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Quarta-feira, 13 de maio de 2015 II Série-A — Número 129
XII LEGISLATURA 4.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2014-2015)
S U M Á R I O
Decreto n.º 348/XII: (a) N.º 320/XII (4.ª) (Regula a disponibilização e a utilização das Aprova o Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte plataformas eletrónicas de contratação pública, previstas no de Passageiros e revoga a Lei n.º 1/2009, de 5 de janeiro, e Código dos Contratos Públicos, e transpõe o artigo 29.º da o Regulamento de Transportes em Automóveis (Decreto n.º Diretiva 2014/23/UE, o artigo 22.º e o anexo IV da Diretiva 37272, de 31 de dezembro de 1948). 2014/24/UE e o artigo 40.º e o anexo V da Diretiva
2014/25/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de
Projeto de lei n.º 899/XII (4.ª): fevereiro de 2014):
Primeira alteração à Lei n.º 7/2007, de 5 de fevereiro, que cria — Parecer da Comissão de Orçamento, Finanças e
o cartão de cidadão e rege a sua emissão e utilização (PCP). Administração Pública e nota técnica elaborada pelos
serviços de apoio.
Propostas de lei [n.os 316, 318, 320 e 321/XII (4.ª)]: N.º 321/XII (4.ª) (Estabelece o regime jurídico da organização
N.º 316/XII (4.ª) (Aprova o novo regime especial aplicável às dos serviços das entidades intermunicipais e o estatuto do
entidades licenciadas na Zona Franca da Madeira a partir de respetivo pessoal dirigente): — Parecer da Comissão de Orçamento, Finanças e
1 de janeiro de 2015): Administração Pública e nota técnica elaborada pelos
— Relatório da discussão e votação na especialidade e texto serviços de apoio.
final da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração
Pública. Projeto de resolução n.º 900/XII (3.ª) (Recomenda ao N.º 318/XII (4.ª) (Define os objetivos, prioridades e Governo medidas para aumentar a transparência e o orientações de política criminal para o biénio de 2015-2017, controlo da agência de crédito à exportação (COSEC): em cumprimento da Lei n.º 17/2006, de 23 de maio, que — Informação da Comissão de Economia e Obras Públicas aprova a Lei-Quadro da Política Criminal): relativa à discussão do diploma ao abrigo do artigo 128.º do
— Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Regimento da Assembleia da República.
Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica elaborada
pelos serviços de apoio. (a) Publicado em Suplemento.
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PROJETO DE LEI N.º 899/XII (4.ª)
PRIMEIRA ALTERAÇÃO À LEI N.º 7/2007, DE 5 DE FEVEREIRO, QUE CRIA O CARTÃO DE CIDADÃO
E REGE A SUA EMISSÃO E UTILIZAÇÃO
Exposição de motivos
A Lei n.º 7/2007, de 5 de fevereiro, que cria o cartão de cidadão e rege a sua emissão e utilização, remete
para portaria ministerial o respetivo prazo de validade.
A portaria n.º 203/2007, de 13 de fevereiro, do Ministério da Justiça, determina que o prazo de geral de
validade do cartão de cidadão é de cinco anos, e não prevê exceções. Não se prevê, ao contrário do que sucedia
com o bilhete de identidade, que a partir de certa idade, o cartão de cidadão possa ter a validade de vitalício.
Assim, mesmo que um cidadão tenha uma idade muita avançada e, consequentemente, tenha dificuldades
acrescidas para renovar o cartão de cidadão, sejam devidas à falta de mobilidade, a outras dificuldades
decorrentes da idade avançada, ou mesmo à dificuldade de pagar as taxas exigidas pela renovação do cartão,
a lei é implacável. Um cidadão, mesmo que centenário, tem de renovar o cartão de cidadão que lhe tenha sido
emitido aos 95 anos.
O Grupo Parlamentar do PCP considera justo e razoável que o cartão de cidadão que tenha sido emitido a
cidadão com idade igual ou superior a 65 anos tenha a validade de vitalício, só carecendo de ser substituído nos
casos em que a renovação seja exigida por outras situações que não o decurso do prazo de validade.
Assim, o cartão de cidadão terá de ser renovado, independentemente da idade, nos casos de mau estado
de conservação ou de funcionamento; de perda, destruição, furto ou roubo; de emissão de novos certificados
por motivo de revogação de anteriores certificados; ou por desatualização de elementos de identificação. Não
havendo nenhum destes casos, que são os previstos as alíneas b) e e) do n.º 1 do artigo 26.º da Lei n.º 7/2007,
de 5 de fevereiro, o cartão de cidadão emitido após os 65 anos do titular terá a validade de “vitalício”.
Nestes termos, ao abrigo do disposto no artigo 156.º da Constituição da República e do artigo 4.º do
Regimento da Assembleia da República, os Deputados do Grupo Parlamentar do PCP apresentam o seguinte
projeto de lei:
Artigo 1.º
O artigo 19.º da Lei n.º 7/2007, de 5 de fevereiro, passa a ter a seguinte redação:
«Artigo 19.º
Prazo de validade
1 – O prazo geral de validade do cartão de cidadão é de cinco anos.
2 – O cartão de cidadão relativo a cidadão que tenha completado 65 anos de idade à data da emissão tem a
validade de “vitalício” e só carece de ser substituído nos casos referidos nas alíneas b) a e) do n.º 1 do artigo
26.º.
3 – O cartão de cidadão é válido até à data nele indicada.»
Artigo 2.º
Entrada em vigor
A presente lei entra em vigor no dia imediato ao da sua publicação.
Assembleia da República, 13 de maio de 2015.
Os Deputados do PCP, António Filipe — João Oliveira — Paula Santos — Paulo Sá — David Costa — Lurdes
Ribeiro — Diana Ferreira — João Ramos — Rita Rato — Bruno Dias — Miguel Tiago.
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PROPOSTA DE LEI N.º 316/XII (4.ª)
(APROVA O NOVO REGIME ESPECIAL APLICÁVEL ÀS ENTIDADES LICENCIADAS NA ZONA
FRANCA DA MADEIRA A PARTIR DE 1 DE JANEIRO DE 2015)
Relatório da discussão e votação na especialidade e texto final da Comissão de Orçamento,
Finanças e Administração Pública
Relatório da discussão e votação na especialidade
1. Nota Introdutória
A Proposta de Lei (PPL) n.º 316/XII (4.ª) (GOV), que deu entrada na Assembleia da República a 9 de abril
de 2015, foi aprovada, na generalidade, na sessão plenária de 30 de abril.
A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública, nos termos e para os efeitos do disposto nos
artigos 150.º e seguintes do Regimento da Assembleia da República, procedeu à respetiva discussão e votação
na especialidade.
Não se verificaram propostas de alteração, tendo a COFAP procedido à discussão e votação da iniciativa,
na especialidade, na reunião da Comissão ocorrida a 13 de maio.
2. Resultados da Votação na Especialidade
Efetuada a votação dos artigos, registaram-se os sentidos de voto que abaixo se apresentam, na ausência
do BE:
Votos favoráveis de PSD e CDS-PP;
Abstenção do PS;
Voto contra do PCP.
Palácio de São Bento, 13 de maio de 2015.
O Presidente da Comissão, Eduardo Cabrita.
Texto final
Artigo 1.º
Objeto
A presente lei altera o Estatuto dos Benefícios Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 215/89, de 1 de julho,
e aprova o regime aplicável às entidades licenciadas na Zona Franca da Madeira a partir de 1 de janeiro de
2015.
Artigo 2.º
Alteração ao Estatuto dos Benefícios Fiscais
O artigo 7.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 215/89, de 1 de julho, passa a
ter a seguinte redação:
«Artigo 7.º
[…]
1 - Todas as pessoas, singulares ou coletivas, de direito público ou de direito privado, a quem sejam
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concedidos benefícios fiscais, automáticos ou dependentes de reconhecimento, ficam sujeitas a fiscalização da
Autoridade Tributária e Aduaneira, da Direção Regional dos Assuntos Fiscais e das demais entidades
competentes, para controlo da verificação dos pressupostos dos benefícios fiscais respetivos e do cumprimento
das obrigações impostas aos titulares do direito aos benefícios.
2 - As entidades licenciadas para operar na Zona Franca da Madeira que beneficiem dos regimes previstos
nos artigos 36.º e 36.º-A são fiscalizadas nos termos do número anterior.»
Artigo 3.º
Aditamento ao Estatuto dos Benefícios Fiscais
É aditado ao Estatuto dos Benefícios Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 215/89, de 1 de julho, o artigo
36.º-A, com a seguinte redação:
«Artigo 36.º-A
Regime aplicável às entidades licenciadas na Zona Franca da Madeira a partir de 1 de janeiro de 2015
1 - Os rendimentos das entidades licenciadas para operar na Zona Franca da Madeira a partir de 1 de janeiro
de 2015 e até 31 de dezembro de 2020 são tributados em IRC, até 31 de dezembro de 2027, à taxa de 5%, nos
seguintes termos:
a) As entidades licenciadas no âmbito da Zona Franca Industrial relativamente aos rendimentos derivados
do exercício das atividades de natureza industrial, previstas no n.º 1 e qualificadas nos termos dos n.os 2 e 3 do
artigo 4.º do Decreto Regulamentar n.º 53/82, de 23 de agosto, e, bem assim, das atividades acessórias ou
complementares daquela;
b) As entidades devidamente licenciadas que prossigam a atividade de transportes marítimos e aéreos,
relativamente aos rendimentos derivados do exercício da atividade licenciada, excetuados os rendimentos
derivados do transporte de passageiros ou de carga entre portos nacionais;
c) As entidades referidas na alínea a), relativamente aos rendimentos derivados das atividades exercidas na
zona franca industrial não abrangidas por aquela alínea, e as restantes entidades não mencionadas nas alíneas
anteriores, relativamente aos rendimentos derivados das suas atividades compreendidas no âmbito institucional
da zona franca, desde que, em ambos os casos, respeitem a operações realizadas com entidades instaladas na
zona franca ou com não residentes em território português, excetuados os estabelecimentos estáveis aí situados
e fora da zona franca.
2 - As entidades referidas no número anterior que pretendam beneficiar do presente regime devem iniciar as
suas atividades no prazo de seis meses, exceto quanto às atividades industriais ou de transportes marítimos e
aéreos que devem iniciar as suas atividades no prazo de um ano, contado da data de licenciamento, devendo
ainda observar um dos seguintes requisitos de elegibilidade:
a) Criação de um a cinco postos de trabalho, nos seis primeiros meses de atividade e realização de um
investimento mínimo de € 75 000 na aquisição de ativos fixos tangíveis ou intangíveis nos dois primeiros anos
de atividade;
b) Criação de seis ou mais postos de trabalho, nos seis primeiros meses de atividade.
3 - As entidades referidas no n.º 1 ficam sujeitas a um dos seguintes limites máximos anuais aplicáveis aos
benefícios fiscais previstos no presente regime:
a) 20,1% do valor acrescentado bruto obtido anualmente, ou
b) 30,1% dos custos anuais de mão de obra incorridos, ou
c) 15,1% do volume anual de negócios.
4 - As entidades referidas nos números anteriores ficam sujeitas à limitação do benefício a conceder, através
da aplicação de plafonds máximos à matéria coletável a que é aplicável a taxa reduzida prevista, nos termos
seguintes:
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a) 2,73 milhões de euros pela criação de um a dois postos de trabalho;
b) 3,55 milhões de euros pela criação de três a cinco postos de trabalho;
c) 21,87 milhões de euros pela criação de seis a 30 postos de trabalho;
d) 35,54 milhões de euros pela criação de 31 a 50 postos de trabalho;
e) 54,68 milhões de euros pela criação de 51 a 100 postos de trabalho;
f) 205,50 milhões de euros pela criação de mais de 100 postos de trabalho.
5 - Os limites máximos da matéria coletável previstos no número anterior são determinados em função do
número de postos de trabalho que as entidades beneficiárias mantêm em cada exercício.
6 - As entidades referidas no n.º 1 licenciadas para operar na zona franca industrial beneficiam ainda de uma
dedução de 50 % à coleta do IRC desde que preencham, pelo menos, duas das seguintes condições:
a) Contribuam para a modernização da economia regional, nomeadamente através da inovação tecnológica
de produtos e de processos de fabrico ou de modelos de negócio;
b) Contribuam para a diversificação da economia regional, nomeadamente através do exercício de novas
atividades de elevado valor acrescentado;
c) Promovam a contratação de recursos humanos altamente qualificados;
d) Contribuam para a melhoria das condições ambientais;
e) Criem, pelo menos, 15 postos de trabalho, que devem ser mantidos durante um período mínimo de cinco
anos.
7 - As entidades licenciadas na Zona Franca da Madeira, a partir de 1 de janeiro de 2015 e até 31 de
dezembro de 2020, podem, designadamente, exercer as seguintes atividades económicas relacionadas com:
a) Indústrias transformadoras (NACE Rev. 2, secção C);
b) Produção e distribuição de eletricidade, gás e água (NACE Rev. 2, secção D, divisão 35; NACE Rev. 2,
secção E, divisões 36, 37, 38 e 39);
c) Comércio por grosso (NACE Rev. 2, secção G, divisões 45 e 46);
d) Transportes e comunicações (NACE Rev. 2, secção H, divisões 49, 50, 51, 52 e 53; NACE Rev. 2, secção
N, divisão 79; NACE Rev. 2, secção J, divisão 61);
e) Atividades imobiliárias, alugueres e serviços prestados às empresas (NACE Rev. 2, secção L, divisão 68
(Atividades imobiliárias); NACE Rev. 2, secção N, divisão 77 (Atividades de aluguer); NACE Rev. 2, secção J,
divisões 58, 59, 60, 62 e 63; NACE Rev. 2, secção C, divisão 33; NACE Rev. 2, secção S, divisão 95; NACE
Rev. 2, secção M, divisões 69, 70, 71, 72, 73 e 74; NACE Rev. 2, secção N, divisão 77, grupo 77.4; NACE Rev.
2, secção N, divisões 78, 80, 81 e 82; NACE Rev. 2, secção P, divisão 85, grupo 85.6, classe 8560; NACE Rev.
2, secção K, divisão 64, grupo 64.2, classe 64.20 (Atividades das sociedades gestoras de participações sociais
não financeiras);
f) Ensino superior, ensino para adultos e outras atividades educativas (NACE Rev. 2, secção P, divisão 85,
grupo 85.3, classe 85.32; NACE Rev. 2, secção P, divisão 85, grupos 85.4, 85.5 e 85.6);
g) Outras atividades de serviços coletivos (NACE Rev.2, secção E, divisão 37; NACE Rev.2, secção J,
divisões 59, 60 e 63; NACE Rev.2, secção R, divisões 90, 91, 92 e 93; NACE Rev.2, secção P, divisão 85, grupo
85.5, classe 85.51; NACE Rev.2, secção N, divisões 78 e 79; NACE Rev.2, secção S, divisão 96; NACE Rev.2,
secção R, divisão 91, classe 91.04; NACE Rev.2, secção J, divisão 94, grupo 94.9, classe 94.99).
8 - Estão excluídas do presente regime:
a) As entidades que exerçam atividades intragrupo e cuja atividade principal se insira nas subdivisões 70.10
«Atividades das sedes sociais» ou 70.22 «Atividades de consultoria para os negócios e outra consultoria para a
gestão» da secção M da NACE Rev.2, bem como as entidades cuja atividade principal se insira na secção K
«Atividades financeiras e de seguros» da NACE Rev.2, sem prejuízo do disposto na parte final da alínea e) do
número anterior;
b) As entidades que exerçam atividade nos setores siderúrgico e das fibras sintéticas, tal como definidos nos
parágrafos 43 e 44 do artigo 2.º do Regulamento (UE) n.º 651/2014, da Comissão, de 16 de junho de 2014, bem
como nos setores do carvão e da construção naval, nos termos da alínea a) do artigo 13.º do mesmo
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Regulamento;
c) As entidades que exerçam atividade nos setores da agricultura, da silvicultura, da pesca, da aquicultura
e da indústria extrativa, nos termos das subalíneas i) e ii) da alínea c) do artigo 13.º do Regulamento (UE) n.º
651/2014, da Comissão, de 16 de junho de 2014;
d) As entidades consideradas empresas em dificuldade nos termos do disposto no parágrafo 18 do artigo
2.º do Regulamento (UE) n.º 651/2014, da Comissão, de 16 de junho de 2014;
e) As entidades sujeitas a uma injunção de recuperação, ainda pendente, na sequência de uma decisão da
Comissão Europeia que declare um auxílio ilegal e incompatível com o mercado interno.
9 - Os rendimentos das entidades licenciadas na Zona Franca da Madeira cuja atividade principal consista
na gestão de participações sociais de natureza não financeira, são tributados nos termos do n.º 1, sendo-lhes
igualmente aplicáveis os limites previstos no n.º 3.
10 - Os sócios ou acionistas das sociedades licenciadas para operar na Zona Franca da Madeira que
beneficiem do presente regime, gozam de isenção de IRS ou de IRC, até 31 de dezembro de 2027,
relativamente:
a) Aos lucros colocados à sua disposição por essas sociedades, incluindo a amortização de partes sociais
sem redução de capital, na proporção da soma da parte do resultado líquido do período correspondente,
acrescido do valor líquido das variações patrimoniais não refletidas nesse resultado, determinado para efeitos
de IRC, que beneficie da aplicação da taxa reduzida prevista no n.º 1 e da parte daquele resultado que, não
beneficiando daquela taxa, derive de rendimentos obtidos fora do território português, com exceção dos
resultantes de operações realizadas com entidades que tenham residência ou domicílio em países, territórios
ou regiões com regimes de tributação privilegiada, claramente mais favoráveis, constantes da lista aprovada
pelo Estado português para esse efeito, de acordo com as melhores práticas internacionais;
b) Aos rendimentos provenientes de juros e outras formas de remuneração de suprimentos, abonos ou
adiantamentos de capital por si feitos à sociedade ou devidos pelo facto de não levantarem os lucros ou
remunerações colocados à sua disposição.
11 - Para efeitos da aplicação do disposto no número anterior, observa-se o seguinte:
a) Se o montante dos lucros colocados à disposição dos sócios ou acionistas incluir a distribuição de
reservas, considera-se, para efeitos do cálculo da proporção a que se refere a alínea a) do número anterior, que
as reservas mais antigas são as primeiramente distribuídas;
b) Não gozam da isenção prevista no número anterior os sócios ou acionistas residentes em território
português, com exceção dos sócios ou acionistas das sociedades referidas nas alíneas a) e b) do n.º 1, nem os
sócios ou acionistas que tenham residência ou domicílio em países, territórios, ou regiões com regimes de
tributação privilegiada, claramente mais favoráveis, constantes da lista aprovada pelo Estado português para
esse efeito, de acordo com as melhores práticas internacionais.
12 - Os benefícios concedidos às entidades referidas nos números anteriores em imposto do selo, imposto
municipal sobre imóveis, imposto municipal sobre as transmissões onerosas de imóveis, derramas regional e
municipal e taxas, ficam sujeitos à limitação de 80% relativamente a cada um destes tributos e a cada ato ou
período a eles sujeitos.
13 - Às restantes situações não referidas nos números anteriores são aplicáveis, nos termos da legislação
respetiva, os demais benefícios fiscais e condicionalismos atualmente vigentes na Zona Franca da Madeira.
14 - As entidades licenciadas na Zona Franca da Madeira ficam sujeitas ao pagamento especial por conta
de IRC e às tributações autónomas apenas na proporção da taxa de IRC aplicável, exceto quanto às tributações
autónomas previstas nos n.os 1 e 8 do artigo 88.º do Código do IRC.
15 - Os benefícios previstos no presente regime não são cumuláveis com outros benefícios da mesma
natureza previstos no âmbito de quaisquer regimes locais, regionais ou nacionais.
16 - As entidades que estejam licenciadas ao abrigo do regime previsto no artigo anterior podem beneficiar
do novo regime a partir de 1 de janeiro de 2015, desde que preencham os requisitos previstos neste regime.»
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Artigo 4.º
Limites máximos
As entidades licenciadas no âmbito da Zona Franca da Madeira ficam sujeitas à observância dos plafonds
máximos aplicáveis à matéria coletável a que é aplicada a taxa reduzida de imposto sobre o rendimento das
pessoas coletivas, se da aplicação do regime de tributação próprio da Zona Franca da Madeira, em sede deste
imposto, resultar um tratamento fiscal mais favorável em relação ao regime geral português.
Palácio de São Bento, 13 de maio de 2015.
O Presidente da Comissão, Eduardo Cabrita.
———
PROPOSTA DE LEI N.º 318/XII (4.ª)
(DEFINE OS OBJETIVOS, PRIORIDADES E ORIENTAÇÕES DE POLÍTICA CRIMINAL PARA O BIÉNIO
DE 2015-2017, EM CUMPRIMENTO DA LEI N.º 17/2006, DE 23 DE MAIO, QUE APROVA A LEI-QUADRO
DA POLÍTICA CRIMINAL)
Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica
elaborada pelos serviços de apoio
Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias
PARTE I – CONSIDERANDOS
1. Nota introdutória
A Proposta de Lei n.º 318/XII (4.ª) do Governo foi admitida em 14 de abril de 2015, tendo baixado no dia
seguinte, por despacho de S. Ex.ª a Presidente da Assembleia da República, à Comissão de Assuntos
Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, para emissão de parecer, nos termos do n.º 1 do artigo 129.º
do Regimento da Assembleia da República (RAR).
Encontram-se cumpridos os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 119.º, no n.º 2 do artigo 123.º, bem
como no n.º 1 e n.º 2 do artigo 124.º do RAR.
A iniciativa encontra-se também em conformidade com o disposto no n.º 1 e n.º 2 do artigo 13.º da Lei n.º
74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 42/2007, de 24 de agosto (lei formulário).
O debate na generalidade da proposta de lei realizar-se-á no dia 15 de maio de 2015.
2. Objeto, motivação e conteúdo
A Proposta de Lei n.º 318/XII (4.ª) apresentada pelo Governo à Assembleia da República vem estabelecer
os objetivos, prioridades e orientações de política criminal para o biénio de 2015-2017.
Com a iniciativa legislativa em apreço, o Governo vem cumprir o disposto na Lei-Quadro da Política Criminal,
sinalizando como prioritários no âmbito da orientação da política criminal, diferentes tipos de crimes, justificando
desde logo as suas opções na respetiva exposição de motivos.
Assim, o Governo confere prioridade aos crimes relacionados com o terrorismo porque «constituem uma das
mais sérias ameaças à subsistência do Estado de Direito democrático e aos direitos, liberdades e garantias dos
cidadãos». Aos crimes contra a liberdade e autodeterminação sexual e aos crimes de tráfico de órgãos e de
pessoas e de violência doméstica «pela importância fundamental dos direitos atingidos e a elevada incidência».
Aos crimes de corrupção, de branqueamento de capitais e crimes fiscais e contra a segurança social porque
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«atentam contra o regular funcionamento do Estado e a sua estabilidade financeira». E finalmente, aos crimes
informáticos e com recurso a meios informáticos «pelo aumento substancial da incidência».
Para além destas referências na exposição de motivos, a proposta de lei faz-se acompanhar de anexo, em
cumprimento da Lei-Quadro da Política Criminal, onde consta a fundamentação mais circunstanciada sobre as
opções assumidas, invocando os dados estatísticos constantes no Relatório de Segurança Interna de 2014.
O diploma distingue uma lista de «crimes de prevenção prioritária» de uma lista de «crimes de investigação
prioritária».
Em concreto, consideram-se crimes de prevenção prioritária:
I. O terrorismo e os crimes previstos no artigo 4.º da Lei n.º 52/2003, de 22 de agosto, alterada pelas Leis
n.os 59/2007, de 4 de setembro, 25/2008, de 5 de junho, 17/2011, de 3 de maio, e [Reg. PL 65/2015];
II. A criminalidade violenta organizada ou grupal;
III. O tráfico de estupefacientes e de substâncias psicotrópicas;
IV. Os crimes praticados contra crianças e jovens e outras pessoas vulneráveis;
V. Os crimes contra a liberdade e autodeterminação sexual;
VI. A violência doméstica;
VII. Os crimes de tráfico de órgãos e de pessoas;
VIII. O crime de falsificação de documentos;
IX. Os crimes contra o Estado, designadamente os crimes de corrupção e tráfico de influência e o crime de
branqueamento de capitais;
X. A criminalidade económico-financeira;
XI. Os crimes contra o sistema de saúde;
XII. Os crimes fiscais e contra a segurança social;
XIII. A cibercriminalidade;
XIV. O crime de incêndio florestal e os crimes contra o ambiente.
E por sua vez, consideram-se como crimes de investigação prioritária:
I. O terrorismo e os crimes previstos no artigo 4.º da Lei n.º 52/2003, de 22 de agosto, alterada pelas Leis
n.os 59/2007, de 4 de setembro, 25/2008, de 5 de junho, 17/2011, de 3 de maio, e [Reg. PL 65/2015];
II. Os crimes contra a liberdade e a autodeterminação sexual;
III. A violência doméstica;
IV. O tráfico de órgãos e de pessoas;
V. A corrupção;
VI. O branqueamento de capitais;
VII. Os crimes fiscais e contra a segurança social;
VIII. A cibercriminalidade.
A proposta de lei inclui ainda disposições que visam a possibilidade de realização de operações especiais
de prevenção criminal; a cooperação dos órgãos de polícia criminal através da partilha de informações; por
iniciativa do Procurador-Geral da República, a composição de equipas especiais vocacionadas para
investigações altamente complexas e de equipas mistas para crimes violentos e graves; o desenvolvimento de
planos de policiamento de proximidade, de programas especiais de polícia e de um plano nacional de
videovigilância em espaços públicos de utilização comum; a realização de operações especiais de prevenção
relativas a armas; a prevenção da violência desportiva; a prioridade à identificação, localização e apreensão de
bens ou produtos relacionados com crimes através do gabinete de recuperação de ativos (Lei n.º 45/2011, de
24 de junho, alterada pela Lei n.º 60/2013, de 23 de agosto); e o desenvolvimento de planos de prevenção de
reincidência criminal.
Do ponto de vista sistemático, o articulado da proposta de lei encontra-se estruturado em 15 artigos que
tratam respetivamente do objeto do diploma (artigo 1.º); do elenco de crimes de prevenção prioritária e dos
crimes de investigação prioritária (artigos 2.º e 3.º); das operações especiais, da cooperação entre órgãos de
polícia criminal, da prevenção criminal e das equipas especiais mistas (artigos 4.º, 5.º, 6.º e 7.º); dos planos de
policiamento de proximidade e programas especiais de polícia e do plano nacional de videovigilância (artigos
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7.º, 8.º e 9.º); das operações especiais de prevenção relativas a armas (artigo 10.º); da prevenção da violência
desportiva (artigo 11.º); da recuperação de ativos (artigo 12.º); da reinserção social (artigo 13.º); da remissão
para o anexo relativo à fundamentação (artigo 14.º); e do regime de entrada em vigor que remete para o dia
seguinte ao da publicação da lei (artigo 15.º).
3. Enquadramento
3.1 Lei Quadro da Política Criminal
A Lei Quadro da Política Criminal, prevista na Lei n.º 17/2006, de 23 de maio, veio estabelecer o objeto e
limites da política criminal; o regime para a definição de objetivos, prioridades e orientações da política criminal;
e o enquadramento das leis sobre política criminal e da execução da política criminal.
Nos termos do n.º 2 do artigo 7.º desta lei, cabe ao Governo apresentar, de dois em dois anos, até 15 de
abril, as propostas de lei sobre política criminal. De acordo com o artigo 8.º, a sua elaboração deve ser precedida
pela audição do Conselho Superior de Magistratura, do Conselho Superior do Ministério Público, do Conselho
Coordenador dos Órgãos de Polícia Criminal, do Conselho Superior de Segurança Interna, do Gabinete
Coordenador de Segurança e da Ordem dos Advogados.
A aprovação das leis de política criminal compete à Assembleia da República, depois de ouvido o Procurador-
Geral da República, até 15 de junho, devendo estes diplomas entrar em vigor a 1 de setembro do mesmo ano,
em conformidade com o artigo 9.º.
Cumpre ainda referir que, nos termos do artigo 14.º, o Governo deve apresentar à Assembleia da República,
até 15 de outubro do ano em que cesse a vigência de cada lei de política criminal, «um relatório sobre a execução
da mesma em matéria de prevenção criminal e de execução de penas e medidas de segurança». E também o
Procurador-Geral da República, no mesmo prazo, deve apresentar ao parlamento, «um relatório sobre a
execução das leis de política criminal em matéria de inquéritos e de ações de prevenção da competência do
Ministério Público, indicando as dificuldades experimentadas e os modos de as superar»1.
3.2. Antecedentes
No tempo de vigência da lei quadro de política criminal, foi aprovada a Lei n.º 51/2007, de 31 de Agosto, que
definiu os objetivos, prioridades e orientações de política criminal para o biénio de 2007-2009 e,
consecutivamente, a Lei n.º 38/2009, de 20 de Julho, que os definiu para o biénio de 2009-2011.
4. Pareceres
A Proposta de Lei n.º 318/XII (4.ª) apresentada à Assembleia da República encontra-se acompanhada de
pareceres emitidos pelo Conselho Superior de Magistratura, pela Ordem dos Advogados, pela Procuradoria-
Geral da República, e pelo Gabinete Coordenador do Sistema de Segurança Interna.
Após solicitação pela Assembleia da República, no âmbito do presente processo legislativo parlamentar,
foram remetidos pelo Governo os documentos nos termos dos quais se comprova a auscultação do Gabinete
Coordenador de Segurança, do Conselho Superior de Segurança Interna e do Conselho Coordenador dos
1 A Lei n.º 19/2008, de 21 de abril, veio ainda acrescentar ao referido artigo 14.º o seguinte: «O relatório a que se refere o n.º 2 do artigo 14.º da Lei n.º 17/2006, de 23 de maio, que aprova a Lei Quadro da Política Criminal, deve conter uma parte específica relativa aos crimes associados à corrupção, da qual constarão obrigatoriamente os seguintes pontos: a) Mapas estatísticos dos processos distribuídos, arquivados, objeto de acusação, pronúncia ou não pronúncia, bem como condenações e absolvições e respetiva pendência em cada uma das fases, incluindo os factos resultantes da aplicação das Leis n.os 5/2002, de 11 de janeiro, e 11/2004, de 27 de março, devendo também ser produzido, nestes últimos casos, mapa estatístico das comunicações à Procuradoria-Geral da República discriminado segundo a norma específica e as entidades que estiveram na sua origem; b) Áreas de incidência da corrupção ativa e passiva; c) Análise da duração da fase da investigação e exercício da ação penal, instrução e julgamento com especificação das causas; d) Análise das causas do não exercício da ação penal, da não pronúncia e da absolvição; e) Indicação do valor dos bens apreendidos e dos perdidos a favor do Estado; f) Principais questões jurisprudenciais e seu tratamento pelo Ministério Público; g) Avaliação da coadjuvação dos órgãos de polícia criminal em termos quantitativos e qualitativos; h) Apreciação, em termos quantitativos e qualitativos, da colaboração dos organismos e instituições interpelados para disponibilização de peritos; i) Referência à cooperação internacional, com especificação do período de tempo necessário à satisfação dos pedidos; j) Formação específica dos magistrados, com identificação das entidades formadoras e dos cursos disponibilizados, bem como dos eventuais constrangimentos à sua realização; l) Elenco das diretivas do Ministério Público; m) Propostas relativas a meios materiais e humanos do Ministério Público e dos órgãos de polícia criminal e medidas legislativas, resultantes da análise da prática judiciária.»
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Órgãos de Polícia Criminal, e foram ainda recebidos do Conselho Superior de Magistratura, no dia 07 de maio
de 2015, e do Conselho Superior do Ministério Público, bem como novo parecer da Procuradoria-Geral da
Republica, os correspondentes pareceres.
Aguarda-se ainda o parecer solicitado pela Assembleia da República à Ordem dos Advogados, no dia 17 de
abril de 2015.
PARTE II – OPINIÃO DO AUTOR
O autor do presente parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a iniciativa
legislativa em apreço.
PARTE III – CONCLUSÕES
1. A Proposta de Lei n.º 318/XII (4.ª) cumpre os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 119.º, no n.º
2 do artigo 123.º, bem como no n.º 1 e n.º 2 do artigo 124.º do RAR.
2. A iniciativa legislativa encontra-se também em conformidade com o disposto no n.º 1 e n.º 2 do artigo 13.º
da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 42/2007, de 24 de agosto (lei formulário).
3. A Proposta de Lei n.º 318/XII (4.ª) apresentada pelo Governo à Assembleia da República vem estabelecer
os objetivos, prioridades e orientações de política criminal para o biénio de 2015-2017, conforme previsto na Lei
Quadro da Política Criminal (Lei n.º 17/2006, de 23 de maio).
4. A proposta de lei estabelece, para o biénio 2015-2017, o elenco dos crimes de prevenção prioritária e o
elenco dos crimes de investigação prioritária, apresentando, para o efeito, em anexo, fundamentação
circunstanciada das opções, baseada nos dados estatísticos do Relatório de Segurança Interna de 2014.
5. A iniciativa legislativa em apreço inclui ainda disposições que visam a possibilidade de realização de
operações especiais de prevenção criminal; a cooperação dos órgãos de polícia criminal através da partilha de
informações; a composição de equipas especiais vocacionadas para investigações altamente complexas e de
equipas mistas para crimes violentos e graves; o desenvolvimento de planos de policiamento de proximidade,
de programas especiais de polícia e de um plano nacional de videovigilância em espaços públicos de utilização
comum; a realização de operações especiais de prevenção relativas a armas; a prevenção da violência
desportiva; a prioridade à identificação, localização e apreensão de bens ou produtos relacionados com crimes
através do gabinete de recuperação de ativos; e o desenvolvimento de planos de prevenção de reincidência
criminal.
6. Face ao exposto, e nada havendo a obstar, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades
e Garantias é de parecer que a Proposta de Lei n.º 318/XII (4.ª) reúne os requisitos constitucionais e regimentais
para ser discutida e votada em plenário.
Palácio de São Bento, 13 de maio de 2015.
O Deputado Relator, Jorge Lacão — O Presidente da Comissão, Fernando Negrão.
Nota: O parecer foi aprovado.
PARTE IV – ANEXOS
Nota técnica
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Nota Técnica
Proposta de Lei n.º 318/XII (4.ª) – Define os objetivos, prioridades e orientações de política criminal
para o biénio de 2015-2017, em cumprimento da Lei n.º 17/2006, de 23 de maio, que aprova a Lei-Quadro
da Política Criminal(GOV)
Data de admissão: 14 de abril de 2015
Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª)
Índice
I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa
II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do cumprimento da
lei formulário
III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes
IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
V. Consultas e contributos
VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação
Elaborada por: Dalila Maulide (DILP), Sónia Milhano (DAPLEN), Luís Correia da Silva (BIB) e Nélia Monte Cid (DAC).
Data: 28 de abril de 2015
I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa
O Governo apresentou a iniciativa legislativa sub judice ao abrigo do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo
197.º da Constituição da República Portuguesa, dando cumprimento ao disposto nos n.os 1 e 2 do artigo 7.º da
Lei n.º 17/2006, de 23 de Maio, que “Aprova a Lei Quadro da Política Criminal”.
A iniciativa vertente sucede à segunda definição de prioridades de política criminal, aprovada pela Lei n.º
38/2009, de 20 de julho, para vigorar no biénio de 2009-2011. Esta sucedera à Lei n.º 51/2007, de 31 de Agosto,
cuja apresentação tivera lugar ainda nos termos do artigo 15.º da referida Lei Quadro (disposição transitória
relativa à aplicação da primeira lei sobre política criminal).
Nos termos do artigo 9.º da referida Lei Quadro, “compete à Assembleia da República, no exercício da sua
competência política”, “até 15 de junho”, para entrarem “em vigor a 1 de setembro do mesmo ano”1, a aprovação das leis temporárias sobre política criminal “depois de ouvir o Procurador-Geral da República
acerca da execução das leis ainda em vigor.”
A Proposta de Lei vertente preconiza a seguinte definição de prioridades para o biénio 2015-2017 em matéria
de prevenção da criminalidade e investigação criminal, nos termos da cooperação legalmente estabelecida entre
órgãos de polícia criminal2:
1 Não obstante, a iniciativa prevê o seu início de vigência para a data seguinte à da sua publicação. 2 Ao contrário do disposto na Lei de prioridades de política criminal em vigor, a presente Proposta de Lei não comete expressamente à Secretária-Geral do Sistema de Segurança Interna a função de assegurar a partilha de meios e informações, nos termos da Lei de Organização da Investigação Criminal (vd. artigo 11.º da Lei n.º 38/2009, de 20 de julho e 5.º da PPL). De igual modo, a Proposta de Lei não reproduz a solução vigente de possibilitar à mesma entidade a constituição e coordenação de equipas mistas de forças de segurança para fins de prevenção prioritária.
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Prevenção da criminalidade (entre outros):
Crimes de terrorismo;
Criminalidade violenta organizada;
Tráfico de estupefacientes;
Crimes contra crianças e jovens;
Crimes contra a liberdade e autodeterminação sexual;
Violência doméstica;
Crimes de tráfico de órgãos e de pessoas;
Crimes contra o Estado, designadamente corrupção, tráfico de influências e branqueamento de capitais;
Cibercriminalidade;
Crime de incêndio florestal e contra o ambiente;
Investigação criminal prioritária
Crimes de terrorismo;
Crimes contra a liberdade e autodeterminação sexual;
Violência doméstica;
Tráfico de órgãos e de pessoas;
Corrupção e branqueamento de capitais;
Cibercriminalidade;
Crimes fiscais e contra a segurança social
Assinale-se que a definição de prioridades operada pela presente proposta de lei terá de obedecer aos limites
previstos no artigo 2.º da referida Lei Quadro, não podendo:
“a) Prejudicar o princípio da legalidade, a independência dos tribunais e a autonomia do Ministério Público;
b) Conter diretivas, instruções ou ordens sobre processos determinados;
c) Isentar de procedimento qualquer crime.”
A proposta de lei sub judice compõe-se de quinze artigos, contendo o elenco das prioridades de prevenção
e investigação, e incluindo os planos de policiamento de proximidade e programas especiais a assegurar pelas
forças e serviços de segurança, a possibilidade de constituição de equipas especiais e mistas de diversos órgãos
de polícia criminal, o desenvolvimento, pelas forças de segurança e as autarquias, de um Plano Nacional de
Videovigilância e de ações de prevenção da violência desportiva, e um Anexo contendo a fundamentação das
prioridades e orientações previstas. A iniciativa procura estabelecer orientações, tendo em conta as principais
atuais ameaças aos bens jurídicos protegidos pelo direito penal, em particular o terrorismo, a corrupção e os
crimes de violência doméstica e tráfico de pessoas. Do mesmo modo, torna prioritária a recuperação de ativos
(apreensão de bens relacionados com crimes) e determina o desenvolvimento de programas específicos de
prevenção da reincidência nos crimes de violência doméstica e contra a liberdade e autodeterminação sexual.
II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do
cumprimento da lei formulário
Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais
A proposta de lei em apreço é apresentada pelo Governo no âmbito do seu poder de iniciativa, consagrado
no n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e no artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR), e
nos termos da sua competência política, prevista na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição.
Contendo a menção de que foi aprovada em Conselho de Ministros de 9 de abril de 2015, é subscrita pelo
Primeiro-Ministro e pelo Ministro da Presidência e dos Assuntos Parlamentares, em conformidade com o n.º 2
do artigo 123.º do Regimento.
A iniciativa sub judice toma a forma de proposta de lei, nos termos do n.º 1 do artigo 119.º do RAR, mostra-
se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal e é
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precedida de uma breve exposição de motivos, observando, deste modo, os requisitos formais estabelecidos
nos n.os 1 e 2 do artigo 124.º do RAR. Respeita também os limites à admissão da iniciativa, previstos no n.º 1
do artigo 120.º do RAR.
Nos termos do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 274/2009, de 2 de outubro, que regula o procedimento de consulta
de entidades, públicas e privadas, realizado pelo Governo, “Os atos e diplomas aprovados pelo Governo cujos
projetos tenham sido objeto de consulta direta contêm, na parte final do respetivo preâmbulo ou da exposição
de motivos, referência às entidades consultadas e ao carácter obrigatório ou facultativo das mesmas. No caso
de propostas de lei, deve ser enviada cópia à Assembleia da República dos pareceres ou contributos resultantes
da consulta direta às entidades cuja consulta seja constitucional ou legalmente obrigatória e que tenham sido
emitidos no decurso do procedimento legislativo do Governo”. No mesmo sentido, o n.º 3 do artigo 124.º do
Regimento prevê que as propostas de lei devem ser acompanhadas dos estudos, documentos e pareceres que
as tenham fundamentado.
Assim, em consonância, na exposição de motivos o Governo refere que foram ouvidas diversas entidades,
tendo enviado à Assembleia os respetivos pareceres, que se encontram disponíveis para consulta na página da
Internet da presente iniciativa. A saber: o Conselho Superior da Magistratura; o Gabinete Coordenador de
Segurança; a Ordem dos Advogados; e a Procuradoria-Geral da República.
Menciona ainda que foi promovida a audição do Conselho Superior do Ministério Público, do Conselho
Coordenador de Órgãos de Polícia Criminal e do Conselho Superior de Segurança Interna.
A matéria objeto desta iniciativa enquadra-se na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia
da República, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição.
A proposta de lei deu entrada em 13 de abril do corrente ano, foi admitida em 14 de abril, tendo sido
anunciada e baixado, na generalidade, à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e
Garantias (1.ª) em 15 de abril. A respetiva discussão na generalidade encontra-se já agendada para a sessão
plenária do próximo dia 15 de maio (CF. Súmula n.º 100 da Conferência de Líderes de 22/04/2015).
Em caso de aprovação da presente iniciativa, cumpre ainda assinalar alguns aspetos que importará ter em
consideração em sede de especialidade e aquando da redação final:
– Nos artigos 2.º e 3.º da presente iniciativa faz-se menção a uma alteração à Lei n.º 52/2003, de 22 de
agosto — [reg. PL 65/2015] — que, à data de elaboração desta nota técnica, ainda não foi publicada. Deste
modo, no decurso do processo de especialidade, e em particular no momento da redação final, cumpre verificar
se essa publicação ocorreu entretanto, procedendo-se à correta identificação do diploma de alteração ou, caso
contrário, à eliminação dessa referência. Esta situação poderá igualmente ser ultrapassada, não sendo então
necessário elencar os diplomas de alteração, caso se opte pela seguinte formulação: “O terrorismo e os crimes
previstos no artigo 4.º da Lei n.º 52/2003, de 22 de agosto, na sua redação atual.”
– No que respeita à estrutura formal desta iniciativa, regista-se que, diversamente das anteriores leis sobre
política criminal (Leis n.os 51/2007, de 31 de agosto, e 38/2009, de 20 de julho), a proposta de lei em apreço não
contempla a definição dos objetivos da política criminal para o biénio em causa num artigo autónomo.
– Por sua vez, “(…) a fundamentação das prioridades e orientações de política criminal consta do anexo à
presente lei, que dela faz parte integrante” (artigo 14.º). Considerando que, sempre que possível, deve ser
atribuído aos anexos um título que permita uma clara identificação da matéria neles versada, sugere-se para o
ANEXO (a que se refere o artigo 14.º) o seguinte título: “Fundamentação das prioridades e orientações de
política criminal”.
Verificação do cumprimento da lei formulário
A lei formulário3 estabelece um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e formulário dos
diplomas que são relevantes em caso de aprovação da presente iniciativa e que, por isso, importa observar no
decurso do processo de apreciação na especialidade na Comissão, nomeadamente no momento da redação
final.
Nestes termos, a presente iniciativa, em conformidade com o disposto nos n.os 1 e 2 do artigo 13.º da lei
mencionada, contém uma exposição de motivos e obedece ao formulário das propostas de lei, apresentando
3 Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho
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sucessivamente, após o articulado, a data de aprovação em Conselho de Ministros e a assinatura do Primeiro-
Ministro e do Ministro da Presidência e dos Assuntos Parlamentares.
De igual modo, tem um título que traduz sinteticamente o seu objeto, observando o disposto no n.º 2 do artigo
7.º da mesma lei [preceito idêntico ao da alínea b) do n.º 1 do artigo 124.º do RAR].
Uma vez aprovada, a iniciativa em apreço tomará a forma de lei e será objeto de publicação na 1.ª série do
Diário da República, em conformidade com a alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.
No que respeita à entrada em vigor, o artigo 15.º da presente iniciativa estabelece que a mesma ocorra no
dia seguinte ao da sua publicação, observando, assim, o disposto no n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário. Não
obstante, em caso de aprovação, no decurso do processo de aprovação na especialidade será de ponderar a
necessidade de conformidade dessa norma com as disposições da Lei n.º 17/2006, de 23 de maio (Lei-Quadro
da Política Criminal), relativas à aprovação das leis sobre política criminal. De facto, o n.º 2 do artigo 9.º
(Aprovação) deste diploma determina que “As leis são aprovadas até 15 de junho do ano em que tiverem sido
apresentadas as respetivas propostas e entram em vigor a 1 de setembro do mesmo ano.”
Na presente fase do processo legislativo a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em
face da lei formulário.
III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes
Enquadramento legal nacional e antecedentes
A presente proposta de lei tem por objetivo dar cumprimento ao disposto no artigo 7.º da Lei n.º 17/2006, de
23 de maio – Lei Quadro da Política Criminal –, aprovando a lei sobre política criminal para o biénio de 2015-
2017, que define os objetivos, prioridades e orientações da política criminal para este biénio.
De acordo com aquele artigo 7.º, compete ao Governo apresentar à Assembleia da República, de dois em
dois anos, até 15 de abril, propostas de lei sobre os objetivos, prioridades e orientações de política criminal,
denominadas leis sobre política criminal.
No Comunicado do Conselho de Ministros de 9 de abril de 2015, o Governo destaca a priorização da
prevenção e investigação do terrorismo e dos crimes que constituem séria ameaça à subsistência do Estado de
Direito democrático e aos direitos liberdades e garantias dos cidadãos, dos crimes de tráfico de órgãos e de
pessoas, violência doméstica e dos crimes contra a liberdade e autodeterminação sexual, pela importância
fundamental dos direitos atingidos e a elevada incidência. Acrescenta o comunicado que os crimes de corrupção,
branqueamento de capitais e crimes fiscais e contra a segurança social, porque atentam contra o regular
funcionamento do Estado e a sua estabilidade financeira devem de igual constituir crimes de prevenção e
investigação prioritários e que, pela sua relevância, são a proposta de lei elenca também os crimes de incêndio
florestal, os crimes ambientais e a cibercriminalidade.
Por outro lado, a exposição de motivos da proposta em apreço afirma a necessidade de priorizar a prevenção
e investigação do terrorismo e dos crimes previstos no artigo 4.º da Lei n.º 52/2003, de 22 de agosto, alterada
pela Lei n.º 59/2007, de 4 de setembro, pela Lei n.º 25/2008, de 5 de junho, e pela Lei n.º 17/2011, de 3 de maio,
face à ameaça que constituem à subsistência do Estado de direito democrático e aos direitos, liberdades e
garantias dos cidadãos.
Refira-se que sobre a Lei n.º 52/2003, de 22 de agosto, da qual se disponibiliza um texto consolidado, incide
uma proposta de alteração legislativa – a Proposta de Lei n.º 283/XII, que procede à quarta alteração à Lei n.º
52/2003, de 22 de agosto (Lei de combate ao terrorismo), criminalizando a apologia pública e as deslocações
para a prática do crime de terrorismo – que se encontra em apreciação na Assembleia da República4.
A primeira lei sobre política criminal foi aprovada pela Lei n.º 51/2007, de 31 de agosto, vigorando para o
biénio 2007-2009. Este diploma teve origem na Proposta de Lei n.º 127/X, podendo os respetivos trabalhos
preparatórios ser consultados aqui.
Em execução desta lei, e no exercício da competência do Ministério Público para participar na execução da
política criminal definida pelos órgãos de soberania (artigo 219.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa),
4 Aprovada na especialidade na reunião de 29 de abril de 2015 da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias.
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o Procurador-Geral da República fez publicar as Diretivas e Instruções Genéricas em matéria de execução da
lei de política criminal, através da Diretiva 1/2008, de 18 de fevereiro.
No contexto da vigência da Lei n.º 51/2007, o Grupo Parlamentar do PCP apresentou o Projeto de Resolução
n.º 382/X, do PCP, que recomendava ao Governo que promovesse, nos termos legais, o processo de alteração
do artigo 15.º da Lei n.º 51/2007, de 31 de agosto, que define os objetivos, prioridades e orientações de política
criminal para o biénio de 2007-2009, eliminando as restrições ao requerimento da aplicação da prisão preventiva
por parte do Ministério Público. O projeto de resolução foi rejeitado com votos contra dos grupos parlamentares
do PS e do BE, abstenção do CDS-PP e da Deputada Luísa Mesquita (Ninsc) e a favor do grupo proponente,
PSD e PEV.
Para o biénio de 2009-2011, foi aprovada a Lei n.º 38/2009, de 20 de julho, que define os objetivos,
prioridades e orientações da política criminal para esse período. Esta lei teve origem na Proposta de Lei n.º
262/X, cujos trabalhos preparatórios podem ser consultados aqui.
Na sequência da admissão desta proposta de lei, deram entrada os dois projetos de resolução seguintes:
n.º 470/X (4.ª), do PCP, que recomenda ao Governo que, na definição das orientações de política criminal,
elimine as restrições impostas ao Ministério Público na promoção da prisão preventiva, iniciativa que caducou
em 14 de setembro de 2009; e
n.º 475/X (4.ª), do PSD, que recomenda ao Governo a inclusão, na Proposta de Lei que define os
objetivos, prioridades e orientações de política criminal para o biénio de 2009-2011, de orientação para que o
Ministério Público promova, nos crimes de corrupção, a aplicação dos mecanismos de atenuação especial,
dispensa da pena e suspensão provisória do processo relativamente a corruptores que colaborem com a justiça,
o qual foi rejeitado com votos contra do PS, abstenção de PCP, do BE e da Deputada Luísa Mesquita (Ninsc),
e votos a favor de PSD, CDS-PP, PEV e do Deputado José Paulo Areia de Carvalho (Ninsc).
Em execução da lei de política criminal para o biénio de 2009-2011, e no exercício da competência do
Ministério Público para participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania (artigo
219.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa), o Procurador-Geral da República aprovou as diretivas e
instruções genéricas em matéria de execução da lei sobre política criminal para o biénio de 2009-2011, através
do Despacho n.º 18897/2010, de 21 de dezembro.
No decurso da XI Legislatura, e por proposta do grupo parlamentar do PSD5, o Parlamento aprovou a
Resolução da Assembleia da República n.º 2/2010, de 6 de janeiro – Recomenda ao Governo a alteração, neste
início de legislatura, de diversos aspetos da lei de política criminal.
Nos termos do referido no artigo 5.º da proposta de lei em análise, os órgãos de polícia criminal cooperam
na prevenção e investigação dos crimes de prevenção e investigação prioritárias identificados, de acordo com
o disposto na Lei de Organização da Investigação Criminal, aprovada pela Lei n.º 49/2008, de 27 de agosto6,
alterada pela Lei n.º 34/2013, de 16 de maio7. Sobre esta lei incide uma proposta de alteração – Proposta de Lei
n.º 273/XII -, que foi aprovada em votação final global na reunião plenária de 10 de abril p.p. e deu origem ao
Decreto da Assembleia n.º 335/XII, enviado para promulgação em 23 de abril p.p..
Por outro lado, o artigo 10.º da proposta prevê ainda a promoção, com a periodicidade adequada, pelas
forças de segurança da realização das operações especiais de prevenção criminal previstas no regime jurídico
das armas e munições, aprovado pela Lei n.º 5/2006, de 23 de fevereiro, com as alterações introduzidas pela
Lei n.º 59/2007, de 4 de setembro, pela Lei n.º 1/2009, de 6 de maio, pela Lei n.º 26/2010, de 30 de agosto, pela
Lei n.º 12/2011, de 27 de abril, e pela Lei n.º 50/2013, de 24 de julho (versão consolidada).
Finalmente, o artigo 12.º da proposta de lei em apreço estabelece ainda a prioridade da identificação,
localização e apreensão de bens ou produtos relacionados com crimes, nos termos estabelecidos pela Lei n.º
45/2011, de 24 de junho (alterada pela Lei n.º 60/2013, de 23 de agosto), que cria, na dependência da Polícia
Judiciária, o Gabinete de Recuperação de Ativos (GRA).
5 Projeto de Resolução n.º 25/XI 6 Teve origem na Proposta de Lei n.º 185/X, do Governo 7 Teve origem na Proposta de Lei n.º 117/XII, do Governo
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Enquadramento doutrinário/bibliográfico
….….Bibliografia específica
BRAZ, José – Investigação criminal: a organização, o método e a prova : os desafios da nova
criminalidade. Coimbra : Almedina, 2009. 357 p. ISBN 978-972-40-3979-4. Cota:12.21 - 613/2009
Resumo: São abordadas várias questões relacionadas com a investigação criminal e o sistema de justiça
criminal em Portugal. O autor destaca a importância do desenvolvimento sistemático de novas metodologias de
investigação proactiva, por forma a enfrentar com eficácia a criminalidade mais grave, nomeadamente, a
criminalidade económico-financeira, o banditismo e o terrorismo.
CABRAL, José dos Santos– Uma incursão pela polícia. Coimbra : Almedina, 2007. 262 p. ISBN 978-472-
40-3244-3. Cota:04.31 - 607/2007
Resumo: O autor analisa várias temáticas relacionadas com o terrorismo e as novas formas de criminalidade
organizada. Neste âmbito, discorre sobre a forma de organização e o trabalho das forças policiais, a cooperação
policial, e a forma como se equilibra a segurança de todos com os direitos de cada um.
CONGRESSO DE INVESTIGAÇÃO CRIMINAL, 2, Lisboa, 2009 – 2.º Congresso de Investigação Criminal.
Coimbra : Almedina, 2010. 413 p. ISBN 978-972-40-4226-8. Cota: 12.06.8 – 30/2011.
Resumo: Esta obra apresenta as comunicações do segundo congresso de investigação criminal realizado
em Lisboa, no ano de 2009. O congresso foi organizado em vários painéis que abordaram a temática da
criminalidade sob diferentes perspetivas: criminalidade organizada e investigação criminal; cooperação
internacional na investigação criminal; meios de obtenção de prova; os sigilos bancário e fiscal e a dificuldade
de responsabilizar dirigentes e beneficiários económicos das organizações criminosas; problemática dos
circuitos económico-financeiros associados aos paraísos fiscais; pesquisa, recolha e produção de prova da
atividade criminosa organizada; relevância do instituto da proteção de testemunhas como meio de produção e
representação de prova na criminalidade organizada.
GUEDELHA, José Machado– O sistema de segurança interna português : a reforma de 2008: forças e
fraquezas. Segurança e defesa. Loures. ISSN 1646-6071. N.º 24 (fev./abr. 2013), p. 36-53. Cota: RP – 337
Resumo: O autor procede a uma caraterização do Sistema de Segurança Interna resultante da reforma de
2008, seus objetivos, fins e atores, bem como a forma como tem sido operacionalizado, tendo em conta as
potencialidades, fraquezas e possíveis disfunções operativas e/ou legais. Na sequência da análise das possíveis
disfunções do Sistema de Segurança Interna, analisa também os aspetos relacionados com a coordenação,
funcionamento e acesso ao Sistema Integrado de Informação Criminal (SIIC).
MATOS, Hermínio Joaquim de –O sistema de segurança interna : o caso Português. Estratégia. Lisboa. V.
19 (2010), p. 175-246. Cota: RP- 320
Resumo: Este artigo representa uma versão reduzida da tese de mestrado do autor. São analisadas as
potencialidades e vulnerabilidades do Sistema Integrado de Segurança Interna, quer no que respeita ao combate
ao terrorismo islâmico, transnacional, assimétrico e exacerbado, quer na luta contra os demais fenómenos de
criminalidade. Apresenta ainda uma abordagem comparativa com o sistema de segurança interno espanhol.
PORTUGAL. Ministério da Administração Interna. Sistema de Segurança Interna – Relatório Anual de
Segurança Interna 2013 [Em linha]. Lisboa : SSI, 2014. [Consult. 23 de Abril 2015]. Disponível na Intranet da
AR:
Resumo: A presente obra contém o Relatório Anual de Segurança Interna referente ao ano 2013. Ela
apresenta de forma sucinta o balanço das orientações estratégicas em matéria de segurança interna para o
referido ano.
Enquadramento do tema no plano da União Europeia
O n.º 2 do artigo 3.º da versão consolidada do Tratado da União Europeia introduzida pelo Tratado de Lisboa
afirma entre os objetivos da União o de proporcionar aos seus cidadãos um espaço de liberdade, segurança e
justiça sem fronteiras internas, em que seja assegurada a livre circulação de pessoas, em conjugação com
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13 DE MAIO DE 2015 17
medidas adequadas em matéria de controlos na fronteira externa, de asilo e imigração, bem como de prevenção
da criminalidade e combate a este fenómeno.
Os artigos 82.º e seguintes do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia desenvolvem os princípios
aplicáveis à cooperação judiciária em matéria penal na União, a qual assenta no princípio do reconhecimento
mútuo das sentenças e decisões judiciais e inclui a aproximação das disposições legislativas e regulamentares
dos Estados-membros nos domínios a que se referem o n.º 2 e o artigo 83.º. (artigo 82.º, n.º 1).
O Tratado sobre o Funcionamento da Europeia atribui à UE competências específicas no domínio da política
criminal, designadamente:
O n.º 1 do artigo 83.º TFUE, que estabelece a possibilidade de aprovação de diretivas do Parlamento
Europeu e do Conselho que fixem regras mínimas relativas à definição das infrações penais e das sanções em
domínios de criminalidade particularmente grave com dimensão transfronteiriça que resulte da natureza ou das
incidências dessas infrações, ou ainda da especial necessidade de as combater, assente em bases comuns.
Estes domínios são os seguintes: terrorismo, tráfico de seres humanos e exploração sexual de mulheres e
crianças, tráfico de droga e de armas, branqueamento de capitais, corrupção, contrafação de meios de
pagamento, criminalidade informática e criminalidade organizada;
O n.º 2 do artigo 83.º TFUE, que atribui competência à UE para adotar regras mínimas comuns na
definição de infrações penais e de sanções, se tal for julgado essencial para assegurar a execução eficaz de
uma política da União num domínio que tenha sido objeto de medidas de harmonização. Neste âmbito, a
Comissão apresentou em 2011 a Comunicação ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e
Social Europeu e ao Comité aas Regiões “Rumo a uma política da UE em matéria penal: assegurar o recurso
ao direito penal para uma aplicação efetiva das políticas da UE” (COM/2011/0573 final).
Os sucessivos programas multianuais na área da Justiça e dos Assuntos Internos têm consagrado as ações
a desenvolver no âmbito da cooperação policial e judicial em matéria penal na União Nesse sentido, também as
orientações estratégicas definidas pelo Conselho Europeu de 26 e 27 de junho de 2014 para a programação
legislativa e operacional para os próximos anos no espaço de liberdade, segurança e justiça assumem o objetivo
de garantir um verdadeiro espaço de segurança para os cidadãos europeus, através da cooperação policial
operacional e da prevenção e luta contra a criminalidade grave e organizada, incluindo o tráfico de seres
humanos e o contrabando, bem como a corrupção, afirmando em simultâneo, a necessidade de seguir uma
política eficaz de combate ao terrorismo.
No desenvolvimento das orientações estratégicas do Conselho, a Comissão Europeia apresentou a sua
Agenda Europeia de Segurança 2015-2020, a 28 de abril deste ano, que definirá as prioridades para aquele
período. A agenda estará estruturada em torno de três prioridades: luta contra o terrorismo, crime organizado e
cibercrime.
Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para os seguintes países da União Europeia: Estónia e Reino Unido.
ESTÓNIA
O Parlamento da Estónia aprovou em outubro de 2010 as Guidelines for Development of Criminal Policy until
2018, com o objetivo de definir os princípios comuns e objetivos de longo prazo da política criminal que as
autoridades públicas devem considerar no planeamento das suas atividades.
São definidos como objetivos primários da política criminal a prevenção da reincidência e da delinquência
juvenil. Por outro lado, este documento determina que seja dada especial atenção à prevenção e resposta à
criminalidade organizada, incluindo o crime económico, a corrupção, o cibercrime e o tráfico de seres humanos
e aos crimes contra as pessoas, incluindo a violência doméstica, na medida em que se trata de ofensas que
causam dano sério à vida em comunidade.
As linhas de orientação para o desenvolvimento da política criminal encontram-se divididas em quatro
capítulos: o primeiro dedicado à prevenção da delinquência juvenil, o segundo à prevenção da reincidência, o
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terceiro à prevenção da criminalidade contra as pessoas e, finalmente, o quarto à prevenção da criminalidade
organizada e das ações criminais encobertas.
REINO UNIDO
O Ministério de Justiça britânico identificou, para o ano de 2014, as seguintes prioridades:
– reduzir a reincidência;
– reduzir a delinquência juvenil, colocando a educação no centro da justiça de menores;
– construir um sistema prisional eficiente;
– reduzir o custo do apoio judiciário e assegurar que ele é eficaz;
– melhorar a gestão dos tribunais e colocar as necessidades da vítima em primeiro lugar.
Os crimes de abordagem prioritária estão identificados no plano estratégico “Transforming the Criminal
Justice System”, de julho de 2014, em função de dificuldades acrescidas que as vítimas dos mesmos possam
sentir ou de serem crimes em que é particularmente difícil obter condenações. Esses crimes são os crimes de
violência sexual, escravatura moderna, cibercrime e crimes de ódio. O Plano identifica, nas págs. 22 e seguintes,
as medidas a adotar para cada um destes tipos de crimes, tendo em vista a melhoria da resposta das entidades
responsáveis.
IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
Iniciativas legislativas
Efetuada consulta à base de dados da Atividade Parlamentar (AP), não se identificaram, neste momento,
iniciativas pendentes sobre política criminal, mas encontram-se pendentes, também na 1.ª Comissão, várias
iniciativas sobre temas conexos, nomeadamente: terrorismo; criminalidade organizada e económico-financeira;
violência doméstica.
Petições
Após consulta da base de dados da AP, não se identificaram quaisquer petições sobre matéria idêntica.
V. Consultas e contributos
A exposição de motivos dá conta da audição e da promoção da consulta das entidades institucionais. Com
efeito, acompanham a iniciativa, nos termos do n.º 3 do artigo 124.º do RAR e do n.º 2 do artigo 6.º do Decreto-
Lei n.º 274/2009, de 2 de Outubro, que “Regula o procedimento de consulta de entidades, públicas e privadas,
realizado pelo Governo”, os contributos do Conselho Superior da Magistratura, da Procuradoria-Geral da
República, da Ordem dos Advogados e do Sistema de Segurança Interna, os quais se encontram disponíveis
na páginada iniciativa no sitio da AR na Internet.
Em qualquer caso, e porque aquelas pronúncias, a existirem, versaram sobre o anteprojeto de Proposta de
Lei entretanto apresentada à Assembleia da República, a Comissão promoveu, em 17 de abril de 2015, a
consulta escrita obrigatória de entidades institucionais – Conselho Superior da Magistratura, Conselho Superior
do Ministério Público, Ordem dos Advogados – para além do Conselho Coordenador dos Órgãos de Polícia
Criminal, do Conselho Superior de Segurança Interna, do Gabinete Coordenador de Segurança.
Com efeito, nos termos do disposto nos respetivos estatutos (Leis n.ºs 21/85, de 30 de Julho, 60/98, de 27
de Agosto e a Lei n.º 15/2005, de 26 de Janeiro), deve ser promovida a consulta do Conselho Superior da
Magistratura, do Conselho Superior do Ministério Público e da Ordem dos Advogados. E de acordo com o artigo
8.º (Audição prévia) da Lei n.º 17/2006, de 23 de maio, que “Aprova a Lei Quadro da Política Criminal”: “A
elaboração das propostas de lei sobre política criminal é precedida da audição do Conselho Superior da
Magistratura, do Conselho Superior do Ministério Público, do Conselho Coordenador dos Órgãos de Polícia
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Criminal, do Conselho Superior de Segurança Interna, do Gabinete Coordenador de Segurança e da Ordem dos
Advogados”.
Refira-se ainda que, ao abrigo do n.º 1 do artigo 9.º (Aprovação) da referida Lei Quadro, cumprirá promover
a audição do Sr. Procurador-Geral da República “acerca da execução das leis ainda em vigor”, o que deverá
ocorrer na mesma audição do dia 13 de maio, em que, na qualidade de Presidente do Conselho Superior do
Ministério Público, será consultado sobre a proposta de lei vertente.
VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação
Em face da informação disponível não é possível quantificar eventuais encargos resultantes da aprovação
da presente iniciativa.
———
PROPOSTA DE LEI N.º 320/XII (4.ª)
(REGULA A DISPONIBILIZAÇÃO E A UTILIZAÇÃO DAS PLATAFORMAS ELETRÓNICAS DE
CONTRATAÇÃO PÚBLICA, PREVISTAS NO CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS, E TRANSPÕE O
ARTIGO 29.º DA DIRETIVA 2014/23/UE, O ARTIGO 22.º E O ANEXO IV DA DIRETIVA 2014/24/UE E O
ARTIGO 40.º E O ANEXO V DA DIRETIVA 2014/25/CE, DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO,
DE 26 DE FEVEREIRO DE 2014)
Parecer da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública e nota técnica elaborada
pelos serviços de apoio
Parecer da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública
Índice
PARTE I – CONSIDERANDOS
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
PARTE III – CONCLUSÕES
PARTE IV – ANEXOS
PARTE I – CONSIDERANDOS
1. NOTA PRELIMINAR
O Governo tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 320/XII (4.ª)
que tem como objetivo estatuir princípios, regras gerais, requisitos e condições a respeitar pelas plataformas
eletrónicas de contratação pública existentes em Portugal.
A iniciativa em apreço encontra-se subscrita pelo Primeiro-Ministro e pelo Ministro da Presidência e dos
Assuntos Parlamentares tendo sido aprovada no Conselho de Ministros de 16 de Abril de 2015.
É apresentada pelo Governo no âmbito do seu poder de iniciativa, nos termos da alínea d) do artigo 197.º da
Constituição da República Portuguesa e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República.
Respeita os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 119.º e nas alíneas a), b) e c) do n.º 1 do artigo
124.º do Regimento, relativamente às iniciativas em geral, bem como os previstos no n.º 2 do artigo 123.º do
referido diploma, quanto às propostas de lei em particular.
Respeita igualmente os limites impostos pelo Regimento, por força do disposto nos n.os 1 e 3 do artigo 120.º
do Regimento.
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A iniciativa deu entrada na Assembleia da República a 23 de abril de 2015, tendo sido admitida e baixado à
Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública (COFAP) no dia 24 de abril de 2015.
Em reunião ocorrida a 29 de abril, e de acordo com o estatuído no artigo 135.º do Regimento da Assembleia
da República (RAR), a iniciativa foi distribuída ao Grupo Parlamentar CDS-PP, tendo sido designada autora do
parecer, a Sr.ª Deputada Cecília Meireles.
A presente Proposta de Lei n.º 320/XII (4.ª) encontra-se agendada para a sessão plenária do próximo dia 15
de maio de 2015.
Nos termos do artigo 131.º do Regimento foi elaborada, pelos serviços da Assembleia da República, a
respetiva nota técnica.
2. DO OBJETO, CONTEÚDO E MOTIVAÇÃO DA INICIATIVA
A presente iniciativa surgiu na sequência da adoção obrigatória da contratação pública eletrónica nos Estados
da União Europeia (Diretivas 2014/23/EU, 2014/24/EU e 2014/25/EU, do Parlamento Europeu e do Conselho,
de 26 de fevereiro), regra já estabelecida em Portugal desde a publicação do Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de
janeiro, que aprova o Código dos Contratos Públicos (CCP).
Com a presente iniciativa, e segundo a sua Exposição de Motivos, o Governo pretende após mais de cinco
anos de vigência do atual regime, suprir lacunas detetadas, nomeadamente a falta de um regime de
licenciamento, monitorização e fiscalização das plataformas eletrónicas de contratação pública existentes em
Portugal. Assim, o objeto da iniciativa é a regular a “disponibilização e a utilização das plataformas eletrónicas
de contratação pública, abreviadamente designadas por plataformas eletrónicas, previstas no Código dos
Contratos Públicos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro (CCP), estabelecendo os requisitos
e as condições a que as mesmas devem obedecer e a obrigação de interoperabilidade com o Portal dos
Contratos Públicos e com outros sistemas de entidades públicas”.
A iniciativa em apreço procede “à transposição do artigo 29.º da Diretiva 2014/23/UE, do Parlamento Europeu
e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, do artigo 22.º e do anexo IV da Diretiva 2014/24/UE, do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, bem como do artigo 40.º e do anexo V da Diretiva
2014/25/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014.”
Na sua exposição de motivos é referido que, embora a contratação pública em Portugal seja reconhecida
como um caso de sucesso, tanto a nível nacional, como internacional, os seus mais de cinco anos de vigência
permitiram detetar algumas deficiências no sistema que urge colmatar, como por exemplo “a inexistência de um
regime de licenciamento, monitorização e fiscalização das plataformas eletrónicas de contratação pública a
operar em Portugal –, razão pela qual se justifica a presente medida legislativa”, algo que é “solicitado pelos
próprios agentes do mercado, mas também pelas entidades adjudicantes e fornecedores do Estado, tendo em
vista eliminar ou, pelo menos, mitigar a incidência das ineficiências detetadas a vários níveis, nomeadamente
as relacionadas com a regularidade da cobrança, pelas plataformas eletrónicas, dos diferentes serviços
prestados aos utilizadores das mesmas”.
É ainda referido que “um regime de licenciamento, monitorização e fiscalização das plataformas eletrónicas
é igualmente necessário pelo facto de estarmos em presença de um serviço de relevante interesse público
prestado por empresas privadas, na medida em que as plataformas eletrónicas em causa são utilizadas na
realização de procedimentos de formação de contratos públicos”.
Devido às competências que detém em matéria de contratos públicos, é considerado o Instituto dos Mercados
Públicos, do Imobiliário e da Construção, IP, como a entidade que deve assegurar o licenciamento, a
monitorização e a fiscalização das plataformas eletrónicas de contratação pública.
Foram ouvidos os órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas, a Associação Nacional de Municípios
Portugueses e a Comissão Nacional de Proteção de Dados.
Refira-se que a presente lei, nos termos do artigo 95.º da proposta de lei, entrará em vigor 60 dias após a
sua publicação.
2.1 Considerações gerais
Nos termos da Nota Técnica elaborada pelos Serviços da Assembleia da República, de 6 de maio de 2015,
é possível constatar alguns aspetos que importa ter em consideração para a apreciação desta iniciativa do
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Governo, nomeadamente o enquadramento doutrinário, que contempla uma contextualização do ponto de vista
nacional e internacional.
2.2 Iniciativas legislativas pendentes sobre a mesma matéria
De acordo com a informação constante da Nota Técnica, verifica-se que não existem quaisquer iniciativas
ou petições sobre a mesma matéria.
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
A autora do parecer reserva a sua posição para a discussão da iniciativa legislativa em sessão plenária.
PARTE III – CONCLUSÕES
Tendo em consideração o anteriormente exposto, a Comissão de Orçamento, Finanças e Administração
Pública conclui que:
1) O Governo tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 320/XII (4.ª)
que fixa os princípios e as regras gerais, os requisitos e as condições a que as plataformas eletrónicas
devem obedecer, estabelecendo ainda as obrigações e as condições de interoperabilidade das mesmas
entre si, bem como com o Portal dos Contratos Públicos e com outros sistemas de entidades públicas.
Mais dispõe a iniciativa sobre as regras, os requisitos e as especificações técnicas a que as comunicações
e as trocas de dados e de informações processados através de plataformas eletrónicas nos termos
estabelecidos no CCP, devem obedecer.
2) A presente proposta de lei cumpre todos os requisitos constitucionais, legais e regimentais necessários à
sua tramitação.
3) Nos termos regimentais aplicáveis, o presente parecer deverá ser remetido a S. Ex.ª a Presidente da
Assembleia da República.
Palácio de S. Bento, 13 de maio de 2015.
A Deputada Autora do Parecer, Cecília Meireles — O Presidente da Comissão, Eduardo Cabrita.
PARTE IV – ANEXOS
Anexa-se a Nota Técnica elaborada ao abrigo do disposto do artigo 131.º do Regimento da Assembleia da
República.
Nota: O parecer foi aprovado.
Nota Técnica
Proposta de Lei n.º 320/XII (4.ª) (GOV)
Regula a disponibilização e a utilização das plataformas eletrónicas de contratação pública, previstas
no Código dos Contratos Públicos, e transpõe o artigo 29.º da Diretiva 2014/23/UE, o artigo 22.º e o anexo
IV da Diretiva 2014/24/UE e o artigo 40.º e o anexo V da Diretiva 2014/25/CE, do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 26 de fevereiro de 2014.
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Data de admissão: 24 de abril de 2015.
Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública (5.ª)
Índice
I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa
II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do cumprimento da
lei formulário
III. Enquadramento doutrinário
IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
V. Consultas e contributos
VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação
Elaborada por: Vasco Cipriano (DAC), Teresa Couto (DAPLEN), Alexandre Guerreiro e Lisete Gravito (DILP), Paula Granada (BIB).
Data: 6 de maio de 2015.
I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa
A Proposta de Lei em apreço, apresentada pelo Governo, deu entrada na Assembleia da República a 23 de
abril de 2015, sendo admitida e anunciada em 24 de abril de 2015, data em que baixou à Comissão de
Orçamento, Finanças e Administração Pública (COFAP), para apreciação na generalidade. Em reunião ocorrida
a 29 de abril, e de acordo com o estatuído no artigo 135.º do Regimento da Assembleia da República (RAR), a
iniciativa foi distribuída, tendo sido designado autor do parecer da Comissão a Sr.ª Deputada Cecília Meireles
(CDS-PP).
A presente iniciativa surge na sequência da adoção obrigatória da contratação pública eletrónica nos Estados
da União Europeia (Diretivas 2014/23/EU, 2014/24/EU e 2014/25/EU, do Parlamento Europeu e do Conselho,
de 26 de fevereiro), regra já estabelecida em Portugal desde a publicação do Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de
janeiro, que aprova o Código dos Contratos Públicos (CCP).
Nesta matéria, o CCP foi complementado pelo Decreto-Lei n.º 143-A/2008, de 25 de julho, e pela Portaria n.º
701-G/2008, de 29 de julho. O Governo pretende agora, após mais de cinco anos de vigência do atual regime,
suprir lacunas detetadas, nomeadamente a falta de um regime de licenciamento, monitorização e fiscalização
das plataformas eletrónicas de contratação pública existentes em Portugal.
A proposta do Governo almeja estatuir princípios, regras gerais, requisitos e condições a respeitar pelas
plataformas eletrónicas, em toda a amplitude das atividades nelas prosseguidas.
A iniciativa apresenta ainda o Instituto dos Mercados Públicos, do Imobiliário e da Construção, IP, como a
entidade responsável para assegurar o licenciamento, a monitorização e a fiscalização das plataformas
eletrónicas de contratação pública, estabelecendo também que o Gabinete Nacional de Segurança é a entidade
competente para assegurar a credenciação das plataformas eletrónicas.
II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do
cumprimento da lei formulário
Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais
A presente iniciativa legislativa, que “Regula a disponibilização e a utilização das plataformas eletrónicas de
contratação pública, previstas no Código dos Contratos Públicos, e transpõe o artigo 29.º da Diretiva
2014/23/UE, o artigo 22.º e o anexo IV da Diretiva 2014/24/UE e o artigo 40.º e o anexo V da Diretiva 2014/25/CE,
do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014”, foi apresentada pelo Governo, no âmbito
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do seu poder de iniciativa legislativa e de competência política, em conformidade com o disposto no n.º 1 do
artigo 167.º, na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituiçãoda República Portuguesa (CRP) e no artigo
118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).
Reveste a forma de proposta de lei, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 119.º do Regimento, é subscrita
pelo Primeiro-Ministro e pelo Ministro da Presidência e dos Assuntos Parlamentares, e refere que foi aprovada
em Conselho de Ministros, em 16 de abril de 2015, em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 123.º do
Regimento. Mostra-se redigida sob a forma de artigos, tendo uma designação que traduz sinteticamente o seu
objeto principal, e é precedida de uma breve exposição de motivos, pelo que cumpre os requisitos formais dos
n.os 1 e 2 do artigo 124.º do Regimento.
Nos termos do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 274/2009, de 2 de outubro, que “regula o procedimento de
consulta de entidades, públicas e privadas, realizado pelo Governo”, “Os atos e diplomas aprovados pelo
Governo cujos projetos tenham sido objeto de consulta direta contêm, na parte final do respetivo preâmbulo ou
da exposição de motivos, referência às entidades consultadas e ao carácter obrigatório ou facultativo das
mesmas. No caso de propostas de lei, deve ser enviada cópia à Assembleia da República dos pareceres ou
contributos resultantes da consulta direta às entidades cuja consulta seja constitucional ou legalmente
obrigatória e que tenham sido emitidos no decurso do procedimento legislativo do Governo”. No mesmo sentido,
o n.º 3 do artigo 124.º do Regimento prevê que as propostas de lei devem ser acompanhadas dos estudos,
documentos e pareceres que as tenham fundamentado.
O Governo, em conformidade, refere na exposição de motivos que ouviu os órgãos de governo próprio das
regiões autónomas, a Associação Nacional de Municípios Portugueses e a Comissão Nacional de Proteção de
Dados, e juntou à sua iniciativa os contributos recebidos no âmbito dessas audições.
O debate da presente iniciativa está agendado para a sessão plenária do próximo dia 15 de maio.
Verificação do cumprimento da lei formulário
A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, de ora em
diante designada como Lei Formulário, contém um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e
formulário dos diplomas que são relevantes em caso de aprovação da presente iniciativa. As disposições deste
diploma deverão, por isso, ser tidas em conta no decurso do processo da especialidade na Comissão, em
particular aquando da redação final.
Em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 7.º da lei supra referida, “os atos normativos devem ter
um título que traduza sinteticamente o seu objeto”. Do mesmo modo, nos termos do n.º 4 do artigo 9.º da mesma
lei “tratando -se de diploma de transposição de diretiva comunitária, deve ser indicada expressamente a diretiva
a transpor”, o que já é feito no título da iniciativa, embora não de forma completa.
Considerando que são revogados o Decreto-Lei n.º 143-A/2008, de 25 de julho, e a Portaria n.º 701-G/2008,
de 29 de julho [artigo 94.º (Norma revogatória) da proposta de lei sub judice]; considerando, ainda, que as regras
de boa legística recomendam que, por razões informativas, “as vicissitudes que afetem globalmente um ato
normativo devem ser identificadas no título, o que ocorre, por exemplo, em atos de suspensão ou em revogações
expressas de todo um outro ato”1, sugere-se o seguinte título:
“Regula a disponibilização e a utilização das plataformas eletrónicas de contratação pública,
previstas no Código dos Contratos Públicos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, e
transpõe para a ordem jurídica interna o artigo 29.º da Diretiva 2014/23/UE, o artigo 22.º e o anexo IV da
Diretiva 2014/24/EU, e o artigo 40.º e o anexo V da Diretiva 2014/25/CE, do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativas à coordenação dos processos de adjudicação dos
contratos públicos, revogando o Decreto-Lei n.º 143-A/2008, de 25 de julho, e a Portaria n.º 701-G/2008,
de 29 de julho”.
Por outro lado, a iniciativa apresenta uma exposição de motivos e obedece ao formulário correspondente a
uma proposta de lei do Governo. Após o articulado, apresenta, sucessivamente, a data de aprovação em
Conselho de Ministros, a assinatura do Primeiro-Ministro e do Ministro da Presidência e dos Assuntos
Parlamentares, de acordo com os n.os 1 e 2 do artigo 13.º da Lei Formulário.
1 Duarte, David et al (2002), Legística. Coimbra, Almedina, pág. 203
Página 24
II SÉRIE-A — NÚMERO 129 24
Caso seja aprovada, esta iniciativa legislativa, revestindo a forma de lei, será publicada na 1.ª Série do Diário
da República, entrando em vigor 60 dias após a sua publicação, conforme o artigo 95.º do seu articulado, nos
termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º e do n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário referida anteriormente.
A entrada em vigor desta iniciativa, em caso de aprovação, está prevista para“60 dias apósa sua
publicação”, e está em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário, que prevê que os
atos legislativos “entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso algum, o início da vigência verificar-
se no próprio dia da publicação”.
Na presente fase do processo legislativo, a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em
face da lei formulário.
III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes
Enquadramento legal nacional e antecedentes
O regime de aquisição de bens por via eletrónica por parte dos organismos públicos, aprovado pelo Decreto-
Lei n.º 104/2002, de 12 de abril, originou a remoção dos obstáculos de natureza formal às compras eletrónicas,
dando-se, dessa forma, a estes organismos a possibilidade de iniciarem práticas aquisitivas por meios
eletrónicos.
Desde 2002 que existe uma prática de contratação pública eletrónica, testada em projetos piloto promovidos
na sequência da publicação daquele regime.
O diploma surge no âmbito das recomendações apresentas pelo Governo, contempladas na Resolução do
Conselho de Ministros n.º 143/2000, de 27 de setembro, na sequência do trabalho desenvolvido com vista à
adoção de medidas concretas que possibilitem os organismos da Administração Pública portuguesa de adquirir
bens por via eletrónica, contribuindo para a racionalização da sua atuação, redução da burocracia e dos custos
envolvidos.
Contudo, as regras procedimentais de contratação pública eletrónica não permitiam uma total
desmaterialização dos procedimentos.
Mediante o Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro que aprova o Código dos Contratos Públicos (CCP) e
estabelece a disciplina aplicável à contratação pública e o regime substantivo dos contratos públicos que
revistam a natureza de contrato administrativo, procede-se à desmaterialização dos procedimentos de
contratação pública, em consonância com o previsto nas Diretivas n.ºs 2004/17/CE e 2004/18/CE, ambas do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, as quais foram transpostas com a aprovação do
referido Código. Revoga o Decreto-Lei n.º 104/2002, de 12 de abril.
As exigências da contratação pública, em matéria de utilização de meios eletrónicos, determinaram a
aprovação, quer do Decreto-Lei n.º 143-A/2008, de 25 de julho, que estabelece os termos a que deve obedecer
a apresentação e receção de propostas, candidaturas e soluções no âmbito do CCP, quer da Portaria n.º 701-
G/2008, de 29 de julho, que define os requisitos e condições a que deve obedecer a utilização de plataformas
eletrónicas pelas entidades adjudicantes, na fase de formação dos contratos públicos, e estabelece as regras
de funcionamento daquelas plataformas.
Este novo enquadramento legal e regulamentar levou à criação de um mercado concorrente de plataformas
eletrónicas de contratação pública, as quais têm que cumprir com o estatuído no CCP e nos diplomas supra
referidos.
As plataformas eletrónicas, enquadradas pelo conjunto de regras técnicas definidas na Portaria n.º 701-
G/2008, de 29 de julho, são meios eletrónicos compostos por um conjunto de meios, serviços e aplicações
informáticos necessários ao funcionamento dos procedimentos prévios à adjudicação de um contrato público,
servindo de suporte aos procedimentos de contratação pública e assumindo-se como uma base automática
detentora de uma série de aplicações informáticas, disponibilizadas aos utilizadores, que permitem que os
procedimentos pré-contratuais se desenvolvam totalmente por via eletrónica.
A elevada complexidade e tecnicidade das normas previstas na Portaria n.º 701 -G/2008, de 29 de julho,
impõe que a supervisão da atividade das plataformas seja feita por uma entidade idónea com larga e
reconhecida experiência no domínio das novas tecnologias. Esta entidade deverá ainda possuir competências
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e atribuições específicas nos domínios das redes eletrónicas, das comunicações eletrónicas e da segurança e
certificação eletrónica.
Desta forma, nos termos do artigo 41.º daquele diploma, o Despacho n.º 32639-A/2008, de 26 de dezembro,
atribui as funções de entidade supervisora das plataformas eletrónicas previstas no Código dos Contratos
Públicos ao Centro de Gestão da Rede Informática do Governo (CEGER).
As plataformas eletrónicas são obrigadas a aceitar os certificados eletrónicos qualificados de assinatura
eletrónica, emitidos pelas entidades de certificação eletrónica credenciadas pela Autoridade Credenciadora
Nacional (Autoridade Nacional de Segurança) ou pelas suas congéneres do Espaço Económico Europeu ou de
países terceiros com protocolos de reconhecimento mútuo.
O princípio de aceitação dos certificados eletrónicos qualificados de assinatura eletrónica aplica-se,
igualmente, aos certificados de validação cronológica, desde que sejam emitidos por essas mesmas entidades
de certificação eletrónica que possuam este serviço devidamente credenciado.
Só recentemente ocorreu a primeira credenciação de um serviço de emissão de certificados de validação
cronológica aberto ao mercado em Portugal, o que significa que estão criadas as condições legais para que
estes certificados sejam obrigatoriamente aceites por todas as plataformas eletrónicas a operar no mercado
nacional.
O Despacho n.º 10563/2014, de 14 de agosto, determina que as plataformas eletrónicas a operarem no
mercado nacional de contratação pública e certificadas para o acesso e exercício da atividade sejam obrigadas
a aceitar os certificados de validação cronológica que sejam emitidos por qualquer entidade de certificação
eletrónica, em execução da al. p) n.º 2 artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 16/2012, de 26 de janeiro (orgânica do Centro
de Gestão da Rede Informática do Governo-CEGER) e do Despacho n.º 32639-A/2008, de 26 de dezembro).
Face ao enquadramento legal e regulamentar da contratação pública e o regime substantivo dos contratos
públicos existente e com a aprovação das Diretivas n.º 2014/23/EU relativa à adjudicação de contratos de
concessão, n.º 2014/24/EU relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE e n.º 2014/25/UE,
relativa aos contratos públicos celebrados pelas entidades que operam nos setores da água, da energia, dos
transportes e dos serviços postais, ambas do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014,
o Governo, mediante o Despacho n.º 2969/2015, de 24 de março, constituiu um grupo de trabalho com o objetivo
de elaborar e apresentar o anteprojeto de diploma que transpõe para a ordem jurídica interna as normas
contempladas naquelas Diretivas.
No seguimento do trabalho realizado pelo grupo, o Governo apresenta a proposta de lei em análise, que visa
regular a disponibilização e a utilização das plataformas eletrónicas de contratação pública, abreviadamente
designadas por plataformas eletrónicas, previstas no Código dos Contratos Públicos, aprovado pelo Decreto-Lei
n.º 18/2008, de 29 de janeiro (CCP), estabelecendo os requisitos e as condições a que as mesmas devem
obedecer e a obrigação de interoperabilidade com o Portal dos Contratos Públicos e com outros sistemas de
entidades públicas. E procede à transposição do artigo 29.º da Diretiva 2014/23/UE, do Parlamento Europeu e
do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, do artigo 22.º e do anexo IV da Diretiva 2014/24/UE, do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, bem como do artigo 40.º e do anexo V da Diretiva
2014/25/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014.
Salienta-se, ainda, o Instituto dos Mercados Públicos, do Imobiliário e da Construção (IMPIC, I.P), o Portal
dos Contratos Públicos-Portal BASE o Gabinete Nacional de Segurança-GNS e o Centro de Gestão da Rede
Informática do Governo-CEGER, entidades/serviços intervenientes nos procedimentos de contratação pública
eletrónica:
O Instituto dos Mercados Públicos, do Imobiliário e da Construção (IMPIC, I.P) é a entidade reguladora do
sector da construção e do imobiliário e o respetivo Portal dos Contratos Públicos presta a informação suficiente
sobre a matéria. Tem por missão regular e fiscalizar o sector da construção e do imobiliário, dinamizar,
supervisionar e regulamentar as atividades desenvolvidas neste sector, produzir informação estatística e
análises sectoriais e assegurar a atuação coordenada dos organismos estatais no sector, bem como a regulação
dos contratos públicos [Decreto-Lei n.º 11/2014, de 22 de janeiro - Lei orgânica do Ministério da Economia (artigo
17.º) texto consolidado].
O Gabinete Nacional de Segurança (GNS), abreviadamente designado por GNS, é o serviço central da
administração do Estado, dotado de autonomia administrativa, na dependência do Primeiro-Ministro ou do
membro do Governo em quem aquele delegar. Exerce, em exclusivo, a proteção e a salvaguarda da informação
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II SÉRIE-A — NÚMERO 129 26
classificada. Tem por missão garantir a segurança da informação classificada no âmbito nacional e das
organizações internacionais de que Portugal é parte, e exercer a função de autoridade de credenciação de
pessoas e empresas para o acesso e manuseamento de informação classificada, bem como a de autoridade
credenciadora e de fiscalização de entidades que atuem no âmbito do Sistema de Certificação Eletrónica do
Estado – Infra-Estrutura de Chaves Públicas (SCEE) (Decreto-Lei n.º 3/2012, de 16 de janeiro, testo
consolidado).
O Centro de Gestão da Rede Informática do Governo (Ceger) é o organismo responsável pela rede
informática que serve o Governo e apoia-o nas tecnologias de informação e de comunicações e nos sistemas
de informação.
Garante a utilização eficaz das redes de comunicação eletrónica, a segurança eletrónica do Estado e a
colaboração eletrónica entre organismos do Governo e da Administração Pública, que são fatores de
competitividade, de modernização da governação e de redução de custos.
Tem como focos estratégicos a segurança informática e de comunicações, e a qualidade na prestação de
serviços de tecnologias de informação (Decreto-Lei n.º 16/2012, de 26 de janeiro).
Cabe, ainda, referir que o Código dos contratos públicos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de
janeiro, (texto consolidado), sofreu as modificações introduzidas pela Declaração de Retificação n.º 18-A/2008,
de 28 de março, Decretos-Leis n.º 223/2009, de 11 de setembro, n.º 278/2009, de 2 de outubro, pela Lei n.º
3/2010, de 27 de abril, pelos Decreto-Lei n.º 131/2010, de 14 de dezembro, pela Lei n.º 64-B/2011, de 30 de
dezembro e Decreto-Lei n.º 117-A/2012, de 14 de junho.
A Portaria n.º 701-F/2008, de 29 de julho, alterada pela Portaria n.º 85/2013, de 27 de fevereiro, regula a
constituição, funcionamento e gestão do portal único da Internet dedicado aos contratos públicos (Portal dos
Contratos Públicos).
O Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, no uso da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 42/2014,
de 11 de julho, aprova o novo Código do Procedimento Administrativo (CPA), que reúne, no capítulo III da parte
IV, um pequeno conjunto de preceitos sobre os contratos da Administração Pública. Atendendo à existência do
Código dos Contratos Públicos, que estabelece, com pormenor, o regime dos procedimentos administrativos de
formação das principais espécies de contratos públicos e o regime substantivo comum dos contratos
administrativos, o CPA optou por apenas sintetizar, mediante remissão, o sistema das fontes disciplinadoras dos
aspetos estruturais dos regimes que são aplicáveis, tanto no plano procedimental, como no plano substantivo,
aos contratos celebrados pela Administração Pública.
Paralelamente e para melhor acompanhamento, apontam-se as ligações para os diplomas mencionados na
proposta de lei:
→ Decreto-Lei n.º 92/2010, de 26 de julho, estabelece os princípios e as regras necessárias para simplificar
o livre acesso e exercício das atividades de serviços e transpõe a Diretiva 2006/123/CE, do Parlamento Europeu
e do Conselho, de 12 de dezembro;
→ Decreto-Lei n.º 134/2009, de 2 de junho, modificado pelo Decreto-Lei n.º 72-A/2010, de 18 de junho,
estabelece o regime jurídico aplicável à prestação de serviços de promoção, informação e apoio aos
consumidores e utentes através de centros telefónicos de relacionamento (call centers);
→ Resolução do Conselho de Ministros n.º 91/2012, de 8 de novembro, aprova o Regulamento Nacional de
Interoperabilidade Digital;
→ Lei n.º 67/98 de 26 de outubro, Lei da Proteção de Dados Pessoais (texto consolidado);
→ Decreto-Lei n.º 116-A/2006, de 16 de junho, alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.º 161/2012, de 31
de julho, procede à criação do Sistema de Certificação Eletrónica do Estado - Infra-Estrutura de Chaves Públicas
e designa a Autoridade Nacional de Segurança como autoridade credenciadora nacional.
Enquadramento doutrinário/bibliográfico
Bibliografia Específica
E-PROCUREMENT uptake [Em linha]: final report. Brussels : European Commission. Directorate-General for
Internal Market, Industry, Entrepreneurship and SMEs (DG GROWTH), 2015. 166 p. [Consult. 5 maio 2015].
Disponível em: WWW:
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13 DE MAIO DE 2015 27
Resumo: Este relatório apresenta os resultados de um extenso estudo encomendado pela DG Growth, da
Comissão Europeia. Fornece uma visão geral do estado do e-Procurement e da faturação eletrónica na União
Europeia nos anos de 2012 e 2013. Apresenta boas práticas adotadas pelos Estados–Membros e conclui com
um conjunto de recomendações para melhorar o monitoramento e apoiar a adoção do e-Procurement. Inclui um
acordo sobre definições comuns e a criação de indicadores comuns para o acompanhamento do e-Procurement
num quadro europeu para a monitorização do e-Procurement, juntamente com a identificação dos entraves
técnicos e processuais ao e-Procurement e à adoção da faturação eletrónica.
RANDAZZO, Vincenzo; MISSANELLI, Pietro – La directive europénne 2014/23/UE du 26 février 2014 sur
l’attribution des contrats de concession. Revue du droit de l'Union Européenne. Paris. ISSN 1155-4274. Nº 4
(2014), p. 663-700. Cota: RE- 200.
Resumo: Os autores analisam a nova diretiva sobre a atribuição dos contratos de concessão, procurando
verificar se ela obedece aos objetivos definidos pelo legislador comunitário, nomeadamente, quanto à segurança
jurídica, ao crescimento económico, à luta contra a corrupção e à harmonização das políticas europeias.
SPIEGEL, Nico; URBANI, Massimo -La "modernisation" des régles européennes sur les marchés publics: la
nouvelle directive 2014/24/UE. Revue du droit de l'Union Européenne. Paris. ISSN 1155-4274. Nº 4 (2014),
p. 701-778. Cota: RE- 200.
Resumo: Neste artigo, os autores propõem-se investigar a reforma da modernização do atual quadro
legislativo europeu, identificando as novidades mais significativas e propondo uma avaliação das alterações.
Analisam as medidas destinadas aos compradores públicos, com vista a um aumento da eficácia da despesa
pública através de instrumentos de segurança jurídica, simplificação e flexibilidade; as medidas que favorecem
os operadores económicos, com vista a tornar o mercado único dos mercados públicos mais acessível e
alargado por via da sua modernização, simplificação e extensão do campo de aplicação das regras comunitárias
nesta matéria; e as medidas destinadas ao aperfeiçoamento da utilização estratégica dos mercados públicos. O
ponto II.2. aborda as novas regras sobre a implementação das comunicações em formato eletrónico.
Enquadramento do tema no plano da União Europeia
Em sede de União Europeia, dispõe a alínea b) do n.º 1 do artigo 3.º do Tratado sobre o Funcionamento da
União Europeia (TFUE) que a União dispõe de competência exclusiva no domínio do estabelecimento das regras
de concorrência necessárias ao funcionamento do mercado interno, o qual «compreende um espaço sem
fronteiras internas no qual a livre circulação das mercadorias, das pessoas, dos serviços e dos capitais é
assegurada de acordo com as disposições dos Tratados» (artigo 26.º, n.º 2, do TFUE).
Neste quadro, a ausência de regras claras no âmbito comunitário que rejam a adjudicação de contratos de
concessão afigura-se passível de resultar numa situação de insegurança jurídica ou mesmo em obstáculos à
livre prestação de serviços, e ainda concorrer para a distorção do funcionamento do mercado interno, estimando-
se que os contratos públicos representem mais de 16% do Produto Interno Bruto da União Europeia. Assim, as
instâncias comunitárias têm vindo a implementar legislação com vista a coordenar as regras nacionais nesta
matéria, incidindo estas iniciativas em matérias diversificadas como a publicitação de convites, apresentação de
propostas e critérios objetivos de apreciação das mesmas.
Assinale-se a adoção da Diretiva 71/305/CEE do Conselho, de 26 de julho de 1971, relativa à coordenação
dos processos de adjudicação de empreitadas de obras públicas, e da Diretiva 77/62/CEE do Conselho, de 21
de dezembro de 1976, relativa à coordenação dos processos de celebração de contratos de fornecimento de
direito público.
Mais tarde, e como corolário da implementação do Livro Branco sobre a realização do mercado interno, de
(COM(85) 310 de 14 de junho de 1985), foram adotadas quatro novas diretivas, designadamente:
Diretiva 92/50/CEE do Conselho de 18 de Junho de 1992, relativa à coordenação dos processos de
adjudicação de contratos públicos de serviços;
Diretiva 93/36/CEE do Conselho, de 14 de junho de 1993, relativa à coordenação dos processos de
adjudicação dos contratos públicos de fornecimento;
Diretiva 93/37/CEE do Conselho, de 14 de junho de 1993, relativa à coordenação dos processos de
adjudicação de empreitadas de obras públicas;
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II SÉRIE-A — NÚMERO 129 28
Diretiva 93/38/CEE do Conselho, de 14 de junho de 1993, relativa à coordenação dos processos de
celebração de contratos nos setores da água, da energia, dos transportes e das telecomunicações.
Posteriormente, como forma de simplificar e clarificar os regimes de contratação pública em vigor, as
referidas diretivas foram fundidas, dando lugar à Diretiva 2004/17/CE do Parlamento Europeu e do Conselho,
de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de contratos nos sectores da
água, da energia, dos transportes e dos serviços postais, e à Diretiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos de
empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços.
Alguns anexos das duas diretivas em apreço foram alterados pela Diretiva 2005/51/CE da Comissão, de 7
de setembro de 2005, mais concretamente o anexo XX da Diretiva 2004/17CE e o anexo VII da Diretiva
2004/18/CE. Acresceram ainda as alterações preconizadas pela Diretiva 2009/81/CE do Parlamento Europeu e
do Conselho, de 13 de julho de 2009, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de determinados
contratos de empreitada, contratos de fornecimento e contratos de serviços por autoridades ou entidades
adjudicantes nos domínios da defesa e da segurança.
Finalmente, no ano transato, o Parlamento Europeu e o Conselho voltaram a adotar um novo regime referente
à contratação pública com vista à simplificação e flexibilização dos procedimentos, de modo a gerar incentivos
ao acesso das Pequenas e Médias Empresas aos contratos públicos e a assegurar um maior respeito por
critérios sociais e ambientais. Deste modo, foram aprovadas as Diretivas 2014/23/UE do Parlamento Europeu e
do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa à adjudicação de contratos de concessão; 2014/24/UE do
Parlamento e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva
2004/18/CE; e 2014/25/UE do Parlamento e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos
públicos celebrados pelas entidades que operam nos setores da água, da energia, dos transportes e dos
serviços postais e que revoga a Diretiva 2004/17/CE.
Paralelamente, importa referir que o novo quadro de contratação pública é motivado pelo reconhecimento
dos contratos públicos como elementos de importância vital no âmbito do programa «Europa 2020: Estratégia
para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo», estabelecida na Comunicação da Comissão
COM(2010), de 3 de março de 2010. Neste documento, os contratos públicos são vistos como um dos
instrumentos de mercado a utilizar para «garantir um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo,
assegurando simultaneamente a utilização mais eficiente dos fundos públicos».
Contudo, recorde-se que, entre os pacotes legislativos de 2009 e 2014, o Parlamento Europeu aprovou a
Resolução de 18 de maio de 2010, sobre novos desenvolvimentos na adjudicação de contratos públicos, a
Resolução de 12 de maio de 2011, sobre a igualdade de acesso aos mercados do sector público na UE e em
países terceiros e sobre a revisão do quadro jurídico dos contratos públicos incluindo concessões, e a Resolução
de 25 de outubro de 2011, relativa à modernização no domínio dos contratos públicos. Nestes diplomas, o
Parlamento Europeu promoveu, entre outros aspetos, a adoção de medidas de simplificação, apoiou o reforço
da segurança jurídica e defendeu que o preço mais baixo não deve constituir o único critério na adjudicação dos
contratos, sendo igualmente necessário ter em atenção a relação entre qualidade e preço e ainda critérios
sociais e ambientais.
Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estados-membros da União Europeia: Espanha e
Reino Unido.
ESPANHA
Em Espanha, o Conselho de Ministros aprovou, a 17 de abril de 2015, o Anteprojeto de Lei de contratos do
sector público (Anteproyecto de Ley de Contratos del Sector Público) e o Anteprojeto de Lei de contratos nos
sectores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais (Anteproyecto de Ley de contratos en
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sectores del agua, la energia, los transportes y los servicios postales). Estas iniciativas visam transpor para o
ordenamento jurídico local não apenas as diretivas 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE, todas de 26 de
fevereiro, como também a Diretiva 2014/55/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de abril de 2014,
relativa à faturação eletrónica nos contratos públicos.
Entre as novidades introduzidas pelo novo regime prevê-se a criação de um novo procedimento de
adjudicação denominado associação para a inovação (asociación para la innovación), o qual é aplicável a
situações em que se afigure necessário realizar atividades de investigação e desenvolvimento (I&D) nas áreas
da construção, bens e serviços, com vista à sua aquisição posterior pelo Estado. Os candidatos selecionados
desenvolvem as atividades de I&D e, num momento final, adjudicar-se-á o contrato ao que oferecer melhor
condições em qualidade-preço.
Paralelamente, e ao mesmo tempo em que se reforça a aposta na utilização de meios eletrónicos e
informáticos e que, com o objetivo de reduzir os encargos administrativos, se generaliza o uso das denominadas
declarações responsáveis (declaraciones responsables), através das quais o interessado declara que cumpre
os requisitos para concorrer sem necessidade de apresentar documentação justificativa até ao momento em
que lhe seja adjudicado o contrato, é ampliado o âmbito subjetivo da lei, a qual, em determinadas circunstâncias,
será aplicável a partidos políticos, a organizações sindicais e também empresariais, quando o seu financiamento
seja maioritariamente público.
Por outro lado, com vista a reforçar a transparência, restringe-se totalmente o procedimento por negociação
(procedimento negociado), sem recurso a publicidade. Todavia, para não para que não se percam as vantagens
associadas à realização deste procedimento, cria-se um novo Procedimento Aberto Simplificado (Procedimiento
Abierto Simplificado), no qual a duração do processo de contratação será relativamente breve (cerca de 1 mês),
mantendo-se os níveis de transparência que incluem a publicidade obrigatória na internet.
Ainda fomentando o objetivo de modernizar o regime da contratação pública, são introduzidos mecanismos
que promovem o incremento da concorrência, nomeadamente, através:
De incentivos para que os contratos se dividam em lotes, devendo ser justificado como excecionais os
atos em que não existam lotes e, assim, facilitar o acesso das PME aos contratos públicos;
Da restrição da utilização dos chamados meios próprios (medios propios) – ou entidades constituídas por
uma administração ou poder adjudicador para a realização de determinadas atividades sem se submeter a um
procedimento de contratação –, de modo a garantir que a utilização destes meios não consiste num mecanismo
de evitar a publicidade e a concorrência;
Da introdução de nova regulamentação da responsabilidade patrimonial aplicável às concessões,
pretendendo-se que, se a resolução ocorrer por causa imputável ao contratante, como ocorre nas situações de
insolvência ou concurso de credores, a indemnização determina-se pelo valor de mercado da concessão, pelo
que são criados incentivos para que se produza um cálculo rigoroso dos investimentos necessários na
concessão e uma melhor gestão, dado que o concessionário, se a resolução lhe for imputável, já não terá
garantida a recuperação do investimento;
Da criação de um Comité de Cooperação (Comité de Cooperación) na Junta Consultiva de Contratação
Pública do Estado (Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado), que consiste num órgão de encontro,
cooperação e unificação de critérios e de recolha de informação, onde participarão comunidades autónomas e
entidades locais com o objetivo de elaborar o relatório de supervisão trienal que deve ser remetido à Comissão
Europeia.
REINO UNIDO
No Reino Unido, as diretivas de 2014 referentes a contratação pública (public procurement) impulsionaram a
iniciativa que redundou na entrada em vigor, a 26 de fevereiro de 2015, das The Public Contracts Regulations
2015 (PCR 2015). Entre as alterações introduzidas pela nova regulamentação destaca-se, primeiramente, a
promoção de contratação sustentável através da integração de requisitos ambientais, sociais e laborais na
contratação pública e que visa a concretização de compromissos nestes três domínios. Aqui, incluem-se os
incentivos aos custos do ciclo de vida, é permitido que os adjudicantes mencionem marcas específicas e
considerem todos os fatores do processo de produção, fornecimento e comércio, ainda que estes fatores não
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II SÉRIE-A — NÚMERO 129 30
façam parte do aspeto material do produto (p.e.: químicos tóxicos, eficiência energética, produtos de comércio
justo e madeira legal e sustentável).
As novas regras pretendem ainda promover o acesso das PME à contratação pública, sendo exemplos
práticos desse incentivo a apresentação de propostas conjuntas que sejam proporcionais de modo a não
discriminarem candidaturas de consórcios e os requisitos de volume de negócios estão limitados ao dobro do
valor do contrato. Tal como em Espanha, prevalece o princípio implementa ou justifica (adopt or justify approach)
para garantir que os concursos são loteados, devendo haver lugar a fundamentação sempre que tal não suceda
e as autoridades adjudicantes podem estipular se os concorrentes podem apresentar propostas para um, vários
ou todos os lotes e limitar o número de lotes que são adjudicados a um concorrente. Também a subcontratação
está agora sujeita a condições específicas, podendo o adjudicante exigir o valor da percentagem do contrato
que pode ser subcontratado, pode efetuar pagamentos a estas entidades e exigir informações acerca das
mesmas.
Paralelamente, assiste-se à simplificação dos processos de contratação pública, encontrando-se previsto um
novo dever de proporcionalidade além dos princípios de transparência, igualdade de tratamento e não
discriminação. O processo de acesso às credenciais das entidades concorrentes é simplificado e estes podem
atestar a sua adequação, estado financeiro e aptidões através de declarações de responsabilidade, na fase
inicial do concurso, devendo o vencedor fazer essa prova no final do procedimento.
Seguindo a tendência prevista pela União Europeia, a adjudicação de contratos deve assentar em critérios
como o preço, o custo e a relação qualidade-preço. Aqui, deve relevar o compromisso da entidade concorrente
com responsabilidade social, ambiental e laboral, mais concretamente ao nível do respeito por critérios definidos
como éticos, quer em legislação interna, quer em sede de tratados e convenções internacionais.
IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
Efetuada consulta à base de dados da Atividade Parlamentar (AP), não se identificaram quaisquer iniciativas
ou petições sobre a mesma matéria.
V. Consultas e contributos
Consultas obrigatórias
Em 04/05/2015, a Presidente da Assembleia da República promoveu a audição dos órgãos de governo
próprios das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, nos termos do artigo 142.º do Regimento da
Assembleia da República, e para os efeitos do n.º 2 do artigo 229.º da Constituição.
Consultas facultativas
Foram solicitados pareceres à Comissão Nacional de Proteção de Dados, à Associação Nacional de
Municípios Portugueses, à Associação Nacional de Freguesias e ao Tribunal de Contas.
VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação
Em face da informação disponível não é possível avaliar as consequências de eventuais encargos resultantes
da aprovação da presente iniciativa.
———
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PROPOSTA DE LEI N.º 321/XII (4.ª)
(ESTABELECE O REGIME JURÍDICO DA ORGANIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DAS ENTIDADES
INTERMUNICIPAIS E O ESTATUTO DO RESPETIVO PESSOAL DIRIGENTE)
Parecer da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública e nota técnica elaborada
pelos serviços de apoio
Parecer da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública
Índice
PARTE I – CONSIDERANDOS
PARTE II – OPINIÃO Do DEPUTADo AUTOR DO PARECER
PARTE III – CONCLUSÕES
PARTE IV – ANEXOS
PARTE I – CONSIDERANDOS
Introdução
A iniciativa legislativa é apresentada pelo Governo, no âmbito do seu poder de iniciativa e em conformidade
com o disposto no n.º 1 do artigo 167.º, na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição, bem como no artigo
118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).
A iniciativa deu entrada na Assembleia da República em 30 de abril de 2015, baixou à Comissão de
Orçamento, Finanças e Administração Pública.
A iniciativa obedece à Lei do Formulário. Mostra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação
que traduz sinteticamente o seu objeto principal e é precedida de uma exposição de motivos, cumprindo assim
os requisitos formais constantes dos n.os 1 e 2 do artigo 124.º do Regimento.
Objeto, conteúdo e motivação
A iniciativa legislativa visa, de acordo com a respetiva exposição de motivos, completar o enquadramento
jurídico em matéria de organização dos serviços das entidades intermunicipais e do estatuto do respetivo
pessoal dirigente, estabelecendo para tal “o regime jurídico da organização dos […] serviços das entidades
intermunicipais […]” e o estatuto do respetivo pessoal dirigente, que, aliás, se encontra omisso no
enquadramento legal em vigor, conferido pela Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, na sua redação atual.
Adicionalmente, a iniciativa legislativa visa proceder a uma alteração em matéria de sistema de requalificação
de trabalhadores ao nível autárquico, sendo “as competências em matéria de requalificação […] assumidas
pelas entidades intermunicipais”.
Iniciativas legislativas pendentes
Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se que se encontram pendentes as
seguintes iniciativas sobre matéria conexa:
Projeto de Lei n.º 804/XII (4.ª) (PS) - Primeira alteração à Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, que estabelece
o regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais;
Projeto de Lei n.º 883/XII (4.ª) (BE) - Reforça o controlo democrático, exercido pelos órgãos deliberativos
das entidades participantes, sobre as entidades do setor empresarial local e outras entidades
compreendidas no perímetro da administração local, procedendo à segunda alteração à Lei n.º 75/2013, de
12 de setembro, e à segunda alteração à Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto;
Proposta de Lei n.º 313/XII/4 (GOV) - Procede à segunda alteração à Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto, que
estabelece o regime jurídico da atividade empresarial local e das participações locais, à segunda alteração
à Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, que estabelece o regime financeiro das autarquias locais e das
entidades intermunicipais, à primeira alteração à Lei n.º 75/2013 de 12 de setembro, que estabelece o regime
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jurídico das entidades intermunicipais e do associativismo autárquico, à primeira alteração à Lei n.º 53/2014,
de 25 de agosto, que aprova o regime jurídico da recuperação financeira municipal regulamentando o Fundo
de Apoio Municipal, e à primeira alteração ao Decreto-Lei n.º 92/2014 de 20 de junho, que estabelece o
regime jurídico das escolas profissionais privadas e públicas, no âmbito do ensino não superior, introduzindo
clarificações nos respetivos regimes.
Consultas obrigatórias
O Governo juntou o parecer emitido pela ANMP em sede de trabalhos preparatórios da Proposta de Lei.
Nos termos e para os efeitos da alínea d) do n.º 5 do artigo 54.º e da alínea a) do n.º 2 do artigo 56.º da
Constituição da República Portuguesa, do artigo 16.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada
em anexo à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, e do estatuído no artigo 134.º do Regimento da Assembleia da
República, a Comissão deliberou propor a apreciação pública do diploma por 30 dias, tendo recebido o Parecer
da Área Metropolitana de Lisboa.
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
O relator do presente Parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre a proposta em apreço, a qual é, de
resto, de elaboração facultativa conforme o disposto no nº 3 do artigo 137º do Regimento da Assembleia da
República.
PARTE III – CONCLUSÕES
A Proposta de Lei n.º 321/XII (4.ª) (GOV) – que estabelece o regime jurídico da organização dos serviços
das entidades intermunicipais e o estatuto do respetivo pessoal dirigente, reúne os requisitos constitucionais e
regimentais para ser apreciada pelo Plenário da Assembleia da República, ademais já agendada para a sessão
plenária e 15 de maio.
Palácio de S. Bento, 13 de maio e 2015.
O Deputado Autor do Parecer, Jorge Paulo Oliveira —O Presidente da Comissão, Eduardo Cabrita.
Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, registando-se a ausência do BE.
PARTE IV – ANEXOS
Nota Técnica
Nota Técnica
Proposta de Lei n.º 321/XII (4.ª) (GOV)
Estabelece o regime jurídico da organização dos serviços das entidades intermunicipais e o estatuto
do respetivo pessoal dirigente.
Data de admissão: 6 de maio de 2015.
Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública (5.ª)
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Índice
I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa
II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do cumprimento da
lei formulário
III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes
IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
V. Consultas e contributos
VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação
Elaborada por: Joana Figueiredo (DAC), Sónia Milhano (DAPLEN), Lisete Gravito e Fernando Bento Ribeiro
(DILP) e Luís Correia da Silva (BIB). Data: 11 de maio de 2015.
I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa
A Proposta de Lei em apreço deu entrada na Assembleia da República a 30 de abril de 2015, tendo sido
admitida e anunciada a 6 de maio, data em que baixou à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração
Pública (COFAP), para apreciação na generalidade, com conexão à Comissão do Ambiente, Ordenamento do
Território e Poder Local. De acordo com o estatuído no artigo 135.º do Regimento da Assembleia da República
(RAR), a COFAP distribuiu a iniciativa, tendo sido designado autor do parecer da Comissão o Sr. Deputado
Jorge Paulo Oliveira (PSD).
Nos termos e para os efeitos da alínea d) do n.º 5 do artigo 54.º e da alínea a) do n.º 2 do artigo 56.º da
Constituição da República Portuguesa, do artigo 16.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada
em anexo à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, e do estatuído no artigo 134.º do Regimento da Assembleia da
República, a Comissão deliberou propor a apreciação pública do diploma por 30 dias.
A discussão da iniciativa na generalidade encontra-se agendada para a sessão plenária de 15 de maio1.
Com a presente Proposta de Lei, e de acordo com a respetiva exposição de motivos, o Governo pretende
completar o enquadramento jurídico em matéria de organização dos serviços das entidades intermunicipais e
do estatuto do respetivo pessoal dirigente, estabelecendo para tal “o regime jurídico da organização dos […]
serviços das entidades intermunicipais […]” e o estatuto do respetivo pessoal dirigente, que, aliás, se encontra
omisso no enquadramento legal em vigor, conferido pela Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, na sua redação
atual.
Adicionalmente, pretende o Governo proceder a uma alteração em matéria de sistema de requalificação de
trabalhadores ao nível autárquico, sendo “as competências em matéria de requalificação […] assumidas pelas
entidades intermunicipais”.
II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do
cumprimento da lei formulário
Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais
A presente iniciativa é apresentada pelo Governo, no âmbito do seu poder de iniciativa e da sua competência
política, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 167.º e na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da
Constituição e no artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).
Tomando a forma de Proposta de Lei, nos termos do n.º 1 do artigo 119.º do RAR, a iniciativa em apreço
mostra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto
principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, observando, deste modo, os requisitos
1 Cf. Súmula n.º 101, da Conferência de Líderes de 06/05/2015.
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formais estabelecidos nos n.os 1 e 2 do artigo 124.º do RAR. Respeita também os limites à admissão da
iniciativa, previstos no n.º 1 do artigo 120.º do RAR.
A proposta de lei, observando o disposto no n.º 2 do artigo 123.º do Regimento, encontra-se subscrita pelo
Primeiro-Ministro e pelo Ministro da Presidência e dos Assuntos Parlamentares e menciona que foi aprovada
em Conselho de Ministros de 23 de abril de 2015.
Nos termos do n.º 3 do artigo 124.º do Regimento, “As propostas de lei devem ser acompanhadas dos
estudos, documentos e pareceres que as tenham fundamentado.” No mesmo sentido, o artigo 6.º do Decreto-
Lei n.º 274/2009, de 2 de outubro, que regula o procedimento de consulta de entidades, públicas e privadas,
realizado pelo Governo, dispõe que “Os atos e diplomas aprovados pelo Governo cujos projetos tenham sido
objeto de consulta direta contêm, na parte final do respetivo preâmbulo ou da exposição de motivos, referência
às entidades consultadas e ao carácter obrigatório ou facultativo das mesmas. No caso de propostas de lei,
deve ser enviada cópia à Assembleia da República dos pareceres ou contributos resultantes da consulta direta
às entidades cuja consulta seja constitucional ou legalmente obrigatória e que tenham sido emitidos no decurso
do procedimento legislativo do Governo”.
Em consonância, na sua exposição de motivos o Governo refere que foi ouvida a Associação Nacional de
Municípios Portugueses, tendo enviado à Assembleia o respetivo parecer, que se encontra disponível para
consulta na página da Internet da presente iniciativa.
Em caso de aprovação da presente iniciativa, cumpre ainda assinalar alguns aspetos que importa ter em
consideração em sede de especialidade e aquando da redação final:
Ao longo do articulado faz-se menção a uma alteração à Lei n.º 75/2003, de 22 de agosto — [reg. PL
134/2015] — que não se encontra ainda publicada. Assim sendo, e porque não deve ser feita referência a leis
futuras, no decurso do processo de especialidade, em particular no momento da redação final, deve ser
verificado se essa publicação ocorreu entretanto, procedendo-se à correta identificação do diploma de alteração;
caso contrário, essa referência deveria ser retirada da norma. Esta situação poderá igualmente ser ultrapassada,
caso se opte pela seguinte formulação: “Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, na sua redação atual”, não sendo
então necessário elencar os diplomas de alteração;
No que respeita à organização sistemática da iniciativa, assinala-se que o Capítulo III - Estatuto do
pessoal dirigente das entidades intermunicipais, - contempla artigos que não parecem enquadrar-se no
mesmo âmbito material. Desta forma, sugere-se que seja aditado ao texto da Proposta de Lei um Capítulo
IV - Disposições finais e transitórias, integrando os artigos 13.º e seguintes. Por outro lado, considerando
a conexão das matérias tratadas, parece que a norma do artigo 16.º deveria talvez passar a constar como
mais um número do artigo 13.º. Em termos de redação final, será de ponderar também a alteração da
epígrafe do artigo 15.º (Norma de adaptação), que não é clara sobre a matéria regulada na norma,
sugerindo-se a seguinte epígrafe: “Regulamento interno”.
Por fim, verificando-se que o “regulamento interno” a que faz referência o n.º 1 do artigo 3.º da
Proposta de Lei é também referenciado como “regulamento” (p. ex. artigo 14.º), parece conveniente
proceder-se a uma uniformização da terminologia usada ao longo do texto.
Verificação do cumprimento da lei formulário
As normas constantes da lei formulário2, sobre a publicação, a identificação e o formulário dos diplomas, são
especialmente relevantes em caso de aprovação da presente iniciativa, pelo que deverão ser tidas em conta no
decurso do processo da especialidade na Comissão e, em particular, aquando da redação final.
Antes de mais, cumpre referir que a presente iniciativa contém uma exposição de motivos e obedece ao
formulário das propostas de lei, apresentando sucessivamente, após o articulado, a data de aprovação em
Conselho de Ministros e a assinatura do Primeiro-Ministro e do Ministro da Presidência, nos termos dos n.os 1 e
2 do artigo 13.º da lei formulário.
Por outro lado, ao mencionar que “Estabelece o regime jurídico da organização dos serviços das entidades
intermunicipais e o estatuto do respetivo pessoal dirigente”, a Proposta de Lei apresenta um título que traduz
sinteticamente o seu objeto, observando o disposto no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário.
2 Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho.
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Em caso de aprovação, a iniciativa sub judice, tomando a forma de lei, será objeto de publicação na 1.ª série
do Diário da República, em conformidade com o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º.
No que respeita à sua entrada em vigor, determina o artigo 17.º da iniciativa que a mesma ocorra no dia
seguinte ao da sua publicação, cumprindo o disposto no n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário.
Na presente fase do processo legislativo, a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em
face da lei formulário.
III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes
Enquadramento legal nacional e antecedentes
A Proposta de Lei define como objeto a instituição do regime jurídico da organização dos serviços de apoio
técnico e administrativo das entidades intermunicipais, e estabelece, ainda, o estatuto do pessoal dirigente das
entidades intermunicipais.
O estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local do
Estado, aprovado pela Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, sofreu as atualizações introduzidas pelas Leis n.ºs
51/2005, de 30 de agosto, 64-A/2008, de 31 de dezembro, 3-B/2010, de 28 de abril, 64/2011, de 22 de dezembro,
e 68/2013, de 29 de agosto, (texto consolidado).
A citada Lei decide que o estatuto se insere numa cultura de mérito e de exigência transversal a toda a
Administração Pública, propondo que a atuação dos titulares de cargos dirigentes seja orientada por critérios de
qualidade, responsabilidade, eficácia e eficiência, integrada numa gestão por objetivos e orientada para a
obtenção de resultados. E, por força do n.º 4 do artigo 1.º, será aplicada, com as necessárias adaptações, à
administração local mediante Decreto-Lei, disposição executada por via do Decreto-Lei n.º 209/2009, de 3 de
setembro, (modificado pelas Leis n.ºs 3-B/2010, de 28 de abril, 66/2012, de 31 de dezembro, e 80/2013, de 28
de novembro (texto consolidado), que, ao abrigo do n.º 2 do artigo 1.º, procede, ainda, à adaptação à
administração autárquica do Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25 de outubro, no que se refere ao processo de
racionalização de efetivos.
Paralelamente, a Lei n.º 49/2012, de 29 de agosto, alterada pela Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro (texto
consolidado) procede à adaptação à administração local da Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, no que respeita ao
estatuto do pessoal dirigente, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 64/2011, de 22 de dezembro. Com
exceção da secção III do capítulo I, a Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, aplica-se ao pessoal dirigente das câmaras
municipais e dos serviços municipalizados, com as adaptações nela previstas.
Citando a exposição de motivos da Proposta de Lei, em matéria de organização de serviços, a Lei n.º
49/2012, de 29 de agosto, alterada pela Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, não estabeleceu qualquer regra
relativamente às entidades intermunicipais.
Desta forma, indica que a Lei n.º 75/2013, de 12 de dezembro, retificada pelas Declarações de Retificação
n.º 50-A/2013, de 11 de novembro, e 46-C/2013, de 1 de novembro, e alterada pela Lei n.º 25/2015, de 30 de
março (texto consolidado), que estabelece o regime jurídico das autarquias locais, aprova o estatuto das
entidades intermunicipais, estabelece o regime jurídico da transferência de competências do Estado para as
autarquias locais e para as entidades intermunicipais e aprova o regime jurídico do associativismo autárquico,
estipula, no seu artigo 106.º, que as entidades intermunicipais podem criar serviços de apoio técnico e
administrativo e que a respetiva natureza, estrutura e funcionamento são definidos em regulamento interno,
aprovado pelo conselho da entidade intermunicipal, sob proposta da comissão executiva metropolitana ou do
secretariado executivo intermunicipal.
Mais, refere que aquela lei é omissa relativamente aos cargos dirigentes dos serviços de apoio técnico e
administrativo das entidades intermunicipais, colmatando essa omissão mediante a apresentação do regime
jurídico da organização dos serviços das entidades intermunicipais, tendo em conta o disposto no aludido artigo
106.º da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, alterada pela Lei n.º 25/2015, de 30 de março, e o estatuto do
respetivo pessoal dirigente.
No que concerne ao procedimento da requalificação de trabalhadores em funções públicas, a Lei n.º 80/2013,
de 28 de novembro, consagra o regime jurídico da requalificação de trabalhadores em funções públicas visando
a melhor afetação dos recursos humanos da Administração Pública, regime que se aplica aos serviços da
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administração autárquica, por via do Decreto-Lei n.º 209/2009, de 3 de setembro, nos termos da alínea c) do
artigo 3.º da Lei.
O artigo 24.º da Lei regula a prioridade ao recrutamento de trabalhadores em situação de requalificação, cujo
n.º 2 remete para a regulamentação fixada por Portaria, concretamente pela Portaria n.º 48/2014, de 26 de
fevereiro, que define os termos e a tramitação do procedimento prévio de recrutamento dos trabalhadores nessa
situação.
O artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 209/2009, de 3 de setembro, determina que, na administração autárquica, o
exercício das competências previstas para a entidade gestora do sistema de requalificação (Direção-Geral da
Qualificação dos Trabalhadores em Funções Públicas – INA, nos termos do disposto no artigo 29.º da Lei n.º
80/2013, de 28 de novembro, e no artigo 3.º da Portaria n.º 48/2014, de 26 de fevereiro,) compete à entidade
gestora da requalificação nas autarquias (EGRA) relativamente aos respetivos processos de reorganização e
trabalhadores, a constituir no âmbito de cada área metropolitana e comunidade intermunicipal (n.º 1), e que o
âmbito de aplicação dos procedimentos previstos no regime de requalificação é o da área da entidade
intermunicipal (n.º 4).
Sobre a matéria, acresce aludir que a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, Lei n.º 35/2014, de 20 de
junho, retificada pela Declaração de Retificação n.º 37-A/2014, de 19 de agosto, e alterada pela Lei n.º 82-
B/2014, de 31 de dezembro (texto consolidado), enquadra os princípios do processo de requalificação dos
trabalhadores nessa situação, permitindo o reinício de funções de forma faseada (artigos 258.º e seguintes).
Considera-se útil destacar os antecedentes parlamentares das leis analisadas pela presente Proposta de Lei
e, na medida em que pode ser relevante para o acompanhamento da evolução legislativa e doutrinária que
esteve na base daquelas leis, remete-se a consulta para as respetivas notas técnicas:
Proposta de Lei 89/IX (2.ª) – Aprova o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da Administração Central, Regional e Local do Estado.
Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro Projeto de Lei 347/IX (2.ª) (PS) – Estabelece o estatuto do pessoal dirigente da Administração Pública.
Proposta de Lei 57/XII (1.ª) - Procede à adaptação à Administração Local da
Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, que aprova o estatuto do Pessoal Dirigente Lei n.º 49/2012, de 29 de agosto
dos Serviços e Organismos da administração Central, Regional e Local do Estado.
Proposta de Lei 154/XII (2.ª) – Institui e regula o sistema de requalificação de trabalhadores em funções públicas visando a melhor afetação dos recursos humanos da Administração Pública, e procede à nona alteração à Lei n.º 12
Lei n.º 80/2013, de 28 de novembro A/2008, de 27 de fevereiro, à quinta alteração ao Decreto-Lei n.º 74/70, de 2 de março, à décima segunda alteração ao Decreto-Lei n.º 139-A/90, de 28 de abril, à terceira alteração ao Decreto-Lei n.º 209/2009, de 3 de setembro, e à primeira alteração ao Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho.
Proposta de Lei 104/XII (2.ª) – Estabelece o regime jurídico das autarquias locais, aprova o estatuto das entidades intermunicipais, estabelece o regime
Lei n.º 75/2013, de 12 de dezembro jurídico da transferência de competências do Estado para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais e aprova o regime jurídico do associativismo autárquico.
Proposta de Lei 184/XII (1.ª) – Aprova a Lei Geral do Trabalho em Funções Lei n.º 35/2014, de 20 de junho
Públicas.
Proposta de Lei 267/XII (4.ª) – Primeira alteração à Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro, estabelece o Regime Jurídico das Autarquias Locais, aprovando o Estatuto das Entidades Intermunicipais, estabelece o regime jurídico da
Lei n.º 25/2015, de 30 de março transferência de competências do Estado para as Autarquias Locais e para as entidades intermunicipais e aprova o regime jurídico do Associativismo Autárquico.
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Enquadramento doutrinário/bibliográfico
AMORIM, João Pacheco de – Os novos regimes jurídicos das associações de municípios e das áreas
metropolitanas de Lisboa e Porto. In Centenário do nascimento do Professor Doutor Paulo Cunha : estudos
em homenagem. Coimbra : Almedina, 2012. ISBN 978-972-40-4502-3. P. 421-475. Cota: 12.06.2 – 204/2012.
Resumo: No presente artigo o autor começa por fazer uma breve resenha das principais alterações trazidas
pelos novos regimes jurídicos das associações de municípios (Lei n.º 45/2008, de 27 de Agosto) e das áreas
metropolitanas de Lisboa e Porto, agora reguladas pela lei n.º 46/2008, de 27 de Setembro. Segue-se uma
análise do significado político da noção de poder local na Constituição portuguesa de 1976. Depois, o autor
procura situar as associações de municípios no âmbito desse poder local, determinando a respetiva natureza
jurídica, em especial, no caso das áreas metropolitanas de Lisboa e Porto. A base em que assenta a legitimidade
das associações de municípios, ou seja, o município e a respetiva estrutura orgânica, merecerá ainda uma
abordagem específica. Por fim, é feito um confronto entre as recentes alterações legislativas e o regime
constitucional do poder local, em especial com o princípio da autonomia das autarquias locais.
GONÇALVES, Pedro Costa - As entidades intermunicipais - em especial, as comunidades intermunicipais.
Questões atuais de Direito Local. Braga. ISSN 2183-1300. N.º 1 (jan./mar. 2014), p. 21-40. Cota: RP-173
Resumo: O presente artigo debruça-se sobre a criação das associações de municípios e a organização
territorial autárquica, destacando, em especial, as Comunidades Intermunicipais. Analisa a estrutura orgânica
das Comunidades Intermunicipais, suas atribuições e competências, próprias e delegadas, e a posição jurídica
das Comunidades Intermunicipais na organização administrativa portuguesa.
PORTUGAL. Gabinete do Ministro Adjunto e dos Assuntos Parlamentares – Documento Verde da Reforma
da Administração Local [Em linha]. Lisboa : Gabinete do Ministro Adjunto e dos Assuntos Parlamentares, 2011.
[Consult. 11 Maio 2015]. Disponível em WWW: http://arnet/sites/DSDIC/BIB/BIBArquivo/m/2012/Adm_Local.pdf> Resumo: Este documento do Gabinete do Ministro Adjunto e dos Assuntos Parlamentares visa ser um ponto de partida para um debate sobre a reforma da administração local, debate este que se pretende alargado a toda a sociedade portuguesa, com o objetivo de no final do 1º semestre de 2012 estarem lançadas as bases e o suporte legislativo de um municipalismo mais forte, mais sustentado e mais eficaz. Ele tem presente a intenção do Governo Português de realizar, conjuntamente com os autarcas e a sociedade portuguesa, uma reforma de gestão, uma reforma de território e uma reforma política do Poder Local. Enquadramento internacional Países europeus A legislação comparada é apresentada para os seguintes países da União Europeia: Espanha, França e Itália. ESPANHA Em Espanha, a Lei n.º 7/2007, de 12 de abril, relativa ao ‘Estatuto Básico do Empregado Público’ - EBEP, estabelece os princípios gerais aplicáveis às relações de emprego público, na administração geral do Estado, nas administrações das comunidades autónomas e das entidades locais e nos institutos e universidades públicas. Estão excluídos do seu âmbito de aplicação os funcionários parlamentares das Cortes Gerais e das Assembleias Legislativas das Comunidades Autónomas e dos demais órgãos constitucionais do Estado, que possuem estatuto próprio. Os funcionários públicos das autarquias locais estão abrangidos pela legislação do Estado que lhes seja aplicável e pela legislação das comunidades autónomas, com respeito pela autonomia local.
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A organização dos Municípios encontra-se plasmada nos artigos 19 a 24 da Ley 7/1985, de 2 de abril,
“Reguladora das Bases do Regime Local” e no Título X da referida lei para os Municípios com muitos habitantes.
De acordo com o artigo 44.º da Lei n.º 7/1985, de 2 de abril, “reconhece-se aos municípios o direito a
associarem-se com outros em mancomunidades para a execução em comum de obras e serviços dentro das
suas competências”.
As mancomunidades têm personalidade e capacidade jurídicas para o cumprimento dos seus fins específicos
e regem-se por Estatutos próprios. O Estatuto regula o âmbito territorial da organização, o seu objeto e
competência, órgãos de governo e recursos, prazo de duração e todos os outros assuntos necessários para o
seu funcionamento.
Em todo o caso, os órgãos de governo serão representativos dos municípios mancomunados.
Veja-se um exemplo de um estatuto de uma mancomunidad (La Mancomunitat Intermunicipal de l’Horta Sud).
A Lei n.º 27/2013, de 27 de dezembro, “de racionalização e sustentabilidade da Administração Local” (texto
consolidado), contém a “Disposição transitória décima primeira Mancomunidades de municípios”:
“No prazo de seis meses desde a entrada em vigor desta Lei, as mancomunidades de municípios deverão
adaptar os seus estatutos ao previsto no artigo 44 da Lei n.º 7/1985, de 2 de abril, reguladora das Bases de
Regime Local, para não incorrer em causa de dissolução.
As competências das mancomunidades de municípios estarão orientadas exclusivamente para a realização
de obras e a prestação dos serviços públicos que sejam necessários para que os municípios possam exercer
as competências ou prestar os serviços enumerados nos artigos 25 e 26 da Lei n.º 7/1985, de 2 de abril,
reguladora das Bases de Regime Local.
O expediente para a dissolução será iniciado e decidido pelo órgão de Governo da Comunidade Autónoma.
Dado que a legislação que regula os vários regimes que completam o exercício de funções na administração
geral do Estado e nas administrações das comunidades autónomas é muito extensa, remetemos para o portal
do Ministério das Finanças e Administrações Públicas a consulta da legislação e informação disponíveis.
FRANÇA
Em França, a ‘região’, o ‘departamento’, o ‘município’ (comuna), as ‘coletividades com estatuto especial’ e a
‘Coletividade de Além-mar’, são formas de organização administrativa do território que fazem parte de um
conceito mais lato designado por collectivités territoriales [autarquias locais]. Constituem o quadro institucional
da participação dos cidadãos na vida local e garantem a expressão da sua diversidade.
As coletividades territoriais são pessoas coletivas de direito público, com competências próprias, poder
deliberativo, executivo e regulamentar.
A partir de 2008, as entidades governamentais, responsáveis pela organização territorial do país, encetaram
medidas no sentido de modificar a legislação respeitante a esta matéria, simplificando-a, por forma a reforçar a
democracia local e tornar o território mais atrativo.
A Lei n.º 2010-1563, de 16 de dezembro, modificada, define as grandes orientações, assim como o calendário
de aplicação da profunda reforma da organização territorial. Procede à complementaridade de funcionamento
entre as diversas entidades territoriais, designadamente através da criação de um “conselheiro territorial”, que
tem assento tanto no departamento como na região. De forma simplificada, visa pôr fim à concorrência de
funções, às despesas redundantes, à criação, fusão e extinção de entidades territoriais.
O associativismo entre as ‘comunas’ surgiu, há longos anos, como um elemento vital do reforço do poder
local. A ‘intercommunalité’ (intermunicipalidade) designa as diversas formas de associação e cooperação entre
as ‘comunas’ Permite que estas se reagrupem no âmbito de um “estabelecimento público de cooperação
intermunicipal” (EPCI), com o objetivo de assegurar a prestação de certos serviços ou de elaborar projetos de
desenvolvimento económico, de gestão ambiental ou de urbanismo. As comunas não podem aderir a mais de
um EPCI.
A lei distingue dois tipos de intercommunalité. Um que reveste a forma de cooperação intercomunal simples
ou associativa, designada por intercommunalité de gestão. Tem por finalidade proceder à gestão de certos
serviços públicos locais e realização de certos equipamentos locais, por forma a obter uma melhor repartição
dos custos e aproveitar economias de escala. Não possui fiscalidade própria, sendo financiadas pelas
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contribuições atribuídas pelas comunas que as integram. Outro que reveste a forma de cooperação mais
integrada ou federativa, conhecida por intercommunalité de projeto, concretiza projetos coletivos de
desenvolvimento local e dispõem de receitas fiscais próprias.
A fim de concretizar a cooperação intercomunal, ao nível de cada Departamento é instituída uma Comissão
Departamental de cooperação intermunicipal, presidida pelo Prefeito, que para além de manter atualizada a
cooperação, formula propostas no sentido de a reforçar.
Na sequência da execução dos princípios consagrados na Lei n.º 2010-1563, de 16 de dezembro, destacam-
se dois documentos da iniciativa da Assembleia das Comunidades de França (AdCF).
Um dos documentos, para além de se debruçar sobre o aprofundamento do funcionamento da
intercommunalité e suas modalidades de financiamento, contempla sobretudo, as condições do exercício das
principais competências intermunicipais e o governo das políticas públicas. O outro documento procede à análise
e acompanhamento da aplicação das disposições legislativas que visam flexibilizar as regras relativas à
reestruturação da “carta intercomunal”.
Contudo, refere-se que é, fundamentalmente, do Code Général des Collectivités Territoriales que decorrem
os princípios orientadores da organização territorial local.
Recentemente, e no âmbito dos objetivos definidos pelo governo de concretizar a reforma da organização
territorial, foram aprovadas as Leis n.º 2014-58, de 27 janeiro de modernização da ação pública territorial e
afirmação das metrópoles e n.º 2015-29, de 16 janeiro relativa à delimitação das regiões, às eleições regionais
e departamentais e à modificação do calendário eleitoral. Diplomas que alteram várias disposições do Code
Général des Collectivités Territoriales.
Para além das leis aprovadas e no seguimento do espirito reformador da organização territorial, em 18 de
junho de 2014 deu entrada no Sénat e na Assemblée Nationale a iniciativa legislativa do Governo sobre a nova
organização territorial da República: projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République
(NOTRe).
De forma resumida, os objetivos materializadas no projeto de lei traduzem-se:
Na consagração e reforço das responsabilidades regionais e na evolução do mapa das regiões com a
finalidade de conseguir um desenvolvimento equilibrado;
Na redefinição de competências atribuídas nas diversas áreas de atuação;
Na racionalização da organização territorial, com vista a facilitar o reagrupamento de coletividades;
Na garantia da solidariedade e igualdade no que concerne à repartição de competências;
Na melhor transparência e responsabilidade financeiras das coletividades territoriais; e
Na transferência de serviços e competências e respetiva compensação financeira do Estado para as
coletividades, na sequência de passagem dessas competências.
A iniciativa encontra-se em apreciação nas duas Câmaras.
O portal do Ministère de l'Intérieur, de l'Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l'Immigration e da
Direction de l'information légale et administrative – Vie Publique disponibilizam informação relativa à instituição,
fusão, extinção, competências, órgão, eleições, assim como as iniciativas legislativas de reforma das collectivités
territoriales, como instituições fundamentais da organização territorial do país.
ITÁLIA
As recentes reformas da administração pública local, como a Lei n.º 56/2014, de 7 de abril, indicam de modo
unívoco os objetivos de oferecer aos cidadãos serviços locais mais eficientes, mediante a utilização das
economias de escala derivadas do crescimento das dimensões das gestões associadas entre os Municípios;
modernizar o atual sistema administrativo, superando a fragmentação de competências entre os vários níveis
de Governo e colocando em primeiro lugar o papel dos Municípios, não singularmente, mas associados,
preferivelmente mediante uniões ou fusões; melhorar as performance económicas territoriais graças a estruturas
institucionais mais simples e eficientes, para promover o crescimento económico com mais investimentos, num
quadro de crise financeira global.
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As restrições relativas à despesa, às contratações, às modalidades associativas, e os cortes financeiros
lineares tornam complexa a atividade levada a cabo para atingir esses objetivos (Entre 2009 e 2013: corte de
recursos para as Províncias de 27%, inclusive com o retiro de receitas fiscais provinciais, devolvidas ao Estado;
para os Municípios de 14%, para as ‘administrações centrais do Estado de 12%, para as Regiões de 38%).
Nesse contexto, por exemplo a Região Marche fornece assistência e apoio aos municípios para o
crescimento das formas associativas; erroga contributos vinculados a objetivos específicos, programas e
projetos; promove as “Uniões de montanha” para associação das funções entre os municípios das áreas
internas, em ligação com a programação macro- regional e comunitária; realiza pesquisas coma finalidade de
desenvolver o setor dos serviços públicos locais.
Legislação relativa a pessoal das entidades municipais
Os artigos 16.º e 17.º do Decreto-lei n.º 90/2014, de 24 de junho, (convertido em Lei n.º 114/2014) dizem
respeito à composição dos órgãos das sociedades participadas e reconhecimento das mesmas; estatuindo
sobre a nomeação dos funcionários naquelas sociedades e levantamento dos organismos públicos e unificação
das bases de dados das sociedades participadas;
Decreto do Ministério da Economia e das Finanças, de 25 de janeiro de 2015, relativo a "Definição das
informações a transmitir ao Departamento do Tesouro relativamente às participações detidas pelas
Administrações públicas e disciplina das modalidades técnicas de comunicação, aquisição e fruição dos dados”;
Artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 66/2014, de 24 de abril, (convertido em Lei n.º 89/2014) - Reorganização e
redução da despesa de empresas, instituições e sociedades controladas pelas administrações locais [empresas
municipalizadas].
IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
Iniciativas legislativas
Efetuada consulta à base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se que se encontram pendentes
as seguintes iniciativas sobre matéria conexa:
Projeto de Lei n.º 804/XII (4.ª) (PS) – Primeira alteração à Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, que
estabelece o regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais;
Projeto de Lei n.º 883/XII (4.ª) (BE) – Reforça o controlo democrático, exercido pelos órgãos deliberativos
das entidades participantes, sobre as entidades do setor empresarial local e outras entidades compreendidas
no perímetro da administração local, procedendo à segunda alteração à Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, e
à segunda alteração à Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto;
Proposta de Lei n.º 313/XII (4.ª) (GOV) – Procede à segunda alteração à Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto,
que estabelece o regime jurídico da atividade empresarial local e das participações locais, à segunda alteração
à Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, que estabelece o regime financeiro das autarquias locais e das entidades
intermunicipais, à primeira alteração à Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, que estabelece o regime jurídico das
entidades intermunicipais e do associativismo autárquico, à primeira alteração à Lei n.º 53/2014, de 25 de
agosto, que aprova o regime jurídico da recuperação financeira municipal regulamentando o Fundo de Apoio
Municipal, e à primeira alteração ao Decreto-Lei n.º 92/2014, de 20 de junho, que estabelece o regime jurídico
das escolas profissionais privadas e públicas, no âmbito do ensino não superior, introduzindo clarificações nos
respetivos regimes.
Petições
Após consulta da base de dados da AP, não se identificaram quaisquer petições sobre matéria idêntica.
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V. Consultas e contributos
Consultas obrigatórias
Nos termos do artigo 142.º do Regimento da Assembleia da República, e para os efeitos do n.º 2 do artigo
229.º da Constituição, importa promover a audição dos órgãos de governo próprios das regiões autónomas,
solicitando o envio dos respetivos pareceres no prazo de 15 dias (Governos) e 20 dias (AL), nos termos da Lei
n.º 40/96, de 31 de Agosto, e do n.º 4 do artigo 118.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma
dos Açores.
Atento o estatuído no n.º 2 do artigo 229.º da Constituição e no artigo 142.º do Regimento da Assembleia da
República, em 7 de maio foi promovida a consulta da Associação Nacional de Municípios Portugueses.
Consultas facultativas
Em 6 de maio, atenta a conexão estabelecida, a COFAP solicitou a pronúncia da Comissão do Ambiente,
Ordenamento do Território e Poder Local.
Pareceres / contributos enviados pelo Governo
O Governo juntou o parecer emitido pela ANMP em sede de trabalhos preparatórios da Proposta de Lei,
constando o mesmo da página internet da iniciativa.
Contributos de entidades que se pronunciaram
Eventuais pareceres e contributos remetidos à Assembleia da República, nomeadamente no âmbito da
apreciação pública, serão publicitados na página internet da iniciativa.
VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação
Em face da informação disponível não é possível quantificar eventuais encargos resultantes da aprovação
da presente iniciativa.
———
PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 900/XII (3.ª)
(RECOMENDA AO GOVERNO MEDIDAS PARA AUMENTAR A TRANSPARÊNCIA E O CONTROLO DA
AGÊNCIA DE CRÉDITO À EXPORTAÇÃO (COSEC)
Informação da Comissão de Economia e Obras Públicas relativa à discussão do diploma ao abrigo
do artigo 128.º do Regimento da Assembleia da República
1. Oito Deputados do Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda tomaram a iniciativa de apresentar o Projeto
de Resolução (PJR) n.º 900/XII (3.ª) – (BE), ao abrigo do disposto na alínea b) do artigo 156.º (Poderes dos
Deputados) da Constituição da República Portuguesa e da alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º (Poderes dos
Deputados) do Regimento da Assembleia da República (RAR).
2. A iniciativa deu entrada na Assembleia da República a 20 de dezembro de 2013, tendo sido admitido a 8
de janeiro de 2014, data na qual baixou à Comissão de Economia e Obras Públicas.
3. A discussão do Projeto de Resolução (PJR) n.º 900/XII (3.ª) – (BE) ocorreu nos seguintes termos:
A Sr.ª Deputada Mariana Mortágua (BE) apresentou o projeto de resolução, referindo que a COSEC tem o
negócio dos seguros à exportação, privado e com intervenção do Estado apenas quando os seguros são feitos
a empresas que exportam para países que apresentem algum risco especial, nomeadamente político ou de
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catástrofes naturais. Pretende que possa haver mais controlo democrático e mais informação quanto aos
projetos que têm garantia pública, para que haja a certeza que o Estado não está a garantir projetos que de um
modo ou outro contribuem para aumentar a dependência destes países e não são defensáveis do ponto de vista
democrático nem do ponto de vista ético. Concluiu, reiterando os termos dispositivos do projeto de resolução e
afirmando que as recomendações ora propostas seguem a linha de trabalhos de ONG que trabalham nesta área
da transparência dos investimentos internacionais.
Usaram da palavra, a este propósito, os Srs. Deputados Eduardo Teixeira (PSD), Hélder Amaral (CDS-PP),
Fernando Serrasqueiro (PS) e Bruno Dias (PCP).
O Sr. Deputado Eduardo Teixeira (PSD) afirmou que este era um assunto importante e que o PSD entendia
que havia algumas questões que se poderiam colocar ao Governo, pelo que, em conjunto com o CDS-PP, dirigiu
uma pergunta ao Governo no sentido de obter algumas respostas sobre o assunto. Assim, defendeu, seria
preferível aguardar a resposta do Governo para discutir esta matéria já na posse de mais documentação,
fazendo assim um debate mais rico.
Pelo Sr. Deputado Hélder Amaral (CDS-PP) foi defendido as questões levantadas pelo projeto de resolução
são pertinentes e importantes e que não deveria ser tomada qualquer posição final sobre este projeto de
resolução, devendo-se aguardar as respostas do Governo às questões colocadas. Colocou ainda a hipótese de
se proceder à audição da Direção-Geral do Tesouro e Finanças (DGTF) e propôs que o assunto fosse retomado
em setembro, aquando do reinício dos trabalhos parlamentares.
O Sr. Deputado Fernando Serrasqueiro (PS) informou que o seu grupo parlamentar acompanhava a
preocupação sobre a transparência a respeito destes projetos, porque o pretexto da confidencialidade tem dado
cobertura a que não se prestem esclarecimentos nesta matéria, sendo uma área onde a informação é
praticamente nula. Afirmou não entender a necessidade de se esperar pela resposta do Governo a perguntas
feitas por um grupo parlamentar, sem se saber se vai ou não responder e se o fará cumprindo os prazos
previstos. Defendeu a audição em Comissão das entidades que se entenda pertinente e concluiu, reiterando
que o seu grupo parlamentar acompanhava o projeto de resolução do BE e que a COSEC deveria fornecer à
Assembleia da República as informações que pudessem não comprometer os negócios, até porque estes
podiam até já estar ultimados.
Por sua vez, o Sr. Deputado Bruno Dias (PCP) afirmou que o seu grupo parlamentar acompanhava as
preocupações do BE, lembrou que nos últimos anos tem havido uma evolução um pouco atribulada sobre a
relação da COSEC com o Estado em matéria de responsabilidade financeira. Uma área de intervenção tão
crítica e estratégica para a nossa economia como a viabilização de operações de internacionalização e de crédito
à exportação por parte das empresas, acrescentou, não pode estar entregue a uma empresa que pertence a
um grupo financeiro, responde perante os seus acionistas privados, que podem ter outros interesses e
prioridades. Propôs que, independentemente do percurso deste projeto de resolução, a Comissão solicitasse
informações à COSEC e ao Governo sobre o ponto de situação dos indicadores referidos no projeto de resolução
e os custos para o Estado português no apoio à exportação e a projetos promovidos em países estrangeiros.
Tornou a usar da palavra o Sr. Deputado Hélder Amaral (CDS-PP) para sugerir que, se houvesse consenso,
se usasse como ponto de partida para as questões a formular pela Comissão as questões colocadas pelo PSD
e o CDS-PP na pergunta que fez ao Governo.
A Sr.ª Deputada Mariana Mortágua (BE) referiu que, se houver um interesse sério em fazer o debate sobre
o assunto, o seu grupo parlamentar não vê vantagem em forçar agora a votação do projeto de resolução, mas
o compromisso dessa discussão mais alargada deve ser para o início da próxima sessão legislativa, para o
retomar dos trabalhos parlamentares. Concorda com a possibilidade de a Comissão fazer perguntas ao Governo
e de ouvir as entidades responsáveis.
Concluiu o Sr. Presidente no sentido de que os diversos partidos iriam formular uma série de perguntas à
COSEC e ao Governo, solicitando-se a resposta de modo a que a Comissão pudesse retomar o debate durante
o mês de setembro, sem colocar de lado a hipótese, se se entender que a resposta não é suficiente, de se
proceder a audição das entidades que se considerar pertinente.
No dia 17 de julho de 2014, foram dirigidos ofícios ao Governo e à COSEC, que se juntam em anexo. A
COSEC respondeu em 4 de agosto de 2014 e o Governo respondeu em 12 de janeiro de 2015, anexando-se as
respostas a esta informação.
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Na sua reunião de 6 de maio de 2015, a Comissão de Economia e Obras Públicas retomou a discussão deste
projeto de resolução, tendo a Sr.ª Deputada Mariana Mortágua (BE) referido que entendia que os pontos 4 e 5
do projeto de resolução tinham tido resposta, mas o mesmo não tinha acontecido com os pontos 1, 2, 3 e 6, pelo
que fazia todo o sentido mantê-los. Considerou que, independentemente dos mínimos de exigência quanto à
avaliação do impacto dos projetos candidatos, do seu desenvolvimento e desempenho e da divulgação de
informação, defendeu que se deveria procurar ter mais informação e ultrapassar os mínimos exigíveis nessa
matéria.
Usaram da palavra os Srs. Deputados Nuno Serra (PSD), Hélder Amaral (CDS-PP), Fernando Serrasqueiro
(PS) e Bruno Dias (PCP).
O Sr. Deputado Nuno Serra (PSD) informou que o PSD se encontrava completamente esclarecido pelas
respostas da COSEC e do Governo, tendo destacado o mérito do projeto de resolução, por ter alertado para as
falhas existentes, permitindo assim que as mesmas fossem colmatadas. Considerou que o assunto estava
esclarecido e fechado, não carecendo de mais discussão.
Pelo Sr. Deputado Hélder Amaral (CDS-PP) foi afirmado que as respostas tinham sido claras e que se revia
na posição expressa pelo orador antecedente.
O Sr. Deputado Fernando Serrasqueiro (PS) realçou que se justificava da parte do Estado especiais cuidados
no sentido de que os processos fossem analisados com toda a transparência e equidade, uma vez que, apesar
de a COSEC ser uma instituição privada, tem uma intervenção estatal ao nível da garantia. Referiu também que
o seu partido apoiará tudo o que seja a transparência e a publicitação dos critérios subjacentes à análise dos
processos, com respeito pela confidencialidade inerente aos negócios, até porque lhe tinham chegado algumas
críticas quanto às justificações para a recusa de alguns projetos.
Pelo Sr. Deputado Bruno Dias (PCP) foi reafirmada a perplexidade por se entregar uma vertente estratégica
e crítica da economia portuguesa, como a promoção e a apoio à economia nacional relativamente ao
financiamento e ao seguro de crédito quanto às exportações e às transações internacionais, a uma empresa
que não segue necessariamente a agenda do interesse público. Defende que quando se trata de matéria
sensível, como a transparência e do escrutínio dos projetos apoiados, o facto de a Assembleia da República
obter como resposta uma proposta de mais transparência que vai para além dos compromissos assumidos
internacionalmente, levanta a questão de saber se se deve ir mais longe ou não. Em seu entender, se se tiver
esse entendimento, essas recomendações deveriam ser discutidas e adotadas, tendo discordado das posições
que defendiam que o assunto estava resolvido e não necessitava de ser mais discutido.
Finalmente, o Sr. Presidente questionou a Sr.ª Deputada Mariana Mortágua (BE) se iria expurgar o projeto
de resolução dos pontos 4 e 5, ao que esta respondeu afirmativamente, independentemente de poder
acrescentar algum outro ponto que os outros grupos parlamentares entendessem necessário.
4. O Projeto de Resolução n.º 900/XII (3.ª) – (BE) foi objeto de discussão na Comissão de Economia e Obras
Públicas, nas reuniões de 9 de julho de 2014 e 6 de maio de 2015.
5. Realizada a sua discussão, remete-se esta Informação a S. Ex.ª a Presidente da Assembleia da República,
nos termos e para os efeitos do n.º 1 do artigo 128.º do Regimento da Assembleia da República.
Assembleia da República, em 13 de maio de 2015.
O Presidente da Comissão, Pedro Pinto.
Anexos
Respostas às questões colocadas pela Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública:
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