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Sábado, 14 de Outubro de 2006 II Série-A - Número 8

X LEGISLATURA 2.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2006-2007)

S U M Á R I O

Projectos de lei (n.os 154, 312 e 319/X):
N.º 154/X (Altera o modelo de financiamento das autarquias locais):
- Parecer da Comissão de Política Geral da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores.
N.º 312/X [Altera a Lei das Finanças Locais (Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto)]:
- Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Poder Local, Ambiente e Ordenamento do Território.
N.º 319/X [Altera a Lei das Finanças Locais (Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto)]:
- Vide projecto de lei n.º 312/X.

Propostas de lei (n.os 84, 90 a 92/X):
N.º 84/X (Regula a instalação e utilização de sistemas de videovigilância em táxis):
- Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Obras Públicas, Transportes e Comunicações.
N.º 90/X (Aprova o regime geral das taxas das autarquias locais):
- Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Orçamento e Finanças.
N.º 91/X (Aprova o regime jurídico do sector empresarial local, revogando a Lei n.º 58/98, de 18 de Agosto):
- Idem.
N.o 92/X (Aprova a Lei das Finanças Locais, revogando a Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto):
- Idem.
- Vide projecto de lei n.º 312/X.

Projecto de resolução n.º 157/X:
Orientações Estratégicas e Operacionais para a aplicação dos Fundos Estruturais da União Europeia para o período de 2007/2013 (apresentado pelo PCP).

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PROJECTO DE LEI N.º 154/X
(ALTERA O MODELO DE FINANCIAMENTO DAS AUTARQUIAS LOCAIS)

Parecer da Comissão de Política Geral da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores

A Comissão de Política Geral reuniu no dia 28 de Setembro de 2006, na sede da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, na cidade da Horta, e, por solicitação de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores apreciou e emitiu parecer sobre o projecto de lei n.º 154/X, do BE, que "Altera o modelo de financiamento das autarquias locais".

Capítulo I
Enquadramento jurídico

A apreciação e emissão de parecer da presente proposta de lei exerce-se nos termos do n.º 2 do artigo 229.° da Constituição da República Portuguesa (CRP), em conjugação com que dispõe a alínea i) do artigo 30.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores e com o que estipula a alínea e) do artigo 42.° do Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores.

Capítulo II
Apreciação na generalidade e na especialidade

Após a análise do diploma na generalidade e na especialidade, a Comissão decidiu, por unanimidade, dar parecer desfavorável ao projecto de lei em apreço.

Vila do Porto, 3 de Outubro de 2006.
O Deputado Relator, Sérgio Emanuel Bettencourt Ferreira - O Presidente da Comissão, José Manuel Bolieiro.

Nota: - O parecer foi aprovado por unanimidade.

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PROJECTO DE LEI N.º 312/X
[ALTERA A LEI DAS FINANÇAS LOCAIS (LEI N.º 42/98, DE 6 DE AGOSTO)]

PROJECTO DE LEI N.º 319/X
[ALTERA A LEI DAS FINANÇAS LOCAIS (LEI N.º 42/98, DE 6 DE AGOSTO)]

PROPOSTA DE LEI N.º 92/X
(APROVA A LEI DAS FINANÇAS LOCAIS, REVOGANDO A LEI N.º 42/98, DE 6 DE AGOSTO):

Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Orçamento e Finanças

Relatório

1 - Nota prévia

O Governo apresentou à Assembleia da República a proposta de lei n.º 92/X, que aprova a Lei das Finanças Locais, revogando a Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto. O Governo apresentou esta iniciativa à Assembleia da República nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e do artigo 131.º do Regimento da Assembleia da República, reunindo os requisitos formais previstos no artigo 138.º do mesmo Regimento.
Seguidamente, os grupos parlamentares do Partido Comunista Português e do Bloco de Esquerda apresentaram à Assembleia da República as seguintes iniciativas:
- Projecto de lei n.º 312/X, do PCP, que altera a Lei das Finanças Locais (Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto). O Grupo Parlamentar do PCP apresentou esta iniciativa à Assembleia da República nos termos do artigo 167.º da Constituição da República Portuguesa e do artigo 131.º do Regimento da Assembleia da República, reunindo os requisitos formais previstos no artigo 138.º do mesmo Regimento.
- Projecto de lei n.º 319/X, do BE, que altera a Lei das Finanças Locais (Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto). O Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda apresentou esta iniciativa à Assembleia da República nos termos do artigo 167.º da Constituição da República Portuguesa e do artigo 131.º do Regimento da Assembleia da República, reunindo os requisitos formais previstos no artigo 138.º do mesmo Regimento.

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Por despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República de 8 de Setembro de 2006, a iniciativa desceu à Comissão de Orçamento e Finanças e à Comissão do Poder Local, Ambiente e Ordenamento do Território para emissão do respectivo relatório, conclusões e parecer.

2 - Objecto, conteúdo e motivação das iniciativas

2.1 - Conteúdo da proposta de lei n.º 92/X:
A proposta de lei n.º 92/X propõe a revisão da Lei das Finanças Locais, revogando a Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto, compromisso que se encontra inscrito no Programa do XVII Governo Constitucional.
Esta proposta de lei consagra um novo sistema de financiamento autárquico. De acordo com a exposição de motivos, esta iniciativa assenta nos seguintes eixos fundamentais:

i) Reforço da autonomia local e dos princípios da descentralização;
ii) Neutralidade financeira;
iii) Coesão territorial;
iv) Sustentabilidade local;
v) Racionalização territorial;
vi) Solidariedade;
vii) transparência;
viii) Rigor orçamental.

A presente proposta de lei consagra um novo modelo de participação dos municípios nos impostos do Estado, passando os municípios a participar directamente no IRS cobrado no concelho. Esta participação é composta por uma parcela fixa de 2% (artigo 19.º) e por uma parcela variável que pode chegar aos 3% (artigo 20.º), cabendo aos municípios definir qual a percentagem desta que pretendem fazer impender sobre os seus munícipes.
A proposta de lei do Governo consagra a possibilidade de cobrança dos impostos municipais pelos municípios, suas associações ou pelas Áreas Metropolitanas de Lisboa e Porto (artigo 13.º).
Procura-se, também, segundo o Governo, tornar os municípios menos dependentes das receitas oriundas da construção civil. Assegurou-se, contudo, a manutenção dos actuais níveis globais de financiamento ou receita pública, consagrando-se o princípio da neutralidade financeira para 2007, associando, depois, as receitas das autarquias ao ciclo económico, em plena consonância com o princípio da solidariedade recíproca entre os subsectores da Administração Pública.
No domínio da repartição de recursos entre o Estado e os municípios, o sistema de transferências do Orçamento do Estado conhece relevantes alterações, tendo-se optado pela diminuição do peso do Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF) no montante global das receitas municipais, e atribui-se um peso significativo à promoção da coesão territorial através do reforço das verbas a distribuir através do Fundo de Coesão Municipal (FCM). Desta forma, a nova lei atribui 50% do FEF ao FCM (artigo 21.º).
A distribuição dos demais 50% do FEF é efectuada através Fundo Geral Municipal (FGM), na medida em que os critérios de distribuição deste fundo são alterados: discriminam-se positivamente os municípios nos quais uma parcela do território está classificada como Rede Natura 2000 ou área protegida não integrada naquela rede; o peso significativo da distribuição assenta na população, em detrimento do critério relativo ao número de freguesias, reduzindo-se para 5% a parcela do FGM a ser distribuído igualmente por todos os municípios.
Estas alterações nos critérios de distribuição do FGM fomentam, segundo o Governo, a racionalização territorial, penalizando a fragmentação autárquica.
Estas alterações, a par de um esquema de variações máximas e compensações - o que leva a que os municípios com mais de 1,25 de capitação da média nacional de receitas fiscais contribuam com 22% da diferença para os que têm receitas abaixo de 0,75 da média nacional -, pretendem traduzir um reforço significativo da componente da coesão territorial no sistema de transferências.
Assim, o modelo actual de participação dos municípios nos impostos do Estado, que actualmente assenta apenas no Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF), correspondente a 30,5% da média aritmética da receita de IRS, IRC e IVA, é alterado, passando a estruturar-se do seguinte modo (artigo 19.º): FEF, correspondente a 25,3% da média aritmética da receita de IRS, IRC e IVA; Fundo Social Municipal (FSM), correspondente a 2% da média aritmética da receita de IRS, IRC e IVA, sendo anualmente reforçado na exacta proporção das novas competências nas áreas da educação, saúde e acção social, transferidas para os municípios; e participação no IRS, correspondente a 5% da receita cobrada no município (2% de parcela fixa + 3% de parcela variável, fixada anualmente pelo município).
A presente proposta de lei procede, ainda, à criação de um Fundo Social Municipal (FSM) para financiar as necessidades de despesas específicas nos sectores da educação, saúde e acção social, promovendo uma discriminação positiva tendo em vista assegurar uma efectiva igualdade de oportunidades (artigo 24.º).
Em matéria de recurso ao crédito, destaca-se estabelecimento de dois limites ao endividamento municipal:

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i) Um limite ao endividamento líquido, correspondente a um stock de 125% dos recursos próprios mais importantes (transferências do Orçamento do Estado, participação fixa no IRS e receitas de impostos municipais) que consta do artigo 37.º da proposta de lei;
ii) Um limite referente à contracção de empréstimos, correspondente a 100% daqueles recursos (artigo 39.º). De acordo com o princípio da promoção da sustentabilidade local, os empréstimos e amortizações destinados ao financiamento de programas de reabilitação urbana são excepcionados do limite ao endividamento através de empréstimos, bem como o crédito obtido para acorrer à comparticipação em investimentos com financiamento comunitário europeu.

Não obstante, prevê-se a possibilidade de, em sede de Lei do Orçamento do Estado, serem definidos limites máximos ao endividamento municipal diferentes daqueles que se encontram estabelecidos neste diploma. Como contrapartida, e de acordo com o princípio da solidariedade recíproca e da participação, é reforçada a participação dos municípios no Conselho de Coordenação Financeira do Sector Público Administrativo. Do mesmo modo, os actuais critérios de distribuição do Fundo de Financiamento das Freguesias são alterados, passando a utilizar-se como critério classificador a tipologia de áreas urbanas (estabelecida pelo Conselho Superior de Estatística, através da Deliberação n.º 158/98, de 11 de Setembro), o que permite desincentivar à fragmentação territorial e beneficiar as freguesias integradas em áreas rurais.

2.2 - Conteúdo do projecto de lei n.º 312/X, do PCP:
O projecto de lei do Grupo Parlamentar do PCP invoca três objectivos essenciais:

- Reforço efectivo da capacidade financeira das autarquias;
- Defesa da garantia de estabilidade e aplicabilidade;
- Assunção enquanto instrumento de reforço da coesão nacional.

Os autores da iniciativa do PCP sustentam um aumento das transferências para as autarquias e propõem, assim, que seja atribuído aos municípios e às freguesias 37% da média aritmética simples da receita proveniente do IRS, IRC e IVA, valor que actualmente é definido na Lei n.º 42/98, 6 de Agosto, em 33%.
Conforme consta do artigo 10.º do projecto de lei em análise, que tem como epígrafe "Transferências financeiras para as autarquias locais", o referencial proposto, 37%, é repartido do seguinte modo: numa participação de 33,5% para os municípios e 3,5% para as freguesias.
O PCP estima que o montante a transferir no ano de 2007 resultaria num reforço das transferências em 295 milhões de euros em 2007 (220 milhões para os municípios e 75 milhões para as freguesias).
O projecto de lei do PCP procura a correcção de alguns indicadores e critérios de distribuição capazes de acentuar o seu carácter redistributivo, defendendo, com este objectivo:

- O reforço do papel do Fundo de Coesão Municipal (FCM), valorando o seu peso relativo de 5,5% para 6,5%, confirmando o peso e desempenho do ICF (índice de carência fiscal) no cálculo do FCM e procedendo à eliminação do chamado IDO (índice de desigualdade de oportunidades) (artigo 10.º, alínea c));
- O princípio de que os municípios beneficiários do fundo de coesão municipal não devem ser parte contribuinte para efeitos de compensação dos municípios não abrangidos por este fundo;
- Que, em substituição do IDO, se introduz o Índice de Constrangimento Económico (ICE), levando em linha de conta os factores de constrangimento económico dos vários municípios em presença (artigo 13.º).

Relativamente às freguesias, o projecto de lei do PCP pretende:

- Fixar um valor que melhor corresponda à indispensável afirmação destas autarquias no quadro da administração local, consagrando a sua participação em 3,5%, contra os 2,5% actuais, da média aritmética simples da receita proveniente do IRS, IRC e IVA (artigo 10.º, n.º 2);
- Assegurar um limite mínimo a receber pelas freguesias que se fixa num valor equivalente ao de 80 salários mínimos nacionais mensais do regime geral, devendo o acréscimo necessário ser assegurado por uma adequada dotação do Orçamento do Estado (artigo 15.º, n.º 5);
- Criar um novo regime de crédito - de médio e longo prazo - para as freguesias. Estes empréstimos podem ser contraídos para aplicação em investimentos ou para proceder ao reequilibro financeiro das freguesias e têm um prazo de vencimento adequado à natureza das operações que visam financiar (artigo 27.º).

O projecto de lei do PCP propõe o aditamento de dois novos artigos à Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto (Lei das Finanças Locais): artigo 22.º-A (Receitas das assembleias distritais) e artigo 30.º-A (Princípio da transparência orçamental e regime de alteração e execução)

2.3 - Conteúdo do projecto de lei n.º 319/X, do BE:
O projecto de lei n.º 319/X propõe a alteração da Lei das Finanças Locais, considerando que as transformações ocorridas nos últimos oito anos, no período de vigência da actual Lei n.º 42/98, obrigam a uma

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ponderação sobre os princípios orientadores que possam corrigir insuficiências do actual enquadramento legal para o financiamento das autarquias.
Esta iniciativa do Bloco de Esquerda é apresentada tendo como orientação:

- Reforçar a responsabilização das autarquias pela administração financeira dos municípios e das freguesias;
- Melhorar os níveis de participação social nas decisões sobre as grandes opções de investimento;
- Incentivar as autarquias a um planeamento urbano mais sustentável e equilibrado, salvaguardando o princípio de autonomia das autarquias.

O Bloco de Esquerda propõe uma alteração legislativa no modo de distribuição do Fundo Geral Municipal e na criação do Fundo de Incentivo ao Desenvolvimento Sustentável (artigos 12.º e 12.º-A). Segundo os autores desta iniciativa, estas alterações visam incentivar os municípios à reabilitação do edificado urbano e ao abandono da cedência perante a pressão em torno do licenciamento de novos imóveis, como fonte de receita dominante, conferindo-lhes, segundo se pode ler na exposição de motivos, "uma maior liberdade para promover soluções urbanísticas diversificadas e planeadas de acordo com a diversidade da realidade de cada município".
Uma outra alteração contida neste projecto de lei consiste no aumento do montante das transferências do Orçamento do Estado para as freguesias, que passa dos actuais 2,5% para 3% (artigo 10.º, n.º 2).
É proposto o aditamento de um artigo (2.º-B) com o objectivo de os executivos camarários assumirem diante dos munícipes um enunciado claro, traduzido num plano plurianual de investimento, para o período do mandato, apresentando informação sobre os compromissos e encargos ao nível do endividamento daí decorrentes, os programas definidos em parcerias com empresas municipais e fundações, as participações do Estado nestes investimentos.
Com o objectivo de promover novas instâncias de participação do cidadão, propõe-se que o ante-projecto do plano plurianual seja submetido a um período de discussão pública e recolha dos contributos decorrentes da participação alargada da população, de molde a permitir um programa de acção coerente com os programas sufragados pela expressão eleitoral que corresponda à real situação financeira com que os executivos se defrontam no início de mandato.
Ao mesmo tempo, está presente uma preocupação de melhorar a transparência das contas dos municípios. Actualmente, a proliferação de empresas municipais, gabinetes, associações e fundações tem significado que muita da actividade do município é executada por delegação de competências, retirando ao órgão deliberativo capacidade de acompanhamento e fiscalização como é próprio da sua competência, camuflando a acumulação de passivos financeiros que não são claramente demonstrados nos instrumentos de administração financeira nem sujeitos à capacidade fiscalizadora do órgão deliberativo.
Finalmente, são introduzidas alterações ao artigo 18.º (Derrama), com o intuito de corrigir desequilíbrios provenientes do facto de empresas que têm sede ou direcção efectiva num município, mas exercem actividade em municípios diversos, pagarem derrama apenas no município onde se situa a sua sede social.
Esta iniciativa do Bloco de Esquerda propõe, assim, a alteração dos artigos 3., 9.º, 10.º, 11.º, 12.º, 18.º, 23.º, 24.º, 31.º e 33.º da Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto, alterada pela Lei n.º 87-B/98, de 31 de Dezembro, Lei n.º 3-B/2000, de 4 de Abril, e Lei n.º 15/2001, de 5 de Junho, e Lei n.º 94/2001, de 20 de Agosto (Lei das Finanças Locais).
Para além das alterações referidas, são aditados os artigos 2.º-A, 2.º-B, 12.º-A, 23.º-A, 25.º-A, 25.º-B e 25.º-C à Lei das Finanças Locais.

2.4 - Análise conclusiva das iniciativas apresentadas:
Do que foi exposto relativamente ao objectos das três iniciativas, conclui-se pela existência de um objectivo comum, que consiste, no essencial, na alteração do quadro legal do regime financeiro dos municípios e das freguesias, em particular no que respeita às transferências financeiras para as autarquias locais. Variam, no entanto, as incitavas relativamente à forma de concretização deste escopo e na técnica legislativa adoptada: a proposta de lei do Governo revoga o quadro legal vigente e aprova nova legislação sobre a matéria, enquanto que os projectos de lei do PCP e do Bloco de Esquerda propõem apenas a alteração de algumas das normas da actual Lei das Finanças Locais.
O Governo apresentou ainda, concomitantemente, uma proposta de lei para o regime das relações jurídico-tributárias geradoras da obrigação do pagamento de taxas às autarquias locais e uma outra proposta de lei de regime jurídico do sector empresarial local, que se coadunam com o regime de financiamento dos municípios e das freguesias, pretendendo assumir-se como um pacote coerente no domínio das finanças locais.

3 - Enquadramento constitucional

Para se compreender o regime das finanças locais portuguesas importa localizar as chamadas autarquias locais no sistema constitucional, em especial o que concerne à sua autonomia financeira.

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Os preceitos constitucionais pertinentes relativos às autarquias locais em geral constam do artigo 238.º da Constituição: "As autarquias locais têm património e finanças próprios" (artigo 238.º, n.º 1). O n.º 2 do mesmo artigo prescreve que "o regime das finanças locais será estabelecido por lei e visará a justa repartição dos recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias e a necessária correcção de desigualdades entre autarquias do mesmo grau". No n.º 3 do referido preceito constitucional dispõe-se que "as receitas próprias das autarquias locais incluem obrigatoriamente as provenientes da gestão do seu património e as cobradas pela utilização dos seus serviços". Finalmente, o n.º 4 diz que "as autarquias locais podem dispor de poderes tributários, nos casos e nos termos previstos na lei".
No que respeita especificamente aos municípios, versa o artigo 254.º, n.º 1, da Constituição que os "municípios participam, por direito próprio e nos termos definidos pela lei, nas receitas provenientes dos impostos directos". No n.º 2 do mesmo artigo diz-se que "os municípios dispõem de receitas tributárias, nos termos da lei"
É ainda de notar que o artigo 238.º, n.º 4, e o artigo 254.º, n.º 2, foram aditados pela revisão constitucional de 1997.
Sublinhe-se que com a expressão algo imprecisa "finanças próprias" quer-se dizer que as autarquias locais dispõem de autonomia financeira (Casalta Nabais - O regime das finanças locais em Portugal, 2004), o que constitui um dos aspectos nevrálgicos da autonomia local.
A lei das finanças locais visa concretizar os vectores da autonomia financeira das autarquias locais, de forma a que o regime das finanças locais tenha como objectivo "a justa repartição dos recursos públicos pelo Estado e palas autarquias e a necessária correcção de desigualdades entre autarquias do mesmo grau" (artigo 238.º, n.º 2).

4 - Enquadramento legal e sua evolução histórica

A primeira Lei das Finanças Locais surgiu com a Lei n.º 1/79, de 2 de Janeiro, que, inovando no ordenamento jurídico português, instituiu a autonomia financeira das autarquias locais, subordinada a diversos princípios e regras orçamentais.
Nesta lei consagram-se receitas próprias dos municípios, das freguesias, bem como a participação dos municípios nas receitas fiscais, mantendo-se a competência para a liquidação e cobrança dos impostos cujo produto reverte para as autarquias locais nas repartições fiscais do Estado.
Seguiu-se a Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro (que revogou o anterior regime contido na Lei n.º 1/79, de 2 de Janeiro), que estabeleceu alguns novos princípios de relevo. Entres estes, destaca-se o alargamento do quadro das receitas provenientes na participação de impostos.
Destaca-se igualmente a definição do Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF), estabelecendo-se uma fórmula para o seu cálculo e consagrando-se critérios para a sua distribuição.
Esta lei proíbe a atribuição de quaisquer formas de subsídios ou comparticipações para as autarquias por parte do Estado, de institutos públicos ou de fundos autónomos. Contemplam-se, porém, as excepções tipificadas no n.º 2 do artigo 13.º.
Ainda na Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro, recortam-se as receitas das freguesias.
A tutela inspectiva é de legalidade, competindo à Inspecção-Geral de Finanças efectuá-la, criando-se, ainda, novas regras para o julgamento e apreciação das contas, que é da competência do Tribunal de Contas.
As alterações mais significativas viriam a ocorrer com a aprovação da Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto (actual Lei das Finanças Locais). As inovações mais significativas face ao anterior regime jurídico são a consagração de um Fundo Geral Municipal e do Fundo de Coesão Municipal.
Os critérios para a constituição destes modelos de transferência financeira para as autarquias são os seguintes:

i) O Fundo Geral Municipal visa transferir para os municípios as condições financeiras para o desempenho das suas atribuições;
ii) O Fundo de Coesão Municipal visa reforçar a coesão municipal, em ordem a assegurar a correcção de assimetrias em benefício dos municípios menos desenvolvidos, sendo distribuído com base nos índices de carência fiscal e de desigualdades de oportunidades, sendo que estes indicadores traduzem situações de inferioridade face às correspondentes médias nacionais.

Este diploma foi objecto de algumas alterações, sendo de destacar as modificações concernentes aos critérios de distribuição dos fundos municipais, que visaram assegurar aos municípios de menor dimensão um reforço adequado da respectiva capacidade financeira, tendo, assim, sido criado um Fundo de Base Municipal.
Como foi referido, esta matéria é actualmente regulada pela Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto. Este diploma foi objecto de várias alterações, a saber:

Lei n.º 87-B/98 - 5.º Supl., de 31 de Dezembro
Lei n.º 3-B/2000, de 4 de Abril

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Lei n.º 15/2001, de 5 de Junho
Lei n.º 94/2001, de 20 de Agosto
Lei n.º 109-B/2001, de 27 de Dezembro
Lei Orgânica n.º 2/2002, de 28 de Agosto
Lei n.º 32-B/2002, de 30 de Dezembro
Lei n.º 107-B/2003, de 31 de Dezembro
Lei n.º 55-B/2004, de 30 DE Dezembro
Lei n.º 60-A/2005, de 30 de Dezembro

Conclusões

Atentos os considerandos que antecedem, a Comissão de Orçamento e Finanças conclui no seguinte sentido:

1 - O Governo tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República a proposta de lei n.º 92/X, relativa ao regime financeiro dos municípios e das freguesias, também denominada Lei das Finanças Locais, tendo, seguidamente, os Grupos Parlamentares do PCP e do Bloco de Esquerda tomado a iniciativa de, respectivamente, apresentar à Assembleia da República o projecto de lei n.º 312/X e o projecto de lei n.º 319/X, procedendo ambos a alterações à Lei das Finanças Locais (Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto).
2 - Verifica-se a existência de um objectivo comum subjacente às três iniciativas apresentadas e que radica na necessidade de alterar o actual regime legal das finanças locais, configurando a proposta de lei do Governo uma alteração mais ampla, materializada na diferente forma e técnica legislativa adoptada (revogação e aprovação de nova legislação), enquanto que os projectos de lei apresentados propõem apenas a alteração de algumas normas do quadro legal vigente.
3 - Nos termos do disposto no artigo 151.º do Regimento da Assembleia da República, a comissão competente deve promover a consulta da Associação Nacional de Municípios Portugueses e da Associação Nacional de Freguesias.
4 - Nos termos do preceituado no artigo 152.º do mesmo Regimento, "tratando-se de iniciativa que verse matéria respeitante às regiões autónomas, o Presidente da Assembleia promove a sua apreciação pelos órgãos de governo regional, para os efeitos do disposto do n.º 2 do artigo 229.º da Constituição".
5 - A ANMP e a ANAFRE foram ouvidas em audiência pela Comissão. Por outro lado, os pareceres escritos destas associações e dos órgãos dos governos regionais já entrados ou que venham a entrar são disponibilizados aos grupos parlamentares para análise e consideração.
6 - Nos termos do artigo 168.º, n.º 4, da Constituição da República haverá lugar, obrigatoriamente, a votação na especialidade em Plenário.

A Comissão de Orçamento e Finanças é do seguinte

Parecer

1 - A proposta de lei n.º 92/X, assim como os projectos de lei n.º 312/X e n.º 319/X, reúnem os requisitos constitucionais, legais e regimentais aplicáveis para poderem subir a Plenário da Assembleia da República para apreciação na generalidade;
2 - Os grupos parlamentares reservam as suas posições de voto para o Plenário da Assembleia da República;
3 - Nos termos regimentais aplicáveis, o presente relatório e parecer é remetido ao Sr. Presidente da Assembleia da República.

Assembleia da República, 9 de Outubro de 2006.
O Deputado Relator, Luís Pita Ameixa - O Presidente da Comissão, Patinha Antão.

Nota: - As conclusões e o parecer foram aprovados por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PCP e BE.

Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Poder Local, Ambiente e Ordenamento do Território

Relatório

1 - Nota prévia

O Governo apresentou à Assembleia da República a proposta de lei n.º 92/X, que aprova a Lei das Finanças Locais, revogando a Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto. O Governo apresentou esta iniciativa à Assembleia da República nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República

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Portuguesa (CRP) e do artigo 131.º do Regimento da Assembleia da República, reunindo os requisitos formais previstos no artigo 138.º do mesmo Regimento.
Seguidamente, os Grupos Parlamentares do Partido Comunista Português e do Bloco de Esquerda apresentaram à Assembleia da República as seguintes iniciativas:

- Projecto de lei n.º 312/X, do PCP, que altera a Lei das Finanças Locais (Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto). O Grupo Parlamentar do PCP apresentou esta iniciativa à Assembleia da República nos termos do artigo 167.º da Constituição da República Portuguesa e do artigo 131.º do Regimento da Assembleia da República, reunindo os requisitos formais previstos no artigo 138.º do mesmo Regimento;
- Projecto de lei n.º 319/X, do BE, que altera a Lei das Finanças Locais (Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto). O Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda apresentou esta iniciativa à Assembleia da República nos termos do artigo 167.º da Constituição da República Portuguesa e do artigo 131.º do Regimento da Assembleia da República, reunindo os requisitos formais previstos no artigo 138.º do mesmo Regimento.

Por despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República de 8 de Setembro de 2006, a iniciativa desceu à Comissão do Poder Local, Ambiente e Ordenamento do Território e à Comissão de Orçamento e Finanças para emissão do respectivo relatório, conclusões e parecer.

2 - Objecto, conteúdo e motivação das iniciativas

2.1 - Conteúdo da proposta de lei n.º 92/X:
A proposta de lei n.º 92/X propõe a revisão da Lei das Finanças Locais, revogando a Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto, compromisso que se encontra inscrito no Programa do XVII Governo Constitucional.
Esta proposta de lei consagra um novo sistema de financiamento autárquico. De acordo com a exposição de motivos, esta iniciativa assenta nos seguintes eixos fundamentais:

i) Reforço da autonomia local e nos princípios da descentralização;
ii) Neutralidade financeira;
iii) Coesão territorial;
iv) Sustentabilidade local;
v) Racionalização territorial;
vi) Solidariedade;
vii) Transparência;
viii) Rigor orçamental.

A presente proposta de lei consagra um novo modelo de participação dos municípios nos impostos do Estado, passando os municípios a participar directamente no IRS cobrado no concelho. Esta participação é composta por uma parcela fixa de 2% (artigo 19.º) e por uma parcela variável que pode chegar aos 3% (artigo 20.º), cabendo aos municípios definir qual a percentagem desta que pretendem fazer impender sobre os seus munícipes.
A proposta de lei do Governo consagra a possibilidade de cobrança dos impostos municipais pelos municípios, suas associações ou pelas Áreas Metropolitanas de Lisboa e Porto (artigo 13.º).
Procura-se, também, segundo o Governo, tornar os municípios menos dependentes das receitas oriundas da construção civil. Assegurou-se, contudo, a manutenção dos actuais níveis globais de financiamento ou receita pública, consagrando-se o princípio da neutralidade financeira para 2007, associando, depois, as receitas das autarquias ao ciclo económico, em plena consonância com o princípio da solidariedade recíproca entre os subsectores da Administração Pública.
No domínio da repartição de recursos entre o Estado e os municípios, o sistema de transferências do Orçamento do Estado conhece relevantes alterações, tendo-se optado pela diminuição do peso do Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF) no montante global das receitas municipais, e atribui-se um peso significativo à promoção da coesão territorial através do reforço das verbas a distribuir através do Fundo de Coesão Municipal (FCM). Desta forma, a nova lei atribui 50% do FEF ao FCM (artigo 21.º).
A distribuição dos demais 50% do FEF é efectuada através Fundo Geral Municipal (FGM), na medida em que os critérios de distribuição deste fundo são alterados: discriminam-se positivamente os municípios nos quais uma parcela do território está classificada como Rede Natura 2000 ou área protegida não integrada naquela rede; o peso significativo da distribuição assenta na população, em detrimento do critério relativo ao número de freguesias, reduzindo-se para 5% a parcela do FGM a ser distribuído igualmente por todos os municípios.
Estas alterações nos critérios de distribuição do FGM fomentam, segundo o Governo, a racionalização territorial, penalizando a fragmentação autárquica.
Estas alterações, a par de um esquema de variações máximas e compensações - o que leva a que os municípios com mais de 1,25 de capitação da média nacional de receitas fiscais contribuam com 22% da

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diferença para os que têm receitas abaixo de 0,75 da média nacional -, pretendem traduzir um reforço significativo da componente da coesão territorial no sistema de transferências.
Assim, o modelo actual de participação dos municípios nos impostos do Estado, que actualmente assenta apenas no Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF), correspondente a 30,5% da média aritmética da receita de IRS, IRC e IVA, é alterado, passando a estruturar-se do seguinte modo (artigo 19.º): FEF, correspondente a 25,3% da média aritmética da receita de IRS, IRC e IVA; Fundo Social Municipal (FSM), correspondente a 2% da média aritmética da receita de IRS, IRC e IVA, sendo anualmente reforçado na exacta proporção das novas competências nas áreas da educação, saúde e acção social, transferidas para os municípios; e participação no IRS, correspondente a 5% da receita cobrada no município (2% de parcela fixa + 3% de parcela variável, fixada anualmente pelo município).
A presente proposta de lei procede, ainda, à criação de um Fundo Social Municipal (FSM) para financiar as necessidades de despesas específicas nos sectores da educação, saúde e acção social, promovendo uma discriminação positiva tendo em vista assegurar uma efectiva igualdade de oportunidades (artigo 24.º).
Em matéria de recurso ao crédito, destaca-se o estabelecimento de dois limites ao endividamento municipal:

i) Um limite ao endividamento líquido, correspondente a um stock de 125% dos recursos próprios mais importantes (transferências do Orçamento do Estado, participação fixa no IRS e receitas de impostos municipais) que consta do artigo 37.º da proposta de lei;
ii) Um limite referente à contracção de empréstimos, correspondente a 100% daqueles recursos (artigo 39.º). De acordo com o princípio da promoção da sustentabilidade local, os empréstimos e amortizações destinados ao financiamento de programas de reabilitação urbana são excepcionados do limite ao endividamento através de empréstimos, bem como o crédito obtido para acorrer à comparticipação em investimentos com financiamento comunitário europeu.

Não obstante, prevê-se a possibilidade de, em sede de Lei do Orçamento do Estado, serem definidos limites máximos ao endividamento municipal diferentes daqueles que se encontram estabelecidos neste diploma. Como contrapartida, e de acordo com o princípio da solidariedade recíproca e da participação, é reforçada a participação dos municípios no Conselho de Coordenação Financeira do Sector Público Administrativo. Do mesmo modo, os actuais critérios de distribuição do Fundo de Financiamento das Freguesias são alterados, passando a utilizar-se como critério classificador a tipologia das áreas urbanas (estabelecida pelo Conselho Superior de Estatística, através da Deliberação n.º 158/98, de 11 de Setembro), o que permite desincentivar à fragmentação territorial e beneficiar as freguesias integradas em áreas rurais.

2.2 - Conteúdo do projecto de lei n.º 312/X, do PCP:
O projecto de lei do Grupo Parlamentar do PCP invoca três objectivos essenciais:

- Reforço efectivo da capacidade financeira das autarquias;
- Defesa da garantia de estabilidade e aplicabilidade;
- Assunção enquanto instrumento de reforço da coesão nacional.

Os autores da iniciativa do PCP sustentam um aumento das transferências para as autarquias e propõem, assim, que seja atribuído aos municípios e às freguesias 37% da média aritmética simples da receita proveniente do IRS, IRC e IVA, valor que actualmente é definido na Lei n.º 42/98, 6 de Agosto, em 33%.
Conforme consta do artigo 10.º do projecto de lei em análise, que tem como epígrafe "Transferências financeiras para as autarquias locais", o referencial proposto, 37%, é repartido do seguinte modo: numa participação de 33,5% para os municípios e 3,5% para as freguesias.
O PCP estima que o montante a transferir no ano de 2007 resultaria num reforço das transferências em 295 milhões de euros em 2007 (220 milhões para os municípios e 75 milhões para as freguesias).
O projecto de lei do PCP procura a correcção de alguns indicadores e critérios de distribuição capazes de acentuar o seu carácter redistributivo, defendendo, com este objectivo:

- O reforço do papel do Fundo de Coesão Municipal (FCM), valorando o seu peso relativo de 5,5% para 6,5%, confirmando o peso e desempenho do ICF (índice de carência fiscal) no cálculo do FCM e procedendo à eliminação do chamado IDO (índice de desigualdade de oportunidades) (artigo 10.º, alínea c));
- O princípio de que os municípios beneficiários do fundo de coesão municipal não devem ser parte contribuinte para efeitos de compensação dos municípios não abrangidos por este fundo;
- Que, em substituição do IDO, se introduz o Índice de Constrangimento Económico (ICE), levando em linha de conta os factores de constrangimento económico dos vários municípios em presença (artigo 13.º).

Relativamente às freguesias, o projecto de lei do Partido Comunista Português pretende:

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- Fixar um valor que melhor corresponda à indispensável afirmação destas autarquias no quadro da administração local, consagrando a sua participação em 3,5%, contra os 2,5% actuais, da média aritmética simples da receita proveniente do IRS, IRC e IVA (artigo 10.º, n.º 2);
- Assegurar um limite mínimo a receber pelas freguesias que se fixa num valor equivalente ao de 80 salários mínimos nacionais mensais do regime geral, devendo o acréscimo necessário ser assegurado por uma adequada dotação do Orçamento do Estado (artigo 15.º, n.º 5);
- Criar um novo regime de crédito - de médio e longo prazo - para as freguesias. Estes empréstimos podem ser contraídos para aplicação em investimentos ou para proceder ao reequilibro financeiro das freguesias e têm um prazo de vencimento adequado à natureza das operações que visam financiar (artigo 27.º).

O projecto de lei do PCP propõe o aditamento de dois novos artigos à Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto (Lei das Finanças Locais): artigo 22.º-A (Receitas das assembleias distritais) e artigo 30.º-A (Princípio da transparência orçamental e regime de alteração e execução).

2.3 - Conteúdo do projecto de lei n.º 319/X, do BE:
O projecto de lei n.º 319/X propõe a alteração da Lei das Finanças Locais, considerando que as transformações ocorridas nos últimos oito anos, no período de vigência da actual Lei n.º 42/98, obrigam a uma ponderação sobre os princípios orientadores que possam corrigir insuficiências do actual enquadramento legal para o financiamento das autarquias.
Esta iniciativa do Bloco de Esquerda é apresentada tendo como orientação:

- Reforçar a responsabilização das autarquias pela administração financeira dos municípios e das freguesias;
- Melhorar os níveis de participação social nas decisões sobre as grandes opções de investimento;
- Incentivar as autarquias a um planeamento urbano mais sustentável e equilibrado, salvaguardando o princípio de autonomia das autarquias.

O Bloco de Esquerda propõe uma alteração legislativa no modo de distribuição do Fundo Geral Municipal e na criação do Fundo de Incentivo ao Desenvolvimento Sustentável (artigo 12.º e 12.º-A). Segundo os autores desta iniciativa, estas alterações visam incentivar os municípios à reabilitação do edificado urbano e ao abandono da cedência perante a pressão em torno do licenciamento de novos imóveis, como fonte de receita dominante, conferindo-lhes, segundo se pode ler na exposição de motivos, "uma maior liberdade para promover soluções urbanísticas diversificadas e planeadas de acordo com a diversidade da realidade de cada município".
Uma outra alteração contida neste projecto de lei consiste no aumento do montante das transferências do Orçamento do Estado para as freguesias, que passa dos actuais 2,5% para 3% (artigo 10.º, n.º 2).
É proposto o aditamento de um artigo (2.º-B) com o objectivo de os executivos camarários assumirem diante dos munícipes um enunciado claro, traduzido num plano plurianual de investimento, para o período do mandato, apresentando informação sobre os compromissos e encargos ao nível do endividamento daí decorrentes, os programas definidos em parcerias com empresas municipais e fundações e as participações do Estado nestes investimentos.
Com o objectivo de promover novas instâncias de participação do cidadão, propõe-se que o ante-projecto do plano plurianual seja submetido a um período de discussão pública e recolha dos contributos decorrentes da participação alargada da população, de molde a permitir um programa de acção coerente com os programas sufragados pela expressão eleitoral que corresponda à real situação financeira com que os executivos se defrontam no início de mandato.
Ao mesmo tempo, está presente uma preocupação de melhorar a transparência das contas dos municípios. Actualmente, a proliferação de empresas municipais, gabinetes, associações e fundações tem significado que muita da actividade do município é executada por delegação de competências, retirando ao órgão deliberativo capacidade de acompanhamento e fiscalização como é próprio da sua competência, camuflando a acumulação de passivos financeiros que não são claramente demonstrados nos instrumentos de administração financeira nem sujeitos à capacidade fiscalizadora do órgão deliberativo.
Finalmente, são introduzidas alterações ao artigo 18.º (Derrama), com o intuito de corrigir desequilíbrios provenientes do facto de empresas que têm sede ou direcção efectiva num município, mas exercem actividade em municípios diversos, pagarem derrama apenas no município onde se situa a sua sede social.
Esta iniciativa do Bloco de Esquerda propõe, assim, a alteração dos artigos 3., 9.º, 10.º, 11.º, 12.º, 18.º, 23.º, 24.º, 31.º e 33.º da Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto, alterada pela Lei n.º 87-B/98, de 31 de Dezembro, Lei n.º 3-B/2000, de 4 de Abril, e Lei n.º 15/2001, de 5 de Junho, e Lei n.º 94/2001, de 20 de Agosto (Lei das Finanças Locais).
Para além das alterações referidas, são aditados os artigos 2.º-A, 2.º-B, 12.º-A, 23.º-A, 25.º-A, 25.º-B e 25.º-C à Lei das Finanças Locais.

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2.4 - Análise conclusiva das iniciativas apresentadas:
Do que foi exposto relativamente ao objecto das três iniciativas conclui-se pela existência de um objectivo comum, que consiste, no essencial, na alteração do quadro legal do regime financeiro dos municípios e das freguesias, em particular no que respeita às transferências financeiras para as autarquias locais. Variam, no entanto, as iniciativas relativamente à forma de concretização deste escopo e na técnica legislativa adoptada: a proposta de lei do Governo revoga o quadro legal vigente e aprova nova legislação sobre a matéria, enquanto que os projectos de lei do PCP e do Bloco de Esquerda propõem a alteração de algumas das normas da actual Lei das Finanças Locais.
O Governo apresentou ainda, concomitantemente uma proposta de lei para o regime das relações jurídico-tributárias geradoras da obrigação do pagamento de taxas às autarquias locais e uma outra proposta de lei de regime jurídico do sector empresarial local, que se coadunam com o regime de financiamento dos municípios e das freguesias, pretendendo assumir-se como um pacote coerente no domínio das finanças locais.

3 - Enquadramento constitucional

Para se compreender o regime das finanças locais portuguesas importa localizar as chamadas autarquias locais no sistema constitucional, em especial o que concerne à sua autonomia financeira.
Os preceitos constitucionais pertinentes relativos às autarquias locais em geral constam do artigo 238.º da Constituição: "As autarquias locais têm património e finanças próprios" (artigo 238.º, n.º 1). O n.º 2 do mesmo artigo prescreve que "o regime das finanças locais será estabelecido por lei e visará a justa repartição dos recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias e a necessária correcção de desigualdades entre autarquias do mesmo grau". No n.º 3 do referido preceito constitucional dispõe-se que "as receitas próprias das autarquias locais incluem obrigatoriamente as provenientes da gestão do seu património e as cobradas pela utilização dos seus serviços". Finalmente, o n.º 4 diz que "as autarquias locais podem dispor de poderes tributários, nos casos e nos termos previstos na lei".
No que respeita especificamente aos municípios, versa o artigo 254.º, n.º 1, da Constituição, que diz que os "municípios participam, por direito próprio e nos termos definidos pela lei, nas receitas provenientes dos impostos directos". No n.º 2 do mesmo artigo diz-se que "os municípios dispõem de receitas tributárias, nos termos da lei".
É ainda de notar que o artigo 238.º, n.º 4, e o artigo 254.º, n.º 2, foram aditados pela revisão constitucional de 1997.
Sublinhe-se que com a expressão algo imprecisa "finanças próprias" quer-se dizer que as autarquias locais dispõem de autonomia financeira (Casalta Nabais - O regime das finanças locais em Portugal, 2004), o que constitui um dos aspectos nevrálgicos da autonomia local.
A Lei das Finanças Locais visa concretizar os vectores da autonomia financeira das autarquias locais, de forma a que o regime das finanças locais tenha como objectivo "a justa repartição dos recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias e a necessária correcção de desigualdades entre autarquias do mesmo grau" (artigo 238.º, n.º 2).

4 - Enquadramento legal e sua evolução histórica

A primeira Lei das Finanças Locais surgiu com a Lei n.º 1/79, de 2 de Janeiro, que, inovando no ordenamento jurídico português, instituiu a autonomia financeira das autarquias locais, subordinada a diversos princípios e regras orçamentais.
Nesta lei consagram-se receitas próprias dos municípios, das freguesias, bem como a participação dos municípios nas receitas fiscais, mantendo-se a competência para a liquidação e cobrança dos impostos cujo produto reverte para as autarquias locais nas repartições fiscais do Estado.
Seguiu-se a Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro (que revogou o anterior regime contido na Lei n.º 1/79, de 2 de Janeiro), que estabeleceu alguns novos princípios de relevo. Entres estes, destaca-se o alargamento do quadro das receitas provenientes na participação de impostos.
Destaca-se igualmente a definição do Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF), estabelecendo-se uma fórmula para o seu cálculo e consagrando-se critérios para a sua distribuição.
Esta lei proíbe a atribuição de quaisquer formas de subsídios ou comparticipações para as autarquias por parte do Estado, de institutos públicos ou de fundos autónomos. Contemplam-se, porém, as excepções tipificadas no n.º 2 do artigo 13.º.
Ainda na Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro, recortam-se as receitas das freguesias.
A tutela inspectiva é de legalidade, competindo à Inspecção-Geral de Finanças efectuá-la, criando-se, ainda, novas regras para o julgamento e apreciação das contas, que é da competência do Tribunal de Contas.
As alterações mais significativas viriam a ocorrer com a aprovação da Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto (actual Lei das Finanças Locais). As inovações mais significativas face ao anterior regime jurídico são a consagração de um Fundo Geral Municipal e do Fundo de Coesão Municipal.
Os critérios para a constituição destes modelos de transferência financeira para as autarquias são os seguintes:

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i) O Fundo Geral Municipal visa transferir para os municípios as condições financeiras para o desempenho das suas atribuições;
ii) O Fundo de Coesão Municipal visa reforçar a coesão municipal, em ordem a assegurar a correcção de assimetrias em benefício dos municípios menos desenvolvidos, sendo distribuído com base nos índices de carência fiscal e de desigualdades de oportunidades, sendo que estes indicadores traduzem situações de inferioridade face às correspondentes médias nacionais.

Este diploma foi objecto de algumas alterações, sendo de destacar as modificações concernentes aos critérios de distribuição dos fundos municipais, que visaram assegurar aos municípios de menor dimensão um reforço adequado da respectiva capacidade financeira, tendo, assim, sido criado um Fundo de Base Municipal.
Como foi referido, esta matéria é actualmente regulada pela Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto. Este diploma foi objecto de várias alterações, a saber:

Lei n.º 87-B/98 - 5.º Supl. de 31 de Dezembro
Lei n.º 3-B/2000, de 4 de Abril
Lei n.º 15/2001, de 5 de Junho
Lei n.º 94/2001, de 20 de Agosto
Lei n.º 109-B/2001, de 27 de Dezembro
Lei Orgânica n.º 2/2002, de 28 de Agosto
Lei n.º 32-B/2002, de 30 de Dezembro
Lei n.º 107-B/2003, de 31 de Dezembro
Lei n.º 55-B/2004, de 30 DE Dezembro
Lei n.º 60-A/2005, de 30 de Dezembro

Conclusões

Atentos os considerandos que antecedem, a Comissão de Poder Local, Ambiente e Ordenamento do Território concluem no seguinte sentido:

1 - O Governo tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República a proposta de lei n.º 92/X, relativa ao regime financeiro dos municípios e das freguesias, também denominada Lei das Finanças Locais, tendo, seguidamente, os Grupos Parlamentares do PCP e do Bloco de Esquerda tomado a iniciativa de, respectivamente, apresentar à Assembleia da República o projecto de lei n.º 312/X e o projecto de lei n.º 319/X, procedendo ambos a alterações à Lei das Finanças Locais (Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto).
2 - Verifica-se a existência de um objectivo comum subjacente às três iniciativas apresentadas e que radica na necessidade de alterar o actual regime legal das finanças locais, configurando a proposta de lei do Governo uma alteração mais ampla, materializada na diferente forma e técnica legislativa adoptada (revogação e aprovação de nova legislação), enquanto que os projectos de lei apresentados propõem alterações de algumas normas do quadro legal vigente.
3 - Nos termos do disposto no artigo 151.º do Regimento da Assembleia da República, a comissão competente deve promover a consulta da Associação Nacional de Municípios Portugueses e da Associação Nacional de Freguesias.
4 - Nos termos do preceituado no artigo 152.º do mesmo Regimento, "tratando-se de iniciativa que verse matéria respeitante às regiões autónomas, o Presidente da Assembleia da República promove a sua apreciação pelos órgãos de governo regional, para os efeitos do disposto do n.º 2 do artigo 229.º da Constituição".
5 - A ANMP e a ANAFRE foram ouvidas em audiência pela Comissão. Por outro lado, os pareceres escritos destas associações e dos órgãos dos governos regionais já entrados ou que venham a entrar são disponibilizados aos grupos parlamentares para análise e consideração.
6 - Nos termos do artigo 168.º, n.º 4, da Constituição da República haverá lugar, obrigatoriamente, a votação na especialidade em Plenário.

A Comissão do Poder Local. Ambiente e Ordenamento do Território é do seguinte

Parecer

1 - A proposta de lei n.º 92/X, assim como os projectos de lei n.º 312/X e n.º 319/X, reúnem os requisitos constitucionais, legais e regimentais aplicáveis para poderem subir a Plenário da Assembleia da República para apreciação na generalidade;
2 - Os grupos parlamentares reservam as suas posições de voto para o Plenário da Assembleia da República;

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3 - Nos termos regimentais aplicáveis, o presente relatório e parecer é remetido ao Sr. Presidente da Assembleia da República.

Assembleia da República, 10 de Outubro de 2006.
O Deputado Relator, Luís Pita Ameixa - O Presidente da Comissão, Ramos Preto.

Nota: - As conclusões e o parecer foram aprovados por unanimidade, tendo-se registado a ausência do BE e Os Verdes.

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PROPOSTA DE LEI N.º 84/X
(REGULA A INSTALAÇÃO E UTILIZAÇÃO DE SISTEMAS DE VIDEOVIGILÂNCIA EM TÁXIS)

Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Obras Públicas, Transportes e Comunicações

I - Relatório

1 - Nota prévia

O Governo tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República a proposta de lei n.º 84/X, que "Regula a instalação e utilização de sistemas de videovigilância em táxis".
Esta apresentação foi apresentada ao abrigo da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República e do artigo 131.º do regimento da Assembleia da República, reunindo os requisitos formais previstos no artigo 138.º do regimento da Assembleia da República.
Em 24 Julho, de 2006 a presente proposta de lei foi admitida por despacho do Presidente da Assembleia da República (PAR) e, em 21 de Setembro, baixou à Comissão de Obras Públicas, Transportes e Comunicações para efeitos de apreciação e emissão do competente relatório e parecer.

2 - Objecto e motivação

A proposta de lei n.º 84/X pretende regular o sistema de videovigilância em táxis, promovendo, assim, o reforço da segurança dos condutores e também dos passageiros, salvaguardando os direitos de quem usa os táxis.
De acordo com a respectiva exposição de motivos, a proposta de lei visa a definição, na sede e pela forma própria, do quadro legal aplicável ao serviço de videovigilância em táxis, fixando as finalidades autorizadas, os requisitos mínimos, as características dos equipamentos e o regime aplicável à sua homologação, instalação e fiscalização.
A proposta de lei em apreciação delimita as finalidades do serviço, salvaguardando que o seu limite seja o registo de imagens em caso de ocorrência de situações de emergência, sendo assim um importante auxílio às forças de segurança a identificação e responsabilização criminal dos infractores.
No seu artigo 3.º está salvaguardado o tratamento de dados, competindo apenas a entidades legalmente constituídas e autorizadas nos termos do Decreto-Lei n.º 35/2004, de 21 de Fevereiro, a exploração e gestão das Centrais de Recepção e Arquivamento de Imagens, tendo estas que verificar a conformidade da instalação de unidades móveis nos táxis.
Há uma remissão, no artigo 7.º da proposta de lei, para a Lei n.º 67/98, de 26 de Outubro, quanto à recolha de dados pessoais, em tudo o que não se encontrar especialmente regulado pela presente proposta de lei. Sendo a instalação e utilização do serviço de videovigilância em táxis fiscalizadas pela Comissão Nacional de Protecção de Dados, esta entidade é notificada de todos os tratamentos de dados que venham a utilizar a videovigilância em táxis.

3 - Antecedentes legislativos

A proposta de lei n.º 84/X, que "Regula a instalação e utilização de sistemas de videovigilância em táxis", traduz a necessidade de um sistema de segurança para os condutores de táxis e os utentes do táxi como meio de transporte.
A Constituição da República Portuguesa, no artigo 18.º, n.º 2, estabelece que "A lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos".
A Lei n.º 67/98, de 26 de Outubro, Lei da Protecção de Dados Pessoais, transpôs para a ordem jurídica portuguesa a Directiva n.º 95/46/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de Outubro de 1995, relativa à protecção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento dos dados pessoais e à livre circulação desses dados.

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O presente diploma vem dar forma e criar o quadro legal para a instalação e utilização dos sistemas de videovigilância dos táxis, aumentando, assim, a segurança de utilizadores e condutores de táxis, protegendo os dados pessoais dos utentes do serviço de táxi.

II - Conclusões

Atentos os considerandos que antecedem, conclui-se no seguinte sentido:

1 - A proposta de lei n.º 84/X "Regula a instalação e utilização de sistemas de videovigilância em táxis".
2 - Esta proposta de lei traduz a necessidade de legislar, no sentido de tornar possível a existência de um serviço que "tem como objectivo registar imagens que, em caso de ocorrência de situações de emergência, designadamente de ameaça ou ofensa à integridade física de motoristas de táxi ou de utentes, e para a finalidade de protecção de pessoas e bens, permitam às forças de segurança uma acção eficaz na identificação e responsabilização criminal dos infractores", sendo que o momento e tempos de gravação terão que ser adequados ao fim que se destinam.

Face ao exposto, a Comissão de Obras Públicas, Transportes e Comunicações adopta o seguinte

III - Parecer

1 - A proposta de lei n.º 84/X "Regula a instalação e utilização de sistemas de videovigilância em táxis".
2 - Tendo como objectivo primeiro a criação de uma verdadeira mobilidade na rede de transportes públicos, a videovigilância nos táxis irá aumentar a sua segurança, levando ao consequente aumento da sua utilização.
3 - Os grupos parlamentares reservam as suas posições de voto para o Plenário da Assembleia da Republica.
4 - Nos termos regimentais aplicáveis, o presente relatório e parecer é remetido ao Sr. Presidente da Assembleia da República.

Assembleia da República, 9 de Outubro de 2006.
O Deputado Relator, Hélder Amaral - Pelo Presidente da Comissão, Miguel Relvas.

Nota: - O relatório e o parecer foram aprovados por unanimidade, tendo-se registado a ausência do BE.

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PROPOSTA DE LEI N.º 90/X
(APROVA O REGIME GERAL DAS TAXAS DAS AUTARQUIAS LOCAIS)

Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Orçamento e Finanças

I - Relatório

1 - Nota prévia

O Governo tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República a proposta de lei n.º 90/X, que "Aprova o regime geral das taxas das autarquias locais".
Esta apresentação foi efectuada ao abrigo do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa e dos artigos 131.º e 138.º do Regimento da Assembleia da República.
Em 8 de Setembro de 2006 a presente proposta de lei foi admitida por despacho do Presidente da Assembleia da República (PAR) e, de seguida, baixou à Comissão de Orçamento e Finanças e à Comissão do Poder Local, Ambiente e Ordenamento do Território para efeitos de apreciação e emissão do competente relatório, conclusões e parecer.

2 - Objecto e motivação

Através da proposta de lei n.º 90/X pretende o Governo estabelecer o regime geral das taxas das autarquias locais, de forma a criar regras que disciplinem uma matéria onde têm existido vários conflitos entre as autarquias e os particulares, muitas vezes com recurso aos tribunais para os solucionar.

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Ao mesmo tempo que disciplina a criação das taxas das autarquias locais, delimitando com rigor a figura deste tributo, a presente lei confere uma larga autonomia às autarquias para a criação de taxas, determinação do seu valor e definição da incidência objectiva e subjectiva, destacando-se, neste último aspecto, a não isenção do Estado e outros entes públicos (artigo 7.º), ao contrário do que até agora sucede com a norma em vigor da Lei n.º 42/98 (artigo 33.º).
No entanto, esta margem de liberdade concedida às autarquias não é isenta de rigor, na medida em que a criação de uma taxa ou alteração do seu quantum tem de ser sempre acompanhada de uma justificação económico-financeira.
A proposta de lei vertente também disciplina o regime referente à cobrança coerciva, à caducidade e prescrição e às garantias dos particulares.
A proposta de lei n.º 90/X encontra-se estruturada em dois capítulos que correspondem, designadamente, aos princípios gerais (artigos 1.º a 7.º) e à criação de taxas e modificação da relação jurídico-tributária (artigos 8.º a 18.º).
Assim, atenta a sua importância, destacam-se as seguintes soluções normativas constantes da proposta de lei objecto do presente relatório:

Capítulo I - Princípios gerais:

Artigo 3.º - Taxas das autarquias locais:
O artigo 3.º define as taxas das autarquias locais tendo em consideração o sentido clássico desta definição, isto é, que se trata de uma contrapartida da prestação concreta de um serviço público local, da utilização privada dos bens do domínio público das autarquias locais ou da remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, quando tal atribuição seja das autarquias locais, nos termos da lei.
Artigo 4.º - Princípio da equivalência jurídica:
Este artigo estabelece que o valor das taxas das autarquias locais deve ser fixado tendo em consideração o princípio da proporcionalidade. Nestes termos, e atendendo a que o benefício e cobertura do custo devem ser equivalentes, na fixação do quantum da taxa não pode haver desproporção intolerável entre o montante de tributo e o custo do bem ou do serviço.
Artigo 6.º - Incidência objectiva:
Nos termos deste artigo estabelecem-se as grandes áreas de actividade no âmbito das quais as autarquias locais podem proceder à criação de taxas. Dada a multiplicidade de situações, que podem variar significativamente de autarquia para autarquia, a presente proposta de lei permite uma grande amplitude no que concerne a essas actividades, o que faz com que as autarquias mantenham uma ampla autonomia na criação das referidas taxas, sendo a enumeração constante do artigo meramente exemplificativa.

Capítulo II - Criação de taxas e modificação da relação jurídico-tributária:

Artigo 8.º - Criação de taxas:
O presente artigo, além estabelecer que as taxas são criadas por regulamento, aprovado pelo órgão deliberativo respectivo, também impõe a indicação da incidência objectiva e subjectiva e, bem assim, a fundamentação económico-financeira relativa ao valor das taxas, designadamente os custos directos e indirectos, os encargos financeiros, amortizações e futuros investimentos realizados ou a realizar pela autarquia, nesse âmbito.
Artigo 9.º - Actualização de valores:
De acordo com este artigo, o valor das taxas das autarquias locais pode ser anualmente actualizado tendo em atenção o critério da inflação. Qualquer outra alteração do valor da taxa que resulte de um critério diferente do mencionado anteriormente deve ser devidamente acompanhado da justificação económico-financeira.

3 - Antecedentes e conexões legislativas

A proposta de lei n.º 90/X, que "Aprova o regime geral das taxas das autarquias locais", traduz a necessidade de regular uma matéria até agora incluída na Lei das Finanças Locais - Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto, artigo 16.º, alíneas c) e d), artigo 19.º, artigo 21.º e artigo 22.º - estes dois últimos quanto às freguesias e os anteriores quanto aos municípios.
Com efeito, a presente proposta de lei enquadra-se na revisão da Lei das Finanças Locais em curso, que se encontra prevista no Programa do XVII Governo Constitucional.
A proposta de lei n.º 92/X, que estabelece o regime financeiro dos municípios e das freguesias, prevê, nos seus artigos 15.º e 18.º, as taxas dos municípios e das freguesias, que constituem receitas destas autarquias (artigo 10.º, alínea c), e artigo 17.º, alínea b)), remetendo-se ali justamente para este regime geral das taxas das autarquias locais.
Nos termos do regime financeiro da proposta de lei n.º 92/X, com que se coaduna intimamente a iniciativa legislativa em apreço (90/X), a criação de taxas é subordinada aos princípios da equivalência jurídica, da justa repartição dos encargos públicos e da publicidade, incidindo sobre utilidades prestadas aos particulares,

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geradas pela actividade das respectivas autarquias ou, ainda, resultantes da realização de investimentos municipais.
Além da Lei das Finanças Locais, a proposta de lei vertente tem também como legislação subsidiária os seguintes diplomas:

- A Lei Geral Tributária;
- A lei que estabelece o quadro de competências e o regime jurídico de funcionamento dos órgãos dos municípios e das freguesias;
- O Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais;
- O Código do Procedimento e do Processo Tributário;
- O Código de Processo nos Tribunais Administrativos;
- O Código do Procedimento Administrativo.

II - Conclusões

Atentos os considerandos que antecedem, conclui-se no seguinte sentido:

1 - A proposta de lei n.º 90/X, que "Aprova o regime geral das taxas das autarquias locais", foi apresentada ao abrigo do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa e dos artigos 131.º e 138.º do Regimento da Assembleia da República.
2 - Através da proposta de lei n.º 90/X pretende o Governo estabelecer o regime geral das taxas das autarquias locais, de forma a criar regras que disciplinem a criação das referidas taxas, a determinação do seu valor e o âmbito em que as mesmas podem ser aplicadas. A presente proposta de lei também regula o regime referente à cobrança coerciva, à caducidade e prescrição e às garantias dos particulares.
3 - De acordo com o princípio da proporcionalidade, a proposta de lei n.º 90/X obriga a que a criação de uma taxa ou alteração do seu quantum seja sempre acompanhada de uma justificação económico-financeira, de forma a impedir que não haja desproporções significativas entre o montante do tributo e o custo do bem ou serviço ou relativamente ao benefício auferido pelo particular.
4 - Esta proposta de lei traduz a necessidade de legislar uma matéria onde têm existido vários conflitos entre as autarquias e os particulares, muitas vezes com recurso aos tribunais para os solucionar.
5 - A proposta de lei n.º 90/X encontra-se estruturada em dois capítulos que correspondem, designadamente, aos princípios gerais (artigos 1.º a 7.º) e à criação de taxas e modificação da relação jurídico-tributária (artigos 8.º a 17.º).
6 - A presente proposta de lei, enquadra-se no âmbito da revisão da Lei das Finanças Locais, Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto, revisão essa prevista no Programa do XVII Governo Constitucional, e concomitantemente apresentada pelo Governo à Assembleia da República através da proposta de lei n.º 92/X.
7 - Nos termos do disposto no artigo 151.º do Regimento da Assembleia da República, a comissão competente deve promover a consulta da Associação Nacional de Municípios Portugueses e da Associação Nacional de Freguesias.
8 - Nos termos do preceituado no artigo 152.º do mesmo Regimento, "tratando-se de iniciativa que verse matéria respeitante às regiões autónomas, o Presidente da Assembleia promove a sua apreciação pelos órgãos de governo regional, para os efeitos do disposto do n.º 2 do artigo 229.º da Constituição".

Face ao exposto, a Comissão de Orçamento e Finanças adopta o seguinte

III - Parecer

1 - A proposta de lei n.º 90/X, que "Aprova o regime geral das taxas das autarquias locais", reúne os requisitos constitucionais, legais e regimentais para poder ser discutida e votada pelo Plenário da Assembleia da República;
2 - Os grupos parlamentares reservam as suas posições de voto para o Plenário da Assembleia da República;
3 - Nos termos regimentais aplicáveis, o presente relatório e parecer é remetido ao Sr. Presidente da Assembleia da República.

Assembleia da República, 6 de Outubro de 2006.
O Deputado Relator, Luís Pita Ameixa - O Presidente da Comissão, Patinha Antão.

Nota: - A conclusões e o parecer foram aprovados por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PCP e BE.

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PROPOSTA DE LEI N.º 91/X
(APROVA O REGIME JURÍDICO DO SECTOR EMPRESARIAL LOCAL, REVOGANDO A LEI N.º 58/98, DE 18 DE AGOSTO)

Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Orçamento e Finanças

I - Relatório

1 - Nota preliminar

O Governo tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República a proposta de lei n.º 91/X, que "Aprova o regime jurídico do sector empresarial local, revogando a Lei n.º 58/98, de 18 de Agosto".
Esta apresentação foi efectuada nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa e do artigo 131.º do Regimento da Assembleia da República, reunindo os requisitos formais previstos no artigo 138.º do Regimento.
Por despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República, de 8 de Setembro de 2006, esta iniciativa do Governo foi admitida e desceu à 7.ª Comissão, de Poder Local, Ambiente e Ordenamento do Território. Em 29 de Setembro a presente proposta de lei baixou também à 5.ª Comissão, de Orçamento e Finanças, para apreciação, designadamente para emissão do respectivo relatório, conclusões e parecer.
A proposta de lei foi publicada em Diário da Assembleia da República, II Série A n.º 1, de 16 de Setembro de 2006.
A discussão em Plenário da presente iniciativa encontra-se agendada para o próximo dia 11 de Outubro.

2 - Enquadramento legal

A proposta de lei n.º 91/X visa aprovar um novo regime jurídico do sector empresarial local, revogando a Lei n.º 58/98, de 18 de Agosto ("Lei das empresas municipais, intermunicipais e regionais").
A sua entrada na Assembleia da República deu-se simultaneamente com a proposta de lei n.º 90/X - "Aprova o regime geral das taxas das autarquias locais" - e com a proposta de lei n.º 92/X - "Aprova a Lei das Finanças Locais, revogando a Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto".
A Lei n.º 58/98, de 18 de Agosto, visava regulamentar a possibilidade já prevista, quer na Lei n.º 79/77, de 25 de Outubro (Define as atribuições das autarquias e competências dos respectivos órgãos), quer, posteriormente, no Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março (Revê a Lei n.º 79/77, de 25 de Outubro, no sentido da actualização e reforço das atribuições das autarquias locais e da competência dos respectivos órgãos), de os municípios criarem empresas públicas municipais ou participarem em empresas de âmbito municipal ou regional .
Deste modo, foi estabelecido um quadro normativo que permitisse a criação, pelos municípios, de empresas dotadas de capitais próprios e com "âmbito municipal, intermunicipal ou regional, (…) para exploração de actividades que prossigam fins de reconhecido interesse público cujo objecto se contenha no âmbito das respectivas atribuições". Estas empresas podem ser públicas, de capitais públicos e, ainda, de capitais maioritariamente públicos.
A Lei n.º 58/98, de 18 de Agosto, sofreu apenas uma modificação, através do Decreto-Lei n.º 76-A/2006, de 29 de Março, que alterou o artigo 5.º ("Forma e publicidade").

3 - Objecto e motivação da iniciativa

Com a presente iniciativa o Governo pretende instituir um novo enquadramento jurídico para as empresas do sector empresarial local, substituindo o regime actualmente em vigor, consagrado na Lei n.º 58/98, de 18 de Agosto.
Um dos objectivos manifestados pelo Governo consiste na harmonização do regime jurídico do sector empresarial local com o disposto no regime do sector empresarial do Estado e com o Código das Sociedades Comerciais, dado que, presentemente, as empresas locais encontram-se submetidas a um modelo de regulação jurídica diferente do aplicável às empresas públicas do Estado. Deste modo, a adopção de modelos de regulação jurídica gerais deverá permitir, de acordo com o Governo, uma "normalização de procedimentos gestionários" e uma "efectiva responsabilização pela gestão empresarial local".
Por outro lado, o Governo considera que a iniciativa empresarial local deve ser limitada ao âmbito das atribuições municipais (o que também se encontra contemplado na lei actualmente em vigor), não se justificando "o desenvolvimento da iniciativa empresarial local em áreas onde o tráfego empresarial privado é

Actualmente vigora a Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro (Estabelece o quadro de competências, assim como o regime jurídico de funcionamento, dos órgãos dos municípios e das freguesias), com as modificações entretanto introduzidas.

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totalmente eficiente na satisfação das necessidades dos cidadãos", porque isso acaba por representar "uma motivação necessariamente privada, e não pública, o que contradiz o princípio da subsidiariedade".
A presente iniciativa vem introduzir o princípio da prevalência da substância sobre a forma no que respeita ao objecto social das empresas municipais, pois a qualificação jurídico-financeira do objecto social passa a considerar, em primeiro lugar, o tipo de actividade desenvolvida, o que se reflecte ao nível do regime aplicável para a contratação pública e no que se refere à contabilização de eventuais défices de exploração. Deste modo, "quaisquer formas de organização colectiva para-empresarial são reconduzidas ao regime jurídico do sector empresarial local, enquanto que pretensas empresas municipais de foro essencialmente administrativo são reconduzidas ao regime do sector público local".
Em termos de organização empresarial, prevê "diversas formas de colaboração intra e interempresarial", permitindo, de acordo com o Governo, "a adopção de modelos de economia mista, bem como de parcerias público-público e público-privadas (…), salvaguardadas as regras de concorrência e a obrigação de imparcialidade na escolha dos parceiros".
Concretamente, a proposta de lei adopta um conceito amplo de sector empresarial local, integrando as empresas municipais, intermunicipais e metropolitanas (Capítulo I, artigo 2.º). Adopta, também, uma definição legal de empresa local onde cabem todas as sociedades constituídas nos termos da lei comercial, nas quais os municípios, associações de municípios e Áreas Metropolitanas de Lisboa e do Porto possam exercer uma influência dominante, de forma directa ou indirecta (Capítulo I, artigo 3.º), bem como as entidades empresariais locais (pessoas colectivas de direito público com natureza empresarial, reunindo capitais exclusivamente públicos, de âmbito local ou regional), definidas no Capítulo VII da proposta de lei.
A proposta de lei estipula três tipos de empresas, em função do seu objecto: as empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse geral (Capítulo II), as empresas encarregadas da promoção do desenvolvimento local e regional (Capítulo III) e as empresas encarregadas da gestão de concessões (Capítulo IV).
As empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse geral devem desenvolver actividades que assegurem "a universalidade e continuidade dos serviços prestados, a satisfação das necessidades básicas dos cidadãos, a coesão económica e social local ou regional e a protecção dos utentes, sem prejuízo da eficiência económica e do respeito dos princípios da não discriminação e da transparência" (Capítulo II, artigo 18.º).
No que se refere às empresas encarregadas da promoção do desenvolvimento local e regional, entendidas como "aquelas cujas actividades devam assegurar a promoção do crescimento económico local e regional, a eliminação assimetrias e o reforço a coesão económica e social local ou regional, sem prejuízo da eficiência económica e do respeito dos princípios da não discriminação e da transparência", são previstas as seguintes actividades (Capítulo III, artigo 21.º):

"a) Promoção, manutenção e conservação de infra-estruturas urbanísticas e gestão urbana;
b) Renovação e reabilitação urbanas, gestão do património edificado e promoção do desenvolvimento urbano e rural;
c) Promoção e gestão de imóveis de habitação social;
d) Qualificação e formação profissional;
e) Desenvolvimento das valências locais e regionais;
f) Promoção e gestão de equipamentos colectivos e prestação de serviços educativos, culturais, de saúde, desportivos, recreativos e turísticos;
g) Criação de estruturas e prestação de serviços de apoio a idosos, crianças ou cidadãos desfavorecidos"

A prestação de serviços pelas empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse geral depende da celebração de contratos de gestão com as entidades participantes (Capítulo II, artigo 20.º), enquanto a prestação de serviços por empresas encarregadas da promoção do desenvolvimento local e regional depende da celebração de contratos-programa (Capítulo III, artigo 23.º). Em ambos os casos, é enumerado um conjunto de requisitos que deve constar dos mesmos.
As empresas encarregadas da gestão de concessões são definidas como sendo aquelas que, "não se integrando nas classificações anteriores, tenham por objecto a gestão de concessões atribuídas por entidades públicas" (Capítulo IV, artigo 24.º).
A proposta de lei consagra e aprofunda a obrigatoriedade, já prevista presentemente, de realização de estudo prévio de viabilidade económica e financeira na criação das empresas locais (Capítulo I, artigo 9.º).
A função accionista nas empresas locais passa a ser exercida através da emissão de orientações estratégicas, previstas no artigo 16.º da proposta de lei, as quais devem ser revistas, pelo menos, com referência ao período de duração do mandato da administração. No caso das empresas municipais, a entidade competente para a aprovação das orientações estratégicas é a câmara municipal, enquanto nas empresas intermunicipais é o conselho directivo da associação de municípios e, nas empresas metropolitanas, a junta metropolitana.

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As empresas locais regem-se pelo princípio da transparência financeira, sendo obrigatório que a sua contabilidade permita a identificação de quaisquer fluxos financeiros entre elas e as entidades participantes no capital social, de modo a garantir o cumprimento das exigências nacionais e comunitárias em matéria de concorrência e auxílios públicos (Capítulo I, artigo 10.º).
São proibidos, através do artigo 13.º, os subsídios à exploração, ao investimento ou em suplemento a participações de capital.
A proposta de lei especifica que o controlo financeiro das empresas locais se encontra cometido à Inspecção-Geral de Finanças, sem prejuízo das competências atribuídas pela lei ao Tribunal de Contas (Capítulo V, artigo 26.º).
Por força do artigo 31.º (Capítulo VI), ficam os sócios destas empresas obrigados à realização de uma transferência financeira, na proporção respectiva da participação social, caso o resultado de exploração anual operacional, acrescido dos encargos financeiros, seja negativo.
Cabe também destacar a atribuição de relevância às dívidas das empresas para efeitos de cálculo dos limites de endividamento municipal, caso não sejam suportados os resultados negativos (Capítulo VI, artigo 32.º).
A presente iniciativa estabelece claramente a incompatibilidade entre o exercício de funções executivas remuneradas nas empresas locais e o exercício de funções a tempo inteiro ou parcial nas câmaras municipais (Capítulo VIII, artigo 46.º) e, adicionalmente, define limites às remunerações dos gestores públicos locais, não podendo estas, designadamente, ultrapassar o índice remuneratório dos presidentes de câmara de Lisboa e Porto (Capítulo VIII, artigo 46.º).
Merece, ainda, referência, o facto de a proposta de lei prever especificamente a divulgação, no sítio electrónico da Direcção-Geral das Autarquias Locais, de uma lista permanentemente actualizada de todas as entidades do sector empresarial local (Capítulo I, artigo 8.º).

II - Conclusões

Do exposto conclui-se que:

1 - O Governo apresentou à Assembleia da República a proposta de lei n.º 91/X, que "Aprova o regime jurídico do sector empresarial local, revogando a Lei n.º 58/98, de 18 de Agosto".
2 - A apresentação da proposta de lei n.º 91/X foi efectuada nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa e do artigo 131.º do Regimento da Assembleia da República, reunindo os requisitos formais previstos no artigo 138.º do Regimento.
3 - Com esta proposta de lei o Governo pretende instituir um novo enquadramento jurídico para as empresas do sector empresarial local, substituindo o regime actualmente em vigor, consagrado na Lei n.º 58/98, de 18 de Agosto.
4 - Através desta iniciativa, o Governo refere ter por objectivo a harmonização do regime jurídico do sector empresarial local com o disposto no regime do sector empresarial do estado e com o Código das Sociedades Comerciais.
5 - O Governo pretende regular toda a actividade dos municípios sob forma empresarial, incluindo participações em sociedades com entidades públicas ou privadas, adoptando um conceito amplo de sector empresarial local no qual se integram as empresas municipais, intermunicipais e metropolitanas.
6 - São definidos três tipos de empresas, em função do seu objecto, designadamente empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse geral, empresas encarregadas da promoção do desenvolvimento local e regional e empresas encarregadas da gestão de concessões.
7 - O controlo financeiro das empresas locais passa a competir à Inspecção-Geral de Finanças, sem prejuízo das competências atribuídas pela lei ao Tribunal de Contas.
8 - Os empréstimos contraídos pelas empresas relevam para os limites da capacidade de endividamento dos municípios, caso não sejam suportados os resultados negativos.
9 - A iniciativa legislativa em questão estabelece a incompatibilidade entre o exercício de funções executivas remuneradas nas empresas locais e o exercício de funções a tempo inteiro ou parcial nas câmaras municipais, definindo também limites às remunerações dos gestores públicos locais.
10 - É prevista a obrigatoriedade de divulgação, no sítio electrónico da Direcção-Geral das Autarquias Locais, de uma lista permanentemente actualizada de todas as entidades do sector empresarial local.

Nestes termos, a Comissão de Orçamento e Finanças, é do seguinte

III - Parecer

A proposta de lei n.º 91/X, que "Aprova o regime jurídico do sector empresarial local, revogando a Lei n.º 58/98, de 18 de Agosto", reúne os requisitos constitucionais, legais e regimentais para subir a Plenário da Assembleia da República, reservando os grupos parlamentares as suas posições de voto para o debate.

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Lisboa, Palácio de São Bento, 10 de Outubro de 2006.
O Deputado Relator, José Manuel Ribeiro - O Presidente da Comissão, Patinha Antão.

Nota: - A conclusões e o parecer foram aprovados por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PCP e BE.

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PROJECTO DE RESOLUÇÃO N.º 157/X
ORIENTAÇÕES ESTRATÉGICAS E OPERACIONAIS PARA A APLICAÇÃO DOS FUNDOS ESTRUTURAIS DA UNIÃO EUROPEIA PARA O PERÍODO 2007/2013

Estando em curso de definição final pelo Governo as orientações e as regras de aplicação dos fundos comunitários estruturais para o período 2007/2013, os que integram o chamado QREN - Quadro de Referência Estratégico Nacional (FSE, FEDER, Fundo de Coesão), os incluídos no PNDR - Plano Nacional de Desenvolvimento Rural (FEADER) e os que suportarão o PENP - Plano Estratégico Nacional para a Pesca (FEP), deve a Assembleia da República pronunciar-se sobre as principais orientações estratégicas e operacionais que guiarão a utilização desses fundos.
Não parece admissível que o órgão de soberania, Assembleia da República, à margem das suas prerrogativas constitucionais, nomeadamente as conferidas pela alínea g) do artigo 161.º (Competência política e legislativa) se veja confrontada e conformada, como aconteceu nos três Quadros Comunitários de Apoio (QCA), anteriores, com uma intervenção limitada a limar pormenores, a aperfeiçoar regras de gestão, ou nem isso, num quadro de factos consumados e com as principais orientações estratégicas já totalmente configuradas pelo Governo e pelos seus departamentos, em particular pelas CCDR!
Recorda-se o peso decisivo dos Fundos na concretização das Grandes Opções do Plano (GOP) e no desenvolvimento dos Orçamentos do Estado, e em particular, dos PIDDAC respectivos, cuja aprovação é competência desta Assembleia da República, trabalhando sobre proposta do Governo.
Assim:

I

Na base da reflexão crítica que pode e deve ser feita aos anteriores QCA, nomeadamente:

- Na reprodução do mapa das desigualdades e assimetrias regionais do País, por insuficiente consideração nos QCA da sua correcção através de discriminação fortemente positiva das regiões com problemas de desenvolvimento, e/ou com acelerados processos de desertificação económica e humana;
- No peso dos programas verticais na alocação de disponibilidades financeiras disponíveis, orientados e geridos pelos órgãos da Administração Central, relativamente aos programas regionalizados, geridos numa óptica integrada e descentralizada, com uma forte participação municipal;
- Na distribuição dos fundos internamente às regiões-plano, NUT II, partindo de uma homogeneidade regional inexistente, que acaba por prejudicar as regiões mais carenciadas do interior;
- No processamento dos actos administrativos de apresentação, aprovação, controlo ou fiscalização e pagamento de candidaturas e projectos, através de longas e burocráticas cadeias, com a multiplicação de legislação e regulamentação, tantas vezes contraditória, outras fazendo alterações com efeitos retroactivos, com a exigência de informações e dados que a administração já possui, com o desrespeito e crónica dilação de prazos oficialmente estabelecidos, com decisões, insuficientemente ou mesmo não justificadas, tantas vezes arbitrárias do gestor/decisor público e com um relacionamento defeituoso e burocrático com os proponentes de projectos aos programas e medidas de apoio;
- Na gestão das verbas para o processamento dos pagamentos (adiantamentos, pagamentos parciais, liquidações) conforme as disponibilidades da tesouraria do Estado ou as imposições do Pacto de Estabilidade à Despesa Pública, tornando inviável a apresentação de candidaturas/projectos por insuficiência de tesouraria ou impossibilidade de recurso ao crédito bancário (tanto mais que os juros não são elegíveis) de muitas entidades, (individuais ou colectivas, publicas ou privadas), "sem fins lucrativos" ou reduzidas capacidades económicas (autarquias, associações sócio-profissionais, muitas cooperativas, estruturas criadas para o ensino profissional, agências de desenvolvimento regional, etc.);
- Na insuficiente ou não discriminação positiva dos projectos de entidades, actividades ou sectores, que não só dão contributos para a resolução de défices estruturais do País (educação, saúde, I&D, micro, pequenas e médias empresas, produção de transaccionáveis, energia, etc.), como são em geral afectados pelos critérios dominantes de avaliação segundo a estrita óptica da rentabilidade económico-financeira;
- No seu uso como instrumento de influência e favorecimento das estruturas, públicas e privadas, dirigidas ou afectas aos partidos conjunturalmente no poder, numa distribuição de incentivos e apoios totalmente discricionária, sem transparência, rigor e objectividade, o que é facilitado pela governamentalização e

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centralização da gestão e a ausência de uma alocação e regulamentação da aplicação de verbas transparentes.

II

No contexto de um conjunto princípios, orientações, problemas e riscos, nomeadamente:

- Considerando os princípios relativos ao aumento dos níveis de qualidade de vida e de coesão económica e social, assinalados no Tratado da União Europeia, nos quais se inscrevem os objectivos de, por um lado, promoção de um elevado nível de emprego e, por outro, de redução das disparidades entre os níveis de desenvolvimento das regiões na Europa;
- Considerando os fins da política nacional de ordenamento do território e de urbanismo, nomeadamente os que se referem ao "desenvolvimento económico, social e cultural integrado, harmonioso e sustentável do país e das suas regiões", e atendendo ainda ao princípio geral de "coordenação, articulação e compatibilização das políticas de desenvolvimento económico e social com o ordenamento e desenvolvimento territorial";
- Considerando o novo quadro geográfico dos problemas do desenvolvimento na Europa alargada, onde, mais do que uma deslocação geográfica para Leste dos problemas do desenvolvimento regional, como frequentemente se ouve referir, se manifesta, sim, um alargamento da amplitude geográfica dos problemas regionais ao Leste;
- Considerando a redução do envelope financeiro destinado às políticas de coesão, em contradição, aliás, com as sugestões explicitadas no 3.º Relatório da Coesão onde se sustentava a necessidade de implementação de uma política de coesão ambiciosa e vigorosa numa Europa alargada;
- Considerando, por outro lado, a persistente manifestação, reforçada pelas tendências de agravamento, nos índices de disparidades regionais internas, nomeadamente, no que se refere à distribuição regional da produção e do rendimento disponível, acompanhada de uma persistente polarização geográfica de recursos e capacidades produtivas e tecnológicas em torno das Áreas Metropolitanas de Lisboa e do Porto;
- Considerando o desmantelamento de sectores e actividades produtivas tradicionais de forte implantação local/regional conduzindo ao aumento do desemprego, alimentando tendências de despovoamento do interior do país e contribuindo para os processos de destruição dos respectivos sistemas produtivos locais;
- Considerando os riscos de aumento das disparidades económicas e regionais externas (entre Portugal e os países/regiões mais desenvolvidos da Europa) resultantes da concentração das novas políticas industriais e de desenvolvimento regional nas áreas da inovação e dos desenvolvimento tecnológico, áreas onde Portugal continua a demonstrar fracos resultados, quer do ponto de vista macro, quer do ponto de vista das empresas e sectores;
- Considerando os riscos de reforço das disparidades económicas e regionais internas, através da concentração dos investimentos na construção de grandes infra-estruturas e nas grandes empresas do litoral, particularmente, nas duas grandes áreas metropolitanas - Lisboa e Porto;
- Atendendo aos muito limitados resultados obtidos, na implementação dos anteriores QCA, ao nível da articulação e inserção das políticas e investimentos sectoriais em estratégias e políticas de desenvolvimento das regiões;
- Atendendo à fraca qualidade dos sistemas de monitorização e de acompanhamento da implementação do actual e anteriores QCA bem como dos seus programas sectoriais e regionais;

Nestes termos, o Grupo Parlamentar do PCP propõe o seguinte projecto de resolução:

A Assembleia da República define e estabelece como linhas orientadoras e estratégicas da elaboração, aplicação e gestão do QREN, do PNDR e do PENP:

1 - A conformação da estratégia de desenvolvimento nacional e regional, associada à implementação do próximo Quadro de Referência Estratégica Regional (QREN), do Plano Nacional de Desenvolvimento Rural (PNDR) e do Plano Estratégico Nacional para a Pesca (PENP), em torno de objectivos estratégicos, visando, por um lado, a redução das disparidades regionais internas e externas e, por outro, a criação de emprego, a dinamização dos sectores produtivos nacionais e uma mais vantajosa inserção da economia nacional na divisão europeia e internacional do trabalho;
2 - A definição rigorosa e explícita de áreas de investimento e de intervenção estratégica, quer do ponto de vista das políticas de desenvolvimento empresarial quer das políticas de correcção das disparidades regionais;
3 - A definição e operacionalização de medidas específicas, visando a discriminação positiva de regiões e sectores fundamentais, consubstanciadas na identificação e implementação de investimentos estruturantes de apoio ao desenvolvimento das respectivas empresas e de promoção e projecção do desenvolvimento das regiões do interior, nomeadamente com o estabelecimento de um limiar mínimo de fundos e a autonomização da sua gestão por entidade pública apropriada e participada pelos municípios abrangidos, no interior das NUT II;

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0022 | II Série A - Número 008 | 14 de Outubro de 2006

4 - A garantia de que no âmbito do QREN - no quadro dos programas operacionais regionais - sejam definidos os envelopes indicativos mínimos da participação nos fundos comunitários de projectos apresentados pelos municípios ou agrupamentos de municípios e que a possível contratualização a ser feita pelas associações de municípios inclua naturalmente a componente técnica de gestão dos projectos mas também o direito de intervenção em parceria no processo de decisão;
5 - O reforço das medidas de coordenação das políticas de desenvolvimento sectorial com as políticas de desenvolvimento territorial através, nomeadamente, de uma melhor articulação sectores-território no seio dos programas operacionais regionais e o estabelecimento de uma regulamentação com metodologias transparentes e suficientemente suportadas do ponto de vista técnico das operações de selecção dos investimentos;
6 - A operacionalização da estratégia "Ordenamento do Território nacional", no contexto do PNPOT - Programa Nacional de Políticas de Ordenamento do Território -, através de um conjunto de investimentos e de medidas estruturantes com vista a um desenvolvimento económico e social mais equilibrado do ponto de vista territorial e consolidando, particularmente, um sistema urbano nacional mais equilibrado, favorecendo as cidades médias do interior;
7 - A garantia e a articulação das estratégias de desenvolvimento definidas pelos instrumentos de ordenamento do território em elaboração ou a elaborar com as estratégias de desenvolvimento económico e social estabelecida pelos QREN, PNDR e PENP;
8 - A simplificação e a desburocratização da cadeia de procedimentos administrativos no processamento de candidaturas e projectos, com o estabelecimento do diferimento tácito na ausência de resposta da administração, o rigoroso cumprimento dos prazos que os regulamentos comunitários e nacionais fixam para os diversos actos, o acesso dos proponentes a uma informação adequada e a toda a documentação conexa com o seu processo, garantindo-se sempre o recurso administrativo nos termos legais;
9 - A constituição de um eficaz sistema de monitorização e acompanhamento da implementação, nomeadamente no domínio das realizações físicas e dos impactes da execução do QREN, PNDR e PENP e dos respectivos Programa Operacionais Sectoriais e Regionais;
10 - A garantia uma adequada e efectiva participação quer por parte de entidades locais e regionais, bem como de representantes dos sectores económicos sociais e culturais nos mecanismos de gestão e acompanhamento de implementação dos respectivos programas operacionais.

Assembleia da República, 11 de Outubro de 2006.
Os Deputados do PCP: - Agostinho Lopes - Bernardino Soares - Jorge Machado - Miguel Tiago - José Soeiro - António Filipe - Abílio Dias Fernandes - Honório Novo.

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