento económico dos países industrializados desde o início da década foi mais prolongada e profunda do que o inicialmente previsto,-indiciando a existência de importantes problemas estruturais nas mesmas e condicionando a capacidade dos organismos internacionais na execução de exercícios prospectivos.

Esta incerteza é particularmente, relevante para a execução de exercícios de previsão quanto ao desempenho de uma pequena economia aberta como a portuguesa em 1994, pois estes dependem, por um lado, do comportamento da economia comunitária e das trocas comerciais internacionais no horizonte de análise e, por outro, da evolução dos salários e juros.

A lentidão e sucessivos atrasos da recuperação económica na Europa aconselham alguma prudência na escolha de um cenário internacional que sirva de base à elaboração de projecções para a economia portuguesa. Assim, embora, de acordo com as últimas indicações dos organismos internacionais (FMI, Comissão da Comunidade Europeia), se tome como base um cenário de relançamento da economia comunitária no início de 1994, considerou-se igualmente um cenário alternativo em que essa mesma retoma é adiada até meados de 1994.

Os demais pressupostos do cenário base para 1994 são os seguintes:

0 Estabilidade nominal da taxa de câmbio do escudo, de acordo com òs compromissos da participação do escudo no mecanismo cambial do Sistema Monetário Europeu;

ii) Cumprimento dos tectos nominais de despesas sem juros para o Estado è para o sector público administrativo; . ' ' '»0Um crescimento autónomo do investimento do sector público administrativo em cerca de 17%, incorporando o efeito PDR-1994;. . ty) Moderação salarial traduzida num abrandamento da taxa de crescimento dos salários compatível com os objectivos de competitividade externa da nossa estrutura produtiva;

v) Abaixamento significativo das taxas de juro num contexto de integração da economia portuguesa na Comunidade e nos mercados internacionais de capitais;

w) Um aumento real da procura externa dirigida às exportações portuguesas de 3 %,de acordo com as últimas indicações dos organismos internacionais.

Note-se que, no actual regime cambial, com liberdade irrestrita dos movimentos de capitais, a evolução das lâXâS

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de juro internas não poderá deixar de reflectir a credibilidade da política macroeconómica. Por outro lado, a hipótese assumida de moderação salarial não se pode desligar do sucesso do processo de concertação social.

As projecções para 1994 são apresentadas no quadro D.3.I.

QUADRO H.3.1

Indicadores económicos

ia) Estes números sSo de fontes internacionais; sc houver um atraso na retorna, haverá lugar a uma revisão para baixo. . .

Fontes: FMI. MF e Grandes Opções do Plano para 1994.

O crescimento do consumo privado deverá ser ligeiramente superior ao de 1993, reflectindo um relançamento da confiança dos agentes económicos, sendo, todavia, inferior ao crescimento do rendimento real disponível, uma vez que a taxa de poupança das famílias deverá registar alguma quebra, em linha com a melhoria das expectativas e seguindo a tendência já registada no passado recente.

O consumo público registará um crescimento real de 0,5 % na sequência do esforço de contenção das despesas públicas e de racionalização e reestruturação da Administração Pública.

O crescimento real da formação bruta de capital fixo deverá aumentar significativamente face a 1993. Para este resultado deverão contribuir a melhoria das expectativas dos empresários sobre o crescimento económico — em conformidade com a evolução mais favorável antevista para a economia comunitária e para o comércio internacional; o esforço de reconversão industrial; a continuação da desaceleração dos custos salariais e de financiamento no contexto das hipóteses acima referidas; a maior facilidade de acesso ao financiamento; o aumento do esforço de investimento, público no contexto da aplicação do novo

quadro comunitário de apoio. Por sua vez, a credibilização do processo de convergência nominal, num contexto de estabilidade cambial, conduzirá a uma evolução mais estável dos custos e rendimentos nominais, propiciando as decisões de investimento. O mesmo se diga de alguns benefícios fiscais ao investimento que têm sido debatidos em sede de concertação social.

O crescimento real das exportações será substancialmente maior que o verificado em 1993, fundamentalmente em resultado da recuperação da actividade económica nos nossos principais parceiros comerciais. Por outro lado, é de esperar uma aceleração das importações em função da retoma do consumo e investimento privados.

O comportamento das exportações e importações reflectir--se-á numa ligeira deterioração da balança de bens e serviços. O desequilíbrio da BTC, medido em percentagem do PIB, agravar-se-á em quase 1 ponto percentual.

O deflator do consumo privado deverá desacelerar significativamente. A taxa de inflação, medida pela variação média anual do índice de preços no consumidor, deverá situar-se entre os 4 % e os 5,5 %, sustentando o processo de convergência nominal.

Nas condições do cenário base atrás descritas, o crescimento real da economia portuguesa poderá atingir o ponto médio do intervalo indicado no quadro n.3.1. No entanto, caso se verifiquem ganhos de quota de mercado das exportações portuguesas num cenário de relançamento da economia comunitária, o crescimento real poderá aproximar--se do extremo superior do intervalo indicado, na medida em que aos valores mais elevados para a procura externa não correspondam os valores mais desfavoráveis do contributo da balança de bens é serviços.

Estes resultados dependem crucialmente do sucesso do processo de moderação salarial e de evolução das taxas de juro (v. quadro n.3.2). Admitindo o crescimento da procura externa a 3 %, no caso de menor contenção salarial e de redução mitigada das taxas de juro em 1994, o desempenho dá economia portuguesa para- esse ano será fortemente afectado, em virtude, fundamentalmente, de uma menor dinâmica do investimento e de substancialmente menores ganhos de competitividade das empresas nacionais no contexto comunitário. Concretamente, são de esperar quebras, face ao cenário base, de 0,8 ponto percentual da taxa de crescimento do PIB e de cerca de 2,1 pontos percentuais da taxa de crescimento da formação bruta de capital fixo real. O crescimento do emprego também será neste caso penalizado em cerca de 0,6 ponto percentual.

QUADROU.3.2 ' Primeiras diferenças face ao cenário base

; (Em pontos percentual»)

'Por outro lado, e tal como se referiu, as perspectivas de crescimento para 1994 dependem crucialmente da atempada verificação da retoma na economia comunitária e da taxa de crescimento das trocas internacionais. Num cenário de estagnação da procura externa dirigida às exportações nacionais, antecipa-se uma menor dinâmica de crescimento para a economia portuguesa. Nessas condições, e no caso

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de uma evolução desfavorável dos salários e juros, o crescimento real da economia portuguesa será* inferior em 1 ponto percentual face ao cenário base. No entanto, este efeito contraccionista de uma evolução nula da procura externa no PIB pode ser parcialmente compensado se se registar uma evolução mais favorável dos salários e juros; caso em que só se verifica uma redução de 0,2 ponto percentual no crescimento do PD3 em relação ao cenário base.

Hl — Necessidades de financiamento do Estado e dívida pública

III — Necessidades de financiamento do Estado e dívida pública

111.1 — Evolução do rácio da dívida

O rácio da dívida pública em relação ao PIB é o melhor indicador do peso da dívida pública na economia. Em Portugal, este rácio (4) teve uma tendência crescente até 1988 para a partir desse ano apresentar uma tendência globalmente decrescente.

No período de 1989-1992, os níveis do rácio da dívida pública em Portugal, bem como a sua tendência, comparam favoravelmente com um grande número de países da CE (v. quadro in. 1). '

QUADRO 111.1

Rácio da dívida em alguns países da CE —1989-1992

Fonte: European Economy.

A tendência globalmente decrescente do rácio da dívida pública em Portugal, nos últimos anos (v. gráfico m.l), foi interrompida em 1991 por razões extra-orçamentais e; previsivelmente, em 1993 por razões orçamentais.

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{*) Ao longo do texto o conceito de dívida pública restringe-se a dívida titulada (bruta) do Estado.

No primeiro caso, a interrupção é explicada pela utilização dos bilhetes do Tesouro com o duplo propósito de financiar o Orçamento do Estado e como instrumento de regulação monetária De facto, foram emitidos mais bilhetes do Tesouro do que os necessários para financiar o Orçamento, sendo a contrapartida o crescimento de depósitos do Tesouro no Banco de Portugal. A análise da evolução do rácio da dívida ajustada (5) permite concluir que este decresce até 1991, começando a aproximar-se do rácio não ajustado à medida que o saldo da conta «Aplicação de bilhetes do Tesouro» diminui.

O previsível aumento do rácio da dívida em 1993 (6) é, em parte, explicado pela desaceleração da actividade económica, que, para além do menor crescimento do PIB, implica rim agravamento da componente cíclica do défice orçamental é consequentemente das necessidades líquidas de financiamento, não compensado peia anulação de dívida com receitas de privatizações. No final de Setembro de 1993 o stock de dívida pública era de 8044,0 Mc, o que representa um'acréscimo de 851,5 Mc em relação ao,final do ano anterior.

..Para um nível de necessidades líquidas de financiamento de 1058,6 Mc, prevê-se para 1994 que o rácio da dívida continue a aumentar.

. É possível decompor a variação do rácio da dívida nas suas componentes explicativas principais: o factor juros mais crescimento O e o défice primário. No caso do rácio da dívida pública portuguesa, verifica-se que o decréscimo deste a partir de 1988 é, em grande parte, explicado pela criação de excedentes primários crescentes até 1992. O factor juros mais crescimento deixou de ser negativo a partir de 1991, e portanto começou a contribuir positivamente para a variação do rácio da dívida pública (v. gráfico nf.2).-

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(5) Subtraindo ab stock da divida pública no final do ano o saldo fim dê período da conta «Aplicação de bilhetes do Tesouro».

(e) Na previsão do stock da divida pública no final de 1993 supâs-se que:

■ O défice orçamentaladicionodo ás regularizações' de dividas atingirá

o montante de 1015.Mc; ., . A maturação dos certificados de aforro acrescerá o stock da divida • em 146 Mc;

' A anulação de divida pública com receitas de privatizações diminuirá • o stock de divida em 70 Mc.

(7) Trata-se do efeito do crescimento do produto nominal subtraído dos encargos de juros. Sendo igual ao saldo primário, a dívida mantém--se constante em proporção' do produto.

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Existem, contudo, outros factores que afectam a evolução do rácio e que não estão representados. Entre esses factores destaca-se a anulação de dívida com receitas de privatizações, que afecta a evolução do rácio em sentido negativo, e a regularização de dívidas contraídas no passado (sentido positivo). O efeito conjunto destes factores na evolução do rácio, nos últimos três anos, é estimado em cerca de—, 1,4 pontos percentuais.

111.2 — Dívida externa

111.2.1 — Evolução recente

Em 1993 a República Portuguesa restabeleceu a sua presença no mercado internacional de capitais através da emissão de empréstimos obrigacionistas nas principais praças do mundo.

Até 1989, a República tinha tido uma presença relativamente regular nos mercados externos. Desde essa data e até finais de 1992, o mercado externo não foi utilizado devido ao facto de o endividamento externo não ser compatível com o regime de política monetária em vigor.

De facto, até finais do ano de 1992, as autoridades portuguesas decidiram manter um conjunto de barreiras inibidoras às entradas de capitais externos, com o objectivo de segmentar os mercados interno e externo. Desta forma, a politica monetária estava em condições de assumir um cariz desinflacionista, baseado na manutenção de um nível elevado das taxas de juro internas.

Durante o período em que vigoraram os controlos de capitais, o Estado Português não fez qualquer recurso a fontes externas de financiamento, tendo, ao invés, procedido à amortização antecipada de uma parte significativa da sua dívida externa, bem como da de várias empresas públicas. Como resultado desta política, em Dezembro de 1992 a dívida externa directa da República Portuguesa era de, apenas, 543,5 Mc, isto é, menos de 5 % do PIB e aproximadamente 15 % das reservas oficiais líquidas.

O Programa do Governo e o Programa de Convergência apontavam, porém, para a restauração da convertibilidade do escudo e, portanto, para a liberalização completa dos movimentos de capitais. Assim, no final de 1992, foi possível inflectir a política de financiamento que vinha a seguir-se, baseada integralmente em fontes internas, e, deste modo, incluiu-se no Orçamento para 1993 um recurso mais significativo ao credito externo.

O retorno ao mercado internacional contribuiu para a Criação, no exterior, de uma nova imagem do País, distinta da que resultara do recurso, em situações de dificuldade financeira (real ou presumida pelos operadores), a segmentos menos abertos dos mercados externos.

Deste modo, foi delineada uma estratégia no sentido da criação de benchmarks nos principais mercados, ou seja, a República Portuguesa efectuou um programa de emissões de obrigações, as quais, pelas suas características —quer no momento da emissão quer, posteriormente, no mercado secundário —, possam ser consideradas como referencial para outras operações futuras, levadas a cabo pelo próprio Tesouro, ou pelo sector empresarial.

Este programa compreendeu, basicamente, três grandes operações de financiamento externo:

Fevereiro: emissão de um empréstimo de euro--obrigações denominarias em ienes, no montante de JPY 75 000 milhões, com a maturidade de 5 anos; Julho: emissão de um empréstimo de euro-obrigações denominadas em marcos alemães, no montante de DEM 1500 milhões, com a maturidade de 10 anos;

Outubro: emissão de um global bond, isto é, emissão simultânea nos mercados europeu, asiático e americano, no montante de 1000 milhões de dólares americanos, com a maturidade de 10 anos.

As duas operações realizadas nos euromercados têm cumprido, senão mesmo ultrapassado, os objectivos que estiveram subjacentes à sua realização. Com efeito, os preços de emissão e a evolução dos respectivos yields em mercado secundário comparam, em termos extremamente favoráveis, com os níveis alcançados por outros emitentes soberanos, com credibilidade firmada nos mercados e com rating superior a Portugal.

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A operação global em dólares assumiu um carácter inovador (apenas um número muito limitado de emitentes optou por esta forma de financiamento), tendo constituído um real desafio para Portugal, dado que — tal como jâ acontecera com as emissões anteriores, mas agora à escala mundial — permitiu dar a conhecer aos investidores especializados dos mercados financeiros e aos agentes económicos em geral os recentes progressos registados pela economia portuguesa e, bem assim, o processo de modernização e integração no cenário internacional em tfut esta se encontra.

III.2.2 — Rating da República

Em Maio de 1993, o rating da dívida externa de longo preá» da República Portuguesa subiu de A+ para AA-, na classificação da agência norte-americana Standard & Poor's. A dívida externa de curto prazo foi classificada pela primeira vez, obtendo a notação máxima (A1+), o mesmo acontecendo para a dívida interna, que registou um AAA.

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O rating, ou notação, é um indicador da capacidade, por parte de um devedor, de honrar os pagamentos, quer de capital, quer de juros, dos seus empréstimos e, bem assim, do grau de protecção garantido aos.credores, podendo referir-se ao curto e longo prazo, consoante as maturidades dos créditos em questão. O rating sintetiza assim numa nota a capacidade dp devedor, dentro de uma escala de aceitação e compreensão internacional, que vai do triplo A, para títulos que revelem um risco mínimo, até ao D, para títulos muito especulativos e altamente inseguros.

Para os investidores não existem restrições quanto a aplicações dirigidas a emitentes com notação de AAA e AA. Pelo contrário, os emitentes de outras categorias enfrentam diversas restrições, já que um certo número de investidores institucionais- e os bancos centrais apenas podem aplicar os seus activos em títulos com notação mais elevada.

Para os Estados soberanos, o rating da dívida externa determina, em larga medida, os mercados financeiros.a que têm acesso e o seu custo de financiamento. A notação da dívida interna ganhou também importância acrescida, no actual contexto comunitário, de eliminação das barreiras aos movimentos de capitais e de integração dos mercados financeiros. Importante, também, é o facto de o rating atribuído aos Estados soberanos se repercutir na esfera das empresas, constituindo, em regra, um tecto para.a notação das empresas nacionais. ' .

A importância da subida da notação da dívida da República Portuguesa em 1993 foi tanto maior quanto se constata que se tem registado uma tendência generalizada de descida, sendo esta a primeira subida de A+ para AA-, desde 1989.

Embora o impacte dexerta notação não possa ser medido objectivamente, a economia, em geral, poderá beneficiar desta melhoria:

Influência directa ao nível do custo de financiamento do Estado nos mercados externos, permitindo ao Tesouro uma poupança com o serviço da dívida pública;

As empresas portuguesas que tenham dimensão para aceder a financiamentos externos serão beneficiadas através da possibilidade de financiamentos mais baratos;

A possibilidade de recorrer a financiamento mais barato por parte das instituições de-crédito poderá.repercutir--se sobre o custo do crédito, permitindo, também; às empresas não financeiras, nomeadamente as pequenas e médias empresas, obter benefícios; .

Em termos gerais, a subida de notação perrrúüu.'também à República, em termos comparativos internacionais, passar a integrar o grupo de emitentes de alta qualidade, com estatuto comparável ao da, maioria dos países europeus (por exemplo, Espanha, Bélgica ou Suécia).

As condições obtidas pela República nos mercados internacionais têm, inclusivamente, sido mais favoráveis do que as conseguidas por países com notação superior.

111.3 — Evolução da despesa com juros

O novo regime de política financeira, caracterizado pela participação do escudo no mecanismo cambial do sistema monetário europeu e pela liberalização dos rnovimentos de capiiais, permitiu uma queda substancial das taxas de juro ■— suportada pelos progressos registados na descida da inflação. Em resultado, prevê-se que as despesas com juros diminuam em valor absoluto cerca de' 100 Mc em 1993 e registem em 1994 uma diminuição adicional de cerca de 119 Mc.

Até 1992, em simultâneo com a evolução decrescente do stock de dívida em relação ao PIB, o rácio da despesa em

juros em relação ao PIB teve uma tendência crescente ininterrupta. Isto é, a taxa de juro implícita na dívida pública aumentou (v. quadro m.2).

Porém, esta combinação de efeitos desaparece em 1992, com a completa liberalização dos movimentos de capitais entre Portugal e o exterior e a descida sustentada da inflação. O reflexo destes acontecimentos na despesa em juros apenas começa a verificar-se plenamente em 1993. Ambos os acontecimentos permitiram uma diminuição das taxas de juro e, consequentemente, a inversão em 1993 da tendência crescente da despesa em juros, quer em valor absoluto quer em percentagem do PIB.

QUADRO III.2

Despesa com juros do Estado

(Em milhões de contos)

111.4 — Política de financiamento do Estado

O progresso da convergência e a convertibilidade cambial vieram permitir uma mudança significativa na política de financiamento do Estado. Dos objectivos fixados para 1993 sobressaíram os seguintes:

. .; ..Privilegiar*os instrumentos negociáveis, a taxa fixa, . colocados em sistema de leilão e em séries fungíveis e constituídas por montantes significativos, alongando o perfil de maturidades; Diversificar as fontes de financiamento, através do recurso, em montantes moderados, ao mercado internacional. A melhoria da notação da República ocorrida em 1993, já depois de iniciado o programa de financiamento externo, veio facilitar a realização deste objectivo a menores custos financeiros.

No mercado interno os objectivos consistiram em reduzir o peso dos instrumentos de curto prazo e não negociáveis, aumentar a liquidez do mercado secundário, potenciando decréscimos nas taxas de rentabilidade, e, por fim, alongar a curva de rendimentos, por forma que esta possa melhor reflectir as expectativas de longo prazo do mercado.

No mercado externo os objectivos principais foram a criação de séries que servissem de padrão nos principais mercados, de forma a permitir diversificar as fontes de financiamento a custos favoráveis. Simultaneamente, o Tesouro abriu caminho ao sector empresaria] — quer para operações de endividamento quer, sobretudo, de reforço dos capitais próprios.

As mudanças referidas são ilustradas através da evolução da estrutura do financiamento bruto do Estado (v. quar dro m.3) e da variedade dos títulos emitidos (v. quadro ni.4).

QUADRO I1I.3

Estrutura do financiamento bruto Estado no período de 1 de Janeiro a 30 de Agosto

I99I 1992 1993

Interno...................................................... 99.8 99,5 89,2

Obrigações do Tesouro (aj............ 11,5 4,9 28,6

Bilhetes do Tesouro........................| 54,4 j 68,2 ( 48,9

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(a) Taxa fixa.

(6) RP-.OCA-.CEDP.

(c) Certificados dc aforro + tesouro familiar.

A estrutura do endividamento por instrumentos altera-se significativamente em 1993, com um peso acrescido da componente externa e, na componente interna, um aumento de peso dos instrumentos negociáveis a taxa fixa.

QUADRO III.4

Novos títulos

Obrigações do Tesouro — Taxa fixa

(n) Posição cm 30 dc Agosto dc 1993.

Igualmente em 1993 são introduzidos títulos negociáveis a taxa fixa de maturidades mais longas (7 e 10 anos), que passam a constituir, na componente interna, os instrumentos mais importantes no financiamento do Estado.

111.5 — Financiamento do Estado em 1994

Em 1994 prevê-se que as necessidades líquidas de financiamento do Estado (v. quadro ni.5) atinjam o montante de 1058,6 Mc, resultantes do défice orçamental, incluindo activos financeiros (900,6 Mc), regularizações de dívidas contraídas no passado (238 Mc), a que se subtraem as receitas de privatizações líquidas de aumentos de capital (80 milhões de contos). Estes valores comparam com um nível de necessidades líquidas de financiamento previstas para 1993 de 1066,4 Mc.

QUADRO 111.5 Necessidades de financiamento do Estado em 1994

(o) Corresponde a om encaixe global dc 200 Mc:

No seguimento da nova política de financiamento, a cobertura das necessidades de financiamento deverão enquadrar-se no programa indicativo, que se apresenta no quadro 111.6. O financiamento líquido em 1994 será feito recorrendo a instrumentos de médio e longo prazo, a taxa fixa — que deverão contribuir com a parcela mais significativa deste financiamento —, crédito externo e, ainda que em menor escala, por recurso a instrumentos orientados para a captação da poupança familiar (certificados de aforro).

QUADRO 111.6

Financiamento do Estado em 1994

(Em milhões da contos)

IV — Orçamento do Estado IV. 1 — Estado

IVÍ1.1 — Justificação global das despesas

As linhas de orientação para a elaboração do Orçamento do Estado" 1994, caracterizado por ser um orçamento de investimento e de recuperação, continuam a reflectir o limite máximo das despesas sem juros (e sem despesas com compensação em receita e sem o empréstimo à segurança social) de 31 000 Mc, valor igual à média, para o triénio de 1993 a 1995, apresentada no Programa de Convergência Q2. Esta estratégia consubstancia, por um lado, a necessidade de uma nova redução das despesas de funcionamento e, por outro, um aumento significativo das transferências de carácter social e das despesas de investimento. Trata-se, de facto, de investir na competitividade e na solidariedade. Os recursos financeiros postos à disposição pelo quadro comunitário de apoio no âmbito da administração central atingem cerca de 280 Mc, dos quais 47,9 Mc no subsector Estado.

O aumento da despesa, excluindo encargos com a dívida pública e o Fundo de Regularização da Dívida Pública e o empréstimo à segurança social, é de 237,8 Mc, o que representa um crescimento de .8,2 % relativamente ao valor orçamentado para 1993. O total da despesa expressa no quadro ry.l mais os encargos correntes da dívida cifra-se em 4111 Mc, a que corresponde uma variação de apenas 150 Mc (3,8. %), como resultado da redução dos juros em consequência.da moderação financeira ... Este aumento dã despesa deve-se fundamentalmente às transferências sociais, com um acréscimo, de 139,2 Mc, ao PIDDAC e à Lei da Programação Militar (excluindo dteilo. de reserva de convergência), os quais aumentam em 60,8 Mc, e à transferência para a Comunidade Europeia, com um acréscimo de,30,8.Mc. •'..-.

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pago», mais concretamente, com o reembolso aos CTT das despesas dele emergentes previstas na Portaria n.° 411/92, artigo 51."

O orçamento do Gabinete do Secretário de Estado da Cultura (capítulo 12), embora comporte um aumento de 3,3 Mc em relação ao orçamento inicial para 1993, sector mais responsável pelo aumento observado no orçamento dos Encargos Gerais da Nação, 3 Mc destinam-se a Lisboa/94 — Cidade Cultural Europeia e Fundação das Descobertas.

Destacam-se ainda as transferências para as Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores, no montante de 10,5 Mc e 12,5 Mc, respectivamente, valores iguais aos orçamentados para 1993. Estas transferências justificam-se, no primeiro caso, com o fim de suportar os custos de insularidade e de desenvolvimento económico e bonificação do crédito à habitação e, no segundo, para suportar os custos da insularidade e a cobertura do défice.

Haverá que referir as dotações especiais existentes em 1993 que deixam de figurar no Orçamento do Estado para 1994, nomeadamente as respeitantes ao Comissariado de Portugal para a Exposição Universal de Sevilha de 1992, com 698 000 contos de dotação inicial mais 74 400 contos de reforços pela dotação provisional, e EXPO 98, com 500000 contos (inscrição em 1993 com reforço pela dotação provisional), dotações estas incluídas no capítulo 04.

Os quadros que se seguem ilustram o que acima se aludiu.

QUADRO IV.2.1

Evolução orçamental

(Em milhares de contos)

Passam-se agora em revista as despesas de cada um dos ministérios, seguindo a classificação orgânica das mesmas. Vê-se no quadro iv. 1 que, por via de regra, as dotações para funcionamento são iguais às constantes do Orçamento para 1993. A justificação da regra reside na continuação do esforço de reestruturação da Administração Pública, iniciado em 1993.

IV.l.l.l — Classificação orgânica das despesas IV.1.1.1.1 — Encargos Gerais da Nação

A proposta do orçamento de funcionamento para 1994 dos Encargos Gerais da Nação conta com a verba de cerca de 59,3 Mc, incluindo subsídios às empresas (3,5 Mc) e transferências para as Regiões Autónomas (23 Mc).

Em termos evolutivos, aquela verba beneficia de um aumento de cerca de 2,6 Mc em relação ao valor actual do orçamento corrigido do corrente ano, tendo este aumentado de 4,3 Mc relativamente à despesa efectiva de 1992.

Em relação ao orçamento de funcionamento inicial de 1993, o aumento é de 3,25 Mc.

A presente proposta de orçamento inclui a inscrição de uma dotação no orçamento da Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros, no valor de 1,2 Mc, destinada a suportar os encargos com o chamado «porte

(*) Sem caüvos

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QUADRO IV.2.2 Dotações específicas significativas

(Em mimares de contos)

IV. 1.1.1.2 — Ministério da Defesa Nacional

O orçamento global do Ministério da Defesa Nacional totaliza 258,1 Mc, o que, relativamente ao orçamento corrigido de 1993, representa um acréscimo de 7,6 % (mais 18,2 Mc).

O orçamento de funcionamento do Ministério, excluídas as despesas com compensação em receita, ascende a 230,2 Mc, dos quais 31,3 se destinam à Lei de Programação Militar (sem ter em conta a cláusula de reserva de convergência). De referir que, relativamente ao orçamento corrigido até Junho de 1993, esta verba sofreu um acréscimo de 84,2 % (mais 14,3 Mc), tendo em vista um melhor apetrechamento, em material militar, dos três ramos das Forças Armadas.

No que respeita às despesas com compensação em receita, regista-se em 1994 um decréscimo de 1,650 Mc relativamente ao orçamento corrigido de 1993 (— 7,8 %).

Conta ainda este Ministério com um montante inscrito em «Contas de ordem» de 6,9 Mc, representando um acréscimo de 459,1 % (mais 5.7 Mc) relativo ao valor de 1993, destacando-se o Arsenal do Alfeite como o organismo de maior relevância.

Na área do PIDDAC (capítulo 50) o Ministério foi contemplado com a verba de 1,5 Mc, representando um acréscimo de 51 % relativamente à verba atribuída em 1993, o que permitirá dar continuidade ao programa de investigação em tecnologias para a defesa, no âmbito do programa europeu EUCLID.

Como dotações específicas significativas neste Ministério há apenas a referir a verba relativa à Lei de Programação Militar, que tem vindo a registar desde 1992 acréscimos significativos. Assim, o montante proposto para 1994 representa um acréscimo de 14,309 Mc relativamente ao ano económico de 1993 e, comparado ao ano de 1992, significa um aumento de 18,8 Mc, isto é, 150,3 %.

QUADRO IV.3.1

Evolução orçamental

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

QUADRO IV.3.2 Dotações especificas significativas

(Em milhares de comos)

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IV.1.1.1.3 —Ministério da Aarninistreçao Interna

O orçamento de funcionamento do Ministério da Administração Interna para 1994 totaliza 164,8 Mc, não incluindo dotações com compensação em receita, o que representa um ^ acréscimo de 6,8 % (+10,5 Mc) comparativamente ao orçamento corrigido de 1993 e mais 14,5% do que a despesa de 1992, dando-se continuidade à actuação desenvolvida na área da segurança interna, nomeadamente no combate ao tráfico de droga, à sinistralidade rodoviária e aos fogos florestais.

De realçar o aumento de 9,3 Mc no orçamento da Polícia de Segurança Pública (+16 %) relativamente ao orçamento corrigido de 1993, devido essencialmente aos subagrupa-mentos económicos de remunerações certas e permanentes (+8,3 %), abonos variáveis ou eventuais (+36,3 %) e segurança social (+36,0 %) e ao agrupamento económico de aquisição de bens e serviços (+18,4 %).

Com a reorganização das forças de segurança, levada a efeito durante o ano de 1993, foi extinta a Guarda Fiscal, tendo os seus meios humanos e financeiros transitado para a Brigada Fiscal dá GNR. Assim, o incremento registado no orçamento desta corporação pode considerar-se de pouco significado.

Quanto à natureza económica das despesas propostas para 1994, o agrupamento económico de despesas com o pessoal é o que tem maior peso no total do orçamento de

funcionamento do Ministério (91 %), seguido do agrupamento económico de aquisição de bens e serviços (4,2 %).

As despesas com compensação em receita ascendem a 13,6 Mc, mais 6,7 % do que o orçamento corrigido de 1993.

O valor previsto para 1994 para o PIDDAC regista um acréscimo significativo, cerca de 140%, ou seja, mais 3,5 Mc comparativamente ao orçamento corrigido de 1993.

Este montante permitirá prosseguir a obras em quartéis da GNR e esquadras da PSP e o lançamento de novos projectos, designadamente promover a melhoria da segurança rodoviária.

Neste Ministério consideram-se dotações específicas as transferências para o Serviço Nacional de Bombeiros, fogos florestais e Estatuto Social do Bombeiro, que totalizam 3,62 Mc, mais 100 milhares de contos que o valor inscrito em 1993, prosseguindo-se os objectivos de obtenção de meios mais eficazes de combate e prevenção dos fogos florestais.

Os quadros que a seguir se indicam sintetizam o que antes foi exposto.

QUADRO IV.4.1

Evolução orçamental

(Em milhares dé contos)

(*) Sem cativos.

QUADRO IV.4.2

Dotações específicas significativas

(Em ntflhsres do contos)

IV. 1.1.1.4 —Ministério das Finanças

As despesas de funcionamento do Ministério das Finanças rondam os ,59,8 Mc, excluindo as dotações com compensação em receita, o que representa menos 3,0 Mc (_ 4,8 %) do que o valor corrigido do Orçamento de 1993 e menos 14,67 Mc do que a despesa efectiva de 1992.

De referir que o orçamento deste Ministério apresenta uma certa especificidade, atendendo que nele se encontram

inscritas dotações destinadas a fazer face a encargos com pensões e reformas, saúde, dívida pública e despesas excepcionais, as quais totalizam para 1994 o montante de 2580,6 Mc.

Nas despesas excepcionais relevam os encargos com bonificações, os subsídios, as contribuições financeiras para a CE, os activos financeiros e as despesas de cooperação.

As despesas previstas com bonificação de juros atingem em. 1994 43,5 Mc, mais 17,8 %.do que. o previsto para á

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execução de 1993. Nelas avultam as bonificações correspondentes ao" crédito para aquisição dè habitação própria, em que se continua a registar um crescimento significativo no número de novos contratos abrangidos.

As despesas com subsídios constituem cerca de 16,2 % do total. A maior parte destes encargos tem sido canalizada, nos últimos anos, para as empresas públicas do sector de transportes com vista a compensar, pelo serviço público que prestam, a parte dos custos de exploração e de investimento que os preços de venda ao público não incorporam.

Os subsídios para o INGA correspondem à comparticipação nacional nos programas de ajuda comunitária,

através do FEOGA — Garantia e outros instrumentos de apoio à agricultura.

O aumento total da despesa de 1993 para 1994, na rubrica «Activos financeiros», fica a dever-se à necessidade de se conceder um empréstimo à segurança social, no valor de 118 Mc, para financiamento do seu défice no corrente ano.

Na subdivisão de despesas de cooperação, que com 28,9 Mc em 1994 representam 6,9 % do total, agrupam-se os encargos decorrentes dos.vários instrumentos da política pública de cooperação, a qual se dirige, em especial, ao desenvolvimento das relações económicas com os países africanos lusófonos.

QUADRO IV.5.1 Evolução orçamental

(Em milhares de contos)

Para 1994 estão previstos"200 Mc para o Fundo de Regularização da Dívida Pública, representando um decréscimo de 11,1 % em relação ao valor de 1993.

Será ainda de salientar que os recursos próprios comunitários apresentam a previsão de 47,9 Mc (mais 23,7 % do que o orçamento corrigido de Junho de 1993) e as outras despesas com compensação em receita totalizam 215,5 Mc (menos 18,7 Mc e 27,2 Mc do qué o orça-r mento corrigido de Junho de 1993 e a despesa de 1992, respectivamente).

O valor inscrito nas contas de ordem apresenta um acréscimo de 2,9 % em relação ao montante do orçamento corrigido de 1993 (em termos nominais representa mais 23,7 milhares de contos) e; comparativamente à despesa

efectiva de 1992, constata-se unTdecféscimo de 1,57 Mc. Esta diminuição deve-se ao facto de alguns serviços deixarem de ter este regime orçamental, por força do n.° 5 do artigo 2.° da Lei n.° 2/92, de 9 de Março, e passarem a estar as suas dotações de despesa incluídas no Orçamento do Estado como despesas com compensação em receita.

Entre as dotações específicas neste Ministério destacam-se as destinadas ao pagamento de pensões e reformas (157,8 Mc, representando um acréscimo de 28,5% em relação ao Orçamento de 1993 e de 37 % comparativamente aos pagamentos efectuados em 1992), a encargos com a saúde, suportados pela ADSE, que mantêm o valor de 1993 (38,6 Mc), o qual apresentou um aumento de 9,3 % relativamente à despesaefectuada em 1992 (35,3 Mc).

QUADRO IV:5.2 ; Evolução orçamental

(Em milhares de contos)

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(Em fnUtiflfw oo contos)

(•) Sem cativos.

QUADRO IV.5.3

Dotações especificas significativas

(Em milhares ds contos)

IV. 1.1.1.5 — Ministério do Planeamento e da Administração do Território (MPAT)

O montante global das despesas de funcionamento orçamentadas para o MPAT ascende a 209,6 Mc, excluídas as dotações com compensação em receita, o que representa' um decréscimo relativamente ao orçamento corrigido de Junho de 1993 de 0,4 % (827,7 milhares de contos) e mais 6 % do que a despesa de 1992, o que em termos nominais representa um acréscimo de 11,8 Mc.

As dotações orçamentais mais significativas neste Ministério nas despesas de funcionamento referem-se às dotações destinadas às transferências para as autarquias e para o

Instituto Nacional de Estatística. Os respectivos montantes ascendem a 196,6 Mc e 1,58 Mc, ou seja, mantêm-se os mesmos valores do orçamento corrigido de 1993.

De salientar que o Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF) representa 98,9 % do total das transferências para as autarquias, ou seja, 194,4 Mc.

A redução verificada no capítulo 02 de 1992 para 1993 (— 13,5 %) resulta fundamentalmente da extinção do Instituto Nacional de Investigação Científica (INIC). A extinção deste Instituto também se reflectiu no capftulo 80, «Contas de ordem» (— 46,8 %). Para esta redução também contribuiu a saída de contas de ordem do Instituto Geográfico e Cadastral.

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Na presente proposta orçamental prevê-se um decréscimo global de 0,4 % nas despesas de funcionamento. ..

Este facto resulta da transferência de 827,7 milhares de contos do plafond atribuído ao Ministério do Planeamento e da Administração do Território para o Ministério da Educação e ainda à prevista extinção do Gabinete de Estudos e Planeamento da, Administração do Território (em

sua substituição será criado o Gabinete de Assuntos Europeus): . .

Do montante acima referido, 756 milhares de contos têm origem na dedução da dotação a atribuir à Junta Nacional de Investigação. Científica e Tecnológica.

.O montante do PIDDAC deste Ministério sofre um decréscimo, de-36 % (14,1 Mc). -

QUADRO IV.6.I Evolução orçamental

(Em milhares de contos)

"VER DIÁRIO ORIGINAL"es

quadro iv.6.2 . ; Dotações específicas significativas

(Em milhares äe contos)

IV. 1.1.1.6 —Ministério da Justiça (MJ)

O orçamento de funcionamento do MJ para 1994 mantém o valor do plafond atribuído no ano anterior, totalizando 38,7 Mc, prosseguindo-se o esforço decisivo na qualidade da justiça.

A melhoria dessa qualidade passa pela reformulação dos serviços dos registos e do notariado já iniciada em 1993, pela informatização do sistema judiciário, melhoria dos sectores judicial e prisional, para além da continuidade da política de prevenção e combate à delinquência e à crimi-. nalidade, tráfico de droga, corrupção e fraudes antieconômicas, e, bem assim, o aperfeiçoamento profissional dos funcionários em articulação com a racionalização das estruturas e adaptação dos meios humanos imprescindíveis à melhoria desejada no sector em causa.

Por força da extinção do Centro de Identificação Civil c. Criminal, cujos meios humanos, materiais e financeiros foram repartidos entre a Direcção-Geral dos Serviços Judiciários (um terço), e Direcção-Geral dos Registos e do

Notariado (dois terços), assiste-se a uma alteração orgânica no Ministério da Justiça, passando-se de cinco para quatro capítulos.

O MJ não tendo ainda sido objecto de uma reestruturação significativa, a proposta orçamental apresentada reflecte, no entanto, para além da alteração orgânica antes referida, algumas modificações ocorridas no ano de 1993 como resultado do processo legislativo que, na prática, levam a decréscimos/acréscimos nos valores orçamentados para 1994 relativamente ao orçamento corrigido de 1993.

Assim, merece referência o capítulo 02, correspondente ao «sector dos serviços judiciários e dos registos», apresentando um decréscimo de 1.1,4 % relativamente ao orçamento corrigido de 1993, sendo de salientar que se regista até uma diminuição de verbas comparativamente às despesas de 1992 deste mesmo sector da ordem de 1882,7 milhares de contos, isto ê, menos 11,4 %.

O capítulo 04, englobando os serviços da Polícia Judiciária, prisionais e tutelares de menores, regista um acres-

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II SÉRIE-A — NÚMERO 1

cimo orçamental de -5,8 % .relativamente ao orçamento corrigido de 1993, que, em termos nominais, representa mais 1160 milhares de contos.

Do montante de despesa atribuída a este Ministério continuam a ser mais significativos os pesos da Direcção--Geral dos Serviços Judiciários, nomeadamente as verbas comuns às magistraturas e respectivas secretarias (capítulo 02), da Polícia Judiciária e da Direcção-Geral dos Serviços Prisionais (capítulo 04), sendo precisamente os sectores em que o Governo, apostando na qualidade da justiça, prossegue programas que têm em vista a reforma do sistema prisional, a melhoria da informação entre o cidadão e as estruturas judiciais institucionais do Estado, a revisão da organização dos tribunais administrativos, a redução das taxas de criminalidade e a criação de gabinetes/centros de apoio às vítimas de crimes violentos.

De salientar que, quanto à natureza das despesas propostas para 1994, são as despesas com pessoal as que representam maior peso nos encargos totais de funcionamento do Ministério (84,3 %), cabendo ao agrupamento

das despesas, com aquisição de bens e serviços correntes 12,1 % e 3,3 % ao das transferências correntes e.de capital, tal como, aliás, se verificou para os anos económicos de 1992 e 1993.

No MJ, as dotações específicas mais significativas são as transferências (correntes e de capital) para os serviços autónomos (1,1 Mc), as quais apresentam um acréscimo de 11,5 % em relação ao orçamento do ano anterior e de 8,4 %, se atendermos a idêntica despesa verificada em 1992, bem como as dotações afectas ao pagamento de alimentação dos reclusos, que, em termos nominais, se apresentam com um acréscimo de 331,6 e de 555,4 milhares de contos, respectivamente, ao orçamento de 1993 e às despesas do ano económico de 1992.

No que se refere às remunerações do pessoal pré-apo-sentado (guardas prisionais), verifica-se que a proposta orçamental para 1994 apresenta um decréscimo de 65,2 % relativamente ao orçamento corrigido de 1993.

Tudo o que se expôs pode resumir-se nos seguintes quadros:

QUADRO IV.7.1

Evolução orçamentai

(Em milhares da cantos)

(*) Sem cativos.'

(a) Volorcs ajustados na sequencio da exitnçfln do Ccni/o de Identificação Ovil e-Criminal.

QUADRO IV .7.2 Dotações específicas significativas

(Em mimares de contos)

{•) Sem considerar o reforço' de 1 milhfio de contos paro o GGF do MJ. por cofltnipaftida da dotação provisional inscrita no cap. 60 do orçamento do Ministério das Finanças em 11 620 contos rcspeiWTilcs ÍLCCCCjVC. jl extinta. . . _

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Vemos, assim, que o MJ, face a todos os programas em curso para a melhoria da justiça, principalmente na área de administração da justiça e prisional, com o mesmo plafond de verbas atribuído para o ano de 1993, tentará, atra-. vés de um novo critério de redistribuição, dar prosseguimento aos objectivos anteriormente traçados, pelo Governo.

Conta também o MJ com umtotal de despesas com compensação em receitas de 2,018 Mc e ainda com 811,2 milhares de contos de «Contas de ordem», ■ apresentando estas últimas um acréscimo de 62,5 % relativamente ao orçamento de 1993, derivado do substancial acréscimo das receitas respeitantes ao Instituto de Reinserção Social (+73,8 %). ' ' " :

Na área do PIDDAC conta o MJ com o montante dè 8,3 Mc para o ano económico de 1994. < - > . •

IV. 1.1.1.7 — Ministério dos Negócios Estrangeiros (MNE)

O montante da despesa global dq-MNE — 29,5" Mc — apresenta um acréscimo de 12,2 % relativamente ao orça-" mento corrigido atè Junho de 1993- (mais 3,2 Mc). ;

O acréscimo a que acima se faz referencia é devido essencialmente não só ao aumento de 10,9 % proposto para os Serviços Diplomático e Consulares (capítulo 02), qué se traduz em mais 1,9 Mc do que o valor corrigido pára 1993,' como também ao montante do'PIDDAC (capítulo 50). Este sofre um substancial acréscimo de 302,1 % (mais 1208,5 milhares de contos), já que o Governo tem em vista continuar a projectar internacionalmente a posição do País.o

que passa pela manutenção da relação atlântica, pelo aprofundamento das acções de cooperação com os países africanos de expressão portuguesa e outras zonas de interesse para Portugal e, bem assim, prosseguir com os programas de beneficiação e conservação das. instalações e equipamentos dos serviços diplomáticos e consulares.

• O orçamento da despesa deste Ministério destina-se essencialmente ao funcionamento dos serviços internos e externos (25,7 Mc), sendo os restantes 2,15 Mc destinados a transferências para o exterior.

As acções de cooperação com.os países africanos lusófonos continuam a merecer um destaque significativo no orçamento deste ano, atingindo um montante de cerca de'-, 2,1 Mc, consubstanciados nos,projectos do Instituto para a Cooperação.Económica e da Direcção-Geral para a Cooperação. '.,«'.

No querespeita a acções a favor das comunidades portuguesas, está previsto o montante de 152,460 milhares de contos, inscritos no Instituto .de Apoio à Emigração e às Comunidades Portuguesas. ,

:, De .referir que é mantida em 1994 a mesma verba para contribuições e quotizações para organizações internacionais inscrita em 1992, ou seja, 2,03 Mc. -

Verifica-se ainda que neste Ministério as despesas com pessoal representam um peso. significativo, relativamente ao total do seu orçamento, sendo os serviços externos (postos diplomáticos, representações, missões e delegações no estrangeiro) os que mais contribuem para este peso.

Os quadros que se seguem ilustram o que se acabou de expor.

QUADRO fV.8.1 ' Evolução orçamental

(Em milhares de contos)

(*) Sem colivos. i ; . t

QUADRO IV.8.2 Dotações especificas significativas

(Em milhares de contos)

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IV. 1.1.1.8 — Ministério da Agricultura (MA)

O orçamento de funcionamento do MA para 1994 é de 27,6 Mc, excluídas as dotações com compensação em receita (10,7 milhões contos), apresentando um decréscimo de 0,4 % relativamente ao orçamento corrigido de Junho de 1993 (— 0,1 Mc, em termos nominais) e uma diminuição de 8,7 % comparativamente à despesa de 1992, representando, em termos nominais, — 2,6 Mc.

O decréscimo verificado no orçamento de funcionamento de 1994 é derivado da diminuição das verbas orçamentadas não só no capítulo 01, «Gabinetes dos membros do Governo», como também no capítulo 03, «Serviços de apoio e inspecção», podendo também atribuir-se à reestruturação do Ministério instituída pela lei orgânica aprovada pelo Decreto-Lei n.° 94/93, de 2 de Abril.

Para 1994 estão previstas dotações específicas para o Instituto Nacional de Investigação Agrária (INIA)' (3 749 000 contos), para o Instituto Regulador e Orientador dos Mercados Agrícolas (IROMA) (1 324 000 contos) e para a Agência de Controlo de Ajudas Comunitárias ao Sector do Azeite (ACACSA) (140 000 contos), e ainda, incluída pela primeira vez, para o Instituto da Vinha e do Vinho a transferência de 96 300 contos.

Nas contas de ordem prevê-se um decréscimo de 57 % em relação ao orçamento corrigido de Junho de 1993, em grande parte justificado pela extinção da Direcção-Geral

de Hidráulica e Engenharia Agrícola e da Direcção-Geral do Planeamento Agrícola.

Constata-se que o montante mais significativo respeita ao DMIA (866 970 contos), receitas estas resultantes essencialmente da venda de produtos agrícolas.

As despesas incluídas no PIDDAC/94 (capítulo 50) atingem 35,9 Mc, representando um acréscimo de 9,4 % em relação ap orçamento corrigido de Junho de 1993.

As verbas do PIDDAC destinar-se-ão à continuação da modernização do sector agrícola, tendo em vista o aumento da competitividade dos produtos agrícolas.

Tem-se ainda em vista a manutenção do apoio ao investimento, através de programas e regulamentos co-financia-dos pela Comunidade, designadamente no âmbito do PE-DAP e do INTERREG. Serão igualmente de realçar as acções relativas ao desenvolvimento florestal, não só no aspecto da arborização e beneficiação como também no reforço da protecção e da defesa da floresta.

Pretende também o Governo proceder à racionalização dos circuitos de comercialização, através do apoio à concentração e modernização das empresas agro-industriais e agro-comerciais e à criação de organizações de produtores, tendo em vista a comercialização dos produtos.

Tem-se em vista também o apoio ao desenvolvimento rural e à redução das assimetrias regionais, acções estas que resultam do Programa LEADER.

. Para finalizar, anexam-se quadros que espelham o que se acabou de referir relativamente ao MA.

QUADRO IVS.I Evolução orçamental

(Em milharás de contos)

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QUADRO IV.9.2 Dotações específicas significativas

(Em milhara» de contos)

IV.1.1.1.9 — Ministério da Indústria e Energia (MIE)

O montante global das despesas de funcionamento orçamentadas para este Ministério ascende a 6443 milhares de contos, excluídas as dotações com compensação em receitas, o que representa um crescimento nulo relativamente ao orçamento corrigido de 1993 e menos 12,9 % do que a despesa de 1992, o que, em termos nominais, representa uma diminuição de 950,7 milhares de contos. •

As dotações orçamentais mais significativas neste Ministério, nos orçamentos de. funcionamento, respeitam às. dotações ao Instituto Nacional de Engenharia e Tecnologia Industrial (INETI) e ao Instituto Geológico e Mineiro (1GM). Os montantes ascendem a 1596,8 milhares de contos e 916,1 milhares de contos para o INETI e o IGM, respectivamente. Constata-se, assim, que o valor da transferência para o INETI sofre uma redução de 248,2 milhares de contos relativamente ao orçamento corrigido até Junho de 1993 (— 13,5%).

Neste Ministério, e na,presente proposta orçamental, destaca-se, para além da criação do IGM, a alteração do Laboratório Nacional de Engenharia e Tecnologia Industrial em instituto público,, dotado de total autonomia e natureza empresarial.

Quanto aos montantes orçamentados em despesas com compensação em receita; regista-se uma diminuição de 49,1 % face ao orçamento corrigido de 1993. A origem desta situação decorre fundamentalmente da transformação da Direcção-Geral de Geologia e Minas (serviço dotado de autonomia administrativa) em IGM (instituto dotado de .autonomia administrativa e. financeira). Esta alteração do regime financeiro tem como consequência a inscrição do seu

orçamento de despesas com contrapartida em receita no capítulo «Contas de ordem».

Também o acréscimo de 26,1 %, ou seja, de 4818,5 milhares de contos (no orçamento corrigido de 1993), para 6077 milhares de contos (na proposta orçamental de 1994), registado em «Contas de ordem», decorre da inscrição neste capítulo das verbas com contrapartida em receita do IGM (967 milhares de contos) e ainda do acréscimo proposto para o INETI (291,5 milhares de contos).

As dotações orçamentais de despesas atribuídas para o PIDDAC (capítulo 50) neste Ministério sofrem um acréscimo de 38,5 % (+ 6698 milhares de contos). Este acréscimo de verbas reflecte o esforço orçamental no âmbito das acções co-financiadas, de forma a garantir o total aproveitamento dos fundos comunitários postos à disposição por intermédio do PEDIP e apoios a infra-estruturas de base e tecnológicas.

A ajuda na modernização e reestruturação dos sectores industriais tradicionais, nomeadamente através do Programa RETEX e dos fundos de reestruturação e internacionalização empresarial (FRIE), e a diversificação da estrutura produtiva continuam a constituir as principais linhas de acção no que diz respeito à indústria. Também no âmbito dos programas especiais para a recuperação económica, o programa intercalar de apoio às pequenas e médias empresas industriais constituirá uma das prioridades neste sector.

No domínio da energia, as principais medidas a desenvolver continuam a fixar-se na introdução do gás natural, na liberação do sector dos produtos petrolíferos, na reestruturação do sector eléctrico e nas energias novas renováveis.

QUADRO IV. 10.1

Evolução orçamental

(Em milhares de contos)

(*) Sem cativos.

Página 480

2-(480)

II SÉRIE-A — NÚMERO 1

QUADRO IV. 10.2 Dotações especffleas significativas

(Em iftUhBfM ds contos)

(a) Este Instituto sucede a Direcção-Geral de Geologia e Minas aquando da reestruturação da orgânica do Ministério.

IV.1.1.1.10 —Ministério da Educação (ME)

O total orçamentado para despesas de funcionamento do Ministério ascende a 602,9 Mc, traduzindo um acréscimo de 0,07 % relativamente ao orçamento corrigido do ano de 1993 e 0,08 % quando comparado às despesas de 1992, excluindo as despesas com compensação em receita.

Embora o crescimento seja praticamente nulo, verifica--se, relativamente ao ano de 1993, um reforço de 8,0 Mc destinados ao ensino superior (capítulo 03), implicando um acréscimo de 9,4 %. Idêntico comportamento foi seguido em relação aos serviços centrais e regionais (capítulo 01), que beneficiaram de mais 4,3 Mc em detrimento das verbas atribuídas aos estabelecimentos de ensino não superior (capítulo 02), os quais reflectem uma quebra de 12,3 Mc.

A origem desta redução de encargos resulta da diminuição das despesas em consequência da aposentação de professores (8,1 Mc), horas extraordinárias (2,6 Mc) e integração do pessoal das ex-direcções escolares no quadro único (1,3 Mc).

Cabe salientar que esta redistribuição vem na sequência da reestruturação operada no Ministério através da publicação dos Decretos-Leis n.05 133/93 a 143/93, de 26 de Abril, e que assentou sobretudo num reforço dos serviços regionais, flexibilizando os serviços centrais, com a consequente redefinição da sua estrutura orgânica e funcional.

A acrescer ao total indicado para funcionamento, conta este Ministério com 18,1 Mc em «Contas de ordem» (mais 689 milhares de contos), acréscimo de 4 % relativamente ao orçamento corrigido até Junho de 1993, destacando-se o ensino superior universitário e os institutos politécnicos como serviços de maior peso.

Relativamente às despesas com compensação em receita, verifica-se um decréscimo de 10,3 % (1,1 Mc), devido ao facto de os serviços de acção social dos institutos politécnicos terem passado a serviços autónomos.

Por sua vez, os serviços centrais e regionais são os que apresentam o maior peso nas despesas com compensação em receita, seguidos pelas escolas dos ensinos básico e secundário (capítulo 02), com 3,4 Mc, e ainda a Escola Nacional de Saúde Pública e a Faculdade de Belas-Artes de Lisboa (capítulo 03), com 210 000 contos.

Considerando as grandes áreas de actuação deste Ministério, são de salientar as dotações específicas atribuídas às seguintes acções: 3S0 000 contos para subsídios às universidades, 260 000 contos para o Projecto Vida, 2,7 Mc para o ensino profissional e ainda 1,95 Mc destinados à orientação educativa e educação especial.

Ainda dentro das acções a prosseguir pelo Ministério, é de destacar um montante de 27,7 Mc a atribuir as direcções regionais de educação, com vista à distribuição de 19,1 Mc ao ensino particular e cooperativo, 6,5 Mc destinados a refeitórios, seguro escolar e acção social e 1,4 Mc para o «leite escolar» distribuído nas escolas do ensino básico.

O montante do PIDDAC do ME de 50,8 Mc, representando um acréscimo de 8,3 % (+ 3,9 Mc) relativamente ao orçamento corrigido de 1993, destina-se ao prosseguimento e implementação das infra-estruturas necessárias ao sector da educação, considerado pelo Governo como prioritário para o desenvolvimento económico do País, procurando uma melhor preparação, designadamente, dos quadros téc-nico-profissionais e superiores, não só no aspecto da qualidade dos conhecimentos, mas visando igualmente a humanização dos espaços escolares e'a dinamização do desporto escolar.

QUADRO IV. 11.1 Evolução orçamental

(Em mil noras do contos)

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

Página 481

16 DE OUTUBRO DE 1993

2-(481)

QUADRO IV. 11.2 Dotações específicas significativas

(Em milhares de contos)

IV. 1.1.1.11 — Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações (MOPTC) v

O orçamento de funcionamento *do MOPTC para 1994 ascende a 9,05 Mc, excluídas as dotações com compensação em receita, o que representa um decréscimo de aproximadamente 02 % relativamente ao orçamento corrigido de Junho de 1993 e menos 13,1 % do que a despesa de 1992 (em termos nominais representa uma diminuição de 1,4 Mc).

O decréscimo registado no orçamento de funcionamento de 1994 é devido essencialmente à diminuição no capítulo 04 — Serviços de transportes e comunicações, designadamente no Gabinete do Nó Ferroviário do Porto, na DGTT e na DGAC.

Para 1994 estão previstas as dotações específicas para o LNEC (1,47 Mc) de valor idêntico aò de 1993, para o Gabinete para a Navegabilidade do Rio Douro (5000 contos), que não era contemplado com transferências nós últimos dois anos, e para a OSMOP (serviço social de apoio aos funcionários deste Ministério) no valor de 231 300 contos, valor superior em 6,9 % relativamente ao orçamento corrigido de Junho de 1993.

Do montante previsto em «Contas de ordem» (14,6 Mc) representando um acréscimo de 10,7 % relativamente ao

.. valor, corrigido de-1993, merece ser destacada a Junta Autónoma de Estradas com 13,1 Mc, verba esta resultante não só da consignação da totalidade da receita dos impos-

. tos de circulação e de camionagem, como também das receitas das portagens da ponte sobre o Tejo.

Neste Ministério têm relevância as despesas incluídas no PJDDAC/94 que, totalizando 136,45 Mc, representam um acréscimo de 5 195 000 de contos relativamente ao ano de 1993.

As despesas previstas no PIDDAC irão permitir o prosseguimento da modernização das infra-estruturas de transporte e comunicações indispensáveis para promover não só a mobilidade e acessibilidade das populações a todos os bens e serviços como também o alargamento dos mercados regionais ao exterior, cónseguindo-se deste modo a redução dos custos-de produção e a mobilidade dos factores produtivos indispensáveis ao reforço da competitividade das empresas portuguesas no quadro concorrencial do mercado único.

QUADRO IV.12.1 Evolução orçamental

(Em milhares de contos)

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

Página 482

2-(482)

II SÉRIE-A — NÚMERO 1

(Em milhares de contos)

(') Sem cativos

QUADRO IV.12.2 Dotações específicas significativas

(Em milhares de contos)

IV. 1.1.1.12 —Ministério da Saúde (MS)

O montante global das despesas de funcionamento orçamentadas para o MS ascende a 533,6 Mc, excluídas as dotações com compensação em receitas, o que representa um acréscimo relativamente ao orçamento corrigido de 1993 de 10 % (+ 49,7 Mc) e mais 15,8 % do que a despesa de 1992, que em termos nominais representa um aumento de 72,8 Mc.

De salientar que o montante orçamentado para 1994 inclui transferências para serviços autónomos da saúde, designadamente o Serviço Nacional de Saúde e o IN-FARMED, respectivamente de 530 Mc e 108 000 contos. A transferência para o SNS representa um acréscimo de 10,3 % relativamente ao orçamento corrigido de 1993, mais 73,05 Mc em termos nominais. O INFARMED é um organismo autónomo criado em 1993 quando da reestruturação da orgânica do sector da saúde, tendo, entre outras, absorvido as competências da extinta Direcção-Geral dos Assuntos Farmacêuticos (DGAF).

Este esforço, consubstanciado no acréscimo de verbas a que se aludiu, aliado a uma dotação de 40,3 Mc no âmbito do PIDDAC, tem em vista permitir um funcionamento mais eficaz do sistema de saúde, para o que irá certamente contribuir a reorganização do sistema operada através da nova orgânica do Ministério instituída em 1993. Aí se prevê não só a sua regulamentação como também o enquadramento jurídico dos sectores público e privado, a fim de permitir através de uma gestão flexível e da sua complementaridade uma melhoria da assistência, garantin-do-se de um modo mais eficaz o direito de protecção da saúde dos cidadãos, mormente dos mais idosos, uma vez que esse enquadramento dos sectores levará à celebração de contratos-programas, com instituições particulares de solidariedade social e autarquias do que resultará numa melhoria da protecção de saúde dos idosos mais desfavorecidos num maior número de zonas carenciadas do País.

De registar ainda que o orçamento proposto continua a prever o montante de 1 milhão de contos como dotação com compensação em parte da receita do imposto sobre o tabaco, verba destinada a custear despesas com o rastreio, diagnóstico e tratamento do cancro que há já dois anos o Governo vem prosseguindo.

Prevê-se também com o acréscimo do plafond atribuído à saúde contemplar o Projecto Vida e aumentar o apoio a doentes com a sida, o que passará pela abertura de centros de atendimento e de dia em todos os distritos.

O montante das verbas atribuídas no âmbito do PIDDAC, representando um acréscimo de 42,3 % relativamente às do ano de 1993, devido à contribuição comunitária, destina-se essencialmente a permitir a continuação do programa do Governo de construção/ampliação de unidades hospitalares e o reequipamento de algumas já existentes e insuficientemente dotados de equipamentos científicos mais modernos.

Do montante previsto em «Contas de ordem» (6 613 000 contos), representando um acréscimo de 88,7 % relativamente ao valor de 1993, será de destacar os seguintes: INEM — 4 993 000 contos, INFARMED — 1 026 000 contos e IGIFSS — 563 000 contos, em que é relevante o acréscimo das verbas do INEM comparativamente ao ano de 1993 (mais 43,9 %).

Quanto à natureza das despesas propostas para 1994, continua a verificar-se que são as correspondentes às dotações com remunerações certas e permanentes as que maior peso apresentam no orçamento de funcionamento do MS, o que tem obrigado cada vez mais ao recurso à gestão flexível, numa tentativa de optimizar a rentabilidade dos recursos financeiros disponíveis, contrariando o crescente diferimento do pagamento de compromissos assumidos para anos seguintes.

O quadro que a seguir se apresenta demonstra o que atrás foi exposto.

Página 483

16 DE OUTUBRO DE 1993

2-(483)

QUADRO IV. 13.1 Evolução orçamental

(Em milhares da contos)

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

QUADRO 1V.13.2 Dotações específicas significativas

(Em milhares de contos)

{a) O INFARMED sucedeu a DCAF, extinta quando do reorganização do MS. tendo absorvido as suas competências e apresentando como objectivo a rcgubmcm&ca» do mercado dos medicamentos. A cx-DGAF apresentou cm 1993 um orçamento inicial dc 238 512 contos, sendo o corrieido era Junho próximo passado dc 234 653 contos.

IV.1.1.1.13 — Ministério do Emprego e da Segurança Social (MESS)

O montante global das despesas de funcionamento orçamentadas para o MESS ascende a 152,8 Mc, excluídas as dotações com compensação em receita, o que representa um acréscimo relativamente .ao orçamento corrigido de 1993, de 48,7%.

Este acréscimo deve-se essencialmente ao montante orçamentado nas transferências para o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (mais 50,0 Mc do que em 1993), o que representa um aumento de 52,2 %. Este montante está incluído no capítulo 01 —Gabinetes e serviços de apoio, que apresenta um acréscimo de 50,7 % relativamente ao orçamento corrigido de 1993;

De referir que este substancial aumento previsto na proposta orçamental para 1994 tem emvista não só a melhoria e racionalização dos esquemas de benefícios, designadamente as pensões de invalidez e velhice, como também a luta conta a pobreza e os acrésámos de despesa com subsídios de desemprego face às influências da grave crise económica internacional que se reflectem negativamente na nossa economia.

O capítulo 04 — Serviço da área do sistema de segurança social apresenta também um acréscimo de 13 %, devido em parte à redução dos montantes orçamentados nos capítulos 02 e 03, face à reestruturação havida na orgânica do Ministério.

A verba orçamentada para despesas com compensação em receita atinge 898 100 contos, o que representa um acréscimo de 18,2 % relativamente ao orçamento corrigido de 1993.

Para além destas verbas, conta também este Ministério com um montante de 4,5 Mc previsto no PIDDAC, que se destina, na sua quase globalidade, à execução de programas no âmbito da segurança social, essencialmente dirigidos a equipamentos e serviços para idosos e para a primeira e segunda infâncias e ainda para programas de integração de menores deficientes.

As despesas com pessoal, nomeadamente as remunerações certas e permanentes, têm um peso de 83 % do total das despesas de funcionamento do Ministério, excluídas das transferências para o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (IGFSS).

Tudo o que se acabou de referir pode verificar-se nos quadros seguintes.

QUADRO 1V.14.1 Evolução orçamental

(Em milhares de contos)

Página 484

2-(484)

II SÉRIE-A — NÚMERO 1

(Em milhares de cantos)

IV.1.1.1.14 — Ministério do Comércio e Turismo (MCT)

As despesas totais de funcionamento orçamentadas para o MCT ascendem a 13,9 Mc, traduzindo um acréscimo de 382 500 contos comparativamente ao orçamento corrigido, para 1993 (mais 2,8 %).

Este Ministério caracteriza-se por um elevado montante de transferências correntes (ICEP, INFT e DGTUR), que representam 66 % do total da despesa de funcionamento, sendo igualmente de realçar 2,9 Mc em «Despesas com pessoal» com um peso de 23 %.

Dos 13,9 Mc cabe destacar 1,46 Mc de despesas com compensação em receita, afectas à Inspecção-Geral de Jogos, organismo que desempenha acções de fiscalização das zonas de jogo (v: quadro rv.15.1)

Para 1994 estão previstos 36,5 Mc em «Contas de ordem» (acréscimo de 6,8 % face a 1993), destacando-se o Fundo de Turismo, com um orçamento de 33,8 Mc.

Considerando a política de reestruturação levada a efeito no Ministério, será de salientar a contenção da despesa nos vários serviços, apesar de os capítulos 01 e 02 apresentarem valores superiores aos do ano de, 1993. A justificar este aumento está õ facto de o ICEP, com um montante de transferências (7,4 Mc), ter passado a integrar as atribuições do extinto Instituto de Promoção Turística.

Por outro lado, da criação do mercado interno europeu e da necessidade de uma maior operacionalidade no apoio aos agentes económicos nas suas opções estratégicas resultou a decisão de extinguir as Direcções-Gerais do Comércio Intemo.e do Comércio Externo, cujas atribuições passaram a ser exercidas pela Direcção-Geral do Comércio. Reside aqui a justificação para o acréscimo de 35,5 % (mais 229 300 contos) no valor orçamentado para este serviço (874 200 contos).

Àindã de referir os acréscimos de 194 % e 35,6 % nas despesas previstas, respectivamente, para a Inspecção-Geral das Actividades Económicas (na parte com receita consignada 208-800 contos) e na Auditoria Jurídica do Ministério, onde estão1 orçamentados 24 700 contos, cujos objectivos se relacionam com a intensificação da fiscalização económica e apoio jurídico nos processos apresentados pelos agentes económicos.

A acrescer ao montante de 13,9 Mc, o Ministério conta com mais 5,3 Mc no PIDDAC, traduzindo um acréscimo de 112% relativamente ao valor de 1993, montante destinado a continuar as acções em curso, designadamente na promoção de Portugal em. mercados externos, para além de medidas destinadas a sustentar um crescimento a médio e longo prazo no sector do turismo, corrigindo simultaneamente os desequilíbrios estruturais existentes.

QUADRO IV.15.1 Evolução orçamental

(Em milhares de contos)

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Página 485

16 DE OUTUBRO DE 1993

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(Em nrilhares da contos)

(•) Sem cativos.

(a) Cnp. 03. — A IrisnccçJkKicral dc Jogos tem a totalidade do seu orçamento com compcnsat&o cm recciu. (h) Nestes montantes csiflo incluídas as doioçOcs com compensação em receila da Inspocçao-Ocml dc Jogos.

QUADRO IV. 15.1

Evolução orçamental

(Em milharás de contos)

IV.1.1.1.15 —Ministério do Ambiente e Recursos Naturais (MARN)

O valor global orçamentado para 1994 para o MARN ronda os 7,6 Mc, excluindo dotações, com compensação em receita, o que representa um acréscimo de 4,1 % (+ 304 milhares de contos) relativamente ao orçamento corrigido de 1993 e mais 0,9 por cento do que a despesa efectiva de 1992.

No MARN verificou-se em 1993 uma reestruturação significativa, com o objectivo de uma melhor adaptação da sua orgânica às funções que lhe estão atribuídas, nas áreas da defesa e conservação do ambientei dos recursos naturais e do consumidor, o que levou orçamentos de alguns serviços a apresentarem acréscimos substanciais, designadamente as direcções regionais, Secretaria-Geral e a Direcção-Geral do Ambiente.

As dotações orçamentais para despesas com remunerações certas e permanentes continuam a constituir as de

maior peso no total do orçamento de funcionamento do Ministério.

A verba orçamentada para transferências do Instituto da Conservação da Natureza mantém o mesmo quantitativo, cerca de 1190,2 milhares de contos.

O montante proposto para o PIDDAC (capítulo 50) de 1994é de,28 Mc, o que traduz um acréscimo de 10,76 Mc, ou seja, mais 62,2.%. Este montante destina-se essencialmente a prosseguir as obras de saneamento básico e do aproveitamento dos recursos hídricos, existentes em vários pontos do País, e outras acções no âmbito da meteorologia & geofísica, da defesa do ambiente e do consumidor.

• O montante proposto para «Contas de ordem» é superior ao valor inscrito em 1993 em 300 000 contos (+150 %), respeitando o valor inscrito exclusivamente ao Instituto da Conservação da Natureza, que sucede ao Serviço Nacional de Parques, Reservas e Conservação da Natureza.

quadro IV.i6.-1'-Evolução orçamental

(Em milhares de contos)

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Página 486

2-(486)

II SÉRIE-A — NÚMERO 1

(Em milhares de contos)

IV.1.1.1.16 —Ministério do Mar (MM)

O montante global das despesas de funcionamento orçamentadas para o MM, ajustadas à sua nova orgânica, ascende a 4,4 Mc, excluídas as despesas com compensação em receita, cuja previsão de 560 600 contos representa uma diminuição de 12,5% (—80400 contos) relativamente às dotações corrigidas até Junho de 1993. Em termos nominais, a proposta do orçamento global para este Ministério, incluindo as verbas do PIDDAC, representa mais 4 549 400 contos do que a execução do ano de 1992.

O plafond atribuído para 1994, comparativamente ao orçamento corrigido de 1993, traduz a determinação do prosseguimento da modernização do sector das pescas, que, ao absorver 46,9 % dos recursos afectos ao Ministério, passa não só pela melhoria da capacidade competitiva do sector como também por um melhor aproveitamento dos resultados da investigação prosseguida.

Assim, destaca-se a afectação de 70 000 contos na ampliação das instalações da Escola das Marinhas de Comércio e Pescas e Formação Profissional e de 80 000 contos para aquisição de material de informática, de investigação e reparação de navios de investigação.

De referir, igualmente, que na proposta orçamental se inclui uma dotação de 3500 contos para efeitos de transferência para a Obra Social do Ministério das Obras Públicas (OSMOP), serviço que presta apoio social aos funcionários agora adstritos ao MM.

Quanto à natureza das despesas propostas, as despesas com pessoal representam o maior peso no total das despesas de funcionamento do Ministério (72,3 %), muito embora a implementação da nova orgânica tenha conduzido a uma poupança desses gastos.

O MM tem ainda inscrito em «Contas de ordem» um montante de 3,6 Mc, representando um acréscimo de 1,8 % relativamente ao orçamento corrigido de 1993 referente a Junho, principalmente devido ao aumento das receitas consignadas às juntas autónomas dos portos (+ 163 700 contos), que totafizam cerca de 3,5 Mc.

No que respeita ao PEDDAÇ, a verba atribuída em 1994 representa um acréscimo de 29,9 % relativamente à do ano anterior, totalizando 14,2 Mc. O montante inscrito representa um aumento de cerca de 4,1 Mc relativamente à correspondente despesa efectuada no ano económico de 1992.

Para uma melhor compreensão da evolução orçamental acabada de descrever, apresenta-se a seguir um quadro contendo os valores a que se fez referência.

QUADRO IV. 171 Evolução orçamental

(Em contos)

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Página 487

16 DE OUTUBRO DE 1993

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QUADRO IV. 17.2 Dotações especificas significativas

(Em contos)

(a) Organismo extinto em consequência da reorganização do Ministério.

(/>) Destes montantes, constituem dotações com compensação em receita — 20 300 contos em 1992. 40 000 contos em 1993 e 60000 contos no ano económico de 1994. (c) Incluem 40 000 contos a suportar pelas receitas consignadas ao Inst. Port. Inv. Marítima em 1994. 62 000 e 18 000 contos, respectivamente, em 1993 e 1992 ao extinto INIP.

IV.1.1.1.17— Investimentos do Plano'

O Programa de Investimentos, e de Despesas de Desenvolvimento da Administração Central atinge, em 1994, 689,3 Mc.

Estas despesas serão financiadas fundamentalmente pelo capítulo 50 do Orçamento do Estado em 393,4 Mc e pelas comparticipações comunitárias que se destinam a serviços autónomos, no montante de 232,9 Mc. Assim, ao contrário das regras estabelecidas para as despesas de funcionamento verifica-se no capítulo 50 um crescimento de cerca de 15 %.

Para os serviços sem autonomia financeira o capítulo 50 inclui não só o esforço financeiro nacional como a comparticipação comunitária que permite a realização de despesa com compensação em receita.

Assim, o esforço financeiro nacional situa-se em 345,5 Mc, o que representa um acréscimo de 14,4 % relativamente a 1993, e a comparticipação comunitária é estimada em 47,9 Mc.

A dotação global atribuída ao capítulo 50 — Investimentos do Plano é de 393,4 Mc, dos quais 353,7 Mc (89,9 %) e 39,7 Mc (10,1 %) se destinam, respectivamente, a despesas de capital e a despesas correntes.

Dos 393,4 Mc inscritos no capítulo 50 do Orçamento do Estado, 339,1 Mc têm origem em receitas gerais (86,2 %), 47,9 Mc em receitas CE (12,2 %) e 6,5 Mc em créditos externos (1,7 %).

O sector de «apoios» à actividade económica atinge o montante de 65,9 Mc. Esta verba destina-se, fundamentalmente ao sector privado produtivo — 58,3 Mc —, abrangendo a agricultura e pesca, a indústria, o comércio e o turismo. Serão também concedidos apoios à investigação (1 milhão de contos) e à melhoria do impacte ambiental da actividade produtiva (2,1 Mc).

O PIDDAC «tradicional» continua a beneficiar principalmente as infra-estruturas, destacando-se os transportes com 116,4 Mc, nos quais os transportes rodoviários continuam a assumir particular relevância, com 80,8 Mc. Os equipamentos educativos e os de saúde têm, respectivamente, em 1994, verbas da ordem dos 40,9 Mc e 39,5 Mc.

As transferências para a administração local, através da celebração de contratos-programa e de acordos de colaboração com a administração central, ascendem a 5,3 Mc.

Os sectores que fazem mais apelo ao Orçamento do Estado para financiar os seus investimentos e despesas de desenvolvimento são os transportes (30,0 %), a educação (12,3 %), a saúde (10,1 %), a agricultura (6,1 %) e a habitação (4,1 %).

A distribuição do PIDDAC (capítulo 50) por ministérios é a constante do quadro onde se destaca o montante destinado ao Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações.

QUADRO IV.l8 Distribuição do PIDDAC (capitulo 50) por ministérios

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IV.l.1.2 — Grandes funções do Estado

Ò quadro iv.19 apresenta a distribuição das verbas orçamentadas segundo o critério das grandes funções do Estado, depois de retirados os valores afectos à amortização da dívida pública, ao Fundo de Regularização da Dívida Pública, ao empréstimo a conceder à segurança social e à dotação provisional inscrita no orçamento do Ministério das Finanças.

A exemplo de anos anteriores, a função social do Estado continua a evidenciar o seu maior peso na despesa, aumentando-o até, pois passa de 39,6 % no Orçamento de 1993 para 42,7 % na proposta orçamental em análise. Apesar do forte crescimento das despesas com a segurança social, (mais 38,4%), são os montantes previstos para a educação e saúde os de maior significado em termos absolutos. Importa, ainda, salientar que os meios afectos à habitação e serviços colectivos crescem 14,2 %.

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II SÉRIE-A—NÚMERO 1

A função de soberania, que agrupa as actividades a desenvolver no âmbito da defesa nacional e serviços gerais da Administração representa 27,0 % do total, valor muito próximo do ano de 1993.

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Os recursos afectos a transportes e comunicações são os de maior significado no conjunto da função económica do Estado, representando 39,1 % desse subtotal. Os meios afectos a esta função crescem 7,5 %.

Os encargos correntes da dívida caem de 940,0 Mc para 783,5 Mc, reflectindo a evolução da taxa de juro e a gestão da dívida que tem vindo a ser seguida.

O total geral do quadro iv. 19 — Grandes funções do Estado difere do total geral do quadro tv.20 — Classificação económica, porque, além das anotações inscritas nos respectivos quadros, aquele inclui um valor inscrito em «Contas de ordem» (104,5 Mc) e «Despesas com compensação em receitas» (178,4 Mc).

QUADRO IV.I9 Grandes funções do Estado O

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(') Nâo inclui amortização da divida pública. Fundo de Regularização da Divida Pública, empréstimo o segurança social e dotaçío provisional.

rV.l.U. — Classificação económica das despesas IV.1.1.3.1. — Despesas sem compensação em receita

A distribuição e evolução das despesas segundo a classificação económica encontra-se evidenciada no quadro iv.20. Como facto saliente importa desde logo realçar o fraco crescimento do total das despesas — apenas 2,2 %, ou seja, uma significativa redução em termos reais.

As despesas com pessoal, que não incluem a actualização salarial, mantêm-se praticamente ao mesmo nível do valor orçamentado para 1993. Neste agrupamento económico continuam a destacar-se os montantes inscritos no Ministério da Educação, com 447,4 Mc, e no Ministério das Finanças, com 224,2 Mc, dos quais 175,1 Mc constituem encargos com a segurança social dos funcionários, designadamente ADSE e pensões. Para além destes dois Ministérios, também o Ministério da Defesa Nacional, com 133 Mc, e o da Administração Interna, com 149,9 Mc, representam 89,4 % do total orçamentado.

As aquisições de bens e serviços registam um aumento de 20,5 Mc, fortemente influenciado pelo orçamento do Ministério da Defesa Nacional com mais 17,2 Mc, designadamente com a aplicação da nova Lei de Programação Militar. As dotações dos outros ministérios reflectem o rigor que se pretende implementar nas despesas dos serviços do Estado.

Os encargos correntes da dívida baixam 156,5 Mc, como resultado da descida das taxas de juro e da orientação seguida na gestão da dívida.

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As «Transferências correntes» para o sector público administrativo cifram-se em 1012,8 Mc, a que corresponde um aumento de 144,4 Mc, explicado na sua quase totalidade por transferências sociais. Neste agrupamento económico há que distinguir as dotações para o Serviço Nacional de Saúde, 530 Mc (+50 milhões), para a segurança social, 145,8 Mc (+50 milhões), para a administração local, 118 Mc, para os estabelecimentos de ensino superior, 94,6 Mc, e para a Caixa Geral de Aposentações, com 22,2 Mc. O restante é canalizado para organismos autónomos, designadamente para cobrir despesas com remunerações na parte que as suas receitas próprias ainda não asseguram.

A comparticipação financeira para a Comunidade Europeia, 149,9 Mc (mais 30,8 milhões de contos), e a verba de 32,6 Mc no Ministério da Educação, destinada a instituições particulares, justificam 91,9 % do valor total orçamentado em «Transferências — Outras».

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No agrupamento económico «Subsídios» inscrevem-se 43,5 Mc para bonificação de juros e 43,3 Mc para empresas públicas, equiparadas ou participadas.

Em «Outras despesas correntes» orçamentam-se 10,2 Mc para «Despesas de cooperação — Seguros de crédito» e 10,1 Mc para «Garantias financeiras». No Ministério da Educação estão inscritos 10,4 Mc.

Nas «Despesas de capital» constata-se um valor idêntico ao do ano anterior. As verbas do PIDDAC absorvem 68,4 % deste conjunto de despesas, tendo sido analisadas em capítulo anterior. As «Transferências de capital» para administrações públicas, excluindo as do PIDDAC, incluem 79,9 Mc para a administração local e 123 Mc para as Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores.

Estas duas verbas representam 93,9 % do total inscrito.

QUADRO IV.20

Classificação económica da despesa (') _(Em milhões d» corto»)

(') N3o inclui amortizações da dívida pública. Fundo dc Recularizoçao da Dívida Pública, empréstimo a conceder a segurança .social c despesas com compensação cm receita.

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IV. 1.1.3.2. — Despesas com compensação em receita

O total inscrito em dotações com compensação em receita ascende a 178,4 Mc, dos quais 47,9 Mc constituem a comparticipação comunitária destinada ao PIDDAC dos serviços simples e com autonomia administrativa. Deste montante, 40,7 Mc destinam-se a aquisições de bens de capital.

O quadro rv.21 ilustra a distribuição das verbas de dotações com compensação em receita afectas ao funcionamento dos serviços. O aumento de 19,6 Mc relativamente ao ano anterior (17,6 %) deve-se essencialmente ao valor orçamentado no Ministério das Finanças em «Recursos próprios comunitários», com 47,9 Mc, ou seja, cerca de 10 Mc de acréscimo. Ainda neste Ministério estão inscritos cerca de 15 Mc, dos quais 9,3 Mc respeitantes a despesas com pessoal (ADSE, Direcção-Geral das Contribuições e Impostos e Direcção-Geral das Alfândegas).

No conjunto destas verbas merecem destaque os montantes orçamentados nos Ministérios da Defesa (19,5 Mc), Administração Interna (13,6 Mc), Agricultura (10,8 Mc) e Educação (9,9 Mc). Estes cinco Ministérios representam cerca de 90 % do total destas despesas.

QUADRO IV.21 Classificação económica da despesa (')

(Em milhões de contos)

O Incluí apenas *

IV.1.2 — Receitas fiscais

O Orçamento dp Estado para 1994 não prevê o agravamento da carga fiscal para os contribuintes, antes desagrava os escalões do IRS à taxa de 8 %, o dobro da actualização dos outros parâmetros fiscais desse imposto.

O aumento previsto da receita fiscal, comparado com a estimativa de execução para I993, resulta fundamentalmente de duas ordens de razões:

Melhoria da eficácia dá administração fiscal;

Adopção de medidas legislativas de moralização e simplificação no que toca a determinados benefícios fiscais.

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II SÉRIE-A — NÚMERO 1

Quanto à primeira, é de .realçar que um conjunto de medidas tomadas em 1993 vão ter, certamente, especial impacte ao longo do próximo ano.

Desde logo, a actuação da fiscalização tributária deverá sofrer melhorias significativas por virtude dos elementos

carreados através do acompanhamento de um número significativo das empresas que mais contribuem para a receita.

Além disso, com a conclusão de um conjunto de programas informáticos será possível detectar situações irregulares e poder arrecadar a correspondente receita, para além do efeito preventivo que exerce.

Diga-se, de resto, que alguns destes programas já estão em execução em 1993, com resultados positivos. No que respeita ao IVA, em particular, o atraso no arranque no conjunto da CE do programa VIES é responsável pelas insuficiências de controlo nas transacções intracomunitárias, facto que se encontra parcialmente ultrapassado, já que estão em curso fiscalizações com base na detecção de irregularidades apuradas através do controlo cruzado proporcionado por aquele sistema. É evidente que, ao longo do próximo ano será possível aperfeiçoar o sistema e, consequentemente, aprofundar as fiscalizações, com resultados quer no domínio preventivo quer sancionatório dos contribuintes faltosos.

Por outro lado, com as medidas legislativas já tomadas e as que se prevêem tomar no domínio da justiça fiscal admite-se uma maior eficiência no que toca ao funcionamento dos processos de execução fiscal, em geral, e dos tribunais tributários, em particular.

No que concerne a certas medidas legislativas no orçamento suplementar para 1993, bem como no Orçamento para 1994, elas visam aumentar a base de incidência dos impostos, já que se vinha a assistir a uma certa redução da base tributável, com efeitos perniciosos no que toca à receita. Gerava-se, pois, uma pressão para o aumento das taxas, além de uma perda de equidade de um sistema fiscal que pretende ler uma base ampla e taxas moderadas. A grande maioria de medidas tomadas têm a ver com o Estatuto dos Benefícios Fiscais (EBF), que, sendo um diploma que comporta medidas legislativas dotadas de relativa estabilidade, após cinco anos de vigência e da experiência entretanto adquirida, suscita a necessidade de uma revisão relativamente pontual.

As medidas adoptadas têm ínsita uma preocupação de moralização e de justiça fiscal. A título de exemplo citam--se algumas:

Com a revogação do artigo 18." do EBF, inclusa no. orçamento suplementar para 1993, volta-se à filosofia original do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas (CIRC), privilegiando a isenção da tributação somente quando se trata de reinvestimento produtivo.

Ao rever-se, pontualmente, a tributação dos deficientes e dos pensionistas está-se a actuar em termos de justiça e equidade, mantendo o quadro favorável de tributação até agora vigente, mas reduzindo os seus efeitos no caso dos rendimentos elevados. Quando se modifica o regime de tributação dos fundos de investimento imobiliário (RD) visa--se, também, um objectivo de neutralidade, equiparando-o aos dos fundos de investimento mobiliário (HM) e acabando com a situação de privilégio que aqueles detinham, privilégio muitas vezes aproveitado precisamente para evitar a anormal tributação sobre rendimentos de investimentos financeiros. Por fim, quando se faz cessar a isenção

de imposto sobre os juros das contas poupança-habitação (CPH), a preocupação é, tão-somente, limitar o duplo benefício fiscal de que estas gozam, já que continua a permitir--se a dedução ao IRS do montante, até 320 contos, nelas investido.

rv.I.2.1 — Principais medidas de política fiscal

Imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (!RS)

No IRS são actualizados à taxa de 8 %: Os escalões de imposto;

ao passo que, à taxa de 4 %, são actualizadas:

As deduções ao rendimento tributável e à colecta,

bem como Os abatimentos.

Adicionalmente, introduzem-se modificações nas deduções referentes a:

Despesas de manutenção e de conservação de

imóveis; Pensões.

Passam a ser deduzidas apenas as despesas efectivamente suportadas de manutenção e conservação dos imóveis arrendados. Em relação aos rendimentos dos pensionistas e dos deficientes, revê-se a forma de tributação, eliminando o tratamento demasiado favorável para os contribuintes de altos rendimentos.

Imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas (IRC)

As alterações no Código deste imposto visam:

Adequar o Código do IRC ao novo regime a que estão sujeitas as sucursais de instituições de crédito e outra instituições financeiras com sede noutro Estado membro da Comunidade Europeia; " Reduzir a dupla tributação internacional, com vista a promover a internacionalização das empresas portuguesas;

Alterar o regime especial aplicável às fusões e cisões de sociedades residentes, com o objectivo de uma mais criteriosa apreciação dos processos de autorização, e assegurar que não se verificam reduções drásticas da matéria colectável das empresas fundidas ou cindidas;

Eliminar potenciais abusos resultantes da utilização dos «paraísos fiscais».

Com a entrada em vigor do Decreto-Lei n° 298/92, de 31 de Dezembro, as sucursais em Portugal de instituições de crédito e de outras instituições financeiras com sede num outro Estado membro da Comunidade Europeia deixaram de estar sujeitas à disciplina do Banco de PartiiçaU o que implicou a necessidade de alterar a alínea d) do n." 1 do artigo 33.° do Código do IRC.

Para promover a internacionalização das empresas portuguesas, passa-se a permitir a dedução do imposto pago nos países com OS quais não exista convenção de eliminação da dupla tributação, nos termos aplicados nos casos em ^\íc existe convenção. Dada esta alteração ao Código do IRC, revoga-se o artigo 30.°-C do Estatuto dos Benefícios Fiscais, que, de resto, ainda não havia sido regulamentado.

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O regime especial aplicável às fusões e cisões tem sido aproveitado de forma que parece inadequada, não obstante o critério de apreciação caso a caso. As alterações que agora se preconizam visam garantir que a reorganização empresarial tem de ter efeitos positivos na estrutura produtiva e que pode ser estabelecido um plano de dedução de prejuízos específicos, de modo que a matéria colectável da empresa cindida ou fundida não sofra reduções drásticas nos primeiros anos de actividade depois da reestruturação.

O Governo fica ainda autorizado a alterar o Código dp IRC no sentido de considerar como obtidos em território português os rendimentos de entidades não residentes derivados do exercício da actividade profissional de espectáculos ou desportiva, excepto quando seja feita prova de que estes não controlam directa ou indirectamente a entidade que obtém o rendimento. Esta alteração visa limitar o uso de entidades sediadas em paraísos fiscais para, desta forma, evitar o imposto. •

Com a autorização legislativa referente à Exposição Internacional de Lisboa de 1998 pretende o Governo que sejam compartilhados entre a esfera pública e a privada as mais-valias resultantes do investimento público na área de intervenção. Adicionalmente, o Governo fica autorizado a conceder um conjunto de benefícios fiscais à sociedade Parque EXPO 98, S. A, com vista à realização, da Exposição Internacional de Lisboa de 1998. .

Portugal é dos poucos países europeus onde não existem quaisquer cláusulas relativamente à utilização abusiva dos paraísos fiscais. Prevêem-se dois tipos de medidas:

Faz-se a inversão do ónus da prova em relação a encargos que se traduzem em dívidas ou pagamentos a empresas domiciliadas em paraísos fiscais;

Prevê-se a tributação dos lucros obtidos independentemente da sua distribuição, por entidades domiciliadas no estrangeiro e aí submetidas a um regime fiscal muito favorável, quando.detidas, directa ou indirectamente, por entidades residentes em território português, em, pelo menos, 25 %.

Imposto sobre as sucessões e doações

Os donativos que, nos termos dos Códigos do IRS e do IRC, eram considerados de interesse público ou destinados a fins culturais beneficiam de isenção do imposto sobre as sucessões e doações. No entanto, era obrigatória a instauração do processo de liquidação e do reconhecimento declarativo do direito à isenção correspondente. A presente autorização legislativa visa alterar o processo administrativo de forma a simplificá-lo, excluindo da incidência tais transmissões. Actualizam-se(OS valores limite dè isenção, que foram fixados pelo Decreto-Lei n.° 252/89, de 9 de Agosto, bem como os escalões e taxas do imposto.

Imposto do selo

Os valores das taxas expressas em importâncias fixas são actualizados em 6 %.

A reformulação do artigo 120-A da Tabela Geral do Imposto do Selo e a alteração da designação actual de «operações bancárias» para «operações financeiras» visam estabelecer igualdade tributária, em sede do imposto do selo, relativamente às operações praticadas por instituições bancárias e restantes instituições financeiras, eliminando um factor de distorção da concorrência entre as referidas instituições.

Imposto sobre o valor acrescentado (IVA)

Em Portugal são tributados o transporte de bens em território nacional, mesmo que este constitua uma subcontratação em relação a um transporte intracomunitário de bens, quer na expedição, quer na chegada desses bens. Em ambos os casos, sempre que o adquirente do serviço é um sujeito passivo não estabelecido no território nacional, verifica-se a necessidade de restituição do imposto. É pedida autorização legislativa no sentido de isentar tais serviços, simplificando q processo administrativo.

E ainda solicitada autorização legislativa no sentido de alterar os limites de isenção em sede de IVA. Os actuais limites foram estabelecidos em 1991, estando, neste momento,. desactualizados pela inflação. Esta isenção não deverá ter impacte substancial sobre a receita, pois os contribuintes isentos suportam todo o imposto a montante, apenas se perdendo o correspondente ao seu valor acrescentado. Por outro lado, reduz-se o elevado número de contribuintes sujeitos a apresentação de declaração, o que permitirá alguma redução de custos com a administração do imposto.

Benefícios fiscais

É alterado o regime de tributação dos fundos de investimento mobiliário e decapitai de risco no sentido de tributar, de forma autónoma, à taxa de 25 %, os rendimentos provenientes, do estrangeiro. A alteração do regime fiscal dos fundos de investimento imobiliário visa acabar com a situação de privilégio que estes detinham, equiparando-os aos demais fundos.

São alterados os limites do benefício concedido à aplicação em planos individuais de poupança-reforma. Em relação às contas poupança-habitação, os juros deixam de estar isentos de tributação, mantendo-se a dedução ao IRS das entregas feitas até ao montante de 320 contos, e in-troduz-se uma norma que visa um controlo mais eficaz do benefício fiscal, quando a mobilização do saldo destas contas se destina a obras de recuperação, beneficiação ou ampliação de prédio ou fracção de prédio para habitação própria permanente. Esta proposta de maior exigência de prova visa acabar com práticas fraudulentas.

Os rendimentos auferidos pelos deficientes têm gozado de um regime especial no sentido de lhes atenuar a tributação. Este regime especial, embora totalmente justificado nos casos de baixos rendimentos, cria inequidades fiscais quando estes contribuintes auferem rendimentos muito elevados. Com alteração do artigo 44.° do Estatuto dos Benefícios Fiscais procura-se limitar a isenção, no sentido de tornar esta tributação mais consentânea com a dos restantes sujeitos passivos.

Com o objectivo de adequar a estrutura de benefícios fiscais de que usufruem os emigrantes e por forma a harmonizar as taxas de tributação sobre os juros, diminuindo a diferença face às taxas que se aplicam aos residentes, o Governo propõe um aumento da taxa de IRS dos actuais 7,5 % para 10 %.

Por outro lado, aproveita-se igualmente o ensejo para continuar a estimular a captação da poupança dos emigran? tes, tornando mais atractivas algumas das condições do sistema poupança-emigrante. Assim, propõe-se:

a) A redução do saldo mínimo da conta poupança--emigrante de 50 % para 25 %, que deverá ser utilizado obrigatoriamente na aquisição ou investi- •'

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II SÉRIE-A — NÚMERO 1

mento, mantendo-se o actual benefício de acesso ao crédito bonificado por montante igual ao investimento feito com recursos da conta poupança--emigrante; e b) O alargamento do prazo máximo para a concessão do empréstimo poupança-ernigrante de 12 para 20 anos, o que permitirá ao emigrante um menor es-, forço de amortização anual.

Visando contribuir, por um lado, para uma maior liquidez no mercado de capitais através do alargamento da base de investidores e, por outro lado, para minimizar a desloca-lização de operações em escudos que se está a verificar no mercado de capitais, propõe-se a isenção de retenção para investidores não residentes que adquirem dívida pública portuguesa transaccionável. Tal permitirá igualmente diminuir as taxas de juro, com a consequente redução de encargos financeiros do Estado e das empresas. Além de Portugal, só a Itália ainda sujeita os não residentes à retenção na fonte, estando em vias de tomar medidas idênticas à proposta. Ao internacionalizar a praça portuguesa, esta alteração também terá consequências benéficas no mercado de acções. Este benefício aplica-se também aos emigrantes, desde que não sejam residentes.

Com a alteração do artigo 49.°-A do Estatuto dos Benefícios Fiscais (EBF) alarga-se o âmbito de aplicação dos benefícios fiscais a grandes projectos de interesse nacional, contribuindo para reforçar a inovação das unidades produtivas e acelerar a modernização da economia nacional.

Actualiza-se a tabela de isenções da contribuição autárquica.

impostos especiais

As taxas dos impostos específicos são actualizadas em cerca de 6 %, com excepção do imposto automóvel e do imposto especial sobre o consumo de tabaco, onde o ajustamento de taxas é maior. J

Imposto especial sobre o consumo de tabaco

Em relação a este imposto, é pedida autorização legislativa para que o Govemo legisle com o objectivo de aumentar o conjunto de instrumentos de combate à evasão e fraude fiscais. Por outro lado, é aumentado o imposto específico e a taxa ad valorem incidente sobre o tabaco de forma a reforçar a componente fiscal de combate ao tabagismo.

Imposto sobre os produtos petrolíferos

A autorização legislativa visa adequar este imposto no sentido do seu aperfeiçoamento e adequação ao mercado interno, transpondo para a ordem jurídica interna as Directivas do Conselho n.« 92/81/CEE e 92/82/CEE, de 19 de Outubro, assim como o artigo 2." da Directiva n.° 92/ 108/CEE, de 14 de Dezembro. Adicionalmente, requer--se autorização para estabelecer taxas fixas, mantendo, no entanto, à sujeição ao regime de preço máximo a gasolina super com chumbo, o gasóleo e o fuelóleo com teor de enxofre superior a 1 %.

QUADRO IV.22 Principais medidas de política fiscal

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Em relució i Internacionalização da economía portuguesa.

Dedução do imposto pago no estrangeiro na ausência de

IV.l.2.2 — Apreciação global das receitas fiscais do' Estado

A estrutura fiscal portuguesa, embora se tenha aproximado ligeiramente dos valores médios da Comunidade Europeia (CE), continua muito afastada da da maioria dos Estados membros, em que os impostos directos assumem um peso maior no total da receita. Á estrutura das receitas fiscais em Portugal e na CE é reproduzida no quadro iv.5, registando-se, em 1991, comparativamente.ao ano precedente, uma aproximação de 1 ponto percentual dás receitas fiscais portuguesas relativamente à média comunitária.

QUADRO IV.23 Estrutura fiscal em 1991 Em percentagem do PIB

Apesar de o peso dos impostos sobre o rendimento em Çortugál ter subido de 8,8 % em 1990 para 9,9 % em-1991, ao passo que o peso médio na CE não se alterou, continua a verificar-se uma diferença significativa, a qual é compensada em parte pelo maior peso da tributação indirecta.

A evolução das receitas dos impostos directos e indirectos, nos últimos anos, é dada pelo quadro IV.6.

QUADRO IV.24 Evolução dos impostos

(Em milhões de contos)

.O quadro iv.7 evidencia a previsão das receitas fiscais.

' QUADRO IV.25

Receitas fiscais do Estado

(Em milhões de contos)

"VER DIÁRIO ORIGINAL"

O crescimento da receita do IVA, face ao verificado no corrente ano; é explicado pelo facto de os efeitos de transição derivados do mercado interno se esgotarem no ano de implementação, além de que uma parte significativa da evasão fiscal verificada em 1993 será recuperada em 1994.

No que respeita aos impostos sobre o rendimento, es-timaTse para o IRS uma receita de 860 milhões de contos e para o IRC de 285 milhões de contos, representando cerca de 99 % do total dos impostos directos.

No caso dos impostos .específicos, o seu crescimento deve-se à actualização das respectivas taxas. Finalmente, é de assinalar que no imposto do selo existem componentes que decrescem (selo de operações financeiras e estampilhas fiscais), esperando-se um crescimento nas restantes. O efeito consolidado dessas variações deverá consubstanciar-se numa receita da mesma ordem de grandeza.

No decurso do ano de 1993 foram tomadas diversas iniciativas com vista a melhorar a eficácia da administração fiscal, a fazer face ao aproveitamento abusivo da interpretação da lei e a lutar contra a fraude e a evasão fiscais. Deve,

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II SÉRIE-A — NÚMERO 1

no entanto, salientar-se que algumas das medidas não surtem efeitos imediatamente, mas terão resultados concretos no futuro próximo.

Na área da justiça fiscal foram dados passos importantes para a informatização dos processos de execução e para o saneamento do elevado saldo de processos mediante o julgamento em falhas dos de reduzido valor e à exclusão da execução fiscal das dívidas a entidades que não integrem a Administração Pública. Com estas medidas será possível dar especial atenção aos processos mais importantes de dívidas provenientes dos impostos resultantes da reforma fiscal.

Em virtude destas medidas, o saldo de processos de execuções fiscais registou uma redução de 7,4 % de 1991 para 1992 e de cerca de 1,6 % entre Janeiro e Junho de 1993. No entanto, a quantia exequenda aumentou cerca de 31,4 % e 16,4 % nos mesmos períodos, o que reflecte o resultado das acções de fiscalização nos últimos anos, todavia ainda não concretizada em termos de cobrança efectiva.

Por outro lado, no sentido do combate à fraude e à evasão fiscais procedeu-se a uma profunda revisão do regime jurídico das infracções fiscais não aduaneiras.

No domínio da fiscalização tributária, destaca-se a implementação de um programa de acompanhamento permanente dos contribuintes considerados estratégicos — cerca de 27 000 contribuintes —, que, não obstante o reduzido tempo de funcionamento, se revela adequado para a arrecadação de impostos e para a prevenção da evasão e fraudes fiscais.

Até finais de Junho, os serviços de fiscalização tributária haviam efectuado mais de 60 000 acções correntes, tendo apurado cerca de 45,5 Mc em falta. Foram igualmente efectuadas no mesmo período cerca de 400 acções específicas, baseadas em selecções criteriosas de contribuintes, visando uma actuação eficaz e célere. O imposto encontrado em falta nesses contribuintes foi de cerca de 10,5 Mc, o que se traduz, como seria de esperar, numa maior rendibilidade média.

No tocante ao IVA, tem sido dada especial atenção ao controlo dos contribuintes que não efectuam pagamento do imposto apurado nas declarações periódicas, dos que se encontram consecutivamente em situação de crédito e dos que solicitam reembolsos.

Para o ano de 1994 perspectivam-se algumas medidas importantes no âmbito da fiscalização tributária para que responda eficazmente aos novos desafios colocados pela reforma fiscal e pela recente abolição das fronteiras fiscais, de que se salientam as seguintes:

Consolidação da metodologia do acompanhamento permanente, aumentando a articulação com os serviços de informática tributária no sentido de reforçar a análise crítica dos dados das empresas adstritas ao acompanhamento; Utilização pela fiscalização dos elementos fornecidos pelo sistema VJJES, no sentido de permitir o cruzamento das transacções intracomunitárias;

Realização de acções de fiscalização, tendo em vista o controlo físico de stocks, designadamente a contagem dos bens e recolha de cópias dos inventários, as quais ocorrerão essencialmente no início do ano de 1994;

Intensificação das acções de fiscalização ao sector financeiro, tendo em vista o controlo das retenções efectuadas destas entidades (IRS/IRC) nos termos dos normativos legais em vigor;

Realização de acções de fiscalização com base em cruzamento de informação recolhida no corrente ano, a contribuintes dos sectores agro-alimentar, comércio, alimentação e bebidas;

Fiscalização de sectores de risco com base em informação previamente recolhida sobre as transacções efectuadas a montante das empresas a fiscalizar; , Aumento da cooperação internacional no campo da fiscalização, através da troca de experiência entre as diversas administrações fiscais comunitárias no âmbito do Programa Mathaeus Tax.

A liquidação dos impostos, na actual reforma fiscal, assenta basilarmente numa perfeita rede informática que ainda não foi possível concretizar totalmente. Não obstante as dificuldades de funcionamento, foram dados passos importantes em 1993. Destacam-se, designadamente, os programas para o tratamento automático da informação produzida pela fiscalização tributária e para o cruzamento automático da informação.

Igualmente, em cooperação com a CE, foi implementado o sistema VIES, destinado ao cruzamento de informações relativas a trocas intracomunitárias. Este sistema, que, como se referiu, sofreu um significativo atraso, está evojuindo à medida das exigências da Comunidade com respostas técnicas atempadas ao mesmo nível dos restantes países. Espera-se que este sistema possa contribuir eficazmente para a melhoria da eficiência da acção fiscalizadora na detecção de fraudes relacionadas com operações intracomunitárias.

Ainda no domínio do informática, está em curso o processo de reforço dos meios próprios, visando reduzir a dependência em relação à aquisição de serviços no exterior e a melhorar o tempo de resposta às solicitações.

Conjuntamente com as medidas referidas, procede-se a um reajustamento das estruturas da Direcção-Gera) das Contribuições e Impostos às novas necessidades, tendo em vista a melhoria da qualidade e da eficácia dos seus serviços, numa perspectiva de gestão integrada. Para o efeito, preparou-se a reestruturação orgânica da Direcção--Geral, cujos.efeitos se começarão a fazer sentirem 1994.

IV.1.2J — Justificação das receitas fiscais

A estimativa da execução das receitas fiscais em 1993 deverá situar-se muito aquém da previsão realizada, aquando da apresentação do Orçamento de 1993. A previsão para 1994 aponta para uma ligeira recuperação na receita, associada à expectativa de recuperação económica nacional e comunitária. A base da previsão são os dados disponíveis até finais de Setembro.

IV. 1.2.3.1 — Impostos directos

Imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS)

A previsão das liquidações dos rendimentos engloba-1 dos nas declarações modelos n.os 1 e 2 apontam para um montante total de 597 Mc. Esta previsão tem em consideração uma actualização das deduções ao rendimento de trabalho dependente, dos limites dos abatimentos e deduções à colecta, em 4 %, e dos escalões em 8 %. Consideram-se, ainda as alterações referentes à tributação das pensões e deficientes. Conjugando a estimativa para a

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variação dos salários nominais e do emprego, admitiu-se um crescimento da massa salarial, na ordem dos 4,7 %.

A tabela de imposto incidente após ajustamentos dos escalões e aplicável aos rendimentos englobáveis no ano de 1994 será a seguinte:

QUADRO IV.26 Tabela do IRS

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Os limites para as deduções, os abatimentos e deduções à colecta, passam a ser:

Deduções (em contos):

Dedução máxima ao rendimento do trabalho............................................ -416

Idem, para deficientes.......................... 541

Dedução ao rendimento das pensões.... 1200

Abatimentos (em contos):

Mínimo para não casados..;.................. 73

Máximo para não casados..... .......... 146

Idem, com seguros................................. 166

Idem, com poupança de energia........... 239

Mínimo para casados............................. 146

Máximo para casados............................ 292

Idem, com seguros............................... 332

Idem, com poupança de energia.......... 385

Dedução máxima das despesas com juros, amortização e rendas.................. 270

Deduções à colecta (em contos):

Não casados............................................ 30-

Casados...............;.............................. 23

Dependentes........................................... 17

Para a determinação da receita de IRS em 1994 simulou-se a liquidação do imposto para um conjunto significativo de contribuintes. As alterações introduzidas na tributação dos pensionistas e deficientes e na determinação do rendimento líquido proveniente de prédios urbanos arrendados deverão ter impactes positivos na receita. Para determinar o impacte na receita da alteração da regra das despesas mínimas com manutenção e conservação dos pré&os urbanos considerou-se que os contribuintes que não cfecfaravam este tipo de despesas, por serem inferiores ao mínimo automaticamente garantido, passarão a apresentar despesas de montante igual a metade do mínimo anteriormente considerado. Neste caso, o aumento de receita previsto é de cerca de 3,7 milhões de contos.

/Xdm\üu-se para efeitos de determinação da receita que o saldo dos reembolsos e notas de cobrança se mantinha

entre 1993 e 1994, não havendo, assim, efeitos de caixa significativos. •

Espera-se uma redução da receita gerada a partir das taxas liberatórias em relação à execução de 1993, uma vez que se antecipa uma redução nas taxas de juros passivas e um menor crescimento nominal dos depósitos.

O quadro da receita do IRS prevista para 1994 é o seguinte:

QUADRO IV.27 Receitas do IRS

(Em rrriirioaa da contos)

As razões que motivaram a alterações agora introduzidas em relação à tributação dos pensionistas e deficientes baseiam-se na justiça fiscal e na necessidade de clarificação legislativa. Este conjunto de alterações deverá resultar num aumento do imposto liquidado^ que se prevê em cerca de 3,2 milhões de contos.

Altera-se o regime das pensões de molde a aproximar a respectiva tributação da dos trabalhadores no activo, se bem que não se pretenda eliminar na totalidade o regime mais favorável que aqueles ainda detêm.

Assim, modificando a redacção do artigo 51." do Código do IRS, no sentido de permitir uma exclusão da tributação de 1200 contos, verifica-se que á carga" fiscal fica, ainda, bastante aquém da dos trabalhadores por conta de outrem e, inclusive, nalguns casos, a respectiva tributação diminui.

Tomando por base os 262 658 agregados familiares que em 1992 declararam rendimentos da categoria H (pensionistas), verifica-se que, em relação à carga fiscal actual, o novo regime tem as seguintes implicações:

QUADRO IV.28