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II SÉRIE-A — NÚMERO 54

PROPOSTA DE LEI N.9 51/VII

APROVA A LEI DE BASES DO TRIBUNAL DE CONTAS

Exposição de motivos

1 —Por imperativo constitucional (artigo 301.° da versão originária da Constituição de 1976), a reforma do Tribunal de Contas deveria ter sido realizada até ao fim da 1.* sessão legislativa da Assembleia da República. Porém, só 13 anos depois da entrada em vigor da Constituição, através da Lei n.° 86/89, de 8 de Setembro, foi iniciado o processo legislativo tendo em vista a adequação do Tribunal de Contas ao normativo constitucional.

Iniciado mas não completado, já que, além do mais, nunca foi publicada a legislação respeitante à estrutura e orgânica dos serviços de apoio (artigo 59." da Lei n.° 86/ 89) nem à tramitação processual do exercício das competências do Tribunal (artigo 62.° da Lei n.° 86/89).

Apesar disso, aquele começo de reforma encontra-se já desactualizado, quer quanto aos objectivos do controlo financeiro moderno quer quanto à extensão do respectivo objecto.

Na verdade, de acordo com as recomendações dos sucessivos Congressos da INTOSAI e com os regimes vigentes quer nos Estados membros quer na própria União Europeia, o controlo financeiro externo a exercer pelos tribunais de contas e instituições congéneres do tipo audi-tor-geral já não se restringe à mera legalidade das receitas e despesas mas incide também sobre a boa gestão financeira, que constitui actualmente uma das vertentes mais importantes do princípio da legalidade financeira, privilegiando o recurso sistemático a auditorias.

É o que sucede, designadamente, com o Tribunal de Contas da União Europeia (artigo 188.°-C do Tratado da Comunidade Europeia).

Por outro lado, os poderes de fiscalização e controlo financeiro destas instituições abrangem, na esmagadora maioria dos países, as empresas públicas e sociedades de capitais públicos e outras entidades beneficiárias de fundos públicos.

2 — Perante, esta evidência, era, pois, natural que o novo Governo incluísse no seu programa de acção sufragado pela Assembleia da República, como objectivo estratégico, a substituição dos «controlos e vistos a priori, pelo reforço das auditorias de gestão e controlos a posteriori, quer da legalidade dos actos quer da optimização dos processos de gestão e dos resultados alcançados», afirmando para o efeito «o reconhecimento dos poderes de controlo financeiro jurisdicional do Tribunal de Contas».

Para esse efeito, o Governo solicitou ao conselheiro Presidente do Tribunal de Contas, no seu acto de posse, que apresentasse «um anteprojecto de nova Lei de Bases do Tribunal de Contas» para que «em curto prazo e a partir dele» o Governo o pudesse apresentar à Assembleia da República.

3 — Nesse acto de posse, definiu-se o seguinte enquadramento:

Clara formulação da capacidade do Tribunal de Contas, como órgão de auditoria das finanças públicas, quer se trate do Orçamento da Administração Financeira ou da Conta, quer da gestão empresarial, quer dos elementos patrimoniais de tesouraria, do património duradouro ou da dívida;

Clarificação e aprofundamento da dualidade jurisdição e auditoria, ou seja, interacção dos critérios de legalidade e regularidade e dos critérios economia, eficácia e eficiência da actividade financeira segundo padrões técnicos da auditoria internacional;

Submissão das organizações empresariais do Estado à fiscalização sucessiva do Tribunal de Contas mediante relatórios ou pareceres decorrentes de auditorias independentes;

Consideração do Tribunal de Contas como instituição suprema de um sistema nacional de controlo coordenado e integrado com as inspecções-gerais e outros organismos de fiscalização e auditoria da Administração Pública, dos serviços autónomos e das empresas do sector público;

Selectividade do controlo do Tribunal de Contas e reforço da fiscalização sucessiva e concomitante acompanhada da progressiva e prudente redução da fiscalização prévia;

Crescente interacção entre o controlo financeiro e os objectivos da luta contra a fraude financeira, da prevenção e da detecção da corrupção, da promoção da transparência e do controlo da gestão financeira pela opinião pública e pela comunicação social;

Cooperação efectiva com o Parlamento, o Governo, as Regiões e as autarquias locais e respectivos órgãos a quem se dirigem aS recomendações da auditoria.

4 — Neste enquadramento, foi apresentado pelo conselheiro Presidente do Tribunal de Contas um anteprojecto.

Antes de se indicar as principais linhas de força que o enformam, impõe-se sublinhar que nele se incluíram as normas processuais básicas do exercício das competências de fiscalização financeira e da competência jurisdicional (artigos 80.° a 103.°), e consequentemente o seu regime de aplicação aos processos pendentes (artigos UÕ.° e 111.°), bem como as normas relativas à competência e funcionamento das secções regionais (artigos 104.° a 109."), matérias que a Lei n.° 86/89 pressupunha serem reguladas por diplomas avulsos.

Mais do que um anteprojecto de lei de bases, elaborou-se, pois, um anteprojecto de lei de organização e funcionamento do Tribunal de Contas, com as seguintes linhas fundamentais:

a) A primeira nota marcante do novo regime é precisamente a nítida distinção e separação entre as competências de fiscalização e controlo financeiro [artigos 5.°, n.° 1, alíneas a) a d), f), g), h) e i), 15.°, n.° 1, alíneas a) e b), e 50.°] e as competências jurisdicionais de efectivação de responsabilidades financeiras [artigos 5.°, n.° 1, alínea e), 13.°, n.° 2, 15.°, n." 1, alínea c), e 4, 57." a 70.°, 79.° e 89.° a 95.°).

O exercício das competências de fiscalização e controlo financeiro está sujeito a uma programação trienal a cumprir anualmente segundo critérios de selectividade (artigos 37.° a 40.°).

Sublinha-se a consagração de um regime integrado de fiscalização financeira, prévia, concomitante e sucessiva (artigos 38.°, n.° 3, 46.°, n.° 2 e 48.°).

E ainda que a fiscalização sucessiva se faça privilegiadamente através de auditorias segundo áreas de responsabilidade atribuídas a cada juiz da 2.* Secção e definidas em face do programa trienal (artigo 39.°).