II SÉRIE-A — NÚMERO 147

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Constituição Portuguesa Anotada, R. Medeiros / J. Miranda coord., T. III, 2007, p. 450). No mesmo sentido se

pronunciam Gomes Canotilho e Vital Moreira, referindo que «as categorias de autarquias referidas são um

numerus clausus, não podendo ser criadas outras (princípio da tipicidade)» (J.J. Gomes Canotilho / Vital

Moreira, CRP, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. II, 2010, p. 720). Em sentido idêntico,

Casalta Nabais refere que «não pode a lei (…) criar outros tipos de autarquias locais diversos dos

constitucionalmente previstos, a saber: freguesias, municípios e regiões administrativas no Continente e

freguesias e municípios nas Regiões Autónomas» (Casalta Nabais,«A autonomia Local», Estudos em

Homenagem ao Prof. Doutor Afonso Rodrigues Queiró, BFDUC, pp. 159 – 161).

27. A única exceção aberta pela CRP ao numerus clausus das autarquias locais tipificadas no artigo 236.º,

n.º 1 e 2, encontra-se prevista no n.º 3 do mesmo artigo, mas ainda assim, condicionada à verificação de

alguns pressupostos. Na referida disposição, a Constituição concede ao legislador ordinário uma habilitação

constitucional («a lei poderá estabelecer») para estabelecer «outras formas de organização territorial

autárquica». Esta exceção só vale, todavia, para as «grandes áreas urbanas» e as «ilhas» e «de acordo com

as suas condições específicas».

Ora, no que respeita às comunidades intermunicipais, do regime estabelecido no NRJAL e da sua

instituição pelo n.º 1 do artigo 2.º do Decreto n.º 132/XII (conjugado com os seus anexos II e III), resulta que

estas entidades são criadas por lei como entidades obrigatórias em todo o território continental, e não apenas

nas ilhas ou grandes áreas urbanas. O único limite imposto no diploma em apreciação à criação de

comunidades intermunicipais encontra-se estabelecido no artigo 64.º, n.º 2, do NRJAL, ao referir que «não

podem ser criadas entidades intermunicipais com um número de municípios inferior a cinco nem com

população inferior a 85 000 habitantes».

Residindo os pressupostos de criação das comunidades intermunicipais no número de municípios e

habitantes, e não em critérios de insularidade ou dimensão da área urbana, o respetivo regime não pode, pois,

encontrar habilitação constitucional no n.º 3 do artigo 236.º da CRP.

28. Nem se diga que, na medida em que são integradas por municípios, as comunidades intermunicipais

assumem a configuração material de uma associação de municípios, i.e., associações públicas constituídas

por entidades públicas (os municípios), estando, portanto, a sua criação na disponibilidade da Assembleia da

República (nos termos do artigo 165.º, n.º 1 alínea s), da CRP).

Não é esse o regime que decorre do NRJAL. Desde logo, porque o NRJAL prevê um novo regime do

associativismo autárquico (Título V, artigos 120.º e ss. do NRJAL), distinto do regime das entidades

intermunicipais (Título III, artigos 63.º e ss. do NRJAL). É do próprio regime estabelecido no diploma em

análise que decorre, pois, o caráter não associativo das entidades intermunicipais.

Por outro lado, a criação por lei e o caráter obrigatório da participação dos municípios nas entidades

intermunicipais afasta-as inelutavelmente da caracterização como associações de municípios. A vontade dos

municípios é irrelevante na constituição destas entidades. De facto, o artigo 253.º da Constituição habilita

diretamente os municípios (não o legislador) a «constituir associações e federações para a administração de

interesses comuns, às quais a lei pode conferir atribuições e competências próprias». Sem prejuízo da

sujeição ao respetivo enquadramento legal, a constituição destas associações deverá traduzir sempre uma

expressão da autonomia dos municípios se associarem para realização de interesses específicos comuns aos

municípios associados, ou mais concretamente ainda, interesses coletivos partilhados entre as populações

envolvidas.

Esta realidade em nada é afetada pelo facto de, nos termos do artigo 2.º, n.º 1, do Decreto n.º 132/XII, as

comunidades intermunicipais sucederem às comunidades intermunicipais reguladas pela Lei n.º 45/2008, de

27 de agosto, pois não altera a fonte orgânica e a natureza jurídica do ato criador: um ato do Estado,

obrigatório, praticado pela Assembleia da República, sob a forma de lei. Note-se que, através do n.º 3 do

artigo 2.º do Decreto n.º 132/XII, a Assembleia da República procede à criação de comunidades

intermunicipais relativas à totalidade do território nacional continental (constantes do Anexo II).