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0005 | II Série A - Número 001 | 21 de Setembro de 2000

 

junto de outras entidades, dada a natureza dos detalhes técnicos que os diversos artigos do diploma em causa contemplam.

Horta, 13 de Setembro de 2000. O Deputado Relator, Francisco Xavier - O Presidente da Comissão, Manuel da Silva Azevedo.

Nota: - O presente parecer foi aprovado por unanimidade.

PROJECTO DE LEI N.º 294/VIII
ENQUADRAMENTO DO ORÇAMENTO DO ESTADO

Exposição de motivos

1 - A história da luta dos povos pelo consentimento da cobrança de receitas e pelo controlo da sua aplicação confunde-se com a da luta mais geral pela democratização política, que deu lugar, em primeira mão, às democracias liberais do século XIX. Assim, a revolução americana decorreu sob o signo de no taxation without representation - não pode haver impostos sem representação política que os controle.
Desde aí, a evolução da instituição orçamental e a da instituição parlamentar tem andado a par.
Os grandes retrocessos do controlo parlamentar das finanças públicas identificam-se geralmente com retrocessos da democracia política. Os progressos alcançados nesta área podem traduzir ganhos de qualidade democrática.
2 - Em Portugal, durante o período do Estado Novo, a Assembleia Nacional, ao aprovar as "leis de meios", apenas votava palavras sem consequência. No entanto, com a queda da ditadura não houve imediatamente uma integral recuperação dos poderes do Parlamento em matéria orçamental.
Sucessivas revisões constitucionais e sucessivas Leis de Enquadramento do Orçamento do Estado (Leis n.º 64/77, de 26 de Agosto, n.º 40/83, de 13 de Dezembro, n.º 6/91, de 20 de Fevereiro) colocaram sob a alçada nominal do Parlamento as receitas e despesas do "núcleo duro" do Estado, dos serviços e fundos autónomos e da segurança social. Apesar disso, não houve uma verdadeira integração destas receitas e despesas, o que foi patente, aliás, na não aplicação de classificações de receitas e despesas e medidas de saldo uniformes e na não consolidação destes subsectores. Na medida em que se continua a votar grandes números, e não os desenvolvimentos orçamentais, permite-se que coexistam um orçamento nominal, aprovado pelo Parlamento e publicado em Diário da República, relativamente amplo, e um orçamento real, aprovado pelo Governo, e que permanece numa zona de penumbra, até porque a publicação dos desenvolvimentos orçamentais é feita muito tarde e com uma difusão ainda mais restrita, chegando a publicar-se alterações aos desenvolvimentos ainda antes da publicação destes.
O Parlamento vê-se, assim, confrontado sazonalmente com um conjunto de documentos que só são complexos porque deficientemente apresentados e mal integrados, concedendo-lhes, na quase totalidade das situações historicamente vividas, a sua aprovação com mais ou menos alterações, e perde praticamente durante o ano económico - salvo apresentação de lei de revisão visando a aprovação dos chamados orçamento rectificativo ou suplementar - qualquer influência real em matéria orçamental, tendo em conta a debilidade actual dos mecanismos de prestação de contas, a que só a publicação dos pareceres do Tribunal de Contas vem fugazmente emprestando algum relevo político.
3 - O Bloco de Esquerda só está representado no Parlamento a partir da presente Legislatura, mas não pode deixar de pugnar por uma reforma que devolva ao Parlamento as suas responsabilidades em matéria orçamental e os meios de a exercer.
O historial das sucessivas leis de enquadramento, incluindo o das propostas e projectos de lei, que, merecendo maior ou menor grau de consenso, nunca chegaram a ser aprovados, os publicados trabalhos preparatórios da proposta de lei n.º 264/VII apontam soluções muito diversas, umas em sentido mais restritivo e autoritário, outras em sentido democrático (cfr. Reforma da Lei de Enquadramento Orçamental, Ministério das Finanças, Lisboa, 1998 e Reforma da Administração Financeira, Ministério das Finanças, Lisboa, 1999).
Optando sem hesitação pelas segundas, o presente projecto de lei baseou-se largamente nos referidos trabalhos preparatórios, procurando, na parte em que reteve as formulações da proposta de lei n.º 164/VII, condensar tanto quanto possível o texto proposto. Tendo-se entretanto tomado conhecimento da actual proposta de lei n.º 44/VIII, que, do ponto de vista formal, opera um esforço notável de condensação, acolheram-se no presente projecto de lei algumas das soluções formais alcançadas pela proposta de lei. Pareceu entretanto aconselhável, na esteira, aliás, dos projectos de lei n.os 191/VIII e n.º 221/VIII, manter uma estrutura tanto quanto possível próxima da actual lei do enquadramento do Estado e levar ainda mais longe esse esforço de condensação e clarificação.
Imperativos de transparência levam a que no texto agora apresentado se anotem os aspectos em que este é tributário da actual lei de enquadramento e dos trabalhos preparatórios da proposta de lei n.º 164/VII, com ou sem a condensação alcançada pela proposta de lei n.º 44/VIII, indicando-se a bold os aspectos em que se optou por outra redacção ou em que esta levou à construção de um texto completamente novo. Para efeitos de clareza de leitura optou-se também por apresentar o texto completo, ressaltando os contributos específicos deste projecto agora apresentado pelo Bloco de Esquerda.
Em alguns dos casos a metodologia seguida leva a reintroduzir dispositivos favoráveis a uma mais efectiva intervenção parlamentar - por exemplo, a possibilidade de formulação de recomendações de gestão -, que, previstos na proposta de lei n.º 164/VII, foram abandonados na proposta de lei n.º 44/VIII.
4 - Importa sublinhar os aspectos em que as soluções agora propostas pelo Bloco de Esquerda, dentro da preocupação de revalorizar a qualidade do processo de decisão e de controlo orçamentais e a intervenção da Assembleia da República, se revestem de carácter marcadamente inovador.
Assim:
I - Surge consagrado no projecto de lei o princípio da publicidade do Orçamento do Estado, materializado em disposições concretas sobre o acesso aos documentos que integram a proposta de lei do orçamento, o Orçamento do Estado propriamente dito, os elementos relativos à execução orçamental e as contas do Estado. As formas de divulgação dos documentos orçamentais preconizadas ultrapassam definitivamente a tradicional e pouco eficaz divulgação em papel, permitindo o acesso via Internet por parte dos interessados, o que, para além da comunicação social e das comunidades académicas, poderá passar a motivar sectores