0189 | II Série A - Número 012 | 06 de Janeiro de 2000

PROPOSTA DE LEI N.º 8/VIIII
APROVA O REGIME JURÍDICO DO REFERENDO LOCAL

Exposição de motivos

O referendo local está consagrado constitucionalmente desde a revisão de 1982, antes mesmo do referendo nacional, que só logrou obter sede constitucional com a revisão de 1989. A experiência mostra, porém, que a estreiteza da lei fundamental e da lei ordinária conduziram o referendo local à situação de mero instituto formal, de aplicação prática quase impossível.
Contra esta situação avançou a revisão constitucional de 1997, que retirou dos requisitos necessários à realização do referendo local a exclusividade da competência autárquica, ampliando, ainda, os casos em que se torna possível o recurso a este meio de democracia directa.
A alteração constitucional que motivou a autonomização do referendo local no artigo 240.º tem de ser apreciada dentro do vasto contexto da dignificação dos mecanismos de participação directa, podendo assinalar-se, designadamente, os seguintes aspectos:

a) Passa a admitir-se a iniciativa referendária por parte de grupos de cidadãos eleitores;
b) Aumenta-se o conjunto de matérias susceptíveis de referendo (quer a nível nacional quer local);
c) Atribui-se capacidade eleitoral referendária, ainda que circunscrita a matérias que lhes digam também especificamente respeito, aos cidadãos portugueses residentes no estrangeiro;
d) Consagrou-se o referendo obrigatório para a instituição em concreto das regiões administrativas;
e) Prevê-se, inovatoriamente, o referendo regional.

O novo quadro constitucional reclama lei adequada para regular o referendo local, uma vez que quanto ao referendo nacional a tarefa legislativa ficou já concluída com a aprovação da Lei n.º 15-A/98, de 3 de Abril.
Para além deste factor, impõe-se dotar o instituto de um regime próprio e completo, ao invés do que sucede actualmente com a Lei n.º 49/90, de 24 de Agosto, onde abundam lacunas e disposições de carácter remissivo.
A presente proposta de lei encerra como finalidades últimas, assinaladas na Constituição e também na Carta Europeia da Autonomia Local, o aprofundamento da democracia participativa, a descentralização da decisão pública e a eficiência na gestão autárquica.
Quanto às soluções encontradas, esta proposta reflecte o aperfeiçoamento produzido na regulação do referendo nacional, abandonando os quadros da lei eleitoral das autarquias locais que serviram de padrão à Lei n.º 49/90, de 24 de Agosto.
Ao nível do objecto do referendo, optou-se pelo conceito aberto de relevante interesse local (artigo 3.º), criando-se uma fórmula abrangente capaz de assimilar a maior extensão do referendo local. Esta intenção torna-se mais nítida quando se mencionam as competências partilhadas com o Estado e as regiões autónomas. O tratamento deste tema deve revestir algum cuidado, de modo a que não se comprometa a natureza unitária do Estado e a solidariedade inter-local. Por esta razão se estabelece um conjunto de princípios a que deve respeito a decisão de referendar a nível local - unidade e subsidiariedade do Estado, descentralização, autonomia local e solidariedade inter-local -, e se incluem, entre as matérias excluídas, as reservadas pela Constituição aos órgãos de soberania e os actos legislativos ou de carácter regulamentar que vinculem as autarquias locais.
O entendimento do referendo como instrumento complementar e não substitutivo da representação obriga a que na construção do regime jurídico sejam considerados alguns limites.
O referendo local não pode ser instrumento de ingovernabilidade autárquica, daí que se excluam do seu âmbito as matérias relativas ao plano e relatório de actividades, ao orçamento e finanças locais e as constantes de contratos-programa (artigo 4.º, n.º 1, alíneas c) e d), e n.º 2). Numa outra perspectiva, não podem também afectar-se a certeza e a segurança jurídicas de uma decisão pública, vedando-se, por isso, o referendo local sobre matérias em relação às quais exista decisão definitiva dos órgãos de poder autárquico (artigo 4.º, n.º 1, alínea e)).
Importa, também, salientar a proibição da prática de actos de referendo por quaisquer comissões administrativas (artigo 9.º, n.º 2), por se entender que o referendo local pressupõe a existência de órgãos democraticamente eleitos.
No que se refere à articulação entre referendos, cumpre notar que a lei admite a cumulação de vários referendos na mesma autarquia, desde que autonomizados entre si (artigo 6.º, n.º 2), e exclui a junção de referendos de âmbito diverso, quer a nível local, se incidentes sobre a mesma matéria, quer, inclusive, a nível autonómico ou nacional (artigo 6.º, n.º 3).
Moldando o poder de convocação do referendo ao sistema de governo das autarquias, o modelo proposto assenta na atribuição exclusiva desse poder, consoante os casos, às assembleias municipal e de freguesia (artigo 22.º).
Se assim não fosse correr-se-ia o risco de restringir o âmbito possível do referendo local, atendendo a que este deve versar sobre questões de relevante interesse local da competência das autarquias.
Quanto à iniciativa popular, a solução encontrada faz depender da reunião de um mínimo de, respectivamente, dois, quatro ou oito por cento dos recenseados na área territorial correspondente ao município ou à freguesia (artigo 13.º, n.º 1). Com a delimitação apresentada visa preservar-se quer a governabilidade da autarquia, quer a harmonia com a solução definida para o referendo de âmbito nacional.
A fiscalização da constitucionalidade e da legalidade, assumida por parte do Tribunal Constitucional, é, tal como no referendo nacional, obrigatória e prévia (artigo 24.º), dela dependendo a fixação, pelo órgão executivo da autarquia em questão, da concreta data de realização do referendo (artigo 31.º).
Em relação ao regime relativo à campanha, destaca-se a susceptibilidade de intervenção de grupos de cidadãos regularmente constituídos (artigo 38.º), em condições equivalentes aos partidos políticos (artigo 41.º).
Relativamente ao financiamento, a exigência constitucional de transparência explica um regime análogo ao previsto a nível nacional (artigo 69.º, n.º 2).
Quanto aos efeitos do referendo local, destacam-se a natureza sempre vinculativa das consultas, independentemente do índice de participação ou de deliberação posterior (artigo 227.º, n.º 2) e a previsão de um dever de agir da autarquia local conforme ao sentido da resposta referendária (artigo 229.º).
Prevê-se um mecanismo de protecção de actos praticados para concretizar um referendo, impedindo-se a sua alteração no decurso do mandato em que a consulta tenha sido efectuada (artigo 232.º).