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Sábado, 23 de maio de 2015 II Série-A — Número 136
XII LEGISLATURA 4.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2014-2015)
S U M Á R I O
Ministério das Finanças e da Administração Pública (Conta Geral do Estado 2013):
— Relatório da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública e pareceres das Comissões Parlamentares, da Unidade Técnica de Apoio Orçamental e do Conselho Económico e Social.
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MINISTÉRIO DAS FINANÇAS E DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
(CONTA GERAL DO ESTADO 2013)
Relatório da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública e pareceres das
Comissões Parlamentares, da Unidade Técnica de Apoio Orçamental e do Conselho Económico e
Social
Relatório da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública
ÍNDICE
PARTE I – CONSIDERANDOS
1. Nota introdutória
2. Enquadramento macroeconómico em 2013
3.As previsões macroeconómicas para 2013: do orçamento inicial à execução Orçamental
4. Políticas económicas que influenciaram a execução orçamental em 2013
5. Dívida Pública
6. Fluxos Financeiros com a União Europeia
7. Fluxos Financeiros entre o Orçamento do Estado e o Sector Público Empresarial
8. Fluxos Financeiros com as Regiões Autónomas e com as Autarquias Locais
9. Benefícios Fiscais; Subsídios e outras formas de apoio
10. Património do Estado
11. Orçamento e conta da Segurança Social
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO RELATOR
PARTE III – CONCLUSÕES
PARTE IV – PARECER
PARTE V – ANEXOS
PARTE I – CONSIDERANDOS
1. Nota introdutória
A Conta Geral do Estado relativa ao ano de 2013 foi enviada à Comissão de Orçamento, Finanças e
Administração Pública (COFAP) em 1 de julho de 2014, encontrando-se em conformidade com o disposto na
Lei de Enquadramento Orçamental (LEO), a qual estabelece “ as regras relativas à organização, elaboração,
apresentação, discussão e votação das contas do Estado, incluindo a da segurança social”1.
A Lei de Enquadramento Orçamental estabelece, entre outros aspetos, o conteúdo, o prazo para
apresentação (30 de junho do ano seguinte àquele a que respeite) e a forma de publicação da Conta Geral do
Estado 2.
Nos termos do disposto na alínea d) do artigo 162.° da Constituição da República Portuguesa (CRP), compete
à Assembleia da República, no exercício das suas funções de fiscalização, tomar as contas do Estado e das
demais entidades públicas que a lei determinar, com o parecer do Tribunal de Contas (TC) e os demais
elementos necessários à sua apreciação.
Audições e Pareceres
No uso das suas atribuições, e no exercício das competências e controlo político em matéria de Conta Geral
do Estado, a Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública solicitou a emissão de Parecer à Conta
1 Alínea c) do Artigo 1.º da Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto. 2 Artigos 73.º a 80.º da Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto.
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Geral do Estado de 2013 ao Conselho Económico e Social (CES) e ao Tribunal de Contas (TC), tendo procedido
no âmbito deste processo às seguintes audições:
i) Tribunal de Contas, no dia 13 de janeiro de 2015;
ii) Conselho Económico e Social, no dia 16 de janeiro de 2015;
iii) Governo, no dia 28 de janeiro de 2015.
O parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2013 foi enviado à Comissão de Orçamento, Finanças e
Administração Pública em 18 de dezembro de 2014, para que esta se pronunciasse sobre as matérias da sua
competência e, nos termos do artigo 107.° da CRP, e da alínea c) do n.º 2 do artigo 206.º do Regimento da
Assembleia da Republica.
A COFAP solicitou ao Conselho Económico e Social um Parecer sobre a CGE 2013, nos termos do disposto
na alínea a) do n.º 1 do artigo 2.º da LEO, inserindo-se no âmbito das competências próprias daquele organismo,
nomeadamente das que estão associadas à natureza de órgão consultivo e de concertação no domínio das
políticas económicas e sociais, tendo o referido Parecer sido aprovado em reunião plenária do CES realizada
em 12 de janeiro de 2015.
No dia 13 de janeiro de 2015 decorreu a audição ao Tribunal de Contas, através do Conselheiro Presidente,
Guilherme d’Oliveira Martins, e dos Juízes Conselheiros Relatores José Luís Pinto Almeida (Coordenador), José
de Castro de Mira Mendes, António Augusto dos Santos Carvalho e António Manuel Fonseca da Silva, tendo
sido salientadas as seguintes conclusões:
i) Âmbito do Parecer
O Parecer do TC à CGE incide sobre a atividade financeira do Estado, incluindo a Segurança Social nos
domínios das receitas, das despesas, da tesouraria, da dívida pública e do património e sobre a sustentabilidade
das finanças públicas nacionais.
ii) Elaboração do Parecer
Foi elaborado por quatro Conselheiros relatores, sendo um deles o coordenador, e envolve um trabalho
permanente de acompanhamento da atividade financeira do Estado, sendo aprovado pelo Tribunal em Plenário
Geral.
iii) Acesso à Informação
Para um correto acompanhamento da atividade financeira do Estado é necessária uma adequada
disponibilização da informação residente nos sistemas de informação da Administração Pública.
iv) Aprovação
O Parecer do Tribunal de Contas à Conta Geral do Estado de 2013 foi aprovado em reunião do respetivo
Plenário Geral, realizada em 15 de dezembro de 2014.
v) Parecer sobre a CGE de 2013
O Parecer é composto por um volume repartido por 4 partes: Enquadramento Macroeconómico e Orçamental,
Conta Geral do Estado, Conta da Segurança Social e Conclusões, Recomendações e Juízo sobre a Conta;
No âmbito dos trabalhos de elaboração do Parecer da Conta Geral do Estado de 2013, merecem destaque
7 situações apresentadas em caixas individualizadas:
Aplicação da contabilidade patrimonial na Administração Central, Parque Escolar, Cancelamento de
derivados financeiros (swaps) das EPR, Acompanhamento dos mecanismos de assistência financeira a
Portugal, Saldo das Receitas e das despesas orçamentais relativas ao BPN, Caixa Geral de Aposentações e
Riscos para a sustentabilidade das finanças públicas.
vi) Aplicação do Plano Oficial de Contabilidade Pública na Administração Central
De acordo com o Tribunal de Contas, no final de 2013 os estabelecimentos de educação e ensino não
superior e os serviços externos do MNE ainda não utilizavam a contabilidade patrimonial, nestes serviços,
apenas será adotada a contabilidade patrimonial coma a aplicação do Sistema de Normalização Contabilística-
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AP (cuja aprovação está prevista para 2015 e que irá revogar o POCP e planos sectoriais) e a criação de
estruturas organizativas/ contabilísticas de suporte.
vii) Programa de Assistência Económica e Financeira a Portugal (PAEF)
O Tribunal de Contas aprovou a realização de uma ação plurianual, que tem vindo a acompanhar a
implementação das medidas previstas no programa de assistência económica e financeira a Portugal e o seu
impacto nas contas públicas.
Em 2014, a avaliação incidiu sobre as medidas de política orçamental e orçamentais estruturais para o sector
da saúde previstas no PAEF e o seu impacto na CGE de 2013.
viii) Banco Português de Negócios (BPN)
O Tribunal de Contas vem prestando uma particular atenção ao reflexo orçamental da intervenção do Estado
no BPN, que em 2013 resultaram essencialmente da atividade das sociedades veículo Parvalorem, Parups e
Parparticipadas.
No final de 2013, a despesa líquida acumulada resultante da intervenção do Estado no BPN atingia € 2 206
M, resultado dos saldos parciais de € 747 M de 2011, € 983 M de 2012 e € 476 M de 2013.
As garantias efetivas do Estado concedidas ao BPN e sociedades veículo totalizavam € 3.920 M.
ix) Grau de Acolhimento das Recomendações
Relativamente ao grau de acolhimento das recomendações formuladas no Parecer sobre a CGE de 2011
(incluindo as formuladas no Parecer da CGE de 2010, não reiteradas no Parecer da CGE de 2011) foram
acolhidas total ou parcialmente em 65%.
x) Conclusões e Recomendações
Com vista a melhorar a fiabilidade e o rigor da CGE e para a correção de erros e deficiências, o Tribunal de
Contas formulou 86 recomendações, tendo sido dirigidas à Administração Central 56 recomendações e 30 à
Segurança Social.
xi) Juízo sobre a CGE de 2013
Nos termos da sua Lei de Organização e Processo 3, o Tribunal de Contas no parecer sobre a Conta Geral
do estado, incluindo a da Segurança Social, “emite juízo sobre a legalidade e a correção financeira das
operações examinadas”.
Quanto à Administração Central (SI e SFA) são colocadas reservas, ênfases e identificada limitação de
âmbito.
Reservas quanto aos sistemas contabilísticos, de legalidade e de correção financeira.
Ênfases quanto à legalidade e correção financeira.
Quanto à limitação de âmbito porque a CGE não inclui a receita e a despesa de sete Fundos Autónomos e
de dezasseis EPR, o que subvaloriza a receita e despesa total.
Quanto à conta da Segurança Social, são colocadas reservas e ênfases quanto à legalidade e correção
financeira.
O CES foi ouvido no dia 16 de janeiro de 2015, tendo intervindo nesta audição o seu Presidente, Dr. José
Silva Peneda, bem como o Relator Conselheiro Dr. Adriano Pimpão.
A emissão do presente parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2013 insere-se no âmbito das
competências constitucionais e legais do Conselho Económico e Social (CES).
A CGE 2013 apresenta progressos no sentido duma maior legibilidade das contas públicas dando sequência
ao sempre defendido pelo CES ao longo de vários pareceres. No entanto torna-se necessário prosseguir nesta
linha muito especialmente no que se refere ao SEE e às PPP.
Os resultados da execução orçamental em 2013 permitem confirmar o elevado risco das medidas de
execução orçamental no que se refere à sua interação com a recessão/recuperação da atividade económica e
as inevitáveis consequências de ordem social.
3 Artigo 41.º, n.º 2.
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Outra conclusão refere-se à subida da carga fiscal em 2013 e à necessidade de segmentar e quantificar as
componentes relativas à subida das taxas dos impostos e aos resultados do combate à fraude e evasões fiscais.
Duma forma mais geral, o CES considera que a CGE deverá ser, para além de um documento de prestação
de contas na ótica contabilística e financeira, um instrumento político que permita igualmente avaliar a forma
como as medidas de política foram executadas, tendo como referência os compromissos assumidos no
correspondente Orçamento do Estado e os seus efeitos económicos e sociais.
A COFAP ouviu também o Governo, através de audição ao Sr. Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento,
Dr. Hélder Reis, no dia 28 de janeiro de 2015.
Para além do Tribunal de Contas e do Conselho Económico e Social, emitiram ainda parecer sobre a CGE
2013 a Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) e as Comissões Parlamentares Permanentes.
A UTAO apresentou o Parecer Técnico n.º 5/2014, datado de 29 de dezembro de 2014, ao abrigo do artigo
10.º-A da Resolução da Assembleia da República n.º 20/2004, de 16 de fevereiro, aditado pela Resolução n.º
53/2006, de 7 de agosto e, posteriormente, pela Resolução n.º 57/2010, de 23 de julho e pela Resolução n.º
62/2014, de 30 de junho, e no mandato expresso no respetivo Plano de Atividades.
Segundo o parecer da UTAO, “O ano 2013 foi marcado pela continuação da recessão da economia
portuguesa, ainda que numa intensidade menor do que no ano anterior, num contexto de recessão na área do
euro. A evolução negativa da procura interna continuou a ser compensada pelo contributo positivo das
exportações líquidas, que permitiram a obtenção de uma capacidade líquida de financiamento face ao exterior.
Este contexto macroeconómico demonstrou-se mais adverso do que o inicialmente previsto, o que terá
contribuído para a revisão de alguns dos objetivos orçamentais estabelecidos no âmbito da assistência
financeira da UE e do FMI.
A Comissão de Orçamento Finanças e Administração Pública solicitou às demais Comissões Parlamentares,
nos termos do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, o envio de parecer sobre a CGE de 2013,
relativamente às respetivas áreas de competência.
Legislação relevante
O Orçamento do Estado para 2013 (OE 2013) foi aprovado pela Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, tendo
as normas de execução orçamental para 2013 (DLEO) sido aprovadas pelo Decreto-Lei n.º 36/2013, de 11 de
março.
O OE2013 destaca-se pelas medidas de consolidação orçamental, parte das quais transitaram do exercício
antecedente, com vista ao cumprimento dos limites definidos em cada uma das revisões do Programa de
Assistência Económica e Financeira (PAEF), designadamente:
Suspensão do pagamento do subsídio de férias aos trabalhadores da administração pública e do sector
empresarial, nos mesmos termos em que vigorou em 2012; no caso dos reformados, ficou suspenso o
pagamento de 90% deste subsídio 4;
Manutenção das reduções salariais e proibição das valorizações remuneratórias, bem como congelamento
do valor nominal das pensões;
Redução do montante das ajudas de custo relativas a deslocações ao estrangeiro e alteração das
condições de abono de ajudas de custo em território nacional;
Redução em 50% na compensação sobre o valor do pagamento do trabalho extraordinário em dia normal
de trabalho e em dia de descanso semanal ou feriado;
Aproximação do regime de proteção social público ao da segurança social no que respeita à doença (não
pagamento de baixas médicas até 3 dias e redução de 10% na remuneração diária, não reembolsável, a partir
do 4.º até ao 30.º dia) e à reforma (passando a considerar-se a idade de 65 anos para a passagem à aposentação
e de 60 anos no caso dos militares e polícias);
Redução em 50% do número de trabalhadores com contrato de trabalho em funções públicas a termo
resolutivo e ou com nomeação transitória face aos existentes em 31 de dezembro de 2012, com exclusão dos
que sejam cofinanciados por fundos europeus;
4 Quanto ao subsídio de Natal, determinou-se o seu pagamento (em regime de duodécimos) pretendendo-se dar cumprimento ao Acórdão n.º 353/2012, de 5 de julho, do Tribunal Constitucional. Os artigos 29.º, 31.º e 77.º da LOE/2013, foram considerados inconstitucionais pelo Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 187/2013, de 5 de abril – Parecer do Tribunal de Contas á CGE 2013.
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Criação de uma contribuição extraordinária de solidariedade (CES), entre 3,5% e 10%, a aplicar a pensões
a partir de € 1.350; para pensões de valor superior a € 5.030, previu-se uma redução cumulativa, à semelhança
da aplicada em 2012 (15% sobre o montante que exceda € 5.030 mas que não ultrapasse € 7.545 e 40% sobre
o montante que ultrapasse € 7.545);
Diminuição do número de escalões de IRS de 8 para 5 e aumento das taxas marginais de cada escalão e
alterações dos intervalos de cada escalão. A taxa mínima aplicável passou de 11,5% para 14,5% e a taxa
máxima de 46,5% para 48%;
Diminuição dos limites globais para as deduções à coleta relativas, nomeadamente, a despesas de saúde,
de educação ou formação, encargos com lares e encargos com imóveis;
Criação de uma sobretaxa de 3,5% em sede de IRS aplicável ao rendimento coletável que exceda o valor
anual da retribuição mínima mensal garantida por sujeito passivo;
Diminuição do limite mínimo para a aplicação da taxa adicional de solidariedade (2,5%), introduzida em
2012, de € 153.300 para € 80.000;
Aumento das taxas liberatórias aplicáveis aos rendimentos de capitais de 25% para 28%;
Aumento dos impostos sobre: álcool e bebidas alcoólicas, tabaco e de circulação;
Tributação em imposto do selo dos prémios dos jogos sociais, na parte que exceda € 5.000;
Tributação em sede de IVA das transmissões de bens efetuadas no âmbito de atividades de produção
agrícola e de prestações de serviços relacionadas com esta atividade;
Prorrogação até 31 de dezembro de 2013 do regime da contribuição sobre o sector bancário;
Manutenção da derrama estadual, com novos limites;
Manutenção do valor do indexante dos apoios sociais (IAS) em € 419,22;
Os subsídios concedidos no âmbito das eventualidades de desemprego e de doença, por períodos
superiores a 30 dias, passam a estar sujeitos a uma contribuição de 6% e 5%, respetivamente 5;
Renegociação das parcerias público-privadas (PPP), prevendo-se uma redução dos encargos em € 250
M;
Redução dos custos operacionais do sector empresarial do Estado, através, entre outras medidas, da
redução de 3% dos trabalhadores (excluindo os hospitais);
Redução da despesa com indemnizações compensatórias a atribuir em 2013 (menos € 48,6 M);
Redução de despesas com bens de investimento a realizar pelas entidades públicas empresariais
reclassificadas (EPER) em cerca de € 240,8 M;
Redução de transferências para fundações.
Durante o ano de 2013 foram aprovadas duas alterações à Lei do Orçamento do Estado.
A primeira alteração, através da Lei n.º 51/2013, de 24 de julho, foi necessária devido ao aumento de despesa
exigido no seguimento da decisão do Tribunal Constitucional e consistente com os resultados da sétima missão
de avaliação do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro.
A segunda alteração, através da Lei n.º 83/2013, de 9 de dezembro, visou segundo o Governo, “ em maior
detalhe, do lado da receita, destacam-se os efeitos relativos: à não concretização do total de poupanças
esperadas com a execução dos fundos comunitários; ao adiamento da concessão de infraestruturas portuárias
para 2014; e à revisão em baixa da estimativa de receita contributiva para o sistema de pensões da Caixa Geral
de Aposentações.
Do lado da despesa, assumem particular relevância: a transferência para o orçamento da Caixa Geral de
Aposentações, de modo a acomodar a menor receita face à previsão inicial; os pagamentos devidos pelas
responsabilidades assumidas a nível europeu, designadamente contribuições adicionais para o Orçamento da
União Europeia, na sequência das suas sucessivas revisões; e ainda a transferência do Orçamento do Estado
para o orçamento da segurança social, destinada ao financiamento dos maiores encargos com pensões.
O impacto deste conjunto de operações no défice orçamental é acomodado pelas receitas provenientes do
regime excecional de regularização de dívidas fiscais e à segurança social.
5 O Tribunal Constitucional declarou a inconstitucionalidade do artigo 117.º da LOE que previa esta medida (Acórdão n.º 187/2013, de 5 de abril), depois reformulada na Lei n.º 51/2013, de 24 de julho (primeira alteração ao OE/2013) – Parecer do Tribunal de Contas à CGE 2013
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Destacam-se ainda, com impacto positivo no esforço de consolidação orçamental, a revisão em alta da
receita fiscal, como resultado da melhoria das perspetivas macroeconómicas, e o registo de menores encargos
com juros face à estimativa anterior”.
Ainda segundo o Governo: “a alteração é consistente com os resultados da oitava e nona missão de avaliação
do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro”.
Com efeito, a política orçamental do ano de 2013 traduz, em grande medida, o efeito das medidas marcadas
pelo Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF) concretizadas pela assinatura do Memorando de
Entendimento, em 17 de maio de 2011, com a Comissão Europeia, o Fundo Monetário Internacional e o Banco
Central Europeu e posteriores Revisões.
O Regime Jurídico-financeiro do Estado rege-se, em primeira instância, pela Constituição da República
Portuguesa, salientando-se em matéria orçamental e financeira a Lei de Enquadramento Orçamental, criada
pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, a qual “estabelece as regras de enquadramento dos orçamentos e contas
do setor publico administrativo nomeadamente no que toca à organização, elaboração e execução do orçamento
do Estado, seu conteúdo e estrutura, as normas que orientam a execução, o controlo orçamental e a
responsabilidade financeira, a apresentação das contas e os princípios e os procedimentos em matéria de
estabilidade orçamental”.
A atividade financeira do estado encontra-se ainda enquadrada pelo Regime da Administração Financeira do
Estado (RAFE), de qual se destacam os seguintes diplomas:
• Lei n.º 8/90, de 20 de fevereiro: Lei de Bases da Contabilidade Pública;
• Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho: Regime da Administração Financeira do Estado (RAFE);
• Decreto-Lei n.º 232/97, de 3 de setembro: Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP):
• Decreto-Lei n.º 191/99, de 5 de junho: Regime de Tesouraria do Estado;
• Decreto-Lei n.º 301/99, de 5 de agosto: Regime de Contabilização das Receitas do Estado;
• Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro: Regime jurídico dos códigos de classificação económica das
receitas e das despesas públicas e da estrutura das classificações orgânicas aplicáveis aos organismos da
administração central.
No ano de 2012, através da Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro, foi publicada a Lei que Aprova as regras
aplicáveis à assunção de compromissos e aos pagamentos em atraso das entidades públicas (LCPA), a qual
veio introduzir um conjunto de princípios, regras e procedimentos a adotar na realização da despesa pelas
entidades incluídas no âmbito de aplicação subjetiva da LEO e pelas entidades públicas do Serviço Nacional de
Saúde.
A LCPA visava evitar a acumulação dos pagamentos em atraso, prevendo ainda a existência de planos de
liquidação de pagamentos em atraso a elaborar pelas entidades que se encontrassem nessa situação e
estabelecendo novas regras e um controlo mais rigoroso sobre a assunção de compromissos plurianuais.
O presente relatório analisa a CGE 2013, tendo como base na sua elaboração o próprio relatório da CGE
2013 e o parecer emitido pelo Tribunal de Contas, sendo também tidos em consideração os pareceres do CES
e da UTAO, bem como a apresentação realizada pelo Sr. Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento aquando
da audição parlamentar.
2. Enquadramento macroeconómico em 2013
Durante o ano de 2013, o “crescimento da economia mundial continuou a abrandar, apesar da aceleração
do crescimento das economias avançadas. A economia mundial cresceu 3,3% em 2013, o que resultou de um
crescimento de 1,4% das economias avançadas e de 4,7% das economias de mercado emergentes e em
desenvolvimento. Este crescimento em termos mundiais representa um ligeiro abrandamento face a 2012 e o
estreitamento da diferença entre as economias avançadas, que cresceram mais do que em 2012, e as
economias de mercado emergentes e em desenvolvimento, que cresceram menos6.
6 In Parecer técnico n.º 5/2014 da UTAO
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O gráfico seguinte7 evidencia de forma clara o comportamento da economia internacional.
No conjunto dos Estados-membros da área do euro “continuou a registar-se uma contração da atividade
económica, não se verificando a recuperação esperada no OE/2013. A economia da área do euro registou o
segundo ano consecutivo de contração da atividade económica, tendo o PIB diminuído 0,7% e 0,4% em 2012 e
2013, respetivamente. Esta evolução continuou a ser revestida de uma elevada heterogeneidade entre países.
Na Alemanha verificou-se um crescimento do PIB de 0,5%, inferior ao do ano anterior e abaixo do valor previsto
no OE/2013; em França a atividade económica manteve o crescimento de 0,3%; em Itália registou-se uma
recessão de 1,9%, mais acentuada do que o esperado inicialmente; e, em Espanha, o PIB contraiu 1,2%” 8.
A recessão iniciou-se no final de 2011 e prolongou-se até ao primeiro trimestre de 2013, tendo a economia
da área do euro retomado o seu crescimento nos trimestres seguintes.
O gráfico seguinte9 mostra o comportamento de cada uma das economias dos Estados-membros da área do
euro.
7 In Parecer do Tribunal de Contas, sobre a Conta Geral do Estado 2013 8 In Parecer técnico n.º 5/2014 da UTAO 9 In Parecer do Tribunal de Contas, sobre a Conta Geral do Estado 2013
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Neste enquadramento, em “relação a Portugal, o ano de 2013 fica marcado pelos primeiros sinais de inversão
do ciclo económico, onde se destaca o comportamento menos negativo da procura interna e a manutenção de
um contributo positivo da procura externa líquida.
A atividade económica registou uma contração de 1,4%, a qual compara com uma quebra de 3,2% em 2012.
A recuperação da atividade resultou da melhoria das expectativas das famílias e das empresas, e está associada
ao reforço da competitividade externa e à consolidação do excedente externo (para +2,6% do PIB).
Em termos do mercado de trabalho, observou-se um aumento da taxa de desemprego para 16,2% (15,5%,
em 2012) e uma redução do emprego de 2,6% (-4,4%, em 2012).
No entanto, a taxa de desemprego reduziu-se de 17,7% no 1º trimestre, para 15,3%, no último trimestre do
ano” 10.
O quadro seguinte 11 sintetiza os principais indicadores macroeconómicos de Portugal no período de 2013 a
2013.
Em 2013“a economia portuguesa melhorou o saldo positivo da balança corrente e de capital, que se traduziu
numa capacidade líquida de financiamento de 2,3% do PIB (0,1% do PIB em 2012). Esta evolução foi, sobretudo,
explicada por uma melhoria do saldo da balança de bens e serviços, 2,1% (0,1% em 2012). A evolução da
balança financeira continuou a refletir a redução dos passivos líquidos de investimento de carteira e a entrada
de fundos nas Administrações Públicas (AP’s) associada aos desembolsos no âmbito do PAEF “ 12.
Em 2013,“o défice das AP’s, na ótica da contabilidade nacional (SEC 2010), situou-se nos 4,9% do PIB,
menos 0,6 p.p. do que em 2012. A dívida bruta das AP’s manteve uma trajetória crescente, estimando-se que
tenha atingido 128,0% do PIB no final do ano, o que compara com 124,8% em 2012” 13.
3.As previsões macroeconómicas para 2013: do orçamento inicial à execução Orçamental
O cenário de base do OE 2013 e as correspondentes revisões nos dois orçamentos retificativos foram
elaborados no contexto das avaliações regulares ao PAEF pelo que as previsões macroeconómicas refletem, à
data, a informação da CE e do FMI.
10 In Conta Geral do Estado de 2013 11 In Parecer do Tribunal de Contas, sobre a Conta Geral do Estado 2013 12 In Banco de Portugal – Boletim Estatístico, novembro de 2014 13 In Parecer do Tribunal de Contas, sobre a Conta Geral do Estado 2013
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A política orçamental em 2013 foi condicionada por três cenários macroeconómicos, sendo o inicial
apresentado em outubro de 2012 com o OE 2013, o mais estruturante. Seguiram-se dois orçamentos retificativos
apresentados, em maio e em outubro de 20133, que atualizaram as previsões iniciais.
O cenário original e as revisões subsequentes estiveram condicionados pela evolução económica
internacional, em particular da UE, incorporando também, nas respetivas atualizações, o impacto das alterações
a medidas de política orçamental inicialmente previstas.
No quadro seguinte apresenta-se o cenário macroeconómico apresentado no Relatório do OE 2013 (ROE
2013) em comparação com o Documento de Estratégia Orçamental (DEO) para os anos de 2012/2016, o qual
constitui o último documento de programação orçamental (de médio prazo) elaborado antes da apresentação
da proposta do OE 2013, e com os subsequentes documentos de política orçamental aprovada durante a sua
execução que apresentavam revisões ao cenário macroeconómico para 2013 (o relatório do primeiro OE
retificativo de 2013 – ROER 2013, o DEO para 2013/2017 e o ROE 2014). Apresenta-se também a comparação
das previsões oficiais com as projeções efetuadas pelo Banco de Portugal (BdP) e pela OCDE 14.
Em termos de reporte de informação sobre o cenário macroeconómico utilizado nos documentos de política
orçamental, o ROE 2013 apresentou os riscos inerentes ao cenário macroeconómico de base e análises de
sensibilidade à evolução negativa das hipóteses externas (aumento no preço do petróleo, aumento das taxas
de juro de curto prazo e diminuição da procura externa) e à maior contração da economia nacional (diminuição
da procura interna e aumento da taxa de desemprego). Esta informação representa uma melhoria qualitativa no
processo de produção de previsões macroeconómicas.
14 In Parecer do Tribunal de Contas, sobre a Conta Geral do Estado 2013
Página 11
23 DE MAIO DE 2015 11
O quadro seguinte mostra-nos os desvios entre as previsões macroeconómicas e os valores verificados.
O cenário macroeconómico apresentado no OE 2013 e as suas atualizações subsequentes apresentadas
quer com o orçamento retificativo, em maio de 2013, quer com o ROE 2014, em outubro de 2013, demonstraram
existir uma oscilação das expectativas de evolução da atividade económica que se traduziu na variação de
sentido contrário das previsões dos grandes agregados macroeconómicos ao longo do ano. Em termos de taxa
de variação do PIB, as previsões apresentadas no OE 2013 de uma queda de 1%, foram inferiores à queda de
1,4% verificada. O orçamento retificativo e o ROE 2014 apresentaram um desvio em sentido inverso, sendo de
salientar o desvio da previsão de queda do PIB, em maio de 2013, 0,9 p.p. superior ao verificado 15.
4. Políticas económicas que influenciaram a execução orçamental em 2013
Em relação à execução dos serviços integrados (SI) são de destacar as seguintes considerações:
“A receita efetiva do Estado apresentou uma execução superior em 1.018,1 M€ ao objetivo estabelecido
através da LOE2013, com as alterações decorrentes de dois orçamentos retificativos. Quanto à variação
homóloga, a receita efetiva, em 2013, apresentou uma execução superior em 3,4% ao ano precedente.
Nos impostos diretos (aumento de 3.781,5 M€, 27,7%) destaca-se o aumento da cobrança do IRS (3.226,0
M€), complementado com a melhoria na cobrança do IRC (814,5 M€). O desempenho no IRS foi determinado
pelo primeiro ano de vigência da Declaração Mensal de Remunerações, enquanto no IRC deve-se evidenciar o
RERD e o aumento da tributação sobre as grandes empresas;
Nos impostos indiretos, o aumento registado no IVA, 449,0 M€, reflete a recuperação da atividade económica
e a maior eficácia do combate à evasão fiscal e à economia paralela, em consequência do Regime Excecional
de Regularização de Dívidas Fiscais e à Segurança Social, da reforma da faturação e dos documentos de
transporte. Também, a partir de 2013 passou a ser contabilizado para efeito de execução orçamental o IVA
Social;
Nos “Rendimentos da propriedade”, a variação de 602,6 M€ deve-se aos juros (de empréstimos a EPR e
instrumentos de capital contingente) e dividendos de sociedades financeiras (340,6 M€ do Banco de Portugal);
A variação negativa em “Transferências de capital” explica-se pela transferência em 2012 do Fundo de
Pensões da Banca (2.687,1 M€);Em “Outras receitas de capital”, a diminuição de 633,5 M€ é justificada pelo
efeito da cobrança, em 2012, de 800,0 M€ da concessão de serviço público aeroportuário (400 M€ em 2013) e
de 272,0 M€ do leilão de frequências 4G (20,0 M€ em 2013);
15 In Parecer do Tribunal de Contas, sobre a Conta Geral do Estado 2013
Página 12
II SÉRIE-A — NÚMERO 136 12
A despesa efetiva situou-se a um nível inferior em 55,6 M€ [ao objetivo da 2.ª alteração ao OE]. A despesa
corrente foi superior em 68,4 M€ (essencialmente pelo pagamento de compensação financeira por conta de
verba recebida pela concessão de recursos hídricos em 2007) e a de capital inferior em 124 M€, sendo a
evolução das suas componentes:
Despesa com pessoal (+9,4%) – Em resultado da reposição dos subsídios de férias e de Natal bem como da
atualização dos encargos com a CGA e Segurança Social. Numa situação comparável, estas despesas
registariam uma quebra de 5,3%, em virtude das reduções no número de efetivos, com destaque para a
Educação;
Transferências correntes (+1,0%) – salientam-se: Segurança Social (lei de bases e contabilização do IVA
social); Administração Local (diferente repartição entre natureza corrente e de capital do Fundo de Estabilização
Financeira; União Europeia (Orçamentos Retificativos); SNS (reposição do subsídio de férias e 13.º mês); Ensino
Superior e respetivos serviços de ação social (subsídio de férias, 13.º mês e contribuição para a CGA);
Subsídios (+64,3%) – essencialmente do pagamento excecional de compensação financeira a várias
entidades de verba relativa ao equilíbrio económico-financeiro pela concessão de recursos hídricos;
Outras despesas correntes (+26,3%) – refletem o aumento da taxa de financiamento de 75% para 85% no
âmbito do Programa Operacional Potencial Humano;
A redução da despesa de capital (-41,6%) resulta em grande parte de eventos ocorridos em 2012:
Transferências de capital (-39,3%) –efeito de base de 348 M€ para a RTP e da diferença entre transferências
(correntes e de capital) para a Administração Local (já referida); nas Aquisições de bens de capital (-64,1%) –
pelo pagamento em 2012, de 286 M€, dos terrenos do Aeroporto de Lisboa e pela redução em 45,7% da dotação
da Lei de Programação Militar;
Os ativos financeiros registaram um decréscimo homólogo de 5,1 mil M€ explicado pelo efeito de base de
2012 nos instrumentos de capital contingente (5,4 mil M€ a favor do BCP, BPI, e CGD); redução dos
empréstimos de médio e longo prazo a EPR (0,5 mil M€, sobretudo empresas veículo do BPN e Metropolitano
de Lisboa); Em sentido inverso, a recapitalização do BANIF (1,1 mil M€);
O decréscimo nos passivos financeiros em 4,6 mil M€ resulta principalmente dos seguintes efeitos: Menor
volume de títulos de médio e longo prazo (-5,5 mil M€); Efeito de base de 2012 respeitante a empréstimos de
curto prazo (-3 mil M€)” 16.
16 In Parecer do Tribunal de Contas, sobre a Conta Geral do Estado 2013
Página 13
23 DE MAIO DE 2015 13
Quanto à análise da execução dos serviços e fundos autónomos (SFA) sublinhamos:
“No ano de 2013 ocorreram diversas alterações orgânicas, relacionadas com a conclusão PREMAC, iniciada
em 2011, e com a restruturação da orgânica do XIX Governo Constitucional.
O saldo global do subsector dos SFA situou-se abaixo do objetivo subjacente à segunda alteração ao OE2013
em 169 M€, resultado que é explicado pela evolução desfavorável da receita efetiva (-4,1%) parcialmente
compensado pelo comportamento da despesa efetiva (-3,4%).
O desvio na receita efetiva, em -1.132 M€, é essencialmente justificado pela evolução negativa das receitas
próprias (taxas de justiça, venda de bens e serviços das EPR e receita da CGA), que contribuíram com 729 M€
para aquele desvio. Contribuiu ainda a execução inferior ao previsto da receita de fundos europeus.
A despesa efetiva situou-se 963 M€ abaixo do objetivo implícito à segunda alteração orçamental, sobretudo
pelas despesas de investimento da Parque Escolar, poupança na aquisição de bens e serviços e execução das
EPR.
Realça-se ainda os encargos financeiros das EPR abaixo do previsto (liquidação antecipada de contratos
swap) e o menor volume de encargos no processo de reprivatização do BPN” 17.
5. Dívida Pública
Dívida Financeira – Dívida direta dos SI
Como se verifica pela análise do quadro seguinte “a dívida consolidada aumentou em 2013 e, paralelamente,
os títulos da dívida pública (CEDIC, CEDIM, BT, OT, ECP, consolidados e rendas perpétuas) na posse do Estado
aumentaram 4,8%, totalizando € 18.691 M, em resultado de um aumento dos títulos na posse de SFA (+5,3%)
e na posse da SS (+4,2%). Já os SI em 31/12/2013 detinham -6,3% de títulos de dívida pública do que em
31/12/2012 18”.
17 In Parecer do Tribunal de Contas, sobre a Conta Geral do Estado 2013 18 In Parecer do Tribunal de Contas, sobre a Conta Geral do Estado 2013
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II SÉRIE-A — NÚMERO 136 14
Em relação à “dívida pública de curto prazo aumentou 9% e o seu peso no total da dívida consolidada
aumentou, passando de 8,6% em 31/12/2012 para 8,9% em 31/12/2013. Por seu turno, a dívida consolidada de
médio e longo prazo aumentou 4,7% e representava 91,4% do total da dívida consolidada em 31/12/2012 e
91,1% em 31/12/2013. Estes valores respeitam, no essencial, à dívida direta do Estado, gerida pelo IGCP.
Contudo, apurou-se também dívida por recurso a locação financeira de uma entidade19“.
Desde a assinatura do PAEF que se observa um aumento do peso dos empréstimos de médio e longo prazo
no total da dívida.
No ano em apreço, os empréstimos do PAEF foram, mais uma vez, a principal fonte de financiamento e,
consequentemente, o peso destes no stock da dívida voltou a aumentar, passando de 36% do total da dívida
consolidada em 31/12/2012 para 39,1% em 31/12/2013.
Por sua vez, a dívida representada por obrigações do Tesouro reduziu o seu peso no total da dívida,
passando de 48% do total da dívida consolidada em 31/12/2012 para 44,4% em 31/12/2013.
Para além dos empréstimos do PAEF, também a dívida a retalho, representada por CA, CT e CTPM1,
aumentou ligeiramente o seu peso no stock da dívida consolidada, passando de 6,3% em 2012 para 6,6% em
2013.
Já os restantes instrumentos de médio e longo prazo (CEDIM, consolidados e rendas perpétuas) diminuíram
o seu peso no total da dívida pública consolidada.
Dívida Financeira – Dívida direta dos SFA
São 25 as entidades integrantes deste subsector que apresentavam passivos financeiros tais como créditos,
títulos, locações ou derivados financeiros, em 20131. Destas, as mais significativas são empresas que foram
reclassificadas como serviços autónomos e integradas no Orçamento do Estado a partir de 2012,
designadamente Arsenal do Alfeite, SA, Empresa de Meios Aéreos, SA, ENATUR – Empresa Nacional de
19 In Parecer do Tribunal de Contas, sobre a Conta Geral do Estado 2013.
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Turismo, SA, Estradas de Portugal, SA, Metropolitano de Lisboa, SA, Metro do Porto, SA, Parque Escolar EPE,
PARUPS, SA, PARVALOREM, SA, Rede Ferroviária Nacional – REFER, EPE e Radio e Televisão de Portugal,
SA. Com base no inquérito efetuado, concluiu-se que o valor nominal do stock da dívida era de € 23.641,4 M
em 31/12/2012 passando a € 24.823,7 M em 31/12/2013 (valores não consolidados), isto é, aumentou de €
1.182,4 M (5,0%). Esta evolução compreende um aumento da dívida resultante da contratação de empréstimos,
9,6%, e de uma diminuição da restante dívida 20.
Consolidada a informação obtida pelo Tribunal de Contas obtemos os valores constantes no quadro seguinte,
quanto ao valor nominal do stock da dívida consolidada do Estado.
Dívida de Maastricht
A dívida na ótica de Maastricht tem subjacentes princípios das contas nacionais e especificações para efeitos
do PDE, que a diferenciam da noção de dívida financeira do Estado.
As responsabilidades brutas da dívida de Maastricht não englobam, as relativas a derivados financeiros pois
não têm um valor nominal na mesma aceção dos outros instrumentos. Também não abrangem outros débitos
(onde se incluem, nomeadamente, as dívidas comerciais) 21.
Compara-se no quadro seguinte a dívida direta do Estado e dívida de Maastricht.
20 In Parecer do Tribunal de Contas, sobre a Conta Geral do Estado 2013 21 In Parecer do Tribunal de Contas, sobre a Conta Geral do Estado 2013
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Garantias do Estado
No final de 2013 as responsabilidades assumidas pelo Estado por garantias pessoais prestadas totalizavam
cerca de € 36 814 M aumentando € 267 M face ao ano anterior, conforme quadro seguinte.
6. Fluxos Financeiros com a União Europeia
Face a 2012 verificou-se uma redução do saldo dos fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia
devido a redução dos fluxos provenientes da UE e ao aumento das transferências de Portugal para a UE,
conforme gráfico seguinte.
Execução do QREN
Face ao valor total da despesa pública executada em 2013 (€ 3.937,4 M), o cofinanciamento comunitário
representou 85,1% contra 88,9% em 2012. Esta taxa superior a 85% ficou a dever-se à repercussão em 2012
do aumento das taxas de cofinanciamento incluído na reprogramação estratégica do QREN e que surtiu efeito
em todas as operações anteriormente aprovadas.
As transferências oriundas da União Europeia no ano de 2013 totalizaram € 4.258,0 M, devido sobretudo aos
reembolsos de FEDER (€ 2.206,0 M) e de FSE (€ 1.194,8 M) para os respetivos Programas Operacionais, fruto
dos bons níveis de execução registados 22.
22In Parecer do Tribunal de Contas, sobre a Conta Geral do Estado 2013
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23 DE MAIO DE 2015 17
Execução dos Programas Operacionais financiados pelo FEADER e FEP
Os quatro programas operacionais cofinanciados pelo FEADER receberam em 2013 da União Europeia um
total de € 656,5 M. O montante mais significativo destinou-se ao Programa de Desenvolvimento Rural (PRODER)
(€ 586,5 M), sendo os restantes montantes muito inferiores (€ 43,8 M transferidos para o Programa de
Desenvolvimento Rural da Região Autónoma dos Açores (PRORURAL), € 22,1 M para o de Desenvolvimento
Rural para a Região Autónoma da Madeira (PRODERAM) e € 4,1 M para o Programa para a Rede Rural Nacional
(PRRN). No mesmo período foi registada a entrada de € 34,3 M com destino ao Programa Operacional Pesca
(PROMAR), no âmbito do Fundo Europeu das Pescas (FEP).
A maioria destes programas operacionais atingiu em 2013 níveis de execução superiores ao montante anual
previsto, tendo o PRRN conseguido mesmo uma taxa de execução da despesa comunitária de 212,6% (€ 3,6
M), recuperando dos baixos valores de execução registados nos anos anteriores. No mesmo período
verificaram-se taxas de execução de 119,1% (€ 616,5 M) no PRODER e 101,5% (€ 26,5 M) no PRODERAM. O
PRORURAL executou um valor próximo do previsto para o ano –96,9% (€ 43,0 M), mas o PROMAR registou
uma taxa de execução anual de apenas 53,8% (€ 19,2 M) 23.
7. Fluxos Financeiros entre o Orçamento do Estado e o Sector Público Empresarial
Dos fluxos financeiros entre os dois sectores resultou um saldo desfavorável de € 998 M para a Administração
Central, conforme discriminação no quadro seguinte.
23 In Parecer do Tribunal de Contas, sobre a Conta Geral do Estado 2013
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II SÉRIE-A — NÚMERO 136 18
8. Fluxos Financeiros com as Regiões Autónomas e com as Autarquias Locais
O OE previa, inicialmente, transferências para a administração regional no montante de € 561 M (€ 242 M
para a Madeira e € 319 M para os Açores), valor que não incluía os fluxos transferidos pela segurança social (€
132 M) e os ativos financeiros/empréstimos (€ 500 M). Este valor global inicial, de € 1.193 M, sofreu anulações,
de € 50 M, no subsector segurança social, ascendendo no final, a € 1.143 M. A execução orçamental foi de €
1.001 M (incluindo € 82 M da segurança social), menos € 439 M que em 2012, conforme se mostra no quadro
seguinte 24:
O OE, no Mapa XIX –“Participação dos Municípios nos Impostos do Estado”, previa a transferência de €
2.284 M2, destinando-se € 2.129 M às autarquias do continente, € 92 M dos Açores e € 63 M da Madeira,
incluindo o Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF), o Fundo Social Municipal (FSM) e a participação variável no
IRS.
No Mapa XX –“Participação das Freguesias nos Impostos do Estado”, inscreveu € 184 M de transferências,
respeitando € 175 M às freguesias do continente, € 4 M às da Madeira e € 5 M às dos Açores, correspondentes
ao Fundo de Financiamento das Freguesias (FFF).
24 In Parecer do Tribunal de Contas, sobre a Conta Geral do Estado 2013.
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23 DE MAIO DE 2015 19
A execução (abrangendo transferências, subsídios e empréstimos) foi a que se evidencia seguidamente 25:
Os fluxos financeiros das Regiões Autónomas para a Administração Central foram no montante de € 53 M
em 2013 que compara com € 33 M de 2012.
Os fluxos financeiros da Administração Local para a Administração Central foram no montante de € 97 M em
2013 que compara com € 75 M de 2012.
9. Benefícios Fiscais; Subsídios e outras formas de apoio
Em termos globais a despesa fiscal de 2013 registou um acréscimo de 63,0% face ao ano anterior, para o
qual contribui o significativo aumento verificado ao nível da despesa fiscal do IS e do IRC.
Grande parte deste acréscimo é explicada pela consideração em 2013, pela primeira vez, de despesa fiscal
em IS, relativa à verba 1.2 da Tabela Geral do Imposto do Selo (TGIS, 305,5 milhões de euros), e em IRC, a
relativa a entidades isentas (97,2 milhões de euros), SGPS e transmissibilidade de prejuízos (157,5 milhões de
euros).
Não considerando aqueles valores, o acréscimo da despesa fiscal em 2013, em relação a 2012, seria de
7,5%.
Deve ainda ter-se presente, na quantificação apresentada, o facto de apenas se considerarem os benefícios
obtidos por sujeitos passivos no continente 26.
25 In Parecer do Tribunal de Contas, sobre a Conta Geral do Estado 2013 26 In Conta Geral do Estado de 2013
Página 20
II SÉRIE-A — NÚMERO 136 20
O quadro seguinte releva a particular preponderância das isenções tributárias nos tipos de despesa fiscal, as
quais abrangem todos os impostos, apesar de terem especial peso no IRC e IS. As deduções à coleta, para as
quais concorrem apenas o IRS e IRC, são claramente o segundo agregado27.
O quadro despesa fiscal por função evidencia o peso assumido pelos “Assuntos económicos” e “Proteção
social”, funções que representam 91,3% da despesa total concedida em 2013 28.
27 In Conta Geral do Estado de 2013 28 In Conta Geral do Estado de 2013
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Subsídios e outras formas de apoio
Constam do quadro seguinte os apoios financeiros não reembolsáveis pagos nos três últimos anos pela
administração central – serviços integrados e SFA, excluindo a CGA, a entidades não pertencentes ao sector
público administrativo, correspondentes às classificações económicas subsídios e transferências correntes e de
capital 29:
29 In Parecer do Tribunal de Contas, sobre a Conta Geral do Estado 2013.
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II SÉRIE-A — NÚMERO 136 22
Na despesa com apoios financeiros não reembolsáveis, a maior parcela foi concedida a título de
transferências correntes (51,7%) seguindo-se, subsídios (31,9%), e transferências de capital (16,3%) e está
concentrada em quatro Ministérios que representaram 88,7% do total: Agricultura e do Mar, € 970 M (30,3%),
Educação e Ciência, € 779 M (24,4%), Finanças, € 510 M (15,9%) e Solidariedade, Emprego e Segurança
Social, € 434 M (13,6%).
Os SFA pagaram € 2.216 M (69,2%) e os serviços integrados € 984 M (30,8%)30.
10. Património do Estado
Património Financeiro
Em 2013 o património financeiro cresceu, em termos globais, de € 67.561 M (em 2012) para € 71.585 M (3,2
%), repartido por um aumento de 6,5% nos SI, de 8,2% nos SFA e de um decréscimo de 3,9% nas EPR, como
se evidencia no quadro seguinte
Património Imobiliário
O Tribunal de Contas “ sublinha que continua em falta o inventário geral dos bens imóveis do Estado e dos
institutos públicos.
Note-se que, desde 2007, é obrigação legal da DGTF elaborar esse inventário, anualmente, com referência
a 31 de dezembro, para servir de base à elaboração dos balanços que devem acompanhar a CGE.
Porém, de uma amostra aleatória de 125 registos extraída do SIIE em junho de 2014 (para verificar a
fiabilidade dos dados sobre proprietário, ocupante, área, valor patrimonial, registo predial e inscrição matricial),
apenas 46 (37%) indicam valor patrimonial”.
11. Orçamento e conta da Segurança Social
A conta da Segurança Social apresenta as alterações às previsões de receita e às dotações de despesa do
Orçamento da Segurança Social aprovado pela Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, estando as normas de
execução orçamental estabelecidas no Decreto-Lei n.º 36/2013, de 11 de março, assim como, a primeira e
segunda alteração ao Orçamento do Estado de 2013 através da Lei n.º 51/2013, de 24 de julho e Lei n.º 83/2013,
de 09 de dezembro, respetivamente 31.
30 In Parecer do Tribunal de Contas, sobre a Conta Geral do Estado 2013. 31 In Conta Geral do Estado de 2013.
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O valor inscrito em “Créditos Especiais”, no ano de 2013, no montante de 226,0 milhões de euros resulta de:
• 2,0 milhões de euros aprovados por Despacho do MSSS de 12/03/2013, na fonte de financiamento Fundo
socorro Social –Receitas próprias, tendo em vista a sua aplicação em “Subsídios a Famílias” no Fundo Socorro
Social, em sequência do tornado do Algarve;
• 0,4 milhões de euros aprovados por Despacho do SESSS de 25/03/2013, na fonte de financiamento
Euromilhões, para fazer face a despesas relativas a “Equipamentos de apoio a pessoas idosas e com
deficiência”;
• 78,4 milhões de euros aprovados por Despacho do SESSS de 27/05/2013, 32,1 milhões de euros na
componente pública nacional (CPN) – QCAIII, 19,1 milhões de euros na CPN – QREN e 27,2 milhões de euros
na componente FSE – QCAIII;
• 75,8 milhões de euros aprovados por Despacho do SESSS de 27/05/2013, saldo parcial do Sistema
Previdencial – Repartição, de forma a manter inalterado o saldo global final;
• 16,1 milhões de euros aprovados por Despacho do SESSS de 12/08/2013 e do SEAO de 17/12/2013,
respeitante a saldo com origem no OE de anos anteriores do Subsistema de Solidariedade para transferência
para o Sistema Previdencial – Repartição, conforme disposto na alínea i) do art.º 92º da Lei n.º 4/2007, de 16
de janeiro, que aprovou a Lei de Bases da segurança Social e na alínea e) do art.º 14º do Decreto-Lei n.º
367/2007, de 2 de novembro que aprovou o Quadro genérico do financiamento do Sistema da Segurança Social;
• 2,4 milhões de euros aprovados por Despacho do SESSS de 12/08/2013 e do SEAO de 17/12/2013 que
diz respeito ao saldo com origem no OE de anos anteriores do Subsistema de Proteção Familiar (2,2 milhões
de euros), tendo em vista a sua transferência para o Sistema Previdencial – Repartição (nos mesmos termos da
legislação referida no ponto anterior) e o saldo que resulta do valor recebido em excesso da Direção Geral de
Planeamento e Gestão Financeira (antigo Gabinete de Gestão Financeira do Ministério de Educação) para
financiamento das bolsas de estudo pagas no âmbito do Abono de Família (0,2 milhões de euros);
• 19,4 milhões de euros aprovados por Despacho do SESSS de 12/08/2013 e do SEAO de 17/12/2013, que
se referem ao saldo com origem do OE de anos anteriores do Subsistema de Ação Social visando a sua
transferência para o Sistema Previdencial – Repartição (nos mesmos termos da legislação referida nos pontos
anteriores);
• 31,2 milhões de euros aprovados por Despacho do SESSS de 12/08/2013 e do SEAO de 17/12/2013,
respeitante ao remanescente do Saldo do Sistema Previdencial – Repartição ainda passível de integração em
2013 (31,1 milhões de euros) e ao saldo relativo à venda de imóveis para respetiva transferência para o FEFSS
(0,1 milhões de euros);
• 0,3 milhões de euros aprovados por Despacho do SESSS de 27/05/2013 respeitante ao saldo do Sistema
Previdencial – Capitalização – IGFCSS, IP.
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II SÉRIE-A — NÚMERO 136 24
No quadro seguinte apresentam-se ainda, e em síntese, o orçamento inicial e o OSS corrigido em 31/12/2013
(mapas orçamentais de base e derivados) e a respetiva execução orçamental.
Da análise à execução orçamental do ano de 2013 constata-se, em termos gerais, que a receita efetiva
(receita total deduzida do valor do saldo do ano anterior, dos ativos e dos passivos financeiros), evidencia um
acréscimo de +4,9%(mais € 1 191,1 M) em relação ao período homólogo de 2012, totalizando 25.383,4 milhões
de euros e a despesa efetiva (despesa total deduzida dos passivos e dos ativos financeiros) apresenta também
um acréscimo de +4,8%(mais € 1 133,5 M) em relação ao mesmo período do ano de 2012, perfazendo os
24.894,3 milhões de euros.
Balanço
As rubricas mais significativas do ativo líquido (após dedução das amortizações e provisões) do Balanço da
Segurança Social em 31 de dezembro de 2013 são compostas por disponibilidades (13.829,9 milhões de euros)
e por dívidas de terceiros de curto e médio e longo prazo (6.284,6 milhões de euros), representando 67,2% e
30,5% respetivamente do total do ativo líquido.
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Demonstração de Resultados
Os proveitos ascendem a 33.931,0 milhões de euros, dos quais 26.125,4 milhões de euros representam
proveitos operacionais. Concorrem fundamentalmente para os proveitos operacionais as contribuições
processadas no montante de 14.833,9 milhões de euros refletidas na rubrica “Impostos e taxas”, representando,
56,8% dos proveitos operacionais e 43,7% do total dos proveitos.
Merecem, ainda, destaque as transferências e subsídios correntes obtidos, no valor de 10.916,2 milhões de
euros (41,8% dos proveitos operacionais e 32,1% do total dos proveitos).
Do lado dos custos, que totalizam 32.291,5 milhões de euros, sobressaem claramente as transferências
correntes concedidas e prestações sociais, no valor 24.286,2milhões de euros (95,3% dos custos operacionais
e 75,5% dos custos totais).
No que se refere à formação dos resultados financeiros, em 2013, no montante de 777,8 milhões de euros,
a mesma é influenciada maioritariamente pelo resultado das operações financeiras levadas a cabo no âmbito
da Capitalização Pública de Estabilização.
Quanto aos resultados extraordinários, os mesmos atingem, no exercício económico de 2013, o montante de
178,8 milhões de euros refletindo um decréscimo de -72,8% em relação ao período homólogo anterior.
Das rubricas que contribuíram para os resultados extraordinários: “Proveitos e ganhos extraordinários” e
“Custos e perdas extraordinários”, refira-se:
• Nos “Custos e perdas extraordinários”, as “Correções relativas a exercícios anteriores” e “Dívidas
incobráveis” nos montantes de 6.173,3 milhões de euros e 58,3 milhões de euros, respetivamente.
• Nos “Proveitos e ganhos extraordinários”, as “Correções relativas a exercícios anteriores” e os “Benefícios
de penalidades contratuais”, no montante de 6.145,3 milhões de euros e 152,8 milhões de euros,
respetivamente.
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O resultado líquido consolidado do exercício de 2013 atinge 1.639,6 milhões de euros, tendo concorrido os
resultados operacionais no montante de 682,9 milhões de euros, os resultados financeiros no montante de 777,8
milhões de euros e os resultados extraordinários no montante de 178,8 milhões de euros 32.
O Tribunal de Contas na análise da CGE tendo “presentes as observações e os resultados obtidos na
sequência das verificações e análises realizadas, apresentam-se seguidamente os seus efeitos nas contas que
integram a demonstração de resultados:
O valor dos proveitos provenientes de coimas e de custas encontra-se sobrevalorizado devido a um erro de
parametrização de movimentos contabilísticos. Embora o sistema aplicacional GC proceda à anulação do valor
das coimas e das custas, tal movimento não tem reflexo nas demonstrações financeiras porque não são feitas
extrações para SIF com vista a refletir aqueles movimentos. Esta situação agravou-se em 2013 com o RERD,
em especial nos casos em que os contribuintes não procederam ao pagamento das coimas naquele período
excecional. Assim, o valor em 31/12/2013 está sobrevalorizado, uma vez que o valor anulado da coima e o valor
anulado da coima atenuada não tiveram reflexo nas demonstrações financeiras.
Não se encontra refletido na conta 69 - Custos e perdas extraordinários o valor de € 142,9 M relativo a juros
(€ 129,1 M), coimas (€ 12,8 M) e custas (€ 99,3 m) dispensados e extintos no âmbito RERD. De salientar que o
valor das coimas, cujas notificações foram emitidas entre o período de 01/11/2013 a 31/12/2013, foi registado
nas demonstrações financeiras apenas pelo valor atenuado a pagar, facto que não permite refletir nestes
documentos o valor dispensado de coimas e de custas associadas.
Também não foi refletido na conta de 69 - Custos e perdas extraordinários o valor dispensado de coimas e
de custas, relativos aos processos de contraordenação regularizados por beneficiários e estabelecimentos
sujeitos à relação jurídica de tutela e regulação no âmbito do RERD, que ascende a € 1,4 M. Todavia, o impacto
no resultado líquido seria de apenas € 497,5 m, dado que foram constituídas provisões de cobrança duvidosa
para estas dívidas, ascendendo as provisões acumuladas das referidas dívidas a € 889,7 m4.
32 Conta Geral do Estado de 2013
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23 DE MAIO DE 2015 27
No âmbito do RERD foram também dispensados juros (€ 45,7 M) e custas (€ 15,4 M) por dívidas cobradas
em execução fiscal. Nem o proveito nem o custo extraordinário tiveram qualquer reflexo nas demonstrações
financeiras.
Não existem garantias de que a conta 7953 - Juros vincendos reflita o valor dos juros vincendos cobrados no
ano de 2013, face aos constrangimentos detetados nas operações de contabilização dos acordos prestacionais,
referidos no ponto 12.2.3.2.2. – Passivo, afetando, nessa medida, também, os resultados extraordinários.
Não está a ser cumprido o princípio da especialização dos exercícios para os juros devidos com origem em
dívida contributiva. Com efeito, não se encontram relevados nas demonstrações financeiras os juros vencidos
até 31/12/2013. De acordo com o POCISSSS, os proveitos são reconhecidos quando obtidos,
independentemente do seu recebimento, devendo incluir-se nas demonstrações financeiras dos períodos a que
respeitam. Assim, os proveitos relevados na DR consolidada estão subvalorizados.
O valor com portes de correios registado na conta 62 - Fornecimentos e serviços externos - Correios está
subvalorizado, dado que são realizados movimentos a crédito desta conta destinados a registar o valor das
custas associadas aos processos de contraordenações instaurados aos beneficiários e aos estabelecimentos
com relação jurídica de tutela e regulação pelo ISS, em cumprimento da Circular do IGFSS de 03/01/2009,
procedimento que o IGFSS afirma que vai ser objeto de uniformização contabilística em 2014.
A conta 697 - Custos e perdas extraordinárias - Correções de relativas a exercícios anteriores releva a
importância de € 255,1 m relativa a um custo assumido para efeitos de registo de prescrição de valores a receber
pelos beneficiários, cujo prazo de 5 anos já se encontram ultrapassados, revertendo o mesmo a favor da
segurança social e registado na conta 7984 - Proveitos e ganhos extraordinários - Prestações prescritas. A
metodologia adotada está relacionada com os desvios existentes entre as contas correntes (SICC) dos
beneficiários e os valores relevados no SIF, registando-se, contudo, que conduz à anulação do efeito que o
registo do proveito implicaria no resultado líquido.
As deficiências apontadas no PCGE de 2012 ao nível das amortizações dos imóveis que ainda estão na
posse do IGFSS não foram corrigidas, factos com impactos nas “Amortizações doexercício”. Verificou-se uma
melhoria em 2013. No que respeita aos procedimentos contabilísticos inerentes ao registo das alienações. No
entanto, ainda se registam falhas naqueles registos, pois existiam amortizações ativas, em 31/12/2013, para
imóveis que foram alienados ou cedidos neste ano e um dos imóveis cedidos não foi objeto de abate,
permanecendo no ativo do IGFSS em 31/12/2013. Foram ainda detetadas situações irregulares relativamente a
imóveis que já tinham sido alienados em anos anteriores (parcela relativa ao terreno) ou que ainda permanecem
no ativo do IGFSS (amortização de edifícios que na realidade são parcelas de terrenos) ”.
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO RELATOR
O signatário do presente relatório exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião sobre a Conta Geral do
Estado relativa ao ano de 2013, reservando-a para o debate em plenário.
PARTE III – CONCLUSÕES
A Assembleia da República é o órgão constitucionalmente competente para aprovar a Conta Geral do Estado,
incluindo a Conta da Segurança Social, suportando a sua apreciação pelo Parecer emitido pelo Tribunal de
Contas.
O Tribunal de Contas disponibiliza-se para antecipar a data de emissão do seu parecer na mesma medida
em que for antecipada a data de apresentação da conta pelo Governo.
No exercício do seu poder de fiscalização e controlo político sobre a execução do Orçamento e Conta Geral
do Estado, incluindo da Segurança Social, a Assembleia da República procedeu às audições do Tribunal de
Contas e do Conselho Económico e Social, após a entrega dos respetivos Pareces, bem como à audição do
Governo.
Foram ainda recebidos os Pareceres da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) e das Comissões
Parlamentares Permanentes, em função das suas áreas de competência.
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O ano de 2013 continuou a ser marcado pela execução do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro
(PAEF), acordado com a Comissão Europeia, o Fundo Monetário Internacional e o Banco Centrai Europeu,
tendo-se registado um défice das Administrações Públicas (AP), na ótica de contabilidade nacional, de 4,9% do
PIB, não tendo alcançado o objetivo estabelecido na proposta do OE 2013, superou no entanto os objetivos dos
orçamentos retificativos.
A dívida pública aumentou o seu peso no PIB no ano de 2013 em 4,9 p.p. face a 2012, segundo o sistema
europeu de contas nacionais SEC 95, atingiu os 129% do PIB. Segundo o novo método contabilístico SEC 2010
o rácio fixou-se em 128%. Contudo verificou-se uma clara inflexão da dinâmica da dívida pública que passou de
crescimentos de 14,3 p.p. do PIB em 2011 e 15,8 p.p. em 2012, para o referido aumento de 4,9 p.p. do PIB em
2013.
Em termos de financiamento, Portugal iniciou em 2013 o processo de regresso aos mercados de dívida
soberana.
No ano de 2013 assistiu-se a uma retração da atividade económica de 1,4% do PIB, a qual compara com a
quebra de 3,2 % do PIB verificada em 2012, ficando o ano marcado pelos primeiros sinais de inversão do ciclo
económico. No decurso da elaboração do presente relatório, o INE procedeu à revisão destes valores, para uma
retração de 1,6% do PIB em 2013, e de 4% em 2012.
Em termos de mercado de trabalho, observou-se um aumento da taxa de desemprego para 16,2%, foi 15,5%
em 2012, e uma redução do emprego de 2,6%. No entanto, a taxa de desemprego reduziu-se de 17,7% no 1º
trimestre, para 15,3% no último trimestre.
Durante o ano de 2013 foram aprovadas duas alterações à Lei do Orçamento do Estado.
A primeira alteração, através da Lei n.º 51/2013, de 24 de julho, foi necessária devido ao aumento de despesa
exigido no seguimento da decisão do Tribunal Constitucional e consistente com os resultados da sétima missão
de avaliação do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro.
A segunda alteração, através da Lei n.º 83/2013, de 9 de dezembro, visou segundo o Governo, “ em maior
detalhe, do lado da receita, destacam-se os efeitos relativos: à não concretização do total de poupanças
esperadas com a execução dos fundos comunitários; ao adiamento da concessão de infraestruturas portuárias
para 2014; e à revisão em baixa da estimativa de receita contributiva para o sistema de pensões da Caixa Geral
de Aposentações.
Em termos genéricos, o Tribunal de Contas nos termos da sua Lei de Organização e Processo, dá parecer
sobre a Conta Geral do estado, incluindo a da Segurança Social, “emite juízo sobre a legalidade e a correção
financeira das operações examinadas”.
Quanto à Administração Central (SI e SFA) são colocadas reservas, ênfases e identificada limitação de
âmbito.
Reservas quanto aos sistemas contabilísticos, de legalidade e de correção financeira.
Ênfases quanto à legalidade e correção financeira.
Quanto à limitação de âmbito porque a CGE porque não inclui a receita e a despesa de sete Fundos
Autónomos e de dezasseis EPR, o que subvaloriza a receita e despesa total.
Quanto à conta da Segurança Social são colocadas reservas e ênfases quanto á legalidade e correção
financeira.
PARTE IV – PARECER
A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública considera estarem reunidas as condições
constitucionais e regimentais para a discussão e votação em Plenário do presente Relatório sobre a Conta Geral
do Estado de 2013, reservando-se cada Grupo Parlamentar as suas posições finais para o debate a ter lugar
em Plenário.
Palácio de S Bento, 20 de maio de 2015.
O Deputado relator, Cristóvão Crespo — O Presidente da Comissão, Eduardo Cabrita.
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Nota: O Relatório sobre a Conta Geral do Estado de 2013 foi aprovado, com os votos favoráveis do PSD e
CDS-PP, contra do PCP e a abstenção do PS, na ausência do grupo parlamentar do BE em reunião de 21 de
maio de 2015, e que teve como relator o Sr. Deputado Cristóvão Crespo.
PARTE V – ANEXOS
Pareceres das Comissões Permanentes:
1. Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias.
Deputado relator: António Gameiro (PS).
2.Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas.
Deputada relatora: Maria José Moreno (PSD).
3. Comissão de Defesa Nacional.
Deputada relatora: Rosa Maria Bastos Albernaz (PS).
4. Comissão de Assuntos Europeus.
Deputado relator: Ivo Oliveira (PS).
5. Comissão de Economia e Obras Públicas.
Deputado relator: Bruno Dias (PCP).
6. Comissão de Agricultura e Mar.
Deputado relator: Manuel Mota (PS).
7. Comissão de Educação, Ciência e Cultura.
Deputado relator: Michael Seufert (CDS-PP).
8. Comissão de Saúde:
Deputado relator: Ivo Oliveira (PS).
9. Comissão de Segurança Social e Trabalho:
Deputada relatora: Idália Salvador Serrão (PS).
10. Comissão do Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local.
Deputada relatora: Ângela Guerra (PSD).
11. Comissão para a Ética, a Cidadania e a Comunicação:
Deputado relator: João Portugal (PSD).
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COMISSÃO DE ASSUNTOS CONSTITUCIONAIS, DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS
Parecer
Índice
PARTE I – CONSIDERANDOS
PARTE II – ANÀLISE SETORIAL
PARTE III – CONCLUSÕES
PARTE IV – ANEXOS
PARTE I – CONSIDERANDOS
1. NOTA PRELIMINAR
A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública remeteu, nos termos legais e regimentais
aplicáveis, à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias a Conta Geral do Estado
relativa ao ano económico de 2013, para elaboração do competente parecer setorial.
Em conformidade, o presente Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2013 (CGE 2013) incide sobre os
dados de execução orçamental referentes, do ponto de vista orgânico, às áreas da Administração Interna e da
Justiça, com breve menção às políticas de Igualdade incluídas no âmbito da Comissão de Assuntos
Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias.
Para este efeito, foram considerados os pareceres do Conselho Económico e Social (CES), do Tribunal de
Contas e da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO).
Pela CGE2013, o Governo presta contas sobre a execução do Orçamento do Estado de 2013, aprovado pela
Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, executado nos termos do Decreto-Lei n.º 36/2013, de 11 de março, com
as alterações previstas na Lei n.º 51/2013, de 24 de julho, e na Lei n.º 83/2013, de 9 de dezembro.
2. ANÁLISE SETORIAL
2.1 Execução Orçamental
TABELA I – EXECUÇÃO ORÇAMENTAL POR UNIDADE ORGÂNICA
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Este quadro dá-nos uma análise nacional e sectorial da execução orçamental, tendo como base a estrutura
orgânica do Governo. Nos pontos seguintes analisaremos sectorialmente a Administração Interna, a Justiça e a
Igualdade.
No relatório do Tribunal de Contas encontramos a tabela seguinte, onde é apresentado a execução por
Ministério, e que deve ser sublinhada por nos Ministérios em análise apresentar uma execução superior à média
da despesa e dos Ministérios. Na Justiça a execução é de 89,6%, enquanto na Administração Interna, apresenta
um resultado de 97,1%
2.2 Administração Interna
A Situação Financeira do Ministério da Administração Interna apresenta na Guarda Nacional Republicana,
na Polícia de Segurança Publica e na Secretaria Geral a seguinte situação:
a) Guarda Nacional Republicana – Integração de saldos de gerência para aplicação em material de
transporte, na SAD/GNR, em despesas com a assistência na doença aos militares, em despesas relativas a
messes e aquisição de equipamento para reforço de vigilância da costa.
b) Polícia de Segurança Pública – integração de saldos de gerência para aquisição de equipamento
informático, comunicações e transportes, fardamento, conservação de edifícios e pagamentos de serviços
remunerados, fornecimento de refeições e sistemas de saúde.
c) Secretaria-Geral – integração de receita proveniente do encerramento dos Governos Civis, ficando as
taxas cobradas afeta ao Instituto de Seguros de Portugal e transferidas para a SG, para reforçar serviços do
mesmo Ministério por gestão flexível.
No ano de 2013 existiu um reforço da verba para a ANPC – Autoridade Nacional de Proteção Civil visando
dar cumprimento à Resolução do Conselho de Ministros n.º 55-A/2013, de 22 de agosto, para aquisição de
meios aéreos necessários à prossecução das missões públicas, e na DGAI – Direção Geral da Administração
Interna para efeitos da realização do recenseamento eleitoral e eleições autárquicas do ano de 2013.
Segundo os dados do relatório em 2013 o orçamento global (funcionamento e projetos de investimento) do
Ministério da Administração Interna foi de 2.163,8 milhões de euros, atingindo a despesa os 2.086,9 milhões de
euros, o que se traduz numa taxa de execução de 96,4%. Se considerarmos apenas a despesa efetiva, o
orçamento global foi de 2.136,9 milhões de euros e a despesa de 2.068,4 milhões de euros, resultando uma
taxa de execução de 96,8%.
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No que respeitante à despesa não efetiva, salientamos, nos passivos financeiros, que se encontrava previsto
inicialmente um empréstimo de 16 milhões de euros à EMA-Empresa de Meios Aéreos (EPR), a concretizar em
duas vezes, tendo sido apenas autorizada a primeira prestação no valor total de 8 milhões de euros.
Os ativos financeiros enunciados são respeitantes a empréstimos concedidos, no âmbito das suas
competências, pelos Serviços Sociais das Forças de Segurança aos respetivos beneficiários.
Em seguida apresentamos um gráfico, sobre a execução por agrupamentos do relatório da Conta Geral do
Estado de 2013.
A despesa efetuada no âmbito do orçamento de funcionamento do Ministério da Administração Interna
representou 96,9% da dotação corrigida líquida. Só a execução conjunta (cerca de 1.688,0 milhões de euros)
da PSP e GNR representam 82,7% da totalidade da despesa do Ministério.
No que concerne ao orçamento de projetos de investimento do MAI, a despesa efetuada durante o ano de
2013 traduz-se numa execução de 86,1% face à dotação corrigida líquida do período, correspondendo cerca de
67,2% ao agrupamento de aquisição de bens e serviços.
Do conjunto de projetos que integravam o orçamento de projetos de investimento do Ministério da
Administração Interna, em 2013, destacam-se, pela sua importância; as “Comunicações de Segurança e
Emergência - SIRESP” e as “Instalações de Cobertura Territorial”, com uma despesa efetuada de 46,6 milhões
de euros.
A despesa por classificação económica que apresenta uma elevada execução no ano de 2013 nas rúbricas
do programa de segurança interna, pode ser analisada na tabela seguinte, que se encontra no relatório da Conta
Geral do Estado.
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2.3 Justiça
O quadro seguinte apresenta a evolução ao longo do ano do orçamento do programa da Justiça a nível de
classificação económica, bem como a respetiva execução, segundo os dados do Relatório da Conta Geral do
Estado de 2013.
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Segundo o relatório da conta geral do estado a nível de execução do Programa da Justiça ”No que respeita
aos recursos financeiros, o programa orçamental apresenta uma despesa efetiva consolidada de 1.388,6
milhões de euros a que corresponde a uma taxa de execução de 85,7% face ao orçamento corrigido, sendo o
agrupamento de despesas com pessoal o que representa maior peso na execução (91,6% do total dos
pagamentos efetuados).”
Segundo dados do relatório existiu durante o ano de 2013 um reforço de vários serviços para fazer face a
despesas decorrentes de encargos de funcionamento não previstas, alteração de posicionamento remuneratório
e encargos patronais com a Caixa Geral de Aposentações acima do esperado.
Igualmente durante o ano analisado e segundo os relatórios apresentados existiu no Ministério da Justiça
despesas no âmbito do apoio jurídico, honorários devidos pela mediação pública e descativações necessárias
ao processo de reorganização judiciária e do Plano de Ação para a Justiça na Sociedade de Informação (6,2
milhões de euros).
Em relação ao subsetor dos Fundos e Serviços Autónomos foi criado Fundo para a Modernização da Justiça.
No que respeita aos recursos financeiros, o programa orçamental da Justiça apresenta uma despesa efetiva
consolidada de 1.388,6 milhões de euros a que corresponde a uma taxa de execução de 85,7% face ao
orçamento corrigido, sendo o agrupamento de despesas com pessoal o que representa maior peso na execução
(91,6% do total dos pagamentos efetuados).
Segundo os dados apurados o desvio relativamente ao orçamento inicial, da ordem dos 211,3 milhões de
euros, correspondendo essencialmente a créditos especiais no valor de 149,7 milhões de euros oriundos
essencialmente de integração de saldos de gerência e recurso à dotação provisional no montante de 28
milhões de euros destinados fundamentalmente a reforçar o orçamento das despesas com pessoal da
Direção-Geral da Administração da Justiça e das Magistraturas.
Em relação aos investimentos do Ministério da Justiça no âmbito da implementação do denominado “novo
mapa judiciário” temos as obras de remodelação e a adaptação de 13 edifícios, num total de 104 empreitadas
previstas realizar até 2015.
Ao nível dos estabelecimentos prisionais, foram criados 608 novos lugares em três Estabelecimentos
Prisionais, num investimento total de 28 milhões de euros, incluindo a construção do novo Estabelecimento
Prisional de Angra do Heroísmo, na Região Autónoma dos Açores.
A nível de arrendamento existiu uma poupança de 1,3 milhões de euros. Não foi possível levar a cabo a
revisão das remunerações de algumas carreiras de pessoal no Ministério da Justiça não foi alcançada a a
poupança perspetivada na ordem dos 6 milhões de euros, tendo inclusivamente as despesas com pessoal
aumentado 78,2 milhões de euros, face ao valor inicialmente orçamentado em resultado da reposição do
subsídio de férias e do aumento da contribuição das entidades empregadoras para a Caixa Geral de
Aposentações.
A poupança prevista com o portal da justiça não foi igualmente possível, ao contrário do previsto inicialmente.
2.4 Igualdade
Considerando que era o último exercício de vigência dos três Planos Nacionais (IV Plano Nacional para a
Igualdade, Género, Cidadania e não Discriminação, IV PNI; o IV Plano Nacional contra a Violência Doméstica,
IV PNCVD e o II Plano Nacional contra o Tráfico de Seres Humanos, II PNCTSH) em 2013 foi colocado um
especial enfoque na coordenação e implementação dos mesmos, visando a execução e cumprimento das
medidas aprovadas, conferindo-se especial atenção às destinadas à territorialização das políticas de promoção
da igualdade de género a nível municipal e à intervenção no âmbito da educação, ao reforço da proteção e do
apoio às vítimas de violência doméstica e ao combate ao tráfico de seres humanos, designadamente no domínio
da exploração laboral.
Este Plano, que terminou a sua vigência no ano de 2013, previa a adoção de um conjunto de 50 medidas
estruturadas em torno das seguintes 5 áreas estratégicas: Área 1 – Informar, sensibilizar e educar; Área 2 –
Proteger as vítimas e promover a integração social; Área 3 – Prevenir a reincidência: intervenção com
agressores; Área 4 – Qualificar profissionais e Área 5 Investigar e monitorizar. Segundo os dados do relatório
teve uma elevada taxa de execução das medidas nele incluído (98%).
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PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
O relator do presente Parecer reserva a sua opinião para o debate em plenário da proposta em apreço, a
qual é, de resto, de “elaboração facultativa” conforme o disposto no n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da
Assembleia da República.
PARTE III – CONCLUSÕES
Nestes termos, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias
emite o seguinte parecer:
1 – A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública remeteu, nos termos legais e regimentais
aplicáveis, à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, a Conta Geral do Estado
de 2013, acompanhada dos Pareceres do Tribunal de Contas, do Conselho Económico e Social e da Unidade
Técnica Apoio Orçamental, com vista à elaboração de parecer.
2 – O presente parecer incide sobre os indicadores de execução orçamental que compreendem as áreas da
Administração Interna e Justiça, com breve menção às políticas de Igualdade incluídas no âmbito da Comissão.
3 – No Ministério da Justiça a execução orçamental foi de 89,6%, enquanto na Administração Interna,
apresentou uma execução orçamental de 97,1%.
4 – Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de
parecer que o presente relatório deve ser remetido à Comissão do Orçamento, Finanças e Administração
Pública, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República.
PARTE IV – ANEXOS
Não são apresentados anexos.
Palácio de S. Bento, 26 janeiro de 2014.
O Deputado autor do Parecer, António Gameiro — O Presidente da Comissão, Fernando Negrão.
———
COMISSÃO DE NEGÓCIOS ESTRANGEIROS E COMUNIDADES PORTUGUESAS
Parecer
Índice
PARTE I – CONSIDERANDOS
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADA AUTORA DO PARECER
PARTE III – CONCLUSÕES
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PARTE I – CONSIDERANDOS
1.1. NOTA PRÉVIA
A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública (COFAP), em conformidade com o n.º 3 do
artigo 5.º do Regimento da Assembleia da República, remeteu à Comissão de Negócios Estrangeiros e
Comunidades Portuguesas (CNECP) a Conta Geral do Estado relativa ao ano de 2013, acompanhada dos
Pareceres do Tribunal de Contas (TC), do Conselho Económico e Social (CES) e da Unidade Técnica de Apoio
Orçamental da Assembleia da República (UTAO), a fim de ser elaborada por esta um Parecer relativo às suas
áreas de competência que será posteriormente incluído no Relatório Final da COFAP.
Assim, para a elaboração do presente Parecer foi analisada a Conta Geral do Estado de 2013 (CGE 2013)
e foram tidos em consideração os pareceres acima referidos.
Para a análise da CGE 2013, é importante ter em referência a Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro aprovada
pela Assembleia da Republica em 27 de Novembro de 2012, tendo o Orçamento do Estado entrado em vigor
em 1 de Janeiro de 2013, sofrendo duas alterações durante esse ano com a apresentação de dois orçamentos
rectificativos:
O primeiro através da Lei n.º 51/2013, de 24 de julho;
E o segundo através da Lei n.º 83/2013, de 9 de Dezembro.
Nos termos da alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa a Conta Geral do Estado
deve ser apresentada até ao dia 31 de Dezembro do ano subsequente ao qual diz respeito e, como tal, esta foi
recebida na Assembleia da República em 1 de Julho de 2014.
No que diz respeito ao Parecer do Tribunal de Contas e ao Parecer do Conselho Económico e Social sobre
a CGE 2013 as datas de entrada na Assembleia da República foram, respectivamente, 15 de Dezembro de 2014
e 13 de Janeiro de 2015.
Quanto ao parecer da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República (Parecer Técnico
n.º 5/2014 – Análise da Conta Geral de Estado de 2013, de 29 de Dezembro de 2014) elaborado ao abrigo do
artigo 10.º - A da Resolução da Assembleia da República n.º 20/2004, de 16 de fevereiro, aditado pela Resolução
n.º 53/2006, de 7 de agosto e, posteriormente, pela Resolução n.º 57/2010, de 23 de julho e pela Resolução n.º
62/2014, de 30 de junho e do mandato expresso no Plano de Actividades da Unidade Técnica de Apoio
Orçamental (XII Legislatura – 4.ª Sessão Legislativa).
Desta forma, é dado cumprimento ao disposto no n.º 3 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da
República que define que os serviços da Assembleia da República procedem a uma análise técnica da Conta
Geral do Estado, discriminada por áreas de governação remetendo-a à comissão parlamentar competente em
razão das matérias.
1.2. Contexto Económico
Segundo o Relatório da CGE 2013, ano de 2013 assistiu-se a um abrandamento da economia mundial, tendo
o crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) sido de 2,9% (em contraste com 3,2% em 2012), com destaque
para a continuação de um reduzido crescimento das economias avançadas e para um menor dinamismo dos
países emergentes e em desenvolvimento, refletindo preços das matérias-primas mais baixos, políticas
económicas menos expansionistas e respeito quanto ao impacto financeiro em alguns países. Após uma
recessão iniciada no final de 2011 e que se prolongou até ao primeiro trimestre de 2013, a economia da área do
euro retomou o seu crescimento nos trimestres seguintes, dada a diminuição da incerteza e dos riscos
financeiros globais associados à dívida soberana devido aos progressos alcançados em torno da construção da
União Bancária Europeia e a aplicação de medidas não convencionais de política monetária através do BCE.
Relativamente a Portugal e ainda segundo o que é mencionado no Relatório acima referido, o ano de 2013
fica marcado pelos primeiros sinais de inversão do ciclo económico, onde se destaca um comportamento menos
negativo da procura interna e a manutenção de um contributo positivo da procura externa líquida. A atividade
económica registou uma contração de 1,4%, a qual compara com uma quebra de 3,2% em 2012. A recuperação
da atividade resultou da melhoria das expectativas das famílias e das empresas, e está associada ao reforço da
competitividade externa e à consolidação do excedente externo (para +2,6% do PIB). Em termos do mercado
de trabalho, observou-se um aumento da taxa de desemprego para 16,2% (15,5%, em 2012) e uma redução do
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23 DE MAIO DE 2015 37
emprego de 2,6% (-4,4%, em 2012). No entanto, a taxa de desemprego reduziu-se de 17,7% no 1º trimestre,
para 15,3%, no último trimestre do ano.
Em 2013, o rácio da dívida pública atingiu 129% do PIB, demonstrando uma desaceleração da tendência de
crescimento observada nos últimos anos. Para este abrandamento contribuíram a redução do défice primário, o
efeito dinâmico (que conjuga o impacto da evolução das taxas de juro implícitas e o comportamento do PIB
nominal) e os outros ajustamentos défice-dívida. Tal como nos anos anteriores, o aumento do rácio da dívida
pública foi acompanhado pela manutenção de um elevado montante de depósitos detidos pela administração
central. Este indicador passou de 114% do PIB em 2012 para 118,5% em 2013.
A reposição dos subsídios de férias e de Natal aos funcionários públicos e reformados influenciou a evolução
da despesa com pessoal e das prestações sociais. Porém, a redução do número de funcionários públicos
permitiu que a despesa com pessoal atingisse um peso no PIB inferior ao verificado em 2011. Nas prestações
sociais, a reformulação da Contribuição Extraordinária de Solidariedade, permitiu compensar parcialmente o
impacto da reintrodução dos subsídios e o aumento do número de pensionistas e reformados. Apesar do
aumento verificado na taxa de desemprego em 2013, a despesa com o subsídio de desemprego manteve o seu
peso no PIB. Excluindo as componentes de despesa com pessoal, pensões e despesa relacionada com a
evolução do desemprego, a despesa corrente primária reduziu o seu peso no PIB em cerca de 0,5 pontos
percentuais.
1.3. Análise Sectorial - Representação Externa (PO05)
Da análise da Conta Geral do Estado de 2013 podemos constatar que o orçamento consolidado do Ministério
dos Negócios Estrangeiros (MNE) registou em 2013 uma taxa de execução de 95,7%, o equivalente a 348,5
milhões de euros. O orçamento de 2013, no valor de 364,1 milhões de euros, contempla os cativos determinados
pela Lei do Orçamento do Estado para 2013 e pelo Orçamento Retificativo aprovado pela Lei n.º 51/2013 de 24
de julho, no valor global de 6,2 milhões de euros, bem como os cortes determinados pelo Orçamento Retificativo,
no valor de 15,7 milhões de euros.
Fonte: Relatório CGE 2013 p. 280
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II SÉRIE-A — NÚMERO 136 38
Excluindo as contribuições e quotizações para organizações internacionais, o orçamento do MNE registou
um acréscimo de despesa de 4,9% (12,2 milhões de euros) face ao ano anterior, o que decorreu
fundamentalmente da reposição do subsídio de férias e de Natal, no montante de 14,6 milhões de euros, e do
pagamento de indemnizações ao pessoal dos serviços externos decorrente de processos judiciais no Brasil, no
valor de 2,2 milhões de euros. Se excluirmos o efeito destas despesas verifica-se que a despesa consolidada
do MNE registou um decréscimo de 1,8% face ao ano anterior.
Segundo o Governo, a execução orçamental de 2013 traduz o efeito das medidas de política com impacto
na despesa que foram implementadas e que incluem:
• A reforma da Rede Consular e Racionalização do património arrendado do MNE. O impacto destas
medidas deve ser analisado em conjunto, representando, em termos globais, um objetivo de poupança de 1,5
milhões de euros em 2013. Globalmente, a execução orçamental registou um decréscimo de 1,931 milhões de
euros face à execução de 2012 – situação de partida para análise do impacto das medidas -, o que traduz uma
poupança adicional de 0,431 milhões de euros face à meta definida.
• O redimensionamento do pessoal do quadro externo e redução de encargos com o pessoal
especializado. O impacto destas medidas deve ser analisado em conjunto dada a impossibilidade de
individualizar em termos orçamentais o encontro de cada uma das medidas. No seu conjunto, a meta definida
para redução de despesa era de 4,77 milhões de euros tendo sido atingida uma redução global de 5,914 milhões
de euros, que se traduz numa poupança adicional de 1,144 milhões de euros. A poupança alcançada decorre
da redução do pessoal colocado nos serviços externos do MNE, da redução do pessoal especializado e da
implementação do novo regime jurídico do pessoal especializado, que se traduziu numa revisão do respetivo
sistema de abonos.
• A redução dos consumos intermédios. Face à meta inicialmente definida de redução de despesa com
consumos intermédios, de 0,25 milhões de euros, a execução orçamental de 2013 reflete uma redução de 0,5
milhões de euros face à despesa executada em 2012.
É importante referir também que a partir análise do grau de execução por tipo de despesa chegamos à
conclusão que o conjunto mais representativo em termos orçamentais é o das despesas com pessoal, que
representou 48,2% das despesas totais em 2013.
Fonte: Relatório CGE 2013 p. 282
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Salienta o Governo que não obstante os encargos suportados em 2013 com a reposição do subsídio de férias
e de Natal, de 14,6 milhões de euros, o peso relativo das despesas com pessoal diminui ligeiramente face a
2012 (48,7%).
Finalmente, a CGE 2013 conclui que, para o peso das transferências correntes no total da despesa do MNE
concorreu também a despesa com contribuições e quotizações para organizações internacionais, que constituiu
75% deste conjunto de despesa e que cresceram 24% em 2013, em virtude do pagamento de dívidas de anos
anteriores, cujo valor ascendeu a 47,6 milhões de euros. Recorde-se que 86% dos encargos com contribuições
e quotizações respeitam à ONU e à NATO.
Relativamente às áreas directamente relacionadas com a Representação Externa, matéria sobre a qual versa
este Parecer, o Tribunal de Contas não faz qualquer consideração específica mas refere que “foram introduzidos
novos modelos organizativos nos Ministérios das Finanças e dos Negócios Estrangeiros através da
centralização nas respetivas secretarias-gerais das atribuições de diversos organismos nos domínios da gestão
dos recursos humanos, administrativos, financeiros e patrimoniais”.
No que refere à comparação da despesa orçamentada com a despesa executada por Ministério podemos
verificar no quadro seguinte que o MNE teve uma taxa de execução de 96,7% em 2013.
Fonte: Parecer Tribunal de Contas CGE 2013 p. 107
Página 40
II SÉRIE-A — NÚMERO 136 40
Se tivermos em conta a execução por programas podemos verificar no quadro abaixo que o POO5 –
Representação Externa teve uma taxa de execução de 95,7%.
Fonte: Parecer Tribunal de Contas CGE 2013 p. 119
1.4. Auditorias às Funções de Soberania/Defesa
Nos termos da Lei de Enquadramento Orçamental e ao abrigo das auditorias solicitadas pela Assembleia da
República ao Tribunal de Contas ou das auditorias determinadas ao Governo, não constam auditorias ao MNE.
1.5. Conclusões do Tribunal de Contas sobre a CGE 2013
O Tribunal de Contas destaca, no seu Parecer sobre a CGE 2013, que 65% das recomendações formuladas
no Parecer de 2011 foram atendidas total ou parcialmente.
Por outro lado, o Tribunal de Contas continua a manter, tal como em sucessivas Contas Gerais do Estado, a
crítica relativa à aplicação parcial do Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP) o que permitiria, na sua
opinião, uma melhor “legibilidade” das contas do Estado.
No que diz respeito ao Ministério dos Negócios Estrangeiros, o Tribunal de Contas, tal como as outras
instituições que enviaram o seu Parecer sobre a CGE 2013, não dirige qualquer recomendação em especial.
PARTE II – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER
A relatora do presente Parecer, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da
República, exime-se nesta sede de expressar a sua opinião sobre a Conta Geral do Estado de 2013.
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PARTE III – CONCLUSÕES
1. Face aos considerandos atrás expostos, a Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades
Portuguesas, entende que o presente Parecer se encontra em condições de ser remetido à Comissão
Parlamentar de Orçamento, Finanças e Administração Pública, para os efeitos legais e regimentais aplicáveis.
Palácio de S. Bento, 10 de fevereiro de 2015.
A Deputada autora do Parecer, Maria José Moreno — O Presidente da Comissão, Sérgio Sousa Pinto.
———
COMISSÃO DE DEFESA NACIONAL
Parecer
Índice
PARTE I – CONSIDERANDOS
PARTE II – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER
PARTE III – CONCLUSÕES
PARTE I – CONSIDERANDOS
1. Introdução
Em conformidade com o disposto no n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, de
acordo com o qual a Conta Geral do Estado é remetida “…à comissão parlamentar competente em razão da
matéria para emissão de relatório e às restantes comissões parlamentares permanentes, para efeitos de
emissão de parecer…”, a Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública solicitou à Comissão de
Defesa Nacional o envio do respetivo parecer, no que respeita às suas áreas de competência, a fim de que este
possa vir a ser incluído no Relatório Final daquela Comissão sobre o tema em epígrafe.
Para este fim, foi tido em conta:
– O relatório da Conta Geral do Estado 2013;
– O Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado 2013 emitido nos termos do artigo 107.º
da Constituição da República Portuguesa;
– O Parecer da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO), disponibilizado pela Assembleia da
República, através do Parecer Técnico n.º 5/2014, intitulado “ Análise da Conta Geral do Estado de 2013”, com
o objetivo de dotar a Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública da informação técnica
necessária para proceder à sua apreciação;
– O Parecer do Conselho Económico e Social (CES) sobre a Conta Geral do Estado 2013.
Da análise dos documentos supra citados verifica-se que quer o Parecer emitido pelo Conselho Económico
e Social (CES) sobre a Conta Geral do Estado quer o Parecer emitido pela Unidade Técnica de Apoio
Orçamental (UTAO) são omissos relativamente ao sector da Defesa Nacional.
Assim, é emitido o presente Parecer à Conta Geral do Estado de 2013 o qual, em matéria exclusiva do sector
da Defesa Nacional, se sustentou no relatório da Conta Geral do Estado 2013 e no Parecer do Tribunal de
Contas, acima referidos.
Proceder-se-á, em primeiro lugar, a uma análise do quadro macroeconómico seguindo-se uma análise mais
específica em matéria de execução orçamental no setor da Defesa Nacional.
2. Enquadramento macroeconómico
A nível internacional, em 2013, a economia mundial registou um crescimento de 3,3%, representando um
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II SÉRIE-A — NÚMERO 136 42
ligeiro abrandamento face a 2012 (3,4%). Continuaram-se a registar grandes disparidades à escala global entre
os ritmos de crescimento. Assim, nas economias avançadas o PIB cresceu 1,4%, enquanto no conjunto das
economias de mercado emergentes e em desenvolvimento aumentou 4,7%. Contudo apesar das discrepâncias
no crescimento, verifica-se que enquanto nas economias avançadas se assistiu a um ritmo de crescimento
ligeiramente superior ao do ano anterior, nas economias de mercado emergentes e em desenvolvimento
assistiu-se a um ligeiro abrandamento.
Em estagnação esteve a União Europeia, ao apresentar um crescimento de 0,2%, não obstante apresentar
melhorias face 2012 (-0,3%).
A zona euro continuou em recessão, em 2013, ligeiramente desagravada face a 2012.
Quanto a Portugal, em 2013, a atividade economia continuou a apresentar uma contração (-1,4%), embora
menos acentuada que a verificada no ano anterior (-3,3%). Portugal registou, pela primeira vez na sua história,
três anos consecutivos de recessão económica (pelo menos desde que existem dados – 1960) – afigurando-se
como a recessão mais prolongada de sempre.
PIB e Principais Componentes: 2011, 2012 e 2013
taxa de crescimento homólogo real(%)
2011 2012 2013
PIB -1,8 -3,3 -1,4
Consumo Privado -3,7 -5,2 -1,4
Consumo Público -3,8 -4,3 -1,9
FBCF -12,5 -15,0 -6,3
Exportações 7,0 3,1 6,4
Bens 7,7 3,8 5,8
Serviços 5,2 1,0 8,2
Importações -5,8 -6,6 3,6
Bens -7,1 -6,6 4,1
Serviços 2,8 -6,3 0,8
Contributos para o crescimento do PIB (em p.p.)
Procura Interna -6,2 -6,8 -2,3
Procura externa líquida 4,6 3,6 1,0
Emprego -3,2 -4,1 -2,6
Taxa de Desemprego 12,7 15,5 16,2
Fonte: INE- Inquérito ao Emprego
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A “contração menos acentuada em 2013 deveu-se à menor queda da procura interna, a qual compensou o
contributo menos positivo das exportações líquidas. Em relação à procura interna, o contributo negativo, em
2013 decorreu da diminuição do consumo privado, do consumo público e do investimento. Por seu turno, as
exportações líquidas voltaram a registar um contributo positivo devido ao forte aumento das exportações, que,
contudo, foi atenuado pelo aumento das importações. A respeito das importações, saliente-se que estas
apresentam um aumento, o qual contrasta com a redução verificada em 2012 e estará relacionada com a menor
redução da procura interna em 2013, quando comparada com o verificado no ano anterior”1.
No que se refere ao mercado de trabalho, assistiu-se a um aumento da taxa de desemprego, passando de
15,5% em 2012, para 16,2%, em 2013, o equivalente a 855,2 mil pessoas desempregadas.
O emprego registou uma queda, em termos nominais, de 2,6%, no conjunto do ano de 2013 que corresponde
a uma diminuição de 117,5 mil empregos.
As previsões macroeconómicas para 2012 - do orçamento inicial ao valor efetivo
O cenário macroeconómico apresentado no OE/2013 inicial apontava para uma recessão económica de 1,0%
do PIB, acabando por se verificar uma contração económica mais acentuada em 0,4 pontos percentuais. Face
à projeção inicial, de outubro 2012, registou-se uma contração menos acentuada do consumo (público e privado)
e uma contração mais forte do investimento (FBCF). Esta evolução enquadra-se num contexto em que foi
reposto o pagamento do subsídio de férias a funcionários públicos e pensionistas durante 2013, na sequência
da decisão do Tribunal Constitucional. Do lado do contributo externo, registou-se um aumento das exportações
maior do que o esperado, mas também um aumento das importações, (+3,6%), o qual contrasta com uma
previsão inicial de redução (-1,4%). Em resultado destas variações, verificou-se um contributo líquido da procura
externa menos positivo do que o esperado (1,1 p.p. face a 1,9 p.p.), para o qual contribuiu o aumento das
importações.
O quadro seguinte inclui as várias projeções realizadas pelo Governo para o ano de 2013.
Várias Projeções macroeconómicas do Governo: 2013
taxa de crescimento homólogo real(%)
2013
2012 DEO DEO OE2013 DEO e OER OE2014verificado abril e maio verificado
Ago-11 Abr-12 Out-12 Out-132013
PIB -3,3 1,2 0,6 -1,0 -2,3 -1,8 -1,4
Consumo Privado -5,2 -0,7 -0,7 -2,2 -3,2 -2,5 -1,4
Consumo Público -4,3 -4,0 -2,9 -3,5 -4,2 -4,0 -1,9
FBCF -15,0 3,9 -0,6 -4,2 -7,6 -8,5 -6,3
Exportações 3,1 6,5 5,6 3,6 0,8 5,8 6,4
Importações -6,6 1,6 1,6 -1,4 -3,9 0,8 3,6
Inflação (IPC) 2,8 1,4 1,3 0,9 0,7 0,6 0,3
Emprego -4,1 0,3 0,6 -1,7 -3,9 -3,9 -2,6
Desemprego (Taxa %) 15,5 13,0 14,1 16,4 18,2 17,4 16,2
Défice público (% do PIB) 5,5 3,0 3,0 4,5 5,5 5,9 4,9
Dívida Pública Bruta (% do PIB) 124,8 106,8 115,7 123,7 122,3 127,8 128,0
INE, Eurostat (Dívida e Défice)
Nota: de acordo com SEC2010
Comparando com a primeira projeção realizada pelo Governo, expressa no Documento de Estratégia
Orçamental (DEO), de agosto de 2011, o ano de 2013 deveria apresentar um crescimento da atividade
económica na ordem de 1,2%.
Relativamente ao orçamentado retificativo, de maio de 2013, a economia acabou por apresentar um
desempenho menos negativo, já que naquele o Governo antevia uma recessão económica na ordem dos 2,3%.
No mercado de trabalho, nomeadamente no que concerne ao crescimento do emprego e à taxa de
desemprego registaram-se evoluções bastante mais desfavoráveis que as inicialmente previstas, no DEO (de
1 UTAO, Análise da Conta Geral do Estado 2013, Parecer técnico nº5/2014, pág. 3
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II SÉRIE-A — NÚMERO 136 44
agosto de 2011) e no OE/2013 inicial, mas menos desfavoráveis face às previsões constantes no OE/2013
retificativo.
Com efeito, o emprego registou uma queda no conjunto do ano, de 2,6%, quando se previa inicialmente (no
DEO de agosto2011) um crescimento de 0,3%, e depois (no OE/2003 inicial) uma quebra de 1,7%. Face ao
OE/2013 retificativo, o emprego acabou por apresentar uma queda menos acentuada (OE/2013 retificativo=-
3,9%).
Quanto à taxa de desemprego, acabou por situar-se ao nível do projetado inicialmente no OE/2013, não
obstante se ter perspetivado uma taxa de desemprego de 18,2%, no OE2013/retificativo.
O défice orçamental das Administrações Públicas acabou por se situar em 4,9% do PIB, abaixo do implícito
no 1.º e no 2.º Orçamentos retificativos, mas ficou acima do previsto no orçamento inicial.
A dívida pública ficou acima de qualquer projeção do Governo, ao atingir 128% do PIB.
3. Execução Orçamental Defesa Nacional
Analisado o quadro macroeconómico importa efetuar uma análise da execução orçamental ao nível sectorial,
em particular na Defesa Nacional, área objeto do presente parecer.
No quadro seguinte apresenta-se o orçamento e respetiva execução consolidada, desagregando-se este por
serviços Integrados e Serviços e Fundos autónomos que incluem ao EPR (Arsenal do Alfeite SA)
Quadro 2- Programa 06 – Despesa por classificação económica1
No ano de 2013 o orçamento total (consolidado) do Ministério da Defesa Nacional ascendeu a € 2.254M,
representando 3,5 % do Total da Despesa Consolidada da Administração Central (AC) (€ 64.921M).
1 Relatório Conta Geral do Estado 2013
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A execução orçamental ficou, assim, 11% abaixo do inicialmente orçamentado, correspondendo a cerca de
-€219,5 M. Esta diferença entre a execução e o valor inicialmente orçamentado, resulta tanto da diminuição da
Despesa corrente como da Despesa de Capital.
Com efeito, a despesa corrente executada atingiu os €1.863,1 M, correspondendo a uma taxa de execução
de 92,6% do valor orçamentado, enquanto a despesa de capital ficou em €155,2 M, com uma taxa de execução
de 63,2%.
A despesa corrente sofreu, assim, uma quebra de 7% (menos cerca de €149M) e por sua vez a despesa de
capital sofreu uma quebra bastante significativa de 37% (menos cerca de €91 M).
Na aquisição de bens e serviços, o Ministério da Defesa executou €457,2 M, menos €67,3 M (-13%) do que
estava inicialmente previsto no Orçamento.
De acordo com o Relatório da Conta Geral do Estado 2013 a atividade do Ministério da Defesa Nacional no
ano de 2013 foi orientada no sentido de ter presente os objetivos permanentes da política de defesa nacional e
as missões atribuídas às Forças Armadas.
Assim, o Ministério da Defesa Nacional continuou a executar medidas e ações que visam garantir maior
eficiência e eficácia, que permitem encontrar o equilíbrio entre os recursos disponíveis e as necessidades das
Forças Armadas.
Concluído o Plano de Redução e Melhoria da Administração Central (PREMAC) no MDN, com a consequente
racionalização das estruturas, em 2013 incrementou-se o processo de reorganização da Estrutura Superior da
Defesa Nacional e das Forças Armadas, orientado pela identificação e exploração de sinergias entre as
diferentes estruturas.
Neste quadro, o MDN prosseguiu o caminho decorrente da revisão e aprovação do Conceito Estratégico de
Defesa Nacional (CEDN), com vista à revisão do Conceito Estratégico Militar, das Missões das Forças Armadas,
do Sistema de Forças Nacional e do Dispositivo de Forças.
No âmbito do relacionamento com a União Europeia, Portugal apoiou a Política Comum de Segurança e
Defesa, incluindo as vertentes de Investigação e Desenvolvimento e da Indústria.
No contexto da NATO, prosseguiu o apoio à STRIKEFORNATO, atingindo já a sua plena capacidade
operacional, e continuou o desenvolvimento do processo de transferência da Escola de Comunicações e de
Sistemas de Informação da NATO (NCIS) para Portugal, assegurando a plena participação nacional no processo
de transformação da Aliança.
O esforço nacional em missões humanitárias e de paz, sob a égide de organizações internacionais, através
do empenhamento das Forças Armadas Portuguesas, manteve-se em 2013, dando continuidade ao
compromisso com a segurança e a estabilidade internacionais.
As relações, bilaterais e multilaterais, com os Países de Língua Portuguesa foram reforçados, seja no domínio
da Cooperação Técnico-Militar, seja no apoio à Reforma do Sector da Segurança, havendo abertura para dar
continuidade à integração de contingentes militares de Países de Língua Portuguesa nas Forças Nacionais
Destacadas, tal como sucedido com Timor-Leste (na UNIFIL-ONU, no Líbano), e com Moçambique (na operação
ATALANTA-UE, no Índico).
Portugal intensificou ainda as relações externas de Defesa e o relacionamento com os nossos aliados e
parceiros, destacando-se a relação estratégica privilegiada com os EUA, com a região do Mediterrâneo e do
Magreb, bem como com parceiros atuais e potenciais na área da Economia de Defesa.
Por outro lado, no ano letivo 2013/2014, foram dados passos significativos nos ajustamentos nos
Estabelecimentos Militares de Ensino não superior, desenvolvendo e consolidando medidas de integração e
otimização de recursos iniciadas em 2012, tendo em vista a coerência do projeto educativo assente nas
características próprias da instituição militar e a sua eficiência.
Por sua vez, deu-se seguimento ao processo de restruturação dos Estabelecimentos Fabris do Exército,
procurando dotá-los de novos modelos organizacional e jurídico e racionalizar estruturas e recursos, dando
continuidade ao processo iniciado em 2012.
No âmbito do Sistema de Saúde Militar, continuaram-se os trabalhos com vista à plena implementação do
Polo de Lisboa do Hospital das Forças Armadas, resultante da fusão dos Hospitais Militares dos Ramos das
Forças Armadas. Paralelamente efetuou-se a avaliação da reforma do sistema de Saúde Militar.
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II SÉRIE-A — NÚMERO 136 46
O MDN deu especial atenção os esforços de coordenação com outros Ministérios em áreas onde o
aproveitamento de capacidades e de sinergias pode potenciar e reforçar a capacidade de resposta nacional
perante diversas situações de interesse público e das populações.
A atividade do MDN teve sempre em atenção os compromissos a que Portugal está obrigado no quadro do
apoio económico-financeiro prestado pelas instituições internacionais, sendo o MDN parte ativa do esforço
nacional de contenção da despesa pública.2
Para prossecução destas ações o orçamento inicial do Ministério da Defesa Nacional no ano de 2013
ascendeu a € 2248,6M, como resulta do seguinte quadro:
Quadro 3- Orçamento e Execução por Natureza da Despesa3
A execução global do programa carateriza-se, face ao orçamento inicial, pelo crescimento da despesa nos
agrupamentos Segurança Social e Transferências Correntes – Administração Central, compensadas pelas
reduções nos outros subagrupamentos, com especial impacto na Aquisição de Bens e Serviços Correntes e
Transferências Correntes e Outras Despesas Correntes e Despesas de Capital.
Estas variações têm origem na inscrição de dotações orçamentais destinadas a suportar encargos que
decorrem da Lei de Serviço Militar e Forças Nacionais Destacadas, pelo seu valor global, numa única rubrica de
classificação económica deste agrupamento e posteriormente foram transferidas para os agrupamentos de
Pessoal e Aquisição de Bens e Serviços Correntes assim como a reposição de 14.º mês.
Numa análise por Classificação Funcional, a dotação inicial e a execução orçamental do Ministério da Defesa
Nacional distribui-se da seguinte forma:
2 Relatório Conta Geral do Estado 2013 3 Relatório Conta Geral do Estado 2013, página 270
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Quadro 4 – Análise por Classificação Funcional – Orçamento e Execução por Funções do Estado4
Em termos de classificação funcional, o valor correspondente à diferença entre o Orçamento Inicial e a
Execução (€ 219,5M), distribui-se pelas Funções Gerais de Soberania (menos € 208,8M), as Funções Sociais
(menos € 8,1M) e as Funções Económicas (menos € 2,7M).
O Ministério da Defesa Nacional apresenta, em 2013, a seguinte distribuição da Despesa por Programa
Orçamental por três áreas de intervenção:
Quadro 5 – Despesas por Programa5
Conclui-se que as despesas de funcionamento corresponderam a € 1.783,5M (cerca de 87,9% do total das
despesas) enquanto em 2012 correspondeu a € 1,705,3M e a Lei da Programação Militar representou € 245,4M
(cerca de 12,1%), enquanto em 2012 correspondeu a € 238,1M.
No que respeita ao investimento verifica-se que no Ministério da Defesa Nacional a Fonte de Financiamento
foi exclusivamente nacional (ex - Capítulo 50 do OE), num valor total de € 4,0M, conforme quadro infra:
4 Relatório Conta Geral do Estado 2013, página 272 5 Relatório Conta Geral do Estado 2013, página 274
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Quadro 6 – Despesas em Projetos por Programa e Fontes de Financiamento6
A despesa efetiva ascendeu, em 2013, a € 4,1M. De acordo com o Relatório da Conta Geral do Estado de
2013 “… o reduzido grau de execução (24,4%) deveu-se, em larga medida, à não execução dos projetos de
construção dos Navios Patrulhas Oceânicos (NPO), dos Navios de Combate à Poluição (NCP) e das Lanchas
Costeiras de Fiscalização Rápida (LCFR)., conforme análise do seguinte quadro:
Quadro 7 - Despesa efetiva dos Projetos por Classificação Funcional7
Analisando, no quadro infra, o modo como a execução se distribuiu pelas medidas do ex- Capítulo 50, afeto
ao Ministério da Defesa Nacional, claramente se destacam as Forças Armadas com uma execução de € 1,4M
de um total de € € 4,1M:
6 Relatório Conta Geral do Estado 2013, página 220 7 Relatório Conta Geral do Estado 2013, página 275
Página 49
23 DE MAIO DE 2015 49
Quadro 7 – Despesa efetiva dos Projetos por Medidas8
4 – Auditorias às Funções de Soberania/Defesa
A Inspeção Geral da Defesa Nacional (IGDN) realizou, durante o ano de 2013, 22 ações inspetivas, de um
total de 450 ações realizadas naquele ano, conforme quadro infra:
Quadro 8 – N.º de auditorias/inspeções por órgão de controlo em 20139
No Parecer do Tribunal de Contas à Conta Geral do Estado de 2013 não foi destacada nenhuma auditoria
realizada a serviços ou organismos do Ministério da Defesa Nacional, tendo apenas sido destacado no Relatório
da Conta Geral do Estado para 2013 as auditorias à Autoridade Marítima Nacional no âmbito da Direção Geral
da Autoridade Marítima, Instituto Social das Forças Armadas, Pagamento e Processamento de Remunerações
8 Relatório Conta Geral do Estado 2013, página 275 9 Relatório Conta Geral do Estado 2013, página 338
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e Suplementos de natureza militar das Forças Armadas, Processo de cobrança de receita, Processo de transição
da situação de reserva para a situação de reforma dos militares das Forças Armadas, Processamento e
pagamento de faturas, Arsenal do Alfeite, das quais se destacam as seguintes:10
– Quadro legal da Ação Social Complementar disperso, complexo e assente, sobretudo, em normas
internas.
– Insuficiência de instruções e normativos em matéria de controlo interno.
– Subaproveitamento das potencialidades do SIGDN.
– Crescimento do número de militares promovidos e novas promoções (239 militares) ainda sem despacho
conjunto do MEF e do MAI;
– Não cumprimento de recomendações anteriores da IGF sobre promoções de 1.867 militares quanto a vagas
de 2010 sem parecer prévio do MEF e MAI (M€ 3,5 em 2010) e a atualização do suplemento por serviço nas
forças de segurança para 18 %, no biénio 2011/2012 (pagamentos em excesso de M€ 13,6).
– A previsão da receita, no Arsenal do Alfeite, ao longo de 2012 não teve por base a faturação do ano, como
determina a LCPA, mas sim o orçamento da empresa;
– A empresa, Arsenal do Alfeite, desenvolveu esforços, entre 2011 e 2013, no sentido da adoção de
procedimentos e operacionalização do SI com vista à correta aplicação da LCPA, contudo permanecem ainda
várias fragilidades;
– Em 2012 a Arsenal não gerou fundos operacionais suficientes para cobrir os seus custos. A
sustentabilidade da empresa não se encontra assegurada a curto/médio prazo, colocando em causa a
continuidade da empresa.
5 – Conclusões do Tribunal de Contas sobre a CGE 2013
Analisada a Conta Geral do Estado 2013, o Tribunal de Contas, em relação à legalidade, evidencia algumas
reservas realçando a omissão de € 1.332 M nas receitas do Estado relativos, sobretudo, a impostos,
contabilizados diretamente pelas entidades às quais estão consignados (v.g.: Estradas de Portugal e RTP).
Enfatiza que permanece por aplicar a reforma da contabilização das receitas estando em falta a ligação dos
sistemas próprios ao de contabilização orçamental e a responsabilização efetiva das entidades administradoras;
que a conta dos fluxos financeiros continua a não desempenhar o papel que lhe cabe no controlo das contas do
Estado, por não comportar a totalidade dos movimentos correspondentes; o relatório do Governo que integra a
CGE é omisso em matérias relevantes (v.g.: património imobiliário e unidade de tesouraria); os princípios da
anualidade, da unidade e universalidade, da não compensação, da não consignação, da especificação, do
cabimento prévio e da unidade de tesouraria não são aplicados em todas as situações em que devem ser
observados.
Concretizando, o Tribunal de Contas, no seu Parecer, formula reservas quanto à correção financeira da Conta
Geral do Estado 2013, no que se refere à “… Omissão de € 378 M nas receitas e nas despesas do Estado
relativos ao IRS afeto aos municípios (valor que não integra a conta consolidada da administração central);
informação sobre o stock da dívida pública direta do Estado não abrange a dos SFA (incluindo EPR), no
montante de € 24.824 M; devido a erros de classificação e a omissões, a despesa associada à emissão e gestão
da dívida pública está subvalorizada nas amortizações (em, pelo menos, € 5 M nos SI) e nos juros (em, pelo
menos, € 11 M nos SI e € 323 M nos SFA); a informação sobre os fluxos financeiros com a União Europeia não
é consistente nem completa, tendo sido apuradas divergências no valor global de € 52,5 M; a informação sobre
os fluxos financeiros para as autarquias locais não é fidedigna nem completa; subavaliação da despesa fiscal (€
490 M, para além de outra despesa por quantificar); falta (recorrente) de inventário do património imobiliário e
da sua devida valorização. As receitas e despesas relativas às operações imobiliárias estão afetadas por erros
(€ 9 M) e por falta de validação (€ 226 M); Movimentação fora do Tesouro de parte, ainda relevante, das
disponibilidades dos organismos da administração central e das empresas públicas (com saldos médios de €
10 Relatório Conta Geral do Estado 2013, páginas 352 e seguintes
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23 DE MAIO DE 2015 51
1.090 M) que continua a não ser registada na contabilidade da tesouraria. A generalidade dos juros auferidos
no decurso do incumprimento da unidade de tesouraria não foi entregue ao Estado (€ 5 M).”11
E enfatiza, ainda, na correção financeira da CGE 2013 o seguinte: a omissão de disponibilidades dos
organismos da administração central nos saldos da contabilidade orçamental, com destaque para o Fundo de
Estabilização Tributário (€ 4 M de saldo com € 1.050 M de disponibilidades), por inapropriada contabilização, na
despesa (receita) orçamental, da subscrição (amortização) de aplicações financeiras passíveis de mobilização
quase imediata; a divergência (€ 3.303 M) entre os saldos na contabilidade orçamental (€ 3.260 M) e na da
tesouraria (€ 6.563 M) dos organismos da administração central, em virtude da não contabilização, em
operações extraorçamentais, dos fluxos que não tenham natureza orçamental, ao arrepio dos princípios da
execução orçamental.12
Acrescentando ainda que “A CGE não inclui a receita e a despesa de sete Fundos Autónomos e de dezasseis
EPR, o que subvaloriza a receita e a despesa global.”
O Tribunal de Contas destaca que 65% das recomendações formuladas no Parecer de 2011 à Assembleia
da República e/ou ao Governo, foram acolhidas total ou parcialmente, o que se regista com apreço.
À semelhança das sucessivas Contas Gerais do Estado o Tribunal de Contas mantém a crítica relativa à
aplicação parcial do Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP), o que permitiria uma melhor “legibilidade”
das contas do Estado.
Especificamente em relação à Defesa Nacional, o Tribunal de Contas não dirige nenhuma recomendação
em particular.
PARTE II – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER
A relatora do presente Parecer exime-se de manifestar a sua opinião sobre a Conta Geral do Estado, nos
termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República, que confere à Parte II do Parecer o
caráter de “elaboração facultativa”.
PARTE III – CONCLUSÕES
1- O presente Parecer da Comissão de Defesa Nacional assume um caráter acessório e parcial em relação
ao Relatório Global cuja elaboração compete à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública.
2- Este Parecer foi elaborado nos termos e para os efeitos previstos no Regimento da Assembleia da
República.
3- A Comissão de Defesa Nacional considera que o presente Parecer deve ser remetido à Comissão de
Orçamento, Finanças e Administração Pública, reservando aos grupos parlamentares as suas posições para o
debate em Plenário.
Palácio de S. Bento, 26 de janeiro de 2015.
A Deputada Autora do Parece, Rosa Maria Albernaz — O Presidente da Comissão, José de Matos Correia.
———
11 Parecer Tribunal de Contas à Conta Geral do Estado 2013 12 Parecer Tribunal de Contas à Conta Geral do Estado 2013
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COMISSÃO DE ASSUNTOS EUROPEUS
Parecer
Índice
PARTE I – CONSIDERANDOS
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
PARTE III – CONCLUSÕES
PARTE I – CONSIDERANDOS
I – Nota Prévia
Nos termos e para os efeitos previstos nos artigos 205.º a 208.º do Regimento da Assembleia da República,
a Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública solicitou à Comissão Parlamentar de Assuntos
Europeus o envio de parecer sobre a Conta Geral do Estado – 20131, relativamente às áreas da sua competência, para que o mesmo seja tido em consideração no relatório
daquela Comissão.
Deste modo, compete à Comissão Parlamentar de Assuntos Europeus elaborar o respetivo parecer sobre a
Conta Geral do Estado – 2013, relativamente aos indicadores de execução orçamental do setor dos Assuntos
Europeus, devendo o mesmo, logo que aprovado, ser remetido à Comissão Parlamentar de Orçamento,
Finanças e Administração Pública.
Sem prejuízo de algumas considerações de âmbito geral, necessárias para o respetivo enquadramento, o
presente Parecer deve circunscrever-se aos aspetos mais relevantes que, na área dos Assuntos Europeus,
suscita a Conta Geral do Estado.
Serviram de base ao presente Parecer os documentos disponibilizados da Conta Geral do Estado – 2013, o
parecer emitido nos termos do artigo 107º da Constituição da República Portuguesa, pelo Tribunal de Contas e
o parecer do Conselho Económico e Social (CES) sobre o mesmo diploma.
II – Introdução
1 – Orçamento do Estado para 2013
O Orçamento do Estado aprovado na Assembleia da República pela Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro,
foi objeto de duas alterações:
Lei n.º 51/2013, de 24 de junho – 1.ª alteração à Lei n.º 66-B/2012 de 31 de dezembro que, na sequência
do Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 187/2013, de 5 de abril, declarou a inconstitucionalidade de algumas
normas do OE/2013, em particular as que determinavam a suspensão do pagamento do subsídio de férias e o
14.º mês. Esta primeira alteração refletia as medidas acordadas no âmbito do 7º exame regular de aferição do
cumprimento do PAEF e a incorporação, nas contas públicas, do efeito decorrente da degradação do cenário
macroeconómico face ao previsto em outubro de 2012, tendo sido revisto o objetivo para o saldo global das
Administrações Públicas na ótica da Contabilidade Nacional de -4,5% para -5,5% do PIB. Esta alteração
consubstanciou uma deterioração do saldo global do subsetor Estado em 2.019,2 milhões de euros. Esta
evolução decorreu, no que respeita à receita, do reflexo da degradação estimada dos indicadores macro-
orçamentais na previsão de cobrança de receita fiscal do Estado (-1.594,5 milhões de euros), parcialmente
compensada, sobretudo, pelo aumento dos dividendos do Banco de Portugal (186 milhões de euros) e a inclusão
dos dividendos da PARPÚBLICA (38 milhões de euros). Assim, relativamente às alterações que tiveram impacto
no subsetor Estado, destacam-se:
1 A documentação referente à Conta Geral do Estado – 2013, encontra-se disponível em: http://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/DetalheActividadeParlamentar.aspx?BID=98047&ACT_TP=CGE
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23 DE MAIO DE 2015 53
o Reposição do subsídio de férias ao pessoal do setor público e 14.º mês aos pensionistas da CGA;
o Acréscimo do montante afeto aos contratos-programa com os hospitais EPE para cobertura da reposição
do subsídio de férias (140 milhões de euros);
o Aumento da transferência do Orçamento do Estado destinada ao financiamento do orçamento da
Segurança Social (500 milhões de euros), visando assegurar a compensação do impacto da deterioração do
cenário macroeconómico na conta deste subsetor.
Lei n.º 83/2013, de 9 de dezembro – que procedeu à segunda alteração à Lei orçamental em termos de
previsões de receita e de dotações de despesa. No que respeita à receita (+443 milhões de euros), foi
incorporada a previsão de receita fiscal adicional associada ao Regime excecional de regularização de dívidas
de natureza fiscal e à segurança social (500 milhões de euros) e à melhoria das perspetivas macroeconómicas
(170 milhões de euros). Foi anulada a receita extraordinária associada à concessão de infraestruturas portuárias
(227 milhões de euros). Estas alterações visaram acorrer a situações particulares e não previsíveis a que não
foi possível fazer face, pelos mecanismos de gestão corrente, dada a sua dimensão e natureza das alterações.
São elas:
o O reforço da Contribuição Financeira para a UE decorrente de ajustamentos resultantes de orçamentos
retificativos da União (90 milhões de euros);
o Transferência adicional para a CGA, dado o menor nível de receita face ao esperado, relativa a
contribuições para o respetivo sistema de pensões (180 milhões de euros);
o Reforço da transferência para a Segurança Social (5 milhões de euros), para ocorrer a encargos
acrescidos com as pensões do sistema substitutivo dos bancários em 2013;
o Redução de encargos com juros do Estado (-140 milhões de euros), sobretudo devido ao efeito positivo
do cancelamento de operações de swap, bem como a redução de taxas de juro aplicáveis a alguns instrumentos
de dívida direta do Estado;
o Reforço das transferências de capital para o Fundo de Regularização da Dívida Pública resultante do
processo de privatização do CTT (+340 milhões de euros).
Por estes factos, a versão inicial do Orçamento do Estado é diferente da final, uma vez que esta incorpora
as alterações orçamentais aprovadas ao longo do ano.
O Orçamento do Estado para 2013 (OE/2013), aprovado pela Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, mantém
a necessidade de consolidação orçamental, todavia as políticas no domínio dos Assuntos Europeus são
transversais, talvez, por essa razão, no Orçamento do Estado para 2013 não dedicou um capítulo específico ao
papel de Portugal na Construção Europeia.
Podemos encontrar no capítulo “IV.5. Representação Externa” um conjunto de orientações políticas no
domínio da política externa portuguesa no qual se inclui uma referência à União Europeia referindo
especificamente que um dos desafios prioritários do país é “A afirmação dos interesses portugueses no quadro
da União Europeia.”
Contexto Económico
A nível internacional, em 2013, a economia mundial registou um crescimento de 3,3%, representando um
ligeiro abrandamento face a 2012 (3,4%). Continuaram-se a registar grandes disparidades à escala global entre
os ritmos de crescimento. Assim, nas economias avançadas o PIB cresceu 1,4%, enquanto no conjunto das
economias de mercado emergentes e em desenvolvimento aumentou 4,7%. Contudo apesar das discrepâncias
no crescimento, verifica-se que enquanto nas economias avançadas se assistiu a um ritmo de crescimento
ligeiramente superior ao do ano anterior, nas economias de mercado emergentes e em desenvolvimento
assistiu-se a um ligeiro abrandamento, refletindo políticas económicas menos expansionistas e receios quanto
à estabilidade financeira.
Em estagnação esteve a União Europeia, ao apresentar um crescimento de 0,2%, não obstante apresentar
melhorias face 2012 (-0,3%).
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A economia da área euro continuou em recessão, em 2013, ligeiramente desagravada face a 2012,
retomando o seu crescimento no final do primeiro semestre de 2013, sobretudo devido à aplicação de medidas
não convencionais de política monetária através do BCE.
Em Portugal e neste mesmo período a atividade economia continuou a apresentar uma contração (-1,4%),
embora menos acentuada que a verificada no ano anterior (-3,3%). Portugal registou, pela primeira vez na sua
história, três anos consecutivos de recessão económica (pelo menos desde que existem dados – 1960) –
afigurando-se como a recessão mais prolongada de sempre.
PIB e Principais Componentes: 2011, 2012 e 2013
taxa de crescimento homólogo real(%)
2011 2012 2013
PIB -1,8 -3,3 -1,4
Consumo Privado -3,7 -5,2 -1,4
Consumo Público -3,8 -4,3 -1,9
FBCF -12,5 -15,0 -6,3
Exportações 7,0 3,1 6,4
Bens 7,7 3,8 5,8
Serviços 5,2 1,0 8,2
Importações -5,8 -6,6 3,6
Bens -7,1 -6,6 4,1
Serviços 2,8 -6,3 0,8
Contributos para o crescimento do PIB (em p.p.)
Procura Interna -6,2 -6,8 -2,3
Procura externa líquida 4,6 3,6 1,0
Emprego -3,2 -4,1 -2,6
Taxa de Desemprego 12,7 15,5 16,2
Fonte: INE- Inquérito ao Emprego
A “contração menos acentuada em 2013 deveu-se à menor queda da procura interna, a qual compensou o
contributo menos positivo das exportações líquidas. Em relação à procura interna, o contributo negativo, em
2013 decorreu da diminuição do consumo privado, do consumo público e do investimento. Por seu turno, as
exportações líquidas voltaram a registar um contributo positivo devido ao forte aumento das exportações, que,
contudo, foi atenuado pelo aumento das importações. A respeito das importações, saliente-se que estas
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apresentam um aumento, o qual contrasta com a redução verificada em 2012 e estará relacionada com a menor
redução da procura interna em 2013, quando comparada com o verificado no ano anterior”2.
No que se refere ao mercado de trabalho, assistiu-se a um aumento da taxa de desemprego, passando de
15,5% em 2012, para 16,2%, em 2013, o equivalente a 855,2 mil pessoas desempregadas.
O emprego registou uma queda, em termos nominais, de 2,6%, no conjunto do ano de 2013 que corresponde
a uma diminuição de 117,5 mil empregos.
As previsões macroeconómicas para 2013 - do orçamento inicial ao valor efetivo
O cenário macroeconómico apresentado no OE/2013 inicial apontava para uma recessão económica de 1,0%
do PIB, acabando por se verificar uma contração económica mais acentuada em 0,4 pontos percentuais. Face
à projeção inicial, de outubro 2012, registou-se uma contração menos acentuada do consumo (público e privado)
e uma contração mais forte do investimento (FBCF). Esta evolução enquadra-se num contexto em que foi
reposto o pagamento do subsídio de férias a funcionários públicos e pensionistas durante 2013, na sequência
da decisão do Tribunal Constitucional. Do lado do contributo externo, registou-se um aumento das exportações
maior do que o esperado, mas também um aumento das importações, (+3,6%), o qual contrasta com uma
previsão inicial de redução (-1,4%). Em resultado destas variações, verificou-se um contributo líquido da procura
externa menos positivo do que o esperado (1,1 p.p. face a 1,9 p.p.), para o qual contribuiu o aumento das
importações.
O quadro seguinte inclui as várias projeções realizadas pelo Governo para o ano de 2013.
Várias Projeções macroeconómicas do Governo: 2013
taxa de crescimento homólogo real(%)
2013
2012 DEO DEO OE2013 DEO e OER OE2014verificado abril e maio verificado
Ago-11 Abr-12 Out-12 Out-132013
PIB -3,3 1,2 0,6 -1,0 -2,3 -1,8 -1,4
Consumo Privado -5,2 -0,7 -0,7 -2,2 -3,2 -2,5 -1,4
Consumo Público -4,3 -4,0 -2,9 -3,5 -4,2 -4,0 -1,9
FBCF -15,0 3,9 -0,6 -4,2 -7,6 -8,5 -6,3
Exportações 3,1 6,5 5,6 3,6 0,8 5,8 6,4
Importações -6,6 1,6 1,6 -1,4 -3,9 0,8 3,6
Inflação (IPC) 2,8 1,4 1,3 0,9 0,7 0,6 0,3
Emprego -4,1 0,3 0,6 -1,7 -3,9 -3,9 -2,6
Desemprego (Taxa %) 15,5 13,0 14,1 16,4 18,2 17,4 16,2
Défice público (% do PIB) 5,5 3,0 3,0 4,5 5,5 5,9 4,9
Dívida Pública Bruta (% do PIB) 124,8 106,8 115,7 123,7 122,3 127,8 128,0
INE, Eurostat (Dívida e Défice)
Nota: de acordo com SEC2010
Comparando com a primeira projeção realizada pelo Governo, expressa no Documento de Estratégia
Orçamental (DEO), de agosto de 2011, o ano de 2013 deveria apresentar um crescimento da atividade
económica na ordem de 1,2%.
Relativamente ao orçamentado retificativo, de maio de 2013, a economia acabou por apresentar um
desempenho menos negativo, já que naquele o Governo antevia uma recessão económica na ordem dos 2,3%.
No mercado de trabalho, nomeadamente no que concerne ao crescimento do emprego e à taxa de
desemprego registaram-se evoluções bastante mais desfavoráveis que as inicialmente previstas, no DEO (de
agosto de 2011) e no OE/2013 inicial, mas menos desfavoráveis face às previsões constantes no OE/2013
retificativo.
2 UTAO, Análise da Conta Geral do Estado 2013, Parecer técnico nº5/2014, pág. 3
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Com efeito, o emprego registou uma queda no conjunto do ano, de 2,6%, quando se previa inicialmente (no
DEO de agosto2011) um crescimento de 0,3%, e depois (no OE/2003 inicial) uma quebra de 1,7%. Face ao
OE/2013 retificativo, o emprego acabou por apresentar uma queda menos acentuada (OE/2013 retificativo=-
3,9%).
Quanto à taxa de desemprego, acabou por situar-se ao nível do projetado inicialmente no OE/2013, não
obstante se ter perspetivado uma taxa de desemprego de 18,2%, no OE2013/retificativo.
As Finanças Públicas em 2013 refletem a estratégica de consolidação orçamental acordada no âmbito do
PAEF, tendo o limite estabelecido para o défice de 2013 sido revisto numa primeira vez de 3% para 4,5% do
PIB e, numa segunda vez, de 4,5% para 5,5% do PIB, com base no reconhecimento de que o cumprimento dos
limites estabelecidos anteriormente só seria possíveis com custos económicos e sociais muito elevados. O
défice orçamental das Administrações Públicas acabou por se situar em 4,9% do PIB.
Neste período, a consolidação orçamental resultou do maior aumento da receita estrutural face à despesa e
deveu-se à necessidade, por decisão do Tribunal Constitucional, de reposição dos subsídios de férias e de Natal
dos funcionários públicos e pensionistas, o que obrigou o Governo a optar por um aumento das contribuições,
nomeadamente do IRS para puder cumprir as metas definidas com as instituições internacionais. Deste modo,
a receita fiscal aumentou 2,5 pontos percentuais do PIB face a 2012, em resultado das medidas adotadas,
designadamente a revisão da tributação de bens imobiliários, a reestruturação do IRS, o aumento das
contribuições dos beneficiários para os sistemas de proteção na doença, o aumento dos impostos especiais
sobre o consumo, o crédito fiscal extraordinário ao investimento, o crédito fiscal extraordinário ao investimento
e ao reforço do incentivo fiscal em sede de IRS.
Do lado da despesa, as medidas com vista à redução da despesa pública têm caráter transversal e centram-
se essencialmente na diminuição da massa salarial do setor público, com redução de efetivos e a limitação da
contratação de pessoal, associada à alteração do período normal de trabalho de 35 para 40 horas semanais,
em poupanças nos encargos associados às PPP, na redução dos encargos com as contribuições da entidade
empregadora para os sistemas de proteção na doença e na racionalização da despesa no setor da saúde
Estes fatores explicam as diferentes previsões para a evolução do défice orçamental. Assim, no Orçamento
inicial a redução prevista do défice era de 1,5 pontos percentuais (p.p.) do PIB face ao saldo orçamental de
2012, excluindo medidas pontuais. Na previsão do primeiro Orçamento retificativo a redução esperada do défice
era de 0,3 p.p. do PIB, sendo de salientar que o ponto de partida era inferior em 0,2 p.p. do PIB, relativamente
ao do orçamento inicial. Os valores da execução final de 2013 mostram uma diminuição do défice de 0,9 p.p. do
PIB, influenciado quer por medidas pontuais quer por uma maior receita proveniente do regime de regularização
excecional de dívidas fiscais e à segurança social.
A dívida pública ficou acima de qualquer projeção do Governo, ao atingir 128% do PIB.
2 – Conta Geral do Estado 2013
Transferências Financeiras entre Portugal e União Europeia
As transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia (UE) resultam, por um lado, da contribuição
financeira de Portugal para o orçamento geral da UE, que se traduz num pagamento com regularidade mensal
dos vários recursos próprios e, por outro lado, no recebimento das comparticipações da UE no cofinanciamento
ou financiamento de projetos ou ações no âmbito da aplicação dos fundos estruturais.
No quadro seguinte indicam-se os valores relativos aos fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia,
para o período 2011 a 2013.
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3 – Parecer do Tribunal de Contas
Na elaboração do presente documento foi tido também em conta o Parecer do Tribunal de Contas sobre a
Conta Geral do Estado de 2013.
Nos termos do disposto no artigo 214º, da Constituição da República Portuguesa (CRP), compete ao Tribunal
de Contas (T.C.) emitir parecer sobre a Conta Geral do Estado, dentro do prazo legalmente fixado, sustentado
em ações de controlo da execução orçamental de 2013, realizadas para o efeito e em auditorias efetuadas a
áreas específicas da gestão e execução orçamentais.
A síntese conclusiva deste documento assinala alguns pontos relevantes, no que à área dos Assuntos
Europeus diz respeito, nomeadamente:
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Fluxos Financeiros com a União Europeia
Importa mencionar que as transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia (UE) resultam, por
um lado, da contribuição financeira de Portugal para o orçamento geral da UE, que se traduz num pagamento
com regularidade mensal dos vários recursos próprios e, por outro lado, no recebimento das comparticipações
da UE no cofinanciamento ou financiamento de projetos ou ações no âmbito da aplicação dos fundos estruturais.
Refere o Parecer do Tribunal de Contas que neste domínio, o saldo global “não é totalmente coincidente com
o que consta da CGE/2013”.
Fluxos Financeiros para a União Europeia
De mencionar que atualmente são quatro as principais fontes de receita da UE: o recurso próprio baseado
no Rendimento Nacional Bruto (RNB), fixado anualmente, no quadro do processo orçamental, tendo como
base a matéria coletável que representa a soma dos rendimentos nacionais brutos dos Estados Membros a
preços de mercado; o recurso próprio IVA, calculado pela aplicação de uma taxa a uma matéria coletável
harmonizada do Imposto sobre o Valor Acrescentado; os direitos aduaneiros cobrados nas fronteiras
externas, em conformidade com a pauta aduaneira comum, a que acrescem as quotizações à produção e
armazenamento do açúcar e isoglucose.
Embora com menor expressão, englobam-se ainda nas transferências de Portugal para a UE, a
compensação ao Reino Unido3, e o recurso próprio baseado no RNB Suécia/Holanda, que enquadra uma
redução anual da respetiva contribuição bruta do RNB, durante o período 2007-2013, sendo este custo
suportado por todos os Estados Membros.
Também neste capítulo o Parecer do Tribunal de Contas assinala divergências que podem ser observadas
no quadro seguinte:
3 A compensação ao Reino Unido foi reivindicada pelo Governo de Margaret Thatcher e adotada pelo Conselho Europeu em 1984. Estabelecendo uma contrapartida, em que o financiamento é repartido entre os restantes Estados Membros proporcionalmente ao seu RNB, (com exceção da Alemanha, Holanda, Áustria e Suécia que beneficiam de uma redução de 3/4).
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Transferência da UE para Portugal
Relativamente a este ponto são assinaladas divergências nos montantes nomeadamente é referido que foi
encontrada uma diferença no “FEDER, de € 1,5 M, que não corresponde à informação prestada à DGO pela
Agência para o Desenvolvimento e Coesão. No exercício do contraditório, a Agência para o Desenvolvimento e
Coesão menciona que reportou o valor em euros e o IFAP vem esclarecer as diferenças no reporte, concluindo-
se que os valores respeitantes ao “FEOGA-Garantia/FEAGA”; FEDER e FEADER constantes da CGE não são
os corretos. Por seu turno, a DGO, na sua resposta, nada refere sobre a matéria”.
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Conclui o Parecer do Tribunal de Contas que em 2013, o saldo dos fluxos financeiros entre Portugal e a
União Europeia registou uma redução face a 2012 no montante de € 636,2 M, em grande medida devido ao
comportamento dos fluxos financeiros provenientes da União Europeia (-8,7%) e, em menor grau, ao aumento
das transferências de Portugal para a União Europeia em € 50,2 M (+2,9%).
“Relativamente aos recursos próprios tradicionais não cobrados e aos juros, a não inscrição inicial das
correspondentes dotações orçamentais e o protelar pela tutela da autorização das alterações orçamentais para
fazer face ao pagamento de valores em dívida, levou mais uma vez ao adiamento dos pagamentos devidos,
com consequências financeiras”.
Por conseguinte, o Tribunal de Contas recomenda no seu parecer as seguintes recomendações:
“Recomendação 30 – PCGE/2013
Os recursos próprios devem ser pagos tempestivamente de modo a evitar onerar o Estado com juros.
À semelhança do apurado no ano anterior, não houve um critério uniforme na contabilização das verbas
relacionadas com os “Recursos próprios tradicionais”, dado que nem sempre foi observado o princípio da não
compensação, estando a receita e a despesa orçamental subavaliada em € 447 m (cfr. ponto 5.2). Recomenda-
se, por isso, que:
Recomendação 31 – PCGE/2013
Na execução orçamental dos recursos próprios tradicionais deve ser observado o princípio orçamental da
não compensação.
Embora se registe maior cuidado por parte da DGO no apuramento dos fluxos da UE, continuam a verificar-
se diferenças entre os dados constantes do Quadro 82 do I volume da Conta Geral do Estado e os dados
apurados pelo Tribunal. Essas diferenças revelam-se particularmente sem fundamento em relação à informação
prestada pelas Autoridades de Certificação / Entidades Pagadoras (cfr. Ponto 5.3.1). Recomenda-se assim:
Recomendação 32 – PCGE/2013
Deve ser exigido rigor na prestação de informação pelas Autoridades de Certificação/Entidades Pagadoras
de fundos comunitários sobre os fluxos financeiros recebidos da UE, de forma a evitar erros desnecessários no
respetivo apuramento.
A CGE de 2013 inclui informação detalhada sobre fundos comunitários por fonte de financiamento no mapa
22 –“Desenvolvimento das despesas dos serviços integrados”, no mapa 53 –“Investimento – Resumo por
Fontes de Financiamento” e no mapa “Elementos informativos sobre os programas orçamentais”, mas apenas
este último mapa, apesar de não dispor de informação agregada, permite a comparação com os dados apurados
sobre a execução dos fundos comunitários (cfr. ponto 5.3.1).
Recomenda-se assim:
Recomendação 33 – PCGE/2013
A CGE deve conter informação agregada sobre a execução dos fundos comunitários por fonte de
financiamento.
A análise comparativa dos dados da execução orçamental constantes do mapa “Elementos informativos
sobre os programas orçamentais” com os fornecidos pelas Autoridades de Certificação evidencia uma grande
diferença entre os valores de execução dos fundos comunitários e os valores registados como despesa
orçamental. Essa diferença pode respeitar a pagamentos sem cofinanciamento público nacional e,
consequentemente, sem expressão orçamental, de acordo com o modelo preconizado pela DGO, ou pode
resultar da sua incorreta classificação pelos serviços que movimentam este tipo de fundos, sendo necessário
para o correto apuramento desta situação a existência de informação sobre o volume de operações
extraorçamentais registadas pelos serviços (cfr.ponto 5.3.1). Recomenda-se, por isso:
Recomendação 34 – PCGE/2013
No domínio da execução dos fundos comunitários, deve existir informação sobre as operações
extraorçamentais das entidades da administração central sujeitas à disciplina orçamental.
Na execução do QREN evidenciam-se os três PO Temáticos que foram responsáveis por 66,0% da execução
comunitária, destacando-se o POPH com a melhor taxa de execução acumulada (79,8%). O conjunto dos PO
financiados pelo FEDER, FC e FSE apresentaram em 2013 taxas de execução superiores a 100% (103,8%,
118,2% e 107,0%, respetivamente), estando a ser recuperadas execuções inferiores registadas sobretudo no
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período 2007-2009 mas que, no caso do Fundo de Coesão se prolongaram até 2011, ano em que apenas foram
executadas 73,8% das verbas disponíveis para aquele ano (cfr. ponto 5.3.2.1).
A taxa de execução atingida no FEADER (75,8%) representou uma significativa recuperação de atrasos
anteriores. Porém, a taxa de execução do FEP (47,6%), que financia exclusivamente o PROMAR, significa que
este PO está a sobrecarregar os exercícios futuros e a comprometer a utilização integral dos recursos
comunitários postos à disposição de Portugal, tendo-se já verificado duas anulações automáticas da autorização
orçamental comunitária no apuramento da regra “n+2”, de € 3,5 M a 31 de dezembro de 2012 e de € 16,2 M, no
final de 2013 (cfr. ponto 5.3.2.2).”
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
O Relator exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre esta matéria, a qual é, nos termos
do n.º 3 do artigo 137.º do RAR, de natureza facultativa.
PARTE III – CONCLUSÕES
Face aos considerandos expostos, a Comissão Parlamentar de Assuntos Europeus entende
que o presente Parecer se encontra em condições de ser remetido à Comissão Parlamentar de
Orçamento, Finanças e Administração Pública, para os efeitos legais e regimentais aplicáveis.
Palácio de S. Bento, 27 de janeiro de 2015.
O Deputado autor do Parecer, Ivo Oliveira — O Presidente da Comissão, Paulo Mota Pinto.
———
COMISSÃO DE ECONOMIA E OBRAS PÚBLICAS
Parecer
Índice
PARTE I – CONSIDERANDOS
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
PARTE III – CONCLUSÕES
PARTE I – CONSIDERANDOS
Introdução
Nos termos da alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República, a Conta Geral do Estado deve ser
apresentada até ao dia 31 de dezembro do ano subsequente ao qual diz respeito, tendo a mesma sido recebida
na Assembleia da República em 1 de julho de 2014.
No respeito pelo disposto no n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, a Comissão
de Economia e Obras Públicas (CEOP) foi chamada a emitir parecer relativo à Conta Geral do Estado de 2013.
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A Conta Geral do Estado de 2013 encontra-se acompanhada do Parecer do Tribunal de Contas (“Parecer
sobre a Conta Geral do Estado –Ano Económico de 2013”), do Parecer do Conselho Económico e Social
(“Parecer sobre a Conta Geral do Estado 2013”, aprovado em Plenário a 12/01/2015), e do Parecer Técnico da
Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República (“Parecer Técnico n.º 5/2014 – Análise da
Conta Geral do Estado de 2013”) a fim de ser elaborado o respetivo Parecer nas áreas de competência material
da Comissão de Economia e Obras Públicas (6.ª Comissão).
Assim, para a elaboração do presente Parecer, foi analisada a Conta Geral do Estado de 2013 e tidos em
consideração os referidos pareceres.
Tendo a Conta Geral do Estado sido distribuída à Comissão de Economia e Obras Públicas foi nomeado
relator o Deputado Bruno Dias do Grupo Parlamentar do PCP.
Enquadramento macroeconómico português
A economia portuguesa registou, em 2013, uma contração da atividade económica de 1,4%, mais acentuada
do que o previsto inicialmente no OE/2013. Em 2013 registou-se o terceiro ano consecutivo de contração da
atividade económica, ainda que menos acentuada do que no ano anterior, a qual foi de 3,2%. A contração menos
acentuada em 2013 deveu-se à menor queda da procura interna, a qual compensou o contributo menos positivo
das exportações líquidas.
Em relação à procura interna, o contributo negativo, em 2013 decorreu da diminuição do consumo privado,
do consumo público e do investimento. Por seu turno, as exportações líquidas voltaram a registar um contributo
positivo devido ao forte aumento das exportações, que, contudo, foi atenuado pelo aumento das importações. A
respeito das importações, saliente-se que estas apresentam um aumento, o qual contrasta com a redução
verificada em 2012 e estará relacionada com a menor redução da procura interna em 2013, quando comparada
com o verificado no ano anterior.
Em relação à previsão do OE/2013, a contração da atividade económica em termos reais foi 0,4 p.p. mais
acentuada do que inicialmente considerada. Em relação ao cenário inicial previsto no OE/2013, registou-se uma
contração menos acentuada do contributo da procura interna (-2,5 p.p. face à previsão de -2,9 p.p.), tendo em
conta que o consumo privado e público diminuíram menos do que o esperado.
Esta evolução enquadra-se num contexto em que foi reposto o pagamento do subsídio de férias a
funcionários públicos e pensionistas durante 2013, na sequência da decisão do Tribunal Constitucional.
Do lado do contributo externo, registou-se um aumento das exportações maior do que o esperado, mas
também um aumento das importações, de +3,1%, o qual contrasta com uma previsão inicial de redução (-1,4%).
Em resultado destas variações, verificou-se um contributo líquido menos positivo do que o esperado (1,1 p.p.
face a 1,9 p.p.), para o qual contribuiu o aumento das importações.
A formação de capital fixo continuou a diminuir, ainda que menos do que no ano anterior. A variação negativa
do investimento tem sido acompanhada do aumento do consumo de capital fixo, o que se traduziu em
investimento líquido negativo desde 2011. Isto é, a erosão do stock de capital (consumo de capital fixo) tem sido
superior à formação bruta de capital fixo.
Continuou a registar-se o aumento da taxa de desemprego, apesar da diminuição da população ativa. A
redução de emprego foi superior à prevista. Na primeira alteração ao OE/2013, a taxa de desemprego foi
fortemente revista em alta perante um cenário macroeconómico substancialmente mais negativo e que não se
concretizou. A segunda alteração ao OE/2013, ainda que prevendo uma taxa de desemprego inferior à prevista
no OE1R/2013, considerou uma taxa de desemprego acima do observado. Em relação a 2012, em 2013
verificou-se uma taxa de desemprego mais alta (16,2%, face a 15,5%).
A este respeito, destacamos a referência do Conselho Económico e Social: De referir ainda o nível da taxa
de desemprego que atingiu valores elevados (16,2%), bem como a descida do emprego em 2,6% - num quadro
de diminuição da população ativa, por um lado devido à forte emigração, sobretudo de população jovem, e por
outro lado devido ao aumento do número de desempregados desencorajados e de desempregados abrangidos
por programas do IEFP, o que se reflete em termos da situação social e na evolução do rendimento da
população. De facto, não é possível fazer uma avaliação das contas públicas em 2013 sem medir os efeitos na
estrutura económica e social do País.
A situação económico-financeira em 2013 e a sua comparação com várias projeções oficiais pode ser
observada no seguinte quadro:
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Quadro 1: Enquadramento macroeconómico em 2013 e previsões governamentais
Fonte: UTAO.
Enquadramento Internacional
O ritmo de crescimento da economia mundial continuou a abrandar em 2013, apesar da aceleração do
crescimento das economias avançadas. A economia mundial cresceu 3,3% em 2013, o que resultou de um
crescimento de 1,4% das economias avançadas e de 4,7% das economias de mercado emergentes e em
desenvolvimento.
Este crescimento em termos mundiais representa um ligeiro abrandamento face a 2012 e o estreitamento da
diferença entre as economias avançadas, que cresceram mais do que em 2012, e as economias de mercado
emergentes e em desenvolvimento, que cresceram menos. O crescimento da economia mundial foi inferior ao
que estava inicialmente previsto no relatório do OE/2013, ainda que a previsão para o crescimento das
economias avançadas se tenha situado apenas ligeiramente abaixo.
Na área do euro continuou a registar-se uma contração da atividade económica, não se verificando a
recuperação esperada no OE/2013. A economia da área do euro registou o segundo ano consecutivo de
contração da atividade económica, tendo o PIB diminuído 0,7% e 0,4% em 2012 e 2013, respetivamente. Esta
evolução continuou a ser revestida de uma elevada heterogeneidade entre países. Na Alemanha verificou-se
um crescimento do PIB de 0,5%, inferior ao do ano anterior e abaixo do valor previsto no OE/2013; em França
a atividade económica manteve o crescimento de 0,3%; em Itália registou-se uma recessão de 1,9%, mais
acentuada do que o esperado inicialmente; e, em Espanha, o PIB contraiu 1,2%.
Num contexto de abrandamento económico, verificou-se a diminuição da taxa de inflação na economia
mundial, resultante do abrandamento nas economias avançadas. No que se refere às economias de mercado
emergentes e em desenvolvimento, verificou-se a continuação do aumento da taxa de inflação. Em termos
médios anuais, a taxa de inflação da área do euro situou-se em 1,3% em 2013, abaixo do observado no ano
anterior. Esta evolução dos preços no consumidor é consistente com a redução do preço do petróleo, tendo o
preço do brent diminuído, em termos médios, de 111,6 dólares/barril em 2012 para 108,6 dólares/barril em 2013.
Note-se que a evolução do preço do petróleo foi no sentido da prevista no OE/2013, mas com um ponto de
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partida e uma dimensão substancialmente diferentes. No OE/2013, elaborado em outubro de 2012, previa-se a
descida do preço do petróleo para 102,4 dólares/barril em 2012 e para 96,9 dólares/barril em 2013.
A taxa de desemprego aumentou na área do euro, ao contrário de outras economias avançadas onde se
observou uma redução. Nos EUA, Japão e Reino Unido a taxa de desemprego continuou a diminuir, numa
tendência iniciada em 2010. Nos principais países da área do euro verificou-se um aumento da taxa de
desemprego, destacando-se a Espanha onde atingiu 26,1% e, em sentido inverso, a Alemanha onde a taxa de
desemprego continuou a diminuir para 5,3%.
Pode observar-se no Quadros 2 o contexto internacional relativamente à taxa de variação real do PIB:
Quadro 2: Crescimento económico mundial
(taxa de variação real do PIB, em percentagem)
Previsão do
2010201120122013OE/2013
2013
3,6 Economia mundial5,4 4,1 3,4 3,3
1,5 Economias avançadas 3,1 1,7 1,2 1,4
2,1 EUA 2,5 1,6 2,3 2,2
1,2 Japão 4,7 -0,5 1,5 1,5
0,2 Área do euro 2,0 1,6 -0,7 -0,4
0,9 Alemanha 3,9 3,4 0,9 0,5
0,4 França 2,0 2,1 0,3 0,3
-0,7 Itália 1,7 0,5 -2,4 -1,9
-1,3 Espanha -0,2 0,1 -1,6 -1,2
1,1 Reino Unido 1,7 1,1 0,3 1,7
5,6 Economias de mercado emergentes e em desenvolvimento 7,5 6,2 5,1 4,7
Fonte: UTAO
Análise Sectorial – Economia
No Quadro 4, observa-se que o Ministério da Economia orçamentou uma despesa de 3116 milhões de euros,
tendo sido a execução no valor de 2614 milhões:
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Quadro 4: Despesa consolidada da Administração Central, por ministérios
Fonte: Conta Geral do Estado de 2013
Por sua vez, o Quadro 5 é elucidativo quanto ao peso dos passivos financeiros no âmbito das despesas de
capital, correspondente a 63,4% desse valor.
Quadro 5: Despesa por Classificação Económica do Ministério da Economia
Fonte: Conta Geral do Estado de 2013
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Finalmente, destacamos a seguinte referência, constante da análise da UTAO acerca dos encargos
com as Parcerias Público-Privadas.
Apesar da redução verificada em termos homólogos, a execução de 2013 apresentou um desvio global
desfavorável quando comparada com a previsão orçamental inicial. Ao nível dos encargos líquidos totais, o
desvio de execução foi de 84,1 M€ (9,5%). O desvio concentrou-se ao nível das PPP rodoviárias (61,9 M€) e
das PPP do setor da saúde (24,1 M€).
No que se refere às PPP rodoviárias, os encargos brutos apresentaram uma execução superior à
orçamentada em 83,8 M€, uma vez que foram efetivamente pagos 805 M€ em vez dos 721 M€ previstos
inicialmente. Ao nível das receitas também se registou um desvio de execução, tendo sido cobrados 294 M€,
quando tinham sido orçamentados 272 M€. Este acréscimo de receita compensou parcialmente o desvio de
execução verificado ao nível dos encargos brutos.
De acordo com a CGE/2013, os desvios desfavoráveis registados nos encargos brutos das PPP rodoviárias
encontram-se fundamentados, essencialmente, no facto de não ter sido possível concluir, em tempo útil, as
renegociações das PPP rodoviárias iniciadas em 2013, tendo uma parte destas poupanças acordadas transitado
para o exercício seguinte. De acordo com o Relatório Anual das PPP da UTAP relativo a 2013, no âmbito do
processo de renegociação das concessões rodoviárias, em 2013 foram obtidos acordos preliminares com sete
concessões, tendo sido possível incorporar parte das poupanças acordadas no âmbito dos pagamentos
realizados a algumas concessionárias.
Adicionalmente, de acordo com o referido na CGE/2013, os desvios verificados na execução das PPP
rodoviárias terão sido compensados por medidas alternativas operadas no orçamento da empresa Estradas de
Portugal, SA. Contudo, embora estas medidas possam ter compensado o impacto orçamental não obtido por
via do processo de renegociação, é de referir que são qualitativamente distintas, porquanto dizem respeito à
gestão interna da empresa Estradas de Portugal, SA.
Relativamente a esta matéria, o Parecer do CES dedica também uma atenção particular, recomendando que
a CGE contenha mais informação devidamente organizada sobre a incidência da atividade do Estado nas áreas
mais “limítrofes” do “perímetro público” como é o caso do Sector Empresarial do Estado (SEE) e das Parcerias
Público-Privadas (PPP).
Em relação ao SEE o CES recomenda uma maior explicitação das causas do aumento do endividamento em
mais de mil milhões de euros, face a 2012, das empresas públicas reclassificadas, incluindo as consequências
dos contratos “swap”.
Sobre as PPP, o CES assinala a necessidade de ampliar a informação por concessão sobre os valores
orçamentados e os valores executados, relativos aos encargos líquidos com as PPP.
Relativamente ao que é referido sobre as PPP no âmbito dos Riscos das Responsabilidades Contingentes,
o CES considera que os encargos financeiros que os diferendos em curso (renegociação dos contratos) possam
acarretar para anos futuros deviam ser quantificados e avaliado o seu impacto nos encargos plurianuais para
2014 e anos seguintes.
Também para assegurar mais transparência na prestação de contas nesta matéria tão sensível das PPP, o
CES recomenda que seja explicitado para cada contrato a existência de eventuais alterações no âmbito do
serviço público prestado nas várias concessões em regime de PPP ou equivalente.
Outra matéria de relevância na relação entre a atividade do Estado e o funcionamento da economia,
identificada pelo CES, é a que se refere aos pagamentos a fornecedores.
Sobre os pagamentos em atraso e não obstante o carácter positivo dos programas de regularização
extraordinária de dívidas, ao abrigo dos quais foi possível que o total de dívidas por pagar há mais de 90 dias
se tenha reduzido em 1094 milhões de euros, face a 2012, o CES considera preocupante que em 2013 se tenha
verificado a criação de novos pagamentos em atraso no valor de 256 milhões de euros.
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PARTE II – Opinião do Deputado Relator
Sendo a opinião do Relator de elaboração facultativa, o deputado relator reserva a sua opinião neste relatório
não a emitindo.
PARTE III – Conclusão
A Comissão Parlamentar de Economia e Obras Públicas é de parecer que o presente Relatório, sobre a
Conta Geral do Estado de 2013, deverá ser remetido à Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças e
Administração Pública, em conformidade com o artigo 206.º, n.º 1, alínea c), do Regimento da Assembleia da
República, reservando os grupos parlamentares as suas posições para o debate em Plenário.
Palácio de São Bento, 30 de janeiro de 2015
O Deputado Relator, Bruno Dias — O Presidente da Comissão, Pedro Pinto.
———
COMISSÃO DE AGRICULTURA E MAR
Parecer
Índice
PARTE I – NOTA INTRODUTÓRIA
PARTE II – CONSIDERANDOS
PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO RELATÓRIO
PARTE IV – CONCLUSÕES
PARTE I – NOTA INTRODUTÓRIA
De acordo com a Lei de Enquadramento Orçamental e em cumprimento com o disposto no Regimento da
Assembleia da República, a Comissão de Orçamento Finanças e Administração Pública remeteu a Conta Geral
do Estado de 2013 à Comissão de Agricultura e Mar, para que se pronunciasse sobre as matérias da sua
competência e nos termos do artigo 107.º da Constituição da República Portuguesa, e do artigo 206.º do
Regimento da Assembleia da República, elaborasse um Parecer.
A Conta Geral do Estado de 2013, foi objeto de avaliação do Tribunal de Contas, da Unidade Técnica de
Apoio Orçamental (UTAO) da Assembleia da República e do Conselho e Económico e Social (CES), cujos
pareceres foram considerados na elaboração do presente parecer.
PARTE II – CONSIDERANDOS
I. Enquadramento
O Orçamento do Estado para 2013 foi aprovado pela Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro que, no decorrer
do primeiro semestre de 2013, sofreu a primeira alteração através de Lei n.º 51/2013, de 24 julho, e, no final do
mesmo ano, sofreu a segunda alteração através da Lei n.º 83/2013, de 9 dezembro.
Segundo o Relatório da Conta Geral do Estado 2013 (CGE 2013), a primeira alteração ao OE 2013 deveu-
se à necessidade de acautelar o Acórdão do Tribunal Constitucional, no sentido de repor o pagamento do
subsídio de férias, para os trabalhadores, e 14.º mês, para aposentados e pensionistas, «bem como outras
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alterações determinadas pela evolução do cenário macroeconómico e da situação financeira do Estado, com
impacto nas operações de financiamento do Estado, Entidades Públicas Reclassificadas, Administração Local
e Administração Regional» e um conjunto de medidas de «poupança e racionalização resultantes do processo
de reavaliação da despesa da Administração Central, levado a cabo no início de 2013» (in Conta Geral do
Estado 2013), de que se destaca:
O aumento da transferência do Orçamento do Estado destinada ao financiamento do orçamento da
Segurança Social (500 milhões de euros), visando assegurar a compensação do impacto da deterioração do
cenário macroeconómico na conta deste subsector;
A segunda alteração ao OE 2013, aprovada pela Lei n.º 83/2013, de 9 dezembro, visou «acorrer a situações
particulares não previsíveis e que não foi possível ultrapassar nos mecanismos de gestão corrente, dada a sua
dimensão e a natureza das alterações», destacando-se:
A transferência adicional para a Caixa Geral de Aposentações, dado o menor nível de receita face ao
esperado, relativa a contribuições para o respetivo sistema de pensões (180 milhões de euros);
A este propósito o Tribunal de Contas (TC) realça que as revisões ao cenário inicial do OE 2013
caraterizaram-se «pela insuficiência da informação sobre os pressupostos de base macroeconómica e a sua
relação com a orçamentação/execução das receitas e despesas públicas».
Quer o TC como o Conselho Económico e Social (CES), alertam que a CGE não quantifica o impacto de
cada uma das medidas de consolidação orçamental.
II. Economia
Em 2013, a atividade económica portuguesa contraiu 1,4% do PIB, ainda assim, um valor inferior ao registado
em 2012, quando registou uma quebra de 3,25%. Para o governo esta “recuperação” resultou da «melhoria da
expectativa das famílias e das empresas e está associada ao reforço da competitividade externa e à
consolidação do excedente externo (para +2,6% do PIB)». Para o CES, a performance da atividade económica
resulta do aumento do rendimento disponível das famílias, derivado do Acórdão do Tribunal Constitucional, com
o qual o governo teve que repor salários e subsídios.
O limite do défice das contas públicas, no âmbito das avaliações do Programa de Assistência Económica e
Financeira (PAEF), foi revisto por duas vezes. A primeira revisão decorreu do quinto exame regular e passou de
3% para 4,5% do PIB e a segunda, que decorreu do sétimo exame, passou de 4,5% para 5,5% do PIB. Com
estas alterações, o défice das administrações públicas, que se situou em 4,5% do PIB, ficou abaixo do acordado
no sétimo exame.
Por seu lado, o Tribunal de Contas menciona que a «conta consolidada (Serviços Integrados, Serviços e
Fundos Autónomos e Segurança Social) regista receita arrecadada de € 69.475 M e despesa paga de € 79.175
M ao que corresponde, em contabilidade pública, um saldo negativo (défice) de € 9.701 M, a que corresponde
um défice de 5,7% do PIB», referindo que tal diferença decorre de diferenças metodológicas usadas.
O CES, no seu parecer, realça ainda que, desde 2011, «a redução do défice excluindo medidas pontuais, foi
apenas de 2% do PIB, de 7,3%, registados em 2011, para os já mencionados 5,3%, em 2013».
Segundo a CGE 2013, contribuíram para a consolidação orçamental «as medidas adotadas e que recaíram
maioritariamente do lado da receita, nomeadamente a revisão da tributação de bens imobiliários, a
reestruturação do IRS, o aumento das contribuições dos beneficiários para os sistemas de proteção na doença,
o aumento dos impostos especiais sobre o consumo, o crédito fiscal extraordinário ao investimento, o reforço do
incentivo fiscal em sede de IRS de 5% para 15% do Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA) e que
representaram um aumento da receita fiscal em 2,5p.p do PIB face a 2012.
Do lado da despesa, as medidas transversais e sectoriais «centraram-se na diminuição da massa salarial do
sector público, com a redução de efetivos e a limitação da contratação de pessoal, associada à alteração do
período normal de trabalho de 35 para 40 horas semanais, em menores consumos intermédios, em poupanças
nos encargos associados a Parcerias Público-Privadas (PPP), na redução da contribuição da entidade
empregadora para os sistemas de proteção na doença e na racionalização da despesa no sector da saúde».
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Quanto ao mercado de trabalho, a CGE 2013 destaca o aumento da taxa de desemprego para 16,2% (15,5%,
em 2012) e uma redução do emprego de 2,6% (-4,4%, em 2012).
O rácio da dívida pública aumentou entre 2012 e 2013, tendo atingido 129% do PIB em 2013, com o Tribunal
de Contas a que referir que entre 2010 e 2013, a evolução do stock da dívida pública direta foi marcada por uma
taxa média de crescimento de 10,8%.
Quadro 1: Dinâmica da Dívida Pública
Fonte: Conta Geral do Estado 2013
III. Análise setorial
O Programa Orçamental 10 – Agricultura e Mar (PO 10), da responsabilidade do Ministério da Agricultura e
do Mar, foi inicialmente inscrito como Programa Orçamental do ex-Ministério do Ambiente, do Mar e do
Ordenamento do Território – MAMAOT. Com a 4.ª alteração ao Decreto-Lei n.º 86-A/2011, de 12 de julho, que
aprovou a Lei Orgânica do XIX Governo Constitucional, foi extinto o MAMAOT e criado o Ministério da Agricultura
e do Mar (Decreto-Lei n.º 119/2013, de 21 de agosto).
Em termos orçamentais, e segundo a CGE 2013, a DGO procedeu, em outubro 2013, à conversão dos
orçamentos, passando o PO10 a integrar apenas os orçamentos dos serviços do MAM, reportando a informação
a Janeiro de 2013.
Quadro 2: Despesa Consolidada da Administração Central – por Programa Orçamental
Fonte: Conta Geral do Estado 2013
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A execução orçamental do Ministério da Agricultura e do Mar fica-se pelos 89%, valor que situa o ministério
nos seis ministérios com a execução mais baixa e abaixo da execução orçamental do governo (94,6%).
1) Consolidação Orçamental
Segundo o governo, «a execução foi condicionada pela cativação da Lei do OE, pelos cortes do Orçamento
Retificativo de 2013 - Lei 51/2013, de 24 de julho, e pela Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro (Lei dos
Compromissos e Pagamentos em Atraso) em conjugação com o Decreto-Lei n.º 36/2013, de 11 de março
(Decreto-Lei de Execução Orçamental de 2013), que impuseram restrições à execução do P010, por via da
atribuição de limites máximos para os Fundos disponíveis de Receitas Gerais - transferências do OE, em valor
inferior à dotação ajustado do PO10» e que inviabilizaram algumas das ações programadas pelos serviços.
Assim, a taxa de execução face à despesa efetiva consolidada foi 89,0%, em que, após expurgados os
valores cativos, apresenta uma despesa efetiva consolidada de 1 470,2 milhões de euros (84,5% relativo aos
SFA) e uma execução de 1 308,1 milhões de euros (86,1% relativo aos SFA).
Quadro 3: Despesa por Classificação Económica do PO 10
Fonte: Conta Geral do Estado 2013
Na Despesa Total do orçamento ajustado, as despesas de capital pesam 32,3% e as despesas correntes
pesam 67,7%, enquanto que na execução as despesas de capital pesam 31,0% e as despesas correntes 69,0%.
A taxa de execução do MAM face ao orçamento ajustado foi de 89,0 %. A taxa de execução orçamental dos
SI foi de 79,64% e de 90% nos Serviços e Fundos Autónomos, com destaque para as direções-regionais (Centro,
Lisboa e Vale do Tejo e Alentejo) e para o IVV cuja execução foi superior a 90%.
Do ponto de vista orçamental e da sua execução face ao orçamento ajustado, o IFAP é o organismo que
assume maior destaque com 93% da taxa de execução face ao orçamento ajustado.
A DGADR, com uma taxa de execução de 49,2%, é o serviço com a mais baixa de execução, que o governo
justifica devido a um conjunto de condicionalismos que afetaram as empreitadas dos aproveitamentos
hidroagrícolas do Mondego e de Veiros. Importa, portanto, identificar esses condicionalismos: o estado atual de
grande dificuldade económica e financeira que o sector da construção civil atravessa, que conduziu à falência
de empresas; a falência de empreiteiros em fase de adjudicação das propostas conduziu à realização de novos
procedimentos concursais ou a encetar a tramitação processual para adjudicação a empresas posicionadas em
2º ou 3º lugar; em qualquer uma das situações houve um aumento significativo dos tempos de adjudicação e
consequentemente uma diminuição do período de execução; a tramitação processual cada vez mais exigente,
nomeadamente a que decorre da Lei n.º 8/2012, que conduziu a processos mais morosos na obtenção das
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necessárias autorizações para o lançamento dos concursos e respetivas adjudicações; e, por fim ainda é de
realçar as condições climáticas adversas que motivaram atrasos nas empreitadas pelo fato de o alagamento
dos terrenos não permitir a execução das obras ou condicionar fortemente a sua execução.
Quadro 4: MAM - Despesa por Serviço
Fonte: Contra Geral do Estado 2013
2) Prazos médios de pagamento
O prazo médio de pagamento, relativamente a 2012 e ao que se refere à Administração Central, diminui de
47 dias para 27 dias, em 2013.
O Ministério da Agricultura e Mar superou os objetivos definidos para 2013 cujos prazos de pagamento
deveriam situar-se entre os 30 e os 40 dias, tendo a Direção-Geral da Politica do Mar sido o único organismo do
ministério cujos prazos médios de pagamento foram igual ou superiores a 60 dias, mais precisamente 61 dias.
3) Património Imobiliário Público
No decurso do ano, não se verificaram alterações significativas nos totais apurados, havendo no entanto a
referir que todos os resultados por ministério foram significativamente influenciados pelo amplo processo de
reafectação de registos de imóveis, decorrente das últimas alterações orgânicas ao XIX Governo Constitucional,
sobretudo após a reestruturação e criação de novos ministérios (ex.: MAM e MAOTE), tal como referido na CGE
2013.
As receitas afetas ao Fundo de Reabilitação e Conservação Patrimonial e aos serviços integrados e
autónomos utilizadores ou proprietários dos bens imóveis foi aproximadamente de 11,3 milhões de euros, dos
quais 4% provieram de SI e SFA afetos ao MAM, e que se encontram na tabela seguinte:
Tabela 1: Afetação do produto da alienação de imóveis a outras entidades
Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, IP 172.620,00
Instituto da Vinha e do Vinho, IP 23.669,81
Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, IP 1.417,50
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II SÉRIE-A — NÚMERO 136 72
Direção Regional Agricultura e Pescas do Norte 62.100,00
Instituto da Vinha e do Vinho, IP 153.334,00
Sub-total 413.141,31
Total 11.266.310,16
Fonte: Conta Geral do Estado 2013
4) Medidas de política
Pode ler-se ainda que, no sentido de facilitar as condições de acesso ao financiamento à nossa economia, o
governo destaca que no âmbito da reforma do PROMAR, foi possível pedir adiantamentos até 50% do valor do
investimento elegível e fazer pagamentos aos promotores a partir dos 5% de execução do valor elegível do
projeto.
É destacado igualmente a aprovação do Regime Jurídico da Arborização e Rearborização (RJAAR), com
vista a simplificar, desburocratizar e reduzir custos de contexto associados à atividade florestal, bem como foi
revisto o Regime de Exercício da Atividade Pecuária (REAP), que simplificou as classes de atividade pecuária
e desenvolveu a matéria do sistema de informação, gestão e registo, facilitando a ação dos produtores, como
iniciativas para acriação de um contexto favorável ao investimento privado.
Quanto a medidas fiscais aplicadas em 2013, destaca-se a introdução da tributação da prestação de serviços
e transmissão de bens de produtos agrícolas à taxa reduzida, em exceção do acordo do tribunal de justiça da
união Europeia, mantendo-se o regime de isenção para os agricultores com volume de negócios inferior a
10.000€ por ano.
Consta ainda na CGE 2013 o destaque para o facto de o Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais –
FSSAM não ter arrecadado a receita prevista, «dado o não pagamento por parte dos agentes económicos da
taxa de segurança alimentar mais, pelo que as ações previstas realizar através do Fundo ficaram aquém do
esperado».
Ao nível da prevenção contra agentes bióticos e abióticos, o governo destaca o processo de preparação do
Programa Operacional de Sanidade Florestal (POSF) e a conclusão do planeamento da rede primária de defesa
da floresta contra incêndios em todos os distritos do Continente., que contabiliza 130.935 hectares, dos quais
foram concretizados cerca de 14% até ao final e 2013.
A operacionalização da Bolsa de Terras que incluiu a publicação da Resolução do Conselho de Ministros n.º
96/2013 assim como os regulamentos associados às terras de entidades privadas e das autarquias, a
continuidade dos trabalhos preparatórios da Estratégia Nacional para o Mar e adiamento das iniciativas previstas
no âmbito do ordenamento do espaço marítimo, por morosidade verificado no processo legislativo da Lei de
Bases do Ordenamento e Gestão do Espaço Marítimo mereceram, igualmente, referência da CGE 2013.
PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO RELATÓRIO
Nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia a República a opinião do relator é facultativa,
eximindo-se o relator do presente parecer de manifestar a sua opinião sobre a Conta Geral do Estado 2013.
Contudo e considerando, por um lado, que o presente relatório pertente ser uma análise fatual da Conta
Geral do Estado que representa toda a Comissão e, por outro, que a posição do Partido Socialista sobre a
matéria foi expressa de forma clara em plenário, não considero relevante acrescentar mais nenhum elemento.
PARTE IV – CONCLUSÕES
Em face do exposto, a Comissão de Agricultura e Mar conclui o seguinte:
1. A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública remeteu nos termos legais e regimentais
aplicáveis, à Comissão de Agricultura e Mar, a Conta Geral do Estado 2013, para emissão de parecer sobre as
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23 DE MAIO DE 2015 73
matérias da sua competência;
2. O Orçamento do Estado para 2013 foi objeto de dois orçamentos retificativos que tiveram de contemplar
a alteração da lei orgânica do governo e que extinguiu o Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do
Ordenamento do Território e criou o Ministério da Agricultura e do Mar e o Ministério do Ambiente, do
Ordenamento do Território e da Energia;
3. Depois de duas revisões dos limites do défice definido no PAEF, na quinta e sétima avaliação, o défice
orçamental das administrações públicas situou-se em 4,5% do PIB;
Para o Tribunal de Contas o défice orçamental ficou nos 5,7% do PIB, diferença que decorre de diferenças
metodológicas;
4. A execução orçamental do Ministério da Agricultura e do Mar fica-se pelos 89%, valor que situa o
ministério nos seis ministérios com execução mais baixa e abaixo da execução orçamental média do governo
(94,6%), tendo sido o IFAP o organismo com melhor taxa de execução (93%) e a DGADR, o organismo com a
mais baixa taxa de execução (49,2%);
5. A Comissão de Agricultura e Mar dá por concluído o escrutínio da presente iniciativa, devendo o presente
relatório, nos termos da Lei n.º 43/2006, de 25 de agosto, alterada pela Lei n.º 21/2012, de 17 de maio, ser
remetido à Comissão de Assuntos Europeus, para os devidos efeitos.
Palácio de São Bento, 27 de janeiro de 2014.
O Deputado Autor do Relatório, Manuel Mota — O Presidente da Comissão, Vasco Cunha.
———
COMISSÃO DE EDUCAÇÃO, CIÊNCIA E CULTURA
Parecer
PARTE I – CONSIDERANDOS
A) Nota Introdutória
A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública remeteu, nos termos legais e regimentais
aplicáveis, à Comissão de Educação, Ciência e Cultura a “Conta Geral do Estado relativa ao ano económico de
2013” a fim de esta elaborar o competente parecer.
Assim, o presente parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2013 concentra-se exclusivamente sobre os
indicadores de execução orçamental que compreendem os sectores da Educação (incluindo todos os
sistemas e graus de ensino), da Ciência, da Juventude, do Desporto e da Cultura.
No âmbito da elaboração do presente parecer, foi analisado o documento “Conta Geral do Estado – ano de
2013” e respetivos anexos, o parecer do Conselho Económico Social (CES), o parecer do Tribunal de Contas e
o parecer da Unidade Técnica do Apoio Orçamental (UTAO).
O Orçamento do Estado para 2013 (OE/2013) foi aprovado pela Lei 66-B/2012, de 31 de Dezembro, bem
como pelo Decreto-Lei n.º 36/2013, de 11 de Março, que estabelece as normas para a execução orçamental e,
ainda, as circulares emitidas pela Direcção-Geral do Orçamento (DGO).
A Lei do Orçamento do Estado para 2013 foi alterada pelas Leis n.º 51 e 83/2013, de 24 de julho e de 9 de
dezembro, respetivamente. De acordo com o Parecer do Tribunal de Contas, “a receita fiscal prevista foi reduzida
em 4,5% na primeira alteração e aumentada na segunda, resultando numa redução global de 2,6%, parcialmente
compensada por aumentos nas previsões de receitas não fiscais. As dotações para despesa aumentaram em
3,7%, sobretudo para ativos financeiros, despesas com pessoal, transferências correntes, em particular para a
segurança social e a CGA, tendo diminuído as dotações de juros e outros encargos e sido anulada a ‘reserva
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orçamental’. Foram aumentados os limites para a concessão de empréstimos e outras operações activas e do
endividamento global direto.”
B) Análise Sectorial
1. De acordo com o relatório “Conta Geral do Estado 2013”, o Programa Orçamental 12 (Ensino Básico e
Secundário e Administração Escolar) teve, em 2013, um orçamento de 6143 milhões de euros (subsector
Serviços Integrados – SI) e de 319,3 milhões de euros (subsector Serviços e Fundos Autónomos – SFA),
resultando num orçamento consolidado de 6454 milhões de euros. De acordo com o mesmo documento, a
execução orçamental foi de 97% (5932,7 milhões de euros) no subsector SI, de 40% (127,7 milhões de euros)
no subsector SFA, e de 93,8% (6052,5 milhões de euros) no total consolidado.
Quadro I – Orçamento e execução do Programa 12 – Ensino Básico e Secundário e Administração
Escolar
2. Também de acordo com o relatório “Conta Geral do Estado 2013”, o Programa Orçamental 13 (Ensino
Superior e Ciência) teve, em 2013, um orçamento de 1437,7 milhões de euros (subsector Serviços Integrados
– SI) e de 2629,9 milhões de euros (subsector Serviços e Fundos Autónomos – SFA), resultando num orçamento
consolidado de 2648,9 milhões de euros. A execução orçamental foi de 99,9% (1437,4 milhões de euros) no
subsector SI, de 83,4% (2192,3 milhões de euros) no subsector SFA, e de 83,5% (2212,8 milhões de euros) no
total consolidado.
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Quadro II – Orçamento e execução do Programa 13 – Ensino Superior e Ciência
3. No âmbito da administração central do Estado, a execução orçamental consolidada do Programa
Orçamental 12 (Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar) corresponde a 9,9% do total da despesa
da administração central consolidada (61.270 milhões de euros), enquanto a execução orçamental consolidada
do Programa Orçamental 13 (Ensino Superior e Ciência) corresponde a 3,6%.
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II SÉRIE-A — NÚMERO 136 76
Quadro III – Despesa consolidada da Administração Central por ministérios
4. A execução orçamental, por classificação funcional do Estado, em Educação foi de 7120 milhões de euros
(despesas dos serviços integrados – SI) e de 1937 milhões de euros (despesas dos serviços e fundos autónomos
– SFA), o que corresponde a uma execução orçamental total de 9057 milhões de euros. A função social
Educação corresponde, assim, a 5,1% da execução total (SI+SFA).
Quadros IV e V – Execução por Funções do Estado (SI+SFA)
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5. Em termos de despesa por classificação orgânica do subsector Estado em 2013, a Educação e Ciência
teve um orçamento inicial de 7051 milhões de euros e um orçamento final de 7619,8 milhões de euros, sendo a
execução orçamental de 7370,1 milhões de euros. Assim, a execução orçamental ultrapassa em 319,1 milhões
de euros (4,5%) o orçamento inicial, e fica 249,7 milhões de euros (3,3%) abaixo do orçamento final. A educação
e a ciência correspondem, deste modo, a 15,1% da execução total.
Quadro VI – Despesa por classificação Orgânica do Estado
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II SÉRIE-A — NÚMERO 136 78
6. No relatório “Conta Geral do Estado 2013” (mapa II) assinala-se que, de acordo com os critérios de
classificação orgânica da despesa, as despesas dos serviços integrados na área da Educação e Ciência foram
os seguintes:
Quadro VII
DESPESAS DOS SERVIÇOS INTEGRADOS, POR CLASSIFICAÇÃO ORGÂNICA, NA ÁREA DA
EDUCAÇÃO E CIÊNCIA (em euros)
Gabinetes dos membros do governo 3 900 456,80
Serviços gerais de apoio à área do ensino básico e secundário e ciência 804 427 574,44
Estabelecimentos de educação e ensinos básico e secundário 5 105 258 183,75
Serviços gerais de apoio à área do ensino superior e ciência 141 719 512,59
Estabelecimentos de ensino superior e serviços de apoio 1 023 308 242,81
Projetos 291 469 135
7. Observando a despesa de funcionamento por programas, no relatório “Conta Geral do Estado 2013”
(mapa XV), constata-se que a execução orçamental do programa 12 – “Ensino Básico E Secundário e
Administração Escolar” foi de 6.072.273.282,75 euros, e que a execução orçamental do programa 13 – “Ciência
e Ensino Superior” foi de 3.630.511.199,48 euros.
8. Sobre o sector da Cultura não existe, nos referidos documentos, informação específica acerca da
execução orçamental da Secretaria de Estado da Cultura. Ainda assim, é possível verificar, no relatório “Conta
Geral do Estado 2013” (mapa II), que, dentro da designação orgânica “Presidência do Conselho de Ministros”,
a execução orçamental referente aos “Serviços da Secretaria de Estado da Cultura” foi de 66.904.656,36 euros.
9. Não existe informação específica sobre a execução orçamental nas áreas do Desporto e da Juventude.
Existe, no entanto, informação acerca do Instituto Português do Desporto e Juventude, IP (IPDJ), cujas receitas
(mapa V) foram de 71.135.732,69 euros e cujas despesas (mapa VII) ascenderam a 68.892.125,72 euros.
PARTE II – CONCLUSÕES
1. A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública remeteu, nos termos legais e regimentais
aplicáveis, à Comissão de Educação, Ciência e Cultura, a Conta Geral do Estado relativa ao ano económico de
2013, acompanhada dos pareceres do Conselho Económico Social, do Tribunal de Contas e da Unidade Técnica
do Apoio Orçamental, a fim de elaborar o competente parecer.
2. Salienta-se que o presente parecer, sobre a Conta Geral do Estado de 2013, incide exclusivamente sobre
os indicadores de execução orçamental que compreendem os sectores da Educação, da Ciência, da Juventude,
do Desporto e da Cultura.
3. Face ao exposto, a Comissão de Educação, Ciência e Cultura é de Parecer que o presente relatório deve
ser remetido à Comissão do Orçamento, Finanças e Administração Pública, nos termos do disposto na alínea
c) do n.º 1 do Regimento da Assembleia da República.
Palácio de S. Bento, 27 de janeiro de 2015.
O Deputado autor do Parecer, Michael Seufert — O Presidente da Comissão, Abel Baptista.
———
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COMISSÃO DE SAÚDE
Parecer
Índice
PARTE I – CONSIDERANDOS
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
PARTE III – CONCLUSÕES
PARTE I – CONSIDERANDOS
I – Nota Prévia
Nos termos e para os efeitos previstos nos artigos 205.º a 208.º do Regimento da Assembleia da República,
a Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública solicitou à Comissão Parlamentar de Saúde o
envio de parecer sobre a Conta Geral do Estado – 2013, relativamente às áreas da sua competência, para que
o mesmo seja tido em consideração no relatório daquela Comissão.
Deste modo, compete à Comissão Parlamentar de Saúde elaborar o respetivo parecer sobre a Conta Geral
do Estado – 2013, relativamente aos indicadores de execução orçamental do setor da saúde, devendo o mesmo,
logo que aprovado, ser remetido à Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças e Administração Pública.
Sem prejuízo de algumas considerações de âmbito geral, necessárias para o respetivo enquadramento, o
presente Parecer deve circunscrever-se aos aspetos mais relevantes que, na área da saúde, suscita a Conta
Geral do Estado.
Serviram de base ao presente Parecer os documentos disponibilizados da Conta Geral do Estado – 2012, o
parecer emitido nos termos do artigo 107º da Constituição da República Portuguesa, pelo Tribunal de Contas e
o parecer da Unidade Técnica de Apoio Orçamental, sobre o mesmo diploma.
II – Introdução
1 – Orçamento do Estado para 2013
O Orçamento do Estado aprovado na Assembleia da República pela Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro,
foi objeto de duas alterações:
Lei n.º 51/2013, de 24 de junho – 1.ª alteração à Lei n.º 64-B/2012, de 31 de dezembro, que, na sequência
do Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 187/2013, de 5 de abril, declarou a inconstitucionalidade de algumas
normas do OE/2013, em particular as que determinavam a suspensão do pagamento do subsídio de férias e o
14.º mês. Esta primeira alteração refletia as medidas acordadas no âmbito do 7.º exame regular de aferição do
cumprimento do PAEF e a incorporação, nas contas públicas, do efeito decorrente da degradação do cenário
macroeconómico face ao previsto em outubro de 2012, tendo sido revisto o objetivo para o saldo global das
Administrações Públicas na ótica da Contabilidade Nacional de -4,5% para -5,5% do PIB. Esta alteração
consubstanciou uma deterioração do saldo global do subsetor Estado em 2.019,2 milhões de euros. Esta
evolução decorreu, no que respeita à receita, do reflexo da degradação estimada dos indicadores macro-
orçamentais na previsão de cobrança de receita fiscal do Estado (-1.594,5 milhões de euros), parcialmente
compensada, sobretudo, pelo aumento dos dividendos do Banco de Portugal (186 milhões de euros) e a inclusão
dos dividendos da PARPÚBLICA (38 milhões de euros). Assim, relativamente às alterações que tiveram impacto
no subsetor Estado, destacam-se:
o Reposição do subsídio de férias ao pessoal do setor público e 14.º mês aos pensionistas da CGA;
o Acréscimo do montante afeto aos contratos-programa com os hospitais EPE, para cobertura da reposição
do subsídio de férias (140 milhões de euros);
o Aumento da transferência do Orçamento do Estado destinada ao financiamento do orçamento da
Segurança Social (500 milhões de euros), visando assegurar a compensação do impacto da deterioração do
cenário macroeconómico na conta deste subsetor.
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Lei n.º 83/2013, de 9 de dezembro – que procedeu à segunda alteração à Lei orçamental em termos de
previsões de receita e de dotações de despesa. No que respeita à receita (+443 milhões de euros), foi
incorporada a previsão de receita fiscal adicional associada ao Regime excecional de regularização de dívidas
de natureza fiscal e à segurança social (500 milhões de euros) e á melhoria das perspetivas macroeconómicas
(170 milhões de euros). Foi anulada a receita extraordinária associada à concessão de infraestruturas portuárias
(227 milhões de euros). Estas alterações visaram acorrer a situações particulares e não previsíveis a que não
foi possível fazer face, pelos mecanismos de gestão corrente, dada a sua dimensão e natureza das alterações.
São elas:
o O reforço da Contribuição Financeira para a UE decorrente de ajustamentos resultantes de orçamentos
retificativos da União (90 milhões de euros);
o Transferência adicional para a CGA, dado o menor nível de receita face ao esperado, relativa a
contribuições para o respetivo sistema de pensões (180 milhões de euros);
o Reforço da transferência para a Segurança Social (5 milhões de euros), para ocorrer a encargos
acrescidos com as pensões do sistema substitutivo dos bancários em 2013;
o Redução de encargos com juros do Estado (-140 milhões de euros), sobretudo devido ao efeito positivo
do cancelamento de operações de swap, bem como a redução de taxas de juro aplicáveis a alguns instrumentos
de dívida direta do Estado;
o Reforço das transferências de capital para o Fundo de Regularização da Dívida Pública resultante do
processo de privatização do CTT (+340 milhões de euros).
Por estes fatos, a versão inicial do Orçamento do Estado é diferente da final, uma vez que esta incorpora as
alterações orçamentais aprovadas ao longo do ano.
O Orçamento do Estado para 2013 (OE/2013), aprovado pela Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, mantém
a necessidade de consolidação orçamental, destacando de entre as linhas prioritárias de ação política para o
setor da saúde, as seguintes medidas:
Maior integração e reforço dos cuidados de saúde prestados no âmbito do Serviço Nacional de Saúde
(SNS), com destaque para os cuidados de saúde primários, designadamente:
o Aumento do n.º de pessoas com médico de família através do processo de atualização das listas de
utentes e pelo aumento do n.º de utentes por médico;
o Promoção do acesso aos cuidados de saúde através do congelamento das taxas moderadoras nas
consultas de cuidados primários;
o Reforço da oferta de cuidados de saúde primários através da abertura de novas Unidades de Cuidados
de Saúde Personalizados e de novas USF’s;
o Assegurar o funcionamento das unidades de cuidados continuados já existentes e continuar a expansão
da rede;
Melhoria da qualidade e da segurança dos cuidados de saúde, através de:
o Implementação nacional da produção de Normas de Orientação Clínica pela DGS e respetivas auditorias;
o Monitorização e controlo clínico da utilização dos medicamentos e meios complementares de diagnóstico
e terapêutica;
o Regulamentação e aplicação de sistemas de vigilância epidemiológica;
Racionalização das despesas em saúde e melhoria de eficiência na organização dos prestadores e dos
recursos utilizados na prestação dos cuidados de saúde, procurando:
o Prosseguir o processo de regularização de dívidas a fornecedores do SNS;
o Concluir a reforma da política do medicamento;
o Continuar a implementação da Reforma Hospitalar;
o Promover a centralização das compras e serviços partilhados do Ministério da Saúde;
o Aplicar progressivamente o novo regime de organização do trabalho de 40 horas;
o Reduzir a remuneração do trabalho suplementar no SNS;
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o Implementar progressivamente a emissão da fatura informativa com o custo dos serviços prestados aos
utentes do SNS;
Desenvolvimento da política do medicamento, através de:
o Promoção da prescrição, dispensa e utilização de medicamentos genéricos, nomeadamente através da
conclusão do processo de prescrição por DCI;
o Continuação da publicação e promoção de normas de orientação clínica (NOC’S)
o Promover a eficiência e capacidade negocial pela aquisição centralizada/partilhada;
o Otimização de recursos através da monitorização dos consumos.
Contexto Económico
A nível internacional, em 2013, a economia mundial registou um crescimento de 3,3%, representando um
ligeiro abrandamento face a 2012 (3,4%). Continuaram-se a registar grandes disparidades à escala global entre
os ritmos de crescimento. Assim, nas economias avançadas o PIB cresceu 1,4%, enquanto no conjunto das
economias de mercado emergentes e em desenvolvimento aumentou 4,7%. Contudo apesar das discrepâncias
no crescimento, verifica-se que enquanto nas economias avançadas se assistiu a um ritmo de crescimento
ligeiramente superior ao do ano anterior, nas economias de mercado emergentes e em desenvolvimento
assistiu-se a um ligeiro abrandamento, refletindo políticas económicas menos expansionistas e receios quanto
à estabilidade financeira.
Em estagnação esteve a União Europeia, ao apresentar um crescimento de 0,2%, não obstante apresentar
melhorias face 2012 (-0,3%).
A economia da área euro continuou em recessão, em 2013, ligeiramente desagravada face a 2012,
retomando o seu crescimento no final do primeiro semestre de 2013, sobretudo devido à aplicação de medidas
não convencionais de política monetária através do BCE.
Em Portugal e neste mesmo período a atividade economia continuou a apresentar uma contração (-1,4%),
embora menos acentuada que a verificada no ano anterior (-3,3%). Portugal registou, pela primeira vez na sua
história, três anos consecutivos de recessão económica (pelo menos desde que existem dados – 1960) –
afigurando-se como a recessão mais prolongada de sempre.
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PIB e Principais Componentes: 2011, 2012 e 2013
taxa de crescimento homólogo real(%)
2011 2012 2013
PIB -1,8 -3,3 -1,4
Consumo Privado -3,7 -5,2 -1,4
Consumo Público -3,8 -4,3 -1,9
FBCF -12,5 -15,0 -6,3
Exportações 7,0 3,1 6,4
Bens 7,7 3,8 5,8
Serviços 5,2 1,0 8,2
Importações -5,8 -6,6 3,6
Bens -7,1 -6,6 4,1
Serviços 2,8 -6,3 0,8
Contributos para o crescimento do PIB (em p.p.)
Procura Interna -6,2 -6,8 -2,3
Procura externa líquida 4,6 3,6 1,0
Emprego -3,2 -4,1 -2,6
Taxa de Desemprego 12,7 15,5 16,2
Fonte: INE- Inquérito ao Emprego
A “contração menos acentuada em 2013 deveu-se à menor queda da procura interna, a qual compensou o
contributo menos positivo das exportações líquidas. Em relação à procura interna, o contributo negativo, em
2013 decorreu da diminuição do consumo privado, do consumo público e do investimento. Por seu turno, as
exportações líquidas voltaram a registar um contributo positivo devido ao forte aumento das exportações, que,
contudo, foi atenuado pelo aumento das importações. A respeito das importações, saliente-se que estas
apresentam um aumento, o qual contrasta com a redução verificada em 2012 e estará relacionada com a menor
redução da procura interna em 2013, quando comparada com o verificado no ano anterior”1.
No que se refere ao mercado de trabalho, assistiu-se a um aumento da taxa de desemprego, passando de
15,5% em 2012, para 16,2%, em 2013, o equivalente a 855,2 mil pessoas desempregadas.
O emprego registou uma queda, em termos nominais, de 2,6%, no conjunto do ano de 2013 que corresponde
a uma diminuição de 117,5 mil empregos.
As previsões macroeconómicas para 2013 - do orçamento inicial ao valor efetivo
O cenário macroeconómico apresentado no OE/2013 inicial apontava para uma recessão económica de 1,0%
do PIB, acabando por se verificar uma contração económica mais acentuada em 0,4 pontos percentuais. Face
à projeção inicial, de outubro 2012, registou-se uma contração menos acentuada do consumo (público e privado)
e uma contração mais forte do investimento (FBCF). Esta evolução enquadra-se num contexto em que foi
reposto o pagamento do subsídio de férias a funcionários públicos e pensionistas durante 2013, na sequência
da decisão do Tribunal Constitucional. Do lado do contributo externo, registou-se um aumento das exportações
maior do que o esperado, mas também um aumento das importações, (+3,6%), o qual contrasta com uma
previsão inicial de redução (-1,4%). Em resultado destas variações, verificou-se um contributo líquido da procura
externa menos positivo do que o esperado (1,1 p.p. face a 1,9 p.p.), para o qual contribuiu o aumento das
importações.
1 UTAO, Análise da Conta Geral do Estado 2013, Parecer técnico nº5/2014, pág. 3
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23 DE MAIO DE 2015 83
O quadro seguinte inclui as várias projeções realizadas pelo Governo para o ano de 2013.
Várias Projeções macroeconómicas do Governo: 2013
taxa de crescimento homólogo real(%)
2013
2012 DEO DEO OE2013 DEO e OER OE2014verificado abril e maio verificado
Ago-11 Abr-12 Out-12 Out-132013
PIB -3,3 1,2 0,6 -1,0 -2,3 -1,8 -1,4
Consumo Privado -5,2 -0,7 -0,7 -2,2 -3,2 -2,5 -1,4
Consumo Público -4,3 -4,0 -2,9 -3,5 -4,2 -4,0 -1,9
FBCF -15,0 3,9 -0,6 -4,2 -7,6 -8,5 -6,3
Exportações 3,1 6,5 5,6 3,6 0,8 5,8 6,4
Importações -6,6 1,6 1,6 -1,4 -3,9 0,8 3,6
Inflação (IPC) 2,8 1,4 1,3 0,9 0,7 0,6 0,3
Emprego -4,1 0,3 0,6 -1,7 -3,9 -3,9 -2,6
Desemprego (Taxa %) 15,5 13,0 14,1 16,4 18,2 17,4 16,2
Défice público (% do PIB) 5,5 3,0 3,0 4,5 5,5 5,9 4,9
Dívida Pública Bruta (% do PIB) 124,8 106,8 115,7 123,7 122,3 127,8 128,0
INE, Eurostat (Dívida e Défice)
Nota: de acordo com SEC2010
Comparando com a primeira projeção realizada pelo Governo, expressa no Documento de Estratégia
Orçamental (DEO), de agosto de 2011, o ano de 2013 deveria apresentar um crescimento da atividade
económica na ordem de 1,2%.
Relativamente ao orçamentado retificativo, de maio de 2013, a economia acabou por apresentar um
desempenho menos negativo, já que naquele o Governo antevia uma recessão económica na ordem dos 2,3%.
No mercado de trabalho, nomeadamente no que concerne ao crescimento do emprego e à taxa de
desemprego registaram-se evoluções bastante mais desfavoráveis que as inicialmente previstas, no DEO (de
agosto de 2011) e no OE/2013 inicial, mas menos desfavoráveis face às previsões constantes no OE/2013
retificativo.
Com efeito, o emprego registou uma queda no conjunto do ano, de 2,6%, quando se previa inicialmente (no
DEO de agosto2011) um crescimento de 0,3%, e depois (no OE/2003 inicial) uma quebra de 1,7%. Face ao
OE/2013 retificativo, o emprego acabou por apresentar uma queda menos acentuada (OE/2013 retificativo=-
3,9%).
Quanto à taxa de desemprego, acabou por situar-se ao nível do projetado inicialmente no OE/2013, não
obstante se ter perspetivado uma taxa de desemprego de 18,2%, no OE2013/retificativo.
As Finanças Públicas em 2013 refletem a estratégica de consolidação orçamental acordada no âmbito do
PAEF, tendo o limite estabelecido para o défice de 2013 sido revisto numa primeira vez de 3% para 4,5% do
PIB e, numa segunda vez, de 4,5% para 5,5% do PIB, com base no reconhecimento de que o cumprimento dos
limites estabelecidos anteriormente só seria possíveis com custos económicos e sociais muito elevados. O
défice orçamental das Administrações Públicas acabou por se situar em 4,9% do PIB.
Neste período, a consolidação orçamental resultou do maior aumento da receita estrutural face à despesa e
deveu-se à necessidade, por decisão do Tribunal Constitucional, de reposição dos subsídios de férias e de Natal
dos funcionários públicos e pensionistas, o que obrigou o Governo a optar por um aumento das contribuições,
nomeadamente do IRS para puder cumprir as metas definidas com as instituições internacionais. Deste modo,
a receita fiscal aumentou 2,5 pontos percentuais do PIB face a 2012, em resultado das medidas adotadas,
designadamente a revisão da tributação de bens imobiliários, a reestruturação do IRS, o aumento das
contribuições dos beneficiários para os sistemas de proteção na doença, o aumento dos impostos especiais
sobre o consumo, o crédito fiscal extraordinário ao investimento, o crédito fiscal extraordinário ao investimento
e ao reforço do incentivo fiscal em sede de IRS.
Do lado da despesa, as medidas com vista à redução da despesa pública têm caráter transversal e centram-
se essencialmente na diminuição da massa salarial do setor público, com redução de efetivos e a limitação da
contratação de pessoal, associada à alteração do período normal de trabalho de 35 para 40 horas semanais,
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II SÉRIE-A — NÚMERO 136 84
em poupanças nos encargos associados às PPP’s, na redução dos encargos com as contribuições da entidade
empregadora para os sistemas de proteção na doença e na racionalização da despesa no setor da saúde
Estes fatores explicam as diferentes previsões para a evolução do défice orçamental. Assim, no Orçamento
inicial a redução prevista do défice era de 1,5 pontos percentuais (p.p.) do PIB face ao saldo orçamental de
2012, excluindo medidas pontuais. Na previsão do primeiro Orçamento retificativo a redução esperada do défice
era de 0,3 p.p. do PIB, sendo de salientar que o ponto de partida era inferior em 0,2 p.p. do PIB, relativamente
ao do orçamento inicial. Os valores da execução final de 2013 mostram uma diminuição do défice de 0,9 p.p. do
PIB, influenciado quer por medidas pontuais quer por uma maior receita proveniente do regime de regularização
excecional de dívidas fiscais e à segurança social.
A dívida pública ficou acima de qualquer projeção do Governo, ao atingir 128% do PIB.
2 – Ministério da Saúde
Quadro retirado da CGE2013, p. 295
A execução orçamental efetiva e consolidada do Ministério da Saúde atingiu 8.853,0 milhões de euros, uma
redução de 321 milhões de euros (-3,5%) face ao orçamento inicial, atingindo uma taxa de execução de 96,5%.
No âmbito do orçamento retificativo, o orçamento do programa da saúde foi reforçado com a verba de 72,3
milhões de euros. Houve ainda um reforço de mais 51,4 milhões de euros, provenientes dos subsistemas de
saúde públicos (PSP/GNR/ADMA e ADSE) para dar cobertura aos encargos com os medicamentos desses
subsistemas que foram transferidos para a esfera da saúde.
Na execução do orçamento verifica-se que a despesa consolidada do Ministério da Saúde, que corresponde
ao Programa 11 – Saúde, representou 14,4% do total da despesa da administração central.
A despesa corrente executada atingiu os 8.826,0 M€, correspondendo a uma taxa de execução de 96,8% do
valor orçamentado, enquanto a despesa de capital ficou em 51,0 M€, com uma taxa de execução de 64,2%.
A despesa corrente da Administração Central do Sistema de Saúde inclui as transferências para os Hospitais
e Unidades Locais de Saúde, EPE pelos pagamentos da aquisição de serviços decorrente dos contratos-
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programa. No ano de 2013 estas transferências totalizaram 4.649,6 M€, dos quais 418,6 M€ por conta do
orçamento retificativo (saldo que transitou do ano 2012).
As Administrações Regionais de Saúde executaram 3 714,5 M€ de despesa corrente, dos quais 831,9 M€
com despesa com pessoal e 2.840,8 M€ com a aquisição de bens e serviços, destacando-se aqui a despesa
com medicamentos em ambulatório (farmácias) no montante de 1.279,9 M€ (45%) e as aquisições de serviços
de saúde ao setor convencionado e ao setor público no montante de 1.411,2 M€ (50%) referente a meios
complementares de diagnóstico (análises clínicas radiologia, etc.), a meios complementares de terapêutica
(diálise, medicina física e de reabilitação, cuidados respiratórios, saúde oral, etc.), a internamentos (de
psiquiatria e de rede de cuidados continuados) e de transporte de doentes.
Em termos de atividade assistencial, verificou-se em 2013 um crescimento das consultas médicas
hospitalares bem como na utilização de consultas médicas dos cuidados de saúde primários: mais de 136 mil
utentes (+2%) utilizaram os cuidados de saúde primários.
Também nos atendimentos de urgência se verificou um aumento de 2,4% (+142 mil), verificando-se uma
redução nos internamentos de cerca de 4%, dos doentes saídos.
Na atividade cirúrgica observa-se um aumento face a 2012, com mais de 3% de cirurgias programadas e nas
cirurgias de ambulatório o aumento face a 2012 foi de 6,7%.
3 – Parecer do Tribunal de Contas
Na elaboração do presente documento foi tido também em conta o Parecer do Tribunal de Contas sobre a
Conta Geral do Estado de 2013.
Nos termos do disposto no artigo 214.º, da Constituição da República Portuguesa (CRP), compete ao
Tribunal de Contas (T.C.) emitir parecer sobre a Conta Geral do Estado, dentro do prazo legalmente fixado,
sustentado em ações de controlo da execução orçamental de 2013, realizadas para o efeito e em auditorias
efetuadas a áreas específicas da gestão e execução orçamentais.
Este extenso documento assinala alguns pontos relevantes, no que à área da saúde diz respeito,
nomeadamente:
Foram apuradas dívidas por fornecimento de bens e serviços que em 31 de dezembro de 2013, ascendiam
a € 2.264 M (53% vencidas e 47% vincendas). O maior volume continuava a verificar-se na área da saúde
(73,1%).
Com a publicação em 21 de fevereiro da Lei n.º 8/2012, também designada por Lei dos Compromissos e
dos Pagamentos em Atrasos, institui-se um conjunto de princípios, regras e procedimentos a adotar na
realização da despesa pelas entidades incluídas no âmbito de aplicação subjetiva da LEO e pelas entidades
públicas do SNS, visando evitar acumulação de pagamentos em atraso.
No OE e na CGE subsiste a indevida omissão de SFA (Serviços e Fundos Autónomos) em desrespeito
do disposto na LEO, apesar da crítica recorrente do TC. No caso da Saúde e relativamente a 2013, verifica-se
concretamente a omissão do seguinte fundo autónomo: Fundo de Apoio ao Sistema de Pagamentos do serviço
Nacional de Saúde.
Relativamente às receitas correntes dos SFA (com EPR) diminuem € 685 M (-2,7%) por efeito conjugado
do decréscimo de €1.821 M (-11,3%), nas transferências correntes do Estado, sobretudo para a Administração
Central do Sistema de Saúde (ACSS) e Caixa Geral de Aposentações (CGA), com uma diminuição de € 1.807
M (-29,1%) e € 105 M (-2,3%), respetivamente, e de acréscimo de € 1.245 M (37,1%), nas contribuições para a
Segurança Social CGA e ADSE, em consequência das alterações ao Estatuto da Aposentação.
Na comparação da despesa orçamentada com a executada, por Ministério e incluindo serviços integrados,
a aquisição de bens e serviços totalizou € 9.285 M, dos quais € 7.728 M pagos por serviços do Ministério da
Saúde, destacando-se: €5.842 M em aquisição de serviços de saúde (€5821 M pela ACSS e pelas ARS), e
€1.280 M em produtos vendidos nas farmácias (pelas ARS). Ainda de referir a aquisição de bens e serviços
pelas empresas de transportes e comunicações (€333M) e as despesas com pessoal que, no caso do Ministério
da Saúde, ascendem a €986 M.
No que diz respeito à despesa orçamental das Empresas Públicas Reclassificadas (EPR), a despesa
consolidada diminuiu €2.828 M (-4,2€%) face ao ano anterior, pela redução das despesas de capital em € 6.449
M (47,8%), enquanto as despesas correntes aumentaram € 3.621 M (6,7%), passando a constituir 89,1€% da
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II SÉRIE-A — NÚMERO 136 86
despesa, no caso da saúde sobretudo devido ao peso da aquisição de bens e serviços (16,8%, dos quais 9,0%
em serviços de saúde).
Relativamente à despesa orçamental da administração consolidada, por programas, no P011 – Saúde,
verifica-se que a despesa totalizou € 8.851 M (96,5% das dotações disponíveis, sendo de salientar os
pagamentos: em aquisição de serviços de saúde da ACSS e das ARS (€4.691,0 M e € 1.130 M), em outros
serviços de saúde das ARS (€282M) e também em despesas com pessoal € 1.005 M. Estas despesas
representaram 80,3% do total do Programa. Este Parecer refere também que as entidades do SNS utilizam, em
grande medida, uma fonte de financiamento que não consta das circulares da DGO, denominada SNS e que
considerando o défice crónico destas entidades, a maior parte do saldo de gerência anterior, com esta fonte de
financiamento, referir-se-á a verbas requisitadas ao OE. Aliás, o elevado montante registado em 2013 resulta
essencialmente do programa de regularização de dívidas do setor da saúde, que beneficiou, em 2012, de €
1.932 M, transferidos do OE para a ACSS, dos quais, nesse ano, apenas foram regularizados € 1.500 M,
transitando o remanescente para 2013.
Encargos com Parcerias Público-Privadas: em 2013, embora a maioria das medidas continue a
corresponder à junção da função e subfunção da classificação funcional, foram criadas designações que
permitem identificar despesas com parcerias público-privadas (PPP) que na área da saúde totalizam € 401 M.
No que toca à identificação das entidades devedoras e caracterização das respetivas dívidas, a saúde
destaca-se, com 73,1% do total da dívida (cerca de € 1.656,1 M). Num grupo de 206 entidades identificadas
como tendo dívidas de grande montante, 30 são do setor da saúde.
O TC continuou o acompanhamento dos mecanismos de assistência financeira a Portugal verificando o
cumprimento dos objetivos fixados e dando particular atenção às medidas orçamentais estruturais do setor da
saúde, onde se destaca:
Taxas moderadoras e deduções fiscais das despesas com saúde: o MoU inicial previa o aumento das
taxas moderadoras, a sua indexação à inflação e a revisão dos regimes de isenção, através dos quais se estimou
uma receita adicional de € 150 M em 2012 e de € 50M em 2013, valores que incluem os pagamentos das dívidas
das companhias de seguros e dos cuidados prestados a doentes estrangeiros. Estas metas não foram
alcançadas: em 2012 foi obtida uma receita adicional de € 126M e em 2013 houve uma redução de € 43M – em
2012 passaram a existir mais cerca de 228.676 utentes isentos do pagamento de taxas moderadoras e em
resultado do novo regime legal, verificou-se também um aumento dos utentes isentos por motivos económicos
(76%) e uma redução dos isentos devidos a condições clínicas (91%).
O novo enquadramento fiscal das despesas de saúde e prémios de seguros de saúde introduzida no OE2012
contribuiu para a redução das deduções à coleta com estas despesas no valor de €425 M.
Despesa pública com medicamentos: o MoU fixou esta meta em 1,25% do PIB em 2012 e 1% em 2013.
Para este objetivo concorreu um conjunto de medidas, onde sobressai a prescrição eletrónica e por DCI, a
alteração das margens de comercialização de medicamentos. Neste período, a redução da despesa com
medicamentos no mercado ambulatório alcançou € 493M (29%) e no hospitalar €116M (11%). Esta redução não
foi suficiente para o cumprimento das metas afixadas, verificando-se um desvio acumulado de € 605 M, dos
quais €425 M (70%) respeitam ao mercado hospitalar.
Meios Complementares de diagnóstico e terapêutica (MCDT): a meta fixada pelo MoU para esta rúbrica
era de 10% e em 2012, a diminuição foi de 115 superando o objetivo. A variação dos preços das convenções
não foi preponderante nos anos de vigência do PAEF, sendo mais significativo o aumento do peso relativo das
taxas moderadoras nos preços, ou seja, a parte que é suportada pelos utentes, significando que, em média, e
após a revisão das taxas moderadoras, o utente não isento suportará mais de ¼ do preço, reduzindo a parte do
preço que constitui encargo do SNS.
Hospitais, custos com pessoal e com o transporte de doentes: em 2010, os custos operacionais dos
hospitais totalizaram € 5.530 M, decrescendo nos anos subsequentes até atingir € 4.922 M em 2013.
Os custos com pessoal do SNS, diminuíram € 394 M, no período de 2010/2013, atingindo € 2.479M em 2013,
sendo que neste caso, os custos com horas extraordinárias foram responsáveis por 35% desta redução. Os
custos do SNS com transporte de doentes diminuíram € 52 M (34%) entre 2010 e 2012, atingindo € 99M em
2012. Estes custos totalizaram €98 M em 2013.
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4 – Parecer da Unidade Técnica de Apoio Orçamental
A Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) também elaborou o seu parecer técnico relativamente à
CGE 2013, baseado nos elementos que constam da própria CGE e noutros elementos remetidos pelo Ministério
das Finanças. No que à área da saúde diz respeito, a UTAO debruça-se essencialmente sobre os resultados
das PPP. Assim, refere que face ao verificado em 2012, 2013 registou uma redução dos encargos líquidos
suportados com PPP, sendo que no setor da saúde se verificou um aumento de 22,9% representando mais
75M€ que a despesa suportada no ano anterior. Este aumento deveu-se ao aumento da atividade clínica dos
estabelecimentos hospitalares já em operação, mas também à entrada em funcionamento do Hospital de Vila
Franca de Xira.
O aumento da atividade clínica dos estabelecimentos de saúde teve como consequência um aumento
homólogo dos respetivos encargos em cerca de 16%, e, a entrada em funcionamento do novo edifício do
Hospital de Vila Franca de Xira terá resultado num aumento de 62% nos encargos com a vertente infraestrutural.
Face aos valores inicialmente orçamentados, a execução dos encargos com PPP do setor da saúde registou
um desvio desfavorável de 6,4%, situando-se o volume de encargos cerca de 24 M€ acima do inicialmente
previsto. Mais concretamente, de acordo com o relatório da Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos,
os desvios mais significativos estão relacionados com o facto de o nível de produção acordado entre o parceiro
público e as entidades gestoras dos estabelecimentos hospitalares, se terem revelado mais elevados que o
inicialmente estimado, nomeadamente nos seguintes casos:
Hospital de Cascais: ocorrência de um pagamento de reconciliação relativo à atividade de 2012,
consideravelmente superior à esperada e que resultou num desvio de 16%;
Hospital de Braga: i) ocorrência do pagamento de reconciliação relativo à atividade desde o início do
contrato (Setembro/2009) até 2012, facto que não estava considerado na estimativa inicial realizada pelo
Ministério da Saúde; ii) pagamentos relativos ao Protocolo VIH/SIDA que não tinham sido estimados à data da
elaboração do Relatório do OE/2013. No seu conjunto, estes factos resultaram num desvio de 18% face aos
valores inicialmente orçamentados.
Apesar da redução verificada em termos homólogos, a execução de 2013 apresentou um desvio global
desfavorável quando comparada com a previsão orçamental inicial.Ao nível dos encargos líquidos totais, o
desvio de execução foi de 84,1 M€ (9,5%) e embora o maior desvio se tenha verificado ao nível das PPP
rodoviárias, no setor da saúde, o valor situou-se nos 24,1M€.
Quanto aos encargos líquidos suportados com PPP, a UTAO conclui que houve um aumento de 31% em
2012, para 41%, em 2013.
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
O Relator exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre esta matéria, a qual é, nos termos
do n.º3 do artigo 137º do RAR, de natureza facultativa.
PARTE III – CONCLUSÕES
Face aos considerandos expostos, a Comissão Parlamentar de Saúde entende que o presente Parecer se
encontra em condições de ser remetido à Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças e Administração
Pública, para os efeitos legais e regimentais aplicáveis.
Palácio de S. Bento, 26 de janeiro de 2015.
O Deputado autor do Parecer, Ivo Oliveira — A Presidente da Comissão, Maria Antónia Almeida Santos.
———
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COMISSÃO DE SEGURANÇA SOCIAL E TRABALHO
Parecer
ÍNDICE
PARTE I – NOTA INTRODUTORIA
PARTE II – CONSIDERANDOS
PARTE III – OPINIÃO DA DEPUTADA RELATORA
PARTE Iv – CONCLUSÕES
PARTE I – NOTA INTRODUTORIA
Compete à Assembleia da República, nos termos e para os efeitos do disposto na alínea d) do artigo 162.º
da Constituição da República Portuguesa [CRP], «tomar as contas do Estado e das demais pessoas coletivas
que a lei determinar (...), com o parecer do Tribunal de Contas e os demais elementos necessários à sua
apreciação».
Após apresentação pelo Governo da Conta Geral do Estado de 2013 [CGE 2013], o Tribunal de Contas [TC]
emitiu, ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 214.º da CRP, o competente parecer sobre a CGE
de 2013, incluindo a Conta da Segurança Social [CSS].
Por seu turno, a Unidade Técnica de Apoio Orçamental [UTAO] disponibilizou o Parecer Técnico n.º 5/2014,
intitulado «Análise da Conta Geral do Estado de 2013», e o Conselho Económico e Social [CES] enviou à
Assembleia da República o «Parecer sobre a Conta Geral do Estado 2013» emitido no âmbito das suas
competências próprias e aprovado pelo Plenário do CES em 12 de janeiro de 2015.
Em 18 de dezembro de 2014, a Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças e Administração Pública
[COFAP] solicitou à Comissão Parlamentar de Segurança Social e Trabalho [CSST], nos termos e para os efeitos
do disposto nos artigos 205.º e 206.º do Regimento da Assembleia da República [RAR], a emissão, em razão
da matéria, de Parecer sobre a CGE 2013, incluindo a parte atinente à segurança social, a remeter à COFAP
até ao dia 31 de janeiro de 2015, de forma a poder ser integrado no relatório daquela Comissão Parlamentar.
A CSST reunida no dia 14 de Janeiro de 2014 distribuiu o Parecer à Senhora Deputada Idália Serrão do
Partido Socialista.
De modo a corresponder ao solicitado pela COFAP é emitido o presente Parecer, que incide exclusivamente
sobre as matérias do âmbito específico de intervenção da CSST, incluídas na CGE 2013, em especial as
atinentes ao Emprego e Segurança Social.
Na elaboração do presente Parecer foram tidos em conta o Documento CGE 2013, incluindo a CSS,
apresentado pelo Governo, bem assim como os Pareceres do TC, da UTAO e do CES já aqui sinalizados.
PARTE II – CONSIDERANDOS
1. Enquadramento Macroeconómico
A nível internacional, em 2013, a economia mundial registou um crescimento de 3,3%, representando um
ligeiro abrandamento face a 2012 (3,4%). Continuaram-se a registar grandes disparidades à escala global entre
os ritmos de crescimento. Assim, nas economias avançadas o PIB cresceu 1,4%, enquanto no conjunto das
economias de mercado emergentes e em desenvolvimento aumentou 4,7%. Contudo, apesar das discrepâncias
no crescimento, verifica-se que enquanto nas economias avançadas se assistiu a um ritmo de crescimento
ligeiramente superior ao do ano anterior, nas economias de mercado emergentes e em desenvolvimento
assistiu-se a um ligeiro abrandamento.
Em estagnação esteve a União Europeia, ao apresentar um crescimento de 0,2%, não obstante apresentar
melhorias face 2012 (-0,3%).
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A zona euro continuou em recessão, em 2013, ligeiramente desagravada face a 2012.
Quanto a Portugal, em 2013, a atividade da economia continuou a apresentar uma contração (-1,4%), embora
menos acentuada que a verificada no ano anterior (-3,3%). Portugal registou, pela primeira vez na sua história,
três anos consecutivos de recessão económica (pelo menos desde que existem dados – 1960) – afigurando-se
como a recessão mais prolongada de sempre.
PIB e Principais Componentes: 2011, 2012 e 2013
taxa de crescimento homólogo real(%)
2011 2012 2013
PIB -1,8 -3,3 -1,4
Consumo Privado -3,7 -5,2 -1,4
Consumo Público -3,8 -4,3 -1,9
FBCF -12,5 -15,0 -6,3
Exportações 7,0 3,1 6,4
Bens 7,7 3,8 5,8
Serviços 5,2 1,0 8,2
Importações -5,8 -6,6 3,6
Bens -7,1 -6,6 4,1
Serviços 2,8 -6,3 0,8
Contributos para o crescimento do PIB (em p.p.)
Procura Interna -6,2 -6,8 -2,3
Procura externa líquida 4,6 3,6 1,0
Emprego -3,2 -4,1 -2,6
Taxa de Desemprego 12,7 15,5 16,2
Fonte: INE- Inquérito ao Emprego
Segundo o parecer técnico da UTAO, A “contração menos acentuada em 2013 deveu-se à menor queda da
procura interna, a qual compensou o contributo menos positivo das exportações líquidas. Em relação à procura
interna, o contributo negativo, em 2013, decorreu da diminuição do consumo privado, do consumo público e do
investimento. Por seu turno, as exportações líquidas voltaram a registar um contributo positivo devido ao forte
aumento das exportações, que, contudo, foi atenuado pelo aumento das importações. A respeito das
importações, saliente-se que estas apresentam um aumento, o qual contrasta com a redução verificada em 2012
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e estará relacionada com a menor redução da procura interna em 2013, quando comparada com o verificado no
ano anterior”1.
Mas o parecer do CES, apesar de registar uma evolução positiva das exportações, sublinha como explicação
para a evolução do valor do PIB, que atingiu -1,4%, acima do valor da proposta do OE 2013, a “melhoria das
expectativas das famílias e das empresas”, “tal resulta pela leitura do 1.º Rectificativo do aumento do rendimento
disponível das famílias, derivado da reposição de salários e subsídios determinado pelo Tribunal Constitucional.”
Segundo o Boletim do INE de 6 de setembro de 2013: “Face ao trimestre anterior, o PIB aumentou 1,1% em
volume no 2.º trimestre de 2013 (variação de -0,4% no 1.º trimestre). A procura interna apresentou um contributo
positivo de 0,8 p.p. para a variação em cadeia do PIB no 2.º trimestre, observando-se variações em cadeia
positivas para o consumo privado e Investimento. Por sua vez, a procura externa líquida também apresentou
um contributo positivo, de 0,3 p.p., embora inferior ao verificado no 1.º trimestre (1,7 p.p.), devido ao crescimento
das Importações de Bens e Serviços. As Exportações de Bens e Serviços apresentaram uma variação em cadeia
elevada (5,2%)”.
As previsões macroeconómicas para 2013 - do orçamento inicial ao valor efetivo
O cenário macroeconómico apresentado no OE/2013 inicial apontava para uma recessão económica de 1,0%
do PIB, acabando por se verificar uma contração económica mais acentuada em 0,4 pontos percentuais. Face
à projeção inicial, de outubro 2012, registou-se uma contração menos acentuada do consumo (público e privado)
e uma contração mais forte do investimento (FBCF). Esta evolução enquadra-se num contexto em que foi
reposto o pagamento do subsídio de férias a funcionários públicos e pensionistas durante 2013, na sequência
da decisão do Tribunal Constitucional. Do lado do contributo externo, registou-se um aumento das exportações
maior do que o esperado, mas também um aumento das importações (+3,6%), o qual contrasta com uma
previsão inicial de redução (-1,4%). Em resultado destas variações, verificou-se um contributo líquido da procura
externa menos positivo do que o esperado (1,1 p.p. face a 1,9 p.p.), para o qual contribuiu o aumento das
importações.
O quadro seguinte inclui as várias projeções realizadas pelo Governo para o ano de 2013:
Várias Projeções macroeconómicas do Governo: 2013
taxa de crescimento homólogo real(%)
2013
2012 DEO DEO OE2013 DEO e OER OE2014verificado abril e maio verificado
Ago-11 Abr-12 Out-12 Out-132013
PIB -3,3 1,2 0,6 -1,0 -2,3 -1,8 -1,4
Consumo Privado -5,2 -0,7 -0,7 -2,2 -3,2 -2,5 -1,4
Consumo Público -4,3 -4,0 -2,9 -3,5 -4,2 -4,0 -1,9
FBCF -15,0 3,9 -0,6 -4,2 -7,6 -8,5 -6,3
Exportações 3,1 6,5 5,6 3,6 0,8 5,8 6,4
Importações -6,6 1,6 1,6 -1,4 -3,9 0,8 3,6
Inflação (IPC) 2,8 1,4 1,3 0,9 0,7 0,6 0,3
Emprego -4,1 0,3 0,6 -1,7 -3,9 -3,9 -2,6
Desemprego (Taxa %) 15,5 13,0 14,1 16,4 18,2 17,4 16,2
Défice público (% do PIB) 5,5 3,0 3,0 4,5 5,5 5,9 4,9
Dívida Pública Bruta (% do PIB) 124,8 106,8 115,7 123,7 122,3 127,8 128,0
INE, Eurostat (Dívida e Défice)
Nota: de acordo com SEC2010
Comparando com a primeira projeção realizada pelo Governo, expressa no Documento de Estratégia
Orçamental (DEO), de agosto de 2011, o ano de 2013 deveria apresentar um crescimento da atividade
económica na ordem de 1,2%.
1 UTAO, Análise da Conta Geral do Estado 2013, Parecer técnico n.º 5/2014, pág. 3.
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Relativamente ao orçamentado retificativo, de maio de 2013, a economia acabou por apresentar um
desempenho menos negativo, já que naquele o Governo antevia uma recessão económica na ordem dos 2,3%.
No mercado de trabalho, nomeadamente no que concerne ao crescimento do emprego e à taxa de
desemprego registaram-se evoluções bastante mais desfavoráveis que as inicialmente previstas, no DEO (de
agosto de 2011) e no OE/2013 inicial, mas menos desfavoráveis face às previsões constantes no OE/2013
retificativo.
Com efeito, o emprego registou uma queda no conjunto do ano, de 2,6%, quando se previa inicialmente (no
DEO de agosto 2011) um crescimento de 0,3%, e depois (no OE/2003 inicial) uma quebra de 1,7%. Face ao
OE/2013 retificativo, o emprego acabou por apresentar uma queda menos acentuada (OE/2013 retificativo=-
3,9%).
Quanto à taxa de desemprego, acabou por situar-se ao nível do projetado inicialmente no OE/2013, não
obstante se ter perspetivado uma taxa de desemprego de 18,2%, no OE2013/retificativo.
O défice orçamental das Administrações Públicas acabou por se situar em 4,9% do PIB, abaixo do implícito
no 1.º e no 2.º Orçamentos retificativos, mas ficou acima do previsto no orçamento inicial.
A dívida pública ficou acima de qualquer projeção do Governo, ao atingir 128% do PIB.
2. Evolução do Mercado do Emprego e dos Salários
O ambiente recessivo da economia portuguesa no ano de 2013 marcou um aumento da taxa de desemprego
para 16,2% (+0.7 p.p.), o equivalente a 855,2 mil pessoas desempregadas, e a uma redução de 117,5 mil
empregos, uma contração do emprego em 2,6% (+1.5 p.p. face a 2012), juntamente com uma quebra da
população ativa em 1,8% (-1.0 p.p. face ao período homólogo).
O Desemprego apresentou alguma melhoria após o 1.º trimestre, mas que não foi acompanhado pelo
desemprego de longa duração que continua a apresentar uma tendência de crescimento, exceto no 4.º trimestre
de 2013.
O Desemprego jovem continua com valores acima dos 36%, mas apresentou uma melhoria no decorrer do
ano de 2013, atingindo no último trimestre de 2013 o valor mais baixo dos últimos dois anos.
O Relatório do CES refere que a diminuição do Desemprego em conjunto com a diminuição do emprego
pode ser explicada pela “diminuição da população ativa, por um lado devido à forte emigração, sobretudo da
população jovem, e por outro lado ao aumento do número de desempregados desencorajados e de
desempregados abrangidos por programas do IEFP, o que se reflete em termos da situação social e na evolução
do rendimento da população.”
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Em relação às remunerações nominais por trabalhador apresentaram, em 2013, um aumento de 3,3%,
resultante de um aumento das remunerações em 0,7% e de uma quebra do emprego remunerado em 2,6%.
3. Conta da Segurança Social
Em 31 de dezembro de 2013 o saldo da execução do orçamento do Sistema de Segurança Social, na ótica
de Contabilidade Pública, no valor de 489,1 milhões de euros, reflete um acréscimo de +57,7 milhões de euros,
isto é, +13,4% que em igual período do ano anterior.
Mas em relação a 2011, em que o saldo resultante da execução orçamental é de 725,9 milhões de euros, o
saldo de execução de 2013 contrai em relação a 2011 236,8 milhões de euros (-32,6%).
Da análise à execução orçamental do ano de 2013 constata-se, em termos gerais, que a receita efetiva
evidencia um acréscimo de +4,9% em relação ao período homólogo de 2012, totalizando 25.383,4 milhões de
euros e a despesa efetiva apresenta também um acréscimo de +4,8% em relação ao mesmo período do ano de
2012, perfazendo os 24.894,3 milhões de euros.
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O Relatório do CES alerta que “a Conta de Segurança Social registou uma diminuição de várias prestações
sociais, entre as quais o abono de família e o CSI, num período de agravamento das condições de vida e
aumento da pobreza, sobretudo entre as camadas mais fragilizadas da população”.
No mesmo relatório pode ler-se que o CES considera também particularmente “gravosa a aplicação de um
corte de 5% e 6% nos subsídios de doença e desemprego, respetivamente, ficando por demonstrar se a
poupança obtida compensa a aparente insensibilidade social de tal medida”, medida esta que, já em 2014, o TC
veio a declarar inconstitucional.
PARTE III – OPINIÃO DA DEPUTADA RELATORA
A relatora reserva, nesta sede, a sua posição sobre a Conta Geral do Estado de 2013 para a discussão em
Plenário da Assembleia da República.
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PARTE IV – CONCLUSÕES
Face aos considerandos que antecedem, a Comissão de Segurança Social e Trabalho conclui:
1. Compete à Assembleia da República, nos termos e para os efeitos do disposto na alínea d) do artigo
162.º da Constituição da República Portuguesa [CRP], «tomar as contas do Estado e das demais pessoas
coletivas que a lei determinar (...), com o parecer do Tribunal de Contas e os demais elementos necessários à
sua apreciação».
2. Incumbe à Comissão de Segurança Social e Trabalho emitir, nos termos regimentais aplicáveis, o
competente Parecer à Conta Geral do Estado de 2013, incluindo a relativa à da Segurança Social.
3. O presente Parecer incidiu exclusivamente sobre os domínios do âmbito específico de intervenção da
CSST, incluídas na CGE 2013, em especial as atinentes ao Emprego e Segurança Social e visa constituir um
contributo para o Relatório final que se encontra em fase de elaboração na Comissão de Orçamento, Finanças
e Administração Pública.
4. Na elaboração do presente Parecer foram tidos em conta o Documento CGE 2013, incluindo a CSS,
apresentado pelo Governo e os Pareceres do TC, da UTAO e do CES.
5. A Comissão de Segurança Social e Trabalho delibera, nos termos regimentais aplicáveis, remeter o
presente parecer à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública.
Palácio de S. Bento, 27 de janeiro de 2015.
A Deputada Relatora, Idália Serrão — O Presidente da Comissão, José Manuel Canavarro.
———
COMISSÃO DO AMBIENTE, ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E PODER LOCAL
Parecer
I – Considerandos
1. Enquadramento
A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública remeteu à Comissão de Ambiente,
Ordenamento do Território e Poder Local a Conta Geral do Estado relativa ao ano económico de 2013,
acompanhada dos Pareceres do Tribunal de Contas (TC), do Conselho Económico e Social (CES) e da Unidade
Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República (UTAO), fim de ser elaborado o competente Parecer.
Para a elaboração do presente Parecer, foi analisada a Conta Geral do Estado de 2013, e tido em
consideração os Pareceres supramencionados.
Para a análise da Conta Geral do Estado de 2013, importa ter presente que a Lei do Orçamento do Estado
para 2013 (Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro) foi aprovada pela Assembleia da República em 27 de
Novembro de 2012, tendo o mesmo entrado em vigor em 1 de Janeiro de 2013, e sofrido duas alterações no
decorrer do ano de 2013, a saber:
a) A primeira, através da Lei n.º 51/2013, de 24 de julho;
b) e a segunda, consubstanciada na Lei n.º 83/2013, de 9 de dezembro.
Nos termos da alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República, a Conta Geral do Estado deve ser
apresentada até ao dia 31 de Dezembro do ano subsequente ao qual diz respeito, tendo a mesma sido recebida
na Assembleia da República em 1 de julho de 2014.
Relativamente ao Parecer do Tribunal de Contas bem como ao Parecer do Comité Económico e Social sobre
a CGE – 2013, estes deram entrada na Assembleia da República, a 15 de dezembro de 2014 e a 13 de janeiro
de 2015 respetivamente.
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Foi ainda, devidamente considerado, o Parecer Técnico da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da
Assembleia da República (Parecer Técnico n.º 5/2014 – Análise daConta Geral do Estado de 2013, de 29 de
dezembro de 2014), elaborado ao abrigo do artigo 10.º-A da Resolução da Assembleia da Republica n.º 20/2004,
de 16 de fevereiro, aditado pela Resolução n.º 53/2006, de 7 de agosto e, posteriormente, pela Resolução n.º
57/2010, de 23 de julho e pela Resolução n.º 62/2014, de 30 de junho, e do mandato expresso no Plano de
Atividades da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (XII Legislatura – 4.ª Sessão Legislativa).
Dá-se, desta forma, cumprimento ao previsto no n.º 3 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da
República, que define que os serviços da Assembleia da República procedem a uma análise técnica da Conta
Geral do Estado, discriminada por áreas de governação, e a remetem à comissão parlamentar competente, em
razão da matéria.
2. Análise Sectorial
Neste contexto, procede-se de seguida à análise sectorial da execução orçamental referente ao ano
económico de 2013, tendo em consideração as contas dos serviços integrados e fundos autónomos relativas ao
Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e Energia, bem como as que dizem respeito às contas da
administração local, por ir ao encontro do solicitado pela Comissão de Orçamento e Finanças e Administração
Pública.
a) Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e Energia
No Orçamento do Estado para 2013, o Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e Energia (tinha
ainda a designação de Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território), e, na
sequência da alteração da orgânica do Governo, ocorrida em Julho de 2013 onde, passou a integrar apenas os
serviços do âmbito dos sectores do ambiente, do ordenamento do território e energia, facto que prejudica
objetivamente a comparabilidade entre o valor orçamentado e a execução do ano.
Em 2013, o Ambiente, Ordenamento do Território e Energia apresentava um orçamento de 70,1 milhões de
euros, tendo, durante o ano de 2013, visto esse valor diminuir para 65,8 milhões de euros, como pode ser
visualizado no quadro seguinte:
Tabela A – Análise por classificação orgânica do Subsector Estado em 2013
(em milhões de euros)
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Quanto ao valor de execução orçamental de 2013, o Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território
e Energia apresentou o valor de 43,7 milhões de euros, o que traduz um grau de execução de 62, 3% face ao
Orçamento do Estado inicial e de 66,4 % considerando o Orçamento do Estado final. No mapa seguinte, podem
aferir-se as despesas dos serviços integrados por classificação orgânica.
Tabela B – Despesas dos serviços integrados por classificação orgânica em 2013
Fonte: Fonte: Direção Geral do Orçamento – Conta Geral do Estado 2013
Relativamente ao desempenho dos serviços e fundos autónomos do Ministério do Ambiente, do
Ordenamento do Território e Energia apresentam-se de seguida os Mapas C e D, relativos à execução
orçamental da despesa no valor de 241 milhões de euros e da receita, de 441 milhões de euros.
Tabela C – Despesas dos serviços e fundos autónomos, por classificação orgânica, com especificação
das despesas globais de cada serviço e fundo
Fonte: Fonte: Direção Geral do Orçamento – Conta Geral do Estado 2013
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Tabela D – Receitas dos serviços e fundos autónomos, por classificação orgânica, com especificação
das despesas globais de cada serviço e fundo
Fonte: Fonte: Direção Geral do Orçamento – Conta Geral do Estado 2013
Relativamente às “responsabilidades contratuais plurianuais”, o MAOTE apresentava no final do ano de 2013,
um valor de 680 mil de euros em serviços integrados e 23,7 milhões de euros em serviços e fundos autónomos
afetos a este Ministério, num total de 24,3 milhões de euros.
Tabela E – Responsabilidades contratuais plurianuais dos serviços integrados e serviços e fundos
autónomos
(euros)
Fonte: Direção Geral do Orçamento – Conta Geral do Estado 2013
Relativamente à despesa em projetos, esta concentra-se em 90,5% nos programas da Economia, da
Agricultura e do Mar e ainda no programa Ciência e Ensino Superior. Os serviços e fundos autónomos incluindo
as Entidades Públicas Reclassificadas (EPR) são responsáveis por 95,6% da execução, sendo as EPR as
entidades com maior expressão, com a execução de 49,7% dos recursos. Os SFA (sem EPR) e os SI absorvem
1871 milhões de euros da despesa total.
Constata-se que, em 2013, o Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e da Energia foi
responsável pela execução de cerca de 42 milhões de euros, o que equivale a 1,1% do montante global.
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Tabela F – Despesa em Projetos – por Programas (milhões de euros)
b) Administração Local
No que tange à Administração Local e Regional, a Conta Geral do Estado de 2013 evidência que o subsector
da Administração Local e Regional apurou um excedente de 0,2% do PIB, o que representa um abrandamento
de 0,3 p.p. do PIB face ao registado em 2012.
De referir que as receitas deste subsetor registaram uma subida de mais de 328 milhões de euros face a
2012 (de 10.718 milhões em 2012 para 11.047 milhões em 2013). Por outro lado, as despesas aumentaram em
cerca de 776 milhões de euros face a 2012 (de 9.862 milhões em 2012 para 10.639 milhões em 2012).
Tabela G – Conta Consolidada das Administrações Públicas (ótica de contas nacionais)
– Grandes agregados 2012 e 2013
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Como se pode constatar, o saldo do subsetor em apreço foi positivo em mais de 408 milhões de euros.
Conforme se poderá atestar no gráfico seguinte, para a Administração Local registou, em 2013 e na ótica da
contabilidade pública, um saldo global de -62,6 milhões de euros, resultado é inferior ao previsto em 108,9
milhões de euros, explicado pelo maior grau de execução da despesa face ao da receita.
Gráfico – Evolução do grau de execução da receita e despesa (milhões de euros)
O comportamento da receita foi determinado, principalmente, pelo desvio negativo da receita corrente, em
particular das transferências e das taxas, multas e outras penalidades, apesar do desempenho positivo das
vendas de bens e serviços bem como, da receita fiscal.
Quanto à despesa, registou um aumento resultante dos pagamentos de dívidas de anos anteriores no âmbito
do PAEL, que se concentrou em 2013. Excluindo o efeito do PAEL, o saldo ter-se-ia situado 387,3 milhões de
euros, face a 766,6 milhões de euros no ano anterior.
Cumpre por fim escrutinar as transferências financeiras da Administração Central para a Administração Local,
no cumprimento do disposto da Lei das Finanças Locais, que no ano de 2013 ascenderam a 2.568,1 milhões de
euros.
II – Opinião da Deputada Relatora
Embora sendo a opinião do Relator de elaboração facultativa, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do
Regimento, e de a Deputada Relatora se eximir, nesta sede, de emitir quaisquer considerações políticas sobre
a Conta Geral do Estado relativa ao ano económico de 2013, entende pertinente referir que presidiu a esta
análise a mera comparação e constatação de números e indicadores.
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Com a presente análise à Conta Geral do Estado de 2013, pretendeu-se a verificação dos propósitos
orçamentais, bem como a qualidade da despesa produzida. Para tal, foram tidos em consideração a Conta Geral
do Estado, o Parecer do Tribunal de Contas e do Conselho Económico Social, assim como, a informação
produzida pelos serviços técnicos da Assembleia da República.
De referir também que o Parecer do Tribunal de Contas, formulou um conjunto de 86 recomendações tendo
em vista a correção de erros e deficiências assinalados e a melhoria da fiabilidade e do rigor da CGE, não
obstante, formulou um juízo globalmente favorável sobre a legalidade da execução orçamental da administração
central. Mais constatando que 65% das recomendações formuladas no Parecer sobre a CGE de 2011, foram
acolhidas total ou parcialmente, facto que é registado de modo positivo.
III – Conclusões
I – A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública remeteu, nos termos legais e regimentais
aplicáveis, à Comissão de Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local a Conta Geral do Estado de
2013, acompanhada do Pareceres do Tribunal de Contas, do Conselho Económico Social, assim como da
Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República, para efeitos de elaboração do competente
Parecer nas áreas de competência material da 11.ª Comissão.
II – A Conta Geral do Estado de 2013 foi apresentada à Assembleia da República em cumprimento dos
prazos legais aplicáveis.
III – A Conta Geral do Estado de 2013 permite aferir uma execução orçamental de 43,7 milhões de euros nos
serviços integrados do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, e de 241 milhões de euros nos
serviços e fundos autónomos.
IV – A Conta Geral do Estado de 2013 permite, ainda, aferir que o subsector da Administração Local e
Regional apurou um excedente de 0,2% do PIB, o que representa um abrandamento de 0,3 p.p. do PIB face ao
défice registado em 2012.
V – Em 2013, as Administrações Regional e Local registaram um saldo orçamental positivo de 408,3 milhões
de euros, que compara com os 855,9 milhões registados em 2012.
VI – A Comissão de Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local emite o presente Parecer e, nos
termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República, decide remetê-lo à
Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública.
Palácio de São Bento, 28 de Janeiro de 2015.
Deputado Relatora, Ângela Guerra — Presidente da Comissão, António Ramos Preto.
———
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COMISSÃO PARA A ÉTICA, A CIDADANIA E A COMUNICAÇÃO
Parecer
Índice
PARTE I – CONSIDERANDOS
PARTE II – ANÁLISE SETORIAL
PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
PARTE IV – CONCLUSÕES
PARTE I – CONSIDERANDOS
Considerando que:
1. A Conta Geral do Estado relativa ao ano de 2013 foi apresentada a 1 de julho de 2014, tendo sido
distribuída, nos termos do n.º 3 do artigo 205.º do Regimento, à Comissão para a Ética, a Cidadania e a
Comunicação para efeitos da emissão do respetivo parecer.
2. Compete a esta Comissão emitir parecer setorial sobre os impactos das finanças públicas sobre a política
e atividade económica em 2013;
3. A Comissão para a Ética, a Cidadania e a Comunicação é competente pelo acompanhamento das matérias
da comunicação social, das Tecnologias de Informação e Comunicação, da cidadania, da promoção da
igualdade de género, da promoção do diálogo intercultural e da integração dos cidadãos migrantes.
4. Não existe na Conta Geral do Estado, uma análise desagregada que possibilite um parecer específico
sobre cada uma das áreas abrangidas pela Comissão, permitindo apenas a identificação de indicadores de
execução orçamental referentes ao sector da Comunicação Social e da Migração.
5. O presente parecer é elaborado em função da Conta Geral do Estado referente a 2013 e ainda do Parecer
Técnico da Unidade Técnica de Apoio Orçamental, do Parecer do Conselho Económico e Social e do Parecer
do Tribunal de Contas.
PARTE II – ANÁLISE SETORIAL
A. Contexto Económico
Para uma melhor análise dos indicadores setoriais infra indicados, é útil destacar o cenário económico
traçado na Conta Geral do Estado e no qual assentaram as políticas prosseguidas transversalmente pelos
membros do Governo:
– Abrandamento da economia mundial, com um crescimento do PIB de 2,9%, inferior ao que se verificou em
2012 (3,2%);
– Reduzido crescimento das economias avançadas e menor dinamismo dos países emergentes e em
desenvolvimento (preços das matérias-primas mais baixos, políticas económicas menos expansionistas e receio
de instabilidade financeira em alguns países);
– Retoma do crescimento, na economia da área do euro, nos três últimos trimestres de 2013, dada a
diminuição da incerteza e dos riscos financeiros globais associados à dívida soberana;
– Em Portugal, 2013 é o ano em que se evidenciam os primeiros sinais de inversão do ciclo económico, com
um comportamento menos negativo da procura interna e a manutenção de um contributo positivo da procura
externa líquida;
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– A atividade económica nacional registou uma contração de 1,4%, a qual compara com uma quebra de 3,2%
em 2012, resultando da melhoria das expectativas das famílias e das empresas, do reforço da competitividade
externa e da consolidação do excedente externo;
– No mercado de trabalho nacional, observou-se um aumento da taxa de desemprego para 16,2% (15,5%,
em 2012) e uma redução do emprego de 2,6% (-4,4%, em 2012), registando-se, no entanto a redução da taxa
de desemprego entre o primeiro e o ultimo trimestre do ano;
– O limite estabelecido para o défice de 2013 em Portugal foi revisto, uma primeira vez, de 3% para 4,5% do
Produto Interno Bruto (PIB), e, uma segunda vez, de 4,5% para 5,5% do PIB;
– O défice das administrações públicas nacionais apurado situou-se em 4,5% do PIB, abaixo do acordado
no sétimo exame;
– Em 2013, Portugal iniciou o processo de regresso aos mercados de dívida soberana;
– O rácio da dívida pública nacional atingiu 129% do PIB, demonstrando uma desaceleração da tendência
de crescimento observada nos últimos anos, contribuindo para o efeito a redução do défice primário, o efeito
dinâmico e os outros ajustamentos défice-dívida;
– Manutenção de um elevado montante de depósitos detidos pela administração central que passa de 114%
do PIB em 2012 para 118,5% em 2013.
B. Indicadores setoriais
1. Comunicação Social
1.1 Dados transversais ao setor
Durante 2013 avaliou-se o nível de execução das orientações estratégicas previamente remetidas às
empresas públicas com vista à redução de custos operacionais, nomeadamente no setor da Comunicação
Social.
O objetivo essencial foi o de avaliar, em que medida, as recomendações expendidas pela Inspeção Geral
das Finanças no âmbito de anteriores auditorias de avaliação do cumprimento das medidas integrantes dos
planos de redução dos gastos operacionais teriam sido cumpridas.
Da análise efetivada em 2013 verifica-se que das nove recomendações formuladas, três ainda não tinham
sido cumpridas, duas estavam em fase de concretização e quatro foram cumpridas.
Quanto à Entidade Reguladora para a Comunicação Social, no que respeita aos Serviços e Fundos
Autónomos em situação de incumprimento, as disponibilidades no sistema bancário identificadas são de
2.363,78€.
1.2 Rádio e Televisão de Portugal, SA (RTP)
Ao nível da organização institucional da empresa, a Conta Geral do Estado relativa a 2013 identifica as
seguintes alterações:
– Surgimento de um novo modelo de gestão, em função da aplicação do plano de sustentabilidade económica
e financeira da empresa.
– Mudança do paradigma de financiamento do serviço público de televisão com o fim da indemnização
compensatória e a consequente redução significativa dos fundos públicos a afetar à empresa.
– Ressalva a garantia por parte do Estado da existência de um serviço público de média com conteúdos de
rádio e de televisão em prol de uma sociedade moderna, aberta e cosmopolita.
– Consulta pública do projeto de Contrato de Concessão da RTP, entre 17 de outubro e7 de novembro de
2013, tendo a participação dos cidadãos sido dinamizada através de um Banco de Ideias para recolha de
propostas e sugestões e com a realização de uma jornada de discussão pública sobre a RTP – Dia do Serviço
Público, realizada a 20 de novembro.
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23 DE MAIO DE 2015 103
No que respeita aos resultados da auditoria à RTP:
– A auditoria financeira às contas de 2012 constava no Plano Operacional da Inspeção Geral de Finanças
para 2013 em função das atribuições de controlo financeiro previstas no Contrato de Concessão do Serviço
Público de Televisão;
– O objetivo da auditoria foi o de definir uma opinião fundamentada sobre as cláusulas de natureza financeira,
tendo em conta o grau de cumprimento das obrigações do serviço público concessionado relativo a 2012;
– Dos resultados apurados, verifica-se que em 2012, os fundos públicos líquidos disponibilizados à empresa
ascenderam a 211M€, repartidos entre a indemnização compensatória (73,2M€) e a contribuição para o
audiovisual (137,8M€);
– Verificou-se ainda a existência de resultados operacionais e resultados líquidos positivos nos montantes
de 22M€ e de 41,3M€, respetivamente;
– Não obstante este resultado positivo e o aumento do capital social, na ordem dos 344,5M€, a empresa
continua com capitais próprios negativos na ordem dos 83,3M€ e com passivos na ordem dos 444,9M€.
Sublinhar a situação de tesouraria da RTP que abriu o ano económico de 2013 com um passivo de
8.500.377,74, que possuiu durante o ano um ativo de 296.168.671,44 e um passivo de 287.675.444,00 e que
fechou o ano com um passivo de 7.150,30.
Sobre estas premissas, registar que, pese embora a discussão pública do Contrato de Concessão, o mesmo
ainda não se encontra em vigor.
Finalmente, destacar algumas considerações efetuadas pelo Tribunal de Contas à gestão orçamental da
RTP:
– A Contribuição para o Audiovisual (CAV) afeta à RTP, à data na ordem dos 151.738.670,63€, constitui um
dos principais casos de deficiente contabilização por incumprimento de princípios orçamentais;
– Considera que é uma receita fiscal que não é considerada como tal nem no Orçamento do Estado nem na
Conta Geral do Estado e que é cobrada pelas empresas distribuidoras de energia elétrica e entregue à RTP
que, indevidamente, a contabiliza como se de venda de bens e serviços correntes se tratasse (à semelhança do
praticado relativamente às receitas obtidas com publicidade).
– Pese embora a DGO ter referido que “(…) a CAV foi reclassificada como taxa e, segundo o art.º 6.º da Lei
n.º 30/2003, de 22 de agosto que a aprovou, constitui uma receita própria da RTP”, o Tribunal de Contas
considera que a CAV é um imposto e não uma taxa visto não se tratar da contraprestação de um serviço, pelo
que as receitas fiscais são devidas ao Estado, na medida em que este é o sujeito ativo da respetiva relação
jurídica tributária e tendo em conta que os princípios constitucionais e legais da unidade e da universalidade
impõem a inscrição da previsão da sua cobrança, como receitas do Estado, na Lei de Orçamento do Estado de
cada ano.
1.3 Lusa – Agência de Notícias de Portugal, SA
Quanto à agência noticiosa, a Conta Geral do Estado refere que a relação do Governo, enquanto acionista
maioritário, com a mesma foi pautada por critérios de exigência e de responsabilidade.
No que respeita aos resultados da auditoria à Lusa:
– A auditoria financeira às contas de 2012 constava no Plano Operacional da Inspeção Geral de Finanças
para 2013 em função das atribuições de controlo financeiro previstas no Contrato de Prestação de Serviço
Noticioso e Informativo de Interesse Público.
– O objetivo da auditoria, tal como no caso da RTP, foi o de definir uma opinião fundamentada sobre as
cláusulas de natureza financeira, tendo em conta o grau de cumprimento das obrigações do serviço público
concessionado relativo a 2012;
– Verificou-se que a indemnização compensatória relativa a 2012 no montante de 15.567,2M€ foi atribuída
pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 53/2012, de 20 de junho e está conforme com o previsto no Anexo
1 ao contrato de prestação de serviços, sendo inferior aos 16.590,9M€ de gastos expurgados dos créditos
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II SÉRIE-A — NÚMERO 136 104
obtidos;
– Consideram que não deve ser feita qualquer alteração ao montante atribuído.
– Finalmente, é referida a não distribuição de dividendos desde 2012, sendo que em 2010 e 2011 foram
distribuídos 93.522€ e 128.790€, respetivamente.
Sublinhar a situação de tesouraria da Lusa que abriu o ano económico de 2013 com um passivo de 52,91,
que possuiu durante o ano um ativo de 13.161.129,13 e um passivo de 13.161.200,00 e que fechou o ano com
um passivo de 123,78.
Sobre esta questão, referir que, a fixação de uma indemnização compensatória nos últimos dois anos na
ordem dos 13M€, pressupõe um decréscimo da verba a transferir pelo Estado e que torna crucial a análise do
fator de correção que o próprio contrato de prestação de serviço noticioso e informativo de interesse público
celebrado entre o Estado e a Lusa adita e que corresponde ao “valor que a Lusa terá de encontrar no mercado
para compensar a parte do custo com o serviço público que o Estado não suporta.”
Finalmente, destacar algumas considerações efetuadas pelo Tribunal de Contas à gestão orçamental da
Lusa:
– O cumprimento da Unidade de Tesouraria do Estado (UTE) pode ser dispensado anualmente, em situações
excecionais reconhecidas por despacho do membro do Governo responsável pela área das finanças. No
entanto, o Tribunal de Contas alerta para o facto de 7 dos 17 organismos dispensados, inclusive a Agência Lusa,
não terem reportado informação sobre a UTE, sendo certo que não há dispensas do dever de reporte sobre as
disponibilidades e de identificação das entidades em que as mesmas se encontram depositadas ou aplicadas.
2. Alto Comissariado para as Migrações
À data da realização da Conta Geral do Estado, este organismo ainda não se encontrava incluído nos
Serviços e Fundos Autónomos, pelo que as referências são feitas ao anterior Alto Comissariado para a Imigração
e Diálogo Intercultural (ACIDI).
Salientar que da análise do reporte de informação da execução orçamental relativa à conta de gerência de
2013 no Sistema de Informação e Gestão Orçamental do Ministério das Finanças é referido o seguinte: “ACIDI
(Gestor do Programa Escolhas) – ausência de reporte da execução orçamental final”.
Foi realizada uma auditoria à ACIDI, no âmbito do controlo financeiro dos auxílios públicos, da qual são
reportados os seguintes elementos:
– Consistiu na apreciação da legalidade, regularidade e transparência dos apoios públicos concedidos na
área da inclusão social das crianças e jovens provenientes de contextos sócios económicos mais vulneráveis
abrangidos pelo Programa Escolhas e na avaliação do sistema de controlo interno;
– A auditoria incidiu essencialmente no triénio 2010/2012, tendo a despesa global realizada atingido os
30,5M€;
– Salienta que não foi realizada uma consistente avaliação aos impactos emergentes dos recursos
financeiros utilizados pelo Escolhas 4G, em especial quanto aos benefícios sociais alcançados;
– Refere ainda que não foi efetuada uma prestação de contas de cada geração do Escolhas, nem foi prestada
informação periódica sobre a execução física e financeira a todas as entidades financiadoras;
– Quanto ao sistema informático utilizado, consideram que este está apenas parametrizado para determinar
os custos ao nível dos projetos, não sendo possível apurar os custos ao nível da medida e respetivas ações;
– Foram detetadas algumas deficiências na apresentação e seleção das candidaturas, na aplicação do
Regulamento do Escolhas e ao nível do sistema de controlo interno quanto às verbas afetas;
– Recomendam a realização de uma avaliação regular dos resultados alcançados e dos benefícios sociais
atingidos com os apoios financeiros concedidos, por forma a garantir uma gestão mais eficaz e eficiente dos
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23 DE MAIO DE 2015 105
recursos financeiros públicos e possibilitar a introdução de eventuais alterações dos apoios que não atinjam os
objetivos previstos;
– Recomendam ainda a prestação de contas globais de cada geração do programa e da informação anual
detalhada sobre a utilização das verbas atribuídas por todas as suas entidades financiadoras;
– Finalmente, recomendam o apuramento global dos custos dos projetos e das comparticipações de cada
uma das entidades do consórcio promotor, através da introdução de mecanismos fiáveis e realistas na definição
dos respetivos contributos.
Sublinhar a situação de tesouraria do ACIDI que abriu o ano económico de 2013 com um passivo de
970.019,32 que possui durante o ano um ativo de 8.502.034,91 e um passivo de 8.031.439,59 e que fechou o
ano com um passivo de 499.424,00
No que respeita aos serviços integrados em situação de incumprimento, é referido que as disponibilidades
no sistema bancário são de 1.482,76€.
PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
O relator do presente Parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a Conta Geral
do Estado – ano de 2013.
PARTE IV – CONCLUSÕES
A Comissão Parlamentar para a Ética, a Cidadania e a Comunicação, em reunião realizada no dia 28 de
janeiro de 2015, aprova o seguinte parecer:
1. A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública remeteu, nos termos legais e regimentais
aplicáveis, à Comissão para a Ética, a Cidadania e a Comunicação, a Conta Geral do Estado relativo ao ano de
2013, bem como os pareceres do Conselho Economico e Social, do Tribunal de Contas e da UTAO, a fim de
ser elaborado o respetivo parecer setorial;
2. O presente parecer incide exclusivamente sobre as matérias pelas quais esta comissão é competente,
nomeadamente sobre a RTP, a Lusa e o ACIDI.
3. Numa perspetiva comparativa, verifica-se que algumas das premissas identificadas em 2013 continuam
por resolver, nomeadamente a entrada em vigor do novo Contrato de Concessão da RTP.
4. Quanto ao ACIDI, salientar que a análise é anterior à sua transformação em Alto Comissariado para as
Migrações e à sua integração nos Serviços e Fundos Autónomos.
5. O presente Relatório está em condições de ser remetido à Comissão do Orçamento, Finanças e
Administração Pública, nos termos do disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia
da República.
O Deputado autor do Parecer, João Portugal — O Presidente da Comissão, Pedro Lynce.
———
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UNIDADE TÉCNICA DE APOIO ORÇAMENTAL ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA
UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 5/2014
Análise da Conta Geral do
Estado de 2013
29.12.2014
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Unidade Técnica UTAO|d e Apoio Orçamental
Este trabalho foi elaborado com base na informação disponível até 22 de dezembro de 2014.
A análise efetuada é da exclusiva responsabilidade da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO). Nos termos da Lei n.º 13/2010, de 19 de julho, a UTAO é uma unidade especializada que funciona sob orientação da comissão parlamentar permanente com competência em matéria orçamental e financeira, prestando-lhe apoio pela elaboração de estudos e documentos de trabalho técnico sobre a gestão orçamental e financeira pública.
ii UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 5/2014 Análise da Conta Geral do Estado de 2013
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|Unidade Técnica 108UTAO d e Apoio Orçamental
Sumário executivo
Enquadramento macroeconómico
1 O ano 2013 foi marcado pela continuação da recessão da economia portuguesa, ainda que numa intensidade menor do que no ano anterior, num contexto de recessão na área do euro. A
evolução negativa da procura interna continuou a ser compensada pelo contributo positivo das
exportações líquidas, que permitiram a obtenção de uma capacidade líquida de financiamento face ao
exterior. Este contexto macroeconómico demonstrou-se mais adverso do que o inicialmente previsto,
o que terá contribuído para a revisão de alguns dos objetivos orçamentais estabelecidos no âmbito da
assistência financeira da UE e do FMI.
Situação Financeira
Ótica da contabilidade pública
2 Em 2013, as administrações públicas verificaram um défice orçamental em contabilidade pública superior ao registado em 2012, em termos não ajustados. Este facto é explicado por fatores
pontuais que limitam a comparabilidade homóloga. Em termos ajustados, verificou-se uma melhoria
entre 2012 e 2013, tanto ao nível do défice global como do défice primário.
3 O défice das administrações públicas em 2013 ficou abaixo do implícito nos 1.º e 2.º orçamentos do Estado retificativos, mas ficou acima do previsto no orçamento inicial. O défice inferior
ao previsto nos orçamentos retificativos decorreu, essencialmente, de uma receita fiscal superior à
estimada e de uma despesa em consumo público aquém da prevista, nomeadamente nas rubricas de
aquisição de bens e serviços e outras despesas correntes. Tendo como termo de comparação o
orçamento inicial, o défice superior ao previsto deveu-se sobretudo às despesas com pensões e outras
prestações sociais, despesas com pessoal e subsídios, mas também decorreu da execução inferior à
prevista das outras receitas correntes e da receita fiscal. Este desvio face ao orçamento inicial foi
influenciado pela declaração de inconstitucionalidade da suspensão do pagamento de um subsídio e
pela evolução menos favorável da atividade económica que aquela que tinha sido prevista
inicialmente. Em sentido contrário, a execução de algumas componentes de despesa ficou abaixo do
orçamentado, essencialmente investimento, juros e outras despesas correntes, o que compensou
parcialmente o desvio do saldo. No que se refere às outras despesas correntes, o desvio verificado
decorreu do facto do orçamento inicial incluir a dotação provisional e a reserva orçamental, sendo que
estas foram utilizadas, tendo a sua dotação sido atribuída a outras componentes de despesa por via
de alterações orçamentais.
4 A avaliação da eficácia do Quadro Plurianual de Programação Orçamental (QPPO) para 2013 encontra-se limitada pelos Acórdão do Tribunal Constitucional sobre subsídios de férias e Natal. Na
sequência destes, foi necessário rever o valor orçamentado para despesas com pessoal, pensões da
CGA e transferências para a segurança social, aspeto que limita a avaliação dos desvios face aos
objetivos implícitos à lei inicialmente aprovada. De referir que as alterações de orgânica que
entretanto ocorreram também condicionam a comparabilidade, sendo que, para contornar esta
UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 5/2014 Análise da Conta Geral do Estado de 2013 iii
Página 109
Unidade Técnica 109UTAO|d e Apoio Orçamental
dificuldade, foram apresentados em conjunto os programas que registaram alterações dessa natureza.
Em termos gerais, não obstante as dificuldades de comparação, face ao QPPO 2013-2016 da Lei n.º
51/2013 de 24 de julho, conclui-se que a despesa executada foi inferior ao limite estabelecido para os
diversos programas exceto para os programas Saúde e Justiça.
Ótica da contabilidade nacional
5 Em 2013, o défice das administrações públicas na ótica da contabilidade nacional, em SEC95, ascendeu a 4,9% do PIB, tendo beneficiado de um conjunto de medidas extraordinárias que
contribuíram para desagravar o défice em 0,4 p.p. do PIB. Face ao estabelecido na proposta do
OE/2013, verificou-se um desvio desfavorável do défice em 0,6 p.p. do PIB, que refletiu um nível de
despesa superior face ao orçamentado inicialmente. Para este resultado contribuiu a reposição de um
subsídio, na sequência da decisão do Tribunal Constitucional, posterior ao OE inicial, com reflexo nas
despesas com pessoal e prestações sociais. Contudo, face aos subsequentes orçamentos retificativos o
défice registado em 2013 evidenciou um desvio favorável.
6 Em SEC2010, o novo referencial metodológico adotado em setembro de 2014, o défice de 2013 manteve-se inalterado em 4,9% do PIB. Este resultado decorre de uma revisão em alta do défice
em termos nominais, associada neste ano fundamentalmente ao alargamento do perímetro das
administrações públicas, compensada pela revisão em alta do PIB nominal, de acordo com o novo
referencial. Refira-se que este resultado incorpora também os resultados mais recentes para o défice
em contabilidade pública, que determinaram uma revisão em alta do défice numa ótica de caixa
quando comparado co a execução provisória.
7 Face a 2012, o défice em SEC2010 manteve-se sensivelmente inalterado, apresentado uma redução de 0,1 p.p. do PIB. Porém, tanto a receita como a despesa registaram aumentos mais
expressivos face ao ano anterior, tendo o acréscimo nominal da despesa absorvido cerca de 95% do
aumento nominal da receita. Esta evolução resulta de dois fatores que influenciaram o défice em 2013:
o aumento da tributação ao nível dos impostos diretos, por um lado, e a reposição dos subsídios a
funcionários públicos e pensionistas, pelo outro.
Dívida pública e financiamento
8 Em 2013, assistiu-se a alguma volatilidade das taxas de rendibilidade da dívida pública portuguesa no mercado secundário seguida de uma relativa estabilização.Merecem destaque alguns
fatores externos ocorridos durante o ano, tais como a implementação de novos estímulos monetários
por parte do Banco Central Europeu e, em sentido oposto, a redução do programa de aquisições de
ativos financeiros por parte da Reserva Federal dos EUA. Adicionalmente, o aumento da volatilidade da
dívida pública portuguesa apresentado nos meses de junho e julho estão, em parte, associados ao
clima de instabilidade e incerteza política que se instalou em Portugal nesse período. Pela positiva, o
Eurogrupo aprovou em junho as extensões de maturidades dos empréstimos a Portugal e à Irlanda, no
âmbito do PAEF, ao mesmo tempo que aprovava normas sobre a recapitalização bancária através do
Mecanismo Europeu de Estabilidade. O Conselho da UE decidiu, no final de junho, sobre o fundo de
resolução bancária e os novos requisitos de capital associados.
iv UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 5/2014 Análise da Conta Geral do Estado de 2013
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|Unidade Técnica 110UTAO d e Apoio Orçamental
9 Apesar das necessidades líquidas de financiamento em 2013 terem ficado em linha com previstono OE/2013, o mesmo não aconteceu ao nível das suas componentes. Em 2013, registou-se
um desvio favorável, apesar de pouco significativo, das necessidades líquidas de financiamento face à
estimativa apresentada no OE/2013. No entanto, por componente registaram desvios significativos.
Por um lado, registou-se um défice orçamental primário, quando estava previsto um excedente no
Orçamento do Estado, por outro lado, a aquisição líquida de ativos financeiros verificada foi inferior à
estimada. Relativamente às amortizações e anulações de dívida fundada, observou-se um acréscimo
face ao previsto devido, sobretudo, a operações de oferta de troca de três OT com maturidades em
2014 e 2015, por OT com maturidades em 2017 e 2018. Esta operação permitiu a redução dos
compromissos para 2014 e 2015, tendo o refinanciamento passado para 2017 e 2018.
10 O ano de 2013 caraterizou-se pela reativação do mercado primário de Obrigações de Tesouro da República Portuguesa. As necessidades brutas de financiamento de 2013 foram satisfeitas,
sobretudo, através dos empréstimos concedidos no âmbito do PAEF, tendo-se registado emissões
significativas de Bilhetes de Tesouro. Adicionalmente, e apesar da redução do peso das Obrigações do
Tesouro no total da dívida, verificaram-se emissões brutas de OT no valor de 12 mil M€, o que
representa um acréscimo face a 2012 e face a 2011.
11 No final de 2013, segundo o sistema europeu de contas nacionais SEC 95, o rácio da dívida bruta da administração pública atingiu os 129% do PIB, representando um acréscimo de 4,9 p.p. face
ao ano anterior. O rácio da dívida pública em percentagem do PIB manteve em 2013 a tendência de
acréscimo verificada em anos anteriores, fixando-se no final de ano em 129% do PIB, o que representa
um acréscimo de 4,9 p.p. face ao registado no final de 2012. Para este aumento contribuiu, sobretudo,
o efeito dinâmico intrínseco à dívida, tendo o acréscimo via efeito de juros sido parcialmente
compensado pelo efeito positivo decorrente do crescimento nominal da atividade económica. Embora
em pequena magnitude, quer o ajustamento défice-dívida, quer o saldo primário concorreram para o
aumento da dívida em 2013.
12 Segundo o novo método contabilístico (SEC 2010), o rácio de dívida pública fixou-se em 128% do PIB. De acordo com os dados do Banco de Portugal, a diferença entre os valores da dívida pública
decorrente da transição de sistema de contas nacionais deveu-se sobretudo à alteração da delimitação
sectorial, i.e., do universo das entidades públicas para efeitos de contas nacionais, as quais justificaram
um aumento de 7,4 mil M€.
Encargos Plurianuais com Parcerias Público-Privadas
13 O ano de 2013 foi marcado pelo início do processo de renegociação das parcerias do setor rodoviário, o qual visava reduzir os encargos suportados pelo setor público, alinhar adequadamente as
estruturas de incentivos entre os parceiros públicos e privados e minimizar riscos contingentes. De
acordo com o OE inicial, o qual foi elaborado tendo como pressuposto o início e a conclusão do
processo negocial em 2013, previa-se uma redução dos encargos brutos suportados pelo erário
público (liquidados pelo Estado ou pela empresa Estradas de Portugal, S.A.) em cerca de 250 M€ nesse
ano. Esta representava uma redução de cerca de 30% dos encargos originalmente contratados, para
UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 5/2014 Análise da Conta Geral do Estado de 2013 v
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Unidade Técnica 111UTAO|d e Apoio Orçamental
um montante de 721 M€ em termos brutos. Posteriormente, com a primeira alteração orçamental ao
OE/2013, o objetivo de poupança foi elevado em 50 M€, para um total de 300 M€.
14 Face ao verificado em 2012, em 2013 registou-se uma redução nos encargos líquidos suportados com PPP. Os encargos líquidos suportados com PPP registaram uma redução homóloga
em 2013 de 9,3%, sobretudo devido ao contributo das PPP do setor rodoviário. Com efeito, os
encargos líquidos com PPP rodoviárias reduziram-se 24,4% em 2013, o que representou um
decréscimo de 165 M€, em termos nominais, face a 2012. Esta redução resultou do efeito conjugado
de dois fatores: i) uma redução de 129 M€ nos encargos brutos com PPP rodoviárias e, ii) um
acréscimo de 36 M€ na receita obtida com as PPP rodoviárias, nomeadamente com portagens. No
setor da saúde registou-se um aumento dos encargos com PPP de 22,9%, o que representa mais
75 M€ que a despesa suportada no ano anterior.
15 Apesar da redução verificada em termos homólogos, a execução de 2013 apresentou um desvio global desfavorável quando comparada com a previsão orçamental inicial. Ao nível dos
encargos líquidos totais, o desvio de execução foi de 84,1 M€ (9,5%). O desvio concentrou-se ao nível
das PPP rodoviárias (61,9 M€) e das PPP do setor da saúde (24,1 M€). No que se refere às PPP
rodoviárias, os encargos brutos apresentaram uma execução superior à orçamentada em 83,8 M€, uma
vez que foram efetivamente pagos 805 M€ em vez dos 721 M€ previstos inicialmente. Ao nível das
receitas também se registou um desvio de execução, tendo sido cobrados 294 M€, quando tinham
sido orçamentados 272 M€. Este acréscimo de receita compensou parcialmente o desvio de execução
verificado ao nível dos encargos brutos. De acordo com a CGE/2013, os desvios desfavoráveis
registados nos encargos brutos das PPP rodoviárias encontram-se fundamentados, essencialmente, no
facto de não ter sido possível concluir, em tempo útil, as renegociações das PPP rodoviárias iniciadas
em 2013, tendo uma parte destas poupanças acordadas transitado para o exercício seguinte. De
acordo com o Relatório Anual das PPP da UTAP relativo a 2013, no âmbito do processo de
renegociação das concessões rodoviárias, em 2013 foram obtidos acordos preliminares com sete
concessões, tendo sido possível incorporar parte das poupanças acordadas no âmbito dos
pagamentos realizados a algumas concessionárias. Adicionalmente, de acordo com o referido na
CGE/2013, os desvios verificados na execução das PPP rodoviárias terão sido compensados por
medidas alternativas operadas no orçamento da empresa Estradas de Portugal, S.A.. Contudo, embora
estas medidas possam ter compensado o impacto orçamental não obtido por via do processo de
renegociação, é de referir que são qualitativamente distintas, porquanto dizem respeito à gestão
interna da empresa Estradas de Portugal, S.A..
vi UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 5/2014 Análise da Conta Geral do Estado de 2013
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|Unidade Técnica 112UTAO d e Apoio Orçamental
Índice SUMÁRIO EXECUTIVO .......................................................................................................................... III
IINTRODUÇÃO ................................................................................................................................. 1
I.1 MANDATO E OBJETIVO .......................................................................................................................................... 1
I.2 METODOLOGIA ...................................................................................................................................................... 1
IIENQUADRAMENTO MACROECONÓMICO ................................................................................. 2
IIISITUAÇÃO FINANCEIRA ................................................................................................................ 7
III.1 ÓTICA DA CONTABILIDADE PÚBLICA .................................................................................................................... 7
III.2 ÓTICA DAS CONTAS NACIONAIS ....................................................................................................................... 18
IVFINANCIAMENTO E DÍVIDA PÚBLICA ...................................................................................... 28
VENCARGOS PLURIANUAIS COM PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS ..................................... 36
VIANEXO........................................................................................................................................... 44
VIILISTA DE ABREVIATURAS .......................................................................................................... 47
UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 5/2014 Análise da Conta Geral do Estado de 2013 vii
Página 113
Unidade Técnica 113UTAO|d e Apoio Orçamental
Índice de tabelas
Tabela 1 – Crescimento económico mundial .............................................................................................................................................. 2
Tabela 2 – Taxa de inflação ................................................................................................................................................................................. 3
Tabela 3 – Taxa de desemprego ....................................................................................................................................................................... 3
Tabela 4 – Enquadramento macroeconómico em 2013 e previsões governamentais .............................................................. 5
Tabela 5- Diferenças entre execução provisória e CGE/2013 para o saldo global ...................................................................... 7
Tabela 6 - Diferenças entre execução provisória e a CGE/2013, por classificação económica .............................................. 8
Tabela 7 - Diferenças entre execução provisória e a CGE/2013, por classificação económica .............................................. 9
Tabela 8 – Saldos das administrações públicas ....................................................................................................................................... 11
Tabela 9 – Conta consolidada das Administrações Públicas ............................................................................................................. 12
Tabela 10 – Saldo global (ajustado e não ajustado) das administrações públicas, por subsetor…………………………..13
Tabela 11 – Despesa efetiva consolidada da administração central .............................................................................................. 15
Tabela 12 – Despesa efetiva consolidada: comparação com a receita financiada por receitas gerais do QPPO ........ 17
Tabela 13 - Saldo das administrações públicas em SEC95: ................................................................................................................ 19
Tabela 14 – Conta das administrações públicas...................................................................................................................................... 20
Tabela 15 – Ajustamento entre o saldo em contabilidade pública e em contabilidade nacional em 2013 .................. 21
Tabela 16 – Revisão do saldo orçamental das administrações públicas ...................................................................................... 22
Tabela 17 – Contributos para a revisão do saldo orçamental ........................................................................................................... 23
Tabela 18 – Revisão da receita e da despesa na sequência da adoção do SEC 2010 ............................................................. 24
Tabela 19 – Receita e despesa (ajustadas) ................................................................................................................................................. 26
Tabela 20 – Dinâmica da dívida pública (SEC 2010) .............................................................................................................................. 30
Tabela 21 – Contributos para a revisão do saldo e da dívida das administrações públicas ................................................ 30
Tabela 22 – Necessidades de Financiamento do Estado ..................................................................................................................... 31
Tabela 23 – Composição do Financiamento ............................................................................................................................................. 32
Tabela 24 – Composição do Financiamento e Execução ..................................................................................................................... 32
Tabela 25 – Dívida Direta do Estado ............................................................................................................................................................ 33
Tabela 26 – Juros com a dívida direta do Estado ................................................................................................................................... 34
Tabela 27 – Endividamento líquido global direto .................................................................................................................................. 35
Tabela 28 – Encargos com PPP: execução e desvios face ao OE/2013 .......................................................................................... 39
Tabela 29 – Evolução das previsões para os encargos do ano 2013 ............................................................................................. 40
Tabela 30 – Conta consolidada (ajustada) das administrações públicas: comparação face ao OE/2013 ....................... 44
Tabela 31 – Conta consolidada (ajustada) das administrações públicas: 2012-2013.............................................................. 45
Índice de gráficos
Gráfico 1 – Evolução do PIB ................................................................................................................................................................................ 4
Gráfico 2 – Investimento ...................................................................................................................................................................................... 5
Gráfico 3 – Evolução dos saldos orçamentais .......................................................................................................................................... 10
Gráfico 4 – Evolução dos saldos orçamentais .......................................................................................................................................... 10
Gráfico 5 – Evolução do saldo global das administrações públicas ............................................................................................... 10
Gráfico 6 – Evolução do peso da receita e despesa das administrações públicas ................................................................... 10
Gráfico 7 – Taxas de rendibilidade de Obrigações do Tesouro a 10 anos em 2013 ............................................................... 28
Gráfico 8 – Dinâmica da dívida pública (SEC 95) .................................................................................................................................... 29
Gráfico 9 – Distribuição dos encargos líquidos previstos com PPP ................................................................................................ 40
viii UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 5/2014 Análise da Conta Geral do Estado de 2013
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|Unidade Técnica 114UTAO d e Apoio Orçamental
I Introdução
I.1 Mandato e objetivo
1 Nos termos do artigo 10.º-A da Resolução da Assembleia da Republica n.º 20/2004, de 16 de fevereiro, aditado pela Resolução n.º 53/2006, de 7 de agosto e, posteriormente, pela Resolução n.º
57/2010, de 23 de julho e pela Resolução n.º 62/2014, de 30 de junho, e do mandato expresso no
Plano de Atividades da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) - XII Legislatura – 4.ª Sessão
Legislativa, apresenta-se o Parecer Técnico sobre a Conta Geral do Estado para 2013 (CGE/2013).
I.2 Metodologia
2 A análise técnica efetuada pela UTAO baseou-se, essencialmente, em informação que consta na CGE e em outros elementos remetidos pelo Ministério das Finanças.
3 A UTAO não aborda questões relacionadas com o cumprimento das disposições legais que regulam a contabilização das receitas e das despesas públicas, matérias cuja análise compete ao
Tribunal de Contas.
4 O Parecer Técnico da UTAO tem subjacente as seguintes perspetivas de análise:
Identificação e breve resumo do conteúdo técnico essencial da CGE/2013; Apreciação da execução orçamental de 2013, na ótica da contabilidade pública e na ótica da
contabilidade nacional, ao nível dos principais agregados da receita e da despesa, avaliando-se
as variações anuais e os principais desvios face ao previsto no Orçamento do Estado (inicial e
subsequentes alterações) para 2013;
Análise das necessidades de financiamento e da dívida das administrações públicas, na vigência
do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro;
Apreciação da execução das Parcerias Público-Privadas face aos objetivos previstos para 2013, num contexto em que se iniciaram as renegociações com os parceiros privado.
UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 5/2014 Análise da Conta Geral do Estado de 2013 1
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Unidade Técnica 115UTAO|d e Apoio Orçamental
II Enquadramento macroeconómico
1 O ritmo de crescimento da economia mundial continuou a abrandar em 2013, apesar da aceleração do crescimento das economias avançadas. A economiamundial cresceu 3,3% em 2013,
o que resultou de um crescimento de 1,4% das economias avançadas e de 4,7% das economias de
mercado emergentes e em desenvolvimento (Tabela 1). Este crescimento em termos mundiais
representa um ligeiro abrandamento face a 2012 e o estreitamento da diferença entre as economias
avançadas, que cresceram mais do que em 2012, e as economias de mercado emergentes e em
desenvolvimento, que cresceram menos. O crescimento da economia mundial foi inferior ao que
estava inicialmente previsto no relatório do OE/2013, ainda que a previsão para o crescimento das
economias avançadas se tenha situado apenas ligeiramente abaixo.
Tabela 1 – Crescimento económico mundial
(taxa de variação real do PIB, em percentagem)
Previsão do
2010 2011 2012 2013 OE/2013
2013
Economia mundial 5,4 4,1 3,4 3,3 3,6
Economias avançadas 3,1 1,7 1,2 1,4 1,5
EUA 2,5 1,6 2,3 2,2 2,1
Japão 4,7 -0,5 1,5 1,5 1,2
Área do euro 2,0 1,6 -0,7 -0,4 0,2
Alemanha 3,9 3,4 0,9 0,5 0,9
França 2,0 2,1 0,3 0,3 0,4
Itália 1,7 0,5 -2,4 -1,9 -0,7
Espanha -0,2 0,1 -1,6 -1,2 -1,3
Reino Unido 1,7 1,1 0,3 1,7 1,1
Economias de mercado emergentes e em desenvolvimento 7,5 6,2 5,1 4,7 5,6 Fonte: FMI (World Economic Outlook, outubro de 2013). | Nota: Detalhes sobre os grupos de países e a forma de agregação
podem ser obtidos em www.imf.org. A previsão do OE/2013 tem subjacente o cenário do World Economic Outlook de outubro
de 2012.
2 Na área do euro continuou a registar-se uma contração da atividade económica, não se verificando a recuperação esperada no OE/2013. A economia da área do euro registou o segundo
ano consecutivo de contração da atividade económica, tendo o PIB diminuído 0,7% e 0,4% em 2012 e
2013, respetivamente. Esta evolução continuou a ser revestida de uma elevada heterogeneidade entre
países. Na Alemanha verificou-se um crescimento do PIB de 0,5%, inferior ao do ano anterior e abaixo
do valor previsto no OE/2013; em França a atividade económica manteve o crescimento de 0,3%; em
Itália registou-se uma recessão de 1,9%, mais acentuada do que o esperado inicialmente; e, em
Espanha, o PIB contraiu 1,2%.
2 UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 5/2014 Análise da Conta Geral do Estado de 2013
Página 116
|Unidade Técnica 116UTAO d e Apoio Orçamental
Tabela 2 – Taxa de inflação Tabela 3 – Taxa de desemprego
(taxa de variação do índice de preços no consumidor, (em percentagem da população ativa)
valores médios) 2010 2011 2012 2013 2010 2011 2012 2013
Economia mundial 3,9 5,2 4,2 3,9 Economia mundial Economias avançadas 1,5 2,7 2,0 1,4 Economias avançadas 8,3 7,9 8,0 7,9
EUA 1,6 3,1 2,1 1,5 EUA 9,6 8,9 8,1 7,4Japão -0,7 -0,3 0,0 0,4
Japão 5,0 4,6 4,3 4,0Área do euro 1,6 2,7 2,5 1,3
Área do euro 10,1 10,1 11,3 11,9Alemanha 1,2 2,5 2,1 1,6
Alemanha 7,1 6,0 5,5 5,3França 1,7 2,3 2,2 1,0
Itália 1,6 2,9 3,3 1,3 França 9,3 9,2 9,8 10,3
Espanha 2,0 3,1 2,4 1,5 Itália 8,4 8,4 10,7 12,2
Reino Unido 3,3 4,5 2,8 2,6 Espanha 19,9 21,4 24,8 26,1
Economias de mercado emergentes e em desenvolvimento 2,8 3,8 4,8 5,8 Reino Unido 7,9 8,1 8,0 7,6 Fonte: FMI (World Economic Outlook, outubro de 2013). Nota: Fonte: FMI (World Economic Outlook, outubro de 2013). Nota:
Detalhes sobre os grupos de países e a forma de agregação Detalhes sobre os grupos de países e a forma de agregação
podem ser obtidos em www.imf.org. podem ser obtidos em www.imf.org.
3 Num contexto de abrandamento económico, verificou-se a diminuição da taxa de inflação na economia mundial, resultante do abrandamento nas economias avançadas. No que
se refere às economias de mercado emergentes e em desenvolvimento, verificou-se a continuação do
aumento da taxa de inflação (Tabela 2). Em termos médios anuais, a taxa de inflação da área do euro
situou-se em 1,3% em 2013, abaixo do observado no ano anterior. Esta evolução dos preços no
consumidor é consistente com a redução do preço do petróleo, tendo o preço do brent diminuído, em
termos médios, de 111,6 dólares/barril em 2012 para 108,6 dólares/barril em 2013. Note-se que a
evolução do preço do petróleo foi no sentido da prevista no OE/2013, mas com um ponto de partida e
uma dimensão substancialmente diferentes. No OE/2013, elaborado em outubro de 2012, previa-se a
descida do preço do petróleo para 102,4 dólares/barril em 2012 e para 96,9 dólares/barril em 2013.
4 A taxa de desemprego aumentou na área do euro, ao contrário de outras economias avançadas onde se observou uma redução. Nos EUA, Japão e Reino Unido a taxa de desemprego
continuou a diminuir, numa tendência iniciada em 2010. Nos principais países da área do euro
verificou-se um aumento da taxa de desemprego, destacando-se a Espanha onde atingiu 26,1% e, em
sentido inverso, a Alemanha onde a taxa de desemprego continuou a diminuir para 5,3% (Tabela 3).
5 Neste enquadramento, a economia portuguesa registou, em 2013, uma contração da 1
atividade económica de 1,4%, mais acentuada do que o previsto inicialmente no OE/2013. Em
2013 registou-se o terceiro ano consecutivo de contração da atividade económica, ainda que menos
acentuada do que no ano anterior, a qual foi de 3,2% (Gráfico 1). A contração menos acentuada em
2013 deveu-se à menor queda da procura interna, a qual compensou o contributo menos positivo das
exportações líquidas. Em relação à procura interna, o contributo negativo, em 2013 decorreu da
diminuição do consumo privado, do consumo público e do investimento. Por seu turno, as
exportações líquidas voltaram a registar um contributo positivo devido ao forte aumento das
exportações, que, contudo, foi atenuado pelo aumento das importações. A respeito das importações,
saliente-se que estas apresentam um aumento, o qual contrasta com a redução verificada em 2012 e
estará relacionada com a menor redução da procura interna em 2013, quando comparada com o
verificado no ano anterior.
1 Note-se que em 2014 foi introduzida a nova metodologia nas contas públicas, vulgo SEC2010. Contudo, dado que o OE/2013,
os orçamentos retificativos divulgados ao longo do ano e as avaliações da troika foram efetuados de acordo com a metodologia
anterior (SEC95), a análise efetuada neste documento obedece a essa metodologia.
UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 5/2014 Análise da Conta Geral do Estado de 2013 3
Página 117
Unidade Técnica 117UTAO|d e Apoio Orçamental
6 Em relação à previsão do OE/2013, a contração da atividade económica em termos reais foi 0,4 p.p. mais acentuada do que inicialmente considerada. Em relação ao cenário inicial previsto
no OE/2013, registou-se uma contração menos acentuada do contributo da procura interna (-2,5 p.p.
face à previsão de -2,9 p.p.), tendo em conta que o consumo privado e público diminuíram menos do
que o esperado. Esta evolução enquadra-se num contexto em que foi reposto o pagamento do
subsídio de férias a funcionários públicos e pensionistas durante 2013, na sequência da decisão do
Tribunal Constitucional. Do lado do contributo externo, registou-se um aumento das exportações
maior do que o esperado, mas também um aumento das importações, de +3,1%, o qual contrasta com
uma previsão inicial de redução (-1,4%). Em resultado destas variações, verificou-se um contributo
líquido menos positivo do que o esperado (1,1 p.p. face a 1,9 p.p.), para o qual contribuiu o aumento
das importações.
Gráfico 1 – Evolução do PIB
(taxa de variação real, em percentagem)
3,0
2,0
1,0
0,0
-1,0
-2,0
-3,0 INE OE/2013
OE1R/13 OE2R/13-4,0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Fontes: INE e Ministério das Finanças.
7 O investimento (FBCF) registou uma recuperação em relação ao ano anterior, contudo manteve-se uma taxa de variação negativa. A formação de capital fixo continuou a diminuir, ainda
que menos do que no ano anterior. A variação negativa do investimento tem sido acompanhada do
aumento do consumo de capital fixo, o que se traduziu em investimento líquido negativo desde 2011 2
(Gráfico 2). Isto é, a erosão do stock de capital (consumo de capital fixo) tem sido superior à formação
bruta de capital fixo.
2 Existem dois conceitos relevantes de investimento: formação bruta de capital fixo (FBCF) e formação bruta de capital (FBC). Se
tivermos em conta que a parte do investimento poderá resultar em variação de existências e aquisições líquidas de cessões de
objetos de valor, o conceito a utilizar é o da formação bruta de capital (FBC). Assim, FBC=FBCF+Variação de
Existências+Aquisições Líquidas de Cessões de Objetos de Valor.
4 UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 5/2014 Análise da Conta Geral do Estado de 2013
Página 118
|Unidade Técnica 118UTAO d e Apoio Orçamental
Gráfico 2 – Investimento
(milhões de euros)
50.000,0 Investimento bruto (FBC)Investimento bruto (FBCF)Investimento líquido
40.000,0 Consumo de capital fixo
30.000,0
20.000,0
10.000,0
0,0
-10.000,0
1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013
Fontes: INE e cálculos da UTAO.
Tabela 4 – Enquadramento macroeconómico em 2013 e previsões governamentais
Erro de previsão 2013
2012 2013 Previsões M.Finanças FMI (MoU) CE (MoU) FMI/CE (MoU) (Est. -Prev., em p.p.) (SEC2010)
Data: Jun-14 Jun-14 Jun-14 Out-12 Mai-13 Out-13 Jun-13 Jun-13 Nov-13 Set-14
Documento: CGE/INE CGE INE OE/2013 OE1R/13 OE2R/13 7.ª Rev. 7.ª Rev. 8.ª/9.ª Rev. OE/2013 OE1R/13 OE2R/13 INE
Componentes do PIB, ótica da despesa (taxas reais de variação)
PIB -3,2 -1,4 -1,4 -1,0 -2,3 -1,8 -2,3 -2,3 -1,8 -0,4 0,9 0,4 -1,4
Consumo Privado -5,3 -1,7 -1,7 -2,2 -3,2 -2,5 -3,3 -3,5 -2,5 0,5 1,5 0,8 -1,4
Consumo Público -4,7 -1,8 -1,8 -3,5 -4,2 -4,0 -4,2 -2,6 -4,0 1,7 2,4 2,2 -2,0
FBCF -14,4 -6,6 -6,6 -4,2 -7,6 -8,5 -7,6 -7,7 -8,5 -2,4 1,0 1,9 -6,6
Exportações 3,2 6,1 6,1 3,6 0,8 5,8 0,9 0,8 5,8 2,5 5,3 0,3 6,4
Importações -6,6 2,8 3,1 -1,4 -3,9 0,8 -3,9 -3,9 0,8 4,5 7,0 2,3 3,6
Contributos para o crescimento do PIB real (em p.p.)
Procura interna -6,9 -2,6 -2,5 -2,9 -2,7 -3,7 -4,0 -4,1 -3,6 0,4 0,2 1,2 -2,4
Procura externa líquida 3,7 1,2 1,1 1,9 1,3 1,9 1,8 1,8 1,9 -0,8 -0,2 -0,8 1,0
Preços (taxas de variação anual)
Inflação IPC 2,8 0,3 0,3 0,9 0,7 0,6 - - - -0,6 -0,4 -0,3
Inflação IHPC 2,8 0,4 0,4 - - - 0,7 0,7 0,6
Deflator do Cons. Priv. 1,5 - 0,3 - 0,5 - - 0,5 0,6 -0,2 0,7
Deflator do PIB -0,3 - 1,8 1,3 1,8 1,9 - 1,7 1,9 0,5 0,0 -0,1 2,3
PIB nominal -3,5 - 0,4 0,3 -0,5 0,1 - -0,6 0,1 0,1 0,9 0,3 0,9
Emprego e desemprego
Desemprego (%) 15,5 16,2 16,2 16,4 18,2 17,4 18,2 18,2 17,4 -0,2 -2,0 -1,2
População ativa -0,8 -1,8 -1,8 - - -1,4 - - - -0,4
Emprego total (taxa de variação, %) -4,1 -2,6 -2,6 -1,7 -3,9 -4,2 - - - -0,9 1,3 1,6
Saldos externos
Balança corrente e de capital -0,1 1,9 1,9 1,0 1,4 2,3 - 1,7 3,6 0,3 -0,1 -1,0 1,3
Balança corrente -2,2 0,4 0,3 -0,6 -0,3 0,5 - - - 0,3 0,0 -0,8 -0,3
Enquadramento externo
Procura externa relevante p/ Portugal (bens) -0,2 0,7 - 2,8 -0,4 -0,6 - - -
Quotas de mercado 3,4 5,4 - 0,8 1,2 6,4 - - -
Preço spot do petróleo Brent (Dólares/barril) 111,6 108,6 - 96,9 - - - - -
Fontes: Ministério das Finanças, Comissão Europeia e INE | Nota: A estimativa utilizada como referência para o PIB de 2013
corresponde à divulgada pelo INE nas Contas Nacionais Trimestrais do 1.º trimestre de 2014, em 9 de junho de 2014, de acordo
com a metodologia SEC95. O erro de previsão é definido como a diferença entre os valores efetivos (que correspondem à última
estimativa conhecida) e a respetiva previsão. Assim, um erro de previsão negativo significa que a previsão se veio a revelar acima
do valor observado e um erro positivo que a previsão se situou abaixo do observado.
8 A evolução do deflator foi superior àquela que se encontrava prevista no OE/2013 e em linha com o valor revisto no âmbito dos orçamentos retificativos. A taxa de variação anual do
deflator do PIB para 2013 situou-se em 1,8%, um pouco acima da previsão inicial de 1,3%. Para esta
evolução terão contribuído as decisões do Tribunal Constitucional no sentido de declarar
inconstitucional a suspensão do pagamento do subsídio de férias a funcionários públicos e
UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 5/2014 Análise da Conta Geral do Estado de 2013 5
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Unidade Técnica 119UTAO|d e Apoio Orçamental
3pensionistas. Em sentido contrário, isto é para o deflator abaixo do inicialmente considerado,
contribuiu o preço do petróleo que, em média em 2013, se situou em 108,6 dólares/barril, acima do
previsto no OE/2013, ainda que ligeiramente abaixo do registado no ano anterior. Saliente-se que a
taxa de variação anual do deflator ficou consideravelmente acima do verificado em 2012 (-0,3%) na
medida em que em 2012 não foram pagos os subsídios de férias e Natal e em 2013 foram ambos
repostos.
9 Ao nível do mercado de trabalho, continuou a registar-se o aumento da taxa de desemprego, apesar da diminuição da população ativa. Em relação à previsão do OE/2013, a taxa
de desemprego situou-se em linha com o previsto, contudo a redução de emprego foi superior à
prevista. Na primeira alteração ao OE/2013, a taxa de desemprego foi fortemente revista em alta
perante um cenário macroeconómico substancialmente mais negativo e que não se concretizou. A
segunda alteração ao OE/2013, ainda que prevendo uma taxa de desemprego inferior à prevista no
OE1R/2013, considerou uma taxa de desemprego acima do observado. Em relação a 2012, em 2013
verificou-se uma taxa de desemprego mais alta (16,2%, face a 15,5%).
10 Em relação aos ajustamentos externos, a economia portuguesa continuou a beneficiar do crescimento das exportações, ainda que as importações tenham também aumentado. Neste
contexto, o excedente da balança corrente e de capital tornou-se mais favorável que o previsto.
Em relação a 2012, o saldo da balança corrente e de capital passou de -0,1% para 1,9% do PIB, de
acordo com os dados do INE e utilizando a metodologia SEC95. Esta evolução foi mais favorável do
que o inicialmente esperado no OE/2013, e um pouco abaixo da última projeção apresentada no
OE2R/2013. O saldo da balança corrente situou-se, em 2013, em 0,3%, de acordo com a divulgação do
INE em junho de 2014. Este saldo representa uma evolução mais favorável do que o previsto no
OE/2013, onde se esperava um saldo negativo de 0,6% do PIB. Em relação aos dados mais atualizados
do INE, e tendo em conta a introdução da nova metodologia SEC/2010 e BPM6, o saldo da balança
corrente deverá ter continuado negativo em 0,3% do PIB, enquanto o saldo da balança corrente e de 4
capital se situou em 1,3% do PIB.
11 Em 2013 registou-se a continuação de elevados ganhos de quota de mercado das empresas exportadores portuguesas. Os ganhos de quota de mercado situaram-se em 5,4 p.p., face
ao ano anterior, o que se revelou substancialmente acima do inicialmente previsto no relatório do
OE/2013 (0,8 p.p.), contudo ligeiramente abaixo da previsão do OE2R/2013. Para esta evolução acima
do previsto contribuiu uma menor procura externa relevante para Portugal que a prevista inicialmente,
em conjunto com um aumento das exportações acima do previsto. Relativamente a 2012, em 2013
verificaram-se ganhos de quota de mercado superiores (5,4 p.p. face a 3,4 p.p.).
3 Decisão de 5 de abril de 2013, de acordo com o acórdão 187/2013.
4 BPM6 corresponde à 6.ª edição do Manual da Balança de Pagamentos do FMI.
6 UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 5/2014 Análise da Conta Geral do Estado de 2013
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|Unidade Técnica 120UTAO d e Apoio Orçamental
III Situação Financeira III.1 Ótica da contabilidade pública 12 Nesta secção procede-se a uma análise dos resultados orçamentais de 2013 na ótica da contabilidade pública. Em primeiro lugar, efetua-se uma comparação da execução provisória,
divulgada em fevereiro de 2014, com as contas finais publicadas na CGE/2013 em junho de 2014. De
seguida, avaliam-se os resultados apurados para 2013 ao nível da conta das administrações públicas,
por subsetor e por classificação económica. A análise desta sessão estende-se também à
administração regional e local, compreendendo assim, nestes casos o universo total das
administrações públicas. A metodologia seguida procura colocar em perspetiva: i) a execução
orçamental de 2013; ii) a execução orçamental de 2012; e, iii) as metas traçadas no OE/2013 inicial.
Dada a relevância dos fatores que limitam a comparabilidade no biénio 2012-2013, a análise é
baseada em valores ajustados (ver Caixa1). Por último, apresentam-se as principais conclusões entre a
execução e a previsão ao nível dos programas orçamentais.
Comparação entre a versão provisória e a versão final
13 A publicação da Conta Geral do Estado de 2013 em junho de 2014 veio revelar uma revisão em alta do défice das administrações públicas, de 8731 M€ para 8885 M€, mais 154 M€
que o divulgado em fevereiro de 2014 no âmbito da execução provisória (Tabela 5). O subsetor dos
serviços e fundos autónomos exibiu a maior alteração ao saldo global, com uma deterioração de
106 M€.
Tabela 5- Diferenças entre execução provisória e CGE/2013 para o saldo global
(na ótica da contabilidade pública, em milhões de euros)
Revisão: Execução
CGE CGE vs Subsetor provisória
(jun-2014) execução (fev-2014)
provisória
1. Estado -7 688 -7 665 23
2. Serviços e Fundos Autónomos -655 -761 -106
3. Administração Central (1+2) -8 342 -8 425 -83
4. Segurança Social 479 489 10
5. Adm. Central + Seg. Social (3+4) -7 864 -7 936 -73
6. Administração Regional -825 -831 -6
7. Administração Local -42 -117 -75
8. Administrações Públicas (5+6+7) -8 731 -8 885 -154
Fonte: DGO e cálculos da UTAO. | Nota: A execução provisória de 2013 tem por base a
informação disponibilizada na síntese de execução orçamental da DGO. O saldo da
administração local decorre do diferencial entre os saldos dos subsetores das
administrações regional e local e da administração regional.
UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 5/2014 Análise da Conta Geral do Estado de 2013 7
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Unidade Técnica 121UTAO|d e Apoio Orçamental
14 Na CGE/2013 apresentou-se uma revisão em alta ao nível da receita e da despesa das administrações públicas. Por rubricas de classificação económica, importa salientar as revisões em
alta da receita fiscal e da receita de capital, bem como da despesa com aquisição de bens e serviços,
das despesas com pessoal, despesas de capital e revisão em baixa com subsídios (Tabela 6). Estas
revisões assumiram uma dimensão relativamente expressiva, nomeadamente ao nível dos impostos
indiretos e do consumo público, com 316 M€ e 737 M€, respetivamente. Por subsetores, destaca-se a
administração regional e local, com revisões ao nível das despesas com pessoal, aquisição de bens e
serviços e investimento, bem como dos impostos indiretos, outras receitas correntes e receitas de
capital (Tabela 7). As alterações ao nível do subsetor dos serviços e fundos autónomos também
merecem destaque, incidindo sobretudo na aquisição de bens e serviços do Ministério da Saúde. Por
fim, de referir que se verificaram diferenciais de consolidação significativos no âmbito da receita
corrente, tanto na execução provisória como na CGE/2013, refletindo diferenças de registo de
operações entre subsetores das administrações públicas, sendo que aspeto limita a análise das contas
das administrações públicas.
Tabela 6 - Diferenças entre execução provisória e a CGE/2013, por classificação económica
(na ótica da contabilidade pública, em milhões de euros)
Revisão: Execução
CGE CGE vs provisória
(jun-2014) execução (fev-2014)
provisória
RECEITA CORRENTE 71 348 71 789 440
Impostos diretos 20 588 20 651 63
Impostos indiretos 20 952 21 268 316
Contrib. de segurança social 18 515 18 525 9
Outras receitas correntes 11 294 11 345 52
DESPESA CORRENTE 77 414 77 939 525
Consumo público 30 592 31 330 737
Despesas com o pessoal 16 133 16 411 278
Aq. bens e serv.e out. desp. corr. 14 459 14 919 460
Aquisição de bens e serviços 13 434 13 886 452
Outras despesas correntes 1 025 1 033 8
Subsídios 2 665 2 335 -330
Juros e outros encargos 7 938 7 956 18
Transferências correntes 36 219 36 318 99
SALDO CORRENTE -6 065 -6 151 -85
RECEITAS DE CAPITAL 2 800 2 931 131
DESPESAS DE CAPITAL 5 465 5 666 200
Investimento 4 337 4 493 156
Transferências de capital 961 1 002 41
Outras despesas de capital 168 171 3
RECEITA EFETIVA 74 148 74 720 572
DESPESA EFETIVA 82 879 83 605 726
SALDO GLOBAL -8 731 -8 885 -154
Por memória:
Receita fiscal 41 539 41 919 379
Despesa corrente primária 69 476 69 983 507
Fonte: DGO e cálculos da UTAO. | Nota: A execução provisória de 2013 tem por
base a informação disponibilizada na síntese de execução orçamental da DGO.
8 UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 5/2014 Análise da Conta Geral do Estado de 2013
Página 122
|Unidade Técnica 122UTAO d e Apoio Orçamental
Tabela 7 - Diferenças entre execução provisória e a CGE/2013, por
classificação económica e por subsetor
(na ótica da contabilidade pública, em milhões de euros)
Serviços e Adm. Local Segurança Administrações
Estado Fundos e Regional Social Públicas
Autónomos
RECEITA CORRENTE 27 81 601 47 440
Impostos diretos 15 0 48 0 63
Impostos indiretos 6 54 257 0 316
Contrib. de segurança social 0 0 0 9 9
Outras receitas correntes 7 26 296 38 306
Diferenças de consolidação -1 1 0 0 -254
DESPESA CORRENTE 4 176 624 36 525
Consumo público 7 153 578 0 737
Despesas com o pessoal 0 41 236 0 278
Aq. bens e serv.e out. desp. corr. 6 112 341 0 460
Aquisição de bens e serviços 6 104 341 0 452
Outras despesas correntes 0 8 0 0 8
Subsídios -3 7 -16 -318 -330
Juros e outros encargos 0 2 16 0 18
Transferências correntes 0 14 47 354 99
Diferenças de consolidação 0 0 0 0 0
SALDO CORRENTE 23 -95 -23 10 -85
RECEITAS DE CAPITAL 0 8 125 0 131
Diferenças de consolidação 0 0 0 0 -8
DESPESAS DE CAPITAL 0 19 183 0 200
Investimento 0 18 138 0 156
Transferências de capital 2 1 41 0 41
Outras despesas de capital 0 0 4 0 3
Diferenças de consolidação -2 1 1 0 0
RECEITA EFETIVA 27 89 726 47 572
DESPESA EFETIVA 4 195 808 36 726
SALDO GLOBAL 23 -106 -81 10 -154
Por memória:
Receita fiscal 21 54 305 0 379
Despesa corrente primária 4 174 609 36 507
Fonte: DGO e cálculos da UTAO. | Nota: A execução provisória de 2013 tem por base a
informação disponibilizada na síntese de execução
Variação face a 2012, por subsetor e por classificação económica
15 Em 2013, o défice (não ajustado) das administrações públicas aumentou quando comparado com o verificado no ano anterior, no entanto, em termos ajustados registou-se uma
redução. Em 2013, as administrações públicas registaram um défice (não ajustado) superior em 1 p.p.
do PIB face ao verificado em 2012. Contudo, em termos ajustados registou-se uma redução homóloga
do défice orçamental em 0,6 p.p. do PIB, correspondendo uma contração do valor nominal do défice
de 10 324 M€ para 9340 M€, em 2012 e 2013 respetivamente. No que diz respeito ao saldo primário
ajustado, verificou-se uma melhoria homóloga em cerca em 0,5 p.p. do PIB, o equivalente a 770 M€
em termos nominais. De referir que em 2012 o défice primário ajustado situou-se em 2153 M€, tendo
diminuído para 1383 M€ em 2013 (Gráfico 3, Gráfico 4 e Gráfico 5).
UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 5/2014 Análise da Conta Geral do Estado de 2013 9
Página 123
Unidade Técnica 123UTAO|d e Apoio Orçamental
Gráfico 3 – Evolução dos saldos orçamentais Gráfico 4 – Evolução dos saldos orçamentais
(em percentagem do PIB) (em milhões de euros)
Administrações Públicas Administrações Públicas
2012 2013 2012 20132 0
-2 000 -1 383
0-2 153
-0,8 -4 000-1,3
-2
-6 000
-4
-4,2 -8 000
-5,2-5,5
-6-9 340
-6,1 -10 000
-10 324
-8 -12 000
Saldo global Saldo global ajustado Saldo primário ajustado Saldo global ajustado Saldo primário ajustado
Fonte: Ministério das Finanças, INE e cálculos da UTAO. Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
16 Em termos ajustados, o subsetor Estado registou a maior variação homóloga, a qual foi parcialmente compensada pela deterioração homóloga verificada ao nível da segurança social.
Face ao ano anterior, apenas a segurança social registou uma degradação do seu saldo orçamental, a
qual ascendeu a 693 M€ (Tabela 9). A melhoria homóloga do conjunto das administrações públicas
resultou do desempenho favorável dos subsetores Estado e serviços e fundos autónomos. Ao nível do
peso da receita e da despesa no PIB, verificou-se que, tanto em termos ajustados como não ajustados,
a receita e a despesa das administrações públicos aumentaram o peso no PIB. Entre 2012 e 2013 o
aumento do peso da despesa ajustada situou-se em 1,8 p.p. do PIB, enquanto o da receita ajustada
cresceu 2,4 p.p. (Gráfico 6).
Gráfico 5 – Evolução do saldo global das Gráfico 6 – Evolução do peso da receita e
administrações públicasdespesa das administrações públicas
(em milhões de euros, em termos acumulados) (em percentagem do PIB)
6 000 50
48,8
4 000
482 000 47,1
984 47,8 Saldo global
- AP:
46 Saldo -5,2% PIBglobal
46,0 ajustado -2 000 -1 748 AP:
-5,5% PIB
44 43,6-4 000
42,9
-6 000
-7 137 42 42,4-8 000
-8 885
-9 340-10 000 40
-10 324 40,0
-12 000
jan. fev. mar. abr. mai. jun. jul. ago. set. out. nov. dez.38
2012 2013
Variação homóloga acumulada Variação homóloga acumulada ajustada
2012 2012 ajustado Receita Efetiva ajustada Despesa Efetiva ajustada
2013 2013 ajustado Receita Efetiva Despesa Efetiva
Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
10 UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 5/2014 Análise da Conta Geral do Estado de 2013
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|Unidade Técnica 124UTAO d e Apoio Orçamental
Desvios face ao orçamentado, por subsetor e por classificação económica
17 Em 2013, as administrações públicas registaram um défice orçamental superior ao inicialmente previsto no OE/2013, quer em termos não ajustados quer em termos ajustados de
fatores que limitam a comparabilidade homóloga (Tabela 8). Em termos não ajustados, a previsão
inicial do défice orçamental implícita ao orçamento aprovado situou-se em 7330 M€, enquanto o valor
final atingiu 8885 M€, sendo que o principal desvio ocorreu essencialmente nos subsetores da
administração local e regional e do subsetor estado (Tabela 9). Em termos ajustados, a previsão para o
défice orçamental subjacente ao orçamento aprovado situou-se em 8212 M€, enquanto o montante
executado foi de -9340 M€.
Tabela 8 – Saldos das administrações públicas: comparação entre a CGE/2013 e
as respetivas projeções orçamentais
(em milhões de euros)
OE OE1R OE2R CGE
2013 2013 2013 2013
Saldo global -7 330 -11 137 -10 993 -8 885
Ajustamentos -882 1 381 797 -455
Saldo global ajustado -8 212 -9 756 -10 196 -9 340
Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
18 Relativamente ao orçamentado, o défice das administrações públicas em 2013 ficou abaixo do implícito no 1.º e no 2.º Orçamentos retificativos, mas ficou acima do previsto no
orçamento inicial. O défice inferior ao previsto nos orçamentos retificativos decorreu, essencialmente,
de uma receita fiscal superior à estimada e de uma despesa em consumo público aquém da prevista,
nomeadamente nas rubricas de aquisição de bens e serviços e outras despesas correntes (ver
Informação Técnica de UTAO n.º 3/2015). Tendo como termo de comparação o orçamento inicial, o
défice superior ao previsto deveu-se sobretudo às despesas com pensões e outras prestações sociais,
despesas com pessoal e subsídios, mas também decorreu da execução inferior à prevista das outras
receitas correntes e da receita fiscal (Tabela 29). Este desvio face ao orçamento inicial foi influenciado
pela declaração de inconstitucionalidade da suspensão do pagamento de um subsídio e pela evolução
menos favorável da atividade económica que aquela que tinha sido prevista inicialmente. Em sentido
contrário, a execução de algumas componentes de despesa ficou abaixo do orçamentado,
essencialmente investimento, juros e outras despesas correntes, o que compensou parcialmente o
desvio do saldo. No que se refere às outras despesas correntes, o desvio verificado decorreu do facto
do orçamento inicial incluir a dotação provisional e a reserva orçamental, as quais foram atribuídas a
outras componentes de despesa por via de alterações orçamentais.
UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 5/2014 Análise da Conta Geral do Estado de 2013 11
Página 125
Unidade Técnica 125UTAO|d e Apoio Orçamental
Tabela 9 – Conta consolidada das Administrações Públicas
(em milhões de euros, em percentagem do PIB e em percentagem)
2012 2013 Var. 2013/2012Tx. Cresc.
Grau de Desvios Variação OE/2013
Execução % PIB Orç. Inicial % PIB Execução % PIB execução de Tvha (%)homóloga inicial (%)
(%) execução
(2) (3) (4) (5)=(4)/(3) (6)=(4)-(3) (8)=(4)-(2) (8)/(2) [(3)-(2)]/(2)
Administrações Públicas
Receita efetiva 72 780 42,9 74 592 43,6 74 720 43,6 100,2 128 1 940 2,7 2,5
Despesa efetiva 79 917 47,1 81 923 47,8 83 605 48,8 102,1 1 682 3 688 4,6 2,5
Saldo global -7 137 -4,2 -7 330 -4,3 -8 885 -5,2 121,2 -1 554 -1 748 : :
Receita efetiva ajustada 67 807 40,0 73 710 43,1 72 555 42,4 98,4 -1 155 4 748 7,0 8,7
Despesa efetiva ajustada 78 131 46,0 81 923 47,8 81 895 47,8 100,0 -28 3 764 4,8 4,9
Saldo global ajustado -10 324 -6,1 -8 212 -4,8 -9 340 -5,5 113,7 -1 127 985 : :
Administração Central e Segurança Social
Receita efetiva 66 327 39,1 67 809 39,6 67 671 39,5 99,8 -138 1 344 2,0 2,2
Despesa efetiva 73 944 43,6 75 713 44,2 75 607 44,2 99,9 -106 1 663 2,2 2,4
Saldo global -7 617,3 -4,5 -7 904 -4,6 -7 936 -4,6 100,4 -32 -319 : :
Receita efetiva ajustada 61 624 36,3 66 927 39,1 65 560 38,3 98,0 -1 367 3 935 6,4 8,6
Despesa efetiva ajustada 72 158 42,5 75 713 44,2 75 183 43,9 99,3 -530 3 026 4,2 4,9
Saldo global ajustado -10 533 -6,2 -8 786 -5,1 -9 624 -5,6 109,5 -837 910 : :
Estado
Receita efetiva 39 860 23,5 41 148 24,0 41 216 24,1 100,2 68 1 357 3,4 3,2
Despesa efetiva 48 756 28,7 48 175 28,1 48 881 28,5 101,5 706 125 0,3 -1,2
Saldo global -8 896 -5,2 -7 027 -4,1 -7 665 -4,5 109,1 -637 1 232 : :
Receita efetiva ajustada 35 823 21,1 40 227 23,5 39 423 23,0 98,0 -804 3 600 10,0 12,3
Despesa efetiva ajustada 45 113 26,6 47 205 27,6 47 450 27,7 100,5 245 2 338 5,2 4,6
Saldo global ajustado -9 289 -5,5 -6 978 -4,1 -8 027 -4,7 115,0 -1 050 1 262 : :
Serviços e Fundos Autónomos
Receita efetiva 28 194 16,6 26 574 15,5 26 521 15,5 99,8 -52 -1 673 -5,9 -5,7
Despesa efetiva 27 347 16,1 27 453 16,0 27 282 15,9 99,4 -171 -65 -0,2 0,4
Saldo global 847 0,5 -880 -0,5 -761 -0,4 86,5 119 -1 608 : :
Receita efetiva ajustada 25 121 14,8 26 574 15,5 26 473 15,5 99,6 -100 1 352 5,4 5,8
Despesa efetiva ajustada 25 847 15,2 27 453 16,0 26 859 15,7 97,8 -595 1 012 3,9 6,2
Saldo global ajustado -726 -0,4 -880 -0,5 -386 -0,2 43,8 494 340 : :
Segurança Social
Receita efetiva 24 192 14,3 25 065 14,6 25 383 14,8 101,3 319 1 191 4,9 3,6
Despesa efetiva 23 761 14,0 25 061 14,6 24 894 14,5 99,3 -167 1 134 4,8 5,5
Saldo global 431,5 0,3 3 0,0 489 0,3 15 778,1 486 58 : :
Receita efetiva ajustada 23 243 13,7 24 133 14,1 23 683 13,8 98,1 -449 441 1,9 3,8
Despesa efetiva ajustada 23 761 14,0 25 061 14,6 24 894 14,5 99,3 -167 1 134 4,8 5,5
Saldo global ajustado -518 -0,3 -929 -0,5 -1 211 -0,7 130,4 -282 -693 : :
Administração Local e Regional
Receita efetiva 9 643 5,7 10 066 5,9 10 299 6,0 102,3 232 656 6,8 4,4
Despesa efetiva 9 162 5,4 9 493 5,5 11 247 6,6 118,5 1 755 2 085 22,8 3,6
Saldo global 481 0,3 574 0,3 -949 -0,6 -165,3 -1 522 -1 429 : :
Receita efetiva ajustada 9 371 5,5 10 066 5,9 10 245 6,0 101,8 178 874 9,3 7,4
Despesa efetiva ajustada 9 162 5,4 9 493 5,5 9 961 5,8 104,9 468 799 8,7 3,6
Saldo global ajustado 209 0,1 574 0,3 284 0,2 49,5 -290 75 : : Fonte: Ministério das Finanças, INE e cálculos da UTAO. | Notas: i) a taxa de crescimento implícita ao OE/2013 inicial foi calculada
face aos valores apresentados na CGE/2012. ii) Os valores ajustados (assinalados a cinzento) excluem os impactos orçamentais
dos fatores que limitam a comparabilidade homóloga identificados na Caixa 1; iii) o orçamento inicial para 2013 corresponde à
versão aprovada na Assembleia da República, a qual incorpora as alterações à Proposta de Lei do Orçamento de Estado
aprovadas pela Assembleia da República no decurso da discussão e aprovação da Lei do OE/2013.
12 UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 5/2014 Análise da Conta Geral do Estado de 2013
Página 126
|Unidade Técnica 126UTAO d e Apoio Orçamental
Caixa 1 – Ajustamentos à execução orçamental das administrações públicas
Na tabela abaixo identificam-se os ajustamentos efetuados à conta das administrações públicas, identificando-se o
subsetor envolvido e o valor da respetiva receita ou despesa.
Ajustamentos ao saldo das administrações públicas (milhões de euros)
Janeiro - dezembro Referenciais anuais
Subsetor Âmbito OE OE1R OE2R2012 2013
2013 2013 2013
Saldo global não ajustado -7 137 -8 885 -7 330 -11 137 -10 993
Ajustamentos c/efeito negativo no saldo:
Fundos Pensões do setor bancário (1) Adm. Central Receita 2 687 23
RERT III (2) Estado Receita 258
Concessão da 4G (3) SFA/Estado Receita 272 20 20 20 20
Concessão serv. aeroportuário apoio avião civil (4) Estado Receita 800 400 500 400 400
Concessão de exploração de Portos (5) Estado Receita 227 227
Transferência do OE para regulariz. dívidas SNS (*) (6) SFA Receita 1 932
Transferência do OE para CGA (*) (7) SFA Receita 220
Fundos Pensões da PT (8) SFA Receita 476
Fundos Pensões do BPN e IFAP (9) SFA Receita 97 48 48 48
Transferência (de capital) do OE para RTP (*) (10) SFA Receita 348
Transf. extraordinária do OE para Seg. Social (*) (11) Seg. Soc. Receita 857 1 430 970 1 420 1 430
Compra de terrenos do Aeroporto de Lisboa à CML (*) (12) Adm.Local Receita 271
Transferência Fundo Social Europeu (13) Seg. Soc. Receita 93 35 -38 96 -76
Dividendos do Banco de Portugal (14) Estado Receita 19 359 173 359 359
Perdão de impostos (15) Estado/Adm. Local Receita 1 045 500
Perdão de contribuições sociais (16) Seg. Soc. Receita 234 200
Ajustamentos c/efeito positivo no saldo:
Transferência do OE para regulariz. dívidas SNS (*) (6) Estado Despesa 1 932
Transferência do OE para CGA (*) (7) Estado Despesa 220
Transferência (de capital) do OE para RTP (*) (10) Estado Despesa 348
Transf. extraordinária do OE para Seg. Social (*) (11) Estado Despesa 857 1 430 970 1 420 1 430
Compra de terrenos do Aeroporto de Lisboa à CML (*) (12) Estado Despesa 286
Regularização dívidas SNS (17) SFA Despesa 1 500 424 432 432
Pagam. dívida anos anteriores PAE Local (18) Adm. Local Despesa 433 1 000 717
Pagam. dívida anos anteriores da RAM (19) Adm. Reg. Despesa 854 1 100 1 100
Efeito líquido dos ajustamentos -3 187 -455 -882 1 381 797
Saldo global ajustado -10 324 -9 340 -8 212 -9 756 -10 196 Fontes: DGO e cálculos da UTAO. | Notas: (*) operações sem impacto no saldo global das administrações públicas, por tratar-se de
transferências que consolidam no perímetro. O montante do perdão de impostos e a sua desagregação por imposto refere-se ao obtido
com a execução provisória, sendo que o Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE/2013 refere um valor final ligeiramente
inferior (1042 M€).
(1) Exclusão da parcela da transferência dos fundos de pensões do setor bancário (2687 M€) recebida em junho de 2012.
(2) Eliminação da receita proveniente do Regime Excecional de Regularização Tributária (RERT III) de elementos patrimoniais
colocados no exterior, recebida em 2012.
(3) Foi expurgada a receita extraordinária associada à venda de direitos de utilização de licenças de 4.ª geração de redes
móveis (272 M€ em 2012 e 20 M€ em 2013). Refira-se que entre fevereiro e junho de 2012 esta receita foi contabilizada
no âmbito do subsetor dos SFA, tendo sido entregue nos cofres do Estado em julho de 2012, nos termos da Portaria n.º
218/2012, de 19/7. Em 2013, a receita prevista foi integralmente contabilizada pelo Estado no mês de janeiro.
(4) Exclusão da receita decorrente da concessão do serviço público aeroportuário de apoio à aviação civil, na sequência da
celebração do respetivo contrato entre o Estado e a ANA - Aeroportos de Portugal, SA. Em 2012, foi registada a primeira
parcela (800 M€), enquanto em 2013 verificou-se o registo de 400 M€.
(5) Exclusão da receita prevista com a concessão de exploração de portos, no valor de 227 M€. Refira-se que esta operação
transitou para 2014 no âmbito do OE2R/2013, tendo sido revista em baixa para 130 M€.
(6) Exclusão, no referencial de 2012, da transferência do OE para o SNS, destinada ao pagamento de dívidas de anos
anteriores (1932 M€). Refira-se que aquela transferência começou a ser efetivada em junho de 2012, com a transferência
de 750 M€. Em dezembro de 2012, foi realizada uma transferência adicional de 432 M€ para o mesmo efeito.
(7) Eliminação do reforço da transferência extraordinária do OE para a CGA (220 M€), aprovado no âmbito do OE2R/2012 e
concretizado no último mês daquele ano.
UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 5/2014 Análise da Conta Geral do Estado de 2013 13
Página 127
Unidade Técnica 127UTAO|d e Apoio Orçamental
(8) Eliminação do efeito de base relacionado com a transferência dos fundos de pensões da Portugal Telecom para a CGA.
Com efeito, a última parcela anual (476 M€) foi integralmente contabilizada em dezembro de 2012.
(9) Exclusão, em 2012, da transferência decorrente da integração do fundo de pensões do Grupo BPN (97 M€, integralmente
contabilizados em abril de 2012) e do fundo de pensões do IFAP na CGA (48,1 M€, registados em março de 2013).
(10) Foi eliminada, em 2012, a transferência de capital do OE para a RTP, destinada à amortização da dívida daquela empresa.
(11) Exclusão das transferências extraordinárias do OE para o subsetor da segurança social, tanto em 2012 (857 M€) como em
2013 (1430 M€), no sentido de assegurar o equilíbrio da respetiva situação orçamental. Em 2012, a transferência ocorreu
integramente no último mês do ano, enquanto em 2013 foi transferido mensalmente. Em maio e junho de 2013 foram
antecipados os duodécimos relativos ao reforço das transferências do Estado, estabelecido no âmbito do OE1R/2013.
(12) Foi excluída a operação realizada, no final de dezembro de 2012, entre o subsetor estado e a Câmara Municipal de
Lisboa (CML), na sequência da qual aquele município procedeu à venda dos terrenos do Aeroporto de Lisboa. Verifica-se
uma ligeira diferença entre o valor da despesa do subsetor estado e a receita do município, originando diferencial de
consolidação.
(13) As transferências do Fundo Social Europeu (FSE) para a segurança social e a respetiva aplicação em despesa com ações
de formação profissional foram ajustadas de maneira a assegurar o cumprimento do princípio da neutralidade dos
fundos comunitários.
(14) Exclusão dos dividendos do Banco de Portugal por questões de comparabilidade homóloga, uma vez que estes
assumiram um valor muito significativo em 2013, acima do orçamentado no OE/2013 e significativamente superior ao
verificado em 2012.
(15) e (16) Eliminação da previsão de receita proveniente do Regime Extraordinário de Regularização de dívidas fiscais e à
segurança social (RERD), ao abrigo do Decreto-Lei n.º 151-A/2013, de 31 de Outubro.
(17) Exclusão do pagamento do SNS relativo a de dívidas de anos anteriores, que ascendeu a 1500 M€ em 2012 (tendo
começado a ser pago a partir do mês de junho), apesar do SNS ter recebido 1932 M€ do OE para esta finalidade. No
OE1R/2013 foram orçamentados 432 M€ para o mesmo efeito, os quais transitaram de 2012.
(18) Exclusão das verbas para efeitos de pagamento de dívidas de anos anteriores por parte das autarquias ao abrigo do
Programa de Assistência à Administração Local.
(19) Exclusão da dotação para pagamento de dívidas de anos anteriores por parte da administração regional da Madeira na
sequência de um empréstimo com aval do Estado, no montante de 1100 M€.
14 UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 5/2014 Análise da Conta Geral do Estado de 2013
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|Unidade Técnica 128UTAO d e Apoio Orçamental
Execução da despesa por Programas Orçamentais
19 A execução da despesa consolidada da administração central situou-se abaixo, quer do orçamento inicial, quer dos orçamentos retificativos. A Tabela 10 apresenta a despesa consolidada
da administração central por programa orçamental, identificando os principais organismos e dotações
específicas de despesa. De destacar a magnitude dos montantes dos programas P003-Finanças e
Administração Pública, P014-Solidariedade, Emprego e Segurança Social, P011-Saúde e P004-Encargos
da Dívida, os quais apresentam os desvios mais significativos.
Tabela 10 – Despesa efetiva consolidada da administração central
(em milhões de euros)
CGE CGE CGEExecução
OE/2013 OE1R/2013 OE2R/2013 vs vs vs CGE
OE/2013 OE1R/2013 OE2R/2013
Organismo ou dotação específica
P001 - Órgãos de Soberania 2 883 2 885 2 885 2 856 -26 -29 -29
P002 - Governação e Cultura 762 741 741 677 -85 -64 -64
Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional 65 63 63 41 -24 -22 -22
Instituto do Cinema e do Audiovisual 22 21 21 9 -13 -12 -12
Instituto Português do Desporto e Juventude 73 67 67 69 -5 2 2
Fundo de Fomento Cultural 22 21 21 19 -3 -3 -3
Instituto Nacional de Estatística 33 30 30 30 -2 0 0
Rádio e Televisão de Portugal 269 269 269 269 0 0 0
P003 - Finanças e Administração Pública 12 905 13 483 13 573 13 297 391 -187 -277
Dotação provisional (*) 520 524 524 0 -520 -524 -524
Contribuição financeira para a União Europeia 1 400 1 400 1 490 1 682 282 282 192
Caixa Geral de Aposentações 8 807 9 345 9 345 9 260 453 -85 -85
Subsídios e indeminizações compensatórias 162 162 162 340 178 178 178
dos quais: défice tarifário de eletricidade 0 0 0 167 167 167 167
Comissões e outros encargos 143 228 228 257 115 29 29
dos quais: concessão ANAM 0 80 80 80 80 0 0
Bonificação de Juros 97 97 97 80 -17 -17 -17
Autoridade Tributária e Aduaneira 600 558 558 600 1 42 42
Parups 64 64 64 41 -22 -22 -22
Parvalorem 170 170 170 152 -18 -18 -18
P004 - Gestão da Dívida Pública 7 326 6 991 6 851 6 849 -478 -143 -3
Encargos da dívida 7 276 6 941 6 801 6 842 -434 -99 41
Fundo de Regularização da Dívida Pública - funcionamento 50 50 50 7 -430 -430 -430
P005 - Representação Externa 350 343 343 348 -2 5 5
Contribuições e Quotizações para Organizações Internacionais 81 80 80 86 4 5 5
Camões - Instituto da Cooperação e da Língua 60 57 57 63 2 6 6
Instituto de Investigação Científica Tropical 8 7 7 7 0 0 0
P006 - Defesa 2 238 2 208 2 208 2 008 -230 -200 -200
Lei de Programação de Infraestruturas Militares 85 85 85 0 -85 -85 -85
Forças Nacionais Destacadas 54 54 54 15 -39 -39 -39
Lei de Programação Militar 235 229 229 245 11 17 17
P007 - Segurança Interna 2 153 2 119 2 119 2 059 -94 -60 -60
Guarda Nacional Republicana 938 889 889 918 -20 30 30
Polícia de Segurança Pública 797 740 740 761 -36 21 21
Autoridade Nacional de Proteção Cívil 128 124 124 141 13 16 16
P008 - Justiça 1 401 1 438 1 438 1 383 -19 -55 -55
Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça 209 204 204 187 -22 -17 -17
Instituto dos Registos e do Notariado 231 230 230 242 12 12 12
Fonte: Ministério das Finanças (Base de dados SIGO) e cálculos da UTAO
(continua na página seguinte)
UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 5/2014 Análise da Conta Geral do Estado de 2013 15
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Unidade Técnica 129UTAO|d e Apoio Orçamental
Tabela 10 – Despesa efetiva consolidada da administração central (continuação)
(em milhões de euros)
CGE CGE CGEExecução
OE/2013 OE1R/2013 OE2R/2013 vs vs vs CGE
OE/2013 OE1R/2013 OE2R/2013
Organismo ou dotação específica
P009 - Economia 3 045 2 822 2 822 2 584 -461 -238 -238
REFER 631 663 663 573 -58 -91 -91
Metro do Porto 274 230 230 176 -97 -54 -54
Metropolitano de Lisboa 436 335 335 304 -132 -31 -31
Estradas de Portugal 1 123 1 045 1 045 1 092 -31 47 47
Instituto da Mobilidade e dos Transportes 79 73 73 44 -36 -29 -29
IAPMEI 72 70 70 46 -26 -25 -25
Laboratório Nacional de Engenharia Civil 30 29 29 23 -7 -6 -6
Turismo de Portugal 157 148 148 147 -10 -1 -1
ANACOM - Autoridade Nacional de Comunicações 43 40 40 38 -5 -2 -2
Instituto Nacional de Aviação Civil 35 32 32 31 -4 -2 -2
P010 - Agricultura e Mar 1 361 1 342 1 342 1 306 -56 -36 -36
Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas 957 951 951 1 000 43 49 49
Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas (**) 76 74 74 55 -20 -18 -18
Instituto Português do Mar e da Atmosfera 45 43 43 28 -18 -16 -16
P011 - Saúde (*) 8 402 8 475 8 475 8 851 448 376 376
Administração Central do Sistema de Saúde 4 307 4 432 4 432 4 743 436 310 310
Administração Regional de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo 1 427 1 427 1 427 1 474 47 47 47
Instituto Português do Sangue e da Transplantação 83 77 77 50 -33 -27 -27
Administração Regional de Saúde do Norte 1 327 1 313 1 313 1 367 41 55 55
Administração Regional de Saúde do Centro 589 572 572 593 4 21 21
INFARMED 37 35 35 22 -16 -13 -13
P012 - Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar 5 970 6 209 6 209 6 052 81 -157 -157
Parque Escolar 296 296 296 113 -183 -183 -183
Estab. de educação e ensinos básico e secundário - funcionamento 4 867 5 114 5 114 5 101 234 -13 -13
P013 - Ciência e Ensino Superior 2 155 2 216 2 216 2 207 52 -10 -10
Ensino superior - funcionamento 1 642 1 637 1 637 1 745 102 108 108
P014 - Solidariedade, Emprego e Segurança Social 10 110 10 565 10 569 10 582 472 18 13
Transferências para a Segurança Social - Lei de Bases 8 345 8 845 8 845 8 870 525 25 25
Transferências para a Segurança Social - Pensões bancários 503 503 507 507 4 4 -1
Santa Casa da Misericórdia de Lisboa 225 220 220 213 -12 -7 -7
Instituto de Emprego e Formação Profissional 826 800 800 808 -18 8 8
P015 - Ambiente, Ordenamento do Território e Energia 469 427 427 213 -256 -213 -213
Fundo Português do Carbono 125 113 113 69 -56 -44 -44
Agência Portuguesa do Ambiente 86 84 84 38 -48 -46 -46
Polis Litoral Ria Formosa 37 31 31 2 -35 -29 -29
Polis Litoral Ria de Aveiro 31 28 28 5 -27 -23 -23
Polis Litoral Norte 28 24 24 6 -23 -19 -19
Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana 40 37 37 35 -5 -2 -2
Despesa efetiva consolidada 61 531 62 263 62 218 61 270 -261 -993 -948 Fonte: Ministério das Finanças (Base de dados SIGO) e cálculos da UTAO
16 UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 5/2014 Análise da Conta Geral do Estado de 2013
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|Unidade Técnica 130UTAO d e Apoio Orçamental
20 A avaliação da eficácia do Quadro Plurianual de Programação Orçamental (QPPO) para 2013 encontra-se limitada pelos Acórdão do Tribunal Constitucional sobre subsídios de férias e
Natal. Importa referir que após apresentação do QPPO em abril de 2012 assistiu-se à declaração de
inconstitucionalidade da suspensão de subsídios de férias e Natal a trabalhadores do setor público e a
pensionistas através dos Acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 353/2012 e n.º 187/2013. Na
sequência destes, foi necessário rever o valor orçamentado para despesas com pessoal, pensões da
CGA e transferências para a segurança social, aspeto que limita a avaliação dos desvios face aos
objetivos implícitos à lei inicialmente aprovada. De referir que as alterações de orgânica que
entretanto ocorreram também condicionam a comparabilidade, sendo que, para contornar esta
dificuldade, são apresentados em conjunto os programas que registaram alterações dessa natureza.
Em termos gerais, não obstante as dificuldades de comparação, face ao QPPO 2013-2016 da Lei n.º
51/2013 de 24 de julho, conclui-se que a despesa executada foi inferior ao limite estabelecido para os
diversos programas exceto para os programas Saúde e Justiça (Tabela 11).
Tabela 11 – Despesa efetiva consolidada da administração central: comparação com os limites
estabelecidos no âmbito do Quadro Plurianal de Programação Orçamental
(em milhões de euros) CGE CGE CGE
QPPO QPPO QPPO vs vs vs
2012-2016 2013-2016 2013-2016 Execução QPPO QPPO QPPOLei n.º Lei n.º 66- Lei n.º CGE 2012-2016 2013-2016 2013-2016
28/2012, B/2012, 51/2013, Lei n.º Lei n.º 66- Lei n.º 31 julho 31 dezembro 24 julho 28/2012, B/2012, 51/2013,
31 julho 31 dezembro 24 julho
Programas
P001 - Órgãos de Soberania 2 824 2 868 2 871 2 818 -6 -50 -53
P003 - Finanças e Administração Pública 7 485 6 874 7 166 6 941 -544 67 -225
P004 - Gestão da Dívida Pública 7 551 7 276 6 941 6 827 -724 -449 -114
P005 - Representação Externa 312 319 319 305 -7 -14 -14
P006 - Defesa 1 778 1 843 1 842 1 752 -26 -91 -90
P007 - Segurança Interna 1 725 1 827 1 827 1 743 18 -84 -84
P008 - Justiça 646 679 721 743 97 64 22
P011 - Saúde (*) 7 546 7 841 7 913 8 678 1 132 837 765
P012 - Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar 5 077 5 232 5 475 5 428 351 196 -47
P013 - Ciência e Ensino Superior 1 208 1 305 1 367 1 249 41 -56 -118
P002 - Governação e Cultura 204
P009 - Economia 67
P010 - Agricultura e Mar 7 476 9 675 10 171 328 2 556 357 -139
P014 - Solidariedade, Emprego e Segurança Social 9 401
P015 - Ambiente, Ordenamento do Território e Energia 33
Despesa efetiva consolidada 43 628 45 737 46 613 46 516 2 888 779 -97
Por memória: Despesa primária 36 077 38 461 39 672 39 689 3 612 1 228 17 Fonte: Ministério das Finanças (Base de dados SIGO) e cálculos da UTAO | Notas: (*) No caso do" programa P011-Saúde" a forma
como a receita se encontra registada na base de dados (fonte de financiamento com código "910") não permite identificar
apenas a receita que se refere a receitas gerais, incluindo outras fonte de receita (por exemplo, receita proveniente de taxas
moderadoras). Assim, a execução deste programa não é diretamente comparável com a despesa implícita ao QPPO. As
alterações da Lei Orgânica do Governo limitam a comparabilidade com o QPPO 2012-2016 apresentado em abril de 2012. Deste
modo, apresenta-se o valor do total da despesa do QPPO para os programas orçamentais que registaram alterações da
orgânica.
UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 5/2014 Análise da Conta Geral do Estado de 2013 17
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Unidade Técnica 131UTAO|d e Apoio Orçamental
III.2 Ótica das Contas Nacionais Nesta secção procede-se a uma análise dos resultados orçamentais de 2013 na ótica da contabilidade
nacional. Em primeiro lugar, efetua-se uma comparação do défice das administrações públicas em
contabilidade nacional com os objetivos inscritos no OE inicial para 2013 e nos subsequentes OER.
Para o efeito são utilizados os últimos resultados apurados para aquele ano em SEC95, que datam da
1.ª Notificação do Procedimento dos Défices Excessivos de 31 de março de 2014, pelo facto dos
objetivos orçamentais se encontrarem expressos neste referencial metodológico. Contudo, estes
resultados não incorporam a informação mais recente de contabilidade pública para 2013, que
conduziram a uma revisão do défice numa ótica de caixa em +154 M€ quando comparado com a
execução provisória (Tabela 5). De seguida, comparam-se os resultados apurados para 2013 em SEC95
e em SEC2010, tendo em conta que estes últimos incorporam o valor revisto do défice em
contabilidade pública e os impactos decorrentes da adoção do novo referencial metodológico. Por
último, analisa-se a evolução do défice face a 2012, em SEC2010.
Desvio face ao orçamentado em SEC95
21 Em 2013, o défice orçamental na ótica da contabilidade nacional, em SEC95, ascendeu a 8,1 mil M€, o correspondente a 4,9% do PIB, tendo beneficiado de um conjunto de medidas de
natureza extraordinária que, em termos líquidos, contribuíram para desagravar o défice em 0,4
p.p. do PIB. O efeito positivo sobre o défice associado às operações extraordinárias adveio do Regime
Excecional de Regularização de Dívidas Fiscais e à Segurança Social (RERD), que permitiu arrecadar
uma receita adicional de 1,3 mil M€, equivalente a 0,8 p.p. do PIB. Este efeito positivo foi, porém,
parcialmente compensado pela injeção de capital no BANIF, realizada no 1.º trimestre de 2013, num
montante de 700 M€, o correspondente a 0,4 p.p. do PIB. Refira-se que a receita de natureza também
extraordinária relativa à concessão de portos, na ordem dos 227 M€ (0,1 p.p. do PIB), que chegou a
estar prevista no âmbito do OE/2013 e do OE1R/2013 acabou por não se concretizar.
22 O défice registado em 2013 não alcançou o objetivo estabelecido na proposta do OE/2013, embora tenha superado os objetivos revistos no âmbito dos orçamentos retificativos.
A notificação do PDE remetida pelas autoridades nacionais ao Eurostat, em 31 de março de 2014,
revelou que o défice orçamental, ajustado de medidas extraordinárias, evidenciou um desvio
desfavorável de 0,6 p.p. do PIB face ao previsto no OE/2013. No entanto, face aos orçamentos
retificativos apresentados em 2013, o desvio foi favorável (Tabela 12).
18 UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 5/2014 Análise da Conta Geral do Estado de 2013
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|Unidade Técnica 132UTAO d e Apoio Orçamental
Tabela 12 - Saldo das administrações públicas em SEC95:
previsões vs valor apurado pelo INE
(ajustado de operações extraordinárias)
Saldo orçamentalPor memória:
Data de Documento M€ % PIB PIB (em M€)
publicação
DEO/2012-16 (abr-2012) -5 152 -3,0 170 922
OE/2013 (out-2012) -7 826 -4,7 166 782
DEO/2013-17 (abr-2013) -9 266 -5,6 164 338
OE1R/2013 (mai-2013) -9 311 -5,7 164 338
OE2R/2013 (out-2013) -9 577 -5,8 165 379
1.ª Notificação do PDE (INE) (mar-2014) -8 702 -5,3 165 666 Fontes: Ministério das Finanças, INE e cálculos da UTAO. | Nota: Os dados encontram-se
ajustados das operações extraordinárias consideradas em cada um dos respetivos
documentos.
23 O não cumprimento do objetivo para o défice inscrito no orçamento inicial para 2013 reflete um desvio desfavorável da despesa face ao orçamentado inicialmente. Tanto a receita
como a despesa excederam os valores previstos no OE/2013 (Tabela 13). No que se refere à receita, o
desvio favorável cifrou-se em 0,3 mil M€, apesar da receita fiscal e contributiva ter ficado aquém do
previsto para o conjunto do ano, em 0,5 mil M€. O desvio positivo da receita total ficou assim a dever-
se a uma concretização da outra receita corrente e da receita de capital acima do que se encontrava
previsto. Do lado da despesa, porém, o desvio foi bastante mais significativo do que no caso da
receita. Em termos globais, a despesa excedeu o projetado no OE inicial em 1,2 mil M€, o que se ficou
a dever em grande medida às prestações sociais e às despesas com pessoal que excederam o previsto
no orçamento em 1,2 e 0,5 mil M€, respetivamente. Para estes desvios contribuiu a reposição de um
subsídio, na sequência de decisão do Tribunal Constitucional, posterior ao OE inicial. Os referidos
desvios naquelas rubricas da despesa foram compensados ainda que parcialmente, por uma menor
despesa em investimento, consumo intermédio e juros.
24 Quando comparado com os objetivos definidos nos orçamentos retificativos, o défice revelou ser mais reduzido do que o previsto, o que resultou igualmente de um desvio da
despesa face ao orçamentado, mas neste caso no sentido favorável. A despesa total ficou abaixo
da prevista nos orçamentos retificativos, em cerca de 0,7 mil M€, devido sobretudo a uma menor
despesa com investimento, juros e consumo intermédio (Tabela 13). Do lado da receita, a receita fiscal
e contributiva ficou significativamente acima da prevista em ambos os orçamentos retificativos, com
destaque para a receita dos impostos diretos. Contudo, este efeito foi anulado por uma concretização
das outras receitas correntes e das receitas de capital inferior à prevista. Recorde-se que as perspetivas
económicas degradaram-se consideravelmente no início de 2013 depois de conhecida a evolução do
4.º trimestre de 2012 (a qual comportava um efeito carry-over significativo para o ano seguinte), o que
determinou uma revisão em baixa da previsão de receita fiscal face ao OE inicial e um aumento do
valor orçamentado para a despesa com prestações sociais.
UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 5/2014 Análise da Conta Geral do Estado de 2013 19
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Unidade Técnica 133UTAO|d e Apoio Orçamental
Tabela 13 – Conta das administrações públicas
(ajustada de operações extraordinárias, em milhões de euros)
2013 Orçamentado Desvio face ao orçamentado
(INE) OE OE1R OE2R OE OE1R OE2R
Receita Total 71 130 70 854 71 208 70 961 275 -78 169
Receita fiscal 41 045 41 357 39 938 40 125 -311 1107 920
Impostos indiretos 22 310 22 783 22 122 21 767 -473 188 543
Impostos diretos 18 735 18 573 17 816 18 358 162 919 377
Contribuições sociais 19 905 20 118 19 811 19 667 -213 95 239
Outras receitas correntes 8 677 8 306 9 295 9 227 371 -618 -550
Receitas de capital 1 503 1 074 2 164 1 942 429 -661 -440
Despesa Total 79 831 78 680 80 519 80 538 1151 -687 -707
Consumo intermédio 7 308 7 648 7 463 7 864 -340 -155 -556
Despesas com pessoal 17 789 17 267 17 304 17 538 522 485 251
Prestações sociais 38 834 37 633 38 550 38 399 1201 284 435
Juros 7 064 7 216 7 454 7 189 -153 -390 -125
Subsídios 1 117 1 202 1 165 1 212 -86 -49 -95
Outras despesas correntes 4 397 3 957 4 778 4 452 439 -382 -55
Despesa de capital 3 324 3 756 3 806 3 885 -433 -482 -561
FBCF 2 376 2 963 3 144 3 085 -587 -769 -709
Outras despesas de capital 948 793 661 800 154 287 148
Saldo global -8 702 -7 826 -9 311 -9 577 -876 609 875
em % do PIB -5,3 -4,7 -5,7 -5,8 -0,6 0,4 0,5
Saldo primário -1 638 -609 -1 857 -2 388 -1 028 219 750
Receita fiscal e contributiva 60 951 61 475 59 749 59 792 -524 1202 1159
Despesa corrente 76 508 74 924 76 713 76 653 1584 -205 -145
Despesa corrente primária 69 444 67 708 69 260 69 464 1736 184 -20
Despesa primária 72 767 71 464 73 065 73 349 1304 -298 -582
Por memória:
PIB (em mil M€) 165,7 166,8 164,3 165,4 -1,1 1,3 0,3
Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
25 O défice em contabilidade nacional em SEC95 situou-se 0,2 p.p. abaixo do défice apurado em contabilidade pública, numa ótica de caixa, com base na informação que se
encontrava disponível por ocasião da 1.ª Notificação do Procedimento dos Défices Excessivos.
Para a diferença entre as duas óticas contabilísticas contribuíram ajustamentos de sentidos contrários
(Tabela 14). Por um lado, o ajustamento accrual e a delimitação setorial das administrações públicas
em Contas Nacionais e os encargos assumidos e não pagos, sobretudo os relativos a pagamentos de
dívidas de anos anteriores na Região Autónoma da Madeira, contribuíram para que o défice em contas
nacionais fosse inferior ao défice em contabilidade pública. Estes efeitos foram parcialmente
compensados por outras operações que contribuíram para elevar o défice em contas nacionais, entre
os quais se destacam o remanescente da receita de concessão da aeroportuária, efetuada em 2012 e
sem impacto em contas nacionais, e a despesa com a participação no capital do BANIF, registado em
20 UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 5/2014 Análise da Conta Geral do Estado de 2013
Página 134
|Unidade Técnica 134UTAO d e Apoio Orçamental
contas nacionais como transferência de capital. Já posteriormente à 1.ª Notificação do PDE, o défice
em contabilidade pública foi revisto, apresentado um agravamento de 154 M€ numa ótica de caixa,
não tendo sido divulgado pelas autoridades estatísticas o impacto que esta alteração poderá ter
produzido ao nível do défice orçamental em contas nacionais em SEC95. Essa nova informação foi
incorporada nos resultados de contas nacionais apurados de acordo com o novo referencial
metodológico, o SEC2010, adotado desde setembro de 2014.
Tabela 14 – Ajustamento entre o saldo das administrações públicas em contabilidade pública e em
contabilidade nacional em 2013
Milhões % PIB
de euros
Saldo em contabilidade pública -8 367,2 -5,1
Ajustamento accrual e delimitação setorial em Contas Nacionais1 1 015,5 0,6
Encargos assumidos e não pagos 1 025,3 0,6
Remanescente da receita da concessão aeroportuária de 2012 -480,0 -0,3
Aumento de capital do BANIF -700,0 -0,4
Injeção de capital em EPR -505,4 -0,3
Outros efeitos -109,9 -0,1
Saldo em contabilidade nacional -8 121,7 -4,9
Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. |Nota: 1) O ajustamento accrual consiste em adicionar os
encargos assumidos e não pagos em 2013 e em subtrair os pagamentos ocorridos em 2013 respeitantes a
encargos assumidos noutros anos.
Comparação do défice em SEC2010 e em SEC95
26 Em setembro de 2014, o défice das administrações públicas passou a ser divulgado de acordo com o novo referencial metodológico, o SEC2010, que substitui o anterior SEC95 e
contempla um conjunto de alterações com impacto no défice. Ao nível do défice,as revisões mais
significativas verificam-se nos anos em que ocorreram transferências de fundos de pensões para o
setor das administrações públicas, na medida em que estas transferências deixam de contar como 5
receita para efeitos do défice. Em 2013, não tendo ocorrido operações daquela natureza, há ainda
assim que ter em conta que as despesas com o pagamento de pensões dos fundos transferidos
deixam de onerar o défice orçamental, representando em termos globais um desagravamento de
378,6 M€ face ao défice apurado em SEC95 (Tabela 15). O impacto mais significativo sobre o défice de
2013, diretamente associado à adoção do SEC2010, decorre do efeito do alargamento do perímetro
das administrações públicas. Em resultado das alterações introduzidas aos critérios de classificação de
entidades no âmbito do novo SEC, o setor das administrações públicas passou a incorporar 168
entidades que se encontravam fora do perímetro orçamental, destacando-se nomeadamente, a
5 Para uma explicação mais detalhada das alterações introduzidas pelo SEC 2010 poderá ser consultada a análise do “Impacto da
adoção do SEC2010”, publicada na Informação Técnica da UTAO n.º 26/2014.
UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 5/2014 Análise da Conta Geral do Estado de 2013 21
Página 135
Unidade Técnica 135UTAO|d e Apoio Orçamental
Parpública, a Sagestamo, a Estamo, os Hospitais EPE, a EDIA, a TAP SGPS, as entidades reguladoras de
mercado e a CP. O conjunto das entidades reclassificadas, por se tratar na sua maioria de entidades
com resultados negativos, produz um efeito negativo sobre o défice, onerando em 787,3 M€ o valor
apurado em SEC 2010 face ao que havia sido calculado em SEC95. Também de assinalar, mas com
impacto significativamente inferior, é a alteração do registo dos juros relativos a operações de swaps.
Com o novo SEC, o défice orçamental para efeitos do PDE passa a ser idêntico ao apurado em contas
nacionais, deixando de contabilizar os juros de operações de swaps. Nas empresas reclassificadas para
o setor das administrações públicas, os pagamentos de juros desta natureza são superiores aos
recebimentos, contrariamente ao que sucede no caso dos juros de swaps relativos à dívida direta do
Estado. A estes efeitos diretamente relacionados com o novo referencial metodológico, acrescem
ainda alterações de fontes estatísticas, com base em informação de natureza estrutural, que têm
também efeito sobre o défice apurado em contas nacionais. Para 2013, os valores do défice em
SEC2010 têm também por base o valor revisto do défice em contabilidade pública, apurados já
posteriormente à 1.ª Notificação do PDE de 2014 e que determinaram um agravamento do défice
numa ótica de caixa em 154 M€, em resultado de revisões em diversas rubricas da receita e da
despesa, conforme se analisa em maior detalhe na secção III.1 deste Parecer. Note-se que o último
valor apurado para o défice de 2013 em SEC95 não contempla esta revisão do défice em contabilidade
pública.
Tabela 15 – Revisão do saldo orçamental das administrações públicas
na sequência da adoção do SEC2010
(não ajustado de operações extraordinárias, em milhões de euros)
2010 2011 2012 2013
Revisão do saldo orçamental -3 118,7 -5 569,1 1 331,0 -187,4
Revisões relacionadas com a introdução do SEC2010 -3 189,8 -5 510,9 1 379,1 -370,7
Delimitação setorial -738,6 54,5 800,2 -787,3
Transferência dos fundos de pensões -2 535,2 -5 774,8 368,6 378,6
Juros de operações de swaps 84,1 209,3 210,2 38,0
Outras revisões (nomeadamente fontes estatísticas) 71,1 -58,2 -48,0 183,3 Fonte: INE.
27 Apesar do défice nominal para 2013 em SEC2010 exceder em 187,4 M€ o apurado em SEC95 para efeitos da 1.ª Notificação do PDE de 2014, em percentagem do PIB o défice
orçamental permanece inalterado em 4,9%, devido à revisão em alta do PIB. Com a adoção do
SEC2010, a série do PIB nominal foi revista em alta, sendo essa revisão de 5,5 mil M€, o equivalente a
um aumento do valor do PIB nominal em 3,3%. Entre as alterações metodológicas introduzidas pelo
SEC2010, o impacto mais relevante sobre o PIB decorre da classificação das despesas de investigação e
desenvolvimento como despesas de investimento. Acrescem a este efeito, mas com menor impacto
sobre o PIB nominal, o registo das despesas com aquisição de material militar também como
investimento e a introdução de novas regras ao nível do registo das entidades com fins especiais
(Special Purpose Entities). Em 2013, a revisão em alta do PIB nominal acaba por compensar o efeito de
revisão em alta do valor nominal do défice, levando a que o défice em percentagem do PIB em
SEC2010 se mantenha inalterado em 4,9% face ao apurado em SEC95 para efeitos da 1.ª Notificação
do PDE (Tabela 16).
22 UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 5/2014 Análise da Conta Geral do Estado de 2013
Página 136
|Unidade Técnica 136UTAO d e Apoio Orçamental
Tabela 16 – Contributos para a revisão do saldo orçamental
das administrações públicas entre o SEC95 e o SEC2010
(em pontos percentuais do PIB)
2010 2011 2012 2013
Saldo orçamental em SEC 95 -9,8 -4,3 -6,4 -4,9
Revisão total -1,3 -3,0 1,0 0,0
Efeito da alteração do saldo nominal -1,8 -3,3 0,8 -0,1
Efeito da alteração do PIB nominal 0,5 0,2 0,2 0,2
Saldo orçamental em SEC 2010 -11,2 -7,4 -5,5 -4,9
Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
28 A alteração do valor nominal défice em SEC2010 tem subjacente uma revisão em alta da receita que é em parte compensada pela revisão da despesa no mesmo sentido, em que se
destacam os efeitos associados ao alargamento do perímetro das administrações públicas pela
sua relevância e por serem transversais a diversas rubricas. No que se refere à receita, salienta-se o
aumento dos impostos indiretos, que passam a incluir taxas cobradas por reguladores de mercado,
Fundo de Garantia Depósitos e Fundo de Garantia de Crédito Agrícola Mútuo, e o aumento do nível
das outras receitas correntes, nomeadamente, receitas de vendas obtidas pelas entidades
reclassificadas. Do lado da despesa primária, a entrada de novas entidades no setor das
administrações públicas produz, por um lado, uma revisão em alta das despesas com pessoal,
consumo intermédio, formação bruta de capital fixo, e pelo outro lado, uma redução do nível das
despesas com prestações sociais, que deixam de incluir os valores dos contratos-programa dos
Hospitais EPE. As novas entidades classificadas nas administrações públicas têm também impacto na
despesa com juros, sendo são o principal fator subjacente à revisão em alta desta componente da
despesa (Tabela 17), que deixa também de incluir os juros de operações de swaps. Do lado da
despesa, há ainda a registar a redução do nível da despesa com prestações sociais por via da alteração
do registo das operações associadas aos fundos de pensões transferidos para as administrações
públicas, cujas despesas deixam de ter impacto no défice.
UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 5/2014 Análise da Conta Geral do Estado de 2013 23
Página 137
Unidade Técnica UTAO| 137de Apoio Orçamental
Tabela 17 – Revisão da receita e da despesa na sequência da adoção do SEC 2010
(em milhões de euros)
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Receita Total 1 256 1 236 1 356 1 211 1 750 1 888 1 852 1 890 1 048 -1 039 2 407 2 726 3 107 3 660 4 184 1 146 -1 963 5 332 5 016
Receita corrente 1 256 1 236 1 356 1 186 1 714 1 851 1 791 1 834 2 082 2 044 2 354 2 656 3 002 3 550 4 011 3 776 3 912 4 805 4 743
Receita fiscal 708 612 673 737 761 837 811 725 708 606 624 701 743 740 698 727 734 691 806
Impostos indiretos 708 612 673 737 760 836 811 724 707 605 623 700 742 743 704 738 913 800 939
Impostos diretos 0 0 0 0 0 0 0 1 1 1 1 1 1 -3 -6 -11 -179 -109 -133
Contribuições sociais 2 4 4 3 5 5 5 6 61 44 42 185 218 196 158 93 153 389 264
Outras receitas correntes 545 621 679 445 949 1 009 975 1 103 1 313 1 394 1 688 1 770 2 041 2 614 3 156 2 956 3 025 3 725 3 673
Vendas 536 574 635 727 817 853 894 936 1 106 1 131 1 205 1 187 1 734 2 155 2 446 2 228 2 074 2 013 2 382
Outra receita corrente 9 47 44 -282 132 157 81 167 207 263 483 583 306 459 710 728 950 1 712 1 291
Receitas de capital 0 0 0 25 36 37 61 57 -1 033 -3 083 54 70 105 110 173 -2 630 -5 875 527 272
Despesa Total 1 164 1 187 1 411 1 817 1 695 1 800 1 886 1 830 2 138 2 366 2 224 2 478 2 947 4 037 4 242 4 218 3 625 3 973 5 084
Despesa corrente 887 872 1 028 1 053 1 014 1 107 961 981 1 304 1 324 1 443 1 470 2 119 2 523 2 371 1 171 2 773 3 281 3 747
Consumo intermédio 114 134 151 241 234 245 155 259 1 000 1 091 1 096 1 447 2 113 2 283 2 423 1 685 2 742 2 066 2 494
Despesas com pessoal 103 112 126 135 146 165 177 243 1 335 1 417 1 521 1 907 2 534 2 814 3 208 3 453 3 192 3 464 3 442
Prestações sociais 2 4 4 3 6 6 6 13 -1 314 -1 418 -1 635 -2 254 -2 970 -3 238 -4 092 -4 498 -4 451 -4 106 -4 106
Subsídios -2 -2 -5 -4 -3 -5 -5 -6 -4 -9 -9 -13 -12 -14 0 13 -52 50 -130
Juros 21 66 133 87 55 78 74 65 -11 -25 171 109 90 245 406 372 734 1 199 1 347
Outras despesas correntes 649 559 620 590 576 619 555 407 299 267 300 272 364 433 425 145 609 607 700
Despesa de capital 277 315 382 764 680 693 925 849 834 1 042 780 1 008 828 1 514 1 871 3 048 852 692 1 337
Investimento(1) 277 315 382 488 622 694 927 855 840 1 061 973 1 049 1 071 1 648 2 201 3 037 1 649 1 471 1 325
Outras despesas de capital 0 0 0 276 58 -1 -2 -6 -6 -19 -193 -41 -243 -134 -329 10 -797 -779 11
Saldo global 91 49 -55 -606 55 88 -35 61 -1 090 -3 406 184 248 160 -377 -57 -3 073 -5 588 1 359 -68
Saldo primário 112 115 78 -519 110 166 39 125 -1 100 -3 430 354 358 250 -132 349 -2 700 -4 854 2 558 1 279
Receita fiscal e contributiva 1 244 1 185 1 308 1 464 1 577 1 689 1 704 1 660 1 813 1 737 1 828 1 887 2 477 2 898 3 150 2 966 2 987 2 813 3 321
Despesa corrente primária 866 806 896 966 959 1 029 887 916 1 315 1 349 1 273 1 360 2 029 2 278 1 964 798 2 040 2 082 2 400
Despesa primária 1 143 1 121 1 278 1 730 1 640 1 722 1 813 1 765 2 149 2 391 2 053 2 368 2 857 3 792 3 836 3 846 2 891 2 774 3 737 Dívida pública n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 126 222 279 508 2 012 2 512 3 312 4 302 4 889 5 636 10 589 10 449 6 925 5 594
Fontes: INE e Banco de Portugal. | Notas: Comparação do saldo orçamental em SEC2010 e em SEC95, na ótica de contas nacionais, que exclui dos juros associados a operações de swaps. Os
valores apresentados não se encontram corrigidos do efeito de operações extraordinárias. (1) Inclui a formação bruta de capital e aquisições líquidas de cessões de ativos não financeiros não
produzidos.
24
UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 5/2014 Análise da Conta Geral do Estado de 2013
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|Unidade Técnica 138UTAO d e Apoio Orçamental
Variação face ao ano anterior em SEC2010
29 Em SEC2010, o défice das administrações públicas em contabilidade nacional ascendeu a 8,3 mil M€ em 2013, o equivalente a 4,9% do PIB, tendo sido influenciado por medidas de
caráter extraordinário que, em termos líquidos, contribuíram para atenuar o défice em 0,3 p.p.
do PIB. Este efeito resulta de operações com impactos contrários sobre o défice. Por um lado, a
injeção de capital no BANIF, num montante de 700 M€, realizada no 1.º trimestre, contribuiu para
aumentar a despesa das administrações públicas. Por outro lado, a receita adicional arrecadada no
âmbito do Regime Excecional de Regularização de Dívidas Fiscais e à Segurança Social (RERD) permitiu
aumentar a receita fiscal e contributiva em 1,3 mil M€. Deste modo, o saldo ajustado de operações
extraordinárias fixou-se em 8,9 mil M€, correspondendo a 5,2% do PIB, o que excede em 0,3 p.p. do
PIB o défice não ajustado.
30 O défice ajustado de medidas extraordinárias manteve-se praticamente inalterado face a 2012, apresentando uma redução de 0,1 p.p. do PIB, apesar do aumento da receita ter sido
bastante mais significativo, já que o aumento da despesa absorveu na sua quase totalidade o
acréscimo verificado ao nível da receita. Em 2013, a evolução do défice das administrações públicas
foi em grande medida influenciada por dois fatores: o aumento da tributação, por um lado, e a
reposição dos subsídios a funcionários públicos e pensionistas, pelo outro. Deste modo, apesar do
défice se ter mantido sensivelmente inalterado, as variações da receita e da despesa foram mais
expressivas, tendo ambas aumentado face a 2012 (Tabela 18). Em termos globais, o acréscimo nominal
da despesa em 2013 acabou por absorver cerca de 95% do aumento nominal da receita.
UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 5/2014 Análise da Conta Geral do Estado de 2013 25
Página 139
Unidade Técnica 139UTAO|d e Apoio Orçamental
Tabela 18 – Receita e despesa das administrações públicas
(ajustadas de operações extraordinárias)
2012 2013 2012 2013 2012 2013 2012 2013
Variação Variação Taxa de Taxa de
Em milhões Em milhões Em % do Em % do homóloga homóloga variação variação
de euros de euros PIB PIB em p.p. do em p.p. do homóloga homóloga
PIB PIB em % em %
Receita Total 72 525 76 146 42,7 44,5 0,6 1,7 -2,2 5,0
Receita corrente 69 759 74 371 41,1 43,4 0,1 2,3 -3,4 6,6
Receita fiscal 38 378 41 851 22,6 24,4 -0,2 1,8 -4,7 9,0
Impostos indiretos 23 338 23 177 13,8 13,5 -0,1 -0,2 -4,4 -0,7
Impostos diretos 15 040 18 674 8,9 10,9 -0,1 2,0 -5,2 24,2
Contribuições sociais 19 524 20 170 11,5 11,8 -0,5 0,3 -7,6 3,3
Outras receitas correntes 11 856 12 350 7,0 7,2 0,8 0,2 9,5 4,2
Receitas de capital 2 767 1 775 1,6 1,0 0,5 -0,6 42,7 -35,8
Despesa Total 81 575 85 035 48,1 49,7 -1,2 1,6 -6,0 4,2
Despesa corrente 76 565 80 374 45,1 46,9 -0,5 1,8 -4,8 5,0
Consumo intermédio 9 466 9 802 5,6 5,7 -0,5 0,1 -11,1 3,5
Despesas com pessoal 19 974 21 230 11,8 12,4 -1,1 0,6 -11,7 6,3
Prestações sociais 33 034 34 728 19,5 20,3 0,6 0,8 -0,9 5,1
Subsídios 1 018 987 0,6 0,6 -0,1 0,0 -12,8 -3,1
Juros 8 353 8 530 4,9 5,0 0,6 0,1 9,8 2,1
Outras despesas correntes 4 720 5 096 2,8 3,0 -0,1 0,2 -6,3 8,0
Despesa de capital 5 010 4 660 3,0 2,7 -0,7 -0,2 -21,7 -7,0
FBCF 4 271 3 686 2,5 2,2 -0,8 -0,4 -27,7 -13,7
Outras despesas de capital 739 974 0,4 0,6 0,2 0,1 49,9 31,9
Saldo global -9 050 -8 889 -5,3 -5,2 1,8 0,1
Saldo primário -697 -358 -0,4 -0,2 2,4 0,2
Receita fiscal e contributiva 57 903 62 021 34,1 36,2 -0,7 2,1 -5,7 7,1
Despesa corrente primária 68 213 71 844 40,2 42,0 -1,1 1,8 -6,3 5,3
Despesa primária 73 222 76 504 43,2 44,7 -1,8 1,5 -7,5 4,5
Por memória:
PIB (em mil M€) 169,7 171,2
Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. l Notas: Os impostos indiretos correspondem a impostos sobre
a produção e a importação e os impostos diretos correspondem a impostos sobre o rendimento e património. Nas
outras receitas correntes estão incluídas as vendas. Em 2013, o saldo orçamental foi ajustado da injeção de capital no
BANIF e das receitas obtidas com o Regime Excecional de Regularização de Dívidas Fiscais e à Segurança Social (RERD).
Em 2012, o saldo foi ajustado do aumento de capital da CGD, da transferência da parte remanescente da sobretaxa de
IRS 2011 relativa aos sujeitos passivos independentes, da concessão de licenças da 4.ª geração da rede móvel, da
regularização de pagamentos devidos à União Europeia no âmbito da revisão do Rendimento Nacional Bruto, da receita
do repatriamento de capitais (RERT) e das imparidades associadas à transferência de ativos do BPN para a Parvalorem e
Parups.
31 A receita total das administrações públicas aumentou 1,7 p.p. do PIB em 2013, o que se ficou a dever sobretudo ao aumento da receita fiscal e contributiva. Destaca-se, nomeadamente,
o aumento da receita de impostos diretos, que incidem sobre o rendimento e património, em 24,2% e
o crescimento da receita de contribuições sociais em 3,3%. Estes resultados refletem, sobretudo, o
aumento da tributação ao nível dos impostos diretos, mas também o efeito positivo sobre a receita
que decorreu da reposição dos subsídios de férias e de Natal. Ao nível das outras receitas correntes
registou-se igualmente uma evolução positiva, que se traduziu num crescimento de 4,2%,
fundamentalmente devido ao aumento da receita de dividendos, associada à participação nos lucros
26 UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 5/2014 Análise da Conta Geral do Estado de 2013
Página 140
|Unidade Técnica 140UTAO d e Apoio Orçamental
do Banco de Portugal (359,3 M€ em 2013 que compraram com 18,7 M€ em 2012), mas também
devido às comissões recebidas relativas a empréstimos avalizados pelo Estado e aos juros dos
empréstimos concedidos no âmbito das medidas de apoio ao setor bancário. As transferências do
Fundo Social Europeu recebidas pelas administrações também contribuíram para aquele aumento,
assim como a receita de vendas, onde se incluem as vendas realizadas por empresas públicas
reclassificadas para dentro do perímetro com a adoção do SEC2010. No seu conjunto, a receita
corrente registou um aumento de 6,6%. Pelo contrário, as receitas de capital evidenciaram um
decréscimo de 35,8% face a 2012 (ano em que tinham registado um aumento de 42,7%), para um nível
de receita mais próximo ao registado em 2011. A redução das receitas de capital verificada em 2013
refletiu em grande medida a redução de ajudas ao investimento recebidas da União Europeia pelo
setor das administrações públicas.
32 A despesa total registou um aumento de 1,6 p.p. do PIB, ligeiramente inferior ao aumento da receita, o qual esteve associado fundamentalmente ao crescimento das despesas
com pessoal e com prestações sociais. Em 2013, as despesas com pessoal e as prestações sociais
evidenciaram aumentos de 6,3% e 5,1%, respetivamente, o que se deveu em grande medida à
reposição dos subsídios anteriormente referida. A redução do número de funcionários públicos
contribuiu, ainda assim, para a contenção das despesas com pessoal. No que se refere às outras
prestações sociais que não pensões, verificou-se também um crescimento da despesa com subsídio de
desemprego, embora as restantes prestações sociais em dinheiro tenham mantido a tendência de
queda verificada nos anos anteriores. A evolução destas componentes traduziu-se num crescimento
de 5,0% da despesa corrente. O efeito do aumento da despesa corrente foi em parte compensado
pela queda das despesas de capital, que registaram em 2013 uma nova redução, de 7,0%, após se
terem reduzido em 2011 e em 2012 em mais de 20% ao ano. A redução destas despesas voltou a estar
essencialmente associada a uma redução do investimento, que em 2013 verificou uma queda de
13,7%, destacando-se nesta evolução a redução do investimento realizado por empresas públicas,
nomeadamente pelas empresas Parque Escolar e Estradas de Portugal. No que se refere às outras
despesas de capital, verificou-se um crescimento em 2013, para o qual contribuiu o pagamento
associado ao défice tarifário.
UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 5/2014 Análise da Conta Geral do Estado de 2013 27
Página 141
Unidade Técnica 141UTAO|d e Apoio Orçamental
IV Financiamento e Dívida Pública 33 Em 2013, assistiu-se a alguma volatilidade das taxas de rendibilidade da dívida pública portuguesa no mercado secundário, seguida de uma relativa estabilização. No final de 2013, a
taxa de rendibilidade da dívida pública portuguesa a 10 anos atingiu 6,0% (a taxa de rendibilidade
fixava-se em 6,5% no inicio do ano), tendo durante o ano atingido um máximo de 7,4% e um mínimo
de 5,2% (Gráfico 7). Para a volatilidade apresentada contribuíram fatores externos como a
implementação de novos estímulos monetários por parte do Banco Central Europeu e, em sentido
inverso, a redução do programa de aquisições de ativos financeiros por parte da Reserva Federal dos
EUA. Adicionalmente, o aumento da volatilidade da dívida pública portuguesa apresentado nos meses
de junho e julho estão, em parte, associados ao clima de instabilidade e incerteza política que se
instalou em Portugal nesse período. Também no mês de setembro as taxas de rendibilidade da dívida
pública portuguesa no mercado secundário sofreram um aumento devido à incerteza quanto à
conclusão da oitava e nona avaliação do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro por parte
do BCE/CE/FMI, num mês em que também se realizaram as eleições autárquicas. Com efeito, surgiram
rumores quanto a um segundo resgate, tendo estes sido desmentidas de forma imediata pelas várias
instituições envolvidas na avaliação do PAEF. Pela positiva, o Eurogrupo aprovou em junho as
extensões de maturidades dos empréstimos a Portugal e à Irlanda, no âmbito do PAEF, ao mesmo
tempo que aprovava normas sobre a recapitalização bancária através do Mecanismo Europeu de
Estabilidade. O Conselho da UE decidiu, no final de junho, sobre o fundo de resolução bancária e os
novos requisitos de capital associados. Por último, de salientar que se assistiu a uma estabilização
generalizada das taxas de rendibilidades da dívida pública dos vários países europeus durante o ano
de 2013.
Gráfico 7 – Taxas de rendibilidade de Obrigações do Tesouro a 10 anosem 2013
(em percentagem)
8,0
7,0
6,0 6,0
PRT 5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
Jan-13 Fev-13 Mar-13 Abr-13 Mai-13 Jun-13 Jul-13 Ago-13 Set-13 Out-13 Nov-13 Dez-13
Portugal Itália Espanha Irlanda França Bélgica Alemanha
Fonte: IGCP. | Nota:A taxa de rendibilidade é referente a títulos da dívida pública com
uma maturidade residual de 10 anos.
34 No final de 2013, segundo o sistema europeu de contas nacionais SEC 95, o rácio da dívida bruta da administração pública atingiu os 129% do PIB, representando um acréscimo de
4,9 p.p. face ao ano anterior. O rácio da dívida pública em percentagem do PIB manteve em 2013 a
tendência de acréscimo verificada em anos anteriores, fixando-se no final de ano em 129% do PIB, o
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|Unidade Técnica 142UTAO d e Apoio Orçamental
que representa um acréscimo de 4,9 p.p. face ao registado no final de 2012. Para este aumento
contribuiu, sobretudo, o efeito dinâmico intrínseco à dívida (3,8 p.p.), no qual o acréscimo via efeito de
juros (4,2 p.p.) foi parcialmente compensado pelo efeito positivo de crescimento nominal da atividade
económica (0,4 p.p.). Adicionalmente, quer o ajustamento défice-dívida (0,4 p.p.), quer o saldo
primário (0,6 p.p.) concorreram para o aumento da dívida em 2013 (Gráfico 8). No caso do
ajustamento défice-dívida, de salientar a regularização de empréstimos à Parpública e a redução dos
créditos comerciais da Administração Regional e a administração Local. Em sentido contrário, destaca-
se a receita proveniente da alienação de partes sociais de empresas como a ANA – Aeroportos de
Portugal, SA e os CTT.
Gráfico 8 – Dinâmica da dívida pública (SEC 95)
(em p.p. do PIB)
14,3 15,816
145,4
12
10 9,03,9
8
6 4,91,0 0,4
4 4,5
2 4,14,2
2,10 0,3 0,6-0,4
-22011 2012 2013
ajustamento défice-dívida
efeito crescimento PIB nominal
efeito juros
efeito saldo primário
Variação da dívida Fonte: INE, Procedimento dos Défices Excessivos de abril de 2014.
35 Segundo o novo método contabilístico (SEC 2010), o rácio de dívida pública fixou-se em 6, 7
128% do PIB. De acordo com o novo método contabilístico posto em prática em 2014, o rácio de
dívida pública no final de 2013 atingiu os 128% do PIB (219,2 mil M€), o que representa um acréscimo
de 3,2 p.p. face ao final de 2012. O aumento da dívida pública observada em 2013 justifica-se pelo
efeito juros (5,0 p.p.), tendo sido parcialmente compensado pela melhoria da atividade económica em
termos nominais (-1,1 p.p.), pelo saldo orçamental primário (contributo de -0,1 p.p.) e pelo
ajustamento défice-dívida que contribuiu positivamente para a redução da dívida bruta consolidada
das administrações públicas. Adicionalmente, a dívida pública excluindo os depósitos da administração
central fixou-se em 117,5% do PIB no final de 2013, o que representa um aumento de 2,9 p.p. face a
6 Desde setembro de 2014, o Sistema Europeu de Contas Nacionais (SEC 2010), instituído pelo Regulamento (EU) n.º549/2013
do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013, substituiu o SEC 95. O SEC é de aplicação obrigatória em todos
os Estados-Membros. 7 O INE iniciou a em 29 de agosto a divulgação das Contas Nacionais na nova Base 2011 compiladas de acordo com o novo do
Sistema Europeu de Contas (SEC 2010). O SEC 2010 introduziu diversas alterações metodológicas no que respeita à compilação
das Contas das Administrações Públicas, com impactos relevantes no respetivo saldo orçamental e dívida pública,
nomeadamente as relativas à análise da classificação setorial das unidades institucionais públicas, ao registo das transferências
de fundos de pensões e à alteração do registo de juros relativos a operações de swap. Simultaneamente, como referido em
destaques anteriores, também o nível do PIB foi revisto devido às alterações metodológicas decorrentes da implementação do
SEC 2010.
UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 5/2014 Análise da Conta Geral do Estado de 2013 29
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Unidade Técnica 143UTAO|d e Apoio Orçamental
82012. Nesse sentido, os depósitos da administração central aumentaram em 0,3 p.p. do PIB. De
acordo com os dados do Banco de Portugal, as diferenças obtidas no valor da dívida pública segundo
os diferentes sistemas de contas nacionais (SEC 95 e SEC 2010), de 213,6 mil M€ para 219,2 mil M€,
deve-se sobretudo à alteração da delimitação sectorial, i.e., do universo das entidades públicas para
efeitos de contas nacionais (7,4 mil M€).
Tabela 19 – Dinâmica da dívida pública (SEC 2010)
(em p.p. do PIB)
2012 2013
Dívida Bruta Consolidada das AP (final do ano) 124,8 128,0
variação da dívida (p.p. do PIB) 13,7 3,2
Efeito Dinâmico 9,2 3,9
Efeito Juros 4,9 5,0
Efeito do crescimento nominal do PIB 4,3 -1,1
Efeito do Saldo Primário 0,6 -0,1
Outros 4,0 -0,5
Dívida Pública exc. Depósitos da AC 114,6 117,5 Fonte: Banco de Portugal, Ministério das Finanças.
Tabela 20 – Contributos para a revisão do saldo e da dívida das
administrações públicas
(em p.p. do PIB)
2011 2012 2013
Dívida Pública (SEC 95) 108,2 124,1 129,0
Revisão Total 2,8 0,7 -1,0
Efeito de alteração da dívida nominal 6,1 4,2 3,3
Efeito de alteração do PIB nominal -3,3 -3,5 -4,3
Dívida Pública (SEC 2010) 111,1 124,8 128,0 Fontes: INE, Banco de Portugal, Ministério das Finanças e
cálculos da UTAO
36 As necessidades líquidas de financiamento do subsetor Estado decorreram, sobretudo, do montante usado para o pagamento de juros e outros encargos. Em 2013, as necessidades
líquidas de financiamento do subsetor Estado, apuradas na ótica da contabilidade pública, atingiram
11,1 mil M€, o que representa uma redução de 6,9 mil M€ face ao ano anterior (Tabela 21). As
necessidades líquidas de financiamento de 2013 foram justificadas pelo elevado valor dos juros e
outros encargos (6,8 mil M€), pelo défice primário (822 M€), pela recapitalização do BANIF por parte
do Estado através da subscrição de 400 M€ de CoCos e da aquisição de capital no valor de 700 M€, e
pela aquisição líquida de outros ativos financeiros (3,8 mil M€). Em sentido contrário, encontra-se a
8 Com a nova metodologia, diversas novas entidades foram inseridas no perímetro das administrações públicas, nomeadamente
a Parpública, sendo de recordar que os empréstimos às entidades dentro do perímetro da administração pública não têm
impacto sobre a dívida pública. Por este motivo, entre outros, o ajustamento de défice-dívida calculado através do SEC 95 é
distinto do que se obtém no âmbito do SEC 2010.
30 UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 5/2014 Análise da Conta Geral do Estado de 2013
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|Unidade Técnica 144UTAO d e Apoio Orçamental
9receita de privatizações no valor de 1,4 mil M€. O decréscimo das necessidades líquidas de
financiamento do subsetor Estado face a 2012 resulta, em parte, da menor utilização de fundos 10
públicos para recapitalização do sistema bancário (4,5 mil M€ em 2012). Por último, no final de
2013 restava ainda uma parcela de 6,4 mil M€ cativa no Banco de Portugal para reforço da
estabilidade financeira. Excluindo este montante, o saldo de financiamento disponível para exercícios
orçamentais seguintes situou-se em cerca de 3,6 mil M€.
37 Apesar das necessidades líquidas de financiamento em 2013 terem ficado em linha com previsto no OE/2013, o mesmo não aconteceu nas suas componentes. Em 2013, registou-se um
desvio favorável, apesar de pouco significativo, das necessidades líquidas de financiamento (11 148
M€) face à estimativa apresentada no OE/2013 para (11 478 M€). No entanto, por componente
registaram desvios significativos. Por um lado registou-se um défice orçamental primário (822 M€),
estando previsto no Orçamento do Estado um saldo orçamental primário, por outro lado a aquisição
líquida de ativos financeiros verificada foi inferior à estimada. Relativamente às amortizações e
anulações de dívida fundada, observou-se um acréscimo face ao previsto devido, sobretudo, às
amortizações e anulações de dívida relativo às Obrigações do Tesouro. Tal deveu-se, em parte, à
operação de oferta de troca de três OT com maturidades em junho de 2014, outubro de 2014 e
outubro de 2015 por contrapartida, de igual valor nominal, das OT com maturidades em outubro de
2017 e junho de 2018 (no montante de 6,6 mil M€). Esta operação permitiu a redução dos
compromissos para 2014 e 2015, tendo o refinanciamento passado para 2017 e 2018.
Tabela 21 – Necessidades de Financiamento do Estado
(em milhões de euros)
Variação homóloga Orçamento Grau de 2011 2012 2013
em valor em % 2013 Execução
Necessidades líquidas de financiamento 13 277 18 034 11 148 -6 886 -38,2 11 478 97,1
Défice primário 1 005 2 022 822 -1 200 -59,3 -344 -238,9
Juros e outros encargos 6 039 6 874 6 843 -31 -0,5 7 276 94,0
Outros (1) 7 233 9 138 3 483 -5 655 -61,9 4 546 76,6
Amortizações e anulações 39 732 36 819 34 945 -1 874 -5,1 28 773 121,5
Certi ficado de Aforro 4 820 2 229 922 -1 307 -58,6 900 102,4
Curto prazo em euros 25 321 17 985 21 615 3 630 20,2 22 045 98,0
Médio e longo prazo em euros 9 592 16 485 13 145 -3 340 -20,3 5 828 225,5
Outros (2) -1 120 -735 -855 -712,5 - -
Necessidades Brutas de Financiamento 53 009 54 853 46 093 -8 760 -16,0 40 251 114,5 Fontes: Ministério das Finanças e IGCP. | Notas: As amortizações e anulações referem-se a dívida fundada. (1) Inclui a aquisição
líquida de ativos financeiros, o reforço da estabilidade financeira, a dotação para o FRDP e a receita de privatizações utilizada
para a amortização da dívida (esta última com um contributo negativo). (2) Inclui a dívida em moeda não euro e os fluxos de
capital de swaps.
9 A receita decorreu da privatização da ANA – Aeroportos de Portugal, SA (992,5 M€) e dos CTT (466,9 M€), tendo sido 1 340 M€
consignados para amortização da dívida pública. 10
Através da emissão de instrumentos de capital contingente (CoCos) no âmbito dos processos de capitalização de um conjunto
de bancos nacionais.
UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 5/2014 Análise da Conta Geral do Estado de 2013 31
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Unidade Técnica 145UTAO|d e Apoio Orçamental
38 O nível de amortizações e anulações de dívida fundada registado em 2013 é de valor similar ao verificado em 2012. As necessidades brutas de financiamento totalizam 46,1 mil M€, dos
quais 34,9 mil M€, valor similar ao verificado em 2012, dizem respeito a amortizações e anulações de
dívida fundada (Tabela 22). Por instrumento de dívida, o volume de amortizações e anulações de
dívida relativo às Obrigações do Tesouro atingiu 13,1 mil M€, dos Bilhetes de Tesouro 15,2 mil M€ e
dos Certificados de Aforro e Tesouro 922 M€ e contrariamente a 2012, não se registou nenhuma
amortização de parte dos empréstimos recebidos no âmbito do PAEF.
39 O ano de 2013 caraterizou-se por um reavivar do mercado primário de Obrigações de Tesouro da República Portuguesa. As necessidades brutas de financiamento de 2013 foram
satisfeitas, sobretudo, através dos empréstimos concedidos no âmbito do PAEF (emissão líquida de 10
mil M€), tendo-se registado uma emissão significativa de Bilhetes de Tesouro no valor de 16,5 mil 11
M€. Adicionalmente, e apesar da redução do peso das Obrigações do Tesouro no total da dívida
(emissão líquida de -1,1 mil M€), verificou-se uma emissão bruta de OT no valor de 12 mil M€, o que
representa um acréscimo de 8,4 mil M€ face a 2012 e de 4,6 mil M€ face a 2011.
Tabela 22 – Composição do Financiamento
(em milhões de euros)
2012 2013
Emissões Amortizações Financ. Líquido Emissões Amortizações Financ. Líquido
Obrigações do Tesouro (taxa fixa) 3 575 14 150 -10 575 11 970 13 091 -1 121
Bi lhetes do Tesouro 17 777 12 461 5 316 16 505 15 236 1 269
Certi ficados de Aforro 393 2 122 -1 729 1 339 884 455
Certi ficados do Tesouro 224 107 117 599 38 561
Ass is tência financeira 28 460 985 27 475 10 001 0 10 001
Outros 6 504 6 985 -481 5 921 5 696 225
Total 56 933 36 810 20 123 46 335 34 945 11 390 Fonte: Ministério das Finanças e IGCP.
Tabela 23 – Composição do Financiamento e Execução
(em milhões de euros)
2013 OE/2013 Grau de Execução 2013
Emissões Amortizações Financ. Líquido Emissões Amortizações Financ. Líquido Emissões Amortizações
Obrigações do Tesouro (taxa fixa) 11 970 13 091 -1 121 0 5 829 -5 829 - 224,6
Bi lhetes do Tesouro 16 505 15 236 1 269 20 132 14 770 5 362 82,0 103,2
Certi ficados de Aforro 1 339 884 455 981 840 141 136,4 105,2
Certi ficados do Tesouro 599 38 561 0 60 -60 - 63,5
Ass is tência financeira 10 001 0 10 001 10 126 0 10 126 98,8 -
Outros 5 921 5 696 225 9 597 7 274 2 323 61,7 78,3
Total 46 335 34 945 11 390 40 836 28 773 12 063 113,5 121,5 Fonte: Ministério das Finanças e IGCP.
11
A 12 de abril de 2013, o Eurogrupo e o ECOFIN chegaram a um acordo de princípio com vista à extensão da maturidade
média ponderada dos empréstimos concedidos a Portugal e à Irlanda no âmbito do Mecanismo Europeu de Estabilização
Financeira (MEEF) e da Facilidade Europeia de Estabilidade Financeira (FEEF) por um período de sete anos.
32 UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 5/2014 Análise da Conta Geral do Estado de 2013
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40 A posição da dívida direta do Estado registou um acréscimo significativo durante o ano de 2013. No final de 2013, a dívida direta do Estado ascendeu a 204,3 mil M€, o que representou um
acréscimo de 9,8 mil M€ face ao registado no final de 2012 (Tabela 24). Esse aumento resultou, em
parte, do financiamento do défice orçamental, da aquisição líquida de ativos financeiros e da
constituição de depósitos ao abrigo do PAEF. Dada a assistência internacional, os instrumentos de
dívida de médio e longo prazo da República Portuguesa, excluindo os empréstimos no âmbito do
PAEF, mantiveram a tendência de redução da sua importância no stock da dívida, de 49,1% para 46,2%,
apesar de menos significativa que a verificada em 2012. Relativamente aos instrumentos de curto
prazo, registou-se uma estabilização do peso dos Bilhetes do Tesouro, de 9,1% para 9,3%, bem como 12
do peso do stock de Certificados de Aforro e do Tesouro, de 5,7% para 6,1%. Os empréstimos
concedidos ao abrigo do PAEF ascenderam, ao valor nominal, a um total de 72,1 mil M€,
representando mais de 35% do stock total de dívida.Por último, de acordo com dados do IGCP e do
Ministério das Finanças, referir que da dívida direta do Estado, 10,8 mil M€ de títulos de dívida
estavam na posse dos SFA e 7,7 mil M€ na posse da Segurança Social no final de 2013.
Tabela 24 – Dívida Direta do Estado
(stock no final do ano, em milhões de euros e em percentagem)
Variação homólogaDez-11 Dez-12 Dez-13
em M€ em %
Titulada 125 743 119 840 119 511 -328 -0,3
Curto prazo 17 236 24 360 25 079 719 3,0
Médio e longo prazo 108 507 95 479 94 432 -1 047 -1,1
Não ti tulada 13 284 11 612 12 690 1 078 9,3
Cert. Aforro 11 384 9 669 10 132 462 4,8
Cert. do Tesouro 1 308 1 416 2 026 610 43,1
Outra 513 527 532 5 1,0
Ass is t. Financeira 35 862 63 013 72 051 9 037 14,3
Total 174 816 194 466 204 252 9 787 5,0
Por memória:
Transaccionável 121 670 115 280 114 810 -471 -0,4
Não Transaccionável 53 146 79 185 89 443 10 257 13,0
Euro 159 055 171 391 178 912 7 522 4,4
Não euro 15 761 23 075 25 340 2 265 9,8 Fontes: Ministério das Finanças, IGCP e cálculos da UTAO. | Notas: A dívida direta do Estado
corresponde aos passivos do subsetor Estado. De acordo com o Regulamento (CE) n.º
3605/93 do Conselho, de 22 de novembro, alterado pelo Regulamento (CE) n.º 475/2000 do
Conselho, de 28 de fevereiro, a dívida pública de Maastricht corresponde à totalidade das
responsabilidades brutas consolidadas do setor das administrações públicas, expressas em
termos nominais.
41 A despesa com juros e outros encargos permaneceu praticamente constante face ao ano anterior, atingindo um montante inferior ao orçamentado inicialmente. Os juros de dívida direta
do Estado fixaram-se em 6 924 M€, um valor próximo ao registado no ano anterior. Este valor constitui
um desvio favorável de 434 M€ face ao inscrito no OE/2013. Tal justifica-se, sobretudo, pela menor
despesa com juros com os empréstimos no âmbito do PAEF (1 704 M€ face aos 1 980 M€
12
No dia 31 de outubro de 2013, o IGCP lançou um novo instrumento de dívida pública, designado por Certificado do Tesouro
Poupança Mais (CTPM), destinado a promover a poupança de médio prazo das famílias.
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Unidade Técnica 147UTAO|d e Apoio Orçamental
orçamentados). Adicionalmente, a taxa de referência do mercado interbancário diminuiu durante 2013
conduzindo a uma redução dos juros pagos nos instrumentos de dívida a curto-prazo. No entanto,
registou-se um aumento da despesa dos juros das OT face ao orçamentado (de 4 093 M€ para 4198
M€) devido à politica de recompra da divida pública com maturidade em 2014 e 2015. Nesse sentido,
o custo aparente da dívida direta do Estado, calculada como o rácio entre o valor dos juros do ano
(avaliado na ótica da contabilidade pública) e o valor médio do stock da dívida do ano em causa,
evidenciou um decréscimo, fixando-se em 2012 nos 3,5%. Este decréscimo refletiu o incremento anual
da dívida pública. Relativamente aos juros recebidos da aplicação de excedentes de tesouraria estes
fixaram-se em cerca de 169 M€ decorrente da manutenção de um saldo de disponibilidades de
tesouraria elevado. Noutro âmbito, de referir que o montante de juros pagos pelos bancos objeto de
apoio estatal, inseridos no programa de recapitalização das instituições de crédito portuguesas,
atingiu 434 M€ em 2013.
Tabela 25 – Juros com a dívida direta do Estado
(em milhões de euros e em percentagem)
2011 2012 2013 OE/2013
Juros (em M€) 5 776 7 019 6 924 7 292
Peso dos juros no PIB (em %) 3,3 4,1 4,1 4,3
Custo aparente da dívida (em %) 3,5 3,8 3,5 3,6
Fontes: IGCP, INE, e cálculos da UTAO.
42 O endividamento líquido global direto em 2013 foi inferior ao limite inscrito na primeira 13
alteração do Orçamento do Estado. O endividamento líquido global direto fixou-se em 7,2 mil M€
em 2013. Para tal contribuiu a variação da dívida direta do Estado em 9,8 mil M€, ao qual acresceu o
montante de dívida pública amortizado em resultado das receitas de privatizações (1,4 mil M€), e as
variações cambiais de sentido favorável (1,1 mil M€). Em sentido contrario, deduziram-se as emissões
líquidas para reforço de estabilidade financeira em 4 mil M€. Por último, o endividamento líquido dos
SFA junto de entidades externas à AC foi negativo em 1,6 mil M€, consequência da substituição do
financiamento de entidades externas por financiamento do Estado. Nesse sentido, o endividamento 14
líquido global direto foi inferior ao limite inscrito na primeira alteração do OE/2013 (15,8 mil M€).
Segundo a Lei de Enquadramento Orçamental (alvo de alterações de relevo em matérias de dívida
pública na Lei n.º 22/2011 de 20 de maio), o endividamento líquido global direto deve ter em
consideração o limite máximo de endividamento corrigido, i.e., ao limite de endividamento é deduzido
o financiamento antecipado (saldo de financiamento que transitou de 2012 excluindo depósitos
cativos para reforço da estabilidade financeira), sendo acrescido em 50% das amortizações da dívida
pública fundada a realizar no ano orçamental subsequente. Com esta nova regra, o limite máximo de
endividamento corrigido para 2013 seria de 26,2 mil M€, valor muito superior ao endividamento
líquido global direto de 2013 (7,2 mil M€).
13
O acréscimo do endividamento líquido global direto tem em consideração o endividamento líquido dos Serviços Integrados e
dos SFA. 14
No OE/2013, o artigo 131 determina como limite para o aumento do endividamento líquido global direto o valor de 12 350
M€.
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|Unidade Técnica 148UTAO d e Apoio Orçamental
Tabela 26 – Endividamento líquido global direto
(em milhões de euros)
Variação do saldo da dívida direta 9787
Acréscimos (+)
Amortizações efetuadas pelo FRDP com receitas de privatizações 1380
Diferenças de câmbio favoráveis 1082
Deduções (-)
Emissões líquidas para reforço da estabilidade financeira 4000
Menos-valias obtidas na emissão de dívida 171
Fluxos de capital de swaps -798
Endividamento líquido do estado 8876
Endividamento líquido dos SFA (excluindo dívida à AC) -1630
Endividamento líquido global direto 7246 Fontes: IGCP.
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Unidade Técnica 149UTAO|d e Apoio Orçamental
V Encargos Plurianuais com Parcerias Público-Privadas
A análise apresentada neste capítulo enquadra-se no âmbito do alargamento das competências da
UTAO no domínio das Parcerias Público-Privadas (PPP). Esta tem por base a informação
disponibilizada pelo Ministério das Finanças nos Orçamentos do Estado, nos Documentos de
Estratégia Orçamental e na Conta Geral do Estado de 2013, bem como informação recolhida a partir
de outras fontes nomeadamente: o relatório anual de 2013 da Unidade Técnica de Acompanhamento
de Projetos (UTAP) e o relatório anual da empresa Estradas de Portugal.
43 As renegociações dos contratos de parceria do setor rodoviário tiveram início em 2013. O ano de 2013 foi marcado pelo início do processo de renegociação das parcerias do setor rodoviário,
o qual visava reduzir os encargos suportados pelo setor público, alinhar adequadamente as estruturas
de incentivos entre os parceiros públicos e privados e minimizar riscos contingentes. De acordo com o
OE inicial, o qual foi elaborado tendo como pressuposto o início e a conclusão do processo negocial
em 2013, previa-se uma redução dos encargos brutos suportados pelo erário público (liquidados pelo
Estado ou pela empresa Estradas de Portugal, S.A.) em cerca de 250 M€ nesse ano. Esta representava
uma redução de cerca de 30% dos encargos originalmente contratados, para um montante de 721 M€ 15
em termos brutos. Posteriormente, com a primeira alteração orçamental ao OE/2013, o objetivo de 16
poupança foi elevado em 50 M€, para um total de 300 M€. As renegociações tiveram como objetivo
a obtenção de poupanças também ao nível dos pagamentos futuros. Com este propósito, no início de17
2013 foram iniciadas as renegociações dos seguintes contratos de PPP do setor rodoviário:
Concessões ex-SCUT do Norte Litoral, Grande Porto, Interior Norte, Costa de Prata, Beiras
Litoral e Alta, Beira Interior e Algarve;
Concessões com portagem real do Norte e Grande Lisboa;
Subconcessões da Estradas de Portugal, S.A.: Autoestrada Transmontana, Baixo Tejo, Baixo
Alentejo, Litoral Oeste, Pinhal Interior e Algarve Litoral.
O referido processo de renegociação visava, em termos gerais, a reestruturação do setor rodoviário
nacional e a sustentabilidade económica e financeira da Estradas de Portugal, S.A., reduzindo o
15
No âmbito do OE/2012, previamente ao início das renegociações, os encargos brutos previstos para 2013, a preços de 2012,
eram de 955 M€.
16 Lei n.º 51/2013 de 24 de julho, entre outras alterações, procede à primeira alteração à Lei n.º 66 -B/2012, de 31 de dezembro
(OE/2013).
17 Despacho n.º 16198-F/2012, de 10 de dezembro, do Coordenador da Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos,
Publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 245, de 19 de dezembro de 2012.
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|Unidade Técnica 150UTAO d e Apoio Orçamental
impacto das PPP nas finanças públicas. Neste sentido, a comissão de renegociação definiu as
seguintes linhas estratégicas:
Redução das Taxas Internas de Rendibilidade (TIR) acionistas previstas nos casos base para
valores compatíveis com o risco assumido pelas concessionárias;
Redução dos custos operacionais das concessionárias, em sintonia com a adequação dos
níveis de serviço exigíveis com os standards e práticas europeias;
Eliminação dos custos associados às grandes reparações;
Dedução dos saldos das contas de reserva afetas às grandes reparações aos pagamentos a
efetuar pelo concedente e eliminação de reforços futuros.
Em maio de 2013 foram nomeadas mais duas comissões de renegociação, as quais visaram os
seguintes contratos de PPP no setor rodoviário:
Segundo Contrato de Concessão das Travessias Rodoviárias do Tejo em Lisboa (celebrado em
24/mar/1995 entre o Estado português e a Lusoponte – Concessionária para a Travessia do 18
Tejo, S.A.
Brisa – Concessão Rodoviária, S.A. relativo à concessão de construção, conservação e
exploração de autoestradas (celebrado entre o Estado português e a Brisa – Auto-Estradas de
Portugal, S.A., posteriormente cedido à Brisa – Concessão Rodoviária, S.A., com autorização do
Estado em 22 de dezembro de 2010).
Neste âmbito, refira-se também a rescisão do Contrato de Concessão Túnel do Marão, na qual foi
invocada justa causa com fundamento no incumprimento do contrato por parte da concessionária.
Este facto tem como efeito a transferência para o Estado português, via Estradas de Portugal, S.A., do
conjunto de bens e direitos subjacentes que integravam o estabelecimento da concessão. Contudo, as
referidas renegociações não foram concluídas em 2013.
44 Para além do início do processo de renegociação, o ano de 2013 foi caraterizado por outros factos com impacto ao nível dos encargos e da gestão dos projetos. O ano de 2013 foi
marcado pela ocorrência de um conjunto de eventos (Caixa 2). Para além do início das renegociações,
salienta-se a rescisão do contrato de concessão relativo ao Túnel do Marão, tendo sido invocada justa
causa com fundamento no incumprimento por parte da concessionária. No seguimento deste evento,
foram transferidos para o Estado, através da empresa Estradas de Portugal, a totalidade dos bens que
integravam o estabelecimento da concessão e os direitos subjacentes. Em novembro de 2013, o
contrato de gestão original do Centro de Medicina Física e de Reabilitação do Sul (CMFRS) caducou
por vencimento do prazo estabelecido, tendo a ARS do Algarve assumido a sua gestão direta. Refira-
se que o Tribunal de Contas recusou o visto ao contrato de prorrogação do prazo desta parceria.
18
Despacho n.º 7130/2013, de 8 de maio, do Coordenador da Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos, Publicado no
Diário da República, 2.ª série, n.º 106, de 3 de junho de 2013.
UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 5/2014 Análise da Conta Geral do Estado de 2013 37
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Unidade Técnica 151UTAO|d e Apoio Orçamental
45 Face ao verificado em 2012, em 2013 registou-se uma redução nos encargos líquidos suportados com PPP. Os encargos líquidos suportados com PPP registaram uma redução homóloga
em 2013 de 9,3% (-99 M€), sobretudo devido ao contributo das PPP do setor rodoviário. Com efeito,
os encargos líquidos com PPP rodoviárias reduziram-se 24,4% em 2013, o que representou um
decréscimo de 165 M€, em termos nominais, face a 2012. Esta redução resulta do efeito conjugado de
dois fatores: i) uma redução de 129 M€ nos encargos brutos com PPP rodoviárias e, ii) um acréscimo
de 36 M€ na receita obtida com as PPP rodoviárias, nomeadamente com portagens. No setor da saúde
registou-se um aumento dos encargos com PPP de 22,9%, o que representa mais 75 M€ que a
despesa suportada no ano anterior. Relativamente às PPP do setor da saúde, o aumento homólogo
dos encargos deveu-se ao aumento da atividade clínica dos estabelecimentos hospitalares já em
operação, mas também à entrada em funcionamento do Hospital de Vila Franca de Xira. Os setores
ferroviário e da segurança apresentam reduções homólogas embora menos expressivas, de 7 M€ e
2 M€, respetivamente.
46 Apesar da redução verificada em termos homólogos, a execução de 2013 apresentou um desvio global desfavorável quando comparada com a previsão orçamental inicial. Ao nível dos
encargos líquidos totais, o desvio de execução foi de 84,1 M€ (9,5%). O desvio concentrou-se ao nível
das PPP rodoviárias (61,9 M€) e das PPP do setor da saúde (24,1 M€). No que se refere às PPP
rodoviárias, os encargos brutos apresentaram uma execução superior à orçamentada em 83,8 M€, uma 19
vez que foram efetivamente pagos 805 M€ em vez dos 721 M€ previstos inicialmente (Tabela 27).
Ao nível das receitas também se registou um desvio de execução, tendo sido cobrados 294 M€,
quando tinham sido orçamentados 272 M€. Este acréscimo de receita compensou parcialmente o
desvio de execução verificado ao nível dos encargos brutos. De acordo com a CGE/2013, os desvios
desfavoráveis registados nos encargos brutos das PPP rodoviárias encontram-se fundamentados,
essencialmente, no facto de não ter sido possível concluir, em tempo útil, as renegociações das PPP
rodoviárias iniciadas em 2013, tendo uma parte destas poupanças acordadas transitado para o 20
exercício seguinte. De acordo com o Relatório Anual das PPP da UTAP relativo a 2013, no âmbito do
processo de renegociação das concessões rodoviárias, em 2013 foram obtidos acordos preliminares
com sete concessões, tendo sido possível incorporar parte das poupanças acordadas no âmbito dos
pagamentos realizados a algumas concessionárias. Adicionalmente, de acordo com o referido na
CGE/2013, os desvios verificados na execução das PPP rodoviárias terão sido compensados por
medidas alternativas operadas no orçamento da empresa Estradas de Portugal, S.A.. Contudo, embora
estas medidas possam ter compensado o impacto orçamental não obtido por via do processo de
renegociação, é de referir que são qualitativamente distintas, porquanto dizem respeito à gestão
interna da empresa Estradas de Portugal, S.A..
19
Recorde-se que a projeção de encargos brutos de 721 M€, subjacente ao OE/2013, incorporava uma estimativa de redução de
250 M€ relativamente aos encargos originalmente contratados, a qual seria resultado das renegociações iniciadas e,
previsivelmente, concluídas nesse mesmo ano. 20
A concretização das poupanças decorrentes do processo negocial só se efetivará integralmente após obtida a aprovação, por
parte das entidades financiadoras, das alterações contratuais acordadas com os parceiros privados, bem como da apreciação
das mesmas pelo Tribunal de Contas. Este processo só deverá estar concluído em 2015.
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|Unidade Técnica 152UTAO d e Apoio Orçamental
Tabela 27 – Encargos com PPP: execução e desvios face ao OE/2013
Execução Variação homóloga Desvio face ao OE/2013Setor OE/2013
2012 2013 M€ % M€ %
Rodoviário 676 511 -165 -24,4 449 61,9 13,8
Encargos brutos 933 805 -129 -13,8 721 83,8 11,6
receitas 258 294 36 14,0 272 21,9 8,1
Ferroviário 17 10 -7 -40,2 12 -1,6 -13,3
Saúde 326 401 75 22,9 377 24,1 6,4
Segurança 48 46 -2 -4,6 46 -0,3 -0,7
em M€ 1067 968 -99 -9,3 884 84,1 9,5Total
em % do PIB 0,63 0,57 0,52 Fontes: Ministério das Finanças (OE/2013, CGE/2013) e cálculos da UTAO. | Nota: PIB conforme nova metodologia de contas
nacionais (SEC 2010).
47 As previsões de encargos com PPP para 2013 têm vindo a ser revistas no âmbito dos sucessivos Orçamentos do Estado. Em cada relatório do Orçamento do Estado tem sido apresentada,
desde 2004, uma projeção para os encargos plurianuais (Tabela 28).Com base nesses relatórios, é
possível apresentar uma evolução das projeções de encargos para o ano 2013.Contudo, estas
projeções devem ser interpretadas com a devida precaução, uma vez que o formato do quadro
apresentado nos relatórios do Orçamento do Estado foi sendo modificado ao longo do tempo, 21
condicionando a comparabilidade. A existência de dois processos de renegociação, em 2010 e a
iniciada em 2013, também condicionam a comparabilidade, sendo de destacar a introdução de
pagamentos às concessionárias por disponibilidade do serviço prestado, entre 2010 e 2011, em
substituição dos pagamentos associados ao tráfego real ocorrido em cada concessão. A revisão
ocorrida no OE/2013 incorpora o resultado previsto das renegociações iniciadas em 2013, a qual
traduz a diminuição da previsão de encargos brutos com PPP do setor rodoviário. Todavia, esta
diminuição de encargos brutos foi compensada por idêntica diminuição da previsão de receitas com 22
portagens. Com efeito, nesta previsão do OE/2013, regista-se uma redução dos encargos brutos com
as PPP rodoviárias de 233 M€ face à previsão efetuada no ano anterior, no âmbito do OE/2012, tendo
a revisão em baixa das receitas previstas com as PPP rodoviárias sido de 243 M€. No relatório do
OE/2014, divulgado em outubro de 2013, a estimativa para os encargos brutos de 2013 foi de 681 M€
e para as receitas foi de 264 M€.
21
A título de exemplo, verifica-se que no relatório do OE/2009 o Ministério das Finanças alterou o formato do quadro dos
encargos plurianuais, passando a incluir uma previsão para as receitas resultantes dos pagamentos das subconcessionárias
rodoviárias à empresa Estradas de Portugal. A esse respeito, para 2013, a previsão de receita que consta no relatório do OE/2009
é de 240 M€. Esta alteração justifica a significativa revisão em baixa da previsão de encargos de 2013, ocorrida entre o OE/2008
e o OE/2009. O formato do quadro altera-se novamente no relatório do OE/2010, deixando de figurar a referência às receitas de
pagamentos. 22
Para a redução das receitas de tráfego terá contribuído a subida do preço dos combustíveis e a crise económica e financeira,
mas terá sido sobretudo o excesso de otimismo na projeção de tráfego que justificou os significativos desvios negativos
verificados.
UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 5/2014 Análise da Conta Geral do Estado de 2013 39
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Unidade Técnica 153UTAO|d e Apoio Orçamental
Tabela 28 – Evolução das previsões para os encargos do ano 2013
(em milhões de euros)
Encargos previstos para 2013 Sectores Por memória:
Doc.: OE/2005 OE/2006 OE/2007 OE/2008 OE/2009 OE/2010 OE/2011 OE/2012 OE/2013 OE/2014 Execução
Rodoviárias 759 744 752 782 474 323 314 439 449 417 511
Encargos brutos - - - - - - - 9 54 721 681 805
Receitas - - - - - - - 5 15 272 264 294
Ferroviárias - - - - - - - 45 12 9 10
Saúde 630 493 354 457 536 550 494 3 69 377 394 401
Segurança - - 46 - 43 43 48 46 46 50 4 6
Total 1 389 1 237 1 152 1 239 1 053 916 856 899 885 869 9 68 Fontes: Ministério das Finanças (Orçamentos do Estado e Conta Geral do Estado de 2013) | Nota: Os valores constantes no
quadro reproduzem a informação disponibilizada nos relatórios do Orçamento do Estado. Para efeitos de comparabilidade,
procedeu-se a um apuramento dos encargos previstos a preços de 2013. Deve notar-se que o formato do quadro apresentado
nos relatórios do Orçamento do Estado foi sendo modificado ao longo do tempo, condicionando a comparabilidade.
48 As PPP rodoviárias continuam a representar a maioria dos encargos líquidos suportados com PPP. Em 2013, as PPP do setor rodoviário continuaram a representar a maioria dos encargos
líquidos suportados com PPP (53%), pese embora tenham reduzido o seu peso no total em cerca de
10 p.p.. Em contrapartida, a proporção de encargos suportados com PPP do setor da saúde aumentou
de 31% para 41%, de 2012 para 2013. Relativamente aos encargos brutos suportados com as PPP do
setor rodoviário, em 2012 representaram cerca de 70% do total de encargos brutos, proporção que
desceu para 64% em 2013. Neste âmbito, em 2013 há a registar o fim da parceria do Túnel do Marão,
cujo contrato foi rescindido pelo Estado Português em meados de 2013.
Gráfico 9 – Distribuição dos encargos líquidos previstos com PPP
(em milhões de euros e em percentagem)
2012 2013
48; 4% 46; 5%
326; 31%
401; 41%511; 53%
676; 63%
17; 2%
10; 1%
Rodoviário Ferroviário Saúde Segurança Rodoviário Ferroviário Saúde Segurança
Fontes: Ministério das Finanças e UTAP.
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49 Os encargos suportados com as PPP do setor da saúde aumentaram face ao ano anterior, registando-se também um desvio desfavorável face ao valor orçamentado. Os encargos
suportados com as PPP do setor da saúde ascenderam a 401 M€ em 2013, registando-se um
crescimento de 22,9% face a 2012 (+75 M€). De acordo com o relatório anual da UTAP relativo a 2013,
o crescimento dos encargos com as PPP no setor da saúde resultou: i) do aumento da atividade clínica
das entidades gestoras dos estabelecimentos de saúde; ii) do início dos pagamentos dos encargos
relativos ao novo edifício do Hospital de Vila Franca de Xira. O aumento da atividade clínica dos
estabelecimentos de saúde teve como consequência um aumento homólogo dos respetivos encargos
em cerca de 16%, e, a entrada em funcionamento do novo edifício do Hospital de Vila Franca de Xira 23
terá resultado num aumento de 62% nos encargos com a vertente infraestrutural. Face aos valores
inicialmente orçamentados, a execução dos encargos com PPP do setor da saúde registou um desvio
desfavorável de 6,4%, situando-se o volume de encargos cerca de 24 M€ acima do inicialmente
previsto. Mais concretamente, de acordo com o acima referido relatório da UTAP, os desvios mais
significativos estão relacionados com o facto de o nível de produção acordado entre o parceiro
público e as entidades gestoras dos estabelecimentos hospitalares, se terem revelado mais elevados
que o inicialmente estimado, nomeadamente nos seguintes casos:
Hospital de Cascais: ocorrência de um pagamento de reconciliação relativo à atividade de 2012,
consideravelmente superior à esperada e que resultou num desvio de 16%;
Hospital de Braga: i) ocorrência do pagamento de reconciliação relativo à atividade desde o
início do contrato (Setembro/2009) até 2012, facto que não estava considerado na estimativa
inicial realizada pelo Ministério da Saúde; ii) pagamentos relativos ao Protocolo VIH/SIDA que
não tinham sido estimados à data da elaboração do Relatório do OE/2013. No seu conjunto,
estes factos resultaram num desvio de 18% face aos valores inicialmente orçamentados.
50 Os encargos suportados com PPP do setor ferroviário reduziram-se face ao ano anterior, registando um desvio favorável face ao orçamentado. Em 2013 os encargos suportados com o
setor ferroviário ascenderam a 10 M€, verificando-se uma redução em termos homólogos de 40,2%.
Face ao valor orçamentado, registou-se um desvio favorável de 13,3%. A referida redução homóloga
ficou a dever-se, sobretudo, a pagamentos de compensações aos concorrentes do concurso da Alta
Velocidade Ferroviária no troço Lisboa-Poceirão ocorridos no ano de 2012. Estas indemnizações, que
ascenderam a um total de cerca de 12,2 M€, foram pagas aos concorrentes Agrupamento Alta Via Tejo
e Agrupamento Elos, ao abrigo dos artigos “79.º – Causas de não adjudicação” e “80.º – Revogação da
decisão de contratar” do Código dos Contratos Públicos, devido à decisão de não adjudicação do
contrato no âmbito do referido concurso público. No final de 2013, foi nomeada a comissão com o
objetivo de renegociar o contrato de concessão de exploração do eixo ferroviário Norte-Sul, celebrado 24
entre o Estado Português e o parceiro privado Fertagus.
23
Refira-se que, em anos anteriores, uma parte dos encargos relacionados com contratos de PPP no sector da saúde estavam
englobados no Orçamento da Saúde por via dos hospitais públicos, entretanto substituídos por hospitais em regime PPP. 24
Despacho n.º 15985/2013, de 15 de novembro, do Coordenador da Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos,
publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 239, de 10 de dezembro de 2013.
UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 5/2014 Análise da Conta Geral do Estado de 2013 41
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Unidade Técnica 155UTAO|d e Apoio Orçamental
51 Os encargos com a PPP no setor da segurança registaram uma redução homóloga, em linha com o orçamentado. No setor da segurança, o Estado encontra-se vinculado à PPP referente ao
Sistema Integrado das Redes de Emergência e Segurança de Portugal (SIRESP), que visa proceder à
conceção, gestão e manutenção de um sistema integrado de tecnologia truncking digital. Em 2013, os
encargos suportados com esta parceria ascenderam a 46 M€, registando-se uma redução homóloga
de 4,6%.
Caixa 2 – Fatores que afetam a comparabilidade homóloga dos encargos com PPP
A execução dos encargos com PPP encontra-se influenciada por factos extraordinários, ocorridos em 2012 e
em 2013, que condicionam a comparabilidade homóloga entre os respetivos valores da execução orçamental
de cada um dos anos. De acordo com informação disponibilizada pela UTAP no “Relatório Anual das PPP –
2013”, divulgado em Dezembro de 2014, é possível identificar um conjunto de operações que complementam
a informação divulgada na CGE/2013.
Assim, foram identificados os seguintes fatores que afetam a comparabilidade homóloga entre os exercícios de
2012 e 2013:
Os acertos realizados relativamente à parceria do Túnel do Marão, cujo contrato de concessão foi rescindido em meados de 2013. Estes acertos traduziram-se num fluxo financeiro positivo para a
empresa Estradas de Portugal de cerca de 1,4 M€.
A entrada em funcionamento do novo edifício do Hospital de Vila Franca de Xira, tendo-se iniciado os respetivos pagamentos à Entidade Gestora do Edifício a partir do 2.º trimestre de 2013; e, o
fim da parceria do CMRS em novembro de 2013, passando a gestão direta do centro a ser assumida
pela ARS Algarve;
O pagamento, em 2013, de valores de reconciliação às Entidades Gestoras dos Estabelecimentos dos hospitais de Braga (período 2009-2012) e de Vila Franca de Xira (período 2011 e 2012), relativos à
atividade de mais do que um ano;
O pagamento (em 2013) de reconciliação referente à atividade de 2012da Entidade Gestora do Edifício do Hospital de Loures, o qual não apresenta correspondência em 2012, dado que o edifício
hospitalar entrou em operação em 2012.
Pagamento extraordinário de indemnizações e de compensações relativas a mais do que um ano. Em 2012 o valor total de encargos com as parcerias ferroviárias encontrava-se influenciado pelo
pagamento extraordinário de indemnizações aos agrupamentos concorrentes da Alta Velocidade
Ferroviária (AVF Lisboa-Poceirão), no montante total de 12,2 M€, na sequência da decisão de não
adjudicação do respetivo contrato. Este pagamento extraordinário realizado em 2012 justifica a
redução de encargos verificada entre 2012 e 2013 (-40,2%). Assim, excluindo esta operação, ter-se-ia
registado um aumento dos encargos em cerca de 74%, explicado pelos encargos com a concessão do
Metro Sul do Tejo, relacionados com pagamentos de faturas correspondentes a compensações
relativas a mais de doze meses de atividade. Estas compensações decorrem de desvios verificados
entre o nível de tráfego real e o limite mínimo da banda de tráfego de referência definida no contrato (1)
de concessão.
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|Unidade Técnica 156UTAO d e Apoio Orçamental
Relativamente ao setor rodoviário, é de salientar que a diminuição dos encargos líquidos registada em 2013
encontra-se influenciada pelo pagamento extraordinário de 76,7 M€ ocorrido em 2012, relativo aos
investimentos efetuados nos sistemas de cobrança de portagens (sistemas de portagem real) implementados
nas Ex-SCUT da Beira Litoral/Beira Alta, do Interior Norte, da Beira Interior e do Algarve.
Por outro lado, foram pagas compensações em 2012 (5,7 M€), referentes, sobretudo às concessões do Oeste
(pagamento do investimento no alargamento da CRIL/Loures, da responsabilidade da Estradas de Portugal), da
Beira Interior, (pagamento de custos incorridos pela concessionária devido ao atraso na introdução de
portagens) e do Norte Litoral (reequilíbrios financeiros).
Em 2013, registou-se o recebimento de 1,4 M€ por “trabalhos a menos”, comparticipados pela Estradas de
Portugal, referente ao investimento realizado no alargamento do troço CRIL/Loures da concessão Oeste; e, o
recebimento de 15,7 M€ da sociedade exploradora da subconcessão Transmontana, por compensação
devida ao concedente, decorrente de alterações ao projeto que se traduziram numa redução do custo de
construção das vias.
Relativamente às concessões Beira Litoral/Beira Alta e Interior Norte, em 2013, os “custos com serviço de
cobrança de portagem” encontram-se influenciados por um acerto provisório de contas relativo aos 12
meses iniciais de operação destas concessões. Tal facto resultou na devolução à EP de encargos com a
cobrança de portagens nos seguintes montantes: 1,5 M€ no caso da Beira Litoral/Beira Alta, e 1,99 M€ no caso
da concessão Interior Norte.
(1) Os valores apresentados pela concessionária para pagamento obedecem a um processo de controlo e fiscalização, o que
determina a ocorrência de atrasos nas liquidações previstas.
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Unidade Técnica 157UTAO|d e Apoio Orçamental
VI ANEXO
Tabela 29 – Conta consolidada (ajustada) das administrações públicas: comparação face ao OE/2013
(em milhões de euros, em percentagem e em pontos percentuais)
2013 Rácios do PIB
OE inicial (M€) CGE (M€) Desvio (M€) OE inicial (%) CGE (%) Desvio (p.p.)
Receita corrente 71 228,1 70 094,6 -1 133,5 41,6% 40,9% -0,7
Impostos diretos 19 737,1 19 863,7 126,6 11,5% 11,6% 0,1
Impostos indiretos 21 434,1 21 009,9 -424,2 12,5% 12,3% -0,2
Contribuições para Segurança Social, CGA, ADSE 18 241,7 18 290,3 48,6 10,7% 10,7% 0,0
Outras receitas correntes 11 815,3 10 930,7 -884,6 6,9% 6,4% -0,5
Receita de capital 2 482,1 2 460,5 -21,6 1,4% 1,4% 0,0
Receita efetiva 73 710,3 72 555,1 -1 155,2 43,1% 42,4% -0,7
Despesa corrente 76 380,3 77 301,1 920,8 44,6% 45,1% 0,5
Despesas com o pessoal 15 739,7 16 398,0 658,3 9,2% 9,6% 0,4
Aquisição de bens e serviços 13 149,4 13 287,2 137,9 7,7% 7,8% 0,1
Juros e outros encargos 8 629,7 7 943,9 -685,8 5,0% 4,6% -0,4
Transferências correntes 35 137,8 36 310,1 1 172,3 20,5% 21,2% 0,7
Subsídios 2 025,7 2 332,2 306,5 1,2% 1,4% 0,2
Outras despesas correntes 1 698,0 1 029,7 -668,3 1,0% 0,6% -0,4
Despesa de capital 5 542,5 4 593,6 -948,9 3,2% 2,7% -0,6
Investimento 4 309,8 3 437,2 -872,5 2,5% 2,0% -0,5
Transferências de capital 1 115,1 987,3 -127,9 0,7% 0,6% -0,1
Outras despesas de capital 117,6 169,1 51,5 0,1% 0,1% 0,0
Despesa efetiva 81 922,7 81 894,7 -28,1 47,8% 47,8% 0,0
Saldo global -8 212,4 -9 339,6 -1 127,1 -4,8% -5,5% -0,7
Por memória:
Saldo corrente -5 152,1 -7 206,5 -2 054,4 -3,0% -4,2% -1,2
Saldo de capital -3 060,3 -2 133,1 927,2 -1,8% -1,2% 0,5
Saldo primário 417,3 -1 395,7 -1 812,9 0,2% -0,8% -1,1 Fonte: Ministério das Finanças, INE e cálculos da UTAO.
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|Unidade Técnica 158UTAO d e Apoio Orçamental
Tabela 30 – Conta consolidada (ajustada) das administrações públicas: 2012-2013
(em milhões de euros, em percentagem e em pontos percentuais)
Var. em p.p. Execução Orçamental (M€) Variação (%) Contributo Rácios do PIB (%)
Var. 2013 do PIB
2012 2013 2012/13 (p.p.) 2012 2013 2012/13
Receita corrente 64 975,9 70 094,6 7,9% 7,5% 38,3% 40,9% 2,6
Impostos diretos 16 291,3 19 863,7 21,9% 5,2% 9,6% 11,6% 2,0
Impostos indiretos 21 117,4 21 009,9 -0,5% -0,2% 12,4% 12,3% -0,2
Contribuições para Segurança Social, CGA, ADSE 16 877,2 18 290,3 8,4% 2,1% 9,9% 10,7% 0,7
Outras receitas correntes 10 690,0 10 930,7 2,3% 0,4% 6,3% 6,4% 0,1
Receita de capital 3 102,3 2 460,5 -20,7% -0,9% 1,8% 1,4% -0,4
Receita efetiva 68 078,2 72 555,1 6,6% 6,6% 40,1% 42,4% 2,3
Despesa corrente 72 775,1 77 301,1 6,2% 5,8% 42,9% 45,1% 2,3
Despesas com o pessoal 14 657,5 16 398,0 11,9% 2,2% 8,6% 9,6% 0,9
Aquisição de bens e serviços e outras desp. Corr. 13 981,0 14 316,9 2,4% 0,4% 8,2% 8,4% 0,1
Juros e outros encargos 8 170,8 7 943,9 -2,8% -0,3% 4,8% 4,6% -0,2
Transferências correntes 33 757,0 36 310,1 7,6% 3,3% 19,9% 21,2% 1,3
Subsídios 2 208,8 2 332,2 5,6% 0,2% 1,3% 1,4% 0,1
Despesa de capital 5 627,0 4 593,6 -18,4% -1,3% 3,3% 2,7% -0,6
Investimento 4 509,2 3 437,2 -23,8% -1,4% 2,7% 2,0% -0,7
Transferências de capital 1 008,4 987,3 -2,1% 0,0% 0,6% 0,6% -0,0
Outras despesas de capital 109,4 169,1 54,5% 0,1% 0,1% 0,1% 0,0
Despesa efetiva 78 402,1 81 894,7 4,5% 4,5% 46,2% 47,8% 1,6
Saldo global -10 323,9 -9 339,6 - - -6,1% -5,5% 0,6
Por memória:
Saldo corrente -7 799,2 -7 206,5 - - -4,6% -4,2% 0,4
Saldo de capital -2 524,7 -2 133,1 - - -1,5% -1,2% 0,2
Saldo primário -2 153,1 -1 395,7 - - -1,3% -0,8% 0,5 Fonte: Ministério das Finanças, INE e cálculos da UTAO.
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Unidade Técnica 159UTAO|d e Apoio Orçamental
Tabela 31 – Receita e despesa das administrações públicas, na ótica da contabilidade nacional
(valores não ajustados de operações extraordinárias)
2012 2013 2012 2013 2012 2013 2012 2013
Variação Variação Taxa de Taxa de
Em milhões Em milhões Em % do Em % do homóloga homóloga variação variação
de euros de euros PIB PIB em p.p. do em p.p. do homóloga homóloga
PIB PIB em % em %
Receita Total 72 907 77 425 43,0 45,2 0,4 2,3 -2,9 6,2
Receita corrente 69 882 75 651 41,2 44,2 -0,3 3,0 -4,5 8,3
Receita fiscal 38 502 42 896 22,7 25,1 -0,6 2,4 -6,4 11,4
Impostos indiretos 23 338 23 507 13,8 13,7 -0,1 0,0 -4,4 0,7
Impostos diretos 15 163 19 389 8,9 11,3 -0,5 2,4 -9,2 27,9
Contribuições sociais 19 524 20 404 11,5 11,9 -0,5 0,4 -7,9 4,5
Outras receitas correntes 11 856 12 350 7,0 7,2 0,8 0,2 9,5 4,2
Receitas de capital 3 025 1 775 1,8 1,0 0,7 -0,7 56,0 -41,3
Despesa Total 82 217 85 735 48,5 50,1 -1,5 1,6 -6,6 4,3
Despesa corrente 76 667 80 374 45,2 46,9 -0,4 1,8 -4,6 4,8
Consumo intermédio 9 466 9 802 5,6 5,7 -0,5 0,1 -11,1 3,5
Despesas com pessoal 19 974 21 230 11,8 12,4 -1,1 0,6 -11,7 6,3
Prestações sociais 33 034 34 728 19,5 20,3 0,6 0,8 -0,9 5,1
Subsídios 1 018 987 0,6 0,6 -0,1 0,0 -12,8 -3,1
Juros 8 353 8 530 4,9 5,0 0,6 0,1 9,8 2,1
Outras despesas correntes 4 822 5 096 2,8 3,0 0,0 0,1 -4,3 5,7
Despesa de capital 5 549 5 360 3,3 3,1 -1,1 -0,1 -27,5 -3,4
FBCF 4 271 3 686 2,5 2,2 -1,0 -0,4 -30,4 -13,7
Outras despesas de capital 1 278 1 674 0,8 1,0 -0,1 0,2 -15,5 31,0
Saldo global -9 310 -8 309 -5,5 -4,9 1,9 0,6
Saldo primário -957 221 -0,6 0,1 2,5 0,7
Receita fiscal e contributiva 58 026 63 300 34,2 37,0 -1,2 2,8 -6,9 9,1
Despesa corrente primária 68 315 71 844 40,3 42,0 -1,1 1,7 -6,1 5,2
Despesa primária 73 864 77 204 43,5 45,1 -2,1 1,6 -8,2 4,5
Por memória:
PIB (em mil M€) 169,7 171,2 Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. l Notas: Os impostos indiretos correspondem a impostos sobre a
produção e a importação e os impostos diretos correspondem a impostos sobre o rendimento e património. Nas outras receitas
correntes estão incluídas as vendas.
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VII Lista de abreviaturas Abreviatura Designação
AP Administrações Públicas
BCE Banco Central Europeu
BPN Banco Português de Negócios
CE Comissão Europeia
CGA Caixa Geral de Aposentações, I.P.
CGE Conta Geral do Estado
CGE/YYYY Conta Geral do Estado para o ano YYYY
CoCos Instrumentos de Capital Contingente
DEO Documento de Estratégia Orçamental
DEO/YYYY Documento de Estratégia Orçamental para o ano YYYY
DGO Direção-Geral do Orçamento
EPR Entidade Pública Reclassificada
FBCF Formação Bruta de Capital Fixo
FMI Fundo Monetário Internacional
IGCP Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública - IGCP, E.P.E.
IHPC Índice Harmonizado de Preços no Consumidor
INE Instituto Nacional de Estatística
IPC Índice de Preços no Consumidor
IRC Imposto Sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas
IRS Imposto Sobre o Rendimento das Pessoas Singulares
IVA Imposto Sobre o Valor Acrescentado
M€ Milhões de euros
MF Ministério das Finanças
OE Orçamento do Estado
OE/yyyy Orçamento do Estado para o ano yyyy
OExR/yyyy x.ª alteração ao Orçamento do Estado para o ano yyyy
OT Obrigações do Tesouro
PAEF Programa de Ajustamento Económico e Financeiro
PIB Produto Interno Bruto
p.p. Pontos percentuais
SFA Serviços e Fundos Autónomos
SNS Serviço Nacional de Saúde
SS Segurança Social
Tvha Taxa de variação homóloga anual
UE União Europeia
USD Dólar dos Estados Unidos
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Parecer
sobre a
Conta Geral do Estado de 2013
(Aprovado em Plenário a 12/01/2015)
Relator: Conselheiro Adriano Pimpão
Lisboa, 2015
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ÍNDICE
1. Enquadramento do Parecer 3
2. Nota introdutória 4
3. Evolução macroeconómica 5
4. Evolução das Contas das Administrações Públicas 7
5. Conta da Segurança Social 10
6. Síntese conclusiva 12
7. Anexo 14
8. Declarações de voto 14
Parecer do CES sobre a Conta Geral do Estado de 2013 (Aprovado em Plenário a 12/01/2015)
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1. ENQUADRAMENTO DO PARECER
A emissão do presente parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2013 (CGE
2013) insere-se no âmbito das competências constitucionais e legais do
Conselho Económico e Social (CES).
O calendário da emissão deste parecer está condicionado pela data em
que foi requerido ao CES pelo Parlamento, ou seja, início de dezembro de
2014.
O CES não pode deixar de referir que a análise sobre a CGE 2013 surge
condicionada pela existência de dois orçamentos retificativos nos quais a
informação sobre os pressupostos macroeconómicos e a sua relação com a
orçamentação-execução de receitas e despesas ao longo do exercício
orçamental é insuficiente.
Aquela análise surge ainda mais dificultada pela ausência de informação
sobre o impacto orçamental (estimado e real) das medidas adicionais de
consolidação orçamental introduzidas.
Assim a análise da Conta Geral do Estado deve ser feita pelo confronto com
o Orçamento do Estado (OE) de 2013 (Lei nº 66B/2012) e as duas retificações
de que foi objeto, ocorridas em julho (Lei nº 51/2013) e dezembro (Lei nº
83/2013), tendo ainda como referência e suporte o parecer do CES sobre a
proposta de OE para 2013. Utilizou-se igualmente a informação constante do
relatório que acompanha a proposta de Lei do OE 2014.
Idealmente a comparação deveria ser feita principalmente com o
Orçamento original, dado que é esta versão apresentada no Parlamento em
outubro (em conjunto com as Grandes Opções do Plano) que constitui o
instrumento definidor da política económica e social para o ano em causa e
que deveria igualmente ter um carácter ativo e não reativo.
Parecer do CES sobre a Conta Geral do Estado de 2013 (Aprovado em Plenário a 12/01/2015)
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2. NOTA INTRODUTÓRIA
A estrutura e o conteúdo da CGE 2013 mantém o esforço de tornar mais
legível o documento, numa ótica que o CES sempre recomendou de
democratizar o acesso de todos à compreensão dos documentos de
finanças públicas, os quais são fortemente condicionadores da vida dos
cidadãos, das empresas e da sociedade portuguesa em geral.
Apesar disso o CES recomenda que este contínuo aperfeiçoamento possa
incluir quadros comparativos das execuções orçamentais com o orçamento
e as eventuais retificações e que estas comparações abranjam as variáveis
macroeconómicas, as contas das administrações públicas e a dívida
pública. Os quadros síntese deste tipo poderiam ser incluídos no fim do
Sumário Executivo.
Também o calendário sobre a análise da CGE devia ser cuidadosamente
ajustado. Neste sentido o parecer do CES sobre a CGE do ano n devia ser
posterior ao parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE do mesmo ano e
estar concluído antes do parecer deste Conselho sobre a Proposta do
Orçamento do Estado do ano n+2.
O CES considera ainda que se deve prosseguir no esforço de criar mais
transparência e legibilidade em relação a outras matérias como é o caso da
despesa fiscal, nomeadamente no que se refere às Sociedades Gestoras de
Participações Sociais (SGPS) e às entidades não residentes. Aliás, esta
recomendação já tinha sido feita pelo Tribunal de Contas em relação à CGE
2012. Outra informação que está omissa é o resultado da aplicação do
regime excecional de regularização de dívidas, aprovado pelo Decreto-Lei
nº 151-A/2013, de 31 de outubro, nomeadamente a receita que foi cobrada
e a que deixou de ser obtida, apresentadas de forma discriminada.
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3. EVOLUÇÃO MACROECONÓMICA
A evolução macroeconómica em 2013 e a sua interação com a
consolidação orçamental dominam a avaliação que o CES entende ser um
dos pontos fundamentais do parecer sobre a CGE 2013. Aliás, aquando do
parecer sobre as GOP e o OE 2013 esta questão foi central na análise, tendo
sido também objeto de debate na audição do CES na Assembleia da
República.
Assim a evolução menos negativa do rendimento disponível do que a
prevista inicialmente no OE 2013 poderá ser responsável por um
reajustamento do défice para 4,9%, após o agravamento do seu valor em
julho (1º Orçamento Retificativo) para cerca de 5,5%.
Os valores apresentados pela evolução da economia e os resultados da
execução orçamental confirmam os efeitos atrás referidos. De facto, os
valores constantes do relatório do 1º Orçamento Retificativo para 2013 (julho
2013) já previam uma queda acentuada do PIB de 2,3%, mais do dobro do
valor da proposta do OE 2013, na linha do efeito recessivo das medidas de
austeridade constantes daquela proposta.
Esta evolução foi sendo alterada tendo o valor de evolução do PIB sido
fixado em -1,4%, acima do valor da proposta do OE 2013. A explicação para
esta evolução foi a da “melhoria das expectativas das famílias e das
empresas”. Embora não seja justificada a causa da melhoria das
expectativas, tal resulta pela leitura do relatório do “1º Retificativo” do
aumento do rendimento disponível das famílias, derivado da reposição de
salários e subsídios determinado pelo Tribunal Constitucional.
O CES regista como positiva a evolução das exportações, sublinhando, no
entanto, que é importante uma ação continuada de valorização da
exportação de bens e serviços com elevado valor acrescentado e de apoio
ao investimento voltado para o aumento da capacidade exportadora.
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Embora se deva considerar o efeito do aumento da procura interna na
evolução das receitas fiscais, o valor do défice global das Administrações
Públicas assentou sobretudo no aumento do IRS sobre os rendimentos do
trabalho e de pensões, com a diminuição do número de escalões de IRS,
com o aumento das respetivas taxas e a criação da sobretaxa de 3,5%.
O CES sublinha o reconhecimento por parte do Governo na CGE 2013 da
necessidade de ajustar o défice a limites que evitem “custos económicos e
sociais excessivamente elevados”. Regista no entanto que não se assiste à
conceção e implementação de políticas coerentes com esta preocupação.
Existe ainda uma variável cuja evolução permanece pouco sensível a
perspetivas que não estejam consolidadas, como é o caso do investimento
que permanece com taxas negativas desde -4,2%, constante da proposta
de OE 2013, até -6,6%, referido na CGE 2013 (após um decréscimo de 14,4%
em 2012). Desagregando os diversos contributos, verifica-se no entanto um
crescimento positivo do investimento em bens de equipamento nos dois
últimos trimestres de 2013.
De referir ainda o nível da taxa de desemprego que atingiu valores elevados
(16,2%), bem como a descida do emprego em 2,6% - num quadro de
diminuição da população ativa, por um lado devido à forte emigração,
sobretudo de população jovem, e por outro lado devido ao aumento do
número de desempregados desencorajados e de desempregados
abrangidos por programas do IEFP, o que se reflete em termos da situação
social e na evolução do rendimento da população. De facto, não é possível
fazer uma avaliação das contas públicas em 2013 sem medir os efeitos na
estrutura económica e social do País.
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4. EVOLUÇÃO DAS CONTAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Da análise destas contas (na ótica da contabilidade nacional) ressalta,
como já foi referido no ponto anterior, o aumento das receitas fiscais,
nomeadamente os impostos sobre o rendimento e o património, com uma
subida da carga fiscal, provocada por cerca de 3,2 mil milhões de euros em
IRS e de 800 milhões de euros em IRC.
Esta evolução (apesar do crescimento das despesas com o pessoal, devido
à reposição dos subsídios) permitiu baixar o saldo primário de -2,1% para -
0,6% do PIB. Apesar da melhoria deste saldo com efeitos positivos na
evolução da dívida pública, esta ainda cresce de 124,1% do PIB para 129%
devido sobretudo ao efeito dos juros, que ascenderam a 7,64 mil milhões de
euros (quase equivalente à despesa do Estado em educação em 2013). Esta
evolução confirma as preocupações manifestadas pelo CES em anteriores
pareceres sobre a necessidade de concertar esforços a nível nacional e
internacional para a alteração estrutural da dívida, garantindo a
desoneração da dívida pública e a canalização dessas poupanças para a
convergência real da economia e da sociedade portuguesas, bem como
níveis de redução da dívida pública compatíveis com os objetivos de
crescimento e de desenvolvimento do País.
A relação entre a subida das receitas fiscais, o crescimento do rendimento
disponível, derivado da reposição dos subsídios (Acórdão do Tribunal
Constitucional), e o combate à evasão e fraude fiscais, justificaria na CGE
uma análise segmentada da causa-efeito da evolução destas variáveis.
Com efeito, não existe na CGE 2013 informação suficiente no que se refere
aos acréscimos de receita fiscal decorrentes da ação inspetiva e da
recuperação de créditos. Na ausência de tal informação, não pode ser
efetuada uma avaliação efetiva dos resultados do combate à fraude e
evasão fiscais nesse ano.
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Por outro lado, o CES não pode deixar de expressar a sua apreensão pelo
agravamento do peso da economia informal estimado por alguns estudos,
como os desenvolvidos regularmente pelo Observatório de Economia e
Gestão de Fraude (OBEGEF), da Universidade do Porto.
O défice das administrações públicas em percentagem do PIB desceu de
6,4%, em 2012, para 4,9%, em 2013. No entanto, excluído o impacte das
medidas pontuais a redução do défice foi pouco significativa, apenas 0,5%
do PIB, de 5,8%, em 2012, para 5,3%, 2013.
Desde 2011, a redução do défice excluindo medidas pontuais, foi apenas de
2% do PIB, de 7,3%, registados em 2011, para os já mencionados 5,3%, em
2013.
O CES, tal como já mencionou no seu parecer sobre o OE 2015, considera
que esta redução é muito insuficiente face aos profundos efeitos negativos
que a politica de austeridade provocou sobre a situação económica e
social do País, demonstrando que uma política de consolidação orçamental
que passa pelo prolongamento do impacto recessivo sobre a economia não
obtém resultados satisfatórios.
De realçar ainda que a partir da desagregação da conta consolidada das
Administrações Públicas (ótica das contas nacionais) é possível verificar que
é ao nível da Administração Central que se localiza o maior contributo para
a rigidez na convergência do saldo global e do saldo primário, já que tanto
a Administração Local e Regional e a Segurança Social contribuem com
saldos positivos.
Na CGE 2013 esta análise é feita numa outra perspetiva que é a do
contributo relativo para a melhoria do défice global das Administrações
Públicas. Nesta abordagem a Administração Central foi a que mais
contribuiu em termos relativos face ao PIB, dado que o respetivo saldo
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passou de -7,1% do PIB, em 2012, para -5,4% do PIB, em 2013, enquanto que
o contributo da Administração Regional e Local passou de 0,5% para 0,2%.
Embora tal não caiba no âmbito restrito da prestação de contas constante
da CGE, seria também interessante verificar se existe relação entre os níveis
de autonomia na Administração Pública e o contributo para o reequilíbrio
orçamental, dado que o governo tem justificado uma maior centralização
na gestão orçamental com a necessidade de maior controlo sobre as
operações de consolidação orçamental.
O CES recomenda que a CGE contenha mais informação devidamente
organizada sobre a incidência da atividade do Estado nas áreas mais
“limítrofes” do “perímetro público” como é o caso do Sector Empresarial do
Estado (SEE) e das Parcerias Público-Privadas (PPP).
Em relação ao SEE recomenda-se uma maior explicitação das causas do
aumento do endividamento em mais de mil milhões de euros, face a 2012,
das empresas públicas reclassificadas, incluindo as consequências dos
contratos “swap”.
Sobre as PPP, o CES assinala a necessidade de ampliar a informação por
concessão sobre os valores orçamentados e os valores executados, relativos
aos encargos líquidos com as PPP.
Relativamente ao que é referido sobre as PPP no âmbito dos Riscos das
Responsabilidades Contingentes, o CES considera que os encargos
financeiros que os diferendos em curso (renegociação dos contratos)
possam acarretar para anos futuros deviam ser quantificados e avaliado o
seu impacto nos encargos plurianuais para 2014 e anos seguintes.
Também para assegurar mais transparência na prestação de contas nesta
matéria tão sensível das PPP, o CES recomenda que seja explicitado para
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cada contrato a existência de eventuais alterações no âmbito do serviço
público prestado nas várias concessões em regime de PPP ou equivalente.
Outra matéria de relevância na relação entre a atividade do Estado e o
funcionamento da economia é a que se refere aos pagamentos a
fornecedores.
Sobre os pagamentos em atraso e não obstante o carácter positivo dos
programas de regularização extraordinária de dívidas, ao abrigo dos quais
foi possível que o total de dívidas por pagar há mais de 90 dias se tenha
reduzido em 1094 milhões de euros, face a 2012, o CES considera
preocupante que em 2013 se tenha verificado a criação de novos
pagamentos em atraso no valor de 256 milhões de euros.
Assinala-se positivamente a redução em 28 dias dos prazos médios de
pagamento (PMP) das entidades da Administração Pública em geral, mas
não pode deixar de realçar-se que se trata de uma redução ainda
insuficiente, já que um PMP de 113 dias é ainda um patamar muito elevado
e incomportável para as empresas fornecedoras, particularmente no
contexto difícil em que a economia ainda se encontra. Se por um lado se
distinguiu a evolução do PMP da Administração Central, que se reduziu de
47 para 27 dias, é preocupante constatar que o PMP da Administração
Regional ainda se situa em 743 dias e que o PMP do Sector Empresarial do
Estado aumentou de 171 dias para 175 dias.
5. CONTA DA SEGURANÇA SOCIAL
A análise da Conta da Segurança Social, nos termos em que é apresentada
na CGE, origina dificuldades na interpretação do alcance das medidas de
carácter social que são o objeto desta área da Administração Pública.
Tratando-se de uma fonte de financiamento específica, compreende-se a
prevalência da ótica contabilística. Contudo e apesar da discriminação das
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componentes da variação das receitas e das despesas não é apresentada
uma correspondência com as medidas atrás referidas.
A este respeito a Conta da Segurança Social registou uma diminuição de
várias prestações sociais, entre as quais o abono de família e o
complemento solidário para idosos, num período de agravamento das
condições de vida e aumento da pobreza, sobretudo entre as camadas
mais fragilizadas da população.
Neste quadro, o CES considera particularmente gravosa a aplicação de um
corte de 5% e 6% nos subsídios de doença e de desemprego,
respetivamente, ficando por demonstrar se a poupança obtida compensa a
aparente insensibilidade social de tal medida, não só pela situação
especialmente frágil dos abrangidos pela mesma, como também pelo facto
deste corte incidir sobre valores de subsídios já bastante baixos. Acresce
ainda que estão em causa prestações contributivas, pelo que a legitimidade
de tal corte (sob a forma de “contribuição”) era bastante duvidosa. Já em
2014, o Tribunal Constitucional veio a declarar a inconstitucionalidade da
medida.
Neste sentido, o CES não pode deixar de manifestar a sua preocupação,
reiteradamente referida em anteriores pareceres, sobre a diminuição dos
níveis de proteção social e dos demais estabilizadores automáticos, bem
como sobre a previsibilidade e a confiança nos contratos entre os cidadãos
e o Estado no que se refere a contribuições e pagamentos de pensões.
No que respeita ainda à Conta da Segurança Social, o CES considera que
preocupações e recomendações que têm vindo a ser apontadas pelo
Tribunal de Contas sobre as CGE dos últimos anos, nomeadamente quanto à
metodologia desajustada para a contabilização dos fluxos financeiros entre
a Caixa Geral de Aposentações e a segurança social ou ainda quanto à
fragilidade do exercício de consolidação de contas da segurança social são
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problemas muito relevantes e relativamente aos quais a CGE 2013 ainda
continua a não dar resposta.
O CES considera assim que deverá continuar a apostar-se na melhoria da
qualidade de informação nesta área, nomeadamente por via de uma
informação mais desagregada das despesas e receitas pelos sistemas e
subsistemas de segurança social, que permita uma correta avaliação da
situação e que sirva de apoio à tomada de decisões, evitando que
continuem a ser adotadas medidas avulsas e pouco fundamentadas que,
em nome de uma sustentabilidade financeira da segurança social, ponham
em causa direitos e a adequada proteção social das pessoas.
6. SÍNTESE CONCLUSIVA
A CGE 2013 apresenta progressos no sentido duma maior legibilidade das
contas públicas dando sequência ao sempre defendido pelo CES ao longo
de vários pareceres. No entanto torna-se necessário prosseguir nesta linha
muito especialmente no que se refere ao SEE e às PPP.
Os resultados da execução orçamental em 2013 permitem confirmar o
elevado risco das medidas de execução orçamental no que se refere à sua
interação com a recessão/recuperação da atividade económica e as
inevitáveis consequências de ordem social.
Outra conclusão refere-se à subida da carga fiscal em 2013 e à necessidade
de segmentar e quantificar as componentes relativas à subida das taxas dos
impostos e aos resultados do combate à fraude e evasões fiscais.
Duma forma mais geral, o CES considera que a CGE deverá ser, para além
de um documento de prestação de contas na ótica contabilística e
financeira, um instrumento político que permita igualmente avaliar a forma
como as medidas de política foram executadas, tendo como referência os
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compromissos assumidos no correspondente Orçamento do Estado e os seus
efeitos económicos e sociais.
Por último, considerando que em 2013 nos encontramos já perto do final do
Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF), o CES entende ser
oportuno lembrar os alertas que fez repetidas vezes durante a aplicação do
programa, designadamente quanto às consequências, no plano económico
e social, das medidas de acentuado carácter recessivo, de que são
exemplo o encerramento de empresas, o aumento do desemprego e o
empobrecimento das famílias.
O CES não pode deixar de concluir que essas medidas não só agravaram os
constrangimentos que impediram que fossem atingidas as metas previstas,
com particular evidência no débil crescimento económico, como
determinaram o agravamento das condições de vida da população, quer
pela redução dos rendimentos, quer pela deterioração e encarecimento
dos serviços públicos em geral, pelo que os enormes sacrifícios impostos de
uma forma especial às pessoas que dependem dos salários e das pensões,
não trouxeram (como foi reiteradamente referido nos pareceres do CES
referentes ao OE 2013 e ao DEO 2014-2018) quaisquer melhorias nos
rendimentos e nas condições laborais e de entrada no mercado de
trabalho.
O CES reforça ainda as críticas expressas em anteriores pareceres, de que a
manutenção das políticas que têm vindo a ser adotadas, e que são previstas
para os próximos exercícios, têm como consequência uma maior
desigualdade na distribuição do rendimento, situação especialmente grave
num quadro em que Portugal era já um dos países mais desiguais da União
Europeia, o que sugere que o PAEF e a orientação política subjacente a este
programa constituíram sérios obstáculos ao desenvolvimento do País e à
melhoria das condições de vida da população portuguesa.
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7. Anexo
Quadro de Cenários macroeconómicos 2013
Taxa Var (%) 2012 OE 2013 OE 2013 R1 OE 2013 R2 CGE 2013PIB -3,2 -1,0 -2,3 -1,8 -1,4
Cons. Privado -5,3 -2,2 -3,2 -2,5 -1,7
Cons. Público -4,7 -3,5 -4,2 -4,0 -1,8 FBCF -14,4 -4,2 -7,6 -8,5 -6,6
Export. 3,2 3,6 0,8 5,8 6,1
Import. -6,6 -1,4 -3,9 0,8 2,8
Produtividade 1,0 0,7 1,7 2,2 1,5
Desemprego 15,7 16,4 18,2 17,4 16,2
Saldo Global AP (% PIB) -6,4 -4,5 -5,5 -5,8 -4,9
Fonte: Ministério das Finanças e UTAO
8. DECLARAÇÕES DE VOTO
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23 DE MAIO DE 2015 107
TRIBUNAL DE CONTAS
Parecer
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