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II SÉRIE-A — NÚMERO 19

apresentarem e aprovarem legislação comunitária teriam em

conta o princípio. Outras preferiam que o princípio fosse consagrado na parte dispositiva de modo a orientar a jurisprudência do Tribunal de Justiça. Contudo, a referência explícita no artigo 235.° (que atribui poderes à Comunidade no caso de estes serem necessários para cumprir/alcançar um dos objectivos previstos no Tratado) à subsidiariedade, longamente discutida, foi rejeitada, mantendo-se inalterada esta ilustração tradicional do princípio.

O princípio foi finalmente vertido para o artigo 3.°-B do Tratado da União Europeia que contém três parágrafos. O primeiro parágrafo comporta uma limitação das atribuições da Comunidade que figurava já no Tratado de Roma e no Acto Único. O segundo parágrafo invoca o princípio da subsidiariedade na vertente da eficiência. O terceiro parágrafo pretende evitar o excesso de regulamentação tanto no bloco de atribuições exclusivas como no da competência partilhada.

O artigo 3.°-B aplica-se ao conjunto da União Europeia, incluindo a política externa e de segurança comum (PESC) e a cooperação nos domínios da justiça e assuntos internos (CJAI), embora nestes domínios o princípio da subsidiariedade não seja submetido ao controlo jurisdicional, em conformidade com o artigo L.

No primeiro parágrafo do artigo 3,°-B estabelece-se que o princípio da subsidiariedade não pode, em matérias não previstas no direito originário, atribuir novas competências à Comunidade mesmo se os objectivos da acção (devido à dimensão ou aos seus efeitos) forem melhor alcançados ao nível comunitário. Significa isto que continuamos perante uma Comunidade com poderes de atribuição derivados da transferência de soberania definida pelos objectivos do direito originário e não extensível à vontade dos Estados que a criaram.

A ideia de estabelecer uma lista de competências da Comunidade foi desde logo afastada aquando da negociação do Tratado da União Europeia por uma maioria ter realçado a dificuldade do exercício e a necessidade de conservar um sistema aberto e evolutivo cujas dificuldades poderão ser resolvidas com recurso à subsidiariedade.

No entanto, uma utilização desenvolta dos artigos 100.°, 100.°-A e 235.° (domínio onde se exige a unanimidade) permitiu à Comunidade intervir directamente em várias áreas não expressamente previstas pelos Tratados.

No segundo parágrafo do artigo 3.°-B estabelece-se que a subsidiariedade, na sua vertente da eficiência, intervém apenas em domínios que não sejam de atribuição exclusiva da Comunidade. Nestes, o princípio não se aplica e a decisão é de legislar ou não legislar; mas, se a Comunidade não legislar, não podem os Estados membros fazê-lo em sua substituição. Para evitar lacunas jurídicas, os Estados permanecem competentes para agir, mas a sua acção é submetida à autorização, aprovação ou controlo da Comunidade.

A competência exclusiva compreende o elemento funcional — obrigação de agir da Comunidade sob pena de interposição de recurso por omissão— e o elemento material — os Estados não podem intervir unilateralmente.

Contudo, na actual fase de construção comunitária não é possível verificar juridicamente se nestas matérias os Estados membros têm o direito de intervenção unilateral. (Como excluir o poder regulamentar dos Estados mesmo em áreas de competência exclusiva da Comunidade?)

O terceiro parágrafo do artigo 3.°-B pretende evitar o excesso de regulamentação tanto no bloco de atribuições exclusivas como no da competência partilhada. Como se sabe a intensidade da acção comunitária foi bastante criticada por

demasiado pormenorizada em domínios mais sensíveis à realização do mercado comum.

Concretamente, estabelece-se que, no exercício de uma

competência, se a Comunidade puder escolher entre diversos modos de acção deverá optar por aquele que, garantindo uma mesma eficácia, deixe aos Estados membros, dos particulares às empresas, uma maior liberdade de acção. Trata-se pois de um critério de intensidade, que se traduz numa contenção de regulamentação, simplicidade e proporcionalidade.

Na Cimeira de Lisboa, a Comissão e o Conselho comprometeram-se a aplicar escrupulosamente o princípio da subsidiariedade à legislação futura e, inclusive, a rever a legislação anterior quando se verificasse que esta viola esse princípio. Obviamente que nada obriga a Comissão a rever, à luz da subsidiariedade, os actos comunitários já adoptados. Mas ela pode fazê-lo, tendo já apresentado uma listagem dos actos que devem ser revistos (3).

A comunicação da Comissão ao Conselho de Edimburgo constitui um contributo importante para a concretização do princípio da subsidiariedade dado o seu carácter abrangente, claro, prático e conclusivo.

Nela se apresentam instrumentos legislativos mais compatíveis com a subsidiariedade, caso dos programas de apoio ou coordenação, recomendações, adesão a convenções internacionais e directivas (4).

Nela se refere ainda a necessidade de se estabelecer uma hierarquia de normas coerente dentro do ordenamento jurídico comunitário.

Aliás, a própria declaração relativa à hierarquia dos actos comunitários, anexa ao Tratado da União Europeia, prevê que a Conferência Intergovernamental de 1996 (CIG 96) o faça.

Neste âmbito, a Comissão afirma que a melhor maneira de respeitar o conceito de subsidiariedade é organizar um processo de hierarquização das normas comunitárias. A Comissão avança com a lei quadro que contém os princípios base e orientações gerais das matérias a regulamentar (o que corresponderia a um conceito aproximado da actual directiva). A lei quadro seria adoptada por processo de co--decisão para todos os sectores de competência comunitária e asseguraria o princípio da subsidiariedade porque caberia às autoridades nacionais implementá-la, adaptando a legislação às exigências locais e à sensibilidade dos cidadãos. Nestes termos, o regulamento seria hierarquicamente inferior à lei quadro.

Este método teria de ser acompanhado por um maior esforço para a transparência da referida legislação comunitária: clareza, concisão dos textos e codificação sistemática.

O Conselho, a Comissão e o Parlamento assinaram ainda um Acordo Interinstitucional sobre os procedimentos para aplicação do princípio da subsidiariedade que entrou em vigor ao mesmo tempo que o Tratado da União.

No essencial, o Acordo estabelece que os procedimentos para a aplicação do princípio destinam-se a regular o exercício das competências atribuídas às instituições comunitárias, não pondo em causa o acervo comunitário, as disposições que atribuem poderes à Comunidade, nem o equilíbrio institucional. Toda a proposta normativa (inicial ou modificativa) deve ser acompanhada de uma justificação do ponto de vista da subsidiariedade, que será objecto de verificação cruzada pela Comissão, Conselho e Parlamento Europeu. Finalmente, a verificação da observância do princípio é efectuado no âmbito do normal processo comunitário de decisão.