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Terça-feira, 29 de dezembro de 2015 II Série-A — Número 24
XIII LEGISLATURA 1.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2015-2016)
S U M Á R I O
Ministério das Finanças e da Administração Pública (Conta Geral do Estado 2014): — Parecer do Tribunal de Contas.
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Tribunal de Contas
Parecer sobrea Conta Geral do Estado
de 2014
Parecer sobre a Conta Geral do Estado 2014
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CAPA: Medalha do Tribunal de Contas com a divisa "Contas certas por direito certo"
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO
Ano Económico de 2014
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Tribunal de Contas
Índices
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Tribunal de Contas
ÍNDICE
SUMÁRIO.................................................................................................................................................. I
I – INTRODUÇÃO ................................................................................................................................ 3
a) Âmbito .............................................................................................................................. 3
b) Estrutura .......................................................................................................................... 4
c) Contraditório ................................................................................................................... 5
d) Atribuições e Competências do Tribunal de Contas .................................................... 5
II – REGIME JURÍDICO-FINANCEIRO DO ESTADO ............................................................................ 5
a) Constituição da República Portuguesa .......................................................................... 5
b) Lei de Enquadramento Orçamental .............................................................................. 6
Caixa 1 – A nova Lei de Enquadramento Orçamental – Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro .......................................................................................................... 7
c) Orçamento do Estado ...................................................................................................... 8
d) Decreto-Lei de Execução Orçamental ......................................................................... 10
e) Outros normativos relevantes ....................................................................................... 11
Parte A – Enquadramento Macroeconómico e Orçamental
1. ENQUADRAMENTO MACROECONÓMICO E ORÇAMENTAL ....................................................... 17
1.1. A economia em 2014 ...................................................................................................... 17
1.1.1. A economia internacional ................................................................................. 17
1.1.2. A economia portuguesa ..................................................................................... 18
1.2. As previsões macroeconómicas e orçamentais em 2014 ............................................. 20
1.2.1. O cenário macroeconómico no OE 2014 e revisões ......................................... 20
1.2.2. As previsões orçamentais .................................................................................. 22
1.2.3. Os desvios entre as previsões e o verificado ..................................................... 24
Parte B – A Conta Geral do Estado
2. ORÇAMENTO DO ESTADO – ALTERAÇÕES ............................................................................... 33
3. A EXECUÇÃO ORÇAMENTAL (CGE) .......................................................................................... 39
3.1. Síntese da CGE .............................................................................................................. 39
3.2. Receita ............................................................................................................................ 42
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
3.2.1. Receita da Administração Central ................................................................... 44
3.2.2. Receita do Estado ............................................................................................. 47
3.2.3. Receita dos serviços e fundos autónomos ......................................................... 52
3.2.4. Receita extraorçamental dos SFA .................................................................... 57
3.2.5. Deficiente Contabilização da Receita Fiscal ................................................... 59
3.2.6. Receita Fiscal obtida por combate à fraude e à evasão ................................... 62
3.2.7. Receita Fiscal obtida por ação inspetiva ......................................................... 64
3.2.8. Receita obtida por cobrança coerciva .............................................................. 66
3.2.9. Fundo de Resolução ......................................................................................... 71
3.2.10. Fundos de Estabilização Tributária e Aduaneira ............................................ 73
3.3. Despesa ........................................................................................................................... 75
3.3.1. Execução da administração central face ao Orçamento e evolução ................ 75
3.3.2. Despesa por programas.................................................................................... 79
3.3.3. O quadro plurianual de programação orçamental .......................................... 83
3.3.4. Fiabilidade e comparabilidade da execução orçamental ─ Irregularidades ................................................................................................. 86
Caixa 2 – Aplicação da contabilidade patrimonial na administração central (POCP) ......................................................................................................... 98
3.4. Consolidação da administração central .................................................................... 100
3.4.1. Consolidação .................................................................................................. 100
3.4.2. Evolução ......................................................................................................... 101
Caixa 3 – Instituto do Cinema e do Audiovisual (ICA) .............................................. 103
4. DÍVIDA PÚBLICA ...................................................................................................................... 109
4.1. Dívida Financeira ........................................................................................................ 109
4.1.1. Dívida direta dos SI ........................................................................................ 110
4.1.2. Dívida direta dos SFA .................................................................................... 123
4.1.3. Dívida direta consolidada do Estado ............................................................. 129
Caixa 4 – Limites de endividamento ........................................................................... 130
4.1.4. Financiamento, défice e dívida ....................................................................... 131
4.1.5. Dívida de Maastricht ...................................................................................... 132
4.2. Garantias do Estado ................................................................................................... 134
4.2.1. Garantias a operações de financiamento ....................................................... 135
4.2.2. Garantias a seguros de crédito e similares .................................................... 143
4.2.3. Apoio aos clientes de retorno absoluto do BPP ............................................. 146
4.2.4. Balanço entre receita e despesa orçamental associada às garantias ............ 147
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Tribunal de Contas
4.2.5. Observância dos limites fixados na Lei do Orçamento ................................... 148
4.3. Dívida não financeira .................................................................................................. 149
4.3.1. Serviços Integrados e Serviços e Fundos Autónomos (sem EPR) ................... 150
4.3.2. Entidades do Serviço Nacional de Saúde ........................................................ 150
4.3.3. Entidades Públicas Reclassificadas ................................................................ 151
4.3.4. Reporte de dados ............................................................................................. 152
Caixa 5 – Implementação do Programa de Assistência Económica e Financeira 2011/2014 .................................................................................................... 153
5. FLUXOS FINANCEIROS COM A UNIÃO EUROPEIA ................................................................... 163
5.1. Saldo global .................................................................................................................. 163
5.2. Fluxos financeiros para a União Europeia ................................................................ 163
5.3. Fluxos financeiros da União Europeia para Portugal .............................................. 165
5.3.1. Reflexo das transferências da União Europeia na CGE ................................. 165
5.3.2. Fluxos relativos ao Período de Programação 2014-2020 .............................. 167
5.3.3. Fluxos relativos ao Período de Programação 2007-2013 .............................. 168
5.3.4. Outros fluxos ................................................................................................... 170
6. FLUXOS FINANCEIROS ENTRE O ORÇAMENTO DO ESTADO E O SECTOR PÚBLICO
EMPRESARIAL .......................................................................................................................... 173
6.1. Fluxos financeiros para o SPE .................................................................................... 174
6.2. Fluxos financeiros provenientes do SPE .................................................................... 176
7. FLUXOS FINANCEIROS COM AS REGIÕES AUTÓNOMAS E COM AS AUTARQUIAS LOCAIS ... 181
7.1. Fluxos financeiros com as Regiões Autónomas ......................................................... 182
7.1.1. Da Administração Central para as Regiões Autónomas ................................. 182
7.1.2. Das Regiões Autónomas para a Administração Central ................................. 183
7.2. Fluxos financeiros com as Autarquias Locais ........................................................... 183
7.2.1. Da Administração Central para as Autarquias Locais ................................... 183
7.2.2. Das Autarquias Locais para a Administração Central ................................... 186
8. BENEFÍCIOS FISCAIS, SUBSÍDIOS E OUTRAS FORMAS DE APOIO .......................................... 189
8.1. Benefícios Fiscais ......................................................................................................... 189
8.1.1. Subavaliação da despesa fiscal na CGE ......................................................... 190
8.1.2. Insuficiente quantificação da despesa fiscal por imposto ............................... 192
8.1.3. Concentração da despesa fiscal em IRC ......................................................... 195
8.1.4. Inadequada relevação da despesa fiscal ......................................................... 197
8.1.5. Ineficácia do controlo da receita cessante por benefícios fiscais ................... 199
8.1.6. Deficiente controlo dos benefícios fiscais ao investimento contratual ........... 199
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
8.2. Subsídios e outros apoios financeiros não reembolsáveis ........................................ 201
Caixa 6 – Apoios públicos ao sector financeiro ......................................................... 205
9. PATRIMÓNIO DO ESTADO ....................................................................................................... 211
9.1. Património Financeiro ................................................................................................ 211
9.1.1. Subsector dos serviços integrados .................................................................. 215
9.1.2. Subsector dos Serviços e Fundos Autónomos ................................................. 224
9.1.3. Aplicação das receitas das privatizações ....................................................... 232
Caixa 7 – Saldo das receitas e das despesas orçamentais relativas ao BPN ............. 234
9.2. Património Imobiliário ............................................................................................... 236
9.2.1. Inventário e Balanço ...................................................................................... 237
9.2.2. Operações Imobiliárias .................................................................................. 238
9.2.3. Princípio da Onerosidade .............................................................................. 240
9.2.4. Fundo de Reabilitação e Conservação Patrimonial ...................................... 245
10. OPERAÇÕES DE TESOURARIA ................................................................................................. 249
10.1. Fluxos Financeiros na Tesouraria do Estado ........................................................... 250
10.1.1. Limitações da Conta dos Fluxos Financeiros ................................................ 250
10.1.2. Limitações do Balanço da Tesouraria do Estado........................................... 252
10.1.3. Subsistência de deficiências por corrigir ....................................................... 254
10.2. Unidade da Tesouraria do Estado ............................................................................. 255
10.2.1. Limitações dos sistemas de informação e controlo ........................................ 256
10.2.2. Disponibilidades e rendimentos relevantes fora do Tesouro ......................... 258
10.2.3. Incumprimento da UTE por Serviços Integrados (SI) .................................... 259
10.2.4. Incumprimento da UTE por Serviços e Fundos Autónomos (SFA) ................ 260
10.2.5. Incumprimento da UTE por Empresas Públicas (EP) ................................... 263
10.2.6. Dispensa do cumprimento da UTE ................................................................. 265
10.2.7. Subsistência de deficiências por corrigir ....................................................... 267
Parte C – A Conta da Segurança Social
11. ENQUADRAMENTO, LIMITAÇÕES E CONDICIONANTES ......................................................... 273
11.1. Enquadramento .......................................................................................................... 273
11.2. Limitações e condicionantes ....................................................................................... 275
12. ORÇAMENTO E CONTA DA SEGURANÇA SOCIAL .................................................................. 279
12.1. Orçamento da Segurança Social ................................................................................ 279
12.1.1. Principais medidas legislativas com impacto na execução orçamental ......... 280
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12.1.2. Orçamento inicial, alterações orçamentais e orçamento final ....................... 280
12.2. Conta da Segurança Social ......................................................................................... 281
12.2.1. Consolidação de contas .................................................................................. 281
12.2.2. Execução orçamental ...................................................................................... 282
12.2.3. Balanço ........................................................................................................... 299
12.2.4. Demonstração de resultados ........................................................................... 322
13. ANÁLISES COMPLEMENTARES ................................................................................................ 329
13.1. Caracterização do sistema de pensões da responsabilidade da SS .......................... 329
13.1.1. Caracterização da população alvo ................................................................. 329
13.1.2. Pensões médias mensais da SS ........................................................................ 330
13.1.3. Despesas com pensões .................................................................................... 331
13.1.4. Financiamento do sistema de pensões da SS .................................................. 332
13.1.5. Pensões – Análise procedimental .................................................................... 335
13.2. O desemprego ............................................................................................................... 340
13.2.1. Enquadramento geral ...................................................................................... 340
13.2.2. Beneficiários de prestações de desemprego .................................................... 342
13.2.3 Prestações de desemprego médias mensais .................................................... 343
13.2.4. Despesa com prestações de desemprego......................................................... 344
13.2.5. Financiamento ................................................................................................. 346
13.2.6. Atribuição de prestações de desemprego – Análise procedimental ................ 347
13.3. Património financeiro .................................................................................................. 349
13.3.1. Comportamento dos mercados financeiros ..................................................... 349
13.3.2. Desempenho do Fundo de Estabilização ........................................................ 350
13.3.3. Análise da estratégia e resultados .................................................................. 356
Caixa 8 – Caixa Geral de Aposentações (CGA) ......................................................... 359
Parte D – Conclusões e Recomendações; Juízo sobre a Conta
14. CONSOLIDAÇÃO DAS CONTAS .................................................................................................. 369
14.1. Conta consolidada da administração central e segurança social ............................ 369
14.2. Procedimentos de consolidação na CGE de 2014 ..................................................... 371
14.3. O saldo estrutural ........................................................................................................ 373
14.4. O saldo para efeitos do Procedimento dos Défices Excessivos ................................. 375
15. ACOLHIMENTO DE RECOMENDAÇÕES DO TRIBUNAL ........................................................... 381
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15.1. Grau de Acolhimento .................................................................................................. 381
15.2. Recomendações não acolhidas pela Administração Central ................................... 381
15.3. Recomendações não acolhidas pela Segurança Social ............................................. 387
16. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES ........................................................................................ 393
Caixa 9 – Riscos para a sustentabilidade das finanças públicas nacionais ............... 427
17. JUÍZO SOBRE A CONTA ............................................................................................................ 435
A) Conta da Administração Central .............................................................................. 435
B) Conta da Segurança Social ......................................................................................... 437
ÍNDICE DE QUADROS
Parte A – Enquadramento Macroeconómico
Quadro 1 – Evolução dos principais indicadores macroeconómicos de Portugal, 2010 a 2014 ...................... 19
Quadro 2 – Cenário base do OE 2014, suas revisões e projeções do BdP e da OCDE .................................... 21
Quadro 3 – Previsão orçamental do OE 2014 e revisões ................................................................................. 23
Quadro 4 – Desvios entre as previsões macroeconómicas e os valores verificados ........................................ 24
Quadro 5 – Desvios entre as previsões orçamentais e os valores verificados .................................................. 25
Quadro 6 – Portugal – principais indicadores económicos .............................................................................. 27
Parte B – A Conta Geral do Estado
Quadro 1 – Administração central – alterações de natureza económica .......................................................... 33
Quadro 2 – Execução orçamental da administração central ............................................................................ 39
Quadro 3 – Principais casos de deficiente contabilização por incumprimento de princípios orçamentais ................................................................................................................................... 43
Quadro 4 – Receita do Estado – Evolução de 2013 para 2014 ........................................................................ 48
Quadro 5 – Ativos financeiros – Evolução de 2013 para 2014 ........................................................................ 51
Quadro 6 – Receita dos Serviços e Fundos Autónomos – Execução ............................................................... 53
Quadro 7 – Receita dos Serviços e Fundos Autónomos – EPR com maior receita ......................................... 55
Quadro 8 – Financiamento do Estado às EPR ................................................................................................. 56
Quadro 9 – Serviços e Fundos Autónomos – Receitas e Despesas Extraorçamentais ..................................... 57
Quadro 10 – Principais deficiências na contabilização da receita fiscal pela AT .............................................. 60
Quadro 11 – Resultados da IT em 2014 (por imposto) ...................................................................................... 65
Quadro 12 – Ciclo da RF obtida por Ação Inspetiva 2014 ................................................................................ 66
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Quadro 13 – Receita cobrada pela AT ............................................................................................................... 67
Quadro 14 – Informação sobre a dívida em cobrança coerciva ......................................................................... 67
Quadro 15 – Evolução da dívida em cobrança coerciva .................................................................................... 68
Quadro 16 – Prazos de reduções e levantamentos de penhoras e de restituições do montante penhorado ..................................................................................................................................... 70
Quadro 17 – Correção dos Fluxos de Caixa ...................................................................................................... 73
Quadro 18 – Despesa face ao orçamento e evolução face ao ano anterior (2013-2014), por classificação económica ................................................................................................................ 76
Quadro 19 – Despesa da administração central por programa orçamental e principais agrupamentos de despesa .......................................................................................................................................... 80
Quadro 20 – QPPO 2014: previsão, revisões, execução e desvio ...................................................................... 85
Quadro 21 – Efeito da utilização das contas de saldos do Capítulo 60 entre 2010 e 2014 ................................ 91
Quadro 22 – Erros na reclassificação da despesa de 2013, para efeitos da sua comparação com a despesa de 2014 ............................................................................................................................ 95
Quadro 23 – Lapsos na identificação de transferências para administrações públicas nas despesas consolidadas por programa ........................................................................................................... 97
Quadro 24 – Orçamento ICA 2014 .................................................................................................................. 103
Quadro 25 – Apoios pagos em 2014................................................................................................................ 104
Quadro 26 – Valor nominal do stock da dívida pública (SI) ........................................................................... 110
Quadro 27 – Evolução da dívida representada por derivados (SI) .................................................................. 111
Quadro 28 – Amortização do Instrumento FRN JPY 15FEB2014 (valores apurados / CGE) ........................ 115
Quadro 29 – Stock da dívida consolidada em valor nominal (SI) .................................................................... 117
Quadro 30 – Dívida consolidada por tipo de instrumento (SI) ........................................................................ 119
Quadro 31 – Valor nominal do stock da dívida (SFA) .................................................................................... 123
Quadro 32 – Empréstimos, títulos e locações financeiras – principais SFA ................................................... 123
Quadro 33 – Evolução da dívida representada por derivados (SFA) ............................................................... 124
Quadro 34 – Fluxos financeiros (SFA) ............................................................................................................ 125
Quadro 35 – Valor nominal do stock da dívida consolidada (SFA) ................................................................ 128
Quadro 36 – Valor nominal do stock da dívida consolidada do Estado .......................................................... 129
Quadro 37 – Dívida direta do Estado e dívida de Maastricht - 2014 ............................................................... 133
Quadro 38 – Responsabilidades do Estado por garantias prestadas ................................................................ 135
Quadro 39 – Garantias pessoais concedidas pelo Estado em 2014 .................................................................. 135
Quadro 40 – Alterações de garantias em 2014 ................................................................................................ 137
Quadro 41 – Responsabilidades assumidas pelo Estado.................................................................................. 137
Quadro 42 – Responsabilidades por garantias ao sistema financeiro .............................................................. 139
Quadro 43 – Responsabilidades da carteira por tipo de operação e por banco aderente ................................. 140
Quadro 44 – Dívida das Sociedades veículo do ex-BPN garantida pelo Estado ............................................. 140
Quadro 45 – Pagamentos do Estado em 2014 em execução de garantias ........................................................ 141
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Quadro 46 – Apólices de seguro garantidas em 2014 ...................................................................................... 144
Quadro 47 – Responsabilidades do Estado no final de 2014 ........................................................................... 144
Quadro 48 – Garantia de recuperação aos clientes BPP .................................................................................. 147
Quadro 49 – Balanço entre receita e despesa associada às garantias ............................................................... 148
Quadro 50 – Observância do limite fixado na Lei do Orçamento (artigo 125.º) ............................................. 148
Quadro 51 – Dívida não financeira das EPR – diferenças entre os dados da DGO e do inquérito .................. 151
Quadro 52 – Impacto previsto no OE das medidas de consolidação orçamental (2011/2014) ........................ 154
Quadro 53 – Principais variações ocorridas nas receitas e despesas, por classificação económica (2010/2014) ................................................................................................................................. 155
Quadro 54 – Principais medidas adotadas e seu impacto financeiro (2011/2014) ........................................... 155
Quadro 55 – Evolução do número de trabalhadores das administrações públicas (2011/2014) ...................... 156
Quadro 56 – Contratos de associação – Evolução da execução física e financeira (2010/2015) ..................... 159
Quadro 57 – Execução financeira dos Eixos 1 e 2 e da tipologia de intervenção 11 do Eixo 6 – 2008/2014 ................................................................................................................................... 160
Quadro 58 – Transferências para a União Europeia em 2014 .......................................................................... 164
Quadro 59 – Transferências da UE – Divergências apuradas .......................................................................... 166
Quadro 60 – Resumo dos fluxos entre a administração central e o SPE .......................................................... 173
Quadro 61 – Fluxos financeiros para o SPE .................................................................................................... 174
Quadro 62 – Empresas beneficiárias de empréstimos, aumentos de capital e indemnizações compensatórias ............................................................................................................................ 175
Quadro 63 – Fluxos financeiros com origem no SPE ...................................................................................... 176
Quadro 64 – Fluxos financeiros para as Administrações Regional e Local em 2014 ...................................... 181
Quadro 65 – Fluxos financeiros destinados à Administração Regional ........................................................... 182
Quadro 66 – Fluxos financeiros da Administração Regional destinados à Administração Central ................. 183
Quadro 67 – Fluxos financeiros destinados à Administração Local ................................................................ 184
Quadro 68 – Fluxos financeiros da Administração Local destinados à Administração Central ...................... 186
Quadro 69 – Evolução da despesa fiscal .......................................................................................................... 190
Quadro 70 – Principais benefícios da despesa fiscal em IRC .......................................................................... 196
Quadro 71 – Situação e controlo dos contratos fiscais .................................................................................... 200
Quadro 72 – Apoios financeiros não reembolsáveis (2012-2014) ................................................................... 201
Quadro 73 – Apoios financeiros não reembolsáveis – por classificação económica (2014)............................ 202
Quadro 74 – Apoios financeiros não reembolsáveis – por entidade pagadora ................................................. 203
Quadro 75 – Fluxos com o Sector Financeiro Nacional – 2008-2014 (por tipo e entidade beneficiária) ........ 205
Quadro 76 – Fluxos com o Sector Financeiro Nacional – 2014 (por tipo e entidade beneficiária) ................. 207
Quadro 77 – Apoios Públicos ao Sistema Financeiro – 2008-2014 (por tipo de apoio) .................................. 207
Quadro 78 – Património Financeiro Consolidado – Evolução Global em 2014 .............................................. 214
Quadro 79 – Património financeiro não consolidado (SI) – Em 2014 ............................................................. 215
Quadro 80 – Empréstimos contratados em 2014 pela DGTF .......................................................................... 216
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Quadro 81 – Operações nas participações societárias em 2014 ....................................................................... 218
Quadro 82 – Aumentos de capital estatutário em 2014 ................................................................................... 220
Quadro 83 – Movimento em 2014 das obrigações subordinadas de conversão contingente (CoCo’s) ........... 222
Quadro 84 – Entidades financeiras internacionais – Títulos, ações e quotas ................................................... 222
Quadro 85 – Evolução global do património financeiro consolidado dos SFA em 2014 ................................ 224
Quadro 86 – Evolução global do património financeiro consolidado das EPR em 2014 ................................ 226
Quadro 87 – Variação registada em 2014 na carteira de créditos da Parvalorem ............................................ 227
Quadro 88 – Confronto entre as receitas da CGE/2014 e as apuradas através das Instruções ......................... 229
Quadro 89 – Confronto entre as despesas da CGE/2014 e as apuradas através das Instruções ....................... 231
Quadro 90 – Receitas de reprivatizações recebidas em 2014 pelo FRDP ....................................................... 232
Quadro 91 – Aplicação de receitas de privatizações em 2014 pelo FRDP ...................................................... 233
Quadro 92 – Saldo das receitas e despesas referentes ao BPN – 31/12/2014 .................................................. 234
Quadro 93 – Receita obtida em 2014 com operações imobiliárias .................................................................. 239
Quadro 94 – Despesa paga em 2014 com operações imobiliárias ................................................................... 239
Quadro 95 – Universo de ocupações sujeitas ao PO........................................................................................ 241
Quadro 96 – PO 2014 – Pagamentos e valores em dívida ............................................................................... 243
Quadro 97 – Contabilização das verbas resultantes da aplicação do PO ......................................................... 244
Quadro 98 – Correção dos Fluxos de Caixa .................................................................................................... 246
Quadro 99 – Conta dos Fluxos Financeiros ..................................................................................................... 251
Quadro 100 – Balanço da Tesouraria do Estado ................................................................................................ 252
Quadro 101 – Disponibilidades e Rendimentos de OSUTE .............................................................................. 258
Quadro 102 – Disponibilidades e Rendimentos de Serviços Integrados ........................................................... 259
Quadro 103 – Disponibilidades e Rendimentos de SFA ................................................................................... 260
Quadro 104 – Disponibilidades e Rendimentos de EPR ................................................................................... 262
Quadro 105 – Disponibilidades e Aplicações de IES ........................................................................................ 263
Quadro 106 – IES em incumprimento da UTE em 31/12/2014 ......................................................................... 263
Quadro 107 – Disponibilidades e Rendimentos de EP ...................................................................................... 264
Quadro 108 – OSUTE dispensados do cumprimento da UTE .......................................................................... 266
Quadro 109 – Rendimentos auferidos e rendimentos entregues ao Estado ....................................................... 267
Parte C – A Conta da Segurança Social
Quadro 1 – Alterações orçamentais ............................................................................................................... 280
Quadro 2 – Receitas por classificação económica ......................................................................................... 283
Quadro 3 – Desagregação das “Contribuições” ............................................................................................. 284
Quadro 4 – Receitas por origem .................................................................................................................... 286
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15
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Quadro 5 – Despesas por classificação económica ........................................................................................ 287
Quadro 6 – Despesa por aplicações ............................................................................................................... 290
Quadro 7 – OSS – Fluxos financeiros de despesa com as Regiões Autónomas e com as Autarquias Locais .......................................................................................................................................... 293
Quadro 8 – Transferências do OSS para as Regiões Autónomas e para as Autarquias Locais ...................... 293
Quadro 9 – Saldo de execução orçamental (SEO) por componentes e subsistemas ...................................... 295
Quadro 10 – Saldo de execução efetiva por componentes e subsistemas ........................................................ 295
Quadro 11 – Balanço da segurança social ....................................................................................................... 300
Quadro 12 – Evolução do Imobilizado no triénio 2012 a 2014 ....................................................................... 301
Quadro 13 – Posição em 31/12/2014 dos bens adquiridos pelo II até 31/12/2001 .......................................... 303
Quadro 14 – Localização dos bens do II no módulo AA ................................................................................. 303
Quadro 15 – Posição em 31/12/2014 dos bens adquiridos pelo ISS até 31/12/2001 ....................................... 305
Quadro 16 – Localização dos bens do ISS no módulo AA .............................................................................. 306
Quadro 17 – Valor da conta 424 – Equipamento de transporte em 31/12/2014 .............................................. 307
Quadro 18 – Dívida de terceiros ...................................................................................................................... 309
Quadro 19 – Disponibilidades ......................................................................................................................... 316
Quadro 20 – Reconciliações bancárias (em número e valor) ........................................................................... 318
Quadro 21 – Subvalorização de saldos (Contas bancárias do IGFSS e ISS) ................................................... 319
Quadro 22 – Provisões para riscos e encargos ................................................................................................. 321
Quadro 23 – Demonstração de resultados da segurança social – 2012 a 2014 ................................................ 323
Quadro 24 – Beneficiários de pensões ............................................................................................................. 329
Quadro 25 – Pensões e complementos ............................................................................................................. 332
Quadro 26 – Pensões do regime contributivo (sistema previdencial – repartição) .......................................... 333
Quadro 27 – Pensões do Sistema Regimes Especiais ...................................................................................... 334
Quadro 28 – Pensões do regime não contributivo (sistema de proteção social de cidadania) ......................... 334
Quadro 29 – N.º de beneficiários de prestações de desemprego no período 2010/2014 .................................. 342
Quadro 30 – Valor médio mensal processado com SD e SSD por beneficiário no período 2010/2014 .......... 343
Quadro 31 – Evolução da despesa com prestações de desemprego e apoio ao emprego ................................. 344
Quadro 32 – Financiamento das prestações de desemprego do sistema previdencial - repartição .................. 346
Quadro 33 – Desagregação do valor acrescentado à carteira ........................................................................... 351
Quadro 34 – Composição e variação homóloga dos ativos da carteira ............................................................ 352
Quadro 35 – CGA – Fontes de financiamento ................................................................................................. 361
Quadro 36 – CGA – Reservas dos Fundos de Pensões .................................................................................... 362
Quadro 37 – CGA – Aplicação de Recursos .................................................................................................... 363
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16
Tribunal de Contas
Parte D – Conclusões e Recomendações; Juízo sobre a Conta
Quadro 1 – Conta consolidada da administração central e segurança social de 2014 ................................... 369
Quadro 2 – Composição do saldo estrutural (em % do PIB) - 2014 .............................................................. 374
Quadro 3 – Ajustamentos de passagem entre ótica de contabilidade pública e contabilidade nacional (2014) ......................................................................................................................................... 376
Quadro 4 – Evolução da dívida pública – 2010/2014 .................................................................................... 427
ÍNDICE DE GRÁFICOS
Parte A – Enquadramento Macroeconómico
Gráfico 1 – PIB por regiões (variação anual em %) ........................................................................................ 17
Gráfico 2 – PIB na área do euro (variação anual em %) .................................................................................. 17
Gráfico 3 – Saldos orçamentais na área do euro (% PIB) ................................................................................ 18
Gráfico 4 – Dívidas públicas na área do euro (% PIB) .................................................................................... 18
Parte B – A Conta Geral do Estado
Gráfico 1 – Evolução e distribuição da dívida em cobrança coerciva ............................................................. 69
Gráfico 2 – Revisões do quadro plurianual de programação orçamental ......................................................... 84
Gráfico 3 – Reposições não abatidas nos pagamentos e saldos de gerência anterior ....................................... 90
Gráfico 4 – Serviços/ orgânicas com o peso das outras despesas correntes e de capital na despesa total superior a 20% (em %) ......................................................................................................... 92
Gráfico 5 – Evolução das receitas, despesas e saldo da administração central (2010-2014) ......................... 101
Gráfico 6 – Evolução dos principais agregados da receita e da despesa da administração central (2010-2014) ................................................................................................................................ 102
Gráfico 7 – Evolução das responsabilidades do Estado por garantias pessoais prestadas ............................. 138
Gráfico 8 – Responsabilidades do Estado no final de 2014 por países .......................................................... 145
Gráfico 9 – Impacto previsto no MoU das medidas de consolidação orçamental (€ M) (2011/2014) ........... 153
Gráfico 10 – Evolução da receita, da despesa e do saldo global das administrações públicas (€ M) ............. 154
Gráfico 11 – Contributo da receita e da despesa na variação do saldo (€ M) ................................................. 154
Gráfico 12 – Evolução da despesa com medicamentos – SNS (€ M) – 2010/2014 ......................................... 157
Gráfico 13 – Evolução da despesa com produtos vendidos em farmácias (€ M) – 2010/2014 ........................ 158
Gráfico 14 – Evolução da despesa com MCDT (€ M) – 2010/2014 ................................................................ 158
Gráfico 15 – Evolução da rede escolar (anos letivos 2009/10 a 2014/15) ....................................................... 159
Gráfico 16 – Evolução no n.º de docentes (anos letivos 2010/11 a 2014/15) .................................................. 159
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17
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Gráfico 17 – Fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia – 2012 a 2014 ........................................ 163
Gráfico 18 – Programação e execução acumulada dos fundos do QREN, em 31 de dezembro de 2014 ......... 168
Gráfico 19 – Programação e execução acumulada do FEADER e do FEP, em 31 de dezembro de 2014 ....... 169
Gráfico 20 – Verbas para as Autarquias Locais excluindo os fluxos processados pela DGAL ....................... 185
Gráfico 21 – Evolução da despesa fiscal .......................................................................................................... 190
Gráfico 22 – Distribuição sectorial dos apoios financeiros em 2014 ............................................................... 201
Gráfico 23 – Distribuição dos apoios financeiros por áreas – 2014 ................................................................. 204
Gráfico 24 – Garantias Pessoais do Estado ao Sistema Financeiro – 2008-2014 – Responsabilidades efetivas ........................................................................................................................................ 208
Parte C – A Conta da Segurança Social
Gráfico 1 – Receita e despesa efetiva por componentes e subsistemas .......................................................... 291
Gráfico 2 – Valor e variação homóloga do saldo de execução efetiva ........................................................... 296
Gráfico 3 – Variação (%) da receita e despesa efetiva ................................................................................... 297
Gráfico 4 – Variação (%) das contribuições e pensões .................................................................................. 297
Gráfico 5 – Receitas em percentagem do PIB ................................................................................................ 297
Gráfico 6 – Despesas em percentagem do PIB .............................................................................................. 297
Gráfico 7 – Evolução do sistema previdencial ............................................................................................... 299
Gráfico 8 – Beneficiários ativos e passivos do SSS – índice de dependência ................................................ 330
Gráfico 9 – Pensões médias mensais ............................................................................................................. 331
Gráfico 10 – Evolução da despesa com pensões no quinquénio ...................................................................... 335
Gráfico 11 – Taxas de emprego e taxas de desemprego .................................................................................. 340
Gráfico 12 – Taxas de desemprego por duração de procura ............................................................................ 340
Gráfico 13 – Oferta de emprego no ano de 2014 ............................................................................................. 341
Gráfico 14 – Procura de emprego no ano de 2014 ........................................................................................... 341
Gráfico 15 – População total desempregada vs universo dos beneficiários de prestações de desemprego ................................................................................................................................. 342
Gráfico 16 – Evolução da despesa com prestações de desemprego e Estágios ................................................ 345
Gráfico 17 – Evolução do valor do Fundo ....................................................................................................... 350
Gráfico 18 – Limites à composição da carteira e rendibilidade ....................................................................... 354
Gráfico 19 – Rendibilidade e Risco ................................................................................................................. 356
Gráfico 20 – Cobertura das Pensões pelo FEFSS ............................................................................................ 357
Gráfico 21 – FEFSS em % do PIB ................................................................................................................... 357
Gráfico 22 – Grau de dependência do n.º de aposentados/pensionistas face ao n.º de subscritores ................. 360
Gráfico 23 – Índice de cobertura das despesas com pensões ........................................................................... 364
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Tribunal de Contas
Parte D – Conclusões e Recomendações; Juízo sobre a Conta
Gráfico 1 – Responsabilidades assumidas pelo Estado por garantias prestadas – 2010/2014 ....................... 429
Gráfico 2 – Impacto orçamental da evolução demográfica e do desemprego – 2013/2060 ........................... 430
Gráfico 3 – Composição da receita e da despesa públicas – 2015/2020 ........................................................ 430
Gráfico 4 – Evolução do défice e dívida pública e contributos para a variação do PIB (p.p.) – 2015/2020 ................................................................................................................................... 431
ÍNDICE DE RECOMENDAÇÕES
Enquadramento macroeconómico e orçamental
Recomendação 1 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 393
Recomendação 2 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 393
Recomendação 3 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 393
Orçamento do Estado (Administração Central)
Recomendação 4 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 394
Execução orçamental
Recomendação 5 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 394
Recomendação 6 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 395
Recomendação 7 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 395
Recomendação 8 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 395
Recomendação 9 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 395
Recomendação 10 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 396
Recomendação 11 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 396
Recomendação 12 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 396
Recomendação 13 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 396
Recomendação 14 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 396
Recomendação 15 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 397
Recomendação 16 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 397
Recomendação 17 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 398
Recomendação 18 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 398
Recomendação 19 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 399
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Recomendação 20 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 399
Recomendação 21 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 399
Recomendação 22 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 399
Recomendação 23 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 400
Recomendação 24 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 400
Recomendação 25 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 400
Recomendação 26 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 400
Recomendação 27 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 401
Dívida pública
Recomendação 28 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 402
Recomendação 29 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 402
Recomendação 30 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 403
Recomendação 31 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 403
Recomendação 32 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 403
Recomendação 33 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 404
Fluxos financeiros com a União Europeia
Recomendação 34 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 404
Recomendação 35 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 405
Recomendação 36 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 405
Recomendação 37 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 405
Recomendação 38 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 405
Recomendação 39 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 405
Fluxos com o sector público empresarial
Recomendação 40 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 406
Fluxos financeiros com as Regiões Autónomas e Autarquias Locais
Recomendação 41 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 407
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Tribunal de Contas
Benefícios fiscais, subsídios e outras formas de apoio
Recomendação 42 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 408
Património do Estado
Recomendação 43 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 408
Recomendação 44 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 409
Recomendação 45 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 409
Recomendação 46 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 409
Recomendação 47 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 409
Recomendação 48 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 410
Recomendação 49 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 410
Recomendação 50 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 410
Operações de tesouraria
Recomendação 51 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 411
Recomendação 52 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 411
Recomendação 53 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 411
Recomendação 54 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 411
Recomendação 55 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 412
Segurança Social
Recomendação 56 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 412
Recomendação 57 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 412
Recomendação 58 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 412
Recomendação 59 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 412
Recomendação 60 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 413
Recomendação 61 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 413
Recomendação 62 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 413
Recomendação 63 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 413
Recomendação 64 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 414
Recomendação 65 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 414
Recomendação 66 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 414
Recomendação 67 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 414
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21
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Recomendação 68 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 416
Recomendação 69 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 416
Recomendação 70 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 416
Recomendação 71 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 417
Recomendação 72 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 417
Recomendação 73 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 417
Recomendação 74 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 418
Recomendação 75 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 418
Recomendação 76 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 418
Recomendação 77 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 418
Recomendação 78 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 419
Recomendação 79 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 419
Recomendação 80 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 419
Recomendação 81 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 419
Recomendação 82 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 420
Recomendação 83 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 421
Recomendação 84 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 421
Recomendação 85 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 421
Recomendação 86 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 422
Recomendação 87 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 422
Recomendação 88 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 423
Recomendação 89 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 423
Recomendação 90 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 424
Recomendação 91 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 424
Recomendação 92 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 425
Consolidação das Contas – administração central e segurança social
Recomendação 93 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 426
Recomendação 94 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 426
Recomendação 95 – PCGE/2014 ...................................................................................................................... 426
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22
Tribunal de Contas
SUMÁRIO
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23
Tribunal de Contas
SUMÁRIO SUMMARY
1. O Tribunal de Contas emite o Parecer 1. The Court of Accounts hereby issues its
sobre a Conta Geral do Estado (CGE), Opinion on the General State Account
incluindo a da segurança social, de 2014 and the Social Security Account for the
dentro do prazo fixado na lei. O Tribunal year 2014, within the deadline set by law.
de Contas regista a antecipação da data The Court notes that, according to the
de emissão do seu parecer para 30 de new Budgetary Framework Law, the date
setembro, aprovada pela nova Lei de for issuing its opinion has been brought
Enquadramento Orçamental, porém, a forward to September 30, a measure that
aplicar apenas ao Parecer sobre a CGE de will however only come into force for the
2019. Opinion on the 2019 General State
Account onwards.
2. O Parecer incide sobre a CGE, que inclui 2. The opinion deals with the General State
as contas do sector público administrativo Account, which includes the accounts of
da administração central (serviços central government (integrated services
integrados e serviços e fundos and autonomous services and funds,
autónomos, incluindo estes as designadas including the so called reclassified public
entidades públicas reclassificadas) e a entities) and the Social Security accounts.
conta da segurança social. As contas da Central government accounts are
administração central são apenas presented only on a cash basis. Social
apresentadas em contabilidade security accounts are presented both on
orçamental. As contas da segurança cash and on accrual basis. The General
social são apresentadas, também, em base State Account still does not comprise a
patrimonial. A CGE continua a não Balance Sheet and a Profit and Loss
comportar um balanço e uma account of the central government,
demonstração de resultados da whereas the financial statements included
administração central do Estado, sendo as in the account are supported by the
demonstrações financeiras que apresenta different accounting systems in use. In
suportadas por diferentes sistemas this context, the Court's opinion is
contabilísticos em vigor. Neste contexto, presented in terms that may not fully
o Tribunal exprime a sua opinião em coincide with International Standards on
termos que não podem ser Auditing.
completamente coincidentes com o
modelo previsto pelas Normas
Internacionais de Auditoria.
3. A verificação das contas assenta em 3. The examination of the accounts is based
trabalhos preparatórios realizados pelo upon preparatory work carried out
Tribunal, ao longo do ano, junto das through the year in departments
entidades executoras, designadamente no responsible for implementing the budget,
Ministério das Finanças e no Ministério namely in the Ministry of Finance and in
da Solidariedade, Emprego e Segurança the Ministry of Solidarity, Employment
Social, e em auditorias (financeiras e and Social Security, and upon audits
orientadas) realizadas a áreas específicas (whether financial or oriented) addressed
da gestão e execução orçamentais. to specific areas of budget management
and execution.
I
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24
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Enquadramento Macroeconómico e Orçamental Macroeconomic and Budgetary Framework
4. O Relatório do Orçamento do Estado de 4. The 2014 Report on the State Budget and
2014 e os subsequentes documentos de the subsequent budget planning
programação orçamental que documents revising the State Budget base
apresentaram revisões ao cenário base do scenario for 2014 had insufficient
Orçamento do Estado de 2014 information on the basic macroeconomic
caraterizaram-se pela insuficiência da assumptions and their relationship with
informação sobre os pressupostos de base the budgeting / execution of the public
macroeconómica e a sua relação com a revenues and expenditure. The General
orçamentação/execução das receitas e State Account does not quantify the
despesas públicas. A CGE não quantifica impact of fiscal consolidation measures.
os impactos das medidas de consolidação
orçamental.
Conta Geral do Estado – Administração Central General State Account – Central Government
5. O Orçamento do Estado inicialmente 5. The State Budget initially approved by
aprovado pela Assembleia da República Parliament was amended throughout the
foi alterado ao longo do ano, tendo a year. As a result, total revenue changed
receita total passado de € 188.643 M para from € 188,643 M to € 199,494 M and € 199.494 M e a despesa total de total expenditure changed from € 188.033 M para € 196.717 M. € 188,033 M to € 196,717 M.
6. Para verificar que a execução do 6. To assure that the execution of the State
Orçamento do Estado é integralmente Budget is fully reported, the effective
reportada, o controlo eficaz das contas control of public accounts requires the
públicas pressupõe a certificação do previous certification of the universe of
universo dos organismos da central government bodies. However, in
administração central. Ora, para além da addition to the lack of formal
falta de identificação das entidades identification of the entities managing
administradoras da receita do Estado, state revenues, nine entities remain
subsiste a omissão de nove entidades, missing, as it is the case of the Resolution
com destaque para o Fundo de Resolução Fund whose revenue (€ 4,981 M) and cujas receitas (€ 4.981 M) e expenditure were not included in the correspondentes despesas não integram a consolidated account of central
conta consolidada da administração government.
central.
7. A receita contabilizada da administração 7. The central government consolidated
central depois de consolidada revenue (€ 53,767 M) increased by 2.2% (€ 53.767 M) aumenta 2,2% (€ 1.143 M) (€ 1,143 M), driven by a 2.3% increase impulsionada pelo acréscimo de 2,3% (€ 866 M) in tax revenues (€ 38,264 M) (€ 866 M) nas receitas fiscais and 10.8% (€ 616 M) in social security (€ 38.264 M) e de 10,8% (€ 616 M) nas contributions (€ 5,707 M). In regard of contribuições sociais (€ 5.707 M). Nos taxes, 57% of the increase stems from impostos, 57% do aumento decorre de accounting corrections (€ 335 M from correções contabilísticas (€ 335 M de IRS income tax handed to municipalities and afeto aos municípios e € 161 M da € 161 M concerning banking sector
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Tribunal de Contas
contribuição sobre o sector bancário) contribution) since the increase of VAT
visto o acréscimo do IVA e a redução do and the decrease of corporate income tax
IRC (ambos de € 550 M) se offset each other (both € 550 M). Taking compensarem. Considerando certos into account certain financial assets, the
ativos financeiros a receita consolidada resulting consolidated revenue
resultante (€ 58.045 M) cresce 6,3% (€ 58,045 M) increases by 6.3% (€ 3.381 M) devido, sobretudo, à (€ 3,381 M), mainly due to the repayment amortização pelos bancos (€ 3.295 M) de by banks (€ 3,295 M) of contingent instrumentos de capital contingente capital instruments issued for
emitidos para recapitalização da banca. recapitalization of the banking sector.
8. O exame das receitas da administração 8. The examination of the central
central inscritas na Conta Geral do government revenues included in the
Estado voltou a evidenciar casos General State Account has once more
relevantes de desrespeito dos princípios e detected relevant cases of non-
regras orçamentais, de incumprimento compliance with budgetary principles,
das disposições legais que regulam a rules and legal provisions ruling revenue
execução e a contabilização das receitas, collection and accounting, as well as
de insuficiências dos sistemas de shortcomings in accounting systems
contabilização e de ineficácia dos affecting the effectiveness of control
sistemas de controlo (permitem omissões systems (allowing for material omissions
materiais e autonomia financeira a and for the financial autonomy of entities
entidades financiadas por receitas do financed by state revenues unduly
Estado que, indevidamente, registam registered by them as own revenues). The
como receitas próprias). As contribuições tax amounts directly assigned to roads
de serviço rodoviário (entregue à (paid to the road network company) and
Estradas de Portugal) e para o to the audio-visual (paid to the public
audiovisual (entregue à Rádio e Televisão broadcasting company) remain as
de Portugal) subsistem como exemplos examples of tax revenue omissions
da omissão de impostos nas receitas do (€ 1,472 M in 2014) in central Estado (€ 1.472 M em 2014). government revenue.
9. Com a implementação de novas 9. Following the implementation of new
funcionalidades no sistema de features in the information system on tax
informação sobre a ação inspetiva, a inspections, the Tax and Customs
Autoridade Tributária e Aduaneira Authority reported to the Court for the
passou a reportar ao Tribunal o valor das first time the amount of settlements
liquidações (€ 778 M) e dos acréscimos (€ 778 M) and increases in tax revenue de receita fiscal provenientes dessa ação deriving from those inspections
(€ 116 M). Por sua vez, o Governo (€ 116 M). The Government released divulgou (também pela primeira vez) (also for the first time) an estimate of the
uma estimativa da receita fiscal resultante tax revenue resulting from the program
do combate à fraude e à evasão against fraud and tax evasion
(€ 2.550 M). Todavia não indicou as (€ 2,550 M). However, information fontes de informação e os cálculos sources and calculations performed were
efetuados nem disponibilizou os dados not disclosed and the necessary data to
necessários para a verificação dessa check those estimates was not made
estimativa cujas principais parcelas são, available, its main plots being,
aliás, inconsistentes com os valores incidentally, inconsistent with either the
reportados pela Autoridade Tributária e figures reported to the Court by the Tax
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Aduaneira ao Tribunal e na Conta Geral and Customs Authority or those included
do Estado. in the General State Account.
10. A despesa consolidada da administração 10. The consolidated central government
central, incluindo a decorrente dos ativos expenditure to be considered, including
e passivos financeiros a considerar, foi de financial assets and liabilities, was
€ 71.372 M (mais € 6.518 M, 10,1%, que € 71,372 M (€ 6,518 M, 10.1%, more em 2013). A despesa contabilizada dos than in 2013). The expenditure of
serviços integrados totalizou € 57.816 M integrated services amounted to e a dos serviços e fundos autónomos € 57,816 M and that of the autonomous € 28.761 M. Na contabilização da services and funds to € 28,761 M. In despesa ocorreram casos de desrespeito expenditure accounting procedures there
dos princípios da anualidade were cases of non-compliance with the
(contabilização como despesa paga de principles of annuality (fund transfers to
transferências para contas bancárias dos bank accounts allocated to be used only
próprios serviços destinadas a serem in the following year accounted for as
utilizadas no ano seguinte), da expenditure of the current year),
universalidade (a CGE não integra a universality (General State Account does
despesa de todos os serviços e entidades not include the expenditure of all public
públicas), da especificação (erradas services and agencies) specification
classificações de despesas), da não (incorrectly classified expenditures), non-
compensação (despesas contabilizadas compensation (expenditures recognized
por valores líquidos, isto é, deduzidas de on a net basis, i.e., after deduction of a
receitas de natureza semelhante) e do similar nature of revenue or by giving
cabimento prévio (pagamentos sem que assets in payment) and of the respect for
existisse dotação disponível na the appropriations limits (payments with
correspondente rubrica de despesa). no appropriations available in the
corresponding budgetary expenditure
item).
11. O aumento da despesa consolidada da 11. The increase in central government
administração central face ao ano anterior consolidated expenditure of was the
resultou do efeito conjugado de aumentos result of the joint effect of significant
significativos ocorridos em ativos increases in expenditure with financial
financeiros (€ +6.191 M, dos quais assets (€ +6,191 M, comprising € 3.900 M do empréstimo para € 3,900 M for a loan to capitalize Novo capitalização do Novo Banco e Banco and € 2,283 M as a loan to € 2.283 M do empréstimo à CP - Portuguese Railway Company), with Comboios de Portugal), em encargos da charges of Portuguese Road Network
Estradas de Portugal com parcerias company and with public-private
público privadas (€ +344 M, atingindo partnerships (€ +344 M, reaching € 1.120 M), em transferências correntes € 1,120 M), with current transfers to local para a administração local por a government since the participation of
participação dos municípios no IRS ter municipalities in the income tax began to
passado a ser entregue por despesa be delivered through budget expenditure
orçamental (€ 335 M) e em despesas com (€ 335 M) and personnel expenses pessoal (€ +121 M) e das reduções (€ +121 M) and of the reductions that verificadas na Administração Central do have occurred in the Central
Sistema da Saúde e nas Administrações Administration of the Health System and
Regionais de Saúde (€ -339 M em in the Regional Health Administrations aquisição de serviços de saúde e (€ -339 M in acquisition of healthcare
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Tribunal de Contas
comparticipações) e nas transferências services and State subsidies in healthcare
para a segurança social (€ -286 M). A prices) and transfers to social security comparabilidade da despesa é afetada por (€ -286 M). Expenditure comparability is alterações no universo dos serviços affected by changes in the universe of
abrangidos e nos critérios contabilísticos, entities covered and in the accounting
sem que estes impactos estejam criteria, whose impacts have not been
suficientemente explicitados no Relatório sufficiently explained in the General
da CGE. State Account report.
12. Os valores inicialmente fixados no 12. The amounts initially set in the
Quadro Plurianual de Programação Multiannual Framework of Budget
Orçamental para cada um dos programas Programming for each of the budget
orçamentais, que são vinculativos para o programs, which are binding for the year
ano em questão, foram sucessivamente in question, were successively amended
alterados (€ +3.213 M do que o limite (€ +3,213 M than originally planned originalmente previsto). Este limit). This procedure removes from the
procedimento retira ao Quadro Plurianual Multiannual Framework of Budget
de Programação Orçamental todo o efeito Programming the public finances
disciplinador das finanças públicas, disciplinarian effect, which led to its
propósito que esteve na génese da sua creation.
estatuição.
13. Dezassete anos após a aprovação do 13. Seventeen years after the adoption of the
Plano Oficial de Contabilidade Pública Official Public Accounting Plan, at the
(POCP), no final de 2014 ainda não end of 2014, non-university level schools
aplicavam contabilidade patrimonial os and external services of the Ministry of
estabelecimentos de educação e ensino Foreign Affairs were still not using
não superior e os serviços externos do accrual accounting. The adoption of the
Ministério dos Negócios Estrangeiros. A Official Public Accounting Plan by those
adoção do POCP nesses estabelecimentos schools is scheduled for 2016, when pilot
de ensino está prevista para 2016, ano em public entities should start applying the
que os organismos piloto deverão aplicar new the Public Accounting
o Sistema de Normalização Contabilística Standardisation System. The law
para as Administrações Públicas (SNC- provides that the transition for the new
AP). A legislação prevê que a transição, Public Accounting Standardisation
de todos os organismos públicos, para o System of all public bodies shall take
SNC-AP ocorra em 2017. Porém, os place in 2017. However, the explanations
esclarecimentos prestados pelo Ministério provided by the Ministry of Finance are
das Finanças não são suficientes para not sufficient to ensure that coordination
garantir que está assegurada a of the different actors of public
coordenação dos diferentes intervenientes administration in identifying needs and
da administração pública na definição das quality control of information systems is
necessidades e no controlo da qualidade ensured, so that the transition will occur
dos sistemas de informação para que a according to appropriate economy,
transição obedeça a critérios de efficiency and effectiveness criteria.
economia, eficiência e eficácia.
A não conclusão da implementação do Failure to complete the implementation
POCP constitui um revés para a of the Official Public Accounting Plan is
elaboração do balanço e da demonstração a setback in the presentation of the
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
de resultados da Administração Central balance sheet and income statement of
do Estado. central government.
14. Os empréstimos obtidos por via do 14. Loans from the Economic and Financial
Programa de Assistência Económica e Assistance Program were once again in
Financeira voltaram a ser em 2014 o 2014 the main source of financing
principal instrumento de financiamento; through debt; retail debt (Savings
também a dívida de retalho (Certificados Certificates and Savings Plus Treasury
de Aforro e Certificados do Tesouro Certificates) and Medium Term Notes,
Poupança Mais) e as Medium Term Notes, also contributed to the net financing of
contribuíram para o financiamento the year.
líquido do ano.
15. A CGE (Mapa XXIX) continua a não 15. The General State Account (Map XXIX)
incluir a dívida dos serviços e fundos still does not present data on the
autónomos (onde se integram as outstanding debt of autonomous services
entidades públicas reclassificadas) nem a and funds (which presently include the
dívida representada por derivados e reclassified public entities) as well as on
locações financeiras. the debt arising from derivatives and
leasing contracts.
16. Feitas as correções devidas, o Tribunal 16. After the necessary corrections, the Court
apurou que: a dívida direta consolidada of Accounts came to the conclusion that:
do Estado (serviços integrados, serviços e on 31 December 2014 the direct
fundos autónomos e segurança social) consolidated public debt (integrated
sem derivados financeiros ascendia em services, autonomous services and funds
31/12/2014 a € 210.147 M (€ +9.765 M and Social Security) amounted to do que em 31/12/2013, +4,9%); foram € 210,147 M (€ +9,765 M more than on pagos € 7.596,8 M de juros e € 107 M 31 December 2013, 4.9%); interest in the com outros encargos da dívida pública; a amount of € 7,596.8 M and € 107 M of CGE apresenta, no que respeita à other debt related charges were paid in
classificação económica das receitas e 2014; with regard to economic
despesas resultantes de emissões, classification of revenue and expenditure
amortizações, juros e outros encargos da resulting from loan issuance, repayment,
dívida pública, deficiências que interests and other debt related charges,
conduziram, em regra, à subvalorização the General State Account is affected by
dos respetivos montantes; as incorreções shortcomings that led, as a rule, to the
e omissões relativas à contabilização de undervaluation of the respective amounts;
derivados financeiros e outras operações the inaccuracies and omissions relating to
em moeda estrangeira, com impacto nas the accounting for financial derivatives
receitas e despesas, não foram and other operations in foreign currency,
integralmente quantificadas. impacting revenues and costs have not
been fully quantified.
17. Ao longo do ano de 2014, o Estado
manteve na Tesouraria um saldo médio 17. During 2014 the State kept an average
de € 17.377 M (em boa parte resultante cash balance of € 17,377 M, (largely de Produto de Empréstimos), cujo custo resulting from loans) with a net cost of
líquido atingiu € 342 M. around € 342 M.
18. Em 2014 foram concedidas garantias 18. In 2014, € 258 M of State guarantees pessoais do Estado a operações de were issued for borrowing operations
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Tribunal de Contas
financiamento no total de € 258 M (sendo (€ 228 M under the general scheme and € 228 M ao abrigo do regime geral e € 30 M under aid credit operations to € 30 M no âmbito operações de crédito countries recipient of Portuguese de ajuda a países destinatários da cooperation). By the end of the year,
cooperação portuguesa). No final de liabilities concerning such guarantees
2014, as responsabilidades por garantias reached € 26,339 M, € 25,194 M for ascendiam a € 26.339 M, englobando borrowing operations and € 1,145 M for € 25.194 M de garantias a operações de credit insurance and similar operations, a financiamento e € 1.145 M a seguros de significant reduction over the previous crédito e similares, tendo-se registado year (€ 11,775 M, -31%). As a result of uma redução significativa face ao ano collateral enforcement, € 58 M were paid. anterior (€ 11.775 M, -31%). Foram pagos € 58 M em execução de garantias.
19. O relatório da CGE, ainda que de forma 19. The report on the General State
adequada, apenas evidencia a dívida não Accounts, albeit in an appropriate
financeira dos subsectores dos serviços manner, indicates only the non-financial
integrados e dos serviços e fundos debt of the sub-sectors of integrated
autónomos (sem entidades públicas services and autonomous funds and
reclassificadas) e parte do Serviço services (without reclassified public
Nacional de Saúde no final de 2014. Em entities) and only part of the National
31/12/2014 a dívida não financeira do Health Service, at the end of 2014. By
total do Serviço Nacional de Saúde era de 31/12/2014 the non-financial debt of the
€ 2.034 M (€ 1.672 M a fornecedores total National Health Service was externos) e a das entidades públicas € 2,034 M (€ 1,672 M to external reclassificadas de aproximadamente suppliers) and the non-financial debt of
€ 202 M (não inclui cerca de € 3.638 M the reclassified public entities amounted relativos a encargos futuros com to approximately € 202 M (not including parcerias público privadas, contabilizados about € 3,638 M relating to future pela Estradas de Portugal). expenditure resulting from public-private
partnerships accounted for by former
Portuguese Road Network company).
20. A CGE continua a não evidenciar com 20. The General State Account still doesn’t rigor os recursos comunitários accurately record the Community
transferidos para Portugal. Os progressos resources transferred to Portugal. In
registados na utilização dos fundos 2014, progress in the use of European
europeus em 2014 permitem concluir que funds allows to conclude that the co-
os Programas Operacionais cofinanciados financed operational programs had
apresentaram níveis de execução attained appropriate execution levels for
adequados à fase do período de the stage of the programming period,
programação, com exceção do programa with the exception of the fisheries
da área das pescas que continua a program that still has low execution
apresentar níveis de execução baixos, levels, compromising the full use of the
comprometendo a utilização integral dos resources made available to Portugal.
recursos postos à disposição de Portugal.
21. A CGE não reflete de forma completa e 21. The General State Account does not
agregada os fluxos financeiros destinados show, in a complete and aggregate way,
às regiões autónomas e às autarquias the financial flows to the autonomous
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
locais, pois apenas regista as operações regions and to local government, as it
orçamentais e as transferências para os records only the fiscal operations and
municípios relativas à sua participação transfers to municipalities arising from
nos impostos do Estado. O Tribunal their participation in state taxes. The
apurou que os fluxos financeiros para as Court found that the financial flows to the
regiões autónomas atingiram € 840 M autonomous regions reached € 840 M (€ 437 M para a Madeira e € 403 M para (€ 437 M to Madeira and € 403 M to the os Açores) e para as autarquias locais Azores) and € 3,381 M to local € 3.381 M. governments.
22. A despesa fiscal relevada na Conta Geral 22. The tax expenditure reported in the
do Estado (€ 1.920 M) continua General State Account (€ 1,920 M) is subavaliada, desde logo, pela omissão de once again undervalued, due to the
€ 34 M em IRC. Para além disso, não foi omission of € 34 M in Corporate Income quantificada despesa relevante, incluindo Tax. Furthermore, relevant expenditure
a relativa a operações e atos isentos de was not quantified, namely relating to
imposto do selo declarados por sujeitos transactions and acts exempt from stamp
passivos (€ 103.917 M). Só o resultado duty declared by taxpayers da mera aplicação das taxas mínimas (€ 103,917 M). The mere application of previstas na tabela geral desse imposto the minimum rates set out in the general
aos montantes declarados ascende a table of stamp duty to the amounts
€ 143 M. A falta de informação sobre declared sums € 143 M. The lack of parte dos benefícios fiscais, a information on some of the tax benefits,
subavaliação recorrente da despesa fiscal the recurrent understatement of tax
pela Autoridade Tributária e Aduaneira e expenditure by the Tax and Customs
a sua insuficiente relevação na Conta Administration and its insufficient record
Geral do Estado constituem limitações in the General State Account are
importantes para o exame e para a important limitations to the review and
formulação de uma opinião de auditoria issuing of an audit opinion on the
sobre os valores envolvidos. concerned amounts.
23. Em 2014, a administração central pagou 23. In 2014, subsidies paid by central
€ 3.078 M em apoios financeiros (4,3% government amounted to € 3,078 M da despesa consolidada), € 2.851 M ao (4.3% of its consolidated expenditure), sector privado e € 227 M ao sector € 2,851 M for the private sector and público. € 227 M for the public sector.
24. Entre 2008 e 2014 foram concedidos 24. By the end of 2014, the net flows of state
apoios públicos ao sector financeiro cujos aid granted between 2008 and 2014 to the
fluxos líquidos atingiram no final do financial sector, reached € -11,822 M. período € -11.822 M.
25. No final de 2014, o património financeiro 25. At the end of 2014, the consolidated
consolidado do Estado (serviços financial assets of the State (integrated
integrados e serviços e fundos services and autonomous services and
autónomos, incluindo entidades públicas funds, including reclassified public
reclassificadas) cifrava-se em entities) amounted to € 72,764 M, € 72.764 M, tendo registado um growing 19.9% as compared to 2013, crescimento de 19,9% face a 2013, com with special emphasis on loans to state
especial destaque para os créditos owned companies and the operations
destinados ao financiamento de entidades related to the participation of the
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Tribunal de Contas
do Sector Empresarial do Estado e para Resolution Fund in the equity of Novo
as operações relacionadas com a Banco bank.
participação do Fundo de Resolução no
capital social do Novo Banco.
26. No final de 2014, o saldo acumulado das 26. By the end of 2014 the net balance of
receitas e despesas orçamentais revenue and expenditure resulting from
decorrentes da nacionalização e nationalization and privatization of BPN
reprivatização do Banco Português de and from the establishment and operation
Negócios e da constituição e of the special purpose vehicles Parups
funcionamento das sociedades-veículo and Parvalorem amounted to € -2,647 M. Parups e Parvalorem ascendia a The guarantees issued by the State in
€ -2.647 M. As garantias prestadas pelo favour of these companies and also in Estado a estas sociedades e à favour of Parparticipadas amounted to
Parparticipadas atingiam € 3.537 M. € 3,537 M. Together, these companies Estas sociedades apresentavam capitais had negative equity in the amount of
próprios negativos que totalizavam € 2,281 M and liabilities of € 2,032 M € 2.281 M e mais € 2.032 M de from government loans. empréstimos do Estado.
27. Para além de subsistir a falta de 27. In addition to the recurrent lack of a
inventário e da valorização adequada dos properly valued inventory, state owned
imóveis, a informação sobre o património real estate information in the General
constante da Conta Geral do Estado State Account is inconsistent and affected
continua inconsistente e permanece by various flaws. In fact, the report on the
afetada por várias deficiências. Com General State Account is clearly
efeito, o relatório da Conta é insufficient to confirm, as it should, the
manifestamente insuficiente para accounting in the appropriate tables of
confirmar, como deveria, a the revenue obtained (€ 13 M) and the contabilização, nos mapas dessa Conta, expenditure paid during the year
das receitas obtidas (€ 13 M) e das (€ 285 M) as a result of the real estate despesas pagas (€ 285 M) com operações transactions carried out by central imobiliárias realizadas por organismos da government departments, which are
administração central, as quais estão affected by errors (€ 4 M) and by lack of afetadas por erros (€ 4 M) e, sobretudo, validation (€ 275 M). por falta de validação (€ 275 M).
28. A conta dos fluxos financeiros não 28. The Financial Flows Account does not
desempenha o papel que lhe cabe no play the role it should in the control of
controlo das contas do Estado ao não the State’s financial statements since it comportar a totalidade dos movimentos does not include all the financial
dos organismos da administração central. operations of central government bodies.
Com efeito, uma parte relevante das In fact, a still significant portion of the
disponibilidades financeiras dos cash resources of central government
organismos da administração central e agencies and public companies (with an
das empresas públicas (com saldos average balance of € 825 M) is being médios de € 825 M e muitas entidades kept and managed outside the Treasury sem informação reportada) continua a ser and is not recorded in the Treasury’s cash movimentada fora do Tesouro, não sendo accounts. Besides, most of the interests
registada na contabilidade da tesouraria. received in cases of non-compliance with
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Para além disso, a generalidade dos juros the state treasury’s central system were auferidos em incumprimento da unidade not delivered to the State (€ 24 M) as it de tesouraria não foi entregue ao Estado should.
(€ 24 M).
Conta da Segurança Social Social Security Account
29. A receita total arrecadada ascendeu a 29. The total revenue collected by the social
€ 38.701,9 M, 68,7% do previsto, menos security system amounted to 17,6% (€ 8.274,3 M) que em 2013. O € 38,701.9 M, 68.7% of the Social total da receita efetiva foi de Security Budget final amount, 17.6%
€ 24.681,0 M (menos 2,8% que em (€ 8,274.3 M) less than in 2013. The 2013), destacando-se as provenientes de effective revenue was € 24,681 M (2.8% contribuições e quotizações less than in 2013), the most important
(€ 13.663,6 M), e de transferências corresponding to employers and correntes (€ 10.166,6 M), que integram a employees contributions (€ 13,663.6 M) transferência extraordinária para and current transfers (€ 10,166.6 M) financiamento do défice do sistema which include the extraordinary transfer
previdencial – repartição. A despesa total from central government in order to atingiu € 37.523,7 M, 67,1% do previsto, finance the social insurance system menos 17,8% (€ 8.115,7 M) que em 2013 deficit. Total expenditure reached e a despesa total efetiva foi de € 37,523.7 M, 67.1% of the spending € 24.251,6 M (menos 2,6% que em budget, 17.8% (€ 8,115.7 M) less than in 2013), sendo as despesas com pensões 2013, and the actual total expenditure
(€ 15.954,0 M) e desemprego e apoio ao attained € 24,251.6 M (2.6% less than in emprego (€ 2.238,7 M) as mais 2013), the most relevant effective significativas no âmbito das despesas expenditure items being pensions
efetivas. O saldo de execução orçamental (€ 15,954.0 M), unemployment benefits foi de € 436,2 M, permitindo um and employment support measures acréscimo de 29,6% no saldo acumulado, (€ 2,238.7 M). The balance of budget em linha com o registado em 2013. O execution was € 436.2 M, which allowed saldo de execução efetiva foi de for a 29.6% increase in the accumulated
€ 429,4 M. balance, in line with what had happened in 2013. The balance of effective revenue
and expenditure was € 429.4 M.
30. Mais de metade da receita proveniente de 30. More than half of the revenue from social
contribuições e quotizações foi security contributions was classified for
contabilizada com recurso a uma tabela accounting purposes on the basis of a
de imputação, não sendo integralmente table of allocation, a procedure that does
garantida a sua afetação real de acordo not fully ensure the allocation of
com a respetiva origem. contributions in accordance with their
respective sources.
31. O imobilizado é a terceira parcela mais 31. Fixed assets are the third most significant
relevante do ativo, composta portion of social security assets, and
essencialmente por ativos corpóreos e por consist mainly of tangible assets and
investimentos financeiros. Numa ação de financial investments. An audit on assets
verificação sobre abates autorizados em write-offs authorized in 2014 and in
2014 e anos anteriores verificou-se que previous years showed that some had not
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Tribunal de Contas
alguns não foram integralmente relevados been fully disclosed in the financial
nas demonstrações financeiras do statements of the respective fiscal year. It
exercício respetivo. Regista-se ainda que was also found that the notes to the
o anexo às demonstrações financeiras não financial statements contained no
contém informação sobre a cedência de information on current assets temporary
bens móveis. Continuam a verificar-se transfer. Accounting errors affecting
falhas contabilísticas relativas à relevação depreciation and sales of real estate assets
contabilística da alienação de imóveis e continued to occur.
às amortizações destes.
32. As dívidas de terceiros ascendem, em 32. Accounts receivable amount to
termos brutos, a € 11.574,8 M, mais 3,5% € 11,574.8 M, 3.5% more than in the do que no ano anterior, com destaque previous year, mostly regarding claims
para os créditos sobre “Contribuintes” e on contributors and clients, representing, “Clientes”, representando, respetivamente, respectively, 79.2% and 9.9% of total. 79,2% e 9,9% do total. As dívidas de Bad debts represent approximately 47.5%
cobrança duvidosa representam 47,5% do of this total, the corresponding provisions
total, situando-se as respetivas provisões amounting to € 5,229.6 M. The em € 5.229,6 M. Contribuem para a falta unreliability of the amount recorded in de fiabilidade do valor relevado nas the financial statements derives from the
demonstrações financeiras a inability to match this amount with the
impossibilidade da sua comparação com balances of each individual current
a totalidade dos saldos de cada conta account that concur to that total amount
corrente de contribuinte que concorrem as well as: from the breach of the
para aquele valor e, ainda, o principle of accruals in regard of interests
incumprimento do princípio da payable up to 31/12/2014; from
especialização de exercícios accounting for credits that may have
relativamente à relevação de juros already been extinguished either by
vencidos até 31/12/2014; a manutenção payment or by statute of limitations; from
da relevação de dívida que pode já ter a software anomaly that occurred before
sido extinta por pagamento ou prescrição; 2010 but whose effects have not yet been
a existência de uma anomalia do software, fully corrected; from the accounting of a
ocorrida antes de 2010, mas cujos efeitos debt cancellation that occurred in 2013;
não foram ainda totalmente corrigidos; o from the incorrect method used for the
registo em 2014 de uma anulação de calculation of the value of time-barred
dívida ocorrida em 2013; a incorreta debts and bad debts and related
metodologia de cálculo do valor das provisions; and, eventually, from the
prescrições e da dívida de cobrança infringement of the non-compensation
duvidosa e inerentes provisões; e do principle with regard to the amount of
incumprimento do princípio da não time-barred debts and debt cancellations.
compensação na relevação do valor das
prescrições e anulações de dívida.
33. O valor do resultado líquido do exercício 33. Net income disclosed on the Social
não é fiável, porquanto reflete a Security Account is unreliable, as it
contabilização de € 90,4 M referentes a includes € 90.4 M relating to the anulação de custas e de coimas de cancellation of fees and fines from
exercícios anteriores que deveriam ter previous fiscal years that should have
sido registados em resultados transitados, been recorded as retained earnings, and
e a não contabilização como proveitos do does not include as 2014 income neither
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
exercício de juros cobrados em 2014, no € 2.3 M of interest received nor an valor de € 2,3 M, e de juros vencidos e unquantifiable amount of interest, and is não pagos no exercício de 2014, em flawed by the shortcomings detected in
montante não quantificável, e, ainda, as the calculation of depreciation, provisions
deficiências existentes no cálculo das and time-barred debts, for unquantifiable
amortizações, das provisões e das amounts.
prescrições, em montantes igualmente
não quantificáveis.
34. A despesa com pensões e complementos 34. Expenditure on pensions and
paga pelo SSS totalizou € 15.954,0 M supplements paid by the Social Security (mais 0,8% do que em 2013), System totalled € 15,954.0 M (0.8% more destacando-se a despesa com pensões de than in 2013), the more relevant being
velhice, que representa 78% do total ‘old age’ pensions expenditure that stands (€ 12.445,1 M). O número de for 78% of the total (€ 12,445.1 M). The beneficiários, no seu conjunto, diminuiu number of beneficiaries declined 0.5%
0,5% face a 2013, interrompendo uma compared to 2013, interrupting a lasting
longa tendência de crescimento. Este growth trend. This performance is mainly
desempenho decorre essencialmente da due to the contraction of the universe of
contração do universo dos beneficiários beneficiaries of old age pensions (minus
das pensões de velhice (menos 0,6%), 0.6%), on which fell the main access
sobre o qual recaíram as principais restrictions. The financing of the social
restrições de acesso. O financiamento da insurance system pensions was reinforced
despesa com pensões do sistema by € 952.2 M, through an extraordinary previdencial repartição foi reforçado com transfer from the Central Government
€ 952,2 M, por via da transferência budget intended to bridge the total deficit extraordinária do OE que se destinou a of this system. The average pension
colmatar o défice total do referido amounts increased for all eventualities
sistema. Os valores médios das pensões covered. The pensioner’s database does sofreram acréscimos em todas as not contain all the identifying elements of
eventualidades. A base de dados de each pensioner, not allowing for the
pensionistas não contém todos os definition of a common key link to the
elementos identificadores de cada information about deceased individuals
pensionista, não permitindo a definição provided by the Ministry of Justice,
de uma chave comum de ligação com a making, in certain cases, the recognition
informação disponibilizada pelo and treatment of information relevant for
Ministério da Justiça sobre os óbitos ceasing pensions cumbersome and time
ocorridos, o que torna, em certas consuming. In cases of improper pension
situações, complexo e moroso o payments (following death) for more than
reconhecimento e tratamento da five years, the calculation of amounts to
informação relevante para efeitos de be reset is done manually and procedures
cessação do pagamento de pensões. Nos in place do not ensure a proper
casos em que se verifica a ocorrência do segregation of duties. This is
pagamento indevido (em virtude do incompatible with an adequate internal
falecimento) de pensões por período control and is potentially permissive of
superior a cinco anos, o cálculo dos fraud and corruption situations. It was
respetivos montantes é manual e os further found that, whenever the
procedimentos são desenvolvidos sem beneficiary’s Taxpayer Identification respeito pela devida segregação de Number is not included in the data of the
funções, o que é incompatível com um pensioner’s database, the pension adequado controlo interno e amounts awarded are not reported to the
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Tribunal de Contas
potencialmente permissivo de situações tax authorities, in violation of the tax law.
de fraude e corrupção. Regista-se ainda
que, sempre que se verifica a ausência de
informação na base de dados de
pensionistas sobre o NIF do beneficiário,
os valores das pensões que lhe são pagas
não são, em desrespeito pela lei fiscal,
comunicados à entidade competente.
35. A despesa com prestações de desemprego 35. Expenditure on unemployment benefits
pagas pelo SSS foi de € 2.238,7 M by the Social Security System amounted (menos 18,2%, em termos homólogos) e to € 2,238.7 M (minus 18.2% year on destinou-se, em 73,6% (€ 1.648,1 M), a year) 73.6% (€ 1,648.1 M) of which to fazer face a encargos com subsídio de cover costs of unemployment subsidy.
desemprego. O número de beneficiários, The number of beneficiaries decreased
no seu conjunto, diminuiu 16,4% face a 16.4% as compared to 2013, interrupting
2013, interrompendo a tendência de the growth trend observed during the
crescimento verificada durante o PAEF Economic and Financial Assistance
(mais 14,4%). O financiamento das Programme (over 14.4%). The funding of
prestações de desemprego registou, no unemployment benefits recorded in 2014
ano, um excedente de € 158,3 M. No a surplus of € 158.3 M. An audit of a âmbito de uma ação de verificação a uma sample of 149 beneficiaries of
amostra de 149 beneficiários com unemployment benefits in 2014 detected
prestações de desemprego em pagamento certain limitations in the processing
em 2014 verificou-se a existência de software application, either with a
determinadas limitações da aplicação favourable or unfavourable impact for the
processadora, com impacto favorável ou beneficiaries in the calculation of
desfavorável para os beneficiários, no amounts due by way of unemployment
cálculo dos valores devidos a título de benefits and the inherent payments.
prestações de desemprego e nos inerentes Moreover, the absence of routine
pagamentos; a ausência de procedimentos procedures able to overcome the effects
de rotina que permitam ultrapassar os of such deficiencies and the lack of
efeitos de tais deficiências; e a ausência segregation between preparatory and
de segregação das funções instrutória e decision-making functions within the
decisória no âmbito da atribuição de allocation of unemployment benefits
prestações de desemprego, gerando were also detected. This originates
deficiência de controlo e permitindo a control weaknesses allowing for the
ocorrência de situações de fraude e occurrence of fraud and corruption
corrupção que podem revelar-se de difícil situations whose detection can prove to
deteção. be difficult.
36. O valor do FEFSS aumentou 15,4% – por 36. The value of the Social Security entradas de capital no valor de € 79,6 M e Financial Stabilization Fund increased by resultados da gestão do Fundo e evolução 15.4% – € 79.6 M from capital inflows do mercado no valor de € 1.725,3 M –, and € 1,725.3 M as a result of para € 13.504,0 M (7,8% do PIB), management and market developments – montante suficiente para satisfazer to € 13,504.0 M (7.8% of GDP) an encargos com pensões do sistema amount enough to pay 13.9 months of
previdencial durante 13,9 meses. A taxa social insurance pensions. The annual
de rendibilidade anual foi de 14,7%, yield was 14.7%, based on the
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
assente na valorização da dívida pública appreciation of the domestic public debt
nacional, que representava, no final do which, at year-end, accounted for 75% of
exercício, 75% da carteira do Fundo. Só a the Fund's portfolio. Only the foreign
dívida pública estrangeira e as ações debt bonds and shares (21.6% of the
(21,6% do Fundo) permaneciam geridas Fund) were being managed against the
contra o benchmark interno, tendo obtido internal benchmark, getting a positive
um excessreturn positivo de 0,213%. Face excess return of 0.213%. Against the
ao benchmark aprovado pela Tutela, que benchmark approved by the Ministry,
apenas lhe acrescenta a liquidez, o which only adds to its liquidity, the
FEFSS apresentou o primeiro excess Social Security Financial Stabilization
return positivo, de 0,24%. A rendibilidade Fund presented the first positive excess
média anual do Fundo desde a sua return of 0.24%. The average annual
constituição situou-se em 5,17%. yield of the Fund since its inception stood
at 5.17%.
37. As receitas efetivas da CGA totalizaram 37. The effective revenue of the Civil
€ 9.426,5 M, mais 2,5% do que em 2013, Servants Pension Scheme amounted to comportamento fortemente condicionado € 9,426.5 M, 2.5% more than in 2013, a pelas medidas de contenção/redução dos performance strongly influenced by
gastos públicos, conjugado com a measures aimed at containing or reducing
alteração das taxas contributivas, o public spending combined with the
alargamento da base de incidência e o change in contribution rates, the
aumento da massa salarial dos broadening of the contributory base and
subscritores por via da regressão de the increase in salaries of subscribers
algumas das medidas adotadas durante o through the regression of some of the
PAEF e da introdução da CES. As measures adopted during the Economic
despesas efetivas situaram-se em and Financial Assistance Programme and
€ 9.492,5 M, mais 2,5% do que em 2013, the introduction of the Special Solidarity destacando-se a despesa com pensões, Contribution. The effective expenditure
que representou 99,5% daquelas e was € 9,492.5 M, 2.5% more than in manteve uma tendência crescente 2013, with pension expenditure
continuada, apenas interrompida em accounting for 99.5% and showing a
2012. A receita proveniente de quotas dos growing trend that was only interrupted
subscritores apenas cobriu 13,7% da in 2012. Revenue from contributions
despesa com pensões, indicador que tem covered only 13.7% of spending on
vindo a degradar-se desde 2006, pensions, an indicator that has been
obrigando a um esforço financeiro deteriorating since 2006, forcing the State
acrescido por parte do Estado. As to make a greater financial effort. The
reservas referentes aos fundos de pensões reserves of the pension funds of State
das empresas de capitais públicos Owned Enterprises transferred to the
transferidos para a CGA representavam, Civil Servants Pension Scheme
no final de 2014, 73,2% das iniciais. accounted, at the end of 2014, for 73.2%
Entre 2011 e 2014, as reservas de 4 of their initial value. Between 2011 and
destes fundos (CTT, BNU, INDEP e 2014 the reserves of four of these funds
Macau) esgotaram-se, passando as (CTT - Portuguese Post Office, BNU -
inerentes responsabilidades com Overseas National Bank, INDEP -
pagamento de pensões e outros encargos National Defence Industries and the
a ser suportadas por verbas provenientes former Territory of Macao) came to an
de receitas próprias da CGA e/ou do end, so their liabilities had to be funded
Orçamento do Estado. Durante a vigência by the Civil Servants Pension Scheme
do PAEF o esforço financeiro do Estado own revenues and/or by the State Budget.
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Tribunal de Contas
para fazer face a estes encargos foi de During the period of the Economic and
€ 569,9 M. A partir de 1 de julho de 2014 Financial Assistance Program, this foram transferidos para a administração financial effort amounted to € 569.9 M. da CGA os pagamentos dos From July 1st 2014 the payments of
complementos de pensão devidos a pension supplements due to armed forces
militares das Forças Armadas personnel by the Military Pension Fund
anteriormente cobertos pelo Fundo de was transferred to the Civil Servants
Pensões dos Militares, e que a partir Pension Scheme. Previously financed by
daquela data passaram a ser da the Military Pension Fund these charges
responsabilidade do Ministério da Defesa are, since then, the responsibility of the
que suportou, no ano, € 16,4 M. Ministry of Defence and amounted to € 16.4 M in 2014.
38. Continuou a verificar-se uma incorreta 38. Once again, amounts transferred by the
relevação contabilística em social security to the Civil Servants
“Transferências para as famílias”, por parte Pension Scheme in order to finance da segurança social, de valores benefits paid by the latter but which are
transferidos para a CGA com vista ao costs of the first have been incorrectly
financiamento de prestações pagas pela recorded as "Transfers to households",
última mas que constituem encargo da resulting in a € 407.2 M overvaluation of primeira, o que implica uma pensions expenditure shown in the
sobrevalorização de € 407,2 M da General State Account. despesa com pensões evidenciada na
CGE.
Consolidação Consolidation
39. Excluindo todas as receitas e despesas 39. Excluding all income and expenditure
relativas aos ativos e passivos related to financial assets and liabilities,
financeiros, a conta consolidada (serviços the consolidated account (integrated
integrados, serviços e fundos autónomos services, autonomous services and funds
e segurança social) registou receita and social security), recorded revenues
arrecadada de € 68.482 M e despesa paga collected in the amount of € 68,482 M de € 75.606 M ao que corresponde, em and expenditures of € 75,606 M, contabilidade pública, um saldo negativo entailing, on a cash basis, a negative
(défice) de € 7.124 M. Porém, acrescendo balance (deficit) of € 7,124 M However, as receitas e despesas com os ativos e adding the central government revenues
passivos financeiros da administração and expenditures arising from financial
central a considerar, o défice aumentou assets and liabilities the deficit increases
para € 12.898 M. to € 12,898 M.
Recomendações Recommendations
40. 65% das recomendações formuladas no 40. 65% of the Court of Accounts
Parecer de 2012 à Assembleia da recommendations to Parliament and/or to
República e/ou ao Governo, foram Government in its 2012 Opinion were
acolhidas total ou parcialmente, o que se totally or partially adopted a fact that is
regista com apreço. positively appreciated by the Court.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
41. Neste Parecer formulam-se 95 41. In the current Opinion 95
recomendações, contributo deste Tribunal recommendations are made aiming to
para a correção dos erros e deficiências contribute to the correction of the errors
assinalados e para a melhoria da and shortcomings detected and for the
fiabilidade e do rigor da CGE. improvement of the reliability and
accuracy of the General State Account.
1 1Juízo sobre a Conta Opinion on the Account
42. O Tribunal formula reservas: pela não 42. The Court of Accounts expresses
aplicação integral do POCP e a não reservations due to: lack of full
apresentação do balanço e demonstração implementation of the Official Public
de resultados consolidados da Accounting Plan; and failure to submit in
administração central na CGE, the General State Account a consolidated
relativamente às entidades com POCP; central government balance sheet and
pela omissão das receitas e despesas income statement for all the bodies which
relativas ao Fundo de Resolução; pela were already implementing the Official
omissão de impostos nas receitas do Public Accounting Plan; failure to
Estado contabilizados como receita include the revenue and expenditure of
própria pelas entidades às quais estão the Resolution Fund; omission of taxes
consignados; pela falta de informação collected which were recorded as own
sobre o stock da dívida dos serviços e revenue by those entities to which the
fundos autónomos; pela subavaliação da concerned amount is allocated; lack of
receita cessante por benefícios fiscais; information about debt stocks of
pela falta (recorrente) de inventário do autonomous funds and services;
património imobiliário e sua devida underestimation of the loss of revenue
valorização; pela atividade na tesouraria resulting from granted tax benefits; lack
do Estado movimentada fora do Tesouro (recurring) of real estate inventory and its
e não registada na contabilidade dessa appropriate valuation; handling of cash
tesouraria e pela não entrega ao Estado amounts outside of the Treasury which
dos juros auferidos em incumprimento da were not adequately recorded in the cash
unidade de tesouraria. Formula ainda accounts and failure to deliver interest
ênfases pela não aplicação da reforma da earned in breach of the principle of
contabilização das receitas, pelas treasury cash unity. Emphases are
deficiências na conta dos fluxos formulated addressing failure to
financeiros, na contabilização das implement the reform of revenue
disponibilidades e no cumprimento de accounting, deficiencies in the account of
princípios orçamentais. Assinala, financial flows, the cash accounting, and
finalmente, uma limitação de âmbito por non-compliance with budgetary legal
a CGE não incluir a receita e a despesa de principles. A scope limitation is also
nove entidades, incluindo o Fundo de formulated since the General State
Resolução. Account failed to include the revenue and
expenditure of nine public entities,
including the Resolution Fund.
Na Conta da Segurança Social formula In regard of the Social Security Account
reservas: ao controlo interno, nas áreas de reservations are formulated in respect of:
dívida de contribuintes, pensões e internal control in the areas of
desemprego; pelo incumprimento de contributors debts, pensions and
disposições legais relativas a obrigações unemployment; non-compliance with
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Tribunal de Contas
fiscais, à atribuição de prestações de taxes legal provisions; awarding of
desemprego, à aplicação de fundos, ao unemployment benefits; cash
funcionamento do FGS e à instauração de management, operation of the Wage
processos executivos; à correção Guarantee Fund and the launching of
financeira da conta de execução enforcement proceedings; financial
orçamental em matéria de receita e de accuracy of the budget implementation
despesa para financiamento de pensões account in terms of income and
cujo encargo é da CGA, prestações expenditure for pension funding whose
sociais, saldo de execução orçamental e responsibility belongs to the Civil
não reconciliação de contas bancárias; e à Servants Pension Scheme, social benefits,
correção financeira do balanço e da balance of budget execution and no
demonstração de resultados no que se reconciliation of bank accounts; financial
refere a imobilizado, dívidas de correction of the balance sheet and
contribuintes e de prestações sociais a income statement in respect of assets,
repor, disponibilidades, provisões para debts arising from contributors debts and
outros riscos e encargos, proveitos social benefits to be restored, available
diferidos, resultados transitados, custos e funds, provisions for other risks and
proveitos e resultados. Assim, não é charges, deferred income, retained
possível assegurar que a CSS reflete, em earnings, costs, revenues and profits.
todos os aspetos materialmente Therefore it is not possible to ensure that
relevantes, uma imagem verdadeira e the Social Security Account reflects, in
apropriada da situação económica, all material aspects, a true and fair view
financeira e patrimonial da segurança of the economic, financial and asset
social. situation of Social Security.
1 1 Este Juízo é emitido de acordo com a Lei de This opinion is issued in accordance with the Court of
Organização e Processo do Tribunal de Contas Accounts Organization and Procedure Act.
(LOPTC).
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Tribunal de Contas
INTRODUÇÃO
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Tribunal de Contas
I – INTRODUÇÃO
O Tribunal de Contas emite, dentro do prazo legalmente fixado (até 31 de dezembro de 2015), o
Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2014, remetida pelo Governo em 30 de junho de 2015
(último dia do prazo legal).
O Tribunal regista a antecipação do prazo da apresentação da Conta Geral do Estado (CGE) para 15 de
maio do ano seguinte ao ano económico a que a conta respeita, prevista na nova Lei de 1
Enquadramento Orçamental (LEO) , que antecipa, igualmente, o prazo da emissão do Parecer sobre a
CGE para 30 de setembro, dando sequência ao afirmado pelo Tribunal em anteriores Pareceres.
a) Âmbito
O Parecer incide sobre a CGE, que abrange as contas da administração central (serviços integrados – SI e serviços e fundos autónomos – SFA) e a conta da Segurança Social. Os SFA incluem as
2designadas entidades públicas reclassificadas (EPR) .
3
Nos termos da sua Lei de Organização e Processo (Lei n.º 98/97, de 20 de agosto , artigo 41.º, n.º 2) o
Tribunal emite um juízo sobre a legalidade e a correção financeira das operações subjacentes à CGE
que é sustentado em ações de controlo e em auditorias (financeiras e orientadas) realizadas de acordo
com o Manual de Auditoria e Procedimentos aprovado pelo Tribunal e tendo em conta as normas
internacionais (ISSAI – International Standards of Supreme Audit Institutions).
As contas da administração central são apenas apresentadas em contabilidade orçamental. As contas
da segurança social são, também, apresentadas em base patrimonial.
A CGE continua a não comportar um balanço e uma demonstração de resultados da Administração
Central do Estado, sendo as demonstrações financeiras que apresenta suportadas por diferentes
sistemas contabilísticos em vigor, o que não permite que o Tribunal exprima a sua opinião em termos
completamente coincidentes com o modelo previsto pelas Normas Internacionais de Auditoria (“de
forma verdadeira e apropriada”).
A emissão pelo Tribunal de uma opinião de acordo com o modelo previsto pelas Normas
Internacionais de Auditoria pressupõe a implementação horizontal na administração central de um
sistema contabilístico do tipo do previsto na nova LEO, como é o caso do SNC-AP – Sistema de Normalização Contabilística – Administrações Públicas, o qual assenta nas normas de contabilidade
1 Aprovada através da Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, com aplicação diferida, da maioria das suas normas, por 3
anos (artigos 3.º e 20.º a 76.º), entre as quais o artigo 66.º, que consagra os novos prazos. 2 EPR são as “entidades que, independentemente da sua natureza e forma, tenham sido incluídas no subsector
Administração Central no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, nas últimas contas sectoriais
publicadas pela autoridade estatística nacional, referentes ao ano anterior ao da apresentação do Orçamento” artigo 2.º da LEO (Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, alterada pela Lei Orgânica n.º 2/2002, de 28 de agosto e pelas Leis n.os
23/2003, de 2 de julho, 48/2004, de 24 de agosto, 48/2010, de 19 de outubro, 22/2011, de 20 de maio, 52/2011, de 13
de outubro, 37/2013, de 14 de junho, e 41/2014, de 10 de julho. 3 Alterada pelas Leis n.os 87-B/98, de 31 de dezembro, 1/2001, de 4 de janeiro, 55-B/2004, de 30 de dezembro, 48/2006,
de 29 de agosto, 35/2007, de 13 de agosto, 3-B/2010, de 28 de abril, 61/2011, de 7 de dezembro, 2/2012, de 6 de
janeiro, e 20/2015, de 9 de março.
3
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
denominadas IPSAS (International Public Sector Accounting Standards) e que se encontra concebido para 1
o registo integrado das operações orçamentais, patrimoniais e financeiras do Estado .
Neste contexto, o Tribunal reafirma a necessidade de “Um adequado planeamento, execução e monitorização da adoção do SNC-AP, de forma a permitir a sua rápida implementação em toda a
administração central, tendo em vista não só a produção de demonstrações financeiras individuais, mas também 2
de demonstrações financeiras consolidadas” .
Enquanto não se concretizar a implementação do SNC-AP, o Tribunal reitera que a não adoção do
POCP por todos os serviços não é impeditiva da elaboração de balanços e demonstrações de 3
resultados, relativamente às entidades com POCP .
b) Estrutura
O Parecer encontra-se estruturado num único volume com quatro partes:
Parte A – Enquadramento Macroeconómico e Orçamental: analisam-se as projeções macroeconómicas e orçamentais subjacentes à elaboração e revisões do orçamento do Estado
para 2014, bem como os valores verificados no final de 2014; expõe-se, de forma breve, o
comportamento da economia internacional e nacional;
Parte B – Conta Geral do Estado: contém os resultados do exame à conta da administração central (execução orçamental, dívida pública, fluxos financeiros com a União Europeia, com o
sector público empresarial, com as regiões autónomas e com as autarquias locais, benefícios
fiscais, subsídios e outras formas de apoio, património do Estado e movimentação de fundos
por operações de tesouraria);
Parte C – Conta da Segurança Social: examina-se a conta da segurança social (execução orçamental, financeira, económica e patrimonial) e a execução orçamental da Caixa Geral de
Aposentações;
Parte D – Conclusões, Recomendações e Juízo sobre a Conta: procede-se à consolidação das contas da administração central e da segurança social; aprecia-se o acolhimento das recomendações
constantes dos Pareceres sobre as Contas de 2011 e de 2012; extraem-se conclusões e
formulam-se recomendações; sumariam-se os riscos para a sustentabilidade das finanças
públicas nacionais; e emite-se um juízo sobre a Conta Geral do Estado, incluindo a da
segurança social.
Em regra, os valores são apresentados nos quadros em milhões de euros, podendo, por isso, os totais 4
não coincidir com a soma das parcelas; as percentagens encontram-se arredondadas à décima .
1 O SNC-AP foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 192/2015, de 11 de setembro, com produção de efeitos a partir do dia 1
de janeiro de 2017, sem prejuízo da sua aplicação a um conjunto de entidades piloto a partir de 1 de janeiro de 2016. 2 Cfr. Recomendação 23 – PCGE/2013.
3 Cfr. Recomendação 24 – PCGE/2013.
4 A abreviação dos montantes efetua-se do seguinte modo: milhões de euros – € xxx M; milhares de euros – € xxx m.
4
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Tribunal de Contas
c) Contraditório
Em observância do princípio do contraditório, o anteprojeto do Parecer foi enviado às entidades
responsáveis pela execução orçamental no âmbito das matérias analisadas e as respostas apresentadas
foram tidas em conta na fixação do texto final do Parecer. No anexo I identificam-se as entidades
ouvidas, as matérias em causa e indica-se se apresentaram ou não alegações; no anexo II reproduzem-
-se integralmente as respostas recebidas.
d) Atribuições e Competências do Tribunal de Contas
O artigo 214.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) atribui ao Tribunal de Contas a
competência para emitir o Parecer sobre a Conta Geral do Estado, incluindo a da segurança social.
No Parecer o Tribunal aprecia a atividade financeira do Estado e pronuncia-se sobre a legalidade e a
correção financeira das operações examinadas, a economia, a eficiência e a eficácia da gestão e a
fiabilidade dos sistemas de controlo interno, podendo formular recomendações à Assembleia da
República ou ao Governo com vista a serem supridas as deficiências detetadas (artigo 41.º da Lei de
Organização e Processo do Tribunal de Contas).
1
A LEO confere ao Tribunal o controlo jurisdicional da execução do orçamento do Estado e da os
segurança social (artigo 58.º, n. 6 e 8) e a efetivação da responsabilidade financeira (artigos 71.º e 2
72.º). Os relatórios referentes ao controlo orçamental aprovados pelo Tribunal de Contas são enviados
à Assembleia da República (artigo 59.º, n.º 5).
A Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro aprovou uma nova Lei de Enquadramento Orçamental que
introduz alterações quer às atribuições do Tribunal de Contas no que respeita à Conta Geral do Estado,
incluindo a da segurança social, quer quanto aos princípios, regras e regime orçamental. Uma síntese
da nova LEO consta da Caixa 1, deste Parecer.
II – REGIME JURÍDICO-FINANCEIRO DO ESTADO
a) Constituição da República Portuguesa
O n.º 1 do artigo 106.º da CRP determina que a lei do orçamento é elaborada, organizada, votada e
executada anualmente, de acordo com a lei de enquadramento. A proposta de orçamento deve ser
acompanhada de relatórios, designadamente sobre a previsão da evolução dos principais agregados
macroeconómicos com influência no orçamento, a justificação das variações de previsões das receitas
e despesas relativamente ao ano anterior, a dívida pública, as operações de tesouraria e as contas do
Tesouro, os benefícios fiscais e a estimativa da receita cessante.
O orçamento é unitário e contém a discriminação das receitas e despesas do Estado, incluindo as dos
fundos e serviços autónomos e o orçamento da segurança social, prevendo as receitas necessárias para
1
Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto. 2 Relativamente a 2014, o Tribunal de Contas aprovou, além do presente Parecer, os seguintes relatórios de
acompanhamento da execução orçamental: Administração Central – Relatórios n.os 4/2014 e 3/2015 relativos ao 1.º trimestre de 2014 e aos valores provisórios de 2014, respetivamente; Segurança Social – Relatórios n.os 1/2015 e 2/2015 respeitantes ao 1.º semestre de 2014 e aos valores provisórios de 2014.
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cobrir as despesas, definindo as regras da sua execução, as condições do recurso ao crédito público e
os critérios que deverão presidir às alterações orçamentais (artigo 105.º).
O orçamento é executado pelo Governo, que deve apresentar a respetiva conta à Assembleia da
República [artigo 162.º, alínea d)].
b) Lei de Enquadramento Orçamental
Para o ano de 2014 vigorou em pleno a LEO aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, com as
sucessivas alterações, a última introduzida pela Lei n.º 41/2014, de 10 de julho.
A LEO, que é de valor reforçado e se aplica aos serviços integrados, aos serviços e fundos autónomos
e à segurança social, estabelece o regime de organização, apresentação, debate, aprovação, execução,
fiscalização e controlo do orçamento do Estado, incluindo a segurança social, e das respetivas contas.
Fixa os princípios e regras a que deve obedecer a elaboração e a execução do orçamento do Estado,
seu conteúdo e estrutura, define as normas que orientam a execução e o controlo orçamental, a
responsabilidade financeira e a apresentação das contas.
Para um desenvolvimento do regime consagrado na LEO consultar a Introdução, II, b) dos Pareceres
sobre as Contas Gerais do Estado de 2010, 2011, 2012 e 2013.
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Tribunal de Contas
CAIXA 1 – A NOVA LEI DE ENQUADRAMENTO ORÇAMENTAL – LEI N.º 151/2015, DE 11 DE SETEMBRO
A Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro aprovou uma nova Lei de Enquadramento Orçamental e revogou a
anterior (Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, com as sucessivas alterações). Porém, pese embora ter entrado em
vigor no dia seguinte ao da sua publicação, com exceção dos artigos que se referem ao objeto, âmbito e
princípios orçamentais (artigos 1.º e 2.º e 4.º a 19.º), apenas produz efeitos três anos após a data da sua entrada
em vigor, ou seja, apenas se aplicará em plenitude ao exercício orçamental de 2019.
A nova LEO aprova um modelo de programação, execução e controlo orçamental que assenta num sistema
integrado de programação, com enfoque na melhoria do desempenho orçamental no curto mas também no
médio prazo, na transparência e na qualidade da informação contabilística e de gestão, a alcançar mediante a
adoção de um conjunto de procedimentos e regras de elaboração dos orçamentos, de disciplina financeira e de
controlo, de execução e de apresentação das contas.
Merecem destaque os seguintes aspetos:
Definição da política orçamental integrada com as regras e procedimentos da União Económica e Monetária (harmonização do calendário orçamental: até 15 de abril, apresentação à Assembleia da
República da atualização do Programa de Estabilidade, da proposta das Grandes Opções do Plano, e do
Quadro Orçamental Plurianual; até ao final de abril, remessa à Comissão Europeia do Programa de
Estabilidade; até 1 de outubro, entrega da proposta de lei do OE à Assembleia da República e envio à
Comissão Europeia para efeitos de emissão das recomendações nacionais específicas);
A existência de uma programação orçamental plurianual, concretizada através do Quadro Plurianual das Despesas Públicas [este QPDP é menos rígido do que o ainda em vigor Quadro Plurianual de
Programação Orçamental (QPPO), uma vez que os limites nele contidos apenas são vinculativos para o
primeiro ano de vigência];
Os programas orçamentais passam a ser a base da estrutura do OE, agregados em missões de base orgânica, geridos por uma “entidade gestora” com competências para: definir e fazer aplicar modelos de gestão de riscos financeiros e de governação; elaborar os orçamentos de tesouraria relativos a cada
programa; acompanhar o controlo orçamental e financeiro do programa; definir os indicadores de
avaliação do programa; preparar informação orçamental, financeira e de tesouraria consolidada por
programa; entre outras;
O enfoque do programa orçamental é colocado na obtenção de resultados, a avaliar com recurso a um conjunto de indicadores de desempenho;
Alargamento da responsabilidade dos ministérios sectoriais e redefinição da intervenção do Ministério das Finanças na gestão e controlo orçamentais;
Utilização de um sistema contabilístico que compreende uma contabilidade financeira, uma contabilidade orçamental e uma contabilidade de gestão, nos termos da normalização contabilística em
vigor (através do Decreto-Lei n.º 192/2015, de 11 de setembro, foi aprovado o Sistema de
Normalização Contabilística para as Administrações Públicas, SNC-AP, com a entrada em vigor na sua
plenitude em 1 de janeiro de 2017);
Criação da Entidade Contabilística Estado (ECE), que centralizará um conjunto de operações contabilísticas da responsabilidade do Estado, designadamente, receitas gerais, ativos e
responsabilidades;
Reforço das medidas para a manutenção da sustentabilidade das finanças públicas, nomeadamente a identificação da fonte de financiamento das despesas de cada programa, a imposição a todos os
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subsectores das administrações públicas do dever de prestar a informação necessária para o controlo
dos défices e do endividamento público (incluindo o recurso ao controlo cruzado com a informação
prestada por outras autoridades), a inclusão expressa da dívida das EPR no cômputo da dívida pública
direta, e o controlo das subvenções concedidas pelos orçamentos das entidades e não apenas das
concedidas através do OE;
Tanto o OE como a CGE, além dos mapas contabilísticos, passam a integrar demonstrações orçamentais e financeiras consolidadas;
A CGE é submetida pelo Governo à Assembleia da República até 15 de maio do ano seguinte àquele a que respeita.
A nova LEO introduziu, também, alterações de relevo no que respeita às atribuições cometidas ao Tribunal de
Contas:
A CGE, além de sujeita a parecer, passa a estar, também, sujeita a certificação pelo Tribunal de Contas;
O prazo para a emissão do Parecer sobre a CGE, bem como para a sua certificação, foi encurtado para 30 de setembro do ano seguinte àquele a que a Conta respeita (nos últimos Pareceres, o Tribunal de
Contas disponibilizou-se para antecipar a emissão do Parecer na mesma medida em que fosse
antecipada a entrega da CGE pelo Governo; o que se constata é que o prazo do Governo foi antecipado
em mês e meio – de 30 de junho para 15 de maio – e o do Tribunal em três meses – de 31 de dezembro para 30 de setembro);
O Tribunal de Contas passa a ser ouvido pela Assembleia da República no âmbito da discussão da proposta de lei do OE, relativamente ao acolhimento das recomendações formuladas nos Pareceres
sobre a CGE;
A Entidade Contabilística Estado está sujeita à prestação de contas ao Tribunal de Contas.
A concretização da LEO requer a preparação e a aprovação de um conjunto substancial de instrumentos de
regulamentação, bem como a revisão de um número significativo de diplomas legais (lei de bases da
contabilidade pública; concessão de garantias pelo estado; emissão e gestão da dívida pública; organização da
administração direta do estado; lei dos compromissos; quadro plurianual de programação orçamental; lei de
organização e processo do Tribunal de Contas; entre outras).
Para assegurar a implementação da LEO, nas dimensões jurídica, técnica, comunicacional, informática e de
controlo, será criada a Unidade de Implementação da Lei de Enquadramento Orçamental, dirigida pelo
membro do Governo responsável pela área das finanças.
c) Orçamento do Estado
O OE para 2014, aprovado pela Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, definiu um conjunto de
medidas de política orçamental, destacando-se as seguintes:
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Tribunal de Contas
Reformulação da medida de redução salarial dos trabalhadores das administrações públicas introduzida em 2011, passando a aplicar-se a remunerações mensais superiores a € 600
1(redução progressiva entre 2,5% e 12%) ;
Manutenção da contribuição extraordinária de solidariedade (CES);
Manutenção da proibição de valorizações remuneratórias e do controlo da admissão de trabalhadores nas administrações públicas;
Manutenção do congelamento do valor nominal das pensões e da suspensão da atualização anual do valor do indexante dos apoios sociais (IAS), que se manteve em € 419,22;
Sujeição das subvenções mensais vitalícias atribuídas a ex-titulares de cargos políticos a condição de recursos;
2Previsão de uma condição de recursos nas pensões de sobrevivência ;
3Introdução de uma contribuição sobre as prestações de doença e de desemprego ;
Aumento da contribuição da entidade empregadora para a Caixa Geral de Aposentações;
Aumento da contribuição sobre o sector bancário e da contribuição para o audiovisual;
Criação da contribuição extraordinária sobre o sector energético;
Manutenção da sobretaxa de 3,5% e da taxa adicional de solidariedade (de 2,5% e de 5%, em função do patamar do rendimento coletável) em sede de IRS;
Aumento das taxas dos impostos sobre o tabaco, único de circulação e sobre o álcool e bebidas alcoólicas;
No âmbito do sector empresarial do Estado, controlo dos gastos operacionais, redução do número de trabalhadores em 3% (excluindo os hospitais) e limitação do crescimento do
endividamento;
Redução da despesa com indemnizações compensatórias face a 2013 (€ 33 M);
Manutenção do agravamento em 50% das reduções de transferências para as fundações identificadas na Resolução do Conselho de Ministros n.º 13-A/2013, de 8 de março.
Para além destas medidas, o Orçamento continha implícitas as seguintes medidas:
Redução de 10% nas pensões de aposentação, de reforma, de invalidez e de sobrevivência de valor superior a € 4 600 ;
1 A norma que previa esta redução foi declarada inconstitucional pelo Acórdão n.º 413/2014, de 30 de maio, do Tribunal
Constitucional. A medida foi reformulada através da Lei n.º 75/2014, de 12 de setembro, que repôs a redução
remuneratória de modo similar à que vigorava desde 2011, introduzindo a reversão de 20% dessa redução em 2015. 2 Norma declarada inconstitucional pelo Acórdão n.º 413/2014, referido anteriormente.
3 Norma declarada inconstitucional também pelo Acórdão n.º 413/2014, referido anteriormente.
4 Prevista no Decreto n.º 187/XII da Assembleia da República, cujas normas foram declaradas inconstitucionais pelo
Acórdão n.º 862/2013, de 19 de dezembro.
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Aumento das contribuições para os subsistemas públicos de saúde, com a equivalente redução 1
das contribuições das entidades empregadoras ;
2Criação do crédito fiscal extraordinário ao investimento .
os
A Lei do OE para 2014 foi alterada pelas Leis n. 13 e 75-A/2014, de 14 de março e de 30 de
setembro, respetivamente. Na primeira alteração destaca-se o alargamento da aplicação da CES a
pensões a partir de € 1.000 (anteriormente € 1.350), visando substituir o efeito da medida de redução das pensões, inviabilizada pelo Acórdão n.º 862/2013 do Tribunal Constitucional. A segunda alteração
teve origem, nomeadamente, na declaração de inconstitucionalidade das normas do OE relativas às 3
reduções remuneratórias e às pensões de sobrevivência, com impacto na despesa, e à introdução da
contribuição sobre prestações de doença e desemprego, com reflexo na receita. Destaca-se ainda a
previsão de uma transferência adicional de € 300 M para os hospitais empresarializados.
d) Decreto-Lei de Execução Orçamental
O Decreto-Lei n.º 52/2014, de 7 de abril (DLEO) aprovou as normas de execução orçamental para
2014, onde se destacam as seguintes:
4Impossibilidade do recurso ao aumento temporário de fundos disponíveis em caso de incumprimento das normas de execução orçamental (artigo 3.º);
Agravamento das penalizações pela violação dos deveres de prestação de informação: retenção de 25% do duodécimo da dotação orçamental, transferência do OE, subsídio ou adiantamento;
nos casos de incumprimento reiterado, a não reposição de 10% do duodécimo da retenção
(artigos 58.º e 64.º);
Fixação das regras de prestação de contas no âmbito dos novos modelos organizacionais dos Ministérios das Finanças, dos Negócios Estrangeiros e da Economia, nomeadamente, a criação
de duas entidades contabilísticas em cada ministério, Ação Governativa e Gestão Administrativa e
Financeira, que apresentam o Balanço e Demonstração de Resultados e Anexos às
Demonstrações Financeiras, sem prejuízo da prestação de contas simplificada, na ótica
orçamental, das subentidades (artigo 18.º);
Reforço do papel dos coordenadores dos programas orçamentais, nomeadamente através da validação das previsões das despesas apresentadas pelos organismos, a inclusão da análise dos
riscos da execução orçamental no relatório trimestral do programa e de indicadores de
resultado no relatório anual (artigo 20.º);
Afetação do produto da alienação e oneração de bens imóveis efetuado pelas EPR à amortização e ao pagamento dos juros dos empréstimos por estas contraídos (artigo 32.º);
Utilização dos saldos do capítulo 60 na desoneração da despesa orçamental de 2014 (artigo 9.º).
1 Decreto-Lei n.º 105/2013, de 30 de julho.
2 Previsto na Lei n.º 49/2013, de 16 de julho, de cuja aplicação resultou o aumento da despesa fiscal em 2014.
3 Acórdão n.º 413/2014, anteriormente referido, que implicou o pagamento de remunerações sem redução nos meses de
junho a agosto e parte de setembro e com a redução prevista na Lei n.º 75/2014, até ao final do ano. 4 Previsto no artigo 4.º da Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro.
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e) Outros normativos relevantes
Além dos diplomas referidos, são ainda relevantes os normativos seguintes:
Lei n.º 8/90, de 20 de fevereiro – Lei de Bases da Contabilidade Pública;
Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho – Regime da Administração Financeira do Estado;
Decreto-Lei n.º 232/97, de 3 de setembro – Plano Oficial de Contabilidade Pública;
Decreto-Lei n.º 191/99, de 5 de junho – Regime da Tesouraria do Estado;
Decreto-Lei n.º 301/99, de 5 de agosto – Regime de Contabilização das Receitas do Estado;
Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro – Classificação económica das receitas e das despesas públicas e estrutura das classificações orgânicas;
1Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro - Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso .
1 Complementada pelo Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de junho.
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PARTE A
ENQUADRAMENTO
MACROECONÓMICO E
ORÇAMENTAL
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1. Enquadramento
Macroeconómico e Orçamental
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1. ENQUADRAMENTO MACROECONÓMICO E ORÇAMENTAL
1.1. A economia em 2014
1.1.1. A economia internacional
Em 2014 o crescimento da economia mundial foi moderado, alcançando 3,4% (3,3% em 2013) em
virtude da melhoria do desempenho das economias avançadas (mais 0,7 p.p. face ao ano anterior) e do
abrandamento nos países emergentes e em desenvolvimento (menos 0,4 p.p.). Contudo, estes países
continuaram a ser responsáveis por grande parte da recuperação económica a nível mundial (4,6% face 1
a 1,8% nas economias avançadas), mantendo-se a disparidade a nível inter e intraregional .
Gráfico 1 – PIB por regiões (variação anual em %) Gráfico 2 – PIB na área do euro (variação anual em %)
Fonte: FMI , World Economic Outlook Update, outubro de 2015.
Nas economias avançadas, o crescimento da atividade económica foi particularmente influenciado
pela evolução favorável da procura interna num contexto de recuperação do mercado de trabalho. O
PIB na área do euro registou um aumento de 0,9%, após dois anos de crescimento real anual negativo
(-0,8% em 2012 e -0,3% em 2013) na sequência da crise da dívida soberana, mas ainda condicionado
pela fragilidade do dinamismo do comércio, pelo elevado nível de desemprego, pelos ajustamentos
orçamentais em curso nos sectores público e privado e pelas incertezas quanto à implementação de
reformas estruturais em alguns países.
A desaceleração do ritmo de crescimento económico dos países emergentes e em desenvolvimento
refletiu a redução dos preços das matérias-primas (nomeadamente do petróleo), políticas económicas
menos expansionistas, alguma instabilidade financeira e o agravamento de tensões geopolíticas em
alguns países (com destaque para a crise Rússia/Ucrânia e a instabilidade do Médio Oriente).
A par da recuperação económica gradual a nível mundial, assistiu-se a uma tendência generalizada de
diminuição da taxa de inflação em 2014 (em média 3,5%, face a 3,9% em 2013), decorrente em
grande parte da redução do preço das matérias-primas, designadamente do preço do petróleo bruto
Brent que diminuiu para 99 dólares por barril (109 dólares por barril em 2013). Porém, continuou a
1 Os dados apresentados ao longo deste ponto têm como fontes o FMI - World Economic Outlook, outubro de 2015 e a
CE – AMECO, maio de 2015.
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assistir-se a uma significativa diferença no crescimento médio anual dos preços no consumidor entre
regiões, sendo mais elevado nos países emergentes, com 5,1% (5,8% em 2013), e menos forte nas
economias avançadas, com 1,4% (igual à variação registada em 2013).
Gráfico 3 – Saldos orçamentais na área do euro (% PIB) Gráfico 4 – Dívidas públicas na área do euro (% PIB)
(a) A Letónia e a Lituânia passaram a integrar a área do euro em 1 de janeiro de 2014 e em 1 de janeiro de 2015, respetivamente. O agregado da área do euro para 2013 e 2014
inclui estes dois países.
Fonte: AMECO, maio de 2015.
À semelhança do verificado na evolução do PIB e da taxa de inflação, as economias apresentaram uma
realidade distinta no que concerne aos principais indicadores das finanças públicas em 2014. O défice
orçamental situou-se em 3,4% nas economias avançadas (3,8% em 2013) e 2,6% nas economias
emergentes (1,8% em 2013). Relativamente à dívida pública, esta atingiu nas economias avançadas
104,6% do PIB (104,9% em 2013), contrastando com 41,4% nas economias emergentes (39,4% em
2013).
As medidas de contenção orçamental e de reequilíbrio das finanças públicas que têm vindo a ser
colocadas em prática pela maioria dos países da área do euro contribuíram para a redução do défice
orçamental em 2014 que atingiu 2,4% (2,9% em 2013). Porém, nove países apresentavam ainda
défices superiores ao limite de 3% do PIB. O processo de consolidação orçamental não evitou a
persistência da trajetória de subida do rácio da dívida pública no PIB, que em 2014 ascendeu a 94,2%
(93,2% em 2013). Apenas cinco países apresentaram rácios inferiores ao valor de referência de 60%
do PIB.
1.1.2. A economia portuguesa
A economia portuguesa registou um crescimento de 0,9% em 2014 (2,0 p.p. acima do observado em 1
2013), igual ao da média dos países da área do euro, após três anos consecutivos de contração .
1 Os dados apresentados ao longo deste ponto têm como fontes o INE - Contas Nacionais (Base 2011, SEC 2010),
setembro de 2015 e o BdP – Boletins Económicos, maio e outubro de 2015.
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Quadro 1 – Evolução dos principais indicadores macroeconómicos de Portugal, 2010 a 2014
(taxas de variação real em %, salvo indicação em contrário)
Var. Indicadores macroeconómicos 2010 2011 2012 2013 2014
2014/13 (p.p.)
PIB 1,9 -1,8 -4,0 -1,1 0,9 2,0
Consumo privado 2,4 -3,6 -5,5 -1,2 2,2 3,4
Consumo público -1,3 -3,7 -3,3 -1,9 -0,5 1,4
FBCF -0,9 -12,5 -16,6 -5,1 2,8 7,9
Exportações 9,5 7,0 3,4 6,9 3,9 -3,0
Importações 7,8 -5,8 -6,3 4,7 7,2 2,5
Contributo da procura interna(a) 2,0 -6,2 -7,3 -2,0 2,2 4,2
Contributo da procura externa(a) -0,2 4,5 3,6 0,8 -1,3 -2,1
Taxa de inflação (IPC) 1,4 3,7 2,8 0,3 -0,3 -0,6
Emprego 1,5 -1,5 -4,1 -2,6 1,6 4,2
Taxa de desemprego (%) 10,8 12,7 15,5 16,2 13,9 -2,3
Saldo da Balança corrente e de capital (% PIB) -8,8 -4,5 0,1 3,0 2,0 -1,0
(a) Contributo para a taxa de variação real do PIB, em pontos percentuais.
Fonte: INE (Dados das Contas Nacionais, Base 2011, SEC 2010) e BdP.
A procura interna assumiu o papel principal no crescimento do PIB, com um contributo de 2,2 p.p.
(-2,0 p.p. em 2013). Por sua vez, o contributo da procura externa foi negativo em 1,3 p.p. (0,8 p.p em
2013) devido ao aumento das importações e ao abrandamento do crescimento das exportações. A
tendência verificada no triénio 2011/2013 de contributo negativo da procura interna e de contributo
positivo da procura externa na variação real do PIB foi invertida em 2014.
A recuperação do consumo privado (mais 3,4 p.p. face a 2013), fruto do crescimento do consumo de
bens duradouros (14,6%) e de bens correntes não alimentares e serviços (1,5%), esteve em linha com a
melhoria das condições no mercado de trabalho e a redução do serviço da dívida das famílias. A
redução do consumo público refletiu a continuidade do processo de ajustamento das contas públicas,
embora de menor magnitude (redução inferior em 1,4 p.p. à verificada em 2013). O investimento
cresceu 7,9 p.p. por comparação com o ano anterior, destacando-se a evolução da componente de
equipamento de transporte (18,8%) e de outras máquinas e equipamentos (14,4%).
O crescimento mais moderado das exportações em relação a 2013 (-3,0 p.p.) ocorreu essencialmente
devido à queda nas exportações de combustíveis minerais (-8,5%) e ao abrandamento nos serviços não
turísticos, com destaque para os serviços de construção e para os serviços de manutenção e reparação.
As exportações de bens e serviços permaneceram, todavia, como a componente mais dinâmica da
procura global. As importações de bens e serviços registaram uma aceleração (2,5 p.p.), com destaque
para o aumento das importações de máquinas e aparelhos (15,2%), de veículos e outro material de
transporte (10,5%) e de serviços de transporte e outros serviços prestados às empresas.
A taxa de inflação sofreu uma variação negativa de 0,6 p.p. face a 2013, em linha com a trajetória
negativa sentida na maioria das economias avançadas e em particular na área do euro, decorrente,
sobretudo, da queda dos preços do petróleo.
O mercado de trabalho manteve a tendência de recuperação iniciada em 2013, com a taxa de
desemprego a reduzir-se em 2,3 p.p.. Em termos médios anuais, a taxa de desemprego atingiu 13,9%
da população ativa, evolução positiva apesar do desemprego de longa duração ter continuado a
aumentar, fixando-se em 65,5% (62,1% em 2013).
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A manutenção da capacidade líquida de financiamento (2% do PIB) deveu-se à evolução do saldo da
balança de bens e serviços que continuou superavitária pelo terceiro ano consecutivo. A melhoria do
saldo da balança corrente foi, contudo, contraposta por uma ligeira deterioração do saldo da balança de
capital, explicada por uma redução do montante total de fundos recebidos da UE.
Em 2014, o défice das AP, na ótica da contabilidade nacional, situou-se nos 7,2% do PIB, mais 2,4
p.p. do que em 2013. A dívida bruta das AP manteve a trajetória crescente, atingindo 130,2% do PIB
no final do ano, o que compara com 129,0% em 2013.
1.2. As previsões macroeconómicas e orçamentais em 2014
Em setembro de 2014 assistiu-se a uma alteração do quadro metodológico subjacente à produção das
estatísticas das Contas Nacionais com a adoção do SEC 2010 que teve impactos relevantes no
resultado dos principais indicadores, designadamente o PIB, o défice e a dívida das AP. Por este
motivo, o OE 2014 e os subsequentes documentos de programação orçamental elaborados até àquela
data incorporaram previsões macroeconómicas e orçamentais tendo por base ainda o SEC 95. Já as
previsões para 2014 apresentadas em outubro deste ano no relatório da proposta do OE 2015
basearam-se no SEC 2010.
Assim, na comparação entre as previsões do MF para 2014 apresentadas ao longo do ano não será tida
em conta a previsão constante do relatório da proposta do OE 2015, não deixando, no entanto, de
fazer-se referência aos motivos subjacentes àquela previsão.
Na comparação com os valores verificados será utilizado o cenário macroeconómico e orçamental para
2014 constante do OE 2015. Apesar de não ser possível efetuar uma comparação direta entre as
previsões efetuadas em sede da elaboração do OE 2014 e subsequentes documentos de programação 1
orçamental e os valores verificados, analisa-se a variação implícita naqueles documentos .
1.2.1. O cenário macroeconómico no OE 2014 e revisões
A política orçamental em 2014 foi condicionada por três cenários macroeconómicos, tendo o inicial
sido apresentado em outubro de 2013 com o OE 2014. O Documento de Estratégia Orçamental (DEO)
para os anos de 2014/2018 e o segundo orçamento retificativo apresentados, em abril e em setembro 2 3
de 2014 , respetivamente, atualizaram as previsões iniciais .
O cenário base do OE 2014 e do DEO 2014/2018 foram elaborados no contexto das avaliações
regulares ao PAEF pelo que as previsões macroeconómicas refletem, à data, a informação da CE e do 4
FMI .
No quadro seguinte apresenta-se o cenário macroeconómico apresentado no Relatório do OE 2014
(ROE 2014) em comparação com o DEO para os anos de 2013/2017, o qual constitui o último
documento de programação orçamental elaborado antes da apresentação da proposta do OE 2014, e
1 As variáveis relativas ao mercado de trabalho e à taxa de inflação não foram abrangidas pela alteração metodológica,
pelo que não se encontra prejudicada a comparação entre documentos de programação orçamental e os valores
observados na economia portuguesa. 2 Lei n.º 75-A/2014, de 30 de setembro.
3 A primeira alteração ao OE 2014 (Lei n.º 13/2014, de 14 de março) manteve o cenário macroeconómico.
4 8.ª/9.ª Avaliações (novembro de 2013) e 11.ª Avaliação (abril de 2014).
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Tribunal de Contas
com os subsequentes documentos de política orçamental aprovados durante a sua execução que
apresentavam revisões ao cenário macroeconómico para 2014 (o DEO para 2014/2018, o relatório do
segundo OE retificativo de 2014 - 2ROER 2014 e o relatório da proposta do OE 2015 - ROE 2015).
Apresenta-se também a comparação das previsões oficiais com as projeções efetuadas pelo Banco de
Portugal (BdP) e pela OCDE.
Quadro 2 – Cenário base do OE 2014, suas revisões e projeções do BdP e da OCDE
(taxas de variação em %)
SEC 95 SEC 2010
Principais agregados DEO ROE DEO 2ROER BdP OCDE ROE 2015
macroeconómicos 2013/2017 2014 2014/2018 2014
abr-13 out-13 abr-14 ag-14 inv-13 abr-14 jun-14 nov-13 mai-14 out-14
1. PIB e componentes da despesa
PIB 0,6 0,8 1,2 1,0 0,8 1,2 1,1 0,4 1,1 1,0
Consumo privado 0,1 0,1 0,7 1,7 0,3 1,3 1,4 -0,6 0,4 1,8
Consumo público -3,1 -2,8 -1,6 -1,1 -2,3 -0,9 -0,2 -2,5 -2,0 -0,6
FBCF 2,5 1,2 3,3 1,1 1,0 1,8 0,8 0,4 3,3 1,5
Exportações 4,5 5,0 5,7 4,1 5,5 5,3 3,8 4,3 4,5 3,7
Importações 3,0 2,5 4,1 4,5 3,9 5,4 4,6 1,4 3,3 4,7
2. Emprego e desemprego
Emprego total -0,6 -0,4 0,9 1,7 - - - - - 1,4
Taxa de desemprego (%) 18,5 17,7 15,4 14,2 - - - 16,1 15,1 14,2
3. Preços
Taxa de inflação (IPC) 1,0 1,0 0,4 0,0 0,8 0,5 0,2 0,6 -0,3 0,0
Deflator do PIB 1,3 0,9 0,7 0,9 - - - 0,9 - 1,4
Fonte: MF, DEO 2013/2017, ROE 2014, DEO 2014/2018, 2ROER 2014 e ROE 2015; BdP, Boletim Económico Inverno 2013, Boletim Económico abril 2014 e Boletim
Económico junho 2014; OCDE, Economic Outlook n.º 94 e Economic Outlook n. º 95.
1
Na análise da proposta do OE 2014, o CFP considerou pertinente a identificação de riscos do cenário
macroeconómico, designadamente os associados à dívida soberana, à qualidade dos ativos dos bancos
e à repercussão na economia real do ritmo de desalavancagem do sector bancário. Porém, este
organismo concluiu que “o cenário apresentado comporta outros quatro riscos de previsão que mereceriam um suporte justificativo mais aprofundado: (i) o risco de reversibilidade das medidas de consolidação; (ii) o
risco de subestimação dos impactos das medidas de consolidação sobre o consumo privado; (iii) o risco de
otimismo na estimativa do crescimento do investimento e (iv) o risco de sustentabilidade do contributo da
procura externa para o crescimento do PIB”.
Face à previsão expressa no DEO 2013/2017, o MF reviu em alta a evolução do PIB no OE 2014 em
0,2 p.p. como resultado da perspetiva de uma queda menos acentuada do consumo público e do
aumento das exportações líquidas, não obstante o recuo no crescimento previsto do investimento.
A previsão elaborada no segundo semestre de 2013 pelo BdP antecipava um crescimento económico
em 2014 análogo ao cenário base do OE 2014, mas atribuía à procura interna uma evolução mais
favorável e às exportações líquidas um crescimento mais moderado. No mesmo período, a OCDE
previa um crescimento do PIB ligeiramente inferior ao do cenário do MF, em virtude da expetativa de
um crescimento mais fraco da procura interna.
Por sua vez, entre outubro de 2013 e abril de 2014, as perspetivas de melhoria marginal da taxa de
crescimento da área do euro (de 1,1% para 1,2%) repercutiram-se na previsão de crescimento da
1 Relatório n.º 7/2013.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
atividade económica em Portugal que passou de 0,8%, em outubro de 2013, para 1,2% em abril de
2014, em linha com a tendência das previsões do BdP e da OCDE.
A segunda alteração ao OE 2014 (agosto de 2014) e a subjacente revisão do cenário macroeconómico
consubstanciou-se na revisão em baixa da atividade económica nacional (de 1,2% para 1%), em linha 1
com a projeção do BdP . Esta revisão tinha subjacente um menor contributo da procura externa líquida
(que passou a -0,1 p.p. em resultado de um crescimento das exportações inferior ao previsto em 1,6
p.p. e do crescimento das importações superior ao esperado em 0,4 p.p.), compensada pelo aumento do
contributo da procura interna, essencialmente decorrente do aumento esperado do consumo privado.
Comparativamente ao cenário do MF, a projeção do BdP é mais favorável devido unicamente à
perspetiva de menor redução do consumo público em 0,9 p.p..
Considerando as diversas componentes da procura agregada que concorreram para estas previsões,
verificou-se uma tendência comum nas previsões do MF, do BdP e da OCDE para a subestimação da
previsão de crescimento do consumo privado e das importações, em parte amortizado pela
sobrestimação da quebra do consumo público e do crescimento das exportações.
O cenário macroeconómico para 2014 apresentado no ROE 2015 (outubro de 2014) manteve a taxa de
crescimento económico de 1,0% alicerçado no crescimento de todas as componentes da despesa, com
exceção do consumo público.
Em termos de reporte de informação sobre o cenário macroeconómico utilizado nos documentos de
política orçamental, o ROE 2014 apresentou, pela primeira vez, as previsões macroeconómicas e
orçamentais divulgadas pela CE, FMI e OCDE referentes aos anos de 2013 e de 2014, bem como os
cenários alternativos para algumas variáveis relevantes decorrentes de análises de sensibilidade, quer à
evolução negativa das hipóteses externas (aumento no preço do petróleo, aumento das taxas de juro de
curto prazo e diminuição da procura externa), quer a uma maior contração da economia nacional
(diminuição da procura interna e aumento da taxa de desemprego).
1.2.2. As previsões orçamentais
Na vertente da orçamentação das receitas e das despesas, a revisão efetuada no âmbito da sétima
avaliação do PAEF, em junho de 2013, fixava um limite para o défice orçamental das administrações
públicas, numa ótica de contabilidade nacional, de € 6.793 M em 2014 (4% do PIB).
1 As previsões disponíveis da CE e do FMI mais próximas da data de apresentação do segundo orçamento retificativo
respeitam a outubro de 2014 e já se encontram em SEC 2010. O mesmo acontece com as previsões da OCDE de
novembro de 2014.
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Tribunal de Contas
Quadro 3 – Previsão orçamental do OE 2014 e revisões
(em milhões de euros)
Administrações Públicas 2013 (SEC 95) 2014 (SEC 95) 2014 (SEC 2010)
(em contabilidade nacional) ROE 2014(a) ROE 2014 1OER 2014(b) 2ROER 2014 ROE 2015
Receita total 71 460 71 936 71 990 73 450 78 071
Despesa total 81 238 78 730 78 783 80 274 86 407
Saldo global -9 778 -6 793 -6 793 -6 824 -8 336
Saldo global em % PIB -5,9 -4,0 -4,0 -4,0 -4,8
Por memória:
PIB do PDE 165 379 - - - 173 446
Dívida pública (em % PIB) 128,0 127,2 - 130,9 130,2
(a) Estimativa de execução.
(b) A primeira alteração ao OE 2014 não possui um relatório autónomo.
Fonte: MF, ROE 2014, 1OER 2014, 2ROER 2014 e ROE 2015; INE, PDE 2.ª not. 2013 e 2.ª not. 2015.
Face à estimativa da execução orçamental de 2013, a previsão do OE 2014 assumia um perfil de
ajustamento orçamental assente essencialmente numa redução da despesa de € 2.509 M (-3,1%), face a um aumento da receita de apenas € 476 M (0,7%), com uma melhoria do saldo orçamental em € 2.985 M (31%) e uma variação positiva da dívida pública de 0,8 p.p.. Em termos de rácio do PIB, este ajustamento permitiria reduzir o défice de 5,9% para 4% do PIB.
Para o crescimento das receitas, o cenário do OE 2014 determinava um crescimento da receita fiscal
em 2,0%, assente essencialmente na subida da receita de impostos sobre o rendimento e o património
(2,9%) e também muito influenciado pela evolução das receitas de contribuições sociais (-1,5%). Do
lado da redução da despesa, as despesas correntes e de capital apresentavam uma evolução negativa
(-1,9% e -23%, respetivamente), cujo contributo cabia, essencialmente, às despesas com pessoal
(-10,1%) e a outras despesas de capital (-64,8%).
O ROE 2014 não explicitou o efeito particular das medidas de consolidação orçamental nos valores
orçamentados das receitas e das despesas, impedindo a análise da sua consistência, condição essencial
para a transparência da tomada de decisão ao nível das medidas a adotar numa perspetiva de equidade,
eficiência e eficácia. A CGE também não apresentou os impactos daquelas medidas na execução
orçamental.
O cenário orçamental definido no primeiro orçamento retificativo (1OER 2014) consubstanciava-se na
manutenção do rácio do défice no PIB (4%), como reflexo do aumento da despesa igual ao da receita
(€ 1 53 M), na sequência de decisão do Tribunal Constitucional . O 1OER 2014 procedeu à introdução de medidas adicionais de consolidação orçamental, nomeadamente a reformulação da contribuição
extraordinária de solidariedade e o aumento da contribuição dos beneficiários dos subsistemas
públicos de saúde. As principais alterações orçamentais refletiram-se no aumento das contribuições
sociais e de outras receitas correntes afetas ao subsector da segurança social, assim como no aumento
da despesa com prestações sociais.
Esta alteração das previsões orçamentais é exógena às perspetivas macroeconómicas uma vez que as
mesmas não foram objeto de revisão com a apresentação do primeiro orçamento retificativo.
No 2ROER o saldo das AP em percentagem do PIB manteve-se inalterado, mas porque a receita e a
despesa foram revistas em alta em € 1.460 M e em € 1.491 M, respetivamente, o saldo negativo
1 Acórdão n.º 862/2013 do Tribunal Constitucional.
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agravou-se em € 31 M. Do lado da receita, destaca-se a previsão de aumento da receita fiscal e contributiva, associada essencialmente à revisão do cenário macroeconómico (no caso da receita fiscal
€ 1 1.140 M, incluindo o efeito da reversão da redução remuneratória determinada no OE 2014 , e da receita contributiva € 284 M). Do lado da despesa, a alteração mais expressiva ocorreu ao nível das despesas com pessoal, por motivo da impossibilidade de manter a redução remuneratória prevista no
OE 2014 e da consequente reintrodução da redução remuneratória vigente entre 2011 e 2013, em 2
resultado de decisão do Tribunal Constitucional .
O ajustamento previsional ocorrido até ao segundo orçamento retificativo caracterizou-se pelo
aumento contínuo do valor total das receitas e das despesas públicas, em resultado do efeito conjugado
das alterações orçamentais motivadas quer por fatores exógenos às hipóteses de natureza económica
quer pela evolução prevista da atividade económica. No ROE 2014 previa-se, face ao ano anterior, um
aumento da receita de 0,4% e uma redução da despesa de 3,1%, cabendo à despesa 84% do esforço
total para a redução do défice previsto. No 2ROER 2014 o aumento da receita orçamentada atingiu
2,8% e a redução da despesa 1,2%, passando a receita a justificar 67% do esforço para a melhoria do
saldo orçamental.
A estimativa da execução orçamental para 2014 do MF expressa no relatório da proposta do OE 2015
apontava já para um défice orçamental de 4,8% em 2014, o qual não considerava o eventual impacto
da capitalização do Novo Banco mas incluía o registo das operações de financiamento do Estado à
STCP e à Carris, o reconhecimento da perda (write-off) de crédito mal parado do BPN Crédito detido
pela Parvalorem e a assunção da dívida garantida do Fundo de Contragarantia Mútuo, com um
impacto global equivalente € 1.490 M (0,8 p.p. do PIB).
1.2.3. Os desvios entre as previsões e o verificado
Os valores verificados na economia portuguesa em 2014 comportaram desvios face às previsões
macroeconómicas apresentadas pelo MF, conforme quadro seguinte.
Quadro 4 – Desvios entre as previsões macroeconómicas e os valores verificados
(taxa de variação em %)
Verificado Principais agregados Desvios face ao verificado para 2014 (p.p.) (a)
(SEC 2010) macroeconómicos
2014 ROE 2014(b) 2ROER 2014(b) ROE 2015
1. PIB e componentes da despesa
PIB 0,9 - - -0,1
Consumo privado 2,2 - - 0,4
Consumo público -0,5 - - 0,1
FBCF 2,8 - - 1,3
Exportações 3,9 - - 0,2
Importações 7,2 - - 2,5
2. Emprego e desemprego
Emprego Total 1,6 2 -0,1 0,2
Taxa de Desemprego (%) 13,9 -3,8 -0,3 -0,3
3. Preços
Taxa de Inflação (IPC) -0,3 -1,3 -0,3 -0,3
Deflator do PIB 1,0 - - -0,4
(a) Desvio entre os valores verificados e os constantes no documento de programação orçamental.
(b) Previsões do PIB em SEC 95 pelo que não são comparáveis com os valores verificados.
Fontes: MF, ROE 2014, 2ROER 2014 e ROE 2015; INE, Contas Nacionais Trimestrais, setembro de 2015.
1 Cfr. Relatório da Conta Geral do Estado de 2014.
2 Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 413/2014, de 30 de maio.
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Apesar de um desvio de apenas -0,1 p.p. entre a previsão do PIB para 2014 constante no ROE 2015 e
o valor verificado, se considerarmos as diversas componentes da procura agregada, encontramos a
subestimação ao nível das componentes da procura interna, em especial do investimento (desvio de 1,3
p.p.), e a sobrestimação do crescimento da procura externa, com destaque para as importações (2,5 1
p.p.) .
Em linha com a subestimação da procura interna, as variáveis do mercado de trabalho nos três
cenários encontravam-se subestimadas (o valor do emprego previsto em 2 p.p. abaixo do verificado e a
taxa de desemprego 3,8 p.p. acima do verificado). Ao nível dos preços, os três cenários foram
otimistas pois não anteciparam uma taxa de inflação negativa.
O diminuto valor dos desvios entre as previsões para a taxa de variação do PIB e o valor verificado,
não foi, no entanto, suficiente para evitar que relativamente às previsões orçamentais, a execução das
receitas se tenha situado abaixo da estimativa apresentada no ROE 2015 em € 840 M e as despesas acima do previsto em € 3.270 M, originando um desvio de € -4.110 M no saldo orçamental em 2014 (-2,4 p.p.), como se observa no quadro seguinte.
Quadro 5 – Desvios entre as previsões orçamentais e os valores verificados
(em milhões de euros)
Desvios face ao Administrações Públicas Verificado verificado em 2014
(em contabilidade nacional) 2014 ROE 2015
Receita total 77 231 -840
Despesa total 89 677 3 270
Saldo global -12 446 -4 110
Saldo global em % PIB -7,2 -2,4
Por memória:
PIB (preços correntes) 173 446 -
Saldo PDE (em % PIB) -7,2 -
Dívida pública (em % PIB) 130,2 -
Fonte: INE, PDE 2.ª not. 2015 e Contas Nacionais Trimestrais, setembro de 2015.
Ao nível da receita total, os valores apurados para 2014 revelaram-se inferiores ao esperado na
proposta do OE 2015 devido principalmente às outras receitas correntes e às receitas de capital (no seu
conjunto representando uma divergência de € 350 M) decorrente da execução dos fundos recebidos da UE. O desvio desfavorável da despesa perante a previsão do cenário orçamental no OE 2015 foi
motivado, sobretudo, pela evolução das despesas de capital (desvio total de € 4.105 M), para a qual contribuiu a inclusão de € 4.900 M referentes à capitalização do Novo Banco.
Da análise realizada extraem-se as seguintes observações:
O cenário de base do OE 2014 apresentou-se em linha com o da CE, do FMI e do BdP mas mais favorável face ao cenário da OCDE que previa uma evolução mais negativa da procura
interna.
1 As revisões do cenário macroeconómico implícitas nos documentos de programação subsequentes ao OE 2014 que
utilizaram como referencial metodológico o SEC 95 também revelaram esta tendência de subestimação da procura
interna e sobrestimação da procura externa.
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A antecipação de uma conjuntura externa mais favorável foi igualmente refletida pelo MF, pelo BdP e pela OCDE nas respetivas revisões dos cenários macroeconómicos ocorridas até maio de
2014, apesar de diferentes perspetivas em termos dos contributos da procura interna e da
procura externa líquida.
No primeiro orçamento retificativo, as alterações às previsões orçamentais foram exógenas às perspetivas macroeconómicas uma vez que as mesmas não foram objeto de revisão. No
segundo orçamento retificativo, a melhoria do cenário macroeconómico no que respeita à
evolução prevista para o consumo privado e para as variáveis que compõem o mercado de
trabalho pretendeu incorporar a revisão da previsão da receita fiscal e contributiva e da despesa
com prestações de desemprego. O impacto traduziu-se na previsão de aumento da receita fiscal,
em € 1.140 M, e da receita de contribuições sociais, em € 284 M, e de redução da despesa com subsídios de desemprego e outros apoios, em € 538 M.
Ao nível de reporte da informação: i) os dados (quantitativos e qualitativos) sobre as previsões macroeconómicas constantes do OE mantiveram-se insuficientes quanto à relação com a
orçamentação das receitas e despesas; ii) a identificação dos riscos do cenário macroeconómico
no ROE 2014 constitui uma melhoria da informação com a inclusão de análises de
sensibilidade e cenários alternativos; iii) a apresentação na CGE de 2014 do efeito orçamental
estimado das revisões do cenário macroeconómico representa uma melhoria no reporte de
informação; contudo, esta informação não é completa e carece de maior detalhe para melhorar
a sua compreensibilidade, designadamente quanto à relação com a execução orçamental; iv) ao
nível da informação sobre o impacto das medidas orçamentais de forma individualizada nos
próprios valores orçamentados das receitas e despesas, os documentos de programação
orçamental ainda não apresentam informação suficientemente detalhada.
O ROE 2014 apresentou as medidas de consolidação orçamental sem, contudo, explicitar o efeito de cada uma nos valores orçamentados das receitas e das despesas. Para além desta falta
de correlação das medidas e respetivas variáveis orçamentais, a CGE também não efetuou a
aferição do cumprimento dos impactos previstos para estas medidas.
Os desvios entre os valores previstos e os valores verificados ao nível do cenário macroeconómico apresentado nos diversos documentos de programação orçamental para 2014
foram diminutos. No entanto, tal não foi suficiente para evitar desvios elevados entre os valores
orçamentados para as receitas e despesas das AP e os respetivos valores executados e
reportados na CGE de 2014.
Em sede de contraditório, a Ministra de Estado e das Finanças manifestou a sua “concordância com a necessidade de maior detalhe na quantificação, designadamente dos programas associados à implementação de
medidas de consolidação orçamental”, invocando como contributos para esse fim o desenvolvimento de mecanismos de avaliação, ex-ante e ex-post, de políticas e a plena entrada em vigor da nova LEO.
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ANEXO
Quadro 6 – Portugal – principais indicadores económicos
Unidades 2011 2012 2013 2014
Contas Nacionais – Produto e Despesa (1)
Produto Interno Bruto Milhões de euros 176 167 168 398 170 269 173 446
Produto Interno Bruto t.v. real, % -1,8 -4,0 -1,1 0,9
Procura Interna t.v. real, % -5,7 -7,3 -1,9 2,2
Consumo Privado t.v. real, % -3,6 -5,5 -1,2 2,2
Consumo Público t.v. real, % -3,7 -3,3 -1,9 -0,5
Formação Bruta de Capital Fixo t.v. real, % -12,5 -16,6 -5,1 2,8
Exportações de bens e serviço t.v. real, % 7,0 3,4 6,9 3,9
Importações de bens e serviço t.v. real, % -5,8 -6,3 4,7 7,2
Rendimento e Poupança (1)
Rendimento Disponível dos Particulares t.v. nominal, % -3,7 -3,6 -0,2 0,8
Taxa de Poupança Interna % PIB 13,1 13,7 15,4 15,4
Sociedades % PIB 11,9 12,3 12,7 13,3
Particulares % PIB 5,3 5,5 5,5 4,2
Administrações Públicas % PIB -4,1 -4,2 -2,8 -2,0
Preços, Salários e Custos Unitários do Trabalho (2)
Inflação (IHPC) t.v. média, % 3,6 2,8 0,4 -0,2
Deflator do PIB t.v., % -0,3 -0,4 2,3 1,0
Remunerações Nominais por Trabalhador t.v. média, % -0,6 -3,1 3,6 -1,4
Custos Unitários do Trabalho t.v. anual, % -0,9 -3,2 1,8 -0,9
Mercado de Trabalho (3)
População Ativa Milhares 5 428 5 383 5 285 5 226
Emprego Total (tempo completo e parcial) Milhares 4 740 4 547 4 429 4 500
Taxa de Atividade % Pop. Total 60,5 60,2 59,3 58,8
Taxa de Desemprego % Pop. Ativa 12,7 15,5 16,2 13,9
Finanças Públicas (4)
Saldo Global das Administrações Públicas % PIB -7,4 -5,7 -4,8 -7,2
Saldo Primário das Administrações Públicas % PIB -3,1 -0,8 0,0 -2,3
Dívida Bruta das Administrações Públicas (consolidada) % PIB (Dez) 111,4 126,2 129,0 130,2
Balança de Pagamentos (5)
Balança Corrente + Balança de Capital % PIB -4,5 0,1 3,0 2,0
Balança Corrente % PIB -6,0 -2,0 1,4 0,5
Balança de Bens % PIB -8,2 -5,5 -4,7 -5,3
Balança de Serviços % PIB 4,5 5,6 6,5 6,6
Balança de Capital % PIB 1,5 2,1 1,6 1,5
Taxas de Juro (5)
Taxa de Juro Euribor a 3 meses Em % (dezembro) 1,4 0,2 0,3 0,1
Taxa de Rendibilidade das OT e taxa fixa a 10 anos Em % (dezembro) 13,1 7,3 6,0 2,8
Taxas de Juro Bancárias
Crédito a Sociedades não Financeiras Em % (dezembro) 6,5 5,7 5,1 4,1
Crédito a Particulares, Habitação Em % (dezembro) 4,3 3,4 3,3 3,0
Agregados de Crédito Bancário (5)
Crédito ao Sector Não Monetário, excepto A.P. t.v. hom. (dezembro) 0,1 -6,9 -3,7 -3,7
Crédito a Sociedades Não Financeiras t.v. hom. (dezembro) -3,4 -8,3 -5,0 -2,6
Crédito a Particulares t.v. hom. (dezembro) -1,3 -3,7 -4,0 -5,0
Índice de Cotação de Ações (PSI-20) (6) t.v. hom. (dezembro) -27,6 2,9 16,0 -26,8
t.v. = taxa de variação; t.v. hom. = taxa de variação homóloga.
(1) Fonte: INE - Contas Nacionais (base 2011), setembro de 2015.
(2) Fonte: Banco de Portugal - Boletim Estatístico, novembro de 2015. INE - Preços e CN.
(3) Fonte: INE - Mercado de trabalho.
(4) Fonte: INE - Reporte dos défices excessivos, setembro de 2015.
(5) Fonte: Banco de Portugal - Boletim Estatístico, novembro de 2015
(6) Fonte: CMVM - Indicadores mensais do mercado de capitais português.
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PARTE B
A CONTA GERAL DO ESTADO
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2. Orçamento do Estado
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2. ORÇAMENTO DO ESTADO – ALTERAÇÕES
As alterações orçamentais na receita e na despesa da administração central (SI e SFA), excluindo
transferências correntes e de capital entre esses serviços, segundo a classificação económica e a sua
natureza, estão sintetizadas no quadro seguinte.
Quadro 1 – Administração central – alterações de natureza económica
(em milhões de euros)
Alterações Orçamento Total das Orçamento
Classificação económica inicial Orçamentos Dotação Créditos
Outras alterações final retificativos provisional especiais
(SI+SFA) (SI) (SI) (SI) (SI+SFA) (valor) (%) (SI+SFA)
Receitas correntes 50 833 1 310 121 1 259 2 690 5,3 53 523
Receita fiscal 36 961 1 161 4 28 1 194 3,2 38 154
Impostos diretos 17 163 199 - 28 227 1,3 17 390
Impostos indiretos 19 797 962 4 0 967 4,9 20 764
Contribuições p/ Segurança Social, CGA e ADSE 4 947 147 - (a) 707 854 17,3 5 800
Transferências correntes (excluindo Adm. Central) 1 652 2 8 17 27 1,6 1 679
Outras receitas correntes (*) 7 274 - 109 507 616 8,5 7 890
Receitas de capital 1 792 - 329 234 563 31,4 2 355
Vendas de bens de investimento 189 - 41 9 50 26,5 239
Transferências de capital (excluindo Adm. Central) 1 264 - 9 248 256 20,3 1 520
Outras receitas de capital 293 - 0 -23 -22 -7,6 271
Saldo da gerência anterior (SI) (**) 47 - 278 - 278 592,1 325
Receita efetiva 52 626 1 310 450 1 492 3 252 6,2 55 878
Ativos financeiros 2 711 2 185 294 384 2 863 105,6 5 574
Passivos financeiros 133 304 1 438 - 28 1 467 1,1 134 771
Saldo da gerência anterior (SFA) 2 - - 3 269 3 269 … 3 271
Receita total 188 643 4 933 744 5 174 10 851 5,8 199 494
Despesas correntes 57 385 945 -146 382 2 205 3 387 5,9 60 772
Despesas com pessoal 11 714 792 66 64 557 1 478 12,6 13 192
Remunerações certas e permanentes 8 394 673 52 27 208 959 11,4 9 354
Abonos variáveis ou eventuais 729 131 8 28 -79 88 12,0 816
Segurança social 2 591 -12 6 9 429 431 16,7 3 022
Aquisição de bens e serviços correntes 10 515 0 20 218 700 939 8,9 11 454
Juros e outros encargos 7 866 -128 - 2 5 -120 -1,5 7 746
Transferências correntes (excluindo Adm. Central) 24 442 247 10 67 (b) 1 017 1 341 5,5 25 783
Subsídios 897 - - - 234 234 26,0 1 131
Outras despesas correntes 1 951 34 -241 31 -309 -485 -24,8 1 466
Despesas de capital 3 944 - 1 86 404 490 12,4 4 434
Aquisição de bens de capital 2 576 - 1 82 222 305 11,9 2 881
Transferências de capital (excluindo Adm. Central) 1 282 - - (c) 4 193 196 15,3 1 478
Outras despesas de capital 87 - - - -11 -11 -13,2 75
Despesa efetiva 61 329 945 -145 468 2 609 3 877 6,3 65 206
Ativos financeiros 14 036 3 854 - - 418 4 271 30,4 18 308
Passivos financeiros 112 668 - - - 535 535 0,5 113 203
Despesa total 188 033 4 799 -145 468 3 562 8 684 4,6 196 717
Saldo efetivo -8 704 365 145 -18 -1 116 -625 7,2 -9 328
(*) Inclui recursos próprios comunitários e reposições não abatidas nos pagamentos que no Quadro 48 da CGE figuram, incorretamente, em outras receitas de capital.
(**) No Quadro 48 da CGE constam, incorretamente, na receita não efetiva, junto com o saldo de gerência anterior dos SFA.
(a) Inclui a alteração do 1.º OER de aumento da receita da CGA proveniente da CES (€ 514 M) e da receita dos serviços integrados proveniente da contribuição dos beneficiários da
ADSE e outros subsistemas de saúde (€ 147 M).
(b) Inclui a alteração do 1.º OER de reforço das dotações da CGA para pensões e reformas (€ 735 M).
(c) Com contrapartida em receita de ativos financeiros (privatizações) foi reforçada a dotação de transferências de capital para o FRDP (€ 294 M).
Fontes: SIGO e SGR – Sistemas de informação orçamental, Mapa I das Leis n.os 13/2014, de 14 de março, 75-A/2014, de 30 de setembro, e Quadro 48 – Alterações Orçamentais da CGE/2014 (com a diferença das verbas do FRDP terem sido distribuídas pelas correspondentes classificações económicas).
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
1O orçamento inicial da receita e da despesa efetivas (€ 52.626 M e € 61.329 M) foi aumentado, respetivamente, em € 3.252 M (6,2%) e € 3.877 M (6,3%), agravando o défice em € 625 M (7,2%), em
2resultado de alterações aprovadas pela Assembleia da República , da abertura de créditos especiais
pelo Governo e das alterações aos orçamentos privativos dos SFA.
As alterações introduzidas pela Lei n.º 13/2014, de 14 de março (1.º OER) correspondem a
ajustamentos na sequência de Acórdão do Tribunal Constitucional que alterou os pressupostos dos 3
valores orçamentados para pensões e reformas no âmbito da CGA . As dotações para esses encargos
aumentaram€ 735 M, com contrapartida, por um lado, no aumento da receita em € 661 M (€ 514 M de 4
contribuições para a CGA provenientes do alargamento da CES e € 147 M do aumento da contribuição 5
dos beneficiários para a ADSE e outros subsistemas de saúde ) e, por outro, na redução da despesa, em
€ 74 M [€ 62 M nas transferências correntes para a segurança social (devido ao aumento da sua receita proveniente da CES) e de € 12 M nas despesas com pessoal (encargos com saúde) no Ministério da Defesa].
A Lei n.º 75-A/2014, de 30 de setembro (2.º OER), atualizou as estimativas relativas à atividade
económica, elevando a receita fiscal em € 1.161 M, € 199 M de impostos diretos e € 962 M de impostos 6 7
indiretos . Também decorrente de Acórdão do Tribunal Constitucional , foram aumentadas as dotações
em € 8para despesas com pessoal 938 M . Foram reforçadas as dotações para ativos financeiros, em € 3.854 M, destinados sobretudo a empréstimos a empresas públicas, nomeadamente, CP (€ 2.374 M), Carris (€ 474 M), STCP (€ 307 M), Empordef (€ 264 M), EDIA (€ 203 M) e Parque Expo (€ 164 M) e criada a dotação de transferências correntes para o Fundo de Resolução (€ 9 297 M) . As previsões de receita proveniente de ativos financeiros aumentaram € 2.185 M pela amortização antecipada de obrigações de capital contingente pela banca.
Os OER diminuíram ainda as dotações para juros e outros encargos (€ 128 M), devido à redução das taxas e do não recebimento do último desembolso do programa de ajustamento económico e a
contribuição financeira para a UE (€ 40 M).
No tocante às alterações orçamentais autorizadas pelo Governo, destaca-se a abertura do crédito
especial para reforço das transferências para o FRDP do produto das privatizações dos CTT e da ANA
(€ 294 M) com contrapartida em receita de ativos financeiros.
1 Excluindo todos os ativos e passivos financeiros e, na receita, o saldo da gerência anterior dos SFA.
2 Leis n.os 13/2014, de 14 de março, e 75-A/2014, de 30 de setembro.
3 Em processo de fiscalização preventiva, o Tribunal Constitucional (Acórdão n.º 862/2013, publicado no D.R. em
07/01/2014) pronunciou-se pela inconstitucionalidade das alíneas a), b), c) e d) do n.º 1 do artigo 7.º do Decreto da
Assembleia da República n.º 187/XII, que aprovou o mecanismo de convergência do regime de proteção social da
função pública com o regime geral da segurança social. 4 O OER alargou o valor mínimo da pensão mensal sobre a qual incide a CES de € 1.350 para € 1.000.
5 A Lei n.º 30/2014, de 19 de maio, aumentou o desconto dos beneficiários de 2,5% para 3,5%, incluindo os subsistemas
da GNR, PSP e Forças Armadas. 6 O OER reduziu a receita dos SFA proveniente de impostos indiretos (IVA) em € 21 M, pelo que o aumento da receita
fiscal da administração central foi de € 1.140 M. 7 O Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 413/2014 (publicado no D.R. em 26/06/2014) que declarou a
inconstitucionalidade dos artigos 115.º e 117.º da LOE/2014. 8 € 804 M em despesas com pessoal dos serviços integrados e € 135 M em transferências para SFA para tais despesas.
Esse aumento foi atenuado, em parte, por reduções remuneratórias temporárias (Lei n.º 75/2014, de 12 de setembro) e
pelo acréscimo na receita das contribuições para a CGA (€ 146 M) decorrente do aumento das remunerações. 9 Para permitir a transferência do montante da contribuição do sector bancário [criada pela LOE/2011 (artigo 141.º) e
afeta ao Fundo de Resolução (artigo 153.º-F do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras)]
que constituiu receita do Estado em 2013 e em 2014.
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Tribunal de Contas
A dotação provisional, destinada a despesas imprevisíveis e inadiáveis, voltou a ser utilizada
(€ 1 254 M) sobretudo no reforço das despesas com pessoal (€ 66 M, nos serviços integrados) e das 2
transferências para serviços autónomos , o que evidencia a sua utilização indevida e o desrespeito pelo
princípio da especificação.
Em contraditório, a DGO, na sua resposta, subscrita também pela Ministra de Estado e das Finanças,
alega que: “O recurso à dotação provisional para fazer face a despesas com o pessoal deveu-se a suspensões das reduções remuneratórias orçamentadas, conforme o estipulado no art.º 33.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31/12,
que aprovou o OE2014, e posteriormente declaradas inconstitucionais pelo Tribunal Constitucional, através do
seu Acórdão n.º 413 de 2014, o que se traduziu num aumento não previsível das dotações de remunerações face
ao inicialmente orçamentado. Adicionalmente, no mesmo ano, decorreu o Programa de Rescisões por Mútuo
Acordo (PRMA), regulamentado pela Portaria n.º 221-A de 2013, cuja execução acabou por não corresponder
ao esperado, o que se traduziu, inevitavelmente, num aumento das despesas com o pessoal superior às
orçamentadas.”
Porém, da descrição da natureza e montante da maioria das alterações que constam do Quadro 50 – Reforços com contrapartida na dotação provisional, conclui-se que foi maioritariamente utilizada para
reforço de dotações suborçamentadas, para diversas finalidades, sem o carácter de imprevisibilidade e
urgência que deve orientar o recurso a esse mecanismo.
De destacar o elevado montante do saldo da gerência anterior dos SFA, € 3.269 M, que não figuram nos orçamentos iniciais e são integrados durante a execução orçamental, designadamente no IAPMEI
(€ 413 M), no Instituto do Turismo de Portugal (€ 338 M), na ACSS (€ 272 M) e no IFAP (€ 258 M).
1 Dos quais € 109 M para reforço de transferências correntes e de capital para administração central, pelo que no
Quadro I figura apenas € 145 M. 2 Com destaque para o IGFEJ (€ 74 M), para pagamento de remunerações e aquisição de bens e serviços, e o IFAP
(€ 73 M), para pagamento de apoios.
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3. A execução orçamental
(CGE)
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3. A EXECUÇÃO ORÇAMENTAL (CGE)
3.1. Síntese da CGE
Neste ponto sintetiza-se a execução orçamental da administração central evidenciada na CGE de 2014,
discriminada no mapa XXIII – conta consolidada da administração central e segurança social (artigo 75.º, n.º 2 da LEO). Para efeito deste ponto releva também o relatório da CGE.
O Tribunal examina e aprecia a execução orçamental nos pontos referentes à receita (3.2), à despesa
(3.3) e à consolidação (3.4).
Quadro 2 – Execução orçamental da administração central
(em milhões de euros)
2013 2014 2013 2014 Receitas Despesas
CGE Orçamento final CGE CGE Orçamento final CGE
Receitas correntes 50 996 53 523 52 473 Despesas correntes 58 039 60 772 57 869
Impostos diretos 17 437 17 390 17 589 Despesas com pessoal 12 738 13 192 12 859
IRS 12 325 12 758 12 870 Aquisição de bens e serviços 10 899 11 454 10 465
IRC 5 103 4 465 4 553 Juros e outros encargos 7 699 7 746 7 569
Outros 9 167 166 Transferências correntes (*) 24 807 25 783 25 268
Impostos indiretos 19 962 20 764 20 675 Administração local 2 163 2 557 2 542
IVA 13 287 13 912 13 837 Segurança social 9 716 9 606 9 431
ISP 2 653 2 678 2 666 Famílias 9 962 10 104 9 967
Imposto do selo 1 367 1 279 1 307 Resto do Mundo 2 058 2 133 2 117
Imposto consumo tabaco 1 313 1 399 1 400 Outras 908 1 384 1 212
Outros 1 342 1 496 1 466 Subsídios 1 064 1 131 1 021
Contrib. seg social, CGA, ADSE 5 092 5 800 5 707 Outras despesas correntes 832 1 466 669
Transferências correntes (*) 2 307 1 679 1 474 Divergências de consolidação 18
Outras receitas correntes 6 199 7 890 6 973 Despesas de capital 3 246 4 434 3 497
Divergências de consolidação - - 54 Investimento 1 507 2 881 2 064
Receitas de capital 1 864 2 355 1 339 Transferências de capital (*) 1 601 1 478 1 358
Venda de bens de investimento 100 239 114 Adm. regional e local 965 671 657
Transferências de capital (*) 1 206 1 520 1 065 Outras transfer. de capital 636 807 701
Outras receitas de capital 558 596 154 Outras despesas de capital 123 75 63
Divergências de consolidação - - 6 Divergências de consolidação 15 12
Receita efetiva 52 860 55 878 53 813 Despesa efetiva 61 285 65 206 61 366
Ativos financeiros 4 106 5 574 5 176 Ativos financeiros 8 457 18 308 12 365
Passivos financeiros 102 943 134 771 93 094 Passivos financeiros 90 955 113 203 77 673
Total 159 910 196 223 152 083 Total 160 698 196 717 151 405
(*) Excluindo transferências de/para serviços da administração central.
Fonte: CGE de cada ano (Mapa XXIII) e Quadro do ponto 2.
No relatório da CGE a execução da receita e da despesa da administração central mereceu várias
considerações analíticas, das quais se destacam:
“A receita efetiva da Administração Central registou um acréscimo de 1,8% (952,8 M€) face à execução orçamental de 2013, sendo que as componentes que mais contribuíram para essa variação foram, com variações
positivas: Outras receitas correntes (808,2 M€), Impostos indiretos (713,6M€), Contribuições para a SS, a CGA e a ADSE (615,6 M€) e Impostos diretos (152,5M€); com variações negativas: Transferências correntes (-832,2 M€), Outras receitas de capital (-403,6 M€) e Transferências de capital (-140,8 M€).
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O aumento nos impostos diretos é basicamente justificado com a variação positiva atribuível ao facto de em 2014 a Contribuição sobre o Sector Bancário ter passado a ser contabilizada nesta categoria. De
relevar que os impostos sobre o rendimento mantiveram o seu nível de cobrança em linha com o
observado em 2013.
A evolução positiva dos impostos indiretos decorre do aumento na cobrança de IVA (549,6 M€), refletindo, essencialmente, a continuação do efeito da reforma da faturação iniciada em 2013, podendo
traduzir ainda um reforço das operações assentes na economia formal, face à economia paralela.
Na evolução das contribuições para a SS, a CGA e a ADSE deve-se destacar o peso das que se destinaram à CGA, tendo para isso relevado a aplicação de medidas legislativas, como o aumento da
taxa da contribuição das entidades empregadoras públicas para a CGA, o facto de a Contribuição
Extraordinária de Solidariedade ter passado a incidir sobre a totalidade das pensões e prestações
pecuniárias vitalícias recebidas pelo titular, independentemente da sua natureza e a reversão da medida
de redução remuneratória, atenuada, a partir de Setembro, pelas novas reduções aplicáveis aos
vencimentos totais ilíquidos mensais de valor superior a 1.500 €. Também contribuiu o efeito do aumento do número de aposentados/reformados e pensionistas com pensões da responsabilidade de
entidades empregadoras (compensação por pagamento de pensões recebida pela CGA).
O decréscimo nas transferências correntes recebidas e o aumento nas outras receitas correntes é fruto, essencialmente, da alteração na contabilização das transferências da Segurança Social destinadas ao
financiamento de ações de formação profissional ou ação social.
Da diminuição registada em transferências de capital destaca-se a quebra nas provenientes do orçamento da UE (-70,7 M€), bem como o efeito de base do recebimento em 2013 da compensação financeira relativa ao fundo de pensões do IFAP, em resultado da transferência de responsabilidades
para a CGA.
Para o decréscimo verificado nas outras receitas de capital foi determinante o efeito de base da entrega ao Estado, no ano de 2013, de 400 M€ pela ANA – Aeroportos de Portugal, SA, provenientes do contrato de concessão de serviço público aereoportuário.
A despesa efetiva total e a efetiva primária registaram em 2014 um acréscimo de 0,1% e 0,4%, respetivamente,
comparativamente com o ano anterior. A evolução da despesa efetiva total (0,1%) resulta do aumento da
despesa de capital (0,4 p.p.) essencialmente devido aos encargos com as parceiras público privadas
rodoviárias, atenuado pelo comportamento da despesa corrente (-0,3 p.p.), decorrente da aquisição de bens e
serviços do SNS e dos encargos com juros suportados pelas entidades públicas reclassificadas.
A execução orçamental encontra-se influenciada por efeitos de carácter extraordinário que, no que se refere à
despesa, ascendem a cerca de 2,2 mil M € em ambos os anos (2013 e 2014). Apesar dos efeitos extraordinários terem um impacto diminuto na evolução da despesa efetiva total face a 2013, contribuem decisivamente para a
variação observada nos diversos agregados económicos.
O crescimento da despesa efetiva da Administração Central em 0,1% deveu-se essencialmente aos seguintes fatores: Investimento (36,9%) – devida ao pagamento de encargos por parte da Estradas de Portugal (subconcessões de infraestruturas rodoviárias com início em 2014); Transferências correntes
(1,9%) – influenciada pela entrega da receita da Contribuição sobre o Sector Bancário relativas a 2013 e 2014 a favor do Fundo de Resolução, pela alteração de contabilização das transferências no âmbito
da Lei das Finanças Locais e pela evolução das pensões e outros abonos da CGA (aumento líquido de
aposentados/pensionistas); Despesas com Pessoal (0,9%) – associada ao efeito da reversão da medida de redução remuneratória prevista na Lei do OE/2014, a qual vigorou até maio; aumento da taxa de
contribuição das entidades empregadoras para a CGA; e a despesa realizada no âmbito do Programa
de Rescisões por Mútuo Acordo.
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Em sentido inverso, contribuiu, sobretudo, a evolução dos seguintes agregados de despesa justificados por: Aquisição de bens e serviços correntes (-4%) – devida a efeitos de base, ocorridos em 2013, associados ao Programa Extraordinário de Regularização de Dívidas pelo SNS (no montante de
432 M €), e a antecipação, para dezembro de 2013, de pagamentos de encargos com saúde do regime convencionado pela ADSE; Transferências de capital (-15,2%) – explicada pelas transferências para a Administração Regional, pela aplicação da disposição legal prevista na Lei das Finanças Regionais,
que determina diferentes regras para o apuramento da transferência em 2014, bem como pelo término
das transferências no âmbito da Lei de Meios; Outras despesas correntes (-19,5%) – associada à menor execução do Programa Operacional de Potencial Humano em resultado de verbas recebidas, face a
2013, no âmbito de projetos cofinanciados e da alteração à forma de contabilização de algumas
despesas que, em 2014, passam a ser evidenciadas como despesas com pessoal; Juros e outros encargos
(-1,7%) – pelo efeito conjugado à conversão de empréstimos em aumentos de capital por parte do Estado à REFER e à Estradas de Portugal, e ao efeito de liquidação, em 2013, de encargos com swaps
por parte de EPR do sector dos transportes. O referido efeito é, em parte, atenuado pelos juros e outros
encargos da dívida pública, em resultado do aumento dos encargos com os empréstimos contraídos no
âmbito do PAEF, designadamente da taxa de juro do empréstimo contraído junto do FMI; Subsídios
(-4,0%) – pelo efeito de base, em 2013, da compensação financeira pela concessão de recursos hídricos em 2007 e, ainda, pelo menor ritmo de ajudas, cofinanciadas, atribuídas pelo IFAP; Outras despesas de
capital (-48,5%) – devida ao pagamento, em 2013, da contrapartida financeira para a integração dos aeroportos da Madeira na rede nacional. Complementarmente, as indemnizações compensatórias pagas
pelo Estado em 2014 a EPR e empresas públicas e privadas, decresceu em cerca de 27,8%, com
destaque para a RTP.
A despesa não efetiva registou um decréscimo de 8,7% que traduz a evolução da despesa com passivos
financeiros a qual foi parcialmente atenuada pelo acréscimo em ativos financeiros:
Passivos financeiros (-13,8%) – decorrente de menor volume de reembolsos de CEDIC, traduzindo o menor nível de aplicações por parte dos SFA em 2014. Em sentido inverso, destacam-se as opções
tomadas em matéria de gestão da dívida pública, as quais passaram pela amortização de títulos de
dívida pública de médio e longo prazo;
Ativos financeiros (46,2%) – influenciado pelo empréstimo de 3,9 mil M€, concedido em 2014 ao Fundo de Resolução para a realização do capital social do Novo Banco, bem como em resultado de
empréstimos de médio e longo prazo concedidos em 2014 a empresas públicas no total de 3,6 mil M€, principalmente à CP (2,3 mil M€). Este resultado é, em parte, atenuado pelo decréscimo observado nos empréstimos de médio e longo prazo concedidos a EPR no perímetro da Administração Central
(-2,2 mil M€) influenciado pelo efeito de base de 2013 da amortização antecipada de operações de derivados e pela conversão em 2014 da dívida destas entidades em capital estatutário que se traduziu
em necessidades de refinanciamento mais reduzidas. Destaca-se ainda o efeito de base da injeção de
1,1 mil M€, em 2013, no Banif e, ainda, da menor participação no Mecanismo Europeu de Estabilidade em 2014 (0,4 mil M€; 0,8 mil M€ em 2013)”.
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3.2. Receita
No Relatório e Parecer sobre a CGE o Tribunal aprecia a atividade financeira do Estado no domínio
das receitas examinando, designadamente, o cumprimento da LEO e demais legislação relativa à 1
atividade financeira e comparando as receitas orçamentadas com as efetivamente realizadas .
A receita da administração central inclui a receita do Estado registada no sistema de gestão de receitas 2
(SGR) e a receita dos serviços e fundos autónomos (SFA) reportada no sistema de informação de 3
gestão orçamental (SIGO). Na CGE de 2014, a receita do Estado totaliza € 139.405 M , entre receitas orçamentais (€ 136.129 M) e extraorçamentais (€ 3.276 M), e a receita dos SFA totaliza € 34.692 M
4de receitas orçamentais .
A sustentabilidade das finanças públicas confere especial importância ao controlo das receitas quanto
à sua legalidade (com ênfase na aplicação dos princípios orçamentais), correção financeira e adequada
contabilização. No âmbito deste Parecer, as ações efetuadas para realizar tal controlo centraram-se na:
Receita da administração central quer a do Estado, quer a dos SFA – vide 3.2.1. a 3.2.3.
Receita extraorçamental dos SFA – vide 3.2.4.
Receita fiscal (quanto às principais deficiências na contabilização, aos resultados do combate à fraude e à evasão, à ação inspetiva e à cobrança coerciva) – vide 3.2.5. a 3.2.8.
Receita dos Fundos de Resolução e de Estabilização Tributária e Aduaneira – vide 3.2.9. a 3.2.10.
A apreciação do Tribunal decorre da evidência recolhida no âmbito dos trabalhos realizados para o
presente Parecer que envolveram revisões analíticas, formulação de questionários e apreciação das
respostas dos serviços responsáveis, revisão de ficheiros informáticos de dados e sua reconciliação
com mapas de suporte e, em certos casos, revisão de operações contabilísticas.
A LEO estabelece os princípios a que se encontra sujeito o OE e a respetiva execução, entre os quais
os da universalidade, anualidade, não compensação, não consignação e especificação. Este último 5
concretiza-se pela aplicação dos códigos de classificação das receitas e despesas públicas que
elencam, inter alia, os diversos tipos de operações extraorçamentais. A aplicação desses códigos é,
pois, extensiva à totalidade dos fluxos financeiros movimentados pelos serviços da administração
central obrigando à contabilização, em operações extraorçamentais, dos fluxos financeiros que não
tenham natureza orçamental. Quanto à não consignação, a LEO também determina que as normas que
afetem receitas a determinadas despesas, por razão especial e expressa estatuição legal ou contratual,
têm caráter excecional e temporário.
1 Nos termos do artigo 41.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas.
2 Nos termos do n.º 5 do artigo 2.º da LEO, incluem-se nos SFA, desde 2012, as entidades públicas reclassificadas.
3 Volume I – Tomo III – Mapa I – Receita dos Serviços Integrados, por classificação económica.
4 Volume I – Tomo III – Mapa VI – Receita dos SFA, por classificação económica. Os mapas contabilísticos gerais não
incluem receitas extraorçamentais dos SFA, nem sequer as inscritas no Mapa 31 do Volume II (€ 8.407 M) – vide 3.2.4. 5 Aprovados pelo Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro.
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Tribunal de Contas
Ora, tal como em anos anteriores, o exame da contabilização das receitas da administração central
inscritas na CGE (que é desenvolvido nos pontos seguintes) pôs em evidência casos relevantes de:
Desrespeito de princípios orçamentais.
Incumprimento de disposições legais que regulam a execução e a contabilização das receitas.
Deficiências dos sistemas de contabilização e controlo (com reflexo nos elementos da CGE).
1 2
Os principais casos de incumprimento de princípios orçamentais constam do quadro seguinte .
Quadro 3 – Principais casos de deficiente contabilização por incumprimento de princípios orçamentais
(em milhões de euros)
Princípios Âmbito Situações Valor
Receita do Fundo de Resolução não registada na CGE 4 981
Contribuição de Serviço Rodoviário afeta às Estradas de Portugal 527
Receita Fiscal afeta à Segurança Social 177
Contribuição para o Audiovisual afeta à RTP 164 Anualidade, Receita Orçamental
Unidade e Universalidade, Receita Fiscal afeta ao Instituto de Turismo de Portugal 96
Não compensação, Receita Fiscal afeta ao Fundo de Estabilização Tributário (FET) 59 Não consignação e Especificação
Receita Fiscal afeta a outros serviços da administração central 449
Subtotal - Receita Orçamental 6 453
Receita Receita de serviços da administração central não registada na CGE 3 030
Extraorçamental Subtotal - Receita Extraorçamental 3 030
Total 9 483
Fonte: SGR, SIGO, CT, Mapas V, VII e X da CGE, AT, Relatórios e Contas do Fundo de Resolução e da RTP.
A materialidade da omissão do Fundo de Resolução no OE e na CGE de 2014 (verificou-se ainda a
omissão de mais sete fundos autónomos – vide 3.2.1.3.) suscitou o seu exame específico (vide 3.2.9). Também os fundos geridos pela Autoridade Tributária e Aduaneira (AT) foram objeto de exame
específico (vide 3.2.10)visto subsistirem as deficiências detetadas no FET e reportadas no Parecer 3
sobre a CGE de 2013 .
O desrespeito de princípios orçamentais, o incumprimento de disposições legais que regulam a
execução e a contabilização das receitas, as insuficiências dos sistemas de contabilização e a ineficácia
dos sistemas de controlo (permitem omissões materiais e atribuir autonomia financeira a entidades
financiadas por receitas do Estado que, indevidamente, registam como receitas próprias), em suma, a
subsistência das principais deficiências detetadas pelo Tribunal (e objeto recorrente das suas
recomendações) constituem limitações importantes para o exame e para a formulação de uma opinião
de auditoria sobre os valores contabilizados.
1 Vide 3.2.1.2, 3.2.4 e 3.2.5 do presente Parecer bem como 3.2.1.2, e 3.2.4 a 3.2.6 do Parecer sobre a CGE de 2013.
2 A receita extraorçamental relevada no quadro corresponde ao valor dos saldos das contas dos serviços da administração
central que excede os saldos relevados nos mapas contabilísticos gerais da CGE – vide 10.1.2. 3 Parte dessas deficiências também já foram detetadas no Fundo de Reabilitação e Conservação Patrimonial (FRCP) –
vide 9.2.4 e Relatório de Auditoria n.º 9/2014 (2.ª Secção) – Atividade do FRCP, disponível em www.tcontas.pt.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
3.2.1. Receita da Administração Central
Em matéria de correção financeira, o Tribunal tem formulado reservas sobre a fiabilidade dos valores
inscritos na CGE. Na Conta de 2014 subsistem deficiências que foram objeto de recomendações
reiteradas pelo Tribunal, designadamente:
O incumprimento do regime de contabilização das receitas do Estado em vigor desde 2001 e a consequente desresponsabilização das entidades administradoras –vide 3.2.1.1.
A omissão de receitas do Estado no respetivo sistema de contabilização orçamental (SGR) e a sua indevida contabilização como receitas próprias de outras entidades públicas –vide 3.2.1.2.
A deficiente identificação das entidades intervenientes na contabilização das receitas do Estado e das entidades que constituem o universo dos SFA –vide 3.2.1.3.
A omissão de parte substancial dos fluxos financeiros recebidos por serviços da administração 1
central nos sistemas que suportam os mapas contabilísticos gerais da CGE – vide 3.2.1.4.
3.2.1.1. Incumprimento de normas de contabilização
2
O regime de contabilização das receitas do Estado (RCRE) estabelece “níveis de atuação e responsabilidade dos serviços e organismos integrados da administração central que asseguram ou coordenam
a liquidação e contabilização das receitas do Estado”. Destacam-se as principais normas desse regime:
A contabilização das receitas do Estado é da responsabilidade das entidades administradoras dessas receitas (EAR), serviços integrados (sem autonomia financeira) que asseguram ou
3coordenam a liquidação de uma ou mais receitas e zelam pela sua cobrança .
Nas EAR existe um responsável pela contabilização dos factos registados, pela respetiva qualidade, fiabilidade e segurança, assim como pelo envio dessa informação para as respetivas
4entidades competentes .
Compete às EAR prestar a informação relativa a todos os movimentos contabilísticos, por dia, por natureza da receita e unidade contabilística, de acordo com os circuitos e os suportes de
5informação indicados pela DGO .
Quando nas EAR existirem sistemas próprios de administração das receitas, estes deverão 6
assegurar a interligação com o sistema fornecido pela DGO .
A intervenção dos serviços cobradores (com funções de caixa do Tesouro, tais como o IGCP) 7
na contabilização das receitas cessa com a transição das respetivas EAR para o RCRE .
1 Para a receita do Estado, o Sistema Central de Receitas (SCR) que agrega a informação registada no Sistema de Gestão
de Receitas (SGR) de âmbito local. Para a receita dos SFA, o Sistema de Informação e Gestão Orçamental (SIGO). 2 Nos termos do Decreto-Lei n.º 301/99, de 5 de agosto e da Portaria n.º 1122/2000, de 28 de julho.
3 Nos termos dos artigos 1.º, n.º 2 e 2.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 301/99.
4 Nos termos do artigo 3.º, n.º 1, das Normas aprovadas pela Portaria n.º 1122/2000.
5 Nos termos do artigo 2.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 301/99.
6 Nos termos do artigo 3.º, n.º 3, das Normas aprovadas pela Portaria n.º 1122/2000.
7 Nos termos dos artigos 6.º e 8.º do Decreto-Lei n.º 301/99.
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Tribunal de Contas
Essa transição é efetivada através de despacho conjunto dos Ministros da tutela e das Finanças, sob proposta da DGO, à medida que essas entidades reúnam as condições adequadas para
1administrarem as respetivas receitas .
Ora, subsiste o incumprimento de normas fundamentais do RCRE (em vigor desde 2001) visto que:
Ainda não foi emitido qualquer despacho de transição para o RCRE apesar de as receitas do Estado de 2014 terem sido contabilizadas no SGR por 110 entidades. A DGO não faz depender
a disponibilização do SGR da prévia emissão, para cada entidade, do respetivo despacho de
transição nem da nomeação formal do responsável pela contabilização.
2O Tribunal recomendou ao Governo que procedesse, para cada exercício orçamental, à
identificação formal de todas as entidades administradoras de receitas, especificando as receitas
administradas sob a responsabilidade direta de cada uma dessas entidades. Essa informação não
foi divulgada pela DGO para o exercício de 2014 e para o de 2015 só o foi em maio. Ora, para
essa identificação ser útil terá de ser conhecida no início de cada exercício orçamental e incluir
todas as entidades intervenientes na contabilização.
Mantém-se a falta de interligação dos sistemas próprios das EAR com o SGR não estando, por isso, assegurada a consistência da informação apresentada na CGE com a residente nesses
sistemas próprios, deficiência que tem sido objeto de apreciação crítica pelo Tribunal e dado 3
origem à formulação de recomendações em anteriores Pareceres , para além de inviabilizar o
cumprimento de outras normas do regime, como a prestação diária da informação. No caso dos
sistemas da AT, apesar da importância dessa interligação, da sua exigência legal desde 2001 e
da repetida referência do MF a trabalhos em curso para o efeito, ainda não há data estabelecida
para concluir esses trabalhos – vide 3.2.5.
O IGCP (entidade gestora da tesouraria do Estado) continua a intervir na contabilização ao refletir no SGR as transferências efetuadas por outras entidades para receita do Estado. Essa
intervenção não responsabiliza devidamente as entidades administradoras dessas receitas pela
sua contabilização e não contribui para a qualidade da informação prestada, porque se limita ao
registo de operações de autoliquidação e cobrança, sem validar os valores cobrados como
correspondentes a efetivas e concretas operações de liquidação. A DGO, ao facultar o SGR a
serviços que transferem verbas para receita do Estado, diminui a intervenção do IGCP. Porém,
o Tribunal sublinha que a atribuição do SGR não corrige, por si só, as deficiências apontadas
sendo necessário assegurar que esses serviços cumprem os requisitos legais já referidos.
3.2.1.2. Omissão de receitas do Estado
Apesar de a LEO impor a universalidade e a não compensação de receitas e despesas bem como a não 4
consignação do produto das receitas à cobertura de determinadas despesas verifica-se a prática, cada
vez mais frequente, da indevida dedução, às receitas do Estado, das verbas consignadas e da omissão,
nas despesas do Estado, das transferências dessas verbas para as respetivas entidades beneficiárias as
quais as registam como receitas que não administram e, por isso, não podem certificar.
1 Nos termos do n.º 3 da Portaria n.º 1122/2000.
2 Vide Recomendações 5 – PCGE/2011, 7 – PCGE/2012 e 7 – PCGE/2013, respetivamente.
3 Vide Recomendações 2 – PCGE/ 2010, 6 – PCGE/2012 e 6 – PCGE/2013 respetivamente.
4 Nos termos dos artigos 5.º a 7.º da LEO.
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Sublinha-se que, para além da consequente falta de transparência da gestão orçamental, a lei não é
cumprida sempre que as receitas do Estado sejam contabilizadas por outras entidades que não as
respetivas entidades administradoras. Se, além disso, as entidades beneficiárias de receitas do Estado
não fizerem parte do OE, as verbas que lhes forem afetas ficam, também, por contabilizar na CGE.
Em 2014, apesar de a administração dos impostos competir à AT, outros serviços da administração
central (incluindo EPR) contabilizaram € 1.169 M de receitas fiscais que deveriam ter sido registadas no SGR pela AT antes de as verbas afetas a outras entidades serem transferidas, por despesa.
lor, € 1Desse va 527 M (46%) respeitam à contribuição de serviço rodoviário (CSR) que continua a ser registada como imposto sobre produtos petrolíferos e energéticos (ISPE) pela empresa Estradas de
2Portugal (EP) . O Tribunal tem-se pronunciado sobre esta matéria fazendo notar que a CSR deve ser
registada pela AT como receita do Estado e que a consequente transferência deve constar da despesa
do Estado e da receita da EP no OE e na respetiva execução orçamental (dada a integração desta
empresa nos SFA como EPR). Acresce que a CSR é uma receita pública específica pelo que deve ser
registada com classificação económica apropriada, em cumprimento do princípio orçamental da
especificação, devendo por isso ser assegurada, sempre que necessário, a atualização dos códigos de 3
classificação económica das receitas e despesa públicas .
A situação suscita maior reparo quando uma receita fiscal não é considerada como tal no OE nem na
CGE. É o caso dos € 164 M (€ 152 M em 2013) obtidos com a contribuição do audiovisual (CAV) 4
que, sendo um imposto , é cobrada pelas empresas distribuidoras de energia elétrica e entregue à RTP
que, indevidamente, a contabiliza em venda de bens e serviços correntes (como se fosse receita obtida
com publicidade). Em 2015, a CAV foi reclassificada como taxa, contabilização também incorreta
visto a CAV não constituir a contraprestação por um serviço prestado.
As receitas fiscais são devidas ao Estado, na medida em que este é o sujeito ativo da respetiva relação
jurídica tributária, pelo que os princípios constitucionais e legais da unidade e da universalidade
impõem a inscrição da previsão da sua cobrança, como receitas do Estado, na LOE de cada ano.
Acresce que um dos princípios da execução orçamental determina que nenhuma receita pode ser
liquidada ou cobrada, mesmo que seja legal, sem que, cumulativamente, tenha sido objeto de correta 5
inscrição orçamental e esteja adequadamente classificada .
3.2.1.3. Deficiente identificação das entidades
O controlo eficaz das contas públicas inclui verificar se a execução do OE é integralmente reportada, o
que pressupõe a certificação do universo das entidades da administração central. Ora, além da falta de
habilitação das entidades administradoras da receita do Estado, subsiste a omissão de SFA (crítica
recorrente do Tribunal) no OE e na CGE de 2014, concretamente, dos fundos autónomos seguintes: o
Fundo de Garantia do Crédito Agrícola Mútuo, o Fundo de Garantia de Depósitos, o Fundo de
Resolução – vide 3.2.9. – o Fundo para a Sustentabilidade Sistémica do Sector Energético, o Fundo de
1 A CSR foi criada para financiar a rede rodoviária nacional a cargo da EP substituindo, nos termos legais e até à
concorrência do respetivo montante, uma parte da receita de ISPE, nos termos da Lei n.º 55/2007, de 31 de agosto. 2 Vide Parecer sobre a CGE de 2008 – Volume I – ponto 2.2.3 – Contribuição de serviço rodoviário (páginas 90 e 91).
3 Segundo a DGO, a CSR será autonomizada em artigo próprio na próxima revisão do classificador económico.
4 Vide Acórdãos n.º 354/98 e n.º 307/99 do Tribunal Constitucional.
5 Nos termos do n.º 3 do artigo 42.º da LEO.
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1Apoio ao Sistema de Pagamentos do Serviço Nacional de Saúde , o Fundo de Contragarantia Mútuo, o
Sistema de Indemnização aos Investidores e o Fundo para a Promoção dos Direitos dos Consumidores.
A DGO alega que os quatro primeiros fundos foram reclassificados no perímetro da administração
central em 2015, em cumprimento das normas europeias estabelecidas no âmbito do SEC 2010 e
constam da lista do INE como SFA do Sector Institucional das Administrações Públicas.
Ora, a reclassificação desses Fundos decorre da sua omissão no OE e na CGE, reiterando-se que tais
Fundos constam incorretamente como EPR no Anexo I da Circular da DGO para preparação do OE 2
para 2015 por serem SFA da administração central do Estado, prévia e independentemente da decisão
do INE. O exame da execução orçamental continua, assim, a revelar omissões significativas com
desrespeito pelo princípio orçamental da unidade e universalidade.
3.2.1.4 Fluxos financeiros não relevados
A reconciliação da receita constante no SGR e no SIGO com as entradas de fundos na tesouraria do
Estado é, nos termos legais, integral e não parcial visto incluir receitas extraorçamentais. Porém, o
Quadro 3 (vide 3.2.) mostra que parte substancial dos fluxos financeiros (€ 3.030 M) recebidos por serviços da administração central não consta nos pertinentes mapas contabilísticos gerais da CGE.
Uma divergência desta dimensão evidencia bem a necessidade e a urgência de relevar a totalidade dos
fluxos financeiros desses serviços nos sistemas que suportam a CGE pois essa omissão, além de
desrespeitar os princípios orçamentais, exime uma parte substancial dos fundos recebidos ao controlo
e responsabilização legalmente determinados para as receitas (orçamentais e extraorçamentais). E
inviabiliza a reconciliação das receitas com as correspondentes entradas de fundos registadas quer na
contabilidade da tesouraria do Estado, quer nas contas dos serviços.
Para corrigir estas deficiências o Tribunal recomenda, desde 2009, o registo integral dos fluxos
financeiros dos serviços da administração central nos sistemas de contabilização orçamental, 3
classificando em operações extraorçamentais a parte não relevada em operações orçamentais . Não
obstante, tais deficiências persistem em 2014 quer na receita do Estado (com destaque para a receita
fiscal – vide 3.2.5.), quer na receita dos SFA (vide 3.2.4.).
3.2.2. Receita do Estado
4
A receita efetiva aumenta € 119 M (0,3%) devido ao aumento das receitas fiscais em € 847 M (2,3%), que supera a quebra verificada nas receitas de capital em € 321 M (-54,4%), nas receitas correntes não fiscais em € 385 M (-9,5%) e nas outras receitas em € 24 M (-8,0%), como consta do quadro seguinte.
1 Extinto pelo Decreto-Lei n.º 188/2014, de 30 de dezembro.
2 Circular n.º 1376 – Série A.
3 Recomendações: 11 – PCGE/2009, 43 – PCGE/2010, 46 – PCGE/2011, 42 e 43 – PCGE/2012, 48 e 49 – PCGE/2013.
4 Para determinar a receita efetiva excluem-se as receitas com ativos financeiros e passivos financeiros, bem como as
transferências entre Serviços Integrados (evitando duplicações).
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Quadro 4 – Receita do Estado – Evolução de 2013 para 2014
(em milhões de euros)
Execução Variação Receita
2013 2014 Valor (%)
Receitas Correntes 40 324 40 787 463 1,1
Receitas Fiscais 36 273 37 120 847 2,3
Impostos Diretos, dos quais: 17 415 17 539 124 0,7
Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (IRS) 12 312 12 854 542 4,4
Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas (IRC) 5 095 4 519 -576 -11,3
Impostos Indiretos, dos quais: 18 858 19 581 723 3,8
Imposto sobre os Produtos Petrolíferos e Energéticos (ISPE) 2 102 2 093 -10 -0,5
Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA) 13 249 13 814 565 4,3
Imposto sobre Veículos (ISV) 352 466 114 32,2
Imposto de Consumo sobre o Tabaco (IT) 1 313 1 400 87 6,6
Imposto sobre o Álcool e as Bebidas Alcoólicas (IABA) 173 176 3 1,7
Imposto do Selo (IS) 1 367 1 307 -60 -4,4
Imposto Único de Circulação (IUC) 256 277 22 8,5
Receitas Correntes Não Fiscais, das quais: 4 051 3 667 -385 -9,5
Contribuições para a Segurança Social, CGA e ADSE 494 686 192 38,8
Taxas, Multas e Outras Penalidades 752 789 36 4,8
Rendimentos da Propriedade 1 130 692 -437 -38,7
Transferências Correntes 861 531 -330 -38,3
Receitas de Capital 589 268 -321 -54,4
Venda de Bens de Investimento 66 45 -21 -32,0
Transferências de Capital 71 166 95 134,0
Outras Receitas Capital 452 57 -395 -87,3
Outras Receitas 297 274 -24 -8,0
Recursos Próprios Comunitários 144 148 4 2,9
Reposições Não Abatidas nos Pagamentos 54 46 -7 -13,2
Saldo da Gerência Anterior 100 79 -21 -20,8
Receita Efetiva 41 211 41 329 119 0,3
Transferências intrassectoriais 27 78 51 189,7
Ativos Financeiros 3 193 3 983 790 24,7
Passivos Financeiros 99 171 90 739 -8 432 -8,5
Receita Orçamental 143 602 136 129 -7 473 -5,2
Operações Extraorçamentais 4 022 3 276 -746 -18,5
Receita Total (SGR) 147 623 139 405 -8 218 -5,6
Fonte: SGR de 2013 e de 2014.
1
A evolução das receitas fiscais resulta do aumento de € 124 M (0,7%) nos impostos diretos e de € 723 M (3,8%) nos impostos indiretos.
A receita do IRS aumenta € 542 M (4,4%) devido ao efeito conjugado do acréscimo da cobrança em € 761 M (5,4%) e dos reembolsos em € 219 M (12,1%).
Em 2014, como recomendado pelo Tribunal, a participação dos municípios no IRS (PMIRS) passou a 2
ser contabilizada como receita do Estado e a ser entregue aos municípios por transferência do OE .
1 A receita de outros impostos diretos aumenta € 158 M (1.844,5%) devido à inclusão da contribuição sobre o sector
bancário (CSB), no valor de € 161 M, que, até 2013, tinha sido registada em outras receitas correntes. Esta alteração foi efetuada em conformidade com o recomendado pelo Tribunal (Recomendação 5 – PCGE/2013).
2 O procedimento anterior – abater a PMIRS à cobrança do imposto e transferir a respetiva verba para os municípios à
margem do OE – tinha sido objeto de apreciação crítica (por incumprimento de princípios orçamentais) e de recomendações do Tribunal.
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Tribunal de Contas
No entanto, a evolução de 4,4% no IRS tem implícita a contabilização em 2014 da PMIRS no valor de
€ 335 M (a qual inclui indevidamente € 14 M da PMIRS das Regiões Autónomas) que não foi considerada em 2013 (€ 377 M). Deste modo, incluindo a PMIRS de 2013 (e expurgando a PMIRS das RA) para a tornar comparável com a execução de 2014, a receita do IRS não regista um aumento
de 4,4%, mas sim de 1,2% (€ 152 M).
A receita do IRC diminui € 576 M (-11,3%) pelo efeito conjugado do decréscimo da cobrança em € 469 M (-7,6%) e do aumento dos reembolsos em € 107 M (9,7%). Para tal evolução, contrária ao objetivo de crescimento de 1% definido no Relatório do OE (ROE) para 2014, concorreu todavia o
efeito base do impacto do RERD em 2013 (€ 576 M) bem como o efeito do Crédito Fiscal 1
Extraordinário ao Investimento (CFEI) que gerou € 218 M de despesa fiscal.
A receita do IVA aumenta € 565 M (4,3%) por efeito do acréscimo da cobrança em € 355 M (1,9%) e pela diminuição significativa dos reembolsos em € 210 M (-4,1%). O crescimento expressivo da receita do IVA deve-se, segundo o MF, ao aumento do produto interno bruto e ao acréscimo
significativo de faturas emitidas a pessoas singulares.
Note-se ainda que à receita do IVA foram indevidamente deduzidos € 7 M para financiar o sorteio designado de “Fatura da Sorte”2. Trata-se de uma consignação de receita indevidamente efetuada pela dedução, às receitas do Estado, das verbas consignadas e pela omissão, nas despesas do Estado, da
afetação dessas verbas ao pagamento das despesas do referido sorteio. Tais despesas devem ser
previstas e devidamente inscritas no OE em vez de suportadas pela subtração de uma parcela da 3
receita do IVA, à revelia de princípios e regras orçamentais . Cabe, porém, referir o facto de ter sido a 4
própria LOE para 2014 a prever a possibilidade do valor do prémio ser efetuado por abate à receita de 5
IVA .
A receita do ISPE diminui € 10 M (-0,5%) sendo essa evolução contrária ao objetivo definido no ROE para 2014, o qual previa um crescimento de 2,1% com base na recuperação da atividade económica. A
quebra da receita só não é maior devido à diminuição dos reembolsos em € 26 M (-79,2%) visto que a cobrança decresceu € 35 M (-1,7%). À semelhança de anos anteriores, o valor a transferir para a empresa pública Estradas de Portugal, a título de CSR, foi indevidamente deduzido à receita do Estado
e ascendeu a € 515 M, mais € 6 16 M (3,1%) do que em 2013 – vide 3.2.1.2.
A receita de ISV aumenta € 114 M (32,2%), evolução muito superior ao crescimento de 5,8% previsto no ROE para 2014 dado que o mercado de veículos automóveis cresceu 36,1% (mais 45.701 veículos)
7face a 2013 .
1 Aprovado pela Lei n.º 49/2013, de 16 de julho, a qual concede um benefício fiscal através da dedução à coleta do IRC
de 20% das despesas de investimento em ativos afetos à exploração efetuadas entre 1 de junho e 31 de dezembro de
2013. O valor da despesa fiscal associado a este benefício consta do Relatório da CGE. 2 Criado pelo Decreto-Lei n.º 26-A/2014, de 17 de fevereiro.
3 Nos termos dos artigos 5.º a 7.º, a LEO impõe a universalidade e a não compensação de receitas e despesas bem como a
regra da não consignação do produto das receitas à cobertura de determinadas despesas. 4 Na alínea c) do artigo 242.º.
5 Em 2015 a referida deficiência foi corrigida, passando o valor do prémio a ser contabilizado como despesa da AT.
6 Importa referir que o valor da CSR transferido para a EP – Estradas de Portugal em 2014 foi de € 517 M. A diferença
face ao valor deduzido à receita de ISPE (€ 515 M) resulta do valor transferido mensalmente para a EP corresponder ao valor da CSR do mês anterior e incluir acertos devidos pelos reembolsos de ISPE.
7 Segundo informação estatística da ACAP – Associação Automóvel de Portugal, disponível em http://www.acap.pt/.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
A receita do IUC aumenta € 22 M (8,5%) mas sem atingir o crescimento de 23,2% previsto no ROE para 2014. A cobrança voluntária não sofreu alteração devido ao efeito conjugado da quebra de
€ 27 M (-26,4%) relativa aos veículos de categoria C, do aumento de € 7 M (5,6%) nos veículos de 1
categoria B e pela introdução do IUC adicional sobre os veículos a gasóleo (€ 21 M). Por sua vez, a cobrança coerciva regista um acréscimo muito significativo (de € 2 M em 2013 para € 24 M).
A receita do IT aumenta € 87 M (6,6%), embora no ROE para 2014 o crescimento previsto fosse de 9,5% tendo em conta a evolução esperada na introdução ao consumo e um maior nivelamento na
2tributação dos diferentes tipos de tabaco decorrente as alterações legislativas em sede do OE .
As receitas correntes não fiscais diminuem € 385 M (-9,5%) face ao decréscimo dos rendimentos da propriedade, em € 437 M (-38,7%), e das transferências correntes, em € 330 M (-38,3%), que superam a subida generalizada das restantes receitas.
As contribuições para a Segurança Social, CGA e ADSE aumentam € 192 M (38,8%). Este aumento decorre, no essencial, das Comparticipações para a ADSE (com mais € 168 M), devido ao incremento da
3taxa de contribuição dos beneficiários ativos e pensionistas de 2,5% para 3,5%, a partir de junho ,
4previsto na primeira alteração ao OE de 2014 , incluindo ainda € 35 M relativos a 50% da receita da
5contribuição da entidade empregadora que reverteu a favor dos cofres do Estado . De referir ainda o
acréscimo de € 24 M (90,8%) nos subsistemas de saúde da GNR (€ 16 M) e da PSP (€ 8 M).
O decréscimo de € 437 M (-38,7%) nos rendimentos da propriedade deve-se à quebra verificada nos juros, em € 277 M (-38,6%), e nos dividendos e participações, em € 163 M (-39,6%). A quebra dos juros resulta da redução dos pagos por SFA (com EPR) em € 6 194 M (80,9%) devido, sobretudo, à conversão em capital dos valores vencidos em 2014 de empréstimos de anos anteriores concedidos às
empresas EP, REFER e Metropolitano de Lisboa. Para tal evolução concorreu também a redução dos
juros por instrumentos de capital contingente, emitidos para recapitalização da banca e subscritos pelo
Estado (coco bonds), em € 133 M (-30,5%), concretamente os pagos por BCP (menos € 77 M) e BPI (menos € 7 58 M) . A quebra dos dividendos e participações provém da redução, em € 157 M (-43,7%), dos dividendos entregues pelo Banco de Portugal (de € 359 M em 2013 para € 202 M).
A quebra nas transferências correntes em € 330 M (-38,3%) decorre da redução das verbas recebidas da Segurança Social (SS), em € 331 M (-75,1%), sobretudo, as provenientes de financiamento comunitário em projetos cofinanciados que diminuem € 301 M (-95,3%). Parte desta quebra decorre da alteração metodológica na contabilização das verbas destinadas ao financiamento de ações de
8formação profissional que passaram a ser registadas como outras receitas correntes .
1 Nos termos dos artigos 201.º e 202.º da LOE para 2014.
2 Nos termos do artigo n.º 195.º da LOE para 2014.
3 Nos termos da Lei n.º 30/2014, de 19 de maio, aplicável a pensões de aposentação e de reforma dos beneficiários
titulares e extraordinários, de montante igual ou superior a uma vez e meia a retribuição mínima mensal garantida. 4 Lei n.º 13/2014, de 14 de março.
5 Nos termos do artigo 2.º da Lei n.º 13/2014. Refira-se que no âmbito da primeira alteração ao OE para 2014 estava
previsto arrecadar € 60 M mas a execução ficou abaixo do previsto em € 25 M. 6 O Estado recebeu € 240 M em 2013, com destaque para EP (€ 89 M), REFER (€ 84 M), Metropolitano de Lisboa
(€ 36 M) e Metro do Porto (€ 27 M), mas apenas € 46 M em 2014, com destaque para o Metro do Porto (€ 43 M). 7 O Estado recebeu € 434 M em 2013 (BCP: € 253 M, BPI: € 85 M, CGD: € 76 M e BANIF: € 20 M) e € 302 M em
2014 (BCP: € 176 M, CGD: € 78 M, BPI: € 27 M e BANIF: € 20 M). 8 Nos termos da Circular n.º 1374/2013 (preparação do OE para 2014), de 9 de agosto, ponto 56, alínea c), o serviço da
administração central beneficiário desse financiamento passa a registar a receita em “outras receitas correntes”.
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Tribunal de Contas
Por essa razão, as outras receitas correntes crescem € 101 M (24,4%) com a contabilização de € 233 M em subsídios provenientes da SS aos quais acrescem € 65 M da contribuição extraordinária sobre o sector energético (CESE). Ora, a CESE tendo a natureza de imposto foi indevidamente contabilizada
1em outras receitas correntes . Com efeito negativo, destaca-se a quebra dos prémios, taxas por garantias
de riscos e diferenças de câmbio em € 63 M (-27,9%) e o efeito base da CSB cobrada em 2013 (€ 127 M) que, como referido, foi nesse ano indevidamente contabilizada em outras receitas correntes.
As receitas de capital em 2014 decrescem € 321 M (-54,4%) devido ao decréscimo das outras receitas de capital em € 395 M (-87,3%) pelo efeito base das verbas pagas pela ANA – Aeroportos de Portugal, nos termos do contrato de concessão de serviço público aeroportuário de apoio à aviação civil em
Portugal (€ 400 M em 2013). Essa rubrica inclui em 2014 (€ 57 M) o valor referente ao leilão para atribuição de direitos de utilização de frequências de radiocomunicações de quarta geração (€ 2 36 M) . Refira-se ainda a não concretização de € 170 M de receitas previstas no orçamento relacionadas com
3concessões de infraestruturas portuárias e da Silopor .
As transferências de capital registam um acréscimo de € 95 M (134,0%) que reflete o impacto das transferências, efetuadas em dezembro para a Direção-Geral do Tesouro e Finanças (DGTF), pelo
IAPMEI - Agência para a Competitividade e Inovação (€ 93 M) e Turismo de Portugal (€ 7 M) para 4
subscrição de capital da Instituição Financeira de Desenvolvimento (IFD) .
A receita de ativos financeiros cresceu € 790 M (24,7%) devido ao efeito conjugado do acréscimo de títulos a médio e longo prazos e do decréscimo verificado nos empréstimos a médio e longo prazos e na
receita de alienação de partes sociais de empresas, como se evidencia no quadro seguinte.
Quadro 5 – Ativos financeiros – Evolução de 2013 para 2014
(em milhões de euros)
Execução Variação Receita
2013 2014 Valor (%)
Títulos a Médio e Longo Prazos 430 3 295 2 865 666,3
Sociedades financeiras 430 3 295 2 865 666,3
BCP 0 2 250 2 250 -
BPI 280 920 640 228,6
BANIF 150 125 -25 -16,7
Empréstimos a Curto Prazo 24 8 -16 -66,5
Empréstimos a Médio e Longo Prazos, dos quais: 1 303 391 -911 -70,0
Administração Central - SFA 1 249 251 -997 -79,9
Administração Regional 15 36 21 135,7
Administração Local 33 99 67 205,7
Recuperação de Créditos Garantidos 17 24 7 41,8
Alienação de partes sociais de empresas 1 419 264 -1 155 -81,4
Outros Ativos Financeiros 0 1 1 3 707,4
Total de Ativos Financeiros 3 193 3 983 790 24,7
Fonte: SGR de 2013 e de 2014.
1 Em 2015, a AT passou a registar corretamente no SGR as verbas da CESE como receita de impostos diretos diversos.
2 Nos termos do artigo 2.º da Portaria n.º 218/2012, de 19 de julho, foram recebidos € 272 M em 2012 e € 20 M em 2013.
3 No Relatório do OE para 2015, é referida como uma das medidas temporárias inscritas no OE para 2014.
4 A IFD foi criada pelo Decreto-Lei n.º 155/2014, de 21 de outubro, na sequência da RCM n.º 73/2013, de 19 de
novembro, tendo como missão e objetivos o desempenho de funções de gestão de instrumentos financeiros públicos de
estímulo ao investimento empresarial em bens e serviços transacionáveis e melhorar as condições de financiamento da
economia através da redução dos custos e aumento das maturidades de financiamento das empresas viáveis, bem como
aumento da liquidez disponível e criação de novos instrumentos de financiamento e de capitalização.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Os títulos a médio e longo prazos refletem as amortizações dos instrumentos de capital contingente (coco
bonds) realizadas pelos bancos (€ 3.295 M) que aumentam € 2.865 M (666,3%)1. Os empréstimos a médio e longo prazos decrescem € 911 M (-70,0%) devido à conversão em capital dos valores vencidos
2de empréstimos concedidos a EPR . Em 2014, a receita de alienação de partes sociais de empresas
totaliza € 384 M (€ 345 M dos CTT e € 3 39 M da REN) menos € 1.155 M (-81,4%) do que em 2013 .
A receita de ativos financeiros está ainda influenciada pela restituição registada para operacionalizar a
transferência de € 119 M para o Fundo de Regularização da Dívida Pública (FRDP) – verba restante do produto da reprivatização da ANA e dos CTT afeto em 2013 ao FRDP para amortização da dívida
pública (€ 1.459 M4 5). Nos termos legais essa verba devia ter sido transferida em 2013 mas só o foi em 6
2014, afetando a Receita do Estado dos dois exercícios . Em contraditório, a DGO alega que a receita
só foi recebida no final de 2013 pelo que “(…) não houve tempo útil para proceder à transferência”. Ora,
devendo as operações de reprivatização ser planeadas e a entrada da respetiva contrapartida financeira
na tesouraria do Estado ser conhecida antecipadamente, a sua transferência para o FRDP devia ter sido
prevista e organizada, como necessário, para evitar o recurso a procedimentos contabilísticos
inadequados, sobretudo porque implicam omitir receita (devido à utilização indevida da operação de
restituição) e despesa (pela transferência para o FRDP) do Estado, em desrespeito de princípios e
regras orçamentais.
3.2.3. Receita dos serviços e fundos autónomos
As receitas dos SFA são reportadas, através do SIGO, por valores mensais acumulados, sendo daí 7
extraídos os dados que figuram na CGE. O Tribunal já recomendou o aperfeiçoamento desse sistema
por não identificar as operações contabilizadas nem a cada uma associar data-valor e de registo,
elementos essenciais para apreciar a correção dos procedimentos de contabilização, quanto à
fiabilidade e tempestividade da informação.
Na execução orçamental de 2014 reportada (por 260 SFA incluindo 64 EPR) verificou-se a falta:
8Do reporte final (anual) de 6 entidades ;
1 Amortização de € 2.250 M pelo BCP (não amortizou capital em 2013), de € 920 M pelo BPI (€ 280 M em 2013) e de
€ 125 M pelo BANIF (menos € 25 M que em 2013). 2 Pagos € 1.249 M em 2013, por REFER (€ 516 M), Estradas de Portugal (€ 426 M), Metropolitano de Lisboa (€ 153 M)
e Metro do Porto (€ 148 M), mas apenas € 251 M em 2014 por Metro do Porto (€ 225 M) e Parque Escolar (€ 23 M). 3 Em 2013 essa receita totalizou € 1.419 M provenientes da privatização da ANA (€ 993 M) e dos CTT (€ 467 M) e
deduzidos da restituição relativa à transferência para o FRDP dos € 40 M provenientes da privatização do BPN. 4 Nos termos dos Despachos n.º 308/2014 (CTT) e n.º 358/2014 (ANA), publicados em 8 e 9 de janeiro, respetivamente.
5 As receitas dos Estado provenientes das reprivatizações serão exclusivamente utilizadas, separada ou conjuntamente,
para amortização, da dívida pública, amortização da divida do sector empresarial do Estado, serviço da dívida
resultante de nacionalizações ou novas aplicações de capital no sector produtivo - artigo 16.º da Lei-Quadro das
Privatizações (Lei n.º 11/90, de 5 de abril, alterada e republicada pela Lei n.º 50/2011, de 13 de setembro). 6 Semelhante irregularidade ocorreu em 2013 para transferir € 40 M para o FRDP – produto da receita obtida em 2012
com a reprivatização do Banco Português de Negócios – a qual foi objeto de apreciação crítica por parte do Tribunal. 7 Vide Recomendação 4 – PCGE/2010 e Recomendação 6 – PCGE/2011.
8 No caso do Fundo de Fomento Cultural, do Instituto Hidrográfico, da DEFLOC - Locação de Equipamentos de Defesa,
SA, da Fundação para o Desenvolvimento Ciências Económicas Financeiras e Empresariais e do IMAR - Instituto do
Mar, a DGO incluiu na CGE os valores provisórios da execução orçamental acumulada a dezembro 2014. No caso da
Agência Nacional para a Qualificação e o Ensino Profissional, a DGO incluiu na CGE a informação reportada para a
conta de gerência (ainda que não finalizada).
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Tribunal de Contas
Do reporte integral (mensal) do INL - Laboratório Ibérico Internacional de Nanotecnologia que interpôs recurso judicial da decisão do INE de o integrar no sector público.
O atraso e a omissão de execução orçamental dos SFA é, como o Tribunal tem assinalado, uma
situação recorrente nas sínteses de execução orçamental divulgadas mensalmente pela DGO. A 1
inclusão de informação que não corresponde à execução final das entidades torna evidente que, nessa
medida, a CGE não transmite de forma verdadeira e apropriada o valor da execução orçamental.
O quadro seguinte compara, por classificação económica, a execução das receitas de 2014 com as de
2013. Para determinar a receita efetiva excluem-se as receitas de ativos e passivos financeiros, as
transferências entre SFA (evitando duplicações) e o saldo da gerência anterior.
Quadro 6 – Receita dos Serviços e Fundos Autónomos – Execução
(em milhões de euros)
Execução Variação
Classificação Económica 2013 2014 SFA (sem EPR) SFA (com EPR)
SFA EPR Total SFA EPR Total Valor (%) Valor (%)
Receitas Correntes 22 700 2 271 24 972 23 037 2 623 25 660 337 1,5 689 2,8
Receitas Fiscais 457 668 1 125 459 685 1 144 2 0,5 19 1,7
Receitas Correntes Não Fiscais 22 243 1 603 23 846 22 578 1 939 24 516 334 1,5 670 2,8
Contribuições para a Segurança Social, CGA e ADSE 4 597 1 4 598 5 022 0 5 022 425 9,2 424 9,2
Taxas, Multas e Outras Penalidades 1 255 374 1 629 1 319 388 1 707 64 5,1 78 4,8
Rendimentos da Propriedade 240 107 347 334 47 382 94 39,2 35 10,1
Transferências Correntes, das quais 15 508 515 16 023 14 790 436 15 226 -718 -4,6 -797 -5,0
Estado 13 850 382 14 233 13 601 325 13 926 -250 -1,8 -307 -2,2
Outras 1 658 132 1 790 1 189 111 1 300 -469 -28,3 -490 -27,4
Venda de Bens e Serviços Correntes 564 566 1 130 505 1 018 1 523 -59 -10,4 393 34,8
Outras Receitas Correntes 79 41 120 607 50 657 529 670,0 537 446,7
Receitas de Capital 2 569 247 2 816 1 740 129 1 868 -829 -32,3 -948 -33,7
Venda de Bens de Investimento 9 25 34 9 61 69 0 -2,8 35 103,1
Transferências de Capital, das quais 2 558 219 2 776 1 730 51 1 781 -827 -32,3 -995 -35,8
Estado 1 605 9 1 615 738 17 755 -867 -54,0 -860 -53,2
Outras 952 209 1 162 992 34 1 026 40 4,2 -135 -11,7
Outras Receitas Capital 2 3 5 1 17 18 -2 -72,5 12 221,6
Outras Receitas 41 5 46 58 2 60 18 42,9 15 31,8
Receita Efetiva 25 310 2 523 27 833 24 835 2 754 27 589 -475 -1,9 -244 -0,9
Transferências Correntes de SFA 283 90 374 360 95 456 77 27,2 82 22,0
Transferências de Capital de SFA 63 10 73 60 18 78 -3 -4,9 5 6,3
Ativos Financeiros 830 84 914 783 128 910 -47 -5,7 -3 -0,3
Saldo da Gerência Anterior 3 438 610 4 048 2 782 523 3 305 -657 -19,1 -743 -18,4
Passivos Financeiros 46 3 726 3 772 7 2 348 2 355 -39 -84,0 -1 417 -37,6
Receita Orçamental 29 971 7 043 37 014 28 827 5 865 34 692 -1 143 -3,8 -2 321 -6,3
Operações Extraorçamentais 8 811 31 8 842 8 374 33 8 407 -437 -5,0 -435 -4,9
Receita Total (SIGO-SFA) 38 782 7 075 45 856 37 202 5 898 43 099 -1 580 -4,1 -2 757 -6,0
Fonte: SIGO.
1 Em contraditório, a DGO alega que esse procedimento visa minimizar o impacto da falta de informação. Sublinha-se,
porém, que se trata de informação cuja existência é de caráter obrigatório.
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A receita efetiva dos SFA (sem EPR) totaliza € 24.835 M em 2014, menos € 475 M (-1,9%) do que em 2013. Considerando as EPR, a receita efetiva é de € 27.589 M, registando uma descida de € 244 M (-0,9%), uma vez que a receita efetiva das EPR cresceu € 230 M (9,1%) face a 2013.
A redução da receita total, em € 2.757 M (-6%), deve-se ao efeito conjugado da diminuição das receitas de capital em € 948 M (-33,7%) e do aumento das receitas correntes em € 689 M (2,8%).
As receitas correntes dos SFA (com EPR) aumentam € 689 M (2,8%) por efeito conjugado do:
acréscimo de € 424 M (9,2%) nas contribuições para a Segurança Social, CGA e ADSE, explicado, sobretudo, pelo aumento dos encargos das entidades empregadoras do Estado com a Caixa
Geral de Aposentações (CGA) cujas contribuições mensais passaram, a partir de janeiro de 1
2014, de 20% para 23,75% , pelo alargamento da base de incidência da contribuição 2
extraordinária de solidariedade (CES) e pelo aumento do número de beneficiários de pensões
da responsabilidade de outras entidades, com reflexo na “Compensação por pagamento de pensões” recebida dessas entidades pela CGA;
aumento nas vendas de bens e serviços correntes em € 393 M (34,8%) com destaque para as EPR Parque Escolar (mais € 3128 M) e REFER - Rede Ferroviária Nacional (mais € 2 412 M) .
crescimento de € 537 M (446,7%) nas outras receitas correntes devido, sobretudo, à alteração metodológica na contabilização das verbas para o financiamento de ações de formação
5profissional , anteriormente registadas como transferências da Segurança Social, o que implicou
uma redução da execução desta rubrica em € 419 M (-48,1%), incluída no quadro anterior em outras transferências correntes;
decréscimo das receitas de transferências correntes do Estado em € 307 M (-2,2%), sobretudo da CGA (menos € 233 M e -5,3%) – que resulta da redução do financiamento da CGA por via OE, ação que se insere no processo de convergência entre a CGA e a Segurança Social.
O decréscimo das receitas de capital dos SFA (com EPR) em € 948 M (-33,7%) resulta, sobretudo, da diminuição de € 956 M (-71,4%) nas transferências de capitaldo Estado para o Fundo de Regularização da Dívida Pública (FRDP). Com efeito, o produto de privatizações transferido para o FRDP em 2014,
para amortização de dívida pública, foi apenas de € 384 M (€ 34 65 M relativos à privatização dos CTT e € 39 7M relativos à privatização da REN ) quando em 2013 tinha sido de € 1.340 M (proveniente das operações de privatização da ANA e dos CTT).
1 Nos termos do artigo 81.º da LOE para 2014 que procede à alteração do n.º 1 do artigo 6.º-A do Decreto-Lei n.º 498/72,
de 9 de dezembro (Estatuto da Aposentação), todas as entidades, independentemente da respetiva natureza jurídica e do
seu grau de autonomia, contribuem mensalmente para a CGA com 23,75% da remuneração sujeita a desconto de quota
dos trabalhadores abrangidos pelo regime de proteção social convergente ao seu serviço. 2 Por ter passado a incidir sobre a totalidade das pensões e prestações pecuniárias vitalícias recebidas pelo titular,
independentemente da sua natureza, comportando novas taxas e limites de incidência nas pensões pagas a partir de
maio nos termos da Lei n.º 13/2014, de 14 de março (primeira alteração à LOE para 2014). 3 Na sequência do contrato programa celebrado com o Estado, no âmbito do programa de modernização de escolas
secundárias. 4 Para tal evolução concorre o pagamento, em dezembro de 2014, da dívida da CP à REFER relativa à taxa de utilização
da infraestrutura ferroviária em 2013. 5 Nos termos da circular de preparação do OE para 2014 (Circular Série A n.º 1374, da DGO, de 9 de agosto, ponto 56,
alínea c)) o serviço ou organismo da administração central beneficiário de um financiamento desta natureza, regista a
receita em “outras receitas correntes – subsídios – segurança social”. 6 Despacho n.º 15596/2014, da Ministra de Estado e das Finanças, de 19 de dezembro.
7 Despacho n.º 2548/2014 da Secretária de Estado do Tesouro, de 17 de dezembro.
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Tribunal de Contas
Como o quadro seguinte evidencia, apenas cinco EPR concentram 65,6% (€ 1.806 M) da receita efetiva reportada pelas 64 EPR no SIGO (€ 2.754 M).
Quadro 7 – Receita dos Serviços e Fundos Autónomos – EPR com maior receita
(em milhões de euros)
Execução Variação EPR
2013 2014 Valor (%)
Estradas de Portugal, SA 824 860 36 4,4
Rede Ferroviária Nacional - REFER, EPE 215 330 115 53,6
Rádio e Televisão de Portugal, SA 246 245 -1 -0,5
Universidade do Porto - Fundação Pública 225 215 -10 -4,4
Parque Escolar, EPE 51 156 105 205,0
Total 1 561 1 806 245 15,7%
Receita Efetiva das EPR 2 523 2 754 230 9,1
Fonte: SIGO.
No que respeita à EP, dos € 860 M de receita efetiva, € 527 M foram registados como receita de ISPE, que aumenta € 23 M (4,6%), e € 317 M provêm de portagens, que aumenta € 24 M (8,1%). Porém os € 527 M não correspondem a receita de ISPE mas à verba recebida pela EP a título de CSR. Ora, a CSR deve ser registada pela AT, como receita do Estado, e a consequente transferência do respetivo
valor deve constar da despesa do Estado e da receita da EP no OE e na respetiva execução orçamental
– vide 3.2.1.2.
Dos € 330 M de receita efetiva da REFER, € 240 M referem-se a venda de bens e serviços correntes (72,7%). Para este aumento (mais € 203 M que em 2013) contribuiu o pagamento de € 170 M pela CP,
1em dezembro de 2014, no âmbito de um acordo de regularização da dívida .
No caso da RTP, dos € 245 M de receita efetiva, € 164 M (€ 152 M em 2013) resultam da CAVa qual está incluída indevidamente nas vendas de bens e serviços correntes que aumentam € 46 M (23,7%). Esta situação irregular, que tem sido objeto de crítica recorrente do Tribunal, foi alterada em 2015 com a
reclassificação da CAV como taxa sobre a energia, mas o novo procedimento é, também, incorreto por
não se tratar da contraprestação de um serviço – vide 3.2.1.2.
A quebra de € 52 M nas transferências correntes do Estado deve-se ao efeito base do recebimento desse 2
valor em 2013, a título de indemnização compensatória pela prestação de serviço público .
Da receita efetiva da Universidade do Porto (€ 215 M), 53,9% (€ 116 M) provém de transferências correntes do OE. A quebra de € 10 M (-4,4%) resulta, principalmente, da diminuição das transferências de capital provenientes da União Europeia, em € 8 M (-43,5%).
O acréscimo de € 105 M na receita da empresa Parque Escolar resulta do efeito conjugado do aumento de € 131 M (1.270,3%) na venda de bens e serviços correntes, para o qual foi determinante o contrato programa celebrado com o Estado, no âmbito do programa de modernização de escolas secundárias, e
da diminuição de € 26 M (-4,0%) nas transferências correntes provenientes da União Europeia.
1 Dada a falta de pagamento pela CP da taxa de utilização da infraestrutura ferroviária durante o ano de 2013.
2 Nos termos da RCM n.º 23/2013, de 10 de abril.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Das receitas não efetivas dos SFA (com EPR) importa referir a evolução das relativas a:
ativos financeiros – diminuição de € 3 M (-0,3%), com incidência no FRDP cuja receita decresceu € 172 M (-52,9%). A receita de ativos financeiros do FRDP inclui € 119 M (€ 40 M em 2013) registados como alienação de partes sociais de empresas – verba remanescente do produto das operações de privatização da ANA e dos CTT, efetuadas em 2013, afetos ao FRDP
para amortização da dívida pública. Essa verba, nos termos legais, deveria ter sido transferida
para o FRDP em 2013 mas só o veio a ser no primeiro trimestre de 2014 – vide 3.2.2.
De referir também a quebra significativa em receita de títulos a médio e longo prazo do Estado no
valor de € 240 M (93,3%). Com efeito contrário, verifica-se o aumento da receita em ativos financeiros de € 153 M (195,7%) do IAPMEI devido à aquisição de unidades de participação no valor de € 110 M e do aumento de empréstimos a médio e longo prazos no valor de € 43 M (57,1%).
saldo da gerência anterior – diminuição de € 743 M (-18,4%), para a qual concorrem como descidas mais significativas as que se verificam nos saldos da Administração Central do
Sistema de Saúde, IP (ACSS), do Fundo de Acidentes de Trabalho (FAT), do Fundo de
Garantia Automóvel (FGA) e da REFER, que decrescem € 248 M (-47,7%), € 245 M (-97,6%), € 227 M (-97,8%) e € 139 M (-65,3%), respetivamente.
O quadro seguinte evidencia as receitas de passivos financeiros das EPR que constituem formas de
financiamento destas entidades pelo Estado através de empréstimos a médio e longo prazos (€ 1.083 M) e de dotações de capital (€ 1.246 M).
Quadro 8 – Financiamento do Estado às EPR
(em milhões de euros)
Empréstimos a Dotações de EPR Total
MLP Capital
Estradas de Portugal 0 793 793
Metropolitano de Lisboa 0 211 211
Metro do Porto 500 0 500
Parque Escolar 23 0 23
Parups 164 0 164
Parvalorem 325 0 325
Rede Ferroviária Nacional - REFER 64 240 304
Transtejo 8 2 10
Total 1 083 1 246 2 329
Fonte: SIGO.
O financiamento das EPR pelo Estado passou também pela conversão em capital dos valores vencidos
em 2014 relativos a empréstimos de anos anteriores (€ 1.861 M) concedidos pelo Estado à REFER (€ 795 M), à EP (€ 728 M) e ao Metropolitano de Lisboa (€ 338 M) – vide 3.2.2.
Refira-se que os empréstimos a médio e longo prazos do Estado a EPR atingiram, em 2013,
€ 3.191 M, tendo o Governo admitido no ROE para 2014 não estar previsto o respetivo reembolso mas antes a possibilidade de “dar início a um processo de reforço do capital próprio de algumas EPR,
consubstanciado na atribuição de dotações de capital e/ou conversão de créditos do Estado em capital”.
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Tribunal de Contas
3.2.4. Receita extraorçamental dos SFA
1
Em 2014, as receitas dos SFA inscritas nos mapas contabilísticos gerais da CGE são apenas
orçamentais e totalizam € 34.692 M, continuando a não incluir, à semelhança de anos anteriores, qualquer montante de operações extraorçamentais. Ora, o Tribunal recomenda, desde 2009, o registo
integral dos fluxos financeiros dos serviços da administração central nos sistemas de suporte à CGE, 2
classificando em operações extraorçamentais a parte não relevada em operações orçamentais .
Porém, consta do Mapa 31 do Volume II da CGE (sobre a execução orçamental dos SFA reportada no
SIGO) que, dos 260 SFA, apenas 31 (dos 6 ministérios identificados no quadro seguinte) reportaram
receita extraorçamental (REO). Os SFA dos restantes sete ministérios (Finanças, Negócios
Estrangeiros, Defesa Nacional, Administração Interna, Justiça, Saúde, Ambiente, Ordenamento do
Território e Energia) não reportaram receita nem despesa extraorçamental.
Quadro 9 – Serviços e Fundos Autónomos – Receitas e Despesas Extraorçamentais
(em milhares de euros)
Ministério Receita Despesa Saldo
Encargos Gerais do Estado 3 3 0
Presidência do Conselho de Ministros 7 227 006 5 154 830 2 072 176
Economia 321 792 259 494 62 298
Agricultura e do Mar 815 868 813 293 2 575
Educação e Ciência 39 725 39 612 113
Solidariedade, Emprego e da Segurança Social 2 685 2 684 1
Total 8 407 080 6 269 917 2 137 163
Fonte: SIGO e Mapa 31 da CGE de 2014.
Dos € 3 8.407 M de REO constante do SIGO, € 8.334 M (99,1%) referem-se a apenas 5 entidades . 4
Estas são intermediárias dos fluxos financeiros recebidos da UE que, seguindo instruções da DGO ,
são, em regra, registados como operações extraorçamentais. Alegando a DGO que contabilizar a REO
apenas depende dos serviços, foi selecionada uma amostra de 34 SFA (incluindo 10 EPR) para
identificar as razões da não relevação da REO pela generalidade dos serviços.
Examinada a informação prestada por essas entidades verifica-se terem sido registados € 9.587 M de 5
REO nos sistemas contabilísticos locais de 29 desses SFA . Ora, tal valor excede em € 1.325 M o constante do SIGO como reportado por esses SFA (€ 8.262 M) e até supera em € 1.180 M a REO total transmitida do SIGO para a CGE (€ 8.407 M). Nessa medida, a CGE de 2014 não reflete, de forma verdadeira e apropriada, a movimentação subjacente à execução orçamental do ano. Com efeito, exime
uma parte substancial dos fundos recebidos ao controlo e responsabilização legalmente determinados
para as receitas (orçamentais e extraorçamentais) e desrespeita princípios orçamentais.
1 Mapa V - Receitas dos serviços e fundos autónomos, por classificação orgânica, com especificação das receitas globais
de cada serviço e fundo e Mapa VI - Receitas dos serviços e fundos autónomos, por classificação económica. 2 Vide Recomendações: 11-PCGE/2009, 43-PCGE/2010, 46-PCGE/2011, 43-PCGE/2012 e 49-PCGE/2013.
3 Instituto Financeiro para o Desenvolvimento Regional, Agência para o Desenvolvimento e Coesão, Instituto de
Financiamento da Agricultura e Pescas, Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu e IAPMEI – Agência para a Competitividade e Inovação.
4 Pontos 54 e 56 a 58 da Circular n.º 1377 da DGO.
5 Os cinco restantes não registaram REO.
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Face à inconsistência entre a informação dos sistemas contabilísticos locais e a do SIGO, o exame da
informação obtida (dos SFA selecionados e na DGO) identificou os constrangimentos seguintes (que
obstam à relevação da REO no SIGO e, em consequência, na CGE):
1para os 230 SFA que prestam informação online no SIGO (através de registo manual ou por ficheiro informático): não é possível reportar REO sem previsão inicial ou corrigida no SIGO;
2para os 30 SFA que prestam informação ao RIGORE Central (por estarem dispensados de o fazer no SIGO - ponto 108 da Circular n.º 1375 da DGO): a informação sobre a REO fica
disponível no RIGORE Central mas, uma vez transmitida ao SIGO, é rejeitada se não existir
previsão inicial ou corrigida.
Assim:
seja qual for a forma de prestar informação ou o valor registado no sistema contabilístico local do SFA, é necessário constar do SIGO previsão inicial ou corrigida para a REO;
a aplicação dessa regra orçamental à REO sem atender à natureza dessa receita gera inconsistência entre a informação do SIGO e a dos sistemas contabilísticos locais dos SFA
visto que nestes, segundo as regras do POCP (e POC sectoriais), não se registam previsões
iniciais nem corrigidas;
para a REO constar do SIGO, os SFA têm de inscrever uma previsão inicial para o OE e/ou 3
efetuar alterações orçamentais sem enquadramento legal .
4
Não obstante a DGO alegar que “(…) todos os fluxos que não configurem operações orçamentais devem ser
objeto de registo (…)”, detetaram-se SFA que não reportam REO e constrangimentos que obstam à
relevação da REO no SIGO.
Tais deficiências conduzem ao incumprimento de normas legais e desrespeitam princípios orçamentais 5
(universalidade e especificação). Assim, deve a DGO emitir e divulgar instruções para assegurar que
as operações extraorçamentais dos SFA (incluindo EPR) são integralmente reportadas nos sistemas
que suportam a CGE. Para o efeito, deve também eliminar os constrangimentos técnicos que obstam
ao reporte das operações extraorçamentais gerando inconsistência entre a informação dos sistemas
contabilísticos locais dos SFA e a correspondente informação do SIGO (que suporta a CGE).
1 Incluindo SFA cujo sistema contabilístico local é o GeRFIP (Gestão de Recursos Financeiros em modo Partilhado) que
já deveria transmitir a informação por interface ao RIGORE (Rede Integrada de Gestão Orçamental e dos Recursos do
Estado) Central. Porém, como a Entidade de Serviços Partilhados da Administração Pública (ESPAP) ainda não
concluiu os desenvolvimentos necessários, esses SFA continuam a prestar informação através de registo manual ou por
upload de ficheiro XML no SIGO estando, também, sujeitos aos constrangimentos referidos. 2 As Circulares n.º 1369 e n.º 1372 – Série A, da DGO, difundiram instruções sobre a metodologia para a integração da
informação contabilística do POCP (e POC sectoriais) no novo sistema - RIGORE Central, visando a substituição
gradual do preenchimento de páginas on-line (SIGO) pelo envio de ficheiros provenientes dos sistemas locais. 3 Nos termos dos artigos 49.º a 52.º da LEO e do Decreto-Lei n.º 71/95 de 15 de abril.
4 Vide Relatório n.º 3/2015 – AEOAC (2.ª Secção) – Acompanhamento da Execução Orçamental da Administração
Central de 2014 (valores provisórios). 5
A DGO tem por missão superintender na elaboração e execução do OE, na contabilidade do Estado e no controlo da
legalidade, regularidade e economia da administração financeira do Estado, competindo-lhe definir e acompanhar,
numa ótica de melhoria contínua, os princípios e normas do processo orçamental, incluindo a definição dos requisitos
funcionais dos sistemas de gestão e informação orçamental (artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 191/2012, de 23 de agosto).
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3.2.5. Deficiente Contabilização da Receita Fiscal
Em 2014, a receita fiscal contabilizada representa 71% da receita consolidada da administração central
pelo que as deficiências na sua contabilização têm significativo impacto no rigor e fiabilidade da CGE.
A contabilização da receita fiscal continua a não cumprir a norma do RCRE, que determina a
interligação dos sistemas próprios de administração de receitas ao SGR. Face à inexistência de um
sistema de informação contabilística para a receita fiscal, a AT elabora tabelas para contabilização
mensal no SGR com base na informação obtida por consulta ao Sistema de Gestão de Fluxos
Financeiros (GFF), procedimento que prejudica a contabilização fiável dessa receita.
Essa falta de interligação, como o Tribunal tem assinalado, inviabiliza o cumprimento de outras 1
normas do regime, designadamente as respeitantes à prestação diária da informação e não assegura a
consistência entre a receita contabilizada no SGR e a informação dos sistemas próprios da AT.
Em julho de 2014, o MF alegou continuar a desenvolver uma aplicação de contabilidade para 2
viabilizar a interligação ao SGR e a prestação diária de informação, como recomendado pelo Tribunal 3
sem avançar a data prevista para a sua conclusão. Em novembro de 2014 , a AT alegou que “O projeto do sistema de contabilização continua em desenvolvimento e irá permitir a interligação com o SGR - Sistema de
Gestão de Receitas, e o envio automático da informação”. Já em outubro de 2015, a AT admitiu a
possibilidade do desenvolvimento desse projeto ser suspenso, ficando a aguardar as especificações
funcionais do projeto de implementação da Entidade Contabilística Estado (ECE), por parte da DGO.
A ECE irá integrar, designadamente, as receitas gerais do Estado (como as provenientes de impostos, 4
taxas, coimas, e multas) bem como as responsabilidades e os ativos do Estado .
Ora, a falta de interligação subsiste há mais de 14 anos, apesar da sua importância, da exigência legal
desde 2001 e da repetida referência do MF a trabalhos em curso para o efeito, o que levou o Tribunal,
no Parecer sobre a CGE de 2013, a recomendar ao Governo que determinasse à AT a elaboração e a 5
execução de um plano calendarizado para implementar as condições necessárias a essa interligação .
6
O MF reconhece a importância de conhecer a informação contabilística desagregada ao referir que : “A implementação do sistema e-fatura proporcionou à administração fiscal, pela primeira vez, a capacidade de acompanhar, em tempo real, a atividade económica, antes mesmo de se iniciarem os prazos de cumprimento
voluntário das obrigações que dela emergem. Essa possibilidade é nova em toda a história da administração
fiscal portuguesa e foi proporcionada pelas reformas implementadas no sistema de faturação, de emissão e
comunicação de documentos de transporte, de comunicação dos dados de pagamento de remunerações”.
1 A DGO continua a admitir, excecionalmente, que a AT proceda à contabilização mensal (Circular Série A n.º 1373).
2 Recomendações 3 – PCGE/2011, 6 – PCGE/2012, 6 – PCGE/2013 e as formuladas, nesse sentido, nos relatórios das
auditorias ao controlo da receita de IVA Autoliquidado, da receita do IRS e da receita do IRC (Relatórios n.º 05/2013,
n.º 13/2014 e 15/2015 da 2.ª Secção). 3 Em contraditório ao Parecer sobre a CGE de 2013.
4 Nos termos do n.º 2 do artigo 3.º e do n.º 1 do artigo 49.º da LEO aprovada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro.
Porém, os artigos 3.º e 20.º a 76.º dessa LEO (incluindo os relativos à ECE) só vão produzir efeitos em 12 de setembro
de 2018 mantendo-se em vigor as normas correspondentes da LEO republicada pela Lei n.º 41/2014 de 10 de julho. 5 Recomendação 6 – PCGE/2013.
6 Plano Estratégico de Combate à Fraude e Evasão Fiscais e Aduaneiras para o triénio 2015-2017, divulgado pelo
Gabinete do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais.
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Com efeito, a AT tornou obrigatória para os sujeitos passivos – em poucos meses – a comunicação por transmissão eletrónica de dados, dos elementos das faturas emitidas nos termos do Código do IVA e
de pagamento de remunerações, ou seja, a prestação de informação contabilística desagregada por
documento, até ao mês seguinte ao de incidência. Porém, como entidade administradora da receita
fiscal, ainda presta informação agregada (mensal), não obstante o regime legal em vigor desde 2001.
Na contabilização da receita dos principais impostos (IRS, IVA e IRC) subsistem as deficiências
reportadas pelo Tribunal quanto à dedução indevida de verbas a afetar ao FET e à não contabilização 1
pela AT das receitas das Regiões Autónomas (RA) e dos Municípios . O quadro seguinte evidencia os
valores afetados por essas deficiências e inclui o IUC pela não contabilização de 46% da sua receita.
Quadro 10 – Principais deficiências na contabilização da receita fiscal pela AT
(em milhões de euros)
Âmbito Receita IRS IRC IVA IUC Total
Registada no SGR 12 854 4 519 13 814 277 31 464
Receita Afeta ao FET 12 7 13 1 33
Orçamental PMIRS dos Municípios das RA -14 0 0 0 -14
Subtotal - Receita Orçamental 12 852 4 526 13 827 278 31 483
Registada no SGR 0 0 0 0 0
PMIRS dos Municípios das RA 14 0 0 0 14 Receita
Receita das RA 523 213 625 7 1368 Extraorçamental
Receita dos Municípios 0 212 0 231 443
Subtotal - Receita Extraorçamental 537 425 625 238 1 825
Total 13 389 4 951 14 452 516 33 308
Fonte: AT, SGR e CT.
No que respeita à receita orçamental, verifica-se que:
As verbas afetas ao FET (€ 33 M) continuam a ser indevidamente abatidas pela AT à receita dos impostos e a ser entregues sem reflexo no OE. Os princípios orçamentais e as normas de
contabilização das receitas do Estado obrigam a AT a registar essas verbas como receita dos
respetivos impostos e, em despesa, as transferências para o FET.
Após apreciação crítica do Tribunal nos Pareceres sobre a CGE de 2009 a 2012, a participação dos municípios na receita do IRS (PMIRS) passou a ser contabilizada no SGR como receita do
2Estado e transferida, por despesa, para os municípios . Contudo, o procedimento adotado
incorreu no erro de contabilizar na receita do Estado, para além da PMIRS do Continente
(€ 3 321 M) recomendada pelo Tribunal, a PMIRS das RA (€ 14 M). A PMIRS das RA deveria, à semelhança do IRS das RA, ser registada como receita extraorçamental, uma vez que a
PMIRS a favor das autarquias locais das RA é deduzida à receita de IRS cobrada na respetiva 4
região, apesar do Estado proceder diretamente à sua entrega às autarquias locais .
1 A apreciação do Tribunal decorre da evidência recolhida na AT, da sua reconciliação com a contabilidade do Tesouro
(CT), bem como da revisão analítica dos dados contabilísticos através do confronto dos valores registados no SGR com
os das tabelas mensais de suporte à contabilização e, destes, com a informação mensal do GFF da AT. 2 Nos termos do artigo 96.º da LOE para 2014.
3 A PMIRS da Região Autónoma da Madeira totaliza € 7,7 M e da Região Autónoma dos Açores € 5,8 M.
4 Nos termos do n.º 3 do artigo 66.º da Lei das Finanças das RA (Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro).
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No que respeita à receita extraorçamental, verifica-se que:
As receitas do IRS, do IRC, do IVA e do IUC das Regiões Autónomas (€ 1.368 M) continuam por contabilizar pela AT, em receita extraorçamental, bem como as respetivas transferências
para a administração regional, em despesa extraorçamental.
1As receitas do IUC dos Municípios (€ 231 M) e da derrama municipal no IRC (€ 212 M) continuam por contabilizar pela AT, em receita extraorçamental, bem como as respetivas
transferências para os municípios, em despesa extraorçamental.
A AT solicitou à DGO um parecer sobre o registo das receitas das RA. O Secretário de Estado 2
Adjunto e do Orçamento (SEAO) concordou com o parecer da DGO segundo o qual tais receitas
“devem ser refletidas na contabilidade das Regiões Autónomas e não na CGE, pelo que a sua entrega deve ser processada com recurso a operações de tesouraria” e“os sistemas que suportam a CGE são sistemas de cariz apenas orçamental, tanto do lado da receita como do lado da despesa, não permitindo evidenciar nesta o registo
de receitas e despesas extraorçamentais, nem os montantes a cobrar e a entregar às RA no final de cada ano.”
Ora, esta posição não tem sustento na lei visto que o cumprimento do princípio da especificação
previsto na LEO concretiza-se pela aplicação dos códigos de classificação das receitas e das despesas 3
públicas , os quais elencam os tipos de operações extraorçamentais, pelo que essa aplicação é, pois,
extensiva à totalidade dos fluxos financeiros movimentados obrigando ao registo, em operações
extraorçamentais, dos fluxos financeiros que não sejam receitas ou despesas orçamentais.
As operações extraorçamentais em causa suportam a cobrança de receitas fiscais das RA, que compete
à AT validar e contabilizar (como EAR), e a entrega dos montantes devidos às RA completando, de
forma verdadeira e apropriada, o seu registo na contabilidade das RA (como receitas orçamentais).
Para além disso, ao contrário do que alega a DGO o SGR permite registar receitas extraorçamentais,
apesar da DGO ter vindo a limitar a sua utilização ao registo das reposições abatidas nos pagamentos e
dos excessos de multi-imposto a restituir aos contribuintes. As restantes receitas extraorçamentais não
têm sido registadas no SGR, por intervenção da própria DGO, à revelia de normas legais e de 4
recomendações do Tribunal .
Por essa razão, o Tribunal recomendou à Ministra de Estado e das Finanças que determinasse à DGO a
criação das condições necessárias para a AT registar no SGR a totalidade das receitas que administra
(incluindo a receita extraorçamental a entregar às Regiões Autónomas e aos Municípios) assumindo, 5
dessa forma, a sua integral responsabilidade pela respetiva contabilização .
1 Nos termos do n.º 1 do artigo 3.º da Lei n.º 22-A/2007, de 29 de junho, que aprovou o Código do IUC.
2 Despacho de 13 de outubro de 2014 apresentado no contraditório ao PCGE de 2013.
3 Aprovados pelo Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro.
4 Recomendações 43 - PCGE/2010, 46 - PCGE/2011, 43 - PCGE/2012 e 5 e 48 - PCGE/2013.
5 Recomendação 3 doRelatório n.º 15/2015 (2.ª Secção) – Auditoria ao Controlo da Receita do IRC, aprovado em 25 de
junho e disponível em www.tcontas.pt.
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3.2.6. Receita Fiscal obtida por combate à fraude e à evasão
Do Plano Estratégico de Combate à Fraude e Evasão Fiscais e Aduaneiras para o triénio 2012-2014 1
constavam 127 medidas das quais, segundo o MF, foram implementadas 122 (96,1%) . Todavia, além 2
das cinco medidas reconhecidas como não implementadas , apenas em seis das restantes se verificou 3
medição dos respetivos impactos e, destas, só três apresentam resultados quantitativos .
Com efeito, existem medidas que apontam para a necessidade de incrementar uma determinada ação, 4
sem qualquer indicador de medida quantitativo que permita concluir sobre a sua concretização , 5
medidas reportadas como cumpridas apenas pela referência à aprovação de um novo regime legal sem
referir, em concreto, de que forma tal regime satisfaz o objetivo previsto, e medidas destinadas a
imputar aos contribuintes um conjunto de obrigações adicionais, como são exemplos:
a imposição da obrigatoriedade da utilização de programas de faturação certificados para os sujeitos passivos que desenvolvem atividades empresariais;
a imposição de regras para a utilização de equipamentos não certificados;
a imposição de um regime que regule a emissão e transmissão eletrónica de faturas e outros documentos com relevância fiscal em sectores de maior risco;
a consagração da obrigatoriedade de entrega da declaração de retenções na fonte, incluindo nos períodos em que não foram efetuadas retenções;
a imposição da obrigatoriedade de comunicação prévia à administração tributária e aduaneira, através de declaração de início de atividade ou de alterações da sua qualidade de operador
6comunitário .
A progressiva transferência de tarefas, em regra, confiadas à AT, levou os contribuintes a assumir 7
gradualmente maiores custos no cumprimento das suas obrigações fiscais , com consequências diretas
e imediatas na sua atividade económica, situação ainda agravada pelo aumento da tributação efetiva
associado ao processo de consolidação orçamental.
1 Resposta do MF em 31/07/2015.
2 As medidas sobre o planeamento de caráter vertical que contemplam a cadeia de comercialização dos produtos em cada
sector, a incrementação da atividade de controlo preventivo através da dinamização da utilização do repositório
antifraude, a identificação das áreas de negócios mais sensíveis, a seleção das ferramentas necessárias para o controlo e
monitorização do comércio eletrónico e a criação, a nível central, de uma equipa para monitorizar tal comércio. 3 Com base na informação prestada pela AT sobre a execução do referido Plano Estratégico.
4 Tal situação verifica-se, por exemplo, nas medidas 29, 30 e 124.
5 Tal situação verifica-se, por exemplo, nas medidas 9, 12, 21, 27, 126.
6 Com base na informação prestada pela AT sobre a execução do referido Plano Estratégico
7 O Plano Estratégico de Combate à Fraude e Evasão Fiscais e Aduaneiras para o triénio 2015-2017 não prevê atenuar os
custos de cumprimento para os contribuintes: “o presente Plano Estratégico marca a abertura de uma nova era no combate à economia paralela e à evasão e fraude fiscais e aduaneiras. Com ele o paradigma de ação do combate é
alterado, mediante o reconhecimento de duas importantes inovações”. Ora, uma dessas inovações diz respeito ao papel da cidadania, nos termos da qual: “O combate à economia paralela, à evasão e à fraude fiscal e aduaneira não é uma função exclusiva das administrações fiscais, nem tão pouco do Estado. É uma missão que envolve todos os cidadãos,
cabendo à cidadania o papel mais determinante nesse combate, a par das administrações fiscais e do Estado” (sublinhado nosso). Vide Plano Estratégico – Combate à Fraude e Evasão Fiscais e Aduaneiras 2015-2017, página 6.
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A CGE não tem apresentado resultados quantitativos do combate à fraude e à evasão fiscais e o
Relatório que, nesse âmbito, o Governo tem apresentado à Assembleia da República não discrimina os
valores das liquidações adicionais e das coletas recuperadas por imposto nem avalia a adequação dos 1
instrumentos jurídicos criados para o efeito, tal como exigido pela lei . Essa falta de informação não
tem permitido concluir sobre a evolução desse combate nem sobre a receita fiscal daí decorrente.
Do Relatório de 2014 consta uma estimativa da receita fiscal resultante do combate à fraude e à evasão 2
fiscais (€ 2.550 M) sem indicação das fontes de informação nem dos cálculos efetuados para o efeito, não tendo o Ministério das Finanças disponibilizado ao Tribunal a informação necessária para
verificar essa estimativa.
Acresce que as principais parcelas (€ 1.041 M em notas de cobrança por ação inspetiva e € 1.148 M por cobrança coerciva) não são consistentes com os valores reportados pela AT ao Tribunal (€ 67 M em notas de cobrança por ação inspetiva pagas por cobrança voluntária) e na CGE de 2014 (€ 960 M por cobrança coerciva a qual, aliás, não é apenas imputável ao referido combate, dado que não tem,
necessariamente, origem em ações inspetivas conexas com situações de fraude e de evasão fiscais).
Por outro lado, o montante proveniente de regularizações voluntárias de imposto em resultado da
atividade inspetiva, não pode ser integralmente atribuído ao combate à fraude e à evasão fiscais,
porquanto a atividade inspetiva de que emergem essas regularizações não é exercida, exclusivamente,
no quadro normativo de situações de fraude ou de evasão fiscais.
Acresce que as notas de cobrança (€ 1.041 M) não traduzem necessariamente arrecadação efetiva de receita, antes sim que foram efetuadas liquidações adicionais na sequência de ações desenvolvidas
pela inspeção tributária, circunstância a que acresce ainda o facto das mesmas não estarem
obrigatoriamente relacionadas com situações de fraude ou de evasão fiscais, o mesmo sucedendo,
aliás, com parte da receita provinda das coimas.
Deste modo, apenas uma parte das regularizações voluntárias de imposto em resultado da atividade
inspetiva, da cobrança coerciva de impostos e das coimas por infrações fiscais se relacionam com
situações enquadradas normativamente como sendo de fraude e evasão fiscais, pelo que os resultados
quantitativos que se apresentam no relatório da CGE em matéria de receita proveniente ao combate à
fraude e evasão fiscais se encontram objetivamente sobreavaliados.
Por isso, reitera-se a premência na implementação do sistema de informação sobre a atividade de
inspeção tributária e aduaneira que tem vindo a ser recomendado pelo Tribunal, visto que representaria
um ganho de fiabilidade e rigor na relevação da receita fiscal proveniente do combate à fraude e à
evasão e um ganho de eficácia no controlo da informação prestada sobre a evolução desse combate.
1 Artigo 66.º do Decreto-Lei n.º 52/2014, de 7 de abril.
2 Dos quais € 129 M provenientes de regularizações voluntárias em resultado da atividade inspetiva, € 1.041 M de notas
de cobrança efetuadas pela inspeção tributária, € 1.148 M de cobrança coerciva de impostos e € 232 M de coimas por infrações fiscais. – Vide Relatório de Atividades Desenvolvidas – Combate à Fraude e Evasão Fiscais, 2014, página 53.
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3.2.7. Receita Fiscal obtida por ação inspetiva
No âmbito do controlo da receita fiscal e dos respetivos sistemas de informação tributários e
aduaneiros, face à sua importância para a equidade do sistema fiscal e para a execução orçamental, o
Tribunal examinou o contributo específico – acréscimo de receita cobrada – resultante da atividade da 1
inspeção tributária e aduaneira (IT), legalmente cometida à AT .
Tal como em anos anteriores, na CGE de 2014 não é relevada informação específica sobre os 2
resultados do controlo tributário e aduaneiro . A apreciação do Tribunal decorre da evidência
recolhida no âmbito dos trabalhos realizados para o presente Parecer que envolveram a obtenção de
dados da AT, o exame das respostas e dos resultados do controlo tributário e aduaneiro em 2014, a
apreciação dos planos e dos relatórios de atividades da AT, da IT e da Unidade dos Grandes 3
Contribuintes (UGC) , bem como do exame dos registos do SGR e dos dados estatísticos extraídos do
Sistema Integrado de Informação da Inspeção Tributária (SII IT).
A AT informou que procedeu a alterações no SII IT “no sentido de garantir a interligação necessária entre os sistemas de liquidação e cobrança, no sentido de tornar passível, de forma direta e inequívoca, o apuramento
do montante de liquidações de imposto e o acréscimo de receita proveniente da atividade da IT”. Porém os 4
resultados da ação inspetiva continuam a ser expressos por “valor de correções” a que corresponde
receita potencial e não receita efetivamente cobrada, evidenciando falta de fundamentação e de 5
uniformização no que respeita aos critérios de quantificação definidos pela IT e pela UGC .
6
Mantendo-se a estimativa da AT sobre o ”valor de correções” em 2013 e 2014 (€ 1.350 M por ano) , os resultados alcançados têm vindo a superar sucessivamente os objetivos fixados (€ 1.584 M em 2013 e € 1.546 M em 2014), circunstância que atento o objetivo estratégico definido pela AT de “garantir a
7eficácia na gestão e cobrança fiscal e aduaneira, visando a minimização do tax gap ”, conduz o Tribunal a
reiterar a necessidade de a AT rever o processo de estimativa do ”valor de correções”.
1 Nos termos do artigo 2.º, n.º 2, alínea b) e h), do Decreto-Lei n.º 118/2011, de 15 de dezembro.
2 Da CGE (Volume I - Tomo II, Quadro 5, página 15) apenas consta € 69 M de “imposto em falta recuperado” (um dos
indicadores da IGF sobre o impacto financeiro das suas ações de controlo) referindo-se que tal valor “corresponde a 10% das correções de base tributária acrescidos dos valores já recuperados”. Porém, não se indica o valor das correções e do imposto recuperado, bem como não se justifica a percentagem que utiliza para os cálculos. Tais
correções, não tendo sido realizadas pela AT, exigem ainda ações inspetivas dessa entidade para a sua confirmação e
emissão das respetivas liquidações do imposto em falta. O valor de correções referido na CGE constitui assim receita
fiscal potencial e não “imposto recuperado” como aí se indica. 3 A Portaria n.º 320-A/2011, de 30 de dezembro, fixa as competências da UGC inserida na estrutura orgânica da AT com
o objetivo de fazer face à complexidade das questões relativas aos grandes contribuintes. Nos termos do Decreto-Lei n.º
6/2013, de 17 de janeiro, que adaptou a legislação tributária às competências da UGC, devem ser criadas aos grandes
contribuintes “condições que permitam o acompanhamento do respetivo cumprimento das obrigações fiscais, reduzindo substancialmente os custos de contexto, os riscos de incumprimento e o nível de contencioso,
proporcionando-se, simultaneamente, segurança às opções [em matéria tributária]”.4 Relatório de Atividades da Inspeção Tributária e Aduaneira – 2014 e Relatório de Atividades da UGC – 2014.
5 A IT calcula o “valor de correções” pela multiplicação do montante das correções à matéria/rendimento coletável, por
uma “taxa teórica de 20%”, acrescido do valor do imposto detetado em falta. A UGC aplica uma taxa teórica de 20% apenas ao montante das correções à matéria/rendimento coletável em IRC, sendo os restantes impostos corrigidos a
uma taxa de 4%, acrescidos do valor do imposto detetado em falta. Sobre as limitações da utilização desta percentagem
– Vide Pareceres sobre a CGE de 2012 e de 2013. 6 Após a redução ocorrida face a 2012 (€ 2.008 M).
7 Internal Revenue Service (USA): “The tax gap is defined as the amount of tax liability faced by taxpayers that is not
paid on time”. Richard Murphy FCA Director, Tax Research UK, Closing the European Tax Gap.
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Tribunal de Contas
O contributo da atividade da IT para a receita fiscal de 2014, por imposto (calculado pela AT com as
limitações referidas), bem como a especificação da parte relativa à UGC, consta do quadro seguinte.
Quadro 11 – Resultados da IT em 2014 (por imposto)
(em milhões de euros)
Receita Fiscal (RF) “Valor de Correções” (**)
Imposto (*) RF GC IT / RF UGC / IT SGR RF GC IT UGC
(%) (%) (%)
IRS 12 854 3 389 26,4 145 1,1 1 0,7
IRC 4 519 1 607 35,6 649 14,4 254 39,1
IVA 13 814 5 683 41,1 410 3,0 72 17,6
IS 1 307 762 58,3 15 1,1 9 60,0
Outros 4 626 3 222 69,6 0 - 0 -
Total 37 120 14 663 39,5 1 219 3,3 336 27,6
Total - 2013 36 273 15 133 41,7 1 241 3,4 353 28,4
Var. 2013/2014 2,3 -3,1 - -1,8 - -4,8 -
CESE *** 65 0 0,0 35 53,8 35 100,0
IMT/IMI 292 0 0,0
Total IT 1 546 371 24,0
Total IT - 2013 1 583 353 22,3
Var. IT 2013/2014 -2,3 5,1 -
Fonte: AT. (*) Relatório de atividades da UGC – 2014 (**) Relatório de atividades da IT – 2014; SII IT (***) Indevidamente contabilizada pela AT em “Outras receitas correntes”
Os resultados apresentados pela IT em 2014 correspondem a 3,3% da RF (peso inferior ao verificado
em 2013 – 3,4%) tendo 27,6% deste origem na UGC (em 2013 foi de 28,4%). Os GC foram responsáveis por 39,5% da RF (em 2013 representavam 41,7%) no montante de € 1 14.663 M . Face a 2013 a RF dos GC registou um decréscimo de 3,1%, quando o total da RF apresenta um aumento de
2,3%, o que se traduz numa redução do contributo fiscal dos GC de -5,4 p.p., cabendo aos restantes
contribuintes um esforço contributivo superior em 6,2% (de € 21.140 M para € 22.457 M).
A UGC foi responsável por € 371 M, mais 5,1% do que em 2013. Porém este resultado decorre das correções de imposto em falta detetado pelo controlo declarativo da Contribuição Extraordinária sobre
2o Sector Energético (CESE) em dezembro , sem as quais os resultados da UGC e da IT teriam
decréscimos, respetivamente, de 4,8% e de 4,5% face a 2013. A proximidade da data do facto gerador 3
do incumprimento declarativo à da correção da CESE em falta pela UGC, revela desarticulação entre
a “área de acompanhamento e assistência ao cumprimento” e a “área de inspeção”, o que faz reiterar a necessidade de reavaliar o modelo de controlo implementado, desse modo mitigando o risco de
redução da receita proveniente dos GC que, em 2014, só não ocorreu pela correção do CESE em falta.
Apesar da divulgação dos resultados da IT serem apresentados em “valor de correções”, a AT dispõe já 4
de novas funcionalidades no SII IT , o que permite que o ciclo da RF obtida por ação inspetiva em
2014 possa ser apresentado no quadro seguinte.
1 Inclui receita fiscal referente a “substituição tributária” (v.g. retenções na fonte de IRS, IRC e IS).
2 Falta de entrega da Declaração Modelo 27 aprovada pela Portaria n.º 208/2014, de 10 de outubro, cujo prazo de entrega
findou a 15 de novembro de 2014. A UGC efetuou 15 correções que totalizaram € 35 M de imposto em falta apurado. 3 Aproximadamente 30 dias.
4 Estas funcionalidades permitem extrair os resultados das liquidações, anulações e cobranças relativos a procedimentos
com origem na IT.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Quadro 12 – Ciclo da RF obtida por Ação Inspetiva 2014 (*)
(em milhões de euros)
Anulações Cobranças Imposto Saldo Inicial (**) Liquidações Saldo final
% Voluntárias Coercivas Total %
IRS 526 73 15 2,5 6 8 13 2,4 571
IRC 3 018 511 94 2,7 30 34 65 1,9 3 369
IVA 37 123 6 3,8 6 3 9 5,8 145
Outras 240 70 18 5,8 25 4 29 9,9 263
Total - 2014 3 820 778 134 2,9 67 49 116 2,6 4 348
Total - 2013 4 224 502 227 4,8 103 576 679 15,1 3 820
% Var. 2013/2014 -9,6 55,0 -41,0 - -35,0 -91,5 -82,9 - 13,8
Fonte: AT/SII IT. (*) Liquidações transferidas para cobrança com origem da IT e em procedimentos de revisão.
(**) Inclui Notas de Cobrança, Anulações e Pagamentos desde 2005.
No final de 2014, o saldo das liquidações adicionais da IT por cobrar ascendia a € 4.348 M, mais 14% do que o saldo inicial. Tal evolução resulta não só dos € 778 M de liquidações emitidas em 2014 (mais
155% face a 2013) mas também do nível de cobrança de 3% (€ 116 M) ilustrar o reduzido contributo
2das liquidações provenientes da IT para a RF , devido à dificuldade em cobrar tais créditos tributários.
A dívida em execução fiscal dos GC encontrava-se muito concentrada visto que 10% dos GC eram
responsáveis por 469 processos (7%) cujo montante (€ 2.036 M) correspondia a 88% da dívida dos GC (€ 2.318 M). A esta dívida acresce € 489 M de juros de mora (€ 433 M) e de custas (€ 56 M). O total em dívida (€ 2.807 M no final de 2014) aumentou 11% (€ 2.525 M no final de 2013).
A UGC refere ter elaborado, em 2014, planos de ação que permitiram “obter um conhecimento analítico
da dívida instaurada”, acolhendo as observações do Tribunal em anteriores Pareceres, designadamente
quanto à importância de se conhecer a situação das liquidações em litígio que evoluem para cobrança
coerciva, bem como os fundamentos das decisões judiciais desfavoráveis à AT, porquanto a
identificação de deficiências daquelas liquidações se revela essencial para melhorar a qualidade da
respetiva fundamentação e aumentar a eficácia da atividade inspetiva.
Reitera-se a relevância de se dispor de informação fiável sobre o acréscimo de receita cobrada
resultante da atividade da IT e da situação das respetivas liquidações em litígio que evoluem para
cobrança coerciva, a qual deve ser reportada no OE e na CGE conferindo, assim, maior rigor e
transparência à orçamentação e execução das receitas fiscais.
3.2.8. Receita obtida por cobrança coerciva
Findo o prazo de pagamento voluntário dos tributos sem que o mesmo se mostre efetuado, a AT extrai
certidão de dívida com base nos elementos de que dispõe para efeitos de cobrança coerciva (CC). A
cobrança registada pela AT (CAT) no SGR encontra-se discriminada no quadro seguinte.
1 Em 2013 foi obtido 15% do valor das liquidações adicionais emitidas desde 2005 deduzidas de anulações e cobranças,
incluindo as verbas cobradas no âmbito do RERD aprovado pelo Decreto-Lei n.º 151-A/2013, de 31 de outubro, que
estabeleceu um conjunto de medidas excecionais e temporárias de regularização de dívidas fiscais e à segurança social. 2
Considerando as liquidações adicionais cobradas em 2014 (€ 116 M) e o imposto pago voluntariamente pelos
contribuintes durante o processo de inspeção (€ 129 M), a IT contribuiu diretamente para a cobrança de € 245 M, o que representa 0,7 % da RF do Estado contabilizada na CGE de 2014 (€ 37.120 M).
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Tribunal de Contas
Quadro 13 – Receita cobrada pela AT
(em milhões de euros)
Cobrança Voluntária Cobrança Coerciva - CC Cobrança da AT - CAT CC / CAT (%) Receita
2013 2014 2013 2014 2013 2014 2013 2014
IRS 13 830 14 647 291 235 14 120 14 881 2,1 1,6
IRC 5 576 5 600 628 135 6 204 5 735 10,1 2,4
IVA 17 987 18 503 401 240 18 388 18 743 2,2 1,3
Outras 6 512 6 617 243 239 6 756 6 857 3,6 3,5
Total 43 905 45 367 1 563 849 45 468 46 217 3,4 1,8
Fonte: SGR.
Em 2014 a CC registada no SGR (€ 849 M) representa 1,8% da cobrança total registada pela AT (€ 46.217 M). A diminuição da CC face a 2013 (€ -714 M), com destaque para a de IRC (€ -493 M), deve-se ao efeito base do regime excecional de regularização de dívidas (RERD) vigente em 2013.
1
A dívida em CC não é registada de forma consistente nem reconciliada no Relatório da AT , no SGR e 2
na CGE , aplicando-se diferentes critérios. O quadro seguinte evidencia as diferenças em 2014.
Quadro 14 – Informação sobre a dívida em cobrança coerciva
(em milhões de euros)
Diferença Diferença Operações AT SGR CGE
AT - SGR AT - CGE
Cobrança coerciva 1 148 849 959 -299 -189
Prescrição de dívida 1 127 1 127 1 153 0 26
Fonte: CGE e AT.
Da CC reportada pela AT, € 299 M não foram registados no SGR, incluindo € 55 M afetos ao Fundo 3
de Estabilização Tributário e a receita extraorçamental. Os € 849 M registados no SGR correspondem a 74% da CC (€ 1.148 M incluindo toda a receita extraorçamental) e a 89% do relevado na CGE (€ 4 959 M incluindo a parte da receita extraorçamental afeta aos municípios) . O valor das prescrições de dívida (€ 1.153 M incluindo a parte da receita extraorçamental afeta aos municípios) constante do Relatório da CGE é inferior ao reportado pela AT porque este abrange todas as dívidas consideradas
5prescritas em 2014 (€ 1.310 M). Os mapas da CGE discriminam as dívidas fiscais dos três principais impostos e reportam a restante receita a “Outros”, os quais incluem receita extraorçamental (impostos municipais) e não apenas receita do Estado.
Deveria registar-se a CC total e distinguir-se entre receita orçamental e extraorçamental. Assim, é
manifesta a insuficiência da informação sobre a CC reportada no Relatório da CGE para justificar os 6
correspondentes valores registados na Conta, como exige a LEO .
Com base na informação reportada pela AT, a evolução da dívida em cobrança coerciva, por imposto,
encontra-se sintetizada no quadro seguinte.
1 Relatório de Combate à Fraude e Evasão Fiscais Aduaneiras – 2014 (página 15). 2 Volume I - III.1.1.1.2.3 – “Extinção de Créditos Fiscais” (páginas 73 a 76). 3 Valor líquido, deduzido da “má cobrança”. 4 Volume I - III.1.1.1.2.3 – “Extinção de Créditos Fiscais” e “Quadro 35” (página 73). 5 Quadros 35 a 37 da CGE (página 73 a 75). 6 Nos termos do artigo 74.º da LEO.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Quadro 15 – Evolução da dívida em cobrança coerciva
(em milhões de euros)
Situação da Dívida Evolução da Dívida IRC IRS IVA Outros Total
Ativa 1 849 1 039 3 280 1 552 7 720
Saldo da Dívida em Suspensa 2 826 527 2 099 1 049 6 501
01/01/2014 Incobrável (declarada em falhas) 551 559 2 044 709 3 863
Dívida transitada de 2013 5 226 2 125 7 424 3 309 18 084
Aumento da Dívida Dívida instaurada e outros acréscimos 628 505 901 1 255 3 289
Dívida em CC (Ativa + Instaurada) no ano de 2014 2 477 1 544 4 182 2 807 11 009
Cobrança 149 279 259 312 999
Anulação 162 94 115 124 496 Redução da Dívida
Prescrição 234 137 752 186 1 310
Outros motivos 52 39 186 127 405
Ativa 1 655 987 2 753 1 897 7 293
Saldo da Dívida em Suspensa 3 085 598 2 525 1 226 7 434
31/12/2014 Incobrável (declarada em falhas) 517 495 1 734 690 3 437
Dívida a transitar para 2015 5 257 2 081 7 012 3 814 18 164
Fonte: AT.
No âmbito da qualificação da carteira da dívida e da sua fiabilidade, a AT previu para 2014 alcançar o
valor mais baixo da carteira da dívida desde 2003, por aumento de eficácia do sistema (SEFWeb),
diminuição da instauração de processos e automatização dos procedimentos de declaração em falhas e 1
da data de prescrição . Ora, em 2014, a dívida em CC (€ 11.009 M) representa 50% da dívida total (€ 2 21.373 M) . A prescrição de dívidas em 2014 aumentou 200% face a 2013 e atingiu € 1.310 M, tendo a nova funcionalidade sido apenas implementada para os processos executivos provenientes de
3coimas e tributos sem quaisquer períodos de suspensão . A AT deve potenciar e alargar essa
funcionalidade a todos os processos de execução fiscal, visando o reconhecimento eficaz das
prescrições ocorridas, libertar recursos humanos até aqui ocupados em determinar os prazos de
prescrição e proporcionar um efetivo saneamento da carteira da dívida, sem a prática de atos de
coerção que a lei já não consente.
Em contraditório, a AT alega: “O resultado final da carteira da dívida (saldo no final de 2014) sofreu a influência direta dos valores excecionais de instauração de dívida proveniente do imposto único de circulação
(IUC). O impulso dado pela campanha de liquidação massiva deste imposto (recuperando vários anos, de modo
a evitar a sua caducidade) refletiu-se, em 2014, na instauração de mais de 2,5 milhões de processos, referentes
a imposto de anos anteriores”. Porém, a AT não explica a falta de previsão do impacto dessa liquidação massiva de IUC nem apresenta os respetivos resultados (montantes liquidados e cobrados).
€ 4A dívida suspensa aumenta 933 M (14,3%) em 2014 para o que concorre, em larga medida, um 5
maior número de situações de oposição à execução e de insolvência de contribuintes devedores .
A CC do IVA representa apenas 6% da respetiva dívida mas o IVA representa 50% da dívida
incobrável e 39% da dívida total no final de 2014, suscitando a necessidade da AT identificar e
reportar as razões dessa incobrabilidade.
1 Plano de Atividades da Justiça Tributária e Aduaneira (PAJUTA) para 2014 (página 28).
2 Dívida total transitada do ano anterior e dívida instaurada no ano.
3 Relatório de Atividades da Justiça Tributária e Aduaneira (RAJUTA) em 2014 (página 86).
4 Passando de € 6.501 M em 2013 para € 7.434 M em 2014. 5 Dívida suspensa por oposição à execução de € 3.470 M (46,7%) e por insolvência do devedor de € 3.272 M (44%).
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Tribunal de Contas
A AT reconhece a necessidade de elaborar um estudo sobre o “perfil dos devedores” e a sua relevância para a gestão dos créditos tributários e, em particular, para a CC, tendo há muito identificado o
problema da incobrabilidade da dívida de IVA. Porém, tendo-o incluído nos projetos a desenvolver em
2015, a AT alega que esse “estudo será iniciado logo que existam condições para tal”.
O gráfico seguinte ilustra, para 2014, a evolução e a distribuição da dívida em CC. O valor da carteira 1
de dívida manteve-se estável (€ 18.164 M), apesar de 60% dessa dívida (€ 10.871 M) não ser suscetível de cobrança devido a litígio ou à falta de património dos devedores para garantir o seu
pagamento. A dívida ativa diminui para € 7.293 M devido ao aumento da dívida suspensa (14,3%).
Gráfico 1 – Evolução e distribuição da dívida em cobrança coerciva
Na informação prestada, a AT refere ter previsto no seu plano de ação uma medida de reforço da
segurança da informação, proteção de dados pessoais e confidencialidade fiscal, prevendo, para o
efeito, iniciar o processo de certificação dos respetivos sistemas informáticos onde tramita a cobrança
coerciva, em conformidade com o recomendado pelo Tribunal.
Subsistem, ainda, outras deficiências objeto de recomendações do Tribunal, como a falta de registo e
de manutenção, em histórico, da decisão fundamentada da escolha do bem objeto de penhora. A AT
sustenta a inexistência de uma obrigação legal de fundamentação quanto à indicação concreta do bem
a penhorar, defendendo que uma vez respeitadas as vinculações legais, a escolha do bem a penhorar se
traduz no exercício de um poder discricionário, que não arbitrário.
Ora, entender e exercer o poder de escolha como discricionário reforça o dever de fundamentação. Se
o poder de escolha do bem a penhorar fosse totalmente vinculado, em todos os seus aspetos legais, o
que não sucede, como aliás é reconhecido pela AT, a questão não revestiria qualquer utilidade prática.
Com efeito, o processo de execução fiscal assume natureza judicial e a penhora natureza 2
materialmente administrativa, visto ser praticada por um órgão da administração fiscal . Tratando-se a
penhora de ato materialmente administrativo, suscetível de afetar direitos ou interesses legalmente
protegidos do executado, deve a escolha do bem a penhorar ser fundamentada.
1 Correspondendo 41% a dívida suspensa e 19% a incobrável. 2 Vide n.º 1 do artigo 103.º da Lei Geral Tributária e Acórdão do STA de 02/02/2008 Processo n.º 0999/07.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
1 2Em 2014 foram marcadas 3.271.999 penhoras e, destas, concretizadas 431.234 (13%). Como
resultado foram depositados € 215 M e, destes, apenas € 141 M (65,9%) foram afetos a processos de execução fiscal, sendo os “Créditos” o tipo de ativo mais frequentemente penhorado e de maior valor. Na sequência das vendas efetuadas em resultado de penhoras, em 2014 foram depositados € 155 M, dos quais € 151 M (97%) respeitavam a venda de “Imóveis”. No entanto, apenas € 8 M (5,5%) foram imputados à respetiva CC. A ineficácia da venda deste tipo de bem penhorado está associada, com
frequência, à graduação de créditos que envolvem instituições financeiras.
Continua por fixar um prazo legal para a redução e o levantamento de penhoras em caso de pagamento
ou erro, assim como os termos para o imediato ressarcimento do contribuinte lesado em caso de
incumprimento. Em 2014, foram efetuados 468.694 pedidos de redução ou levantamento de penhoras,
tendo o prazo médio entre a data do pedido e a data da resposta sido de 10,6 dias. Em 26.231 casos, o
referido prazo foi de 30 dias ou mais, o que representa 5,6% dos casos. A resposta a estes pedidos de
redução e levantamento de penhoras deve ser objeto de rápida solução, através de um prazo máximo,
verificados que se encontrem os pressupostos para o respetivo deferimento dos pedidos apresentados.
Em contraditório, a AT alega que “a fixação de um qualquer prazo legal para a promoção do levantamento da penhora, carrearia para o processo um efeito diametralmente oposto ao desejado, qual seja o de protelar o
levantamento da penhora” persistindo em não promover (como lhe compete) a apresentação de uma proposta no sentido recomendado pelo Tribunal (prazo limite reduzido e imediato ressarcimento do
contribuinte lesado) sem apresentar uma solução alternativa suscetível de corrigir as insuficiências
recorrentemente apontadas pelo Tribunal. É mais do que oportuno que a AT também aplique
princípios e procedimentos impostos aos contribuintes (v.g. em matéria de rigor nos prazos) para
assegurar o cumprimento eficaz das suas obrigações.
Em 2014 foram efetuadas 24.561 restituições no montante de € 3.570 M, sendo o prazo médio das restituições de 23,3 dias. Em 6 casos o prazo de restituição foi igual ou superior a 300 dias e em 3.732
situações, foi igual ou superior a 30 dias, o que representa 15,2%. Apesar da introdução de novas
funcionalidades informáticas, o prazo médio de restituição continua excessivo.
O quadro seguinte apresenta o período temporal que decorre até à redução e levantamento das
penhoras, assim como até à restituição do montante penhorado em caso de penhoras indevidas.
Quadro 16 – Prazos de reduções e levantamentos de penhoras e de restituições do montante penhorado
Prazos de reduções e levantamentos Restituições do montante penhorado
Prazo médio Prazo máximo Ocorrências N.º de Prazo médio Prazo máximo Ocorrências N.º de Pedidos
(em dias) (em dias) > a 30 dias Pedidos (em dias) (em dias) > a 30 dias
486 694 10,6 405 26 231 24 561 23,3 305 3 732
Fonte: AT.
A publicação de instruções detalhadas, definindo as condições a observar e a fundamentação exigida
para o adiamento da abertura de propostas ainda não foi concretizada, o que constitui um obstáculo à
harmonização dos respetivos processos de decisão no quadro do respeito pelos princípios da igualdade
e da justiça, a que os órgãos de execução fiscal estão legalmente vinculados.
1 Relatório de Combate à Fraude e Evasão Fiscais Aduaneiras – 2014 (página 73).
2 Relatório de Atividades da Justiça Tributária e Aduaneira em 2014.
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Tribunal de Contas
3.2.9. Fundo de Resolução
1
O Fundo de Resolução (FdR) foi criado em 2012 e tem por objeto prestar apoio financeiro à aplicação
de medidas de resolução adotadas pelo Banco de Portugal (BdP) e desempenhar todas as demais 2
funções que lhe sejam conferidas pela lei no âmbito da execução de tais medidas .
As medidas de resolução destinam-se a ser aplicadas pelo BdP em situações extremas, quando o
recurso às restantes medidas de intervenção se mostre já inadequado e podem implicar a transferência,
parcial ou total, da atividade da instituição de crédito em risco para um ou mais bancos de transição. O
banco de transição é uma instituição de crédito com a natureza jurídica de banco, cujo capital social é
totalmente detido pelo FdR, devendo ser realizado por este com recurso aos seus fundos.
O FdR é uma pessoa coletiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira e
funciona junto do Banco de Portugal (BdP).
São obrigatoriamente entidades participantes do FdR as instituições de crédito com sede em Portugal,
as empresas de investimento, as sucursais de instituições de crédito, as sucursais das instituições 3
financeiras e as sociedades relevantes para sistemas de pagamentos sujeitas à supervisão do BdP .
4
Os recursos financeiros do FdR provêm, designadamente, das contribuições - iniciais e periódicas - 5 6
das instituições participantes , do produto da contribuição sobre o sector bancário (CSB) , de
empréstimos, dos rendimentos da aplicação de recursos, de liberalidades e de quaisquer outras
receitas, rendimentos ou valores que provenham da sua atividade ou que por lei ou contrato lhe sejam
atribuídos. Existindo insuficiência de recursos poderá ser determinado que as instituições participantes 7
efetuem contribuições especiais , prestem garantias, pessoais ou reais, necessárias à viabilização de 8
empréstimos a contrair pelo FdR e, excecionalmente, poderão ainda ser efetuadas contribuições 9
adicionais do Estado, designadamente sob a forma de empréstimos ou prestação de garantias .
Constituem despesas do FdR os valores a pagar no âmbito do apoio à aplicação de medidas de 10
resolução bem como as despesas administrativas e operacionais decorrentes dessa aplicação .
1 O regime do FdR foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 31-A/2012, de 10 de fevereiro, no âmbito da revisão do Regime
Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras (RGICSF) e o respetivo regulamento consta da Portaria n.º
420/2012, de 21 de dezembro. O RGICSF foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º298/92 de 31 de dezembro e alterado e
republicado pelos seguintes diplomas: Decreto- Lei n.º 31-A/2012, de 10 de fevereiro, Lei n.º 23-A/2015, de 26 de
março, Decreto-Lei n.º 89/2015, de 29 de maio e Leis n.ºs 66/2015 de 6 de julho e 16/2015 de 31 de julho. 2 Artigos 153.º-B e 153.º-C do RGICSF e 2.º e 3.º do Regulamento do FdR.
3 Artigo 153.º-D, n.º 1 do RGICSF.
4 Artigo 153.º-F do RGICSF.
5 Artigos 153.º-G e H do RGICSF e artigos. 2.º a 14.º e 21.º n.ºs 6 e 7 do Decreto-Lei 24/2013 de 19 de fevereiro.
6 Criada pela LOE de 2010 (Lei n.º 55-A/2010 de 31 de dezembro), com as alterações introduzidas pelas LOE de 2014 e
2015 (Leis n.ºs 83-C/2013 e 82-B/2014, ambas de 31 de dezembro). O respetivo regulamento foi aprovado pela Portaria
n.º 121/2011, de 30 de março e alterado através das Portarias n.ºs 77/2012 de 26 de março e 64/2014 de 12 de março. 7 O método de determinação das contribuições iniciais, periódicas e especiais para o FdR foi definido pelo Decreto-Lei
n.º 24/2013, de 19 de fevereiro. As contribuições especiais são aprovadas por diploma próprio o qual estabelece os
montantes, prazos e demais condições (artigos 153.º-I do RGICSF, 15.º a 19.º e 21.º n.º 8 do Decreto-Lei n.º 24/2013,
de 19 de fevereiro, e 13.º n.º 2 e 3 do regulamento do FdR). 8 A prestação de garantias depende de portaria do Ministro das Finanças (Artigo 153.º-L do RGICSF).
9 Artigos 153.º-J do RGICSF e 13.º n.ºs 2 e 3, 14.º e 15.º do regulamento do FdR.
10 Artigo 153.º-O do RGICSF.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Em agosto de 2014, o BdP aplicou ao Banco Espírito Santo uma medida de resolução que consistiu na
transferência da generalidade da sua atividade para um banco de transição, denominado Novo Banco
(NB), criado especialmente para o efeito, e cujo capital social é, nos termos da lei, totalmente detido
pelo FdR e realizado com recurso aos seu fundos. Para esse efeito, o FdR aplicou, em 2014, € 4.900 M na realização da totalidade do capital social do NB. Para fazer face a essa despesa, o FdR recebeu:
€ 1 3.900 M por empréstimo do Estado ;
€ 735 M das entidades participantes (€ 2 700 M por empréstimo e € 35 M de contribuições);
€ 287 M relativos ao produto da CSB obtida em 2013 e 2014.
O Tribunal sublinha que a CSB é um imposto e, como tal, uma receita do Estado. Deste modo, a
afetação dessa receita ao Fundo traduz-se numa transferência do OE, com a finalidade de dotar o
Fundo dos meios necessários à prossecução dos fins para que foi criado.
O FdR foi indevidamente excluído do OE, não tendo sido reportada qualquer informação relativa à
execução orçamental de 2014 não constando, por isso, da CGE. Esta omissão é mais uma situação
demonstrativa de que a CGE de 2014 não reflete de forma verdadeira e apropriada a execução
orçamental da administração central.
Note-se que o FdR já consta do OE de 2015 mas foi incorretamente incluído como entidade pública 3
reclassificada (EPR) no Anexo I da Circular da DGO para preparação desse OE .
Segundo a DGO essa reclassificação no perímetro da administração central deu cumprimento às
normas europeias estabelecidas no âmbito do SEC 2010 visto o FdR constar da lista dos serviços e
fundos autónomos do Sector Institucional das Administrações Públicas do Instituto Nacional de
Estatística.
4
O Tribunal sublinha que o FdR é um fundo autónomo que integra a administração central do Estado
e, como tal, deve constar do OE, bem como a sua execução da CGE, independentemente da
classificação atribuída pelo INE, para efeitos de contabilidade nacional.
Outro acontecimento superveniente relevante é o NB não ter sido vendido no quadro do processo
interrompido pelo Banco de Portugal em 15 de setembro de 2015, a que acresce a potencial perda
decorrente dos prejuízos do NB que os interessados refletiram nas suas propostas, ao ficarem aquém
da capitalização efetuada pelo FdR.
1 O empréstimo tem maturidade de três meses, prorrogável até dois anos, pelo qual o FdR paga juros com periodicidade
trimestral. Os juros são indexados ao custo de financiamento do Estado no âmbito do Programa de Assistência
Económica e Financeira a Portugal, acrescido de uma comissão fixa de 15 pontos base e ainda de um spread adicional
de 5 pontos base em cada período de renovação. 2 Dado que o contrato de empréstimo concedido ao FdR por algumas instituições participantes apenas foi celebrado no
dia 28 de agosto de 2014, no dia 4 de agosto o Estado disponibilizou ao Fundo um montante adicional de € 635 M. Este adiantamento foi reembolsado no dia 29 de agosto e deu lugar ao pagamento de juros ao Estado no valor de € 1,3 M.
3 Circular n.º 1376 – Série A.
4 Conforme assinalado pelo Tribunal no Parecer sobre a CGE de 2013 e no Relatório n.º 3/2015 – AEOAC (2.ª Secção)
Acompanhamento da Execução Orçamental da Administração Central de 2014 – Valores provisórios.
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Tribunal de Contas
3.2.10. Fundos de Estabilização Tributária e Aduaneira
1
A atual orgânica do Ministério das Finanças (MF) integra, entre outros fundos, o «Fundo de 2
Estabilização Tributário» (FET) e o «Fundo de Estabilização Aduaneiro» (FEA) os quais se
enquadram, normativamente, como fundos autónomos não personalizados e destinados,
essencialmente, a financiar os encargos com suplementos atribuídos a funcionários e agentes da AT.
3
O FET foi criado em 1997 , como solução para reduzir a discrepância existente entre os regimes
laborais dos trabalhadores das administrações aduaneira e fiscal enquanto não fosse possível proceder
à criação de regimes de carreiras e remunerações, comuns ou equivalentes, para os trabalhadores dos 4
serviços com responsabilidades diretas na liquidação, cobrança e informatização dos impostos .
Através do exame à evolução da respetiva situação financeira em 2014, verificou-se que subsiste uma 5
deficiente e inapropriada contabilização orçamental , contrariando princípios e regras orçamentais,
princípios da execução orçamental e o regime legal de contabilização das receitas do Estado,
designadamente no que respeita à parte das receitas resultantes da cobrança coerciva consignada ao
«Fundo» e às receitas e despesas relativas a aplicações financeiras. Estas deficiências afetaram as
Contas do FET e os pertinentes mapas da CGE desse ano, quantificando-se as diferenças nos fluxos de
caixa como se indica no quadro seguinte.
Quadro 17 – Correção dos Fluxos de Caixa
(em milhares de euros)
Fluxos de Caixa Registado Alteração Corrigido
Orçamental 4 222 1 046 133 1 050 355 Saldo da Gerência Anterior
Extraorçamental 996 054 -996 054 0
Orçamental 117 633 -35 068 82 565 Receita
Extraorçamental 2 096 159 -2 095 859 300
Orçamental 101 846 -27 535 74 311 Despesa
Extraorçamental 2 068 325 -2 068 025 300
Orçamental 20 009 1 038 600 1 058 609 Saldo para a Gerência Seguinte
Extraorçamental 1 023 889 -1 023 889 0
Fonte: CGE, Contabilidade do Tesouro e Contas do FET de 2014.
A receita de 2014 afeta ao FET (€ 59 M) foi indevidamente deduzida à receita do Estado e transferida pela AT por transferências extraorçamentais não registadas. Para além disso, a maior parte da receita
reportada pelo FET a 2014 (na CGE, através do SIGO) foi obtida, deduzida e transferida pela AT em
2013. Este desfasamento irregular é recorrente e concretiza-se através de uma conta do FET no
Tesouro que apresenta € 34 M de saldo no final de 2014 quando o saldo entre receitas e despesas do 6
FET inscritas na CGE é de € 20 M. Merece especial reparo que este valor corresponda apenas a 2% das disponibilidades do FET (€ 1.058 M, dos quais € 1.023 M em CEDIC).
1 Estabelecida pelo Decreto-Lei n.º 117/2011, de 15 de dezembro (Lei Orgânica do MF). 2 Nos termos da alínea b) do artigo 33.º do Decreto-Lei n.º 117/2011 de 15 de dezembro que manteve em vigor o artigo
22.º do Decreto-Lei n.º 47/2005, de 24 de fevereiro, por via da não revogação do disposto no n.º 4 do artigo 37.º do
Decreto-Lei n.º 205/2006, de 27 de outubro. 3 Nos termos do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 107/97, de 8 de maio, que alterou o artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 158/96,
de 3 de setembro. 4 Nos termos do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 107/97. 5 Situação já reportada no Parecer sobre a CGE de 2013 –Vide 3.2. Receita (página 41). 6 Volume II, Tomo IX – Mapa 31 – Discriminação das receitas e despesas dos SFA (páginas 178 a 180).
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Foram ainda detetadas outras deficiências entre as quais relevam a omissão nas receitas do Estado da 1
parte entregue ao FET , a omissão nas demonstrações financeiras do FET de uma conta no Tesouro
utilizada para depositar as verbas provenientes da AT até serem transferidas para a outra conta do FET
no Tesouro cuja movimentação é a relevada nessas demonstrações, a indevida relevação como despesa 2
orçamental da subscrição (deduzida do resgate) de aplicações financeiras, em CEDIC e, ainda, a
indevida relevação, no saldo, na receita e na despesa extraorçamental da demonstração de fluxos de 3
caixa do FET, da subscrição e do resgate de aplicações financeiras, em CEDIC .
Como referido, o FEA também é um fundo autónomo não personalizado do MF cuja função genérica 4
consiste em suportar os encargos com os suplementos mensais criados em 1990 .
Em 2014, a despesa orçamental do FEA totalizou € 12 M em linha, aliás, com o registado em anos anteriores, tendo 98,6% do montante sido gasto no pagamento dos suplementos. A progressiva
redução das receitas (de € 9 M em 2012 para € 6 M em 2014) conjugada com a manutenção do volume de despesa (desde 2012) levou o FEA a recorrer (de novo) aos excedentes de tesouraria acumulados
5em anos anteriores , face ao resultado negativo verificado no exercício (€ -6 M).
O tipo de irregularidade detetado no saldo do FET reportado na CGE (e evidenciado no final de 2014
pela omissão de 98% das disponibilidades) não se verifica no FEA, também gerido por elementos da 6
AT, cujo saldo inscrito na CGE (€ 91 M ) é o efetivamente existente.
7O Tribunal assinala, no que respeita à contabilização dos CEDIC, que recomendou ao Ministério
Finanças que determinasse e promovesse a divulgação de procedimentos de contabilização para
assegurar a consistência do saldo de disponibilidades nos documentos de prestação de contas,
designadamente não relevando, como despesa (receita) orçamental, a subscrição (amortização) de
aplicações financeiras passíveis de mobilização quase imediata.
1 Note-se que 5% das cobranças coercivas e 10% da parte das receitas do Estado atribuída à AT (como receitas próprias)
são diretamente entregues ao FET pela respetiva entidade administradora (a própria AT), através de transferências
extraorçamentais não registadas. Ora, o respeito pelos princípios orçamentais obriga à inclusão desses montantes nas
receitas do Estado (visto integrarem liquidações e cobranças dessas receitas) e, posteriormente, à sua entrega ao FET
através de transferências orçamentais registadas nas despesas do Estado. 2 Passíveis, como tal, de mobilização quase imediata e enquadráveis, nessa medida, no conceito de equivalentes de caixa
enquanto parte do saldo orçamental. 3 Passíveis, como tal, de mobilização quase imediata e enquadráveis, nessa medida, no conceito de equivalentes de caixa
enquanto parte do saldo orçamental. 4 Artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 158/96, de 3 de setembro. 5 Aplicados em CEDIC. 6 Aplicados em CEDIC. 7 Vide Relatório de Auditoria n.º 9/2014 (2.ª Secção) – Atividade do Fundo de Reabilitação e Conservação Patrimonial –
disponível em www.tcontas.pt.
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Tribunal de Contas
3.3. Despesa
A CGE 2014, em cumprimento da LEO, apresenta a despesa paga pelos serviços integrados e pelos
serviços e fundos autónomos (SFA) em mapas agregados por classificação orgânica, funcional e 1 2
económica e em mapas detalhados . O Relatório que acompanha a CGE centra-se na despesa da
administração central, abandonando a abordagem de anos anteriores por subsector.
Nos pontos seguintes examina-se a despesa da administração central nas vertentes: execução face ao
orçamento e evolução relativamente ao ano anterior (por classificação económica); execução por
programas; quadro plurianual de programação orçamental; fiabilidade e comparabilidade dos valores. 3
A este exame estão subjacentes os princípios e regras orçamentais , em particular os da unidade e
universalidade, da especificação, da anualidade e da transparência.
3.3.1. Execução da administração central face ao Orçamento e evolução
O quadro seguinte apresenta a despesa consolidada da administração central face ao orçamento de 4
2014 e a sua evolução face ao ano anterior, por classificação económica. Da despesa excluíram-se :
Passivos financeiros exceto, no subsector dos SFA, os registados pela Parups e pela Parvalorem, de reembolsos de empréstimos da CGD referentes ao BPN (cfr. Caixa 2);
Ativos financeiros em depósitos, certificados de depósito e poupança e em títulos (aplicações de excedentes de tesouraria); em empréstimos a curto prazo (financiamentos de curto prazo,
reembolsados durante o ano); em empréstimos a médio e longo prazos a SFA (por não traduzirem
uma despesa/receita da administração central); aumentos de capital(ações e outras participações)5
de SFA (EPR) ;
Transferências correntes e de capital para serviços da administração central;
Juros pagos porSFA a serviços da administração central (desde que com o correspondente registo na receita).
1 Mapas II a IV e VII a IX. Dos mapas informativos constam os que cruzam essas classificações (Mapas 19 a 21 e 28 a
30) e a comparação com o ano anterior (Mapas 13 a 18 e 26 a 27). 2 Mapa 22 – “Desenvolvimento das despesas – Subsector Estado”, que discrimina, também por fonte de financiamento,
programa e medida e Mapa 31 – “Discriminação das receitas e das despesas dos Serviços e Fundos Autónomos”, por rubrica de classificação económica.
3 Consagrados no Título II da LEO.
4 Para fundamentação mais detalhada, cfr. ponto 1.3 do Relatório n.º 3/2015 AEOAC - “Acompanhamento da Execução
Orçamental da Administração Central – janeiro a dezembro de 2014 – valores provisórios”. 5 Não foram excluídos € 40 M relativos a unidades de participação no Fundo de Apoio aos Pagamentos do SNS por, em
2014, esta entidade não ter sido incluída no perímetro dos SFA.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Quadro 18 – Despesa face ao orçamento e evolução face ao ano anterior (2013-2014), por classificação económica
(em milhões de euros)
Variação da Estrut. da 2013 2014
execução despesa (%) Classificação Económica
Dotação Taxa de Execução Execução Valor % 2013 2014
disponível execução
Despesas correntes, exceto a) e b) 57 800 60 264 57 805 95,9 6 0,0 89,1 81,0
01 - Despesas com pessoal, das quais: 12 738 13 192 12 859 97,5 121 0,9 19,6 18,0
Remunerações certas e permanentes, das quais 9 490 9 353 9 179 98,1 -311 -3,3 14,6 12,9
Pessoal dos quadros e além dos quadros 6 394 6 346 6 232 98,2 -162 -2,5 9,9 8,7
Remunerações por doença e maternidade/paternidade 97 1 1 87,0 -95 -98,8 0,1 0,0
Pessoal em qualquer outra situação 346 312 303 97,2 -43 -12,5 0,5 0,4
Abonos variáveis ou eventuais, das quais: 551 816 750 91,9 199 36,1 0,8 1,1
Indemnizações por cessação de funções 74 288 251 87,0 177 239,4 0,1 0,4
Segurança social, das quais: 2 697 3 022 2 930 96,9 232 8,6 4,2 4,1
Contribuição da entidade patronal para a SS 1 942 2 268 2 197 96,9 256 13,2 3,0 3,1
Outras despesas de segurança social 95 199 197 99,3 102 107,3 0,1 0,3
Encargos com a saúde 274 193 180 93,0 -94 -34,4 0,4 0,3
02 - Aquisição de bens e serviços, das quais: 10 899 11 192 10 465 93,5 -434 -4,0 16,8 14,7
Serviços de saúde 5 864 5 609 5 502 98,1 -362 -6,2 9,0 7,7
Produtos químicos e farmacêuticos, produtos vendidos nas 1 395 1 273 1 316 103,4 -79 -5,6 2,2 1,8
farmácias e material de consumo clínico
Outros trabalhos especializados 375 613 472 77,0 97 25,9 0,6 0,7
Outros serviços 307 291 217 74,5 -91 -29,5 0,5 0,3
03 - Juros e outros encargos, exceto a) 7 460 7 689 7 524 97,8 64 0,9 11,5 10,5
04 - Transferências correntes, exceto b), das quais: 24 807 25 783 25 268 98,0 460 1,9 38,3 35,4
Administração local 2 163 2 557 2 542 99,4 378 17,5 3,3 3,6
Sociedades e quase sociedades não financeiras 486 839 790 94,2 304 62,5 0,8 1,1
Segurança social, das quais: 9 716 9 606 9 431 98,2 -286 -2,9 15,0 13,2
Lei de bases 8 145 8 013 7 913 98,8 -232 -2,8 12,6 11,1
IEFP 143 63 0 0,0 -143 -100,0 0,2 0,0
CGA 16 120 119 98,5 102 632,1 0,0 0,2
Resto do Mundo 2 058 2 133 2 117 99,2 59 2,9 3,2 3,0
05 – Subsídios 1 064 1 131 1 021 90,3 -43 -4,0 1,6 1,4
06 - Outras despesas correntes, das quais: 832 1 278 669 52,4 -162 -19,5 1,3 0,9
Estabelecimentos de educação e ensinos básico e secundário 532 480 282 58,9 -249 -46,9 0,8 0,4
IFAP 0 69 69 99,9 68 15 649,8 0,0 0,1
Despesas de capital, exceto c) a g) 3 231 4 348 3 485 80,2 254 7,9 5,0 4,9
07 - Aquisição de Bens de Capital, das quais 1 507 2 799 2 064 73,7 557 36,9 2,3 2,9
Estradas de Portugal - investimentos incorpóreos 807 1 408 1 365 97,0 558 69,2 1,2 1,9
08 - Transferências de Capital, exceto c), das quais: 1 601 1 474 1 358 92,1 -243 -15,2 2,5 1,9
Administração regional e local 965 669 657 98,2 -309 -32,0 1,5 0,9
Sociedades e quase sociedades não financeiras 206 327 280 85,7 74 36,0 0,3 0,4
11 - Outras despesas de capital 123 75 63 84,4 -60 -48,5 0,2 0,1
A - Despesa consolidada sem ativos e passivos financeiros 61 031 64 612 61 291 94,9 260 0,4 94,1 85,9
B - Ativos financeiros, exceto d), e), f), dos quais: 3 411 14 530 9 601 66,1 6 191 181,5 5,3 13,5
Empréstimo de m. l. p. a sociedades não financeiras públicas 13 3 869 3 606 93,2 3 593 27 589,1 0,0 5,1
Ações e outras participações em bancos e outras instituições (1) 700 140 138 98,6 -562 -80,4 1,1 0,2
financeiras
Empréstimos de m. l. p. a bancos e outras instituições financeiras – - 5 400 3 900 72,2 3 900 5,5
Fundo de Resolução
Empréstimos de m. l. p. a administrações regionais e locais 873 900 349 38,7 -524 -60,1 1,3 0,5
Empresarialização de hospitais 0 458 455 99,5 455 - 0,0 0,6
Outros ativos financeiros - países terceiros e org. internacionais (1) 855 454 447 98,5 -408 -47,7 1,3 0,6
Instrumentos de capital contingente (exceto recompra no próprio 250 0 0 - -250 -100,0 0,4 0,0
ano) – Banif
C - Passivos financeiros da Parvalorem e da Parups 397 478 451 94,2 53 13,4 0,6 0,6
D – Despesa incluindo ativos e passivos financeiros (A+B+C) 64 839 79 620 71 342 89,6 6 503 10,0 100 100
(…)
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Tribunal de Contas
(…)
(em milhões de euros)
Variação da Estrut. da 2013 2014
execução despesa (%) Classificação Económica
Dotação Taxa de Execução Execução Valor % 2013 2014
disponível execução
E - Despesas excluídas 112 517 132 451 95 779 72,3 -16 738 -14,9
a) Juros pagos a serviços da administração central 240 48 46 94,9 -194 -81,0
b) Transferências correntes para a administração central 14 942 14 824 14 773 99,7 -169 -1,1
c) Transferências de capital para a administração central 1 731 1 093 974 89,1 -757 -43,7
Ativos financeiros em depósitos e equivalentes, em títulos e em d) (2) 1 350 1 016 431 42,4 -919 -68,1
empréstimos de curto prazo
e) Ativos financeiros em empréstimos de médio e longo prazos a SFA 3 191 1 310 1 087 83,0 -2 104 -65,9
f) Dotações de capital de EPR 505 1 452 1 246 85,8 741 146,6
g) Passivos Financeiros, exceto Parvalorem e Parups 90 558 112 708 77 223 68,5 -13 335 -14,7
TOTAL DA DESPESA (D+E) 177 356 212 071 167 122 78,8 -10 234 -5,8
(1) Em 2013, para permitir a comparação, alterou-se a classificação económica da verba referente à participação de Portugal no Mecanismo Europeu de Estabilidade (€ 803 M), de
ações e outras participações para outros ativos financeiros, por ter sido esta a classificação empregue em 2014.
(2) Inclui a recompra, em 2013, de instrumentos de capital contingente emitidos no próprio ano (€ 150 M – Banif).
Fonte: SIGO - Sistema de Informação para a Gestão Orçamental
3.3.1.1. Execução face ao orçamento
1
A despesa consolidada, excluindo ativose passivos financeiros, cifrou-se em € 61.291 M , o que representa 94,9% da dotação disponível (orçamento final, deduzido de cativos).
As despesas com pessoal, as transferências, a aquisição de bens e serviços, os subsídios e os juros e outros
encargos apresentam taxas de execução acima dos 90%, enquanto as outras despesas correntes
apresentam uma execução de 52,4%, manifestamente inferior ao orçamentado, o que em parte se
deverá à não utilização da dotação provisional em € 280 M e à não utilização de € 197 M na orgânica Estabelecimentos de Educação e Ensinos Básico e Secundário.
As despesas registadas nas rubricas de aquisição de produtos químicos e farmacêuticos, produtos vendidos
nas farmácias e material de consumo clínico tiveram uma execução de 103,4% em relação à dotação 2
disponível , o que revela o incumprimento da norma orçamental do cabimento prévio.
Nos ativos financeiros considerados, a execução (€ 9.601 M) representou 66,1% da dotação disponível, com destaque para a não utilização de € 2.500 M inscritos na “iniciativa para o reforço da estabilidade financeira”, de € 551 M destinados a empréstimosà administração local e regional e de € 263 M em empréstimos a empresas públicas.
1 Este montante, por excluir todas as transferências para serviços da administração central, é inferior em € 30 M ao que
consta na conta consolidada da administração central e segurança social (cfr. ponto 14 deste Parecer), na qual se inclui
na despesa as divergências de consolidação (valor das despesas em transferências para serviços da administração
central que excede os montantes registados na receita correspondente). 2 É responsável por este incumprimento a ARS do Centro (pagou mais € 66 M do que o orçamentado) nestas rubricas.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
3.3.1.2. Execução face ao ano anterior
Em 2014, a despesa consolidada excluindo todos os ativos e passivos financeiros (€ 61.291 M) aumentou € 260 M (0,4%) face ao ano anterior, as de capital € 254 M (7,9%) e as correntes € 6 M (0,0%). Incluindo os ativos financeiros e passivos financeiros considerados, respetivamente € 9.601 M e € 451 M, a despesa totalizou € 71.342 M, representando as despesas correntes 81,0% [com destaque para o peso das transferências correntes (35,4%), das despesas com pessoal (18,0%), da aquisição de bens e serviços
(14,7%) e dos juros e outros encargos (10,5%)], constituindo os ativos financeiros 13,5% e as restantes
despesas de capital 4,9%.
Os maiores aumentos de despesa ocorreram nos seguintes agrupamentos:
Ativos financeiros – mais € 6.191 M (181,5%), em resultado principalmente de empréstimos de médio e longo prazo a bancos e outras instituições financeiras (Fundo de Resolução), € 3.900 M, do aumento em € 3.593 M dos empréstimos de médio e longo prazos a sociedades e quase sociedades não financeiras
1públicas e de € 455 M em aumentos de capital de hospitais empresarializados. Em sentido contrário, diminuíram as despesas com ações e outras participações em bancos e outras instituições financeiras, em
€ 2 562 M , reduziram-se os empréstimos a médio e longo prazos a administrações regionais e locais, em € 524 M, baixaram as despesas com outros ativos financeiros de países terceiros e organizações internacionais em € 408 M (dos quais € 401 M relativos à participação no Mecanismo Europeu de Estabilidade) e não se registaram despesas com “instrumentos de capital contingente” para
3capitalização de instituições de crédito .
Aquisição de bens de capital – com um aumento de € 557 M (36,9%), ascendendo a € 2.064 M, com destaque para o crescimento dos encargos da Estradas de Portugal com PPP, em € 344 M (44,3%, atingindo € 1.120 M) e com a construção e requalificação de vias (€ 200 M).
Transferências correntes – mais € 460 M (1,9%), totalizando € 25.268 M, com destaque para o aumento 4
das destinadas à administração local (€ 378 M ), às sociedades e quase sociedades não financeiras (€ 304 M) e ao resto do mundo (€ 59 M). Pelo contrário, as transferências para a segurança social
€ 5diminuíram 286 M (as efetuadas ao abrigo da Lei de bases diminuíram € 232 M, as efetuadas pelo IEFP € 6 143 M e as processadas pela CGA aumentaram € 7 102 M ).
1 Em 2014 foram concedidos € 2.283 M à CP, € 458 M à Carris, € 301 M à STCP, € 208 M à Empordef, € 189 M à Edia
e € 150 M à Parquexpo. 2 Em 2013 foi reforçado o capital do Banif (€ 700 M); em 2014, o do Instituto Financeiro de Desenvolvimento (€ 100 M
– participação inicial) e da Parparticipadas (€ 38 M). 3 Em 2013, a despesa nestes instrumentos ascendeu a € 250 M referente ao Banif (valor líquido dos reembolsos efetuados
no próprio ano, € 150 M). 4 Deste aumento € 335 M referem-se à participação dos municípios no IRS que, em anos anteriores, era transferida à
margem do orçamento e, em 2014, foi transferida por despesa orçamental. 5 Em 2014, nas transferências para a segurança social destacam-se: € 7.913 M no âmbito da Lei de bases, € 725 M do
“IVA social” e € 497 M para pensões dos bancários, totalizando € 9.135 M. 6 A ausência de transferências do IEFP para a segurança social em 2014 é justificada pela alteração do procedimento de
devolução de saldos de verbas provenientes do orçamento da segurança social (em 2013, eram processadas como
transferências orçamentais e, em 2014, passam a ser operações extraorçamentais) e por as transferências efetuadas em
2013 incluírem € 57 M para a comparticipação de despesas do ano seguinte. 7 Aumento devido à alteração da classificação das transferências da CGA para a segurança social que, em anos
anteriores, estavam erradamente classificadas em transferências correntes para famílias.
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Tribunal de Contas
Despesas com pessoal – um aumento de € 121 M (0,9%), passando para € 12.859 M, essencialmente 1
pelo aumento das contribuições da entidade patronal para a segurança social (em € 256 M ), as indemnizações por cessação de funções (em € 177 M, impulsionadas pelo programa de rescisões por
2 3mútuo acordo ) e das outras despesas de segurança social (em € 102 M ). Em sentido inverso, diminuíram as remunerações com pessoal dos quadros e além dos quadros (em € 162 M), as remunerações por doença e maternidade/paternidade (em € 95 M) e os encargos com a saúde (em € 94 M).
As principais reduções de despesa verificaram-se em:
Aquisição de bens e serviços – com uma diminuição em € 434 M (-4,0%), fixando-se nos € 10.465 M. 4
Foram mais significativas as reduções nos pagamentos da ACSS em serviços de saúde (em € 237 M, 5
-5,0%) e das ARS, essencialmente nas comparticipações em medicamentos e meios complementares
de diagnóstico (em € 6 102 M, -3,7%) .
Transferências de capital – diminuíram € 243 M (-15,2%), fixando-se nos € 1.358 M, com destaque para 7
as destinadas à administração regional e local, com menos € 309 M e, em sentido inverso, as destinadas a sociedades e quase sociedades não financeiras aumentaram € 74 M (dos quais € 52 M nas transferências do IFAP para a EDIA).
Outras despesas correntes – uma quebra de € 162 M (-19,5%), liderada pela diminuição de € 249 M registada na orgânica Estabelecimentos de Educação e Ensinos Básico e Secundário (vd. nota 3) e, em
sentido contrário, pelo aumento das despesas pagas pelo IFAP em € 68 M.
3.3.2. Despesa por programas
O quadro seguinte mostra, por programa orçamental, a despesa consolidada dos serviços da 8
administração central (serviços integrados e SFA) , excluindo ativos e passivos financeiros e identifica
as suas principais componentes.
Na consolidação são eliminadas as operações realizadas entre entidades abrangidas no respetivo
perímetro, o que pressupõe que os valores registados como despesa da entidade pagadora tenham o
correspondente registo como receita da entidade recebedora, o que nem sempre se verifica.
1 Impulsionada pelo aumento da taxa de contribuição da entidade patronal para 23,75% (artigo 81.º da LOE).
2 Segundo a DGAEP, a administração central registou, em 2014, uma redução de 10.389 trabalhadores.
3 Deste aumento, € 101 M têm origem na orgânica Estabelecimentos de Educação e Ensinos Básico e Secundário que,
anteriormente registava as despesas com pessoal cofinanciadas em outras despesas correntes e, em 2014, passou a
evidenciá-las em despesas com pessoal. 4 Inclui as rubricas de classificação económica serviços de saúde e outros serviços de saúde.
5 Essencialmente pagamentos a hospitais empresarializados que ascenderam a € 4.480 M.
6 A despesa em produtos vendidos nas farmácias e em produtos químicos e farmacêuticos diminuiu € 63 M
(-4,8%), totalizando € 1.257 M, e em serviços de saúde € 38 M (-2,7%) ascendendo a € 1.373 M. 7 Deve-se essencialmente à redução de transferências dos gabinetes dos representantes para as regiões autónomas: menos
€ 69 M para a Madeira (€ 50 M pagos em 2013 no âmbito da Lei de meios de apoio à reconstrução da RAM, sem correspondência em 2014, e uma diminuição de € 19 M na repartição de solidariedade) e menos € 67 M para os Açores (efeito combinado da redução da repartição de solidariedade em € 103 M e do aumento das verbas ao abrigo do fundo de coesão em € 36 M). As transferências para a administração local registaram uma diminuição de € 173 M, essencialmente devido à redução do Fundo de Equilíbrio Financeiro em € 174 M (parcialmente compensada com o aumento das respetivas transferências correntes em € 123 M).
8 Note-se que à semelhança do ano transato, em 2014, a cada Ministério correspondeu um programa orçamental, exceto
nos Ministérios das Finanças (P003 e P004) e da Educação e Ciência (P013 e P014).
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Em sede de contraditório, a DGO, na sua resposta, para a qual remete a Ministra de Estado e das
Finanças, informa estarem “(…) implementados mecanismos que obrigam à identificação do dador e beneficiário nos fluxos no âmbito da administração central e estão divulgadas orientações (…) sobre esta matéria. É ainda efetuado, mensalmente, um controlo das diferenças de consolidação (…) e comunicado às
entidades em causa (…) no sentido de eliminação das mesmas.”. Apesar destes mecanismos, subsistem
divergências, com impacto na fiabilidade.
No quadro seguinte, na parte A - despesa de cada programa, foram eliminadas:
As transferências correntes e de capital para outros serviços da administração central inscritos no mesmo programa, considerando a identificação dos serviços registada nas alíneas e subalíneas
da classificação económica;
Juros: foram eliminados no PO09 – Economia os valores pagos pela Soflusa à Transtejo.
Na linha “B – transferências e juros entre programas” identificam-se as transferências efetuadas para serviços da administração central que não pertencem ao mesmo programa e os juros pagos por SFA
(maioritariamente EPR) ao Estado, relativos a empréstimos por este concedidos, uma vez que foi
possível confirmar a correspondência entre os registos de despesa e receita. Estes montantes são
excluídos da linha seguinte “C – Despesa consolidada sem ativos e passivos financeiros”, obtendo-se o 1
total já evidenciado no Quadro 18 (€ 61.291 M) .
Quadro 19 – Despesa da administração central por programa orçamental e principais agrupamentos de despesa
(em milhões de euros)
Despesa paga 01 - 02 – 03 – 04,05, 08 Despesas Aquisição Juros e Transfe-
Programa orçamental Estrut. Outras Valor com de bens e outros rências e
(%) pessoal serviços encargos subsídios
A – Despesa sem ativos e passivos financeiros, transferências ou juros dentro do programa (1)
PO01 - Órgãos de soberania 2 993 4,9 113 25 0 2 844 11
PO02 - Governação e cultura 665 1,1 289 221 4 117 35
PO03 - Finanças e administração pública 13 578 22,0 566 610 160 12 135 107
PO04 - Gestão da dívida pública 6 992 11,3 0 0 6 973 17 2
PO05 - Representação externa 343 0,6 165 35 0 123 20
PO06 - Defesa 1 997 3,2 1 261 493 1 60 181
PO07 - Segurança interna (2) 1 996 3,2 1 597 259 0 100 40
PO08 - Justiça 1 413 2,3 1 055 266 8 38 46
PO09 - Economia (3) 3 064 5,0 347 442 382 (3) 330 1 563
PO10 - Ambiente, ordenamento do território e energia 231 0,4 70 34 5 79 42
PO11 - Agricultura e mar (4) 1 351 2,2 212 89 3 942 106
PO12 - Saúde 8 481 13,8 1 010 7 365 2 61 43
PO13 - Ensino básico e secundário e administração escolar 5 883 9,5 4 580 88 29 788 397
PO14 - Ciência e ensino superior 2 228 3,6 1 286 296 0 497 148
PO15 - Solidariedade, emprego e segurança social 10 437 16,9 308 241 0 9 831 56
Subtotal (A) 61 653 100,0 12 859 10 465 7 569 27 963 2 797
B – Transferências e juros entre programas (3) 362 0 0 46 (3) 317 0
C – Despesa consolidada sem ativos e passivos financeiros (A-B) 61 291 12 859 10 465 7 524 27 646 2 797
Estrutura da despesa (%) 100,0 21,0 17,1 12,3 45,1 4,6
(1) Em cada programa foram excluídos os juros e transferências identificados como pagos a outras entidades da administração central dentro do mesmo programa.
(2) O Quadro 100 da CGE apresenta menos € 6 M, por excluir as transferências correntes da Autoridade Nacional para a Segurança Rodoviária para o Estado,
consideradas pela DGO como efetuadas dentro do Programa e, como tal consolidadas, embora os dados registados na CGE não permi tam identificar o organismo
recebedor.
(3) Nestes agregados foram também excluídas as transferências identificadas pela DGO em sede de contraditório como efetuadas dentro do programa.
(4) O Quadro 100 da CGE apresenta menos € 6 M, por excluir as transferências correntes de SFA para organismos da administração central não identificados.
Fonte: CGE 2014 e SIGO - sistema de informação para a gestão orçamental.
1 Com a exceção de se eliminar também os juros e de diferenças na identificação das transferências entre entidades da
administração central (cfr. ponto 3.3.4.7), a metodologia é idêntica à do Quadro 100 da CGE – “Despesa consolidada da Administração Central – por Programa Orçamental”.
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Tribunal de Contas
A despesa consolidada da administração central, excluindo ativos e passivos financeiros, ascendeu a
€ 61.291 M, com as transferências e juros pagos a entidades pertencentes a outros programas orçamentais a totalizar € 362 M. Em cada programa destacam-se as despesas:
O PO03 - Finanças e administração pública utilizou € 13.578 M, 22,0% da despesa. Foram pagos: a famílias € 9.402 M (€ 9.343 M pela CGA, em pensões e outros abonos); à União Europeia/instituições € 1.851 M (€ 1.597 M de recursos próprios RNB e IVA, € 147 M de direitos aduaneiros e € 107 M a título de compensação ao Reino Unido); a sociedades e quase sociedades não financeiras € 419 M (dos quais € 1 287 M de transferências para o Fundo de Resolução e € 53 M em subsídios a empresas de transportes); € 128 M à segurança social (€ 119 M pagos pela CGA, relativos à comparticipação de pensões); € 110 M a sociedades financeiras (€ 75 M a título de subsídios, dos quais € 71 M de bonificações no crédito à habitação).
O PO15 - Solidariedade, emprego e segurança social gastou € 10.437 M (16,9% do total), do qual € 9.831 M relativos a transferências correntes, de capital e subsídios. Os pagamentos à segurança social ascenderam a € 9.144 M (dos quais € 7.913 M ao abrigo da Lei de bases, € 725 M, relativos ao “IVA social” e € 497 M às pensões dos bancários) e os efetuados pelo IEFP a € 640 M (dos quais € 324 M a sociedades e quase sociedades não financeiras, € 144 M a instituições sem fins lucrativos e € 108 M a famílias).
O PO12 - Saúde apresentou € 8.481 M de despesa (13,8% do total), com destaque para € 7.365 M em aquisição de bens e serviços (dos quais € 4.487 M pagos pela ACSS, em especial € 4.480 M em serviços de saúde, essencialmente verbas para hospitais empresarializados, e € 2.733 M pelas ARS, dos quais € 1.217 M na aquisição de produtos vendidos nas farmácias e € 1.373 M em serviços de saúde). As despesas com pessoal totalizaram € 1.010 M (dos quais € 841 M pagos pelas ARS e € 104 M por outras entidades do serviço nacional de saúde).
O PO04 - Gestão da dívida pública utilizou € 6.992 M (11,3% do total), do qual € 6.973 M em juros e outros encargos, sendo € 6.891 M classificados em juros da dívida pública.
O PO13 - Ensino básico e secundário e administração escolar gastou € 5.883 M (9,5% do total) e o PO14 - Ciência e ensino superior € 2.228 M (3,6% do total), sendo de destacar € 5.866 M em despesas com pessoal no conjunto dos dois programas (dos quais, € 4.497 M na orgânica Estabelecimentos de Educação e Ensinos Básico e Secundário e € 1.271 M nos estabelecimentos de ensino superior e serviços de apoio, incluindo as universidades fundação) e € 1.286 M em
2transferências correntes, de capital e subsídios (dos quais € 396 M pagos a famílias , € 304 M à
3 4 5administração local , € 233 M a sociedades e quase sociedades não financeiras , € 159 M à segurança social
1 Entrega da receita arrecadada pelo Estado relativa à contribuição do sector bancário. O Fundo de Resolução, em 2014,
não integrou, erradamente, o subsetor dos SFA. 2 Os principais pagadores foram o Fundo de Ação Social (€ 125 M), a Fundação para a Ciência e Tecnologia (€ 115 M),
os estabelecimentos de ensino superior e serviços de apoio, incluindo as universidades fundação (€ 82 M) e a Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares (€ 64 M).
3 Destacam-se os pagamentos de € 160 M pela orgânica Estabelecimentos de Educação e Ensinos Básico e Secundário e
€ 138 M pela Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares. 4 Deste montante € 171 M pagos pela Direção-Geral de Administração Escolar, no âmbito da educação pré-escolar, e
€ 59 M pela Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares a escolas profissionais e estabelecimentos de ensino particular.
5 € 129 M pagos pela Direção-Geral de Planeamento e Gestão Financeira e € 30 M pela orgânica Estabelecimentos de
Educação e Ensinos Básico e Secundário.
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e € 1 129 M a instituições sem fins lucrativos ).
O PO09 - Economia utilizou € 3.064 M (5,0% do total), dos quais € 1.492 M em aquisição de bens de capital (€ 1.388 M em investimentos, sendo a Estradas de Portugal responsável por € 1.367 M).
O PO01 - Órgãos de soberania apresentou € 2.993 M de despesa (4,9% do total), especialmente com transferências correntes, de capital e subsídios, que ascenderam a € 2.844 M, dos quais € 2.396 M para a administração local (sendo mais significativos € 1.701 M do Fundo de Equilíbrio Financeiro, € 335 M da participação dos municípios no IRS, € 184 M do Fundo de Financiamento das Freguesias e € 141 M do Fundo Social Municipal) e € 424 M para a administração regional (€ 353 M a título de repartição de solidariedade e € 72 M do Fundo de Coesão).
Os PO06 - Defesa, PO07 – Segurança interna e PO08 – Justiça utilizaram € 5.407 M no seu conjunto (8,8% da despesa), sendo de salientar as despesas com pessoal e a aquisição de bens e serviços,
que totalizaram € 2 e € 3 3.913 M 1.018 M , respetivamente.
Os PO10 - Ambiente, ordenamento do território e energia e PO11 – Agricultura e mar gastaram € 1.582 M (2,6% do total), destacando-se as despesas com transferências correntes, de capital e subsídios, que ascenderam a € 1.021 M. Foram transferidos € 472 M para sociedades e quase sociedades não financeiras (€ 415 M pelo IFAP e € 50 M pelo Fundo Português do Carbono), € 335 M para famílias (321 M pelo IFAP) e € 162 M para instituições sem fins lucrativos (€ 150 M pelo IFAP).
Os PO02 - Governação e cultura e PO05 – Representação externa, em conjunto, utilizaram € 1.008 M (1,6% do total), dos quais € 454 M em despesas com pessoal.
4Segundo a LEO , um programa orçamental inclui as despesas correspondentes a um conjunto de
medidas que concorrem para a concretização de objetivos específicos relativos a políticas públicas,
integrando necessariamente um conjunto de indicadores que permitam avaliar a economia, a eficiência
e a eficácia da sua realização.
O Relatório da CGE quanto à execução dos programas (páginas 192 a 291) foca-se especialmente na
descrição dos recursos financeiros utilizados, apresentando as despesas por agrupamento de 5
classificação económica e por medidas . Em 10 dos 15 programas orçamentais não existe qualquer 6
menção aos resultados obtidos com a utilização destes recursos . Três programas apresentam os 7
resultados obtidos, partindo dos objetivos, indicadores e medidas de política económica e dois apenas
1 Inclui € 86 M pagos pela Fundação para a Ciência e Tecnologia e € 21 M pela Direção-Geral dos Estabelecimentos
Escolares. 2 Merecem destaque as despesas pagas pelos três ramos das Forças Armadas (€ 1.108 M), pela GNR (€ 833 M), pela PSP
(€ 689 M e pela Direção-Geral da Administração da Justiça (€ 465 M). 3 Foram responsáveis pelo maior volume de aquisições os três ramos das Forças Armadas (€ 307 M) e o Instituto de
Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça (€ 119 M). 4 Cfr. artigo 19.º.
5 A informação detalhada, prestada no âmbito de cada programa, varia, abrangendo, designadamente: a identificação das
classificações económicas com maior peso na despesa (13 programas); indicação dos principais pagadores (ou dos
principais grupos recebedores, no caso de transferências) nas medidas com maior peso na despesa (8); identificação das
fontes de financiamento mais significativas (6) comparação com a despesa registada no ano anterior (5), indicação do
total de despesa por serviço (2), quadros relativos às receitas obtidas (3). 6 Refira-se que destes 10, quatro apresentam uma descrição das atividades executadas, contudo, sem ligação com
objetivos estabelecidos ou quantificação do seu cumprimento. 7 P002 – Governação e cultura; P009 – Economia; P013 – Ensino básico e secundário e administração escolar.
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1os resultados com impacto na despesa (identificação de poupanças obtidas) . Em três destes programas
2orçamentais foi referido o impacto dos programas de rescisões por mútuo acordo e de requalificação
de trabalhadores na redução de efetivos.
Constata-se que a orçamentação por programas que tem em vista privilegiar, na apreciação do
orçamento e da sua execução, os resultados obtidos com os recursos utilizados, mediante a avaliação
do cumprimento de indicadores relevantes, carece ainda de desenvolvimentos significativos.
3.3.3. O quadro plurianual de programação orçamental
A LEO, visando a disciplina das finanças públicas e o cumprimento dos compromissos assumidos com
a UE no âmbito da coordenação das políticas económicas e orçamentais dos Estados-membros, 3
introduziu o princípio da plurianualidade e incorporou o Pacto Orçamental , abrangendo a
obrigatoriedade de aprovação de um quadro plurianual de programação orçamental (QPPO). Este deve
ser elaborado em harmonia com as Grandes Opções do Plano e balizar os orçamentos a aprovar
durante a sua vigência, mediante a definição dos limites de despesa da administração central
financiada por receitas gerais. São vinculativos os valores fixados para cada programa orçamental no
primeiro ano, para cada agrupamento de programas no segundo ano e para o conjunto dos programas 4
nos terceiro e quarto anos seguintes (artigo 12.º-D ). A atualização anual do QPPO deve ser entendida
dentro das margens permitidas por estas vinculações.
A DGO, na sua resposta, interpreta a LEO no sentido do quadro plurianual dever ser “(…) atualizado para os 4 anos seguintes em consonância com os objetivos estabelecidos no PEC que (…) deve ser revisto
anualmente.”. Porém, como consta do Parecer sobre a CGE/2013, as normas da LEO “(…) têm de ser interpretadas no sentido de que as alterações ali previstas são as que cabem nas margens das vinculações
impostas no n.º 5 do artigo 12.º-D (…). A não ser assim, se os limites estabelecidos no QPPO pudessem ser facilmente alterados, perdia-se toda a eficácia disciplinadora das finanças públicas que é o principal propósito
do QPPO”.
3.3.3.1. O QPPO/2014
O QPPO 2014/2017 foi aprovado na LOE para 2014 (artigo 172.º), revendo os limites de despesa
anteriormente aprovados para os anos 2014 a 2016, em violação da parte final do n.º 5 do artigo 12.º-D
da LEO, conforme se evidencia no gráfico seguinte.
1 P005 – Representação externa; P008 – Justiça.
2 P002 – Governação e cultura; P005 – Representação externa; P008 – Justiça.
3 Cfr. 5.ª e 7.ª revisões, operadas pelas Leis n.º 22/2011, de 20 de maio e n.º 37/2013, de 14 de junho.
4 Alterado pela Lei n.º 37/2013, de 14 de junho.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Gráfico 2 – Revisões do quadro plurianual de programação orçamental
Fonte: SIGO - Sistema de informação para a gestão orçamental.
Constata-se pelo quadro que, até ao Programa de Estabilidade 2015-2019 que inverte a tendência, os
sucessivos documentos visaram sempre alargar os limites de despesa.
1
As sucessivas revisões dos limites vinculativos do QPPO, além de contrários à LEO , indiciam
fragilidades no processo da sua fixação, que devem ser colmatadas, de forma a assegurar o
comprimento dos objetivos do QPPO, designadamente, de balizar as decisões políticas dos órgãos 2
legislativo e executivo e de se constituir como um indicador fiável da gestão orçamental , tornando-se
num efetivo instrumento de disciplina das finanças públicas.
3.3.3.2. Limites fixados no QPPO
O cumprimento dos limites fixados no QPPO é analisado no Quadro 102 do relatório sobre a CGE,
comparando a execução orçamental com os valores do QPPO fixados no OE e no segundo orçamento
retificativo. O quadro seguinte mostra os sucessivos valores aprovados para o QPPO do ano 2014,
bem como a comparação da execução orçamental com os valores do QPPO aprovados pelo artigo 19.º 3
da Lei n.º 75-A/2014, de 30 de setembro (2.º retificativo) .
1 Note-se que a nova LEO, aprovada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, é mais flexível: estabelece que a despesa
só é vinculativa no primeiro ano de vigência do quadro plurianual, sendo indicativa para os anos seguintes; tipifica as
situações em que o Governo pode estabelecer limites superiores (artigo 35.º, n.º 3 e n.º 6). Porém, este novo regime só é
aplicável a partir de setembro de 2018 (n.º 2 do artigo 8.º da Lei n.º 151/2015) 2 Duas características fundamentais que devem ser asseguradas pelas regras orçamentais, segundo a OCDE [OECD
(2014), Budgeting Practices and Procedures in OECD Countries, OECD Publishing, pág. 20]. 3 Note-se que, relativamente aos procedimentos de 2013, deixaram de ser consideradas despesas financiadas por receitas
gerais as que apresentam as fontes de financiamento 119 – transferências entre organismos não afetas a projetos cofinanciados e 159 – Transferências de receitas gerais afetas a projetos cofinanciados entre organismos, ajustamento coerente com a estruturação que consta dos “desenvolvimentos orçamentais” da proposta do OE, que considera estas fontes de financiamento não incluídas nas receitas gerais.
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Tribunal de Contas
Quadro 20 – QPPO 2014: previsão, revisões, execução e desvio
(em milhões de euros)
Previsões Execução
Agrupamento de programas / programa OE 2014 OE 2014 - FF 2.º Retificativo Desvio
Lei n.º 2.º Retifi- 2014 (artigo de receitas (relatório CGE) (A)-(B)
28/2012 cativo (B) 172.º) próprias (A)
Soberania (a) 4 144 4 146 4 257 4 257 4 314 -57
PO01 - Órgãos de soberania 2 975 2 977 2 977 2 977 2 968 9
PO02 - Governação e cultura 226 226 232 232 223 9
PO05 - Representação externa 285 285 292 292 289 3
PO08 - Justiça 658 658 756 756 833 -77
Segurança (a) 3 309 3 309 3 367 3 367 3 271 96
PO06 - Defesa 1 694 1 694 1 723 1 723 1 617 106
PO07 - Segurança interna 1 615 1 615 1 644 1 644 1 654 -10
Social (a) 23 213 23 213 23 744 23 744 23 716 28
PO12 - Saúde 7 621 7 621 7 753 7 753 7 754 -1
PO13 - Ensino básico e secundário e admin. escolar 4 938 4 938 5 362 5 362 5 408 -46
PO14 - Ciência e ensino superior 1 296 1 296 1 363 1 363 1 387 -24
PO15 - Solidariedade e segurança social 9 358 9 358 9 266 9 266 9 167 99
Económica (a) 15 003 15 022 15 536 14 767 14 647 120
PO03 - Finanças e administração pública 7 172 7 191 7 782 (b) 7 012 6 988 24
PO04 - Gestão da dívida pública 7 239 7 239 7 111 7 111 6 973 138
PO09 - Economia 222 222 259 259 238 21
PO10 - Ambiente, ordenamento do território e energia 41 41 42 42 44 -2
PO11 - Agricultura e mar 328 328 342 342 404 -62
Dotações que a DGO considerou fora do PO03 (b) 769
Dotação provisional (b) 533
Programa de rescisões por mútuo acordo (b) 236
Total 43 691 45 669 45 690 46 904 46 904 45 948 956
(a) Embora a Lei n.º 28/2012 indicasse totais para os agrupamentos de programas, estes montantes não são comparáveis com os dados subsequentes por, em 2013, ter
ocorrido uma reestruturação dos programas.
(b) No relatório da CGE a DGO individualizou a dotação provisional, bem como as dotações atribuídas ao programa de rescisões por mútuo acordo por, em ambos os casos,
se tratar de dotações constituídas no PO03, sem a correspondente execução orçamental, visando ao longo do ano, reforçar as dotações de outros programas orçamentais.
O quadro anterior apresenta duas colunas relativas ao OE/2014: a primeira com os valores indicados
no quadro do QPPO (artigo 172.º) e a segunda com as despesas inscritas no OE financiadas por
receitas gerais, que apresenta valores superiores nos PO01 – Órgãos de soberania (€ 2 M) e PO03 – Finanças e administração pública (€ 19 M). Constata-se que o próprio OE/2014 para além de não respeitar os limites que lhe tinham sido impostos pela Lei n.º 28/2012, também não cumpre os limites
1revistos aprovados no artigo 172.º da LOE , o que evidencia a ineficácia do QPPO em fixar limites à
despesa.
A DGO, na sua resposta, reconhece terem ocorrido “(…) um conjunto de alterações por parte da Assembleia da República que, por lapso, não ficaram vertidas nos limites incluídos no articulado da própria Lei
(…) ”, o que, na sua ótica, foi corrigido nos orçamentos retificativos. Esta posição reforça a
constatação acima sobre a ineficácia do QPPO em fixar limites à despesa.
No PCGE/2013 concluiu-se que a natureza da dotação provisional (destinada a fazer face a despesas
imprevisíveis e inadiáveis de qualquer ministério ou programa orçamental) não se ajusta à sua inclusão 2
num programa específico. Refira-se que a nova LEO estabelece a criação de um programa
1 Fixados com base nas despesas financiadas por receitas gerais indicadas na proposta do OE para 2014.
2 Aprovada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
especificamente destinado a fazer face a despesas imprevisíveis e inadiáveis (n.º 11 do artigo 45.º),
podendo destinar-se a despesas de qualquer outro programa (n.º 5 do artigo 35.º). Porém, esta
disposição legal só entrará em vigor em setembro de 2018 (n.º 2 do artigo 8.º).
Em 2014, constatou-se a criação de nova dotação no PO03 com a finalidade de reforçar outras
dotações, do mesmo ou de outros programas orçamentais, para financiar o programa de rescisões por 1
mútuo acordo , solução inadequada face à estruturação da despesa por programas e que também não
encontra suporte legal na nova LEO.
Na sua resposta a DGO refere que foi a solução “(…) que se afigurou mais adequada do ponto de vista da gestão orçamental e procurando assegurar a mesma de forma mais transparente, não parecendo adequada a
solução de recorrer à dotação provisional (…)” e conclui que “(…) não obstante a abordagem de Orçamentação por programas, as folgas ou margens ou dotações contingentes não deixam de ser mecanismos
que precisam de ter uma adequada relevação orçamental.”. Porém, tal relevação deverá conformar-se com
o quadro legal vigente.
Comparando a execução com o QPPO aprovado no segundo retificativo, verifica-se que os limites
nele impostos não foram cumpridos em sete dos 15 programas (PO07 – Segurança interna, PO08 – Justiça, PO10 - Ambiente, ordenamento do território e energia, PO11 - Agricultura e mar, PO12 – Saúde, PO13 - Ensino básico e secundário e administração escolar e PO14 - Ciência e ensino
superior), embora o total da despesa financiada por receitas gerais tenha ficado abaixo da previsão.
3.3.4. Fiabilidade e comparabilidade da execução orçamental ─ Irregularidades
3.3.4.1. Universalidade da despesa
O princípio da universalidade consagrado na LEO e na CRP determina que a CGE deve abranger todas
as despesas dos serviços integrados e dos SFA (incluindo EPR), o que não se verificou em 2014, por a
Conta não incluir a receita e a despesa de 9 entidades (cfr. ponto 3.2.3), bem como:
Por apresentar a execução orçamental provisória de seis entidades que não finalizaram o 2
reporte dos dados relativos à conta de gerência .
Encargos do Estado pagos através da entrega de património: aquisição de uma embarcação para o Ministério da Defesa Nacional mediante a cedência de um imóvel à Região Autónoma da
3Madeira . O pagamento de encargos mediante entrega de património gera aquisições sem ter
em conta os limites impostos pelas dotações orçamentais aprovadas pela Assembleia da
1 Dos reforços efetuados com contrapartida nesta dotação € 113 M foram canalizados para outros fins (€ 95 M para o
pagamento de contribuições à UE e €18 M no pagamento de outras despesas com pessoal no P013 – Ensino básico e secundário e administração escolar.
2 Agência Nacional para a Qualificação e o Ensino Profissional (dados da conta de gerência não finalizada) e Fundo de
Fomento Cultural, Instituto Hidrográfico, DEFLOC - Locação de Equipamentos de Defesa, SA, Fundação para o
Desenvolvimento Ciências Económicas Financeiras e Empresariais; IMAR - Instituto do Mar (valores provisórios do
mês 12) – Cfr. pág. 66 do Relatório da CGE. 3 Cfr. “Relatório sobre a aquisição, oneração e alienação de bens imóveis do domínio privado do Estado e dos Institutos
Públicos relativo ao ano de 2014”, elaborado pela DGTF.
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Tribunal de Contas
1República e sem que ocorra o registo da despesa , em violação dos princípios da
universalidade, da não compensação, da não consignação e do cabimento prévio.
€ 0,9 M de despesa do Tribunal Constitucional financiada por receitas próprias deste órgão de soberania que, contudo, consta da sua conta de gerência remetida ao Tribunal de Contas.
A DGO deve zelar pela inclusão de todas as entidades pertencentes à administração central no
Orçamento do Estado e na subsequente execução orçamental. A sua exclusão afeta o rigor da CGE,
não sendo possível ao Tribunal indicar o montante global em que a despesa está subavaliada.
Em sede de contraditório a DGO refere que “(…) os organismos são responsáveis pela sua prestação de contas em tempo, mas inúmeras vezes tal não acontece, havendo que encontrar soluções para viabilizar o
encerramento da CGE, como a utilização da última informação disponível.”. As dificuldades apontadas não
podem justificar a não observância na CGE do princípio da universalidade, devendo, por isso, ser
tomadas as medidas necessárias para as ultrapassar, de forma a assegurar o rigor da CGE.
3.3.4.2. Anualidade da despesa
A LEO estabelece o princípio da anualidade do orçamento, o que pressupõe que não possam ser
assumidos encargos que não possam ser liquidados e pagos durante a sua vigência, sem prejuízo do
enquadramento plurianual de programação orçamental. Do incumprimento deste princípio decorrem
pagamentos em atraso e práticas que implicam sobrevalorização e subavaliação da despesa paga.
3.3.4.2.1. Contas a pagar, pagamentos em atraso e prazo médio de pagamentos
A CGE evidencia os “pagamentos efetuados” 2, o que abrange o pagamento de dívidas de anos anteriores e exclui a despesa por pagar no final do ano. O Relatório da CGE complementa esta
informação com quadros que identificam a despesa por pagar dos serviços da administração central,
que, no final de 2014, ascendia a € 476 M (quadros 65 a 67), mais € 25 M que no final de 2013, devido ao aumento de € 86 M nas contas a pagar do SNS. A fiabilidade e integralidade destes dados não está assegurada, uma vez que:
1 Também não são efetuados os movimentos correspondentes a receitas provenientes da alienação de património (cfr.
ponto 9.2.3). 2 Designadamente, nos Mapas II a IV, VII a IX, XV a XVII, XX, XXI, XXIII do Volume I, Mapas 13 a 21, 26 a 33, 43 a
44 e 53 a 62 do Volume II da CGE.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
1 2Não abrange os SFA/EPR , os SFA classificados fora das administrações públicas pelo INE , 3
nem os 14 serviços que não finalizaram os reportes no sistema SIGO/Pagamentos em Atraso ;
A informação utilizada para 178 serviços referia-se aos dados reportados do mês 12 (provisórios) e apenas 107 reportaram os dados relativos à conta de gerência. Em ambos os
casos, trata-se de informação declarativa, que não resulta diretamente dos sistemas
contabilísticos;
Não abrange contas a pagar da administração central que não sejam reportadas por nenhuma entidade.
4 5
Os pagamentos em atraso da administração central , evidenciados no quadro 61 do Relatório da CGE,
ascendem a € 6 30 M , menos € 11 M que no ano anterior. O atraso nos pagamentos tem consequências financeiras para o Estado (juros de mora), económicas e financeiras para os fornecedores do Estado e
também custos sociais. Assim, é indispensável assegurar o pagamento das faturas durante o seu
período de vencimento, desde que cumpridos os pressupostos legais para o pagamento da despesa.
O Programa Pagar a Tempo e Horas visa diminuir os prazos de pagamento a fornecedores de bens e
serviços praticados por entidades públicas e prevê a fixação de objetivos anuais para essa redução,
sujeitos a monitorização e à publicação de indicadores sobre a sua evolução. Relativamente a 2014, no
sítio da DGO não foi possível localizar a avaliação dos objetivos para o prazo médio de pagamentos
(PMP) por entidade, nem a correspondente fixação de objetivos para 2015, que deveriam ter sido 7
publicados até ao final de abril de 2015 .
O PMP da administração central, não incluindo as EPR nem o SNS, diminuiu de 27 para 23 dias em
2014, conforme evidencia o Quadro 62 do Relatório da CGE. O Quadro 63 afere o cumprimento do
objetivo de PMP por ministério, incluindo EPR e SNS, e o quadro 64 identifica nominalmente os 16 8
serviços que apresentam um PMP superior a 60 dias . Estes dados foram calculados tendo por base a
informação reportada no mês 12, embora 130 serviços tenham prestado informação relativa à conta de
gerência. Salienta-se que a informação divulgada, em linha com a recomendação do Tribunal no
1 As EPR com natureza de empresa pública devem reportar a sua informação contabilística para um sistema da DGTF (o
SIRIEF - Sistema de Recolha de Informação Económica e Financeira), constatando-se que 11 entidades (EP, MP, ML,
OPART, PE, RTP, REFER, SPMS, SIEV, TNSJ e SPMS) totalizavam € 141 M de dívidas no final de 2014. 2 A classificação de uma entidade no subsector das administrações públicas em contabilidade nacional, depende do seu
carácter não mercantil (as receitas não cobrem 50% dos seus custos). Assim, alguns SFA da administração central cujas
receitas excedem 50% das respetivas despesas, são reclassificados fora das administrações públicas em contabilidade
nacional. No final de 2013 as contas a pagar reportadas por esses SFA totalizavam € 8 M. 3 Inspeção-Geral da Educação e Ciência, Academia das Ciências de Lisboa, Conselho Nacional de Educação, Direção-
Geral de Energia e Geologia, Hospital das Forças Armadas, IAPMEI, Instituto Politécnico do Cávado e do Ave,
Serviços de Ação Social da Universidade dos Açores, Serviços de Ação Social da Universidade de Trás-os-Montes e
Alto Douro, Escola Superior de Enfermagem do Porto, Escola Superior Náutica Infante D. Henrique, Instituto de
Geografia e Ordenamento do Território da Universidade de Lisboa e Serviços de Ação Social do Instituto Politécnico
do Cávado e do Ave. 4 Segundo o enquadramento legal da Lei dos compromissos e pagamentos em atraso, faturas por pagar há mais de 90
dias após ter terminado o seu prazo de pagamento. 5 Não inclui EPR e subsector da saúde, por não constarem da informação reportada no SIGO por serviços integrados e
SFA. 6 Este valor não se confunde com o montante da dívida não financeira apurado pelo TC e que se evidencia no ponto 9
deste Parecer (para o qual se remete), dada a diferente natureza e o universo de entidades abrangidas. 7 Cfr. http://www.dgo.pt/execucaoorcamental/Paginas/PrazoMedioPagamentos.aspx?Ano=2014&Trimestre=4.%u00ba+Trimestre.
8 Este quadro reproduz a informação divulgada na página da DGO, relativa ao 4.º trimestre de 2014, acrescentando duas
EPR (Metro do Porto e RTP) e uma entidade do SNS (Centro Psiquiátrico de Lisboa).
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Tribunal de Contas
1sentido de cumprir integralmente a Lei , abrange, pela primeira vez, órgãos de soberania (no caso,
gabinetes ministeriais), revelando maior transparência na prestação de informação.
A fiabilidade do cálculo do PMP depende da qualidade da informação prestada aos serviços 2
responsáveis pela sua divulgação , que, como foi referido a propósito das contas a pagar, não está
assegurada.
Os serviços com PMP superior a 60 dias estavam obrigados a divulgar, trimestralmente, no seu sítio na
Internet, uma “lista das suas dívidas certas líquidas e exigíveis há mais de 30 dias”. Dos 16 serviços sujeitos 3
a esta obrigação (de acordo com o quadro 64 acima referido), constatou-se que para 12 não foi
possível localizar informação sobre a existência dessas dívidas a 31/12/2014. Esta situação não
permitiu confirmar se essa divulgação está a ser efetuada, considerando-se necessária a
obrigatoriedade de cada serviço referir expressamente, para cada trimestre, a existência ou não de tais
dívidas e, caso existam, a sua apresentação num modelo normalizado.
3.3.4.2.2. Sobrevalorização e subavaliação da despesa paga
A despesa paga registada na CGE pelos serviços integrados abrange, para além dos pagamentos a 4
terceiros, as transferências de verbas para contas bancárias dos próprios organismos , para contas de 5
operações específicas do Tesouro e para as contas dos serviços dotados de autonomia administrativa e
financeira. Em 2014, continuaram a ser efetuadas transferências de verbas para contas de organismos
dotados apenas de autonomia administrativa, caso dos três ramos das Forças Armadas e do Estado-
Maior General, dos estabelecimentos de ensino básico e secundário e dos serviços externos do
Ministério dos Negócios Estrangeiros, neste caso, justificado pela localização geográfica.
Transferência de verbas, reposições não abatidas nos pagamentos e saldos de gerência
Registaram-se ainda transferências de verbas orçamentais para as contas dos organismos para permitir 6
a sua transição para o ano seguinte, através da abertura de créditos especiais , ou como saldo de
gerência em posse do serviço (SFA). Estas verbas constam da CGE como “pagamentos efetuados”, mas não foram utilizadas no ano económico em que foram requisitadas.
Os gráficos seguintes apresentam a evolução das reposições não abatidas nos pagamentos dos serviços
integrados, destacando as que deram origem a créditos especiais, e dos saldos da gerência anterior dos 7
SFA, financiados por receitas gerais .
1 A lista deve incluir todos os “(…) serviços e organismos da administração direta e indireta do Estado que tenham
dívidas com um prazo médio de pagamentos superior a 60 dias” (cfr. n.º 2 do artigo 13.º do DLEO/2014). 2 DGO, ACSS e DGTF, relativamente aos serviços incluídos na administração central.
3 Pesquisa efetuada a 11 setembro de 2015.
4 Incluindo as suas contas no Tesouro com essa natureza, designadamente para constituição e reforço dos fundos de
maneio. 5 Caso das verbas orçamentais afetas à gestão da dívida pública, geridas pelo IGCP (€ 123 M em 2014) e de verbas
inscritas no Capítulo 60 – “Despesas excecionais” do Ministério das Finanças, geridas pela DGTF. 6 As verbas são contabilizadas na receita do ano seguinte como reposições não abatidas nos pagamentos e permitem o
correspondente aumento das dotações de despesa. 7 Corresponde a transferências dos serviços integrados para SFA que não foram utilizadas no ano de transferência. Em
cada ano incluirá essencialmente verbas do ano anterior, embora possa abranger verbas residuais de outros anos.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Gráfico 3 – Reposições não abatidas nos pagamentos e saldos de gerência anterior
Reposições não abatidas nos pagamentos de serviços Saldos da gerência anterior dos SFA, financiados por
integrados e créditos especiais abertos em sua contrapartida receitas gerais e relativos ao SNS
Fonte: DGO: Mapas I, 10-A da Conta Geral do Estado e Sistema de Informação para a Gestão Orçamental.
As reposições não abatidas nos pagamentos dos serviços integrados registadas na CGE/2014 ascenderam
a € 46 M, continuando a não distinguir as que resultam de pagamentos orçamentais indevidos ocorridos em anos anteriores, das relativas a reposição de saldos. Daquele montante, € 20 M (42,3%) deram origem à abertura de créditos especiais, evidenciando que parte das verbas transferidas em
excesso para os serviços (e registadas na CGE como “pagamentos efetuados”) visava reforçar as dotações orçamentais do ano seguinte. O recurso a este mecanismo diminuiu de 2010 a 2013 e, em
2014, inverteu essa tendência, registando valores próximos dos verificados em 2011.
Na sua resposta a DGO informa que pretende melhorar a especificação das operações registadas em
reposições não abatidas nos pagamentos no OE/2016.
Os saldos da gerência anterior dos SFA, financiados por receitas gerais, que em 2014 ascenderam a
€ 102 M, correspondem a verbas que, em anos anteriores foram transferidas dos serviços integrados para os SFA, sem que tenham sido utilizadas, quando os decretos de execução orçamental estipulam
que as verbas requisitadas devem ser justificadas “com base na previsão de pagamentos para o próprio 1
mês” . Relativamente à fonte de financiamento “SNS”, que não estava prevista nas circulares da DGO, verifica-se que, em 2014, deixou de ser utilizada, como evidencia o gráfico anterior.
Até 31/07/2015 a receita de reposições não abatidas nos pagamentos dos serviços integrados ascendeu
a € 93 M e a de saldos da gerência anterior de SFA financiados por receitas gerais a € 2 120 M , montantes que respeitarão essencialmente a verbas pagas em 2014, correspondendo a uma
sobrevalorização da despesa.
Contabilizar verbas orçamentais não utilizadas como "pagamentos efetuados" conduz à
sobrevalorização da despesa dos serviços integrados e da receita orçamental do ano seguinte, através
de reposições não abatidas nos pagamentos ou do acréscimo nos saldos de gerência dos SFA e
constitui uma violação do princípio da anualidade.
1 Cfr. n.º 4 do artigo 12.º do Decreto-Lei de execução orçamental.
2 Cfr. Síntese da Execução Orçamental – julho/2015 e Sistema de Informação para a Gestão Orçamental.
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Tribunal de Contas
Transferência de dotações para contas de operações específicas do Tesouro
Em 2014, à semelhança de anos anteriores, a LOE autorizou a transferência de dotações orçamentais
do Capítulo 60 – Despesas Excecionais para contas específicas do Tesouro, para o pagamento até 15-02-2015, de obrigações constituídas até ao final do ano, cujo valor fosse conhecido ou estimável
(artigo 126.º). As verbas não utilizadas deviam ser refletidas contabilisticamente na desoneração da
despesa (artigo 9.º do DLEO), pelo que foram registadas como reposições abatidas nos pagamentos do 1
próprio ano .
2
O recurso a este mecanismo aumenta a despesa no montante utilizado da conta de saldos do capítulo
60 do respetivo ano (que, na ausência deste mecanismo, seria pago por dotações do ano seguinte) e a
sua diminuição no montante pago pela conta de saldos do ano anterior, podendo ser globalmente
positivo ou negativo; a receita não é afetada; o efeito no saldo é simétrico em relação à despesa.
Quadro 21 – Efeito da utilização das contas de saldos do Capítulo 60 entre 2010 e 2014
(em milhões de euros)
2010 2011 2012 2013 2014
1. Transferido para Saldos do capítulo 60 do ano n 62,8 804,1 657,7 129,0 92,0
2. Verbas transferidas e não utilizadas contabilizadas como reposições abatidas nos pagamentos do ano n 524,6 108,5 29,2
3. Transferido para Saldos do capítulo 60 do ano n-1 34,8 62,8 804,1 657,7 129,0
4. Verbas transferidas e não utilizadas, contabilizadas como reposições abatidas nos pagamentos do ano n-1 524,6 108,5
Efeitos
Na receita (reposição não abatida nos pagamentos das verbas não utilizadas da conta de saldos do 5. 8,2 2,5 12,4 0,0 0,0
capítulo 60 do ano n-1)
6. Na despesa 6 = (1-2)-(3-4)-5 36,2 743,8 -658,6 -112,6 42,3
7. No saldo (incluindo ativos financeiros) 7 = 5-6 -28,0 -741,3 671,0 112,6 -42,3
Fonte: CGE e contas do Tesouro.
Os efeitos mais significativos na despesa e no saldo (incluindo ativos financeiros) ocorreram em 2011 e 3
2012 . Já em 2014 a despesa aumentou € 42 M e o saldo diminuiu (aumento do défice) no mesmo montante. Note-se que na Conta provisória e na Síntese de Execução Orçamental de janeiro a
dezembro de 2014 a despesa está sobrevalorizada em € 29 M, uma vez que o seu processamento, como reposições abatidas nos pagamentos de 2014, ocorreu apenas no ano seguinte.
Esta prática viola o princípio da anualidade do Orçamento do Estado, com prejuízo para o rigor e a
transparência das contas públicas.
No exercício do contraditório a DGO refere que se tem “(…) salvaguardado o princípio da anualidade, na medida em que as transferências no final do ano para a conta operações específicas do Tesouro “Saldos do
Capítulo 60 do OE” têm sido criteriosas (…)”e conformes com a Lei do Orçamento. Tal não altera a
apreciação quanto a este mecanismo constituir uma derrogação ao princípio da anualidade, ao permitir
que o fluxo financeiro de pagamentos a terceiros ocorra no ano económico seguinte.
1 Na prática, este procedimento foi adotado pela primeira vez em 2012. Anteriormente, as verbas transferidas para as
contas de “Saldos do Capítulo 60 do OE/(do ano n)” que não fossem utilizadas davam origem a reposições não abatidas nos pagamentos no ano seguinte.
2 Corresponde à diferença entre o montante transferido e o reposto (linha 1 - linha 2 ou linha 3 - linha 4, do quadro).
3 Por terem sido transferidos para a conta “Saldos do Capítulo 60 do OE/2011”, entre outros, € 600,0 M para dotação de
capital do BPN e € 146,9 M para sociedades veículo criadas no âmbito da reestruturação do BPN, do que resultou o aumento da despesa registada na CGE/ 2011 (e correspondente diminuição na de 2012).
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3.3.4.3. Especificação da despesa
As despesas devem ser discriminadas de acordo com uma classificação orgânica, económica, 1
funcional e estruturadas por programas. O classificador económico da despesa contempla dois
agrupamentos de carácter residual para o registo de despesas que não sejam enquadráveis nas restantes
classificações (06 – Outras despesas correntes e 11 – Outras despesas de capital).
A despesa da administração central classificada em rubricas residuais, em 2014, totalizou € 733 M (0,4% do total da despesa), cerca de metade (€ 371 M) foi registada por serviços do Ministério da Educação e Ciência (correspondendo a 3,9% da despesa do Ministério), € 75 M pelo Ministério das Finanças (0,1%) e € 74 M pelo Ministério da Agricultura e do Mar (4,5%). Os valores mais elevados foram registados nas orgânicas Estabelecimentos de Educação e Ensinos Básico e Secundário
(€ 2 335 M correspondendo a 6,7% das respetivas despesas) , IFAP (€ 70 M, 6,9%) e Despesas Excecionais (€ 50 M, 0,4%).
A despesa registada em outras despesas correntes e/ou de capital, pelo seu carácter residual, em regra
não tem grande expressão na despesa dos serviços. Constituem exceção os 8 serviços identificados no
gráfico seguinte, com mais de 20% da respetiva despesa classificada nestes agrupamentos, indiciando 3
uma insuficiente especificação das despesas, em violação do princípio da especificação , devendo ser
utilizada a classificação económica adequada à natureza de cada despesa.
Gráfico 4 – Serviços/ orgânicas com o peso das outras despesas correntes e de capital na despesa total superior a 20% (em %)
Fonte: Sistema de Informação para a Gestão Orçamental.
Na sua resposta, a DGO refere que tem procurado “(…) minimizar a utilização de rubricas de classificação económica residuais, restringindo às situações em que tal procedimento é aceitável ou justificável do ponto de
vista da gestão mais eficiente das operações.”. Reconhecem-se os esforços feitos, porém, nos casos acima
indicados têm-se revelado insuficientes.
A classificação económica das verbas entregues pelo Estado ao Fundo de Resolução, em 2014, não
respeitou a natureza jurídica desta entidade (SFA), tendo sido utilizadas classificações divergentes: a
entrega da contribuição sobre o sector bancário, arrecadada pelo Estado, foi registada como
1 Aprovado pelo Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro.
2 A utilização de dotações residuais na distribuição de dotações pelos estabelecimentos de ensino está prevista no artigo
62.º do DLEO/2014, como salienta a DGO em sede de contraditório. Mas, nem por isso, o princípio da especificação
deixa de ser afetado. 3 Artigo 8.º da LEO.
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Tribunal de Contas
transferências correntes para sociedades não financeiras – públicas (€ 287 M) e o empréstimo do Estado como ativos financeiros/sociedades financeiras – bancos e outras instituições financeiras (€ 3.900 M).
A DGO, no exercício do contraditório, refere que: “Apenas em 2015, o Fundo de Resolução passou a integrar o Orçamento do Estado em contabilidade pública (…). A utilização das classificações de despesa indicadas por esse Tribunal, não se afigura consistente com o sector institucional do Fundo de Resolução para
efeitos do OE2014, conduzindo a agregados consolidados distintos da realidade, decorrente das diferenças de
consolidação daí resultantes.”.
O facto do Fundo de Resolução não ter sido incluído em 2014 no Orçamento do Estado não lhe retira a
natureza jurídica de fundo da administração central, com autonomia administrativa e financeira, nem 1
impedia a correta classificação da despesa . As “diferenças de consolidação”, que têm sido uma constante na Conta Consolidada e devem, na medida do possível, ser eliminadas, não constituem
argumento para o incumprimento de princípios orçamentais, designadamente o da especificação e, no
caso em apreciação, não ocorreriam se estivesse a ser também cumprido o princípio da universalidade.
Verificaram-se situações de classificação incorreta de juros, designadamente nos pagos pelo IGCP a
serviços integrados e SFA (montante não quantificado), registados como pagos a sociedades financeiras 2
– bancos e outras instituições financeiras . É também inadequada a devolução de juros (€ 16 M) do FRDP ao Estado por transferências de capital, por corresponder à devolução de uma receita corrente (a
3classificar em transferências correntes) .
Os programas orçamentais estruturam-se em medidas e estas dividem-se em projetos ou atividades.
Em 2014, embora a maioria das medidas continue a corresponder à junção da função e subfunção da 4
classificação funcional , algumas designações permitem identificar despesas com parcerias público-
privadas (€ 1.139 M na área dos transportes e comunicações; € 415 M na área da saúde; € 50 M na área da segurança e ordem públicas). As restantes classificações são informação redundante e também
geradora de erros: alguns serviços não classificaram a despesa na medida com a designação
correspondente à respetiva classificação funcional. Esta discrepância envolve € 2 M, sendo a Secretaria-Geral do Ministério da Agricultura e do Mar responsável por €1,8 M com a classificação funcional de “funções gerais de soberania/serviços gerais da administração pública/administração geral” e a medida “Agricultura, pecuária, silvicultura, caça, pesca – administração e regulamentação”.
5O classificador funcional da despesa , que, designadamente, pretendia assegurar a harmonização da
análise da despesa com os conceitos seguidos na elaboração das contas nacionais, deixou de cumprir
esta finalidade com a adoção, em 2002, da classificação das funções das administrações públicas 6
(COFOG) pelo Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais da Comunidade. Segundo a nova
LEO (aprovada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro), a estrutura dos classificadores orçamentais
1 Por exemplo, a aquisição de unidades de participação do Fundo de Apoio aos Pagamentos do SNS (€ 40 M), foi
corretamente registada na CGE como despesa em ativos financeiros/unidades de participação/administração central – serviços e fundos autónomos.
2 Juros de títulos de dívida consolidados e Certificados de Rendas Perpétuas. Sobre este assunto ver ponto 4.1.1.2 deste
Parecer. 3 Cfr. Ponto 4.1.1.2.2.1 do Parecer sobre a CGE/2012.
4 Em 2011 e 2012 todas as designações de medidas correspondiam a essa junção.
5 Aprovada pelo Decreto-Lei n.º 171/94, de 24 de junho, e as correspondentes regras de utilização por Despacho do
Secretário de Estado do Orçamento de 8 de julho de 1994 e divulgadas pela Circular n.º 1227, série A, de 8 de julho de
1994, da Direcção-Geral do Orçamento. 6 Uma das classificações das despesas por objetivo, publicadas pela Organização das Nações Unidas em 2000.
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vai ser definida no prazo de um ano após a sua entrada em vigor, o que deverá incluir a revisão do
classificador funcional.
3.3.4.4. Não compensação
Em 2014 manteve-se o procedimento já seguido no ano anterior, de abater aos juros da dívida pública,
os juros obtidos com os empréstimos concedidos à Grécia (€ 29 M), prática que viola o princípio da 1
não compensação e subavalia a despesa com juros (bem como a receita de rendimentos da propriedade) .
3.3.4.5. Cabimento prévio
A LEO estabelece que nenhuma despesa pode ser autorizada ou paga sem que tenha cabimento na 2
correspondente dotação, aferida pela rubrica do nível mais desagregado de classificação económica ,
disposição que não foi cumprida em 2014 pela ARS do Centro e pelo Centro Hospitalar do Oeste que
pagaram € 68,7 M e € 0,2 M, respetivamente, além da dotação disponível nas respetivas rubricas de despesa.
3.3.4.6. Comparabilidade da despesa ao longo do tempo
Nos últimos anos três fatores têm minorado a comparabilidade da despesa com prejuízo para a análise 3
da sua evolução : i) instabilidade no perímetro dos serviços abrangidos pela Conta, ii) alteração dos
critérios contabilísticos e iii) valores provisórios de execução orçamental.
Em matéria de critérios contabilísticos, em 2014 salientam-se as seguintes alterações na classificação
económica da despesa que não foram objeto de referência no Relatório sobre a CGE:
A participação de Portugal no Mecanismo Europeu de Estabilidade, que em 2013 (€ 803 M), foi classificada em ativos financeiros/ações e outras participações/sociedades financeiras – bancos e
outras instituições financeiras e, em 2014 (€ 401 M), passou a ser, de forma correta, evidenciada em ativos financeiros/outros ativos financeiros/resto do mundo – países terceiros e organizações
internacionais.
As transferências correntes da CGA para a segurança social relativas a encargos com pensões 4
unificadas e com pensões da EDP , pagas ao beneficiário final pela segurança social, até ao
final de 2013 eram registadas pela CGA como transferências correntes para famílias (€ 100 M). Em 2014 passaram, corretamente, a ser registadas como transferências correntes para a segurança
social (€ 103 M).
As despesas com pessoal cofinanciadas, registadas na orgânica Estabelecimentos de Educação e Ensinos Básico e Secundário eram registadas em outras despesas correntes, independentemente
da sua natureza e, em 2014, foram, e bem, evidenciadas em despesas com pessoal.
1 Cfr. ponto 4.1.1.1.
2 N.º 6 e n.º 8 do artigo 42.º da LEO.
3 Cfr. designadamente, pontos 3.3.5.6.1 e 3.3.5.6.2 do PCGE/2012.
4 Ao abrigo dos Decretos-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro e n.º 37/84, de 1 de fevereiro, respetivamente.
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No que se refere à inscrição orçamental da despesa, refira-se que, em 2014, as indemnizações
compensatórias passaram a ser pagas pelo programa orçamental/ministério onde a entidade recebedora
está integrada, quando em 2013 eram asseguradas pelo PO03 - Finanças e administração pública. O
quadro 46 do Relatório da CGE dá o devido destaque a esta reclassificação. Porém, as indemnizações
para entidades não reclassificadas nas administrações públicas continuam a ser asseguradas pelo
PO03, embora se refiram a transportes e comunicações, da área do PO09 – Economia, ou atividades culturais, do PO02 – Governação e cultura, o que não se afigura consistente.
Relativamente ao perímetro da administração central, o Quadro A 36 do Relatório da CGE refere-se ao
“Impacto das alterações ao perímetro na Conta Consolidada da Administração Central em 2014”, abatendo à execução orçamental de 2014 os valores relativos às entidades que integraram pela
primeira vez o perímetro. Este exercício permite apenas aferir qual seria atualmente a execução
orçamental da administração central, se não tivesse ocorrido alteração do universo abrangido, quando
o ajustamento relevante seria incluir no ano anterior a execução orçamental destas novas entidades e
melhorar a comparação da evolução das despesas e receitas relevantes em 2014.
A CGE/2014, em cumprimento da LEO, apresenta os mapas com a comparação da despesa dos 1
serviços integrados por ministério e capítulo, face ao ano anterior . A fiabilidade destes mapas,
depende da correta afetação da despesa de 2013, tendo em conta as reestruturações orgânicas
ocorridas. O quadro seguinte apresenta as incorreções identificadas.
Quadro 22 – Erros na reclassificação da despesa de 2013, para efeitos da sua comparação com a despesa de 2014
Mapa do Sigla do Ministério / Valor a Fundamentação
Volume II Capítulo corrigir (€)
Ao valor indicado na CGE (€ 6 M) deve ser subtraída a execução dos Gabinetes dos Secretários de Estado da Energia e do Emprego, que em 2014, integravam
ME/ Ação Governativa -1 301 661 respetivamente os Ministérios do Ambiente, do Ordenamento de Território e da Energia e o da Solidariedade, Emprego e Segurança Social.
Mapa 15 Ao valor indicado na CGE (€ 2 M) deve ser adicionada a execução do Gabinete
MAOTE/ Ação Governativa 607 929 do Secretário de Estado da Energia.
Ao valor indicado na CGE (€ 2 M) deve ser adicionada a execução do Gabinete MSESS/ Ação Governativa 693 731
do Secretário de Estado do Emprego.
PCM/Serviços de Apoio, Coordenação, Órgãos Ao valor indicado na CGE (€ 13 M) deve ser somada a execução do Instituto de
317 803 Consultivos e outras entidades Gestão do Fundo Social Europeu que, em 2014 integra este Ministério.
Mapa 17 da PCM
ME/Serviços na Área da Ao valor indicado na CGE (€ 6 M) deve ser deduzida a execução orçamental do -317 803
Economia Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu.
Fonte: CGE 2014, Sistema de Informação para a Gestão Orçamental e leis orgânicas dos serviços.
A DGO, na sua resposta, não considera as situações elencadas como erros na reclassificação, referindo
que esses serviços foram afetos a diferentes ministérios durante 2013, pelo que manteve a execução
dos primeiros meses no ministério em que esta ocorreu. Porém, tal não é uma solução adequada para a
comparabilidade da despesa, por orgânica.
Adicionalmente, no caso do IGFSE refere que “a transferência do OE é incluída no Mapa 15”, quando
foi, efetivamente incluída no Mapa 17, à semelhança de outras com a mesma fonte de financiamento
(“Receitas gerais afetas a projetos cofinanciados – FSE”).
1 Mapas “15 – Despesas sem receita consignada, nos serviços integrados, comparadas com as do ano económico
anterior” e “17 – Despesas com receita consignada, nos serviços integrados, comparadas com as do ano económico anterior”, do Tomo 1 do Volume II.
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3.3.4.7. Observações aos mapas e quadros da CGE referentes aos programas orçamentais e aos projetos
A CGE/2014, no Mapa XV – Despesas correspondentes a programas, apresenta a totalidade da despesa da administração central por programa (incluindo ativos e passivos financeiros) e, na última
linha deste mapa, o “total geral dos programas consolidado”, montante que exclui apenas as transferências para outros serviços da administração central, enquanto deveria excluir todas as
1operações materialmente relevantes que ocorreram entre os serviços do universo abrangido . Os
mesmos dados, no mapa “Elementos informativos sobre os programas orçamentais”2 são estruturados por programa, ministério coordenador, ministério executor (que coincide com o coordenador), medida
e fonte de financiamento.
3
Os Mapas 53 a 62 incluídos num ponto com a designação “Desenvolvimento e elementos informativos do Mapa XV” abrangem apenas a despesa incluída em projetos, sem relação direta com
4os valores daquele Mapa . Esta despesa com projetos exclui apenas a transferência de fundos que os
SFA solicitaram ao OE, mantendo as transferências inscritas na despesa de serviços integrados
destinadas a SFA (ou a outros serviços integrados), todas as transferências de SFA, bem como os
ativos e passivos financeiros. Esta mesma informação é sintetizada no quadro 105 do Relatório da
CGE. Assim, a despesa com projetos está sobreavaliada, pelo menos, com o valor dos passivos
financeiros que lhe foi afeto e com as transferências para serviços da administração central que não
foram excluídas (€ 459 M e € 123 M, respetivamente).
Em sede de contraditório a DGO refere que estes mapas“(…) apenas são expurgados de transferências para os SFA no sentido de expressarem a execução de cada projeto, ainda que existam fluxos financeiros entre
entidades. Se fosse realizada uma consolidação integral desta informação, perder-se-ia a informação real de
execução individual de cada projeto no âmbito de cada entidade e programa.”.
Independentemente da obrigação de manter o registo contabilístico integral da “informação real de execução individual de cada projeto”, a estruturação dos mapas da CGE deve orientar-se para o objetivo de prestar informação relevante para a avaliação da execução dos projetos, sem prejuízo de
conter as notas informativas e/ou os anexos metodológicos necessários para estabelecer a sua ligação
com os registos contabilísticos.
O quadro 100 do Relatório da CGE apresenta a despesa consolidada por programa, que não inclui
ativos e passivos financeiros, nem as transferências que a DGO considerou como efetuadas para outros
1 Por exemplo, em 2014, os empréstimos concedidos pelo Estado a SFA ascendem a € 1.083 M, montante que deveria
estar excluído da despesa consolidada. 2 Apresentado no final do Volume II, tomo 1. Este mapa faz referência à alínea p) do n.º 1 do artigo 37.º, relativa a
“Transferências orçamentais para os municípios e freguesias”, devendo ser citada a alínea r). 3 Cfr. Volume II, tomo 1 da CGE/2014.
4 No caso do projeto 06305 – Assistência técnica global do programa orçamental, em 2014 foi executado pelo serviço
Gestão Administrativa e Financeira do Ministério da Economia e pela Secretaria-Geral do MAOTE. Nos quadros 53 a
62 foi considerado integralmente executado pelo MAOTE. A DGO clarifica, em sede de contraditório, que tal prática
visa apresentar a execução acumulada do projeto e reconhece que estes mapas informativos não são diretamente
comparáveis com o Mapa XV, embora sejam apresentados na CGE como sendo seus desenvolvimentos.
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1serviços da administração central inscritos no mesmo programa . Refira-se que a qualidade dos dados
apresentados neste quadro é afetada por alguns lapsos na identificação de transferências 2
intrainstituições do Programa, que também se verificam nos quadros de cada programa orçamental
relativos à “Despesa por classificação económica”, conforme se identifica no quadro seguinte. Este quadro evidencia também lapsos no reconhecimento de transferências para outras entidades das
administrações públicas nos quadros relativos a cada programa orçamental.
Quadro 23 – Lapsos na identificação de transferências para administrações públicas nas despesas consolidadas por programa
Na linha relativa a transferências intrainstituições do programa
Considerou transferência dentro do PO07/quadro 131: € 7 M a mais por incluir as transferências correntes da Autoridade Nacional para
programa, embora os dados a Segurança Rodoviária para o Estado;
A registados na CGE não permitam PO11/quadro 150: € 6 M a mais nas transferências correntes orçamentadas dos SFA e na respetiva
identificar o organismo recebedor execução.
(valores a mais)
Na linha relativa a transferências para outras administrações públicas
Valores assinalados em A e: PO03/quadro 119: € 2 M e € 7 M, respetivamente no orçamento das transferências correntes e de
Não incluiu transferências para capital dos SFA e € 1 M e € 3M na correspondente execução;
serviços inscritos noutros PO04/quadro 121: € 39 M no orçamento de transferências de capital do FRDP e € 16 M na
programas ou para serviços da B respetiva execução.
administração central sem identificar PO13/quadro 158: 1 M nas transferências correntes orçamentadas dos SFA e na respetiva
o organismo recebedor (valores em execução;
falta) PO14/quadro 161: € 2 M e € 6 M, respetivamente no orçamento das transferências correntes e de capital dos SFA € 1 M e € 6 M na execução correspondente.
Não incluiu transferências para as PO02/quadro 113: € 1 M no orçamento de transferências de capital dos SI e na execução
C administrações local, regional ou a correspondente.
segurança social (valores em falta)
Utilização do valor da execução na D PO01/quadro 111: falta € 2 M nas transferências de capital do orçamento dos serviços integrados.
coluna relativa ao orçamento
Fonte: Quadros da CGE e Sistema de Informação para a Gestão Orçamental.
Nos quadros relativos às “Despesas por medidas de programa”, regra geral, os valores apresentados para cada medida incluem toda a despesa orçamental (não consolidada), contudo, nos quadros 128 – PO06 – Defesa e 132 – PO07 – Segurança interna foram excluídos os ativos e os passivos financeiros. A linha da despesa total não consolidada do quadro 128 exclui estas despesas, que são incluídas na do
quadro 132. Assim, embora os mapas apresentem estrutura idêntica, o conteúdo subjacente é distinto,
com prejuízo para a consistência e comparabilidade da informação prestada.
O Mapa 43, com as despesas dos serviços integrados com projetos, apresenta erros na variação dos
Ministérios da Defesa Nacional (“-137 778,84” deveria ser “64 660,92”), e do Ambiente, Ordenamento do Território e da Energia (“41 296 808,07” deveria ser “14 883 493,29”), bem como no total (“581 921 133,68”, “615 041 755,72” e “32 928 445,24” deveriam ser “588 706 165,78”, “636 720 544,07” e “48 014 378,29”, respetivamente).
1 Os serviços devem identificar nos códigos de alínea e subalínea o serviço da administração central beneficiário da
transferência, permitindo identificar o ministério/ programa em que esse serviço está inscrito. Porém, em alguns casos,
essa identificação não é efetuada e a DGO em alguns casos considerou tratar-se de transferências dentro do programa e
noutros de transferências para fora do programa, não utilizando um procedimento uniforme. Na sua resposta a DGO
informa que para o Orçamento do Estado de 2014 o serviço dador/ beneficiário passa a ser identificado por um código,
deixando de utilizar as alíneas e subalíneas para esse efeito. Porém, apesar do ficheiro de execução orçamental de
despesa dos SFA de 2014 incluir um campo para a identificação da “orgânica de transferência”, constatou-se que em 1420 linhas relativas a transferências para serviços da administração central apenas 317 (22,3%) identificavam a
orgânica de destino, estando a informação mais completa ao nível do registo das alíneas e subalíneas. 2 Designadamente, os quadros 111, 113, 119, 121, 124, 126, 131, 133, 135, 148, 150, 153, 158, 161 e 163.
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CAIXA 2 – APLICAÇÃO DA CONTABILIDADE PATRIMONIAL NA ADMINISTRAÇÃO CENTRAL (POCP)
O POCP (plano oficial de contabilidade pública), aprovado em 1997, visava integrar a contabilidade
orçamental, patrimonial e analítica em “todos os serviços e organismos da administração central (…) que não 1
tenham natureza, forma e designação de empresa pública (...)”. No Parecer sobre a CGE/2012 deu-se nota,
de forma sintética, da evolução da sua adoção, incluindo planos sectoriais e outros referenciais contabilísticos,
não se registando, daí para cá, progressos assinaláveis. Constata-se, assim, que dezassete anos após a sua
aprovação, em 2014 continuava a não ser aplicado nos estabelecimentos de educação e ensino não superior e 2
nos serviços externos do MNE .
O Instituto de Gestão Financeira da Educação informou que as escolas do ensino não superior irão utilizar o
POC – Educação a partir de 01/01/2016, exceto a Escola de Díli (por constrangimentos ao nível dos recursos 3
humanos), apresentando um cronograma dos trabalhos em curso para assegurar aquele resultado . Contudo, a
DGO informou que ainda está em “(…) análise o modelo de integração da informação orçamental e financeira das Escolas no Sistema Central de Contabilidade e Contas Públicas”.
A Secretaria-Geral do MNE informou que ainda não foi possível reunir as condições técnicas (informáticas) 4
para poder aplicar o POCP nos serviços externos e em contraditório referiu que continuam a ser efetuados os
levantamentos e identificação de meios e condições que permitam a criação de uma aplicação informática
eficaz para os serviços externos do Ministério.
Assim, a CGE/2014 continua a não apresentar as demonstrações financeiras dos subsectores da administração
central, que só é obrigatória após a adoção do POCP, ou plano sectorial, por todas as entidades abrangidas,
apesar do Tribunal ter vindo a considerar que a não adoção do POCP por todos os serviços não é impeditiva
da elaboração de balanços e demonstrações de resultados, ainda que parcelares.
Salienta-se que a elaboração de demonstrações financeiras consolidadas continua também condicionada pela
falta da inventariação e valorização do património do Estado que não esteja reconhecido nas contas dos
serviços, como é o caso da receita fiscal, dos ativos financeiros geridos pela DGTF e dos passivos financeiros
geridos pelo IGCP.
Em 11 de setembro de 2015 foi publicado o Decreto-Lei n.º 192/2015 que aprova o Sistema de Normalização
Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP) e revoga os diplomas que aprovaram o POCP e os
planos de contas sectoriais. Porém, o SNC-AP apenas se aplica a partir de 1 de janeiro de 2017, exceto para
um conjunto de entidades piloto a definir pelo responsável pela área das finanças às quais é aplicável a partir
de 1 de janeiro de 2016 (artigos 11.º, 17.º e 18.º).
A transição para o SNC-AP será efetuada com base num manual de implementação, a elaborar pela Comissão
de Normalização Contabilística e a homologar pelo membro do governo responsável pela área das finanças
(artigo 12.º).
Prevê-se a aplicação de um regime simplificado para as entidades de menor dimensão e risco orçamental, em
termos a definir em diploma próprio a aprovar no prazo de 180 dias (artigos 5.º e 16.º). Prevê-se, ainda, a
aprovação de normas regulamentadoras relativas: i) à formação específica inicial e subsequente em
contabilidade pública (decreto-lei a publicar no prazo de 90 dias); ii) à certificação legal de contas (portaria a
1 Cfr. “Caixa 1”, pág. 116 e correspondentes conclusões e recomendações, pág. 421.
2 Isentos da obrigação de aplicar o POCP, em 2014 pelo n.º 1 do artigo 17.º e em 2015 pelo n.º 1 do artigo 15.º dos
respetivos do decretos-leis de execução orçamental. 3 Em sede de contraditório aquela entidade refere nada ter a acrescentar.
4 Estes serviços externos integram a entidade contabilística “Gestão Administrativa e Financeira do Ministério dos
Negócios Estrangeiros” (cfr. artigo 18.º, n.º 1, alínea c) do Decreto-Lei n.º 52/2014, de 7 de abril).
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Tribunal de Contas
publicar no prazo de 180 dias); e iii) notas de enquadramento às contas (portaria a publicar no prazo de 180
dias).
Em simultâneo foi publicada a Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, que aprovou uma nova LEO e que prevê
(artigo 3.º) a revisão, no prazo de um ano, de vários diplomas basilares da contabilidade pública
(designadamente, a lei de bases da contabilidade pública, a lei-quadro do planeamento, os princípios e normas
a que deve obedecer a organização da administração direta do Estado, a lei dos compromissos e dos
pagamentos em atraso e o quadro plurianual de programação orçamental) e a definição da estrutura dos
classificadores orçamentais (artigo 17.º da nova LEO).
Assim, o quadro normativo que permitirá a aplicação do SNC-AP está ainda muito incompleto e o Ministério
das Finanças, questionado sobre esta matéria, não prestou informações quanto à expetativa de publicação
daqueles diplomas. Eventuais atrasos põem, porém, em causa as metas previstas para a implementação do
SNC-AP. Note-se que aquela legislação é condição essencial para a definição de requisitos técnicos que
sirvam de base ao processo de transição para o novo sistema, nomeadamente, os necessários à adaptação dos
sistemas informáticos.
Nesta matéria, o Ministério das Finanças indicou que a “(…) adaptação dos sistemas de informação locais (…) é da responsabilidade de cada uma das software houses que atualmente asseguram o apoio tecnológico a soluções informáticas de suporte aos referenciais contabilísticos vigentes (…)”, sem fazer referência à responsabilidade das administrações públicas na definição das necessidades e no controlo da qualidade dos
produtos a obter. Referiu também que no segundo semestre de 2016 será disponibilizada uma aplicação
centralizada para receber das entidades piloto a informação contabilística segundo o SNC-AP.
Em sede de contraditório, a DGO, na sua resposta, também subscrita pela Ministra de Estado e das Finanças,
acrescenta, apenas, que esta aplicação “(…) tem subjacente a definição e a divulgação, em formato de circular, de requisitos funcionais e técnicos para a integração daquela informação em suporte eletrónico
enviada a partir dos softwares contabilísticos das entidades piloto, o que obrigará à normalização e
regulação de integração da informação contabilística segundo o SNC-AP, assim como à implementação de
validações contabilísticas e tecnológicas, com vista a assegurar a qualidade da informação orçamental e
financeira rececionada”.
Este esclarecimento não é suficiente para garantir que está assegurada a coordenação dos diferentes
intervenientes da administração pública na definição das necessidades e no controlo da qualidade dos sistemas
de informação para que a transição obedeça a critérios de economia, eficiência e eficácia.
O Ministério das Finanças informou ainda que espera divulgar o manual de implementação do SNC-AP no
segundo trimestre de 2016, permitindo ainda nesse ano a aplicação a título experimental do SNC-AP pelas
entidades piloto, cuja lista ainda não foi concluída.
A nova LEO cria a Entidade Contabilística Estado (ECE) que é constituída pelo conjunto das operações
contabilísticas da responsabilidade do Estado e integra, designadamente, as receitas gerais (que incluem a
receita fiscal), as responsabilidades e os ativos do Estado. O Ministério das Finanças informou que está “(…) prevista a preparação do Balanço de Abertura (…) segundo o SNC-AP reportado a 30 de junho de 2016. Será adotada uma estratégia gradual de identificação e mensuração de ativos e passivos a inscrever na
demonstração da posição financeira (balanço) desta entidade. Esta primeira fase tem a duração de um ano,
terminando em novembro de 2016 (…)”. No futuro, a ECE deverá dar resposta a algumas das reservas que o Tribunal tem vindo a colocar no âmbito do POCP quanto à forma de evidenciar na CGE as operações e o
património do Estado que não se encontram registados nas contas individuais dos serviços (receitas gerais,
dívida pública, PPP e outras).
Conforme se reconhece no preâmbulo do diploma que aprovou o SNC-AP, “a implementação deste novo modelo implica um processo de transição”. As anteriores transições, para o regime de administração financeira do Estado e para o plano oficial de contabilidade pública, ficaram marcadas por derrapagens
temporais significativas e por não atingirem os objetivos a que se propunham. Considerando os custos
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
elevados destas reformas, a estratégia de implementação deve incluir a definição clara dos responsáveis pela 1
liderança do processo , objetivos e metas intermédias, bem como a definição dos meios (recursos humanos,
organizativos e suporte informativo) que permitam o cumprimento das metas e prazos fixados nos diplomas
legais.
3.4. Consolidação da administração central
3.4.1. Consolidação
Excluindo ativos e passivos financeiros, da consolidação da conta da Administração Central – Serviços Integrados e SFA (com EPR) – resultam os valores seguintes:
– Receita .......................................................... € 53.767 M – Despesa ......................................................... € 61.321 M – Saldo global .................................................... €-7.554 M
Tal saldo consta da CGE de 2014 (Mapa XXIII) visto a DGO, com base numa interpretação os 2
estritamente literal do artigo 9.°, n. 2, 3, e 4 da LEO, excluir toda a receita e toda a despesa
classificada como ativos e passivos financeiros.
Neste Parecer, à semelhança dos anteriores, excluem-se as operações classificadas como passivos 3
financeiros e consideram-se as classificadas como ativos financeiros de médio e longo prazo. Na
realidade não é correto considerar que todas as receitas e todas as despesas classificadas, segundo o 4
classificador económico da receita e da despesa pública , como ativos financeiros, são insuscetíveis de
alterar definitivamente o património financeiro líquido do Estado. É o caso de receitas e despesas
relativas a operações financeiras de médio e longo prazo. Considerar tais receitas e despesas confere
maior rigor e transparência aos documentos de prestação de contas referentes à execução orçamental.
Esta diferença metodológica reflete-se significativamente no montante global das receitas e despesas e
do saldo (negativo), neste caso, maiores do que os evidenciados na CGE.
– Receita .......................................................... € 58.045 M – Despesa ......................................................... € 71.372 M – Saldo global .................................................. €-13.328 M
1 A Unidade de Implementação da Lei de Enquadramento Orçamental, criada pelo artigo 4.º da Lei n.º 151/2015, de 11
de setembro, ou entidade equivalente. 2 Artigo 9.º da LEO:
1 – ... 2 – As receitas e as despesas efetivas são as que alteram definitivamente o património financeiro líquido. 3– O património financeiro líquido é constituído pelos ativos financeiros detidos, nomeadamente pelas
disponibilidades, pelos depósitos, pelos títulos, pelas ações e por outros valores mobiliários, subtraídos dos
passivos financeiros.
4 – A diferença entre as receitas efetivas e as despesas efetivas corresponde ao saldo global. 5 – ....
3 Exceto as da Parvalorem e da Parups, pelas razões constantes do pontos 3.3.
4 Aprovado pelo Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro.
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Rec/Desp
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Tribunal de Contas
Tais valores foram apurados na ótica da contabilidade pública, por aplicação dos critérios referidos e
objeto de consolidação, nos termos descritos nos pontos 14.1 e 14.2, para os quais se remete.
Em contraditório, a DGO, na sua resposta, subscrita também pela Ministra de Estado e das Finanças,
alega, nomeadamente, que a análise que “(…) efetua centra-se na perspetiva do apuramento do saldo global dos subsectores das AP, para efeitos de apuramento do défice de cada subsector, o mais próxima possível da
ótica de contabilidade nacional e do conceito de necessidade líquida de financiamento, utilizado pelo INE e pelo
Eurostat para a definição do indicador de défice orçamental. Acresce o facto de os ativos financeiros
contribuírem apenas para a variação do stock de dívida pública, não se refletindo na determinação de saldo
orçamental, em linha com os critérios do Eurostat”.
A questão do tratamento dos ativos financeiros, foi apreciada em sede de relatórios de acompanhamento 1
da execução orçamental e em anteriores Pareceres sobre a CGE , reiterando-se que: “Efetivamente, em contabilidade nacional, são excluídos os ativos financeiros – mas definidos segundo os conceitos do SEC, completados com as decisões do Eurostat, independentemente da classificação orçamental (em contabilidade
pública) que tenha sido dada. Desse modo, elevados montantes que haviam sido classificados, em contabilidade
pública, como ativos financeiros, não são considerados como tal em contabilidade nacional e são incluídos na [2]
despesa não-financeira (…)”.
3.4.2. Evolução
Nos gráficos e correspondentes quadros seguintes evidencia-se a evolução das receitas, despesas e do
saldo global (apurado na ótica da contabilidade pública, incluindo ativos e passivos financeiros a
considerar), da conta consolidada da administração central, para o período 2010-2014.
Gráfico 5 – Evolução das receitas, despesas e saldo da administração central (2010-2014)
Fontes: Conta Geral do Estado de 2010 a 2014; PIB a preços correntes e taxa de variação real do PIB – INE, Contas Nacionais (23/09/2015).
Com exceção de 2010 e 2014, o período em análise decorreu numa conjuntura de contração da
atividade económica. Não obstante, as receitas foram aumentando (para o que concorreu a inclusão
das receitas das EPR em 2012), passando o seu peso no PIB de 26,4% em 2010, para 33,5% em 2014.
1 Cfr. ponto 14.1 do PCGE/2013.
2 Por exemplo, em 2014, os aumentos de capital (“injeções de capital”), designadamente, na Estradas de Portugal, Refer,
Metro de Lisboa e hospitais EPE (€ 3.561 M) e a capitalização do Novo Banco pelo Fundo de Resolução (€ 4.900 M, que inclui € 3.900 M de ativos financeiros em empréstimo do Estado ao Fundo de Resolução). Os diversos ajustamentos fazem passar o saldo da administração central, de € -7.554 M, em contabilidade pública (excluindo todos os ativos e passivos financeiros), para € -13.785 M, em contabilidade nacional – cfr. ponto 14.4, Quadro 5.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Nas despesas, apenas em 2013 se verificou uma redução, tendo em 2014 aumentado € 6.518 M (10,1%), atingindo 41,1% do PIB. O saldo global (défice) agravou-se face a 2013, atingindo
€ 1 -13.328 M (-7,7% do PIB) .
No período 2010−2014, a evolução dos principais agregados da receita e da despesa da conta consolidada da administração central (incluindo ativos e passivos financeiros a considerar) consta dos
gráficos seguintes.
Gráfico 6 – Evolução dos principais agregados da receita e da despesa da administração central (2010-2014)
Receitas Despesas
(*) Não inclui € 46 M de rendimentos de propriedade dos SI de juros pagos ao Estado por SFA (essencialmente EPR).
(**) Não inclui os passivos financeiros nem os ativos financeiros em depósitos, certificados de depósito e poupança, títulos (exceto os que constituíram despesa em anos
anteriores), empréstimos de curto prazo e receitas de amortização de empréstimos a médio e longo prazo a SFA.
(***) Nos passivos financeiros apenas se incluem os da Parvalorem e Parups. Não inclui os ativos financeiros em depósitos, certificados de depósito e poupança, empréstimos e
títulos de curto prazo, empréstimos a médio e longo prazos e aumentos de capital a SFA; inclui títulos a médio e longo prazos (exceto instrumentos de capital contingente
recomprados no próprio ano).
Fontes: Conta Geral do Estado de 2010 a 2014, SGR e SIGO.
O aumento da carga fiscal é o principal fator do acréscimo das receitas (exceto 2012, que registou uma
diminuição). O aumento das receitas de capital até 2012 e posterior decréscimo refletiu, sobretudo, as
receitas extraordinárias obtidas com as operações de privatização e com a integração de fundos de
pensões privados.
Constituindo a principal componente da despesa, as transferências correntes e subsídios atingiram o
maior valor em 2014 (€ 26.307 M), uma subida de 1,7%. As despesas com pessoal, após uma redução nos primeiros três anos, subiram em 2013 (10,7%) e em 2014 (0,9%), atingindo € 12.859 M. A aquisição de bens e serviços correntes tem vindo a decrescer desde 2012, com uma redução de -4,0% no
último ano. As despesas de capital tiveram um forte acréscimo em 2014 (de 92,1%), situando-se em
€ 13.549 M, por efeito sobretudo da variação da despesa em ativos financeiros considerados. Os juros e outros encargos, após uma redução em 2013, de 3,4%, voltaram a subir (0,9%), atingindo € 7.524 M.
As razões explicativas para as variações registadas de 2013 para 2014 encontram-se nos pontos 3.2 e 2
3.3, para os quais se remete . A comparabilidade da receita e da despesa é influenciada por alterações
nos procedimentos de contabilização e por alterações de universo, designadamente a integração de
EPR desde 2012.
1 Sobre o saldo, não comparável, das administrações públicas em contabilidade nacional, cfr. ponto 14.4.
2 Cfr. também os Pareceres sobre a CGE dos anos 2010, 2011, 2012 e 2013.
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Tribunal de Contas
CAIXA 3 – INSTITUTO DO CINEMA E DO AUDIOVISUAL (ICA)
O Instituto do Cinema e do Audiovisual (ICA), I. P., é um instituto público integrado na administração
indireta do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio, cujos órgãos são o
conselho diretivo (CD) e o fiscal único.
Em 2014 a execução do orçamento do ICA ascendeu a € 30,1 M na receita e a € 15,6 M na despesa, não tendo recebido dotações do Orçamento do Estado, sendo o seu financiamento proveniente quase exclusivamente de
receitas próprias (99,8%), como se resume:
Quadro 24 – Orçamento ICA 2014
(em milhares de euros)
Orçamento inicial Orçamento corrigido Orçamento executado
2014 Co Co Co OE OE OE Financ. RP Total Financ. RP Total Financ. RP Total
(319) (319) FEDER FEDER FEDER
Taxas, multas e 0 0 20 138 20 138 0 0 21 950 21 950 0 0 23 788 23 788 79
outras penalidades
Transf. correntes 0 57 0 57 38 47 402 487 38 40 5 712 5 790 19
Transf. de capital 0 26 0 26 0 3 0 3 0 0 0 0 0
Reposições não 0 0 10 10 0 0 10 10 0 0 8 8 0
abatidas nos pag.
Saldo da gerência 0 0 0 0 0,0 0,0 478 478 0 0 478 478 2
anterior
Total 0 84 20 148 20 232 38 50 22 840 22 929 38 40 29 985 30 063 100
% 0,0 0,4 99,6 100,0 0,2 0,2 99,6 100,0 0,1 0,1 99,8 100,0 -
Despesas com 0 0 1 237 1 237 38 34 1 352 1 424 38 31 1 284 1 353 9
pessoal
Aquisição de bens 0 57 861 919 0 13 1 047 1 060 0 4 689 693 4
e serviços
Juros e outros 0 0 0 0 0 0 3 3 0 0 2 2 0
encargos
Transf. correntes 0 0 2 270 2 270 0 0 3 383 3 383 0 0 3 343 3 343 21
Subsídios 0 0 15 133 15 133 0 0 15 584 15 584 0 0 10 023 10 023 64
Outras despesas 0 0 519 519 0 0 519 519 0 0 0 0 0
correntes
Aquisição de bens 0 26 46 72 0 3 391 394 0 0 153 153 1
de capital
Total 0 84 20 066 20 149 38 50 22 280 22 368 38 35 15 494 15 567 100
% 0,0 0,4 99,6 100,0 0,2 0,2 99,6 100,0 0,2 0,2 99,6 100,0
Separatas DGO e Mapas 8.3.1.1 e Mapas 8.3.1.1 e 8.3.1.2 (MAO) e 7.7.1 Mapas Controlo Orçamental e Mapa Fontes:
8.3.1.2 (MAO) e 7.7.2 (MCO) Fluxos de Caixa
Na execução do orçamento da receita, 79% do valor respeita à cobrança direta das taxas de exibição e de
subscrição (agrupamento 04.00.00) e 19% a transferências correntes, sendo de destacar que estas incluem um
pagamento do ICP-ANACOM, no valor de € 5,5 M, relativo à taxa de subscrição. Na despesa executada 64% respeitam a subsídios e 21% a transferências correntes.
Assim, o valor das taxas ascendeu a € 29,3 M (97% da receita), sendo € 8,8 M proveniente da taxa de exibição e € 20,5 M da taxa de subscrição. Destes últimos, € 15,0 M foram liquidados e pagos pelos operadores de televisão por subscrição e € 5,5 M transferidos do ICP - ANACOM por conta dos seus resultados líquidos de 2013.
Quanto à taxa de exibição apurou-se que:
a) As liquidações e os pagamentos efetuados em 2014 cumpriram os prazos legalmente estabelecidos,
com exceção das relativas às operadoras de televisão SIC - Sociedade Independente de Comunicação,
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DESPESA RECEITA
Estrutura
(%)
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
SA, e TVI - Televisão Independente, SA, que também não entregam o mapa demonstrativo da
faturação de serviços de publicidade inerente ao apuramento da liquidação;
b) O ICA não demonstrou ter adotado procedimentos que possibilitem identificar com rigor, em cada ano,
a totalidade dos substitutos tributários que se encontram obrigados a autoliquidar e a entregar este
tributo, exceto no que se refere aos operadores de televisão, pelo que os respetivos procedimentos de
controlo são deficientes;
c) Os procedimentos de controlo do ICA nas situações de ausência de autoliquidação não são sistemáticos
nem rigorosos;
d) Os substitutos tributários não entregam, no ICA, a tabela de preços aplicável aos serviços de
comunicação comercial audiovisual e respetivas alterações, estando prevista a realização de auditorias
nesta matéria, a partir de 2016, por parte daquela entidade.
Quanto à taxa de subscrição apurou-se que um conjunto de entidades não liquidaram a respetiva taxa, nem
para o efeito foram notificadas pelo ICA.
Nas situações de ausência de autoliquidação das taxas de exibição e de subscrição e de remessa de informação
obrigatória, não foram instaurados pelo ICA processos contraordenacionais.
A atribuição dos apoios pelo ICA depende dos recursos financeiros existentes, encontrando-se sujeita a
procedimentos concursais, com respeito pelos princípios da transparência, da concorrência, da imparcialidade
e da participação dos interessados. Nos concursos realizados em 2013 e 2014 foram observados os
procedimentos estabelecidos quer na lei quer nos regulamentos aplicáveis.
O ICA tem vindo a dar cumprimento à LCPA, designadamente, quanto ao reporte mensal dos fundos
disponíveis e ao registo sequencial de todos os compromissos assumidos. Contudo, não foi possível verificar,
tendo por base a lista geral dos compromissos de 2014, os valores reportados no mapa dos fundos disponíveis
como compromissos assumidos no mês.
Em 2014, o pagamento de apoios na área do cinema e do audiovisual ascendeu a € 10,0 M, relativo a 253 projetos selecionados na sequência de concursos/atribuições realizados entre 2004 e 2014, como se indica:
Quadro 25 – Apoios pagos em 2014
(em euros)
Ano do concurso Tipo apoio Pago em 2014 N.º produções
2004 Produção 25 212,3 25 212,3 0,3% 1 1 0,4%
2005 Produção 130 000,0 130 000,0 1,3% 1 1 0,4%
2008 Produção 27 300,0 27 300,0 1,5% 1 1 0,4%
2009 Produção 255 194,0 255 194,0 2,5% 6 6 2,4%
Distribuição 25 178,2 1
2010 Festivais 34 000,0 691 328,2 6,9% 2 9 3,6%
Produção 632 150,0 6
Criação 12 180,0 6
Festivais 167 250,0 8 2011 1 984 648,4 19,8% 52 20,6%
Formação 101 569,1 12
Produção 1 703 649,3 26
Criação 112 000,0 12
Distribuição 83 869,1 9
Exibição 213 842,9 24 2013 5 209 005,6 51,9% 116 45,8%
Festivais 407 200,4 19
Produção 4 322 893,2 48
Parcerias (entidades do sector) 69 200,0 4
(…)
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Tribunal de Contas
(…)
(em euros)
Ano do concurso Tipo apoio Pago em 2014 N.º produções
Festivais e Circuitos Alternativos 43 984,0 11
Internacionalização 224 472,3 33 2014 1 719 693,0 17,1% 67 26,5%
Cinema 1 292 736,7 20
Parcerias (entidades do sector) 158 500,0 3
10 042 381,4 10 042 381,4 100,0% 253 253 100,0%
Os pagamentos dos apoios foram autorizados por apenas um dos membros do CD, tendo, entretanto, o CD
procedido à ratificação dos respetivos atos e deliberado delegar a respetiva competência nos seus membros.
Não foram celebrados contratos relativamente a 8 dos 91 projetos financiados e ocorreram atrasos na sua
celebração, decorrentes de um lapso de interpretação dos serviços e da falta de liquidez do ICA que
condicionou a assunção de novos compromissos, respetivamente.
Em regra, os beneficiários apresentam os documentos e materiais obrigatórios, bem como contas intercalares
e finais dentro dos prazos estabelecidos ou comunicados ao Instituto. No entanto, salientam-se as seguintes
situações que, sendo de natureza formal e procedimental, não interferiram com a execução física dos projetos
apoiados, tendo consequências ao nível dos prazos de conclusão dos projetos no ICA:
a) No apoio de 2013 (pago em 2014) à realização de festivais em território nacional, a prestação de contas
finais por parte dos beneficiários ocorreu com um atraso de cerca de 2 meses, situação que se deve,
segundo o Instituto, ao período de férias, tanto do pessoal do ICA, como das entidades promotoras. No
entanto, os processos foram concluídos no ano da realização dos festivais;
b) Quando as alterações às previsões dos prazos iniciais não implicam a ultrapassagem dos prazos
estabelecido no artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 124/2013, os beneficiários apenas comunicam ao ICA as
alterações e as novas previsões. Se estiver em causa o cumprimento desse prazo geral, devem ser
solicitadas as respetivas prorrogações, sujeitas a autorização do CD. Verificaram-se situações de
pedidos de prorrogação sem resposta formal ou sem qualquer formalização;
c) No âmbito do apoio à internacionalização de 2014 (divulgação e promoção internacional de obras
nacionais), apuraram-se 3 situações (num universo de 23) em que as contas finais apresentadas
ultrapassaram os 4 meses após a realização do evento.
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Tribunal de Contas
4. A Dívida Pública
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Tribunal de Contas
4. DÍVIDA PÚBLICA
4.1. Dívida Financeira
O quadro legal que preside à emissão e gestão da dívida pública compreende disposições da 1
Constituição da República e da Lei de Enquadramento Orçamental , mas, é no Regime geral de 2
emissão e gestão da dívida pública , complementado pelos diplomas que regulam diversos 3
instrumentos de dívida, e na lei orgânica do IGCP que se encontra a maioria das normas legais
relevantes. Constituem, ainda, elementos essenciais do quadro legal as regras inscritas nas leis do
Orçamento do Estado, designadamente os limites aí fixados para o acréscimo de endividamento
líquido, a exposição cambial e o saldo da dívida flutuante, bem como o prazo máximo das operações
de financiamento. O alargamento do Orçamento e da Conta a novos tipos de entidades, em particular
desde 2012 com a inclusão de EPR, não foi seguido de uma revisão do quadro legal e operacional de
emissão e gestão da dívida pública que explicitamente as integrasse e lhes desse o tratamento
apropriado às suas características particulares.
Esta situação dificulta o trabalho de verificação realizado pelo Tribunal e traduz-se numa diminuição
da transparência das contas públicas. Assim, a CGE continua a omitir informação em matéria de stock
da dívida dos SFA e de stock de locações e de derivados financeiros de ambos os subsetores. Por outro
lado, a despesa contabilizada na CGE usa, entre outras, uma classificação por programas. No “P-004 Gestão da dívida pública”, o valor contabilizado não representa o montante dos encargos com o serviço da dívida pública porque exclui os pagamentos efetuados por todos os SFA, exceto o FRDP.
Acresce que somando a despesa deste com a realizada pelo IGCP sem consolidação obtém-se um
número que, por envolver fluxos entre ambos, não traduz a despesa real. Em 2014, a despesa assim
contabilizada (Mapa XV) ascendeu a € 83,8 M.
Salienta-se, ainda, que algumas das EPR integradas no perímetro da Conta não são detidas apenas pelo
Estado (ENATUR, Metro do Porto, Viana Polis) e outras são totalmente detidas ou por entidades 4 5
exteriores ou por entidades nele integradas . A Conta não diferencia estas situações, somando os
fluxos financeiros relativos aos SFA como se todos fossem semelhantes.
Neste ponto, procede-se à análise da composição e evolução da dívida pública em 2014 (em valor
nominal no que toca a empréstimos, títulos e locações financeiras e ao justo valor para os derivados
financeiros) e dos fluxos de receita e despesa que lhes estão associados. Esta análise é feita por tipo de
instrumento, com maior detalhe para os que têm maior significado financeiro no total da dívida
pública direta, e por entidade gestora de dívida, no caso das que integram o subsector dos SFA. São
ainda analisados os mapas da CGE mais relevantes em matéria de dívida pública. Por último, apura-se
o stock da dívida pública direta consolidada do Estado.
Foi utilizada a informação constante da CGE, bem como a obtida na verificação realizada junto do
IGCP e, para colmatar as insuficiências da Conta e avaliar a correção dos dados nela inseridos,
1 Artigos 105.º, 106.º, 161.º e 293.º da CRP e artigos 6.º, 16.º-A, 26.º, 31.º, 75.º e 76.º da LEO.
2 Lei n.º 7/98, de 3 de fevereiro, alterada pelo artigo 81.º da Lei n.º 87-B/98, de 31 de dezembro.
3 Decreto-Lei n.º 200/2012, de 27 de agosto.
4 A EMPORDEF detém a 100% a DEFLOC e a DEFAERLOC.
5 A TRANSTEJO detém a 100% a SOFLUSA.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
1procedeu-se a um inquérito , cujos resultados foram testados quanto à consistência entre fluxos e stocks
e confrontados com outras fontes de informação, designadamente os relatórios e contas das entidades.
O conceito de dívida aqui utilizado é o de dívida pública direta do conjunto de entidades integradas no
Orçamento e na Conta Geral do Estado que é representada por empréstimos, títulos e locações
financeiras, bem como por derivados financeiros. Em 2014, esse conjunto de entidades abarca quatro
que, embora já existissem em 2013, só em 2014 foram reclassificadas como SFA. Deste modo, a
comparabilidade com a informação constante do Parecer sobre a CGE/2013 fica limitada.
4.1.1. Dívida direta dos SI
4.1.1.1. Stock nominal da dívida
Considerando a informação obtida junto dos SI, IGCP e Conselho Económico e Social (CES), apurou-
-se o valor nominal do stock da dívida, que inclui locação financeira, o qual em 31/12/2014 totalizava
€ 217.126 M, como se apresenta no quadro seguinte, onde se compara também com a CGE.
Quadro 26 – Valor nominal do stock da dívida pública (SI)
(em milhões de euros)
Valor nominal Valor nominal em dívida Diferenças apuradas
Designação CGE - Mapa XXIX (apurado)
31/12/2013 31/12/2014 31/12/2013 31/12/2014 31/12/2013 31/12/2014
Dívida de médio e longo prazo 179 747,6 196 448,9 179 760,1 196 448,5 12,4 -0,4
Empréstimos (PAEF, BEI e Casa do Douro) 72 581,9 80 130,4 72 594,3 80 130,0 12,4 -0,4
Títulos (OT, CEDIM, CT, CA e outros) 107 165,8 116 318,5 107 165,8 116 318,5 0,0 0,0
Dívida de curto prazo 24 504,4 20 677,5 24 504,4 20 677,5 0,0 0,0
Títulos (a) (BT, CEDIC, ECP) 24 504,4 20 677,5 24 504,4 20 677,5 0,0 0,0
Total dívida direta não consolidada (b) 204 252,0 217 126,4 204 264,5 217 126,0 12,4 -0,4
Locação financeira 0,0 0,0 0,03 0,00 0,03 0,0
Total (não consolidado) 204 252,0 217 126,4 204 264,5 217 126,0 12,5 -0,4
(a) No caso dos títulos emitidos a desconto, BT e ECP, o valor considerado no stock da dívida é o valor descontado.
(b) Valor nominal sem o efeito da cobertura de derivados (líquidos).
Fonte: IGCP, CES e CGE/2014.
Constata-se que o stock da dívida, em valor nominal, na CGE, está subvalorizado em cerca de € 12,5 M em 31/12/2013 e sobrevalorizado em € 0,4 M em 31/12/2014. À semelhança de anos anteriores2, os valores apurados divergem do Mapa da conta no que respeita à operação denominada Loan A/360
1 A todas as entidades do subsector dos SFA que apresentavam movimentos de despesa ou de receita de passivos
financeiros na CGE, foi solicitada informação, discriminada por instrumento, sobre o seu stock de dívida no início e
termo do ano de 2014, natureza dos movimentos ocorridos e fluxos financeiros associados. 2 Ver Parecer sobre a CGE/2013 e anos anteriores, ponto 4.1.1.
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Tribunal de Contas
1 2EMTN USD , no que respeita ao valor nominal do empréstimo do FMI em 31/12/2013, e por se ter
3apurado a existência de uma dívida por recurso a locação financeira cujos valores não constam da
CGE. Em 2014, por acolhimento da recomendação do Tribunal, foi retirada do Mapa XXIX a 4
promissória AID-USD .
Para além da dívida resultante de créditos, títulos e locações financeiras, em 2014, existiam também
contratos de derivados financeiros cujo stock não consta da CGE. O mapa XXIX, da CGE, apresenta o
“efeito cambial de cobertura de derivados (líquido)” no stock da dívida (SI), no início e no final do ano, de
€ 74,7 M e de € - 1.344,3 M, respetivamente. Considerando este efeito no stock da dívida apurado, em 31/12/2013 a dívida (SI) totalizava € 204.339,2 M e em 31/12/2014 totalizava € 215.781,7 M. O Tribunal continua a entender que a apresentação do efeito cambial de cobertura dos derivados é
insuficiente e que na CGE deve constar também o stock das operações de derivados financeiros, por
tipo de instrumento.
Na sua resposta, o IGCP referiu que “no âmbito da prestação de contas relativa ao ano 2015, o mapa da
dívida direta do Estado” terá nova estrutura “de modo a contemplar as operações de derivados financeiros, por instrumento, bem como a dívida em moeda estrangeira nas respetivas divisas. Este mapa passará a
evidenciar, também, os valores recebidos como colateral em operações de derivados financeiros”.
De acordo com a informação do IGCP, os contratos de derivados financeiros, avaliados ao justo valor,
passaram de € -22,9 M em 31/12/2013 para € 1.300,3 M em 31/12/2014, isto é, o justo valor daqueles contratos aumentou € 1.323,2 M, no essencial, em resultado de novas operações de Cross currency interest rate swaps (CCIRS).
Quadro 27 – Evolução da dívida representada por derivados (SI)
(em milhões de euros)
Justo valor Designação Variação
Em 31/12/2013 Em 31/12/2014
Interest rate swaps 65,4 138,0 72,6
Cross currency interest rate swaps -41,6 1 199,2 1 240,8
Outros -46,7 -37,0 9,8
Total -22,9 1 300,3 1 323,2
Fonte: IGCP.
1 Esta operação foi realizada em 2010, o Tribunal de Contas pronunciou-se sobre este assunto no Relatório de Auditoria
n.º 37/2011 e no Parecer sobre a CGE/2010 e anos seguintes. Trata-se de parte de um derivado financeiro não sendo,
por isso, considerado pelo Tribunal no apuramento do stock da dívida que resulta das operações de financiamento. No
Mapa XXIX da CGE/2014, em 1/01/2014, esta operação ascende a € 1,4 M e, em 31/12/2014, a € 0,4 M. 2 Empréstimo cujos desembolsos ocorrem em Direitos de Saque Especiais (cabaz de moedas composto por USD, EUR,
GBP e JPY). No Mapa XXIX, em 31/12/2013, o empréstimo do FMI está calculado a uma taxa de câmbio diferente da
usada pelo Tribunal (taxa câmbio DSE/EUR, divulgadas pelo FMI), existindo por isso uma diferença de € 13,9 M. Já em 31/12/2014 esta situação foi corrigida na CGE, não havendo divergência.
3 Valores relativos ao Conselho Económico e Social (CES). De acordo com o CES, a dívida ascendia a € 0,03 M em
31/12/2013 e foi liquidada em 2014, tendo saldo nulo em 31/12/2014. 4 Esta Promissória não titula dívida, mas a obrigação de subscrição do capital da MIGA (Agência Multilateral de
Garantia dos Investimentos), contra pedido da Agência. Ver Parecer sobre a CGE/2013, ponto 4.1.1.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
4.1.1.2. Fluxos financeiros: receitas e despesas orçamentais
A receita resultante da emissão de dívida, também designada por produto da emissão de empréstimos,
está registada na CGE sob diferentes óticas e com diferentes valores. Assim, no Mapa I e no Mapa
n.º 12 encontra-se o valor de € 90.738,6 M (receita líquida de passivos financeiros), no Mapa XXVIII 1
e no Mapa n.º 50 (produto de emissão) o valor é de € 87.770 M, já no Mapa XXIX o valor é de € 86.830,6 M (valor nominal das emissões). Conjugando os dados inscritos nestes mapas conclui-se que, em 2014, foi emitida dívida com o valor nominal de € 86.830,6 M que gerou uma receita, líquida de mais e menos valias, no valor de € 2 87.862,8 M , dos quais € 3 80.744,6 M foram utilizados para equilibrar a Conta dos SI referente ao ano 2014.
A despesa associada à emissão e gestão da dívida (amortizações, juros e outros encargos correntes)
está registada na CGE nos Mapa IV e Mapa n.º 13 (despesas pagas), no Mapa n.º 51 (encargos de juros
da dívida a cargo do IGCP), no Mapa n.º 52 (encargos de amortizações da dívida a cargo do IGCP), no
Mapa XXIX (amortizações), bem como o Mapa n.º 48 (outros encargos correntes) utilizando conceitos 4
subjacentes nem sempre idênticos pelo que os valores são, por vezes, diferentes.
No que respeita às amortizações, o Mapa XXIX regista o valor de € 76.331 M, os Mapas IV e n.º 13 registam o valor de € 75.905,3 M e o Mapa n.º 52 regista o valor de € 76.405,7 M. Conjugando os dados inscritos nestes mapas da CGE conclui-se que foi amortizada dívida com o valor nominal global
de € 76.331 M a que correspondeu um custo de € 76.405,7 M. Para pagamento destas amortizações foram utilizadas verbas requisitadas ao OE, que estão registadas na CGE como despesa de
amortização sendo € 5 75.905,3 M no subsector dos SI e € 500,4 M no subsetor dos SFA , bem como verbas resultantes de ganhos obtidos na gestão de derivados financeiros, € 13,6 M, que não estão
6registados na CGE como receita, embora sejam indicadas no Mapa n.º 52.
Relativamente aos juros da dívida pública (SI), o Mapa n.º 13 regista € 6.891,1 M, já o Mapa n.º 51 regista como juros pagos, em 2014, o valor de € 7.108,9 M7. Conjugando os dados inscritos nos mapas é possível concluir que para fazer face a esta despesa o IGCP recebeu o montante de € 7.231,7 M8 com diversas origens, que utilizou no pagamento de juros, de operações de financiamento e de derivados
financeiros e que estão inscritos na CGE da seguinte forma: € 6.891,1 M como juros da dívida e, € 9 0,04 M como transferências correntes. Já os ganhos que resultam de diversas operações realizadas pelo IGCP (€ 126 M)10 11 e os juros corridos recebidos na emissão de OT (€ 214,1 M) não estão registados como receita. Foram ainda utilizados no pagamento de juros € 0,4 M provenientes do
1 Por lapso, a alínea c) do Mapa n.º 50 da CGE não indica que o valor do produto dos CTPM inclui € 1.149.533 relativos
a emissões ocorridas em 2013 no Aforronet. Porém, esta indicação consta do mapa XXIX da Conta, alínea h). 2 Produto das emissões realizadas em 2014 (Mapa n.º 50), incluindo o valor das emissões de 2014, que só dão entrada na
tesouraria do Estado em 2015, e excluindo o valor das emissões de 2013 (receita de 2013) que deu entrada na tesouraria
do Estado em 2014 [montantes identificados no Mapa n.º 50, alíneas b) e c), bem como na alínea h) do mapa XXIX]. 3 Mapa XXVIII – Aplicação do produto dos empréstimos em 2014, despesa orçamental de 2014.
4 Sobre este assunto ver Parecer sobre a CGE/2011, ponto 4.1.1.
5 Verbas provenientes do FRDP, por utilização de receitas de privatizações, nos termos da Lei n.º 11/90, de 5 de abril.
6 Compensação prevista na LEO alínea a) do n.º 6 do Artigo 6.º.
7 Este valor inclui os juros pagos ao FRDP pela aquisição de BT com o objetivo de servir de garantia a operações de
derivados financeiros. Receita que posteriormente foi devolvida ao Estado. Ver ponto 3.3.4.3 deste Parecer. 8 Mapa n.º 51 da CGE/2014, coluna “Recebimentos do corrente ano”.
9 Juros das OT 1977 – Nac. Expropriações – Classe I a XII.
10 Valores obtidos nas aplicações identificados na alínea i) do mapa n.º 51 da CGE/2014.
11 Juros pagos antecipadamente pelos subscritores de empréstimos em colocação.
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Tribunal de Contas
1FRDP relativos a CA dados como prescritos e a processos de habilitação de herdeiros. Dos valores
recebidos pelo IGCP, € 122,8 M não foram entregues aos detentores da dívida2 no decorrer de 2014.
3O Mapa n.º 13 regista, também, o valor de € 81,3 M (em 2013 fora € 86,6 M) como “outros encargos correntes da dívida”, respeitantes a comissões e a despesas gerais de gestão e o valor € 0,8 m que respeita a juros de locação financeira.
A análise realizada aos elementos de informação obtidos permitiu identificar na CGE/2014 um
conjunto de erros, omissões e outras incorreções relativos às receitas e às despesas associadas ao
serviço da dívida pública:
Foi erradamente classificada em 07.01.06, uma despesa de locação financeira do CES, no valor de € 27,8 m, que deveria ter sido inscrita em 07.02.05.
Os juros da dívida consolidada e dos Certificados de Renda Perpétua (CRP) foram integralmente inscritos na classificação económica “03.01.03 – Juros e outros encargos; juros da dívida pública; Sociedades financeiras – Bancos e outras instituições financeiras”, sem ser
4feita a adequada desagregação ao nível da rubrica da despesa , inviabilizando assim a correta
imputação destas despesas aos respetivos sectores institucionais detentores dos títulos.
Os juros obtidos em aplicações de excedentes de Tesouraria e utilizados no pagamento de juros da dívida incluem juros obtidos em empréstimos concedidos à Grécia, no valor € 29 M. O
5abatimento deste montante aos juros da dívida não tem cobertura legal por se tratar de um
empréstimo concedido por via orçamental e não de uma aplicação de disponibilidades de 6 7 8
tesouraria . Em consequência, a despesa com juros está subvalorizada naquele montante . O
procedimento adotado traduziu-se numa desorçamentação de encargos com juros da dívida 9
pública e, mais uma vez, violou o princípio orçamental da não compensação .
Os juros das OT 1977 – Nacionalizações e Expropriações foram pagos através de verba inscrita como transferência corrente. O uso de uma classificação económica incorreta neste pagamento
10resulta, em 2014, numa subvalorização dos juros da dívida pública em € 0,04 M.
Apurou-se a existência de um lapso no Mapa n.º 48 da CGE, na imputação das despesas com comissões pagas ao MEEF e ao FEEF, o valor das comissões pagas ao FEEF está empolado em
€ 892,4 m e o valor das comissões pagas ao MEEF está subvalorizado em igual montante.
1 Dos quais € 239.521,08 referentes à capitalização de certificados de aforro dados como prescritos e que foram
reconstituídos em 2014, e € 186.429,28 relativos a processos de habilitação de herdeiros. O que totaliza € 425.950,36. 2 Valores respeitantes a: juros de dívida Consolidada e Rendas perpétuas (€ 97.436,86), que aguardam pedido do detentor
da dívida, e a juros corridos recebidos na emissão de OT, com vencimento em 2015 (€ 122,7 M). 3 Este valor inclui a comissão de gestão atribuída anualmente ao IGCP, que no ano em apreço foi de € 20,5 M (Despacho
n.º 35/14 – SET, de 8/01). Contudo, o IGCP apenas requisitou € 12 M. 4 Prevista no Classificador de receitas e despesas públicas, Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro.
5 A alínea c) do n.º 6 do artigo 6.º da LEO apenas autoriza o IGCP a abater à despesa com juros da dívida pública os
juros recebidos de aplicações de excedentes de tesouraria e de adiantamentos de tesouraria realizadas. 6 Situação já ocorrida em anos anteriores. Ver Parecer sobre a CGE/2011 e anos seguintes.
7 Na CGE, mapas IV e 13.
8 Em consequência, a receita do Estado com rendimentos da propriedade está subvalorizada em igual valor, Mapa I.
9 Artigo 6.º da LEO.
10 Em contrapartida, a despesa com transferências no subsetor dos SI está sobrevalorizada em igual valor, Mapa IV.
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As comissões de emissão pagas ao FMI, inscritas na CGE em euros, não correspondem ao contravalor efetivo das comissões pagas em DSE por, no cálculo destes encargos, ser usada
uma taxa de câmbio de referência (BCE) e não a taxa efetiva de cada operação, que deveria ser 1
a utilizada . Em consequência, na Conta, quer a despesa orçamental com outros encargos
correntes quer o produto dos desembolsos não espelham o custo/receita efetivo das operações.
Como este procedimento é o utilizado para toda a dívida em moeda estrangeira, deve de futuro
ser revisto de forma a espelhar o custo/receita efetivos das operações. Não foi, no entanto,
calculado ou estimado o impacto que a correção deste procedimento teria na CGE/2014.
Na sua resposta, o IGCP informou que “a contabilização dos fluxos financeiros das operações efetuadas no
âmbito da gestão da dívida pública a cargo do IGCP foi alterada, com efeitos reportados a janeiro de 2015” de
forma a assegurar os registos contabilísticos dos “custo/receita das operações em moeda estrangeira no
apuramento e reporte dos encargos de emissão e do produto de empréstimo”. O IGCP compromete-se
também a “reajustar, em 2016, a afetação dos juros relativos aos Certificados de Renda Perpétua (CRP) à classificação económica “03.01.05 – Juros e outros encargos; juros da dívida pública; administração pública
central –Estado”. Alertando, no entanto, que o “alargamento deste procedimento aos títulos Consolidados não é exequível uma vez que cerca de 80% destes encontram-se à custódia dos bancos pelo que não é possível
apurar o sector institucional no qual se inserem os seus detentores”.
No que respeita juros recebidos pelo empréstimo concedido à Grécia, o IGCP referiu que “em 2015, (...) irá proceder à sua entrega como receita do Estado em detrimento da sua dedução à despesa com juros da
dívida pública”.
No que respeita às operações de gestão da dívida pública decorrentes de operações de derivados
financeiros, cujos stocks não constam da CGE, mas cujas receitas e despesas estão refletidas nas
rubricas de despesa com passivos financeiros e com juros da dívida, foram também detetadas
omissões, incorreções e operações que carecem de clarificação nos mapas da Conta:
Em 2014, realizou-se uma emissão de obrigações em USD ao abrigo do programa EMTN, de valor nominal USD 4.500 M, com uma menos-valia de USD 35 M e foi paga uma comissão de
emissão de USD 7,9 M. Paralelamente, foram realizadas 3 operações, com os seguintes fluxos
de pagamento e de recebimento:
CCIRS: entrega de USD 4.000.000.000, recebimento de € 2.934.059.707,92.
FX-Swap: entrega de USD 500.000.000, recebimento de € 366.666.409,11.
FX- Spot: entrega de € 31.534.873,47, recebimento de USD 42.930.000.
O resultado líquido destas operações foi a entrada na tesouraria do Estado de
€ 3.269.191.243,56.
A operação de financiamento está registada na Conta da seguinte forma:
2Produto da emissão : € 3.274.979.982,2. Valor que entrou na tesouraria do Estado acrescido do valor da comissão de emissão.
3Comissão de emissão : € 5.788.738,61. Valor, em euros, apurado ao câmbio de referência do BCE, do dia da emissão.
1 Sobre este procedimento ver Parecer sobre a CGE/2013, ponto 4.1.1.3.
2 Mapa n.º 50, Movimento relativo ao produto dos empréstimos públicos, da CGE/2014.
3 Mapa n.º 48, Outros encargos correntes da dívida pública, da CGE/2014.
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Tribunal de Contas
1Valor nominal : € 3.300.748.138,6. Valor que resulta do montante que deu entrada na tesouraria do Estado, em euros, acrescido do valor da menos-valia e da comissão de
emissão, ambas calculadas à taxa de câmbio do BCE, do dia da emissão.
Já as operações de gestão associadas a este financiamento, e acima descritas, são omissas na
CGE, bem como os correspondentes fluxos. Não foi, assim, cumprido o n.º 6 do artigo 6.º da
LEO que determina que as “operações de gestão da dívida pública direta do Estado são inscritas nos
correspondentes orçamentos” devendo as despesas decorrentes de derivados financeiros ser
deduzidas das receitas obtidas com as mesmas operações, “sendo o respetivo saldo sempre inscrito
em rubrica da despesa”. Nem foi cumprido o n.º 7, do mesmo artigo, que obriga a que os fluxos
financeiros das operações de derivados financeiros sejam contabilizados de forma
individualizada e assim apresentados na CGE.
Em consequência, na CGE, nem o valor nominal nem o valor do produto correspondem aos
valores que resultam da emissão das obrigações, por terem sido calculados a partir do valor que
resulta de outras operações de gestão realizadas. Também os fluxos de receita e de despesa das
operações de derivados não estão refletidos na rubrica da despesa com “passivos financeiros”.
Em 2014 ocorreu a amortização do instrumento FRN JPY15FEB2014, de valor nominal de JPY 30.000 M, operação que estava coberta por um derivado financeiro, CCIRS. No quadro
seguinte apresentam-se os valores apurados para estas operações, comparando-os com os
correspondentes valores na CGE:
Quadro 28 – Amortização do Instrumento FRN JPY 15FEB2014 (valores apurados / CGE)
(em euros)
CGE 2014
Designação Valores apurados Mapa n.º 52 Mapa XXIX (valor de custo) (valor nominal)
Instrumento: FRN JPY 15FEB2014 (a) 213 113 589,54 133 606 083,20 299 610 506,34
Derivado: CCIRS
Perna a pagar 220 103 000,00 86 496 916,80
Perna a receber (a) 213 113 589,54 -
Saldo líquido do CCIRS (despesa) 6 989 410,46 86 496 916,80
Despesa orçamental 220 103 000,00 220 103 000,00 299 610 506,34
(a) Despesa paga em JPY, contravalor em euros apurado com a taxa de câmbio do BCE, do dia da operação.
Fonte: IGCP e CGE/2014.
Constata-se que não há diferenças a apontar quanto ao valor da despesa orçamental. Já no que
respeita aos valores contabilizados na CGE, quer para a amortização do instrumento de
financiamento quer nas pernas do CCIRS, verifica-se que:
No que respeita ao CCIRS, o mapa n.º 52 não apresenta os fluxos de despesa e de receita deste instrumento, dado que se realizaram dois movimentos (pagamento e recebimento) e
naquele mapa apenas figura um valor, que não é o que resulta do saldo líquido apurado nas
duas pernas do derivado. Assim, os fluxos efetivos deste CCIRS, não são apresentados na
CGE nem de forma individualizada nem pelo seu saldo líquido.
1 Mapa XXIX da CGE.
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No que respeita à amortização da operação de financiamento, os mapas da CGE apresentam valores bastante diferentes, situação que não se compreende, dado que o valor
nominal amortizado é igual ao valor de custo da amortização (JPY 30.000 M).
No decorrer da ação, o IGCP informou que a diferença entre o valor apurado pelo Tribunal
para a amortização do instrumento de financiamento (€ 213.113.589,54) e o apurado pelo IGCP (€ 133.606.083,20) resulta de um registo efetuado manualmente na contabilidade com o objetivo de imputar ao empréstimo a diferença entre o valor da perna em EUR e o contravalor
da perna em JPY (ao câmbio do início). Referiu, ainda, que pelo facto de ter existido troca de
moeda na emissão (JPY por EUR) e na amortização (EUR por JPY) verificaram que “ocorreu um ganho na amortização uma vez que pagaram € 220.103.000,00 para receber JPY 30.000.000.000
que ao câmbio da emissão “custariam” €299.610.506,34”.
Ora, da explicação do IGCP resulta claro que não são contabilizadas de forma individualizada
as operações de derivados e as de financiamento, bem como os valores da contabilização
resultam de comparações entre dois momentos diferentes (emissão/amortização) e entre dois
fluxos diferentes (amortização do instrumento e fluxos da operação derivada).
O IGCP informou ainda que esta forma de contabilização é a aplicada à dívida de médio e
longo prazo denominada em moeda estrangeira, com derivados associados.
Assim, conclui-se que em resultado do critério de contabilização utilizado, as amortizações dos
instrumentos de financiamento em moeda estrangeira e os fluxos das operações de derivados a
elas associados, inscritos na CGE, não refletem com transparência o custo efetivo, em euros, de
cada operação, em cada período orçamental.
Os fluxos de receita e de despesa dos CCIRS, evidenciados no mapa n.º 51 (juros), da CGE, estão incorretos.
De acordo com o IGCP, a despesa dos juros deste instrumento, de € 392.351.584,39 na CGE, deve ser corrigida para € 126.562.919,32 e a receita, de € 439.468.654,15 na CGE, deve ser corrigida para € 173.679.989,08. Estas correções não alteram, no entanto, o saldo líquido dos juros dos CCIRS no mesmo mapa, de € 47.117.069,76 (receita).
1Porém, na informação sobre derivados financeiros reportada pelo IGCP ao Tribunal , a despesa com juros dos CCIRS ascende a € 258.150.180,89 e a receita a € 307.880.823,18, perfazendo um saldo líquido de € 49.730.642,29 (receita).
Questionado pela diferença apurada, o IGCP justifica-a com registos manuais, realizados na
contabilidade, com o objetivo de imputar à despesa com juros do empréstimo do FMI, parte da
despesa e da receita com juros do CCIRS.
Face à divergência de valores e à sua justificação, conclui-se que, quer a despesa com os juros
do empréstimo do FMI, quer os fluxos de receita e de despesa dos CCIRS, no mapa n.º 51 da
CGE, não refletem os valores efetivos das respetivas operações.
2No mapa n.º 51 está inscrita uma despesa com juros de € 0,1 M (€ 0,3 M em 2013), que não tem correspondência com os instrumentos de financiamento do stock da dívida, Mapa XXIX.
Trata-se de juros pagos por valores recebidos como colateral em operações de derivados
financeiros, embora tal, na Conta, não resulte claro. Desta forma, considera-se que estas
operações carecem de clarificação nos diversos mapas da CGE.
1 Informação prestada no Modelo de derivados financeiros, onde são caracterizadas estas operações, bem como
reportados os fluxos financeiros associados a cada uma delas. 2 No mapa denominada como Cash-Colateral.
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Tribunal de Contas
Em suma, os procedimentos adotados na contabilização e na apresentação das operações realizadas em
moeda estrangeira não permitem que a CGE espelhe com transparência e rigor as operações. Com
vista a melhorar a qualidade da informação da CGE, o mapa da XXIX deve passar a apresentar o stock
da dívida e o respetivo movimento nas respetivas divisas. Este mapa deve ainda passar a incluir as
operações de derivados financeiros, por tipo de instrumento, e os restantes mapas da despesa, com
amortizações e com juros, devem também apresentar todos os fluxos de despesa e de receita, por tipo
de instrumento, realizados em cada ano orçamental.
Na sua resposta, o IGCP informou que “a contabilização dos fluxos financeiros das operações efetuadas no
âmbito da gestão da dívida pública a cargo do IGCP foi alterada, com efeitos reportados a janeiro de 2015” de
forma a “assegurar o registo contabilístico das operações associadas a instrumentos de financiamento e a instrumentos de cobertura (derivados)”.
Em 2014, no subsetor dos SI, a receita resultante das emissões foi de € 87.862,8 M (na CGE € 87.770 M). A despesa com amortizações, juros e outros encargos correntes da dívida foi, respetivamente, de: € 76.405,7 M, € 7.108,9 M e de € 81,3 M. Todavia, salienta-se que as incorreções e omissões anteriormente referidas, relativas à contabilização de derivados financeiros e outras
operações em moeda estrangeira, se quantificadas, alterariam o valor dos passivos financeiros (despesa
e receita) e dos outros encargos correntes da dívida.
4.1.1.3. Stock consolidado da dívida
No quadro seguinte apresentam-se os valores apurados para a dívida (SI), em valor nominal, não
consolidada, os valores dos títulos de dívida pública na posse de entidades dos SI, dos SFA e da SS,
bem como o apuramento da dívida consolidada do subsector dos SI.
Quadro 29 – Stock da dívida consolidada em valor nominal (SI)
(em milhões de euros)
Variação Designação Em 31/12/2013 Em 31/12/2014
Total %
Dívida não consolidada (1) 204 264,5 217 126,0 12 861,5 6,3
Títulos na posse do Estado (2) (a) 18 446,6 20 505,5 2 059,0 11,2
Títulos na posse SI 3,4 0,6 -2,8 -81,5
Títulos na posse SFA 10 683,9 11 159,0 475,1 4,4
Títulos na posse SS 7 759,2 9 345,9 1 586,7 20,4
Locação financeira (3) 0,0 0,0 0,0 -
Total consolidado (SI) (1)-(2)+(3) 185 817,9 196 620,5 10 802,5 5,8
(a) Valores reportados nas Instruções do Tribunal n.º 1/2008 pelas diversas entidades (SI, SFA e SS), que não
foram auditados. No entanto, em algumas situações foram confrontados com dados do IGCP.
Fonte: Instruções do Tribunal n.º 1/2008-2.ª Secção e IGCP.
Como se constata pela leitura do quadro, a dívida consolidada (SI), em 2014, aumentou 5,8%, quando
comparada com 2013, totalizando € 196.620,5 M. Paralelamente, os títulos da dívida pública na posse do Estado aumentaram 11,2%, totalizando € 20.505,5 M. Este aumento resulta, no essencial, do
1aumento dos títulos na posse da SS (+ 20,4%), ascendendo em 31/12/2014 a € 9.345,9 M. Deste valor
1 Títulos na posse do IGFSS (CEDIC e Consolidados) e do FEFSS (OT e BT).
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
183% corresponde a OT , 12,2% a BT, 4,8% a CEDIC e o remanescente, com um peso muito residual,
a Consolidados e a CRP. Verifica-se também um aumento dos títulos de dívida pública na posse dos
SFA (incluindo EPR), de 4,4%, que em 31/12/2014 ascendiam a € 11.159 M. Deste valor, 42,9% 2 3
corresponde a OT , 29,5% a CEDIC, 14,2% a BT, 9,4% a MTN , 4% a CEDIM e o remanescente, 4
com um peso muito residual, a Consolidados e a CRP . Já os títulos na posse dos SI diminuíram 5
81,5% em resultado do vencimento, em 2014, de CEDIC . Em 31/12/2014, os SI detinham títulos 6
Consolidados no valor de € 7 148,8 m e CRP no valor de € 482,5 m.
Os Consolidados e os CRP, no seu conjunto têm um peso muito residual no stock da dívida, em
31/12/2014 ascendiam a € 15,2 M. Apurou-se que 3,5% do valor dos Consolidados (€ 454 m) está na posse do Estado (SI+SFA+SS) distribuído por 8 entidades, mas 87,3% concentra-se na SS e na DGTF.
Paralelamente, o valor nominal dos CRP ascende a apenas € 2 M, do qual cerca de 35% está também na posse do Estado, distribuído por 30 entidades, mas 59% pertence à DGTF. Em ambas as situações
há entidades detentoras de valores bastante reduzidos e com rendimentos muito baixos.
Para além das comissões relativas aos títulos Consolidados, pagas à Interbolsa e inscritas nos encargos 8
correntes da dívida , a gestão destes títulos acarreta custos administrativos. De acordo com o IGCP,
em alguns casos, os custos administrativos são superiores aos rendimentos recebidos pelas respetivas
entidades. Assim, considera-se que o IGCP deve diligenciar junto das entidades do Estado, detentoras
dos títulos, com vista a encontrar uma solução alternativa menos onerosa para o Estado, que nestas
situações se encontra simultaneamente numa posição devedora e credora.
Na sua resposta, o IGCP informou que “irá desencadear uma ação de sensibilização” junto das entidades
públicas com títulos Consolidados e CRP “no sentido de lhes propor a alienação dos mesmos”.
4.1.1.4. Dívida consolidada por instrumentos
No quadro seguinte apresenta-se o valor nominal da dívida consolidada, apurada, por instrumento e a
sua evolução face ao ano anterior.
1 Em 31/12/2013, em valor nominal, a SS detinha OT no montante de € 5.497,8 M e, em 31/12/2014, de € 7.757,8 M,
registando-se um aumento (41,1%) do investimento em títulos de médio e longo prazo. Por outro lado, em 31/12/2014,
detinha menos títulos de curto prazo, o investimento em BT foi reduzido em - 20,1% e em CEDIC em - 46,3%. 2 Em 31/12/2014, o valor das OT na posse do SFA ascendia a € 4.785,6 M, valor que se distribuía por várias entidades,
mas 92,5% deste valor pertencia à CGA (em 31/12/2013 a CGA detinha 92,7%). 3 Medium Term Notes, títulos designados no mapa XXIX por Bond EUR 17OUT2022, que em 31/12/2014 estavam
integralmente na posse da CGA (€ 1.051 M). Estes títulos foram emitidos para cobertura duma emissão de ECP em EUR, de montante idêntico, os quais também estavam na posse da CGA.
4 Em 31/12/2014, os SFA detinham títulos Consolidados no valor nominal de € 52,2 m (distribuídos por 5 entidades) e
CRP no valor nominal no valor de € 277,7 m (distribuídos por 19 entidades). 5 CEDIC da Direção-Geral de Recursos Naturais, Segurança Serviços Marítimos, títulos da Ex-Instituto Portuário e dos
Transportes Marítimos, IP 6 Os títulos Consolidados na posse dos SI pertencem a 2 entidades, sendo que 96,4% pertence à DGTF.
7 Os CRP na posse dos SI estão distribuídos por 10 entidades, sendo que 87,3% pertenciam à DGTF, em 31/12/2014.
Contudo, de acordo com apurado junto da DGTF, em Auditoria realizada no âmbito do Património Financeiro do
Estado, apesar da administração do CRP pertencer ao Ministério das Finanças, o rendimento obtido é da DGRSP.
Assim, os juros recebidos trimestralmente pela DGTF são transferidos anualmente, em dezembro, para aquela Direção. 8 Os Consolidados estão registados na Central de Valores Mobiliários, gerida pela Interbolsa – Sociedade Gestora de
Sistemas de Liquidação e de Sistemas Centralizados de Valores Mobiliários, SA. Em 2014, foram pagas comissões,
relativas a estes títulos, no valor de € 6.888.
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Tribunal de Contas
Quadro 30 – Dívida consolidada por tipo de instrumento (SI)
(em milhões de euros)
31/12/2013 31/12/2014 Variação Designação
Montante Estrutura (%) Montante Estrutura (%) Total %
Dívida de médio e longo prazo 169 077,4 91,0 182 405,0 92,8 13 327,7 7,9
Empréstimos 72 594,3 39,1 80 130,0 40,8 7 535,7 10,4
Empréstimos PAEF
MEEF 22 100,0 11,9 24 300,0 12,4 2 200,0 10,0
FEEF 26 077,7 14,0 27 328,3 13,9 1 250,6 4,8
FMI 23 887,2 12,9 27 377,1 13,9 3 489,9 14,6
Outros (BEI e Casa do Douro) 529,5 0,3 1 124,6 0,6 595,1 112,4
Títulos 96 483,1 51,9 102 275,1 52,0 5 792,0 6,0
OT 82 465,9 44,4 79 856,4 40,6 -2 609,5 -3,2
CEDIM 135,5 0,1 132,2 0,1 -3,4 -2,5
CT 2 025,7 1,1 5 047,2 2,6 3 021,5 149,2
CA 10 131,9 5,5 12 141,9 6,2 2 010,0 19,8
Outros (BOND, FRN) 1 710,5 0,9 5 083,4 2,6 3 372,9 197,2
Consolidados e CRP 13,6 0,0 14,0 0,0 0,5 3,4
Dívida de curto prazo 16 740,6 9,0 14 215,4 7,2 -2 525,1 -15,1
Títulos
BT 16 052,5 8,6 13 523,7 6,9 -2 528,8 -15,8
CEDIC 602,9 0,3 691,7 0,4 88,8 14,7
ECP dos quais em: 85,1 0,0 0,0 0,0 -85,1 -100,0
EUR 78,2 0,0 0,0 0,0 -78,2 -100,0
USD 6,9 0,0 0,0 0,0 -6,9 -100,0
Total dív. direta consolidada 185 817,9 100,0 196 620,5 100,0 10 802,6 5,8
Locação financeira 0,03 0,0 0,0 0,0 0,0 -
Total consolidado 185 817,9 100,0 196 620,5 100,0 10 802,5 5,8
Constata-se que o peso da dívida pública de curto prazo diminuiu 15,1% e o seu peso no total da
dívida, passou de 9%, em 31/12/2013, para 7,2%, em 31/12/2014, ascendendo nesta data a
€ 14.215,4 M. Por seu turno, a dívida de médio e longo prazo aumentou 7,9% e, em 31/12/2014, representava 92,8% do total da dívida. Estes valores respeitam, no essencial, à dívida direta do Estado,
gerida pelo IGCP, mas em 31/12/2013 havia também uma dívida por recurso a locação financeira, da 1
responsabilidade do CES .
De seguida faz-se a análise da evolução da dívida pública (SI), em valores consolidados, destacando
os instrumentos de financiamento mais representativos.
Dívida de médio e longo prazo
No final de 2014, cerca de 59,2% da dívida pública total (valores consolidados) era relativa a 2
instrumentos de dívida titulada e 40,8% a empréstimos, com as OT a representarem cerca de 40,6%
do total dívida, não obstante o stock das OT ter diminuído, € 2.609,5 M, quando comparado com o final de 2013. Por sua vez, em 31/12/2014, os empréstimos do PAEF representavam 40,2% daquele
total, e foram, mais uma vez, a principal fonte individual de financiamento. Para além dos
empréstimos do PAEF, também a dívida a retalho, representada por CA e CT, voltou a aumentar o seu
1 Ver ponto 4.1.1 deste Parecer.
2 Inclui títulos de curto prazo, bem como de médio e longo prazo.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
peso no stock da dívida consolidada, passando de 6,5% em 2013 para 8,7% em 2014. Nos instrumentos
de médio e longo prazo destaca-se, ainda, a emissão sindicada de um MTN em USD.
Empréstimos do PAEF e BEI
1
Em maio de 2011 o Estado assinou contratos de empréstimos com as instituições internacionais que 2
suportam o PAEF: Facilidade Europeia de Estabilidade Financeira (FEEF) , Mecanismo Europeu de
Estabilização Financeira (MEEF), e Fundo Monetário Internacional (FMI). Em 31/12/2014, o valor
global dos empréstimos do PAEF concedidos a Portugal ascendia a € 79.005,3 M.
Em abril de 2014, realizou-se um desembolso do empréstimo do FEEF de € 1.250,6 M (4,6% do total do empréstimo), com data de vencimento em abril de 2038 (prazo de 24 anos). Os juros pagos ao
FEEF, em 2014, foram de € 548 M (em 2013 foram de € 456 M). Foram, ainda, pagas comissões no valor de € 8,3 M (€ 33,7 M em 2013).
3No que respeita ao MEEF , em 2014 realizaram-se dois desembolsos, em março e em novembro, de
valor nominal de € 1.800 M e € 4 400 M, respetivamente, que geraram menos valias de valor global de € 13,3 M e comissões de emissão no valor de € 4,5 M. No ano em análise foram pagos juros no valor de € 644,9 M (€ 648 M em 2013).
5 6Em 2014, ocorreram dois desembolsos do empréstimo do FMI : DSE 803 M, em fevereiro, e
DSE 760 M, em abril, num total de DSE 1.563 M, ou seja 6,6% do total acordado. Na CGE, o valor
total dos desembolsos realizados em 2014 é € 1.757,1 M. Nas respetivas datas de desembolsos, foram suportados encargos líquidos com comissões no valor total de DSE 2,543 M e, em maio, foi paga a
7taxa anual ao FMI, DSE 0,138 M, o que totaliza DSE 2,68 M. Na CGE, as comissões pagas ao FMI
ascenderam a € 3 M (€ 8 21,8 M em 2013). Foram ainda pagos juros relativos ao empréstimo do FMI, que na CGE ascendem a € 816,6 M (em 2013 foram € 599,4 M).
No que respeita aos empréstimos concedidos pelo BEI, em 2014, realizou-se a emissão de um
empréstimo de longo prazo, em euros, no valor de € 600 M, com maturidade em 2036. Este empréstimo acresce a outros dois empréstimos concedidos em anos anteriores. Em 31/12/2014, o
financiamento obtido junto desta Instituição ascendia a € 1.112,5 M. A CGE/2014 regista juros pagos ao BEI no valor de € 21 M.
1 Sobre esta matéria ver Parecer sobre a CGE/2011, PCGE/2012 ponto 4.1.1.2.3.2 e PCGE/2013, ponto 4.1.1.3.
2 Em 2012, as características do contrato sofreram alterações no que respeita a taxa de juro, custo de financiamento e a
maturidades. Em 2013, o Eurogrupo e o ECOFIN chegaram a um acordo de princípio com vista à extensão das
maturidades dos empréstimos da FEEF e do MEEF. O objetivo era o de apoiar Portugal e a Irlanda no regresso ao
mercado da dívida de médio e longo prazos e de promover a saída bem-sucedida e sustentável dos respetivos
programas de ajustamento económico. Ver Pareceres sobre a CGE/2012 e 2013, pontos 4.1.1.1.2.3.2. e 4.1.1.3,
respetivamente. 3 Em relação ao MEEF, o acordo formalizado pelo ECOFIN, em 2013, resultou no prolongamento da maturidade média
dos empréstimos. Ver Parecer sobre a CGE/2013, ponto 4.1.1.3. 4 Apesar de se tratar de um empréstimo, o MEEF repassou nos valores entregues à República as menos-valias que
ocorrem nas obrigações que emitiu para financiar o empréstimo. 5 Correspondentes à 10.ª e 11.ª tranches.
6 Sobre o empréstimo do FMI, ver Parecer sobre a CGE/2011, de 2012, ponto 4.1.1.1.2.3.3, e de 2013, ponto 4.1.1.3.
7 Ao contrário das comissões pagas na data dos desembolsos, o contravalor em euros da comissão anual, paga ao FMI,
foi inscrito na CGE pelo seu valor efetivo. Sobre a contabilização das comissões pagas nas datas dos desembolsos, bem
como os juros pagos em 2014 ao FMI, ver ponto 4.1.1.2 deste Parecer. 8 A taxa de juro a pagar ao FMI é variável. Ver Parecer sobre a CGE 2012, ponto 4.1.1.1.2.3.3.
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Tribunal de Contas
Títulos de médio e longo prazo: OT, Certificados de aforro, do Tesouro e MTN
Como já foi referido, na dívida titulada de médio e longo prazo destacam-se as OT. Em 2014, o IGCP
realizou, em nome da República Portuguesa, emissões via sindicato que abrangeram a reabertura da
OT 4,75Jun2019, com uma emissão de títulos, em janeiro, em valor nominal de € 3.250 M, a uma taxa de juro de 4,657%, e a reabertura da OT 5,65Fev2024, em fevereiro, com o valor nominal de
€ 3.000 M, com uma taxa de juro de 5,112%. Ambas as reaberturas geraram mais-valias, de € 13,3 M e de € 123,8 M, respetivamente, e foram pagas comissões de € 4,1 M e de € 5,3 M, respetivamente.
Em setembro, realizou-se uma outra emissão sindicada, com a abertura de uma nova linha, a 15 anos,
da OT 3,875Fev2030, de valor nominal de € 3.500 M, a uma taxa de juro de 3,923%. Esta emissão gerou menos-valias de € 18,6 M e foi paga uma comissão de emissão de € 7 M.
Foram também realizadas emissões via leilão, de séries já existentes, como da OT 5,65Fev2024, em
abril, em junho e em novembro, de valor nominal global de € 2.925 M, com mais-valias de € 548,4 M, e da OT 4,80Jun2020, em outubro, de valor nominal de € 1.141,6 M, com mais-valias de € 179,5 M.
Em novembro, realizou-se uma operação de troca de títulos de OT, com maturidades em 2015 e em
2016 (envolvendo as OT 3,35Out2015, 6,40Fev2016 e 4,20Out2016), por títulos de igual valor
nominal, € 1.756,9 M, com maturidades em 2021 e 2023 (envolvendo as OT 3,85Abr2021 e 4,95Out2023). As emissões inseridas nesta operação geraram mais-valias no valor global de
€ 1 226,7 M . Já a aquisição dos títulos desta operação gerou custos de valor global de € 2 112 M .
As amortizações inseridas na operação de troca, abrangeram títulos da OT 3,35Out2015, da OT
6,40Fev2016 e da OT 4,20Out2016, além dos títulos recebidos por troca, outros houve que foram
amortizados antecipadamente durante o ano de 2014, envolvendo as mesmas OT, no valor nominal
global de € 3 3.381,2 M . Estas antecipações geraram um custo global de € 4 115,1 M . Também se realizaram amortizações antecipadas das OT com vencimento em 2014 (OT 4,375Jun2014 e OT
3,60Out2014), no valor nominal de € 5 1.365,4 M , que geraram um custo de € 21,5 M. Tendo o remanescente sido amortizado nas respetivas datas de vencimento, outubro e junho, respetivamente.
Em suma, em 2014, o custo das amortizações de OT ascendeu a € 16.130,6 M e o valor recebido nas emissões realizadas no ano foi de € 16.646,7 M, o que gerou um produto de emissões líquidas positivas no valor de € 516 M. Contudo, o stock da dívida representada por OT, em valores nominais não consolidados, registou uma diminuição de € 308 M (-0,3%), efeito justificado com as mais-valias obtidas nas emissões. Desta forma, em 31/12/2014, a dívida em valor nominal representada por OT,
6 7 8totalizava € 92.400 M . A CGE regista o pagamento de juros de OT no valor de € 4.156,5 M (€ 4.229,9 M em 2013).
No que respeita à dívida de retalho, CA e CT, incluindo os certificados do Tesouro Poupança Mais
(CTPM), no seu conjunto, deram um contributo líquido positivo para o financiamento do ano de
1 € 94,5 M (OT 3,85Abr2021) e de € 132,1 M (OT 4,95Out2023).
2 € 6,5 M da OT 3,35Out2015, € 40,2 M da OT 6,40Fev2016 e € 65,3 M da OT 4,20Out2016.
3 € 3.302,2 M da OT 3,35Out2015, € 49 M da OT 6,40Fev2016 e € 30 M da OT 4,20Out2016.
4 € 109,8 M da OT 3,35Out2015, € 3,3 M da OT 6.40Fev2016 e € 2 M da OT 4,20Out2016.
5 € 1.137,9 M da OT 3,60Out2014 e € 227,5 M da OT 4,375Jun2014.
6 Deste montante, € 12.543,5 M (13,6%) estava na posse do Estado (SFA e SS). Cfr. ponto 4.1.1.3 deste Parecer.
7 Sobre a consolidação de juros ver Ponto 14 deste Parecer.
8 Dos quais € 100,7 M respeitam a juros corridos recebidos em 2013 e € 91,4 M de juros corridos recebidos em 2014.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
€ 5.031,5 M (€ 1.072 M em 2013), acompanhando a tendência observada em 2013 de maior procura destes títulos, que resulta, por um lado, do aumento do prémio atribuído aos CA em 2012 e, por outro
lado, do lançamento dos CTPM em 2013 e da descida da remuneração registada em 2014 noutros
produtos de poupança alternativos.
O stock dos CA (séries A, B e C) aumentou cerca de € 2.010 M (cifrando-se em € 12.141,9 M em 31/12/2014) em resultado de emissões no valor de € 1 2.725,1 M e de amortizações no valor de € 715,1 M. No que respeita aos juros, a CGE regista o pagamento de € 338 M (€ 305 M em 2013). Por sua vez os CT, cuja emissão foi suspensa em 2012, deram um contributo líquido negativo para o
financiamento do ano (€ -15 M), em resultado das amortizações realizadas no ano. A CGE regista juros pagos deste instrumento de € 23,4 M (€ 2 24 M em 2013). Já os CTPM , em 2014, deram um contributo positivo para o financiamento de € 3.035 M, em resultado de emissões no valor de € 3.040,8 M e de amortizações no valor de € 5,5 M. A CGE regista juros destes títulos de € 17,8 M e outros encargos correntes da dívida, relativos a certificados de aforro e do Tesouro, de € 28,7 M.
Como referido anteriormente, em 2014, realizou-se uma emissão de obrigações, a 10 anos, em moeda 3
estrangeira (USD) ao abrigo do programa EMTN, de valor nominal USD 4.500 M , realizada abaixo
do par, com um custo de USD 35 M e foi paga uma comissão de emissão de USD 7,9 M. Na CGE,
estas obrigações registam juros pagos, em 2014, no valor de € 48 M. Paralelamente, foram 4
amortizadas obrigações, vencidas em 2014, em moeda estrangeira (FRN JPYFEB2014 e FRN USD
17NOV2014), de valor nominal de JPY 30.000 M e USD 100 M, respetivamente.
Títulos de curto prazo: Bilhetes do Tesouro (BT) e CEDIC
De acordo com os valores apurados, no final de 2014, o stock da dívida de curto prazo era constituído
por BT e CEDIC. O stock de BT, em valor nominal consolidado, registou uma diminuição de
€ 2.528,8 M (-15,8%), passando de € 16.052,5 M em 31/12/2013, para € 13.523,7 M em 31/12/2014. Em 2014, houve emissões de BT, com diversas maturidades (3, 6, 9 e 12 meses) e com taxas de juro
5mais baixas do que em 2013. Na CGE , as emissões ascendem a € 18.361,8 M (€ 22.034,7 M em 2013), e as amortizações a € 21.166,4 M (€ 20.765,5 M em 2013), nestas amortizações foram utilizadas receitas de privatizações, provenientes do FRDP, no valor de € 500,4 M (€ 1.376,5 M em 2013). Na CGE, os juros dos BT ascendem a € 380,6 M (€ 504,6 M em 2013).
Por seu turno a dívida representada por CEDIC, em valor nominal consolidado apurado, cresceu
14,7%, passando de € 602,9 M em 31/12/2013, para € 691,7 M em 31/12/2014. Na CGE, em valores nominais, as emissões deste instrumento ascenderam a € 35.827,9 M e as amortizações a € 35.519,1 M e apresentam encargos com juros no valor de € 31,7 M.
1 Inclui capitalização de juros no valor de € 249,1 M. Valores identificados no Mapa XXIX, alíneas d) a f).
2 Sobre as características destes títulos ver Parecer sobre a CGE/2013, ponto 4.1.1.3.
3 Sobre a contabilização desta operação e seu reflexo na CGE/2014 ver ponto 4.1.1. deste Parecer.
4 Sobre a contabilização desta amortização ver Ponto 4.1.1. deste Parecer.
5 Em valores não consolidados.
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Tribunal de Contas
4.1.2. Dívida direta dos SFA
4.1.2.1. Stock nominal e fluxos financeiros
São 27 as entidades integrantes deste subsector com passivos financeiros tais como créditos, títulos, 1
locações ou derivados financeiros, em 2014 . Destas, as mais significativas são empresas que foram
reclassificadas como serviços autónomos e integradas no Orçamento do Estado, designadamente
DEFLOC - Locação de Equipamentos de Defesa, SA, DEFEARLOC - Locação de Aeronaves
Militares, SA, Empresa de Meios Aéreos, SA, ENATUR - Empresa Nacional de Turismo, SA,
Estradas de Portugal, SA, Metropolitano de Lisboa, SA, Metro do Porto, SA, Parque Escolar EPE,
PARUPS, SA, PARVALOREM, SA, Rede Ferroviária Nacional - REFER, EPE, Rádio, Televisão de
Portugal, SA, SOFLUSA - Sociedade Fluvial de Transportes, SA, e TRANSTEJO - Transportes Tejo,
SA.
Quadro 31 – Valor nominal do stock da dívida (SFA)
(em milhões de euros)
Valor nominal apurado Variação
Em 31/12/2013 Em 31/12/2014 Montante %
Empréstimos 17 044,2 15 521,3 -1 522,9 -8,9
Títulos 8 131,8 7 745,3 -386,5 -4,8
Locação financeira 319,0 296,6 -22,4 -7,0
Total 25 494,9 23 563,2 -1 931,8 -7,6
Fonte: Inquérito aos SFA.
Com base no inquérito efetuado, concluiu-se que o valor nominal do stock da dívida era de
€ 25.494,9 M em 31/12/2013 passando a € 23.563,2 M em 31/12/2014 (valores não consolidados), isto é, diminuiu € 1.931,8 M (7,6%). Esta evolução compreende reduções em todos os tipos de dívida. Das 27 entidades, oito representam 97% dos passivos em questão, Estradas de Portugal, Instituto da
Habitação e Reabilitação Urbana, Metropolitano de Lisboa, Metro do Porto, Parque Escolar,
PARUPS, PARVALOREM, e Rede Ferroviária Nacional - REFER, e, destas, as três do sector dos
transportes representam 57% desses mesmos passivos.
Quadro 32 – Empréstimos, títulos e locações financeiras – principais SFA
(em milhões de euros)
Valor nominal apurado Variação
Em 31/12/2013 Em 31/12/2014 Montante %
Estradas de Portugal 3 187,6 2 534,5 -653,1 -20,5
IHRU 278,3 224,7 -53,6 -19,3
Metro do Porto 3 176,6 3 217,4 40,8 1,3
Metropolitano de Lisboa 4 280,8 3 823,4 -457,4 -10,7
PARUPS 1 367,2 1 372,8 5,6 0,4
PARVALOREM 4 151,3 4 184,0 32,8 0,8
Parque Escolar 1 140,0 1 125,4 -14,6 -1,3
REFER 7 160,9 6 417,9 -743,00 -10,4
Total 24 742,8 22 900,2 -1 842,6 -7,4
Fonte: Inquérito aos SFA.
1 O subsector integra ainda o FRDP que, não tendo passivos, tem despesa com juros e amortizações de passivos.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Para além da dívida resultante de créditos, títulos e locações financeiras, 6 entidades deste subsector
detinham contratos de derivados financeiros cujo justo valor passou de € -1.120,1 M em 31/12/2013 para € -1.360,6 M em 31/12/2014, isto é, diminuiu € 240,6 M (21,5%), como se pode ver no quadro seguinte. As operações mais significativas registam-se na Metro do Porto e na Metropolitano de
1Lisboa. Parte delas está em contencioso e não originaram despesas em 2014. Caso o resultado das
ações judiciais em curso venha a ser desfavorável às empresas, as quantias a pagar poderão vir a ser
bastante elevadas. Para 2014, apuraram-se despesas líquidas com juros no valor de € 20,5 M e receitas com passivos financeiros no valor de € 0,2 M nas operações de derivados para cobertura de riscos de operações de financiamento (Metro do Porto, Metropolitano de Lisboa, REFER, RTP e
TRANSTEJO), e despesas líquidas no valor de € 4,4 M nas operações de derivados que não se destinavam à cobertura de riscos de operações de financiamento (PARVALOREM).
Quadro 33 – Evolução da dívida representada por derivados (SFA)
(em milhões de euros)
Justo valor Variação
Em 31/12/2013 Em 31/12/2014 Montante %
Metro do Porto -411,9 -535,2 -123,3 -29,9
Metropolitano de Lisboa -652,9 -809,7 -156,8 -24,0
PARVALOREM 0,4 0 -0,4 -100,0
REFER 3,4 0 -3,4 -100,0
RTP -62,5 -18,4 44,1 70,6
TRANSTEJO 3,4 2,7 -0,8 -22,4
Total -1 120,1 - 1 360,6 -240,6 -21,5
Fonte: Inquérito aos SFA.
*
* *
O inquérito permitiu, ainda, apurar o valor do serviço da dívida que diverge significativamente do
apresentado na CGE/2014. Por um lado, as receitas de capital com passivos financeiros estão
sobreavaliadas em 52,9% porque, na Conta, a receita de aumentos de capital dos SFA foi tratada como 2
receita de passivos financeiros , embora esta rubrica apenas abranja “receitas provenientes da emissão de
obrigações e de empréstimos contraídos a curto e a médio e longo prazos”. Desta opção resultou num
empolamento da receita com passivos financeiros no valor de € 1.246,2 M.
1 As empresas suspenderam os pagamentos relativos a um conjunto de contratos de derivados, invocando a sua
invalidade. A contraparte não aceitou a decisão e interpôs ações judiciais cujo desfecho não é, ainda, previsível. 2 Em 2013, verificou-se que este tipo de receita foi igualmente mal classificada como passivos financeiros.
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Tribunal de Contas
Quadro 34 – Fluxos financeiros (SFA)
(em milhões de euros)
Diferença (1) - (2) Valor CGE (1) Valor apurado (2)
Montante %
12. Passivos financeiros (receitas) 2 355,1 1 108,9 1 246,2 52,9
12.05 Empréstimos a curto prazo 13,8 13,8 0,0 0,0
12.06 Empréstimos a médio e longo prazo 1 095,1 1 095,1 0,0 0,0
12.07 Outros passivos financeiros 1 246,2 0,0 1 246,2 100,0
10. Passivos financeiros (despesas) 1 767,8 1 785,9 -18,1 -1,0
10.02 Títulos a curto prazo 500,4 500,4 0,0 0,0
10.03 Títulos a médio e longo prazo 378,7 378,7 0,0 0,0
10.04 Derivados financeiros -0,2 0,2
10.05 Empréstimos a curto prazo 8,3 18,7 -10,4 -125,7
10.06 Empréstimos a médio e longo prazo 873,9 888,3 -14,4 -1,7
10.07 Outros passivos financeiros 6,5 0,0 6,5 100,0
03.01. Juros da dívida pública 161,7 487,2 -325,5 -201,3
03.02. Outros encargos correntes da dívida pública 2,3 25,5 -23,2 -1 007,7
03.03. Juros de locação financeira 0,1 0,7 -0,6 -474,3
Fonte: CGE/2014 e inquérito aos SFA.
Do lado da despesa de capital com passivos financeiros, a subvalorização apurada, 1%, resulta em
grande parte do inadequado tratamento das despesas associadas a operações de locação quando, nesta
matéria, o classificador das despesas é totalmente claro: na locação operacional a despesa é
considerada aquisição de bens e serviços utilizando-se o agrupamento 02 e na locação financeira a
despesa é considerada aquisição de bens de capital na parte das rendas correspondente a amortizações,
agrupamento 07, e juros na parte restante, agrupamento 03. Quando empresas que utilizam estas
formas de financiamento classificam as correspondentes despesas como passivos financeiros empola-
se o valor deste agrupamento em detrimento de outros e subvaloriza-se o défice da CGE.
A despesa corrente com o serviço da dívida está fortemente subvalorizada (€ 349,4 M, 212,9%). Em contrapartida, rubricas de natureza residual, como sejam outros juros e outros encargos financeiros,
foram empoladas com volumes significativos de encargos da dívida pública, perdendo na prática a sua
natureza residual. Não se tratou, no entanto, de uma prática sistemática, isto é, acontece em algumas
empresas e não noutras o que parece traduzir, não uma intenção de ocultação, mas, antes falta de
controlo pelo Ministério das Finanças, tanto mais que a situação já se vem verificando desde a
aprovação do orçamento inicial para 2012.
Inversamente, a despesa com juros da dívida pública está empolada por não se ter, no caso da REFER,
compensado a despesa com juros de derivados financeiros com receitas de juros das mesmas
operações, tal como faz o IGCP na gestão dos derivados a seu cargo e está previsto na LEO, e por se
terem nela incluído encargos da dívida não financeira (Estradas de Portugal e TRANSTEJO).
A despesa corrente e de capital associada ao serviço da dívida pública está, ainda, subavaliada pelo
tratamento dado ao serviço da dívida bancária contraída pela DEFLOC e pela DEFAERLOC para
aquisição de material de defesa, posteriormente locado ao Ministério da Defesa. Os juros (€ 9,7 M), outros encargos correntes (€ 0,4 M) e amortizações (€ 37,5 M) desta dívida, que em 31/12/2014 ascendia a € 368,5 M, foram pagos diretamente pelo Ministério da Defesa à banca e contabilizados como rendas de locação quando o correto seria que as empresas recebessem as rendas e pagassem à
banca o serviço da dívida. Estas duas empresas passaram a integrar o perímetro da CGE em 2014.
Assim, embora o problema já venha de anos anteriores, só agora é revelado no Parecer.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
As principais origens das diferenças apuradas nos fluxos de receita e despesa associados à gestão da
dívida pública, apresentadas no quadro anterior são:
i. Receitas de passivos financeiros: a receita com a classificação económica 12.07 “Passivos financeiros – outros passivos financeiros” integra exclusiva e indevidamente os aumentos de capital recebidos pelas empresas Estradas de Portugal, Metropolitano de Lisboa, Metro do
Porto e TRANSTEJO, num total de € 1.246,2 M.
ii. Despesas com passivos financeiros:
a) A despesa com a classificação económica 10.04 “Passivos financeiros – Derivados financeiros” omite o abatimento de uma receita resultante do cancelamento antecipado de um swap no valor de € 0,2 M (REFER), a qual foi classificada como receita em 11.11 “Ativos financeiros – Outros ativos financeiros”;
b) A despesa com a classificação económica 10.05 “Passivos financeiros – Empréstimos de curto prazo” omite pagamentos de saldos em dívida de empréstimos de curto prazo (OGFE), no valor de € 10,4 M, os quais foram classificadas em 10.06 “Passivos financeiros – Empréstimos a médio e longo prazo”;
c) A despesa com a classificação económica 10.06 “Empréstimos a médio e longo prazo” integra indevidamente encargos com locação financeira, no valor de € 12,4 M, (Metropolitano de Lisboa) que deveriam ter sido classificados em 07.02 “Aquisição de bens de capital – locação financeira” e omite encargos com a amortização de empréstimos de longo prazo no valor de € 37,5 M (DEFLOC e DEFAERLOC), os quais foram pagos pelo Ministério da Defesa como rendas da locação de bens de defesa (agrupamento 02);
d) A despesa com a classificação económica 10.07 “Passivos financeiros - Outros passivos financeiros” integra indevidamente encargos com locação financeira, no valor de € 6,3 M, (Metro do Porto) que deveriam ter sido classificados em 07.02 “Aquisição de bens de capital – locação financeira”.
iii. Despesa com juros da dívida pública: a despesa com a classificação económica 03.01 “Juros e outros encargos - Juros da dívida pública” integra indevidamente encargos com dívida não financeira no valor de € 50,9 M (Estradas de Portugal e Transtejo) e omite juros da dívida pública que foram classificados como rendas da locação de bens de defesa (agrupamento 02),
no valor de € 9,7 M (DEFLOC e DEFAERLOC) ou como outros juros/outros encargos financeiros (agrupamento 03), no valor de € 380,4 M (ENATUR, Metropolitano de Lisboa, PARUPS, PARVALOREM, REFER e RTP); para além disso, não foi registado um abatimento
de € 5,2 M relativo a receitas de juros de swaps (REFER);
iv. Despesa com outros encargos correntes da dívida pública: a despesa com a classificação
económica 03.02 “Juros e outros encargos – outros encargos correntes da dívida pública” omite encargos desta natureza no valor de € 23,2 M (DEFLOC, DEFAERLOC, ENATUR, Estradas de Portugal, Metropolitano de Lisboa, Metro do Porto, Parque Escolar, PARVALOREM,
PARUPS, REFER, RTP, e Transtejo) que, na sua maioria, foram classificados nas rubricas
03.05 “Juros e outros encargos – outros juros” e 03.06 “Juros e outros encargos – outros encargos financeiros”.
v. Despesa com juros de locação financeira: a despesa com a classificação económica 03.03
“Juros e outros encargos - juros de locação financeira” omite encargos desta natureza no valor de € 0,6 M (Metro do Porto, Metropolitano de Lisboa, PARVALOREM e RTP) que, na sua maioria, foram classificados nas rubricas 03.05 “Juros e outros encargos – outros juros” e 03.01 “Juros e outros encargos – juros da dívida pública”.
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Tribunal de Contas
Sobre incorreções na classificação económica de despesas pronunciaram-se várias das entidades
ouvidas em sede de contraditório, designadamente, a ENATUR, a Infraestruturas de Portugal (sobre
questões relativas à REFER e Estradas de Portugal), a Metro do Porto, a Parque Escolar, a
PARVALOREM, a Transportes de Lisboa (sobre questões relativas à Metropolitano de Lisboa e à
Transtejo) e também a DGO. Das respostas recebidas salienta-se a introdução de diversas correções já
em 2015. Por outro lado, reitera-se a necessidade de maior controlo por parte da DGO uma vez que
muitas entidades comprovaram ter recebido dela instruções específicas para executar alguns dos
registos incorretos apontados neste Parecer.
Como consequência, os valores de despesa e receita constantes dos Mapa VI – Receitas dos Serviços e Fundos Autónomos, por classificação económica, e Mapa IX – Despesas dos Serviços e Fundos Autónomos, por classificação económica, no que às rubricas analisadas diz respeito, e do Mapa 31 – Discriminação das Receitas e Despesas dos Serviços e Fundos Autónomos, este na parte referente a
1algumas das entidades analisadas , não representam de forma verdadeira a execução orçamental de
2014. As incorreções apuradas refletem-se, também, noutros mapas da Conta: Mapa V – Receitas dos Serviços e Fundos Autónomos, por classificação orgânica, Mapa VII – Despesas dos Serviços e Fundos Autónomos, por classificação orgânica, e Mapa VIII – Despesas dos Serviços e Fundos Autónomos, por classificação funcional.
Ouvida em contraditório sobre este ponto a RTP informou que o mesmo não lhe merecia qualquer
alegação ou comentário.
4.1.2.2. Stock consolidado da dívida
Existe um número significativo de empréstimos entre as entidades que compõem este subsector e entre
estas e as do subsector dos SI, nomeadamente a DGTF. Verifica-se que o valor nominal da dívida a
outras entidades do mesmo subsector diminuiu € 32,3 M (36,6%), em grande medida como resultado de operações de regularização de saldos entre a SOFLUSA e a TRANSTEJO que foram afetos à
redução da dívida da primeira à segunda (€ 30,9 M). Por outro lado, a dívida a entidades do subsector dos SI diminuiu € 862,2 M (8,0%), para o que muito contribuíram as conversões de créditos em capital, € 646,4 M da Estradas de Portugal, € 315,6 M da Metropolitano de Lisboa e € 715,8 M da REFER, num total de € 1.677,8 2 M, e a assunção de dívida da VIANA POLIS pelos seus acionistas , € 19,2 M. Nos casos dos títulos e locações financeiras não há a registar operações entre entidades do subsetor dos SFA e entre estas e as do subsector dos SI pelo que os valores consolidados não diferem
dos atrás apresentados.
1 Em particular pela relevância dos valores envolvidos: DEFLOC – Locação de Equipamentos de Defesa, DEFAERLOC
– Locação de Aeronaves Militares, ENATUR – Empresa Nacional de Turismo, Estradas de Portugal, Metropolitano de Lisboa, Metro do Porto, Oficinas Gerais de Fardamento e Equipamento, Parque Escolar, PARUPS, PARVALOREM,
Rede Ferroviária Nacional – REFER, e Radio e Televisão de Portugal, e TRANSTEJO – Transportes Tejo. 2 A VIANA POLIS é detida pelo Estado em 60% e pela Câmara Municipal de Viana do Castelo em 40%.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Quadro 35 – Valor nominal do stock da dívida consolidada (SFA)
(em milhões de euros)
Valor nominal apurado Variação
Em 31/12/2013 Em 31/12/2014 Total %
Dívida não consolidada dos SFA (1) 25 494,9 23 563,2 -1 931,8 -7,6
Empréstimos entre SFA (2) 88,4 56,0 -32,3 -36,6
Empréstimos de SI a SFA (3) 10 843,1 9 980,9 -862,2 -8,0
Dívida consolidada dos SFA (1)-(2)-(3) 14 563,5 13 526,3 -1 037,2 -7,1
Da qual empréstimos 6 112,8 5 484,4 -628,3 -10,3
Fonte: Inquérito aos SFA.
1
Assim, o valor nominal consolidado da dívida do subsector dos SFA a entidades exteriores ao
perímetro da CGE diminuiu € 1.037,2 M (7,1%) em 2014, em resultado da diminuição de todos os tipos de dívida considerados, empréstimos (10,3%), títulos (4,8%) e locações financeiras (7,0%).
4.1.2.3. Dívida consolidada por instrumentos
De seguida analisa-se a evolução da dívida consolidada dos SFA em 2014, destacando os instrumentos
de financiamento mais representativos e as entidades que mais contribuíram para tal evolução.
O instrumento de dívida a que recorreram com maior frequência as entidades que compõem o subsetor
dos SFA é o empréstimo, embora o seu peso na dívida total do subsetor, 42% e 38% no início e no
final de 2014, respetivamente, seja inferior ao dos títulos. São predominantemente operações de médio
e longo prazo: 13 entidades tinham dívida resultante de empréstimos de médio e longo prazo no valor
nominal global de € 6.082,2 M, em 31/12/2013, o que representava 99,5% do total da dívida decorrente de empréstimos contraídos. Aquele valor é de € 5.459,5 M, em 31/12/2014, reduzindo-se em € 622,6 M (10,2%), e três entidades já não apresentam qualquer saldo em dívida, Manutenção Militar, PARUPS e VIANA POLIS.
A dívida de médio e longo prazo resultante da contração de empréstimos bancários e suprimentos
registou, em 2014, utilizações no valor nominal de € 8,1 M (dos quais € 7,4 M relativos a empréstimos do BEI e CEB) e amortizações de € 630,7 M (dos quais € 238,2 M relativos a empréstimos do BEI e CEB), As maiores reduções do saldo em dívida, ocorridas em 2014, são na Metro do Porto
(€ 227,4 M, 16%), na Metropolitano de Lisboa (€ 121,5 M, 9%), na REFER (€ 91,3 M, 7%), na PARUPS (€ 71,5 M, 100%), e no IHRU (€ 52,7 M, 21%)
Sete das entidades que compõem o subsetor dos SFA detinham dívida representada por obrigações e
papel comercial e o seu peso na dívida total do subsetor era de cerca de 56% e 53%, no início e no
final de 2014, respetivamente. Mais de 87% desta dívida é representada por obrigações de médio e
longo prazo e o seu valor passou de € 7.131,8 M em 31/12/2013 para € 6.745,3 M em 31/12/2014, reduzindo-se em € 386,5 M (5,4%). Esta redução compreende amortização de obrigações emitidas pela Metropolitano de Lisboa (€ 7,7), pela PARUPS (€ 86,9 M) e pela PARVALOREM (€ 291,9 M).
O valor nominal da dívida resultante de operações de locação financeira, realizadas por sete das
entidades que integravam o subsetor dos SFA, reduziu-se em € 22,4 M (7,0%), sendo as principais
1 O facto de algumas empresas não serem detidas a 100% pelo Estado (DEFLOC, DEFEARLOC, ENATUR, Metro do
Porto, SOFLUSA e VIANAPOLIS) não se traduziu na redução proporcional da sua dívida, para efeitos de apuramento
da dívida consolidada do Estado.
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Tribunal de Contas
reduções € 12,5 M na Metropolitano de Lisboa, € 6,3 M na Metro do Porto, € 1,9 M no ISCTE e € 1,5 M na RTP.
4.1.3. Dívida direta consolidada do Estado
Procedendo à consolidação com base nos valores apurados no inquérito, nas Instruções n.º 1/2008-2.ª
Secção, bem como em informação prestada pelo CES e pelo IGCP, verifica-se que o valor nominal da
dívida consolidada do Estado passou de € 200.381,5 M em 31/12/2013 para € 210.146,8 M em 31/12/2014. Esta variação incorpora uma diminuição no subsetor dos SFA (-7,1%) e um aumento no
dos SI (5,8%). Por outro lado, o peso da dívida dos SFA no total da dívida consolidada reduziu-se de
7,3% em 31/12/2013 para 6,4% em 31/12/2014.
Quadro 36 – Valor nominal do stock da dívida consolidada do Estado
(em milhões de euros)
Valor nominal apurado Variação
Em 31/12/2013 Em 31/12/2014 Total %
Dívida consolidada dos SI (1) 185 818,0 196 620,5 10.802,5 5,8
Dívida consolidada dos SFA (2) 14 563,5 13 526,3 -1.037,2 -7,1
Dívida consolidada do Estado (1)+(2) 200 381,5 210 146,8 9 765,3 4,9
Fonte: CGE2014, inquérito aos SFA, Instruções n.º 1/2008-2.ª Secção, relativas ao património financeiro do Estado e IGCP.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
CAIXA 4 – LIMITES DE ENDIVIDAMENTO
A Assembleia da República (AR), no uso da competência que lhe é atribuída pelo artigo 161.º da CRP, fixou
na Lei do Orçamento do Estado (LOE) para 2014 as seguintes condições gerais para a emissão de dívida:
a) Imposição de um limite para o aumento de endividamento global líquido no valor de € 12.750 M (no texto inicial da LOE este valor era de € 11.700 M tendo sido aumentado na 2.ª alteração à LOE), o qual pode ser elevado:
i. Por antecipação do financiamento previsto para o ano seguinte nos termos da LEO (sem
quantificação);
ii. Para cobrir necessidades de financiamento decorrentes de intervenções excecionais destinadas ao
reforço da estabilidade financeira e à disponibilização de liquidez nos mercados financeiros, em
€ 6.400 M; iii. Para financiar operações de fomento de liquidez em mercado secundário e operações de derivados
financeiros impostas pela gestão ativa da dívida pública direta do Estado, em € 1.500 M.
b) Imposição de um limite ao produto de emissão de dívida, líquido de mais e menos valias, calculado por
adição dos valores dos limites mencionados em a) i e a) ii e do valor das amortizações e outras
operações que envolvam redução da dívida pública realizadas no ano (exceto as realizadas pelo FRDP
em aplicação de receitas de reprivatizações);
c) Imposição de um limite para a contração de empréstimos pelo IHRU, no valor de € 10 M.
d) Imposição de um limite diário ao montante de dívida flutuante, no valor de € 40.000 M.
e) Imposição de um prazo máximo de 50 anos para as operações de endividamento.
f) Imposição de um limite diário à exposição cambial em moedas diferentes do euro fixado em 15%.
Pequenas alterações de redação à parte, as normas da LOE relativas às condições gerais para a emissão de
dívida pública estão estabilizadas há bastantes anos e o Tribunal tem verificado que são complexas, por vezes
ambíguas, e fixam limites tão amplos que não constituem verdadeiras restrições à atuação do Governo. A
título de exemplo, em 2011, o limite para o saldo da dívida flutuante foi fixado em € 25.000 M e o valor máximo atingido foi próximo de € 16.000 M enquanto o prazo máximo das operações de endividamento, cujo limite fora fixado em 50 anos, não ultrapassou os 15. Por outro lado, o acréscimo de endividamento líquido,
cujo limite fora inicialmente fixado em € 11.573 M, atingiu € 20.764 M (€ 19.801 M na interpretação do Governo) não tendo violado o limite imposto pela AR porque, em novembro de 2011, este tinha sido elevado
para € 22.479 M.
A recente introdução de EPR no perímetro da Conta Geral do Estado (CGE) e a possibilidade de antecipação
parcial do financiamento das amortizações previstas para o ano seguinte vieram reforçar a complexidade e
ambiguidade de tais normas e dificultar o controlo do seu cumprimento, quer pelo Governo durante a
execução do Orçamento do Estado quer a posteriori pelo Tribunal. Por exemplo: um SFA pode aumentar o
seu endividamento para financiar amortizações futuras de outro SFA ou cada entidade só pode antecipar o
financiamento das suas próprias amortizações futuras? Se pode, quem assegura a coordenação das ações das
diversas entidades que emitem dívida pública? Com o objetivo de ultrapassar os obstáculos colocados pelo
alargamento a EPR, o Tribunal recomendou que a LOE passasse a fixar limites de endividamento líquido
separados para cada subsector, Sl e SFA. Esta recomendação ainda não foi acolhida.
No Relatório da CGE, o Governo tem-se limitado a avaliar o cumprimento do limite ao acréscimo de
endividamento líquido, omitindo o das restantes condições gerais de emissão de dívida pública fixadas pela
AR. Por outro lado, o método de cálculo para tal utilizado tem sido objeto de críticas do Tribunal
designadamente:
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Tribunal de Contas
i. Porque, ao incluir, mais e menos-valias, resultados de operações de swap e variações cambiais, transforma o acréscimo de endividamento nominal líquido em acréscimo de produto de emissão
quando um e outro são objeto de limites separados na LOE;
ii. Porque junta num mesmo cálculo dívida consolidada (a dos SFA) e não consolidada (a dos Sl);
iii. Porque considera as amortizações a realizar no ano seguinte pelos Sl mas não pelos SFA.
Em 2014, a situação não evoluiu positivamente mantendo-se pertinentes todas as críticas e recomendações
anteriormente formuladas. A aplicação da nova LEO não determina qualquer melhoria do articulado das LOE
neste domínio, mas, a revisão da Lei n.º 7/78, de 3 de fevereiro, aí prevista, pode ser uma boa oportunidade
para a sua adoção.
Em conclusão:
É necessário que a legislação (Regime geral de emissão e gestão da dívida pública) clarifique os conceitos de
“dívida pública direta do Estado” e de “acréscimo de endividamento líquido”;
É necessário que a legislação (LOE) fixe limites anuais claros, exequíveis, verificáveis e que representem
restrições efetivas impostas pela AR, no uso da competência constitucionalmente atribuída, à ação do
Governo neste domínio.
4.1.4. Financiamento, défice e dívida
1
O relatório que acompanhava a proposta da LOE/2014 previa que o saldo de financiamento
disponível para exercícios seguintes seria nulo e o valor destinado ao reforço do fundo de
recapitalização bancária seria de € 6.400 M. Por sua vez, o programa de financiamento, elaborado pelo IGCP em dezembro de 2013, pela primeira vez, não apresentava a mesma previsão e antecipava para
2014 a possibilidade do Estado “Pré-financiar 2015, o mais cedo possível de forma a diminuir as incertezas 2
do mercado sobre a capacidade de financiamento de Portugal” . Estratégia, esta, seguida há já alguns 3
anos .
Em 2014, o financiamento por recurso à dívida pública ultrapassou as previsões do relatório que
acompanhava a LOE e excedeu, mais uma vez, as necessidades orçamentais e de tesouraria,
encontrando-se em 31/12/2014 em saldo na conta de operações de tesouraria denominada “Produto de Empréstimos-2014” o montante de € 7.025,4 M proveniente de financiamento com recurso à dívida pública (€ 9.994 M em 31/12/2013). O saldo que transitou para 2015 inclui depósitos cativos, para recapitalização do sistema bancário privado, no montante de € 2.500 M (€ 6.400 M no ano anterior), conforme acordado com as instituições internacionais que suportam o PAEF.
De acordo com informação do IGCP, ao longo do ano de 2014, o Estado manteve saldos de tesouraria
significativamente elevados, cerca de € 17.377 M (€ 16.621 M em 2013) de saldo médio diário de depósitos na tesouraria central do Estado, valor que inclui as verbas cativas para fazer face a eventuais
necessidades de recapitalização da banca. A manutenção de elevados saldos de tesouraria acarreta
1 Quadro III.3.4. Necessidades e Fontes de Financiamento do Estado em 2014.
2 Programa de Financiamento e Gestão da Dívida Pública Direta e das Disponibilidades para 2014, aprovado pelo
Despacho n.º 67/14, de 15 de janeiro, pontos 3 e 4.1, alínea h). 3 Ver Parecer sobre a CGE/2013, ponto 4.1.5, e anos anteriores (2012 e 2011).
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custos que, de acordo com o cálculo do IGCP, ascenderam em 2014 a um valor líquido de € 1 342 M (em 2013 fora de € 2 364 M ).
Face à inquestionável dimensão dos custos apurados pelo IGCP e à manifesta dificuldade em
quantificar os benefícios obtidos, o Tribunal reitera que em futuros relatórios da CGE devem ser
apresentados, de forma clara, os custos/benefícios que a manutenção destes saldos acarreta 3
anualmente, à semelhança do que aconteceu, pela primeira vez, no Relatório anual do IGCP, de 2014.
No âmbito do contraditório, o IGCP referiu que “Muito embora a elaboração dos relatórios da CGE não
sejam da sua responsabilidade”, entende que a “manutenção de saldos de Tesouraria elevados decorre de uma decisão de gestão e como tal deve ser vertida nos relatórios de gestão do IGCP, pelo que irá manter esse
procedimento em anos futuros”. Esse procedimento não dispensa, atenta a natureza diferente dos
documentos, que o relatório da CGE apresente, também, de forma clara, aquela informação, como o
Tribunal vem afirmando.
4.1.5. Dívida de Maastricht
A Lei de Enquadramento Orçamental, no artigo 25.º, estabelece um limite segundo o qual a relação 4
entre a dívida pública e o PIB não deve exceder o valor de referência de 60% . Porém, apenas findo o 5
período transitório de três anos, após o encerramento do PDE , se dá início à aplicação da regra de
correção do excesso de dívida ao ritmo de um vigésimo por ano.
O conceito de dívida pública inerente a esta regra é o definido no Protocolo sobre o procedimento 6 7
relativo aos défices excessivos (PDE) . A definição da também designada dívida de Maastricht é
complementada pelo Regulamento (CE) n.º 479/2009 do Conselho, de 25 de maio de 2009 alterado
pelo Regulamento (UE) N.º 220/2014 da Comissão de 7 de março de 2014, relativo à aplicação do
protocolo sobre o procedimento relativo aos défices excessivos anexo ao Tratado que institui a
Comunidade Europeia.
Segundo estes referenciais, a dívida de Maastricht corresponde ao valor nominal da totalidade das
responsabilidades brutas em curso no final do ano do sector administrações públicas com a exceção
das responsabilidades cujos ativos financeiros correspondentes são detidos pelo mesmo sector das
administrações públicas de acordo com as definições do Sistema Europeu de Contas Nacionais (SEC).
A abordagem de acordo com o SEC assegura a utilização de um instrumento de compilação de
1 Na demonstração do IGCP é também apresentado um saldo médio de depósitos cativos para recapitalização da banca
de € 4.132 M, em 2014 (em 2013 fora de € 4.103 M), o qual teve um custo médio de € 96 M (€ 128 M em 2013), pelo que o custo líquido do saldo de tesouraria, excluindo depósitos cativos, foi em 2013 de € 237 M e em 2014 de € 246 M.
2 Em 2013, o valor apresentado pelo IGCP foi € 346 M. No entanto, o IGCP alterou a sua fórmula de cálculo, passando a
considerar no custo de financiamento de BT apenas as emissões fundadas e a excluir os juros recebidos associados a
antecipação de fundos. Assim, o custo líquido do saldo de tesouraria agora apurado é superior em € 18 M. 3 Divulgado no site do IGCP.
4 No contexto da fiscalização preventiva do quadro de governação da UE, o critério da dívida pública não é uma restrição
ativa no atual enquadramento. Os restantes instrumentos, como referido no ponto 14.3, implicam a manutenção do
saldo orçamental abaixo de 3% do PIB e o cumprimento de uma trajetória de ajustamento anual do saldo estrutural até
se atingir o objetivo de médio prazo. 5 Cfr. ponto 14.4.
6 Anexo 12 do Tratado sobre o Funcionamento da UE.
7 O limite de 60% que a relação entre a dívida pública e o PIB não deve exceder é um dos critérios de Convergência (ou
de Maastricht).
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Tribunal de Contas
informação económica para a produção de dados na UE, garantindo que os resultados estatísticos são
coligidos de forma consistente e comparáveis internacionalmente.
Os princípios das contas nacionais e as especificações para efeitos do PDE subjacentes à definição de
dívida na ótica de Maastricht diferenciam esta abordagem da noção de dívida direta do Estado
apresentada no Mapa XXIX da CGE e da dívida direta consolidada do Estado apurada no ponto 4.1.3.,
como se pode observar no quadro seguinte.
Quadro 37 – Dívida direta do Estado e dívida de Maastricht - 2014
(em milhões de euros)
Valor % PIB
Dívida direta do Estado (a) 217 126,4 125%
Dívida consolidada do Estado (b) 210 146,8 121%
Dívida de Maastricht 225 766,6 130%
Administração central 227 033,5
Administração regional e local 10 732,6
Fundos de segurança social 1,1
Consolidação entre sectores -12 000,6
(a) Stock nominal de dívida dos SI, conforme Mapa XXIX da CGE.
(b) Valor apurado pelo TC incorporando o valor nominal do stock da dívida consolidada dos SI e dos SFA.
Fonte: Mapa XXIX da CGE2014 e Notificação de setembro 2015 do PDE.
Para além de diferenças do modelo de avaliação, o conceito de dívida de Maastricht é alargado a todas
as entidades classificadas no sector das administrações públicas no âmbito do SEC (Estado, serviços e
fundos autónomos, entidades públicas reclassificadas, administrações regionais e locais e segurança 1
social) . Porém, ao nível da administração central, a comparação da dívida segundo a ótica de
Maastricht com a dívida direta consolidada do Estado, traduz ainda diferenças significativas de
universo, na medida em que o OE e a CGE de 2014 têm por base a listagem de entidades de acordo
com as regras do SEC 95, enquanto, para o mesmo ano, em contabilidade nacional, são já aplicáveis as
regras do SEC 2010.
O aumento da dívida de Maastricht verificado em 2014 (€ 6.118 M) foi menor que o valor do défice para efeitos de PDE (€ 2 3 -12.446 M) . A diferença resulta de um ajustamento défice-dívida negativo de € -6.329 M, para o qual contribuíram, principalmente, as amortizações de CoCo’s efetuadas por diversas entidades bancárias (BCP, BPI e BANIF) e receitas de privatizações.
A utilização do conceito de dívida de Maastricht, no âmbito da LEO, vem reforçar a necessidade já
reiterada no presente e em Pareceres anteriores, de a CGE incluir informação detalhada sobre a dívida
dos restantes sectores da administração pública e em particular sobre todas as entidades que compõem
a administração central.
Ouvida sobre os pontos 4.1.1 a 4.1.5., a Ministra de Estado e das Finanças remeteu para as respostas
do IGCP, da DGO, e da Parvalorem.
1 Cfr. ponto 4.1.6 do PCGE/2013 sobre as diferenças concetuais.
2 Cfr. ponto 14.4.
3 O ajustamento défice-dívida identifica os fatores que, além do défice, contribuem para a variação da dívida.
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4.2. Garantias do Estado
Este ponto examina as garantias concedidas pelo Estado a operações de financiamento e também as
prestadas no âmbito dos seguros de crédito, de créditos financeiros, de seguros-caução e de seguros de
investimento. Inclui ainda a análise do apoio prestado pelo Estado em 2010 aos designados clientes de
retorno absoluto do BPP, cuja disponibilização veio a ocorrer em 2014.
a) Enquadramento
O regime jurídico das garantias pessoais do Estado a operações de financiamento assenta nos seguintes
diplomas legais:
1Lei n.º 112/97, de 16 de setembro , que estabelece o regime geral de concessão de garantias;
Lei n.º 4/2006, de 21 de fevereiro, que regula a concessão de garantias pessoais pelo Estado no âmbito de operações de crédito de ajuda para os países destinatários da cooperação portuguesa;
Lei n.º 60-A/2008, de 20 de outubro, que estabelece a possibilidade de concessão extraordinária de garantias pessoais pelo Estado para o reforço da estabilidade financeira e da
disponibilização de liquidez nos mercados financeiros;
2Portaria n.º 1219-A/2008, de 23 de outubro, que regulamenta a Lei n.º 60-A/2008 .
Nos últimos anos a Lei do Orçamento do Estado tem vindo a autorizar, especificamente, a concessão
de garantias do Estado a operações específicas, como é o caso das garantias ao Fundo de
Contragarantia Mútuo.
O quadro legal dos seguros de crédito e similares com a garantia do Estado é estabelecido pelo
Decreto-Lei n.º 183/88, de 24 de maio, relativo aos seguros de crédito e caução, e pelo Decreto-Lei n.º
295/2001, de 21 de novembro, relativo ao seguro de investimento, alterados e republicados pelo
Decreto-Lei n.º 31/2007, de 14 de fevereiro.
b) Gestão
A emissão e gestão das garantias pessoais do Estado a operações de financiamento são efetuadas pela
Direção-Geral do Tesouro e Finanças (DGTF).
Nos seguros de crédito e similares, a generalidade das operações é gerida pela COSEC – Companhia de Seguro de Créditos, SA. A concessão da garantia do Estado é submetida à aprovação do Ministro
das Finanças, através da DGTF.
1 Alterada pela Lei n.º. 64/2012, de 20 de dezembro.
2 Com as alterações introduzidas pelas Portarias n.º 946/2010, de 22 de setembro, e n.º 80/2012, de 27 de março.
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Tribunal de Contas
c) Valores globais do ano
Foram concedidas garantias pessoais do Estado a operações de financiamento, no total € 257,9 M, sendo € 227,9 M ao abrigo do regime geral e € 30 M no âmbito operações de crédito de ajuda a países destinatários da cooperação portuguesa.
No âmbito dos seguros de crédito e similares, foram assumidas responsabilidades em apólices emitidas
pela COSEC, no montante total de € 236,2 M.
A posição de final de ano e respetivas variações consta do quadro seguinte.
Quadro 38 – Responsabilidades do Estado por garantias prestadas
(em milhões de euros)
31/12/2013 31/12/2014 Variação Responsabilidades do Estado
Valor % Valor % Valor %
Garantias a operações de financiamento 36 814 97 25 194 96 -11 620 -32
Garantias a seguros de crédito e similares 1 300 3 1 145 4 -155 -12
Total geral 38 114 100 26 339 100 -11 775 -31
Fonte: DGTF (operações de financiamento) e COSEC (seguros de crédito e similares).
As responsabilidades acumuladas do Estado totalizavam cerca de € 26.339 M no final de 2014, englobando € 25.194,4 M de garantias a operações de financiamento (96%) e € 1.144,6 M a seguros de crédito e similares (4%), tendo-se registado uma redução significativa face ao ano anterior
(€ 11.775,2 M, -31%).
4.2.1. Garantias a operações de financiamento
a) Novas garantias
Foram prestadas pelo Estado sete garantias pessoais, no montante total de € 257,9 M, apresentando-se no quadro seguinte os principais elementos caracterizadores destas operações:
Quadro 39 – Garantias pessoais concedidas pelo Estado em 2014
(em milhões de euros)
Operação subjacente Entidade/ Despacho
Operação autorizador Montante Mutuário/ Prazo máximo Mutuante Finalidade garantido Beneficiário (anos)
Cobertura de responsabilidades assumidas pelo FCGM a favor de micro, pequenas e médias
FCGM – Fundo de Desp. SET de FCGM empresas, ao abrigo das Linhas de crédito PME
Contragarantia 100 - 12 31/12/2013 (beneficiário) Crescimento 2013 e Caixa Capitalização, nos
Mútuo montantes de € 82,5 M e € 17,5 M, respetivamente.
Desp. n.º 650-B/2014 República de Cabo República de Linha de crédito de ajuda para o financiamento de
de 31/12/2013 (DR, II, 30 CGD 35 Verde Cabo Verde bens e serviços de origem portuguesa.
de 14/01/2014)
EPAL – Empresa Desp. n.º 4950/2014 Financiamento parcial do projeto “EPAL III”,
Portuguesa de de 20/03/2014 (DR, II, 44 BEI EPAL 16 Tranche C.
Águas Livres, SA de 08/04/2014)
(…)
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(…)
(em milhões de euros)
Operação subjacente Entidade/ Despacho
Operação autorizador Montante Mutuário/ Prazo máximo Mutuante Finalidade garantido Beneficiário (anos)
Financiamento de diversos projetos de Desp. n.º 12919/2014 investimento em infraestruturas de geração,
EDA – Eletricidade de 29/04/2014 (DR, II, 12 BEI EDA 3 transmissão e distribuição de energia elétrica em
dos Açores, SA de 23/10/2014) várias ilhas dos Açores, considerados no Plano
plurianual de investimentos 1999-2004 da EDA.
AdP – Águas de Desp. SET de Financiamento parcial do projeto “Águas de 16 BEI AdP 4
Portugal, SGPS, SA 16/05/2014 Portugal A”, Tranche B.
Financiamento de diversos projetos de Desp. n.º 7658/2014 investimento em infraestruturas de geração,
EDA – Eletricidade de 30/05/2014 (DR, II, 50 BEI EDA 18 transmissão e distribuição de energia elétrica em
dos Açores, SA de 12/06/2014) todas as ilhas dos Açores, considerados no Plano
plurianual de investimentos 2011-2015 da EDA.
EPAL – Empresa Desp. n.º 13634/2014 Financiamento parcial do projeto “EPAL II”,
Portuguesa de de 31/10/2014 (DR, II, 6 BEI EPAL 5 Tranche B.
Águas Livres, SA de 11/11/2014)
Total 258
As garantias foram concedidas ao abrigo da Lei n.º 112/97, com exceção da linha de crédito de ajuda a
Cabo Verde, que foi garantida nos termos da Lei n. 4/2006. A garantia ao Fundo de Contragarantia
Mútuo foi especificamente autorizada pelo artigo 126.º, n.º 4, da LOE para 2013. Esta última e a
concedida a Cabo Verde entraram no cômputo dos limites estabelecidos na LOE para 2013, apesar de
a sua formalização ter ocorrido já em 2014.
Na análise realizada junto da DGTF verificou-se que de um modo geral foram observadas as
disposições legais aplicáveis à concessão de garantias pessoais pelo Estado. Cabe no entanto referir
que, relativamente às operações envolvendo o FCGM e a AdP, não foram publicados os despachos de
autorização da garantia, como determina o n.º 2 do artigo 15.º da Lei n.º 112/97. Em contraditório, a
DGTF veio informar que solicitou já a referida publicação junto do Gabinete da Senhora Secretária de 1
Estado do Tesouro .
Relativamente aos empréstimos do BEI, o de € 50 M contraído pela EDA constituiu o único novo financiamento garantido pelo Estado. Os restantes empréstimos foram contraídos em anos anteriores,
sem garantia bancária ou com garantia temporária considerada insuficiente pelo BEI, tornando
necessária a garantia do Estado.
A nova linha de crédito de ajuda a Cabo Verde destina-se ao financiamento da 2.ª fase do projeto do
Porto de Sal Rei, resultando da reafectação de financiamento não utilizado em outras linhas de crédito
de ajuda contratadas com este país. A taxa de juro corresponde à Euribor a 6 meses acrescida de um
spread de 2%, suportando Cabo Verde 1,37% e Portugal o remanescente.
A garantia ao Fundo de Contragarantia Mútuo, tal como a já concedida em 2012 (€ 215 M), destina-se a substituir, parcialmente e a título excecional, a dotação de capital que o Estado deveria realizar no
Fundo, por forma a manter a solvabilidade e o regular funcionamento do sistema nacional de garantia 2
mútua .
1 Esta publicação ocorreu em 19/11/2015.
2 É um sistema de génese público-privado e de cariz mutualista de apoio às PME, em que, nos casos de incumprimento
do mutuário, as sociedades de garantia mútua pagam as garantias que concedem às instituições de crédito e,
seguidamente, o FCGM paga àquelas sociedades, automaticamente, parte da perda equivalente à contragarantia que
presta.
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Tribunal de Contas
O IGCP considerou aceitáveis os níveis de custo subjacentes aos financiamentos garantidos. As taxas
de garantia aplicadas fixaram-se em 0,2 % ao ano, com exceção das garantias concedidas à EDA para 1
as quais foi fixada uma taxa de 0,4 % .
Em 2014 foram ainda autorizadas alterações a garantias concedidas em anos anteriores, que não se
traduziram em alterações do montante das responsabilidades do Estado e constam do quadro seguinte:
Quadro 40 – Alterações de garantias em 2014
Entidade beneficiária / Financ. Despacho autorizador Motivo
mutuante garantido
Desp. n.º 7010/2014, de 3/03/2014, Conversão de contrato de mútuo celebrado com o RAM / BANIF 173 M
publicado DR, II, de 29/05/2014 BANIF em empréstimo obrigacionista.
Prorrogação da data de vencimento da última prestação Desp. n.º 7011/2014, de 23/05/2014,
RAM / BEI 107,7 M do empréstimo, de 25/11/2030 para 15/03/2031 (em publicado DR, II, de 29/05/2014
consequência de alteração de regime de taxa de juro).
Parque Escolar / CEB Council Desp. n.º 4951/2014, de 28/03/2014, 250 M Prorrogação da data limite de utilização do empréstimo.
of Europe Development Bank publicado DR, II, de 8/04/2014
Desp. n.º 9326/2014, de 11/07/2014, Prorrogação do prazo da garantia ao prazo dos Metro Lisboa / BEI 92,6 M + 27,4 M
publicado DR, II, de 18/07/2014 empréstimos (de outubro/dezembro de 2014 a 2019).
Ainda em 2014 foi autorizada a concessão de mais uma garantia ao Fundo de Contragarantia Mútuo,
no montante de € 2 80,7 M, mas cuja formalização só ocorreu em 2015 .
b) Responsabilidades do Estado
No final de 2014 as responsabilidades acumuladas assumidas pelo Estado por garantias pessoais
prestadas a operações de financiamento totalizavam cerca de € 25.194,4 M, diminuindo € 11.620 M (-32%) face ao ano anterior, conforme se apresenta no quadro seguinte.
Quadro 41 – Responsabilidades assumidas pelo Estado
(em milhões de euros)
31/12/2013 31/12/2014 Variação Beneficiários
Valor % Valor % Valor %
Garantias regime geral e outras 14 455 39 13 162 52 -1 293 -9
Região Autónoma da Madeira 1 196 3 1 193 5 -4 0
Empresas públicas reclassificadas (a) 7 914 21 7 621 30 -293 -4
Outras entidades públicas 5 033 14 4 177 17 -857 -17
Outras garantias 311 1 171 1 -139 -45
Convenções de Lomé e Cotonou 15 0 15 0 0 2
Linhas de crédito de ajuda 1 750 5 1 780 7 30 2
Garantias ao sistema financeiro 13 475 37 3 500 14 -9 975 -74
Garantia de carteira BEI 2 800 8 2 800 11 0 0
Banco BIC 400 1 400 2 0 0
Sociedades veículo ex-BPN 3 920 11 3 537 14 -383 -10
Total 36 814 100 25 194 100 -11 620 -32
(a) Não inclui a PARVALOREM, SA e a PARUPS, SA (Sociedades veículo ex-BPN). Inclui a Transtejo, SA, em ambos os anos.
1 As linhas de crédito de ajuda, pela sua natureza, não são objeto de comissão de garantia.
2 Despacho da Secretária de Estado do Tesouro n.º 237/2015, de 23 de dezembro de 2014, publicado no DR, II Série, de
9 de janeiro de 2015.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
A redução significativa das responsabilidades decorreu, essencialmente, das amortizações efetuadas
pelos beneficiários nas garantias ao sistema financeiro (€ 9.975 M), nas garantias a outras entidades públicas (caso da Parpública que amortizou € 620 M) e nas sociedades veículo do ex-BPN (€ 382,8 M).
As responsabilidades assumidas por garantias prestadas à RAM, a EPR e a outras entidades públicas,
incluindo as sociedades veículo do ex-BPN, representavam, no seu conjunto, cerca de 65% do total
(49% no ano anterior).
1
Por seu lado, as responsabilidades efetivas do Estado por garantias pessoais prestadas totalizavam no
final de 2014 cerca de € 23.548,5 M, diminuindo € 11.241,9 M face ao ano anterior. Porém, a DGTF registava responsabilidades efetivas no montante de € 23.451,7 M, encontrando-se subavaliadas em cerca de € 96,8 M, pois não englobavam a totalidade das utilizações do financiamento contraído pela
2RAM para regularização da sua dívida comercial .
A diferença entre as responsabilidades assumidas e as efetivas decorre, essencialmente, da utilização
que registavam as linhas de crédito de ajuda a países destinatários da cooperação portuguesa (€ 960 M num total contratado de € 1.780 M), da não utilização pelo Banco BIC do programa de papel comercial garantido pelo Estado (€ 400 M) e, ainda, devido à utilização faseada por alguns beneficiários do financiamento que dispõem junto do BEI.
A evolução das responsabilidades do Estado nos últimos anos foi a seguinte:
Gráfico 7 – Evolução das responsabilidades do Estado por garantias pessoais prestadas
As responsabilidades do Estado retornaram a níveis idênticos aos observados em 2010, anteriores ao
crescimento depois registado com as garantias concedidas ao sistema financeiro. A taxa anual média
de crescimento das responsabilidades no período situa-se em 2%.
1 As responsabilidades assumidas correspondem aos montantes garantidos pelo Estado, enquanto as efetivas são
apuradas a partir das utilizações que os beneficiários efetuam daqueles montantes. 2 O financiamento contraído pela RAM junto de diversas instituições de crédito registou utilizações no total de
€ 1.073,7 M, compreendendo € 854,1 M utilizados em 2013 e € 219,6 M em 2014. A DGTF não registou as últimas utilizações do financiamento, ocorridas em junho de 2014, no total de € 96,7 M. Também não foi registado pela DGTF, relativamente ao FCGM, o acréscimo de responsabilidades decorrente de montante recebido a título de cancelamento
de execuções (€ 19.615).
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Das anteriores responsabilidades merecem particular destaque as seguintes:
i. Garantias ao sistema financeiro (Lei n.º 60-A/2008)
As responsabilidades por garantias prestadas para o reforço da estabilidade financeira e da
disponibilização de liquidez nos mercados financeiros (Lei n.º 60-A/2008) totalizavam € 3.500 M, assim distribuídas:
Quadro 42 – Responsabilidades por garantias ao sistema financeiro
(em milhões de euros)
Beneficiários 31/12/2013 31/12/2014 Variação
CGD 3 600 0 -3 600
Novo Banco (anterior BES) 4 750 3 500 -1 250
BCP 4 250 0 -4 250
BANIF (Grupo) 875 0 -875
Total 13 475 3 500 -9 975
De notar que estas emissões de dívida garantida pelo Estado foram, na sua generalidade, retidas em
carteira pelos bancos emitentes e utilizadas como colateral, designadamente, em operações de
financiamento junto do BCE.
Os beneficiários amortizaram antecipadamente dívida no montante total de € 9.975 M, estando no final do ano as garantias do Estado limitadas a três financiamentos do Novo Banco, no total de
€ 3.500 M.
Esses três financiamentos, emitidos originalmente pelo BES, transitaram para o Novo Banco na
sequência da medida de resolução aplicada pelo Banco de Portugal em 3 de agosto de 2014. Em
outubro foi solicitada a manutenção da garantia do Estado à prorrogação do prazo das emissões por
mais ano, sendo a mesma autorizada por Despachos da Ministra de Estado e das Finanças de 15 de 1
dezembro de 2014 .
A extensão de maturidade dos financiamentos foi justificada pelo Novo Banco com a necessidade de
manutenção de colaterais para utilização em operações de política monetária do Eurosistema ou de
prestação de garantias que se revelem necessárias à prossecução da sua atividade de concessão de
crédito.
ii. Garantia de carteira BEI
Esta garantia do Estado assegura ou contragarante, até ao limite de € 2.800 M, o cumprimento das obrigações assumidas pelas instituições de crédito nacionais, enquanto garantes ou mutuárias numa
carteira de financiamentos concedidos e a conceder pelo BEI, num montante máximo de € 6.000 M.
Abrange o seguinte tipo de operações: (i) garantias prestadas pelo BPI, BCP, Novo Banco (anterior
BES) e CGD em financiamentos concedidos pelo BEI às principais empresas e parcerias público
1 A maturidade dos três empréstimos obrigacionistas de € 1.000 M, € 1.000 M e € 1.500 M, originariamente de 3 anos,
foi prorrogada para as datas de 23/12/2015, 6/01/2016 e 17/02/2016, respetivamente. A taxa de cupão para o 4.º ano foi
fixada na Euribor a 3 meses +1,5%, refletindo as condições atuais de mercado (a taxa de cupão original era Euribor a 3
meses +12%). A taxa de garantia do Estado foi fixada em 0,962%.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
privadas nacionais, cujas responsabilidades em 30 de junho de 2013 atingiam um máximo de
€ 2.928,6 M; (ii) financiamentos contraídos pela CGD junto do BEI, cujas responsabilidades em 30 de junho de 2013 atingiam um máximo de € 337,2 M; e (iii) operações futuras a contratar pelas instituições de crédito nacionais com o BEI, tanto sob a forma de financiamentos como de garantias,
até ao limite correspondente à diferença entre € 6.000 M e as responsabilidades das anteriores operações.
No decorrer de 2014 foram incluídas novas operações na carteira no montante total de € 537,7 M, compreendendo € 309 M de financiamento contratado pelo BCP e € 228,7 M de garantias prestadas pelo BPI (€ 34 M), BCP (€ 126,7 M), Novo Banco (€ M) e CGD (€ 1 34 34 M) .
As responsabilidades subjacentes às operações que integravam a carteira, tanto por tipo de operação
como por banco aderente, eram as seguintes.
Quadro 43 – Responsabilidades da carteira por tipo de operação e por banco aderente
(em milhões de euros)
Tipo de operação 31/12/2013 31/12/2014 Bancos 31/12/2013 31/12/2014
Garantias do BPI, BCP, Novo Banco e CGD 2 777 2 178 BPI 568 193
Financiamentos da CGD 317 287 BCP 859 1 207
Novas operações 798 1 018,7 Novo Banco 1 302 1 170
Total 3 892 3 484 CGD 1 163 914
Por utilizar (face ao limite de € 6.000 M) 2 108 2 516 Total 3 892 3 484
Fonte: DGTF/BEI.
Porém, e como já referido, a garantia do Estado apenas cobre responsabilidades até ao limite máximo
acumulado de € 2.800 M.
iii. Garantias ao Banco BIC e Sociedades veículo do ex-BPN
No âmbito do programa de papel comercial de € 400 M garantido pelo Estado ao Banco BIC (ex-BPN), não foram efetuadas quaisquer emissões, sendo nulas as responsabilidades efetivas do Estado
no final de 2014.
Relativamente às Sociedades veículo do ex-BPN, as responsabilidades do Estado por garantias
prestadas a emissões obrigacionistas e de papel comercial subscritas pela CGD totalizavam
€ 3.537,2 M, assim distribuídas:
Quadro 44 – Dívida das Sociedades veículo do ex-BPN garantida pelo Estado
(em milhões de euros)
Sociedade veículo Instrumento de dívida 31/12/2013 31/12/2014 Variação
Parvalorem Obrigações 2 177 1 885 -292
Parvalorem Papel comercial 1 000 1 000 0
Parups Obrigações 691 605 -87
Parparticipadas Obrigações 51 47 -4
Total 3 920 3 537 -383
1 Por outro lado, um financiamento do BPI (€ 309 M) que havia sido incluído na carteira em 2013 foi retirado em 2014,
por solicitação deste banco. Foi ainda renovada uma garantia já constante da carteira pela CGD (€ 14,6 M). As taxas de garantia para as novas operações foram fixadas em 0,91% e 0,96%.
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Tribunal de Contas
A redução de dívida em € 382,8 M decorreu das amortizações efetuadas pelas sociedades, em grande medida com recurso a empréstimos da DGTF.
iv. Garantias à ANA e ANAM
Conforme referido no Parecer de 2013, o Estado continuava a deter responsabilidades por garantias
prestadas à ANA e ANAM, em empréstimos do BEI que totalizavam € 134,3 M no final desse ano, estando assim por cumprir o previsto no Acordo de venda da ANA quanto à desoneração destas
responsabilidades.
Em 23 de dezembro de 2014, o BEI deu o seu acordo ao cancelamento das referidas garantias à ANA 1
e ANAM (atualmente incorporada na ANA ), em empréstimos que à data totalizavam € 123 M, desonerando o Estado das respetivas responsabilidades.
Um conjunto de outros empréstimos do BEI à ANA, que o Estado garantia indiretamente através da
garantia de carteira BEI aos bancos nacionais, no montante total de € 130,4 M, deixaram também, a partir de dezembro de 2014, de integrar aquela carteira.
c) Pagamentos em execução de garantias
O Estado, em execução de garantias pessoais, efetuou pagamentos no montante total de € 50,6 M, 2
através do Capítulo 60.º do Orçamento do Ministério das Finanças – Ativos financeiros , discriminando o quadro seguinte os pagamentos realizados:
Quadro 45 – Pagamentos do Estado em 2014 em execução de garantias
(em euros)
Mutuário / Emitente / Beneficiário Capital Juros Juros de mora e outros Total
EUROPARQUE 4 811 983 32 415 0 4 844 398
PARQQUE EXPO, SA 4 920 446 823 375 0 5 743 821
FCGM 39 914 769 0 0 39 914 769
Casa do Douro 0 0 (a) 71 876 71 876
Total 49 647 197 855 791 71 876 50 574 864
(a) Prémio de seguro sobre os vinhos penhorados a favor do Estado.
A percentagem de execução de garantias face às responsabilidades efetivas do Estado no final do ano
situa-se em 0,21%.
EUROPARQUE
Entre 1993 e 1996 foi concedida a garantia do Estado a três empréstimos contraídos pela associação
EUROPARQUE – Centro Económico e Social, no montante total de € 34,9 M, os quais foram sendo objeto de sucessivas reestruturações a prorrogar os seus planos de reembolso.
1 Em operação de fusão por incorporação com efeitos a 1/10/2010.
2 Rubricas de classificação económica 09.09.01 A0 – Execução de garantias – Entidades privadas e 09.09.02 A0 –
Entidades públicas.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
1No final de 2011 a AEP – Associação Empresarial de Portugal veio informar da incapacidade da EUROPARQUE para fazer face ao serviço da dívida dos empréstimos, cujo capital totalizava
€ 30,3 M, sendo o Estado chamado a efetuar o seu pagamento, em execução dos avales prestadas.
Pelas prestações vencidas em 2014, foram pagos cerca de € 4,8 M, elevando para € 28,2 M o total dos montantes já despendidos em execução das garantias. No final de 2014 o capital em dívida dos
empréstimos garantidos totalizava € 3,1 M.
Existe hipoteca constituída a favor do Estado sobre o prédio urbano onde estão edificados o centro de
congressos da EUROPARQUE e respetivos serviços, tendo decorrido negociações por forma a serem
criadas as condições para o referido imóvel ser objeto de dação em pagamento ao Estado. Segundo
informação prestada pela DGTF em contraditório, o correspondente auto de dação foi assinado em 4
de maio de 2015.
PARQUE EXPO
Desde 2012, com a anunciada extinção da PARQUE EXPO, SA, e por incapacidade da sociedade, o
Estado tem sido chamado a efetuar o pagamento das prestações de dois empréstimos obrigacionistas
garantidos.
Pelas prestações vencidas em 2014 do segundo empréstimo obrigacionista, foram pagos cerca de
€ 5,7 M, elevando para € 2 36,6 M os montantes já despendidos em execução das garantias prestadas . No final de 2014 o capital em dívida deste último empréstimo ascendia a € 14,8 M.
Em Assembleia Geral da PARQUE EXPO, SA, realizada em 6 de outubro de 2014, foi deliberada a
dissolução da sociedade e a sua entrada em liquidação, devendo a mesma ser concluída no prazo
máximo de 2 anos.
Fundo de Contragarantia Mútua
Ao abrigo do contrato de garantia celebrado em 2012, no montante de € 215 M, a SPGM – Sociedade de Investimento, SA, na qualidade de gestora do FCGM, veio solicitar o reembolso do montante total
de cerca de € 39,9 M, referente às contragarantias liquidadas pelo Fundo entre 1 de julho de 2013 e 31 de outubro de 2014.
Com este pagamento, as verbas já despendidas pelo Estado em execução desta garantia, que abrange
as Linhas de crédito PME Investe V, VI, VI Aditamento e PME Crescimento, elevam-se a € 93,4 M, 3
situando-se o seu valor remanescente em € 121,6 M .
Segundo dados reportados pela SPGM, desde o início da vigência das referidas linhas de crédito as
contragarantias liquidadas pelo FCGM às sociedades de garantia mútua totalizaram cerca de
1 Associado maioritário da EUROPARQUE.
2 Em execução da garantia prestada ao primeiro empréstimo obrigacionista, o Estado pagou a última prestação desse
empréstimo, vencida em 2012, no montante de € 24,9 M. 3 Em 2012 foram pagos € 19,9 M pelas contragarantias liquidadas pelo Fundo entre 3/01/2012 (data do contrato de
garantia) e 30/09/2012 e em 2013 foram pagos € 33,6 M pelas contragarantias liquidadas até 30/06/2013.
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Tribunal de Contas
€ 116,6 M, representando um nível médio de incumprimento de 5,5% (para um total máximo contragarantido pelo Fundo de € 1 2.125,4 M).
Na garantia de € 100 M concedida em 2014, abrangendo as Linhas de crédito PME Crescimento 2013 2
e Caixa Capitalização, não foi ainda solicitado qualquer reembolso .
No final de 2014 foi autorizada a concessão de mais uma garantia ao FCGM, no montante de
€ 84,7 M, novamente para substituição parcial e excecional da dotação que as entidades públicas que operam na esfera do Ministério da Economia deveriam realizar para capitalizar o Fundo.
d) Comissões de garantia e recuperações de pagamentos
As comissões de garantia recebidas pelo Estado em 2014 totalizaram € 161,7 M, dos quais € 120,1 M 3
de garantias ao sistema financeiro . Foram regularizadas as comissões de garantia que se encontravam
em falta de pagamento no ano anterior.
Por seu lado, as recuperações de pagamentos efetuados em execução de garantias totalizaram cerca de
€ 13,3 M, respeitando, praticamente a sua totalidade, a um valor recebido do BPI decorrente de uma ação intentada em 1996 contra o ex-Banco de Fomento e Exterior, na sequência de pagamento
efetuado pelo Estado em execução de um aval concedido ao abrigo do Decreto-Lei n.º 35670 de
28/05/1946.
Para além daqueles valores, foram ainda recebidos € 2,16 M e € 0,72 M em recuperações relativas ao BPP e ao FCGM, respetivamente, que não foram contabilizados na receita. O valor relativo ao BPP
respeita à venda de um imóvel hipotecado a favor do Estado no âmbito da garantia concedida a este
banco, aguardando a DGTF o desfecho de um processo de reclamação apresentado por terceiro no
sentido da anulação do procedimento de venda.
O total de recuperações ocorridas em 2014 ascende assim a € 16,2 M.
4.2.2. Garantias a seguros de crédito e similares
a) Responsabilidades assumidas
As responsabilidades assumidas pelo Estado em apólices emitidas pela COSEC totalizaram € 236,2 M, assim distribuídas:
1 Valores acumulados até 31/12/2014.
2 As responsabilidades assumidas pelo Estado situam-se em € 100 M e as efetivas em € 82,5 M, por ausência de
operações de garantia mútua na Linha Caixa Capitalização (abrangida pela garantia do Estado em € 17,5 M). 3 Em comissões de garantia foram incorretamente contabilizados € 19.616, recebidos do FCGM pelo cancelamento de
execuções (de anos anteriores), que deveriam ter sido contabilizados como reposições não abatidas a pagamentos.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Quadro 46 – Apólices de seguro garantidas em 2014
(em milhões de euros)
Produtos N.º apólices Montante
Seguro de créditos:
Apólices globais 4 11
Facilidade países fora da OCDE 1 241 219 Seguro-caução 19 6
Total 236
Fonte: COSEC.
A maior parte das operações respeitou a seguros de crédito de curto prazo, realizadas no âmbito da
“Facilidade para países fora da OCDE”1, com a emissão de 1.241 apólices no montante total de € 2 219 M. As utilizações de apólices globais (€ 10,9 M) e as operações de seguro-caução (€ 6,3 M) perfizeram a restante atividade.
b) Responsabilidades acumuladas
A posição de final de ano das responsabilidades do Estado por garantias prestadas no âmbito dos 3
seguros de crédito e similares apresentou a seguinte evolução, segundo informação da COSEC :
Quadro 47 – Responsabilidades do Estado no final de 2014
(em milhões de euros)
31/12/2013 31/12/2014 Variação Produtos
Valor % Valor % Valor %
Seguro de créditos 273 21 268 23 -4 -2
Seguro de créditos financeiros 1 013 78 863 75 -151 -15
Seguro-caução 14 1 14 1 0 -2
Total 1 300 100 1 145 100 -155 -12
Fonte: COSEC.
No final de 2014 as responsabilidades acumuladas do Estado totalizavam cerca de € 1.144,6 M, reduzindo-se € 155,2 M (-12%) face ao ano anterior, por via, essencialmente, dos decréscimos verificados nos seguros de créditos financeiros. Este tipo de seguros, de médio e longo prazo,
continuavam a representar a maior parte das responsabilidades do Estado, cerca de 75% do total.
O gráfico seguinte evidencia as responsabilidades do Estado no final de 2014, por países destinatários
das exportações:
1 Esta Facilidade foi criada no final de 2008, com um plafond global de € 1.000 M, posteriormente reforçado em
€ 156 M e € 350 M, sendo disponibilizada através da COSEC para cobertura de riscos de natureza comercial e política em países fora da OCDE, Turquia e México.
2 Atas adicionais de risco político e extraordinário a apólices globais de seguro de crédito.
3 Corresponde ao valor acumulado das apólices emitidas, deduzido dos montantes das amortizações efetuadas e dos
sinistros pagos.
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Tribunal de Contas
Gráfico 8 – Responsabilidades do Estado no final de 2014 por países
A maior exposição do Estado verificava-se relativamente a Angola, que continua a dominar (46%),
seguindo-se Moçambique (25%) e a Venezuela (16%).
c) Pagamentos em execução de garantias
No que respeita a indemnizações por sinistros decorrentes de riscos garantidos pelo Estado, foram
efetuados pagamentos no total de € 7,6 M, através do Capítulo 60.º do Orçamento do Ministério das 1
Finanças – Ativos financeiros .
A maior parte dos pagamentos (€ 6,8 M) respeitou a sinistros verificados no âmbito da Facilidade para 2
países fora da OCDE, tendo o remanescente decorrido da Facilidade OCDE II e de outras apólices
individuais de seguro de crédito da COSEC.
d) Prémios de seguro e recuperações de pagamentos
Os prémios pagos pelos segurados e entregues nos cofres do Estado pela COSEC ascenderam a
€ 1,8 M.
3A despesa paga pelo Estado a título de comissão de gestão da COSEC e outros encargos totalizou
cerca de € 4 1,6 M .
Quanto às recuperações de créditos do Estado ocorridas em 2014, ascenderam a € 21,4 M segundo informação prestada pela DGTF, respeitando quase a sua totalidade (€ 21,3 M) ao recebimento da sexta prestação de capital e décima de juros previstas no acordo de reestruturação da dívida de Angola
e o remanescente a valores recuperados através das seguradoras.
1 Rubrica de classificação económica 09.09.16.B0 – Execução de garantias – Seguros.
2 Facilidade criada em 2009 e que caducou no final de 2012. Destinava-se à cobertura dos riscos comerciais mais
gravosos, recusados pelas seguradoras, em mercados da OCDE. 3 A comissão da COSEC pela gestão dos riscos com garantia do Estado é estabelecida pelo Despacho conjunto de
14/10/1999 dos Secretários de Estado do Tesouro e das Finanças e Adjunto do Ministro da Economia e pelo Protocolo
celebrado para a Facilidade de curto prazo para países fora da OCDE. 4 Rubrica de classificação económica 02.02.25.A0 – Encargos com a administração de garantias inscrita no Capítulo 60.º
do Orçamento do Ministério das Finanças – Comissões e outros encargos.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
4.2.3. Apoio aos clientes de retorno absoluto do BPP
a) Caracterização geral
1
O artigo 81.º da LOE para 2010 autorizou o Governo a garantir aos titulares de contas de retorno
absoluto de investimento indireto garantido (RAIIG) junto do BPP, que fossem participantes do Fundo
especial de investimento fechado constituído para recuperação das respetivas aplicações e reunissem
os critérios de elegibilidade legalmente aplicáveis do Fundo de Garantia de Depósitos (FGD) e do
Sistema de Indemnização dos Investidores (SII), a recuperação de até € 250.000 por titular de conta das referidas aplicações.
2
Pelo Despacho n.º 19070-B/2010 do SETF, de 22 de dezembro , foram definidos os termos e
condições a observar na garantia à recuperação do investimento. Os seus beneficiários deveriam
preencher cumulativamente os seguintes requisitos: (i) serem titulares de contas RAIIG junto do BPP à
data de 24 de novembro de 2008; (ii) terem aderido ao Fundo com a totalidade das aplicações de
RAIIG de que fossem titulares; e (iii) serem reconhecidos pelo FGD e pelo SII como elegíveis para
proteção pelos respetivos sistemas, nos termos da legislação aplicável.
A recuperação assegurada pelo Estado, com o limite de € 250.000 por titular, corresponderia à diferença entre o valor nominal das aplicações dos titulares de contas de RAIIG à data de 24 de
novembro de 2008 e o valor total recebido pelos detentores das unidades de participação do Fundo até
ao termo do seu período inicial de duração, em resultado, designadamente, das quantias recebidas do
acionamento do FGD e do SII e da participação no Fundo.
O Fundo especial de investimento fechado foi constituído em 30 de março de 2010, com uma duração 3
de 4 anos e a emissão de 558,5 milhões de unidades de participação a € 1 cada, resultante da transferência dos ativos e passivos subjacentes às aplicações de RAIIG, detidos por sociedades veículo
(SIV´s) sedeadas nas Ilhas Virgens Britânicas. Estes ativos e passivos foram avaliados, a preços de 1
de março de 2010, em € 778,4 M e € 219,9 M, respetivamente.
Com o termo do período inicial de duração do Fundo, em 30 março de 2014, foram apurados os
valores a pagar pelo Estado pela garantia de recuperação prestada, a partir de certificação efetuada
pela IGF.
b) Certificação da IGF e pagamentos efetuados
A IGF, em trabalho de validação dos beneficiários da garantia do Estado e dos exatos montantes
objeto da mesma, certificou um valor a pagar pelo Estado de € 34,5 M, envolvendo 3.192 titulares elegíveis e um montante nominal de aplicações de RAIIG no total de € 734,9 M. Foram considerados não elegíveis 612 titulares (aplicações no valor nominal de € 48 M) e em situação de análise/elegível
4suspenso 20 titulares (aplicações no valor nominal de € 6,3 M).
1 Na redação da Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril.
2 Publicado no DR, II Série, de 23/12/2010.
3 Prorrogável por período não superior ao inicial, mediante deliberação da Assembleia de Participantes, não podendo a
sua duração total exceder os 10 anos. Em Assembleia de 15/10/2013 foi prorrogada a sua duração pelo período de 2
anos. 4 Por parte do FGD e do SII.
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Tribunal de Contas
O valor a apagar pelo Estado decorre das seguintes grandezas, apuradas para o total de titulares
elegíveis:
Quadro 48 – Garantia de recuperação aos clientes BPP
(em milhões de euros)
Montante
Valor nominal das aplicações de RAIIG em 24/11/2008 735
Valor das unidades de participação do Fundo em 30/03/2014 407
Valores recebidos do Fundo até 30/03/2014 (rendimentos e amortizações) 199
Indemnizações do SII 78
Indemnizações do FGD 49
Valor a pagar pelo Estado 34
Fonte: IGF/DGTF.
1
Para além disso, a IGF considerou também não elegível um conjunto de aplicações de RAIIG
incorretamente formalizadas, no montante total de € 124,7 M e abrangendo 679 titulares (elegíveis), às quais corresponderia a um valor a pagar pelo Estado de até € 8,7 M. Trata-se de aplicações para as quais não foi apresentada pelo BPP evidência do respetivo documento de subscrição, por forma a
comprovar a sua ligação aos respetivos titulares, pese embora tais aplicações terem sido reconhecidas
pelo BPP, pelo SII e pelo FGD, assim como na constituição do Fundo.
2
Pelo Despacho n.º 7711/2014 da SET, de 4 de junho , que já teve em conta os valores certificados pela
IGF, foi fixado em € 40 M o limite da despesa a realizar pela DGTF.
Os pagamentos efetuados em 2014 totalizaram € 31,8 M, sendo processados através do Capitulo 60.º 3
do Orçamento do Ministério das Finanças – Outras despesas correntes . A diferença face ao valor total certificado de € 34,5 M decorre, maioritariamente, da existência de titulares não localizados ou de heranças.
A DGTF notificou também os titulares considerados não elegíveis, assim como os abrangidos pelas
aplicações de RAIIG incorretamente formalizadas, possibilitando o exercício do direito de reclamação
ou a apresentação da documentação em falta das referidas aplicações. As reclamações e documentos
apresentados têm sido remetidos à IGF para análise.
4.2.4. Balanço entre receita e despesa orçamental associada às garantias
Os valores pagos pelo Estado em execução de garantias e a título de comissão da COSEC e os
recebidos em consequência de recuperações, comissões de garantia e prémios de seguros constam do
quadro seguinte.
1 Com a concordância prévia da tutela, obtida por despacho da SET de 28/03/2014 e tendo por base uma primeira
auditoria realizada em 2011, para validação das listas de beneficiários da garantia do Estado e dos valores nominais das
aplicações de RAIIG. 2 Publicado no DR, II, de 16/06/2014.
3 Rubrica de classificação económica 06.02.03 B0 – Avales/Outras garantias (fundo perdido).
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Quadro 49 – Balanço entre receita e despesa associada às garantias
(em milhões de euros)
Garantias a Garantias a seguros de Clientes Designação Total
financiamentos crédito e similares BPP
Pagamentos em execução de garantias -51 -8 -32 -91
Comissão da COSEC - -2 - -2
Recuperações 16 21 - 37
Comissões de Garantia e Prémios de Seguro 162 2 - 164
Saldo 127 13 -32 108
O saldo entre receitas e despesas foi positivo em € 108 M.
4.2.5. Observância dos limites fixados na Lei do Orçamento
1
A LOE para 2014 fixou, em termos de fluxos líquidos anuais , o limite máximo para a concessão de
garantias pelo Estado em € 5.000 M (artigo 125.º, n.º 1), apresentando-se no quadro seguinte a respetiva cabimentação.
Quadro 50 – Observância do limite fixado na Lei do Orçamento (artigo 125.º)
(em milhões de euros)
Garantias Deduções Cabimentação
Limite 5 000
Operações autorizadas e concedidas em 2014 (a) 128
Operações autorizadas em 2014 e não concedidas nesse ano 0
Total 128 (b) 1 628 -1 500
Saldo por utilizar 6 500
(a) Garantias concedidas à EPAL (€ 44 M e € 6 M), AdP (€ 16) M) e EDA (€ 50 M e € 12 M).
(b) Amortizações efetuadas pelos beneficiários.
Foi respeitado o limite, que acabou mesmo por não ser utilizado em virtude das amortizações
ocorridas.
A LOE estabelece, ainda, os seguintes limites para garantias:
Artigo 125.º, n.º 4 – € 130 M (que acresce ao limite fixado no n.º 1) para concessão de garantias ao Fundo de Contragarantia Mútuo para cobertura de responsabilidades por este
assumidas a favor de empresas; foi autorizada uma garantia no montante de € 80,7 M mas só concretizada em 2015;
Artigo 125.º, n.º 5 – € 110 M para a prestação de garantias por outras pessoas coletivas de direito público; não foi autorizada qualquer garantia por conta deste limite;
Artigo 137.º n.º 2 – € 24.670 M para o reforço da estabilidade financeira e da disponibilidade de liquidez nos mercados financeiros; neste âmbito, não ocorreu qualquer autorização ou
concessão de garantias;
1 O que significa que as amortizações de financiamentos garantidos em anos anteriores fazem aumentar este limite.
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Tribunal de Contas
Artigo 125.º n.º 3 – € 1.000 M para a concessão de garantias de seguro de crédito, de créditos financeiros, seguro-caução e seguro de investimento; o total das apólices de seguro garantidas
em 2014 ascendeu a € 236,2 M, embora a DGTF tenha apenas registado € 63,4 M na utilização 1
daquele plafond , sendo que qualquer dos montantes considerados fica aquém do limite
estabelecido.
Ouvida em contraditório, a COSEC afirmou não ter observações a fazer.
4.3. Dívida não financeira
Desde 2006 que, no âmbito do Parecer sobre a Conta Geral do Estado, o Tribunal de Contas vinha
desenvolvendo um inquérito junto dos serviços públicos e dos hospitais empresarializados no sentido
de identificar os principais credores do Estado e o valor dos créditos respetivos o que lhe permitia, em
cada Parecer, apresentar uma estimativa da dívida não financeira dos serviços da Administração
Central e das entidades do Serviço Nacional de Saúde.
Contudo, a partir de 2012, a CGE passou a apresentar elementos sobre a dívida não financeira dos
subsetores da administração pública, como é o caso, no Relatório da CGE/2014, dos quadros 65 (Stock
de passivo não financeiro e contas a pagar dos serviços integrados), 66 (Stock de passivo não
financeiro e contas a pagar dos SFA) e 67 (Contas a pagar do SNS - Sector Público Administrativo).
Para obter os valores que constam dos referidos quadros, a DGO dispõe de uma base de dados em que
os SI, SFA e EPR devem lançar, mensalmente, um conjunto de valores relativos a pagamentos em
atraso, “Contas a pagar” e “Passivos não financeiros”, discriminados por códigos de classificação
económica da despesa, dados esses que são complementados por informação que é fornecida à DGO
pela Administração Central do Sistema de Saúde e que inclui entidades públicas e empresarializadas
do Serviço Nacional de Saúde e pela DGTF sobre entidades empresariais (não-SNS).
Em face desta evolução, o Tribunal de Contas considerou que não só não se justificava continuar a
proceder ao levantamento sobre dívida não financeira nos mesmos moldes em que este se vinha
desenvolvendo, mas também que seria mais consentâneo com as suas competências legais avaliar os
dados que sobre a matéria constam agora da CGE.
Preparou-se assim um novo modelo de inquérito, o qual foi enviado para preenchimento a uma
amostra de SI, SFA e entidades do Serviço Nacional de Saúde, incluindo hospitais empresarializados. 2
No caso das EPR, relativamente às quais a CGE não apresenta qualquer informação , salvo a que
consta dos quadros 17 e 18 do relatório da CGE e que parece reportar-se ao endividamento financeiro,
o inquérito abrangeu todas as entidades, de forma a permitir que se obtivessem dados sobre a dívida
não financeira de todo este subsetor.
1 Na afetação de operações ao limite orçamental, a DGTF utiliza um conjunto de critérios tendo por base as promessas de
garantia e as garantias emitidas, fazendo com que os valores imputados em cada ano não coincidam com as
responsabilidades assumidas (que ocorrem posteriormente com a emissão da apólice, se a operação se concretizar). No
caso da Facilidade de curto prazo, imputou globalmente o seu montante no ano em que foi criada ou nos anos em que
ocorreram posteriores reforços. 2 Tal deve-se, aparentemente, a razões de natureza estatística uma vez que a DGO também dispõe, na sua base de dados,
de elementos sobre a dívida não financeira destas entidades.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Salienta-se que os dados solicitados através do inquérito, embora respeitantes à dívida não financeira,
deveriam ser apresentados com referência à contabilidade patrimonial (POCP, SNC, etc.) das
entidades inquiridas, enquanto à DGO esses dados são fornecidos, como já se referiu, agrupados
segundo os códigos da classificação económica das despesas públicas.
É dos resultados deste inquérito e do seu confronto com os dados que constam da CGE e com os que
lhe serviram de base que se dá conta nos pontos seguintes.
4.3.1. Serviços Integrados e Serviços e Fundos Autónomos (sem EPR)
O confronto entre os dados enviados pelos SI e SFA através do inquérito e os constantes da base de
dados da DGO aponta no sentido de que os valores indicados nos quadros 65 e 66 do relatório da CGE
traduzem adequadamente a situação geral existente nestes subsetores em termos de dívida não
financeira no final de 2014.
As discrepâncias dignas de nota respeitaram ao Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas – 1
IFAP, IP, que no inquérito indicou dívida de apenas € 661,6 m e que à DGO reportara cerca de € 21,2 M, quer em “Passivos não financeiros”, quer em “Contas a pagar”. Na mesma situação, embora com diferenças menores estão a Direção-Geral de Saúde, o Instituto dos Vinhos do Douro e do Porto e
a Polícia de Segurança Pública.
4.3.2. Entidades do Serviço Nacional de Saúde
O quadro 67 do relatório da CGE/2014 reflete apenas a situação da dívida não financeira das entidades
do SNS que pertencem ao sector público administrativo. No entanto, os dados que lhe servem de base,
fornecidos à DGO pela ACSS, abrangem a totalidade das entidades do SNS.
Esses dados não fazem a distinção entre “Passivos não financeiros” e “Contas a pagar” mas entre dívida vincenda e vencida. Assim, os dados que constam da CGE como “Contas a pagar” correspondem, na
realidade, ao valor total da dívida vincenda e vencida.
Do confronto entre os dados da ACSS e os resultados do inquérito enviado a entidades do SNS
conclui-se que os valores indicados no quadro 67 do relatório da CGE e os dados que lhe servem de
base traduzem adequadamente a situação existente em termos de dívida não financeira no final de
2014 das entidades por ele abrangidas, com exceção da Administração Regional de Saúde de Lisboa e
Vale do Tejo, relativamente à qual foi omitido no reporte à DGO cerca de € 98 M de dívida não financeira existente no final de 2014, que a ARSLVT contabilizou em «Outros acréscimos de custos».
2
Apurou-se que em 31/12/2014 a dívida não financeira total do SNS era de € 2.034 M (€ 470,8 M do SPA e € 1.563,2 M do SPE) dos quais € 1.672,2 M a fornecedores externos.
Dado que a DGO dispõe dos dados sobre a dívida não financeira do conjunto das entidades do Serviço
Nacional de Saúde, não se vislumbra razão para que a CGE não apresente tais valores. Na realidade,
considerar apenas as entidades que, integrando o SNS, pertencem também ao sector público
1 Contas 221 e 2611.
2 Que inclui dívida a fornecedores externos, a entidades do SNS e ao Estado.
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Tribunal de Contas
administrativo, ou seja, que são SFA, é redutor e, nesse caso, essa dívida deveria ser considerada
juntamente com a dívida dos restantes SFA.
4.3.3. Entidades Públicas Reclassificadas
De acordo com o inquérito realizado a dívida não financeira em 31/12/2014 das entidades públicas
reclassificadas era de € 3.840,6 M em “Passivos não financeiros” e de € 176,8 M em “Contas a pagar”. Se retirarmos dos passivos não financeiros o valor indicado pela ex-EP - Estradas de Portugal, SA
(€ 3.638,2 M) e que respeita essencialmente a encargos futuros com parcerias público-privadas o valor da dívida em “Passivos não financeiros” reduzir-se-ia para € 202,5 M. Ainda no que respeita à ex-EP, a análise das demonstrações financeiras indicou que, em sede do inquérito, não teriam sido fornecidos
os dados relativos à totalidade ou parte dos “Acréscimos de gastos relativos à conservação periódica de
”1 2estradas . Na RTP não foi considerado um valor relativo ao leasing financeiro (€ 61,9 M ), incluído no formulário como dívida não financeira.
Os valores obtidos através do inquérito foram objeto de cruzamento com os dados dos relatórios e 3
contas de algumas destas entidades e revelaram-se, de um modo geral, compatíveis com esses dados,
no que respeita aos “Passivos não financeiros”. Por sua vez, nem os dados obtidos no inquérito, nem os dos relatórios e contas analisados são compagináveis com os que constam da base de dados da DGO,
em regra mais elevados, existindo em vários casos diferenças muito significativas, como se explicita, a
título de exemplo, no quadro seguinte.
Quadro 51 – Dívida não financeira das EPR – diferenças entre os dados da DGO e do inquérito
(em milhões de euros)
Passivos não financeiros Contas a pagar
Dados do Dados da Dados do Dados da Entidade Diferença Diferença
formulário DGO formulário DGO
(1) (2) (3)=(1)-(2) (4) (5) (6)=(4)-(5)
EP - ESTRADAS DE PORTUGAL, SA 3 648,9 4 437,4 -788,5 42,5 58,4 -15,9
METRO DO PORTO, SA 33,9 103,1 -69,2 25,1 24,2 0,9
REDE FERROVIÁRIA NACIONAL - REFER, EPE 36,1 127,4 -91,3 34,6 107,2 -72,6
RTP - RÁDIO E TELEVISÃO DE PORTUGAL, SA 48,8 403,7 -354,9 24,3 30,9 -6,6
POLIS LITORAL NORTE, SA 0,8 6,5 -5,7 0,0 0,9 -0,9
METROPOLITANO DE LISBOA, EPE 14,6 2,3 12,3 14,6 2,3 12,3
PARQUE ESCOLAR - EPE 12,6 19,2 -6,6 12,3 18,9 -6,6
POLIS LITORAL RIA FORMOSA 0,4 6,1 -5,7 0,0 0,2 -0,2
POLIS LITORAL SUDOESTE 0,4 6,7 -6,3 0,0 0,3 -0,3
SANTA CASA DA MISERICÓRDIA DE LISBOA (a) 10,0 0,0 10,0 0,0 0,0 0,0
CENTRO DE FORMAÇÃO PROFISSIONAL DAS 0,0 5,5 -5,5 0,0 5,3 -5,3
PESCAS E DO MAR
POLIS LITORAL RIA DE AVEIRO, SA 1,4 12,8 -11,4 1,4 0,8 0,6
Total 3 807,8 5 130,7 -1 322,9 154,9 249,4 -94,5
(a) A SCML não forneceu dados à DGO.
Fonte: DGO e inquérito aos EPR.
1 No Relatório e Contas constam € 162,9 M.
2 Valor considerado aliás na dívida financeira dos SFA.
3 Foram selecionadas seis EPR, que apresentavam as maiores diferenças com os dados da DGO (EP - Estradas de
Portugal, SA, Metro do Porto, SA, Rede Ferroviária Nacional - REFER, E.P.E., RTP - Rádio e Televisão de Portugal,
SA, Parque Escolar – E.P.E e Polis Litoral Ria de Aveiro, SA).
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Salienta-se que as EPR utilizam a contabilidade patrimonial e sentem dificuldade em traduzir os
correspondentes valores em contabilidade pública e em identificar quais as contas e valores a
considerar quer em “Passivos não financeiros” quer em “Contas a pagar”.
4.3.4. Reporte de dados
A dicotomia “Passivos não financeiros/Contas a pagar” levanta algumas dificuldades, desde logo porque
não se trata de conceitos diretamente traduzíveis em termos da contabilidade patrimonial, nem sempre
sendo fácil aos serviços identificar as contas que são relevantes em cada uma das situações. Isso foi
evidente nos inquéritos recebidos, em que muitos inquiridos, onde se encontram com frequência os
mesmos valores reportados em “Passivos não financeiros” e em “Contas a pagar”, ou seja, não
conseguiram estabelecer, mesmo em termos de contas POCP ou SNC, as que são relevantes para um e
outro conceito, o mesmo sucedendo nos dados que são prestados à DGO. Por isso se considera que
aquela Direção-Geral deverá repensar o formato dos dados que solicita, que deverá ser mais
aproximado dos da contabilidade patrimonial que os serviços já possuem, ainda que isso implique
alterações à forma como tais dados são apresentados na CGE, nomeadamente o atual formato de
apresentação segundo códigos da classificação económica das despesas públicas.
De notar ainda que o conceito de passivos não financeiros, tal como é definido nas instruções
pertinentes da DGO, poderá englobar algumas realidades contabilísticas que eventualmente não se
pretenderia enquadrar no âmbito da dívida não financeira, como será o caso dos acréscimos de gastos,
e em particular certos valores relativos a pessoal, nomeadamente férias e subsídios de férias do ano
seguinte. Aliás, esta questão da inclusão das despesas com pessoal merece também uma outra
ponderação na medida em que, de acordo com os dados da própria CGE, a sua maioria respeita à 1
entrega de descontos à segurança social que não poderão ser considerados propriamente como dívida .
Com efeito, no conjunto da dívida não financeira (SI, SFA e SNS) as despesas com pessoal
representam apenas 4,3% dos “Passivos não financeiros” e 11,7% das “Contas a pagar” e desses valores,
74,3% e 81,7%, respetivamente, correspondem a encargos com a segurança social. Por isso se entende
que esta realidade poderia ser excluída do conceito de dívida não financeira, que ficaria restrito à
dívida com outra natureza económica (fornecimentos de bens e serviços, empreitadas, subsídios,
indemnizações, etc.).
Ouvida sobre este ponto, a Direção-Geral do Orçamento apenas refere que compila e divulga os dados
referentes à dívida não financeira que são reportados na síntese de execução orçamental.
1 Lembra-se que as contribuições para a segurança social normalmente transitam em dívida no final de cada mês pois só
são entregues no início do mês seguinte àquele a que respeitam.
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Tribunal de Contas
CAIXA 5 – IMPLEMENTAÇÃO DO PROGRAMA DE ASSISTÊNCIA ECONÓMICA E FINANCEIRA 2011/2014
No âmbito da ação plurianual, iniciada em 2012, sobre a implementação do Programa de Assistência
Económica e Financeira (PAEF) o TC realizou três auditorias que abrangeram as medidas de política
orçamental e orçamentais estruturais nas áreas da gestão financeira pública, da administração pública, do
sector empresarial do Estado, da saúde e da educação previstas no Memorando de Entendimento sobre as
Condicionalidades de Política Económica (MoU); os PCGE têm apresentado uma síntese das conclusões 1
sobre o impacto financeiro das medidas adotadas em sede do PAEF .
Nesta Caixa apresentam-se os principais resultados da implementação do PAEF apurados no final de 2014 no
que respeita ao conjunto das medidas de política orçamental e a medidas sectoriais – administração pública, saúde e educação – com relevância financeira na execução orçamental.
1. Enquadramento do PAEF
O Programa assentava em três eixos: a estabilidade financeira e a continuidade do financiamento da atividade
económica; a consolidação orçamental e a redução do endividamento; e as reformas estruturais. Permitia um
empréstimo de € 78.000 M, com um período de utilização de maio de 2011 até 2014, concedido pela UE (€ 52.000 M) e pelo FMI (€ 26.000 M); do valor global, € 12.000 M consignavam-se ao mecanismo de apoio
2à solvabilidade bancária. O valor nominal do empréstimo ficou em € 77.710 M , por não ter sido solicitado o último desembolso (€ 2,6 mil M) uma vez que o Governo decidiu dar por concluído o programa em 30 de junho de 2014.
Os Memorandos foram objeto de 11 atualizações trimestrais (até março de 2014) decorrentes das avaliações
externas, que aferiram o cumprimento das medidas e permitiram a libertação dos desembolsos.
2. Medidas de política orçamental
O MoU inicial (de 17 de maio de 2011) previa um conjunto de compromissos orçamentais que visavam a
trajetória descendente do défice orçamental (de 5,9% do PIB em 2011 a 2,3% do PIB em 2014), atribuindo à
redução da despesa um maior contributo face ao aumento da receita.
Gráfico 9 – Impacto previsto no MoU das medidas de consolidação orçamental (€ M) (2011/2014)
Considerando o impacto financeiro inicial e o final
previstos para cada ano orçamental, verificou-se que
as atualizações do MoU incorporaram medidas
adicionais para aumentar o esforço do ajustamento
orçamental em 2011, 2012 e 2013; destacam-se os
anos de 2012, em que as medidas adicionais previstas
ascenderam a € 5.014 M (mais 104% face ao inicialmente previsto) e de 2013, com a revisão da
estimativa das medidas a atingir € 2.646 M (mais
51%).
Nota: Para 2011 o MoU remetia para as medidas adotadas antes de maio de 2011 expressas no documento “Note on policy guidelines and measures the
Portuguese Government will adopt to address main economic challenges”.
Fonte: MoU (inicial e atualizações).
1 Relatórios n.os 28/2013, 27/2014 e 26/2015 – 2.ª S; Caixa 2 do PCGE/2011, Caixa 2 do PCGE/2012 e Caixa 4 do
PCGE/2013 (disponíveis em www.tcontas.pt). 2 Em abril de 2014. Note-se que o valor do empréstimo do FMI foi contratado em DSE, estando sujeito a alterações
cambiais.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Com exceção do ano de 2011, em que as medidas introduzidas incidiram exclusivamente no aumento da
receita, o esforço de consolidação inicialmente esperado para o triénio 2012/2014 assentava, principalmente,
em medidas de redução da despesa; este perfil de ajustamento foi alterado relativamente ao ano de 2013 em
que o aumento da receita passou a representar 57% do total das medidas de consolidação (que compara com
26% no MoU inicial).
Os compromissos assumidos em matéria de política orçamental refletiram-se nas medidas de consolidação
definidas nos orçamentos do Estado no período de vigência do PAEF, como se observa no quadro seguinte.
Quadro 52 – Impacto previsto no OE das medidas de consolidação orçamental (2011/2014)
(em milhões de euros)
Medidas 2011 2012 2013 2014
Redução da despesa 3 871 7 460 2 699 2 957
Aumento da receita 2 112 2 890 3 939 944
Total 5 983 10 350 6 638 3 901
Fonte: Relatórios dos OE/2011 a 2014; Parecer da UTAO à proposta de OE/2011.
Nos anos de 2011 a 2013 o valor das medidas de consolidação orçamentado superou o previsto no MoU
inicial e respetivas atualizações por via da inclusão de novas medidas no OE, em resultado: i) da fragilidade e
inconsistência das previsões orçamentais; ii) do não cumprimento dos objetivos de défice inicialmente fixados
para o período do Programa e do respetivo efeito dinâmico sobre os anos seguintes decorrente da alteração da
base (efeito de carry over); iii) das revisões em baixa do cenário macroeconómico; iv) da substituição de
medidas declaradas inconstitucionais.
À semelhança do verificado nas CGE de 2011 a 2013, a CGE/2014 continuou a não apresentar os resultados
obtidos na execução das medidas de consolidação orçamental, o que impede a sua avaliação. Esta falta
reiterada de informação fundamentou a formulação de recomendações ao Governo desde 2012 nos PCGE e 1
nos relatórios de auditoria ao acompanhamento do PAEF . No âmbito do exercício do contraditório, o
Ministério das Finanças informou que “estão a ser desenvolvidos mecanismos de quantificação, tanto ex-ante como ex-post, de políticas [que] permitirá a correta avaliação das medidas incluídas no programa de reformas
estruturais, especialmente dos programas associados à implementação de medidas de consolidação orçamental”.
Assim, a análise da execução das medidas de política orçamental limita-se à evolução da despesa e da receita
das administrações públicas (central, regional, local e segurança social), sem ser possível quantificar por
medida concreta, expressa nos OE e no MoU, os resultados da execução orçamental.
Gráfico 10 – Evolução da receita, da despesa e do Gráfico 11 – Contributo da receita e da saldo global das administrações públicas (€ M) despesa na variação do saldo (€ M)
Nota: em 2012 verificou-se uma alteração significativa do universo por incorporação das EPR no perímetro orçamental.
Fonte: CGE de 2010 a 2014.
1 Recomendações n.os 25/2011, 25/2012 e 2/2013 dos respetivos PCGE; recomendações n.º 5 do Relatório n.º 28/2013 e
n.º 4 do Relatório n.º 27/2014, da 2.ª S.
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Tribunal de Contas
Entre 2010 e 2014, a melhoria verificada na variação do saldo global (€ 4.418 M, menos 38%) deveu-se exclusivamente ao aumento da receita (€ 7.419 M, 11%), uma vez que a despesa aumentou (€ 3.001 M, 4%). Considerando o saldo primário global, a variação favorável (€ 7.370 M, menos 115%) foi também decorrente do aumento da receita, em todo o período, na medida em que a despesa primária cresceu (€ 49 M, 0,1%), assinalando-se oscilações no triénio; com efeito, a redução da despesa primária observada em 2011
(€ 3.930 M) foi compensada pelos aumentos nos anos de 2012 e de 2013, voltando a registar-se uma diminuição em 2014 (€ 1.779 M). As principais variações nas rubricas da despesa e da receita com impacto no saldo global (2014/2010) encontram-se identificadas no quadro abaixo.
Quadro 53 – Principais variações ocorridas nas receitas e despesas, por classificação económica (2010/2014)
Rubricas da despesa que registaram aumentos: Principais reduções em rubricas da despesa:
– Juros e outros encargos - € 2.952 M (mais 57%); – Despesas com o pessoal - € 1.877 M (menos 10%); – Transferências correntes - € 1.977 M (mais 6%); – Investimento - € 457 M (menos 11%); – Outras transferências correntes - € 515 M (mais 74%); – Transferências de capital - € 424 M (menos 29%). – Aquisição de bens e serviços - € 487 M (mais 4%).
Rubricas da receita que registaram diminuições: Principais aumentos em rubricas de receita:
– Outras receitas de capital - € 1.183 M (menos 85%); – Impostos diretos - € 4.025 M (mais 24%); – Transferências de capital - € 1.155 M (menos 42%). – Outras receitas correntes - € 2.832 M (mais 45%);
– Contribuições - € 1.479 M (mais 8%); – Impostos indiretos - € 1.274 M (mais 6%).
Fonte: CGE de 2010 a 2014.
O aumento da receita total foi maioritariamente suportado pela receita fiscal, que contribuiu em 71% (mais
€ 5.299 M e uma taxa de crescimento de 14% no período), e pela receita de contribuições sociais, que concorreu em 20% para esse aumento (mais € 1.479 M, 8%). Do lado da despesa, as rubricas que apresentaram maior redução foram as despesas com pessoal (representando 64% das rubricas que registaram
diminuições no período) e as despesas de investimento e transferências de capital (€ 881 M no seu conjunto, 30% da redução); a rubrica que apresentou o maior aumento foi a de juros e outros encargos (€ 2.952 M), responsável por cerca de 50% do total das rubricas onde se verificou um acréscimo no período.
Estes dados demonstram que o esforço de consolidação orçamental assentou essencialmente no lado da
receita, contrariamente ao previsto no MoU inicial. Acresce que o programa inicial previa que o aumento da
receita resultasse fundamentalmente da proveniente de impostos sobre o consumo, tendo, porém, a execução
orçamental no período 2010/2014 evidenciado que o principal aumento se concentrou nos impostos sobre o
rendimento, em especial o IRS, cuja receita registou um crescimento de 24%, enquanto as receitas dos
impostos indiretos subiram apenas 6%.
O quadro seguinte identifica as principais medidas adotadas e o seu impacto financeiro nos anos de 2011 a
2014 apurado com base nos valores disponibilizados nas CGE.
Quadro 54 – Principais medidas adotadas e seu impacto financeiro (2011/2014)
(em milhões de euros)
2011 2012 2013 2014
Redução de despesa
Redução remuneratória aplicável aos trabalhadores da administração pública N/D N/D N/D N/D
Suspensão parcial dos subsídios de férias e de Natal dos trabalhadores da administração - N/D - -
pública, reformados e pensionistas
Aumento da receita
Sobretaxa extraordinária de IRS 790 - - -
Sobretaxa de IRS - - N/D N/D
Revisão e limitação dos benefícios e das deduções fiscais em sede de IRS e de IRC - N/D N/D -
Alterações dos escalões e aumento das taxas do IRS - - N/D -
Contribuição do sector bancário - 140 127 161
Aumento da taxa normal de IVA para 23% N/D - - -
(…)
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(…)
2011 2012 2013 2014
Sujeição do consumo de eletricidade e gás natural à taxa normal de IVA N/D - - -
Reestruturação das taxas do IVA - N/D - -
Contribuição extraordinária de solidariedade - 6 153 212
Contribuição extraordinária sobre o sector energético - - - 65
Regime especial de regularização tributária de elementos patrimoniais no exterior (RERT) 50 258 - -
Regime extraordinário de regularização de dívidas fiscais e à segurança social (RERD) - - 1 277 -
Concessão do serviço público aeroportuário de apoio à aviação civil - 800 400 -
Leilão dos direitos de utilização de frequências de 4.ª geração da rede móvel - 272 20 -
Reprivatização da EDP - Energias de Portugal 600 1 672 - -
Reprivatização da REN - Redes Energéticas Nacionais - 496 - -
Reprivatização do BPN - 40 - -
Reprivatização dos CTT - - 467 -
Reprivatização da ANA - - 993 -
Transferência dos fundos de pensões do sector bancário 3 263 2 687 - -
Transferência dos fundos de pensões da PT 621 476 - -
Transferência do fundo de pensões do BPN - 97 - -
Transferência do fundo de pensões do IFAP - - 48 -
Nota: N/D – Não disponível.
Fonte: CGE de 2011 a 2014 e Sínteses de Execução Orçamental de dezembro de 2013 e de 2014.
Estes dados revelam que o ajustamento orçamental foi essencialmente suportado por operações de natureza
pontual – a transferência dos fundos de pensões, as reprivatizações e concessões e a regularização excecional de dívidas fiscais e à segurança social – e por medidas reversíveis – as reduções remuneratórias e a suspensão dos subsídios de férias e de Natal dos funcionários públicos, reformados e pensionistas, as sobretaxas em sede
de IRS, a contribuição sobre o sector bancário e a de solidariedade e as alterações na tributação direta e no
regime do IVA. Não se identificam medidas suficientes que apontem para alterações de natureza estrutural.
3. Medidas sectoriais
3.1. Administração pública
O MoU continha um conjunto de medidas destinadas à administração pública, nomeadamente a
racionalização dos recursos humanos, estabelecendo limitações à admissão de trabalhadores, com vista a
atingir decréscimos no período de 2012 a 2014 de 2% por ano.
Quadro 55 – Evolução do número de trabalhadores das administrações públicas (2011/2014)
Variação Administrações Públicas 31/12/2011 31/12/2012 31/12/2013 31/12/2014
2012/2011 2013/2012 2014/2013 2014/2011
Administração central 458 951 437 081 419 406 409 017 -21 870 -17 675 -10 389 -49 934
Administração regional - Açores 15 177 14 837 14 501 14 427 -340 -336 -74 -750
Administração regional - Madeira 17 679 17 261 16 835 16 354 -418 -426 -481 -1 325
Administração local 120 759 116 421 112 997 109 037 -4 338 -3 424 -3 960 -11 722
Total 612 566 585 600 563 739 548 835 -26 966 -21 861 -14 904 -63 731
Taxa de variação 2012/2011 2013/2012 2014/2013 2014/2011
Administração central -4,8 -4,0 -2,5 -10,9
Administração regional -2,3 -2,4 -1,8 -6,3
Administração local -3,6 -2,9 -3,5 -9,7
Total -4,4 -3,7 -2,6 -10,4
Nota: Universo - administrações públicas de acordo com o SEC 95; nos dados de 2014 considerou-se o universo comparável, excluindo as entidades reclassificadas
em Contas Nacionais (SEC 2010) a partir de setembro de 2014.
Fonte: DGAEP, Síntese Estatística do Emprego Público (2.º trimestre de 2014) e Sistema de Informação da Organização do Estado (4.º trimestre 2014).
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Tribunal de Contas
A meta anual de 2% de redução de trabalhadores foi superada em todos os anos em análise, com destaque
para 2012, em que ocorreu a maior diminuição (4,4% face ao ano anterior e 42,3% da redução no período).
Entre 2011 e 2014 a redução no conjunto das administrações públicas atingiu 10,4% (menos 63.731
trabalhadores), em particular na administração central (10,9%, menos 49.934 trabalhadores); ao nível dos
outros subsectores, o decréscimo na administração local foi de 9,7% e na administração regional de 6,3%.
3.2. Saúde
O MoU estabelecia um conjunto de medidas no sector da saúde dirigidas ao controlo da despesa,
nomeadamente com medicamentos e meios complementares de diagnóstico e terapêutica (MCDT).
a) Despesa pública com medicamentos
Com vista à redução da despesa com medicamentos, o MoU inicial fixava para esta o limite de 1,25% do PIB
em 2012 e de 1% em 2013 e em 2014. Para este objetivo concorreu um conjunto de medidas, destacando-se a
prescrição eletrónica e por denominação comum internacional, com vista a aumentar o consumo de
medicamentos genéricos, e a alteração das margens de comercialização de medicamentos.
Gráfico 12 – Evolução da despesa com medicamentos –SNS (€ M) – 2010/2014
No período de 2010/2014, a despesa pública com 1
medicamentos reduziu-se em € 668 M (menos 24%), dos quais € 482 M respeitam ao mercado ambulatório (menos 28%, representando 72% da diminuição
global) e € 186 M ao mercado hospitalar; a despesa referente ao mercado ambulatório concentra-se nas
administrações regionais de saúde (que são
responsáveis pelo pagamento da comparticipação dos
medicamentos dispensados nas farmácias) e a do
mercado hospitalar nos hospitais do SPE.
As reduções anuais mostraram-se insuficientes para dar cumprimento às metas fixadas para os anos de
2012 a 2014.
Nota: A despesa corresponde às obrigações para com terceiros geradas no ano, independentemente da sua liquidação financeira, não se encontrando refletido o
stock de dívida vencida.
Fonte: ACSS; INE - PDE, 2.ª notificação de 2015.
Em contraditório, a ACSS alegou que “A fonte para a aferição da despesa de medicamentos de ambulatório é o INFARMED, uma vez que a despesa incluída na conta do SNS abrange produtos que não foram
considerados na fixação do objetivo, como seja as tiras usadas para a medição da diabetes”, e que “o objetivo de 2012 foi considerado cumprido (…) já quanto aos anos de 2013 e 2014, foi assumido o não alcance da meta”. Reitera-se que o MoU não especificou a fonte dos dados para o cálculo da despesa pública com medicamentos nem introduziu exceções para o seu apuramento, pelo que foi considerada a informação
contabilística da ACSS por se tratar da mais adequada para efeitos da quantificação da despesa pública com 2
medicamentos .
1 Dados contabilísticos disponibilizados pela ACSS, que diferem dos apresentados pelo INFARMED (baseados no
consumo, não incluindo acertos de faturação, descontos comerciais e corte de operações de final de ano). 2 Cfr. Relatório n.º 27/2014 – 2.ª S.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Gráfico 13 – Evolução da despesa com produtos vendidos em farmácias(€ M) – 2010/2014
Entre 2010 e 2014 a redução da despesa das administrações
regionais de saúde e das entidades que gerem os sistemas 1
públicos de saúde , refletida nas CGE, com produtos vendidos
em farmácias, foi de € 647 M (menos 35%).
A título de contrapartida pelos encargos com medicamentos, os
subsistemas públicos de saúde transferiram para a ACSS o valor
total de € 51 M em 2013 e de € 59 M em 2014.
Fonte: SIGO e Relatórios de Atividades da ADSE 2010/2014.
b) Meios complementares de diagnóstico e terapêutica
O MoU determinava a adoção de medidas destinadas a reduzir os encargos do SNS com MCDT no âmbito
dos contratos de convenção celebrados com prestadores privados, estabelecendo como meta a redução da
despesa em 10% em 2011 e em 10% adicionais até ao final de 2012; não foram fixadas metas para os anos de
2013 e de 2014.
Gráfico 14 –Evolução da despesa com MCDT (€ M) – 2010/2014
Entre 2010 e 2014, a despesa com MCDT reduziu-
se em € 125 M (13,4%), em particular nos meios de diagnóstico (€ 100 M), sendo menos expressiva nos meios terapêuticos (5,6%); em 2014, a hemodiálise
representava 57,6% (€ 242 M) da despesa com meios de terapêutica, apresentando um aumento de
€ 6 M face a 2010.
A despesa com MCDT em 2011 atingiu € 882 M, menos 5% face a 2010, não alcançando a meta de
10% de redução fixada no MoU; em 2012, a
diminuição foi de 11%, superando o objetivo para
esse ano.
Fonte: ACSS.
3.3. Educação
As medidas previstas no MoU visavam a redução de custos através, designadamente, da racionalização da
rede escolar, da diminuição da contratação de recursos humanos e da despesa com contratos de associação, a
par do combate à baixa escolaridade e ao abandono escolar precoce e da melhoria da qualidade do ensino
secundário e do ensino e formação profissional.
a) Reorganização da rede escolar
A racionalização da rede escolar operar-se-ia através, designadamente, da constituição de agrupamentos
escolares, com a inerente diminuição da necessidade de contratação de recursos humanos.
1 Desde abril de 2013, a comparticipação de medicamentos por parte dos subsistemas públicos passou a ser suportada
pelo SNS, exceto quanto à faturação das farmácias localizadas nas regiões autónomas; no período de 2010 a 2013, a
despesa com medicamentos destes subsistemas ascendeu a € 401 M, em termos acumulados, e em 2014 a € 9 M.
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Gráfico 15 – Evolução da rede escolar (anos letivos 2009/10 a 2014/15)
A concentração da oferta formativa resultou na
redução de 368 unidades orgânicas (31%) e 2.513
estabelecimentos (30%), originando poupanças que o
MEC estimou em € 69 M no período de 2012 a 2014.
Esta reorganização refletiu-se no aumento do número
de unidades orgânicas com mais de 2.000 alunos
(6,1% do total no ano letivo de 2009/10 e 27,1% no
último ano letivo); deste conjunto, 28 unidades
orgânicas têm mais de 3.000 alunos.
Nota: Unidades orgânicas: agrupamentos e escolas não agrupadas. Estabelecimentos: unidades que compõem os agrupamentos e as escolas não agrupadas.
Fonte: DGEEC – BIMEC, dados extraídos em 21/9/2015.
b) Redução da contratação de recursos humanos
Para a redução da necessidade de contratação de pessoal contribuíram, nomeadamente, a reorganização da
rede escolar, a redução de docentes em atividades não letivas e as revisões curriculares.
Gráfico 16 – Evolução no n.º de docentes (anos letivos 2010/11 a 2014/15)
Entre os anos letivos de 2010/11 e de 2014/15 a redução
de pessoal docente alcançou 21,1%, em especial devido à
quebra em mais de metade do número de contratados
(56,6%); no período em análise, o ano letivo de 2014/15
foi o único em que se verificou um aumento do número de
docentes contratados (mais 1.922, 15,3%).
A redução de despesas com pessoal decorrente,
designadamente, da quebra na contratação de pessoal
originou impactos financeiros estimados pelo MEC em € 328 M nos anos de 2012 a 2014.
Fonte: DGEEC – BIMEC, dados extraídos em 21/9/2015.
c) Contratos de associação
Para além da redução da despesa com os contratos de associação, o MoU previa a definição de um quadro de
financiamento para estas escolas baseado num valor fixo por turma. O quadro seguinte apresenta a execução
física e financeira respeitante às escolas privadas com contratos de associação no período de 2010/2015.
Quadro 56 – Contratos de associação – Evolução da execução física e financeira (2010/2015)
Ano letivo Variação 2015/2010 Indicadores
2010/11 2011/12 2012/13 2013/14 2014/2015 N.º Tx (%)
N.º de escolas 85 81 81 80 79 -6 -7,1
N.º de turmas 1 997 1 915 1 841 1 809 1 744 -253 -12,7
N.º de alunos 48 755 46 203 45 642 45 604 44 845 -3 910 -8,0
Despesa por ano letivo (em M€) 197,6 163,2 159,7 150,8 141,3 -56 -28,5
Valor por turma (em €) 90 000 85 288 85 288 81 023 81 023 - -
Fonte: IGeFE (os dados para 2014/2015 são provisórios).
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
No período em análise verificou-se uma redução generalizada em todos os indicadores, destacando-se a
redução de 12,7% verificada no número de turmas (menos 253) e de 28,5% na despesa por ano letivo (menos
€ 56 M).
d) Objetivos do MoU para a educação no quadro da Estratégia Europa 2020
Os objetivos relativos ao aumento dos níveis de escolaridade, à redução das taxas de abandono escolar e à
adaptação dos currículos ao mercado de trabalho previstos no MoU encontram-se em linha com as medidas 1
para a educação constantes do Programa Nacional de Reformas e com as metas da Estratégia Europa 2020, às
quais se encontram alocados os fundos comunitários, em particular o FSE através dos Eixos 1 - Qualificação
Inicial e 2 - Adaptabilidade e Aprendizagem ao Longo da Vida, bem como da tipologia de intervenção 11 do
Eixo 6 - Programas Integrados de Promoção de Sucesso Educativo previstos no Programa Operacional
Potencial Humano (POPH).
Quadro 57 – Execução financeira dos Eixos 1 e 2 e da tipologia de intervenção 11 do Eixo 6 – 2008/2014
(em milhões de euros)
Execução acumulada (2008/2014) Eixo Prioritário / Tipologia de Intervenção
FSE CPN DPT
1. Qualificação Inicial, destacando-se: 2 132 653 2 784
Cursos Profissionais 1 340 390 1 730 2. Adaptabilidade e Aprendizagem ao Longo da Vida, destacando-se: 1 515 587 2 102
Cursos de Educação Formação de Adultos 759 322 1 080 6.11. Programas Integrados de Promoção de Sucesso Educativo 173 69 242
Total 3 820 1 308 5 128
Por memória Total POPH 6 234 2 195 8 429
Natureza da entidade beneficiária dos fundos:
Privada 2 265 749 3 014
Pública 1 555 559 2 114
CPN – contrapartida pública nacional; DPT – despesa pública total.
Fonte: Agência para o Desenvolvimento e Coesão (ADC).
Na execução do Eixo 1 assumem particular relevância os cursos profissionais que representaram 62,1% da
execução acumulada (€ 1.730 M). As entidades beneficiárias privadas absorveram 56,4% da despesa pública total deste Eixo (€ 1.572 M) e as públicas 43,6% (€ 1.213 M); as escolas e o IEFP foram os principais beneficiários do FSE (€ 672 M e € 229 M, respetivamente).
Relativamente ao Eixo 2, os cursos de educação e formação de adultos representaram 51,4% da despesa
pública total (€ 1.080 M); as entidades privadas registaram uma execução acumulada de € 1.443 M (68,6% do total do Eixo) e as entidades públicas € 659 M (31,4%); à semelhança do anterior, neste Eixo o IEFP e as escolas foram os principais beneficiários do FSE (€ 330 M e € 119 M, respetivamente).
Na tipologia 6.11, os beneficiários dos apoios foram os estabelecimentos públicos de ensino e os serviços
centrais do MEC, que absorveram a totalidade do FSE (€ 173 M).
1 “Portugal 2020”, de março de 2011.
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Tribunal de Contas
5. Fluxos Financeiros com a
União Europeia
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Tribunal de Contas
5. FLUXOS FINANCEIROS COM A UNIÃO EUROPEIA
No Parecer sobre a Conta Geral do Estado, o Tribunal de Contas deve apreciar os fluxos financeiros 1
com a UE, bem como o grau de observância dos compromissos com ela assumidos .
Neste ponto procede-se à análise dos fluxos financeiros entre Portugal e a UE, bem como à avaliação
da execução financeira dos instrumentos que em Portugal concretizam a aplicação dos fundos
europeus estruturais e de investimento, da garantia agrícola e de outros instrumentos financeiros de
iniciativa comunitária.
5.1. Saldo global
A informação representada no gráfico seguinte foi apurada pelos serviços do Tribunal de Contas e,
como se desenvolve nos pontos seguintes, não é totalmente coincidente com a que consta da
CGE/2014 (Volume I – Quadro 68).
Gráfico 17 – Fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia – 2012 a 2014
(em milhões de euros)
Fonte: DGTC.
Analisando a evolução do “Saldo global” face ao ano anterior, observa-se a sua redução em € 1.252,9 M (-28,9%) devido, sobretudo, ao comportamento dos fluxos financeiros provenientes da UE (€ -1.220,5 M; -19,9%).
5.2. Fluxos financeiros para a União Europeia
Os valores constantes do Quadro 68 da CGE respeitantes aos fluxos financeiros para a UE ocorridos
em 2014 foram confrontados com a informação obtida junto da DGO e com os mapas de execução
orçamental.
1 Por força do disposto na alínea i) do n.º 1 do artigo 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de agosto.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
O referido Quadro apresenta os valores que se relacionam com a contribuição de Portugal para o
financiamento do orçamento da UE e, ao contrário do observado em anos anteriores, os valores da
CGE coincidem com os valores apurados pelos serviços do Tribunal, como se evidencia no quadro
seguinte:
Quadro 58 – Transferências para a União Europeia em 2014
(em milhões de euros)
CGE (*) Valor apurado Designação
(1) (2)
Transferências de Portugal para a UE 1 818,3 1 818,3
Direitos aduaneiros e agrícolas (a) 147,2 147,2
Recursos próprios IVA 244,8 244,8
Recursos próprios RNB 1 352,1 1 352,1
Compensação ao Reino Unido 106,7 106,7
Redução do RNB da Suécia e Holanda - -
Diversos (b) 4,9 4,9
Restituições e reembolsos (c) -0,9 -0,9
Despesas de cobrança DA (d) -36,6 -36,6
(*) Quadro 68 publicado no Volume I da CGE.
(a) Inclui as quotizações sobre o açúcar e isoglucose e RPT não cobrados.
(b) Inclui outros encargos e juros.
(c) Correções de anos anteriores.
(d) Encargos de cobrança dos direitos aduaneiros e agrícolas (25%).
Fonte: DGO e dados apurados em auditoria.
Apurou-se que a contribuição líquida de Portugal para o financiamento do orçamento da UE, em 2014,
ascendeu a cerca de € 1.818,3 M.
Em termos globais regista-se um aumento das transferências totais para a UE de € 32,4 M face a 2013, correspondendo a um acréscimo de 1,8%, em razão do aumento global dos “Recursos próprios IVA” (+€ 14,0 M), “Compensação ao Reino Unido” (+€ 11,8 M) e “Recursos próprios RNB” (+€ 6,7 M), devido em grande parte a ajustamentos do RNB de anos anteriores.
As transferências assentaram maioritariamente nos “Recursos próprios RNB”, os quais representam 74,4% do total transferido, situando-se entre o peso registado em 2013 (75,3%) e o registado em 2012
(73,0%).
Por outro lado, importa referir que embora não se tenham registado transferências a título de “Redução RNB Suécia e Holanda”, em virtude da Decisão 2014/335/UE, Euratom do Conselho, de 26 de maio, que prevê essa contribuição para o período 2014-2020, não estar em vigor em 2014, os seus efeitos
retroativos a 1 de janeiro de 2014 implicarão o seu pagamento no futuro.
No decurso da auditoria realizada verificou-se ainda o seguinte:
A DGO acolheu a recomendação do Tribunal, tendo passado a observar o princípio da não compensação no processamento das despesas relativas aos recursos próprios tradicionais não
cobrados;
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Tribunal de Contas
Apesar da boa prática registada quanto à decisão de se pagar condicionalmente os montantes solicitados pela Comissão, continuaram a verificar-se atrasos nos pagamentos, o que faz onerar
o Estado Português em encargos acrescidos;
Foram pagos € 4,9 M de juros, relativos a processos de forma geral muito antigos, acarretando encargos acrescidos para o Estado por não terem sido pagos nos prazos comunicados pela
Comissão. Num caso, o montante pago no valor de € 4,8 M, representou cerca de 10 vezes o valor da dívida inicial;
Em 2014, as receitas no valor de € 2,3 M, provenientes do pagamento de indemnizações ao Estado Português, resultantes dos acordos pré judiciais celebrados entre a Comissão Europeia e
as empresas tabaqueiras, foram consignadas ao capítulo 70 do Orçamento do Estado, nos
termos do art.º 5.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro.
Em sede de contraditório, a DGO confirmou a prática referida de pagamento condicional de recursos
próprios tradicionais não cobrados, como forma de evitar juros de mora, salientando, no entanto, que
só pode diligenciar nesse sentido após a comunicação pela Autoridade Tributária, responsável pela
gestão dos processos em litígio e pelo apuramento dos montantes a pagar.
5.3. Fluxos financeiros da União Europeia para Portugal
5.3.1. Reflexo das transferências da União Europeia na CGE
Os elementos constantes da CGE respeitantes aos fluxos financeiros provenientes da UE foram
confrontados com a informação recolhida junto das Autoridades de Certificação/Entidades Pagadoras 1 2
dos fundos europeus e com os elementos de suporte da DGO e do IGCP . Foi também considerada a
informação obtida junto de beneficiários diretos de apoios no âmbito de Programas de Ação de 3
Iniciativa Comunitária .
Quanto aos valores indicados no Quadro 68 do Volume I da CGE, verificou-se que as únicas
diferenças significativas ocorreram nos itens “PAIC” e “Diversos” e num valor devolvido à CE, de € 260.817,22, respeitante ao Fundo de Coesão II que foi registado pela Agência para o Desenvolvimento e Coesão mas não se encontrava contemplado no quadro.
No exercício do contraditório, a DGO, relativamente ao item de “Restituições e Reembolsos”, referiu que a divergência entre o valor inscrito na CGE e o apurado pelo Tribunal, tem origem no facto de a
Agência para o Desenvolvimento e Coesão não lhe ter comunicado essa informação.
1 As Autoridades de Certificação são a Agência para o Desenvolvimento e Coesão para o FEDER, FSE e Fundo de
Coesão e o IFAP para o FEP. Esta última entidade é também Entidade Pagadora do FEAGA e do FEADER. 2 Entidade que assume a gestão da tesouraria do Estado e onde residem as contas bancárias relativas aos organismos
públicos e dos fundos comunitários, que têm como titulares a Comissão Europeia, as Autoridades de
Certificação/Pagamento dos fundos estruturais. 3 Neste âmbito foi recolhida informação junto de um conjunto representativo de entidades beneficiárias, tendo-se
apurado transferências no valor total de € 64,7 M, dos quais apenas uma parte (€ 23,0 M) transitou pela Tesouraria do Estado.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Quadro 59 – Transferências da UE – Divergências apuradas
(em milhões de euros)
Valor Diferença CGE
Designação apurado (valor)
(1) (2) (3)=(1)-(2)
Transferências da UE para Portugal 4 898,0 4 901,5 -3,5
FEOGA-Garantia/FEAGA 711,3 711,3 0,0
FEDER 1 688,3 1 688,3 0,0
FSE 907,0 907,0 0,0
FEOGA-Orientação 4,8 4,8 0,0
FEADER 722,6 722,6 0,0
IFOP 1,7 1,7 0,0
FEP/FEAMP 29,0 29,0 0,0
Fundo de Coesão 731,4 731,4 0,0
PAIC 25,5 44,6 -19,1
Diversos 77,2 61,9 15,3
Restituições e reembolsos -0,8 -1,1 0,3
Fonte: CGE/2014, Agência para o Desenvolvimento e Coesão e IFAP.
Assinala-se o progresso realizado nos últimos anos por parte da DGO no apuramento dos fluxos da UE
e que conduziu a uma maior aproximação dos valores face aos anos anteriores, em que se registaram
diferenças mais significativas.
Contudo, à semelhança do referido em Pareceres anteriores, a CGE de 2014 não evidencia todos os
fundos recebidos da UE no ano. Contribui para este facto o carácter menos centralizado das
transferências relativas a PAIC ou a dotações diversas do orçamento comunitário (sem recurso a
entidades pagadoras nacionais), a sua frequente tramitação fora da tesouraria do Estado e a falta de
comunicação à DGO pelos respetivos beneficiários públicos.
Assim, apesar do procedimento instituído pela DGO de reporte dos montantes recebidos diretamente 1
da UE pelas entidades sujeitas à disciplina orçamental , este dever não foi ainda cumprido por várias
delas, pelo que se revela necessária a promoção do respetivo cumprimento junto das referidas
entidades.
Verificou-se também que a rubrica “Diversos” inclui informação que se relaciona com os demais PAIC, que não os englobados no item criado para o efeito, devendo a DGO no apuramento das
transferências da UE evidenciar estes montantes adequadamente.
Na CGE de 2014 os mapas que contêm informação sobre a execução orçamental da despesa por fonte
de financiamento são o mapa 22 – “Desenvolvimento das despesas dos serviços integrados”, o mapa 31 “Discriminação das receitas e das despesas dos Serviços e Fundos Autónomos”, os mapas 53 a 62 relativos a “Projetos “ e o mapa “Elementos informativos sobre os programas orçamentais”, sendo apenas este último aquele que, apesar de não dispor de informação agregada, permite obter totais
globais sobre a origem do financiamento da despesa orçamental. Já o quadro 100 reflete a execução da
despesa consolidada por programa orçamental com menção do seu financiamento, comunitário e
nacional, sem indicar os fundos europeus envolvidos.
Ora, para a evidência do financiamento comunitário na execução orçamental a informação constante
do mapa “Elementos informativos sobre os programas orçamentais” deveria ser agregada por fonte de
1 Constante do ponto 110 da Circular Série A, n.º 1375, da DGO.
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Tribunal de Contas
financiamento ou por fundo europeu, à semelhança do mapa 53 relativo aos “Projetos”, de modo a espelhar o montante de despesa cofinanciada por cada um dos fundos europeus por programa
orçamental em cada ano económico.
Embora os dados disponibilizados sobre a execução orçamental no SIGO não sejam totalmente
comparáveis com os dados oriundos das Autoridades de Certificação uma vez que nestas últimas a
despesa corresponde a despesa validada e não a pagamentos efetivos, os totais de cada fundo europeu
deveriam ser próximos em milhões de euros, o que não se verifica.
Dessa análise comparativa resultam divergências acentuadas, na generalidade dos fundos (€ 706,3 M no FEDER, € 579,8 M no FEAGA/FEOGA-Garantia e € 392,1 M no Fundo de Coesão), que podem traduzir a aplicação do modelo de registo preconizado pela DGO, se estas diferenças corresponderem
realmente a execução financeira de fundos comunitários sem cofinanciamento público nacional, 1
situação em que os serviços registam a receita e a despesa como extraorçamental , ou podem
representar uma incorreta utilização da classificação económica na movimentação deste tipo de
fundos.
Revela-se, assim, necessário que, no domínio dos fundos comunitários, exista informação sobre as
operações extraorçamentais das entidades da administração central sujeitas à disciplina orçamental,
dado o relevo desta informação para a análise da execução dos fundos europeus.
Verificou-se, ainda, que para 2014 não foram criados novos códigos para as fontes de financiamento
relacionadas com o novo período de programação 2014-2020, sendo utilizados os que no passado
respeitavam a outro período de programação, constituindo fator de erro no registo das operações e
menor desagregação da informação. A Agência para o Desenvolvimento e Coesão, em sede de
contraditório, refere ainda outra situação – a inexistência de fontes de financiamento que permitam o registo das verbas destinadas aos Programas Operacionais das Regiões Autónomas.
Revela-se assim necessária a revisão das fontes de financiamento respeitantes aos fundos europeus.
5.3.2. Fluxos relativos ao Período de Programação 2014-2020
No final de 2014 ocorreram as primeiras transferências da UE destinadas ao Portugal 2020, tendo-se
apurado que a título de pré-financiamentos foram rececionados € 227,3 M – € 45,7 M de FEDER, € 40,4 M de Fundo de Coesão, € 87,5 M de FSE e € 53,7 M de FEADER.
Estes pré-financiamentos respeitam à parcela de 1,5% dos fundos afetos ao PO Competitividade e
Internacionalização (FEDER, FC e FSE), PO Inclusão Social e Emprego (FSE), PO Capital Humano
(FSE), PO Sustentabilidade e Eficiência no Uso dos Recursos (Fundo de Coesão) e PO Centro (apenas
para o FSE). No que se refere ao FEADER o montante de pré-financiamentos ascendeu a € 53,7 M, sendo apenas respeitante ao PDR 2020 do Continente.
O faseamento dos pré-financiamentos ao longo do período de programação, em vez das duas tranches
iniciais que vigoraram nos quadros comunitários anteriores, constitui uma alteração significativa no
regime pois o novo ritmo a que se processam os pré-financiamentos terá consequências no cálculo das
1 Cfr. ponto 39 da Circular Série A, n.º 1370, relativo à forma de registo pelas entidades da administração central dos
fundos comunitários e da contrapartida nacional. Quando esta última existe dá sempre lugar a registo da receita e
despesa orçamental.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
anulações automáticas. Embora o Regulamento (UE) n.º 1303/2013 do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 17 de dezembro de 2013, tenha generalizado a regra “n+3” para todos os FEEI e para todo o período de programação, o faseamento no tempo dos pré-financiamentos implicará, pelo menos
no apuramento de 31 de dezembro de 2017, um esforço adicional pelas Autoridades de Gestão para
conseguirem apresentar atempadamente os pedidos de reembolso à CE.
Em 2014, apenas se deu início à execução do FEADER, apresentando o PDR do Continente, em 31 de
dezembro, uma despesa comunitária de € 109,2 M o que significa, face aos € 509,5 M previstos, uma taxa de execução de 21,4%.
5.3.3. Fluxos relativos ao Período de Programação 2007-2013
5.3.3.1. Execução do QREN
As transferências oriundas da UE no ano de 2014 totalizaram € 3.071,4 M, devido sobretudo aos reembolsos de FEDER (€ 1.633,6 M), do FSE (€ 819,2 M) e do Fundo de Coesão (€ 618,6 M) para os respetivos PO, fruto dos níveis de execução registados.
Gráfico 18 – Programação e execução acumulada dos fundos do QREN, em 31 de dezembro de 2014
(em milhões de euros)
Fonte: Agência para o Desenvolvimento e Coesão.
Em termos absolutos a despesa pública acumulada validada no âmbito do QREN ascendeu a
€ 22.695,9 M. Deste valor € 18.515,0 M respeitam a financiamento comunitário, representando taxas 1
de execução de 87,8% para a despesa pública e de 86,5% para a despesa comunitária.
O FSE voltou a destacar-se positivamente quanto ao grau de execução financeira da despesa
comunitária, com uma taxa de execução de 94,6% (nomeadamente do POPH). Já em relação ao
FEDER e ao FC as taxas situaram-se em 83,4% e 80,0%, respetivamente.
2
Na execução do QREN evidenciaram-se os três PO Temáticos (€ 12.251,5 M) que representaram 66,2% da execução comunitária (€ 18.515,0 M), seguindo-se os POR do Continente (25,0%,
1 Taxa de execução = despesa validada / despesa programada.
2 PO Fatores de Competitividade, PO Valorização do Território e PO Potencial Humano.
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Tribunal de Contas
€ 4.630,5 M), os PO das Regiões Autónomas (8,2%, € 1.518,3 M) e, por último, os PO relativos à Assistência Técnica (0,6%, € 114,8 M).
Apresentaram as melhores taxas de execução o PO Regional dos Açores FSE (100,6%, € 191,2 M), o PO Regional dos Açores FEDER (96,1%, € 928,7 M), o POPH (94,6%, € 6.102,3 M) e o PO Regional da Madeira FSE (91,5%, € 123,9 M).
Restando apenas um ano para a execução do QREN os PO que se destacavam negativamente, por
apresentarem as taxas de execução mais baixas foram o PO Assistência Técnica FEDER (72,2%,
€ 51,3 M), o PO Regional do Alentejo (75,2%, € 642,0 M), o PO Regional Algarve (77,0%, € 134,7 M) e o PO Regional Lisboa (79,5%, € 243,8 M).
5.3.3.2. Execução dos Programas Operacionais financiados pelo FEADER e FEP
Os quatro programas operacionais cofinanciados pelo FEADER receberam da UE em 2014 um total
de € 668,9 M. O valor mais significativo, correspondente a 92,0%, destinou-se ao PRODER (€ 615,1 M), sendo os restantes montantes muito inferiores, de € 26,6 M (4,0%) para o PRODERAM, € 25,9M (3,9%) transferidos para o PRORURAL. O PRRN foi destinatário de € 1,2 M (0,2%).
No final de 2014 o PRODER, o PRRN e o PRORURAL apresentavam taxas de execução de 92,6%,
92,5% e 88,9%, respetivamente. Apenas o PRODERAM (78,9%) ainda não tinha compensado os
níveis insuficientes de execução atingidos nos anos anteriores.
O PROMAR registou uma taxa de execução mais baixa, de apenas 67,9%.
Gráfico 19 – Programação e execução acumulada do FEADER e do FEP, em 31 de dezembro de 2014
(em milhões de euros)
Fonte: IFAP
Quanto à perda de recursos comunitários verificou-se que apenas o PROMAR não conseguiu
apresentar pedidos de reembolso em montante suficiente para executar a totalidade da autorização
orçamental comunitária para 2012. Depois das anulações automáticas de € 1 19.738.581,24 , este Programa foi novamente sujeito, em 2014, a uma terceira anulação automática de € 882.401,00.
1 Respeitante às anulações de € 3.544.532,48 em 31 de dezembro de 2012 e € 16.194.048,76 em 31 de dezembro de
2013, conforme previsto no Regulamento da Comissão Europeia 1198/2006, do Conselho, de 27 de julho (regra n+2).
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
5.3.4. Outros fluxos
Os fluxos financeiros oriundos da UE, no âmbito do FEAGA, ascenderam, em 2014, a € 711,3 M, dos quais € 702,7 M para os mercados agrícolas, € 4,1 M para a gestão centralizada das pescas e € 4,5 M para as medidas veterinárias. A execução financeira do ano evidenciou pagamentos no montante de
€ 726,0 M, tendo ocorrido, porém, no mesmo período, devoluções no valor de € 33,9 M.
Dos dados disponíveis sobre a campanha de 2014 destacam-se os pagamentos respeitantes às Ajudas
Diretas Dissociadas (€ 429,3 M), a Outras Ajudas Diretas (€ 200,7 M) e aos Produtos do Sector Vitivinícola (€ 60,7 M).
No âmbito de Programas de Ação de Iniciativa Comunitária foram identificados € 64,7 M de transferências em 2014, dos quais apenas foi possível identificar na tesouraria do Estado € 19,6 M relativos ao Programa Aprendizagem ao Longo da Vida e € 3,4 M aos fundos FER, FFE, FI e FR.
Sendo certo que a DGO já encetou procedimentos com vista à recolha de informação neste domínio,
continua a ser necessário que a respetiva implementação permita a obtenção de informação global
sobre os recursos comunitários anualmente transferidos pela UE para Portugal, nomeadamente no
âmbito de transferências diversas e dos Programas de Ação de Iniciativa Comunitária e a sua
expressão na CGE. O apuramento realizado pela DGO identificou € 33,2 M, dos quais € 14,9 M recebidos por entidades que também reportaram informação ao Tribunal de Contas. Relevam assim
para os fluxos financeiros oriundos da UE € 18,3 M.
Em relação aos anteriores períodos de programação, verificaram-se, ainda, em 2014, algumas
transferências no âmbito dos saldos finais dos diversos PO, ou projetos. São exemplos as
transferências de € 8,9 M de FEDER no âmbito do QCA II, € 4,8 M de FEOGA – Orientação, € 1,7 M de IFOP, € 0,3 M relacionados com o FSE e € 72,4 M no âmbito de projetos do Fundo de Coesão II.
Pela tesouraria do Estado transitaram também € 28,6 M, oriundos de dotações comunitárias diversas, classificados como “Diversos” pelo IGCP. Parte deste total inclui parcelas já tidas em conta no âmbito dos fluxos relativos a PAIC e ao FEAGA pelo que apenas relevam para o apuramento dos fluxos
financeiros oriundos da UE € 23,5 M.
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Tribunal de Contas
6. Fluxos Financeiros entre o
6. FOlurxçoasm Feinaton cdeoi rEost eandtor e o
OSreçcatomre Pnútob ldicoo E Estmadpore es aor ial
Sector Público Empresarial
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Tribunal de Contas
6. FLUXOS FINANCEIROS ENTRE O ORÇAMENTO DO ESTADO E O SECTOR PÚBLICO EMPRESARIAL
1
Na CGE, os fluxos financeiros da administração central com o sector público empresarial (SPE)
estão, nuns casos, identificados através da respetiva classificação económica, noutros, englobados em
classificações em que essa especificação não existe. Assim, o classificador económico das receitas e 2
das despesas não distingue as sociedades financeiras públicas das privadas, o que não é coerente, uma
vez que essa distinção é feita relativamente às sociedades não financeiras. Do lado das receitas, nos
ativos financeiros, o classificador também não distingue as que provêm do SPE.
Estas lacunas não permitem uma análise detalhada dos valores constantes na CGE e dificultam o
cumprimento pelo Tribunal de Contas do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 41.º da Lei n.º 98/97,
de 26 de agosto. Com vista a colmatar as deficiências de informação sobre os fluxos com o SPE, no
exame efetuado neste capítulo é utilizada informação resultante de ações de controlo e de solicitações
a diversas entidades processadoras.
3
Na Proposta de LOE/2014 (n.º 387/XIII), dando cumprimento ao disposto na LEO e a anteriores
recomendações do Tribunal, foram incluídos elementos informativos sobre as “transferências orçamentais para as empresas públicas”4.
Em 2014, os fluxos financeiros entre o OE e o SPE foram os que se sintetizam no quadro seguinte:
Quadro 60 – Resumo dos fluxos entre a administração central e o SPE
(em milhões de euros)
Receitas provenientes Despesas destinadas Classificação económica Saldo
do SPE ao SPE
Juros 124 - 124
Dividendos e participações nos lucros 250 - 250
Transferências e subsídios 3 399 -396
Empréstimos a m. l. prazos (líquidos de reembolsos) - 4 430 -4 430
Aumentos de capital e outros ativos financeiros 4 1 886 -1 882
Alienação de partes sociais de empresas 384 - 384
Total 766 6 715 -5 949
Fonte: CGE/2014 e serviços processadores.
Desses fluxos resultou um saldo global desfavorável para a administração direta do Estado de
€ 5.949 M e que se deveu, essencialmente, à despesa com empréstimos a médio e longo prazos e aumentos de capital (ações e outras participações), que atingiram € 6.316 M.
1 Para efeitos do presente capítulo, utiliza-se uma aceção ampla de SPE, segundo a qual este é constituído pelas
empresas, sob qualquer forma legal, em que o capital social ou estatutário é detido de forma direta ou indireta pelo
Estado ou por quaisquer outras entidades da administração pública central, regional ou local. Neste capítulo inclui-se
nas empresas públicas as abrangidas, a partir de 2012, no subsector dos SFA como entidades públicas reclassificadas
(EPR) e que, nesta qualidade, são mencionadas noutros pontos do Parecer. 2 Aprovado pelo Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro.
3 Artigo 37.º, n.º 1, alínea q).
4 Quadro A 2.1 – «Transferências e subsídios da Administração Central para Entidades Públicas Empresariais».
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
6.1. Fluxos financeiros para o SPE
A CGE evidencia como fluxos para entidades do SPE despesas nas classificações económicas de
transferências correntes, subsídios, transferências de capital e ativos financeiros, desagregadas nos termos
evidenciados no quadro seguinte:
Quadro 61 – Fluxos financeiros para o SPE
(em milhões de euros)
Serviços Estrutura Classificação das despesas SFA Total
integrados (%)
Despesas correntes 228 82 310 4,6
Transferências correntes 125 74 199 3,0
Sociedades (*) não financeiras/Públicas 4 70 75 1,1
Serviços e fundos autónomos (EPR) 121 3 124 1,8
Subsídios 103 8 111 1,7
Sociedades (*) não financeiras/Públicas 71 8 79 1,2
Sociedades financeiras / Bancos e outras instituições financeiras (**) 32 - 32 0,5
Despesas de capital 6 332 74 6 405 95,4
Transferências de capital 22 68 89 1,3
Sociedades (*) não financeiras / Públicas 6 68 73 1,1
Serviços e fundos autónomos (EPR) 16 - 16 0,2
Ativos financeiros 6 311 6 6 316 94.1
Empréstimos a médio e longo prazos (líquidos de reembolsos) 4 424 6 4 430 66,0
Ações e outras participações/Sociedades financeiras/Bancos (a) 138 - 138 2,0
Ações e outras participações/ Sociedades (*) não financeiras / Públicas 457 - 457 6,8
Ações e outras participações/ Serviços e fundos autónomos (EPR) 1 246 - 1 246 18,6
Outros ativos financeiros 46 - 46 0,7
Total 6 560 155 6 715 100,0
(%) 97,7 2,3 100,0
(*) Sociedades e quase sociedades.
(**) Valores apurados junto dos respetivos serviços processadores, tendo-se excluído do total da rubrica as importâncias não referentes ao SPE.
(a) Inclui € 37,5 M do aumento de capital da Parparticipadas, incorretamente classificado nesta rubrica.
Fonte: CGE/2014 e serviços processadores.
O total dos fluxos destinados ao SPE (incluindo EPR) evidenciados na CGE é de € 6.715 M. Deste montante, € 6.560 M (98%), realizados por serviços integrados, com destaque para a concessão de empréstimos a médio e longo prazos,líquidos de reembolsos, (€ 4.424 M) e para os aumentos de capital (€ 1.841 M) de que beneficiaram as empresas identificadas no quadro seguinte:
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Tribunal de Contas
Quadro 62 – Empresas beneficiárias de empréstimos, aumentos de capital e indemnizações compensatórias
(em milhões de euros)
Empréstimos a médio e Indemnizações Outras Empresas longo prazos (a)
Aumentos compensatórias verbas Total
de capital Concessão Reembolsos Líquido (b) (c)
Transportes e Infraestruturas 3 614 225 3 389 1 246 155 20 4 810
CP 2 283 - 2 283 - 22 2 2 307
ESTRADAS DE PORTUGAL (EPR) - - - 793 - - 793
CARRIS 458 - 458 - 8 - 466
REFER (EPR) 64 - 64 240 50 9 363
STCP 301 - 301 - 10 - 311
METRO DO PORTO (EPR) 500 225 275 - 11 2 288
METROPOLITANO DE LISBOA (EPR) - - - 211 32 4 247
TRANSTEJO (EPR) e SOFLUSA (EPR) 8 - 8 2 9 - 19
SATA INTERNACIONAL - - - - 10 - 10
TAP - - - - 3 - 3
Metro Mondego - - - - - 2 2
PARVALOREM (EPR), PARUPS (EPR) e PARPARTICIPADAS 489 - 489 38 - - 526
Empresarialização dos Hospitais (18 entidades) - - - 455 - - 455
EMPORDEF - Empresa Portuguesa de Defesa 208 - 208 - - - 208
EDIA - Empresa Desenvolvimento e Infra-Estruturas Alqueva 189 - 189 - - - 189
PARQUE EXPO 98 150 - 150 - - - 150
IFD - Instituição Financeira de Desenvolvimento - - - 100 - - 100
LUSA - Agência de Notícias de Portugal - - - - 13 - 13
OPART (EPR), TNDM II e TN S. JOÃO (EPR) - - - - 23 - 23
Administrações portuárias (APA, APVC, APFF) - - - - - 2 2
PARQUE ESCOLAR (EPR) 23 23 - - - - -
Sociedade Portugal Venture Capital Iniciative - - - 2 - - 2
Total 4 672 248 4 424 1 841 191 22 6 478
(a) Por conta do Cap. 60 – Despesas excecionais do Ministério das Finanças.
(b) As indemnizações compensatórias das entidades que não são EPR foram atribuídas pela RCM n.º 52/2014, de 29 de agosto, e processadas por conta do Cap. 60 do Ministério
das Finanças. As destinadas a EPR passaram, a partir de 2014, a ser inscritas e executadas no programa orçamental em que a entidade está integrada.
(c) Transferências de capital do Ministério da Economia (empresas transportes, infraestruturas e administrações portuárias).
Fonte: CGE/2014 e serviços processadores.
Às 46 empresas foi entregue € 6.478 M, correspondente a 97% dos fluxos para o SPE. Foram principais beneficiárias as empresas de transportes e de infraestruturas que receberam € 4.810 M [com destaque para a CP (€ 2.307 M) e as Estradas Portugal (€ 793 M)], as sociedades veículo criadas no âmbito do BPN (€ 526 M), os hospitais EPE (€ 1 455 M) , a Refer (€ 363 M) e a Empordef (€ 208 M)].
Em subsídios a sociedades financeiras a CGE contabiliza o montante de € 75 M. Pelas razões apontadas (o classificador económico da despesa não distingue entre sociedades financeiras públicas e
sociedades financeiras privadas) não é possível quantificar o montante destinado às instituições
financeiras do SPE, tendo-se, no entanto, apurado junto da DGTF que, daquele montante, foi pago à
CGD a quantia de € 32 M referente a bonificação de juros.
Têm também significado as transferências correntes efetuadas pelo subsector dos SFA para empresas
públicas (incluindo EPR), que totalizaram € 74 M, com destaque para as efetuadas pelo Instituto do Turismo de Portugal (€ 24 M, dos quais € 15 M para a AICEP), pelo Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça (€ 22 M, para a ESTAMO) e pelo IAPMEI (€ 11 M, para a AICEP).
1 A 11 centros hospitalares (€ 373 M), 3 hospitais distritais (€ 33 M) e 4 unidades locais de saúde (€ 49 M).
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
As transferências de capital para empresas públicas atingiram € 89 M, com destaque para as efetuadas pelo IFAP (€ 59 M) e pelo IHRU (€ 5 M).
A despesa em outros ativos financeiros foi de € 46 M, referente a pagamentos em execução de avales ao Fundo de Contragarantia Mútuo (€ 40 M) e à Parque Expo’98 (€ 6 M).
Em 2014, foram ainda autorizadas operações relacionadas com entidades do SPE, no montante de
€ 0,5 M, referentes à assunção de passivos e à regularização de responsabilidades de sociedades anónimas de capitais públicos, previstas no artigo 120.º da LOE/2014.
6.2. Fluxos financeiros provenientes do SPE
As receitas provenientes do SPE constam do quadro seguinte, sendo de notar que a CGE apenas
especifica, dadas as já mencionadas limitações do classificador económico, os fluxos de juros e de
transferências correntes com origem em “sociedades não financeiras públicas”. Nos restantes casos os valores constam da CGE de forma agregada, tendo-se determinado os que respeitam a entidades do
SPE através do exame da informação prestada pelos serviços recebedores.
Quadro 63 – Fluxos financeiros com origem no SPE
(em milhões de euros)
Serviços Estrutura Classificação económica SFA Total
integrados (%)
Receitas correntes 370 6 376 49,1
Rendimentos de propriedade 370 4 374 48,9
Juros / Sociedades (*) não financeiras públicas - 1 1 0,1
Juros / Bancos e outras instituições financeiras 78 - 78 10,2
Juros / Administrações públicas / SFA (EPR) 45 - 45 5,9
Dividendos e participações nos lucros de sociedades (*) não financeiras (**) 44 1 45 5,9
Dividendos e participações nos lucros de sociedades financeiras (**) 202 2 205 26,7
Transferências correntes de Sociedades (*) não financeiras/Públicas 0 1 2 0,3
Receitas de capital 265 125 390 50,9
Transferências de capital 1 - 1 0,1
Ativos financeiros, dos quais 264 125 389 50,8
Empréstimos a médio e longo prazos / SFA (EPR) (a)
Alienação de partes sociais empresas 264 119 384 50,1
Total 635 131 766 100,0
(%) 82,9 17,1 100,0
(*) Sociedades e quase sociedades.
(**) Valores obtidos junto dos serviços processadores da receita, tendo-se excluído do total da rubrica as importâncias não referentes ao SPE.
(a) Os reembolsos, por EPR, de empréstimos do Estado totalizaram € 248 M, montante deduzido à despesa com empréstimos (cfr. Quadros 60 e 61).
Fonte: CGE/2014 e serviços processadores.
O total dos fluxos provenientes do SPE foi de € 766 M, correspondendo as receitas correntes a 49% e as de capital a 51% do total, constituindo receita dos serviços integrados € 635 M (83%) e dos serviços e fundos autónomos € 131 M (17%).
Destaca-se a alienação de partes sociais de empresas que ascendeu a € 384 M, correspondendo a parcelas da receita da privatização dos CTT (€ 345 M) e da REN (€ 39 M).
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Tribunal de Contas
Os dividendos e participações nos lucros de sociedades financeiras ascenderam a € 205 M, dos quais € 202 M respeitam ao Banco de Portugal e os de sociedades não financeiras a € 45 M, dos quais € 38 M da Parpública.
De juros de bancos e outras instituições financeiras públicas foram recebidos € 78 M (pagos pela CGD, referentes a obrigações de capital contingente) e de juros de empresas públicas EPR € 45 M (dos quais € 43 M pagos pela Metro do Porto).
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Tribunal de Contas
7. Fluxos Financeiros com as
Regiões Autónomas e com as
Autarquias Locais
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Tribunal de Contas
7. FLUXOS FINANCEIROS COM AS REGIÕES AUTÓNOMAS E COM AS AUTARQUIAS LOCAIS
O exame dos fluxos de receita e de despesa, orçamental e extraorçamental, entre a administração 1
central, incluindo a segurança social, e as administrações regional e local baseou-se nos dados
contidos nos mapas da CGE, na informação obtida através dos sistemas informáticos da DGO (SIGO e 2
SGR) e de validações junto das entidades envolvidas .
O OE prevê as transferências da administração central para as regiões autónomas no Mapa XVIII
(“Transferências para as regiões autónomas”), para os municípios no Mapa XIX (“Transferências para os
municípios” – FEF, FSM e IRS) e para as freguesias no Mapa XX (“Transferências para as freguesias” –FFF).
Por sua vez, a CGE integra apenas mapas relativos às transferências para as regiões autónomas e para
os municípios, que não sistematizam nem contêm a totalidade dos fluxos financeiros com as
administrações regional e local. O Relatório da Conta inclui (Quadros 57 e 60) informação adicional,
mas não os fluxos processados através de operações extraorçamentais.
Com base na informação recolhida pelo Tribunal, o quadro seguinte faz essa sistematização e apura
diferenças.
Quadro 64 – Fluxos financeiros para as Administrações Regional e Local em 2014
(em milhões de euros)
OE CGE (Mapas XVIII, Valores da execução Diferença
(inicial) XIX e Quadros 57 e 60) apurados TC
Regiões Autónomas 443 654 840 186
Mapas e quadros orçamentais 443 654 654 -
Transferências da administração central (Mapa XVIII) 426 425 425 -
Transferências da segurança social (Mapa XII) 17 36 36 -
Empréstimos da administração central - 193 193 -
Operações extraorçamentais - - 186 186
Autarquias Locais 2 361 3 001 3 381 380
Mapas e quadros orçamentais 2 361 3 001 3 001 -
Transfer. da adm. central para municípios (Mapa XIX) 2 176 2 176 2 176 -
Transfer. da adm. central para freguesias Mapa (XX) 185 - - -
Outras transfer. e subsídios para municípios e freguesias - 656 656
Empréstimos da administração central - 157 157
Transferências e subsídios da segurança social (Mapa XII) - 11 11 -
Operações extraorçamentais - - 380 380
Fonte: OE, CGE, SIGO e informação prestada pelas entidades.
Nos fluxos da administração central para as regiões autónomas, não constam do Mapa XVIII da CGE
os empréstimos a médio e longo prazos (€ 193 M) e, tal como no Quadro 57, as operações extraorçamentais (€ 186 M).
1 Não abrange os fluxos relativos aos sistemas contributivos (SS, ADSE, CGA).
2 No que respeita aos fluxos com as regiões autónomas a validação foi realizada através das Secções Regionais do TC.
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Quanto às autarquias locais, os Mapas XIX e XX do OE e XIX da CGE, incluem as transferências 1
para os respetivos fundos (FEF, FSM e FFF) e a participação variável dos municípios no IRS , mas
não consideram um conjunto de fluxos que totalizam € 1.193 M: outras transferências e subsídios (€ 656 M), empréstimos a médio e longo prazos (€ 157 M) e, do mesmo modo que no Quadro 60, as operações extraorçamentais (€ 380 M).
7.1. Fluxos financeiros com as Regiões Autónomas
7.1.1. Da Administração Central para as Regiões Autónomas
O OE previa, inicialmente, transferências para a administração regional no montante de € 426 M (€ 2 174 M para a Madeira e € 252 M para os Açores) , valor que não incluía os ativos financeiros/empréstimos (€ 386 M) e as transferências e subsídios da segurança social (€ 53 M). Este valor global inicial, de € 866 M, sofreu anulações de € 116 M (€ 100 M nos ativos financeiros e € 16 M no subsector segurança social), ascendendo no final a € 750 M. A execução orçamental foi de € 654 M (incluindo € 36 M da segurança social), menos € 347 M que em 2013, conforme se mostra no quadro seguinte:
Quadro 65 – Fluxos financeiros destinados à Administração Regional
(em milhões de euros)
Pagamentos Variações Entidades pagadoras Tipologia
2013 2014 2014/2013
Operações orçamentais
Região Autónoma da Madeira 600 366 -235
DGTF - Cap. 60 Empréstimos a médio e longo prazos 358 193 -166
ACSS,IHRU, IAPMEI,IFAP E INAC Diversos - - -
Gabinete do Representante da RAM Lei de meios ao apoio e reconstrução na RAM e repartição de solidariedade 242 173 -69
Região Autónoma dos Açores 319 252 -67
DGTF - Cap. 60 Subsídios - - -
Gabinete do Representante RAA Fundo de Coesão e repartição de solidariedade 318 251 -67
ACSS, IFAP, INAC, IHRU e IAPMEI Diversas 1 1 0
Total Regiões Autónomas 919 618 -301
Segurança Social 82 36 -46
Total das Operações orçamentais das Regiões Autónomas 1 001 654 -347
Operações extraorçamentais
Região Autónoma da Madeira 130 45 -85
IFDR FEDER e Fundo de Coesão 110 25 -85
IGFSE P.O. Madeira (RUMOS) 18 16 -1
IFAP PRODERAM 3 4 1
Região Autónoma dos Açores 232 142 -91
IFDR FEDER e F. Coesão 194 126 -68
IGFSE P.O. Açores (PRO-Emprego) 39 15 -24
IFAP FEAGA e PRORURAL 0 1 1
Total das Operações Extraorçamentais das Regiões Autónomas 362 186 -176
Total geral 1 363 840 -523
Fonte: SIGO e informação prestada pelas entidades intervenientes, designadamente no que toca às operações extraorçamentais, pela Agência para o
Desenvolvimento e Coesão (ex-IGFSE e ex-IFDR) e pelo IFAP.
1 Em 2014 passou a ser processado em receita e despesa orçamental.
2 De acordo com o Mapa XVIII do OE inicial.
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Tribunal de Contas
Dos € 654 M executados por operações orçamentais, 65% (€ 424 M) resultaram da aplicação da Lei 1
das Finanças Regionais (Açores – € 251 M e Madeira – € 173 M) e 29% (€ 193 M) decorreram de empréstimos a médio e longo prazos à Madeira. O valor remanescente, € 3 M, respeita à segurança social.
Os fluxos extraorçamentais totalizaram € 186 M, € 142 M destinados aos Açores e € 45 M à Madeira. Segundo a informação recolhida junto das entidades executoras, estes fluxos corresponderam à
execução de fundos comunitários, maioritariamente do FEDER e Fundo Coesão (Açores - € 126 M e Madeira - € 25 M), P.O. Açores – Pro-Emprego (€ 15 M), P.O. Madeira – RUMOS (€ 16 M).
7.1.2. Das Regiões Autónomas para a Administração Central
No quadro seguinte apresentam-se os fluxos orçamentais provenientes das administrações regionais
para a administração central.
Quadro 66 – Fluxos financeiros da Administração Regional destinados à Administração Central
(em milhões de euros)
Administração Execução Variação
Central 2013 2014 Valor %
SFA 10 8 -3 -27
RAA 8 6 -2 -29
RAM 3 2 -1 -20
SI 43 74 31 72
RAA 4 19 15 376
RAM 39 55 16 41
Total 53 81 28 53
Fonte: CGE, SIGO e SGR.
Do total das receitas, € 2 81 M (mais € 28 M do que em 2013), € 57 M provieram da Madeira e € 24 M dos Açores. Destaca-se no subsector dos SI, a DGTF, que recebeu € 72 M, relativos ao reembolso de empréstimos e de juros.
7.2. Fluxos financeiros com as Autarquias Locais
7.2.1. Da Administração Central para as Autarquias Locais
– 3O OE, no Mapa XIX “Transferências para os municípios”, previa a transferência de € 2.176 M , destinando-se € 2.025 M às autarquias do continente, € 90 M às dos Açores e € 61 M às da Madeira, incluindo o Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF), o Fundo Social Municipal (FSM) e a participação
variável no IRS.
No Mapa XX – “Transferências para as freguesias”, inscreveu € 185 M, respeitando € 175 M às freguesias do continente, € 4 M às da Madeira e € 7 M às dos Açores, correspondentes ao Fundo de Financiamento das Freguesias (FFF).
1 Repartição de Solidariedade e Fundo de Coesão para as regiões ultraperiféricas.
2 O Quadro 57 da CGE apresenta € 43 M por não incluir os juros de empréstimos (€ 38 M).
3 A serem realizadas pela DGAL.
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A execução (abrangendo transferências, subsídios e empréstimos) foi a que se evidencia seguidamente:
Quadro 67 – Fluxos financeiros destinados à Administração Local
(em milhões de euros)
Pagamentos
Entidade Processadora Tipologia Variação 2013 2014
2014/2013
Municípios – Fundo de Emergência Municipal 1 0 -1
Municípios – Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF) 1 752 1 701 -51
Municípios – Fundo Social Municipal (FSM) 141 141 -
Municípios – Transportes Escolares 23 23 -
Direção-Geral das Autarquias Locais Municípios – Produto da participação no IRS - 335 365
Freguesias – Fundo de Financiamento das Freguesias (FFF) 184 184 -
Freguesias – Remunerações dos Eleitos Locais 6 6 -
Freguesias – Cooperação Técnica e Financeira - - -
Áreas Metropolitanas e Associações de Municípios 5 5 -
Subtotal DGAL 2 113 2 396 283
ARSLVT, ARSC, ARSN e INEM Saúde 2 2 -
IHRU Habitação 22 6 -17
IFAP Agricultura 9 3 -6
Turismo de Portugal Turismo 42 45 3
IEFP Emprego e Formação Profissional 42 59 17
DRE’s e estabelecimentos de ensino não superior Educação e ensino 386 304 -82
Empréstimos a médio e longo prazos 495 155 -339 DGTF – Cap. 60 (Despesas excecionais)
Diversas 2 1 -1
Outros Organismos Diversas 15 18 3
Subtotal (SI e SFA excluído DGAL) 1 013 594 -420
Subtotal 3 126 2 990 -136
Segurança Social 10 11 1
Total das Operações Orçamentais 3 136 3 001 -135
Operações Extraorçamentais
AD&C QREN, FEDER e FC - 262 262
IFAP PRODER e Outros 28 24 -4
IGFSE POPH 6 9 3
IFDR QREN – FEDER e outros 538 84 -454
IFCNF Baldios - 1 1
Total 571 380 -191
Total geral 3 707 3 381 -326
Fonte: OE; CGE; SIGO; informação prestada pelas entidades intervenientes.
Do montante executado por operações orçamentais (€ 3.001 M), 80% (€ 2.396 M) foram processados pela DGAL, destinando-se € 2.200 M aos municípios, € 191 M às freguesias e € 5 M às áreas metropolitanas e comunidades intermunicipais, mais € 283 M do que em 2013, devido essencialmente à integração da “participação variável dos municípios no IRS” que em 2014 foi integrada nas operações
1orçamentais .
Dos € 2.176 M previstos no Mapa XIX do OE para os municípios foram efetivamente transferidos pela DGAL € 2 2.162 M , tendo ocorrido retenções no valor de € 14 M devido a:
1 Em 2013, foi de € 392 M, processados à margem do OE.
2 Inclui € 72 M que foram pagos diretamente a entidades credoras dos municípios, nomeadamente SNS, ADSE e outras
(penhoras, bancos, DGTF, etc.).
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Tribunal de Contas
€ 1,6 M relativos a 0,1% do FEF dos municípios do continente, que constituiu receita própria 1
da DGAL ;
€ 0,7 M por incumprimento da prestação atempada de informação financeira à DGAL e à 2
DGO ;
€ 11,7 M por violação dos limites de endividamento (sendo que as reduções das transferências 3
são afetas ao Fundo de Regularização Municipal ).
A par dessas retenções ocorreram restituições aos municípios no montante de € 10,5 M (€ 7,0 M – Fundo de Regularização Municipal; € 3,5 M – libertação de retenções por incumprimento de prestação de informação).
As verbas processadas pelas demais entidades (SI e SFA, exceto DGAL) atingiram € 594 M, menos € 420 M do que no ano anterior, em resultado da diminuição dos empréstimos a médio e longo prazos. Aquele montante, pago por diversos organismos, teve a seguinte utilização:
Gráfico 20 – Verbas para as Autarquias Locais excluindo os fluxos processados pela DGAL
Fonte: OE; CGE; SIGO; informação prestada pelas entidades intervenientes.
Destacam-se nos pagamentos por outras entidades que não a DGAL, os efetuados por serviços do
Ministério da Educação € 304 M (51,2% do total), com relevo para as verbas destinadas ao “pessoal não docente das escolas básicas e da educação pré-escolar” (€ 160 M), à educação pré-escolar (€ 70 M) e aos “assistentes operacionais” (€ 18 M).
Nas operações extraorçamentais, foram registados € 380 M, menos € 191 M do que em 2013, destacando-se os fundos comunitários transferidos pela AD&C (€ 262 M) para financiamento dos projetos enquadrados no QREN, FEDER e FC e pelo IFDR, € 84 M, para financiamento QREN, FEDER e outros.
1 Nos termos do artigo 93.º do OE.
2 Cfr. artigo 78.º da Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro que estabelece o regime financeiro das autarquias locais e das
entidades intermunicipais. 3 Cfr. artigos 95.º do OE e 67.º da Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro.
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7.2.2. Das Autarquias Locais para a Administração Central
O quadro seguinte sintetiza os fluxos da administração local para a administração central.
Quadro 68 – Fluxos financeiros da Administração Local destinados à Administração Central
(em milhões de euros)
Execução Administração Central
2013 2014
Receitas orçamentais
SFA 59 49
SI 38 139
Total operações orçamentais 97 189
Receitas extraorçamentais
SFA - 1
Total 97 190
Fonte: CGE, SIGO e SGR.
Destaca-se: no subsector dos SI, € 187 M destinados à DGTF relativos a reembolsos de empréstimos concedidos a diversas autarquias locais; e nos SFA, € 35 M de pagamentos à ACSS relativos a encargos com os trabalhadores da administração local por prestações de saúde pelo SNS.
Também nas receitas recebidas de autarquias locais constata-se uma diferença em relação ao Quadro
60 da CGE, que não inclui € 20 M de juros recebidos.
Em contraditório, a DGO refere que: “(…) Os mapas XVIII e XIX referenciados tratam somente os fluxos com a natureza de transferências para as Regiões Autónomas e Autarquias Locais provenientes da
Administração Central, sendo que a integralidade dos fluxos orçamentais consta dos Quadros 57 e 60 incluídos
no Relatório da CGE 2014”. Além de outros fluxos, os mapas mencionados não incluem a totalidade das
transferências da administração central para as Regiões Autónomas e as Autarquias Locais, enquanto
os referidos quadros não abrangem as operações extraorçamentais e os juros.
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8. Benefícios Fiscais, Subsídios
e Outras Formas de Apoio
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8. BENEFÍCIOS FISCAIS, SUBSÍDIOS E OUTRAS FORMAS DE APOIO
8.1. Benefícios Fiscais
No Relatório e Parecer sobre a CGE o Tribunal examina os apoios concedidos através dos benefícios 1
fiscais (BF). Ao atribuir BF o Estado renuncia à receita que seria obtida caso fosse aplicado o regime
de tributação-regra de cada imposto a factos ou a contribuintes a ele sujeitos. Essa receita cessante é 2
designada por Despesa Fiscal (DF), prevista no OE por imperativo constitucional e relevada na CGE 3
de acordo com o Classificador dos BF (CBF) .
4
A apreciação do Tribunal sobre a DF relevada na CGE decorre da evidência recolhida no âmbito dos
trabalhos realizados para o presente Parecer que envolveram a formulação de questionários e exame
das respostas dos serviços responsáveis, a revisão de ficheiros informáticos de dados e sua
reconciliação com mapas de suporte e o exame de uma amostra representativa das operações de
quantificação da DF. Do exame efetuado resulta, em síntese:
A DF relevada na CGE de 2014 (€ 1.920 M) supera em 14,5% a de 2013 (€ 1.678 M), na sequência do aumento de € 133 M em IRS e de € 128 M em IRC – vide 8.1.1.
A CGE não releva toda a DF quantificada pela AT omitindo € 34 M em IRC – vide 8.1.1.
5A CGE releva 332 € M de DF em IS proveniente de três verbas da Tabela Geral do IS (TGIS) . Porém, foram ainda declarados € 103.917 M, por operações e atos isentos relativos às restantes verbas da TGIS, sem quantificação de DF pela AT, alegadamente por insuficiências do sistema
de informação e controlo desse imposto. Acresce que a DF potencial resultante da aplicação
das taxas mínimas previstas na TGIS aos montantes declarados ascende a € 143 M – vide 8.1.2.
A criação, em 2014, dos BF em IRC por “reinvestimento de lucros e reservas”, “Regime fiscal das entidades organizadoras das finais das competições da UEFA” e “Regime especial aplicável aos ativos
por impostos diferidos” sem as medidas destinadas à cobertura da respetiva receita cessante, não
cumpriu a LEO na medida em que vai reduzir a receita do imposto (a partir de 2015), não
contribuindo para a consolidação orçamental – vide 8.1.2. e 8.1.3.
A informação disponível sobre os BF e a sua inventariação continuam insuficientes faltando, ainda, aprovar as fontes de informação, a metodologia e os procedimentos de quantificação e
de controlo da DF, o que inviabiliza a sua quantificação integral e fiável – vide 8.1.2. e 8.1.5.
As deficiências detetadas nos sistemas e nos procedimentos de controlo da receita cessante afetam a integralidade e a fiabilidade da informação relativa aos BF, mantendo o Tribunal
reservas sobre a DF relevada na CGE, manifestamente subavaliada – vide 8.1.4. a 8.1.6.
1 Nos termos do artigo 2.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais (EBF) aprovado pelo Decreto-Lei n.º 215/89, de 1 de julho:
“Consideram-se benefícios fiscais as medidas de carácter excecional instituídas para tutela de interesses públicos extrafiscais relevantes que sejam superiores aos da própria tributação que impedem”.
2 Nos termos do artigo 106.º da Constituição da República Portuguesa e dos artigos 6.º, 8.º, 13.º, 24.º, 32.º e 37.º da LEO.
3 O CBF foi aprovado pela Deliberação n.º 1447/2007 do Conselho Superior de Estatística, publicada no Diário da
República, 2.ª série, n.º 144, de 27 de julho. 4 Tendo por referência os regimes de tributação de cada imposto, a LGT, o EBF, a LEO, os OE de 2012 a 2014, os
resultados da última reavaliação dos BF (em 2005) e referenciais internacionais neste domínio. 5 A TGIS prevê 34 verbas suscetíveis de isenção.
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A falta de informação sobre parte dos BF, a subavaliação recorrente da DF pela AT e a sua inadequada
relevação na CGE, em suma, a subsistência das principais deficiências detetadas pelo Tribunal (e
objeto recorrente das suas recomendações) constituem limitações importantes para o exame e para
uma opinião de auditoria sobre os valores envolvidos.
8.1.1. Subavaliação da despesa fiscal na CGE
A evolução da DF relevada na CGE de 2012 a 2014 consta do quadro e do gráfico seguintes:
Quadro 69 – Evolução da despesa fiscal Gráfico 21 – Evolução da despesa fiscal
(em milhões de euros)
Valor Evolução Imposto
2012 2013 2014 2013/12 2014/13 2014/12
IRS 251 269 402 18 133 151
IRC 448 745 872 297 127 424
IS 28 370 332 342 -38 304
IUC 7 7 7
ISV 30 26 29 -4 3 -1
IVA 135 109 112 -26 3 -23
ISP 137 158 164 21 6 27
IABA+IT 2 2 2 0 0 0
Total 1 030 1 678 1 920 648 241 889
A DF em IRS e em IRC quantificada no ano é relativa ao exercício anterior.
Fonte: CGE.
A DF relevada na CGE de 2014 (€ 1 2 1.920 M ) supera a de 2013 em 14,5% (€ 242 M) devido ao 3
registo, pela primeira vez, da DF por BF em IRS relativos a “Residentes não habituais” (€ 60 M) e ao 4
“e-Fatura” (€ 19 M), da DF por BF em IRC relativo ao “Crédito Fiscal Extraordinário ao Investimento” 5
(CFEI) (€ 218 M) e, por fim, da DF por BF em IUC (€ 7 M).
6Porém, a CGE continua a não relevar toda a DF quantificada pela AT . Concretamente, € 34 M em IRC por BF ao “reinvestimento dos valores de realização”.
1 DF de 139 BF (18 em IRS, 47 em IRC, 7 em IVA, 9 em IUC, 28 em IS, 17 em ISV, 10 em ISP, 2 em IABA e 1 em IT).
2 A evolução reporta-se, com as limitações assinaladas, à DF relevada na CGE, dependendo a apreciação dessa evolução
de efetiva e integral relevação da DF na CGE. 3 Nos termos do artigo 16.º do CIRS e do Código Fiscal do Investimento em vigor até 5 de novembro de 2014 (Decreto-
Lei n.º 249/2009, de 23 de setembro), por força do disposto no n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro,
na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho. 4 Dedução, em sede de IRS, de IVA suportado em fatura, nos termos da alteração ao artigo 78.º do CIRS (deduções à
coleta) introduzida pela Lei do OE para 2014 (artigo 175.º). 5 O CFEI foi criado pela Lei n.º 49/2013, de 16 de julho, e vigorou apenas nesse ano. A receita cessante desse BF
estimada pela AT foi de € 221 M e a DF resultante da utilização desse BF em 2013 é a relevada na CGE de 2014. 6 Em contraditório, a AT reitera que o “reinvestimento dos valores de realização” e o” regime de tributação especial pelo grupo de sociedades” não integram o conceito de BF. Remete-se, pois, para a fundamentação expressa pelo Tribunal em Pareceres anteriores – vide 8.1.6. e 8.1.1 dos Pareceres sobre as CGEde 2011 e de 2012.
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Tribunal de Contas
Em contraditório, a AT alega: “Não se entende, assim, a afirmação do TC de que a despesa fiscal em IRC se encontra subavaliada, designadamente pelo facto de não incluir 34 M€ referentes ao regime geral do reinvestimento, quando (…) refere (…) a necessidade de a AT proceder, fundamentadamente, à rigorosa inventariação dos BF (…). Contudo e numa aparente dualidade de critérios, o TC vem considerar que o facto de um montante – que, em nosso entender, é claramente imputável a um desagravamento estrutural – não ter sido considerado no cômputo da despesa fiscal conduz a uma subavaliação desta”.
É certo que a completa e rigorosa inventariação dos BF, por imposto, tem sido recorrentemente
recomendada pelo Tribunal, por ser essencial para distinguir a receita cessante proveniente desses
benefícios, a quantificar e relevar como DF nos termos legais, das restantes perdas de receita por
desagravamentos fiscais estruturais que integram o regime de tributação-regra de cada imposto. Nesse
sentido o Tribunal também tem sublinhado a importância de quantificar todas as perdas de receita por
desagravamentos fiscais (como prevê o EBF), por isso ser necessário para a apreciação eficaz dos BF.
1
É neste quadro que o Tribunal tem concluído fundamentada e reiteradamente que o “reinvestimento dos
valores de realização” e o “regime de tributação especial pelo grupo de sociedades” são BF.
Não há pois nem qualquer “dualidade” nem inconsistência. Cabe à AT inventariar os BF e quantificar
todas as perdas de receita por desagravamentos fiscais sendo competência do Tribunal fiscalizar a
legalidade e regularidade das receitas públicas, incluindo as receitas cessantes.
Por insuficiência de informação sobre os BF utilizados pelos contribuintes e por falta de metodologia
para a quantificação da DF aprovada pela AT – vide 8.1.3. a 8.1.5. – também continua por quantificar e
relevar a DF seguinte:
Em IRC, por BF à “ 2dedução de prejuízos fiscais” e ao “regime de tributação especial pelo grupo de 3 4
sociedades” e, em IRS, por BF aos“arrendatários de imóveis de fundos de investimento” .
Em IS, por operações e atos isentos enquadrados em 31 verbas da TGIS com taxas de imposto 5
diferenciadas . A DF potencial resultante da aplicação das taxas mínimas previstas na TGIS
aos montantes declarados ascende a € 143 M.
6Em IVA, por isenções e operações sujeitas a taxa reduzida ou intermédia .
A subavaliação da DF na CGE, por omissão de montantes conhecidos, é material e a ela acrescem
valores indeterminados, também relevantes, suscitando reservas os primeiros e reparos os segundos.
1 A mais recente fundamentação consta das páginas 62 e 63 do Relatório de Auditoria n.º 24/2015 (2.ª Secção) disponível
em www.tcontas.pt.2 Nos termos do artigo 52.º do CIRC.
3 Nos termos do artigo 69.º do CIRC, na redação que vigorou até 2013 – vide 8.1.1. do Parecer sobre a CGE de 2012e
§ 23 do Relatório n.º 19/2014 (2.ª Secção). 4 Nos termos do Regime Jurídico dos Fundos de Investimento Imobiliário para Arrendamento Habitacional (FIIAH),
aprovado pelo artigo 102.º da LOE para 2009. 5 Foram declarados € 103.917 M de operações e atos isentos previstos nas verbas 2 a 27.2. da TGIS.
6 Caso das operações isentas previstas nos n.os 15 e 30 do artigo 9.º do CIVA e das operações com finalidade extrafiscal
sujeitas a taxa reduzida ou intermédia (v.g. verbas 1.9, 2.14, 2.17 da Lista I e 1.10, 2.5 e 2.6 da Lista II do CIVA).
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8.1.2. Insuficiente quantificação da despesa fiscal por imposto
8.1.2.1. Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares
Na DF em IRS relevada na CGE (€ 402 M), os BF a ”pessoas com deficiência” representam 63% (€ 251 M). Porém, no método de cálculo utilizado para quantificar essa DF não são tidas em conta as
1“perdas a recuperar” nem o “reinvestimento dos valores de realização resultantes da alienação de bens
imóveis”pelos contribuintes com deficiência, apurando-se um rendimento tributável superior ao que
resultaria com a inclusão dessas perdas, e que tem como consequência a sobreavaliação da DF.
2
A AT reconheceu tais erros e afirmou que a sua correção se “encontra em fase de implementação”.
Também “pretende evoluir para uma repartição mais rigorosa”assente na “determinação do valor efetivo da
DF correspondente às deduções à coleta” e na quantificação da DF imputável à “isenção por diferença 3
entre o valor total da DF dos deficientes e o valor relativo à dedução à coleta” . Confirmou ainda que a
quantificação da DF de“pessoas com deficiência” abrange a “isenção do rendimento e todas as deduções à
coleta inerentes à condição de deficiente, nelas se incluindo as do artigo 87.º do CIRS”. Ora, nas deduções à 4
coleta por“pessoas com deficiência” o legislador inclui deduções de despesas com educação suscetíveis 5
de inclusão na tributação-regra do imposto e, portanto, de qualificação como desagravamentos fiscais 6
estruturais, aliás, o que sucede com as despesas de educação dos sujeitos passivos sem deficiência .
Em contraditório a AT alega: “a dedução prevista no n.º 2 do artigo 87.º do Código do IRS refere-se a despesas de educação e reabilitação, não dispondo a AT de informação que permita efetuar a segregação entre
estes dois tipos de despesas, em ordem a considerar a dedução correspondente às despesas de educação nos
termos aplicáveis aos sujeitos passivos sem deficiência”.
Qualificar tais deduções como BF ou não, consoante o sujeito passivo seja ou não deficiente, ilustra 7
bem a necessidade de a AT proceder, fundamentadamente, à rigorosa inventariação dos BF nos 8 9
termos exigidos pelo EBF distinguindo-os dos desagravamentos fiscais estruturais .
1 Nos termos do artigo 55.º do CIRS.
2 Resposta ao Tribunal em 16-02-2015.
3 A desagregação dessa DF por tipo de BF (v.g. isençãoe dedução à coleta) tem resultado da repartição de 30% para as
isenções e de 70% para as deduções à coleta, o que não se encontra suportado por qualquer tratamento estatístico (v.g.
dados históricos) nem foi objeto de formalização e aprovação. 4 Nos termos do n.º 2 do artigo 87.º do CIRS. A distinção entre BF e desagravamento fiscal estrutural também se coloca
para outras deduções à coleta referidas no artigo 87.º (v.g. no n.º 1). 5 Porque assentes no princípio da capacidade contributiva e no regime de tributação de rendimento legalmente previsto
no CIRS – vide Relatório relativo à “Reavaliação dos benefícios fiscais”, 2005, ponto V.2.2.1.1. 6 Deduções à coleta - Despesas de educação e formação - Artigo 83.º do CIRS (atual artigo 78.º-D do CIRS).
7 “O ponto de partida para qualquer estudo rigoroso dos benefícios fiscais deve ter presente a definição precisa dos
contornos e alcance normativo da tributação-regra, excluindo, desde logo, do conceito de benefício fiscal, todo o
desagravamento tributário que, expressa ou implicitamente, caiba no modelo instituído por essa tributação-regra, isto
é, que tenha natureza estrutural.” (…) “O conceito de benefício fiscal é um conceito operacional que tem interesse quer para efeitos de aplicação dos princípios gerais constantes no EBF, aos restantes benefícios ali não
regulamentados, quer para efeito de controlo da respetiva despesa fiscal, a incluir no relatório do OE (…) a medida desagravadora excecional para ser considerada benefício fiscal há de ter ainda fundamento extrafiscal, pois as
medidas que tenham mero fundamento fiscal, inserem-se no modelo de tributação-regra.” – Vide Nuno Sá Gomes,“Teoria Geral dos Benefícios Fiscais”, Título II, Pontos 3 e 4, Lisboa, 1991.
8 Nos termos do n.os 1 e 2, in fine, do artigo 2.º.
9 Nos termos do artigo 4.º do EBF: “1 - Não são benefícios fiscais as situações de não sujeição tributária. 2 –(…)
consideram-se, genericamente, não sujeições tributárias as medidas fiscais estruturais de carácter normativo que
estabeleçam delimitações negativas expressas da incidência”.
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Tribunal de Contas
8.1.2.2. Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas
Além das omissões reportadas, relativas à falta de quantificação e de relevação na CGE – vide 8.1.1. –
verificou-se que o método de cálculo utilizado na quantificação da DF em IRC (€ 872 M) continua a excluir os BF anualmente declarados por contribuintes com prejuízos fiscais. Tais BF devem ser
considerados, para efeitos de quantificação da DF, no ano em que o contribuinte apura lucro tributável,
na medida em que aumentam o valor dos prejuízos fiscais dedutíveis com a subsequente diminuição 1 2
do imposto liquidado . A AT apenas invoca a “elevada complexidade e acréscimo de custos associados”
para não quantificar essa DF (deficiência que concorre para a subavaliação da DF em IRC).
3
Como referido, em 2014 foram criados BF em IRC relativos “ao reinvestimento de lucros e reservas” , ao 4
“Regime fiscal das entidades organizadoras das finais das competições da UEFA” e ao “Regime especial 5
aplicável aos ativos por impostos diferidos” . A criação desses BF sem ter sido acompanhada pelas 6
medidas destinadas à cobertura da respetiva receita cessante, não cumpriu a LEO e vai diminuir a
receita do imposto a partir de 2015, não contribuindo para a consolidação orçamental.
Para o BF relativo ao “Regime fiscal das entidades organizadoras das finais das competições da UEFA”, o 7
MF estimou uma DF “inferior a 1 milhão de euros” . Porém, a AT alega não ter “informação que permita 8
a quantificação da respetiva despesa” por ser“aplicável exclusivamente a entidades não residentes” .
Ora, a CGE “deverá conter todos os (…) elementos que se mostrem adequados a uma prestação clara e 9
completa das contas públicas” e “sempre que o julgar necessário, pode a administração fiscal exigir dos interessados os elementos necessários para o cálculo da receita que deixa de cobrar-se por efeito das situações
10de não sujeição tributária” .
A DF em IRC por “isenções definitivas” (€ 50 M) diminuiu 13%. Após o exame do Tribunal à DF de 11
2013 ter detetado indevida quantificação , a AT aplicou medidas para melhorar a qualidade dos dados 12
através de alterações do suporte declarativo . Contudo, do exame da DF de 2014 resultou que ainda 13
subsistem erros dessa natureza , o que coloca em causa a fiabilidade da DF por isenções em IRC.
1 A DF é quantificada pelo método da receita cessante, no qual a DF é o imposto devido sem considerar os BF utilizados.
Porém, no ano em que sejam deduzidos prejuízos fiscais deve considerar-se, também, o efeito dos BF que concorreram
para os prejuízos fiscais deduzidos e quantificada a respetiva DF. 2 Resposta da AT em 12/06/2015.
3 A LOE para 2014 (artigo 208.º) aditou o capítulo XIII à parte II do EBF sobre o benefício ao reinvestimento de lucros e
reservas – regime de incentivos fiscais ao investimento em favor de pequenas e médias empresas constituído pela dedução por lucros retidos e reinvestidos (DLRR). O Decreto-Lei n.º 162/2014, de 31 de outubro, aprovou o Código
Fiscal do Investimento e revogou os artigos do EBF que estabeleciam o regime da DLRR, o qual passou a fazer parte
desse Código (Capítulo IV). A Portaria n.º 297/2015, de 21 de setembro, procedeu à respetiva regulamentação A DF do
BF (DLRR) utilizado em 2014 será relevada na CGE de 2015 (ano de entrega das declarações de rendimentos de 2014). 4 Nos termos da Lei n.º 24/2014, de 28 de abril, os rendimentos dessas entidades estão isentos de IRS e de IRC.
5 Nos termos da Lei n.º 61/2014, de 26 de agosto, que aprovou o referido regime.
6 Nos termos da alínea v) do n.º 1 do artigo 37.º da LEO.
7 Resposta do MF em 23/06/2015.
8 Resposta da AT em 12/06/2015.
9 Nos termos do n.º 7 do artigo 76.º da LEO.
10 Nos termos do n.º 3 do artigo 4.º do EBF.
11 Vide Relatório de Auditoria n.º 24/2015 (2.ª Secção).
12 Anexo D da declaração Modelo 22, a vigorar a partir de 2014.
13 Rendimentos provenientes de quotas e de subsídios (não sujeitos a IRC) foram declarados como rendimentos isentos
(v.g. € 20.384.492,55 de rendimentos (não sujeitos a IRC) declarados com o código 049 - Outras Isenções Definitivas).
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Sendo a DF em IRC quantificada com base nos montantes declarados pelos contribuintes importa, face
à sua relevância, intensificar os controlos inspetivos e/ou implementar outros mecanismos (v.g.
cruzamentos de dados) para confirmar a veracidade dos correspondentes elementos declarativos, 1
definindo, assim, procedimentos de controlo para deteção e correção tempestiva de erros .
8.1.2.3. Imposto do Selo
O BF por “Aquisição gratuita de bens, incluindo usucapião” representa 78% (€ 258 M) da DF em IS relevada na CGE (€ 332 M). A redução dessa DF (€ 38 M) foi atenuada pela DF do BF por “Atos de
2Reorganização e Concentração de Empresas” que passa de € 0,2 M em 2013 para € 10,3 M .
Porém, a DF em IS continua subavaliada visto que os sujeitos passivos declaram outras operações e
€ 3atos isentos ( 103.917 M ) cuja DF não foi quantificada nem relevada na CGE. Essa omissão é responsabilidade da AT porquanto ao não exigir a discriminação das isenções declaradas pelas
4correspondentes verbas da TGIS , não possibilita a determinação da taxa aplicável e o cálculo do
5imposto que seria devido na ausência de norma de isenção . A omissão é materialmente relevante visto
que, da mera aplicação das taxas mínimas da TGIS às operações e aos atos isentos declarados
(€ 103.917 M), resulta uma DF potencial de € 6 143 M .
A AT reconhece que ainda não foram implementados “sistemas de indicadores estatísticos, de controlo, 7
análise e quantificação de benefícios fiscais” devido a “constrangimentos vários” . Alega também que,
atenta a “enorme experiência adquirida pela AT na criação e implementação de sistemas”, não é necessário
realizar estudos técnicos para suportar a sua posição de que a quantificação integral da DF em IS, “exequível do ponto de vista técnico (…), acarretaria (…) o crescimento dos custos de cumprimento(…)
8desproporcional ao ganho de informação em matéria de quantificação da despesa fiscal” . Em contraditório,
alega ainda: “Quanto à subavaliação da despesa ínsita neste ponto, sem prejuízo da pertinência da conclusão que lhe é inerente, cabe destacar que a “omissão potencial da DF de €143M”, resulta da aplicação da taxa mínima ao valor (€103.917 M),referente às “operações/factos isentos” do Anexo Q, relativos ao ano de 2014”.
Face ao quadro legal e à importância da quantificação da DF em IS, o Tribunal sublinha a necessidade
de a AT “promover a correta aplicação da legislação e das decisões administrativas relacionadas com as suas 9
atribuições e propor as medidas de caráter normativo, técnico e organizacional que se revelem adequadas” ,
bem como de fundamentar adequadamente as suas opções técnicas.
1 Vide “Manual de Boas Práticas na Medição de Gastos Tributários”, Centro Interamericano da Administrações Tributárias – CIAT (2011), Capítulo 1, Ponto 8.
2 Evolução devida à reorganização empresarial de uma instituição financeira que, por si só, representou 93% da DF.
3 Fonte: Declaração anual de informação contabilística e fiscal (Anexo Q) apresentada à AT pelos sujeitos passivos.
4 Verbas a que correspondem diferentes taxas de tributação.
5 A LOE para 2014 alterou o artigo 52.º do CIS para: “os sujeitos passivos (…) são obrigados a apresentar anualmente
declaração discriminativa do imposto do selo liquidado e do valor das operações e dos atos realizados isentos deste
imposto, segundo a verba aplicável da tabela, preferencialmente por via eletrónica.” 6 Face à diferença entre o decréscimo da DF potencial (de € 455 M em 2013 para € 143 M) e o do valor declarado (de
€ 126.111 M em 2013 para € 103.917 M) a AT responde, em 08-10-2015, que os “valores reportados correspondem aos declarados pelos sujeitos passivos no Anexo Q à IES” e que desconhece “quem são os titulares do encargo” e “as razões subjacentes à diferença de valores da Despesa Fiscal entre o ano de 2013 e 2014”.
7 Resposta da AT em 12-06-2015.
8 Resposta da AT em 10-09-2015. 9 Nos termos da alínea d) do n.º 2 do artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 117/2011, de 15 de dezembro, e da alínea e) do n.º 2
do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 118/2011, de 15 de dezembro.
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Tribunal de Contas
A AT deve discriminar a DF em IS por natureza e função, aquando da inventariação dos respetivos
BF, à semelhança do procedimento que desenvolve no domínio dos impostos sobre o rendimento com
base em formulários (Anexo H em IRS e Anexo D em IRC) com estrutura idêntica ao Anexo Q da
declaração anual.
As insuficiências e deficiências detetadas nos sistemas de informação e controlo da DF em IS
constituem verdadeiras limitações à sua rigorosa quantificação e suscitam a pertinência da tomada das
ações corretivas necessárias por parte da AT para que essa DF passe a ser devidamente quantificada e
relevada no Orçamento de Estado e na Conta Geral do Estado.
8.1.2.4. Imposto sobre o Valor Acrescentado
A DF em IVA (€ 112 M) provém, sobretudo, de isenções a “instituições particulares de solidariedade 1
social” e às “forças armadas e de segurança” (€ 77 M) que operam por restituição de imposto .
A DF em IVA continua subavaliada porque não é quantificada a despesa relativa a todas as operações 2
isentas ou sujeitas a taxa reduzida ou intermédia que visam prosseguir finalidades extrafiscais .
Permanece ainda por realizar a inventariação dos BF e os estudos técnicos necessários para proceder a
uma rigorosa definição das fontes de informação e dos métodos de cálculo da DF em IVA. A AT 3
pretende “identificar e explorar formas de apuramento” da DF em IVA no manual de quantificação da 4
DF que prevê terminar “em novembro de 2015, de forma a ser aplicado já em 2016” .
8.1.3. Concentração da despesa fiscal em IRC
A DF em IRC continua concentrada num reduzido número de benefícios e beneficiários, como
evidencia o quadro seguinte:
1 Através de processo administrativo da competência da Direção de Serviços de Reembolsos da AT.
2 Designadamente as operações isentas previstas nos n.º 15 e n.º 30 do artigo 9.º, nos artigos 13.º e 14.º e operações com
finalidades extrafiscais sujeitas a taxa reduzida ou intermédia (v.g. verbas 1.9, 2.14, 2.17 da Lista I e verbas 1.10, 2.5 e
2.6 da Lista II do CIVA). 3 Resposta da AT em 12-06-2015.
4 Resposta do MF em 14-09-2015.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Quadro 70 – Principais benefícios da despesa fiscal em IRC
(em milhões de euros)
% DF no DF dos % DF Benefício Fiscal DF
Total DMB dos DMB
Crédito Fiscal Extraordinário ao Investimento (CFEI) 218 25,0 16 7,3
Pessoas coletivas de utilidade pública e de solidariedade social 144 16,5 46 32,4
Sistema de Incentivos Fiscais em Investigação e Desenvolvimento Empresarial (SIFIDE) 109 12,5 25 22,5
Regime Fiscal de Apoio ao Investimento (RFAI) 79 9,1 40 49,8
1SGPS, Empresas de Capital de Risco (SCR) e Investidores de Capital de Risco (ICR) 50 5,8 46 91,8
BF ao investimento de natureza contratual (Grandes Projetos de Investimento) 46 5,3 36 77,5
Fundos de pensões e equiparáveis 46 5,3 36 78,0
Subtotal da DF em IRC 692 79,3 244 35,3
Total da DF em IRC 872 100,0
DMB – Dez Maiores Beneficiários.
Fonte: AT.
Os sete BF identificados originaram € 692 M de DF (79% da DF do imposto), dos quais € 244 M (35%) respeitam aos dez maiores beneficiários (com maior DF por BF). Os BF em IRC atribuídos no âmbito do “CFEI”, “a pessoas coletivas de utilidade pública e de solidariedade social” e no âmbito do “SIFIDE” representam 54% (€ 470 M) da DF em IRC. Da DF relativa ao BF a “SGPS” 91,8% (€ 46 M) respeita aos seus dez maiores beneficiários.
A elevada concentração da DF em IRC suscita a necessidade de reavaliação dos respetivos BF para
confirmação, formal e transparente, de que realizam os interesses públicos extrafiscais que 2
determinaram a sua atribuição . Com efeito, a concessão de BF só é justificável desde que vise
relevantes motivos económicos ou de justiça social claramente definidos e quantificados.
Subsiste, também, o incumprimento da LEO quando esta exige que, no ato de “criação ou alargamento
de quaisquer benefícios fiscais”, se identifiquem “medidas destinadas à cobertura da [respetiva] receita 3
cessante” .
São exemplos desse incumprimento os BF em IRC criados em 2014 – vide 8.1.2.2. – alegando o MF que “os incentivos foram criados por Lei da Assembleia da República mas não no âmbito da Lei do Orçamento
4do Estado (LOE), não se aplicando o disposto na alínea v) do artigo 37.º da LEO” . Ora, o critério para o disposto na LEO ser aplicável à criação de qualquer BF é o impacto orçamental da perda de receita daí
decorrente e não a forma jurídica do correspondente ato legislativo.
1 Revogado pela LOE para 2014 (com efeito na DF a relevar na CGE de 2015 e seguintes).
2 Reavaliação “cuja análise deverá ser feita em termos de avaliar a eficácia económico-financeira dos benefícios fiscais,
em si mesmos, e no confronto com outras medidas alternativas de intervenção pública, designadamente, mediante o
confronto com a eficácia das despesas diretas (subsídios, subvenções e outras comparticipações).” – Vide Nuno Sá Gomes, “Teoria Geral dos Benefícios Fiscais”, Título I, Ponto 1-IV.
3 Nos termos da alínea v) do n.º 1 do artigo 37.º da LEO.
4 Resposta do MF em 23-06-2015.
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Tribunal de Contas
Cabe ainda sublinhar que a manutenção de BF em IRC que operam por dedução à matéria coletável 1
conduz a vantagens fiscais tanto maiores quanto maior é o rendimento do sujeito passivo ,
constituindo esta falta de equidade uma das razões para que a doutrina advogue que esses BF apenas
sejam atribuídos a atividades desenvolvidas por pessoas coletivas de utilidade pública na prossecução 2
de funções inerentes ao Estado Social . A recomendação do Tribunal para o Governo rever o regime 3
legal dos BF que operam por dedução à matéria coletável de IRC persiste sem ser acolhida .
O objetivo orçamental da redução do défice público, a elevada concentração da DF em IRC, o tempo
já decorrido desde a última reavaliação dos BF (em 2005) e os demais aspetos enunciados conduzem o 4
Tribunal a reiterar a necessidade de se dispor de uma nova reavaliação .
8.1.4. Inadequada relevação da despesa fiscal
5
A DF é referida no Relatório do OE, estimada no OE (mapa XXI) e relevada na CGE (mapa 42).
Porém, continua por relevar de forma completa e apropriada, desde logo, não sendo identificados 6
todos os BF acompanhados da sua justificação económica e social como a LEO determina . Subsiste,
também, a inconsistência entre a previsão da DF no Relatório do OE (€ 7.380 M) e a inscrita no mapa XXI do OE (€ 1.378 M). A DF em IUC foi prevista no Relatório do OE (€ 6 M) mas não consta do respetivo mapa, tendo sido relevada, pela primeira vez, na CGE de 2014 (€ 7 M).
A informação relativa à DF continua a não estar organizada segundo o mesmo critério nos documentos
acima referidos (diferentes discriminações e denominações). Em IRS, ISP, IT, IABA e IS, a DF é
relevada no mapa XXI do OE de forma agregada com indicação genérica do BF. Em IRC é indicada
por tipo/modalidade técnica. Em IVA e ISV, é relevada por referência à norma ou ao diploma legal
que prevê o respetivo BF. Apesar das melhorias evidenciadas na relevação da DF na CGE – a DF em IRC passou a ser desagregada por BF – a DF em ISV mantém-se relevada de forma agregada com indicação genérica do BF (v.g. “outros benefícios” representam 10,3% (€ 3 M) da DF desse imposto).
As deficiências da informação orçamental sobre a DF também se verificam na previsão de “redução
adicional [da DF] de 333,2 milhões de euros, o que corresponde a uma diminuição de 4,3% face a 2013”no7
Relatório do OE para 2014 : a DF relevada na CGE em 2013 foi de € 1.678 M e a prevista no mapa XXI do OE para 2014 de € 1.378 M (menos 18%) e, por sua vez, a DF relevada na CGE de 2014 foi de € 1.920 M, mais 14,5% face a 2013.
1 Posição também expressa no relatório do Grupo de Trabalho para a avaliação dos BF constituído pelo Despacho n.º
130/97-XIII, do Ministro das Finanças. 2 A principal crítica conceptual às deduções à matéria coletável é a falta de equidade fiscal que originam (upside-down
effect) beneficiando, quase exclusivamente, os contribuintes com maiores rendimentos – Vide Stanley S. Surrey and Paul R. McDaniel, “Tax Expenditures”, Harvard University Press, 1985.
3 A mais recente é a Recomendação 4 do Relatório de Auditoria n.º 19/2014 (2.ª Secção).
4 Vide pontos 4.4.1, 6 e Recomendação 7 do Relatório de Auditoria n.º 19/2014 (2.ª Secção).
5 A LEO determina, ainda, a inclusão na LOE de um mapa orçamental sobre “Receitas tributárias cessantes dos serviços
integrados, dos serviços e fundos autónomos e da segurança social” - artigo 32.º 6 Nos termos da alínea t) do n.º 1 do artigo 37.º da LEO.
7 Os Relatórios do OE de 2012 a 2015 não observam o disposto na LEO porque não referem as matérias relevantes para a
apresentação e a justificação da DF inscrita nos mapas da LOE, nem atendem a que “as variáveis utilizadas nas previsões macroeconómicas e orçamentais constantes do relatório devem ter presente os resultados dos anteriores
desempenhos em matéria de previsões e os cenários de risco pertinentes” – vide alínea g) do artigo 36.º da LEO.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
A inconsistência da informação sobre a DF, sobretudo entre relatórios e respetivas leis do OE, em
incumprimento da LEO, inviabiliza a comparação entre a DF orçamentada e a efetivamente realizada, 1
que o Parecer deste Tribunal sobre a CGE deve comportar . Para assegurar essa comparabilidade é 2
necessário que a DF apenas contenha a previsão e a estimativa das receitas cessantes em virtude de
BF (desagravamentos fiscais excecionais) sem lhes adicionar perdas de receita provenientes de 3
desagravamentos fiscais estruturais .
4
O CBF, criado com o objetivo de identificar os BF e caraterizar e discriminar a respetiva DF , ainda
não foi revisto (apesar de se prever a sua atualização anual) de forma a considerar a sistematização dos
BF constante do EBF, incluindo todas as tipologias, modalidades e funções da DF. Essa falta de
atualização torna-o um instrumento inadequado para classificar de forma transparente e uniforme a
DF, impedindo a sua quantificação rigorosa e o seu controlo eficaz, face ao atual sistema fiscal.
A DF que não foi discriminada por “função/finalidade” sendo imputada à rubrica residual “Outros” da
função “Assuntos económicos” relevada na CGE de 2014 (€ 174 M) decresceu 73 % (€ 478 M) face a 2013. No entanto, subsistem ainda montantes elevados de DF por discriminar (58,8% em ISV e 19,7%
em IRS), o que prejudica a apreciação da eficiência e eficácia dos BF na prossecução dos objetivos 5
extrafiscais que determinaram a sua atribuição .
Os princípios e regras orçamentais constantes da LEO (v.g. unidade e universalidade, não
compensação e especificação) obrigam à relevação no OE e na CGE de todas as receitas do Estado,
incluindo a dedução das receitas cessantes em virtude de BF (DF). A relevação da DF pela AT
evidencia apenas o valor líquido da receita tributária, não permitindo conhecer as parcelas da operação
que lhe deram origem – a receita fiscal bruta e a DF.
A transparência das contas públicas no domínio da receita cessante por BF depende da integral
relevação e adequada discriminação da DF no OE e na CGE. Ora, a contabilização das receitas do
Estado compete às respetivas entidades administradoras que, nos termos legais, são responsáveis por
registar as operações contabilísticas em tempo oportuno, cronologicamente e sem lacunas no Sistema
de Gestão de Receitas (SGR).
Porém, apesar de a AT ser a entidade administradora das receitas fiscais, não regista a receita cessante
por BF no SGR (exceto a DF em IVA que opera por restituição de imposto), nem dispõe de sistema de
informação contabilístico que assegure tal registo, prejudicando a relevação integral, fiável e
tempestiva daquela perda de receita no OE e na CGE.
É mais do que oportuno que os serviços do Ministério das Finanças apliquem, como administradores
de receitas públicas, princípios e procedimentos que tornaram obrigatórios aos contribuintes (v.g.
implementação do e-fatura em poucos meses) por os reputarem essenciais para a eficácia do controlo
dessas receitas.
1 Nos termos do artigo 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de agosto.
2 Vide “Portugal Fiscal Transparency Evaluations”, Fundo Monetário Internacional – Relatório do País n.º 14/306.
3 Vide 8.1.5. do Parecer sobre a CGE de 2012.
4 Vide Deliberação n.º 1447/2007 do Conselho Superior de Estatística, de 27 de julho.
5 O OE não comporta a justificação económica e social dos BF prevista na alínea t) do n.º 1 do artigo 37.º da LEO.
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Tribunal de Contas
8.1.5. Ineficácia do controlo da receita cessante por benefícios fiscais
O Tribunal atualizou o exame dos sistemas de informação e controlo do processo de quantificação e 1
relevação da DF no OE e na CGE . As conclusões relevantes para a CGE de 2014 são as seguintes:
O processo de quantificação da DF não se encontra suportado por um sistema de informação específico e integrado (interligado com os sistemas de liquidação dos diferentes impostos).
Os sistemas de informação e controlo da receita cessante por BF não contêm dados suficientes sobre todos os BF para assegurar a quantificação integral e fiável da respetiva DF.
Os procedimentos de controlo vigentes são ineficazes para assegurar a regularidade, correção financeira e adequada relevação da DF no OE e na CGE.
A AT não contabiliza a receita cessante por BF no Sistema de Gestão de Receitas nem dispõe de sistema de informação contabilística para registar tal perda de receita na CGE.
Os procedimentos subjacentes à relevação da receita cessante por BF no OE e na CGE revelam falta de articulação entre a DGO, responsável pela elaboração dos documentos, e a AT,
responsável pela quantificação da DF.
A DF relevada na CGE continua subavaliada sobretudo em IRC, IVA e Imposto do Selo.
As insuficiências e deficiências detetadas nos sistemas de informação e controlo da receita cessante por BF e os erros materiais detetados na respetiva quantificação continuam a constituir
verdadeiras limitações para a quantificação com rigor da DF relevada na CGE.
Foram dirigidas recomendações ao Governo no sentido de serem supridas as deficiências enunciadas.
O MF referiu a elaboração de um “Manual de Quantificação de Despesa Fiscal” pela AT, para, em 2016, “melhorar a quantificação da despesa fiscal e, entre outros, aplicar um critério único de apuramento e
2discriminação das receitas tributárias cessantes” . No essencial, subsistem os motivos que suscitaram as
reservas do Tribunal, sendo as medidas (que vierem a ser aplicadas) suscetíveis de oportuno exame.
8.1.6. Deficiente controlo dos benefícios fiscais ao investimento contratual
3
Do exame da informação relativa aos contratos de concessão de BF ao investimento (contratos
fiscais) conclui-se que os respetivos sistemas de controlo continuam a ser deficientes, sobretudo, pela 4
falta de informação sistematizada sobre esses contratos e respetiva publicitação , bem como pela
reduzida intervenção das respetivas entidades fiscalizadoras e de acompanhamento, o Conselho de
Coordenação dos Incentivos Fiscais ao Investimento (CCIFI) e a AT.
1 Vide Relatório de Auditoria n.º 24/2015 (2.ª Secção) disponível em www.tcontas.pt.
2 Resposta do MF em 23-06-2015 (prevendo a conclusão do “Manual de Quantificação de Despesa Fiscal” em 2015).
3 Prestada pela AT e pelo CCIFI, neste caso, com o Relatório de Atividades de 1 de Junho de 2013 a 31 de julho de 2014.
Na sua resposta, o CCIFI refere que o “período de referência adotado para os relatórios de atividades não corresponde ao ano civil” e que “na sequência da nomeação do novo Conselho de Coordenação dos Incentivos Fiscais ao Investimento, através do Despacho n.º 5584/2015, de 19 de maio de 2015 (…) se encontra em fase de preparação o relatório do CCIFI que abrangerá o período de 1 de agosto de 2014 a 18 de maio de 2015”.
4 Está ainda por concretizar a criação, pelo CCIFI, da base de dados centralizada de todos os contratos fiscais negociados
prevista no artigo 9.º do seu Regulamento Interno (aprovado em 4 de fevereiro de 2010).
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
O quadro seguinte sintetiza a situação dos contratos fiscais e o controlo realizado pelo CCIFI e pelas
entidades gestoras:
Quadro 71 – Situação e controlo dos contratos fiscais
Situação dos contratos N.º de Contratos Contratos fiscalizados em 2014
em 31/12/2014 IAPMEI AICEP Total IAPMEI AICEP CCIFI
Aprovados 22 94 116 0 50 0
Resolvidos (*) 1 21 22 0 3 0
Findos (*) 9 36 45 0 14 0
Total 32 151 183 0 67 0
(*) Contratos resolvidos e findos após 2010.
Fonte: Ministério das Finanças.
Em 2014, os contratos fiscais não foram objeto de controlo pelo IAPMEI e, em especial, pelo CCIFI, a 1
quem compete a verificação do cumprimento, pelos promotores, dos contratos de concessão de BF ao 2
investimento, nomeadamente através dos relatórios que lhe devem ser enviados, anualmente, pelo
IAPMEI e pela AICEP, o que não se tem verificado.
3
Sobre a matéria dos contratos fiscais resolvidos , designadamente no que respeita aos efeitos da 4
resolução do contrato , a AT alega que “os benefícios fiscais de natureza contratual são da competência do
CCIFI, não sendo possível efetuar qualquer controlo em termos automáticos e em tempo de liquidação”e que 5
tal “controlo é efetuado à posteriori pelos serviços da Inspeção Tributária em articulação com o CCIFI” .
A informação sobre esses contratos mostra que a AT, no âmbito do controlo dos BF, não realizou
ações específicas visando liquidar e cobrar as importâncias correspondentes às receitas fiscais devidas 6
(por contratos resolvidos) nem instituiu procedimentos para cumprir esse objetivo, pelo que continua
a faltar um controlo sistemático e tempestivo desses contratos.
Ora, as competências próprias da AT em matéria de fiscalização e acompanhamento dos contratos de
concessão de BF ao investimento incidem sobre todas as vicissitudes que neles ocorrem, com
particular importância sobre as que emergem de resolução contratual, tanto mais que é desta que
resulta a obrigação de pagamento das receitas fiscais por cobrar acrescidas de juros compensatórios,
nos termos do artigo 35.º da LGT.
1 Nos termos dos artigos 14.º e 17.º do Código Fiscal do Investimento (CFI) aprovado pelo Decreto-Lei n.º 162/2014, de
31 de outubro. 2 Nos termos do n.º 2 do artigo 17.º do CFI, os relatórios são enviados ao CCIFI para efeitos do disposto no artigo 7.º do
EBF - controlo da verificação dos pressupostos dos BF e do cumprimento das obrigações impostas aos titulares do
direito aos benefícios. 3 Nos termos dos artigos 18.º, 20.º e 21.º do CFI.
4 Nos termos do n.º 1 do artigo 21.º do CFI, a resolução do contrato implica a perda dos BF concedidos, e ainda a
obrigação de pagar as importâncias correspondentes às receitas fiscais não arrecadadas, acrescidas de juros
compensatórios. 5 Resposta da AT em 12/06/2015.
6 No caso de não ter havido pagamento voluntário, nos termos do n.º 2 do artigo 21.º do CFI.
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Tribunal de Contas
8.2. Subsídios e outros apoios financeiros não reembolsáveis
Os apoios financeiros não reembolsáveis pagos, nos três últimos anos, pela administração central 1
(serviços integrados e SFA, excluindo a CGA ) a entidades não pertencentes ao sector público
administrativo, correspondentes às classificações económicas subsídios e transferências correntes e de
capital, constam do quadro seguinte:
Quadro 72 – Apoios financeiros não reembolsáveis (2012-2014)
(em milhões de euros)
Δ 2013/2014 Sectores destinatários 2012 2013 2014
Valor %
Empresas públicas 264 384 227 -157 -40,9
Empresas privadas 850 905 1 068 163 17,9
Bancos (*) 105 83 80 -3 -4,6
Companhias de seguros e fundos de pensões 30 34 44 10 30,9
Instituições sem fins lucrativos 626 715 704 -11 -1,5
Famílias (**) (excluindo a CGA) 1 025 1 079 955 -124 -11,5
Total dos apoios 2 900 3 200 3 078 -122 -3,8
Total da despesa da Administração Central 67 697 64 854 71 372
Total dos Apoios/Total da Despesa (%) 4,3 4,9 4,3
(*) Sobretudo bonificações de juros à habitação própria.
(**) Inclui empresários em nome individual.
Fonte: Sistema de Informação e Gestão Orçamental (SIGO).
Em 2014 estes apoios totalizaram € 3.078 M, menos € 122 M que em 2013, devido sobretudo à redução das verbas destinadas a empresas públicas (€ 157 M), famílias (€ 124 M, excluindo a CGA) e a, instituições sem fins lucrativos (€ 11 M) e ao aumento das verbas atribuídas a empresas privadas (€ 163 M) e a companhias de seguros e fundos de pensões (€ 10 M). Esses apoios representaram 4,3% da
2despesa consolidada da administração central e tiveram a seguinte distribuição por sector
beneficiário:
Gráfico 22 – Distribuição sectorial dos apoios financeiros em 2014
1 Pensões e outros abonos a famílias, não consubstanciando apoios financeiros, nos montantes de: € 7.785 M (em 2012),
€ 9.214 M (em 2013) e € 9.343 (2014). Em 2014, também não inclui a entrega da contribuição sobre o sector bancário ao Fundo de Resolução por não ser apoio financeiro (€ 287 M, classificados com transferências correntes para empresas públicas).
2 Cfr. ponto 3.4.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Por classificação económica e por sector institucional, os apoios financeiros da administração central
tiveram a seguinte distribuição, em 2014:
Quadro 73 – Apoios financeiros não reembolsáveis – por classificação económica (2014)
(em milhões euros)
Transferências Transferências Sector / Classificação Económica Subsídios Total %
correntes de capital
Empresas públicas 79 75 73 227 7,4
Empresas privadas 433 428 207 1 068 34,7
Bancos (*) 78 1 0 80 2,6
Companhias de seguros e fundos de pensões - 44 - 44 1,4
Instituições sem fins lucrativos 182 376 146 704 22,9
Famílias (**) (excluindo a CGA) 190 623 142 955 31,0
Total dos apoios 962 1 548 569 3 078 100,0
(%) 31,2 50,3 18,5 100,0
(*) Essencialmente bonificações de juros à habitação.
(**) Inclui empresários em nome individual.
Fonte: Sistema de Informação e Gestão Orçamental (SIGO).
Na despesa com apoios financeiros não reembolsáveis, a maior parcela foi concedida a título de
transferências correntes (50,3%), seguindo-se subsídios (31,2%), transferências de capital (18,5%) e está
concentrada em quatro Ministérios que representaram 84,5% do total: Agricultura e do Mar € 920 M (29,9%); Educação e Ciência € 757 M (24,6%); Solidariedade, Emprego e Segurança Social € 622 M (20,2%); e Finanças € 302 M (9,8%). Os SFA pagaram € 2.303 M (74,8%) e os serviços integrados € 775 M (25,2%), identificando-se no quadro seguinte as principais entidades pagadoras.
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Tribunal de Contas
Quadro 74 – Apoios financeiros não reembolsáveis – por entidade pagadora
(em milhões euros)
Serviços Integrados Serviços e Fundos Autónomos Total
Empresas públicas 81 Empresas públicas 146 227
DGTF – Transportes ferroviários (CP)22IFAP 60
DGTF – Transportes rodoviários (Carris e STCP)18Instituto de Turismo de Portugal 26
DGTF – Transportes aéreos (SATA e TAP)13IGFEJ22
DGTF – Comunicação social (Lusa)13IAPMEI11
DGTF – Espetáculos culturais (TNDM II) 4ACSS e Inst. Nac. de Emergência Médica10
Outros11Outros17
Empresas privadas 301 Empresas privadas 767 1 068
Min. Educ. – Ensino privado, cooperativo, pré-escolar, especial 230 IFAP 355
DGTF – PT-Comunicações 36 IEFP 316
DGTF – Transportes rodoviários, ferroviários e aéreos 20 Fundo Português de Carbono 50
Outros 14 Instituto do Cinema e do Audiovisual 10
Instituto de Turismo de Portugal 9
Autoridade Nacional das Comunicações (ICP) 7
Outros 20
Bancos 77 Bancos 3 80
DGTF – Bonificação de juros à habitação própria 71 IEFP 3
Outros 6
Companhias de seguros e fundos de pensões 0 Companhias de seguros e fundos de pensões 44 44
Fundo de Acidentes de Trabalho 33
IFAP 11 Instituições sem fins lucrativos 74 Instituições sem fins lucrativos 630 704
Min. Educ. e Ciência – Ensino não superior 23 IFAP 150
Min. Educ. e Ciência – Ensino superior 7 IEFP 144
PCM – Sec. Geral e Serviços da área da cultura 18 Fundação para a Ciência e Tecnologia 86
Serviços do Min. da Saúde 10 Autoridade Nacional de Proteção Civil 70
Outros 17 Estabelecimentos de ensino superior 13
Instituto Português do Desporto e Juventude 42
Instituto Nacional de Emergência Médica 27
Assembleia da República (Orçamento privativo) 23
Instituto de Turismo de Portugal 20
Fundo de Fomento Cultural 17
Outros 38
Famílias 243 Famílias 712 955
Min. da Educ. Ciência – Ensino superior (Fundo Ação Social) 125 IFAP 321
Min. da Educ. Ciência – Ensino não superior 70 Fundação para a Ciência e a Tecnologia 115
Min. das Finanças – Arrendamento urbano 14 IEFP 108
Min. das Finanças – Outras transferências 20 Instituições do Ensino Superior 87
Outros 15 Fundos de Acidentes e de Garantia Automóvel 25
SCM Lisboa 22
Outros 34
Subtotal 775 Subtotal 2 303 3 078
Nos serviços integrados, destacam-se: os apoios do Ministério da Educação a empresas privadas (do
ensino particular e cooperativo) totalizando € 230 M e a famílias (bolsas do Fundo de Ação Social no âmbito do ensino superior) € 125 M; a bonificação de juros à habitação própria (€ 71 M); e as indemnizações compensatórias pagas pela DGTF (Cap. 60 do Ministério das Finanças) a empresas do
sector dos transportes (€ 73 M).
No subsector dos SFA, o IFAP (€ 897 M), o IEFP (€ 579 M), a Fundação para a Ciência e a Tecnologia (€ 202 M), as instituições do ensino superior (€ 97 M) foram os que mais se destacaram, representando 77,1% dos apoios pagos por este subsector.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Como o quadro anterior evidencia, apenas € 227 M (7,4% dos apoios) se destinaram ao sector público.
O gráfico seguinte mostra as áreas cobertas pelos apoios financeiros, em 2014:
Gráfico 23 – Distribuição dos apoios financeiros por áreas – 2014
(em milhões de euros)
Em 2014 a área que recebeu mais apoios foi a da “agricultura e pescas” com € 919 M (29,9%), na sua maioria concedidos pelo IFAP (€ 900 M). Seguiu-se a “educação e investigação” € 754 M (24,5%) [onde se destacam os apoios no âmbito do ensino não superior (€ 322 M), do ensino superior (€ 228 M) e os atribuídos pela Fundação para a Ciência e a Tecnologia (€ 202 M)]; a área do “emprego e formação profissional” totalizou € 594 M (19,3%), pagos sobretudo pelo IEFP (€ 579 M).
1Nos termos da Lei n.º 64/2013, de 27 de agosto (artigo 4.º) a generalidade dos apoios financeiros
referidos neste ponto, pagos em 2014, bem como outros benefícios, deveria ter sido objeto de 2
publicitação no sítio na Internet da IGF , até finais de fevereiro de 2015, o que não se verificou.
Conforme refere a resposta da IGF, remetida pela Ministra de Estado e das Finanças, foi, entretanto,
publicada “toda a informação e documentação relativa a 2014”.
1 Regula a obrigatoriedade de publicitação dos benefícios concedidos pela Administração Pública a particulares.
2 Através de listagem, anual, com indicação da entidade concedente, identificação do beneficiário, do montante
transferido ou do benefício auferido, da data da decisão, da sua finalidade e do fundamento legal. A obrigatoriedade de
publicitação não inclui: subvenções de carácter social (como as prestações do sistema de segurança social e as bolsas de
estudo); subsídios, subvenções, ajudas, incentivos ou donativos cuja decisão de atribuição se restrinja à mera
verificação objetiva dos pressupostos legais; resultantes de contratos ao abrigo do Código dos Contratos Públicos.
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228
Tribunal de Contas
CAIXA 6 – APOIOS PÚBLICOS AO SECTOR FINANCEIRO
Tal como na maioria dos países da área do euro, a crise financeira internacional, iniciada em 2007, exigiu,
também em Portugal, um conjunto de intervenções públicas destinadas a apoiar o sistema financeiro como um 1
todo e, em particular, as instituições mais atingidas. Num estudo recente , o BCE concluiu que, no conjunto
da zona euro, o esforço financeiro bruto das ajudas de Estado ao sistema financeiro, no período 2008-2014,
correspondeu a 8 % do PIB, tendo já sido recuperado um valor correspondente a 3,3% do PIB.
2
O âmbito da presente análise é o dos fluxos entre as entidades públicas que concederam apoios [a DGTF, o
Fundo de Garantia de Depósitos (FGD), o Sistema de Indemnização aos Investidores (SII) e o Fundo de
Resolução (FDR)] e os respetivos bancos beneficiários, neles se incluindo as sociedades veículo resultantes
do desmembramento do BPN. Por isto, os valores aqui indicados para o BPN diferem dos apresentados na
Caixa 7, que considera aquelas sociedades veículo como integrantes do Estado, consolidando os fluxos entre
elas e a DGTF e apresentando os fluxos entre a CGD e as sociedades veículo que aqui não são apresentados.
A generalidade dos valores aqui utilizados constam deste e de anteriores Pareceres do Tribunal e apontam
para que em termos brutos, no período 2008-2014, as despesas públicas com o sector financeiro atingiram
cerca de € 17.635 M (10,2% do PIB de 2014), tendo por sua vez gerado receitas no montante de € 5.813 M (3,4% do PIB de 2014). No total do período os fluxos líquidos para o sector financeiro atingiram € -11.822 M (6,8% do PIB de 2014), tal como discriminado nos quadros seguintes.
Quadro 75 – Fluxos com o Sector Financeiro Nacional – 2008-2014 (por tipo e entidade beneficiária)
(em milhões de euros)
Instrumentos CGD BCP BES/NB BPI BPN (a) BPP BANIF (b) Outros (c) Total
Receitas de capital (1) 0,0 2 250,0 0,0 1 500,0 40,0 0,0 275,0 0,0 4 065,0
CoCos 2 250,0 1 500,0 275,0 4 025,0
Ações 0,0 40,0 40,0 Despesas de capital (2) 3 600,0 3 000,0 4 900,0 1 500,0 2 816,4 451,0 1 100,0 0,0 17 367,4
Empréstimos 2 032,0 2 032,0
CoCos 900,0 3 000,0 1 500,0 400,0 5 800,0
Ações 2 700,0 4 900,0 637,5 700,0 8 937,5
Garantias 146,9 451,0 597,9 Saldo de capital (3)=(1)-(2) -3 600,0 - 750,0 -4 900,0 0,0 -2 776,4 - 451,0 - 825,0 0,0 -13 302,4
Receitas correntes (4) 441,6 772,1 214,1 167,5 43,8 14,2 90,0 4,8 1 748,0
CoCos 191,7 554,4 167,5 40,0 953,5
Ações 69,8 11,4 0,0 81,1
Garantias 180,2 206,3 214,1 43,8 14,2 50,0 4,8 713,4 Despesas correntes (5) 0,0 0,0 0,0 0,0 51,2 216,5 0,0 0,0 267,7
Ações 51,2 51,2
Garantias 216,5 216,5 Saldo corrente (6)=(4)-(5) 441,6 772,1 214,1 167,5 -7,4 - 202,3 90,0 4,8 1 480,4
Total das receitas (7)=(1)+(4) 441,6 3 022,1 214,1 1 667,5 83,8 14,2 365,0 4,8 5 813,0
Total das despesas (8)=(2)+(5) 3 600,0 3 000,0 4 900,0 1 500,0 2 867,6 667,5 1 100,0 0,0 17 635,0
Saldo Global (9)=((7)-(8) -3 158,4 22,1 -4 685,9 167,5 -2 783,8 -653,3 -735,0 4,8 -11 822,0
Garantias: responsabilidades 3 500,0 3 537,2 7 037,2
efetivas em 31/12/2014
(a) Inclui as sociedades veículo PARPARTICIPADAS, PARUPS e PARVALOREM.
(b) BANIF e BANIF Banco de Investimento.
(c) Banco Invest, Banco Mais e Finantia.
Fonte: DGTF, FGD, SII, CGE e PCGE.
1 ECB Economic Bulletin, Issue 6/2015 - Articles: The fiscal impact of financial sector support during the crisis.
2 Não inclui benefícios fiscais.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
O Quadro 75 é elucidativo dos apoios concedidos, bem como dos diversos instrumentos utilizados e das
entidades que deles beneficiaram no período 2008-2014. Para cada um dos períodos destacamos:
No último semestre de 2008, ocorreram as primeiras intervenções que consistiram no reforço do capital social da CGD, na nacionalização do BPN, na prestação de garantias pessoais do Estado a diversos
bancos nacionais e no reforço dos mecanismos de garantia dos depositantes e tomadores de
instrumentos financeiros emitidos pelos bancos.
Até 2011, houve novos aumentos de capital da CGD e novas garantias pessoais do Estado a empréstimos contraídos por bancos, que elevaram as responsabilidades efetivas delas decorrentes a
€ 18.950 M em 31/12/2011. Nesse período foram executadas garantias pessoais do Estado ao BPP e a sociedades veículo BPN, originando despesa no valor de € 597,9 M, e foram acionadas pelos clientes do BPP as garantias do FGD e do SII que resultaram em € 184,8 M de despesa (2010-2014).
Em 2012 e 2013, foram utilizadas duas novas formas de apoio, a aquisição de obrigações subordinadas de conversão contingente (CoCos), emitidas por diversos bancos, e a concessão de empréstimos às
sociedades veículo do BPN, tendo prosseguido a concessão de garantias pessoais do Estado, elevando-
se as responsabilidades efetivas delas decorrentes a € 20.625 M em 31/12/2012. Nesse mesmo ano foram realizadas prestações acessórias de capital ao BPN no valor de € 600 M, antecedendo a sua alienação pelo preço de € 40 M, e houve novo aumento do capital social da CGD. Em 2013, foram concedidos novos empréstimos às sociedades veículo do BPN, prosseguiu a aquisição de CoCos e foi
subscrito um aumento de capital do BANIF no valor de € 700 M.
No período 2008-2013 alguns dos apoios concedidos com carácter temporário foram reembolsados (CoCos) ou terminaram por pagamento dos empréstimos garantidos (garantias pessoais do Estado) e
foram auferidos rendimentos significativos, designadamente sob a forma de dividendos, juros e,
sobretudo, taxas de garantia. A aquisição de participações de capital e de obrigações, a concessão de
empréstimos e a prestação de garantias originaram despesas e receitas de capital, respetivamente
€ 11,941,2 M e € 770 M, e estão associadas à constituição de património financeiro (valor nominal: € 10.611,4 M em 31/12/2013) e de dívida contingente (responsabilidades efetivas: € 17.395 M em 31/12/2013). O património financeiro gerou receitas e despesas correntes no valor de € 733,2 M e € 32,1 M, respetivamente, valores que no caso das garantias concedidas ascenderam a € 595,5 M e € 184,0 M.
Em 2014 (Quadro 76), como se apresenta detalhadamente noutros pontos deste Parecer, os apoios públicos ao sistema financeiro consistiram na subscrição do capital do Novo Banco pelo FR,
€ 4.900 M, e em novos empréstimos às sociedades veículo do BPN, no valor de € 488,6 M. Foi ainda subscrito um aumento de capital da PARPARTICIPADAS no valor de € 37,5 M e executada a garantia aos subscritores de produtos de rendimento garantido do BPP, do que resultou uma despesa no valor de
€ 31,8 M. O saldo das receitas e despesas associadas às medidas de consolidação do sistema financeiro, em 2014, é de € -1.763,4 M.
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Tribunal de Contas
Quadro 76 – Fluxos com o Sector Financeiro Nacional – 2014 (por tipo e entidade beneficiária)
(em milhões de euros)
Instrumentos CGD BCP BES/NB BPI BPN (a) BPP BANIF (b) Outros (c) Total
Receitas de capital (1) 0,0 2 250,0 0,0 920,0 0,0 0,0 125,0 0,0 3 295,0
CoCos 2 250,0 920,0 125,0 3 295,0 Despesas de capital (2) 0,0 0,0 4 900,0 0,0 526,1 0,0 0,0 0,0 5 426,1
Empréstimos 488,6 488,6
Ações 4 900,0 37,5 4 937,5 Saldo de capital (3)=(1)-(2) 0,0 2 250,0 -4 900,0 920,0 - 526,1 0,0 125,0 0,0 -2 131,1
Receitas correntes (4) 96,6 203,1 53,1 27,1 8,0 2,2 29,0 0,3 419,4
CoCos 78,2 176,1 27,1 20,1 301,5
Garantias 18,4 27,0 53,1 8,0 2,2 8,9 0,3 117,9 Despesas correntes (5) 0,0 0,0 0,0 0,0 19,1 32,5 0,0 0,0 51,6
Ações 19,1 19,1
Garantias 32,5 32,5 Saldo corrente (6)= (4)-(5) 96,6 203,1 53,1 27,1 - 11,1 - 30,3 29,0 0,3 367,8
Total das receitas (7)=(1)+(4) 96,6 2 453,1 53,1 947,1 8,0 2,2 154,0 0,3 3 714,4
Total das despesas (8)=(2)+(5) 0,0 0,0 4 900,0 0,0 545,3 32,5 0,0 0,0 5 477,8
Saldo Global (9)=((7)-(8) 96,6 2 453,1 -4 846,9 947,1 - 537,3 - 30,3 154,0 0,3 -1 763,4
(a) Inclui as sociedades veículo PARPARTICIPADAS, PARUPS e PARVALOREM.
(b) BANIF e BANIF Banco de Investimento.
(c) Banco Invest, Banco Mais e Finantia.
Fonte: DGTF, FGD, SII, CGE e PCGE.
No período 2008-2014, a aquisição de participações de capital e de obrigações, a concessão de empréstimos e a prestação de garantias originaram receitas e despesas de capital, respetivamente
€ 4.065,0 M e € 17.367,4 M, e estão associadas à constituição de património financeiro (valor nominal: € 12.742,5 M em 31/12/2014) e de dívida contingente (responsabilidades efetivas: € 7.037,2 M em 31/12/2014). O património financeiro gerou receitas e despesas correntes no valor de € 1.034,6 M e € 51,2 M, respetivamente, valores que no caso das garantias concedidas ascenderam a € 713,4 M e € 216,5 M. Os diversos tipos de apoio originaram encargos líquidos e patrimónios de valor nominal muito diferenciado como se apresenta no Quadro 77. Assim, em 31/12/2014, o património financeiro
resultante da intervenção no sistema financeiro compreendia empréstimos às sociedades veículo do
BPN, CoCos emitidos por três bancos (BANIF, BCP e CGD), ações de três bancos (BANIF, CGD e
NB) e das sociedades veículo do BPN e créditos sobre o ex-BPP e sociedades veículo do BPN
resultantes dos direitos inerentes ao pagamento em execução das garantias prestadas. As expectativas
de recuperação dos montantes aplicados na aquisição destes ativos são, também, bastante distintas.
Quadro 77 – Apoios Públicos ao Sistema Financeiro – 2008-2014 (por tipo de apoio)
(em milhões de euros)
Tipos de apoios Saldo global 2008-2014 Ativos em 31/12/2014
Empréstimos -2 032,0 2 032,0
CoCos -821,5 1 775,0
Ações -8 867,6 8 337,7
Garantias -101,0 597,9
No período em análise, as responsabilidades efetivas decorrentes de garantias pessoais do Estado, de que são beneficiárias as instituições do sistema financeiro, cresceram até 2012, atingindo um valor
máximo de € 20.625 M, reduzindo-se depois como se apresenta no gráfico seguinte. Em 31/12/2014, apenas beneficiavam deste tipo de apoio o NB e as sociedades veículo do BPN.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Gráfico 24 – Garantias Pessoais do Estado ao Sistema Financeiro – 2008-2014 – Responsabilidades efetivas
(em milhões de euros)
O referenciado estudo do BCE estima que o esforço público realizado no total da zona euro no período (8%
do PIB em termos brutos) tenha contribuído para aumentar o défice acumulado em 1,8 % do PIB e a dívida
pública em 4,8% do PIB. Por outro lado, ao nível da área do euro o valor no final de 2014 das
responsabilidades por garantias ascendia a 2,7 % do PIB. Em Portugal esse valor atingiu € 7.037,2 M (4,1% do PIB).
Ouvido em contraditório, o Ministro das Finanças remeteu comentários do FGD, do SII e do FDR; o SII
conclui que “não se contesta que os montantes despendidos pelo SII em resultado do acionamento originado pelo BPP possam ser tomados em consideração num exercício de cômputo dos fluxos financeiros gerados no
contexto da crise financeira de 2008”, mas considera que tais fluxos “não podem ser qualificados como apoios públicos geradores de despesa pública tendo por beneficiários entidades do sistema financeiro”; o FGD refere que a sua intervenção “se circunscreveu ao pagamento de depósitos em benefício dos respetivos depositantes, no estrito cumprimento de uma obrigação legal, e por utilização de recursos provenientes de
contribuições entregues ao Fundo, diretamente, pelas instituições participantes”; o FDR salienta que a “utilização do fundo decorre de uma obrigação legal, foi determinada pelo Banco de Portugal na qualidade de autoridade de resolução nacional e que, nos termos da lei, compete ao próprio sector financeiro suportar
os custos decorrentes dessa intervenção”.
Regista-se a precisão de que as quantias despendidas pelo FGD e pelo SII tiveram como destinatários, não
diretamente a instituição financeira, mas os depositantes ou investidores do BPP. Todavia, tendo em conta que
o FGD, o SII e o FDR são entidades públicas, (pessoas coletivas de direito público), geridas direta ou
indiretamente pelo Estado, isso confere natureza pública aos respetivos fluxos financeiros, independentemente
da sua origem e de se encontrarem, ou não, refletidos no OE, e nessa perspetiva constituem apoios públicos ao
sector financeiro.
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Tribunal de Contas
9. Património do Estado
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Tribunal de Contas
9. PATRIMÓNIO DO ESTADO
9.1. Património Financeiro
Com base na informação prestada no âmbito das Instruções n.º 1/2008-2.ª Secção procedeu-se à 1
análise, em termos de natureza e de valor nominal , do património financeiro dos subsectores dos SI e
dos SFA, onde estão incluídas as EPR. São também objeto de análise as principais operações
financeiras ocorridas em 2014 e as despesas e receitas associadas aos ativos financeiros sob análise e
que integram a CGE, designadamente, o capítulo 11 da receita e o agrupamento 09 da despesa, ambos
denominados ativos financeiros.
Neste contexto, e relativamente a 2014, prestaram informação sobre o património financeiro 4 SI, 104
SFA e 17 EPR. Contudo, feitos os procedimentos de consolidação da conta da Administração Central,
e tendo em conta que existem operações com ativos financeiros entre entidades dos subsectores e que
o ativo de uma entidade pode constituir um passivo de outra do mesmo sector, não só se reduziu o
universo de entidades sob análise, ficando circunscrito a 3 SI, 81 SFA e 13 EPR (via exclusão das
carteiras constituídas apenas com títulos de dívida pública nacional) como também ocorreu uma 2
redução do valor dos empréstimos/subsídios reembolsáveis e dos créditos por sub-rogação. Face ao
ano anterior, o universo sob análise registou em 2014 um aumento, havendo a registar, nos SFA, a
integração das carteiras da Faculdade de Belas Artes da Universidade de Lisboa, do Instituto
Politécnico do Cávado e do Ave e dos Serviços de Ação Social da Universidade de Trás-os-Montes e
Alto Douro e do Instituto Politécnico do Porto e a saída da Autoridade Nacional do Medicamento e
dos Produtos de Saúde, IP (INFARMED) e, nas EPR, a entrada das carteiras da TRANSTEJO, do
Arsenal do Alfeite e da Universidade de Aveiro, todas elas já detentoras de ativos financeiros no início
do ano.
Salienta-se que foram incluídas as operações de crédito por empréstimos/subsídios concedidos a 3
entidades que em 2014 não integravam ainda o perímetro e também que as participações sociais
detidas por entidades da Administração Central na qualidade de acionista ou cooperador não foram
objeto de consolidação.
Reitera-se, uma vez mais, que os empréstimos EQ-QREN, reportados tanto pela DGTF como pela
Agência para o Desenvolvimento e Coesão, IP (ADC), foram considerados apenas no património
daquela por ser quem disponibiliza os valores mutuados e recebe os respetivos reembolsos. No
corrente ano a DGTF reportou, embora tardiamente, alterações aos valores de 2013, na sequência da
atualização dos mesmos pela ADC. Quanto a 2014, os valores relativos a utilizações e reembolsos, que
representam o crédito sobre terceiros, não coincidem com as receitas e despesas do ano, relativas aos
fluxos entre a DGTF e a ADC. No que respeita à alteração dos valores contratuais de alguns
empréstimos como consequência de reprogramações resultantes da alteração da percentagem de
cofinanciamento, das taxas de juro e do custo total dos projetos, reitera-se que tal procedimento coloca
dificuldades à verificação do cumprimento dos limites estabelecidos para a concessão de empréstimos.
1 No caso das unidades de participação em fundos de investimento e nas ações nem sempre foi utilizado o valor nominal.
2 Ressalva-se que nesta matéria de empréstimos a consolidação poderá não ser total, uma vez que a informação prestada
por alguns organismos se encontra agregada, o que não permite a identificação de eventuais devedores que também
sejam SFA ou EPR. 3 Casos do Fundo de Resolução, do GIL - Gare Intermodal de Lisboa, da EMPORDEF - Empresa Portuguesa de Defesa
(S.G.P.S.), SA, do Metro do Porto - Consultoria Unipessoal, Lda. e da AICEP Portugal Global, EPE.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
O artigo 118.º da LOE/2014 fixou os limites para a concessão de empréstimos e realização de outras
operações de crédito ativas. Nos SI o limite, que era de € 11.000 M, foi respeitado, tendo sido concedidos empréstimos no valor de € 8.675,1 M.
Quanto aos SFA (incluindo EPR), o limite estabelecido no n.º 2 daquele artigo 118.º, que acresce ao
limite do n.º 1, era inicialmente de € 500 M e abrangia o IAPMEI. Contudo, o segundo OER, para além de reforçar em € 150 M aquele limite, adicionou um n.º 5 que estabelece um limite específico para o IAPMEI, no valor de € 100 M, que acresce, também, ao limite do n.º 1. O limite geral (n.º 2) foi respeitado; já o limite fixado para o IAPMEI (n.º 5) foi ultrapassado, porquanto este informou ter
contratado operações ativas (subsídios reembolsáveis) no valor de cerca de € 1157,4 M . Ouvido em contraditório, o IAPMEI informa que a dotação corrigida da rubrica 09.06 ascendia, no final de 2014,
a € 403,1 M (€ 248,1 M no orçamento inicial aprovado), pelo que considera justificado que, neste âmbito, o IAPMEI não só estava habilitado a utilizar o limite específico de € 100 M (n.º 5, adicionado pelo 2.º OER), mas também concorria para o limite global dos SFA previsto no n.º 2 (€ 500 M inicial, reforçado em € 150 M pelo 2.º OER). Relativamente a este assunto também a DGO foi ouvida, informando que no limite do n.º 2 o IAPMEI foi contemplado com € 248,1 M, que foram ainda autorizados créditos especiais no montante de € 80 M e que no segundo OER teve um acréscimo àquele limite no valor de € 100 M, totalizando assim o valor de € 428,1 M de dotação disponível em operações de ativos financeiros.
As respostas do IAPMEI e da DGO evidenciam alguma confusão entre o que é o limite para a
contratação de operações ativas e o limite orçamental (dotação) para a despesa com ativos financeiros.
Efetivamente são conceitos diferentes cuja execução não tem forçosamente de apresentar resultados
coincidentes. É exemplo disso o evidenciado em 2014 em que a despesa com ativos financeiros, pelas
razões explicitadas pelo IAPMEI, é superior às operações ativas contratadas. A alegação de que o
IAPMEI dispunha de dois limites não tem suporte na letra da lei. Com a alteração introduzida pelo 2.º
OER o legislador quis fixar um limite específico para as operações ativas a realizar pelo IAPMEI. Se
assim não fosse teria bastado aumentar o limite fixado no n.º 2 do artigo 118.º. Acresce que a
existência de dois limites concorrentes resultaria em falta de transparência por impossibilitar a
determinação de qual dos limites a que deveriam ser, ou foram, imputadas as operações.
Para além das receitas e das despesas associadas ao património financeiro, existem outras variações
que implicam diminuição do valor dos créditos do Estado e que a CGE reflete nos seguintes mapas:
Mapa n.º 4 - Créditos satisfeitos por dação em pagamento ou por compensação;
Mapa n.º 5 - Créditos objeto de consolidação, alienação, conversão em capital ou qualquer outra forma de consolidação;
Mapa n.º 6 - Créditos extintos por confusão;
Mapa n.º 7 - Créditos extintos por prescrição;
Mapa n.º 8 - Créditos anulados por força de decisão judicial ou por qualquer outra razão.
1 Em contraditório, o IAPMEI esclareceu que a diferença entre o valor dos contratos celebrados (€ 157 M) e a despesa da
rubrica 09.06 (€ 402,8 M), resulta de a execução registada em 2014 respeitar não apenas a contratos celebrados neste ano, mas também em anos anteriores e que a proximidade de encerramento do QREN, bem como os limites de dotação
existentes para cada um dos Programas operacionais, justificam a menor expressão no nível de contratação quando
comparado com o ano anterior.
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Tribunal de Contas
Relativamente aos SI, a DGTF informou que em 2014 ocorreram dações em pagamento no valor de
€ 17,5 M que não estão refletidas no Mapa n.º 4, e consolidações no valor de € 354,4 m, que estão indicadas na Conta. Relativamente às situações em que os créditos são anulados porque o Estado se
torna, simultaneamente, o credor e o devedor (confusão) o Mapa n.º 6 nada indica mas insiste-se que
os montantes relativos ao empréstimo à Comissão dos Desalojados, quando correspondem aos créditos
CIFRE, constituem uma dessas situações, podendo existir outras.
Em anulações de créditos no subsector dos SI, e também quanto à DGTF, a CGE indica o valor global
de € 22,4 M, o que corresponde aos valores do perdão de capital e juros às Repúblicas de São Tomé e Príncipe e de Moçambique, no valor global de € 20,9 M, e a anulações e extinções variadas, no valor de € 1,3 M1. A DGTF utiliza, para o cálculo do contravalor em euros dos montantes anulados, as taxas de câmbio de referência do BCE de 31/12/2014 e não as aplicáveis nas datas dos respetivos
2vencimentos .
No subsetor dos SFA, incluindo as EPR, as extinções de créditos por dação em pagamento nos valores
de € 24,7 M e € 32,1 M foram indicadas, respetivamente, pelo Instituto de Habitação e Reabilitação Urbana (IHRU) e pela Parvalorem, não existindo divergência entre a CGE e os dados comunicados em
cumprimento das Instruções. A extinção de créditos por prescrição foi reportada apenas pelo Instituto
de Emprego e Formação Profissional (IEFP), que indicou um valor de € 547,9 m, o qual diverge da CGE (€ 517,9 m). A diferença registada reside, por um lado, no facto de o IEFP ter indicado que € 91,1 m relativos a “bonificações por cumprimento” se consideravam prescritos enquanto na CGE constam como anulação e, por outro lado, no facto de a CGE incluir prescrições de créditos (€ 61,1 m) que não constavam da informação transmitida ao abrigo das Instruções, aparentemente por esses
créditos terem sido considerados como dívidas incobráveis. Salienta-se que os créditos, até à sua
efetiva extinção, devem sempre constar da informação transmitida ao Tribunal, nos termos das
Instruções.
Finalmente no que concerne aos créditos anulados por decisão judicial ou por qualquer outra razão
foram comunicadas ao Tribunal de Contas anulações por 7 SFA, totalizando um valor de € 155,6 M que diverge do constante da CGE/2014 que é de apenas € 14,6 M, salientando-se que:
O IAPMEI não reportou à DGO a totalidade dos prémios de realização registados no ano, de € 143,8 M, comunicando apenas € 2,7 M;
O IEFP indicou na CGE o valor de € 3 91,1 m que ao Tribunal indicara como prescrições ; não reportou na CGE os € 68,1 m que na informação enviada ao Tribunal considerara anulados por entrada em processo de insolvência dos devedores, o que de facto não é correto, devendo nestes
casos aguardar-se a conclusão do processo;
Os Serviços de Ação Social da Universidade dos Açores não comunicaram à DGO as anulações processadas em 2014 no valor de € 27,7 m.
1 Incluindo as anulações de créditos por execução de garantias no valor de € 108.476,5 que, mediante prévio despacho
para cada caso, continuaram a ocorrer sempre que as despesas de cobrança fossem superiores aos valores passíveis de
recuperar, o montante de cada crédito fosse inferior a € 5.000 e a informação disponível indicasse que o valor patrimonial dos devedores seria insuficiente para fazer face à liquidação da dívida e aos custos inerentes à recuperação.
2 Pelo que os valores não correspondem, efetivamente, aos montantes perdoados.
3 As quais como já foi referido foram comunicadas ao Tribunal como anulações por prescrição.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
No caso das EPR apenas foram indicadas anulações pela Parvalorem, no valor de € 12,5 M, que se encontram devidamente relevadas na Conta. Todavia, através da informação prestada ao Tribunal,
verificou-se que o valor comunicado não inclui a operação relacionada com a venda do BPN Crédito
IFIC que se traduziu numa perda no valor real de € 93,4 1 M do crédito sobre aquela entidade, contabilizada através de um write-off de € 32,4 M e da utilização da imparidade de € 61,0 M. Sobre este assunto, a Parvalorem vem dizer que a referida perda, deduzida do valor recebido pela alienação
da sociedade BPN Crédito, IFIC, SA de aproximadamente € 36 M (valor global da perda de € 57,4 M) deveria ser comparada com os custos de liquidação estimados da sociedade, que em Novembro de
2013 ascendiam a um intervalo entre € 114,3 M e € 138,9 M. Quanto à dedução, é incorreta a sua invocação, desde logo porque os referidos € 36 M foram receita da Parparticipadas e não da Parvalorem, e também porque caberia à Parparticipadas sustentar os eventuais custos da liquidação.
Por isso, a Parvalorem anulou, de facto, um crédito no valor nominal de € 93,4 M, que não reportou à DGO. Quanto à alegada comparação, a mesma não põe em causa a factualidade apurada.
Em termos globais, o património financeiro cresceu, de 2013 para 2014, de € 60.678,2 M para € 72.763,9 M (19,9%), repartido por um aumento de 15,8% nos SI, de 63% nos SFA e por um decréscimo de -3,6% nas EPR, como se evidencia no quadro seguinte.
Quadro 78 – Património Financeiro Consolidado – Evolução Global em 2014
(em milhões de euros)
2Valor Nominal Variação
Tipo de ativos 31/12/2013 31/12/2014 Valor %
SI SFA EPR SI SFA EPR SI SFA EPR SI SFA EPR
Créditos 4 336,2 3 324,0 3 527,3 13 374,2 3 413,4 3 310,3 9 038,1 89,4 - 217,0 208,0 2,7 - 6,2
Participações sociais 17 656,6 150,7 143,6 19 472,2 5 050,7 205,4 1 815,6 4 900,0 61,8 10,3 3 252,0 43,0
Outros ativos financeiros 26 528,9 3 802,5 1 208,4 23 355,5 3 395,6 1 186,5 -3 173,4 - 406,9 - 21,9 -12,0 - 10,7 - 1,8
Total 48 521,7 7 277,2 4 879,3 56 202,0 11 859,7 4 702,2 7 680,2 4 582,5 - 177,1 15,8 63,0 - 3,6
Total geral 60 678,2 72 763,9 12 085,6 19,9
Fonte: Informação prestada nos termos das Instruções n.º 1/2008-2.ª Secção.
Quanto às participações sociais detidas por SI, apenas foram consideradas aquelas cujos movimentos
(aumentos de capital, conclusão dos processos de liquidação, etc.) se encontram registados junto das
Conservatórias do Registo Comercial (CRC), requisito de eficácia perante terceiros. Se o critério
adotado fosse o da despesa realizada, os valores do quadro seriam diferentes pois vários movimentos,
nomeadamente aumentos de capital em numerário, aguardam o respetivo registo.
1 O valor do write-off difere do constante do Quadro 7 – Medidas pontuais, no valor de € 93,5 M, do Vol. I, Tomo I da
CGE/2014. 2 No caso das ações e das unidades de participação nem sempre é utilizado o valor nominal.
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Tribunal de Contas
9.1.1. Subsector dos serviços integrados
No âmbito dos SI, o património financeiro é gerido na quase totalidade pela DGTF. O quadro seguinte 1
apura o valor nominal do património financeiro não consolidado em 31/12/2014, discrimina-o por
tipo de ativo e compara-o com a situação em final de 2013. Nele avultam, pelo montante, os créditos
concedidos por empréstimo a várias EPR.
Quadro 79 – Património financeiro não consolidado (SI) – Em 2014
(em milhões de euros)
Valor nominal Variação Ativos financeiros
31/12/2013 31/12/2014 Total %
Créditos
por empréstimos (a) 14 297,0 22 468,8 8 171,8 57,2
por execução de garantias (a) 929,4 983,1 53,7 5,8
de entidades extintas e outros (b) 231,6 201,0 -30,6 -13,2
Participações
Societárias 12 049,7 13 643,0 1 593,2 13,2
EPE (a) 5 606,9 5 829,3 222,4 4,0
Outros ativos financeiros
Organizações financeiras internacionais (b) 20 443,0 20 687,7 244,7 1,2
Unidades de participação (c) 949,9 826,9 -123,0 -13,0
Prestações acessórias de capital (a) 63,8 63,8 0,0 0,0
Obrigações (d) 5 072,2 1 777,2 -3 295,0 -65,0
Total 59 643,5 66 480,6 6 837,0 11,5
(a) Inclui parte da despesa de 2013 ainda não registada na CRC.
(b) Diverge dos valores apresentados no PCGE de 2013 em virtude da introdução, em 2014, pela DGTF, de correções nos valores
dos créditos anteriormente reportados ou de novos ativos existentes antes de 2014.
(c) Inclui títulos de participação do IHRU e capital do Fundo de Salvaguarda do Património Cultural realizado pela DGTF.
(d) Inclui obrigações subscritas pelo Estado no âmbito do processo de recapitalização da banca com fundos públicos.
Fonte: DGTF, DGADR e DGO.
9.1.1.1. Créditos
2
O montante contratual global dos créditos por empréstimos, maioritariamente contratados após o ano
de 2008, ascendia em 31/12/2014 a € 22.468,8 M.
O grande aumento (57,2%) verificado em 2014 resulta sobretudo do número e montante dos novos
empréstimos contratados, muito superior aos de 2013, que se identificam no quadro seguinte.
1 O que justifica a diferença de valores com o quadro anterior, pois excluem-se apenas os títulos de dívida pública
nacional. 2 Inclui o capital vincendo e o capital vencido e não pago.
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Quadro 80 – Empréstimos contratados em 2014 pela DGTF
(em milhões de euros)
Montante Mutuário Utilizado Diferença
contratual
Companhia Carris de Ferro de Lisboa, SA 458,1 458,1 0,0
CP - Comboios de Portugal, EPE 2 283,1 2 283,1 0,0
EDIA - Empresa de Desenvolvimento e Infraestruturas do Alqueva, SA 189,2 189,2 0,0
EMA - Empresa de Meios Aéreos, SA 8,0 8,0 0,0
EMPORDEF - Empresa Portuguesa de Defesa (SGPS), SA 207,9 207,9 0,0
Empréstimo FAM - C.M. de Vila Nova de Poiares 0,9 0,5 0,4
Empréstimo FAM - C.M. de Aveiro 10,5 8,0 2,5
Empréstimo PAEL - C.M. de Santa Comba Dão - Programa I 3,4 2,0 1,3
Empréstimo PAEL - C.M. de Vizela - Programa I 7,7 4,6 3,1
Fundo de Resolução - Empréstimo Novo Banco 3 900,0 3 900,0 0,0
Metro do Porto, SA (2 empréstimos) 537,0 500,0 37,0
Parups, SA (2 empréstimos) 164,0 164,0 0,0
Parvalorem, SA 346,0 324,7 21,3
Parque Escolar, EPE 22,5 22,5 0,0
Parque EXPO 98, SA 149,6 149,6 0,0
Rede Ferroviária Nacional - REFER, EPE 78,0 64,0 14,0
Sociedade de Transportes Coletivos do Porto, SA 301,3 301,3 0,0
TRANSTEJO - Transportes Tejo, SA 8,0 8,0 0,0
Total 8 675,1 8 595,4 79,7
Fonte: DGTF.
Os empréstimos contratados totalizaram € 8.675,1 M. Destes, apenas os utilizados (€ 8.595,4 M) correspondem a despesa orçamental. Acrescentando a esta as utilizações de empréstimos contratados
1em anos anteriores, o total da despesa orçamental perfaz € 8.928,3 M .
Do montante contratual dos empréstimos do ano, 71% respeita aos concedidos ao Fundo de Resolução
(€ 2 3.900 M) e à CP - Comboios de Portugal, EPE (€ 2.283,1 M ). O Fundo de Resolução pagou à DGTF, por conta deste empréstimo e no ano de 2014, € 28,8 M de juros.
São também relevantes os empréstimos concedidos às empresas Companhia Carris de Ferro de Lisboa,
SA, EDIA - Empresa de Desenvolvimento e Infraestruturas do Alqueva, SA, Empordef - Empresa 3 4
Portuguesa de Defesa, SGPS, SA, Metro do Porto, SA, Parups, SA , Parvalorem, SA , Parque EXPO
98, SA e Sociedade de Transportes Coletivos do Porto, SA, somando € 2.353 M, ou seja, 27% do total contratado no ano.
Com exceção do empréstimo ao Fundo de Resolução, todos eles se destinaram, fundamentalmente, a
satisfazer as necessidades de financiamento do ano, com relevo para o cumprimento do serviço da
dívida dessas empresas. O empréstimo contratado com a Parups destinou-se também à compra dos
ativos do Fundo de Pensões do ex-BPN (cerca de € 12,6 M) e o da Parque EXPO 98 visava, ainda, 5
facilitar a conclusão do processo de liquidação da empresa, prevista para setembro de 2016 .
1 Em 2014 foram ainda efetuados pagamentos relativos a empréstimos com valores transitados de 2013 no valor global
de € 4,6 M. 2 Necessário para repor os adiantamentos feitos pelo IGCP e obter uma taxa de juro mais favorável à empresa. Uma das
operações realizadas pelo IGCP foi o cancelamento de um contrato swap de taxa de juro, no valor de € 49,7 M. 3 Montante relativo a 2 empréstimos: um de € 68,9 M e outro de € 95,1 M.
4 A Parups e a Parvalorem fundamentaram a oportunidade da operação de cumprimento do serviço da sua dívida, na
sequência de empréstimos obrigacionistas contraídos junto da CGD, com a poupança global de cerca de € 14,4 M. 5 Conforme deliberação dos acionistas na Assembleia Geral de 6 de outubro de 2014.
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Tribunal de Contas
Dos demais empréstimos, que são 2% do total, realçam-se ainda, pelos montantes envolvidos, os
concedidos à Rede Ferroviária Nacional - REFER, EPE (€ 78 M) e à Parque Escolar, EPE (€ 22,5 M).
Em 2014 foi criado um programa de apoio aos municípios à beira da rutura financeira, ao abrigo do
qual foram contratados empréstimos no montante de € 11,4 M, destacando-se o concedido ao Município de Aveiro, no valor de € 10,5 M. Por outro lado, no mesmo ano, as utilizações pelos municípios em sede dos vários programas aplicáveis ascenderam a € 127 M.
1A Região Autónoma da Madeira, no âmbito do PAEF de 2012, utilizou em 2014 mais € 192,5 M .
A variação do valor dos créditos no final do ano resulta da conjugação das utilizações ocorridas com
as operações de amortização, conversão em capital social e outras de que resulte a redução dos
montantes do capital em dívida.
Em 2014, ocorreram reduções significativas dos montantes em dívida em resultado da conversão de
capital e juros vencidos no ano em capital social no valor global de € 1.863,8 M, sendo que, assim, a REFER diminuiu a dívida de capital em € 715,8 M, a Estradas de Portugal em € 646,4 M e a Metropolitano de Lisboa em € 315,6 M. A Metropolitano de Lisboa e a Transtejo realizaram também o pagamento de juros, no valor total de € 2 3 17,5 M , por dação em cumprimento .
Quanto ao empréstimo de € 150 M concedido à RTP em 2010, o prazo da amortização foi prorrogado até 31/12/2015, continuando em estudo a proposta de dação em cumprimento do arquivo histórico da
empresa.
Os contratos de empréstimo concedidos à Viana Polis, que se encontram totalmente vencidos, com 4
exceção da parte da dívida já assumida pelo Município de Viana do Castelo , continuam a ser objeto 5
de análise relativamente à pretensão da empresa de conversão desses créditos em capital social .
Também permanecem pendentes os contratos celebrados com os Estaleiros Navais de Viana do
Castelo, onde já se venceram e não foram pagos capital e juros no valor de € 42,4 M e de € 3,0 M, respetivamente.
Dos montantes recebidos pelo Estado relativos a créditos mais antigos, realçam-se os pagamentos
feitos pela República Popular de Angola, de € 6 25 M , pela RAR - Refinarias de Açúcar Reunidas, SA, no valor de € 6,4 M, pela Silopor, SA, de € 4 M, e pelo IAPMEI, quanto ao crédito do Estado sobre o ex-GAS - Gabinete da Área de Sines, no valor de € 7 2,5 M .
1 Este ano os reembolsos antecipados foram pouco significativos, de cerca de € 0,2 M.
2 € 16,2 M relativos à Metropolitano de Lisboa e o restante, € 1,4 M, da Transtejo.
3 Pretendia-se integrar o Terminal Fluvial do Cais do Sodré no património do Estado. Assim, a Metropolitano de Lisboa
transferia o terreno e os créditos sobre a Transtejo para o Estado e a Transtejo transferiu o investimento realizado com a
construção do Terminal. Em 2014 não foi celebrado o Auto mas foi assinado o acordo para a dação, aceite por todas as
partes. 4 Terceiro empréstimo de 2012, com o valor vincendo de cerca de € 7 M. Deste empréstimo, a pagar até fim de 2026 mas
mantendo as demais condições, venceram-se e foram pagos pelo Município, no ano, € 547.339,63 de capital e € 140.994,69 de juros.
5 A Viana Polis informou o Tribunal de que estes créditos foram assumidos pelo Estado em 2014.
6 Capital e juros, com as classificações económicas 04.02.01.01.99, 05.06.03.01.99, 11.07.01.01.99 e 13.01.99.99.99.
7 Respeita a uma fee, devida ao Estado e calculada anualmente, de 15% das receitas provenientes da cedência de direitos
de superfície da zona industrial e logística de Sines e efetivamente recebidas.
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Em 2014, a totalidade dos juros recebidos nos empréstimos contratados pela DGTF ascenderam a
€ 1 132 M, montante que não inclui os juros pagos pela Grécia .
No que respeita aos créditos por execuções de garantias, em final de 2014 o valor por recuperar era de
€ 2 3 983,1 M . Das recuperações no ano, destacam-se as relativas ao Município de Oeiras (€ 3,4 M) e ao 4
Banco Português de Investimento, SA (€ 13,3 M, sendo € 5,6 M de capital e € 7,7 M de juros ).
Os créditos geridos pela DGTF e que lhe foram transmitidos na sequência da extinção de entidades
públicas voltaram a diminuir em 2014 (menos € 30,6 M) e apresentavam o valor nominal global de € 201 M no final do ano.
9.1.1.2. Participações societárias
O valor nominal global das participações societárias do Estado em 31 de dezembro de 2014 era de
€ 13.643 M, ou seja superior em € 1.593,2 M face ao ano anterior (+13,2%). A evolução da carteira está refletida nas operações incluídas no quadro seguinte.
Quadro 81 – Operações nas participações societárias em 2014
(em milhões de euros)
Diminuições Acréscimos
Valor Valor Empresas Empresas
Nominal Nominal
Extinção Aumento de capital
EMA - Empresa de Meios Aéreos, SA (em liquidação) 66,0 EP - Estradas de Portugal, SA (a) 1 521,6
Rave - Rede Ferroviária de Alta Velocidade, SA (em liquidação) 1,5 Parparticipadas, SGPS, SA 37,5
Transtejo-Transportes do Tejo, SA (b) 1,6
Alienação Criação
IFD - Instituição Financeira de Desenvolvimento, SA 100,0
Total 67,5 Total 1 660,7
(a) A CGE, págs. 27 e 204 do Vol. I, Tomo I, realça os seguintes valores de dotações de capital em numerário nas empresas públicas que integram o perímetro da
consolidação das administrações públicas: Estradas de Portugal, SA (€ 793,2 M) e Parparticipadas, SGPS, SA (€ 37,5 M), mas não inclui o montante relativo ao
aumento de capital em espécie da Estradas de Portugal, S.A,. (€ 728,4 M).
(b) Valor registado junto da CRC em 2014. Se tivesse em conta todas as operações do ano o aumento de capital seria de € 3.838.875.
Fonte: DGTF.
Em 2014 foram aprovados três aumentos do capital social da EP - Estradas de Portugal, SA, em
numerário, no valor de € 5 793,2 M e foram também aprovados outros dois aumentos por conversão de créditos, no valor global de € 6 7 728,4 M , com parecer favorável de um ROC . Os aumentos, todos
1 Quanto a esta matéria, ver ponto 4.1.1.2.
2 O montante consolidado de € 47.533,57 da Chaves Polis, com a classificação económica 09.09.05.A0.00, é um crédito
que, por lapso, não foi reportado no ano anterior e devia ter sido logo consolidado em 2013. 3 Pagamento nos termos do n.º 4 do artigo 71.º do Código das Expropriações.
4 Processo judicial relativo ao antigo Banco de Fomento e Exterior, SA, acerca de obrigações emitidas em escudos e ao
portador, equiparadas a títulos da dívida pública pelo Departamento do Fomento do ex-Banco de Angola, com o aval
do Estado/Fazenda Pública Metropolitana. 5 Para que o número de ações a subscrever fosse exato, pois cada ação tem o valor nominal de € 5 m.
6 A CGE indica o valor € 663,6 M (ver Vol. I, Tomo I, pág. 39).
7 Formalidade obrigatória nos termos do artigo 28.º do Código das Sociedades Comerciais.
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Tribunal de Contas
devidamente registados na CRC no ano, ascenderam a € 1.521,6 M e reduziram significativamente o endividamento da empresa.
Foram também aprovados três aumentos do capital social da Transtejo em numerário, no valor global
de € 1,9 M e outro por conversão de créditos, no valor de € 2,0 M, mas, no final de 2014, estavam registados na CRC apenas € 1,6 M, pelo que foi este o valor considerado neste Parecer para efeitos de apuramento do património financeiro do Estado.
O aumento de € 37,5 M do capital social da empresa Parparticipadas destinou-se, por sua vez, à 1
realização de um aumento do capital social do Banco Efisa, SA . Em sede de contraditório, a DGTF
referiu que este aumento de capital se destinou a liquidar o crédito do Banco Efisa para com o Banco
BIC, dando cumprimento do acordo quadro de compra e venda do BPN ao Banco BIC.
2
Em 2014 foi criada a IFD - Instituição Financeira de Desenvolvimento, SA com o capital social de
€ 3 100 M, integralmente realizado pelo Estado, nos termos da Lei n.º 75/A-2014, de 30 de setembro .
Por outro lado, no mesmo ano, foram extintas as empresas EMA - Empresa de Meios Aéreos, SA, com
o valor nominal de € 4 66 M, e a Rave-Rede Ferroviária de Alta Velocidade, SA , com o valor nominal de € M, tudo ascendendo a € 5 1,5 67,5 M .
Quanto a situações também relevantes mas sem reflexo direto no valor do património, salientam-se:
Na sequência da oferta pública de subscrição de ações do Banif - Banco Internacional do Funchal, SA, no valor de € 38,5 M, por investidores privados, o capital social passou a ser de € 6 1.720,7 M e as ações detidas pelo Estado passaram a representar 60,533% do total das ações
7do banco, que correspondem apenas a 49,374% dos direitos de voto em matérias correntes ;
A despesa com a realização de capital da empresa Portugal Venture Capital Initiative, SA, no valor de € 1,7 M, respeitante ao capital subscrito já em 2007;
Em 2014 continuavam em processo de dissolução ou liquidação empresas com o valor nominal global de € 201,9 M, devendo os mesmos ser rapidamente concluídos; alguns já são demasiado longos, nomeadamente o da Silopor.
No âmbito das receitas auferidas pelo Estado das participações societárias, salientam-se os dividendos
que ascenderam a € 43,2 M, e destes, os que foram pagos pela Parpública, no valor de € 37,5 M. A
1 Ver Quadro 7 da CGE, pág.13 do Vol. I, do Tomo I. A despesa está indicada como “Recapitalização do Banco Efisa”.
2 RCM n.º 73/2013, de 19 de novembro, na sequência da RCM n.º 39/2013, de 14 de junho.
3 Confrontar ainda Ponto 9.1.2.
4 Em 2014, a RAVE entregou uma receita de € 252.435,73 que, por lapso, não foi contabilizada nem reportada pela
DGTF, mas, no decurso da auditoria realizada, foi contabilizada em 2015 como saldo de gerência do ano anterior. 5 O Relatório da CGE (Quadro 11) considera empresas saídas da carteira de participações do Estado (Parque EXPO 98,
SIEV e Empordef), mesmo antes das mesmas estarem formalmente extintas. No âmbito do contraditório, a DGTF
referiu que o mencionado quadro da CGE se refere apenas às participações relevantes e não à totalidade das
participações do Estado e que o facto das empresas Parque Expo 98, SIEV e Empordef estarem em liquidação implica
que as mesmas deixaram de ser consideradas relevantes. Informa ainda que, relativamente à Empordef, ocorreu uma
reclassificação em termos de sector, passando de “outros Sectores" para "Defesa". 6 Representado por 115.640.000.000 ações sem valor nominal.
7 Cfr. n.os 8 e 9 do artigo 8.º da Lei n.º 63-A/2008, de 24 de novembro, e artigo 3.º da Portaria n.º 150-A/2012, de 17 de
maio.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
receita de € 37.448,39, relativa à SANJIMO - Sociedade Imobiliária, SA, foi incorretamente inscrita com a classificação económica 10.01.02.01.99 Transferências de capital, quando deveria ter sido
classificada como receita de Ativos financeiros. No contraditório a DGTF informou que a inscrição em
receita do Estado com aquela classificação económica se encontra de acordo com as orientações
recebidas da Direção-Geral do Orçamento para esta operação específica. Regista-se a informação e
reafirma-se a incorreta classificação daquela receita.
9.1.1.3. Participações em entidades públicas empresariais
A evolução da carteira de participações em EPE, em 2014, resultou das operações de aumento de
capital, que se descrevem em seguida, não tendo ocorrido qualquer extinção ou criação.
Quadro 82 – Aumentos de capital estatutário em 2014
(em milhões de euros)
Valor nominal das Valores por registar em Empresas
operações (a) 31/12/2014
Metropolitano de Lisboa, EPE 549,7
REFER-Rede Ferroviária Nacional, EPE 1 034,8
Centro Hospitalar Barreiro Montijo, EPE 58,1
Centro Hospitalar da Cova da Beira, EPE 25,2
Centro Hospitalar de Lisboa Central, EPE 129,2
Centro Hospitalar de Setúbal, EPE 142,2
Centro Hospitalar de Vila Nova de Gaia/Espinho, EPE 6,0
Centro Hospitalar do Algarve, EPE 69,4 24,6
Centro Hospitalar do Alto Ave, EPE 22,0
Centro Hospitalar do Baixo Vouga, EPE 11,2 45,7
Centro Hospitalar do Médio Ave, EPE 13,4 3,3
Centro Hospitalar do Médio Tejo, EPE 32,8 17,3
Centro Hospitalar e Universitário de Coimbra, EPE 17,0
Centro Hospitalar de Lisboa Norte, EPE 87,5
Centro Hospitalar Póvoa Varzim/Vila Conde, EPE 3,7 13,9
Hospital Distrital da Figueira da Foz, EPE 5,5 6,0
Hospital Distrital de Santarém, EPE 14,8
Hospital do Espirito Santo de Évora, EPE 6,9
Hospital Garcia de Orta, EPE 72,4
Hospital Santa Maria Maior, EPE 6,9
Unidade Local de Saúde da Guarda, EPE 12,7
Unidade Local de Saúde de Castelo Branco, EPE 1,6
Unidade Local de Saúde do Alto Minho, EPE 8,4
Unidade Local de Saúde do Baixo Alentejo, EPE 5,6 16,5
Unidade Local de Saúde do Litoral Alentejo, EPE 4,0 6,9
Unidade Local de Saúde do Nordeste, EPE 31,4
Unidade Local de Saúde do Norte Alentejano, EPE 7,4
Total 242,1 2 266,5
Total geral 2 508,6
(a) Valores registados junto da CRC em 2014.
Fonte: DGTF.
Em 2014, novamente, várias EPE apresentaram-se perante a DGTF em constante necessidade de
financiamento para colmatarem os seus défices de exploração, nomeadamente os que resultam do seu
serviço de dívida. Os aumentos de capital foram, assim, a solução encontrada para fazer face às
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Tribunal de Contas
necessidades de financiamento destas entidades, reduzindo significativamente o seu endividamento
junto da banca e do Tesouro.
O conjunto das operações autorizadas de aumento do capital estatutário da Metropolitano de Lisboa,
EPE ascendeu a € 549,7 M e da REFER a € 1.034,8 M, englobando aumentos de capital por conversão de empréstimos concedidos pela DGTF em anos anteriores (€ 338,4 M e € 795,1 M, respetivamente) e em numerário (€ 211,3 M e € 239,7 M, também respetivamente). Assim, o conjunto das operações autorizadas destas duas empresas ascende a € 1.584,5 M, mas nada foi registado junto da CRC no ano, pelo que não foram consideradas no apuramento do património financeiro do Estado neste Parecer.
Os vários aumentos do capital estatutário dos centros hospitalares, hospitais e unidades locais de saúde
indicados, no valor global € 924,1 M, destinaram 1-se à regularização de dívidas e resultaram, quando em espécie (€ os 468,9 M), da aplicação dos Despachos n. 14181-A/2013, de 1 de novembro, e n.º
215013/2014, de 28 de novembro , enquanto os valores em numerário (€ 455,2 M) decorreram do Despacho n.º 15476-B/2014, de 19 de dezembro.
Salienta-se que, daquele montante apenas foram registados nas CRC € 242,1 M, ficando por registar € 682 M, sendo, por isso, aquele o valor considerado para efeitos de apuramento do património financeiro do Estado neste Parecer. Realça-se que não parece existir uniformidade de entendimento
das conservatórias do registo comercial quanto à necessidade de registar estes aumentos de capital.
Contudo, e em sede de contraditório, a DGTF considera que no artigo 5.º do Código do Registo
Comercial se encontram elencados os factos relativos a empresas públicas que estão sujeitos a registo,
não constando, de forma expressa e autónoma entre os mesmos, os aumentos de capital mas que a
alínea e) da referida norma prevê o registo dos atos relativos a agrupamento, fusão, cisão e qualquer
outra alteração dos estatutos, pelo que conduzindo uma deliberação de aumento de capital social ou
estatutário a uma alteração de estatutos, entende que não está em causa a base legal para proceder ao
registo. O Tribunal verifica, assim, que não existe qualquer impedimento legal à realização do registo
dos aumentos de capital, sendo pois criticável que não tenham sido efetuados atempadamente.
Das receitas do Estado auferidas pelas participações em EPE, destaca-se a remuneração do capital
estatutário de € 1,1 M paga pela empresa Navegação Aérea de Portugal - NAV Portugal, EPE.
Relevante foi, também, a receita relativa aos dividendos do Banco de Portugal, que ascenderam a
€ 3 202,4 M . Contudo da informação enviada pela DGTF não consta qualquer participação do Estado no Banco de Portugal.
9.1.1.4. Outros ativos financeiros
Os instrumentos financeiros subscritos no âmbito do processo de recapitalização da banca com fundos
públicos, traduzido na emissão de obrigações subordinadas de conversão contingente (CoCo’s), continuam a ser, neste ponto, o ativo com maior expressão. Em 2014 os movimentos destes títulos
constam do quadro seguinte, o que também corresponde ao indicado na CGE.
1 Conforme disposto no Despacho n.º 15476-B/2014, de 19 de dezembro, na redação dada pelo Despacho n.º
8320-K/2015, de 29 de julho, as dívidas a considerar são as contraídas até 31/12/2014 (e não apenas até 30/09/2014). 2 Mediante a entrega de unidades de participação do Fundo de Apoio ao Sistema de Pagamentos do Serviço Nacional de
Saúde. 3 Receita menor do que no ano anterior (€ 359,3 M). Ver Quadro 32 da CGE, pág. 68, Vol. I, Tomo I.
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Quadro 83 –Movimento em 2014 das obrigações subordinadas de conversão contingente (CoCo’s)
(em milhões de euros)
Valores em Recompra Receita Valores em Entidades
31/12/2013 pelas entidades juros 31/12/2014
BCP 3 000,0 2 250,0 176,1 750,0
BPI 920,0 920,0 27,1 0,0
CGD 900,0 0,0 78,2 900,0
Banif 250,0 125,0 20,1 125,0
Total 5 070,0 3 295,0 301,5 1 775,0
Fonte: DGTF.
Foi recomprada a totalidade das obrigações emitidas pelo BPI ainda na titularidade do Estado e parte 1
das emitidas pelo BCP e pelo Banif . Nesta sequência, no ano de 2014, o Estado foi reembolsado em
€ 3.295 M e recebeu ainda, a título de juros destes instrumentos, o valor de € 2 301,5 M .
Quanto às participações do Estado em entidades internacionais, a situação no final de 2014 justifica-se 3
pelas variações cambiais e pelas operações de subscrição e realização de capital ocorridas no ano, que
implicaram uma despesa total de € 422,2 M.
Quadro 84 – Entidades financeiras internacionais – Títulos, ações e quotas
(em milhões de euros)
Títulos, ações e quotas - valor nominal Entidades financeiras internacionais
2013 2014
BIRD (Banco Internacional para a Reconstrução e Desenvolvimento) 477,6 542,5
BERD (Banco Europeu para a Reconstrução e Desenvolvimento) 126,1 126,1
SFI (Société Financière Internationale) 6 6,9
MIGA (Multilateral Investment Guarantee Agency) 5,3 6,0
BEI (Banco Europeu de Investimento) 1 899,2 1 899,2
BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) 49,1 55,9
CII (Cooperação Interamericana de Investimentos) 1,3 1,5
BAD (Banco Africano de Desenvolvimento) 176,7 177,7
FCPB (Fundo Comum de Produtos Base) 0,8 0,8
MEE (Mecanismo Europeu de Estabilidade) 17 564,4 17 564,4
CEB (Council of Europe Development Bank) 139,2 139,2
BAsD (Banco Asiático de Desenvolvimento) 134,4 152,7
CAF (Corporação Andina de Fomento) 15,0 15,0
Total 20 595,2 20 687,9
Fonte: DGTF.
O Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE), junto do qual o Estado continua a deter o capital
subscrito de € 17.564,4 M, mantém o maior peso face às demais posições de Portugal em entidades financeiras internacionais, tendo ocorrido, no ano em análise, a despesa com a realização da última
parcela de capital de € 401,5 M, inscrita com a classificação económica 09.09.16.
1 A operação de apoio financeiro ao Banif encontra-se em análise pela Comissão Europeia (Comunicado de 24/07/2015).
2 A CGD ainda não efetuou qualquer operação de recompra destes títulos.
3 A operação junto do BEI foi apenas de realização de capital.
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Tribunal de Contas
As outras operações, que se traduziram numa despesa de € 20,7 M, integralmente paga através do 1
Capítulo 60, respeitaram ao Banco Europeu de Investimento (€ 19,6 M), ao Banco Interamericano de 2 (€ 3Desenvolvimento 169.277,28) e ao Banco Africano de Desenvolvimento (€ 911.633,63).
A DGTF tem vindo a realizar também despesas (€ 15,4 M em 2014) com fundos geridos por algumas das instituições financeiras internacionais indicadas no quadro acima, que nunca foram incluídas no
património financeiro do Estado, por se considerar que em relação a elas não existe qualquer previsão
de retorno. Em 2014, a DGTF alterou a classificação destas despesas e classificou-as como ativos 4
financeiros, o que face à natureza dos ditos fundos, não se mostra correto .
Quanto à receita dos títulos de participação, salienta-se que os do IHRU - Instituto da Habitação e da
Reabilitação Urbana, IP, tiveram uma remuneração de € 808,6 m.
No que respeita à participação em fundos de investimento, o Estado português foi chamado a realizar
€ 6,9 M do capital do FCR - Fundo de Recuperação, através do OE/2014, estando no final de 2014 já realizado € 47,6 M, numa participação de € 60 M.
5Quanto a novas entidades, foi criado o Fundo de Apoio Municipal (FAM) , com o capital subscrito de
€ 325 M, mas ainda integralmente por realizar.
O Fundo de Apoio ao Sistema de Pagamentos do Serviço Nacional de Saúde, com o valor nominal de
€ 47,3 M, depois de um aumento de capital de € 39,9 M, na sequência do Despacho conjunto da SET e 6
do SES, de 24 de novembro de 2014 , foi extinto pelo Decreto-Lei n.º 188/2014, de 30 de dezembro.
Previamente, e por aplicação dos Despachos n.º 14181-A/2013, de 1 de novembro e n.º 15013/2014,
de 28 de novembro, as suas unidades de participação tinham sido entregues pela DGTF a diversos
centros hospitalares, hospitais e unidades locais de saúde, permitindo-lhes vários aumentos do capital
estatutário em espécie, como já referido.
Na sequência da deliberação de 10 de dezembro de 2014, os fundos de capital de risco FCR Portugal
Ventures e FCR Portugal Ventures Valor foram extintos por incorporação no fundo FCR Portugal
Ventures Valor 2. Com a incorporação, o Estado passou a deter uma participação no valor de € 8,2 M em 31 de dezembro de 2014, enquanto no final do ano anterior o conjunto das participações do Estado
nos fundos extintos e no que subsistiu valia € 23,3 M, o que representa uma perda de cerca de € 15 M.
1 RCM n.º 28/2013, de 8 de maio.
2 RCM n.º 25/2012, de 14 de março.
3 RCM n.º 9/2011, de 27 de janeiro.
4 O INE, em termos de contas nacionais, reclassificou estas despesas como transferências de capital.
5 Regulamentado pela Lei n.º 53/2014, de 25 de agosto.
6 A correspondente despesa foi inscrita sob a classificação económica 09.08.06.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
9.1.2. Subsector dos Serviços e Fundos Autónomos
1 2
O património financeiro objeto de análise inclui 81 SFA e ascendia no final de 2014, depois de
consolidado, a € 11.859,7 M, mais € 4.582,5 M (63,0%) do que em 2013. Gerou rendimentos no valor de € 18,8 M, provenientes, maioritariamente, das carteiras de depósitos a prazo e dos créditos por empréstimos.
Quadro 85 – Evolução global do património financeiro consolidado dos SFA em 2014
(em milhões de euros)
Valor nominal Variação Ativos financeiros Rendimentos
31/12/2013 31/12/2014 Total %
Créditos
por empréstimos (*) 3 316,9 3 406,3 89,5 2,7 6,6
por execução de garantias (*) 1,2 1,2 0,0 0,0 0,0
por transmissão 5,9 5,8 -0,1 -1,6 0,0
Participações
Societárias 129,1 5 028,4 4 899,3 3 795,9 3,6
não societárias 21,6 22,3 0,7 3,2 0,0
Outros ativos financeiros
Unidades de participação (*) 2 011,3 1 867,8 -143,5 -7,1 0,1
Obrigações (*) 1 129,3 1 058,8 -70,5 -6,2 2,0
Depósitos a prazo 346,1 177,6 -168,6 -48,7 6,5
Participações em fundos não societários 279,3 254,9 -24,4 -8,8 0,0
Prestações acessórias e suplementares de capital 36,5 36,6 0,1 0,3 0,0
Total 7 277,2 11 859,7 4 582,5 63,0 18,8
(*) Diverge do apresentado no Parecer do ano anterior devido às operações de consolidação registadas nos créditos por empréstimos e por execução de
garantias, à introdução de novos ativos e/ou de novas carteiras, não declaradas em anos anteriores e aos ajustamentos realizados nos valores de
participação declarados ou efetuados internamente.
Fonte: Informação remetida pelos SFA, ao abrigo das Instruções n.º 1/2008-2.ª Secção.
O aumento substancial do valor global do património financeiro dos SFA resultou quase na totalidade
da subscrição do capital social do Novo Banco, SA no seguimento da medida de resolução aplicada ao 3
BES, SA. Este capital, no valor de € 4.900,0 M, foi subscrito na íntegra pelo Fundo de Resolução . Decorrente desta operação, o património financeiro global passou, em 2014, a estar concentrado não
só na carteira do IAPMEI (por via dos incentivos reembolsáveis e das unidades de participação em
fundos de investimento), como acontecia há já vários anos, mas também na carteira do Fundo de
Resolução, representando estas em conjunto 74,3 % do valor global.
Saliente-se que caso a operação de subscrição do capital social do Novo Banco não tivesse ocorrido o
valor global do património financeiro registaria um decréscimo na ordem dos € 317,5 M, especialmente relacionado com a conversão por parte da ANACOM de cerca de 95% das
disponibilidades que detinha em depósitos a prazo na Caixa Geral de Depósitos e no Banco Comercial
Português em aplicações CEDIC, no seguimento de uma recomendação do TC.
1 No valor do património financeiro e relativamente às participações em entidades societárias estão a ser incluídas as
participações detidas em sociedades em processo de liquidação e de insolvência, uma vez que para além de não ter
ainda ocorrido a extinção dos processos, podem ainda advir, em função do valor/percentagem de participação, receitas. 2 Destes SFA, 30, eram também gestores de títulos de dívida pública.
3 Para o suporte financeiro desta operação o Fundo recorreu a um empréstimo junto da DGTF no valor de € 3.900,0 M.
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Tribunal de Contas
O volume financeiro de cerca de 40% das carteiras dos SFA continuou a ser pouco relevante, ou seja
inferior a € 50,0 m.
Para a variação registada em 2014 destacou-se, como já foi referido, o acréscimo nas participações
societárias, porém outros três ativos registaram variações de destaque, as aplicações em depósitos a
prazo, as unidades de participação em fundos de investimento e os créditos por empréstimos/subsídios
reembolsáveis.
No que se refere à carteira das unidades de participação em fundos de investimento salienta-se que o
decréscimo registado (€ -143,5 M) resulta sobretudo da variação ocorrida na carteira do IAPMEI (€ -134,6 M). No quadro da reestruturação do sector público financeiro português, em consequência da constituição da IFD - Instituição Financeira de Desenvolvimento, o IAPMEI realizou, em 2014,
operações de redução parcial do capital de vários Fundos, permuta de ativos com a sociedade PME
Investimentos, SA, liquidação e fusão por incorporação de Fundos, cujos movimentos tiveram um
grande impacto na sua carteira
Das operações realizadas destaca-se:
A redução parcial do capital dos Fundos FACCE – Fundo Autónomo de Apoio à Conciliação e Consolidação de Empresas de € 81 M e do FIEAE – Fundo Imobiliário Especial de Apoio às
1Empresas de € 7,7 M, em conjunto com a liquidação do Fundo de Garantia de Titularização de
2Créditos (€ 22,0 M) determinaram uma transferência de verbas para a DGTF no valor de € 3 93,0 M , constituindo o valor restante receita do IAPMEI;
Por forma a maximizar a participação pública na Portugal Ventures, o IAPMEI adquiriu à PME Investimentos participações por esta detidas no FCR Portugal Ventures Global 2, no FCR
Central FRIE e na Agência Nacional de Inovação, SA, pagas com 369.505 ações que detinha
na Portugal Capital Ventures, SA no valor nominal de € 1,8 M, correspondente a 4,57% do 4
capital social da sociedade ;
A extinção por incorporação do património, no valor global líquido de € 26,9 M, dos Fundos 5 6
FCR Portugal Ventures e FCR Portugal Ventures Valor no FCR Portugal Ventures Valor 2 ,
provocou um aumento de capital deste último no respetivo valor, traduzido na emissão de
7.856,364 unidades de participação (o capital passou de € 61,7 M para € 88,5 M). Em 7
consequência deste aumento couberam ao IAPMEI 5.018,628 unidades de participação no
valor de € 17,2 M, ficando este detentor de 74,7% do capital. Em contrapartida registou-se a saída da carteira do IAPMEI de 3.475 unidades de participação no valor de € 57,6 M, do FCR
1 Relativamente a este Fundo também o Turismo de Portugal registou uma redução no valor do capital detido de € 3,8 M.
2 O Turismo de Portugal também reportou a liquidação deste Fundo no valor de € 3,0 M.
3 Esta transferência cumpriu com o disposto no n.º 7-A, do artigo 3.º da segunda alteração à LOE de 2014 “Aditamento
ao mapa anexo a que se refere o artigo 14.º da LOE” cujo valor era limitado a € 150 M. Este valor adicionado dos € 7 M transferidos pelo Turismo de Portugal, destinaram-se à realização, pela DGTF, do capital social da IFD (cfr. ponto 9.1.1.).
4 Em 2014, após a operação de alienação, o capital social era maioritariamente detido pelo IAPMEI (37,97%). Os outros
maiores acionistas eram a AICEP com 19,41%, a DGTF com 10,33%, o Turismo de Portugal com 7,62% e a PME
Investimentos com os 4,57% adquiridos ao IAPMEI. 5 Corresponde ao ex-Fundo Inovcapital Valor.
6 Corresponde ao ex-Fundo Inovcapital Valor 2.
7 Esta operação de troca de unidades de participação foi realizada nos termos estabelecidos no projeto de fusão, tendo por
base o valor líquido do património de cada um dos Fundos incorporados, bem como a percentagem detida pelo IAPMEI
em cada um deles.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Portugal Ventures Valor e de 86,083 unidades de participação do FCR Portugal Ventures no
valor de € 0,4 M.
Relativamente aos créditos por empréstimos/subsídios reembolsáveis a variação ocorrida (€ 89,5 M) encontra maior expressão no acréscimo registado na carteira do IAPMEI de € 70,6 M, cuja representatividade no valor global da carteira no final de 2014 era de 62,5%. A variação registada teve
origem nos novos subsídios reembolsáveis concedidos no âmbito do QREN no montante de
€ 402,8 M, deduzidos dos reembolsos registados nesse e noutros programas, no valor de € 122,9 M, dos prémios de realização no valor de € 143,8 M e das devoluções de incentivos reembolsáveis de € 65,5 M.
9.1.2.1. Entidades Públicas Reclassificadas
1
O universo considerado na análise foi de 13 EPR , cujo valor global da carteira de ativos ascendia a
€ 4.702,2 M, no final do ano de 2014, tendo registado face ao ano anterior, um decréscimo de € 177,1 M (-3,6%) e rendimentos no valor de € 29,1 M.
Quadro 86 – Evolução global do património financeiro consolidado das EPR em 2014
(em milhões de euros)
Valor nominal (*) Variação Ativos financeiros Rendimentos
31/12/2013 31/12/2014 Total %
Créditos
por empréstimos (**) 69,3 87,5 18,2 26,3 0,0
por transmissão 3 458,0 3 222,8 -235,2 -6,8 12,3
Participações
societárias (**) 138,8 198,6 59,8 43,1 8,9
não societárias 4,8 6,8 2,0 40,9 0,0
Outros ativos financeiros
Unidades de participação 851,8 795,5 -56,3 -6,6 0,0
Obrigações 124,2 141,5 17,3 14,0 0,0
Depósitos a prazo (**) 228,9 246,3 17,3 7,6 8,0
Títulos de participação 0,2 0,0 -0,2 -100,0 0,0
Prest. acessórias e suplementares de capital (**) 3,3 3,3 0,0 0,0 0,0
Total 4 879,3 4 702,2 -177,1 -3,6 29,1
(*) Apenas nas ações e nas unidades de participação pois nos outros ativos nem sempre foi utilizado o valor nominal.
(**) Diverge do apresentado no Parecer do ano anterior em resultado da integração de carteiras de ativos de EPR que passaram a integrar o universo sob
análise, alteração no valor das ações, alteração na classificação atribuída a ativos, bem como ajustamentos realizados aos valores, quer pelas EPR,
quer internamente pelos serviços do Tribunal.
Fonte: Informação remetida pelas EPR nos termos das Instruções n.º 1/2008 – 2.ª Secção.
9.1.2.1.1. Créditos
O ativo mais significativo no valor global do património financeiro das EPR continuou a ser a carteira
de créditos cedidos à Parvalorem, representativa de 69%, também responsável pela maioria da
variação ocorrida, tal como retrata o quadro seguinte.
1 Das quais 6 declararam a gestão de títulos de dívida pública que geraram rendimentos no valor de € 0,6 M.
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Tribunal de Contas
Quadro 87 – Variação registada em 2014 na carteira de créditos da Parvalorem
(em milhões de euros)
Crédito da Parvalorem
Capital em 31/12/2013 3 384,60 Juros em 31/12/2013 73,5
Recebimentos -100,9 Recebimentos (1) -8,0
Cash Flow sem repartição -8,3 Reclassificações -22,9
Aquisições 5,4 Juro especializado 1,5
Reclassificações 20,9 Utilização de juros -3,2
Dação -32,1 Juro recebido -1,1
Write Off’s -12,5
Operação de venda -93,4
Reestruturação 64,1
Créditos cedidos -50,9
Outros -1,8
Capital em 31/12/2014 3 175,10 Juros em 31/12/2014 47,8
(1) Os recebimentos não abatem aos juros em dívida no início do ano, por não estarem ainda vencidos.
Este valor foi obtido pela diferença entre os cash flow de 2014, o juro recebido e a utilização de juros.
Fonte: Parvalorem.
Na variação registada na carteira de créditos da Parvalorem teve particular relevância a operação de
venda, pelo valor de € 36,0 M, do capital social do BPN Crédito-Instituição Financeira de Crédito, SA detido pela Parparticipadas, SGPS, SA à sociedade FIRMUS Investimentos, SGPS, SA. Esta operação
1envolveu ainda a cedência de um crédito sobre o BPN Crédito, no valor nominal de € 93,4 M , que a Parparticipadas adquirira à Parvalorem por 1 euro e que esta anulara na sua contabilidade (write-off).
Em contraditório a Parvalorem salientou que o “write-off” foi de € 32,4 M, ocorrendo também a utilização de provisão já constituída, no valor de aproximadamente € 61 M. A venda do BPN Crédito foi precedida de um conjunto de operações (dação de imóveis, de viaturas e de equipamentos,
cedências de posição contratual de créditos ao consumo, entrega de receitas oriundas do reembolso de 2
empréstimos, concretização de operação de titularização de créditos denominada de FENIX I ), que
tiveram como consequência a redução da dívida da BPN Crédito para com a Parvalorem de € 207,8 M em agosto de 2014 para os referidos € 93,4 M em dezembro.
Outro dos decréscimos relevantes ocorreu na carteira das unidades de participação em fundos de
investimentos (€ -56,3 M) com origem na variação registada na carteira da Parups no valor de € 60,5 M. Dos movimentos ocorridos destaca-se:
1 Cfr. Caixa “Saldo das receitas e das despesas orçamentais relativas ao BPN”.
2 Esta operação abrangeu os valores de capital e juros dos contratos de locação financeira mobiliária e imobiliária,
excluídos do perímetro de reprivatização e cuja gestão ficou a cargo do BPN Crédito. No âmbito desta operação
ocorreu a emissão pela Gamma – Sociedade de Titularização de Créditos, SA de 1.019 títulos, subscritos na íntegra pela Parvalorem, no valor nominal de € 50,9 M e sem qualquer custo para a Parvalorem.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
O encerramento da liquidação do Fundo de Capital de Risco do Banco Efisa por decisão da 1
assembleia geral de participantes , da qual resultou a extinção pro-rata das unidades de
participação detidas no valor de € 2 7,7 M , relativamente ao qual existia uma imparidade de 100%; e
A liquidação do Fundo Especial de Investimento BPN Diversificação, pelo fim do período de 3
gestão pela atual gestora Patris Gestão de Ativos – SGFIM, SA , cujo valor de aquisição foi de € 4 260,5 M . Pela liquidação do Fundo foram recebidas unidades de participação de fundos
5existentes na carteira do fundo liquidado no valor total de € 122,4 M e ainda o recebimento de € 7,4 M em numerário, tendo sido apurada uma menos valia de € 130,7 M, para a qual foi utilizada a imparidade constituída no montante de € 125,5 M.
9.1.2.1.2. Participações
A carteira de participações sociais registou em 2014, um acréscimo de € 59,8 M, que esteve relacionado, em particular, com a entrada da carteira da Transtejo a qual, no início do ano, já detinha a
totalidade do capital social da Soflusa - Sociedade Fluvial de Transportes, SA, tendo em 2014 sido
proposta uma reestruturação de capital destinada a superar a sua situação deficitária, através da 6
conversão de créditos que a Transtejo detinha sobre a Soflusa em capital, no valor de € 34 M. Outra das variações relevantes ocorreu na carteira do Metropolitano de Lisboa e traduziu-se no aumento da
participação no Agrupamento TREM-Aluguer de Material Circulante, ACE, por via da exoneração da
CGD e do Banco Santander Totta que proporcionou uma expansão proporcional das contribuições dos
restantes membros, ficando o Metropolitano de Lisboa com um participação de 90% no capital do
Agrupamento.
9.1.2.2. Confronto entre receitas e despesas apuradas através das Instruções e as constantes da CGE/2014
As receitas de ativos financeiros foram orçamentadas em € 1.537,7 M, tendo sido cobradas apenas € 7 910,4 M , correspondente a uma execução de cerca de 59,2%. No âmbito da análise comparativa estabelecida entre os valores de receita de ativos financeiros constantes da CGE e os apurados através
da informação enviada no âmbito das Instruções continuam a verificar-se alguns desvios, os quais se
encontram identificados no quadro seguinte por rubrica de classificação económica da receita.
1 Pelo facto de ter completado 10 anos de existência e não ter sido prorrogado o prazo para a sua atividade.
2 Em ata de assembleia geral de participantes de 10 de abril de 2014, foi deliberada a proposta de partilha em espécie do
valor da rubrica contas a receber cabendo à Parups o valor global de € 253,3 m. Todavia este valor não foi declarado no mapa das Instruções. A Parups esclareceu em contraditório, que recebeu em 2014 apenas o montante de € 9.203,22 e que não indicou esse montante no mapa das Instruções (Modelo 1) em virtude do Fundo se encontrar já extinto no final
do ano. 3 Único participante, cuja designação anterior era BPN Gestão de Ativos – SGFIM, SA.
4 No mapa das Instruções foram declarados € 245,5 M que correspondem ao valor nominal das UP´s.
5 Tais como Fundos de Investimento Imobiliário Fechados IMOREAL, BPN IMOGLOBAL, IMOMARINAS, Fundos de
Investimento Abertos PATRIS Conservador, Tesouraria, Ações Global e Ações Europa. Os Fundos de Investimento
Aberto PATRIS Conservador e PATRIS Ações Global foram também liquidados em 2014. 6 Como já foi referido, estes créditos não constam da análise face à operação de consolidação realizada em 2014.
7 Poderá estar integrado neste valor, para além das receitas relacionadas com o reembolso de títulos de dívida pública,
com o reembolso dos certificados de consignação de fundos pelo IHRU ao FRDP e com os recebimentos pelo IFAP dos
empréstimos concedidos ao abrigo do crédito PAR, os reembolsos de empréstimos concedidos a entidades que
integrem a Administração Central na qualidade de SFA ou EPR.
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Tribunal de Contas
Quadro 88 – Confronto entre as receitas da CGE/2014 e as apuradas através das Instruções
(em milhares de euros)
Rubricas de Classificação Instruções CGE Desvios Justificações para os desvios registados
Económica n.º 1/2008
11 - Ativos financeiros 910 401,7 435 983,9 -474 417,8 Embora a totalidade da diferença esteja relacionada com títulos de dívida pública que não integram a análise, importa registar que a receita constante da CGE está sobrevalorizada pela integração de
02 - Títulos a curto prazo 25 988,7 0,0 -25 988,7 um movimento de regularização relativo ao resgate de aplicações CEDIC, concretizado em 2011 pelo Fundo de Intervenção Ambiental, numa rubrica extraorçamental, o qual não constituiu receita em 2014.
Relacionada com títulos de dívida pública que não integram a 03 - Títulos a M/L prazo 331 896,6 4 360,3 -327 536,3
análise.
05 - Empréstimos de curto 512,8 512,8 0,0 -
prazo
A diferença apurada deve-se, essencialmente, ao facto de o IASFA ter integrado, no mapa das Instruções, como receita de
06 - Empréstimos de M/L 2014 um recebimento que apenas foi registado em 2015 e os 185 081,5 185 087,0 5,5
prazos SSGNR terem contabilizado como receitas diversas, a receita proveniente de reembolso de empréstimos, na rubrica 08.01 e não em ativos financeiros.
A CGE integra valores que não constituíram receita de ativos financeiros, encontrando-se por isso sobrevalorizada no valor da diferença. Estes movimentos foram registados na carteira da
08 - Ações e outras FBA/UL, correspondendo o valor da receita ao valor de mercado 1 076,2 1 024,1 -52,1
participações das ações recebidas por doação, e, no caso da REFER, o valor de receita corresponde à quota-parte de 50 % das disponibilidades de tesouraria que caberia à REFER em caso de extinção do AEIE - Alta Velocidade Espanha Portugal.
09 - Unidades de participação 119 040,1 119 040,1 0,0 -
Receitas remanescentes da operação de privatização de 2013 dos CTT - Correios de Portugal, SA, cuja transferência só ocorreu no
10 - Alienação de partes 119 413,8 0,0 -119 413,8 1.º trimestre de 2014, determinando a saída dessas receitas via
sociais ativos financeiros e não como transferências de capital, como seria correto.
Parte da diferença respeita à contabilização como ativos financeiros dos valores recebidos com a componente MTM da liquidação de um swap da REFER; por sua vez a restante
11 - Outros ativos financeiros 127 392,0 125 959,6 -1 432,4 diferença respeita à recompra pelo banco BIC de contratos de crédito (crédito pessoal de colaboradores do ex-BPN) que tinham sido cedidos à Parvalorem em anos anteriores.
Em sede de contraditório a DGO informou que tendo parte da receita de 2013 relativa à reprivatização
dos CTT- Correios de Portugal, SA sido entregue ao FRDP só em 2014, através de abate à receita
(restituição) e não por via de despesa orçamental (transferência), tal procedimento condicionou a
classificação dessa receita por parte do Fundo.
Destes desvios é de salientar a sobrevalorização da receita da CGE resultante da contabilização
indevida pelo Fundo de Intervenção Ambiental, pela Faculdade de Belas Artes da Universidade de
Lisboa e pela REFER de valores que não constituíram receita, no montante total de € 2,3 M.
Foram também verificados erros na classificação de algumas receitas decorrentes de operações
relacionadas com ativos financeiros que, por terem sido registadas noutras classificações económicas da
receita, causaram uma subvalorização das receitas da CGE naquele capítulo. Estas situações foram
registadas nas carteiras abaixo indicadas e totalizaram o montante de € 63,3 M.
IAPMEI – continuam a ser contabilizadas no capítulo 10 transferências de capital as receitas provenientes dos reembolsos dos incentivos reembolsáveis concedidos no âmbito dos
programas comunitários anteriores ao QCA III (PEDIP, SIR e IMIT) e do Fundo de
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Desenvolvimento Empresarial no valor de € 4.888,4 m, contrariamente às recomendações do Tribunal, e também dos reembolsos dos créditos transmitidos ao IAPMEI no valor de € 91,0 m. Sobre este assunto o IAPMEI refere que, desde o início do QCA III, adotou, na íntegra, a
recomendação do Tribunal de classificar os incentivos de natureza reembolsável como ativos
financeiros (rubrica 09 aquando do pagamento do incentivo; capítulo 11 aquando do reembolso
do incentivo), mas como, em períodos anteriores, os pagamentos destes incentivos tinham sido
classificados como transferências de capital, considera que deverá ser mantida a mesma natureza
aquando do recebimento desses reembolsos (a uma despesa efetiva passada corresponde uma
receita efetiva atual). O Tribunal salienta que a classificação usada no passado para as despesas
não obsta, antes pelo contrário, a que as correspondentes receitas sejam adequadamente
classificadas. Por outro lado, parte das receitas obtidas pela liquidação do Fundo de Garantia
para Titularização de Créditos e do FIEAE - Fundo Imobiliário Especial de Apoio às Empresas
no valor total de € 1.336,7 m foram contabilizadas no capítulo 09 venda de bens de investimento. O IAPMEI esclarece que no capítulo 09 foi registada apenas a parte da receita respeitante à
mais-valia obtida na liquidação do FGTC e do FIEAE, tendo sido registado no capítulo 11
ativos financeiros, o valor de aquisição/realização das participações. Contudo, não só no capítulo
06 não existe qualquer menção a mais-valias, como não é adequado, em termos de
contabilidade pública, repartir a mesma receita por várias classificações económicas.
Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública – a receita relativa à alienação da participação detida na MTS Portugal – Sociedade Gestora do Mercado Especial de Dívida Pública, SGMR, SA à Società Per il Mercato del Titoli de Stato (MTS) S.p.A. foi erradamente
contabilizada no capítulo 08 Outras receitas correntes pelo valor de € 342,0 m.
Parups – as receitas relativas à amortização e alienação de ativos financeiros, designadamente de obrigações e de fundos de investimento, no valor total de € 56,6 M foram erradamente contabilizadas no capítulo 09 Venda de bens de investimento. Em contraditório, a Parups
informou que irá alterar, ainda em 2015, os classificadores utilizados nas PAR’s, no sentido de estarem em conformidade com as recomendações do Tribunal de Contas.
Foram orçamentadas despesas com ativos financeiros no valor de € 1.841,4 M, sendo realizadas € 1apenas 1.052,7 M , o correspondente a uma execução de 57,2%. Relativamente às despesas com
ativos financeiros, foram registados desvios entre as contabilizadas na CGE e as apuradas através da
informação remetida, retratados no quadro seguinte.
1 Poderá estar integrado neste valor, para além das despesas relacionadas com a subscrição de títulos de dívida da
República e com a concessão de empréstimos por parte da Transtejo à SOFLUSA, despesas com a concessão de
empréstimos a entidades que integram a Administração Central na qualidade de SFA ou EPR.
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Tribunal de Contas
Quadro 89 – Confronto entre as despesas da CGE/2014 e as apuradas através das Instruções
(em milhares de euros)
Rubricas de Classificação Instruções CGE Desvios Justificações para os desvios registados
Económica n.º 1/2008
09 - Ativos financeiros 1 052 714,3 648 629,1 -404 085,2
01 - Depósitos, certif. de depósito e 5,0 5,0 0,0
poupança
02 - Títulos a curto prazo 94 758,8 0,0 -94 758,8 Relacionada com títulos de dívida pública que não
03 - Títulos a M/L prazo 327 840,8 18 924,6 -308 916,2 integram a análise.
05 - Empréstimos a curto prazo 540,0 540,0 0,0
06 - Empréstimos de M/L prazos 530 592,4 530 592,4 0,0
07 - Ações e outras participações 7 899,2 7 899,2 0,0
08 - Unidades de participação 85 291,2 85 291,2 0,0 A diferença respeita ao reforço, por parte do Instituto Politécnico do Porto, do património da Fundação do
09 - Outros ativos financeiros 5 786,9 5 376,7 -410,2 Instituto que se encontrava em liquidação, para que esta pudesse cumprir com o pagamento dos créditos laborais dos ex-trabalhadores e dos encargos com fornecedores.
Identificou-se apenas que na despesa também se verificou o registo de despesas associadas à
subscrição de títulos de capital noutra rubrica que não ativos financeiros, causando assim uma
subvalorização da despesa desse agrupamento no valor global de € 26,0 m. Estas despesas foram erradamente contabilizadas no agrupamento 04 transferências correntes e estão relacionadas com a
subscrição de títulos de capital por parte da UTAD e do IPVC, respetivamente, na Cooperativa Rádio
Universidade do Marão (€ 25,0 m) e da Régie Lima- Cooperativa Florestal e Social, CIPRL (€ 1,0 m).
Em suma, as diferenças apuradas em matéria de despesa e de receita com ativos financeiros continuam
a revelar falta de rigor por parte de alguns SFA e EPR, através da inscrição dessas operações
financeiras em outras rubricas de classificação económica que não a de ativos financeiros e também
pela inadequada classificação dentro do respetivo capítulo/agrupamento, ou seja por espécie de ativo e
por tipo de entidade envolvida na operação.
Relativamente às aplicações CEDIC e de outros títulos de dívida pública, continuou-se a verificar
contabilizações diferenciadas por parte dos SFA e também das EPR em matéria de receitas decorrentes
do resgate e dos juros e despesas relativas a aplicações ou reforços, pelo que se considera ser
necessária a emissão de orientações relativas a estes ativos. Saliente-se que, particularmente para a
classificação dos juros, a DGO já estabeleceu orientações nas circulares de “Instruções complementares ao Decreto-Lei de Execução Orçamental” para os anos de 2013 e 2014, as quais continuam a não ser consideradas por diversos SFA e EPR, contabilizando as receitas de juros, umas
vezes pelo valor líquido, outras pelo valor bruto, noutras rubricas. Não foi ainda clarificada a questão
das despesas relativas às entidades não societárias (associações e fundações).
Na sua resposta a DGO reitera que tem procedido “(…) ao envio de esclarecimentos aos organismos que dirigiram questões relativas ao procedimento a adotar no âmbito do tratamento orçamental de contabilização
dos CEDIC”. Quanto às despesas com entidades não societárias reitera que o classificador da despesa,
na rubrica 09 Ativos financeiros “(…) não exclui despesas com entidades não societárias cujo património não é titulado, das quais não resulta qualquer tipo de ativo ou crédito”.
O Tribunal reitera o entendimento afirmado em anteriores Pareceres de que deveriam ser emitidas
orientações/instruções genéricas em matéria de contabilização de CEDIC, por forma a promover
procedimentos uniformes de contabilização, uma vez que a prestação individualizada desses
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
esclarecimentos não parece ter resolvido esta situação e que as despesas com entidades não societárias
seriam mais adequadamente classificadas noutra rubrica que não a de Ativos financeiros.
9.1.3. Aplicação das receitas das privatizações
Em 2014 ocorreram as operações de conclusão de privatização da REN - Redes Energéticas
Nacionais, SGPS, SA (2.ª fase) e dos CTT - Correios de Portugal, SA (relativa ao remanescente da
receita), donde decorreram as receitas de € 138,8 M e € 1 342 M , respetivamente.
A aplicação do montante relativo à REN foi determinada pelo Despacho n.º 2548/2014-SET, de 14 de
setembro, nos termos do qual € 99,8 M seriam para a Parpública aplicar, na amortização da dívida do sector empresarial do Estado, e o restante, € 39 M, para amortizar a dívida pública.
Quanto ao montante decorrente da privatização dos CTT, o Despacho n.º 15596/2014, de 26 de
dezembro, estipula que € 38,3 M seja para a Parpública aplicar na amortização da dívida do sector empresarial do Estado e o restante, € 344,6 M, seja para amortizar a dívida pública.
As receitas de privatizações recebidas pelo Fundo de Regularização da Dívida Pública (FRDP) em
2014 foram as que se explicitam no quadro seguinte.
Quadro 90 – Receitas de reprivatizações recebidas em 2014 pelo FRDP
(em euros)
Empresa Valor recebido pelo FRDP
REN - Redes Energéticas Nacionais, SGPS, SA (2.ª fase de reprivatização) 39 000 000,0
CTT - Correios de Portugal, SA (remanescente da receita) 344 566 907,2
CTT - Correios de Portugal, SA (relativo a 2013) 119 413 802,3
Total 502 980 709,5
Fonte: FRDP.
Ou seja, o total das privatizações ocorridas em 2014 e ainda € 119,4 M que tinham ficado por 2
transferir de 2013, relativamente aos CTT .
Em 2014, o FRDP aplicou € 500,4 M em amortizações e anulações de dívida pública3, conforme se explicita no quadro seguinte.
1 A receita total líquida da operação de privatização dos CTT foi de € 902,4 M. Deste valor foram deduzidos € 90 M
(€ 52,6 M em 2013 e € 38,3 M em 2014) para a Parpública amortizar a dívida pública. O remanescente, € 811,5 M, foi aplicado na amortização da dívida pública (€ 466,9 M em 2013 e € 344,6 em 2014).
2 Também conforme indicado na CGE (ver pág. 151, do Vol. I, Tomo I).
3 Anulou dívida consolidada.
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Tribunal de Contas
Quadro 91 – Aplicação de receitas de privatizações em 2014 pelo FRDP
(em euros)
Tipo de aplicação Valor
Amortização e anulação de dívida pública
Dívida consolidada 11 018,19
Títulos de curto prazo:
• Bilhetes do Tesouro - BT 21MAR2014 119 400 000,00
• Bilhetes do Tesouro - BT 19DEC2014 380 989 019,59
Total 500 400 037,78
Fonte: FRDP.
Como se constata, o valor das receitas de privatizações recebidas pelo FRDP durante o ano:
a) Foi aplicado em dívida de curto prazo, quase exclusivamente;
b) Foi superior em € 2,6 M (€ 2.580.671,72) relativamente às aplicações do FRDP.
Em 2014, à semelhança de 2013, mas ao contrário dos anos anteriores, o Estado não transferiu para a
Parpública qualquer participação da sua carteira, de forma a compensar a sua dívida para com esta
empresa, na sequência da aplicação do n.º 3 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 209/2000, de 2 de
setembro. Contudo, a dívida do Estado para com a Parpública pelas compensações em falta aumentou
com a entrega que aquela empresa fez em 2014 de receitas das privatizações e era, no final de 2014, de
€ 4.579,4 M.
Em sede de contraditório, a DGTF reiterou que as entregas da Parpública ao Estado, no âmbito das
reprivatizações, são efetuadas de acordo com o previsto no artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 209/2000, de
2 de setembro, e informou que a resolução da dívida do Estado à Parpública a médio prazo encontra-se
a ser objeto de análise por aquela Direção-Geral, nos termos do Despacho n.º 915/15-SET, de 15 de
junho de 2015. O Tribunal continua a entender que o invocado artigo 9.º não está a ser cumprido pelo
Estado existindo por isso uma elevada dívida à Parpública por compensações em falta.
Ouvida sobre este ponto a Ministra de Estado e das Finanças remeteu para as respostas recebidas,
nomeadamente a da DGO.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
CAIXA 7 – SALDO DAS RECEITAS E DAS DESPESAS ORÇAMENTAIS RELATIVAS AO BPN
1.
No final de 2014, como se demonstra no quadro seguinte, o saldo acumulado das receitas e despesas
orçamentais decorrentes da nacionalização e reprivatização do BPN e da constituição e funcionamento das 1
sociedades-veículo Parups e Parvalorem ascendia a € -2.647 M resultado dos saldos parciais de € -736 M de 2 3
2011 , € -966 M de 2012, € -468 M de 2013 e de € -477 M de 2014 .
Quadro 92 – Saldo das receitas e despesas referentes ao BPN – 31/12/2014
(em milhões de euros)
Até 2011 2012 2013 2014 Total
RECEITA 11 202 138 222 574
Serviços Integrados 11 40 0 0 54
Ativos financeiros - Alienação do BPN 40 40
Cobrança de taxas de garantia BPN e Parparticipadas (a) 11 3 0 0 14
SFA (Parvalorem e Parups) (b) 0 159 138 222 520
Rendimentos da propriedade 29 38 15 82
Vendas de bens e serviços e outras receitas 8 6 23 38
Venda de bens de investimento 21 57 77
Ativos financeiros (receita obtida com ativos financeiros do BPN) 122 73 127 323
DESPESA 747 1 168 606 699 3 220
Serviços Integrados (Capítulo 60 - DGTF) (b) 747 9 23 57 836
Ativos financeiros - prestação de capital ao BPN 600 600
Ativos financeiros - aumento de capital da Parparticipadas 38 38
Ativos financeiros - execução de garantias 147 147
Outras despesas correntes - com a reprivatização do BPN 9 23 19 51
SFA (Parvalorem e Parups) 0 1 159 583 642 2 385
Despesas com pessoal 14 15 19 49
Aquisição de bens e serviços 62 17 11 90
Juros e outros encargos (a) 235 150 139 524
Ativos financeiros 443 0 20 463
Passivos financeiros 400 397 451 1 248
Outras despesas 5 3 2 11
Saldo -736 -966 -468 -477 (c) -2 647
Saldo acumulado -736 -1 702 -2 170 (c) -2 647
(a) Não inclui as comissões de garantia pagas ao Estado pelas Parvalorem e Parups (€ 14 M em 2012, € 8 M em 2013 e € 8 M em 2014).
(b) Não inclui empréstimos do Estado às Parvalorem e Parups, classificados por estas entidades em receita de passivos financeiros/empréstimos a médio e
longo prazos do Estado ena despesa dos serviços integrados em ativos financeiros de empréstimos a médio e longo prazos (€ 1.033 M em 2012,
€ 510 M em 2013 e € 489 M em 2014).
(c) Os dados acima apurados apresentam a versão consolidada das receitas e despesas do Estado com a Parvalorem e a Parups, perspetiva diferente da
apresentada na Caixa 6 – Apoios públicos ao sector financeiro, em que estas sociedades veículo são consideradas como entidades financeiras
apoiadas, beneficiárias de empréstimos recebidos do Estado (€ 2.032 M), que não foram totalmente utilizados até 31-12-2014.
Fonte: CGE/2011, CGE/2012, CGE/2013, CGE/2014 e DGTF.
2.
Em 31 de dezembro de 2014, as garantias prestadas pelo Estado às sociedades veículo do ex-BPN totalizavam
€ 3.537 M, menos € 383 M do que no final de 2013.
1 Observa-se que, sem os ativos e passivos financeiros aqui incluídos pelos motivos anteriormente explicitados, se
obteria um saldo de € -528 M. 2 Operações realizadas em 2012, por verbas do OE/2011 (dotações inscritas no Cap. 60 – Despesas excecionais, do
Ministério das Finanças) transitadas para a conta de operações específicas do Tesouro “Saldos do Capítulo 60 do OE/2011”).
3 Valores atualizados face aos apresentados no Relatório n.º 3/2015 AEOAC - “Acompanhamento da Execução
Orçamental da Administração Central – janeiro a dezembro de 2014 – valores provisórios”, passando também a incluir dados sobre a cobrança de comissões de garantia.
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Tribunal de Contas
3.
A Parvalorem e a Parups, no final de 2014, apresentavam capitais próprios negativos que totalizavam 1
€ 2.139 M , encargos que poderão vir a ser suportados pelo Estado no futuro. A Parparticipadas, SGPS, SA, 2
que em 2014 não integrava a administração central , apresentava capitais próprios negativos de € 142 M, 3
podendo também vir a constituir encargos significativos para o Estado .
4.
Em 2014, a Parvalorem realizou uma anulação no valor de € 93.518.744, respeitante aos créditos que ainda detinha sobre a BPN Crédito IFIC, SA Em 12/12/2014 a Parparticipadas, SGPS, SA concretizou a venda da
totalidade do capital social da mesma BPN Crédito IFIC, SA, à Firmus Investimentos, SGPS, S.A por
€ 36.012.514.
No entanto, o que se constatou foi que o referido crédito foi anulado contabilisticamente nas contas da
Parvalorem mas, juridicamente, continuou a existir e foi cedido pelo valor de 1 euro à Participadas que, por
sua vez, o alienou juntamente com a totalidade das ações da BPN Crédito IFIC, SA, à Firmus Investimentos, 4
SGPS, S.A pelo referido montante de € 36 M.
Aquele crédito constituía, à data de 31/12/2014, cerca de 85% do passivo da BPN Crédito (€ 110 M), pelo que se o crédito tivesse sido efetivamente anulado, a sociedade deveria, naquela data, apresentar um capital
próprio no montante de € 115 M e não de € 21 M, como apresentava.
5 6Segundo os balanços dos primeiro e segundo trimestres de 2015 , o BPN Crédito terá conseguido, já no
primeiro semestre de 2015, recuperar 37% do referido crédito (€ 35 M), tendo o passivo da sociedade sofrido uma redução de montante equivalente.
Em suma, foi vendida por € 36 M a totalidade do capital do BPN Crédito, mas levava associado um crédito potencialmente recuperável de € 94 M.
Em contraditório, a Parvalorem refere que a perda deveria ser comparada com os custos de liquidação
estimados que, em novembro de 2013, ascendiam a um intervalo entre € 114,34 M e € 138,9 M. Todavia, esta alegada comparação não põe em causa a factualidade apurada.
5.
Em 2014, a Parups registou menos valias de € 138 M na sua carteira de títulos em virtude: i) do encerramento da liquidação do Fundo de Capital de Risco do Banco Efisa por decisão da Assembleia Geral de participantes,
da qual resultou a extinção pro-rata das unidades de participação detidas no valor de € 7,7 M; ii) da liquidação do Fundo Especial de Investimento BPN Diversificação cujo valor de aquisição fora de € 261 M, tendo, na sua liquidação, sido recebidas unidades de participação de fundos existentes na carteira do fundo liquidado no
valor total de € 122 M e ainda € 7 M em numerário, apurando-se, assim uma menos valia de € 130,7 M.
1 Excluindo os empréstimos do Estado (€ 2.032 M).
2 Esta entidade foi adquirida ao BPN em 2012 por € 1, juntamente com as Parvalorem e Parups, mas apenas viria a ser
reclassificada no sector das administrações públicas em 2015. Tem por objetivo gerir e racionalizar um conjunto de
participações financeiras, com o propósito de evitar a perda de valor num contexto de alienação ou liquidação. O seu
Conselho de Administração foi mandatado para alienar ou liquidar essas participações (cfr. Relatório e Contas de
2012). 3 Seja pela via da capitalização da entidade, seja por perdas indiretas (cfr. Relatório e Contas 2014).
4 O Relatório e Contas de 2014 do BPN IFIC, SA, refere que a totalidade do capital em dívida dos mútuos em vigor com
a entidade Parvalorem cedido à Firmus Investimentos SGPS, SA, “foi posteriormente cedido (em dezembro de 2014) à entidade de direito luxemburguês, ALS Securitization, mantendo todas as condições inalteradas”.
5 Disponíveis em https://www.bportugal.pt/pt-PT/Supervisao/Paginas/Contasdasinstituicoes.aspx.
6 Já em 2015 a designação do BPN Crédito foi alterada para 321 Crédito - Instituição Financeira de Crédito, SA.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
9.2. Património Imobiliário
No Relatório e Parecer sobre a CGE o Tribunal aprecia a atividade financeira do Estado no domínio
do seu património, designadamente no referente ao inventário e balanço e às alterações patrimoniais
ocorridas no exercício. No que concerne às receitas e despesas originadas por essas alterações (por
exemplo, as provenientes da alienação e aquisição de bens imóveis), cabe ainda ao Tribunal verificar o 1
cumprimento da LEO e demais legislação relativa à administração financeira do Estado .
Ora, na CGE de 2014:
Continuam a não constar nem o inventário nem o balanço do Estado – vide 9.2.1.
A receita contabilizada como obtida em 2014 com operações imobiliárias (€ 13 M) é superior à 2
reportada no relatório da CGE (€ 9 M) e está afetada por erros (€ 1 M) e outras deficiências – vide 9.2.2.
A despesa contabilizada como paga em 2014 com operações imobiliárias (€ 285 M) é muito superior à reportada no relatório da CGE (€ 15 M) e está afetada por erros (€ 1 M) e outras deficiências – vide 9.2.2.
A implementação do princípio da onerosidade (pagar pela ocupação de imóveis do Estado) regista atraso significativo e não foram contabilizadas as respetivas receitas obtidas em 2014
(€ 2 M) as quais, aliás, representam apenas 30% do montante total devido (€ 7 M) – vide 9.2.3.
As conclusões do Tribunal decorrem da evidência recolhida no âmbito das ações de controlo 3
realizadas para o presente Parecer que envolveram revisões analíticas, revisão de ficheiros
informáticos de dados e sua reconciliação com mapas de suporte, revisão das respetivas operações 4 5
contabilísticas e exame de registos do Sistema de Informação dos Imóveis do Estado (SIIE) .
A inexistência de inventário e balanço do Estado, a falta de informação sobre as variações
patrimoniais no relatório da CGE, as deficiências recorrentes na contabilização das receitas e despesas
relativas a operações imobiliárias, as inconsistências entre o relatório e os valores contabilizados, em
suma, a subsistência das principais deficiências que têm sido detetadas pelo Tribunal (e objeto
recorrente das suas recomendações) constituem limitações importantes para o exame e para a
formulação de uma opinião de auditoria sobre os valores envolvidos.
Em contraditório, a DGO informou não ter comentários sobre o presente ponto, não obstante ser
responsável pela subsistência de parte das deficiências detetadas, como sejam as relativas à
informação reportada no relatório da CGE e às instruções para contabilização das receitas resultantes
da implementação do princípio da onerosidade.
1 Nos termos do artigo 41.º n.º 1 alínea c) da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas.
2 Volume I – III. Situação Financeira das Administrações Públicas – III.4. Património Imobiliário Público.
3 Incluindo uma auditoria de seguimento à atividade do Fundo de Reabilitação e Conservação Patrimonial – vide 9.2.4.
4 Operações identificadas no artigo 1.º das normas relativas aos procedimentos de contabilização das receitas aprovadas
pela Portaria n.º 1122/2000 (2.ª Série) do Ministério das Finanças, de 28 de julho. 5 O SIIE é um sistema desmaterializado de prestação e atualização permanente da informação relativa aos imóveis.
Gerido pela DGTF, este sistema foi concebido para a concretização do inventário.
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Tribunal de Contas
9.2.1. Inventário e Balanço
1
A LEO determina que a CGE inclui o relatório e os mapas contabilísticos gerais referentes à situação
patrimonial dos serviços integrados e dos serviços e fundos autónomos da administração central mas
também estabelece que aqueles apenas serão obrigatórios quando todos os serviços tiverem adotado o
POCP. O Tribunal tem sublinhado que esta disposição não justifica a falta de informação consolidada
e consistente na CGE (em número e valor de imóveis) sobre o inventário do património imobiliário, 2
bem como sobre as correspondentes variações patrimoniais ocorridas durante o ano .
A inventariação visa “contribuir para a integral execução do plano oficial de contabilidade pública ou do plano de contabilidade sectorial aplicável e (…) assegurar um modelo de gestão imobiliária (…) que permita a compatibilização, informação recíproca e atualização entre as bases de dados respeitantes aos recursos
3 4patrimoniais públicos” . O diploma que aprovou o programa de inventariação estabelece que o mesmo
funcionaria com base num sistema desmaterializado de prestação e atualização permanente da
informação relativa aos imóveis. Para o efeito, foi criada uma plataforma eletrónica (o SIIE) em
funcionamento desde fevereiro de 2009.
Ora, a falta de informação consolidada e consistente sobre o património imobiliário subsiste na CGE
de 2014 não obstante, em outubro de 2013, o Ministério das Finanças (MF) ter alegado ao Tribunal
que o SIIE dispunha das “funcionalidades necessárias para assegurar a emissão dos mapas referentes à 5
situação patrimonial de cada ministério” .
O Tribunal sublinha que continua em falta o inventário geral dos bens imóveis do Estado e dos 6
institutos públicos. Note-se que, desde 2007, é obrigação legal da DGTF elaborar esse inventário,
anualmente, com referência a 31 de dezembro, para servir de base à elaboração dos balanços que
devem acompanhar a CGE.
7
Falta, também, informação adequada e relevante no relatório da CGE de 2014 , ao apenas referir que o
SIIE apresentava 18.748 registos de imóveis no final de 2014, total que desagrega por tipo de imóvel
(16.388 edificados e 2.360 terrenos) e, quanto aos edificados, segundo o critério estabelecido para os
considerar completos (15.849) ou incompletos (539). Com efeito, nada se reporta quanto ao valor
desses imóveis para efeito de inventário, o que decorre do carácter pouco exigente do critério tomado 8
pela DGTF para considerar os registos completos . Ora, esse critério exclui elementos definidos no
programa de inventariação como relevantes para o pleno conhecimento dos imóveis (v.g. valor 9
patrimonial e situação registral). A falta do valor patrimonial nos registos do SIIE compromete, por si
só, o cumprimento da lei quanto à elaboração do inventário geral dos bens imóveis do Estado e dos
institutos públicos.
1 Nos termos dos artigos 73.º, n.º 4, e 75.º.
2 Vide Pareceres sobre as CGE de 2010 (página 224), de 2011 (página 242) e de 2012 (página 257).
3 Nos termos do preâmbulo do Programa de Inventariação aprovado pela Portaria n.º 95/2009, de 29 de janeiro.
4 Portaria n.º 95/2009, de 29 de janeiro.
5 Em sede de acompanhamento de recomendações de auditoria.
6 Nos termos dos artigos 118.º e 119.º do Decreto-Lei n.º 280/2007, de 7 de agosto
7 Volume I – III. Situação Financeira das Administrações Públicas – III.4. Património Imobiliário Público.
8 Para um registo de imóveis ser considerado completo basta conter dados sobre o proprietário, o ocupante e a respetiva
situação geral (tipo de ocupação, áreas, valores de renda, etc.). Com as alterações introduzidas no SIIE, em 2012,
também passaram a considerar-se completos os registos sem dados sobre ocupantes mas reportados a imóveis do
Estado devolutos ou a imóveis de entidades privadas disponíveis. 9 Valor patrimonial é o valor atribuído ao imóvel nos termos do Código do Imposto Municipal sobre Imóveis (CIMI) e
inscrito na matriz predial urbana ou rústica da freguesia onde se localiza esse imóvel.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Em contraditório, a DGTF reitera que seria “(…) muito difícil e porventura irrealizável para a generalidade dos serviços públicos proprietários ou utilizadores disporem da totalidade da informação sobre os imóveis
ocupados, daí a opção por não considerar uma série de campos de preenchimento obrigatório”. Ora, a
indevida mas recorrente omissão de elementos obrigatórios distorce a apreciação da qualidade da
informação residente no SIIE e permite conclusões erróneas como a de 97% dos imóveis edificados
terem registos completos (reportada na CGE) quando a muitos deles faltam elementos tão importantes
como o valor patrimonial ou a regularização jurídica.
1
A informação reportada no relatório da CGE sobre 8 acréscimos e 32 abates de imóveis no SIIE é,
também, muito insuficiente quando o total de imóveis no final de 2014 (indicado nesse relatório)
supera em 2035 imóveis (mais 1792 edificados e 243 terrenos) o constante do SIIE no final de 2013.
Além da falta de integralidade dos dados, falta qualidade à informação registada, bem evidente no
processo de definição das ocupações sujeitas ao princípio da onerosidade –vide 9.2.3.
9.2.2. Operações Imobiliárias
O Tribunal tem vindo a recomendar a implementação de um sistema de informação sobre o património
imobiliário do Estado e dos institutos públicos que registe e mantenha os dados do inventário geral no
final de cada ano mas, também, os dados relativos à totalidade das variações patrimoniais ocorridas 2
em cada ano, as quais não se limitam às operações de alienação e de aquisição de imóveis . Também
tem sido recomendado ao Governo que a DGTF assuma a sua integral responsabilidade pela
contabilização, na receita do Estado, das receitas provenientes da alienação de imóveis do Estado só 3
depois transferindo (e registando como despesa do Estado) as verbas afetas a outras entidades .
Ora, no essencial, subsistem as deficiências objeto das referidas recomendações visto que, para além
de continuar em falta o inventário geral dos bens imóveis do Estado e dos institutos públicos, no
relatório da CGE de 2014 não foi reportada nem explicada parte importante das variações patrimoniais
ocorridas nesse ano e a DGTF continuou a transferir as verbas afetas a outras entidades sem assegurar
previamente, como lhe compete, a sua contabilização na receita do Estado. Tais deficiências afetaram 4 5
a contabilização da receita obtida e da despesa paga com operações imobiliárias.
Para verificar a fiabilidade da informação sobre operações imobiliárias reportada no relatório da CGE
de 2014 face à registada nos respetivos mapas de receitas e despesas da administração central, os
dados relativos a essas operações foram reconciliados com a receita e a despesa registadas no Sistema
de Gestão de Receitas (SGR) e no Sistema de Informação de Gestão Orçamental (SIGO) e com a 6
informação prestada pela DGTF .
Os quadros seguintes sintetizam os resultados desse exame e refletem as diferenças entre os valores
relativos a operações imobiliárias contabilizados nos mapas da CGE e os reportados no respetivo
relatório (que se limitam a operações de alienação, oneração e aquisição).
1 Dez dos abates no SIIE são de imóveis com título de arrematação emitido em 2014 mas vendidos em anos anteriores.
2 Recomendação 45 – PCGE/2013 que reitera recomendações anteriores no mesmo sentido.
3 Recomendação 40 – PCGE/2012 que reitera recomendações anteriores no mesmo sentido.
4 Em Venda de Bens de Investimento relativamente a Terrenos, Habitações ou Edifícios.
5 Em Aquisição de Bens de Capital relativamente a Investimentos em Terrenos, Habitações ou Edifícios.
6 Essa informação da DGTF também serviu de base ao relatório apresentado pelo Governo à Assembleia da República,
nos termos do artigo 115.º do Decreto-Lei n.º 280/2007, de 7 de agosto.
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Tribunal de Contas
Na parte inicial (até ao subtotal da receita/despesa contabilizada na CGE de 2014) os quadros
discriminam as receitas obtidas e as despesas pagas em 2014, por situação regular ou irregular,
classificada como tal em função dos erros (deficiências com impacto em valores contabilizados nos
mapas da CGE) e demais deficiências detetadas (v.g. montantes por validar visto estarem omissos do
relatório da CGE). Na parte final (após o referido subtotal), os quadros indicam as correções aos
valores contabilizados na CGE e a receita/despesa de 2014 (total) resultante dessas correções.
Quadro 93 – Receita obtida em 2014 com operações imobiliárias
(em milhares de euros)
Mapas Relatório Receita Situação Erro Deficiência
CGE CGE
Por validar Irregular 3 953 - Sim
Do Estado contabilizada pela DGTF Regular 2 097 2 097 Não Não
Do Estado contabilizada pela DGTF (a mais no relatório - Quadro 96) Irregular - 65 Não Sim
Do Estado não contabilizada pela DGTF Irregular 5 168 5 168 Não Sim
Do Estado não contabilizada pela DGTF (omitida do relatório) Irregular 223 - Não Sim
De outras Entidades contabilizado por essas entidades Regular 1 521 1 521 Não Não
De outras Entidades (a mais no relatório - Quadro 97) Irregular - 10 Não Sim
Omitida - Espécie e Permuta Irregular - - Sim Sim
Receita contabilizada na CGE de 2014 Subtotal 12 962 8 861
Se validada Correção - 3 953
Do Estado - Espécie e Permuta Correção 698 698
Do Estado a contabilizar pela DGTF Correção - 223
Do Estado e de outras Entidades Correção - -75
Receita de 2014 Total 13 660 13 660
Fontes: CGE, SGR, SIGO e DGTF
Quadro 94 – Despesa paga em 2014 com operações imobiliárias
(em milhares de euros)
Mapas Relatório Despesa Situação Erro Deficiência
CGE CGE
Por validar - Aquisição Irregular 10 891 - Sim
Por validar - Construção Irregular 80 943 - Sim
Por validar - Conservação / Reparação Irregular 69 166 - Sim
Por validar - Outras Irregular 109 832 - Sim
Do Estado - Aquisição Regular 6 000 6 000 Não Não
De Institutos Públicos Regular 8 781 8 781 Não Não
Omitida – Espécie e Permuta Irregular - - Sim Sim
Despesa contabilizada na CGE de 2014 Subtotal 285 613 14 781
Se validada Correção - 270 832
Omitida – Espécie e Permuta Correção 698 698
Despesa de 2014 Total 286 311 286 311
Fontes: CGE, SGR, SIGO e DGTF
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Destaca-se que 30% das receitas e 95% das despesas contabilizadas nos mapas da CGE como relativas 1
a operações imobiliárias não foram validadas pelo MF . O exame suscita as observações seguintes:
Nas receitas, 72% dos valores contabilizados apresentam deficiências, 30% (€ 4 M) estão por validar e 42% (€ 5,4 M) não foram registados pela DGTF mas por outras entidades, em
2incumprimento do regime legal de contabilização das receitas do Estado . Nas despesas, como
referido, 95% (€ 270,8 M) dos valores contabilizados estão por validar.
As receitas e as despesas contabilizadas não incluem os montantes das transações de imóveis através de pagamentos em espécie e por permuta (€ 0,7 M), omissão com impacto nos valores contabilizados em 2014 e que desrespeita os princípios da universalidade e da anualidade.
Em suma, a informação constante do relatório da CGE de 2014 sobre o património imobiliário público continua muito insuficiente (a do relatório da CGE anterior já o era) para confirmar,
como deveria, a contabilização, nos mapas dessa Conta, das receitas obtidas e das despesas
pagas nesse ano com operações imobiliárias realizadas por entidades da administração central.
9.2.3. Princípio da Onerosidade
Visando aumentar a racionalidade e a eficiência económico-financeira da ocupação dos imóveis do 3
Estado, o Regime Jurídico do Património Imobiliário Público (RJPIP) consagrou o Princípio da
Onerosidade (PO) ao determinar: “O espaço ocupado nos bens imóveis do Estado deve ser avaliado e sujeito
a contrapartida” que “pode assumir a forma de compensação financeira a pagar pelo serviço ou organismo 4
utilizador” .
5
O Programa de Gestão do Património Imobiliário (PGPI) previu a gradual implementação do PO (a
incindir numa primeira fase sobre os prédios urbanos não afetos à prossecução de funções de natureza 6
especial ou diferenciada ) para ser“compatível com as exigências do processo de consolidação orçamental e 7
permitir uma apropriada adaptação da Administração Pública a essa nova realidade . O Regulamento do PO 8
(RPO) estabeleceu que a contrapartida pela ocupação dos imóveis era devida, desde janeiro de 2013, 9
para as áreas registadas no SIIE até 31 de agosto de 2012. Porém, o atraso em implementar o PO
comprometeu a sua execução em 2013, segundo a DGTF, devido:
1 Pela intervenção da DGTF e da DGO no quadro de procedimentos de controlo interno apropriados cuja adoção o
Tribunal vem recomendando desde 2009 – Vide Recomendações 6 a 8 do Relatório de Auditoria n.º 40/2009 (2.ª Secção) disponível em www.tcontas.pt.
2 Decreto-Lei n.º 301/99, de 5 de agosto, e Portaria n.º 1122/2000, de 28 de julho.
3 Aprovado pelo Decreto-Lei n.º 280/2007, de 7 de agosto, alterado pelas LOE de 2011 a 2014 e pelo DLEO de 2013.
4 Artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 280/2007.
5 Aprovado pela Resolução Conselho de Ministros n.º 162/2008, de 24 de outubro.
6 O âmbito de aplicação do PO não abrange os imóveis afetos à prossecução das atividades operacionais das Forças
Armadas e das forças de segurança, os estabelecimentos prisionais, os estabelecimentos de ensino e os de saúde, os
tribunais, os serviços de justiça, os imóveis classificados com afetação permanente ao serviço da Igreja, bem como os
museus ou os imóveis diretamente afetos ou destinados à salvaguarda do património cultural. 7 II B), n.º 3.1 do PGPI.
8 Portaria n.º 278/2012, de 14 de setembro.
9 Nos termos do artigo 5.º da Portaria n.º 278/2012, para efeitos do cálculo da contrapartida a área relevante é a área
bruta efetivamente ocupada e registada no SIIE no primeiro mês de cada trimestre.
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Tribunal de Contas
aos constrangimentos orçamentais decorrentes da crise económico-financeira, agravados pela execução do Programa de Assistência Económica e Financeira a Portugal;
à dificuldade em estabilizar o universo de entidades (por ministério) abrangidas pelo PO, face 1
às sucessivas alterações orgânicas ocorridas por via do PREMAC ;
ao RPO ser posterior à elaboração dos orçamentos da generalidade das entidades para 2013;
2à necessidade de orientações da DGO sobre a metodologia a adotar para definir os circuitos de cobrança e pagamento das contrapartidas e operacionalizar os procedimentos previstos;
às lacunas, incongruências e falta de rigor dos dados do SIIE relevantes para aplicar o PO.
O pagamento de contrapartidas pela ocupação cingiu-se aos organismos do MF ocupantes de espaços
no edifício-sede no Terreiro do Paço e ao valor definido por despacho do Secretário de Estado do
Tesouro, procedimento aplicado desde 2010. A implementação do PO, embora já regulamentada, foi
diferida para 2014 visto a respetiva LOE nada referir sobre o pagamento das contrapartidas de 2013 e
autorizar a DGTF a liquidar e cobrar as contrapartidas devidas pela aplicação do PO em 2014.
Delimitação do universo de ocupações
3
A listagem de ocupações sujeitas ao PO só foi aprovada em 25 de julho de 2014 quando, nos termos
do RPO, competia à DGTF elaborar a listagem dos imóveis, discriminados por ministério utilizador, 4
obter a sua validação pelas Unidades de Gestão Patrimonial (UGP) e publicitá-la ainda em 2012 .
2
Essa listagem identificava um universo de 764 ocupações com 788.412 m de área bruta ocupada e a 5
contrapartida global mensal de € 788.412 , tendo por base as ocupações registadas no SIIE e por referência as áreas inseridas até 31 de agosto de 2012 e as posteriores atualizações. A informação
sobre o pagamento das contrapartidas foi comunicada às UGP em 12 de setembro de 2014 tendo, na
sequência de pedidos de exclusão e de outras alterações, o universo sido reduzido para 567 ocupações 2
com 611.768 m de área e a contrapartida global anual de € 7.341.216 constante do quadro seguinte.
Quadro 95 – Universo de ocupações sujeitas ao PO
(em euros)
Situação Ocupações Valor Anual
Listagem inicial (despacho da SET em 25/07/2014) 764 9 328 596
Adicionadas 15 300 900
Retiradas -67 -1 255 248
Em análise (imóveis do extinto IPTM) -145 -1 033 032
Listagem para cobrança (em 31/12/2014) 567 7 341 216
Fonte: DGTF e Relatório da CGE de 2014
1 Plano de Redução e Melhoria da Administração Central, aprovado em Conselho de Ministros de 20 de julho de 2011.
2 Estas orientações constam da Nota Técnica n.º P5992/2014, remetida à DGTF em 27 de junho de 2014.
3 Por despacho n.º 1437/2014 da SET, de 25 de julho, exarado na Informação n.º 936/2014, de 27 de junho, da DGTF.
4 Nos termos do n.º 2 do artigo 3.º da Portaria n.º 278/2012.
5 Nos termos do n.º 2 do artigo 4.º da Portaria n.º 278/2012, o valor da contrapartida devida em 2014 é de € 1 por m2.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
O exame das alterações à listagem inicial visou identificar as situações em causa e verificar a correção 1
e atualidade dos respetivos dados no SIIE . As principais alterações decorreram de estarem por 2
reafectar 145 ocupações do extinto Instituto Portuário e dos Transportes Marítimos (IPTM) , de
imóveis devolutos e de ocupações com funções distintas das registadas.
Entre as 67 ocupações retiradas da listagem inicial, 54 constavam do SIIE como ocupações de serviços
do Ministério da Agricultura e do Mar (MAM). Em 28 casos, as ocupações foram retiradas porque o
imóvel (ou a parte ocupada) foi considerado devoluto não tendo, em seis casos, a situação sido 3
corrigida no SIIE . As outras situações respeitam, essencialmente, a imóveis ocupados por mais do que
uma entidade sem que parte da informação constasse do SIIE. Em sete casos, o serviço ocupante não
atualizou a informação no SIIE.
Foram retiradas cinco ocupações do Ministério da Saúde em imóveis afetos à prestação de cuidados de 4
saúde, e a ocupação do MAM num imóvel destinado à instalação de forças de segurança cujas
situações foram, entretanto, corrigidas no SIIE.
A falta de atualização tempestiva da situação dos imóveis no SIIE, compromete a lógica de
racionalidade e eficiência económico-financeira, subjacente à ocupação do espaço pelos serviços e
organismos públicos, que se pretende atingir com a implementação do PO. Estas situações não
permitem à DGTF, entidade responsável pela gestão do património imobiliário do Estado, ter
informação correta e atualizada sobre os imóveis. A informação incorreta de ocupação de imóveis
devolutos impede a DGTF de conhecer os que se encontram disponíveis para atribuição a outras
entidades ou para alienação. Além disso, a não correção das situações que vão sendo detetadas cria
distorções na identificação das contrapartidas a liquidar nos anos seguintes mantendo, dessa forma, a
falta de qualidade da informação do SIIE como um obstáculo à implementação do PO.
Execução do PO em 2014
Nos termos regulamentares, a liquidação das contrapartidas é mensal e o seu pagamento trimestral (até
dia 15 do último mês do trimestre a que respeita), através das secretarias-gerais, por transferência dos 5
montantes devidos para a DGTF . Para as contrapartidas de 2013 a 2016 foi fixado, respetivamente, o
valor de € € € € 2 6 0,50, 1, 2 e 4 por m de área bruta relevante .
O prazo de pagamento das contrapartidas tem sido alterado. A LOE para 2014 veio expressamente
diferir esse prazo, determinando que, naquele ano, os pagamentos deveriam ocorrer 90 dias após a
comunicação das ocupações pela DGTF. Por sua vez, a LOE para 2015 veio autorizar expressamente
que, nesse ano, fossem liquidadas e cobradas as contrapartidas devidas e não pagas até 31 de 7
dezembro de 2014 .
1 Consultas efetuadas entre 23 e 29 de setembro de 2015.
2 O Decreto-Lei n.º 7/2012, de 7 de janeiro, extinguiu, por fusão, o IPTM e integrou as respetivas atribuições nas
seguintes entidades: Direção-Geral de Política do Mar, Direção-Geral de Recursos Naturais, Segurança e Serviços
Marítimos, Instituto Português do Mar e da Atmosfera e Instituto da Mobilidade e dos Transportes. 3 Trata-se dos imóveis registados no SIIE com os números 133, 190, 194, 197, 227 e 240.
4 Este tipo de imóveis encontra-se excluído da aplicação do PO pelo n.º 2 do artigo 2.º da Portaria n.º 278/2012.
5 Artigo 5.º da Portaria n.º 278/2012.
6 Artigos 4.º e 6.º da Portaria n.º 278/2012.
7 Artigo 10.º, n.º 1, da LOE para 2015, aprovada pela Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro.
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Tribunal de Contas
A comunicação referida na LOE para 2014 foi efetuada em 12 de setembro desse ano, tendo a DGTF
remetido a todas as UGP as listagens “com a ocupação dos serviços e organismos dos respetivos ministérios com a indicação das áreas relevantes e dos valores correspondentes para efeitos de pagamento a efetuar no
prazo de 90 dias a contar da respetiva comunicação para a conta de homebanking da DGTF cujo NIB foi 1
também comunicado a todas as UGP”.
2
Segundo a informação prestada pela DGTF e constante do Relatório da CGE , até ao final de 2014
foram pagos € 2 M a título de contrapartidas, apenas 30% do montante total devido. Para o valor em dívida concorrem a falta de disponibilidade orçamental de certos serviços e os pedidos de exclusão de
aplicação do PO apresentados após 12/09/2014. O quadro seguinte reporta os valores devidos em
2014, os pagamentos efetuados em 2014 e 2015 e os valores em dívida a 31/12/2014 e a 30/09/2015.
Quadro 96 – PO 2014 – Pagamentos e valores em dívida
(em euros)
Pagamentos em 2014 Valor em Valor em Valor Anual Pagamentos
Ministério Entidades Ocupações (CGE/2014) Dívida a (a) Dívida a Devido (VAD) em 2015 Valor % do VAD 31/12/2014 30/09/2015
MAI 6 50 409 920 0 0,0 409 920 0 409 920
MAM 16 218 2 042 244 0 0,0 2 042 244 426 156 1 616 088
MAOTE 6 9 301 512 0 0,0 301 512 0 301 512
MDN 10 19 571 284 0 0,0 571 284 11 916 559 368
ME 7 23 229 284 229 284 100,0 0 0 0
MEC 12 17 406 884 406 884 100,0 0 0 0
MF 14 122 1 149 216 541 860 47,2 607 356 0 607 356
MJ 3 3 94 920 94 920 100,0 0 0 0
MNE 11 24 509 076 246 852 48,5 262 224 101 016 161 208
MS 8 9 125 256 17 226 13,8 108 030 54 678 53 352
MSESS 12 39 945 312 374 760 39,6 570 552 167 244 403 308
PCM 22 34 556 308 315 648 56,7 240 660 96 960 143 700
Total 127 567 7 341 216 2 227 434 30,3 5 113 782 857 970 4 255 812
(a) Até 30 de setembro.
Fonte: DGTF e relatório CGE/2014.
3
Em janeiro de 2015 foi dado conhecimento, aos respetivos ministérios , dos serviços com valores por 4
pagar tendo, em setembro de 2015, a DGTF sido mandatada pela SET para obter junto das
secretarias-gerais “informação sobre a previsão da efetivação do pagamento das verbas ainda em falta”.
Visto a LOE para 2015 admitir a cobrança dos valores relativos a 2014 até 31 de dezembro de 2015,
só após essa data existirão, de facto, situações de incumprimento. Tal incumprimento pode determinar 5
a aplicação de sanções previstas no RJPIP : a aplicação das penas previstas no Estatuto Disciplinar dos
Trabalhadores Que Exercem Funções Públicas, a não admissão de candidaturas ao financiamento do
Fundo de Reabilitação e Conservação Patrimonial (FRCP) e a não afetação do produto resultante das
operações de alienação ou oneração de imóveis nos termos legalmente previstos.
1 Informação prestada ao Tribunal em 31 de julho de 2015.
2 Quadro 94 – Pagamentos efetuados por ministério, página 175.
3 Despacho n.º 118/2015 da SET, de 30 de janeiro, exarado na Informação n.º 68/2015, de 20 janeiro, da DGTF.
4 Informações n.º 654/2015, de 23 de julho, e n.º 801/2015, de 2 de setembro.
5 Artigo n.º 113.º-A, aditado pela Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Contabilização da receita das contrapartidas
Nos termos legais, 49% da receita das contrapartidas é afeta ao FRCP e o valor remanescente (51%) é 1
distribuído por despacho anual proferido pela SET . Para a receita de 2014, a SET determinou a 2
distribuição seguinte : 5% para DGTF, 26% para FRCP e 20% para receita do Estado. Examinada a
receita do Estado registada no SGR verificou-se que as receitas relativas ao PO não foram
contabilizadas em 2014 e, portanto, a subavaliação dessa receita em € 2,2 M. O quadro seguinte sintetiza os elementos relevantes para a contabilização dessas receitas.
Quadro 97 – Contabilização das verbas resultantes da aplicação do PO
(em euros)
Afetação DGTF FRCP
(Artigo 7.º da Portaria n.º 278/2012 e Valor Receita (SGR) Despesa (SIGO) Receita (SIGO) Despachos da SET)
Data-valor Data de movimento CE Data CE Mês CE
Despacho n.º FRCP (49%) 1 091 442,66 Não Não 12/2014 (a) 07.03.02
828/14-SET, de 12/05
FRCP (26%) 579 132,84 Não Não 03/2015 (b) 06.03.01 Despacho n.º
RE (20%) 445 486,60 25-03-2015 24-06-2015 07.03.02 2656/14-SET, de 23/12
DGTF (5%) 111 371,70 25-03-2015 24-06-2015 07.03.02
Total 2 227 434,00
(a) O registo do FRCP no SIGO (€ 1.232.836,33) incluía € 122.715,60 de receita do PO obtida em 2013 e € 18.678,07 e do arrendamento de imóveis do Estado.
(b) O registo do FRCP no SIGO (€ 888.511,98) incluía € 309.379,14 de receita obtida em 2015.
Como consta do quadro, das importâncias recebidas em 2014 com a implementação do PO, a DGTF
limitou-se a registar no SGR a parte afeta a receita do Estado (20%) e a que lhe foi afeta (5%) mas
apenas em junho de 2015 (com data-valor de março de 2015). O Tribunal tem recomendado que a
DGTF assuma integralmente a sua responsabilidade de entidade administradora da receita obtida com
o património imobiliário do Estado. Tal como a receita das alienações de imóveis – vide 9.2.2 – a receita das contrapartidas pagas pelos serviços ocupantes deveria ter sido integral e tempestivamente
contabilizada pela DGTF no SGR, como receita do Estado, enquanto a parte das verbas transferidas
para o FRCP e para a própria DGTF deveria ter sido contabilizada como despesa do Estado.
A DGO emitiu uma nota técnica sobre a contabilização das verbas relativas ao PO, na qual contraria o
disposto no regime de contabilização das receitas do Estado e as recomendações que o Tribunal tem 3
formulado nesta matéria, designadamente as que resultaram da auditoria à atividade do FRCP , cujo
relatório foi remetido à DGO em momento anterior à elaboração da referida nota técnica.
Em 2014, o FRCP registou como receita de rendas a parte (49%) do produto da aplicação do PO que
lhe foi afeta. Ora, sendo os pagamentos devidos pela ocupação de imóveis do Estado (e não do
património privativo do Fundo) essas verbas correspondem a transferências do Estado que visam dotar
o FRCP dos meios financeiros de que carece para a prossecução das funções que lhe estão cometidas,
pelo que devem ser registados como tal (transferências do OE).
1 Artigo 7.º da Portaria n.º 278/2012, conjugado com o artigo 12.º da LOE de 2014.
2 Despacho n.º 2656/2014, de 23 de dezembro, exarado na Informação n.º 1745/2014, de 22 de dezembro.
3 Vide Relatório de Auditoria n.º 9/2014 (2.ª Secção) – Atividade do Fundo de Reabilitação e Conservação Patrimonial –
disponível em www.tcontas.pt.
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Tribunal de Contas
Em março de 2015, o FRCP corrigiu o procedimento referido ao registar a parte (26%) do produto da 1
aplicação do PO que lhe foi afeta como proveniente de transferências do Estado. Porém, em maio de
2015, o FRCP anulou o procedimento correto e voltou a contabilizar a verba em causa como receita de
rendas porque a DGTF não a tinha registado, como deveria, em despesa do Estado, como transferência 2
para o FRCP . Em vez disso continuou, indevidamente, a deduzir à receita do Estado a parte do
produto do PO afeta ao FRCP entregando-a através de transferências extraorçamentais não registadas.
Parte das deficiências verificadas nos procedimentos de contabilização do FRCP continua, assim, a ser
motivada pela inadequada contabilização pela DGTF dos valores que transfere para o Fundo, não
obstante o responsável por ambas as entidades ser o diretor-geral do Tesouro.
9.2.4. Fundo de Reabilitação e Conservação Patrimonial
3
Na auditoria à atividade do FRCP de 2009 a 2012 , o Tribunal detetou um conjunto de deficiências
relevantes ao nível da contabilização e em matéria de prestação de contas e assinalou o contributo
diminuto do Fundo no financiamento da reabilitação e conservação dos imóveis do Estado, objetivo 4
que presidiu à sua criação em 2009 .
O exame à evolução da situação financeira do Fundo em 2013 mostrou que as deficiências reportadas 5
ainda afetaram as Contas do FRCP e os pertinentes mapas da CGE desse ano e que as informações
prestadas ao Tribunal sobre o acolhimento das recomendações também indicavam que, no essencial,
as deficiências subsistiam. A falta de resultados motivou a realização de nova auditoria à atividade do
FRCP, para verificar a correção das deficiências no ano de 2014, concluindo-se o seguinte:
Em 2014, o FRCP celebrou 24 contratos de financiamento, apenas mais dois do que os celebrados em 2013, mas quatro vezes mais do que os celebrados até 2012, confirmando uma
tendência de reforço do seu contributo para a reabilitação e conservação de imóveis do Estado.
Porém, os valores comparticipados pelo FRCP apenas totalizam € 6,8 M (€ 1,3 M até 2012, € 2,6 M em 2013 e € 2,8 M em 2014) e permanecem baixos (14%) face às disponibilidades afetas ao Fundo (€ 48,5 M dos quais € 41,7 M não foram utilizados até ao final de 2014). Esta situação decorre, em muito, da falta de disponibilidade orçamental das entidades ocupantes dos
imóveis do Estado que, não estando em condições de suportar a parte da despesa que lhes cabe
nas obras, não submetem candidaturas ao Fundo ou suspendem candidaturas já submetidas.
1 Classificação Económica (CE) com o código 06.03.01.
2 Fonte: SIGO (Serviço 1018 – DGTF), Transferências Correntes para o FRCP (classificação 04.03.05.57.60). Para o
ano de 2015, a dotação registada no SIGO pela DGTF como transferências para o FRCP é apenas de € 24.903,00, valor insuficiente para assegurar o registo, na despesa do Estado, das verbas transferidas para o FRCP.
3 Vide Relatório de Auditoria n.º 9/2014 (2.ª Secção) – Atividade do Fundo de Reabilitação e Conservação Patrimonial –
disponível em www.tcontas.pt. 4 O FRCP tem a natureza de património autónomo sem personalidade jurídica, dotado de autonomia administrativa e
financeira, e por objeto financiar, a fundo perdido, operações de recuperação, reconstrução, ampliação, adaptação,
reabilitação e conservação dos imóveis da propriedade do Estado, nos termos do Decreto-Lei n.º 24/2009, de 21 de
janeiro, com as alterações introduzidas pelo artigo 170.º da LOE para 2013 (Lei n.º 66-B/2012, de 31 de Dezembro). O
Regulamento de Gestão do FRCP foi aprovado pela Portaria n.º 293/2009, de 24 de março. 5 Vide páginas 234 e 235 do Parecer sobre a CGE de 2013.
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1Após ter implementado a contabilidade patrimonial em 2013, o FRCP corrigiu, em 2014, a contabilização dos rendimentos auferidos com as aplicações financeiras.
Porém, mantiveram-se, no essencial, as deficiências detetadas e decorrentes da contabilização
orçamental deficiente e inapropriada, contrariando princípios e regras orçamentais, princípios
da execução orçamental, o regime legal de contabilização das receitas do Estado e
recomendações do Tribunal, no que respeita:
à parte consignada ao Fundo das receitas resultantes da alienação de imóveis do Estado e da implementação do princípio da onerosidade;
às receitas e despesas relativas a aplicações financeiras, cuja consequência é o montante aplicado em certificados especiais de dívida pública de curto prazo (CEDIC) (€ 39,8 M no final de 2014) continuar indevidamente excluído do saldo orçamental, não se assegurando a
consistência do saldo de disponibilidades nos documentos de prestação de contas.
Subsistindo as deficiências reportadas, as Contas do FRCP e os pertinentes mapas da CGE de 2014
estão materialmente afetados por erros, como fica patente com a necessária correção dos fluxos de
caixa indicada no quadro abaixo.
Quadro 98 – Correção dos Fluxos de Caixa
(em milhares de euros)
Fluxos de Caixa Registado Alterado Corrigido
Saldo da Gerência Anterior 670 41 652 42 323
Receitas 4 057 -1 824 2 233
Despesas 2 904 0 2 904
Saldo para a Gerência Seguinte 1 824 39 828 41 652
Fonte: CGE e Contas do FRCP de 2014.
O FRCP incluiu no Relatório e Contas de 2014, para além do Mapa de Fluxos de Caixa, um quadro
designado por “Fluxos de Caixa (de acordo com a auditoria do Tribunal de Contas)”. A inclusão desse quadro adicional não supre, de modo algum, qualquer das deficiências objeto de recomendações do
Tribunal visto não resultar dos valores contabilizados pelo FRCP.
1 Implementação da solução de Gestão de Recursos Financeiros em modo partilhado (GeRFiP) que permite o registo
contabilístico segundo as regras do POCP. No último trimestre de 2014, o FRCP passou da modalidade de utilização do
GeRFiP de “plataforma partilhada” para “partilha de serviços” pelo que algumas tarefas passaram a ser efetuadas pela Entidade de Serviços Partilhados da Administração Pública (ESPAP), com acompanhamento do Fundo.
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Tribunal de Contas
10. Operações de Tesouraria
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Tribunal de Contas
10. OPERAÇÕES DE TESOURARIA
No Relatório e Parecer sobre a CGE o Tribunal aprecia a movimentação de fundos públicos por
operações de tesouraria, designadamente à luz das normas da LEO e demais legislação relativa à 1
administração financeira do Estado . A LEO estabelece os princípios a que se encontra sujeita a
execução do OE, entre os quais os da universalidade, anualidade e especificação. Este último 2
concretiza-se pela aplicação dos códigos de classificação das receitas e despesas públicas que
elencam, inter alia, os diversos tipos de operações extraorçamentais. A aplicação desses códigos é,
pois, extensiva à totalidade dos fluxos financeiros movimentados pelos serviços e fundos da
administração central (SFAC) obrigando à contabilização, em operações extraorçamentais, dos fluxos
financeiros que não tenham natureza orçamental.
3
O regime da tesouraria do Estado (RTE) estabelece que:
a atividade da tesouraria do Estado compreende a movimentação de fundos públicos em execução do OE e por operações específicas do Tesouro (OET) sendo esses movimentos,
4“designados, em geral, por operações de tesouraria”, geridos globalmente e registados na
5contabilidade do Tesouro (CT) pelo IGCP.
a detenção e a movimentação de disponibilidades por SFAC processa-se através de contas do 6
Tesouro (princípio da unidade de tesouraria).
7
O relatório da CGE de 2014 refere que a “atividade da tesouraria do Estado é um importante instrumento
de suporte à gestão dos fundos públicos e à otimização da gestão da liquidez”. Esse relatório inclui os
resultados da monitorização efetuada pela DGO ao cumprimento do princípio da unidade de tesouraria
por SFAC (sem instituições do ensino superior nem entidades dispensadas ou que não reportaram
dados), segundo os quais apenas 1,7% (€ 122 M) do total de depósitos e aplicações financeiras (€ 6.975 M) no final de 2014 se encontrava fora do Tesouro, em incumprimento. O relatório refere-se, ainda, à centralização de fundos no Tesouro com base nos montantes reportados pelo IGCP
relativamente aos depósitos e aplicações de entidades públicas (exceto serviços integrados) existentes
no final de 2012, 2013 e 2014. E conclui que “tem-se assistido a uma evolução positiva dos valores à ordem
e aplicações dessas instituições no IGCP (…) cujos valores se cifram acima dos 9 mil milhões de euros”.
Ora, como adiante se mostra, tal informação não corresponde às disponibilidades totais dos SFAC
cujos fluxos financeiros integram, por lei, a atividade da tesouraria do Estado e, como tal, deveriam ser
integralmente registados na CT. A falta de informação sobre parte desses fluxos, a subavaliação
recorrente do incumprimento da unidade de tesouraria e a incompleta relevação das operações de
tesouraria na CGE, em suma, a subsistência das principais deficiências que têm sido detetadas pelo
Tribunal (e objeto recorrente das suas recomendações), constituem limitações importantes para o
exame e para a formulação de uma opinião de auditoria sobre os valores envolvidos.
1 Nos termos do artigo 41.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas.
2 Aprovados pelo Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro.
3 Aprovado pelo Decreto-Lei n.º 191/99, de 5 de junho.
4 Exceto os relativos à segurança social que dispõe de uma tesouraria única, nos termos do n.º 5 do artigo 1.º do RTE.
5 Nos termos do artigo 1.º do RTE.
6 Nos termos do artigo 2.º do RTE.
7 Volume I – Tomo I – III.3.2. Tesouraria do Estado (páginas 152 a 160).
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
10.1. Fluxos Financeiros na Tesouraria do Estado
A apreciação do Tribunal desenvolvida nos pontos seguintes decorre da evidência recolhida no âmbito
dos trabalhos realizados para o presente Parecer, os quais envolveram revisões analíticas da CT,
revisão de ficheiros informáticos de dados e sua reconciliação com mapas de suporte e, em certos 1
casos, a revisão dos movimentos contabilísticos .
10.1.1. Limitações da Conta dos Fluxos Financeiros
2
A CGE deve incluir a conta dos fluxos financeiros do Estado (CFFE) .
Ora, a CFFE assume especial importância, enquanto se mantiver [na CGE] a falta dos balanços e das 3
demonstrações de resultados dos SFAC , pois deve comportar a integralidade dos fluxos financeiros
desses serviços fazendo a necessária distinção entre a execução orçamental e a restante movimentação,
a relevar como operações extraorçamentais. A CFFE deve ainda distinguir os serviços integrados dos
SFA, as receitas e despesas efetivas das não efetivas, discriminando os respetivos resultados efetivos.
Na verdade, só deveriam ficar relevados em OET os fundos movimentados pelo IGCP no exercício da 4
função de “gestor da tesouraria” e por entidades não pertencentes à administração central (segurança
social, administração regional e local, sector empresarial do Estado, União Europeia e outras).
Assim construída, a CFFE desempenharia o papel central que lhe cabe para assegurar a consistência
dos valores inscritos nos mapas referentes à execução orçamental com a situação de tesouraria.
Porém, a exemplo do sucedido em exercícios anteriores, a CGE de 2014 apenas compreende a conta 5
dos fluxos financeiros dos serviços integrados do Estado (CFFSIE) e esta encontra-se afetada por
duas sérias limitações que a impedem de ser uma verdadeira CFFE. A primeira decorre do desrespeito
das normas do RTE que tornam obrigatório o registo integral dos fluxos financeiros dos SFAC na CT.
A segunda decorre da indevida inclusão em OET de uma parte dos fluxos financeiros dos serviços
integrados (SI) e da totalidade dos fluxos financeiros dos SFA registados na CT.
O quadro seguinte foi elaborado com base na CFFSIE apresentada nas CGE de 2013 e 2014, à qual se
acrescentaram linhas sem valores (células sombreadas) relativas às receitas e despesas dos SFA, pondo
assim em relevo a informação que falta discriminar para esse mapa poder ser tomado como a CFFE
referida na LEO. Por sua vez, excluíram-se da receita e da despesa efetiva dos SI não só as verbas de
passivos financeiros mas, também, as de ativos financeiros e de transferências intrassectoriais.
1 Os quais, nos termos do n.º 2 do artigo 40.º do RTE, estão sujeitos às normas contabilísticas das operações de tesouraria
aprovadas pela Portaria n.º 994/99, de 5 de novembro. 2 Nos termos do n.º 1 do artigo 75.º da LEO.
3 Nos termos do n.º 6 do artigo 75.º da LEO a apresentação desses mapas apenas será obrigatória quando todos os SFAC
tiverem adotado o POCP. 4 Nos termos do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 273/2007, de 30 de julho, a gestão da tesouraria do Estado é exercida desde
1 de setembro de 2007 pelo IGCP que sucedeu à DGTF nas atribuições relativas a essa gestão, bem como nos contratos
vigentes e em todos os procedimentos pendentes relativos a tais atribuições. 5 CGE de 2013 e de 2014 – Volume I – Mapas Contabilísticos Gerais – Fluxos Financeiros – Mapa XXXIII.
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Tribunal de Contas
Quadro 99 – Conta dos Fluxos Financeiros
(em milhões de euros)
Referência Designação 2013 2014
1 Entrada – Saldo Inicial 15 546 16 072
2 RSI – Receita Efetiva 41 216 41 329
3 RSI – Receita Não Efetiva 102 385 94 799
4 RSI – Receita Extraorçamental 4 022 3 276
5 = 2 + 3 + 4 Entrada – RSI 147 623 139 405
6 RSFA – Receita Efetiva
7 RSFA – Receita Não Efetiva
8 RSFA – Receita Extraorçamental
9 = 6 + 7 + 8 Entrada – RSFA
10 Entrada – OET 737 148 828 558
11 = 1 + 5 + 9 + 10 Entrada Total 900 318 984 035
12 DSI – Despesa Efetiva 50 221 48 841
13 DSI – Despesa Não Efetiva 93 381 87 296
14 DSI – Despesa Extraorçamental 4 022 3 268
15 = 12 + 13 + 14 Saída – DSI 147 623 139 405
16 DSFA – Despesa Efetiva
17 DSFA – Despesa Não Efetiva
18 DSFA – Despesa Extraorçamental
19 = 16 + 17 + 18 Saída – DSFA
20 Saída – OET 736 623 830 743
21 Saída – Saldo Final 16 072 13 886
22 = 15 + 19 + 20 + 21 Saída Total 900 318 984 035
23 = 2 – 12 Resultado Efetivo dos SI -9 005 -7 511
24 = 6 – 16 Resultado Efetivo dos SFA
Fonte: CGE de 2013 a 2014 – Mapas Contabilísticos Gerais – Fluxos Financeiros – Mapa XXXIII.
O quadro mostra que o mapa apresentado na CGE é, na realidade, mais abrangente do que a CFFSIE
pois inclui em OET fluxos financeiros de outras entidades. Na verdade, trata-se da conta dos fluxos
financeiros registados na CT faltando-lhe, para constituir a aludida CFFE, os fluxos financeiros dos
SFAC não registados na CT e a discriminação dos fluxos financeiros dos SI e dos SFA incluídos em
OET como receitas (RSI e RSFA) e despesas (DSI e DSFA) desses serviços.
Tais deficiências, ao desrespeitarem normas legais, princípios orçamentais (universalidade, anualidade
e especificação) e, ainda, o princípio da unidade de tesouraria, têm motivado reservas do Tribunal 1
expressas nos Pareceres sobre a CGE quanto às operações de tesouraria e à execução orçamental .
Um exemplo da inconsistência gerada por essas irregularidades é o caso da RTP com € 252 M de execução orçamental para apenas € 13 M de fluxos financeiros. Tal divergência decorre da indevida omissão, na CT, de 95% dos fluxos financeiros da RTP não obstante provirem essencialmente do
Estado e resultarem da consignação do produto da contribuição para o audiovisual (€ 164 M em 2014).
1 São materiais por natureza as diferenças entre o universo financeiro da CFFE (demonstração de fluxos de caixa) e o da
execução orçamental (demonstração de resultados) visto que, em contabilidade de caixa, não deveriam existir.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
10.1.2. Limitações do Balanço da Tesouraria do Estado
1
Com base nos balanços da tesouraria e em informação complementar prestada pelo IGCP sobre os
organismos titulares das contas do Tesouro foi elaborado o quadro seguinte:
Quadro 100 – Balanço da Tesouraria do Estado
(em milhões de euros)
Referência Designação 31/12/2013 31/12/2014
1 = Soma de 2 a 6 Disponibilidades e Aplicações 16 072 13 886
2 Depósitos no Banco de Portugal 7 629 7 830
3 Outros Depósitos no País 328 180
4 Depósitos no Estrangeiro 12 4
5 Caixas do Tesouro 385 370
6 Aplicações 7 718 5 503
7 = Soma de 8 a 12 Terceiros 3 422 759
8 Devedores – IGCP – Antecipação de Fundos (UE) 1 274 759
9 Devedores – IGCP – Antecipação de Receita - -
10 Devedores – IGCP – Valores a regularizar 2 148 -
11 Devedores – SFAC – Valores a regularizar - -
12 = 1 + 7 Ativo 19 493 14 645
13 = Soma de 14 a 20 Terceiros 19 489 14 640
14 Credores – IGCP – Valores a regularizar 2 148 -
15 Credores – IGCP – Produto de Empréstimos 9 994 7 025
16 Credores – SFAC – Regiões Autónomas 119 110
17 Credores – SFAC – Autarquias 338 314
18 Outros Devedores e Credores – SFAC 6 107 6 314
19 Credores – União Europeia 7 15
20 Outros Devedores e Credores 777 863
21 Resultados de Operações Financeiras 4 5
22 = 13 + 21 Passivo 19 493 14 645
Fonte: CGE de 2013 a 2014 – Elementos informativos diversos – Balanço da Tesouraria do Estado.
Cabe sublinhar liminarmente que as limitações apontadas à Conta dos Fluxos Financeiros afetam
igualmente o Balanço da Tesouraria do Estado que não releva, como deveria, os saldos de todas as
contas dos SFAC (visto que parte dessas contas é indevidamente omitida da CT por ser movimentada
fora do Tesouro) nem nas contas apropriadas (de execução do OE, através de operações orçamentais
ou extraorçamentais) mas em contas de terceiros (de OET).
Em contraditório, o IGCP reitera “que a CT não pode relevar valores que desconhece nem tão pouco
evidenciar saldos existentes em contas bancárias fora do IGCP cuja titularidade não lhe pertence” e questiona
se tais saldos “deverão ser considerados como saldos da Tesouraria do Estado” visto “que os valores depositados nestas contas não estão disponíveis para o IGCP utilizar no exercício da sua competência de gestão
da tesouraria do Estado”. Ora, como referido, o RTE (lei aplicável) estabelece que a atividade da
tesouraria do Estado compreende a movimentação de fundos públicos em execução do OE e por OET
sendo esses movimentos geridos globalmente e registados na CT pelo IGCP. Da prática contabilística
do IGCP resulta o reiterado incumprimento da lei e uma limitação importante para o exame e para a
formulação de uma opinião de auditoria sobre os fundos públicos movimentados em execução do OE
e por OET (o caso da RTP referido na página anterior é disso exemplo claro).
1 CGE de 2013 e de 2014 – Volume II – Tomo 1 – Elementos informativos diversos – Balanço da Tesouraria em 31 de
dezembro de 2013 e de 2014 (Mapa n.º 47).
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Tribunal de Contas
O IGCP alega “que as contas residentes no IGCP cuja titularidade pertence a outro organismo assumem as caraterísticas de uma conta bancária, cuja movimentação e relevação contabilística é da responsabilidade
desse organismo” e, quanto à execução do OE, “que a CT integra uma classe de contas representativa dos
fundos saídos (despesa orçamental e reembolsos) bem como dos recebidos (receita do Estado)”. Ora, não só a
classe de contas referida pelo IGCP exclui a execução orçamental dos SFA como os titulares da maior
parte das restantes contas residentes no IGCP são SFAC pelo que (como o Tribunal tem recomendado)
tais contas deveriam ser integradas na classe relativa à execução do OE. Da prática contabilística do
IGCP resulta o reiterado incumprimento da lei e uma limitação importante para o exame e para a
formulação de uma opinião de auditoria sobre os fundos públicos movimentados em execução do OE
e por OET.
Com essas limitações, o quadro anterior mostra que, em 2014, o saldo das contas de disponibilidades e
aplicações (€ 13.886 M) diminuiu € 2.185 M (13,6%) devido à redução das aplicações do Estado em bancos nacionais (€ 2.215 M) que no final de 2014 (€ 5.503 M) correspondiam a 78% do produto de empréstimos não utilizado (€ 1 7.025 M) . Para a equivalente redução do saldo das contas de terceiros e de resultados de operações financeiras destaca-se o efeito conjugado:
da redução de € 2.969 M (30%) no produto de empréstimos não utilizado;
da redução de € 515 M (40%) nos saldos devedores resultantes da antecipação de fundos a financiar pelo orçamento da União Europeia (a favor de beneficiários nacionais).
Atente-se a que, no final de 2014, o saldo das contas dos SFAC (€ 6.737 M) refletido no quadro anterior excede em € 3.030 M a diferença entre a RSFA e a DFSA (€ 3.708 M) registadas nos Mapas V a IX da CGE (não há diferença entre a RSI e a DSI registadas no Mapa XXXIII da CGE). Uma
divergência desta dimensão evidencia bem a necessidade e a urgência de relevar a totalidade dos
fluxos financeiros desses serviços nos referidos mapas contabilísticos gerais da CGE (que deveriam
estar suportados pelos dados registados nos sistemas de contabilização orçamental). Com efeito, a
atual deficiente contabilização constitui uma limitação importante que exime uma parte substancial
dos fundos movimentados ao controlo e responsabilização legalmente determinados para receitas e
despesas, impede a sua reconciliação com as correspondentes entradas e saídas de fundos registadas
quer na CT, quer nas contas de gerência dos SFAC e não impede a omissão de operações, nem a
indevida inclusão de operações orçamentais em operações extraorçamentais.
Como o quadro anterior mostra, os saldos devedores resultantes da antecipação de fundos a financiar
pelo orçamento da União Europeia (a favor de beneficiários nacionais) atingiam € 759 M no final de 2014, menos 40% do que valor das antecipações por regularizar no final de 2013 (€ 1.274 M). Nos termos do RTE, as OET que estão na origem desses saldos devem ser regularizadas até ao final da
2execução orçamental das receitas do mesmo ano económico, da entidade beneficiária da antecipação .
As sucessivas Leis do OE (LOE) têm adiado a regularização das referidas OET devido à norma do 3
RTE que permite a regularização, para além do final do período complementar do ano económico a
que respeitam, das OET destinadas a situações que tenham consagração nas LOE.
1 Do produto de empréstimos só é transferido para RSI (não efetiva) o montante estritamente necessário para igualar os
valores finais acumulados nas contas de RSI e de DSI. Essa igualdade gera saldo nulo nas contas de execução do OE e
saldos globais idênticos entre contas de disponibilidades e aplicações e contas de terceiros e de resultados de operações
financeiras. A movimentação destas últimas contas é a registada como OET no primeiro quadro do presente ponto. 2 Nos termos do artigo 32.º, n.º 1, alínea b), do RTE.
3 Nos termos do artigo 30.º, n.º 1, alínea e), do RTE.
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Porém, para além de essa situação contrariar o princípio da substância sobre a forma a que o registo 1
das OET está sujeito assinala-se, mais uma vez, que as normas que autorizem a realização de
adiantamentos de fundos por operações de tesouraria, prevendo a regularização orçamental dos
mesmos em anos económicos posteriores ao da respetiva efetivação, contrariam o disposto no RTE e
desrespeitam os princípios da anualidade e da universalidade consagrados na LEO.
10.1.3. Subsistência de deficiências por corrigir
Do exame efetuado aos fluxos financeiros na tesouraria do Estado conclui-se que uma parte relevante
da atividade na tesouraria do Estado continua a ser movimentada fora do Tesouro (por dispensa ou por
incumprimento do princípio da unidade de tesouraria) e sem ser registada na respetiva contabilidade,
em desrespeito da lei. Tal irregularidade retira à conta dos fluxos financeiros apresentada na CGE a
utilidade para o controlo que decorreria da existência de uma verdadeira CFFE, sobretudo enquanto
permanecer a falta de balanços e demonstrações de resultados dos SFAC.
Acresce que os fluxos movimentados por SI mas indevidamente registados em OET continuam
omissos dos sistemas que suportam a contabilização orçamental, enquanto os movimentados por SFA,
em contas no Tesouro, são registados em OET por montantes que excedem significativamente os
registados nesses sistemas. Em consequência, verbas relevantes não são objeto do controlo e da
responsabilização legalmente determinados para a execução orçamental dos SFAC.
Sobre a primeira conclusão, o IGCP alega que: “A conta dos Fluxos Financeiros na Tesouraria do Estado (CFFTE) não deverá ser entendida como representativa da conta de fluxos financeiros do Estado porquanto
apenas evidencia os fundos movimentados por serviços da administração central através da tesouraria do
Estado. Reitera-se que os fundos movimentados fora deste âmbito são, para o IGCP, desconhecidos pelo que
não podem ter reflexo na contabilidade do Tesouro.”O IGCP tem reiterado este seu entendimento não
obstante ser claro que, nos termos legais, a atividade da tesouraria do Estado engloba a totalidade dos
fluxos financeiros do Estado (administração central) e, por isso, abrange a movimentação de contas
tanto no Tesouro como noutras instituições financeiras. O Tribunal tem sublinhado que o cumprimento
da lei quanto à relevação na CT da totalidade dos fundos movimentados por serviços da administração
central suscita a necessidade de serem tomadas todas as iniciativas pertinentes, por parte das entidades
responsáveis, para integrar na tesouraria do Estado as contas desses serviços fora do Tesouro
considerando, por exemplo, a cotitularidade dessas contas pelo IGCP. Essa necessidade fica patente
quando é o próprio IGCP a reconhecer que não dispõe de informação sobre montantes que deveriam
estar sob gestão da tesouraria do Estado.
Sobre a segunda conclusão, o IGCP alega que “não é função da contabilidade do Tesouro evidenciar as despesas e receitas dos organismos mas sim relevar os movimentos ocorridos nas suas contas bancárias no
IGCP sem identificar a sua natureza.”O IGCP tem reiterado este seu entendimento não obstante os
fluxos financeiros dos serviços da administração central poderem e deverem ser integralmente
relevados na CT, como receita ou despesa, bastando para o efeito integrar todas as contas desses
serviços na mesma classe, sem ter de alterar números de identificação bancária mas apenas códigos
contabilísticos. A discriminação das entradas (receita) e das saídas (despesa) de fundos dessas contas,
por natureza orçamental ou extraorçamental e por classificação económica, continuaria a ser
assegurada pelos serviços titulares dessas contas mas ficaria, também, assegurada a reconciliação da
receita e da despesa de cada serviço com as correspondentes entradas e saídas de fundos nas contas
das quais seja titular.
1 Nos termos da Parte I, n.º 2.4, das normas contabilísticas das operações de tesouraria.
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Tribunal de Contas
Assim, não tendo sido tomadas medidas para aplicar os procedimentos recomendados nem outros
suscetíveis de suprir as deficiências em causa, o Tribunal reitera as recomendações efetuadas sobre 1
esta matéria no Parecer sobre a CGE de 2013 , as quais constam igualmente da secção correspondente
deste Parecer. Como referido, tais deficiências constituem limitações importantes para o exame e para
a formulação de uma opinião de auditoria sobre os valores envolvidos.
Em contraditório, a DGO e o IGCP referem que a alteração operada na apresentação das contas de
terceiros vai no sentido recomendado pelo Tribunal. Ora, é certo que essa alteração representa uma
melhoria na apresentação dessas contas, ao distinguir as contas dos SFAC das restantes. Porém, tais
contas continuam indevidamente integradas na classe de terceiros quando deveriam fazer parte da
classe relativa à execução do OE.
10.2. Unidade da Tesouraria do Estado
A Unidade da Tesouraria do Estado (UTE) visa otimizar a utilização dos dinheiros públicos ao 2
determinar a sua centralização e manutenção no Tesouro, nos termos legais . No quadro de uma gestão
integrada da tesouraria e da dívida pública, com o propósito de reduzir as necessidades e o custo do
financiamento do Estado, os SFAC (SI e SFA com EPR) e as empresas públicas não financeiras (EP) 3
constituem o universo dos organismos sujeitos à UTE (OSUTE) em 2014 .
A apreciação do Tribunal sobre o cumprimento da UTE decorre da evidência recolhida no âmbito dos
trabalhos realizados para o presente Parecer, os quais envolveram revisões analíticas, formulação de
questionários e o exame das respostas dos serviços responsáveis, a revisão de ficheiros informáticos de
dados e sua reconciliação com mapas de suporte e o exame de contas de organismos sujeitos à UTE
(OSUTE). Do exame efetuado (desenvolvido nos pontos seguintes) resulta, em síntese, que:
Não obstante referir que a “Unidade de Tesouraria do Estado assume (…) um papel muito relevante na otimização da gestão dos recursos financeiros disponíveis”, o relatório da CGE de 2014 reporta
montantes parciais, inconsistentes ou incorretos sobre as disponibilidades no Tesouro e fora do
Tesouro, bem como sobre os rendimentos obtidos em incumprimento da UTE – vide 10.2.2.
Desde logo tais montantes não abrangem todos os OSUTE pois subsistem múltiplas entidades sem informação reportada (com destaque para as empresas públicas que não sejam EPR) e não
são reportados os montantes relativos às entidades dispensadas – vide 10.2.1, 10.2.5 e 10.2.6.
Além disso, são reportados diferentes montantes de disponibilidades no final de 2014. A Errata da CGE reconhece erros no quadro 78 (sem os corrigir) e refere que o quadro 80 (€ 122 M de disponibilidades fora do Tesouro) se encontra “ajustado dos efeitos mais significativos gerados por
incorreções nos reportes” (sem corrigir as conclusões que antecedem esse quadro). Os dados reportados estão ainda afetados pela indevida dedução de € 16 M às disponibilidades fora do Tesouro relativos a descobertos bancários da RTP.
1 Recomendações 47 a 49 – PCGE/2013.
2 Nos termos do Decreto-Lei n.º 191/99, de 5 de junho, que aprova o Regime da Tesouraria do Estado, n.º 5 do artigo 2.º
da LEO, artigo 123.º da LOE e artigo 15.º do DLEO, ambos para 2014, artigo 115.º da Lei n.º 62/2007, de 10 de
setembro, que aprova o regime jurídico das Instituições do Ensino Superior e artigo 28.º do Decreto-Lei n.º 133/2013,
de 3 de outubro, diploma que estabelece os princípios e regras aplicáveis ao sector público empresarial. 3
Os SI e os SFA (com EPR) integram o Sector Público Administrativo. As EP integram o Sector Empresarial do Estado.
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Através do exame da informação registada nos pertinentes sistemas da DGO e da DGTF e em contas de OSUTE detetaram-se € 371 M de disponibilidades fora do Tesouro no final de 2014 (aos quais acrescem € 412 M de OSUTE dispensados) e € 24 M de rendimentos auferidos nesse ano em incumprimento da UTE, dos quais só € 6 m (0,025%) foram entregues ao Estado. Os saldos médios das disponibilidades fora do Tesouro (por incumprimento ou por dispensa da
UTE) ascendem a € 825 M.
Por deficiências e limitações do respetivo sistema de informação e controlo, o MF continua a não assegurar a relevação integral e fiável das disponibilidades dos OSUTE fora do Tesouro e
dos respetivos rendimentos, nem a entrega tempestiva ao Estado desses rendimentos.
O IGCP continua a desconhecer a totalidade dos dinheiros públicos fora do Tesouro apesar da relevância dessa informação para a gestão integrada da tesouraria do Estado e da dívida pública
(sua principal atribuição) e da obrigação legal (que também lhe compete) de registar,
integralmente, na contabilidade do Tesouro, os fluxos financeiros movimentados por SFAC.
10.2.1. Limitações dos sistemas de informação e controlo
Os OSUTE estão obrigados a fazer prova da execução do princípio da unidade de tesouraria. Os SFAC 1
cumprem essa obrigação através do registo trimestral nos serviços on-line (SOL) da DGO , a qual deve
elaborar relatório trimestral sobre o cumprimento da UTE a remeter ao Governo, à Inspeção-Geral de
Finanças (IGF) e ao Tribunal, e a lista de incumpridores para aplicação da respetiva sanção, além de 2
dever recomendar aos OSUTE, quando aplicável, a solicitação da dispensa do cumprimento da UTE .
A CGE refere que a DGO realizou a “(…) monitorização do cumprimento deste princípio [UTE] através da
elaboração de relatórios internos trimestrais”. Porém, a DGO não enviou qualquer relatório ao Governo, 3
à IGF e ao Tribunal. Face às situações de incumprimento da UTE que detetou, a DGO sugeriu às 4
entidades que solicitassem a dispensa da UTE sem desencadear o respetivo processo sancionatório , 5
alegando a não finalização do processo de controlo para não ter exercido essa competência legal .
A informação sobre a UTE reportada na CGE resulta de dados provisórios prestados pelos SFAC à 6 7
DGO e difere, com frequência, da inscrita nas respetivas demonstrações financeiras . A inconsistência
dos montantes reportados (entre CGE, SOL e contas dos SFAC) revela insuficiências do sistema de
controlo do cumprimento da UTE que afetam a fiabilidade e a utilidade dessa informação.
1
Nos termos do n.º 1 do artigo 15.º do DLEO para 2014 “(…) são obrigadas a fazer prova da execução do princípio da
unidade de tesouraria através do registo trimestral, nos serviços online da DGO, do saldo bancário no final do mês
dos depósitos e aplicações financeiras junto da Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública — IGCP, EPE (IGCP, EPE), e das instituições bancárias, e respetivas receitas próprias arrecadadas, bem como das disponibilidades
e aplicações mantidas na banca comercial e respetivos rendimentos auferidos”. 2 Nos termos do ponto 94 da Circular Série A n.º 1375 da DGO, de 10 de julho de 2014.
3 Nos termos do n.º 2 do artigo 15.º do DLEO de 2014, a prestação de informação incorreta é equiparada, para todos os
efeitos, ao incumprimento da UTE. 4 Nos termos do n.º 5 do artigo 123.º da LOE para 2014 e do n.º 3 do artigo 15.º do DLEO para 2014.
5 Resposta da DGO ao Tribunal, em 30 de março de 2015.
6 Entre 5 e 19 de janeiro de 2015 foi reportada no SOL, por 371 entidades, informação sobre o cumprimento da UTE,
existindo ainda 30 entidades registadas sem reporte de informação. 7 As contas são remetidas ao Tribunal até ao dia 30 de abril do ano seguinte, nos termos do n.º 4 do artigo 52.º da Lei n.º
98/97, de 26 de agosto, republicada pela Lei n.º 20/2015, de 9 de março.
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Tribunal de Contas
Em contraditório, a DGO alega que “o reporte para efeitos de controlo da UTE (…) é realizado entre 1 e 15 de janeiro do ano seguinte (…). Aquando da preparação da CGE, a DGO procede a uma reanálise e à solicitação de eventuais correções (…) incorporando estes dados adicionais no correspondente Relatório. (…)
Está em causa uma gestão temporal da informação e não uma insuficiência”. Ora, a observação do Tribunal
decorre de factualidade tão evidente que até as conclusões sobre a UTE (expressas na página 158 do
Relatório da CGE) são “desmentidas” pelos dados do quadro que imediatamente as segue (quadro 80).
1Em 2014, a DGO definiu, através de circular , os procedimentos relativos ao sistema de informação e
controlo da UTE. Porém, alegou “insuficiência de recursos”para operacionalizar essa nova metodologia
de monitorização. Assim, tal sistema continuou ineficaz por não assegurar a fiabilidade da informação
financeira nem a observância das leis e regulamentos quanto ao cumprimento da UTE, não permitindo
conhecer, com rigor, as disponibilidades fora do Tesouro e os respetivos rendimentos auferidos. Tais
limitações dificultam responsabilizar os incumpridores, prejudicando, nessa medida, a otimização da
gestão global dos fundos públicos, subjacente ao princípio da unidade de tesouraria.
As EP estão obrigadas a fazer prova da execução do princípio da unidade de tesouraria através do 2
registo trimestral no Sistema de Recolha de Informação Económica e Financeira (SIRIEF) da DGTF .
Não obstante a necessidade dessa informação para controlar o cumprimento da UTE no Sector
Empresarial do Estado (SEE), a DGTF persiste no entendimento de que o controlo das empresas
indiretamente participadas pelo Estado cabe às empresas que exercem a função acionista. Tal
entendimento configura uma inadequada interpretação do quadro legal e das responsabilidades
legalmente previstas no âmbito desse controlo.
3
Nos termos legais , compete à DGTF o acompanhamento das matérias respeitantes ao exercício da 4
tutela financeira do sector público, administrativo e empresarial . O Sector Público Empresarial (SPE)
compreende o SEE, neste se integrando as empresas públicas, não procedendo o legislador, no âmbito
da norma atributiva das competências de controlo, a qualquer diferenciação em razão da natureza da
participação. Pelo que não cabe à DGTF distinguir onde o legislador não o fez. Para efeito do
cumprimento da UTE pelas Empresas Públicas não financeiras (EP), o atual regime legal do SEE não
distingue entre EP participadas direta e indiretamente pelo Estado, pelo que, independentemente da 5
natureza da participação que o Estado nelas detenha, todas estão sujeitas a essa obrigação .
Continuando sem obter informação sobre o cumprimento da UTE pelas EP indiretamente participadas, 6
em inobservância dos princípios e regras orçamentais e da lei especial que obriga, inclusivamente as
EP dispensadas, a prestarem a informação pertinente, falta informação à DGTF que lhe cabe obter
para realizar um controlo eficaz e reportar, adequadamente, o cumprimento da UTE nos seus 7
Relatórios sobre o SPE .
A CGE reporta € 8 122 M de disponibilidades fora do Tesouro no final de 2014 e € 9 23 M de rendimentos auferidos em incumprimento da UTE não entregues ao Estado.
1 Nos termos da Circular Série A n.º 1375 da DGO, nomeadamente os pontos 93 e 94.
2 Nos termos do Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de outubro.
3 Nos termos do n.º 1 e do n.º 2, alínea f) do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 156/2012, de 18 de julho.
4 Na aceção do n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 133/2013.
5 Nos termos do n.º 7 do artigo 123.º da LOE para 2014 em articulação com o artigo 28.º do Decreto-Lei n.º 133/2013.
6 Nos termos do artigo 28.º do Decreto-Lei n.º 133/2013. 7 Relatórios anuais e trimestrais divulgados no sítio da DGTF na Internet.
8 Quadro 80 – “Comparação do Incumprimento por Ministério” – página 158 da CGE – Volume I – Tomo I (VITI).
9 Quadro 77 – “Entidades em situação de incumprimento – mais representativas” – página 156 da CGE - VITI.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Tal informação não abrange todos os OSUTE, sobretudo as EP que não sejam EPR. Além disso, o
recurso a informação comunicada pelos próprios OSUTE (sem ter dados rigorosos sobre as suas
disponibilidades fora do Tesouro) constitui uma efetiva limitação ao exercício das competências da
DGO e da DGTF para controlo do cumprimento da UTE e ao da própria competência do IGCP para
gestão da tesouraria do Estado. Como adiante se concretiza, os registos do MF (IGCP, DGO e DGTF)
revelam inconsistências com os correspondentes valores inscritos nas contas dos OSUTE, denotando
insuficiências dos respetivos sistemas de informação e de controlo. As divergências detetadas
evidenciam a necessidade de emitir instruções precisas quanto ao âmbito (excedentes e
disponibilidades de tesouraria ou investimentos financeiros) e natureza (saldos contabilísticos ou
extratos bancários) dos valores a reportar sobre a UTE, de forma a assegurar a uniformidade e
consistência dos respetivos registos.
O valor dos fundos públicos fora do Tesouro continua sem ser conhecido com rigor e, por isso, a ser
incorretamente relevado na CGE, apesar de se revelar indispensável para o controlo do cumprimento
da UTE pela DGO e pela DGTF e para a adequada gestão integrada da tesouraria do Estado e da
dívida pública pelo IGCP. Face às limitações identificadas e ao reiterado incumprimento da UTE por
OSUTE é importante que o MF (através da DGTF, da DGO e da IGF) desenvolva um controlo
financeiro e de legalidade eficaz neste domínio. A ação coordenada desses serviços é necessária para o 1
cumprimento da UTE que o controlo externo, do Tribunal de Contas, deve verificar e complementar .
10.2.2. Disponibilidades e rendimentos relevantes fora do Tesouro
A situação das disponibilidades e dos rendimentos auferidos fora do Tesouro por OSUTE, através do
exame dos dados registados nos sistemas da DGO e da DGTF (com as limitações referidas) e em 2
contas de OSUTE , encontra-se sintetizada no quadro seguinte.
Quadro 101 – Disponibilidades e Rendimentos de OSUTE
(em milhares de euros)
Rendimentos em Disponibilidades em 31 de dezembro de 2014 Saldos
2014 OSUTE médios fora
Fora do % Fora do No Tesouro Total do Tesouro Auferidos Entregues
Tesouro Tesouro
SI - Serviços Integrados 808 153 10 077 818 229 1,2 16 148 2 0
SFA - Serviços e Fundos Autónomos sem EPR e IES 5 637 793 42 525 5 680 318 0,7 156 948 22 375 1
EPR - Entidades Públicas Reclassificadas 303 524 40 405 343 929 11,7 50 317 30 3
IES - Instituições do Ensino Superior 238 901 222 159 461 060 48,2 269 903 821 0
Subtotal - SFAC 6 988 371 315 165 7 303 536 4,3 493 316 23 228 4
EP participadas diretamente pelo Estado (sem EPR) 862 576 55 496 918 072 6,0 85 018 711 2
Total – OSUTE 7 850 947 370 661 8 221 608 4,5 578 334 23 939 6
OSUTE dispensados do cumprimento da UTE 1 039 434 412 109 1 451 543 28,4 247 082 6 604 7
Fonte: DGO, DGTF e Contas de OSUTE.
1 Nos termos do n.º 3 do artigo 11.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (Lei n.º 98/97, de 26 de
Agosto) “(…) as ações de controlo do Tribunal inserem-se num sistema de controlo, tanto nacional como comunitário, em cuja estrutura de funcionamento têm relevo os órgãos e departamentos de controlo interno (…)”.
2 Critérios de seleção: materialidade das disponibilidades fora do Tesouro, incumprimento do dever de informação ou
correção relevante de valores. Foram examinadas contas de 14 SI, 7 SFA, 6 EPR e 6 EP.
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Tribunal de Contas
No final de 2014 os OSUTE (não dispensados do cumprimento da UTE) detinham fora do Tesouro
€ 371 M (4,5%) das disponibilidades reportadas (aos quais acrescem € 412 M detidos por OSUTE dispensados) e tinham auferido, nesse ano, € 24 M de rendimentos em incumprimento da UTE, dos quais apenas entregaram ao Estado € 6 m (0,025%). Os saldos médios das disponibilidades fora do Tesouro (por incumprimento ou por dispensa da UTE) ascendem a € 825 M.
A responsabilidade pela gestão da receita do Estado decorrente da entrega dos juros auferidos em 1
incumprimento do princípio da unidade de tesouraria obriga a DGO, nos termos legais, a assegurar a
liquidação dessa receita e a zelar pela sua cobrança no exercício orçamental em que tais juros forem
auferidos, recorrendo, se necessário, a cobrança coerciva, à semelhança de quaisquer outras dívidas ao 2
Estado de quaisquer outros sujeitos de direito. Ora em 2014, como em anos anteriores, só se verificou
a cobrança de juros entregues voluntariamente. E mesmo sem ter sido entregue a quase totalidade dos
juros, não houve recurso a cobrança coerciva.
Ao não aplicar as medidas que legalmente lhe são exigíveis para liquidar e cobrar essa receita a DGO, 3
enquanto entidade gestora e administradora da mesma , renuncia infundadamente à sua competência, 4
desrespeitando o princípio da irrenunciabilidade da competência .
10.2.3. Incumprimento da UTE por Serviços Integrados (SI)
A situação das disponibilidades e dos rendimentos auferidos fora do Tesouro por SI, através do exame
dos dados registados no sistema da DGO (com as limitações referidas) e em contas de SI, encontra-se
sintetizada no quadro seguinte que identifica, somente, os SI com disponibilidades fora do Tesouro
€ 5superiores a 1 M .
Quadro 102 – Disponibilidades e Rendimentos de Serviços Integrados
(em milhares de euros)
Disponibilidades em 31 de dezembro de 2014 Rendimentos em 2014 Serviços Integrados
No Tesouro Fora do Tesouro Total % Fora do Tesouro Auferidos Entregues
Direção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais 3 217 4 657 7 874 59,1 2 0
Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária 8 428 1 540 9 968 15,5 0 0
Direção-Geral do Tesouro e Finanças (DGTF) 559 465 1 256 560 721 0,2 0 0
Polícia de Segurança Pública (PSP) 19 615 66 19 680 0,3 0 0
Subtotal 590 724 7 519 598 243 1,3 2 0
Restantes 130 SI com informação obtida 217 429 2 558 219 986 1,2 0 0
Total 808 153 10 077 818 229 1,2 2 0
Fonte: DGO e Contas de SI.
1
Competência legal conferida à DGO, nos termos do n.º 7 do artigo 15.º do DLEO de 2014. Em contraditório, a DGO
alega: “O disposto no n.º 7 do artigo 15.º do decreto-lei de execução orçamental de 2014 configura uma situação que carece de interpretação e avaliação”. Ora, nos termos da norma citada, a “gestão da receita do Estado decorrente da entrega dos juros auferidos em virtude do incumprimento do princípio da unidade de tesouraria é cometida à DGO”.
2 Nos termos do artigo 148.º do CPPT.
3 Nos termos do n.º 4 e do n.º 7 do artigo 15.º do DLEO de 2014.
4 Nos termos do n.º 1 do artigo 36.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro (aprova o novo Código de Procedimento
Administrativo), a “(…) competência é definida por lei ou por regulamento e é irrenunciável e inalienável (…)”. 5 Limite de materialidade que abrange 95% das disponibilidades fora do Tesouro reportadas por SI (75% após exame). O
quadro agrega dados de 134 SI (14 dos quais por exame às contas) excluindo os dos 2 SI com dispensa da UTE.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
No final de 2014 os SI detinham fora do Tesouro € 10 M (1,2%) das disponibilidades reportadas, 75% dos quais pelos SI identificados no quadro, mostrando uma elevada concentração dos montantes em
incumprimento da UTE. Das divergências detetadas no sistema da DGO face às contas, destaca-se
€ 122.832 m (22%) a mais nas disponibilidades da DGTF e valores trocados nas da PSP no Tesouro (€ 42 m) e fora do Tesouro (€ 19.556 m) (erro não corrigido apesar de comunicado pela PSP à DGO). Em contraditório, a DGTF reconhece o incumprimento da UTE não só confirmando o valor das
disponibilidades detidas fora do Tesouro no final de 2014 como informando que “requereu, em 2015, a
dispensa do cumprimento da UTE (…) abrangendo as duas contas da CGD em apreço”.
10.2.4. Incumprimento da UTE por Serviços e Fundos Autónomos (SFA)
As entidades incluídas na administração central no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais 1
consideram-se integradas nesse sector como SFA , independentemente da sua natureza e forma.
10.2.4.1. Serviços e Fundos Autónomos (exceto EPR e IES)
A situação das disponibilidades e dos rendimentos auferidos fora do Tesouro por SFA (exceto EPR e 2
IES ), através do exame dos dados registados no sistema da DGO (com as limitações referidas) e em
contas de SFA, encontra-se sintetizada no quadro seguinte que identifica, somente, os SFA com 3
disponibilidades fora do Tesouro superiores a € 2 M .
Quadro 103 – Disponibilidades e Rendimentos de SFA
(em milhares de euros)
Disponibilidades em 31 de dezembro de 2014 Rendimentos em 2014
Serviços e Fundos Autónomos Fora do % Fora do No Tesouro Total Auferidos Entregues
Tesouro Tesouro
ANACOM - Autoridade Nacional das Comunicações 178 216 12 247 190 463 6,4 2 208 0
IMT - Instituto da Mobilidade e dos Transportes 159 850 5 972 165 821 3,6 0 0
CGA - Caixa Geral de Aposentações 110 053 5 564 115 617 4,8 20 163 0
FRI - Fundo para as Relações Internacionais 51 348 3 144 54 492 5,8 0 0
IAPMEI - Agência para a Competitividade e Inovação 606 254 1 409 607 663 0,2 1 0
ARS Centro - Administração Regional de Saúde do Centro 9 210 1 044 10 254 10,2 0 0
CMVM - Comissão do Mercado de Valores Mobiliários 8 171 935 9 105 10,3 1 1
Subtotal 1 123 102 30 314 1 153 416 2,6 22 373 1
Restantes 93 SFA com informação obtida 4 514 691 12 211 4 526 902 0,3 2 0
Total 5 637 793 42 525 5 680 318 0,7 22 375 1
Fonte: DGO e Contas de SFA.
No final de 2014 os SFA detinham fora do Tesouro € 43 M (0,7%) das disponibilidades reportadas, dos quais € 30 M (71%) respeitavam aos SFA identificados no quadro anterior, mostrando uma elevada concentração dos montantes em incumprimento da UTE. Por sua vez, apenas 0,004% (€ 1 m) dos rendimentos auferidos (€ 22.375 m) foram entregues ao Estado.
1 Nos termos do n.º 5 do artigo 2.º da LEO.
2 Atendendo à sua especificidade e regime jurídico face aos restantes SFA, as entidades públicas reclassificadas (EPR) e
as instituições do ensino superior (IES) serão objeto de apreciação autónoma – vide 10.2.4.2 e 10.2.4.3. 3 Limite de materialidade que abrange 75% das disponibilidades fora do Tesouro reportadas por SFA (71% após exame).
O quadro agrega dados de 100 SFA (7 dos quais por exame às contas), excluindo os dos 7 SFA com dispensa da UTE.
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Tribunal de Contas
Das divergências detetadas no sistema da DGO face às contas, destaca-se € 21.095 m a mais nas disponibilidades da CMVM (232%) em cujas contas estavam quase totalmente (97%) registados em
investimentos financeiros e não no saldo de caixa e equivalentes de caixa.
1
A ANACOM continua a não entregar ao Estado os rendimentos obtidos em incumprimento da UTE
alegando: “(…) Fazendo os juros parte integrante do resultado do exercício e sendo este objeto de entrega ao Estado através de portaria, em 85% do seu valor, implicitamente, os juros são entregues ao Estado quando da
publicação da portaria”. Nos termos legais, a obrigação de entrega ao Estado dos rendimentos obtidos
em incumprimento da UTE reveste natureza materialmente sancionatória e deve ocorrer no ano em
que foram obtidos. Tendo essa natureza e visando arrecadar receita do Estado, o seu cumprimento não
depende, em circunstância alguma, de eventuais decisões da entidade quanto à aplicação dos 2
respetivos resultados líquidos de exercício , visto que tal entendimento prefiguraria uma falta de
cumprimento efetivo da obrigação de entrega desses rendimentos no ano orçamental a que respeitam.
Assim, os rendimentos obtidos em 2014 pela ANACOM em incumprimento da UTE deviam ter sido 3
entregues ao Estado na íntegra e autonomamente ao processo de distribuição de resultados .
A CGA também não entregou ao Estado os rendimentos obtidos em incumprimento da UTE. Após ter 4 5
sido dispensada do cumprimento da UTE pelo DLEO de 2012 , o DLEO de 2013 determinou à CGA
que criasse, até 30 de junho desse ano, as condições para cumprir o princípio da unidade de tesouraria.
6
Em 5 de julho de 2013 a CGA celebrou com o IGCP, um protocolo de serviços bancários que foi
homologado em 11 de julho seguinte, por despacho do Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento.
Ora, esse protocolo não substitui o procedimento tipificado e legalmente previsto de dispensa de 7
cumprimento da UTE relativamente aos serviços bancários que, não sendo prestados pelo IGCP, seja
necessário contratualizar na banca comercial.
1 Nos termos do n.º 8 do artigo 123.º da LOE para 2014. Em 2012 e 2013 a ANACOM também não entregou ao Estado
os rendimentos auferidos em incumprimento da UTE (€ 3.801 m e € 2.796 m, respetivamente). 2 Cuja distribuição, no caso da ANACOM, se rege pela Portaria n.º 248-A/2014, de 26 de novembro.
3 O mesmo sucede com a falta de cumprimento, pela ANACOM, da obrigação de entrega dos juros relativos aos anos de
2012 e 2013, em absoluta inobservância, quanto ao ano de 2012, do determinado pelo despacho do Secretário de Estado
do Orçamento, de 18 de julho de 2013. Na sequência de pedido de reapreciação, pela ANACOM, daquele primeiro
despacho, foi exarado novo despacho, do mesmo membro do Governo, em 29 de setembro de 2015 e com o seguinte
teor “Concordo. Mantenho o meu despacho de 18 de julho de 2013”. Não obstante os dois despachos exarados pelo mesmo membro do Governo, determinando a entrega ao Estado dos juros obtidos em incumprimento da UTE pela
ANACOM, essa obrigação de entrega permanece, ainda, sem justificação legalmente atendível, por cumprir. 4 Nos termos do artigo 16.º, n.º 5, alínea c), do Decreto-Lei n.º 32/2012, de 13 de fevereiro.
5 Nos termos do artigo 14.º, n.º 7 do Decreto-Lei n.º 36/2013, de 11 de março. Trata-se de uma norma atributiva de
competência quanto à prossecução de um determinado fim (cumprimento do princípio da unidade de tesouraria pela
CGA) sem imposição dos meios a desenvolver para atingir esse fim. 6 Prevê-se que a CGA possa manter contas bancárias fora do Tesouro para serviços específicos, tais como os relativos à
gestão das carteiras de títulos afetas ao Fundo de Reserva e às Reservas Especiais (cuja gestão é assegurada pela Caixa
Geral de Depósitos - CGD) e mantendo-se a receita proveniente dessa gestão afeta aos respetivos fundos (n.º 1 do
artigo 12.º do «Protocolo»). Acresce que, nas contas da CGA na CGD, apenas devem permanecer os saldos residuais
estritamente necessários à gestão operacional das carteiras de títulos da CGA (n.º 3 do artigo 12.º do «Protocolo»). Já o
pagamento de pensões e outros encargos é também assegurado pela CGD, sendo que a CGA realiza, antes da data da
sua efetivação, transferências bancárias através do IGCP, para contas que detém na CGD (artigo 6.º do «Protocolo»). 7 O pedido de dispensa de cumprimento da UTE configura um procedimento legalmente típico, vigorando aqui um
princípio de reserva de lei que impõe que a dispensa apenas possa ser obtida, se e na medida em que observe as
exigências legalmente previstas, não havendo qualquer possibilidade do referido «Protocolo» excecionar, de per se, a
obrigatoriedade de aplicação do referido regime de dispensa.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
1Essa é, aliás, a posição assumida por DGO e IGCP segundo a qual o «Protocolo» só visou identificar
se os serviços bancários que a CGA necessitava eram passíveis de ser prestados pelo IGCP ou não.
Tendo confirmado incumprimentos da UTE em 2014, bem como rendimentos obtidos por via desses 2
incumprimentos cujos montantes constituem receita geral do Estado, a DGO estava – e está – obrigada a providenciar pela sua liquidação e cobrança, se necessário por via coerciva. Ao não o fazer,
renuncia infundadamente à sua competência de entidade gestora e administradora dessa receita,
desrespeitando o princípio da irrenunciabilidade da competência.
10.2.4.2. Entidades Públicas Reclassificadas (EPR)
A situação das disponibilidades e dos rendimentos auferidos fora do Tesouro por EPR, através do
exame dos dados registados no sistema da DGO (com as limitações referidas) e em contas de EPR,
está sintetizada no quadro seguinte que identifica, somente, as EPR com disponibilidades fora do
Tesouro superiores a € 3 1 M .
Quadro 104 – Disponibilidades e Rendimentos de EPR
(em milhares de euros)
Disponibilidades em 31 de dezembro de 2014 Rendimentos em 2014 Entidades Públicas Reclassificadas
No Tesouro Fora do Tesouro Total % Fora do Tesouro Auferidos Entregues
FCM - Fundação para as Comunicações Móveis 0 27 741 27 741 100,0 0 0
FFCUL - Fundação da Fac Ciências Univ Lisboa 0 4 517 4 517 100,0 5 0
IMAR - Instituto do Mar 0 1 786 1 786 100,0 0 0
ENATUR - Empresa Nacional de Turismo 0 1 673 1 673 100,0 0 0
VianaPolis - Soc p/ Desenv do Programa Polis 119 1 592 1 711 93,0 0 0
RTP – Rádio e Televisão de Portugal 0 1 116 1 116 100,0 0 0
Subtotal 119 38 426 38 545 99,7 0 0
Restantes 37 EPR com informação obtida 303 4051 979305 384 0,6 25 3
Total 303 524 40 405 343 929 11,7 30 3
Fonte: DGO e Contas de EPR.
No final de 2014 as EPR detinham fora do Tesouro € 40 M (11,7%) das disponibilidades reportadas, dos quais € 38 M (95%) respeitavam às EPR identificadas no quadro anterior, mostrando uma elevada concentração dos montantes em incumprimento da UTE. Por sua vez, apenas 10% (€ 3 m) dos rendimentos auferidos (€ 30 m) foram entregues ao Estado.
Das divergências detetadas no sistema da DGO face às contas, destaca-se € 15.965 m a menos nas disponibilidades da RTP em cujas contas estavam devida e quase totalmente (99%) registados em
financiamentos obtidos (descobertos bancários) e não no saldo de caixa e equivalentes de caixa. A
indevida dedução de descobertos bancários às disponibilidades fora do Tesouro constitui um erro 4
material (incumprimento da UTE “negativo”) não corrigido no sistema da DGO e transmitido à CGE .
1 Em respostas enviadas ao Tribunal em 26 de outubro de 2015.
2 Vide CGE de 2014 – Quadro 77 (Volume I, Tomo I, página 156).
3 Limite de materialidade que abrange 95% das disponibilidades reportadas fora do Tesouro. O quadro agrega dados de
44 EPR (6 dos quais por exame às contas), excluindo os das 10 EPR com dispensa da UTE. 4 Vide CGE de 2014 – Quadros 78 e 80 e Gráfico 21 (Volume I, Tomo I, páginas 157 a 159).
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Tribunal de Contas
10.2.4.3. Instituições do Ensino Superior (IES)
A situação das disponibilidades e aplicações detidas no final de 2014 por 82 IES, através do exame
dos dados registados no sistema da DGO (com as limitações referidas), consta do quadro seguinte.
Quadro 105 – Disponibilidades e Aplicações de IES
(em milhares de euros)
Fora do % Fora do Fundos de IES No Tesouro Total
Tesouro Tesouro
Disponibilidades 147 838211 286359 12458,8
Aplicações financeiras 91 06410 872101 93610,7
Total 238 901 222 159 461 060 48,2
Fonte: DGO.
No final de 2014 as IES detinham fora do Tesouro € 222 M (48%) dos fundos reportados (€ 461 M). 1
Face ao regime jurídico aplicável detetaram-se as situações de incumprimento seguintes:
Quadro 106 – IES em incumprimento da UTE em 31/12/2014
(em milhares de euros)
Saldo de Dotações do % Dotações Aplicações % Aplicações Rendimentos
Instituições do Ensino Superior dotações do OE OE fora do do OE fora do indevidas fora indevidas fora
em 31/12/2014 Tesouro Tesouro do Tesouro do Tesouro Auferidos Entregues
UP - Universidade do Porto 7 706 0 0,0 470 72,5 774 0
SAS - Universidade de Lisboa 4 004 269 6,7 0 0 8 0
UTL- Instituto Superior Agronomia 392 0 0,0 188 75,0 20 0
UL - Faculdade de Direito 362 168 46,4 11 0,2 19 0
UL – Faculdade de Medicina 754 75 10,0 0 0 0 0
Total 13 219 513 3,9 668 11,9 821 0
Fonte: DGO.
No final de 2014, as IES identificadas encontravam-se em situação de incumprimento da UTE, três
por deterem fora do Tesouro € 513 m de dotações transferidas do OE e três por deterem € 668 m de aplicações financeiras para além do limite legal. Por sua vez, os rendimentos auferidos (€ 821 m) não foram entregues ao Estado. Das divergências detetadas no sistema da DGO destaca-se € 9 M (90%) a menos nas disponibilidades da UP no Tesouro (por erro não corrigido apesar de comunicado pela UP).
10.2.5. Incumprimento da UTE por Empresas Públicas (EP)
Como referido, as EP estão obrigadas a fazer prova da execução do princípio da unidade de tesouraria
através do registo trimestral no SIRIEF da DGTF mas esta entidade persiste no entendimento de que o
controlo das empresas indiretamente participadas pelo Estado cabe às empresas que exercem a função
acionista, o que configura uma inadequada interpretação do quadro legal e das responsabilidades
legalmente previstas no âmbito desse controlo.
1 As IES estão sujeitas à UTE, nos termos do artigo 115.º da Lei n.º 62/2007, devendo depositar no Tesouro as dotações
transferidas do OE (incluindo o respetivo saldo) e, pelo menos, 75% do valor das aplicações financeiras.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Continuando sem obter informação sobre o cumprimento da UTE pelas EP indiretamente participadas, 1
em inobservância dos princípios e regras orçamentais e da lei especial que obriga, inclusivamente as
EP dispensadas, a prestarem a informação pertinente, falta informação à DGTF para realizar um
controlo eficaz e reportar, adequadamente, o cumprimento da UTE nos seus Relatórios sobre o SPE.
Essa falta de informação limita o controlo realizado pela DGTF a uma parte das EP e não lhe permite
conhecer o valor total das disponibilidades fora do Tesouro, nem das receitas devidas ao Estado até à
entrega dos respetivos rendimentos, comprometendo assim a contabilização apropriada desses ativos e 2
rendimentos . Ao não exercer o controlo que legalmente lhe é exigido, a DGTF renuncia 3
infundadamente à sua competência, desrespeitando o princípio da irrenunciabilidade da competência .
Em contraditório, a DGTF alega:“no Relatório do SEE procede-se à divulgação da taxa de centralização de
fundos, e não da taxa de cumprimento da UTE”. Ora, ao calcular a primeira taxa em vez da segunda (sem
ter base legal nem instrução da Tutela para o efeito) a DGTF omite, objetivamente, a situação das EP
quanto ao cumprimento da UTE, nomeadamente os montantes fora do Tesouro e os rendimentos 4
devidos ao Estado pelas EP incumpridoras. Nos termos legais compete à DGTF identificar as EP
incumpridoras e apresentar propostas à Tutela sobre as medidas a adotar em relação a cada empresa.
Ao não o fazer e ao divulgar resultados parciais (apenas sobre EP com participação direta do Estado),
a DGTF não presta informação completa nem apropriada sobre o cumprimento da UTE pelas EP.
A situação das disponibilidades e dos rendimentos auferidos fora do Tesouro por EPR, através do
exame dos dados registados no sistema da DGTF (com as limitações referidas) e em contas de EP, está
sintetizada no quadro seguinte que identifica, somente, as EP com disponibilidades fora do Tesouro
superiores a € 5 2 M .
Quadro 107 – Disponibilidades e Rendimentos de EP
(em milhares de euros)
Disponibilidades em 31/12/2014 Rendimentos em 2014
Empresas Públicas Fora do % Fora do No Tesouro Total Auferidos Entregues
Tesouro Tesouro
Portugal Capital Ventures – Soc de Capital de Risco, SA 2 27 624 27 626 100,0 706 0
Hospital Distrital de Santarém, EPE (HDS) 7 839 774 8 613 9,0 0 0
Centro Hospitalar Tondela-Viseu, EPE 1 002 5 559 6 561 84,7 0 0
Administração do Porto de Aveiro, SA 14 752 4 292 19 044 22,5 0 0
EDIA - Empresa Desenv Infraest Alqueva, SA 34 883 3 017 37 900 8,0 0 0
Navegação Aérea de Portugal - NAV Portugal, EPE 71 723 2 356 74 078 3,2 0 0
Subtotal 130 201 43 621 173 822 25,1 706 0
Restantes 46 EP 732 375 11 875 744 250 1,6 5 2
Total 862 576 55 496 918 072 6,0 711 2
Fonte: DGTF e Contas de EP.
1 Nos termos do artigo 28.º do Decreto-Lei n.º 133/2013. 2 VideRelatório de Auditoria n.º 15/2013 (2.ª Secção), disponível em www.tcontas.pt. 3 Nos termos do n.º 1 do artigo 36.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro (aprova o novo Código de Procedimento
Administrativo), a “ (…) competência é definida por lei ou por regulamento e é irrenunciável e inalienável (…)”. 4 Concretamente, o disposto no artigo 2.º do RTE e no artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 156/2012, de 18 de julho.
5 Limite de materialidade que abrange 81% das disponibilidades reportadas fora do Tesouro (79% após exame). O
quadro agrega dados de 52 EP (6 dos quais por exame às contas), excluindo os das 12 EP com dispensa da UTE.
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Tribunal de Contas
No final de 2014 as EP detinham € 55 M de disponibilidades reportadas fora do Tesouro e, nesse ano, auferiram € 711 m de rendimentos dos quais só 0,3% foram entregues ao Estado. As EP identificadas detinham 79% (€ 44 M) dessas disponibilidades e auferiram 99% (€ 706 m) desses rendimentos, mostrando uma elevada concentração dos montantes em incumprimento da UTE.
Foram detetadas divergências nos registos do SIRIEF face aos valores inscritos nas contas dessas EP,
sendo estas divergências recorrentes e denotando insuficiências da respetiva informação financeira e
contabilística. Destaca-se a troca de € 7.839 m (91%), a mais nas disponibilidades do HDS fora do Tesouro e a menos nas depositadas no Tesouro.
O não reconhecimento contabilístico, como receita devida ao Estado, dos rendimentos auferidos em
incumprimento da UTE, afeta as contas das EP visto que fica por contabilizar a obrigação do seu
pagamento ao Estado. Para evitar essa omissão contabilística e a correspondente irregularidade, a
DGTF deve assegurar que os relatórios e contas discriminem as disponibilidades fora do Tesouro, os
rendimentos dessas disponibilidades e os montantes devidos/entregues ao Estado sobre os quais 1
também deve incidir a certificação legal das contas . A DGTF deve ainda aperfeiçoar a informação
sobre o cumprimento da UTE, através da emissão de instruções relativas à prestação de contas. Em
contraditório, a DGTF alega não lhe caber “no âmbito do exercício da função acionista, a emissão de
orientações de caráter contabilístico para as empresas públicas”. Ora, são atribuições da DGTF: “Preparar as instruções gerais destinadas às empresas do SEE no domínio do exercício da função acionista e tutelar do
Estado, a definição casuística das orientações (…) e aferir o cumprimento dos deveres especiais de informação 2
que lhe incumbem [a cada EP], e o respeito das determinações legais e regulamentares” .
As contas das EP continuam a ser aprovadas, após parecer da DGTF, apesar de não relevarem, como
receita devida ao Estado, os valores dos rendimentos obtidos em incumprimento da UTE. Por essa
irregularidade são responsáveis, quer os órgãos de gestão e de fiscalização das EP, quer a DGTF
enquanto entidade que procede ao exame dessas contas no domínio do acompanhamento das matérias 3
respeitantes ao exercício da tutela financeira .
10.2.6. Dispensa do cumprimento da UTE
O cumprimento da UTE por OSUTE pode ser anualmente dispensado em situações excecionais
reconhecidas por despacho do membro do Governo responsável pela área das finanças e, no caso de 4
EP, precedendo parecer do IGCP, mediante autorização do titular da função acionista . Para o efeito, 5
deve ser quantificada uma estimativa do montante envolvido . A situação dos OSUTE dispensados 6
desse cumprimento em 2014 consta do quadro seguinte .
1 Nos termos do artigo 44.º do Decreto-Lei n.º 487/99, de 16 novembro, “a certificação legal das contas exprime a
opinião do revisor oficial de contas de que as demonstrações financeiras apresentam ou não, de forma verdadeira e
apropriada, a posição financeira da empresa ou de outra entidade, bem como os resultados das suas operações,
relativamente à data e ao período a que as mesmas se referem”. 2 Nos termos do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 156/2012, de 18 de julho e do artigo 2.º da Portaria n.º 229/2013, de 18 de
julho. 3 Nos termos do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 156/2012, de 18 de julho. 4
Nos termos do n.º 2 do artigo 123.º da LOE, do n.º 5 do artigo 15.º do DLEO, ambos para 2014, e do n.º 3 do artigo 28.º
do Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de outubro. 5 Exigência introduzida pelo disposto no artigo 15.º, n.º 5, alínea b) do DLEO para 2014 e mantida no DLEO para 2015.
6 Incluindo a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa (dispensada nos termos da alínea c) do n.º 5 do artigo 15.º do DLEO
para 2014) e excluindo as EP participadas indiretamente pelo Estado por falta de informação no SIRIEF, como referido.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Quadro 108 – OSUTE dispensados do cumprimento da UTE
(em milhares de euros)
Disponibilidades em 31/12/2014 Rendimentos em 2014 OSUTE
No Tesouro Fora do Tesouro Total % Fora do Tesouro Auferidos Entregues
SI 2 10 794 28 10 821 0,3 0 0
SFA 7 701 454 1 564 703 018 0,2 711 0
EPR 10 191 488 376 260 567 748 66,3 5 824 0
EP 12 135 698 34 257 169 955 20,2 69 7
EP Indireta 6
Total 37 1 039 434 412 109 1 451 543 28,4 6 604 7
Fonte: IGCP, DGTF, DGO e Contas da SCML. Os Rendimentos dos SFA incluem € 710 M obtidos por IES sem incumprimento da UTE.
Os 31 OSUTE dispensados do cumprimento da UTE com informação reportada detinham € 412 M de disponibilidades fora do Tesouro, no final de 2014 e, nesse ano, auferiram € 6 M de rendimentos. A
1omissão, no sistema da DGO, de rendimentos auferidos por duas EPR dispensadas (€ 814 m) que constam do sistema da DGTF é mais um facto a revelar a insuficiência do controlo do MF sobre o
cumprimento da UTE. Aliás, como a falta de informação sobre as 6 EP indiretamente participadas,
visto que a dispensa do cumprimento da UTE não exime da obrigação de reportar as disponibilidades 2
fora do Tesouro e de identificar as instituições financeiras onde estão depositadas .
3
Para 66% (31) dos 47 pedidos de dispensa da UTE em 2014 , a decisão foi proferida no último mês 4
desse ano (26 decisões favoráveis e 5 desfavoráveis) com prejuízo da eficácia do procedimento e da
boa gestão dos dinheiros públicos. Ora, para ser eficaz (em vez de retroativa) tal decisão deveria ser
tomada no início do ano de incidência e a dilação temporal após a apresentação do pedido de dispensa
não deveria exceder um mês (em 2014 excedeu três, em média).
Em regra, os pareceres do IGCP limitam-se a indicar os produtos e serviços bancários que não está em
condições de assegurar. Porém, a fundamentação adequada, clara e precisa que está legalmente
obrigado a prestar ao decisor também implica identificar, com segurança jurídica, os produtos e
serviços bancários compreendidos na dispensa a conceder.
Apenas 21% (10 em 47) dos pedidos de dispensa continham a estimativa do montante envolvido 5
determinada pelo DLEO . Tal omissão prejudica o controlo das disponibilidades fora do Tesouro,
devendo o IGCP emitir pareceres sobre pedidos de dispensa com essa estimativa, abstendo-se a prática
de insuficiente instrução desses pedidos.
A decisão sobre a maior parte dos pedidos configura-se como autorização de dispensa parcial, visto o
IGCP, nos seus pareceres, não propor a autorização da dispensa de serviços bancários cuja prestação
assegure. Sendo correta, tal opção dificulta o controlo do cumprimento da UTE se não for assegurada
a verificação prática e objetiva de cada dispensa parcial, por exemplo, através da adoção de
formulários normalizados para o pedido de dispensa e para o parecer do IGCP em que a estimativa do
montante envolvido (no pedido) e a fixação do limite máximo de disponibilidades fora do Tesouro (no
parecer) sejam elementos obrigatórios.
1 PARUPS, SA, e PARVALOREM, SA.
2 Nos termos do artigo 15.º do DLEO de 2014 e da Resolução n.º 37/2014 do Tribunal, de 4 de dezembro.
3 Dos 47 pedidos, 36 tiveram decisão favorável e 7 desfavorável, 3 foram de EPR (mas apenas desde 2015) e 1 foi de
entidade fora do perímetro orçamental. 4 Incluindo 2 despachos já proferidos em janeiro de 2015.
5 Nos termos da alínea b) do n.º 5 do art.º 15.º do Decreto-Lei n.º 52/2014, de 7 de abril.
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Tribunal de Contas
10.2.7. Subsistência de deficiências por corrigir
A revisão do RTE no sentido da sua atualização e do aprofundamento da UTE continua por realizar.
Reitera-se a necessidade de um quadro normativo uniforme, atual e estável que reforce o cumprimento
da UTE e que evite a dispersão de normas sobre o regime e as sucessivas alterações à aplicação do
princípio da unidade de tesouraria por leis do orçamento e diplomas de execução orçamental.
A DGTF e o IGCP não conhecem todos os OSUTE, a totalidade dos dinheiros públicos fora do
Tesouro e dos rendimentos auferidos e devidos ao Estado, apesar da relevância dessa informação para
o exercício dos poderes de tutela, para a aprovação das contas e das competências de promoção da
UTE e para a gestão integrada da tesouraria e da dívida pública pelo IGCP.
A DGTF continua sem precisar os critérios de apuramento e relevação (no SIRIEF e nas contas das
EP) das disponibilidades fora do Tesouro, dos rendimentos obtidos em situação de incumprimento, das
receitas devidas e das receitas entregues ao Estado, com vista a um controlo eficaz – vide 10.2.1.
1
Quanto às situações de incumprimento da UTE identificadas pelo Tribunal , continuam por entregar
ao Estado rendimentos obtidos em anos anteriores cuja situação consta do quadro seguinte:
Quadro 109 – Rendimentos auferidos e rendimentos entregues ao Estado
(em milhares de euros)
Ano Auferidos Entregues % Entregue
2011 63 894 2 866 4,5
2012 18 070 4 320 23,9
2013 4 630 92 2,0
2014 23 939 6 0,0
Total 110 533 7 284 6,6
Fonte: DGO, DGTF, Relatório de Auditoria n.º 15/2013 e Contas de OSUTE.
2
Apenas 6,6% dos rendimentos auferidos entre 2011 e 2014 foram entregues ao Estado , refletindo a
ineficácia do controlo da UTE pelo MF e, em especial, a falta de aplicação de sanções e de intervenção
da tutela financeira aquando da aprovação das contas dos OSUTE, na medida em que não relevam,
como tal, verbas que constituem receitas gerais do Estado (em dívida), nos termos da LOE.
Ao MF (através de IGF, DGTF e DGO) compete controlar o cumprimento da UTE pelos OSUTE,
identificar os incumpridores e reportar oportunamente essa informação à Tutela. O exercício ineficaz
dessa competência tem, inter alia, como consequência que as entidades devedoras de receitas do
Estado por incumprimento da UTE sejam tratadas de forma favorável face aos restantes devedores de
receitas do Estado, não tendo essas dívidas vindo a ser contabilizadas adequadamente nem sujeitas aos
procedimentos de cobrança aplicáveis nos termos legais. Não exercendo o controlo do cumprimento
da UTE, nos termos legais, as entidades públicas referidas desrespeitam a irrenunciabilidade das suas
competências, contribuindo, assim, para a falta de rigor no apuramento das disponibilidades e
aplicações fora do Tesouro e respetivos rendimentos auferidos.
1 Vide Relatórios de Auditoria n.º 34/2010 e n.º 15/2013 (2.ª Secção) e Pareceres sobre a CGE de 2011 e de 2012 (ponto
10.2) disponíveis em www.tcontas.pt. 2 E ainda só foram entregues 5,4% (€ 171 m) dos rendimentos auferidos em 2009 por EPE (€ 3,1 M) e identificados pelo
Tribunal no Relatório de Auditoria n.º 34/2010 – 2.ª Secção.
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Tribunal de Contas
PARTE C
A CONTA DA SEGURANÇA
SOCIAL
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Tribunal de Contas
11. Enquadramento
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Tribunal de Contas
11. ENQUADRAMENTO, LIMITAÇÕES E CONDICIONANTES
11.1. Enquadramento
O Sistema de Segurança Social (SSS) tem como objetivos prioritários garantir a concretização do 1
direito à Segurança Social (SS) (consagrado na regra de que todos têm direito à SS ), promover a
melhoria sustentada das condições e dos níveis de proteção social e o reforço da equidade e, ainda, 2
promover a eficácia do sistema e a eficiência da sua gestão .
Nesta perspetiva, o SSS está subordinado a um conjunto de princípios gerais consagrados na Lei de 3
Bases da Segurança Social (LBSS) , que enformam todo o seu funcionamento, incluindo a concessão
das prestações legalmente previstas no âmbito daquele.
Fazem parte do Orçamento da Segurança Social (OSS) e da Conta da Segurança Social (CSS) 4 5 6
entidades do Continente e das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira .
As entidades que integram o perímetro de consolidação da segurança social estão sujeitas, entre outras,
às regras fixadas na LEO, na LOE, no DLEO, no Plano Oficial de Contabilidade das Instituições do 7
Sistema de Solidariedade e Segurança Social (POCISSSS) e no Classificador Económico das Receitas
e das Despesas Públicas (CERDP).
8
Ao IGFSS compete elaborar o OSS, assegurar, coordenar e controlar a sua execução , e elaborar a 9 10
CSS , a qual está sujeita aos princípios de consolidação constantes da Orientação n.º 1/2010 ,
aprovada pela Portaria n.º 474/2010, de 1 de julho.
A elaboração do presente Parecer assenta na análise da CSS, publicada na CGE, na consulta à
documentação que integra as contas de gerência apresentadas pelas entidades incluídas no perímetro
ao Tribunal, na consulta ao Sistema de Informação Financeira da Segurança Social (SIF), ao qual o
Tribunal tem acesso online, no dossiê de consolidação disponibilizado pelo IGFSS e ainda num
conjunto de verificações realizadas nos serviços e em informação adicional solicitada ao IGFSS e a
outras entidades que integram o perímetro de consolidação e, também, a entidades que, não integrando
o perímetro de consolidação, recebem verbas do OSS.
1 N.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro.
2 Artigo 4.º da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro.
3 Artigo 5.º da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro.
4 Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP (IGFSS); Instituto da Segurança Social, IP (ISS); Instituto de
Informática, IP (II); Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização da Segurança Social, IP (IGFCSS); Fundo de
Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS); Fundo de Garantia Salarial (FGS); Fundo de Socorro Social
(FSS); e Fundo Especial de Segurança Social dos Profissionais de Banca dos Casinos (FESSPBC). 5 Instituto da Segurança Social dos Açores, IPRA (ISSA).
6 Instituto de Segurança Social da Madeira, IP-RAM (ISSM).
7 Aprovado pelo Decreto-Lei n.º 12/2002, de 25 de janeiro.
8 Artigo 48.º da LEO, alíneas a) e b) do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 84/2012, de 30/03, e alínea b) do artigo 2.º do
Decreto-Lei n.º 126/2011, de 29 de dezembro, atualmente expresso nas alíneas b) e c) do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º
167-C/2013, de 31de dezembro. 9 Alínea d) do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 84/2012.
10 Orientação genérica relativa à consolidação de contas no âmbito do sector público administrativo.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Em 2014 continuou por publicar o diploma legal que visa a estruturação das despesas da segurança 1
social por classificação orgânica, em desrespeito pelo preceituado no n.º 3 do artigo 27.º da LEO . Em 2
sede de acompanhamento das recomendações o MSESS informou encontrar-se “(…) em curso a preparação de proposta de normativo legal com a definição da classificação orgânica das instituições de
Segurança Social que integram o perímetro de consolidação”, devendo ser envolvidos no processo o IGFSS e a DGO.
Continua igualmente por publicar a regulamentação do enquadramento e funcionamento da tesouraria 3
única da segurança social , o que tem gerado sucessivas recomendações do Tribunal em Pareceres 4
anteriores .
Continuam também a existir discrepâncias entre a LEO, a LBSS e o DL que regula o financiamento da
segurança social, de que se aponta, a título de exemplo, a matéria referente ao financiamento do
sistema previdencial-capitalização, aspeto que igualmente tem sido alvo de recomendações do 5
Tribunal em Pareceres anteriores .
A Portaria prevista no n.º 7 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 84/2012, de 30 de março, que viria regular
a composição e os limites das aplicações a efetuar pelo IGFSS ainda não foi publicada, o que resulta
na falta de um quadro regulamentador desta atividade financeira do Instituto.
6
O Fiscal Único do IGFSS, nomeado em abril de 2013 , após a emissão do parecer relativo ao exercício 7
de 2013, em 17/11/2014 , renunciou ao mandato por carta dirigida aos Secretários de Estado do
1 Este preceito legal refere que “As despesas do orçamento da segurança social serão estruturadas por classificação
orgânica a definir por decreto-lei”,facto que permitiria a definição expressa das entidades que integram o perímetro de consolidação, dando a conhecer o orçamento de cada uma das instituições incluídas no Orçamento da Segurança Social,
pois também estas são Serviços e Fundos Autónomos, a par dos demais Serviços e Fundos Autónomos que integram a
CGE. Esta publicação permitiria uma maior transparência e não necessitava de trabalhos adicionais, já que, na prática,
esses orçamentos existem e constam do sistema informático da segurança social. 2 Cfr. Recomendações 53-PCGE/2013, 46-PCGE/2012, 48-PCGE/2011, 47-PCGE/2010, 47-PCGE/2009, 58-
PCGE/2008 e 53-PCGE/2007, todos disponíveis em www.tcontas.pt. 3 O Tribunal tem vindo a alertar para a necessidade de se desenvolver e clarificar o quadro legal aplicável à SS, face ao
disposto no n.º 4 do artigo 48.º da LEO e do n.º 5 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 191/99, de 5 de junho, que
estabelecem que a SS dispõe de uma tesouraria única, em articulação com a tesouraria do Estado e regulada por
diploma próprio, em consonância com o estabelecido na alínea b) do n.º 5 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 215/2007,
que define como uma das atribuições do IGFSS “Desempenhar as funções de tesouraria única do sistema de segurança social, assegurando e controlando os pagamentos, bem como a arrecadação das receitas e dos respetivos fundos”. Esta última disposição legal foi revogada pelo Decreto-Lei n.º 84/2012, diploma que define atualmente as atribuições do
IGFSS, estabelecendo que na área da gestão financeira é sua atribuição “Desempenhar as funções de tesouraria única do sistema de segurança social” (alínea b) do n.º 5 do artigo 3.º).
4 Cfr. Recomendações 54-PCGE/2013, 47-PCGE/2012, 49-PCGE/2011, 48-PCGE/2010, 55-PCGE/2009, 68-
PCGE/2008, 68-PCGE/2007, 97-PCGE/2006, 144-PCGE/2005 e Parecer sobre a CSS de 2004 (pág. XII.35), todos
disponíveis em www.tcontas.pt. 5 Cfr. Recomendações 55-PCGE/2013, 48-PCGE/2012, 50-PCGE/2011, 49-PCGE/2010, 50-PCGE/2009 e 63-
PCGE/2008, todas disponíveis em www.tcontas.pt. 6 Despacho do Ministro de Estado e das Finanças e do Secretário de Estado da Solidariedade e da Segurança Social, n.º
5650/2013, de 18 de abril, publicado no DR, 2.ª S n.º 83, de 30/04/2013, com efeitos à data da publicação. 7 A certificação inclui 6 reservas sobre as contas de clientes, de contribuintes e outros devedores, de fornecedores e
outros credores, de imobilizado, de património, de impostos e taxas, de proveitos e ganhos extraordinários e de custos e
perdas extraordinárias e culmina com uma “Escusa de Opinião” fundamentada no seguinte: “Dada a relevância e significado dos efeitos das situações descritas (..) não estamos em condições de expressar, e não expressamos, uma
opinião sobre as referidas demonstrações financeiras”.
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Tribunal de Contas
1Orçamento e da Solidariedade e da Segurança Social e o Fiscal Único do ISS não emitiu o parecer de
22014 em tempo útil . O IGFCSS e o FEFSS, para além da certificação legal de contas emitida pelo
Fiscal Único, foram também objeto de uma auditoria externa realizada por uma Sociedade de
Revisores Oficiais de Contas, contratada pelo próprio Instituto, cujos relatórios de auditoria
apresentam uma estrutura idêntica à da certificação legal de contas.
O n.º 4 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 84/2012 estabelece que compete ao Conselho Consultivo do
IGFSS emitir parecer sobre o orçamento e a conta da segurança social. No entanto, este órgão ainda
não foi nomeado, pelo que se encontra prejudicado o exercício destas competências.
O n.º 3 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 102/2012, de 11 de maio, estabelece que o orçamento e conta
do Fundo de Socorro Social (FSS) constituem anexos ao orçamento e à conta da Segurança Social. Até
2013, tais publicações não se verificaram. Em 2014, na sequência de recomendação formulada pelo
Tribunal no Parecer sobre a CGE de 2013, a conta do Fundo já foi publicada em anexo à Conta da
Segurança Social, tendo o IGFSS informado que em 2016 o orçamento do Fundo será publicado em
anexo ao OSS.
11.2. Limitações e condicionantes
Salientam-se como limitações e condicionantes:
Ao nível do SIF:
Não integração neste de todas as entidades incluídas no perímetro de consolidação;
Persistência da ausência de descritivos em algumas das operações registadas, o que dificulta e/ou impede a compreensão dos movimentos contabilísticos subjacentes;
Inexistência de mapas orçamentais consolidados das receitas e das despesas por classificação económica de cada componente do sistema previdencial e de cada subsistema
do sistema de proteção social de cidadania com imputação das despesas de administração e
de outras despesas comuns do sistema.
Ao nível da disponibilização da informação:
Continuou a registar-se alguma demora na remessa pelo ISS de informação solicitada com referência a pensões processadas e pagas pelo CNP, sendo ainda de relevar que a
informação é fornecida de forma parcelar, circunstâncias que contribuem para uma maior
dificuldade no tratamento da informação relevante.
O Relatório Analítico sobre a CSS de 2014 apenas foi disponibilizado em 21/10/2015, facto que limitou a análise da conta, uma vez que a informação incluída no Relatório da
3CGE de 2014 (Volume I) sobre a conta da segurança social é bastante exígua .
1 Na referida carta pode ler-se que“O desempenho das funções de fiscal único, num organismo com a dimensão e
complexidade do IGFSS, exige a mobilização de assinaláveis meios humanos e técnicos com vista à realização da
auditoria e consequente Certificação Legal de Contas, bem como para cumprir as demais missões que lhe estão
atribuídas na Lei-Quadro dos Institutos Públicos, entre as quais, no caso em apreço, assume particular relevo a
análise e emissão de pareceres sobre operações de aquisição, arrendamento, alienação e oneração de bens imóveis” e que os honorários fixados no despacho de nomeação não são compatíveis com as exigências do cargo.
2 Parecer emitido em 21/05/2015.
3 Cfr. ponto V.1. Documentos que acompanham o relatório – Conta da Segurança Social (págs. 282 a 296).
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Tribunal de Contas
12. Orçamento e Conta
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Tribunal de Contas
12. ORÇAMENTO E CONTA DA SEGURANÇA SOCIAL
O OSS e a CSS são constituídos pelos mapas a que se referem, respetivamente, os artigos 32.º e 75.º
da LEO, pelos elementos informativos referidos no artigo 76.º da LEO, pelo mapa de fluxos de caixa
consolidado e pelo Anexo às demonstrações financeiras consolidadas.
Todas as entidades que integram o perímetro de consolidação utilizaram, em 2014, o SIF, com 1
exceção do IGFCSS e do FEFSS, situação sobre a qual o Tribunal se tem reiteradamente pronunciado
e que impediu a obtenção de informação orçamental e patrimonial consolidada diretamente da referida
aplicação informática, exigindo intervenções manuais por parte do IGFSS, procedimentos que
aumentam o nível de risco de erro da informação financeira da CSS.
No que respeita à consolidação orçamental, para além das limitações decorrentes da não integração das
referidas entidades, a aplicação informática continua a não se encontrar parametrizada para proceder à
imputação das despesas de administração e de outras despesas comuns do SSS aos subsistemas do
sistema de proteção social de cidadania e à componente de repartição do sistema previdencial, à
eliminação das transferências internas entre subsistemas e componentes, à eliminação de receitas e
despesas recíprocas, com exceção das transferências correntes e de capital, e à contabilização do saldo
orçamental inicial. Assim, a produção de mapas orçamentais consolidados carece de intervenção 2
manual .
A consolidação da CSS tem por base o método de agregação simples, conforme definido na alínea a)
do ponto 6.5 da Orientação n.º 1/2010, publicada com a Portaria n.º 474/2010, 2.ª Série, de 1 de julho.
De acordo com o mencionado no Anexo às demonstrações financeiras consolidadas, os critérios de
valorimetria aplicados pelas entidades integrantes do perímetro são os constantes do POCISSSS, com 3 4
exceção dos ativos do FEFSS e a constituição de provisões para cobrança duvidosa do FGS , que
utilizam diferentes critérios, por se considerar que estes refletem nas demonstrações financeiras uma
imagem mais adequada.
12.1. Orçamento da Segurança Social
5
O OSS para 2014 foi aprovado pela Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro , alterada pelas Leis
n.º 13/2014, de 14 de março, e n.º 75-A/2014, de 30 de setembro. As normas de execução orçamental
constam do Decreto-Lei n.º 52/2014, de 7 de abril.
1 Cfr. Recomendações 58-PCGE/2013, 51-PCGE/2012, 53-PCGE/2011, 51-PCGE/2010 e 67-b)-PCGE/2008, e
Auditoria Orientada às Operações de Consolidação da Conta da Segurança Social de 2008 - Relatório n.º 52/2009 – 2.ª S, todos disponíveis em www.tcontas.pt.
2 Cfr. Recomendações 59-PCGE/2013, 52-PCGE/2012, 54-PCGE/2011, 51-PCGE/2010, 62-PCGE/2008 e 70-
PCGE/2007, e Auditoria Orientada às Operações de Consolidação da Conta da Segurança Social de 2008 - Relatório n.º
52/2009 – 2.º S, todos disponíveis em www.tcontas.pt. 3 Utilização do critério do justo valor, em vez do critério do custo histórico, conforme Normativo de Valorimetria do
FEFSS. 4 As dívidas provenientes de sub-rogação de créditos são provisionadas a 100%, independentemente da antiguidade da
dívida, em função do elevado risco de cobrança associado às entidades que recorrem ao FGS. 5 A Lei foi objeto da Declaração de Retificação n.º 25/2014, publicada no DR, 1.ª Série, n.º 72, de 11 de abril.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
12.1.1. Principais medidas legislativas com impacto na execução orçamental
As medidas de política com impacto na execução do OSS/2014 seguiram as linhas orientadoras dos
exercícios anteriores (2011 a 2013), reforçando e mantendo as direcionadas para a redução do défice
público e a sustentabilidade da dívida pública, visando sobretudo a contenção do consumo interno
(público e privado), a redução da despesa pública e o aumento da receita fiscal e contributiva.
Merecem destaque, no contexto em análise, as medidas direcionadas para a diminuição da massa
salarial pública e para o aumento da carga fiscal sobre os rendimentos provenientes do trabalho.
Igualmente, as que se referem à redução da despesa com prestações sociais, designadamente, a
suspensão da regra de atualização das pensões, excluindo a atualização das pensões mais baixas, a
racionalização da despesa com prestações sociais por via do reforço da aplicação da condição de
recursos, as alterações ao regime jurídico das prestações de desemprego, a suspensão da atualização do
Indexante de Apoios Sociais (IAS), mantendo-se o mesmo em € 419,22, a suspensão, durante a vigência do Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF), das normas do regime de
flexibilização que regulam a matéria relativa à antecipação da idade de acesso à pensão de velhice 1
(Decreto-Lei n.º 85-A/2012, de 5 de abril) e ainda a alteração da idade normal de acesso àquela
pensão, em função da evolução da esperança média de vida aos 65 anos da idade (Decreto-Lei n.º
167-E/2013, de 31de dezembro).
Também relevantes foram as resultantes de alterações ao Código dos Regimes Contributivos do
Sistema Previdencial de Segurança Social, por via do alargamento das bases de incidência da receita
contributiva, da introdução/alteração de taxas contributivas para certos grupos de trabalhadores e da
sujeição das prestações sociais diferidas a uma Contribuição Extraordinária de Solidariedade (CES).
Estas medidas não foram suficientes para fazer regredir o esforço financeiro do Estado no que respeita
ao financiamento do OSS, mantendo-se a necessidade de financiamento do défice do sistema
previdencial - repartição.
12.1.2. Orçamento inicial, alterações orçamentais e orçamento final
O Quadro 1 evidencia a evolução da previsão das receitas e despesas do OSS (orçamento inicial vs.
orçamento corrigido final), operada através das alterações orçamentais vertidas nos Mapas X e XII, de
acordo com a sua natureza – “Créditos Especiais”, “Reforços” e “Anulações”.
Quadro 1 – Alterações orçamentais
(em milhões de euros)
Receita Despesa Saldo previsto
Parcial Total Parcial Total
Orçamento Inicial 56.359,3 (1) 56.359,1 0,2
Alterações orçamentais
Créditos especiais 738,1 0,0
Reforços 1.597,3 6.682,0
Anulações -2.388,9 -53,5 -7.121,4 -439,4
Orçamento corrigido 56.305,7 55.919,7 386,0
(1) Inclui € 3,9 M de saldo de anos anteriores.
Fonte: Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, e CSS/2014.
1 O Decreto-Lei n.º 8/2015, de 14 de janeiro, que veio revogar o Decreto-Lei n.º 85-A/2012, de 5 de abril, altera o
Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio, e procede a uma alteração transitória, para o ano de 2015, das condições de
antecipação da pensão de velhice do regime de flexibilização.
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Tribunal de Contas
No orçamento inicial, a previsão da despesa situou-se ao mesmo nível da previsão da receita,
apontando para um saldo orçamental de € 0,2 M. A relação entre despesa e receita previstas alterou-se no orçamento corrigido final, com a receita a manter-se estável (menos 0,0003%) e a despesa a recuar
cerca de 0,7%, aumentando a previsão do saldo orçamental para € 386,0 M.
A revisão orçamental final do OSS/2014, aprovada pelo Secretário de Estado da Solidariedade e
Segurança Social em 23 de fevereiro de 2015, visou o ajustamento de algumas previsões de receita e
despesa necessárias à execução, a transferência dos saldos provenientes das transferências do OE, do
Sistema de Proteção Social de Cidadania para o Sistema Previdencial – Repartição, a imputação das despesas de administração por sistemas e subsistemas e as alterações necessárias ao acolhimento da
recomendação do Tribunal de Contas no que se refere à reclassificação dos montantes transferidos do
IGFSS para outras entidades, no âmbito das Ações de Formação Profissional. No entanto, continuam
por compatibilizar as disposições legais que estabelecem as regras de elaboração do orçamento, no
sentido de simplificar e dotar de maior transparência todo o processo orçamental e respetiva execução.
Sobre esta matéria o Tribunal já formulou, em Pareceres anteriores, a recomendação pertinente, 1
novamente reiterada no PCGE/2013 .
12.2. Conta da Segurança Social
A Conta da Segurança Social publicada na CGE integrou o Relatório, os mapas e os elementos
informativos referidos no artigo 32.º, conjugado com os artigos 74.º, 75.º e 76.º da LEO e o Anexo às
demonstrações financeiras consolidadas. Pela primeira vez foi publicada a conta do FSS em anexo à
CSS.
12.2.1. Consolidação de contas
A consolidação orçamental envolve operações automáticas e manuais. Através das operações
automáticas são eliminadas as transferências inter instituições do sector institucional “Segurança Social” incluídas na aplicação SIF. As operações manuais englobam um conjunto de operações com vista a completar a execução com os dados relativos às entidades que ainda não estão incluídas no SIF,
o IGFCSS e o FEFSS, de modo a evidenciar as transferências entre sistemas e subsistemas, a eliminar
operações inter instituições com classificações económicas diferentes das transferências correntes e de
capital do sector institucional “Segurança Social”, bem como a imputar as despesas de administração às componentes do sistema previdencial – repartição e aos subsistemas do sistema de proteção social de cidadania.
2 3
Em 2014 , foi seguida a orientação emanada pela DGO relativamente às operações que representam o
cumprimento de obrigações tributárias ou contributivas a cargo da entidade empregadora, no sentido
de as mesmas deverem ser relevadas na conta consolidada, não sendo, portanto, objeto de operações
de consolidação.
1 Cfr. Recomendações 56-PCGE/2013, 49-PCGE/2012, 51-PCGE/2011, 49-PCGE/2010 e 54-PCGE/2007, todos
disponíveis em www.tcontas.pt. 2 De acordo com o disposto na Nota n.º 48 do ADFOC da CSS/2014.
3 Vd. Circular Série A, n.º 1369 da DGO, homologada em 18/11/2011, que divulgou Instruções destinadas aos SFA da
administração central, para a não eliminação das operações internas no perímetro de consolidação das operações
relacionadas com o pagamento de impostos e entrega de descontos e contribuições, incluindo a parcela a cargo da
entidade patronal. Neste âmbito, a CNC, em maio de 2013, também se pronunciou no mesmo sentido.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Considerando o método de consolidação manual (linha a linha), foram realizados testes de
confirmação, tendo por base a informação de natureza orçamental e patrimonial constante das contas
de gerência das entidades inseridas no perímetro de consolidação, bem como toda a documentação
incluída no dossiê de consolidação, não se tendo verificado divergências face ao constante da CSS.
Todavia, no âmbito do método automático (via módulo EC-CS - Consolidação Financeira do SIF) 1
continuam a verificar-se constrangimentos , nomeadamente ao nível da transposição dos saldos de
anos anteriores e no apuramento dos movimentos de consolidação das contas mistas, e do resultado
líquido. Estes constrangimentos são ultrapassados por via da intervenção manual no módulo.
Neste âmbito, continua a não ser possível extrair do referido módulo de consolidação do SIF (EC-CS)
o Mapa consolidado do ativo bruto, vindo o IGFSS a confirmar e a informar que o referido mapa não
pode ser implementado, “(…) dadas aslimitações do módulo quando se trata da leitura de dados em partidas individuais. Logo que seja possível a implementação de um novo módulo de consolidação, que dê resposta a
estas limitações, este mapa será desenvolvido”.
Cotejando o mapa de Amortizações e provisões extraído do SIF com o constante da Nota 20 do ADFOC,
verifica-se que, com exceção do agregado Investimentos financeiros, nas restantes rubricas, os valores do
Saldo inicial, dos Reforços e das Regularizações não coincidem, apurando-se contudo, o mesmo Saldo
final. Por outro lado, confrontando o mapa Diário-Razão-Balancete extraído do SIF, com os
correspondentes mapas consolidados da CSS/2014, não se verificaram divergências.
12.2.2. Execução orçamental
12.2.2.1. Execução orçamental global
De acordo com os dados reportados a 31 de dezembro de 2014, a receita efetiva recuou, face ao
período homólogo, 2,8% (menos € 702,4 M), o mesmo acontecendo com a despesa efetiva (menos € 642,6 M; 2,6%), colocando o saldo de execução efetiva em € 429,4 M (menos 12,2%, em termos homólogos), o qual já acomoda o efeito da transferência extraordinária proveniente do OE consignada
ao financiamento do défice do sistema previdencial - repartição, no valor de € 1.329,1 M (menos 7,1% em termos homólogos), sem o qual o saldo efetivo da SS seria negativo em € 899,7 M. As taxas de execução de despesa e receita, face ao OSS corrigido (98,7% e 98,1%, respetivamente), situaram-se
abaixo do indicador de referência para o ano e as receitas e as despesas não efetivas do sistema
representaram cerca de um terço da atividade desenvolvida, influenciadas pela frequência da rotação
das carteiras de ativos ao longo ano.
12.2.2.2. Receita
Todos os grandes agregados da receita (segundo a classificação económica) – “Receitas Correntes”, “Receitas de Capital” e “Outras Receitas” –, exibiram decréscimos em termos homólogos (menos 2,5%, 36,0% e 15,5%, respetivamente) (Quadro 2).
1 No âmbito das Recomendações formuladas pelo Tribunal no Parecer sobre a CGE de 2012, o Ministro da
Solidariedade, Emprego e Segurança Social, informa que se aguarda “(…) da parte do II, IP uma solução alternativa ao módulo existente ou a resolução das deficiências do módulo em uso”.
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Tribunal de Contas
Quadro 2 – Receitas por classificação económica
(em milhões de euros e %)
Peso na Peso na OSS Corrigido Taxa de
Capítulo Designação Execução Tvh receita receita Final execução
total efetiva
Receitas Correntes 24.949,1 24.485,7 98,1 -2,5 63,3 99,2
02 Impostos Indiretos 177,0 174,1 98,3 -1,9 0,4 0,7
03 Contribuições para a Segurança Social 13.774,6 13.663,6 99,2 1,8 35,3 55,4
04 Taxas, multas e outras penalidades 90,5 97,6 107,9 -5,7 0,3 0,4
05 Rendimentos da propriedade 349,0 346,5 99,3 -0,6 0,9 1,4
06 Transferências correntes 10.524,2 10.166,6 96,6 -7,9 26,3 41,2
07 Venda de bens e serviços correntes 23,6 17,7 74,9 -2,7 0,0 0,1
08 Outras receitas correntes 10,1 19,5 193,0 44,1 0,1 0,1
Receitas Capital 30.410,9 13.287,7 43,7 -36,0 34,3 0,0
09 Venda de bens de investimento 8,4 6,9 82,8 104,2 0,0 0,0
10 Transferências de capital 4,4 2,0 44,3 -31,2 0,0 0,0
11 Ativos financeiros 30.397,6 13.278,9 43,7 -36,0 34,3 n.a.
12 Passivos financeiros 0,0 0,0 0,0 n.a 0,0 n.a.
13 Outras receitas de capital 0,5 0,0 2,8 -97,6 0,0 0,0
Outras Receitas 945,7 928,4 98,2 -15,5 2,4 0,8
15 Reposições não abatidas nos pagamentos 203,8 186,4 91,5 -27,7 0,5 0,8
16 Saldo do Ano Anterior 742,0 742,0 100,0 -11,8 1,9 n.a.
Receita Total 56.305,7 38.701,9 68,7 -17,6 100,0 n.a.
Receita Efetiva 25.166,1 24.681,0 98,1 -2,8 63,8 100,0
O IVA consignado ao OSS, que em 2012 foi contabilizado na rubrica "impostos indiretos - IVA", passou a ser contabilizado como transferências correntes, à semelhança do
que já havia acontecido nos anos anteriores a 2012. Em 2013, as verbas provenientes da SCML que até ao 3.º trimestre estavam contabilizadas em "Transferências
correntes - Instituições sem fins lucrativos", passaram a ser contabilizadas como "Impostos Indiretos", no montante de € 177,4 M. As contribuições para a SS provenientes
de entidades empregadoras integradas no perímetro do OSS que, entre 2010 e 2013, haviam sido abatidas à receita contributiva por terem sido consideradas fluxos
financeiros inter instituições, passaram, em 2014, a ser consideradas na sua integralidade como fazendo parte dessa mesma receita.
Fonte: CSS 2013 e 2014.
No agregado das receitas correntes, que representou cerca de 63,3% da receita total (99,2% da receita
efetiva), atingindo, em termos absolutos, € 24.485,7 M, foi a evolução das receitas provenientes de “Contribuições para a segurança social” e de “Transferências correntes” que determinou o comportamento do conjunto.
Em 2014, as “ 1Contribuições para a segurança social” representaram mais de metade (55,4%) das receitas efetivas obtidas, totalizando € 2 13.663,6 M . Esta receita apresentou uma taxa de execução de 99,2% face à previsão corrigida e um acréscimo de 1,8% face a 2013. Este comportamento, em linha
1 As receitas contributivas destinam-se a financiar as despesas da componente repartição do sistema previdencial, que
acomodam as prestações sociais diferidas (pensões) e as prestações sociais imediatas (subsídios de desemprego,
subsídios de doença, subsídios de parentalidade, entre outros), e que tendem a apresentar uma evolução crescente, quer
por via da evolução do mercado de trabalho quer por via da evolução demográfica da população. Segundo o Índice
Global de Envelhecimento 2013, elaborado pela organização HelpAge International, a população portuguesa com mais
de 65 anos representa atualmente 26,6% da população total, devendo ultrapassar os 40% até 2050. Segundo o mesmo
relatório e no que respeita à segurança dos rendimentos, 16,6% da população idosa em Portugal vive abaixo do limiar
da pobreza (pessoas com 60 ou mais anos com um rendimento inferior a metade do salário médio nacional). 2 Esta receita pode decompor-se do seguinte modo: contribuições e quotizações, € 13.449,4 M; CES, € 212,4 M;
contribuições sobre as prestações de desemprego, € 1,0 M; e contribuições sobre o subsídio de doença, € 0,7 M. Em termos comparáveis, isto é, sem as alterações legislativas introduzidas em 2014 sobre esta matéria, a receita de
contribuições e quotizações teria aumentado apenas 1,6% face a igual período homólogo.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
1com o previsto, acomodou as medidas adotadas , o abrandamento da contração do ciclo económico e a
evolução estrutural do SSS.
Considerando a distribuição da receita de Contribuições para a Segurança Social por entidade cobradora,
relevada contabilisticamente como tal, o IGFSS arrecada a quase totalidade desta receita, com cerca de
97,1% (€ 13.263,9 M), cabendo às instituições das Regiões Autónomas cerca de 2,9% (€ 399,0 M) e um valor residual de 0,01% (€ 0,7 M) ao FESSPBC. Do valor arrecadado, 58,0% encontrava-se, no final do período, em clarificação, tendo a contabilização nas respetivas classificações económicas sido
realizada através de uma tabela de imputação e não pelo seu valor real.
Quadro 3 –Desagregação das “Contribuições”
(em milhares de euros)
Contribuição Quotizações Contribuição Contribuição
Regimes extraordinária Em Contribuições dos prestação de de prestação Total %
Entidades Especiais de Clarificação Trabalhadores desemprego de doença
Cobradoras solidariedade
(7)=(1)+(2)+(3)(1) (2) (3) (4) (5) (6) (8) (9)=(8)/(7)
+(4)+(5)+(6)
IGFSS 8.300.991,3 4.742.857,4 5.851,6 212.435,6 1.034,5 749,9 13.263.920,3 7.714.031,8 58,2%
ISSM 113.893,5 73.622,6 10,4 0,0 0,0 187.526,4 88.679,3 47,3%
ISSA 125.245,4 86.027,7 233,5 0,0 0,0 211.506,6 116.133,4 54,9%
FESSPBC 695,5 695,5 0,0 0,0%
Total 8.540.130,2 4.902.507,7 6.790,9 212.435,6 1.034,5 749,9 13.663.648,8 7.918.844,5 58,0%
Fonte: Mapa 7.2 - Controlo Orçamental.
2
Sobre esta matéria, o Tribunal de Contas tem vindo a recomendar, em anteriores Pareceres , que a
contabilização, por meios automáticos, deve garantir a afetação real destas receitas, de acordo com a
sua origem. Não obstante a melhoria verificada no biénio anterior, consubstanciada na redução do
montante registado em clarificação de 64,8% em 2012 para 29% em 2013, em 2014 verificou-se um
retrocesso (58,0%), pelo que os valores constantes do quadro anterior devem continuar a ser
considerados sob reserva, dada a relevância material (mais de 50%) da receita contabilizada nestas
circunstâncias.
As “Transferências correntes” (€ 10.166,6 M) representaram 41,2% da receita efetiva e menos 7,9% 3
quando comparadas com o período homólogo anterior . Estas receitas, maioritariamente provenientes
do OE (91,7%), destinaram-se a suportar as despesas da componente não contributiva do SSS, as
despesas com as pensões do sistema de regimes especiais, a CPN, o Programa de Emergência Social
(PES), o Apoio Social Extraordinário ao Consumidor de Energia (ASECE) e o financiamento do
défice do sistema previdencial - repartição. O comportamento deste grupo de receitas foi consistente
com as políticas adotadas, designadamente o esforço de racionalização da despesa pública,
consubstanciado sobretudo, desde 2010, nas medidas restritivas aplicadas às prestações sociais do
regime não contributivo, ao reforço da vertente assistencialista do sistema (ação social), ao
1 Alargamento das bases de incidência da receita contributiva, introdução/alteração de taxas contributivas, aplicação de
medidas de apoio ao emprego, que envolveram bonificação da taxa contributiva a cargo da entidade empregadora como
medida de estímulo à criação de emprego e atualização da remuneração mínima garantida. 2 Cfr. Recomendações 63-PCGE/2013, 55-PCGE/2012, 62-PCGE/2011, 52-PCGE/2010, 54-PCGE/2009, 67-
PCGE/2008 e 63-PCGE/2007. 3 Neste valor estão incluídos € 725,0 M de receita fiscal consignada à segurança social (IVA), € 497,6 M para
financiamento das pensões do sistema de regimes especiais, cuja responsabilidade passou para a Segurança Social a
partir de 1 de janeiro de 2012, € 1.329,1 M destinados ao financiamento do défice do sistema previdencial - repartição e € 251,0 M destinados ao financiamento do PES e ASECE.
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Tribunal de Contas
financiamento do sistema de regimes especiais, e, bem assim, com as condições menos adversas da
economia.
No agregado das “Receitas de capital” foram arrecadados cerca de € 13.287,7 M, menos 36,0% que em 2013, valor que constituiu mais de 1/3 (34,3%) da receita total do SSS em 2014, configura uma taxa
de execução orçamental na ordem dos 43,7% e é constituído quase exclusivamente por receitas não
efetivas (ativos financeiros, 99,9% da receita de capital arrecadada, € 13.278,9 M, 43,7% do previsto, menos 36,0% que no período homólogo anterior). Esta execução está influenciada pela rotação das
carteiras dos ativos financeiros do FEFSS e dos ativos de curto prazo (CEDIC) do IGFSS,
representando esta última cerca de 53,6% dos movimentos de ativos financeiros do período
(€ 1 7.115,0 M) .
No agregado das “Outras receitas”, as “Reposições não abatidas nos pagamentos” (0,8% da receita efetiva) recuaram 27,7%, tendo atingido 91,5% do previsto. Nesta rubrica estão incluídos € 10,1 M relativos à devolução de saldos, apurados no ano de 2013, dos serviços que beneficiaram de verbas do OSS
naquele ano. Das entidades (nove) sob tutela do Ministro da Solidariedade, Emprego e Segurança
Social que obtiveram transferências do IGFSS em 2013 e onde houve lugar ao apuramento de saldos,
todas procederam às respetivas entregas, sendo que apenas uma o fez dentro do prazo estipulado no
DLEO. Uma entidade procedeu, já em 2014, à entrega do saldo apurado em 2012.
Ainda no agregado das “Outras receitas”, a sua componente não efetiva referente ao montante integrado de “Saldos da gerência anterior”, (€ 742,0 M, 1,9% da receita total), apresentou um decréscimo de 11,8% face a 2013 e determinou o comportamento de todo o agregado, que sofreu, no
seu conjunto, um recuo de 15,5% face a igual período homólogo.
Do Quadro 4 constam as receitas do SSS, agrupadas de acordo com a sua proveniência (fontes de
“ ”2 3financiamento): Contribuintes (55,4% da receita efetiva); “Administração Central” (37,8% da receita efetiva); transferências oriundas da “Santa Casa da Misericórdia de Lisboa” referentes a jogos sociais (0,7% da receita efetiva); transferências provenientes da “União Europeia”, que financiam o SSS através do FSE (3,4% da receita efetiva) e a receita gerada pela “Atividade da Segurança Social”, resultante, em grande medida, da gestão corrente do próprio sistema, incluindo os juros, os dividendos,
as rendas, as reposições e as taxas, multas e outras penalidades (2,7% da receita efetiva).
1 Disponibilidades do Subsistema de ação social, € 2.427,0 M (jogos sociais: € 1.000,0 M; euro milhões: € 471,0 M;
outros programas: € 956,0 M) e do sistema previdencial – repartição, € 4.688,0 M (assim repartidos: FSE/QREN: € 1.268,0 M; CPN/QCA: € 220,0 M; CPN/QREN: € 500,0 M; outros: € 2.700,0 M).
2 Receitas de quotizações dos trabalhadores por conta de outrem, do seguro social voluntário e das contribuições das
entidades empregadoras e dos trabalhadores independentes. 3 Onde se incluem as transferências que, a vários títulos, a Segurança Social recebe da Administração Central do Estado.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Quadro 4 – Receitas por origem
(em milhões de euros e %)
OSS Peso na Taxa de Peso no
Origens de financiamento Corrigido Execução Tvh execução execução total
Final efetiva
Contribuintes 13.774,6 13.663,6 99,2 1,8 35,3 55,4
Contribuições e cotizações 13.774,6 13.663,6 99,2 1,8 35,3 55,4
Sistema previdencial 13.766,8 13.656,9 99,2 1,8 35,3 55,3
Regimes complementares e especiais 7,8 6,8 87,0 -0,5 0,0 0,0
Administração Central (a) 9.344,5 9.331,3 99,9 -3,7 24,1 37,8
Transferências do MSESS para cumprimento da LBSS e do défice do SSS 7.472,3 7.472,3 100,0 -3,3 19,3 30,3
Transferências do MSESS - CPN 189,6 189,6 100,0 13,3 0,5 0,8
Transferências do MdE 159,2 159,2 100,0 0,2 0,4 0,6
Transferências do MSESS - Reg Subs Bancário 498,1 497,2 99,8 -1,8 1,3 2,0
Transferências do MSESS (PES + ASECE) 251,0 251,0 100,0 -0,4 0,6 1,0
Transferências do MFAP - IVA Social (Lei 39-B/94, de 27/12) 725,0 725,0 100,0 0,0 1,9 2,9
Outras transferências 49,3 37,0 75,0 -76,1 0,1 0,1
Santa Casa da Misericórdia de Lisboa 177,0 174,1 98,3 -1,9 0,4 0,7
Transferências relativas a jogos sociais 177,0 174,1 98,3 -1,9 0,4 0,7
União Europeia 1.184,1 837,2 70,7 -37,8 2,2 3,4
Transferências do Fundo Social Europeu (FSE) 1.184,1 837,2 70,7 -37,8 2,2 3,4
Outras transferências 0,0 0,0 164,1 0,0 0,0 0,0
Atividade da Segurança Social 685,8 674,8 98,4 -9,5 1,7 2,7
Rendimentos de propriedade 349,0 346,5 99,3 -0,6 0,9 1,4
Juros 304,2 305,7 100,5 1,0 0,8 1,2
Dividendos e participações nos lucros 40,7 37,8 93,0 -11,9 0,1 0,2
Rendas 4,1 3,0 73,2 4,7 0,0 0,0
Outras receitas 336,8 328,2 97,4 -17,4 0,8 1,3
Reposições não abatidas nos pagamentos 203,8 186,4 91,5 -27,7 0,5 0,8
Taxas, multas e outras penalidades 90,5 97,6 107,9 -5,7 0,3 0,4
Venda de bens e serviços (correntes e de capital) 32,0 24,6 77,0 14,1 0,1 0,1
Outras 10,6 19,6 184,1 38,2 0,1 0,1
Receita efetiva 25.166,1 24.681,1 98,1 -2,8 63,8 100,0
Receita não efetiva 31.139,6 14.020,8 45,0 -35,1 36,2
Receita total 56.305,7 38.701,9 68,7 -17,6 100,0
(a) Inclui valores (€ 1.167,0 m de previsão e o valor de € 1.649,2 m de execução) relativos a transferências do Fundo NAV, EPE registados no mapa X (R.06.01 -
Transferências correntes de sociedades e quase sociedades não financeiras).
Fonte: CSS 2013 e 2014.
Os contribuintes (através dos vários tipos de contribuições e quotizações) e a administração central
(por via das transferências de vária natureza e das receitas fiscais consignadas à SS) foram as
principais fontes de financiamento do SSS, no período em análise. No seu conjunto, estas duas
categorias de receita representaram 93,2% da receita efetiva, com a primeira a apresentar um
crescimento face ao período homólogo de 1,8% e a segunda um decréscimo de 3,7%, onde a maior
fatia (LBSS) apresentou um recuo de 3,3%. As receitas provenientes da administração central foram
influenciadas pelo valor da transferência extraordinária consignada ao financiamento do défice do
sistema previdencial – repartição que totalizou € 1.329,1 M, menos 7,1% que em 2013. A tendência crescente das receitas provenientes de contribuições e quotizações que se mantem no período de
referência justifica-se pelo alargamento das bases de incidência contributiva, pelo ajustamento operado
nas taxas contributivas de alguns grupos profissionais e por alguma recuperação do mercado de
trabalho
Quanto às demais fontes de financiamento, cabe referência para o facto de todas terem apresentado um
comportamento regressivo face ao período homólogo anterior, com destaque para as receitas
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Tribunal de Contas
provenientes da União Europeia (fundos comunitários), que diminuíram 37,8%, e para as receitas da
atividade desenvolvida pela SS, que recuaram, face a 2013, 9,5%.
12.2.2.3. Despesa
Todos os grandes agregados da despesa (Quadro 5) apresentaram, no ano de 2014, recuos face a 2013,
sendo as “Despesas de capital” as que mais diminuíram (35,9%), influenciadas pelo recuo da sua principal componente, “Ativos financeiros” (menos 36,0%), que representou um pouco mais de um terço da despesa total do sistema (35,4%).
Quadro 5 – Despesas por classificação económica
(em milhões de euros e %)
OSS Peso na Peso na Taxa de
Agrup. Designação Corrigido Execução Tvh despesa despesa execução
Final total efetiva
Despesas Correntes 24.513,7 24.215,0 98,8 -2,6 64,5 99,8
01 Despesas com o pessoal 285,7 278,3 97,4 1,6 0,7 1,1
02 Aquisição de bens e serviços 84,0 72,2 85,9 0,5 0,2 0,3
03 Juros e outros encargos 7,5 3,7 49,2 52,1 0,0 0,0
04 Transferências correntes 23.132,8 22.925,0 99,1 -1,7 61,1 94,5
05 Subsídios 993,6 926,4 93,2 -16,2 2,5 3,8
06 Outras despesas correntes 9,9 9,4 94,3 -88,6 0,0 0,0
Despesas Capital 31.406,0 13.308,7 42,4 -35,9 35,5 0,2
07 Aquisição de bens de capital 40,7 25,6 62,8 34,6 0,1 0,1
08 Transferências de capital 13,5 11,1 81,9 -22,1 0,0 0,0
09 Ativos financeiros 31.350,8 13.272,1 42,3 -36,0 35,4 n.a.
10 Passivos financeiros 1,0 0,0 0,0 n.a 0,0 n.a.
Despesa Total 55.919,7 37.523,7 67,1 -17,8 100,0 n.a.
Despesa Efetiva 24.567,9 24.251,6 98,7 -2,6 64,6 100,0
Fonte: CSS2013 e 2014.
As “Despesas correntes”, que representaram 64,5% da despesa total, acomodaram 99,8% da despesa efetiva e contraíram-se 2,6% face a 2013, para € 24.215,0 M, com as “Transferências correntes” a recuarem 1,7% em termos homólogos, influenciadas pelo comportamento da sua principal
componente, “Transferências correntes para as famílias” (89,2% das transferências correntes; taxa de execução orçamental de 99,8%), que diminuíram 2,4% em 2014.
Ainda no agrupamento das despesas correntes, merecem destaque as despesas que consubstanciam os
custos de administração do sistema e que, em 2014, evoluíram positivamente face ao período
homólogo anterior “Despesas com pessoal”, mais 1,6%, pressionadas pelo aumento dos encargos patronais com contribuições para a CGA, pela alteração dos critérios de redução remuneratória dos
trabalhadores no ativo e pela despesa inerente à execução do programa de rescisões por mútuo acordo,
“Aquisições de bens e serviços”, mais 0,5% e “Juros e outros encargos”, mais 52,1%). Todas as demais rubricas de despesa corrente exibiram taxas de variação homóloga negativas.
Nas “Transferências correntes para as famílias” estão refletidos cerca de € 6,3 M que ainda se encontram na posse da segurança social, uma vez que os valores emitidos e registados como pagos em 2014, por
1razões várias , não chegaram a ser levantados das contas bancárias da SS, encontrando-se o valor
1 Vales ou cheques devolvidos, NIB incorreto, etc..
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
registado no passivo do balanço na conta Prestações sociais em prescrição, onde se mantém até que seja
colocado de novo à disposição do beneficiário ou, no caso de tal não acontecer, até ao termo do
decurso do prazo prescricional de cinco anos. Neste último caso, a conta é regularizada por conta de
um proveito extraordinário e de uma receita orçamental extraordinária. O procedimento em causa leva
a que anualmente seja relevada uma despesa orçamental que de facto não ocorreu. Esta matéria tem 1
vindo a ser acompanhada pelo Tribunal e tem dado lugar à formulação de recomendações no sentido
de se alterar o procedimento de contabilização, de modo a não sobrevalorizar a despesa orçamental 2
com pagamentos que efetivamente não se concretizaram .
Regista-se que no valor global das transferências para as famílias se encontra incluída uma parcela
(€ 407,2 M) que não consubstancia uma transferência direta da SS para as famílias, mas sim para a CGA, visando financiar esta entidade com vista ao pagamento pela mesma às famílias de valores cujo
3encargo se encontra cometido à SS . A CGA, quando procede ao pagamento destes valores aos
beneficiários, volta a registá-los como transferências para as famílias. Daqui decorre uma
sobrevalorização, no âmbito das transferências para as famílias, da CGE, em € 4 407,2 M . A CGA, por seu lado, já normalizou estes procedimentos em 2014, registando corretamente as importâncias
transferidas para a SS com vista ao financiamento das pensões da sua responsabilidade mas cujos
pagamentos às famílias não são por ela efetuados (€ 102,5 M).
O Quadro 6 apresenta a despesa estruturada segundo as grandes funções do SSS: “Prestações sociais” (91,3% da despesa efetiva), “Formação profissional e PAE” (7,3% da despesa efetiva), “Administração do sistema” (1,3% da despesa efetiva), “Aplicações financeiras” do IGFSS (17,9% da despesa total) e “Capitalização” (17,5% da despesa total, quase toda de natureza não efetiva).
Continuou a verificar-se que foram contabilizados como despesas de formação profissional valores
relativos a intervenções que não visam total ou parcialmente tal fim, como por exemplo os transferidos
para IPSS no âmbito do Programa Comunitário de Ajuda Alimentar a Carenciados, financiado pelo
Fundo Europeu Agrícola de Garantia ou os relativos a Contratos Locais de Desenvolvimento Social.
Questionado o IGFSS sobre os critérios que determinam a contabilização da despesa naquela
classificação funcional, veio informar ser um “(…) mero intermediário do FSE no que respeita aos fluxos de verbas referentes aos projetos de formação profissional, sendo a ADC e restantes programas operacionais
responsáveis pela gestão desses projetos e pela definição/determinação do enquadramento da receita e despesa
com subsídios e transferências dessa natureza”. Mais refere que insistirá com as entidades envolvidas com vista ao acolhimento da recomendação 58-PCGE/2012.
Em sede de contraditório, a Agência para o Desenvolvimento e Coesão (ADC) alegou já ter
providenciado pela distinção entre o registo da despesa em subsídios e transferências.
Deve referir-se que o alegado enferma de um lapso, uma vez que a recomendação 58-PCGE/2012 se
refere à necessidade de incluir na CSS em despesas de formação profissional apenas as que prossigam
esse fim, e não outras, como as inerentes ao Programa Alimentar a Carenciados ou aos Contratos
Locais de Desenvolvimento Social, e não à distinção entre transferências e subsídios (recomendação
59-PCGE/2012).
1 Cfr. Recomendações 64-PCGE/2013, 57-PCGE/2012, 65-PCGE/2011, 53-PCGE/2010 e 51-b)-PCGE/2009, todos disponíveis em www.tcontas.pt.
2 Para mais desenvolvimentos cfr. PCGE/2010, págs. 283 e 284, disponível em www.tcontas.pt.
3 A CSS está subavaliada na receita e na despesa em € 102,5 M, dado que a Segurança Social regista o valor dos
encargos suportados pela CGA como reposições abatidas aos pagamentos. 4 No conjunto dos sectores institucionais (SFA e segurança social) existe uma sobrevalorização de despesa orçamental
com transferências para as famílias (pensões) no montante de € 407,2 M e uma sobrevalorização da receita com contribuições em € 509,7 M.
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Tribunal de Contas
As prestações sociais apresentaram um decréscimo de 2,1% face a 2013, influenciadas pelo 1
comportamento da despesa com as prestações imediatas substitutivas dos rendimentos do trabalho , 2
que recuaram 18,2%, e as prestações sociais diferidas (pensões e complementos) , com um aumento de
0,8%, em termos homólogos. Também as que consubstanciam prestações sociais destinadas a elevar o
nível de vida das populações acima do limiar da pobreza apresentaram recuos face ao período
homólogo (designadamente: o RSI, menos 6,6% e o CSI, menos 20,9%), comportamento que resulta
essencialmente da aplicação de regras de elegibilidade mais restritivas e de fortes medidas de
racionalização destas despesas. Nas prestações familiares verificaram-se igualmente fortes variações
homólogas negativas com recuos de 3,7% no abono de família, evolução influenciada pela diminuição
do universo dos titulares e 36,2% no subsídio por morte, reflexo do efeito das políticas de contenção
da despesa do Estado, implementadas durante o 2.º semestre de 2010, mantidas e reforçadas durante o
período de vigência do PAEF (2011 a 2014), por forma a travar os efeitos da ação dos estabilizadores
automáticos nas prestações sociais. Neste grupo, apenas as despesas inerentes às prestações familiares
atribuídas por parentalidade sofreram um aumento face a 2013 (4,1%).
Ainda no que se refere às prestações sociais, merecem destaque as pensões do sistema de regimes
especiais, que passaram a constituir encargo da segurança social a partir de 01/01/2012, mas cujo
efeito sobre o sistema é neutro, uma vez que o respetivo financiamento provém exclusivamente de
outras entidades (incluindo os custos de administração imputados). Em 2014, esta despesa representou
2,0% da despesa efetiva, menos 1,8% que no período homólogo anterior.
1 Em expansão desde 2011, as despesas com subsídio de desemprego apresentaram em 2014 uma evolução negativa em
termos homólogos (menos 20,5%), comportamento que incorporou as alterações legislativas que configuraram a
denominada flexibilidade do mercado de trabalho (redução do período máximo de concessão para 18 meses, definição
de um valor máximo para a prestação de 2,5 IAS, criação de estágios profissionais financiados pelo IEFP, redução da
prestação máxima ao fim de 6 meses de atribuição) e, bem assim, alguma recuperação do tecido económico neste
período. 2“Para este aumento contribuiu principalmente o efeito de alteração da idade normal de acesso à pensão de velhice do
RGSS dos 65 para os 66 anos por aplicação do Decreto-Lei n.º 167-E/2013, de 31 de dezembro, que procedeu à
alteração da fórmula de cálculo do fator de sustentabilidade através da alteração do ano de referência inicial da
esperança de vida aos 65 anos do ano de 2006 para o ano de 2000. Para além da alteração da idade normal de acesso
à pensão de velhice com impacto no número de pensionistas (efeito volume), outros fatores justificativos correspondem
à manutenção da suspensão do regime de flexibilização da idade de pensão de velhice por antecipação e, ainda, à
variação do valor das pensões médias, com impacto no valor de pensão mais elevado dos novos pensionistas,
excluindo os novos por antecipação”(cfr. Relatório sintético da CSS/2014).
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Quadro 6 – Despesa por aplicações
(em milhões de euros e %)
Peso no OSS corrigido Taxa de Peso no
Aplicações de Despesa Execução Tvh total Final execução total
efetivo
Prestações Sociais 22.219,2 22.147,6 99,7 -2,1 59,0 91,3
Pensões e complementos 15.959,8 15.954,0 100,0 0,8 42,5 65,8
Sobrevivência 2.154,0 2.153,4 100,0 3,0 5,7 8,9
Invalidez 1.351,2 1.349,8 99,9 -2,5 3,6 5,6
Velhice 11.920,1 11.917,3 100,0 0,9 31,8 49,1
Benefícios dos Antigos Combatentes (a) 36,2 36,1 99,8 -6,0 0,1 0,1
Pensões do regime substitutivo Bancário (a) 497,8 497,0 99,8 -1,8 1,3 2,0
Pensões do regime substitutivo BPN (a) 0,4 0,4 92,5 8,8 0,0 0,0
Desemprego e Apoio ao Emprego 2.251,1 2.238,7 99,5 -18,2 6,0 9,2
Subsídio de Desemprego 1.657,6 1.648,3 99,4 -20,5 4,4 6,8
Complemento de desemprego 48,7 48,4 99,5 -36,8 0,1 0,2
Subsídio social de desemprego 300,9 300,7 100,0 -7,9 0,8 1,2
Garantia salarial 177,5 176,2 99,3 1,2 0,5 0,7
Indem. compensatória salários em atraso 61,5 60,6 98,6 -22,7 0,2 0,2
Outras 5,0 4,5 90,4 -44,0 0,0 0,0
Ação social 1.761,3 1.726,3 98,0 1,9 4,6 7,1
Transf. e subsídios - Instituições sem fins lucrativos 1.486,9 1.461,7 98,3 5,3 3,9 6,0
Transf. e subsídos - Famílias 90,0 84,4 93,8 0,3 0,2 0,3
Transf. ME - componente social pré-escolar 70,0 70,0 100,0 -26,3 0,2 0,3
Outras 114,4 110,1 96,3 -13,1 0,3 0,5
Subsídio e complemento de doença 414,9 409,9 98,8 5,7 1,1 1,7
Abono de família 635,9 635,1 99,9 -3,7 1,7 2,6
Rendimento Social de Inserção 294,9 294,4 99,8 -6,6 0,8 1,2
Complemento Solidário para Idosos 211,0 210,9 100,0 -20,9 0,6 0,9
Parentalidade 395,1 391,1 99,0 4,1 1,0 1,6
Subsídio por morte 98,4 98,3 99,8 -36,2 0,3 0,4
Deficiência 139,9 139,0 99,3 -3,3 0,4 0,6
Outras despesas 56,9 49,9 87,7 -2,1 0,1 0,2
Formação profissional e PAE 1.991,1 1.779,7 89,4 -9,3 4,7 7,3
Políticas ativas de emprego 524,2 523,7 99,9 8,7 1,4 2,2
Transf. IEFP 478,6 478,6 100,0 9,9 1,3 2,0
Transf. Autoridade Condições de Trabalho 21,8 21,7 99,7 2,9 0,1 0,1
Transf. Estruturas de Emp. Form. Prof. das RA 16,5 16,5 100,0 -10,0 0,0 0,1
Transf. Agência Nacional para a Qualificação 3,4 3,4 100,0 -7,7 0,0 0,0
Outras 3,9 3,5 88,5 10,8 0,0 0,0
Transf. e Subsídios de Formação profissional 1.466,8 1.256,0 85,6 -15,2 3,3 5,2
Do Fundo Social Europeu (FSE) 1.270,2 1.149,5 90,5 -12,4 3,1 4,7
Da Contrapartida Pública Nacional (CPN) 196,6 106,5 54,2 -37,4 0,3 0,4
Administração(b) 352,0 321,0 91,2 3,6 0,9 1,3
Despesas com pessoal 236,7 233,4 98,6 2,4 0,6 1,0
Aquisição de bens e serviços 63,0 53,7 85,2 -7,3 0,1 0,2
Outras 52,3 33,9 64,9 40,1 0,1 0,1
Passivos Financeiros (4) 1,0 0,0 0,0 0,0 0,0 n.a
Empréstimos de curto prazo 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 n.a
Outros Passivos Financeiros 1,0 0,0 0,0 0,0 0,0 n.a
Aplicações Financeiras – IGFSS (3) 15.252,4 6.727,3 44,1 -47,2 17,9 n,a
Ativos financeiros - Títulos de curto prazo 15.251,9 6.727,3 44,1 -47,2 17,9 n.a
Outros Ativos Financeiros 0,5 0,0 1,7 -15,1 0,0 n.a
Capitalização 16.104,0 6.548,0 40,7 -18,2 17,5 0,01
Ativos financeiros – FEFSS (2) 16.098,3 6.544,8 40,7 -18,2 17,4 n.a
Despesas de Administração 5,5 3,3 60,0 -21,1 0,0 0,0
Despesas de capital - FEFSS 0,3 0,0 3,6 -56,8 0,0 0,0
Despesa total (1) 55.919,7 37.523,7 67,1 -17,8 100,0 n.a
Despesa efetiva (5) = (1) - (2) - (3) - (4) 24.567,9 24.251,6 98,7 -2,6 64,6 100,0
(a) Esta despesa distribui-se pelas várias eventualidades (velhice, invalidez e sobrevivência).
(b) Exceto despesas com a administração do Sistema Previdencial - Capitalização.
Passivos financeiros incluem amortização de empréstimos mais Outros Passivos financeiros.
Fonte: CSS 2013 e 2014.
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Tribunal de Contas
“ ”1A despesa da Ação social cresceu 1,9%, passando a € 1.726,3 M (7,1% da despesa efetiva). As “Transferências e subsídios para as instituições sem fins lucrativos” absorveram a parte mais significativa destes recursos (84,7%), mais 5,3% em termos homólogos.
O total das despesas com “Formação profissional e PAE” correspondeu a 7,3% da despesa efetiva, apresentando um decréscimo na ordem dos 9,3% face ao ano anterior, atingindo o montante de
€ 1.779,7 M (menos € 183,5 M que em 2013).
As despesas com a “Administração” do sistema apresentaram uma tendência evolutiva crescente, porém menos acentuada que no período homólogo anterior (mais 3,6% que compara com um aumento de
6,7%, em 2013). Neste agrupamento, apenas as despesas com “Aquisições de bens e serviços” apresentaram um comportamento regressivo face ao ano de 2013 (menos 7,3% e € 4,2 M). Já as despesas de administração imputadas à componente “Capitalização” doSistema Previdencial diminuíram 21,1% em termos homólogos, tendo atingido, em 2014, € 3,3 M.
12.2.2.4. Execução orçamental por componentes e subsistemas
A LBSS estabelece que o SSS abrange o Sistema de Proteção Social de Cidadania, o Sistema
Previdencial e o Sistema Complementar. Decompõe ainda o primeiro nos Subsistemas de
Solidariedade, de Proteção Familiar e de Ação Social. Para efeitos da sua gestão financeira, o Sistema
Previdencial é dividido pela Repartição e pela Capitalização. A primeira alteração à LOE/2012 (Lei
n.º 20/2012) veio estabelecer um novo sistema - Sistema dos Regimes Especiais.
O gráfico seguinte ilustra a movimentação de recursos efetivos por componentes e subsistemas.
Gráfico 1 – Receita e despesa efetiva por componentes e subsistemas
30 000,0
3,3 497,6 412,125 000,0 1 159,5 497,6 1 164,3
1 819,2 1 817,8
4 442,0 4 436,0
20 000,016 575,3 16 598,4
15 000,0
10 000,0
5 000,0
0,0
Despesa efetiva Receita efetiva
Repartição Solidariedade Ação Social Proteção familiar Regimes Especiais Capitalização Fonte: IGFSS.
Fonte:IGFSS.
A maior movimentação de recursos coube à componente de Repartição do Sistema Previdencial, que
acomodou a receita de Contribuições e Quotizações (€ 13.663,6 M; 82,3% da receita efetiva) e o pagamento da maior fatia das prestações sociais diferidas (pensões: € 11.685,5 M; 70,5% da despesa
1 A proteção da Ação Social realiza-se através da concessão de prestações pecuniárias, de carácter eventual e em
condições de excecionalidade, prestações em espécie, acesso à rede nacional de serviços e equipamentos sociais e no
apoio a programas de combate à pobreza, disfunção, marginalização e exclusão sociais.
291
(em milões de euros)
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
1efetiva) , cabendo-lhe também o pagamento das prestações pecuniárias substitutivas de rendimentos
de trabalho perdido em consequência da verificação das eventualidades legalmente definidas, como
sejam os subsídios por doença, desemprego, parentalidade, acidentes de trabalho, entre outros. Estas
prestações, incluindo as pensões, constituem as transferências para as famílias, as quais foram na
ordem dos € 14.479,3 M e constituíram a maior fatia de despesa do sistema previdencial – repartição.
Em 2014, a componente de Repartição do Sistema Previdencial, obteve, do OE, um financiamento
extraordinário de € 1.329,1 M, destinado ao financiamento do seu défice (menos 7,1%, em termos homólogos), o qual representou 8,0% da receita efetiva daquele sistema e cerca de 49,7% das
transferências correntes do mesmo.
A componente de Capitalização foi a menos relevante no total da receita e despesa efetivas, com a
despesa efetiva a corresponder em grande medida aos custos de gestão do FEFSS e as receitas efetivas
(€ 412,1 M) aos “rendimentos de propriedade” de ativos do Fundo (€ 332,3 M) e às transferências da componente de repartição (€ 2 79,6 M) .
No sistema de proteção social de cidadania, o maior volume financeiro esteve a cargo do subsistema
de solidariedade, cuja receita efetiva totalizou € 4.436,0 M, dos quais 98,9% (€ 4.387,0 M) foram provenientes de transferências correntes da administração central. Neste subsistema, 97,4% dos gastos
(€ 4.268,6 M) traduziram-se em transferências correntes para as famílias, destinadas ao financiamento de situações de necessidade pessoal ou familiar, incluindo o RSI (€ 294,4 M), as pensões sociais (€ 3.417,9 M), o subsídio social de desemprego (€ 300,7 M), o complemento de desemprego (€ 48,4 M) e o CSI (€ 210,9 M).
O subsistema de ação social foi maioritariamente financiado (87,6%) por transferências correntes da
administração central (€ 1.592,5 M) e por receitas provenientes dos jogos da SCML (€ 174,1 M; 9,6%), aplicou a maior fatia dos seus recursos em apoios financeiros (transferências e subsídios)
concedidos às IPSS e equiparadas (80,3%), tendo canalizado apenas cerca de 4,6% dos seus recursos
para o apoio social direto às famílias. Face a 2013, a receita efetiva alocada a este subsistema diminuiu
1,7% tendo a despesa efetiva aumentado 0,5%. As transferências correntes e os subsídios concedidos
às IPSS e equiparadas expandiram-se, em termos homólogos, 5,6% e 5,7%, respetivamente.
No subsistema de proteção familiar, 97,1% da receita adveio de transferências correntes da
administração central e de receitas fiscais consignadas (€ 1.130,6 M), e a despesa tem a sua maior expressão nas transferências para as famílias, que totalizaram, em 2014, € 1.129,9 M, (97,5% da despesa efetiva deste subsistema), no âmbito de encargos familiares e outros no domínio da
deficiência e dependência.
O sistema Regimes Especiais, introduzido pelo LOE em 2012, foi financiado por transferências do OE
no valor de € 3 497,6 M e acomodou despesa de igual montante .
1 Em 2014, as Pensões e complementos pagos pelos Sistema Previdencial representaram 73,2% do total, cabendo ao
Subsistema de Solidariedade 21,4% (€ 3.417,9 M), ao de Proteção Familiar 2,2% (€ 353,2 M) e ao Sistema Regimes Especiais 3,1% (€ 497,3 M).
2 Este valor respeita à receita cobrada em 2014, € 6,9 M relativos à receita da venda de imóveis e € 72,8 M de saldos
apurados na componente previdencial, relativos a anos anteriores (2008 e 2009), mas que só foram transferidos para
capitalização em 2014. 3 Pensões (€ 497,3 M) e despesas de administração (€ 0,2 M).
292
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Tribunal de Contas
12.2.2.5. Fluxos Financeiros do OSS para a Administração Regional e a Administração Local
O Quadro 7 evidencia os fluxos financeiros de despesa do OSS, orçamentados e executados, em 2014,
para a administração regional e local.
Quadro 7 – OSS – Fluxos financeiros de despesa com as Regiões Autónomas e com as Autarquias Locais
(em milhões de euros)
Orçamento Orçamento Execução
inicial final
Administração regional 53,4 37,6 35,9
Transferências correntes – sistema previdencial – repartição 16,5 37,6 35,9
RAA 7,6 11,0 9,3
RAM 8,9 26,7 26,6
Subsídios 36,9 0,0 0,0
Administração local 9,6 13,2 11,2
Subsídios 3,0 6,2 5,2
Transferências correntes – sistema proteção social de cidadania – subsistema ação social 5,6 6,0 6,0
Ativos financeiros - Títulos a médio e longo prazo – sistema previdencial – capitalização 1,0 1,0 0,0
Continente 0,5 0,5 0,0
Regiões Autónomas 0,5 0,5 0,0
Fonte: CSS/2014.
A administração regional tem sido a maior beneficiária de verbas, representando estas cerca de 76,3%
no cômputo dos fluxos financeiros (€ 35,9 M, em termos absolutos) da segurança social para esta e para a administração local. Contudo, e comparando com o ano precedente, verifica-se um decréscimo
na ordem dos 56,2% (€ 82,1 M, em 2013). Também em termos previsionais (orçamento final) se verificou uma quebra na ordem dos 54,2% face ao ano anterior.
A administração local recebeu € 11,2 M (acréscimo de 8,8% face ao ano precedente), com ligeira variação previsional (3,0%) quando se compara com o exercício de 2013.
As transferências foram concretizadas por quatro instituições que integram o perímetro de
consolidação da segurança social, como se evidencia no quadro seguinte:
Quadro 8 – Transferências do OSS para as Regiões Autónomas e para as Autarquias Locais
(em milhares de euros)
Regiões Autónomas Autarquias Instituições Finalidade
RAA RAM Locais
IGFSS 1.719,8 17.699,8 5.201,1 Formação profissional (financiamento CPN e FSE no âmbito do POPH)
ISS - - 5.951,3 Comissão de Proteção de Crianças e Jovens
ISSA,IPRA 7.623,8 - - Financiamento de políticas ativas de emprego e formação profissional
ISSM, IP-RAM - 8.899,2 -
Total 9.343,6 26.599,0 11.152,4
Fonte: IGFSS.
A Região Autónoma da Madeira, maior beneficiária de valores provenientes do OSS (com
comparticipação pública nacional e com suporte no FSE), inverteu a tendência verificada nos anos
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
precedentes e arrecadou cerca de 74,0% das transferências do cômputo insular, destinadas à formação
profissional e ao financiamento de políticas ativas de emprego.
Em contraponto, verificou-se uma quebra significativa das transferências para a Região Autónoma dos
Açores – cerca de 81,5% (passando de € 50,5 M, em 2013 para € 9,3 M, em 2014), em resultado da redução de verbas oriundas do POPH na ordem dos 96,9% –, tendo passado de € 38,7 M em 2013, para € 1,2 M, em 2014.
12.2.2.6. Saldo de execução orçamental
O saldo de execução orçamental de 2014 (Quadro 9) foi de € 436,2 M (valor que compara com um saldo de € 495,8 M no período homólogo anterior), o qual permitiu um acréscimo de 29,6% no saldo de execução orçamental acumulado no período. Estes saldos evidenciaram uma tendência negativa
entre 2010 e 2012, caraterizada por uma degradação consistente dos saldos do SSS, consentânea com
os efeitos da forte contração do tecido económico (consequência da crise financeira internacional de 1
2008) , só retomando uma evolução crescente devido a transferências extraordinárias do OE
consignadas a esse fim. A erosão destes saldos absorveu ainda parte das reservas destinadas ao reforço
do FEFSS (saldos de 2008 e 2009 da componente repartição, cuja transferência para capitalização se
efetivou apenas em 2014) e obrigou a um reforço das transferências do OE no valor de € 856,6 M em 2012, € 1.430,3 M em 2013 e € 1.329,1 M em 2014.
Ainda sobre a transferência de verbas do sistema previdencial para o FEFSS (artigo 91.º da
Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro), o valor transferido (€ 79,6 M), durante o ano de 2014, da componente de repartição para a componente de capitalização, respeitou à receita obtida na alienação
de imóveis, relativa a 2014 e anos anteriores (€ 6,9 M) e, bem assim, a saldos de anos anteriores da componente repartição (2008 e 2009), que totalizaram € 72,8 M.
Em 2014 foi integrado, para aplicação em despesa, 50,4% (€ 742,0 M) do saldo acumulado de anos anteriores, distribuído pelas componentes do sistema previdencial (€ 329,5 M em repartição e € 370,6 M em capitalização) e pelos subsistemas de solidariedade (€ 20,5 M) e de ação social (€ 21,3 M). Dos € 730,5 M não integrados para aplicação em despesa, € 458,6 M respeitaram à componente de repartição (62,8% do seu saldo inicial acumulado), e € 271,9 M ao subsistema de ação social (37,2% do seu saldo inicial acumulado).
No que se refere ao resultado da execução orçamental de 2014, o sistema previdencial apresentou, em
ambas as componentes, repartição e capitalização, saldos positivos, com as receitas a superarem as
despesas em € 2 310,8 M e € 28,0 M, respetivamente. Já no sistema de proteção social de cidadania, apenas o subsistema da ação social e o subsistema de proteção familiar apresentaram saldos positivos
de € 98,7 M e € 4,8 M (subsistema de solidariedade, menos € 6,0 M).
No saldo de execução orçamental acumulado no final de 2014 (€ 1.908,7 M), 57,6% respeitou à componente de repartição do sistema previdencial (€ 1.098,9 M), 20,9% à componente de capitalização (€ 398,6 M), 0,8% ao subsistema de solidariedade (€ 14,5 M), 0,3% ao subsistema de proteção familiar (€ 4,8M) e 20,5% ao subsistema de ação social (€ 391,9 M).
1 Em 2010, 2011 e 2012 registou valores negativos (€ 34,5 M em 2010, € 366,6 M em 2011 e € 1.187,8 M em 2012),
situação que representou uma degradação do saldo de execução orçamental no final desses exercícios de 1,4%, 14,5% e
54,8%, respetivamente. 2 Valor que acomoda a transferência extraordinária do OE.
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Tribunal de Contas
Quadro 9 – Saldo de execução orçamental (SEO) por componentes e subsistemas
(em milhões de euros)
Componentes do Sistema Subsistemas do Sistema de Sistema
Previdencial Proteção Social de Cidadania de Designação Total Tvh
Proteção Ação Regimes Repartição Capitalização Solidariedade
Familiar Social Especiais
1. SEO inicial acumulado 788,1 370,6 0,0 20,5 293,2 0,0 1.472,5 50,5
2. Regularização do saldo do ano anterior 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
3. Saldo do ano anterior ajustado (1)+(2) 788,1 370,6 0,0 20,5 293,2 0,0 1.472,5 50,8
4. Saldo de anos anteriores integrado 329,5 370,6 0,0 20,5 21,3 0,0 742,0 -11,8
5. Saldo de anos anteriores não integrado 458,6 0,0 0,0 0,0 271,9 0,0 730,5 438,4
6. Receita do ano 21.286,4 6.576,0 1.164,3 4.436,0 4.244,8 497,6 38.205,1 -17,2
7. Despesa do ano 20.975,6 6.548,0 1.159,5 4.442,0 4.146,2 497,6 37.768,8 -17,2
8. SEO do ano (6)-(7) 310,8 28,0 4,8 -6,0 98,7 0,0 436,2 -12,0
9. SEO do ano com saldo integrado (8)+(4) 640,3 398,6 4,8 14,5 120,0 0,0 1.178,2 -11,9
10. SEO final acumulado (9)+(5) 1.098,9 398,6 4,8 14,5 391,9 0,0 1.908,7 29,6
Nota: A componente do sistema previdencial repartição acomodou receita e despesa proveniente de CEDIC's, no valor de € 4.688,0 M e de € 4.400,3 M, respetivamente. O
subsistema de ação social acomodou de receita e despesa proveniente de CEDIC's, no valor de € 2.427,0 M e de € 2.327,0 M, respetivamente.
Fonte: CSS/2014.
No final de 2014, o saldo de execução efetiva da segurança social registava € 429,4 M (Quadro 10), menos 12,2% que em 2013. Destes, € 432,0 M foram apurados no sistema previdencial (€ 23,1 M em repartição e € 408,9 M em capitalização). Já no sistema de proteção de cidadania, apenas o subsistema de proteção familiar apresentou um saldo positivo (€ 4,8 M), tendo os restantes subsistemas, solidariedade (menos € 6,0 M) e ação social (menos € 1,3 M) apresentado saldos negativos.
Quadro 10 – Saldo de execução efetiva por componentes e subsistemas
(em milhões de euros)
Saldos de anos Saldo de Saldo de Saldo de Saldo Peso no
Componentes do Sistema de anteriores Ativos Passivos Execução Tvh 2014 Total
Segurança Social Integrado Financeiros Financeiros Efetiva
(1) (2) (3) (4) (5)=(1)-(2)-(3)-(4) (%) (%)
Previdencial - Repartição 640,3 329,5 287,7 0,0 23,1 5,4 -81,3
Previdencial - Capitalização 398,6 370,6 -380,9 0,0 408,9 95,2 24,3
Sistema Previdencial 1.038,9 700,1 -93,2 0,0 432,0 100,6 -4,5
Solidariedade 14,5 20,5 0,0 0,0 -6,0 -1,4 -6.278,8
Proteção Familiar 4,8 0,0 0,0 0,0 4,8 1,1 298,6
Ação Social 120,0 21,3 100,0 0,0 -1,3 -0,3 -103,4
Sistema Proteção Social e Cidadania 139,3 41,8 100,0 0,0 -2,5 -0,6 -106,8
Regimes Especiais 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 -
Total 1.178,2 742,0 6,8 0,0 429,4 100,0 -12,2
Fonte: CSS/2013 e CSS/2014.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Gráfico 2 – Valor e variação homóloga do saldo de execução efetiva
Fonte: CSS de 2008 a 2014.
Para a evolução do saldo de execução efetiva entre 2008 e 2014 (Gráfico 2) contribuiu o crescimento
das contribuições e quotizações e o esforço financeiro do Estado, através das transferências. A
desaceleração do crescimento da despesa, originada pelas reformas legislativas empreendidas quer ao
nível das pensões quer quanto a grande parte das prestações, foi contrariada a partir de 2008 pelos
efeitos da crise financeira que se disseminou à economia real, pressionando a despesa social, 1
verificando-se, simultaneamente, em 2009, uma sensível atenuação do crescimento da receita e um 2
aumento substancial da despesa (11,1%) , que gerou uma quebra de 64,0% no saldo de execução
efetiva. O aumento verificado em 2010 traduz uma contração do crescimento da despesa para um nível
inferior (4,0%) ao da expansão da receita (4,4%), que também baixa. Cabe, no entanto, referir que este
efeito de evolução da receita efetiva a taxas mais vigorosas do que as que se vinham verificando na
despesa efetiva já não é visível no ano de 2011, onde a receita recuou mais do que a despesa efetiva,
face a igual período de 2010. Em 2012 manteve-se esta tendência, com o saldo a sofrer uma
degradação da ordem dos 1,8% (de € 439,4 M para € 431,5 M), colocando-se muito abaixo do nível do que se verificou antes da crise financeira internacional (€ 1.611,4 M); o mesmo se verificou em 2013, onde a recuperação do saldo efetivo ficou por conta da transferência extraordinária do OE consignada
ao financiamento do défice do sistema previdencial – repartição, situação motivada pela forte exposição das receitas e despesas da SS à evolução do ciclo económico, cuja tendência continuou a ser
de forte contração. Em 2014, o saldo efetivo voltou a registar um decréscimo, situando-se 12,2%
abaixo do verificado no período homólogo anterior, evolução que decorre do abrandamento das
transferências do OE, que no seu conjunto diminuíram cerca de 2,6%, quando comparadas com 2013.
1 As “Contribuições e quotizações” cresceram 0,4% e as “Transferências correntes da Administração Central”
aumentaram 9,3%, que compara com um decréscimo de 11,3% em 2011. 2 Em termos homólogos, a despesa com “Desemprego e apoio ao emprego” aumentou 30,6%, com “Formação
profissional e PAE” 37,7%, com “RSI”19,3%, com “Ação social” 12,3%, com “CSI” 105,6% e com “Parentalidade” 29,2%.
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Tribunal de Contas
12.2.2.7. Comportamento de longo prazo da receita e despesa
Os Gráficos seguintes mostram o comportamento das receitas e despesas da Segurança Social nos 1
últimos 10 anos, nomeadamente a variação da receita e despesa efetiva (Gráfico 3) , a variação das
contribuições e pensões (Gráfico 4) e a evolução da receita (Gráfico 5) e despesa (Gráfico 6) em
percentagem do PIB.
Gráfico 3 – Variação (%) da receita e despesa efetiva Gráfico 4 – Variação (%) das contribuições e pensões
12,0 10,011,1 8,6
7,710,0 8,0
8,3 6,9 6,6 6,68,2
8,0 6,0 5,56,8 6,26,6 5,7 6,0 5,8 4,1 4,4 6,2
6,0 5,6 5,5 5,5 4,0 5,2 5,05,1 3,94,5
4,7 5,03,1 1,7
4,0 4,8 4,3 4,12,0 2,8 2,6
4,1 2,01,9
2,0 0,0 -0,1 0,92,4 1,9 2,6 0,6 0,41,1 -0,7
0,0 -0,3 -2,0
-2,0 -1,3 -4,0
-1,9 -2,1 -2,7
-4,0 -2,8 -6,0 -4,8
-4,4 -8,0-6,0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
receita efetiva despesa efetiva Contribuições Contribuições TCMA 5 anos
despesa efetiva TCMA 5 anos PIB Pensões Pensões TCMA 5 anos
PIB TCMA 5 anos Pensões SP Pensões SP TCMA 5 anos FFoonnttee:: CSS ee I NINEE. . FFoonntete:: CCSSSS..
Gráfico 5 – Receitas em percentagem do PIB Gráfico 6 – Despesas em percentagem do PIB
9,0 10,09,0
7,9 7,9 8,97,8 7,8 9,0 8,68,0 7,5 7,57,3 8,27,0 7,0 7,0 7,7 7,8
8,07,0 7,2
6,7 6,9 6,97,0 6,8 6,7
6,0 5,4 6,4
5,1 6,16,0 5,84,8 5,7
5,0 4,5 4,5 5,34,3 4,94,0 5,0 5,0
5,1
3,8 3,84,0 3,5
4,0
3,0 3,0
2,0 2,0 1,5 1,61,3
1,1 1,1 1,2 1,2 1,21,0 0,9 1,0 1,1 1,21,0 0,4 0,7 0,8 0,5
1,0 0,9 0,8 0,80,5 0,6 0,5 0,70,3 0,8 0,7
0,9 0,90,9 1,0 1,0 1,00,2 0,3 0,70,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,5
0,6 0,50,0 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4
0,0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 20142005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Pensões Pensões SPContribuições Rendimentos Desemprego e ap. Emprego Ação SocialTransferências UE Transf. Adm. Central Abono de Família Form. profissional e PAE
FFoonntete:: CCSSSS ee IINNEE.. FFoonnttee:: CCSSSS e IeN IEN. E.
Em 2014, o PIB cresceu acima das despesas e receitas efetivas, o que só tinha acontecido em 2007. A
variação da receita superou claramente a da despesa entre 2006 e 2008 e, mais ligeiramente, em 2010, 2
2012 e 2013 . Até 2010 o comportamento da despesa da Segurança Social mostrou-se contra cíclico,
aumentando quando o produto caía ou acelerando o crescimento quando diminuía o crescimento do
1 Esta análise inclui as contribuições de entidades do perímetro do OSS, exclui as pensões do Sistema de Regimes
Especiais (Regime Substitutivo Bancário e Pensões BPN) e utiliza o PIB que consta das Contas Nacionais Trimestrais
por Setor Institucional, INE, 23 de setembro de 2015. 2 Nos últimos 5 anos a TCMA da receita foi de 1,1% e a da despesa a 1,3%.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
PIB, mas a partir daí a despesa passou a ser pro-cíclica, diminuindo (ou desacelerando o crescimento)
com a queda do rendimento. Estes dados suportam a tese de que a despesa social, durante os últimos
anos, deixou de funcionar como estabilizador automático da economia, sobrepondo-se-lhe a estratégia
de redução de despesa. Ver-se-á se a inversão de 2014 se irá manter ao longo do ciclo.
Até 2013, e excetuando o ano de 2007, a tendência de desaceleração do crescimento da despesa com
pensões foi acompanhada por um desempenho inferior das contribuições. Em 2014, o crescimento das
contribuições supera claramente o crescimento das pensões, perdurando, no entanto, o efeito de vários
anos em que o diferencial entre a variação das pensões e das contribuições foi muito elevado, superior 1
a 3,5 p.p. (2004, 2009, 2012 e 2013) .
A expansão orçamental tem sido assegurada pelas transferências correntes da Administração Central,
que passaram de 3,5% do PIB em 2005 para 5,4% em 2013. Em 2014, a proporção reduziu-se para 2
5,1%, num cenário de diminuição da despesa efetiva do Sistema e de aumento das contribuições .As
contribuições, maior fonte de receita da Segurança Social, passaram de 7,0% do PIB em 2005 para
7,9% em 2014. As transferências da UE cresceram até 0,8% do PIB em 2013, baixando abruptamente 3
em 2014 para 0,5%. Os Rendimentos mantiveram-se estáveis em torno dos 0,2% do PIB .
Na despesa dominam as pensões, que progrediram de 6,7% do PIB em 2005 para 9,0% em 2013 (de
4,9% para 6,8% nas pensões do sistema previdencial), baixando para 8,9% em 2014. As despesas com
ação social e com formação profissional e políticas ativas de emprego estabilizaram em torno de 1%
do PIB e as relativas a abono de família nos 0,4%. O gasto com desemprego e apoio ao emprego
progrediu até 1,6% do PIB em 2013 (1,1% em 2005), revelando que as medidas de redução desta 4
despesa foram insuficientes para acomodar os efeitos da crise económica. Em 2014 baixou para 1,3% .
A despesa efetiva em percentagem do PIB progrediu de 10,9% em 2007 para 14,3% em 2013,
baixando para 13,7%, em 2014.
No Gráfico 7 pode ver-se que a despesa com pensões do sistema previdencial quase duplicou face a
2002 (mais 90,8%) e que as contribuições cresceram 34,4%, apesar da perda líquida de empregos no
período. A diferença entre a receita de contribuições e as pensões pagas degradou-se 51,1% (ainda
assim melhorando face a 2013), passando de € M para € 5 4.045,0 1.978,1 M , dado que, com exceção dos anos de 2007 e 2014, as receitas de contribuições cresceram abaixo da despesa com pensões. Em
termos acumulados, esta deterioração anual ascende a € 12.518,8 M, o equivalente a 92,7% do valor 6
do FEFSS a 31 de dezembro de 2014 .
Ver-se-á se a diminuição da despesa com pensões em 2014, depois de em 2013 ter retomado a 7
tendência de crescimento , traduz alguma inversão no paradigma, que tem revelado dificuldade em 8
estabilizar a expansão da despesa, num contexto de progressivo envelhecimento populacional .
1 Nos últimos 5 anos a TCMA das pensões foi de 3,2% e das contribuições foi de 0,8%.
2 Nos últimos 5 anos a TCMA das transferências da Administração Central foi de 3,0%.
3 As componentes destacadas representaram 97,9% da receita efetiva. São ainda relevantes as transferências da SCML
(0,1% do PIB), as taxas, multas e outras penalidades e as reposições. 4 As componentes destacadas representaram 91,9% da despesa efetiva. Com relevo surgem ainda os gastos com doença,
parentalidade, RSI, e administração do sistema (0,2% do PIB) e com prestações por morte e CSI (0,1% do PIB). 5 Somando a valorização anual do FEFSS às contribuições a redução é de 23,8%, com a valorização do FEFSS em 2014
a contribuir para melhorar substancialmente a percentagem registada em 2013 (47,4%). 6 O valor do FEFSS é, desde 2012, superior à despesa anual com pensões do sistema previdencial.
7 Apenas contrariada em 2012, com recurso a medidas extraordinárias, posteriormente, declaradas inconstitucionais.
8 No sistema redistributivo, a sustentabilidade da despesa social depende da capacidade de gerar receita, podendo estar
em causa se a fonte que deveria financiá-la for afetada, seja pela redução ou isenção de contribuições, seja pela criação
de condições que prejudicam o aumento do número e capacidade contributiva de cidadãos e empresas.
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Tribunal de Contas
Gráfico 7 – Evolução do sistema previdencial
16,0
13,714,0 13,8 13,1 13,4 13,5
13,513,1 13,1 12,5
11,712,0 12,4
10,8 10,911,6 10,4 11,6
11,7
11,0 10,010,8
10,0 10,2 10,5 10,49,5
8,9 10,59,68,3 9,4 8,9
7,8 8,3
8,0 7,2 7,6 8,36,6 6,6
6,1 6,2
6,0 5,8 6,65,4
4,7 5,4
4,0 4,53,54,0 3,9
3,2 3,63,2 3,2 3,3 3,1 3,1
2,0 2,6 2,9
1,8 2,31,9 2,0
1,00,2
0,0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
carteira do FEFSS deterioração desde 2002 [(1) - (2)] Contribuições (1)
Pensões SP (2) Contribuições - Pensões SP Contribuições + ∆FEFSS
Contribuições + ∆FEFSS - Pensões SP FoFnotnet:e :C CSSSS e e I IGGFFCCSSSS..
Em 2014 a economia, apesar da melhoria no emprego, manteve-se longe do pleno emprego e incapaz
de estancar a saída de pessoas em idade ativa. Reequilibrar o sistema de segurança social sem o
descaracterizar implica conseguir uma trajetória de crescimento que crie emprego e possibilite o
aumento da massa salarial. A pressão sobre a sua sustentabilidade será tanto maior quanto menor for a
capacidade de ajustar a despesa aos novos cenários demográficos, atuando, simultaneamente, sobre os
fatores que estão a provocar a erosão da receita.
12.2.3. Balanço
O quadro seguinte evidencia a situação financeira e patrimonial da segurança social no período de
2012 a 2014, traduzida na evolução do ativo e dos fundos próprios e passivo.
299
(em mil milhões de euros)
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Quadro 11 – Balanço da segurança social
(em milhões de euros)
2014 2013/2012 2014/2013 Grupos Patrimoniais 2012 2013
Valor % Absoluta % Absoluta %
Ativo Bruto
Imobilizado 913,4 897,0 855,2 3,0 -16,5 -1,8 -41,8 -4,7
Existências 1,5 1,4 1,5 0,0 -0,1 -7,5 0,1 4,9
Dívidas de terceiros 9.779,0 11.187,0 11.574,8 41,1 1.407,9 14,4 387,8 3,5
Disponibilidades 12.768,9 13.829,9 15.680,8 55,7 1.061,0 8,3 1.850,9 13,4
Acréscimos e diferimentos 34,7 31,0 31,2 0,1 -3,7 -10,6 0,2 0,6
Total do Ativo bruto 23.497,6 25.946,3 28.143,5 100,0 2.448,7 10,4 2.197,2 8,5
Amortizações/Provisões imobilizado 448,9 465,1 473,7 16,2 3,6 8,5 1,8
Provisões para cobranças duvidosas 4.305,6 4.902,4 5.229,6 596,8 13,9 327,2 6,7
Total Ativo líquido 18.743,0 20.578,7 22.440,2 1.835,7 9,8 1.861,4 9,0
Fundos Próprios
Património 10.138,7 12.210,5 12.965,4 60,7 2.071,8 20,4 754,9 6,2
Cedências de ativos -0,6 -0,9 -0,9 0,0 -0,3 54,4 0,0 0,3
Reservas 1.066,3 1.063,8 1.070,3 5,0 -2,5 -0,2 6,5 0,6
Resultados transitados 3.351,1 4.306,9 5.236,4 24,5 955,8 28,5 929,5 21,6
Resultado líquido do exercício 3.032,1 1.639,6 2.071,8 9,7 -1.392,5 -45,9 432,2 26,4
Total dos Fundos próprios 17.587,6 19.219,9 21.342,9 100,0 1.632,3 9,3 2.123,1 11,0
Passivo
Provisões para riscos e encargos 0,3 0,5 17,2 1,6 0,2 67,6 16,7 3.076,8
Dívidas a terceiros 310,6 334,0 293,7 26,8 23,4 7,5 -40,3 -12,1
Acréscimos e diferimentos 844,5 1.024,3 786,4 786,4 179,8 21,3 -238,0 -23,2
Total do Passivo 1.155,4 1.358,9 1.097,2 100,0 203,4 17,6 -261,6 -19,3
Total dos Fundos próprios e do Passivo 18.743,0 20.578,7 22.440,2 1.835,7 9,8 1.861,4 9,0
Fonte: CSS/2012, CSS/2013 e CSS/2014.
O ativo da segurança social é constituído maioritariamente por disponibilidades e por dívidas de
terceiros que representam, em 2014, cerca de 55,7% e 41,1% do ativo bruto, respetivamente. As
provisões para cobrança duvidosa absorvem 45,2% do valor em dívida e o imobilizado encontra-se
amortizado/provisionado em 55,4%, reduzindo o ativo líquido a cerca de 79,7% do valor do ativo
bruto. O segundo membro do balanço é constituído na quase totalidade (95,1%) por “Fundos próprios”.
12.2.3.1. Ativo
12.2.3.1.1. Imobilizado
O imobilizado da segurança social é composto por imobilizações incorpóreas, corpóreas e
investimentos financeiros, representando, em 2014, 3,0% do ativo bruto (3,5% em 2013) e 1,7% do
ativo líquido (2,1% em 2013).
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Tribunal de Contas
Quadro 12 – Evolução do Imobilizado no triénio 2012 a 2014
(em milhões de euros)
2012 2013 2014 Imobilizado
Bruto Líquido Bruto Líquido Bruto Líquido
Imobilizações incorpóreas 1,0 0,0 1,0 0,0 1,0 0,0
Imobilizações corpóreas 636,8 201,8 643,8 194,2 653,4 196,8
Investimentos financeiros 275,6 262,7 252,2 237,6 200,8 184,7
Total 913,4 464,5 897,0 431,8 855,2 381,5
Fonte: CSS/2012, CSS/2013, CSS/2014.
O imobilizado corpóreo é o mais representativo em termos brutos, continuando a apresentar, em 2014,
uma evolução crescente ao longo do triénio. Em termos líquidos, o valor destes ativos diminuiu entre
2012 e 2013, mas em 2014 apresenta um aumento de 1,3%, exibindo um volume de amortizações de
69,9%. É composto maioritariamente por “Equipamento básico” (52,6%), detido na quase totalidade por duas instituições, o II (65,7%) e o ISS (30,6%), e por “Edifícios e outras construções” (29,7%), na sua maioria na titularidade do ISS (71,4%). O valor dos investimentos financeiros reflete uma diminuição
em 2014, face a 2013, de 20,4%, a traduzir a desvalorização dos ativos financeiros que compõem a
reserva estratégica do FEFSS (-72,7%), em especial na participação na Portugal Telecom que
decresceu de € 64 M em 2012 para € 1 17,5 M em 2014 . Os “Ativos financeiros” (43,5%) e “Investimentos em imóveis” (56,4%) são detidos pelo IGFSS em 77,8% e 79,0%, respetivamente.
A) Imobilizações corpóreas – Equipamento básico, equipamento administrativo e equipamento de transporte
No decurso dos trabalhos conducentes à elaboração do Parecer sobre a CGE de 2012 foi efetuada uma
ação de verificação física a equipamento administrativo e informático que abrangeu equipamento da
responsabilidade do IGFSS, do II e do ISS, apurando-se deficiências no controlo dos bens, com
impacto ao nível das demonstrações financeiras individuais e consequentemente das CSS que 2
prejudicam a fiabilidade destas .
Um dos aspetos que apresentava fragilidades era a elaboração e aprovação de autos de abate, bem
como o seu tratamento contabilístico. No âmbito do presente Parecer, foi realizada novamente uma
ação de verificação aos autos de abate autorizados em 2014 pelos três institutos supra referidos. Foi
ainda realizada uma análise ao equipamento de transporte dos 3 institutos.
O IGFSS em 2014 apenas realizou 1 auto de abate que foi devidamente autorizado, registado e
refletido nas demonstrações financeiras.
Em 31/12/2014, o IGFSS é detentor de 11 viaturas próprias e 14 em regime de aluguer operacional,
sendo que 5 das viaturas próprias se encontram cedidas a outros organismos pertencentes ao
Ministério da Solidariedade, Emprego e Segurança Social, conforme divulgado na nota 8.2.12 do
1 A nota 22 do anexo às DF consolidadas divulga que esta variação reflete a desvalorização do título em mercado, de
€ 3,16 em 2013 para € 0,864 em 2014, “(…) no seguimento do evento de incumprimento do reembolso das posições creditícias que a Portugal Telecom detinha sobre a Rio Forte, empresa do Grupo Espírito Santo (GES), e do facto de a
evolução da Portugal Telecom decorrer praticamente em exclusivo da evolução da empresa brasileira do setor de
telecomunicações Oi SA, fruto da combinação de negócios (fusão) entre as duas empresas, evolução essa que se
revelou extremamente negativa no ano de 2014, cerca de -75%”. 2 Para mais desenvolvimentos cfr. Parecer sobre a CGE/2012, págs. 328 a 333; 436 e 437, disponível em
www.tcontas.pt.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
anexo às demonstrações financeiras do IGFSS. Contudo, este facto não foi divulgado no anexo às 1
demonstrações financeiras da CSS de 2014 . O valor deste imobilizado cedido pelo Instituto
representa 47,5% do valor relevado no seu balanço na conta “424 - Equipamento de transporte”.
O II é proprietário e responsável por toda a infraestrutura informática, incluindo o equipamento
utilizado nas instalações do ISS e do IGFSS.
Em 2014 foram objeto de registo contabilístico de abate cerca de 2.262 bens. No entanto, tais registos
respeitam, em parte, a abates autorizados em 2013. O número de bens abatidos em 2013 (1.858) e
2014 continua aquém dos cerca de 16.300 que o II tinha identificado para abate no final do ano de
2013.
Da análise aos processos de abate autorizados pelo Conselho Diretivo constatou-se que as listagens
anexas às informações de proposta de abate, que contêm os bens a abater, nem sempre coincidem com
os relatórios extraídos do SIF, que estão na origem da elaboração das últimas. Assim, existem
listagens que indicam bens a abater que não constam dos relatórios dos bens efetivamente abatidos e
bens que constando dos relatórios não constam das listagens de equipamento para abate. Por outro
lado, verifica-se, também, que existem bens que constam das referidas listagens não obstante já se
encontrarem contabilisticamente abatidos e bens que se encontram repetidos no mesmo “Auto de verificação de incapacidade” e, ainda, bens em que o n.º de imobilizado não corresponde ao n.º de série dos bens que constam dos “Autos de verificação de incapacidade”.
Em sede de contraditório o II, alega que “(…) o «Auto de verificação de incapacidade dos bens» produzido por determinada «Comissão Local», não pode ser considerada como relação de bens objeto de autorização de
Abate por parte do Conselho Diretivo do Instituto de Informática. Esta autorização deve ser considerada apenas
e só pela totalidade ou parte desses bens refletida no Relatório RABEST_01, extraído do SIF, onde se encontram
listados todos os bens constantes do «Auto de verificação de incapacidade dos bens», para os quais foi possível
estabelecer uma correlação entre o n.º de série constante desse mesmo auto e o registo de imobilizado no SIF”.
Considerando, por um lado, que o texto das informações que propõem os autos de abate referem quer
os autos de verificação de incapacidade elaborados pelas comissões locais, quer os relatórios extraídos
do SIF e, por outro, que nem no texto da proposta nem nos textos dos despachos exarados na referida
proposta se faz referência ao número de bens a abater e ao seu valor, não é possível aferir deste
documento quais os bens a considerar. Acresce que, ainda que se considere apenas para abate aqueles
bens em que existe correlação entre o n.º de série constante do auto e o registo do imobilizado, ficam
sempre bens por abater e sobre os quais se desconhece o efeito que esta omissão provoca nas
demonstrações financeiras.
Em 2013, foi proposto e autorizado o abate da totalidade de dois números de inventário em que ambos
representavam um conjunto de bens, quando o número de bens incluídos nos “Autos de verificação de incapacidade”relativos a estes dois números de imobilizado era muito inferior ao número total de bens que compõe o número de inventário. Em 2014, esta situação foi corrigida, passando o II a registar
efetivamente o valor correspondente ao número de bens abatidos. Por outro lado, ocorreram abates
referentes a 22 bens, inseridos nos mesmos números de inventário que, contudo, não foram, durante o
exercício, objeto de relevação contabilística.
Um dos aspetos que tem merecido atenção por parte do Tribunal tem sido o inadequado registo dos
abates dos bens que foram adquiridos antes de 2002 e que foram migrados para o SIF nesse ano. Os
1 Nota 8.2.12 – Relativamente às imobilizações corpóreas e em curso: a) deve indicar-se o valor global, por cada uma
das contas, de: Imobilizações em poder de terceiros (…)”.
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Tribunal de Contas
quadros seguintes espelham o valor do saldo das contas 423 – Equipamento básico e 426 – Equipamento
administrativo em 01/01/2002, bem como os valores que já foram objeto de abate de 2002 a 2014.
Quadro 13 – Posição em 31/12/2014 dos bens adquiridos pelo II até 31/12/2001
(em milhões de euros)
Saldo 426 - Equipamento Saldo 423-Equipamento básico Abates Abates
final administrativo final (Saldo inicial em 2002) (2002 a 2014) (2002 a 2014)
(2014) (Saldo inicial em 2002) (2014)
46,2 10,3 35,9 1,3 0,1 1,2
% de abates em 13 anos 22,4% 11,4%
Fonte: Cálculos DGTC através de consulta ao SIF (módulos AA e FI).
Verifica-se que em 13 anos apenas foram abatidos aos valores dos saldos iniciais de 2002, 22,4% na
conta 423 – Equipamento básico e 11,4% na conta 426 – Equipamento administrativo.
No Parecer sobre a CGE de 2012 foram relatadas as principais observações decorrentes de uma ação
de verificação física a equipamento administrativo e informático, constante de uma amostra
selecionada a partir de listagens do SIF e do sistema Inventário Operacional (IO), utilizado na gestão
do parque informático do sector. A ação abrangeu equipamento afeto a edifícios do IGFSS, do II e do
ISS e foi empreendida com a colaboração dos serviços envolvidos. Do confronto de tais verificações
com a informação constante do SIF e do IO resultou que os campos relativos à localização dos bens
não estavam atualizados nem completos, não se encontrando portanto implementados procedimentos
que garantam que a informação neles residente reflete a realidade. No âmbito da elaboração do
presente Parecer foi reanalisada a informação residente no SIF, tendo-se observado o constante no
quadro seguinte, quanto a uma amostra de 39.070 dos seguintes equipamentos:
Quadro 14 – Localização dos bens do II no módulo AA
(em número; %)
Localização
Tipo de bem N.º Com morada/ Com morada/ Sem morada/ Sem morada/ com sala sem sala sem sala com sala
N.º % N.º % N.º % N.º %
Computadores * 21.661 6.438 29,7 6.417 29,6 8.720 40,3 86 0,4
Monitores 12.019 3.694 30,7 5.936 49,4 2.343 19,5 46 0,4
Portáteis 591 160 27,1 225 38,1 205 34,7 1 0,2
Impressoras/Fotocopiadoras 4.223 1.378 32,6 2.271 53,8 466 11,0 108 2,6
Discos 109 8 7,3 10 9,2 91 83,5 0 0,0
Gravadores 68 1 1,5 50 73,5 17 25,0 0 0,0
Scanner 398 24 6,0 148 37,2 226 56,8 0 0,0
FAX 1 0 0,0 0 0,0 1 100,0 0 0,0
Total 39.070 11.703 30,0 15.057 38,5 12.069 30,9 241 0,6
* Seleção realizada através do campo “Denominação do imobilizado” – Computador, PC.
Fonte: Módulo AA do SIF.
Num total de 39.070 bens selecionados, verifica-se que 12.069 (30,9%) não possuem o campo localização preenchido, desconhecendo-se desta forma o serviço e a sala a que o bem está
afeto.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Do mesmo total, para 15.057 bens (38,5%) apenas existe informação sobre o edifício a que o bem está afeto, mas não sobre a sala.
Refere-se ainda que, de 5.713 bens adquiridos em 2014, 5.014 (87,8%) não contêm no referido
Módulo os campos localização e sala preenchidos, sendo que, desse total, 1.932 (38,5%) são referentes
a computadores e monitores.
Em 31/12/2014, o II é detentor de 4 viaturas próprias, sendo que uma destas se encontra cedida ao ISS,
situação que não foi divulgada no anexo às demonstrações financeiras do II, em desrespeito pelo
exigido pela nota 8.2.12 do POCISSSS já referida. O valor deste imobilizado cedido pelo II representa
21,5% do valor relevado no seu balanço na conta “424 - Equipamento de transporte”.
Face ao exposto, considera-se os valores relevados nas demonstrações financeiras do II no que respeita
à área do imobilizado não fiáveis.
O ISS destaca-se do IGFSS e do II pela dimensão de recursos (materiais e humanos) e pela dispersão
geográfica dos seus serviços, dado que, para além dos serviços centrais e do CNP, dispõe ainda de 18
centros distritais, englobando serviços locais e estabelecimentos de apoio social, o que tem impacto ao
nível do controlo do património.
No Parecer sobre a CGE de 2012 foram reportados os resultados de uma ação de verificação ao
imobilizado de 3 serviços do ISS (Serviços centrais/CD Lisboa, CD Porto e CD Braga), tendo sido
detetadas falhas no controlo dos bens e dos procedimentos ao nível do registo dos abates. No presente
Parecer foi realizada uma ação dirigida à verificação dos autos de abate produzidos e/ou objeto de
registo contabilístico no ano de 2014 para todos os seus serviços. Após análise à documentação
remetida pelo ISS e consulta ao SIF, observa-se o seguinte:
Em 2014 foram autorizados e objeto de procedimentos de registo contabilístico 75 propostas de abate respeitantes a 7 Centros distritais e aos Serviços Centrais. No mesmo ano, foram ainda
autorizadas mais 6 propostas de abate, não tendo, contudo, os respetivos abates sido
contabilizados nesse exercício.
A maioria dos abates autorizados reporta-se a bens adquiridos antes de 2002 que não possuem identificação de inventário ou a indicada está desatualizada. A esta deficiente identificação
acresce que nalguns casos também não é indicado o valor dos bens. Dos 75 autos de abate
autorizados, remetidos pelo ISS, e objeto de registo contabilístico em 2014, observa-se que:
Todos os autos incluem “Bens adquiridos antes de 2002, não inseridos em SAP” que, no seu conjunto, totalizam 5.765 bens. Destes, 1.001 não indicam qualquer valor, e para 4.764, os
valores indicados totalizam € 1.006,3 m;
Nos bens em que é indicado valor, maioritariamente não se verifica a correspondência com o seu valor de aquisição, mas antes com valores estimados. Porém, estes valores estão, em
alguns casos, desajustados por defeito, como se verifica no CD de Setúbal, em que o valor
atribuído aos bens varia entre € 1,0 e € 20,0;
Não existe uniformidade para as estimativas do valor dos bens;
Nem todos os valores dos “Bens adquiridos antes de 2002, não inseridos em SAP” foram objeto dos inerentes registos contabilísticos de abate no exercício de 2014. Foi contabilizado o
valor de € 820,5 m correspondente a 3.091 bens e ficou por registar o montante de
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Tribunal de Contas
€ 185,8 m correspondente a 1.673 bens, facto que sobrevaloriza as demonstrações financeiras.
Para os grupos de “Bens adquiridos antes de 2002, inseridos em SAP” e de “Bens adquiridos depois de 2002” verifica-se que muito poucos abates ficaram por registar contabilisticamente, evidenciando um maior controlo no tratamento dos autos de abate.
Foram abatidos bens em que o n.º de imobilizado não corresponde ao n.º de série constante dos “Autos de verificação de incapacidade” e bens com n.º série identificado nos “Autos de verificação de incapacidade” que não têm n.º de série no SIF.
Foram também identificados bens que se encontram repetidos no mesmo “Auto de verificação de incapacidade” ou em “Autos de verificação de incapacidade” diferentes.
Como já se referiu, um dos aspetos que tem contribuído para que o valor do imobilizado do ISS
relevado contabilisticamente não seja fiável é o inadequado registo dos abates aos bens que foram
adquiridos antes de 2002. O quadro seguinte espelha o valor do saldo inicial das contas 423 –
Equipamento básico e 426 – Equipamento administrativo, bem como os valores que já foram objeto de
abate entre 2002 e 2014, distinguindo o período antes da centralização (2002 a 2007) e o período após
a centralização (2008 a 2014).
Quadro 15 – Posição em 31/12/2014 dos bens adquiridos pelo ISS até 31/12/2001
(em milhões de euros)
423- 426 - Abates Abates Abates Abates
Equipamento Saldo Equipamento Saldo antes da após a antes da após a
básico (Saldo final administrativo final centralização centralização centralização centralização
inicial em (2014) (Saldo inicial (2014) (2002 a 2007) (2008 a 2014) (2002 a 2007) (2008 a 2014)
2002) em 2002)
93,0 26,5 3,1 63,4 34,9 2,2 1,1 31,6
% de abates em 13 anos 31,8% 9,5%
Fonte: Cálculos DGTC através de consulta ao SIF (módulos AA e FI). Os saldos iniciais de 2002 refletem os saldos dos 18 centros distritais, do CNP e dos Serviços
Centrais.
Da análise aos valores incluídos no quadro supra salienta-se o seguinte:
Durante o período anterior à centralização ocorrida em 2008, quatro serviços nunca registaram abates ao saldo inicial da conta 423 - Equipamento básico e oito ao saldo da conta 426 -
Equipamento administrativo. Após a centralização continuam a não ser registados abates aos
saldos iniciais referentes a oito serviços na conta 423 - Equipamento básico e a sete na conta 426 -
Equipamento administrativo.
Os serviços que registam o maior volume financeiro de abates relativamente ao valor dos saldos iniciais são o CD do Porto, o CD de Évora, o CD de Coimbra e o CD de Leiria, com os
bens englobados naqueles saldos e ainda ativos a representarem 16,2%, 20,3%, 51,4% e 67,2%,
respetivamente, dos saldos inicias da conta 423 – Equipamento básico, verificando-se que, em
termos globais (18 Centros Distritais, CNP e Servições Centrais) foi abatido cerca de 31,8% do
valor do saldo inicial.
No que respeita à conta 426 – Equipamento administrativo os abates são menos representativos, correspondendo a cerca de 9,5% do valor do saldo inicial, com os CD de Bragança e de Viana
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
do Castelo a apresentarem a maior redução em termos relativos (representando o saldo, em
2014, 33% e 36% do valor inicial, respetivamente).
Para o CD de Portalegre não se encontra relevado na contabilidade qualquer abate nos últimos 13 anos (2002 a 2014).
Conforme já referido, outra das falhas detetadas na ação de verificação vertida no Parecer sobre a CGE
de 2012 relacionava-se com o não preenchimento dos campos relativos à localização dos bens no
Módulo AA, quer em termos do edifício, quer quanto à sala.
Numa análise à informação residente no referido Módulo, apurou-se, relativamente a uma amostra de
7.330 bens da conta 423 - Equipamento básico, o observado no quadro seguinte:
Quadro 16 – Localização dos bens do ISS no módulo AA
(em número; %)
Localização
Com morada/ Com morada/ Sem morada/ Sem morada/ Tipo de bem N.º
com sala sem sala sem sala com sala
N.º % N.º % N.º % N.º %
Computadores 1.947 38 2,0 0 0,0 1.909 98,0 0 0,0
Monitores 684 91 13,3 8 1,2 585 85,5 0 0,0
Portáteis 250 15 6,0 0 0,0 235 94,0 0 0,0
Impressoras/Fotocopiadoras 3.302 530 16,1 22 0,7 2.747 83,2 3 0,1
Discos 285 18 6,3 0 0,0 267 93,7 0 0,0
Gravadores 274 46 16,8 7 2,6 220 80,3 1 0,4
Scanner 306 81 26,5 0 0,0 224 73,2 1 0,3
FAX 282 103 36,5 0 0,0 174 61,7 5 1,8
Total 7.330 922 12,6 37 0,5 6.361 86,8 10 0,1
Fonte: Módulo AA do SIF.
Num total de 7.330 bens, 6.361 (86,8%) não possuem localização quer quanto ao edifício, quer quanto à sala onde se encontram afetos;
Do mesmo total, 37 bens (0,5%) podem ser localizados quanto ao edifício onde se encontram afetos mas não podem ser localizados quanto à sala onde estão fisicamente posicionados.
O ISS releva em 31/12/2014, na conta 424 – Equipamento de transporte, € 9.830,8 m, sendo que € 9.791,0 m respeitam a 639 viaturas. Questionado o ISS relativamente ao número de viaturas de que é proprietário, estado de conservação das viaturas e os serviços e funções a que estão afetas àquela data,
este referiu que detinha 442 viaturas operacionais para circulação e identificou a sua afetação.
Comparando os elementos residentes no SIF com a informação prestada, verifica-se que existe uma
diferença de 197 viaturas entre o n.º a que corresponde o saldo contabilístico (639) e o n.º das
indicadas como operacionais para circulação (442):
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Tribunal de Contas
Quadro 17 – Valor da conta 424 – Equipamento de transporte em 31/12/2014
(em milhares de euros) (em milhares de euros)
Informação SIF Informação prestada pelo ISS
Saldo da conta 424 - Gestão de N.º de viaturas Afetação Equip. de transporte Imobilizado Com n.º de Sem n.º de
(Módulo FI) (Módulo AA) imobilizado no imobilizado no Valor ISS Outras entidades
Valor N.º Valor módulo AA módulo AA
Viaturas 639 9.791,0 386 6.229,9 358 28 Várias entidades 9.830,8
Equipamento acessório 15 39,8 56 55 1 CCSDTSSS
Total 9.830,8 654 9.830,8 442 6.229,9 413 29
Fonte: SIF (Módulo FI e AA). Fonte: Informação prestada pelo ISS.
Das 442 viaturas indicadas como operacionais para circulação, em 56 não foi indicado o n.º de
inventário, pelo que não é possível verificar o seu registo no sistema (módulo AA) e,
consequentemente, o seu valor. Assim, entre o volume financeiro relevado nas demonstrações
financeiras e o valor dos bens com registo de n.º de inventário e indicados como operacionais (386)
existe uma diferença de € 3,6 M que, de acordo com os dados indicados, não tem correspondência a viaturas operacionais.
De acordo com a informação fornecida pelo ISS, das 442 viaturas próprias, 29 encontram-se cedidas a
várias instituições, situação que não foi divulgada no anexo às demonstrações financeiras do ISS, em
desrespeito do exigido pela nota 8.2.12 do POCISSSS já referida, nem nas demonstrações financeiras
da CSS de 2014.
Ainda, de acordo com a informação prestada pelo ISS, o Instituto tem ao seu serviço 4 viaturas
cedidas, das quais 3 pelo Instituto de Reinserção Social e uma pelo Instituto de Informática e utiliza 56
viaturas em regime de locação operacional.
Face ao exposto, considera-se os valores relevados nas demonstrações financeiras do ISS no que
respeita à área do imobilizado não fiáveis.
B) Investimentos financeiros - Investimentos em imóveis
No âmbito do Parecer sobre a CGE de 2012 foi efetuada uma ação de verificação aos processos físicos
e correspondentes registos contabilísticos dos imóveis do IGFSS, verificando-se falhas nas operações 1
contabilísticas que punham em causa a fiabilidade das demonstrações financeiras , tendo sido
formuladas duas recomendações (62-PCGE/2012 e 63-PCGE/2012). Com vista à verificação do seu
grau de acolhimento foi efetuada uma ação de acompanhamento ao registo contabilístico das
transferências de imóveis do ISS para o IGFSS, ocorridas em 2013 e 2014, e das alienações de 2
imóveis, realizadas em 2014, e, ainda, ao registo da titularidade dos imóveis na posse do instituto . Da
análise empreendida resultou o seguinte:
1 Para mais desenvolvimentos cfr. Parecer sobre a CGE/2012, págs. 333 a 335; 437 e 438, disponível em
www.tcontas.pt. 2 Dos 25 transferidos em 2013 e 2014 e também dos 38 transferidos entre 2006 e 2012, que não tinham titularidade
regularizada, situação relatada em sede de Parecer sobre a CGE/2012.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Os imóveis transferidos pelo ISS em 2013 (21) e 2014 (4) foram todos relevados na contabilidade do IGFSS no ano da sua entrega e efetuado o registo de propriedade a favor do
IGFSS, com exceção de um imóvel. No entanto, existem 16 imóveis que ainda não têm registo
de titularidade a favor do Instituto e que já se encontram relevados nas demonstrações
financeiras (5 desde 2006; 2 desde 2008, 5 desde 2009 e 4 desde 2012);
Existem algumas deficiências na identificação dos imóveis quer nos autos de entrega quer nas fichas de imobilizado, cujos dados nem sempre correspondem aos que constam dos
documentos que titulam a propriedade dos imóveis, dificultando a sua identificação (12 fichas);
Não é integralmente acolhido o disposto no artigo 22.º do CIBE aquando da atribuição da vida útil aos imóveis adquiridos em estado de uso (17 imóveis), por não ser deduzido ao período de
vida útil, fixado como regra, o número de anos entretanto já decorridos, o que implica a
extensão indevida daquele, com o inerente impacto no cálculo do valor das amortizações do
exercício e acumuladas, e nos resultados líquidos e transitados;
O valor do cálculo das amortizações incide sobre o valor total do imóvel (7 imóveis), procedimento incorreto e violador do disposto na alínea g) do n.º 1 do artigo 36.º do CIBE,
implicando a redução do valor líquido dos investimentos financeiros e uma sobrevalorização
dos custos com a amortização dos imóveis;
Os títulos de propriedade de 3 dos imóveis transferidos incluem apenas lotes de terreno. No entanto, as demonstrações financeiras relevam, para cada lote, uma parcela correspondente ao
terreno e uma parcela respeitante ao edifício, que não existe de facto. Deste modo, por um lado
o ativo bruto do balanço está sobrevalorizado na exata medida do valor atribuído aos edifícios
que foram demolidos e, por outro, estão a ser efetuadas indevidamente amortizações, o que
igualmente afeta a fiabilidade do balanço e da demonstração de resultados no que respeita aos
valores das amortizações do exercício e acumuladas e dos resultados líquidos e transitados;
Para um dos imóveis transferidos em 2013, a vogal do Conselho Diretivo do IGFSS autorizou o seu abate às demonstrações financeiras, em 22/10/2014, em virtude de um erro de escritura.
No entanto, em 31/12/2014 o imóvel continuava relevado nas demonstrações financeiras do
Instituto, mesmo não fazendo parte do seu património;
Um dos imóveis na titularidade do IGFSS em 2014 está registado em duplicado, em consequência de ter sido transferido em 2006 pelo Centro Distrital de Leiria e em 2009 pelo
ISS, encontrando-se ambos os registos ativos em 31/12/2014;
Abate indevido, em 2012,“por sucata”, e por “inutilização” do valor correspondente à parcela de terreno e/ou edifício que ainda se encontra(m) na esfera do património do Instituto (2 imóveis);
Foi criado um n.º de imobilizado correspondente à parcela de terreno de um imóvel, cujo valor inclui benfeitorias realizadas em edifício já existente, inicialmente contabilizados em
imobilizado em curso;
Verifica-se que o produto das alienações ocorridas em 2014 foi registado como receita orçamental no ano em que ocorreram as escrituras de compra e venda, com exceção do valor
respeitante a prestações ainda não pagas cujo preço é, de acordo com o contrato respetivo, pago
em 108 prestações;
O valor das mais-valias decorrentes da alienação de quatro imóveis está sobrevalorizado pelo facto de o apuramento daquele só ter tido em conta o valor contabilístico de um dos imóveis.
Por outro lado, a inclusão do valor do terreno no cálculo das amortizações de dois dos imóveis
alienados subvalorizou o valor das mais-valias;
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Tribunal de Contas
Das 34 escrituras realizadas em 2014 verifica-se que quatro dos imóveis alienados estavam registados contabilisticamente em duplicado, tendo os serviços do IGFSS procedido ao abate
dos valores em excesso neste exercício para três dos imóveis permanecendo ainda no ativo do
IGFSS um registo em duplicado relativamente a um dos imóveis alienados.
Não se verificam alterações substanciais às situações detetadas no Parecer sobre a CGE de 2012, com
exceção da melhoria verificada ao nível do momento em que ocorre o registo dos imóveis transferidos
do ISS para o IGFSS e da contabilização do produto da alienação dos imóveis. Regista-se também que
os procedimentos subsequentes aos abates ocorridos em 2014 revelaram maior celeridade e correção
do que os de anos anteriores. As situações supra referidas demonstram que continuam a existir
deficiências ao nível dos procedimentos contabilísticos relativos às operações realizadas com imóveis,
pelo que se mantêm as reservas enunciadas nos anteriores Pareceres quanto à fiabilidade dos valores,
relevados no ativo do balanço e na demonstração de resultados da conta consolidada da segurança
social de 2014.
12.2.3.1.2. Dívida de terceiros
O Quadro 18 evidencia a evolução das dívidas de terceiros em termos brutos e em termos líquidos no
triénio de 2012 a 2014.
Quadro 18 – Dívida de terceiros
(em milhões de euros)
2012 2013 2014 Dívidas de terceiros
Bruto Líquido Bruto Líquido Bruto Líquido
Clientes 758,8 32,1 949,3 34,2 1.143,7 37,3
Contribuintes 7.741,5 4.673,9 8.982,4 5.504,2 9.162,7 5.619,1
Prestações sociais a repor 585,9 114,1 633,2 175,7 648,0 126,8
Outros devedores 689,7 652,4 618,8 569,7 617,1 561,3
Outros 3,1 0,8 3,3 0,7 3,4 0,7
Total 9.779,0 5.473,4 11.187,0 6.284,6 11.574,8 6.345,2
Fonte: CSS/2012, CSS/2013 e CSS/2014.
Em 2014, as dívidas de terceiros em termos brutos ascendem a € 11.574,8 M, mais € 387,8 M (3,5%) do que no ano anterior, com destaque para os créditos sobre “Contribuintes” e “Clientes”, representando, respetivamente, 79,2% e 9,9% do total. As dívidas de terceiros de médio e longo prazo ascendem a
€ 8.331,4 M (€ 7.663,2 M em 2013) e as de curto prazo a € 3.243,4 M (€ 3.523,8 M em 2013). Cerca de 47,5% (€ 5.498,4 M) do total destas dívidas estão registadas como dívidas de cobrança duvidosa e as respetivas provisões ascendem a € 5.229,6 M (95,1%).
A) Contribuintes
De acordo com os dados relevados nas demonstrações financeiras, a dívida de “Contribuintes” é a mais representativa, 79,2%, em termos brutos (€ 9.162,7 M) e 88,6% em termos líquidos (€ 5.619,1 M) nas dívidas de terceiros, apresentando assinalável desaceleração no ritmo de crescimento relativamente ao
período homólogo (em termos brutos,16,0% em 2013 e 2,0% em 2014 e, em termos líquidos, 17,8% e
2,1%), com a dívida de longo prazo a representar cerca de 70,5%. O valor da dívida de cobrança
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duvidosa é de € 3.736,5 M (40,7% do total da dívida) e as provisões acumuladas ascendem a € 3.543,6 M (94,8% do valor da dívida de cobrança duvidosa).
Mantêm-se as reservas quanto à fiabilidade destes valores, porquanto, em 2014, continua a não ser
possível comparar o valor total dos saldos das contas correntes de “Contribuintes”, residentes nos sistemas de informação GC e SEF, com o valor do saldo das contas do razão, não se mostrando
acolhida a recomendação do Tribunal formulada no Parecer sobre a CGE de 2011 (68-PCGE/2011) e
reiterada no Parecer sobre a CGE de 2013 (69-PCGE/2013).
Contribui ainda para a falta de fiabilidade do valor da dívida de “Contribuintes” relevado nas demonstrações financeiras o seguinte:
Incumprimento do princípio da especialização dos exercícios, tal como previsto no POCISSSS, uma vez que os juros vencidos até 31/12/2014, relativos aos valores em dívida, não estão
relevados nas demonstrações financeiras. Com efeito, os únicos juros relevados na conta 212 -
Contribuintes c/c e 21822 - Contribuintes de cobrança duvidosa são os juros calculados por dívida
paga fora de prazo, em conta corrente (GC). Os juros já vencidos dos valores em dívida
registados em conta corrente (GC) e em sede de execução fiscal (SEF), não se encontravam,
em 31/12/2014, relevados contabilisticamente;
Os critérios utilizados para efeitos de cálculo da dívida de cobrança duvidosa incluem apenas a dívida que foi participada para efeitos de execução fiscal (SEF), em mora há mais de 6 meses,
deixando por provisionar dívida não participada, mas igualmente em mora há mais de 6 meses
(GC). Em 2014, foi desreconhecido o valor de € 92 M como dívida de cobrança duvidosa, - mantendo-se, contudo, tal valor incluído no valor global da dívida de contribuintes - e
respetivas provisões, com vista a corrigir os valores provisionados em excesso nos anos
anteriores e a alinhar os critérios para apuramento de dívida de cobrança duvidosa utilizados 1
pelo ISSM com os utilizados pelo IGFSS . Regista-se que a manutenção do referido valor em
dívida é suscetível de sobrevalorizar esta, porquanto, como o próprio Instituto divulga no anexo
às DF de 2014, este valor inclui dívida que foi paga ou prescrita no decurso dos anos de 2012 a
2014;
A metodologia de agregação dos valores das dívidas de cobrança duvidosa do IGFSS do ISSA e do ISSM em sede de trabalhos de encerramento de contas implica:
Ao nível das contas de cada um dos mencionados institutos: o valor relevado não traduz de forma verdadeira e apropriada os valores de cobrança duvidosa de dívida de cada um dos
institutos, porquanto o critério seguido na agregação deixou de ser o da pendência para
efeitos de execução junto de cada instituto para passar a ser um critério artificial, que
congrega em cada instituto a totalidade dos processos relativos a cada contribuinte cujo
último processo tenha sido instaurado nesse instituto. Em consequência, para além das
inerentes sobrevalorizações ou subvalorizações dos valores registados em cada uma das
contas individuais, a metodologia descrita implica ainda a existência de desfasamentos
individualmente não justificáveis entre os valores relevados de dívida de contribuintes e os
valores de dívida de cobrança duvidosa e das provisões associadas;
1 Na nota 8.2.23 do anexo às DF do ISSM é mencionado que este valor se referia a “(…) dívida participada
anteriormente para os Serviços de Finanças e a dívida não abrangida pelos critérios/requisitos de participação a
SEF” e que este saldo se mantinha “(…) sem qualquer alteração, na prática, desde finais de 2011, no entanto a dívida de GC que lhe era inerente na sua grande parte passou a estar participada em SEF ou foi paga ou prescrita, no
decurso dos anos de 2012 a 2014”. Na mesma nota o ISSM vem reconhecer que “(…) face aos critérios utilizados principalmente nos dois últimos anos e aos critérios aplicados pelo IGFSS, IP o ISSM, IP tinha provisionado e
considerado em cobrança duvidosa, nesses anos, dívida de contribuintes em valor superior aos devidos (…)”.
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Tribunal de Contas
Ao nível da conta consolidada: o facto de o cálculo do valor da dívida de cobrança duvidosa levar em conta créditos de contribuintes não compensáveis com débitos reduz
indevidamente o valor daquela dívida e conduz ao cálculo por defeito do valor das
correspondentes provisões.
Existem valores contabilizados como cobrados e deduzidos no valor da dívida sem que tivesse ocorrido o correspondente fluxo financeiro, em virtude de uma anomalia no software verificada
1no período anterior a 2010 e cujos efeitos ainda não estão totalmente corrigidos ;
A dívida está sobreavaliada em € 4,1 M, em virtude de não ter sido anulado o valor das coimas e das custas do ISSA, registadas em duplicado desde 2008, devido a um erro de parametrização
2dos movimentos contabilísticos ;
Em 2014 foi refletida nas demonstrações financeiras a anulação dos juros de mora perdoados na sequência da aplicação do Decreto-Lei n.º 151-A/2013, de 31 de outubro, no valor de
€ 25,3 M procedimento que não foi realizado em 2013, por impossibilidade de apuramento dos valores em causa pelos serviços da segurança social. Esta importância não reflete a totalidade
de juros apurados pelo Instituto de Informática, IP (II) como tendo sido perdoados no âmbito
do RERD com base nos sistemas auxiliares (GC e SEF) que ascenderam a € 83,9 M. Segundo o IGFSS, esta divergência de valores resulta do facto de a totalidade do valor dos juros
perdoados não estar totalmente refletido nas DF, em virtude da inexistência de relevação
contabilística de juros por cobrar até 31/12/2006, data em que entrou em produtivo o atual
sistema de conta corrente, relativamente a Trabalhadores Independentes e a Beneficiários de
Inscrição Facultativa. Para os trabalhadores por conta de outrem o valor dos juros de mora era
relevado aquando do pagamento dos mesmos ou aquando do pagamento de contribuições,
sendo o saldo relevado nas DF de € 10,9 M em 31/12/2006. Ora o valor, dos juros apurados pelo II relativamente ao período anterior a 2007 respeitante aos trabalhadores por conta de
outrem (GC) é de € 30,7 M, existindo assim uma divergência de € 19,8 M. Por outro lado, não foi refletido o valor do perdão de juros vencidos a partir de 2007, relativamente aos
Beneficiários de Inscrição Facultativa apurados no sistema GC, no valor de € 341,6 m, em virtude de o saldo relevado nas demonstrações financeiras se apresentar credor (€ 536,6 m), o que configura uma incongruência;
Continuou a ocorrer em 2014 um elevado volume de anulações de prescrições contabilisticamente registadas em exercícios anteriores, o que prejudica a correção dos valores
anuais reportados. Acresce que o método utilizado no cálculo do valor das prescrições a relevar
contabilisticamente não reflete na sua integralidade o valor dos processos prescritos
anualmente, nem das anulações determinadas anualmente, não se encontrando cumprido nesta 3
sede o princípio da não compensação, previsto no POCISSSS . Assim, em 2014 foi relevado
nas demonstrações financeiras como dívida incobrável o valor de € 27,1 M, mas o valor da dívida prescrita neste ano foi de € 78,8 M. A diferença resulta da indevida compensação das anulações de prescrições registadas em anos anteriores com as prescrições ocorridas no ano.
A maioria destas anulações é automática, no sistema SEF, e decorre da análise de contas
correntes, no sistema GC, na sequência de pedidos de análise de dívida/reclamações dos
1 Para mais desenvolvimentos cfr. Parecer sobre a CGE de 2011, págs. 330 a 333 e ponto 12.2.3.1.3 deste documento.
2 Para mais desenvolvimentos cfr. ponto 12.2.4 – Demonstração de resultados.
3 O valor da dívida prescrita é calculado apurando a diferença entre o valor da dívida prescrita acumulada ano n com o
valor da dívida acumulada do ano n+1. Salienta-se que também no cálculo do valor das prescrições é utilizada a
metodologia de agregação de processos no cálculo das provisões com os inerentes reflexos ao nível das contas
individuais dos institutos, designadamente a redução da dívida e do resultado líquido do instituto destinatário e a
permanência da dívida e o aumento do resultado líquido no instituto de origem.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
contribuintes, resultando da existência de pagamentos pelos contribuintes em 2014 ou em anos 1
anteriores, alguns com antiguidade muito significativa . De notar que esta última situação
implicou ainda que a dívida até 2014 fosse reduzida em duplicado: uma por via da cobrança e
outra por via da prescrição. Trata-se de uma situação que não contribui para a fiabilidade do
valor da dívida relevado nas demonstrações financeiras, não sendo possível estimar o respetivo
impacto.
Outra situação suscetível de contribuir para a redução da dívida em duplicado é o facto de
algumas secções de processo executivo considerarem indevidamente como prescrita em SEF
dívida cujo respetivo valor é cobrado, por compensação, através de dedução à pensão.
2
A propósito das prescrições de dívida, o Tribunal, no Parecer sobre a CGE de 2010 e 2012 formulou
recomendações com vista à correção das deficiências então detetadas. No que respeita à recomendação
58-PCGE/2010, ainda não foram implementadas as alterações na aplicação informática (SEF). No
entanto, as prescrições automáticas cujo prazo era contabilizado na aplicação informática (SEF) foram
suspensas em 26/03/2012, mantendo-se as prescrições automáticas no momento da instauração do 3
processo em SEF . Para acolhimento desta recomendação foi constituído um grupo de trabalho
(IGFSS e ISS), que, em 2015, produziu um projeto de circular normativa com vista à implementação
de novas regras na aplicação informática e de procedimentos a seguir pelo ISS e pelo IGFSS. Assim,
em termos práticos a situação não teve alterações em relação ao ano anterior.
No que respeita ao acolhimento da recomendação 57-PCGE/2010 no sentido de que deveriam ser
criados mecanismos de controlo na aplicação SEF que permitissem identificar o despacho que
reconheceu a prescrição da dívida e a validação do registo manual da prescrição pelo autor do referido
despacho, foi emitida em junho de 2012 a Orientação Interna n.º 1/DGD/2012, que não acolhe
integralmente o teor da recomendação formulada. Para além disso, analisados os dados constantes da
aplicação informática, verifica-se, relativamente aos processos prescritos em 2014 de forma manual,
que nem sequer é dado integral cumprimento à Orientação supramencionada, porquanto os campos
“notas processo” e “notas executado” estão vazios em cerca de 22,9% dos processos com linhas de dívida prescrita em 2014. Verifica-se ainda que dos 3.515 processos com prescrição manual registada,
apenas 17,7% foram objeto de inserção na aplicação informática diretamente pelos Coordenadores das
Secções de Processo. Quanto aos restantes, inseridos pelos colaboradores daquelas secções, não há
registo na aplicação informática de qualquer validação posterior pelos coordenadores, encontrando-se,
pois, por acolher a recomendação suprarreferida, pelo que continua a considerar-se que o controlo
interno nesta matéria é deficiente e suscetível de potenciar a ocorrência de situações de fraude ou
corrupção.
No ISSA, os campos “notas processo” e “notas executado” estão vazios em cerca de 22,1% dos processos com linhas de dívida prescrita em 2014, tendo todas as prescrições sido registadas na
aplicação informática por colaboradores do Núcleo de Processo Executivo. Regista-se ainda que as
delegações de competências na Chefe de Divisão de Contribuições são feitas, em 2014, por dois
titulares do cargo de Diretor de Departamento de Prestações e Contribuições, fundamentando-se na
alegação de que a competência para a decisão sobre prescrições é originária daquele, o que não pode
aceitar-se, por não encontrar correspondência na letra do artigo 13.º, n.º 1, dos Estatutos do Instituto,
aprovados pelo Decreto Regulamentar Regional n.º 2/2014/A, de 24 de janeiro. O procedimento de
1 Existem anulações derivadas da existência de pagamentos realizados entre 1978 e 2013 de aproximadamente € 2 M.
2 68-PCGE/2012, o seu acolhimento está pendente do que for implementado para efeitos do acolhimento da
recomendação 58-PCGE/2010. 3 Do total do valor prescrito em 2014 (€ 78,8 M) cerca de 72,2% (€ 56,9 M) correspondem a prescrições automáticas que
ocorreram à data da instauração.
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Tribunal de Contas
delegação de competências viria a ser alterado em 2015, tendo sido deliberado pelo Conselho Diretivo
“delegar na Coordenadora do Núcleo do Processo Executivo, de forma específica e taxativa, esta competência, que antes era considerada uma competência inerente ao cargo”. No ISSM, os campos “notas processo” e “notas executado” estão vazios em cerca de 93,8% processos com linhas de dívida prescrita em 2014,
tendo as prescrições sido registadas na aplicação informática por colaboradores da Secção de Processo
Executivo. Também nestes institutos se verifica não haver registo na aplicação informática de
qualquer validação da inserção da prescrição de dívida pelos dirigentes com competência para a
determinar, valendo aqui, por conseguinte, mutatis mutantis, o que ficou referido a propósito do IGFSS.
Em sede de contraditório, o IGFSS veio informar que já emitiu em 20.11.2015 uma orientação técnica
a determinar que “O registo do despacho que declara a prescrição é efetuado exclusivamente pelo Coordenador da Secção de Processo Executivo no âmbito dos processos em que exerce a sua jurisdição”. Também o ISSA informou que “No futuro a solução corrigir-se-á centralizando este registo numa única chefia”. O ISSM não se pronunciou.
B) Prestações sociais a repor
As “Prestações sociais a repor” registam, em termos brutos, uma evolução crescente ao longo do triénio, com um aumento de 2,3 % de 2013 para 2014, atingindo, neste ano, o valor de € 648,0 M (€ 633,2 M em 2013). Cerca de € 568,4 M (87,7%) destas dívidas estão relevadas como de cobrança duvidosa (€ 508,1 M, 80,2%, em 2013), representando as respetivas provisões acumuladas 91,7% do seu valor (€ 521,2 M).
Na sequência de recomendações do Tribunal de Contas para efeitos de cálculo dos valores das
provisões para cobrança duvidosa, desde 2012 que as instituições de segurança social passaram a 1
calcular aqueles valores através de dados extraídos das contas correntes dos beneficiários (SICC) e
não através das contas do razão (SIF), como até então. A alteração deste procedimento deu origem ao
apuramento de desvios entre os valores em dívida residentes no Sistema Integrado de Conta Corrente
(SICC) e os relevados nas demonstrações financeiras (SIF). À semelhança de anos anteriores, destaca-2
se o referido no Relatório de Gestão do ISS , a propósito da qualidade dos dados e do nivelamento de
saldos entre estes dois sistemas: “Em resultado das migrações aplicacionais sem controlo financeiro de valores, da contabilização descentralizada em termos orgânicos com aplicação de diferentes metodologias
contabilísticas e de um sistema de contabilização sem rigorosas medidas de controlo interno dos dados, ao
longo dos últimos 10 anos tem-se verificado um acumular do desvio entre os valores residentes na conta
corrente (SICC) e os refletidos contabilisticamente. Este constrangimento apresenta um nível de risco
contabilístico elevado, na medida em que descredibiliza a fiabilidade das Contas, sendo a mesma passível de
reservas em sede de auditorias”. No relatório é ainda referido que“Todo o processo de correção tem por base os dados residentes em conta corrente, muito embora não tenha sido possível validar a fidedignidade
destes dados”.
Verifica-se que as três instituições que relevam dívidas de prestações sociais a repor, ISS, ISSA e
ISSM, utilizam, para efeitos de cálculo das respetivas provisões, os ficheiros extraídos do sistema de
conta corrente (SICC). Porém, os desvios apurados não são refletidos nas demonstrações financeiras
da mesma forma. Assim, o ISSA tem vindo a ajustar anualmente o valor da dívida nas demonstrações
1 Sistema integrado de conta corrente, que acolhe todos os movimentos de conta corrente relacionados com beneficiários,
relativamente às prestações imediatas. Só neste sistema é possível identificar o valor da dívida de cada beneficiário,
bem como a sua antiguidade. A contabilização dos movimentos gerados em conta corrente (SICC) no sistema de
informação financeira (SIF), com vista à produção das demonstrações financeiras, é realizada através de valores
agregados de vários beneficiários via interface. 2 Págs. 33 e 34.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
financeiras em função dos desvios, o ISSM apenas procedeu ao ajustamento no primeiro ano em que
este procedimento foi implementado e o ISS não fez qualquer ajustamento às dívidas de terceiros no
SIF. Neste Instituto, o valor da dívida bruta relevado nas demonstrações financeiras (SIF) está
sobrevalorizado em relação ao valor das dívidas que integram as contas correntes dos beneficiários
(SICC), atingindo tal sobrevalorização em 2014 cerca de € 115,0 M. Conforme é divulgado no anexo às DF consolidadas e no anexo às DF do ISS, em 2014 continuou a não ser operacionalmente
exequível proceder ao ajustamento entre os dois sistemas, alegando este Instituto que tal só será
tecnicamente possível através de um programa informático, que está em desenvolvimento no Instituto 1
de Informática . O ISS tem vindo a constituir provisões extraordinárias com vista a igualar o valor da
dívida líquida de cobrança duvidosa relevada nas demonstrações financeiras com o valor calculado
com base nas contas correntes dos beneficiários. Em 2014, o valor da provisão extraordinária
acumulada ascende a € 109,8 M e representa 21,4% e 19,3% das provisões acumuladas do Instituto e da CSS de 2014, respetivamente.
A evolução crescente dos desvios ao longo do triénio é indicativa de que os problemas estruturais
permanecem, não se encontrando garantida a fiabilidade das demonstrações financeiras quanto à 2
divida de prestações sociais a repor .
O valor das provisões para dívidas de cobrança duvidosa provenientes de pensões continua a ser
calculado pelo método das contas do razão (SIF), o que não permite relacionar a dívida com o devedor
e a data em que a mesma foi constituída nem validar a referida dívida e, consequentemente, a correção
do valor das provisões constituídas.
Com vista a acolher as recomendações do Tribunal de Contas formuladas nos Pareceres anteriores (70-
PCGE/2011 e 67-PCGE/2012), em 2014 iniciou-se o processo de participação de dívida e instauração
de processos para efeitos de cobrança coerciva de dívida não contributiva, designadamente a relativa a
prestações sociais. Contudo, esta participação não ocorreu de igual forma em todas as instituições da
segurança social. O ISS, responsável pela participação de dívida de prestações sociais pagas
indevidamente a beneficiários residentes no continente, iniciou a participação em março e o ISSM em
dezembro. Já o ISSA não realizou qualquer participação naquele ano económico.
O valor total da dívida instaurada em 2014 foi de € 14,6 M, suportada por 4.064 processos, abrangeu 3.405 beneficiários e incluiu períodos de dívida constituída entre maio de 1985 e agosto de 2014. Após
a instauração foram anuladas dívidas no valor de € 1,0 M (6,9%), com o subsídio de desemprego a representar 75% do valor total de anulações (€ 759,0 m). O valor cobrado de dívida instaurada foi de € 1,5 M (10,3%), não tendo sido registado qualquer valor prescrito na aplicação SEF. Os valores aqui expressos respeitam, quase na totalidade, ao ISS, cabendo ao ISSM o valor de € 115,8 m de dívida participada (10 processos, 8 beneficiários), € 30,8 m de dívida anulada e € 129,26 de dívida cobrada.
Foi solicitada informação aos 3 institutos sobre o valor da dívida referenciada para efeitos de
participação para execução fiscal mas ainda não participada em 31/12/2014 e os motivos da sua não
participação. O ISS informou que, por questões técnicas, não era possível reportar o valor da dívida
1 Na nota 8.2.31 do anexo às DF do ISS de 2014 sobre a impossibilidade de regularização do desvio em 2014 sem
recurso a métodos automáticos também é mencionado que “(…) sendo este processo manual implicava cerca de 3 meses para ficar concluído, com a consequente suspensão da contabilização mensal dos períodos contabilísticos
enquanto estivesse em curso, originando que durante este período não fosse aferida a execução orçamental”. 2 A certificação legal de contas emitida pelo fiscal único sobre a conta de 2014 inclui uma reserva sobre a dívida de
prestações sociais a repor fundamentada nos desvios, referindo a este propósito que “(…) não é possível assegurar com razoável certeza os saldos de beneficiários e os montantes de provisões para cobrança duvidosa constituídas no
exercício e acumuladas, o que pode ter impacto significativo quer nos ativos e fundos próprios quer no Resultado
líquido do exercício”.
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Tribunal de Contas
referenciada para efeitos de execução fiscal mas não participada em 31/12/2014. No entanto, foi
disponibilizada informação sobre o valor da dívida à data da extração de dados (06/07/2015), que
totaliza € 28,9 M. Deste valor, € 27,7 M respeitam a dívida constituída até 2014, com antiguidade compreendida entre 1999 e 2014 (€ 23,2 M de 2010 a 2014). Quanto aos motivos da não participação de toda a dívida, alega o ISS que a mesma ocorreu em 2014 ainda numa fase experimental, para as
prestações imediatas de uma forma automática e para as prestações diferidas de uma forma manual,
em virtude de não existir ainda uma contabilização automática para estas operações.
O ISSA informou que em 31/12/2014 estava referenciada dívida no valor de € 269,6 m, respeitante a prestações imediatas e que a mesma não foi participada devido ao “(…) facto da funcionalidade da participação ter ficado disponível apenas no final de 2014 e à necessidade do levantamento prévio das dívidas
que reuniam as condições para participação antes de se iniciar o processo automático ou manual da
participação”.
OISSM informou que em 31/12/2014 existia dívida referenciada para efeitos de participação no valor
de € 399,1 m. Destes, já tinha solicitado ao II a participação de € 17,9 m, mas tal não veio a acontecer; para € 381,2 m não foi solicitada a participação naquele ano, em virtude de o valor a participar, por beneficiário, ser inferior € 5.000,00 e ao facto de ser a primeira participação desta natureza e não haver ainda segurança quanto ao tratamento da informação nos sistemas de informação da segurança social.
C) Outros devedores
A conta de “Outros devedores” evidencia um decréscimo de 0,3% de 2013 para 2014, atingindo em termos brutos o valor de € 617,1 M (€ 618,8 M em 2013), € 367,3 M contabilizados como de médio e longo prazo e € 249,7 M como de curto prazo. Sobre o montante total foram constituídas provisões no valor de € 55,8 M.
Na dívida de MLP estão incluídos cerca de € 1 181,1 M que permanecem na CSS há longos anos , matéria relativamente à qual o Tribunal, recorrentemente, vem formulando recomendações em
2sucessivos Pareceres no sentido de se diligenciar pela resolução das situações a aguardar decisão .
Relativamente ao ano anterior não se registaram progressos que visem a regularização destas
situações.
3
No que respeita à dívida do Ministério da Saúde à Segurança Social , o IGFSS, em sede de
contraditório, informou que se encontra em apreciação uma proposta da Administração Central do
Sistema de Saúde, IP (ACSS), para regularização das dívidas do Ministério da Saúde relativas à
indemnização do Estado às Misericórdias.
No âmbito do acompanhamento das recomendações do Tribunal de Contas formuladas nos Pareceres
anteriores (70-PCGE/2011 e 67-PCGE/2012) sobre a participação de dívida para efeitos de execução
fiscal, foi também solicitada informação aos 3 institutos (ISS, ISSA e ISSM) sobre o valor desta
dívida, para além da dívida de prestações sociais a repor mencionada no ponto anterior. Apenas o ISS
1 Ministério da Saúde (€ 88,7 M + € 0,4 M); Ministério da Agricultura (€ 84,5 M); Direção Regional do Trabalho e
Qualificação Profissional da RAA (€ 1,8 M) e Caixa de Previdência do Pessoal dos Caminhos de Ferro de Benguela (€ 5,7 M).
2 Recomendações 73-PCGE/2013, 68-PCGE/2012, 71-PCGE/2011, 61-PCGE/2010, 61-PCGE/2009, 76-b)-PCGE/2008
e 74-PCGE/2007 e ainda Relatório n.º 16/2007 – 2.ª S – Auditoria à área dos devedores (não contribuintes) à Segurança Social. Todos disponíveis em www.tcontas.pt.
3 A matéria tem vido a ser objeto de acompanhamento em sucessivos Pareceres sobre a CGE, designadamente a págs.
302 e 303 do PCGE/2013, disponível em www.tcontas.pt.
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informou que estavam referenciadas para efeitos de participação dívidas resultantes de despesas com
pessoal (vencimentos e ajudas de custo ocorridas entre 2005 e 2014), no montante de € 878,4 m, e que esta participação ainda não tinha ocorrido porque não existe um mecanismo de participação
automático destas dívidas. Os motivos invocados não procedem. Com efeito, o ISS recorreu, em 2014,
a procedimentos quer automáticos quer manuais para participação de dívida, neste último caso,
designadamente, referente a pensões, pelo que a inexistência de automatismo não tem constituído
óbice à instrução de processos executivos. De resto, nem poderia constituir fundamento para o não
cumprimento pelo Instituto das obrigações legais que lhe estão cometidas, como sejam as de 1
recuperação de dívida gerada por pagamentos indevidos por si determinados .
12.2.3.1.3. Disponibilidades
O grupo patrimonial Disponibilidades, cuja composição se apresenta no quadro infra, é o mais
expressivo no cômputo do ativo líquido. Em 2014, ascendeu a cerca de € 15.680,8 M, representando cerca de 69,9% do ativo líquido (acréscimo de 2,7 p.p. face ao ano de 2013), tendo aumentado 13,4%
face ao ano de 2013 (€ 1.850,9 M, em termos absolutos). Para o efeito, contribuiu em grande medida o aumento do valor dos Títulos negociáveis, realizado pelo FEFSS, designadamente ao nível dos Títulos da
dívida pública cujo peso neste agregado, em 2014, é de cerca de 76,1%, com um acréscimo de
€ 1.848,3 M (18,3%, em termos relativos) face ao ano de 2013.
Quadro 19 – Disponibilidades
(em milhões de euros)
Valor ∆ 2014/2013 Disponibilidades
2012 2013 2014 Valor %
Títulos negociáveis 11.631,5 12.074,5 13.533,0 1.458,5 12,1
Ações 1.247,3 1.816,7 1.449,8 -366,9 -20,2
Obrigações e títulos de participação 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Títulos da dívida pública 10.201,0 10.087,7 11.936,0 1.848,3 18,3
Outros Títulos 5,3 16,6 0,1 -16,5 -99,5
Outras aplicações de tesouraria 177,9 153,6 147,2 -6,4 -4,2
Depósitos em instituições financeiras e Caixa 1.137,4 1.755,3 2.147,7 392,4 22,4
Depósitos em instituições financeiras 1.130,6 1.751,8 2.147,1 395,3 22,6
Caixa 6,8 3,5 0,6 -2,9 -82,5
Total 12.768,9 13.829,9 15.680,8 1.850,9 13,4
Fonte: CSS 2012 a CSS 2014.
12.2.3.1.3.1. Aplicações financeiras
Da análise ao quadro supra verifica-se que estão aplicados em depósitos bancários € 2.147,1 M, dos quais € 1.616,5 M em contas tituladas pelo IGFSS. Este Instituto tem ainda aplicados € 450,3 M no IGCP em CEDIC. Questionado o IGFSS sobre os critérios subjacentes à opção pelo IGCP ou por
instituições do sistema bancário ou financeiro para a constituição de aplicações financeiras, face ao os
disposto nos n. 1 e 4 do artigo 51.º do Decreto-Lei n.º 52/2014, de 7 de abril, o Instituto informou
que nos termos da alínea a) do n.º 5 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 84/2012, de 30 de março, se
enquadra “(…) nasua missão e atribuições (…) otimizar a gestão dos recursos financeiros do sistema de
1 Cfr. artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, com a nova redação dada pela Lei n.º 64/2012, de 20 de
dezembro. Consideram-se dívidas à segurança social todos os montantes devidos às instituições do sistema de
segurança social ou pagos indevidamente por estas a pessoas singulares (…), designadamente “Reposições de pagamentos indevidos efetuados por qualquer instituição do sistema de segurança social”.
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Tribunal de Contas
segurança social, designadamente por recurso a instrumentos disponíveis no mercado, que visem assegurar a
rendibilização de excedentes de tesouraria” e que na vigência do “(…) PAEF, acordado com a Comissão Europeia, Fundo Monetário Internacional e Banco Central Europeu, foi necessário garantir a boa gestão da
dívida pública, evitando o seu aumento, de forma a permitir obter rácios de dívida no PIB mais favoráveis. Para
este objetivo concorrem as aplicações constituídas em CEDIC (…), disponibilizados pelo IGCP, na medida em que a sua constituição visa o recurso a formas alternativas de financiamento, uma vez que as respetivas
responsabilidades são consolidadas no âmbito da administração pública”.Informa ainda o Instituto que tendo presente o mencionado objetivo e “(…) tendo por referência o período de vigência do PAEF, o Plano de Atividades do IGFSS incluiu, a partir de 2013, o objetivo de concentração de disponibilidades no IGCP,
designadamente através da constituição de CEDIC, mantendo em simultâneo, ao nível do QUAR- QUADRO DE
AVALIAÇÃO E RESPONSABILIZAÇÃO e no Plano de Atividades do IGFSS, o objetivo de maximizar a
rendibilidade média do IGFSS versus MMI (Mercado Monetário Interbancário)”, tendo procurado “(…) conciliar níveis de rendibilidade mais elevados, na sequência de aplicações financeiras junto de instituições
bancárias, no decurso do mês, com aplicações financeiras em CEDIC, junto do IGCP, de menor rendibilidade e
privilegiando, neste caso, a passagem do mês” e que a alteração introduzida pelo DLEO de 2014 com a introdução do n.º 5 ao artigo 51.º “(…) pretendeu dar enquadramento à referida política de aplicações em CEDIC, dado que as mesmas estão associadas a taxas de rendibilidade menores, quando comparadas com a
rendibilidade de aplicações constituídas nas outras instituições do sistema bancários”.
As justificações apresentadas pelo Instituto não colhem em face da lei, uma vez que o n.º 5 do artigo
51.º do DLEO estabelece que “(…) fica o IGFSS, IP autorizado a constituir depósitos bancários exclusivamente necessários à atividade dos serviços da segurança social”.O critério legal para a constituição de depósitos bancários não é, pois, o da sua maior rendibilidade face aos produtos
disponibilizados pelo IGCP, pelo que o objetivo traçado no QUAR e no Plano de Atividades do
Instituto a este propósito, não são consentâneos com a lei aplicável.
Em sede de contraditório, o IGFSS acrescenta que a “(…) a politica de aplicações financeiras foi homologada superiormente (Despacho 23/2013/SESS, de 2013.02.11), de forma a poder-se admitir,
transitoriamente, taxas de rendibilidade mais reduzidas, decorrentes das aplicações em CEDIC, em simultâneo
com os depósitos bancários de curto prazo em entidades do sistema financeiro, com taxas de rendibilidades
superiores” e que “(…) tem vindo progressivamente a diminuir-se o montante de aplicações em CEDIC (…) prevendo-se que em 2016 se aproxime de zero”.
Desconhece-se o exato teor do despacho invocado, uma vez que o mesmo não foi remetido nem foi
identificada a respetiva publicação. Contudo, e atento o preceito legal supramencionado, as aplicações
de fundos em depósitos bancários encontram-se confinadas exclusivamente ao necessário à atividade
dos serviços da segurança social, não justificando quaisquer outros objetivos a sua constituição.
12.2.3.1.3.2. Reconciliações bancárias
No final do exercício de 2013, encontravam-se por reconciliar 380.618 documentos, correspondendo a
€ 619,94 M, envolvendo 68 contas bancárias. Em 2014, foram reconciliados 127.825 documentos, no montante de € 369,5 M, em 65 contas bancárias. Em 31.12.2014, ficaram por reconciliar, 269.334 documentos, no montante de € 502,7 M, em 66 contas bancárias, conforme desagregação no quadro
1 2seguinte. Destes, 88,9% dos documentos (239.419) e 87,5% do volume financeiro (€ 439,9 M) respeitam a operações realizadas há mais de 2 anos, sendo que 91,3% dos documentos (218.654) e
1 1.474 documentos do banco e 237.945 da contabilidade.
2 € 218,6 M do banco e € 221,3 M da contabilidade.
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81,2% do volume financeiro (€ 357,4 M) estão concentrados numa única conta e referem-se aos anos 1
de 2007 e 2008 .
Quadro 20 – Reconciliações bancárias (em número e valor)
(milhões de euros)
Banco Contabilidade
Número Valor Número Valor Documentos por reconciliar a 31/12/2013 3.747 349,7 376.871 270,2
IGFSS 2.861 345,1 373.847 245,4
ISS 886 4,6 3.024 24,8
Documentos reconciliados em 2014 1.717 93,8 126.108 275,7
IGFSS 1.133 90,2 123.470 249,2
ISS 584 3,6 2.638 26,5
Documentos por reconciliar a 31/12/2014 3.416 235,1 265.918 267,6
IGFSS 2.503 228,3 263.037 252,8
ISS 913 6,8 2.881 14,8
Fonte: SIF.
Em 2014 verifica-se uma diminuição quer em número quer em volume financeiro dos documentos por
reconciliar, relativamente ao período homólogo. Para tal, contribuiu o volume de documentos
reconciliados no ano, relativos a anos anteriores, em especial os referentes à conta bancária que acolhe
a cobrança de receita contributiva através do meio de pagamento multibanco. Do total de documentos
reconciliados, estes representam cerca de 88,1% (112.624) e correspondem a 47,5% do volume
financeiro (€ 175,3 M), exibindo, sobretudo, registos relativos aos anos de 2007 e 2008. A reconciliação destes documentos resultou numa redução líquida de receita e do saldo de
disponibilidades em 2014, no valor de € 1,8 M, provocada por registos contabilísticos que não tiveram o correspondente fluxo financeiro nos anos de 2007 e 2008. Esta situação teve origem numa
deficiência do software utilizado, até 2010, para contabilização dos valores cobrados, que permitiu a
ocorrência de registos em duplicado ou a sua ausência. O aumento verificado entre o valor dos
documentos de anos anteriores, por reconciliar na contabilidade em 31.12.2013 (€ 270,2 M) e o valor dos documentos de anos anteriores, reconciliados em 2014 (€ 275,7 M) resulta do registo no exercício de 2014 de entradas e saídas de disponibilidades de documentos com data valor de 2007 e 2008 na
conta suprarreferida, inerentes ao procedimento utilizado para a reconciliação daqueles valores, e que
ainda tiveram impacto no saldo da conta de disponibilidades e no saldo de execução orçamental no
exercício de 2014. No entanto, só em 2015 ficou concluído o processo de regularização desta conta
sendo ainda, neste ano, lançados registos de entrada e de saída de disponibilidades que reduziram o
seu saldo e o saldo de execução orçamental em € 265,2 m, pelo que em 2014, ambos os saldos estão sobrevalorizados neste montante.
A deficiência do software suprarreferida originou também a existência de documentos por reconciliar
há mais de 2 anos (2007 a 2011) numa outra conta bancária que padece das mesmas incongruências, o
que igualmente afeta a fidedignidade dos inerentes valores registados. Neste âmbito, o valor dos
1 A existência de muitos documentos por reconciliar nesta conta teve duas origens distintas: uma provocada pelo
desfasamento de horário considerado pelo banco (20:00 horas) e o considerado pelos serviços (24:00 horas), facto que
não permitia a reconciliação diária entre o valor contabilizado e o valor dos extratos bancários, mas não tinha impacto
ao nível dos valores relevados nas DF anuais, com exceção do último dia de um exercício e do início de outro; e outra
resultante de uma deficiência do software utilizado, até 2010, para contabilização dos valores cobrados que permitiu
registos em duplicado ou a falta de registos devido a falhas de marcação de valores no sistema de contas correntes de
contribuintes (GC) para efeitos de extração com vista à contabilização no sistema que produz as demonstrações
financeiras (SIF).
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Tribunal de Contas
extratos bancários é de € 36,9 M e o valor contabilizado e refletido nas demonstrações financeiras é de € 38,2 M, originando uma sobrevalorização ao nível do saldo das disponibilidades e de execução orçamental na ordem dos € 1,3 M.
Da análise empreendida às reconciliações bancárias destacam-se ainda dois outros tipos de situações
com reflexo na conta de 2014: uma que implicou uma sobrevalorização do saldo de disponibilidades e
de execução orçamental no valor de € 285,1 m, relativa à contabilização de receita efetuada em duplicado; e outra que consubstancia subvalorização dos saldos e que deriva de omissão de registos
contabilísticos de valores depositados em 21 contas bancárias:
Quadro 21 – Subvalorização de saldos (Contas bancárias do IGFSS e ISS)
(em milhares de euros)
Extrato bancário Ano do Conta do razão
Entidade depósito dos com saldo negativo Entradas Saídas valores
IGFSS -1.608,9 3.432,9 0,00 2008 a 2014
ISS 0,0 6.289,2 363,3 2008 a 2014
Total -1.608,9 9.722,2 363,3
Subvalorização de disponibilidades 9.358,9
Subvalorização de saldo orçamental 5.938,8
Fonte: CSS e SIF.
Sobre a não contabilização da receita, os institutos alegam dificuldade na identificação dos valores,
designadamente nos casos em que os depósitos são efetuados por entidades terceiras, tais como 1
empresas, companhias de seguros, Autoridade Tributária , Instituto de Gestão Financeira e 2 3
Equipamentos da Justiça (IGFEJ) e organismos estrangeiros . O IGFSS refere ainda que os valores
relativos à recuperação de pensões indevidamente pagas aguardam análise por parte do ISS e que “os valores que se encontram por reconciliar, face ao total da receita arrecadada no ano, não tem impacto
significativo que justifique a contabilização provisória enquanto não se consegue identificar a totalidade dos
créditos no IGFSS e subsequentemente correção quando da extração dos movimentos em falta”. Em sede de contraditório, acrescenta estar a desenvolver diligências junto do IGFEJ e do ISS com vista a uma
maior celeridade na identificação da receita.
Não obstante as justificações apresentadas verifica-se uma omissão de registos contabilísticos que
implicam uma subvalorização nas disponibilidades no montante de € 9,4 M e no saldo de execução orçamental na quantia de € 4 5,9 M .
De salientar que a omissão de registos contabilísticos propicia saldos contra natura nalgumas contas do
razão, que apresentam valores negativos num total de € 1,6 M, conforme se verifica em 5 dessas contas.
1 Valores provenientes de graduação de créditos.
2 Valores depositados na sequência de decisões do Tribunal e que respeitam, essencialmente, a receita contributiva,
havendo necessidade de identificar o contribuinte com vista a depositar o valor na conta corrente daquele. 3 Segundo o ISS, os valores respeitam a reembolsos efetuados por organismos estrangeiros para pagamento de despesas
suportadas por Portugal, no âmbito da Saúde, Acidentes de Trabalho e Doença Profissional e Exames Médicos, sob a
forma de adiantamento relativamente aos segurados daqueles países e que o Instituto deverá devolver às entidades
portuguesas que inicialmente suportaram as despesas (ACSS, Centros Regionais de Saúde das Regiões Autónomas dos
Açores e da Madeira, entidades prestadoras de serviços e IGFSS). 4 Segundo informação do ISS, duas contas bancárias “(…) estão relacionados com operações de tesouraria, não tendo
contribuído para a subvalorização da execução orçamental em 31/12/2014”.
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Face ao exposto, conclui-se que em 2014 o saldo da conta de disponibilidades está afetado de uma
sobrevalorização € 1,6 M (€ 1,3 M+€ 0,3 M) e de uma subvalorização € 9,4 M e que o saldo de execução orçamental está afetado por uma sobrevalorização de € 1,6 M e de uma subvalorização de € 5,9 M.
12.2.3.1.3.3. Movimentação de contas bancárias
Analisadas as certidões emitidas pelas instituições de crédito e remetidas com a documentação de
prestação de contas do IGFSS, verificou-se que, pelo menos numa, constam como tendo capacidade
para autorizar a movimentação das contas bancárias ex-titulares de cargos dirigentes no Instituto que
há muito deixaram de aí exercer funções. Questionado o IGFSS sobre esta constatação, o mesmo
informou que sempre que “(…) muda a estrutura de dirigentes com poderes delegados para movimentação das contas, o IGFSS envia essa informação a todos os Bancos, incluindo as respetivas nomeações e delegações
de competências, sendo que a partir da data dessa comunicação, os Dirigentes aí identificados, são os únicos
com poderes para o efeito” e que “(…) efetivamente constataram que alguns Bancos acabam por não eliminar dos seus registos os dirigentes que figuravam nas fichas de assinaturas, mesmo já não tendo possibilidade de
movimentar as contas bancárias”, tendo diligenciado junto de todos os bancos no sentido de que “(…) deverão retirar da lista de assinaturas das contas associadas ao IGFSS qualquer Dirigente que não esteja,
atualmente, com delegação de competências para movimentação das mesmas”.
12.2.3.2. Fundos próprios e passivo
12.2.3.2.1. Fundos próprios
Os “Fundos próprios” ascendem a € 21.342,9 M e evidenciam um acréscimo de 11,0% relativamente ao ano de 2013 (mais € 2.123,1 M). A conta “Património” é a mais significativa, representando cerca de 60,7% (€ 12.965,4 M) dos fundos próprios e releva um acréscimo, em relação ao ano de 2013, de 6,2% (mais € 754,9 M). O total das contas de “Resultados” é a segunda parcela mais significativa (€ 7.308,2 M), apresentando um acréscimo de 22,9% (€ 1.361,7 M), induzido, essencialmente, pelo aumento verificado nos resultados transitados (€ 929,5 M) decorrente da transferência do resultado líquido do ano anterior.
Em 2014, o FGS continuou a não possuir quaisquer fundos próprios, contrariamente ao definido na lei 1
e com embargo da reiterada recomendação do Tribunal no sentido de que o Fundo funcione de acordo
com a legislação comunitária e nacional que o enquadra, o que implica que seja dotado de fundos 2
próprios, financiado de acordo com o estabelecido na lei e que os excedentes obtidos continuem
exclusivamente afetos à prossecução das finalidades que lhe são próprias. Em 2015 foi publicado o
Decreto-Lei n.º 59/2015, de 21 de abril, que aprovou o novo regime do Fundo, o qual será objeto de
análise no próximo Parecer.
Dada a inexistência de relevação contabilística do valor dos juros vencidos e não pagos, em 31 de
dezembro de cada exercício económico, provenientes de dívida contributiva, os resultados transitados
encontram-se afetados na exata medida do valor desses juros que deveriam ter sido relevados nas
demonstrações financeiras respetivas.
1 Cfr. Relatório n.º 25/2008 - Auditoria Financeira ao FGS, e Recomendações 75-PCGE/2013, 70-PCGE/2012, 74-
PCGE/2011, 63-PCGE/2010 e 56-PCGE/2009, todos disponíveis em www.tcontas.pt. 2 Designadamente quanto à regulamentação do financiamento por parte do Estado.
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Tribunal de Contas
Os resultados transitados incorporam um acréscimo, no montante de € 132,8 M, resultante da anulação de provisões para cobrança duvidosa no valor de € 1 92,0 M, por se considerarem excessivas , e um decréscimo resultante da constituição de provisões para riscos e encargos, na importância de € 15,5 M, provisões constituídas pela primeira vez no ISS e no II, e do reconhecimento do perdão de juros, na
quantia de € 25,3 M, ocorrido no ano de 2013 no âmbito do Regime Excecional de Regularização de Dívida (RERD), que não foram reconhecidos no ano da sua ocorrência. Esta importância não reflete a
totalidade de juros que foram perdoados e apurados pelo Instituto de informática no âmbito do RERD
nos sistemas (GC e SEF) que ascenderam a € 2 83,9 M .
Os resultados transitados não incorporam o valor de € 93,8 M relativos à anulação de coimas e de custas e a processos instaurados entre 2008 e 2013 em virtude de € 90,4 M terem sido relevados na conta 687- Custos e perdas extraordinários – Correções de anos anteriores e € 3,4 M não terem sido relevados nas demonstrações financeiras do ISSA e, consequentemente, nas demonstrações financeiras
consolidadas.
12.2.3.2.2. Passivo
O “Passivo” ascende a € 1.097,2 M, é constituído por “Provisões para riscos e encargos”, pelas “Dívidas a terceiros – Curto prazo” e pelos “Acréscimos e diferimentos” e evidencia um decréscimo de cerca de € 261,6 M (19,3%). Este decréscimo decorre, essencialmente, dos “Acréscimos e diferimentos” de € 238,0 M (23,2%), com destaque para os “Proveitos diferidos” (menos € 247,4 M), que decorre essencialmente dos proveitos associados a ações de formação profissional.
O ISS e o II, em 2014, constituíram pela primeira vez Provisões para riscos e encargos. Já o ISSA, o
ISSM e o FGS, não obstante terem processos judiciais instaurados, não relevaram as provisões 3
correspondentes, o que pode implicar uma subvalorização do passivo no montante de € 14,9 M . As instituições que provisionaram os riscos e encargos foram as seguintes:
Quadro 22 – Provisões para riscos e encargos
(em euros)
Instituições de 2013 2014
Segurança Social
IGFSS 434.872,42 793.323,5
ISS 15.247.167,91
II 1.014.760,75
IGFCSS 107.047,35 160.213,10
Total 541.919,77 17.215.465,26
Fonte: DF das ISS’s.
Em sede de contraditório o FGS alegou que o valor instaurado respeita ao valor do montante em
dívida por parte da entidade empregadora ao ex-trabalhador, o que não significa que estes montantes
sejam assegurados pelo Fundo, cujo limite à data era de € 8.730,00. Alega ainda que “(…) atendendo à
1 Para mais desenvolvimentos cfr. ponto 12.2.3.1.2 - A) Contribuintes.
2 Para mais desenvolvimentos cfr. ponto 12.2.3.1.2 - A) Contribuintes.
3 De acordo com a informação prestada pelos referidos Institutos e Fundo o valor global dos pedidos contra si
formulados em sede de ações judiciais são os seguintes: ISSA € 39.596,28; ISSM € 3.064.543,59 e FGS € 11.759.750,00.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
experiência existente, que a grande maioria não procede, pelo que o Fundo não segurou os créditos laborais
inicialmente, nem irá garantir à posteriori uma vez que as decisões nos são favoráveis. Neste contexto, não se
afigurou, até á presente data, a necessidade de efetuar provisões para riscos e encargos para estas situações,
porquanto o montante envolvido não nos parece significativo (…)”. O ISSA alegou que “(…) não procedeu à sua relevância contabilística por razões de desconhecimento do valor a estimar de alguns processos (…)”. Salienta-se que, não obstante o invocado, a constituição ou não de provisões e o respetivo valor deve
ser precedida de uma análise fundamentada e documentada, relativamente a cada uma das ações
judiciais pendentes, sobre o risco de condenação ao pagamento, total ou parcial, dos valores
peticionados, só dessa forma se dando acolhimento ao princípio da prudência, consagrado no
POCISSSS.
Verifica-se, assim, que as Provisões para riscos e encargos estão subavaliadas em, pelo menos, € 3,1 M, respeitantes ao ISSA e ao ISSM e em valor não quantificável para o FGS.
De acordo com a nota 6 das DF consolidadas, o ISS e o ISSA em 2014 procederam pela segunda vez
ao ajustamento dos saldos de dívidas a terceiros relativos a prestações sociais a pagar a beneficiários e a
valores de prestações sociais devolvidos à segurança social provenientes de prestações sociais colocadas a 1
pagamento aos beneficiários, mas que não se chegaram a concretizar , justificando este procedimento
com o facto de os valores relevados nas demonstrações financeiras (SIF) se encontrarem
sobrevalorizados quando comparados com o total dos saldos das contas correntes dos beneficiários 2
(SICC) . O ISS, no Relatório de Gestão de 2014 menciona as causas dos desnivelamentos de saldos
entre os dois sistemas, os quais se encontram reproduzidos no ponto 12.2.3.1.2 – Dívidas de terceiros, b)
Prestações sociais a repor.
Os proveitos diferidos incorporam o registo de Juros vincendos relativos a acordos prestacionais. O
Tribunal em Pareceres anteriores tem vindo a pronunciar-se sobre a deficiente contabilização destes 3
juros , estando prevista para 2016 a implementação de um novo módulo de gestão de acordos
prestacionais, face às lacunas identificadas pelo II no módulo atual. Em sede de acompanhamento de
recomendações, o MSESS veio informar que se encontra “(…) em curso o processo de reconciliação relativo aos acordos prestacionais (…)”. A extração de dados realizada às contas correntes dos contribuintes (GC) identificou que cerca de € 2,3 M cobrados em 2014 não foram registados como proveitos do exercício (conta 7953) por contrapartida da conta 2741 – Proveitos diferidos - Juros
vincendos, o que sobrevaloriza o saldo desta conta. Mantêm-se, assim, as reservas quanto à fiabilidade
do valor relevado das DF relativo aos proveitos diferidos com origem em juros vincendos.
12.2.4. Demonstração de resultados
O quadro que segue espelha os proveitos e ganhos, os custos e perdas provenientes da atividade
desenvolvida pelas entidades incluídas no perímetro de consolidação ao longo do triénio 2012/2014,
bem como o valor dos respetivos resultados operacionais, financeiros, extraordinários e líquidos.
1 Valores devolvidos por várias ordens de razão tais como: NIB de destino inválido, moradas incorretas, etc.)
2 Nas dívidas a terceiros de prestações sociais a pagar o desvio é de € 130,3 m (€ 7,5 M em 2013) e nos valores de
prestações sociais devolvidos o desvio é de € 4,3 M (€ 4,4 M em 2013). 3 Cfr. Recomendações: 76-PCGE/2013, 71-PCGE/2012, 75-PCGE/2011, 64-PCGE/2010 e 64-PCGE/2009, todos
disponíveis em www.tcontas.pt.
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Tribunal de Contas
Quadro 23 – Demonstração de resultados da segurança social – 2012 a 2014
(em milhões de euros)
Variação Variação Valor
2013/12 2014/13
2012 2013 2014 Valor % Valor %
Custos e Perdas
Transferências correntes/Subsídios concedidos e prestações sociais 23.238,5 24.286,2 23.724,0 1.047,7 4,5 -562,2 -2,3
Custos com o pessoal 248,7 267,0 280,3 18,3 7,4 13,3 5,0
Fornecimentos e serviços externos 88,2 78,5 78,2 -9,6 -10,9 -0,4 -0,5
Provisões do exercício 496,4 709,1 469,1 212,7 42,8 -239,9 -33,8
Amortizações do exercício 21,3 17,6 17,8 -3,7 -17,6 0,2 1,3
Outros custos e perdas operacionais 9,5 84,1 10,7 74,6 781,5 -73,5 -87,3
Total dos custos operacionais 24.102,6 25.442,5 24.580,1 1.339,8 5,6 -862,4 -3,4
Custos e perdas financeiras 838,0 600,5 304,8 -237,6 -28,3 -295,7 -49,2
Custos e perdas extraordinárias 127,4 6.248,5 3.911,5 6.121,1 4.804,3 -2.337,0 -37,4
Total dos Custos e Perdas 25.068,1 32.291,5 28.796,4 7.223,4 28,8 -3.495,1 -10,8
Proveitos e Ganhos
Impostos e taxas 14.954,5 14.997,4 14.261,6 42,9 0,3 -735,9 -4,9
Transferências e subsídios correntes obtidos 9.296,3 10.916,2 10.421,1 1.619,9 17,4 -495,1 -4,5
Outros proveitos e ganhos operacionais 121,5 211,8 215,1 90,2 74,2 3,3 1,5
Total dos proveitos operacionais 24.372,3 26.125,4 24.897,7 1.753,1 7,2 -1.227,7 -4,7
Proveitos e ganhos financeiros 2.944,4 1.378,3 2.038,0 -1.566,1 -53,2 659,6 47,9
Proveitos e ganhos extraordinários 783,4 6.427,3 3.932,5 5.643,8 720,4 -2.494,8 -38,8
Total dos Proveitos e Ganhos 28.100,2 33.931,0 30.868,2 5.830,9 20,8 -3.062,9 -9,0
Resultados operacionais 269,7 682,9 317,7 413,3 153,2 -365,3 -53,5
Resultados financeiros 2.106,4 777,8 1.733,1 -1.328,5 -63,1 955,3 122,8
Resultados extraordinários 656,0 178,8 20,9 -477,3 -72,8 -157,8 -88,3
Resultado líquido do exercício 3.032,1 1.639,6 2.071,8 -1.392,5 -45,9 432,2 26,4
Fonte: CSS/2012, CSS/2013 e CSS/2014.
Em 2014, os custos e proveitos relevam uma redução generalizada, relativamente ao período
homólogo. A redução mais acentuada verifica-se nos custos e proveitos extraordinários, situação
relacionada com uma redução de registos de correções de declarações de remunerações relativas a 1
anos anteriores . O resultado líquido apresenta um acréscimo de 26,4% relativamente ao ano anterior,
contribuindo largamente para esta prestação os resultados financeiros provenientes da rendibilidade
obtida (14,7%) com os ativos do FEFSS.
Dos resultados obtidos na sequência das verificações e análises realizadas resulta o seguinte:
Não está a ser cumprido o princípio da especialização dos exercícios para os juros devidos com origem em dívida contributiva. Com efeito, não se encontram relevados nas demonstrações
financeiras os juros vencidos até 31/12/2014. De acordo com o POCISSSS, os proveitos são
reconhecidos quando obtidos, independentemente do seu recebimento, devendo incluir-se nas
demonstrações financeiras dos períodos a que respeitam. Assim, os proveitos relevados na DR
consolidada estão subvalorizados, não sendo possível calcular o impacto que esta omissão
provoca nas demonstrações financeiras;
1 Quando as Declarações de Remunerações relativas a anos anteriores são objeto de correções no ano seguinte, o seu
anterior registo é estornado, através do registo de um custo extraordinário, e o valor corrigido é registado como
proveito extraordinário.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
A conta 697 – Custos e perdas extraordinárias – Correções de exercícios anteriores releva o valor de € 90,7 M relativo a anulação de coimas e custas de processos de contraordenações, do IGFSS e do ISSM, que desde 2008 vinham sendo registadas indevidamente como proveito devido a um
1erro de parametrização de movimentos contabilísticos . Este valor engloba € 90,4 M de coimas e custas de anos anteriores que, face à sua materialidade, deveria ter sido registado na conta 592
– Resultados transitados, a par do que foi seguido para a anulação do perdão de juros no âmbito
do RERD, sobrevalorizando o impacto negativo que tal registo provocou no resultado líquido
do exercício. O ISSA não procedeu no ano de 2014 à regularização destes valores, ascendendo
a € 3,4 M, relativos a anos anteriores, e a € 720,1 m relativos ao ano de 2014, pelo que o resultado líquido do exercício de 2014 está sobrevalorizado neste valor;
O valor relevado nas demonstrações financeiras, na conta 692 – Custos e perdas extraordinários – Dividas incobráveis (€ 27,1 M) e divulgado no anexo às DF consolidadas e no Mapa n.º 8 da
2CGE relativo ao montante de dívida contributiva prescrita em 2014 não corresponde à dívida
efetivamente prescrita neste ano. Com efeito, o seu valor foi de € 78,8 M. Esta divergência resulta do método utilizado para cálculo do valor de dívida prescrita que teve por base o
apuramento da diferença entre o valor da dívida prescrita acumulada em 2014 e o valor da
dívida prescrita acumulada em 2013, fazendo assim a compensação do valor das anulações das
prescrições. Este método, embora não afete o resultado líquido do exercício, é violador do 3
princípio da não compensação estabelecido no POCISSSS e propicia a falta de transparência
nas contas, pois não dá a conhecer nem o valor efetivo de prescrições nem o das anulações
ocorridas no ano;
O valor mais significativo das anulações de prescrições de dívida contributiva ocorrida em 4
2014 resulta de pagamentos de valores que foram considerados prescritos em anos anteriores .
No entanto, o registo destes valores não é contabilizado na conta 792 – Proveitos e ganhos 5
extraordinários – Recuperação de dívida, dado que é utilizado o método supra referido ;
A conta 7953 - Juros vincendos não reflete o valor cobrado no ano de 2014, dado que não foram realizados os procedimentos necessários à contabilização destes proveitos. Com efeito, em
2014 para o IGFSS apenas existem registos no sistema relativos aos meses de janeiro e
fevereiro, no valor de € 14.240,71, para o ISSM apenas existe um registo com data de 31/12/2014, no valor de € 130,51 e para o ISSA não existe qualquer movimento. No conjunto dos três institutos o valor cobrado em 2014 foi de € 2,3 M, pelo que os proveitos
6extraordinários encontram-se subavaliados no mesmo valor ;
1 Para mais desenvolvimentos cfr. ponto 12.2.4 – Demonstração de Resultados, pág. 309 do Parecer sobre a CGE de
2013. 2 O valor divulgado é de € 29,9 M. O valor de € 27,1 M respeita a dívida contributiva participada para efeitos de
execução fiscal e o valor de € 2,8 M corresponde a custas de processos de contraordenações não participadas para efeitos de execução fiscal.
3 “Não se deverão compensar saldos (…) de contas de custos e perdas com contas de proveitos e ganhos (…)” cfr. ponto
3.2 – Princípios contabilísticos do POCISSSS. 4 De acordo com os ficheiros disponibilizados pelo II, o valor das anulações que tiveram origem na existência em
documentos de pagamento é de € 30,6 M, cerca de 59,1% do valor das anulações calculadas pelo método das prescrições acumuladas em 2014 e 2013.
5 De acordo com as notas explicativas do POCISSSS “Esta conta regista o montante recebido já considerado
anteriormente como incobrável”. 6 Valores calculados pela equipa de auditoria através do cruzamento de dados relativos aos valores das prestações
cobradas em 2014 (tabela dos movimentos de conta corrente) e o valor dos juros vincendos que integram a parcela de
cada prestação (tabelas de acordos). Os ficheiros foram extraídos e disponibilizados pelo II.
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Tribunal de Contas
Os elementos que servem de suporte ao cálculo das provisões para cobrança duvidosa não contêm elementos que permitam identificar o devedor, a respetiva dívida e a data em que a
mesma foi constituída, pelo que não é possível validar a fidedignidade do valor da dívida com
origem em pagamentos indevidos de pensões, bem como do valor do reforço de provisões
constituído em 2014 (€ 4,2 M);
As deficiências apontadas no PCGE de 2012 ao nível das amortizações dos imóveis que estão na posse do IGFSS não foram corrigidas o que produz impacto nas “Amortizações do exercício”. Verificou-se uma melhoria em 2014, no que respeita aos procedimentos contabilísticos
inerentes ao registo das transferências e das alienações. No entanto, ainda se registam falhas
naqueles registos, pois existiam amortizações ativas, em 31/12/2014, para três edifícios
transferidos do ISS, que não existem, e para um dos imóveis que foi alienado neste ano,
permanecendo todos os imóveis no ativo do IGFSS em 31/12/2014. Foram ainda detetadas
situações irregulares relativamente a um imóvel transferido em duplicado, nos anos de 2006 e
2009, a primeira vez pelo Centro Distrital de Leiria e a segunda pelo ISS, imóvel esse que se
encontra registado em duplicado no ativo da segurança social, e, ainda, um imóvel cujo abate
foi autorizado em 2014, devido a um erro de escritura, mas em relação ao qual não ocorreu o
respetivo registo contabilístico.
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Tribunal de Contas
13. Análises Complementares
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Tribunal de Contas
13. ANÁLISES COMPLEMENTARES
13.1. Caracterização do sistema de pensões da responsabilidade da SS
Enquadrado no modelo social europeu, o sistema público de pensões português está ancorado em 1 2
princípios de repartição da riqueza e de reforço da função redistributiva do Estado . As prestações
aqui inseridas destinam-se a cobrir os riscos inerentes às eventualidades de invalidez, velhice e
sobrevivência. No sistema previdencial – repartição, a atribuição e o valor das prestações encontram-se dependentes da condição do beneficiário enquanto contribuinte do sistema; já no sistema social de
3cidadania, a sua atribuição depende exclusivamente das suas condições de vida .
13.1.1. Caracterização da população alvo
O número total de beneficiários de pensões do SSS atingiu, no final de 2014, 2.987.182 indivíduos
(menos 14.338 indivíduos que em 2013; 0,5%). Entre 2010 e 2014 o número de beneficiários de
pensões apresentou um crescimento de 3,1%. Por eventualidade, destaca-se a velhice, que representou
67,2% do total, seguindo-se-lhe a sobrevivência com 24,1% e a invalidez com 8,7%.
Quadro 24 – Beneficiários de pensões
80,0
70,0(em unidades e %) 65,7 66,3 66,8 67,3 67,2
60,0Anos Invalidez vhr Velhice vhr Sobrevivência vhr Total vhr
50,02010 289.418 -2,6 1.903.525 2,1 703.131 0,8 2.896.074 1,3
2011 282.706 -2,3 1.951.031 2,5 709.917 1,0 2.943.654 1,6 40,0
2012 277.113 -2,0 1.991.191 2,1 713.340 0,5 2.981.644 1,3 30,0 24,124,3 23,9 23,8 24,1
2013 266.880 -3,7 2.018.828 1,4 715.812 0,3 3.001.520 0,7 20,0
2014 258.732 -3,1 2.007.143 -0,6 721.307 0,8 2.987.182 -0,5 10,0 9,6 9,3 8,9 8,710,0
Fonte: Estatísticas da SS, dados extraídos a 03.07.2015. 0,0
2010 2011 2012 2013 2014
invalidez velhice sobrevivencia
Quando comparado o universo dos beneficiários ativos (contribuintes) com o dos beneficiários
passivos (pensionistas) do SSS, constata-se que, enquanto o último tem vindo a manter uma evolução
crescente estável (3,1%) ao longo do período observado (2010-2014), o universo dos contribuintes
apresentou um decréscimo de 8,6%, no mesmo intervalo de tempo.
1 Sistema contributivo, em que a despesa com pensões é suportada pelas contribuições da população ativa empregada e
respetivas entidades empregadoras e deve autofinanciar-se (sistema previdencial – repartição). 2 Sistema não contributivo que tem por objetivo assegurar benefícios a camadas da população que não tenham
contribuído para o sistema ou que o tenham feito insuficientemente (sistema de proteção social de cidadania – subsistemas de solidariedade e proteção familiar).
3 A atribuição de pensões do regime não contributivo (solidariedade e proteção familiar) encontra-se relacionada com as
condições de vida do beneficiário e assenta numa base de repartição da riqueza criada (transferência de recursos entre
os cidadãos, de modo a que, num determinado contexto económico e social, todos tenham igualdade de acesso a um
conjunto mínimo de bens e serviços básicos).
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(em percentagem)
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Gráfico 8 – Beneficiários ativos e passivos do SSS – índice de dependência
5000.000 1,7
1,6 250.000 4500.000 1,5
200.0001,4
4000.0001,3 150.000
3500.000 1,2
1,1 100.000
3000.000 1,0 50.0000,9
2500.0000,8 0
2000.000 0,7 -50.0000,6
1500.000 0,5 -100.000
0,4 1000.000
0,3 -150.000
500.000 0,2 -200.0000,1
- 0,0 -250.000
2010 2011 2012 2013 2014 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
beneficiários ativos beneficiários passivos indice de dependencia beneficiários passivos vh beneficiários ativos vh Fonte: Estatísticas da SS e INE.
Assim, o rácio que compara o número de beneficiários ativos com o número de beneficiários passivos
do sistema decresceu de forma gradual e constante (Gráfico 8) no período observado. Entre 2010 e
2014 a relação entre beneficiários ativos e passivos passou de 1,6 para 1,4, respetivamente. Esta
tendência decorre da conjugação de vários fatores de natureza estrutural, designadamente, do aumento
da esperança de vida aos 65 anos (19,12 anos, em 2014), do envelhecimento da população (por cada
100 indivíduos com menos de 15 anos existem 138,6 indivíduos com 65 ou mais anos; 125,8, no inicio
do PAEF (2011), da baixa taxa de substituição geracional (em 2014 o número médio de crianças por
mulher em idade fecunda foi de 1,23, que compara com 1,35 em 2011 e com 2,1 para se verificar uma
efetiva renovação da população); e de natureza conjuntural, estes relacionados com o ciclo económico,
que tendem a pressionar o SSS em dois sentidos: diminuição do número de contribuintes líquidos e
aumento precoce do número de beneficiários de pensões de velhice, que, mesmo não dispondo de
determinadas condições de acesso a essas prestações, mas no pressuposto de que não voltarão a ser
absorvidos pelo mercado de trabalho, o vão sendo pelo sistema. Alguma recuperação da economia,
conjugada com políticas ativas de emprego mais assertivas, não foram suficientes para inverter a
tendência decrescente do número de beneficiários ativos (menos 0,7% em termos homólogos). Já no
que diz respeito ao número de beneficiários passivos, as políticas de restrição de acesso,
designadamente o reforço das restrições de acesso às pensões sociais, consubstanciadas na condição de
recursos, a alteração da idade de acesso à pensão de velhice e a suspensão da aplicação do regime de
acesso antecipado a essa mesma pensão, parecem ter sido suficientes para inverter a tendência
crescente constante (menos 0,5% entre períodos homólogos) (Gráfico 8).
13.1.2. Pensões médias mensais da SS
Nas eventualidades consideradas, foi a pensão de velhice que apresentou os valores médios mais
elevados (€ 516,7), sendo a pensão de sobrevivência a que exibiu os valores médios mais baixos (€ 249,3). Em todos os casos, as pensões médias situaram-se acima dos valores mínimos fixados por lei (velhice e invalidez € 259,4, sobrevivência € 155,6) e acima dos valores do limiar da pobreza (€ 1 411,0 por adulto equivalente ), com exceção dos valores médios das pensões de sobrevivência que
1 INE – rendimento e condições de vida e rendimento das famílias (UE – SILC) - 2014 – dados provisórios - Linha da
pobreza – limiar do rendimento abaixo do qual se considera que uma família ou um individuo estão em risco de pobreza. Foi convencionado no âmbito da UE que esse valor corresponde a 60% da mediana do rendimento por adulto
equivalente de cada país, indicador em queda desde o início da crise económico-financeira, tendo passado de € 421,0 mensais em 2010 (€ 416,0 em 2011e € 409,0 em 2012) para € 411,0 em 2013.
330
(em unidades)
(em unidades)
(em unidades)
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Tribunal de Contas
se situaram em 60,7% daquele valor. Já o valor mínimo legalmente estabelecido para as pensões de
velhice e invalidez em Portugal rondou, em 2014, 63,1% daquele valor.
Segundo o Eurostat, a partir de 2006, as taxas de substituição do rendimento têm vindo a convergir
para a média da UE27, que ronda os 50% dos rendimentos da população ativa com idades próximas da 1
idade da reforma .
Face ao período homólogo, os valores médios mensais das pensões em pagamento pelo CNP sofreram
acréscimos em todas as modalidades, pese embora o índice de preços no consumidor, para o mesmo
período, tenha apresentado uma evolução negativa.
Gráfico 9 – Pensões médias mensais
6,0 600,0
4,0 500,0
2,0400,0
0,0300,0
-2,0
200,0
-4,0
100,0
-6,02010 2011 2012 2013 2014
IPC 1,4 3,7 2,8 0,3 -0,3 0,0 2010 2011 2012 2013 2014
invalidez 2,0 1,4 0,3 4,6 0,6 invalidez 406,3 412,2 413,5 432,8 435,2
velhice 2,7 2,4 2,2 5,3 1,4 velhice 462,7 473,8 484,0 509,8 516,7
sobrevivência 2,9 -4,5 1,9 4,2 2,2 sobrevivencia 240,7 229,9 234,2 244,0 249,3
Nota: Cálculos DGTC (Despesa paga/n.º beneficiários publicado nas estatísticas da segurança. social/12), não necessariamente coincidentes com os publicados nos
Relatórios das CSS dos anos considerados. As pensões dos Antigos combatentes foram desagregadas por eventualidade, de modo a obter comparabilidade com os
anos anteriores. Dados estatísticos publicados pelo II, IP, extraídos em 03/07/2015.
Fonte: Estatísticas da SS e INE.
13.1.3. Despesas com pensões
Em 2014, a despesa com pensões e complementos paga pelo SSS totalizou € 15.954,0 M, mais 0,8% que no período homólogo anterior. Desta, 78,0% destinou-se a fazer face aos encargos com pensões de
2velhice , correspondendo 73,2% ao sistema previdencial – 3 repartição. As pensões de invalidez e
4sobrevivência representaram, no seu conjunto, 22,0% do total da despesa com pensões, continuando
1 EUROSTAT: “Entre 2004 e 2008 a taxa de substituição na UE27 permaneceu relativamente estável, em torno de 51%,
o que significa que os pensionistas dispunham de cerca de metade dos ganhos individuais dos indivíduos que estavam
prestes a reformar-se. O indicador em Portugal, desde 2006, regista valores próximos da média da UE27. Até esse ano
os valores eram significativamente superiores. Em 2009 e 2010, registaram-se aumentos no valor do indicador, mais
acentuados em Portugal (50% em 2008, 53% em 2009 e 56% em 2010), do que na UE27 (51% em 2008, 53% em 2009
e 54% em 2010) ”. – Taxa de substituição: rácio entre a mediana das pensões individuais das pessoas reformadas na faixa etária 65-74 anos e a mediana dos ganhos individuais das pessoas em atividade na faixa etária 50-59 anos,
excluindo outras prestações sociais. 2 Prestação paga aos trabalhadores por conta de outrem, trabalhadores independentes e beneficiários do seguro social
voluntário que reúnam as seguintes condições: terem 66 ou mais anos de idade e uma carreira contributiva com um
mínimo de 15 anos (ou 144 meses para os beneficiários do seguro social voluntário). Nos casos em que o beneficiário
não cumpra o requisito inerente ao prazo de garantia (carreira contributiva), poderá haver lugar à atribuição de uma
pensão social de velhice. 3 Destinada a proteger os beneficiários em situações de incapacidade permanente, sendo modelada de acordo com o grau
de incapacidade (relativa ou absoluta), e pode ser acumulada com rendimentos do trabalho, não podendo a soma dos
rendimentos do beneficiário exceder o valor que serviu de base ao cálculo da pensão, situação em que será suspensa a
sua atribuição. 4 Prestação paga aos familiares do beneficiário falecido, destinando-se a compensar a falta de rendimentos motivada pelo
seu falecimento.
331
(em euros)
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346
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
as pensões de invalidez a constituir a menor parcela (8,5%). As despesas com pensões subiram nas
eventualidades de velhice e sobrevivência (mais 0,8% e mais 3,0%, respetivamente), tendo apenas a
eventualidade de invalidez registado um recuo (menos 2,5%) em termos homólogos.
No quinquénio analisado (2010 – 2014), a despesa com pensões e complementos do SSS foi sendo 1
objeto de um conjunto de medidas de natureza regressiva , com o objetivo de colocar e manter esta
despesa num contexto estrutural sustentável. Porém, a rigidez do sistema e da estrutura social que o
sustenta, com uma camada populacional envelhecida relevante e a excecionalidade de algumas das
medidas aplicadas, não permitiram que as mesmas fossem suficientes para a obtenção de um
comportamento regressivo desta despesa, de forma consistente e continuada, com a execução de 2011
e 2012 a evidenciar apenas uma desaceleração do crescimento (3,1% e 3,4%, respetivamente, que
compara com um crescimento de 4,1% em 2010), evolução que já não se verificou no período
subsequente, ano em que a despesa com pensões cresceu 5,9%. Em 2014, muito por conta da
manutenção da suspensão da aplicação das regras de antecipação da idade de acesso à pensão de
reforma por velhice e da alteração da idade normal de acesso a essas mesmas prestações, a despesa
com pensões apresentou um crescimento bastante mais moderado (0,8%). Acresce ainda referir que a
aplicação da CES às pensões pagas a um único titular permitiu arrecadar receita no valor de
€ 152,8 M, gerando assim uma poupança de cerca de 1% da despesa com as pensões do SSS.
Quadro 25 – Pensões e complementos
(em milhões de euros)
11/10 12/11 13/12 14/13 TCMA 2010 2011 2012 2013 2014
% % % % 10/14
Pensão Invalidez 1.411,1 1.398,3 1.374,9 1.386,0 1.351,2 -0,9 -1,7 0,8 -2,5 -1,1%
Pensão Velhice 10.569,9 11.092,1 11.564,1 12.350,3 12.445,1 4,9 4,3 6,8 0,8 4,2%
Pensão Sobrevivência 2.030,9 1.958,4 2.004,6 2.095,6 2.157,7 -3,6 2,4 4,5 3,0 1,5%
Total 14.011,9 14.448,7 14.943,6 15.832,0 15.954,0 3,1 3,4 5,9 0,8 3,3%
Sistema Previdencial 10.374,7 10.828,6 10.756,4 11.582,7 11.685,5 4,4 -0,7 7,7 0,9 3,0%
Sistema de Proteção Social e de Cidadania 3.637,2 3.620,2 3.671,2 3.742,7 3.771,1 -0,5 1,4 1,9 0,8 0,9%
Subsistema Proteção Familiar 367,2 370,1 371,4 360,8 353,2 0,8 0,4 -2,9 -2,1 -1,0%
Subsistema Solidariedade 3.270,1 3.250,1 3.299,8 3.381,9 3.417,9 -0,6 1,5 2,5 1,1 1,1%
Sistema Regimes Especiais 516,0 506,5 497,3 -1,8 -1,8 -
Total 14.011,9 14.448,7 14.943,6 15.832,0 15.954,0 3,1 3,4 5,9 0,8 3,3%
Nota: (1) Valores não consolidados. (2) As pensões dos Antigos combatentes foram desagregadas por eventualidade de modo a obter comparabilidade com os anos anteriores. (3) As
pensões pagas por conta dos regimes especiais também foram desagregadas por eventualidades.
Fonte: CSS/2010 a 2014 e mapa das pensões.
13.1.4. Financiamento do sistema de pensões da SS
O sistema de pensões da SS é financiado por receitas provenientes das quotizações dos beneficiários
ativos e das contribuições das entidades empregadoras (sistema previdencial - repartição), por
transferências do OE e por receitas fiscais consignadas (sistema de proteção social de cidadania -
subsistema de solidariedade e subsistema de proteção familiar). O volume de receitas obtido em cada
1 Suspensão da regra de atualização das pensões, com exceção das pensões mínimas, suspensão da atualização do IAS,
suspensão durante o PAEF das normas que regulam a antecipação da idade no acesso à pensão de velhice, criação e
alargamento da CES, revisão do Código Contributivo com a ampliação das bases de incidência contributiva e o
aumento das taxas aplicáveis a certos grupos profissionais, aumento da idade normal de acesso à pensão de reforma por
velhice, alteração da fórmula de cálculo da pensão, alteração da fórmula de cálculo do fator de sustentabilidade com
agravamento de penalizações por reforma antecipada, reforço da aplicação da condição de recursos na atribuição de
pensões e consideração de toda a carreira contributiva para efeitos de determinação do valor da pensão.
332
Página 347
347
Tribunal de Contas
momento varia de acordo com o crescimento económico (capacidade de a sociedade criar riqueza),
com o nível de emprego (que determina a relação entre contribuintes líquidos e beneficiários líquidos
do sistema) e com a duração média da esperança de vida aos 65 anos (período de tempo em que a
pensão será paga a um determinado beneficiário). A sustentabilidade do sistema de repartição depende 1
ainda da capacidade que a sociedade tem de assegurar taxas de substituição da população (em cada
geração) que devem ser consistentes com as necessidades de financiamento futuras (equilíbrio 2 3
atuarial ) do sistema e da solidariedade intergeracional .
No atual contexto, caracterizado por um forte abrandamento do ciclo económico, baixas taxas de 4
substituição da população (menos população ativa) , elevadas taxas de desemprego (menos população
ativa empregada), com salários mais baixos e crescimento dos fluxos migratórios para o exterior, as
receitas inerentes ao financiamento do sistema de pensões tendem a tornar incerta a sua
sustentabilidade financeira, uma vez que as despesas com pensões tendem a aumentar,
designadamente as relativas às pensões de velhice e de sobrevivência, por via do aumento da 5
esperança média de vida aos 65 anos .
Apresenta-se a seguir (Quadro 26) a evolução, para os últimos 5 anos (2010 - 2014), das pensões do
sistema contributivo e das receitas inerentes ao seu financiamento. Tendencialmente deficitário no
período observado (que contrasta com o primado da autossustentabilidade presente na sua génese), o
sistema previdencial - repartição foi, em 2014, reforçado com verbas provenientes do OE destinadas
ao financiamento do seu défice, situação que se verificou também em 2012 e em 2013, anos em que os
saldos acumulados já não foram suficientes para financiar os défices do sistema.
Quadro 26 – Pensões do regime contributivo (sistema previdencial – repartição)
14 000,0 1 200,0
(em milhões de euros) 12 000,0 1 000,0
2010 2011 2012 2013 2014 800,010 000,0
Contribuições 10.462,8 10.667,5 10.151,6 10.417,4 10.592,8 600,08 000,0
Receitas cessantes 242,8 200,2 181,7 172,6 140,6 400,06 000,0
Pensões 10.374,7 10.828,6 10.756,4 11.582,7 11.685,5 200,0
4 000,0Necessidade de Financiamento -330,9 -39,1 423,1 992,7 952,2 0,0
2 000,0 -200,0Nota (1) Valores não consolidados. (2) Para efeitos desta análise, a receita de contribuições foi
expurgada dos valores destinados ao financiamento das prestações imediatas. Cálculos DGTC. 0,0 -400,02010 2011 2012 2013 2014
Fonte: CSS/2010 a CSS/2014. Contribuições Receitas cessantes
Pensões Necessidade de Financiamento
O quadro seguinte evidencia a despesa efetuada com as pensões do sistema de regimes especiais e as
receitas inerentes ao seu financiamento. Esta despesa tem um efeito neutro sobre o sistema, uma vez
1 Segundo os últimos dados publicados pelo INE, entre 2011 e 2014 o índice sintético de fecundidade em Portugal
evoluiu de 1,35 nados vivos por mulher residente em idade fecunda para 1,23. Face a 2013, ano em que este índice foi
de 1,21, verificou-se uma ligeira recuperação. 2 As receitas atuais e futuras em conjunto com os fundos de reserva devem ser suficientes para financiar a despesa
prevista no médio e longo prazos. 3 Compromisso entre gerações que estabelece que a geração futura estará disponível para dispor de uma parte do seu
rendimento para pagamento das pensões da geração anterior. 4 Segundo o INE, em 31 de dezembro de 2014 residiam em Portugal 10.374.822 indivíduos, menos 52.479 que em 2013,
o que se traduz numa taxa de crescimento efetiva negativa de 0,5%, reflexo da conjugação dos saldos natural e
migratório (saldo natural: menos 22.423 pessoas; saldo migratório: menos 30.056 pessoas). 5 Segundo o INE, a esperança média de vida aos 65 anos, em 2014, foi de 19,12 anos para a média da população. Nos
últimos 10 anos a esperança de vida aos 65 anos aumentou 1,63 anos para os homens e 1,61 para as mulheres.
333
(em milhões de euros)
(Necessidade de Financiamento do Previdêncial em milhões de euros)
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
que a responsabilidade do seu financiamento está totalmente cometida ao Ministério das Finanças e à 1
CGA .
Quadro 27 – Pensões do Sistema Regimes Especiais
(em milhões de euros)
2011 2012 2013 2014
Pensões - 516,0 506,5 497,3
Necessidade de financiamento - 516,0 506,5 497,3
Financiamento 516,0 506,5 497,3
Transf. CGA - BPN - 0,1 0,3 0,4
Transf. do MSESS - Reg Subs. Bancário - 515,8 506,2 497,0
Fonte: CSS/2011 a 2014.
Totalmente financiadas pelo OE, as pensões do regime não contributivo (sistema de proteção social de
cidadania), ao longo do período observado, oscilaram entre os 26,0% do total das pensões pagas em
2010 e os 23,6% em 2014, apresentando neste quinquénio uma evolução crescente na ordem dos
3,7%, o equivalente a uma taxa média da variação anual na ordem dos 0,9%, e consumiram em 2014
cerca 68,9% das transferências do OE. Neste segmento também continua a ser a velhice a
eventualidade que mais pressão exerce sobre o sistema (78,4% em 2014).
Quadro 28 – Pensões do regime não contributivo (sistema de proteção social de cidadania)
(em milhões de euros)
2010 2011 2012 2013 2014
Subsistema Proteção Familiar 367,2 370,1 371,4 360,8 353,2
Pensão Invalidez 55,5 57,4 59,5 59,3 59,1
Pensão Sobrevivência 34,5 26,5 26,8 26,5 26,3
Pensão Velhice 277,1 286,3 285,1 275,0 267,8
Subsistema Solidariedade 3.270,1 3.250,1 3.299,8 3.381,9 3.417,9
Pensão Invalidez 396,3 386,1 402,1 399,3 391,4
Pensão Sobrevivência 306,6 309,4 323,3 333,8 338,2
Pensão Velhice 2.567,2 2.554,5 2.574,4 2.648,9 2.688,3
Total das Pensões não Contributivo 3.637,2 3.620,2 3.671,2 3.742,7 3.771,1
Necessidade de Financiamento 3.637,2 3.620,2 3.671,2 3.742,7 3.771,1
Transferências para cumprimento da LBSS 6.388,6 5.720,8 5.487,1 5.535,7 5.476,6
Fonte: CSS/2010 a 2014.
Em matéria de sustentabilidade, tratando-se de um sistema que assenta sobretudo na repartição da
riqueza produzida, a mesma revelou-se frágil no período observado, com o PIB a recuar ou a
evidenciar uma evolução positiva ténue (menos 3,6% no quinquénio; menos 1,5% durante o PAEF;
mais 1,9% em termos homólogos), enquanto a despesa com pensões cresceu no mesmo intervalo (mais
13,9% no quinquénio; mais 10,4% durante o PAEF; mais 0,8% em termos homólogos). Em
percentagem do PIB, as despesas com pensões evoluíram dos 7,8% em 2010 para 9,2% em 2014
(9,3% em 2013), efeito que decorre quer da evolução crescente da despesa com pensões quer da
evolução negativa da variável de comparação.
O Gráfico 10 compara a evolução da despesa com pensões no quinquénio (2010 – 2014) com a evolução do PIB no mesmo período. Desta observação resulta um desfasamento consistente das
1 Decreto-Lei n.º 127/2011, de 31 de dezembro e Decreto-Lei n.º 88/2012, de 11 de abril.
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Tribunal de Contas
variáveis em confronto, entre 2010 e 2013, com o ano de 2014 a apresentar um comportamento de
alguma convergência, ainda que mitigada.
Gráfico 10 – Evolução da despesa com pensões no quinquénio
8,0 6,0
5,06,0
4,0
4,0 3,0
2,02,0
1,0
0,0 0,0
-1,0-2,0
-2,0
-4,0 -3,0
-4,0-6,0
2010 2011 2012 2013 2014-5,0
PIB 2,6 -2,1 -4,4 1,1 1,9 2010 2011 2012 2013 2014
pensões total 4,1 3,1 3,4 5,9 0,8 PIB 2,6 -2,1 -4,4 1,1 1,9
pensões velhice 4,8 4,9 4,3 6,8 0,8 RNC 4,6 -0,5 1,4 1,9 0,8 Fonte: CSS/2010 a 2014 e INE.
Entre 2010 e 2012, a evolução da despesa com pensões em termos relativos foi de retração (período de
ajustamento da despesa pública), situação que se inverteu em 2013 com as despesas com pensões a
retomarem uma tendência evolutiva crescente, próxima daquela que se verificou antes do esforço de
ajustamento da despesa pública (mais 5,0% em 2009 que compara com 5,9% em 2013), efeito da
reversão da reposição do pagamento dos subsídios de férias e Natal. Já em 2014 a tendência evolutiva
crescente manteve-se mas mais moderada, com a despesa com pensões a crescer a um ritmo inferior
ao da riqueza nacional. O recuo das despesas com pensões verificado em 2014 deveu-se
essencialmente a dois fatores: alteração da idade normal de acesso à pensão de velhice dos 65 anos em
2013 para os 66 em 2014 e a manutenção da suspensão do regime de flexibilidade de acesso
antecipado à pensão de velhice, apenas excecionado para desempregados de longa duração que
reunissem determinados requisitos.
A despesa com pensões do sistema não contributivo apresentou uma evolução crescente no mesmo
período, apenas recuando em 2011, ano em que os valores das pensões mínimas não foram sujeitos a
qualquer atualização. Assim, entre 2010 e 2014 estas pensões apresentaram um crescimento 3,7% 1
(menos 3,6% para o PIB , no mesmo período), tendência justificada por uma aplicação mais moderada
das medidas de ajustamento da despesa pública a estas pensões, as mais baixas de todo o SSS.
13.1.5. Pensões – Análise procedimental
Da análise à base de dados de pensionistas (BDP) (incluindo as eventualidades velhice, sobrevivência
e invalidez) reportada a 31/12/2014, através de ficheiro disponibilizado pelo II/ISS, foram detetadas
situações que mereceram a solicitação de esclarecimentos ao ISS e a realização de um levantamento de
circuitos dos procedimentos instituídos quanto: ao registo de óbitos para efeitos de cessação da
pensão; ao apuramento de eventuais pagamentos indevidos por posteriores à ocorrência do óbito; e
ainda às diligências realizadas para efeitos de recuperação dos valores indevidamente pagos. Da 2
análise empreendida resultou o seguinte:
1 INE – Contas Nacionais Trimestrais, publicadas em 23 de setembro de 2015.
2 A presente análise não tem por escopo o apuramento de eventuais pagamentos indevidos e as inerentes eventuais
responsabilidades financeiras, os quais serão tratadas em sede de processo de auditoria em curso.
335
(em %)
(em %)
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
A segurança social dispõe de uma base de dados com os elementos identificadores dos beneficiários (NISS, nome, data de nascimento, NIF, naturalidade, país, residência, filiação e
data de óbito), designada sistema de identificação e qualificação (IDQ) e integrada na estrutura
do sistema de informação da segurança social (SISS). O IDQ é atualizado com base em
informação residente na base de dados do cartão de cidadão, prevalecendo estes dados em 1
detrimento de outros pré-existentes . Apesar de dispor de campo para a introdução da filiação,
o IDQ não tem o seu preenchimento como obrigatório.
A base de dados de pensionistas (BDP), aplicação já antiga, não está integrada no SISS mas beneficia da atualização de dados do IDQ. Regista-se que, na BDP, apesar da existência de
campo para registo do Número do Bilhete de Identidade (BI) ou do Número de Cartão de 2
Cidadão dos pensionistas, o mesmo não se encontra preenchido em 94,2% dos beneficiários.
A mesma base não dispõe de campos que permitam registar a filiação dos pensionistas.
As fontes principais de tomada de conhecimento de óbitos pela segurança social, designadamente para efeitos de cessação do processamento e pagamento das respetivas
pensões, são o conhecimento por parte de serviços da própria segurança social e a informação
mensalmente disponibilizada a esta pelo Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da
Justiça, IP (IGFEJ). Informação relevante pode ainda provir da AT.
Relativamente à primeira, a informação chega ao conhecimento da segurança social através, designadamente, de comunicação por familiares ou dos requerimentos de prestações por morte.
Nestes casos, o colaborador da segurança social, utilizador da BDP, pode introduzir nesta
diretamente a data do óbito, ou alterá-la, no caso de haver um registo pré-existente com data
não coincidente. Mensalmente, é feita uma extração destes registos para atualização de IDQ.
Relativamente à segunda, o IGFEJ envia à segurança social, mensalmente, ficheiros relativos aos óbitos ocorridos no mês anterior. Analisado o ficheiro com dados relativos a agosto de
2015, verificou-se que os dados dele constantes não são completos, inexistindo registos em 3 4
vários dos seus campos e registo de informação não fidedigna noutros . Aqueles ficheiros
fornecidos são entregues ao Instituto de Informática do MSESS que procede ao seu tratamento
com vista a atualizar a informação residente em IDQ. O cruzamento da informação para 5
obtenção do NISS é realizado em várias etapas . Do resultado final do cruzamento é feita uma
extração de dados para integração em BDP, das situações que não suscitam qualquer dúvida.
As restantes serão objeto de tratamentos informáticos subsequentes.
Registam-se situações em que tal cruzamento se revela infrutífero, por ausência de informação de base fidedigna e completa nos dois suportes, (como por exemplo o NIF), pela ausência de
incorporação no ficheiro do IGFEJ de informação referente a NISS dos falecidos, ou por pré-
1 Por exemplo se um beneficiário alterar a morada no cartão de cidadão essa morada é atualizada no SISS, prevalecendo
em relação à morada até aí existente. 2 Para pensões pagas pelo ISS 93,1% (de 2.926.018 pensões apenas 176.283 têm registo de BI - cfr. Base de dados de
CNP 2014 disponibilizada pelo ISS à DGTC). Para as pensões pagas pela CGA, mas que são encargo da SS, 99,0%. (de
188.601 pensões apenas 1.732 têm registo de BI - cfr. Base de dados CGA disponibilizada pelo ISS à DGTC). 3 Estes campos referem-se a: data do óbito e a data do seu registo; n.º de assento e código da conservatória do registo
civil competente; nome, sexo, data de nascimento, filiação, estado civil, n.º de BI, NIF, a naturalidade e residência do
falecido. 4 Verificam-se situações de registo de data de nascimento posterior à data do óbito. Assim, em 35 situações, a data do
óbito é 01/01/1850 e as datas de nascimento estão compreendidas entre os anos de 1850 e 1996; e em 2 casos a data de
óbito é imputada a 1995 e as datas de nascimento são de 1997 e 2002. 5 Primeiro: nome, data de nascimento e naturalidade; segunda: nome, data de nascimento e NIF; e terceira: NIF e
identificação civil (número BI/CC).
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Tribunal de Contas
1existência em IDQ de registo de óbito . Assim, o seu resultado útil não permite alcançar a
completude, fidedignidade e atualidade da informação transposta para IDQ e, posteriormente,
para a BDP.
Em sede de contraditório, o II informa que “(…) a média da percentagem dos óbitos registados em
IDQ vs. os dados recebidos se encontra entre 74% e 78%”.
Da análise aos dados disponibilizados pelo II/ISS extraídos da BDP sobre a situação das pensões em 31/12/2014, que incluem 2.926.108 pensões pagas diretamente aos beneficiários
pelo ISS e 188.601 pensões pagas diretamente aos beneficiários pela CGA, mas com uma
parcela financiada pelo SS, verificou-se o seguinte:
2Relativamente a 3.176 pensões, a data de nascimento dos beneficiários está incompleta 3
(dia=00) ou é inválida . Esta situação - que, de acordo com o ISS, resulta da existência de
dados de identificação muito antigos migrados para o atual sistema, encontrando-se
prevista a sua correção para pensionistas com pensões ativas até ao final de 2015 - impede
uma correta identificação do beneficiário e dificulta e/ou impossibilita o cruzamento com o
ficheiro do IGFEJ suprarreferido.
No que respeita a 44.693 pensões pagas diretamente aos beneficiários pelo ISS não consta da BDP o NIF dos beneficiários, verificando-se esta ausência, inclusivamente, em 576
pensões cujo primeiro processamento ocorreu em 2014. No que se reporta a estas últimas, a
Presidente do Conselho Diretivo do ISS veio informar que se trata de pensões de
sobrevivência devidas a menores, relativamente aos quais até há pouco tempo não era
obrigatória a inscrição na AT.
Esta relevante falha da informação residente na BDP importa o incumprimento pelo ISS
das obrigações previstas no artigo 119.º do código do IRS. Confrontada com a questão, a
Presidente do Conselho Diretivo do Instituto informou estarem a ser feitas diligências para
recolha dos NIF dos beneficiários, numa primeira fase internamente, recolhendo
informação residente em IDQ ainda não transposta para BDP e, numa segunda fase,
solicitando-a diretamente aos beneficiários, em sede de notificação da declaração anual de
rendimentos. Mais refere que “Atendendo ao atual quadro legal, e ao benefício de constarem dados corretos e completos em BDP, foi comunicado ao II-ASP que o NIF é de preenchimento
obrigatório em qualquer situação. Acresce que qualquer alteração de dados, para este grupo de
(…) pensionistas só será aceite se for introduzido o NIF”.
Em 48.273 pensões pagas diretamente pela CGA, mas com financiamento parcial do ISS, não existia na base de dados do ISS identificação do NIF. O ISS informou que, nestes
casos, a comunicação com a AT é da competência da CGA. Assim, foi solicitada à CGA
informação sobre o NIF de cada um dos respetivos beneficiários, bem como sobre se as
pensões estavam ou não ativas e, em caso negativo, sobre qual o facto e o meio que levou à 4
sua inativação. A CGA indicou a grande maioria dos NIF em causa, ficando por identificar
1 A data de óbito não é alterada por via da informação constante do ficheiro do IGFEJ, designadamente, se foi
introduzida manualmente por um utilizador do IDQ ou reconhecida pelo CNP anteriormente ao cruzamento com o
ficheiro do IGFEJ, ou se já foi objeto de introdução em IDQ por via do reconhecimento de óbito, eventualmente com
uma data diferente, mas indicada em anterior ficheiro do IGFEJ. 2 Nascidos entre 1905 e 1976.
3 Com datas de 29 de fevereiro em anos não bissextos, com datas de 31 em meses só com 30 dias ou com meses com
número superior a 12. 4 Para 367 pensões a CGA referiu que a informação prestada é “Sob reserva por divergência dos elementos para
identificação”.
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1os NIF para 158 pensões. Destas, 9 não tinham indicação do estado , 16 permaneciam
ativas, 17 tinham já sido canceladas e 116 tinham indicação de “Subscritor ativo”, verificando-se relativamente às mesmas que não têm valores processados e/ou pagos em
2014. Salienta-se, ainda, que em 37 das 116 pensões o campo referente ao nome do
beneficiário não se encontra devidamente preenchido, constando do mesmo a menção
“Caixa Geral de Aposentações” e a menção “Caixa Geral de Depósitos” num outro caso.
Com referência às supramencionadas 48.273 pensões, pôde igualmente constatar-se que,
em 31/12/2014, a CGA havia já cancelado 583 por motivo de óbito do beneficiário, sendo
que para 170 destes casos a informação proveio, entre 2003 e 2014, do IGFEJ.
Diferentemente, tais pensões permaneciam ativas na BDP da segurança social naquela
mesma data, não obstante a comunicação pelo IGFEJ àquela de idêntica informação.
2Em 2014 foram suspensas na segurança social 115.432 pensões por falecimento. Destas, 3
1.090 só foram suspensas 6 meses ou mais após a ocorrência do óbito. Por esta razão, foi
solicitada ao II informação sobre a data em que se verificou a comunicação pelo IGFEJ à
segurança social das datas dos óbitos, decorrendo da análise desta a existência de três tipos
de situações:
A comunicação pelo IGFEJ foi atempada, mas a integração da informação relevante
em IDQ e na BDP não foi imediata, tendo ocorrido em datas bastante posteriores (entre
6 meses e 6 anos).
A comunicação pelo IGFEJ da informação tem um grande desfasamento temporal
relativamente ao óbito, e a integração da informação em IDQ e em BDP é célere
(havendo 3 casos em que tal desfasamento se situa entre os 10 e os 13,5 anos).
O desfasamento temporal da comunicação pelo IGFEJ acumula com a demora na
integração pela segurança social da pertinente informação em IDQ e na BDP.
Em face dos constrangimentos existentes no cruzamento de dados do IDQ com o ficheiro proveniente do IGFEJ e das suas consequências ao nível da fidedignidade e atualidade da
informação residente em BDP relativamente a óbitos de beneficiários, foi feita uma consulta à 4
AT relativamente a 16.498 beneficiários com pensões ativas em 2014 e com idade igual ou
superior a 95 anos, cujo NIF estava devidamente registado na BDP. Destes, os beneficiários de
492 pensões haviam já sido registados como falecidos, entre 1993 e 2014, na AT, sendo a fonte
de informação relevante em 418 situações, o IGFEJ e, em 74, o conhecimento direto pelos
serviços tributários.
Dentro do universo de pensionistas cuja situação foi objeto da consulta à AT encontravam-se
os beneficiários de 252 pensões pagas diretamente aos beneficiários pela CGA, embora
parcialmente financiadas pela segurança social. Relativamente a estes beneficiários, que tinham
indicação de data de óbito pela AT, foi ainda solicitada informação à CGA sobre a sua
situação, decorrendo desta que todas as referidas pensões já tinham sido canceladas, entre 1990
e 2014, por motivo de falecimento, com exceção de uma, cancelada por motivo de casamento.
A informação do IGFEJ foi determinante para o cancelamento de apenas 11 destas pensões.
Como foi referido há casos em que o CNP toma conhecimento do óbito através da AT, designadamente quando esta, ao tratar rendimentos provenientes de pensões que lhe são
1 A CGA informou que não foi possível identificar por “Elementos para identificação insuficientes”.
2 Inclui ficheiros CNP e CGA.
3 830 do ficheiro CNP e 260 do ficheiro CGA.
4 16.246 pensões do CNP e 252 pensões da CGA.
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declarados pela segurança social, se depara com beneficiários cujo óbito já se encontra
registado nas suas bases de dados e que, por essa razão, já não podem ser beneficiários de
pensões. Nestas situações, a segurança social suspende a pensão com o código de “falta de prova de vida” e o beneficiário é notificado para “dar prova de vida”1. Nestes casos e nos casos de suspensão de pensão associada ao código “falecido por confirmar” só há lugar ao cálculo dos montantes pagos indevidamente após a confirmação do óbito pela SS.
No que tange aos procedimentos subsequentes à inserção de registo do óbito na BDP, constata-se que a pensão é automaticamente cessada, calculando a própria aplicação informática,
também de forma automática, o valor dos pagamentos indevidos, mas apenas nos casos em que
estes se circunscrevam a um período igual ou inferior aos últimos cinco anos. No caso de haver
pagamentos indevidos num período mais alargado, o cálculo já não é automático, mas manual.
Para o efeito, da BDP são mensalmente extraídas pelo II listagens com estas situações,
remetidas ao ISS para distribuição às mesmas equipas que têm a seu cargo a instrução dos
processos tendentes à atribuição e cálculo das pensões devidas aos beneficiários, bem como o
processamento mensal das pensões, com vista ao apuramento manual do valor dos pagamentos
indevidos. Salienta-se a ausência total de segregação de funções entre serviços que instruem o
processo de atribuição e cálculo da pensão e procedem ao seu processamento mensal e serviços
com competência para apuramento de valores indevidamente pagos aos beneficiários, situação
incompatível com um adequado controlo interno e potencialmente permissiva de situações de
fraude e corrupção.
2Da análise à informação remetida , constata-se que a grande maioria das diligências com vista à recuperação de valores das pensões cessadas em 2014, por falecimento, foi iniciada apenas
após o pedido de informação ao ISS no âmbito dos trabalhos do presente Parecer, com exceção 3
das situações em que a recuperação foi efetuada automaticamente através de débito direto .
Verificou-se ainda existirem grandes interregnos entre o desenvolvimento de uma diligência e 4
a subsequente . Numa análise à documentação de suporte às diligências realizadas para a
recuperação de valores, constata-se que os documentos instrutórios compilados não se mostram
completos em face da informação relevante registada na BDP, não evidenciam uma ordenação
definida e não são numerados nem rubricados, o que dificulta um adequado controlo interno.
Nesta área, o Tribunal continua a acompanhar as situações ilegais e irregulares relatadas nos Pareceres
CGE 2011 e 2012.
1 Cfr. Informação do CNP n.º 14/2013, de 3/05/2013, na qual recaiu o despacho do Vice-Presidente do ISS em
07/05/2013. 2 Diligências realizadas para a recuperação de pagamentos indevidos relativas a situações em que o período decorrido
entre a data da ocorrência do óbito e a data da cessação da pensão, em 2014, é superior a 6 meses e a situações de
pensões suspensas em 2013 por “falta de prova de vida”. 3 Situação que será objeto de análise no âmbito da auditoria que está em curso.
4 Por exemplo, para o NISS 11092443522/01, a pensão foi suspensa em outubro de 2013 e o pedido de vales de correio
para identificar o autor do levantamento só ocorreu em julho de 2015.
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13.2. O desemprego
13.2.1. Enquadramento geral
O desemprego, uma das eventualidades cobertas pelo Sistema de Segurança Social Português, assume
particular importância nos períodos em que o mercado de trabalho se contrai, como o que teve início
em 2008 e se vem prolongando, de forma mais ou menos evidente, até à atualidade.
1
Os gráficos seguintes espelham a dinâmica do mercado de trabalho em Portugal (evolução da 2
população empregada e desempregada ) no quinquénio iniciado em 2010.
Gráfico 11 – Taxas de emprego e taxas de desemprego Gráfico 12 – Taxas de desemprego por duração de procura
18,0%70,0% 63,8%
61,4% 60,6% 62,6% 16,0%
60,0% 54,6% 14,0%
12,0%50,0%
10,0%40,0%
8,0%
30,0% 6,0%
4,0%20,0% 15,5% 16,2%
10,8% 12,7%13,9%
2,0%
10,0% 0,0%
2010 2011 2012 2013 20140,0%
2010 2011 2012 2013 2014 Curta duração (até 11 meses) Longa duração (12 e mais meses)
Tx emprego Tx desemprego Tx desemprego total
Fonte: INE. Fonte: INE.
O universo da população desempregada, que evolui de 10,8% da população ativa residente, em 2010,
para 13,9% em 2014 (tendo o seu pico sido verificado em 2013, onde este indicador atingiu os 16,2%),
encontra-se influenciado pela diminuição da população residente em idade ativa que, no mesmo
período, sofreu um decréscimo (menos 3,7% durante o PAEF), pela dinâmica do mercado de trabalho
1 Fatores de vulnerabilidade dos indivíduos face ao mercado de trabalho: sexo, idade, baixos níveis de escolaridade e
formação, problemas de saúde, redes de contacto limitadas, forte enraizamento local/fraca mobilidade. Fatores de
vulnerabilidade do mercado de trabalho: desvitalização dos mercados locais de emprego/escassez de oferta ou oferta do
chamado mau emprego (precário, mal remunerado, desqualificante e sem perspetiva de desenvolvimento profissional e
pessoal). 2 Desempregado: individuo com idade compreendida entre os 15 e os 74 anos que, no período de referência, se
encontrava simultaneamente nas seguintes condições: não tinha trabalho remunerado nem qualquer outro; tinha
procurado ativamente um trabalho remunerado ou não durante o período de referência ou nas três semanas anteriores;
estava disponível para trabalhar num trabalho remunerado ou não. Empregado: individuo com idade mínima de 15 anos
que, no período de referência (período que antecede a recolha de informação do inquérito ao emprego, que
presentemente é mensal), se encontrava simultaneamente numa das seguintes situações: tinha efetuado trabalho de pelo
menos uma hora mediante o pagamento de uma remuneração ou com vista ao benefício ou ganho familiar em dinheiro
ou géneros; tinha um emprego, não estava ao serviço, mas mantinha uma ligação formal ao seu emprego; tinha uma
empresa mas não estava temporariamente ao trabalho por uma razão específica; estava em situação de pré reforma.
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1 2(criação/destruição de emprego) e bem assim pelas alterações legislativas e estatísticas ocorridas
durante o período observado.
A ligeira descida ocorrida em 2014 face a 2013, num contexto tendencialmente crescente pode não
refletir uma apreciação significativa do mercado de trabalho, mas estar influenciada por outros fatores,
como sejam a passagem dos desempregados de longa duração com idades superiores a 55 anos para a
situação de reformados ou os movimentos migratórios da população ativa residente que influenciam
positivamente o universo da população desempregada, por conta da diminuição ocorrida no indicador 3
de comparação .
Sustentados em informação disponibilizada pelo IEFP, os gráficos seguintes ilustram a capacidade do
mercado de trabalho na absorção ou não da população desempregada registada ao longo de 2014.
Gráfico 13 – Oferta de emprego no ano de 2014 Gráfico 14 – Procura de emprego no ano de 2014
1 000 000 1 000 000900 000
800 000 800 000
700 000600 000
600 000
500 000 400 000
400 000200 000
300 000
200 000 0
100 000 Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez
0 Indisponiveis temporariamente Empregados
Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez Ocupados Desemprego registado
Oferta de emprego Pedido emprego Desemprego registado Pedidos de emprego
Fonte: IEFP. Fonte: IEFP.
1 Redução do prazo de garantia para 12 meses, beneficiando os desempregados com menores carreiras contributivas;
redução do prazo máximo de concessão do Subsídio de Desemprego (SD) para 18 meses (com salvaguarda dos direitos
adquiridos); limitação do valor máximo do SD a 2,5 IAS; redução em 10% do valor do SD, decorridos 180 dias de
concessão; majoração em 10% do valor do SD nas situações em que ambos os membros do casal sejam titulares desta
prestação e tenham filhos a cargo (também para as famílias monoparentais); alargamento da proteção no desemprego
aos trabalhadores independentes economicamente dependentes de uma única entidade contratante (Decretos-Leis n.º
64/2012 e n.º 65/2012, de 15 de março, que procederam à alteração do regime jurídico de proteção no desemprego a
trabalhadores por conta de outrem). 2 Principais alterações estatísticas operadas pelo INE em 2012: familiares não remunerados deixaram de ser considerados
empregados; as pessoas a frequentar planos ocupacionais de emprego do IEFP passaram a ser consideradas
empregados; as pessoas ausentes do trabalho por mais de três meses passaram a ser consideradas empregadas se a
remuneração auferida for pelo menos metade da normal; as pessoas em regime de subemprego passaram a ser
consideradas empregadas; o universo de desempregados passou a ser delimitado entre os 15 e os 74 anos de idade. 3 Entre 2011 e 2014 a população ativa residente perdeu 197.899 indivíduos (saldo natural: menos 69.928; saldo
migratório: menos 127.971 indivíduos).
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13.2.2. Beneficiários de prestações de desemprego
Do universo da população desempregada apenas uma parte (pouco mais de 50%) foi alvo de apoios
institucionais. O quadro e gráfico seguintes ilustram a evolução do número de beneficiários de 1
prestações de desemprego durante o quinquénio iniciado em 2010 , que compara com o universo de
desempregados, e reflete os efeitos das políticas adotadas, as quais vieram, ao longo deste período,
redimensionando este universo.
Influenciada pelo contexto macroeconómico e pelas medidas adotadas durante o PAEF, verificou-se,
no período observado (2010-2014), uma diminuição do número de desempregados (menos 1,7%)
abrangidos por prestações de desemprego (menos 16,4% em termos homólogos), pese embora entre
2010 e 2013 este indicador tenha revelado um comportamento crescente (mais 17,5%), o mesmo
acontecendo durante o PAEF (mais 14,4%), evolução que não acompanha a do n.º de desempregados e
de desempregados registados nos centros de emprego no mesmo período. No quinquénio observado
estes indicadores revelaram-se tendencialmente crescentes (22,8% e 15,0%, respetivamente),
sobretudo até 2013, invertendo-se esta tendência em 2014, ano em que o número de desempregados e
o número de desempregados registados apresentaram recuos relevantes (menos 15,1% e menos 9,7%
respetivamente).
Quadro 29 – N.º de beneficiários de prestações de desemprego Gráfico 15 – População total desempregada vs universo no período 2010/2014 dos beneficiários de prestações de desemprego
(em milhares)
2010 2011 2012 2013 2014 900,0
800,0Sub. de desemprego 425,0 453,4 543,6 563,0 495,0
700,0Sub. social de desemprego 201,7 136,6 140,2 148,5 143,8
600,0 Inicial 108,9 69,6 62,2 47,8 37,3
500,0 Subsequente 92,7 66,9 77,9 100,6 106,4
400,0 Prolongamento 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1
300,0Total 626,7 590,0 683,8 711,5 638,9
200,0Nota incluída na fonte que divulgou os dados: Caso um beneficiário tenha lançamento
100,0por mais de um tipo de subsídio no ano, ele é contabilizado uma vez em cada subsídio.
Apenas são contabilizados beneficiários com lançamento cujo motivo tenha sido 0,0
"Concessão Normal". 2010 2011 2012 2013 2014
Fonte: II, IP - Estatísticas da Segurança Social, tendo sido utilizados os dados da desempregados beneficiários de prestações de desemprego
situação da base de dados em 01/02/2015 e extraídos em 25/05/2015.
1 Subsídio de desemprego: prestação pecuniária substitutiva do rendimento do trabalho perdido, determinada em função
da remuneração média de um período legalmente fixado, atribuída mensalmente ao individuo que, estando
involuntariamente desempregado, cumpra certos requisitos. Esta prestação não pode, em princípio, exceder 2,5 IAS
nem ser inferior a 1 IAS, com as exceções legalmente previstas. Subsídio social de desemprego: prestação pecuniária
substitutiva do rendimento do trabalho perdido, determinada em função da remuneração mínima do agregado familiar,
atribuída mensalmente ao individuo que, estando desempregado, não cumpra todos os requisitos para beneficiar do
subsídio de desemprego. Modalidades: (1) inicial, prestação social atribuída aos desempregados que não permaneceram
no mercado de trabalho tempo suficiente para preencherem o requisito do prazo de garantia necessário para que
obtivessem o direito ao subsídio de desemprego; (2) subsequente, prestação social atribuída, esgotado o prazo de
concessão do subsídio de desemprego; (3) prolongamento, a atribuir ao beneficiário que, à data do desemprego tenha
idade igual ou superior a 52 anos, até atingir a idade de acesso à pensão de velhice antecipada; todos sujeitos a
ponderação da condição de recursos do agregado familiar.
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13.2.3 Prestações de desemprego médias mensais
A evolução dos valores das prestações com Subsídio de Desemprego (SD) e Subsídio Social de
Desemprego (SSD) no quinquénio 2010-2014 é a que consta do quadro seguinte.
Quadro 30 – Valor médio mensal processado com SD e SSD por beneficiário no período 2010/2014
(em euros) 600,0
Prestações de desemprego 2010 2011 2012 2013 2014 500,0
Subs. desemprego 548,4 564,3 565,5 534,8 509,1
Subs. social desemprego inicial 353,1 421,5 415,7 379,4 382,4 400,0
Subs. social desemprego 363,3 423,4 419,7 407,3 397,1 300,0
subsequente
Subs. social desemprego 200,0359,2 381,9 373,1 374,9 387,2
prolongamento 100,0
Total 493,0 537,9 541,4 513,4 490,0 0,0
Nota incluída na fonte que divulgou os dados: Caso um beneficiário tenha lançamento por 2010 2011 2012 2013 2014
mais de um tipo de subsídio no ano, ele é contabilizado uma vez em cada subsídio. Apenas
são contabilizados beneficiários com lançamento cujo motivo tenha sido "Concessão Sub desemprego
Normal". Sub social desemprego InicialSub social desemprego subsequente
Fonte: II, IP - Estatísticas da Segurança Social, tendo sido utilizados os dados da Sub social desemprego prolongamento
situação da base de dados em 01/02/2015 e extraídos em 25/05/2015.
A prestação média relativa ao “subsídio de desemprego” manteve uma tendência decrescente no quinquénio observado, tendo evoluído de € 548,4 em 2010 para € 509,1 em 2014. Este comportamento reflete as alterações legislativas introduzidas ao longo do período de vigência do PAEF, as quais foram
no sentido de tornar mais apelativo o retorno ao mercado de trabalho, limitando os direitos dos
beneficiários, ao mesmo tempo que continham a despesa com prestações sociais dentro de limites mais
consentâneos com a expansão do universo, esta decorrente da retração do mercado de trabalho e com a
necessidade de contenção da despesa pública.
Já a prestação média relativa ao “subsídio social de desemprego” revelou uma tendência crescente no quinquénio, em todas as suas vertentes, inicial, subsequente e prolongamento. Também aqui é visível
uma inflexão da tendência evolutiva em 2013 e 2014, efeito das referidas alterações legislativas.
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(em euros)
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13.2.4. Despesa com prestações de desemprego
Quadro 31 – Evolução da despesa com prestações de desemprego e apoio ao emprego
120,0%
(em milhões de euros) 100,0%
Prestações de desemprego 2010 2011 2012 2013 2014 80,0%
60,0%Subsídio de desemprego 1.524,5 1.565,9 1.992,7 2.073,4 1.648,1
Subsídio social de desemprego 426,7 278,5 326,3 326,6 300,7 40,0%
Outras prestações 269,9 259,4 274,0 337,7 289,9 20,0%
Idemn. Compensatórias por 0,0%56,9 56,2 69,6 77,9 60,3 2010 2011 2012 2013 2014
salários em atraso (SD) Outras prestações 12,2% 12,3% 10,6% 12,3% 12,9%Subsídio social de desemprego 19,2% 13,2% 12,6% 11,9% 13,4%
Idemn. Compensatórias por 0,9 0,6 0,7 0,5 0,3 Subsídio de desemprego 68,6% 74,4% 76,8% 75,7% 73,6%
salários em atraso (SSD)
2 500,0 680,0Complemento de desemprego 95,1 85,7 93,0 76,5 48,4
660,0
Garantia Salarial 110,4 112,5 100,2 174,2 176,2 2 000,0 640,0
Compensação salarial 5,6 4,0 10,4 8,1 4,5 620,01 500,0
600,0
Programas ocupacionais 1,1 0,2 0,1 0,0 0,0 580,0
1 000,0
PEPS 0,0 0,3 0,0 0,0 0,0 560,0
Incentivo à Aceitação de Ofertas 500,0 540,00,0 0,0 0,1 0,5 0,1 520,0
de Emprego 0,0 500,0
2010 2011 2012 2013 2014Total 2.221,1 2.103,8 2.593,0 2.737,7 2.238,7 Subsídio de desemprego 1 524,5 1 565,9 1 992,7 2 073,4 1 648,1
N.º benef. de Sub.582,6 553,2 638,3 654,9 583,5
Desemprego
Nota: As parcelas relativas aos "Programas Ocupacionais" e ao "Incentivo à Aceitação de Ofertas de Emprego" estão incluídas no "Subsídio de Desemprego" nos mapas de
execução orçamental do ponto 12.2.2.3 - Despesas.
Fonte: CSS 2010 a 2014 e SIF.
A despesa com prestações de desemprego e apoio ao emprego totalizou, em 2014, € 2.238,7 M, valor próximo do registado em 2010 (€ 2.221,1 M), repartidos entre “subsídio de desemprego” (73,6%), “subsídio social de desemprego” (13,4%) e “outras prestações” (12,9%). Estas despesas apresentaram-se tendencialmente crescentes (mais 0,8%) no quinquénio, embora evidenciando ritmos de crescimento
bastante diferenciados ao longo do período, com um crescimento acentuado entre 2010 e 2013 (mais
23,3%; mais 6,4% durante o PAEF) e um recuo entre 2013 e 2014 (menos 18,2%), comportamento
consistente com a evolução da economia no mesmo período e com a evolução do n.º de 1
desempregados subsidiados .
Em detalhe, as despesas com “subsídio de desemprego” que, em 2014, ascenderam a € 1.648,1 M, evidenciaram, no quinquénio considerado, igualmente uma tendência evolutiva crescente (mais 8,1%)
mais relevante entre 2010 e 2013 (mais 36,0%), tendo recuado, entre 2013 e 2014, 20,5%. Durante o
PAEF estas despesas expandiram-se 5,2%. De referir que as prestações sociais substitutivas do
rendimento do trabalho viram o quadro legal que as regula substancialmente alterado durante o
período observado, tendo tais alterações produzido impactos relevantes neste tipo de despesas,
mormente as relativas a prazos de garantia, prazos de atribuição e introdução de tetos máximos na
formação do valor da prestação.
Já as despesas com “subsídio social de desemprego” (€ 300,7 M, em 2014) que apresentaram uma tendência crescente durante o PAEF (mais 8,0%) recuaram durante o quinquénio observado (menos
29,5%) e, bem assim, entre períodos homólogos - 2014/2013 (menos 7,9%), beneficiando do efeito do
reforço da aplicação da condição de recursos às prestações sociais de caráter não contributivo.
1 Mais 1,9% no quinquénio, mais 8,3% durante a vigência do PAEF, mais 13,5% entre 2010 e 2013 e menos 10,2% entre
períodos homólogos.
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(em milhões de euros)
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Nas outras prestações de desemprego que evidenciaram uma tendência crescente até 2013 (mais
25,1%), invertendo essa tendência em 2014 (menos 14,2%), destacaram-se as despesas relativas à
“ ”1garantia salarial que aumentaram 59,6% no quinquénio observado, tendo atingido os € 176,2 M em 2014 e representaram a maior fatia destas despesas, cerca de 60,8%, as “indemnizações compensatórias por salários em atraso” respeitantes ao “subsídio de desemprego” que, em 2014, representaram 20,8% destas prestações (€ 60,3 M), tendo-se expandido no quinquénio 5,9%, 36,9% até 2013, invertendo a tendência crescente em 2014 com um decréscimo de 22,6% em termos homólogos e as relativas ao
“ 2complemento de desemprego” , (€ 48,4 M, em 2014), com uma tendência decrescente ao longo de todo o período observado, menos 49,1% e menos 36,8% em termos homólogos (2014/2013).
Das medidas direcionadas à flexibilização do mercado de trabalho (revisão e reforço das políticas
ativas de emprego), merece destaque a criação de estágios profissionais financiados pelo IEFP, apoios
destinados ao emprego, mas que influenciaram diretamente as prestações de desemprego, dada a sua
relevância, mormente a partir de 2012 (Gráfico 16).
Gráfico 16 – Evolução da despesa com prestações de desemprego e Estágios
3 000,0 300,0
2 500,0250,0
2 000,0200,0
1 500,0
150,01 000,0
100,0500,0
0,0 50,02012 2013 2014
Subs. Desemprego 0,0
Estágios Profissionais Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez
Subs. Social Desemp e Compl. Desemprego 2011 2012 2013 2014
Fonte: IEFP e IGFSS. Fonte: IEFP.
800 000 80 000 35 000
700 000 70 000 30 000
600 000 60 00025 000
500 000 50 00020 000
400 000 40 000
15 000300 000 30 000
10 000200 000 20 000
100 000 10 000 5 000
0 0 0Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez
2013 Desemprego registado 2014 Desemprego registado 2013 Total saídas 2014 Total saídas
2013 Estágios 2014 Estágios 2013 Colocação na entidade 2014 Colocação na entidade
Fonte: IEFP. Fonte: IEFP.
Acresce referir que a redução dos níveis de despesa com prestações de desemprego verificada em 2014
(apenas a despesa com garantia salarial sofreu um aumento entre períodos homólogos) foi, em grande
1 Prestações destinadas ao pagamento das dívidas das entidades empregadoras aos seus trabalhadores, quando aquelas
não as podem pagar por estarem em situação de insolvência ou em situação económica difícil, asseguradas pelo Fundo
de Garantia Salarial. 2 Corresponde à diferença entre o valor do subsídio de desemprego calculado nos termos legais e o montante mínimo
legalmente estabelecido (IAS).
345
(em milhões de euros)(N.º desemprego registado no IEFP)
(N.º de abrangidos pelos estágios profissionais)
(em milhões de euros)
(em número)
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360
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
medida, compensada pela criação de estágios profissionais financiados pelo IEFP, componente que
pressiona a despesa da segurança social por via das políticas ativas de emprego que sofreram um
acréscimo de 8,7%, face ao período homólogo anterior (2014/2013), contribuindo, assim,
positivamente para a dinamização do mercado de trabalho, designadamente na parte que respeita à 1
criação de emprego por conta de outrem, que apresentou um crescimento de 1,6% em 2014 , que
compara com uma queda de 2,6% para o conjunto do ano de 2013.
Esta substituição, que tem o mérito de manter no mercado de trabalho uma parte da população ativa
desempregada, ainda que com índices de precariedade elevados, aspeto que decorre da própria
natureza dos estágios profissionais, não se cuidando aqui de levar em conta a taxa de integração desta
população na vida ativa após a finalização do estágio (em 2013 apenas 22,0% e em 2014, 32,6%), ao
mesmo tempo que produz algum alívio nos custos de trabalho assacados ao setor privado da economia,
terá também o demérito de pressionar negativamente a massa salarial deste setor, com consequências
diretas na arrecadação da receita contributiva.
13.2.5. Financiamento
Em 2014, da despesa com prestações de desemprego, 84,4% (€ 1.889,6 M) foram financiados pelo sistema previdencial – repartição e os restantes 15,6% (€ 349,1 M) pelo sistema de proteção social de cidadania - subsistema de solidariedade.
Quanto ao financiamento das prestações de desemprego suportadas pelo sistema previdencial
repartição, no quinquénio em observação, apenas os anos de 2012 e 2013 apresentaram necessidades
de financiamento, as quais totalizaram € 516,2 M, compensados pelos excedentes verificados nos anos de 2010, 2011 e 2014 (€ 835,4 M).
Quadro 32 – Financiamento das prestações de desemprego do sistema previdencial - repartição
2 500,0 400,0
(em milhões de euros) 300,02 000,0
200,0
2010 2011 2012 2013 2014 100,0
1 500,0Contribuições 1.996,2 2.035,3 1.936,9 1.987,6 2.021,0
0,0
Receitas cessantes 46,3 38,2 34,7 32,9 26,8 1 000,0
-100,0
Desemprego e apoio ao emprego 1.699,3 1.739,6 2.173,7 2.334,6 1.889,6 -200,0
Necessidade de Financiamento -343,3 -333,8 202,1 314,0 -158,3 500,0-300,0
Nota: O subsídio de desemprego inclui as parcelas relativas aos "Programas Ocupacionais" e ao "Incentivo 0,0 -400,0à Aceitação de Ofertas de Emprego". 2010 2011 2012 2013 2014
Contribuições Receitas cessantes
Desemprego e apoio ao emprego Necessidade de Financiamento
Fonte: CSS/2010 a CSS/2014.
Em detalhe cabe ainda referir:
Que as despesas relativas a “indemnizações compensatórias por salários em atraso” que integraram valores de subsídio de desemprego (€ 60,3 M) e de subsídio social de desemprego (€ 0,3 M) atribuídos a beneficiários que ficaram na situação de desemprego não por despedimento da
entidade empregadora mas por suspensão do contrato de trabalho com fundamento em não
pagamento pontual da retribuição, nos termos do artigo 25.º da Lei n.º 105/2009, de 14 de
1 www.ine.pt – inquérito ao emprego, 4.º trimestre de 2014 e 4.º trimestre de 2013.
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(em milhões de euros)
(Necessidade de Financiamento do Previdêncial em milhões de euros)
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Tribunal de Contas
setembro, foram financiadas na sua totalidade pelo sistema previdencial - repartição, quando a
que diz respeito ao subsídio social de desemprego deveria ter integrado as despesas do sistema
de proteção de cidadania - subsistema de solidariedade, cujo financiamento é assegurado pelo
OE.
Que o sistema previdencial - repartição vem beneficiando, desde 2011, de montantes transferidos pelo OE para financiar as situações enquadráveis no artigo 98.º N do Código do
Processo do Trabalho, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 295/2009, de 13 de outubro
(pagamento de retribuições intercalares, pelo Estado, devidas aos trabalhadores após o decurso
de 12 meses desde a apresentação, pelos mesmos, junto do tribunal competente, de declaração
de oposição ao despedimento até à notificação da decisão de 1.ª instância), no valor total de
€ 1 7,8 M, as quais não tiveram qualquer execução . Esta matéria foi objeto de análise no PCGE/2013, tendo o ISS alegado, como motivos para a ausência de execução de despesa
naquela rubrica, dificuldade na identificação das situações enquadráveis nesta disposição legal
em virtude das decisões dos tribunais não serem claras, motivo pelo qual foi proferida
recomendação no sentido do estabelecimento de procedimentos de articulação entre os 2
Tribunais e o ISS que promovam a célere identificação destas situações por parte do ISS .
13.2.6. Atribuição de prestações de desemprego – Análise procedimental
Foi realizada uma ação de verificação a prestações de desemprego atribuídas pelo Centro Distrital de
Coimbra do ISS, constituída por uma amostra de 149 beneficiários com prestações de desemprego em 3
pagamento em 2014. Da análise empreendida resultou o seguinte:
Continuam a não ser considerados, para efeitos de aferição dos prazos de garantia e do cálculo da remuneração de referência no âmbito das prestações de desemprego, períodos em que
ocorreram sobreposições de registo de remunerações de trabalho e de registo de remunerações
de equivalência, sempre que a soma do número de dias dos dois tipos de registo é, no mesmo
mês, igual ou superior a 32 dias. Nestes casos, não são considerados, no mês em causa,
quaisquer registos, o que é suscetível de diminuir o montante da prestação devida ao
beneficiário. Não se encontra implementada uma rotina que permita a deteção, automática ou
manual, periódica, de todas estas situações, não obstante as situações pontualmente detetadas
serem objeto de diligências com vista à regularização das respetivas prestações. Tal facto
implica, em situações não regularizadas, um prejuízo para os beneficiários, para além de
consubstanciar um tratamento desigual dos mesmos, sem justificação atendível.
Continuaram, igualmente em 2014, a ser pagas prestações de desemprego cuja remuneração líquida de referência, calculada até 3/5/2013, é superior à devida, gerando pagamentos
indevidos, por aplicação a todos os beneficiários, independentemente da natureza jurídica dos 4
seus vínculos laborais, da tabela de IRS aplicável aos trabalhadores da administração pública .
Na amostra analisada, detetou-se a existência de 33 prestações em que a taxa de IRS aplicada
para cálculo da remuneração de referência foi inferior à devida, com o inerente cálculo do valor
da prestação a superar o montante legalmente devido ao beneficiário.
1 Foram transferidos do OE € 2,5 M, € 2,5 M, € 1,4 M e € 1,4 M, em 2011, 2012, 2013 e 2014, respetivamente.
2 Recomendação 79 – PCGE/2013, disponível em www.tcontas.pt.
3 A presente análise não tem por escopo o apuramento de eventuais pagamentos indevidos e as inerentes eventuais
responsabilidades financeiras, os quais serão tratadas em sede de processo de auditoria em curso. 4 Para maiores desenvolvimentos, cfr. ponto 13.2.2.4 do Parecer sobre a CGE de 2013, disponível em www.tcontas.pt.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Em duas situações o valor calculado das prestações de desemprego foi inferior ao legalmente devido aos beneficiários, porquanto não se encontravam, à data do cálculo, registadas na
aplicação informática algumas Declarações de Remuneração (DR), as quais só posteriormente
viriam a ser registadas. O valor das prestações em causa foi corrigido na sequência do trabalho
de campo desenvolvido, tendo o beneficiário sido notificado do novo valor do subsídio e da
data em que lhe iriam ser pagos os montantes em falta. Aos utilizadores da aplicação
informática de desemprego é permitida a introdução de dados sobre remunerações auferidas no
estrangeiro por trabalhadores migrantes, relevantes para a atribuição e para a determinação das
prestações de desemprego a que estes têm direito em virtude de convenções internacionais. A
inexistência de segregação das funções entre o registo dos mencionados dados e a instrução do
processo de atribuição e definição do montante devido aos beneficiários prejudica o adequado
controlo interno nesta matéria, permitindo a ocorrência de situações de fraude e de corrupção.
A aplicação informática do desemprego, na qual se processa a instrução e o deferimento das prestações, contém dois campos de cujo preenchimento decorre o deferimento informático das
prestações de desemprego. Um desses campos destina-se aos colaboradores que procedem à
instrução do processo e, em face das validações automáticas, deveriam propor o seu
deferimento (campo “Utilizador_instrutor”); outro destina-se à confirmação do deferimento por dirigente com competência própria, delegada ou subdelegada para o efeito (campo
“Utilizador_Decisor”). As diferentes designações destes campos e o facto de serem identificáveis, em cada momento, os dirigentes com competência para o deferimento de
prestações, implicaria que só estes pudessem preencher o campo que lhes está reservado,
devendo os perfis de acesso dos restantes utilizadores inviabilizar qualquer possibilidade de
serem estes a, na prática, deferir as prestações. Não é, porém, o que acontece. Analisada a
aplicação no que se refere aos processos da amostra, constata-se que qualquer colaborador
investido de funções meramente instrutórias acede ao campo “Utilizador_Decisor” e defere a atribuição de prestações de desemprego, sem que possa demonstrar-se a existência de uma
revisão dos pressupostos por parte do dirigente competente.
Existe um documento em suporte papel de proposta de deferimento, submetida a um dirigente
para autorizar o deferimento da prestação. Contudo, por vezes, este documento é autorizado em
data posterior àquela em que a prestação é informaticamente deferida e reconhecida como tal,
designadamente para efeitos de emissão também informática e automática da notificação do
deferimento ao beneficiário, notificação que é impressa com assinatura digitalizada do
dirigente com competência para o efeito, podendo, por essa razão, ser enviado sem passar pelo
controlo de quem o subscreve.
A situação descrita, para além de configurar uma total ausência de segregação de funções entre
instrução de processos e o seu deferimento, que tem sempre subjacente uma revisão do trabalho
de instrução, não contribui para um controlo adequado da atribuição de prestações de
desemprego e permite a ocorrência de situações de fraude e corrupção que podem revelar-se de
difícil deteção.
Nesta área, o Tribunal continua a acompanhar as situações ilegais e irregulares relatadas nos Pareceres
sobre as CGE de 2012 e 2013.
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Tribunal de Contas
13.3. Património financeiro
13.3.1. Comportamento dos mercados financeiros
1
Em 2014 a diminuição dos défices públicos e o controlo da dívida dos Estados europeus continuaram
prioritários, mas surgiram sinais de que serão necessárias outras políticas, para além da monetária, 2
para estimular o crescimento . Em Portugal, o PIB aumentou 0,9% em volume, apoiado na procura 3
interna: após três anos em queda, o consumo e o investimento voltaram a crescer . A balança
comercial voltou aos défices, pelo que o contributo da procura externa líquida foi negativo. O crédito 4
concedido à economia diminuiu e o banco de fomento manteve-se inoperacional.
A economia mundial cresceu 3,4%, registando 1,8% nas economias avançadas (1,1% em 2013),
devido principalmente ao comportamento dos EUA (2,4%) e Reino Unido (3%), pois a Zona Euro
manteve a diminuição do produto (em 0,5%) e o Japão acompanhou-a (0,1%). Nas economias
emergentes o crescimento desacelerou para 4,6% (5,0% em 2013). O comércio mundial manteve o
ritmo de crescimento de 2013 (3,3%) mas com as economias avançadas a aumentar as exportações e
importações e as economias emergentes em sentido inverso. A evolução dos preços no consumidor
manteve-se em níveis historicamente baixos, com destaque para a redução da taxa de inflação na Zona 5
Euro (para 0,4%), onde as medidas do BCE para aumentar a liquidez na economia e conduzir a
variação dos preços para próximo de 2% não estão a gerar o impacto desejado, mantendo-se o risco de 6
deflação . Nas economias emergentes a taxa de inflação também atingiu mínimos (5,1%).
No mercado da dívida pública, a yield dos títulos das maiores economias registou quebras relevantes, 7
nomeadamente nos EUA, na Alemanha e no Reino Unido . Dentro da Zona Euro, verificou-se a 8
mesma tendência, com destaque para os países do Sul, mais afetados pela crise da dívida . O spread
face ao Bund diminuiu na maioria dos países, mas aumentou nos EUA, Reino Unido e, mais
ligeiramente, na França. Já nas ações, os maiores índices apresentaram performances substancialmente
inferiores às de 2013, ainda assim melhor nos EUA e Japão, com valorizações de 11,4% no S&P500,
17,9% no Nasdaq 100 e 8,1% no Topix Index. O Stoxx Europe600 valorizou 4,4% e o DAX (Alemanha)
2,7%, mas o CAC 40 (França) perdeu 0,5% e o FTSE100 (Reino Unido) 2,7%. O PSI20 sofreu uma
quebra de 26,8%, situando-se entre os piores desempenhos a nível internacional.
1 O défice na Zona Euro baixou para 2,6%. A Alemanha registou um superavit de 0,3% (acompanhada pelo Luxemburgo
e Estónia). Com défice acima de 3%, para além dos países que beneficiaram de ajuda externa (8,9% no Chipre, 7,2%
em Portugal, 5,9% em Espanha, 3,9% na Irlanda e 3,6% na Grécia), encontramos a França (3,6%), a Eslovénia (5,0%),
a Finlândia (3,3%) e a Bélgica (3,1%). A Itália registou um défice de 3,0%. Este desempenho compara com os défices
de 4,1% nos EUA, de 7,3% no Japão e de 5,7% no Reino Unido (Fonte: FMI e Eurostat). 2 Por exemplo, o Plano Juncker, que foi apresentado em novembro de 2014, previa investimentos de € 315.000 M.
3 O consumo aumentou 1,6%, sendo que o privado cresceu 2,2% e o público caiu pelo quinto ano, desta vez 0,5%. A
formação bruta de capital fixo cresceu 5,5% (Fonte: INE). 4 O ano de 2014 foi o quarto seguido de queda nos empréstimos concedidos pelo setor financeiro: 7,9% às empresas e
3,8% às famílias (Fonte: BdP). 5 O BCE baixou a taxa de juro de referência para 0,15% em junho e 0,05% em setembro, ao mesmo tempo que reduziu a
taxa de juro do crédito overnight (para 0,4% e 0,3%) e passou a cobrar pelos depósitos overnight (primeiro 0,1% e
depois 0,2%), entre outras medidas de incentivo à concessão de crédito à economia (Fonte: BCE). 6 A taxa de inflação caiu de forma generalizada nos países da Zona Euro e foi mesmo negativa na Espanha, em Portugal,
na Grécia e na Eslováquia. (Fonte: FMI). 7 A 10 anos, a yield passou de 2,973 para 2,175 nos EUA, de 1,955 para 0,534 na Alemanha e de 3,037 para 1,793 no
Reino Unido (Fonte: WSJ). 8 Em Portugal, a yield dos títulos a 10 anos baixou de 5,982 para 2,666, em Itália de 4,215 para 1,862 e em Espanha de
4,222 para 1,673 (Fonte: WSJ).
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
13.3.2. Desempenho do Fundo de Estabilização
13.3.2.1. Valor acrescentado
1
Em 2014, o Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS) aumentou 15,4%
(€ 1.805 M), valendo € 13.504 M a 31 de dezembro. No mesmo período, reduziu a volatilidade, para 3,7%, e a rotação da carteira, para 1,07.
2
O valor acrescentado em cada ano resulta das transferências e da gestão e evolução do mercado. No
final de 2001 o FEFSS acumulava € 3.799 M e a sua evolução anual pode observar-se no Gráfico 17.
Gráfico 17 – Evolução do valor do Fundo
13 50413500
12000 11 699
10 944
10500
9 407 9 638 8 872
90008 339
7 5607500
6 640 7 346 7 349 7 4297 046 7 3436 176 6 822 6 075
6000 5 7795 428 6 306
4 7175 214
4500 4 3503 799 4 404 4 434 4 440 4 580 3 599
3 988
3000 3 176 2 584 2 5922 346 1 5302 060 2 033
1 7361 345
1500623 729 1 025 2 069107 106 296 286
552 1 7251 092
617 813 80 415 321 391
323 634 516 75129730 6 141 -313 223 3 3 80
-1 063
-1500
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
FEFSS Dotações (acumulado) Gestão da carteira (acumulado) Dotações (ano) Gestão da carteira (ano) FFoonnttee:: IIGFFCCSSSS. .
Até 2003 e entre 2007 e 2011, a transferência de saldos excedentários do Sistema Previdencial e das
receitas provenientes de alienação de património foi preponderante, com um máximo de € 1.091,9 M em plena crise financeira (2008), servindo para esbater a primeira situação de perda de valor
proveniente da gestão da carteira. Entre 2004 e 2006 as transferências foram pouco relevantes face ao
contributo da gestão e em 2012 e 2013, num contexto de forte pressão sobre as prestações sociais e
contribuições, foram mesmo insignificantes. Em 2011, o impacto da crise nas dívidas soberanas e a
consequente desvalorização no mercado da dívida pública portuguesa originou perdas superiores a mil
milhões de euros, mas foi também a recuperação do seu valor a grande responsável pelos contributos
da gestão nos anos seguintes. Neste processo, o valor do Fundo é muito influenciado pela variação de
valias potenciais, sendo que as elevadas taxas de juro daquelas emissões de dívida nacional podem
traduzir-se em rendibilidades elevadas.
1 O FEFSS, criado em 1989 com uma dotação de € 216,0 M, constitui um património autónomo afeto à capitalização
pública de estabilização, sob gestão do IGFCSS. Visa contribuir para o equilíbrio e sustentabilidade do sistema
previdencial, gerando um montante equivalente ao pagamento de dois anos de pensões. A sua forma de financiamento
encontra-se definida na LBSS, sendo que o artigo 107.º da LOE de 2014 determina a transferência para o Fundo dos
saldos anuais do Sistema Previdencial e das receitas da alienação de património. 2 O IGFSS transfere para o FEFSS os montantes que resultem das fontes de financiamento definidas, pelo que entradas
de capital ocorrem ao longo do ano, passando a integrar os recursos passíveis de gerar valor pela gestão da carteira.
350
(em milhões de euros)
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365
Tribunal de Contas
No final de 2014, os rendimentos e valias gerados desde a constituição do FEFSS atingiram € 6.075 M (45% do total). O valor acrescentado em 2014 encontra-se desagregado no Quadro 33, onde se percebe
que as Dotações (entradas de capital) aumentaram substancialmente face aos dois anos anteriores, para
€ 1 79,6 M .
Quadro 33 – Desagregação do valor acrescentado à carteira
(em milhões de euros)
Descrição 2012 2013 1T 2014 2T 2014 3T 2014 4T 2014 2014
1. Entradas de capital (a) 2,8 3,4 1,7 1,2 3,4 73,3 79,6
2. Valor acrescentado pela gestão (2.1 a 2.5) (b) 2.069,0 751,4 780,1 310,7 377,0 257,6 1.725,3
2.1 Rendimentos 321,6 356,8 30,9 153,7 -12,5 64,7 236,8
2.2 Mercado Monetário Líquido 7,1 267,1 6,5 3,4 1,8 3,7 15,5
2.3 Valias Realizadas 200,9 -21,3 12,2 61,9 63,7 157,1 294,9
2.4 Juro corrido -15,1 2,1 63,4 -70,5 76,7 -10,6 59,1
2.5 Variação das Valias potenciais 1.554,4 146,7 667,0 162,2 247,3 42,7 1 119,1
3. Δ Total (1+2) 2.071,7 754,8 781,8 311,8 380,4 330,9 1.805,0
(a) Dotações provenientes do IGFSS e que constituem receita do FEFSS de acordo com o estipulado na LBSS.
(b) Resultados da gestão dos ativos da carteira, que incluem as dotações entradas ao longo do ano.
Fonte: IGFCSS.
2
A variação das valias potenciais destaca-se das demais componentes, tendo somado € 1.119 M (62% do valor acrescentado líquido). No entanto, deve ter-se em consideração a sua natureza específica e o
potencial de distorção que pode introduzir nas análises de desempenho e rendibilidade, uma vez que as
oscilações de valor de mercado dos títulos originam impactos elevados no valor da carteira sem que,
por um lado, exista necessariamente um papel determinante por parte da entidade gestora e, por outro, 3
se venham a traduzir em valias efetivas . Também relevantes mostraram-se as valias realizadas
(€ 4 294,9 M), que no ano anterior tinham sido negativas, e os rendimentos obtidos , estes baixando face aos anos anteriores (para € 5 236,8 M). Os juros corridos ascenderam a € 59,1 M e os ganhos imputados
6ao mercado monetário líquido ficaram em € 15,5 M.
1 Sendo € 6,9 M de alienação de imóveis (cerca do dobro do valor conseguido no ano anterior) e € 72,8 M de saldos do
Sistema Previdencial, relativos aos anos de 2008 e 2009. 2 Variação líquida da diferença entre preço de mercado de um ativo num determinado momento e o seu custo de
aquisição, traduzindo o ganho ou perda que se obteria com a sua alienação ao valor corrente de mercado. 3 Importa referir que a contabilização das valias potenciais resulta da adoção da regra do justo valor na avaliação dos
ativos financeiros, que tem suporte nas regras contabilísticas aplicáveis a ativos em que não exista intenção de detenção
até à maturidade. À gestão cabe o mérito da seleção dos títulos a adquirir, a manter e a vender. Todavia, a entidade
gestora estava obrigada a adquirir títulos da dívida pública portuguesa até ao máximo de 90% da carteira (Portaria n.º
216-A/2013, 2 julho), advindo desta componente o essencial das valias potenciais positivas aqui refletidas. A sua
efetiva realização depende, nomeadamente, da existência de liquidez no mercado e, uma vez que as vendas implicam, à
luz da referida Portaria, novas aquisições, a análise do mérito da gestão terá de ter em conta as alternativas de
investimento que se colocam entre o momento da aquisição e a data do reembolso. 4 Juros de depósitos a prazo, cupões de títulos de rendimento fixo, diferença entre juro corrido em operações de venda e
operações de compra, acertos associados ao encerramento de forwards e dividendos de títulos de rendimento variável. 5 Diferença entre o juro corrido dos títulos em carteira na data n e o juro corrido dos títulos em carteira na data n-1.
6 Juros de depósitos à ordem, ajustes diários em contratos de futuros (mais e menos-valias) e despesas/receitas diversas.
351
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
13.3.2.2. Composição da carteira
Os ativos que constituem o FEFSS são apresentados no Quadro 34, que resulta do tratamento da
informação disponibilizada pela entidade gestora, combinando informação tratada na ótica de gestão 1
da carteira com a que resulta da sujeição a limites regulamentares .
Quadro 34 – Composição e variação homóloga dos ativos da carteira
(em milhões de euros)
2013 2014 Variação homóloga
Descrição Valor Peso (%) Valor Peso (%) Valor %
Dívida Garantida pelo Estado Português (a) 6.767,8 57,8 10.134,1 75,0 3.366,3 49,7
Obrigações do Tesouro (OT) 5.312,1 45,4 8.972,4 66,4 3.660,4 68,9
Não emitida pelas Administrações Públicas 18,1 0,2 21,6 0,2 3,5 19,5
Bilhetes do Tesouro (BT) 1.437,7 12,3 1.140,1 8,4 -297,6 -20,7
Dívida pública estrangeira (a) (b) 2.488,1 21,3 1.336,0 9,9 -1.152,0 -46,3
Dívida Privada (a) 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 ―
Ações (b) 1.825,1 15,6 1.470,7 10,9 -354,4 -19,4
Fundos de Investimento Mistos 1,8 0,0 0,8 0,0 -1,0 -55,7
Imobiliário 169,3 1,4 163,9 1,2 -5,4 -3,2
Reserva Estratégica 74,2 0,6 20,1 0,1 -54,1 -72,9
Liquidez 371,7 3,2 377,9 2,8 6,2 1,7
Provisões e Impostos a Receber 0,9 0,0 0,3 0,0 -0,7 -71,0
Total 11.699,0 100,0 13.504,0 100,0 1.805,0 15,4
(a) Inclui juros corridos.
(b) Inclui futuros e valias potenciais de forwards afetas à cobertura de posições
Fonte: IGFCSS.
Em 2014, o valor aplicado em Dívida Garantida pelo Estado Português aumentou 49,7%, atingindo 2
75% da carteira , mais 17,2 p.p. que no ano anterior. Para além do reforço da aquisição de OT, o
aumento é também explicado pela valorização dos títulos no mercado, que, no seu conjunto, ficaram
€ 3 1.214,9 M acima do valor de reembolso , pela primeira vez nos últimos anos.
Com € 1.953,7 M em aquisições líquidas de dívida pública portuguesa, teve-se, por contrapartida, a redução de outras componentes (as entradas de capital foram de apenas € 79,6 M). Assim, acelerou-se o desinvestimento em dívida pública estrangeira, que registou uma redução de 46,3% em termos
homólogos, para € 1.336,0 M, representando 9,9% do total (face a 21,3% em 2013).
Também o valor do Fundo aplicado em ações diminuiu 19,4%, para € 1.470,7 M, e o peso na carteira caiu para 10,9% (chegou a valer 23,2% no final de 2010). Na Europa estavam aplicados € 322,5 M,
1 O IGFCSS gere como Liquidez determinados ativos de dívida (pública e privada) e fundos que, para verificação dos
limites à composição da carteira de ativos, são considerados nas rúbricas mais adequadas. 2 Estando € 8.972,4 M em OT, € 1.140,1 M em BT e € 21,6 M em dívida da CP – Comboios de Portugal, EPE
3 Atente-se ao impacto desta valorização, que supera o montante de valias potenciais apuradas para toda a carteira do
FEFSS e ao efeito na rendibilidade e desempenho do Fundo que dependerá da sua efetiva realização. Em sede de
contraditório, o IGFCSS informou que “(…) As valias potenciais da dívida pública portuguesa ascenderam, em 2014, a € 935 M inferior, por conseguinte, ao total das valias potenciais” e que “(…) o cálculo das valias potenciais tem em consideração o momento da compra e o preço de aquisição. Para as aquisições anteriores a 2014 a valia potencial,
atribuída ao exercício de 2014, é a diferença entre o valor em 1 de janeiro e 31 de dezembro. Para aquisições
ocorridas em 2014 a valia potencial é a diferença entre o valor de aquisição e o valor no final do ano”.
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Tribunal de Contas
(€ 160,0 M no Reino Unido, € 67,1 M na Suíça e € 95,4 M na Zona Euro), nos EUA € 792,9 M e no Japão € 355,3 M.
A composição da componente de Imobiliário manteve-se relativamente estável, embora com alguns 1
sinais de desinvestimento , sendo que o seu valor se reduziu 3,2%, para € 163,9 M, o que equivalia a 2
1,2% do FEFSS. Destes, € 17,5 M respeitam a imóveis e o resto a unidades de participação em Fundos de Investimento Imobiliário (FII), onde existem compromissos de € 3 2,5 M . O conjunto dos
4FII apresentava menos-valias acumuladas de € 30,8 M (face a € 52,6 M no final de 2013).
5Apesar de não terem sido efetuadas alterações na carteira da Reserva Estratégica , o seu valor caiu
72,9% em 2014, para € 20,1 M (0,1% do Fundo). A participação na Portugal Telecom desvalorizou € 46,5 M (72,7%), para € 6 17,5 M , e na Finpro € 7,5 M (73,3%), para € 2,7 M. Desde 2010, o FEFSS perdeu € 170,7 M naquelas duas participações, sem que tenham sido tomadas decisões capazes de minimizar perdas e proteger o património do Fundo.
7
O montante considerado em Liquidez manteve-se relativamente estável face ao período homólogo,
representando 2,8% da carteira (€ 377,9 M). É nesta componente que são refletidas as margens afetas à réplica de investimentos feitos através de contratos de futuros, pelo que não tem uma leitura
independente das outras componentes e da estratégia relativa aos produtos derivados.
O peso dos ativos de Rendimento Fixo (dívida) subiu para 84,9% (79,1% em 2013) enquanto o peso
dos ativos de Rendimento Variável (ações e participações da Reserva Estratégica) baixou para 11%
(16,2% em 2013).
1 Procedeu-se ao resgate total da participação no FII VisionEscritórios (€ 7,5 M de valor de aquisição e menos-valias
acumuladas de € 2,3 M no final de 2013) e parcial nos FII Pan-European Real Estate Fund of Funds (PREFF) e CBRE Retail Property (juntos acumulavam € 18 M em menos-valias no final de 2013) e entrou num novo fundo (FII RPPELP), com um montante de € 0,2 M. Faz-se notar que a rendibilidade dos investimentos alvo de resgate não foi divulgada, desconhecendo-se, deste modo, o valor das menos-valias efetivamente realizadas e dos rendimentos obtidos.
2 Sendo € 12,2 M do edifício no Taguspark e € 5,4 M do Hospital de Cascais, que mantiveram o valor de 2013.
3 De € 0,3 M no Curzon Capital Partners II e de € 2,3 M no PREFF.
4 De acordo com a nota 8.2.39 do Anexo às DF do FEFSS, foram aprovadas pelo Conselho Diretivo as participações de
33,3% no Office Park Expo, 12,6% no FEI Caixagest Imobiliário Internacional e 10,1% no PREFF, por ultrapassarem os 10%
do valor patrimonial de cada Fundo. 5 Constituída por participações de longo prazo no capital de sociedades que representem interesses estratégicos do Estado
Português ou constituam uma vertente complementar de investimento para a carteira, com um perfil temporal mais
longo e uma expectativa de rendibilidade superior. Na prática reunia as participações na Portugal Telecom e Zon
Multimédia (entretanto alienada) que resultaram de um pagamento em espécie do Estado à Segurança Social. 6 No final de 2010 a participação valia € 169,8 M, somando desde então uma quebra de € 152,3 M (89,7%).
7 Pode incluir depósitos à ordem, fundos de tesouraria, depósitos a prazo, subtraindo-se o valor dos Futuros e as valias
potenciais de forwards.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
13.3.2.3. Limites regulamentares e rendibilidade
Os limites, as operações autorizadas e níveis de risco a respeitar, estão definidos no Regulamento de 1 2
Gestão , devendo enquadrar-se à luz do estipulado na Portaria n.º 118/2012, de 30 de abril , na LOE 3 4
para 2014 e na Portaria 216-A/2013, de 2 de julho . A rendibilidade da carteira foi de 14,7%, um
desempenho que apenas foi superado pelo ano excecional de 2012.
No Gráfico 18 é possível comparar o peso de cada componente da carteira com os limites
regulamentares a que estão sujeitos (limites máximos, exceto no caso da dívida pública portuguesa) e 5
avaliar o seu impacto tendo em conta a rendibilidade obtida .
Gráfico 18 – Limites à composição da carteira e rendibilidade
100,090,0
75,0 80,0
60,040,0
25,0 40,0
5,0 10,0 10,0 16,6 9,9 17,9 20,02,8 10,90,1 6,8 1,2 0,0 0,0
0,0
-20,0
-40,0
-60,0
-72,3-80,0
-100,0Liquidez Reserva Imobiliário Fundos de Ações Dívida privada Dívida pública Dívida pública
Estratégica Investimento estrangeira nacionalMistos
Peso na carteira a 31/12 Limite regulamentar rendibilidade em 2014
FoFnotnete: :I GIGFFCCSSSS..
Constata-se que o limite mínimo de 50% da carteira em dívida pública portuguesa que consta do
Regulamento de Gestão se encontra largamente ultrapassado, estando o máximo de 90%, constante da
Portaria n.º 216-A/2013, a menos de 15 p.p.. A sua taxa de rendibilidade aumentou para 17,9% (7,2%
em 2013), tornando-a a mais elevada de entre as várias componentes, o que, dado o seu peso
hegemónico, explica grande parte da taxa de rendibilidade global. Na interpretação deste desempenho
deve ter-se em conta o efeito das mais-valias potenciais, dado que o valor de mercado da dívida
pública portuguesa se fixava, pela primeira vez nos últimos anos, substancialmente acima do valor de
reembolso.
As ações apresentaram uma rendibilidade de 16,6% (22,1% em 2013), assente no desempenho no
mercado americano, onde atingiu os 23,2% (ficou-se pelos 10,1% no Japão e 7,2% na Europa). O seu
1 Portaria n.º 1273/2004, de 7 de outubro, que define o propósito genérico de “(...) otimizar a relação entre rentabilidade
e risco na gestão dos recursos do FEFSS (...)”. 2 Que veio suspender temporariamente “(…) as restrições previstas no atual Regulamento de Gestão do Fundo no que se
refere à classificação de risco das instituições bancárias nacionais” durante o período da assistência externa. 3 Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, que, no n.º 1 do artigo 256.º, faz vigorar até 31 de dezembro de 2014 “todas as
medidas e os efeitos, de natureza temporária, previstos em lei ou regulamentação que se encontrem diretamente
dependentes da vigência do PAEF”, situação em que se enquadra a Portaria n.º 118/2012. 4 Que estabelece que o Conselho Diretivo do IGFCSS “procede à substituição dos ativos em outros estados da OCDE
por dívida pública portuguesa até ao limite de 90% da carteira”. 5 Apenas para as componentes em que o IGFCSS disponibilizou os dados da rendibilidade.
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Tribunal de Contas
1peso na carteira, de 10,9% , tem-se vindo a reduzir para dar espaço ao reforço do investimento em
dívida pública nacional, pelo que se encontra longe do máximo de 25% definido no Regulamento.
A componente aplicada em dívida pública estrangeira, para a qual não existem limites regulamentares
explícitos, tem sido a que mais tem diminuído face à nova estratégia de investimentos, fixando-se em
9,9% da carteira (chegava aos 21,3% um ano antes).
O Imobiliário, que regulamentarmente poderia chegar aos 10%, já representa apenas 1,2% do total. A
taxa de rendibilidade, que vinha sendo negativa desde pelo menos 2009, foi em 2014 de 6,8%, o que
traduz uma recuperação de valor dos investimentos, refletida na diminuição das valias negativas
acumuladas. A Reserva Estratégica apresentou em 2014, e dado o exposto anteriormente, uma
rendibilidade negativa de 72,3%, assistindo-se paulatinamente à sua perda de valor, sendo relegada
para uma posição cada vez mais residual. Os Fundos de Investimento Mistos não são representativos.
A Liquidez inclui aplicações de curto prazo, depósitos e outros instrumentos junto de instituições
financeiras privadas. Neste contexto, e embora o FEFSS não invista, desde 2012, em títulos de dívida
privada, cujo limite máximo é de 40%, possuía, no final de 2014, € 383,2 M (2,8% da carteira) 2
enquadrados no risco de dívida privada, geridos em Liquidez .
De acordo com os dados disponibilizados pela entidade gestora, os outros limites regulamentares
também eram respeitados: a exposição não coberta a moeda estrangeira era inferior a 15% (8,9%); o 3
valor nocional dos Derivados equivalia a 6,3% do valor total do FEFSS ; não existiam montantes
aplicados em operações de fixação de custo de aquisições futuras (o limite é de 10% do valor do 4
Fundo); e os investimentos encontravam-se diversificados , não ultrapassando os limites 5
estabelecidos .
Nos últimos anos o comportamento dos mercados tem gerado fortes oscilações no valor dos ativos,
afetando a análise do valor gerado pela gestão no médio e longo prazo. O Gráfico 19 mostra a 6
evolução da rendibilidade nominal e do risco .
1 Para efeito da verificação do limite regulamentar de 25% não se inclui o valor nocional dos Futuros e as valias
potenciais de forwards, pelo que o montante considerado foi de € 1.476,8 M. 2 Para efeitos regulamentares é considerado o risco associado às instituições financeiras com as quais se realizam as
operações, podendo incluir depósitos à ordem, depósitos a prazo, valias potenciais de forwards e fundos de tesouraria.
A obrigatoriedade destes investimentos disporem de um rating não inferior a BBB-/Baa3, como definido no Regulamento de Gestão, foi suspensa pela Portaria n.º 118/2012, de 30 de abril, que refere, no artigo 1.º: “Durante o período de vigência da assistência financeira da União Europeia ao Estado Português, fica suspensa a aplicação ao
sistema bancário português das regras previstas na alínea b) do n.º 3 do artigo 4.º e no n.º 2 do artigo 9.º do
Regulamento de Gestão do Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social”. 3 O valor nocional das posições líquidas detidas em instrumentos financeiros derivados não pode exceder o valor líquido
global do FEFSS (n.º 1 do artigo 10.º do Regulamento de Gestão). 4 O Regulamento refere que a aplicação de valores em títulos emitidos por uma entidade ou as operações realizadas com
a mesma contraparte não pode ultrapassar 20% dos respetivos capitais próprios nem 5% do ativo do Fundo. 5 Excluindo os produtos indexados, diversificados por natureza, as maiores posições diretas encontravam-se na Finpro
(10,01%) e PortugalTelecom (2,26%), e os títulos com maior peso no FEFSS eram a Novartis (0,12%), a Nestlé e a
Portugal Telecom (0,13%), a Roche (0,10%) e o HSBC (0,06%). 6 A Rendibilidade é apurada pelo método TWRR, numa base diária e por classes de ativos e o risco considerando o
desvio-padrão anualizado das rendibilidades diárias.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Gráfico 19 – Rendibilidade e Risco
30,0 0,0
27,0 1,5 1,02,0
24,0 2,1 2,4 2,7 2,0
21,0 23,3 3,03,7
18,0 4,2 4,4 14,7 4,0
15,0 5,8 5,0
12,0 6,0
9,0 6,5 5,9 6,8 7,4 7,05,2 6,3 7,6 6,96,0 4,1 8,3 8,0
3,0 0,1 9,0
0,0 10,0-3,9
-3,0 11,0
-6,0 12,0
-9,0 -11,0 13,0
-12,0 14,0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Nível de risco Taxa de rendibilidade anual Taxa de rendibilidade nos últimos 10 anos
FFoonntete: :I IGFCSS..
Um período de rendibilidade elevada e risco relativamente baixo manteve-se até 2007. Os anos de
2008 e 2011 absorvem o maior impacto da crise nos mercados financeiros, que desencadeou a crise
das dívidas soberanas, sendo que os anos seguintes (2009 e 2012) geraram rendibilidades elevadas,
provenientes da reversão daqueles movimentos.
A partir de 2008 a volatilidade avança para patamares mais elevados (com um máximo de 8,3% em
2011), primeiro com o aumento da volatilidade no mercado acionista e depois na dívida pública. Só
em 2014 parece estar a regressar a níveis antes da crise, embora a composição da carteira já não seja
comparável. Em 2014, obteve-se a segunda melhor taxa de rendibilidade do período, assente na
valorização da dívida pública nacional, que já se situava a um nível substancialmente superior ao valor
de reembolso. A amplitude das variações na rendibilidade dos últimos anos tem afetado
substancialmente a análise das suas rendibilidades históricas.
1
O FEFSS apresenta uma rendibilidade média anual de 5,17% desde a sua constituição, que baixa para 2
4,86% nos últimos 10 anos, melhorando para 6,14% nos últimos cinco . Em termos reais a taxa de 3
rendibilidade nos últimos 10 anos ficou em 3,06%, subindo para 4,5% nos últimos 5 anos .
13.3.3. Análise da estratégia e resultados
No final de 2014 o valor do FEFSS equivalia a 115,6% da despesa anual com pensões do Sistema
Previdencial (Gráfico 20), face a uma proporção de 80% dez anos antes. Significa que permitiria 4
suportar 13,9 meses de pensões, ainda longe do objetivo de dois anos subjacente à sua criação .
A perda de valor de mercado da componente de dívida pública portuguesa em resultado da crise das
dívidas soberanas interrompeu em 2010 uma tendência, iniciada em 2006, de valorização do FEFSS
acima da progressão do gasto com pensões, com especial impacto em 2011. A partir de então esta
componente tem recuperado valor de mercado a um ritmo elevado, contribuindo para variações da
1 Considerando a TIR. O FEFSS esteve sujeito a retenção na fonte de IRC sobre o rendimento de capitais até 2000.
2 Para os intervalos a 5 e 10 anos considera-se a TWRR.
3 O IGFCSS considera o IPCH da Zona Euro, historicamente mais baixo que o IPCH em Portugal.
4 Apesar deste objetivo quantificado, o FEFSS foi concebido para suprir eventuais défices do Sistema ao longo do tempo
e não para se constituir em alternativa ou para substituir o paradigma previdencial atual.
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(taxa de rendibilidade - TWRR)
(desvio-padrão das rendibilidades diárias)
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Tribunal de Contas
1carteira superiores às ocorridas nas pensões . Ainda assim, em 2013, o crescimento do FEFSS (6,9%),
embora maior que a expansão do total de pensões (6,2%) foi inferior à variação ocorrida nas pensões
do Sistema Previdencial (7,7%). Em 2014, o crescimento do Fundo (15,4%) supera largamente a
progressão da despesa com pensões, do sistema previdencial e total (0,9%).
Gráfico 20 – Cobertura das Pensões pelo FEFSS Gráfico 21 – FEFSS em % do PIB
140,0 9,0
7,8115,6 8,0
120,06,9
101,7 101,0 6,594,2 7,0
100,0 92,985,1 88,0
5,8
80,0 78,7 79,7 81,9 6,0 5,4 5,4 5,080,0 4,7
87,4 5,0 4,34,0
75,9 76,3 3,8 3,94,0
60,0 69,9 3,668,8 4,062,4 65,1
58,6 58,1 61,457,8 2,640,0 3,0
2,020,0
1,0
0,0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 0,0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
FEFSS/Pensões Sist. Previdencial FEFSS/Total das Pensões FEFSS valor em dívida pública portuguesa
FFonotnet:e C: CSSS Se eIG IGFCFCSSS.S . FoFnotnet:e I:G IGFFCCSSS Se eIN INEE. .
Em proporção do PIB (Gráfico 21), o valor do FEFSS progrediu de 3,8%, em 2004, para 7,8%, em 2
2014 , num percurso apenas interrompido no ano excecional de 2011. Mais relevante ainda é perceber
que os investimentos em dívida pública nacional passaram de uma proporção de 2,6% para 5,8% do
PIB em 3 anos, o que é mais do que a proporção conseguida por todo o Fundo até 2011.
Em termos de rendibilidade, o desempenho em 2014 só foi inferior ao de 2012, mas ele é também
excecional, pois resulta essencialmente de mais-valias potenciais com origem na valorização da dívida 3
pública nacional acima do valor de reembolso, cuja realização integral se afigura pouco provável .
Embora o FEFSS compare favoravelmente, quer com os fundos de poupança reforma nacionais
associados da APFIPP, quer com fundos internacionais, a circunstância de dispor de ¾ da carteira
aplicada em títulos de dívida pública portuguesa, cuja rendibilidade foi de 17,9%, impossibilita 4
qualquer análise relativa credível .
Neste cenário, os indicadores de resultados que a entidade gestora utiliza para se avaliar surgem
bastante favoráveis, com a concentração da carteira em dívida pública portuguesa e o seu
comportamento no mercado a puxar pela rentabilidade líquida e a baixar a volatilidade, produzindo
1 O ano de 2012 conjugou uma valorização do FEFSS com uma diminuição, única, da despesa com Pensões, que
voltaram a crescer a partir de 2013. 2 Atente-se ao efeito da evolução recente do PIB nominal, que aumentou 1,9% em 2014, 1,1% em 2013 e tinha caído
4,4% em 2012 e 2,1% em 2011 (Contas Nacionais Trimestrais por Setor Institucional, INE, 23 de setembro de 2015). 3 Implicaria uma elevada rotação da carteira, liquidez suficiente no mercado e a substituição por novos títulos de dívida
com yields provavelmente inferiores face à sua evolução recente. 4 Não se trata apenas de diferenças na composição dos ativos dos vários fundos (que poderia ser mitigada) mas, por
exemplo, da aparente ausência de critérios técnicos na decisão estratégica, do impacto das decisões da tutela na gestão,
da desconsideração do risco de não diversificação e da inevitável associação do desempenho do Fundo à evolução no
mercado de apenas um ativo. Ao estabelecer a concentração do investimento em dívida pública portuguesa, a Portaria
n.º 216-A/2013 afeta de forma substancial a sua comparabilidade, pois configura a sujeição das regras de gestão a um
arbítrio político e altera radicalmente o equilíbrio das classes de ativos na carteira e o binómio rendibilidade-risco.
357
em %
em %
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
um retorno nominal médio no último triénio de 14,8% e fazendo subir as rendibilidades de longo
prazo (5,2% desde a constituição, quando era de 3,9% em 2010).
As componentes de dívida pública estrangeira (OCDE) e ações, que representavam 21,6% do Fundo
no fim de 2014, eram as únicas a permanecer geridas contra o benchmark interno (um cabaz de índices
de mercado elaborado e aprovado pela entidade gestora), tendo obtido um excessreturn positivo de 1
0,213% . Sobre a dívida pública portuguesa, o IGFCSS apenas diz que é objeto de uma “gestão autónoma” e sobre a estratégia de gestão das restantes componentes é omisso. Face ao benchmark aprovado pela Tutela a 31/12/2011, que incide também nas componentes do benchmark interno (mais a
liquidez), o FEFSS apresentou o primeiro excessreturn positivo, de 0,24%.
Os custos de funcionamento do IGFCSS diminuíram 10,7%, para € 1.917,3 m, dos quais € 1.245,1 m são custos com pessoal e € 2 598,1 m são fornecimentos e serviços externos . Para o seu financiamento recebeu € 2.079,7 m do OSS (€ 1.996,4 m de transferências correntes e € 83,3 m de transferências de
3capital), o que equivale a 0,017% do montante médio sob gestão relativo ao FEFSS . O Fundo
suportou ainda € 1.439,3 m em despesas bancárias (menos 21%), entre as quais, € 996,7 m em comissões de custódia (mais 3,8%) e € 403,7 em comissões de transação (menos 51,1%).
No final de 2014, 75% da carteira do Fundo estava dependente de uma única entidade emissora (o
Estado Português), o que a afasta de qualquer aplicação razoável do princípio da diversificação,
incorporando um risco que não encontra tradução na volatilidade dos ativos. Por outro lado, a
permanência, na carteira, de componentes que não dispõem de gestão ativa tem gerado menos-valias
substanciais, que surgem dissolvidas no desempenho global, sem que se conheça a estratégia de gestão
e sejam sujeitas a um comparativo de desempenho. Note-se que a Reserva Estratégica está reduzida a
9,6% do valor de 2010, não existindo qualquer explicação (da entidade gestora e ou da tutela) para a
manutenção de investimentos que geram perdas sucessivas.
1 O que significa que o retorno obtido pela gestão daqueles ativos, líquido de custos bancários, foi 0,213% superior à que
se obteria se se implementasse a composição do benchmark interno. Considerando a comissão de gestão do IGFCSS e
receitas extraordinárias, baixa para 14.5 pontos base. 2 Menos 5% em custos com pessoal e 18,9% em fornecimentos e serviços, onde se destacam os encargos com instalações
(€ 163,5 m) e com terminais de acesso a informação financeira (€ 293,4 m). 3 Recebeu ainda € 93,4 m de prestação de serviços ao Fundo dos Certificados de Reforma (FCR) e € 93,1 m ao Fundo de
Compensação do Trabalho (FCT), também geridos pelo IGFCSS.
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Tribunal de Contas
CAIXA 8 – CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES (CGA)
A Caixa Geral de Aposentações, IP (CGA) é o instituto público responsável pela gestão do regime de
segurança social do setor público, atualmente designado por regime de proteção social convergente, onde se
enquadram as pensões de aposentação dos funcionários públicos e trabalhadores equiparados, pensões de
reforma dos ex-membros das forças armadas (militares) e da GNR (paramilitares), pensões de sobrevivência e
outras de natureza especial, designadamente pensões de preço de sangue e pensões por serviços excecionais e
relevantes prestados ao País. A CGA faz parte integrante da administração indireta do Estado, foi tutelada
pelo Ministério das Finanças e da Administração Pública até 31 de dezembro de 2014, tendo passado a partir 1
de 1 de janeiro de 2015 para a tutela do Ministério da Solidariedade, Emprego e Segurança Social , é dotada
de autonomia administrativa e financeira, património próprio e tem jurisdição sobre todo o território nacional.
Historicamente, o financiamento do sistema de pensões da responsabilidade da CGA assentou em dois pilares
principais: contribuições dos funcionários públicos no ativo (quotizações correspondentes a 10% da massa 2
salarial ) e transferências do OE na justa medida das necessidades de financiamento do sistema, onde se
incluíam as verbas substitutivas das contribuições das entidades públicas empregadoras (com exceção das
entidades integradas na administração pública local e regional que estavam obrigadas a uma contribuição de
igual montante ao da quota descontada aos respetivos funcionários). O esforço financeiro do Estado para com
a CGA tinha, assim, três objetivos: suprir a falta de contribuições das entidades empregadoras; financiar o
pagamento de pensões da sua inteira responsabilidade, e financiar o défice do sistema, caso ele existisse.
A partir de 2006 foram adotados, gradualmente, vários procedimentos de convergência para com o RGSS,
designadamente no que respeita a taxas contributivas, fórmulas de cálculo de pensões, idades de reforma,
carreiras contributivas relevantes e prazos de garantia, entre outros. Ao mesmo tempo, foi dado um novo
formato ao modelo de financiamento tradicional da CGA, de forma a separar as transferências do OE nos
seguintes termos: as que consubstanciavam as responsabilidades do Estado enquanto entidade empregadora;
as que se destinavam a satisfazer as responsabilidades financeiras diretas do Estado no pagamento de pensões
que não estavam ancoradas no sistema de repartição previsto para a CGA (as chamadas pensões da
responsabilidade do Estado); e as destinadas a suprir as necessidades de financiamento efetivas da CGA
(financiamento do défice do sistema). Esta alteração de formato, que teve a bondade de clarificar o
financiamento da despesa com as pensões dos trabalhadores do Estado, padeceu, porém, de algumas
deficiências, designadamente a de não proporcionar uma plataforma de comparação com o RGSS, para o qual
se entendeu dever convergir, uma vez que a cadeia de repartição (“pay as you go”) que se encontra na base dos dois sistemas deixou de existir para o sistema de pensões da responsabilidade da CGA desde 2006, ano
em que os novos trabalhadores em funções públicas passaram a ser obrigatoriamente inscritos no RGSS,
deixando de financiar as pensões em pagamento da CGA e passando a financiar as pensões em pagamento do
RGSS. Esta quebra de compromisso geracional, administrativamente imposta, implicou um acréscimo das
necessidades de financiamento reais da CGA e, consequentemente, do esforço financeiro do Estado.
Caracterização da população alvo: aposentados e subscritores da CGA
3
O número total de aposentados da CGA , em 31 de dezembro de 2014, era de 482.706 indivíduos, mais 2,5%
face ao período homólogo anterior (indicador que incorporou um crescimento de 6,5% durante a vigência do
PAEF e de 22,6% desde 2006). Em 2014, a média de idades dos subscritores da CGA, à data de aposentação,
era de 61,5 anos (que compara com 60,9 em 2013, 60,1 em 2012 e 59,9 em 2011) e à data da morte de 78,9
anos (que compara com 78,6 em 2013, 78,4 em 2012 e 78,0 em 2011), indicadores que remetem para que a
1 Artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 28/2015, de 10 de fevereiro (que altera o artigo 1.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 131/2012, de
25 de junho). 2 11% em 2011 e seguintes.
3 A CGA foi ainda responsável pelo pagamento de pensões de sobrevivência e outras a 157.273 beneficiários passivos
(pensionistas), mais 10,2% face a 2013.
359
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374
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
duração média das pensões em pagamento tenha passado a ser de 18,4 anos (15,5 anos em 2006), que
compara com o tempo médio de serviço relevante para efeitos de cálculo do valor da pensão (carreira
contributiva) onde a evolução foi de 30,6 anos em 2006 para 30,9 anos em 2014. Em 31 de dezembro de
2014, esta população era maioritariamente do sexo masculino (54,0%) e a sua média de idades rondava os
70,5 anos (26,9% dos indivíduos deste universo tinha menos de 65 anos de idade). Já no que respeita aos
escalões de rendimento, 20,8% das pensões em pagamento na CGA eram inferiores a € 500/mês, 49,2% eram inferiores a € 1.000/mês, 27,6% situaram-se entre os € 1000 e os € 2000/mês e 23,2% nos escalões superiores de rendimento (superiores a € 2.000/mês).
Quanto aos subscritores, o seu número total era, em 31 de dezembro de 2014, de 484.526 indivíduos, menos
5,0% que no período homólogo anterior e menos 31,7% que em 2006, observação que é consistente com a
política de recursos humanos estabelecida para o setor público. Esta população pertence maioritariamente à
administração central do Estado (54,4%), é maioritariamente feminina (56,7%) e a sua média de idades ronda
os 49 anos.
1
Assim, o grau de dependência dos aposentados e pensionistas face aos subscritores evoluiu, entre 2006 e
2014, de 73,8% para 132,1%, mais 58,3 p.p., tendência que incorpora, entre outros, a natureza de universo
fechado deste subsistema.
Gráfico 22 – Grau de dependência do n.º de aposentados/pensionistas face ao n.º de subscritores
800 140,0
130,0
600 120,0
110,0
400 100,0
90,0
200 80,0
70,0
0 60,02006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Subscritores 709 676 636 604 586 559 532 510 485
Aposentados/Reformados 394 403 416 429 440 453 462 471 483
Pensionistas Sobrevivência 130 132 134 135 137 139 141 143 157
todos/subscritores=Índice de73,8 79,1 86,5 93,4 98,5 105,8 113,4 120,4 132,1
dependência
Fonte: CGA. F o nte : CGA
Fontes de financiamento da CGA
O comportamento das receitas da CGA, em 2014, foi condicionado pelas medidas de contenção/redução dos
gastos públicos, que incidiram especialmente sobre as despesas com salários e pensões, e pelo efeito da
alteração das taxas contributivas, que têm vindo a sofrer aumentos sucessivos desde 2009, do alargamento da
base de incidência contributiva e do aumento da massa salarial dos subscritores por via da reversão de
algumas das medidas restritivas adotadas durante o período de vigência do PAEF. Para além das tradicionais
fontes de financiamento da CGA, no quadriénio em observação, a contribuição extraordinária de solidariedade
(CES) constituiu-se também numa relevante fonte de financiamento.
1 A partir de 1 de janeiro de 2006, a inscrição de todos os novos trabalhadores em funções públicas passou
obrigatoriamente para o RGSS.
360
(Em milhares)
(em %)
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Tribunal de Contas
Quadro 35 – CGA – Fontes de financiamento
(em milhões de euros)
Tvh Peso Fontes de Financiamento 2011 2012 2013 2014
2014/13 2014/11 relativo
Quotizações 3.360,4 2.826,6 3.638,6 3.958,3 8,8% 17,8% 40,4%
Quotas 1.427,9 1.204,8 1.335,2 1.292,8 -3,2% -9,5% 13,2%
Comparticipação de Entidades 1.932,5 1.621,8 2.303,4 2.665,4 15,7% 37,9% 27,2%
Contribuição extra solidariedade 3,0 20,3 387,5 462,8 19,4% 15.359,4% 4,7%
Dotação do Orçamento de Estado 4.452,6 4.468,6 4.364,1 4.130,8 -5,3% -7,2% 42,1%
Comparticipação do OE 4.202,2 4.214,6 4.078,6 3.870,4 -5,1% -7,9% 39,5%
Responsabilidade Estado Pag. Pensões 244,6 248,4 281,6 256,1 -9,0% 4,7% 2,6%
Ex-combatentes 5,7 5,6 4,0 4,3 6,9% -25,1% 0,04%
Entidades por pagamento de Pensões e Outras Prestações 565,1 500,8 566,2 595,9 5,2% 5,4% 6,1%
Outras Receitas 24,7 12,5 13,0 13,7 5,4% -44,4% 0,1%
Total das receitas dos fundos 620,9 572,9 48,1 2,8 -94,1% -99,5% 0,0%
Transferência DL n.º 140-B/2010 (PT/MARCONI) 44,0 476,2 0,0 0,0 -100,0% -
Transferência DL n.º 88/2012 (BPN) 0,0 96,8 0,0 0,0 -
Transferência DL n.º 30/2013 (IFAP) 0,0 0,0 48,1 0,4 -99,2% 0,0%
Transferência DL n.º 166-A/2013 (FP MILITARES) 0,0 0,0 0,0 2,4 0,0%
Cessão de créditos (PT/MARCONI) 576,9 0,0 0,0 -100,0% -
Aplicações Financeiras – reembolso e rendimento de títulos 651,2 447,7 490,9 568,3 15,8% -12,7% 5,8%
Ativos financeiros 529,5 278,2 311,3 306,2 -1,7% -42,2% 3,1%
Rendimento de títulos 121,7 169,5 179,6 262,1 46,0% 115,4% 2,7%
Empréstimos bancários 67,6 135,5 0,0 0,0 -100,0% -
Transferências de instituições comunitárias 0,1 0,1 0,0 0,0 -100,0% -
Saldo Transitado da gerência anterior 202,1 14,5 79,4 75,4 -5,2% -62,7% 0,8%
Receita Total 9.947,6 8.999,7 9.587,9 9.808,0 2,3% -1,4% 100,0%
Receita Efetiva 9.148,5 8.571,4 9.197,2 9.426,5 2,5% 3,0% 96,1%
Fonte: CGA.
Em detalhe, merecem referência as receitas provenientes de quotizações, com uma evolução positiva na
ordem dos 8,8%, face a igual período de 2013 e de 17,8% no período de vigência do PAEF, evolução
consistente com as medidas de políticas adotadas (fatores conjunturais), não tendo a diminuição do número de
subscritores (fatores estruturais) no mesmo período sido suficiente para contrariar este efeito. Os efeitos dos
fatores conjunturais, como a apreciação da massa salarial dos trabalhadores em funções públicas devida à
reposição dos subsídios de férias e Natal, ocorrida em 2013, e o efeito de base decorrente da aplicação da 1
convergência gradual entre sistemas , não são suficientes para, num futuro próximo, manter a tendência
crescente da capacidade de autofinanciamento da CGA verificada em 2014, passando os fatores estruturais
(número de subscritores e a sua capacidade contributiva) a ter um peso preponderante nesta dinâmica. A CES,
que impendeu sobre o conjunto dos rendimentos auferidos a título de pensões por um único titular, gerou uma
receita de € 462,8 M. Durante a vigência do PAEF esta receita expandiu-se 15.359,4% e representou uma redução dos fluxos financeiros para os beneficiários de 4,9% na despesa com pensões, minimizando as
necessidades de financiamento cobertas por dotações do orçamento do Estado que apresentaram, no mesmo
período, um recuo de 7,2%.
1 No ano de 2014 a taxa contributiva passou para 23,75% (alteração introduzida ao artigo 6.º A do Estatuto da
Aposentação pelo artigo 81.º da LOE/2014), igualando as entidades empregadoras públicas o esforço contributivo das
entidades empregadoras privadas (empresas) para o RGSS mas superando-o em razão das eventualidades cobertas. Na
senda da convergência entre sistemas, o esforço dos serviços públicos, na sua qualidade de entidades empregadoras,
passou a ser de 20,0% em 2013 (LOE/2013) e de 23,75% em 2014 (LOE/2014). Em termos comparativos com o RGSS,
o esforço contributivo total (trabalhadores e entidades empregadoras) para o regime de proteção social convergente, foi
de 34,75% que compara com o do RGSS. Já o leque das eventualidades cobertas pelo regime de proteção social
convergente difere das eventualidades abrangidas pelo RGSS, cobrindo apenas parte destas (velhice, sobrevivência,
invalidez e morte). Nos termos da tabela de desagregação das taxas contributivas, o custeio destas eventualidades
absorve 26,94%, dos 34,75% arrecadados, acima dos índices de custeio das eventualidades cobertas, pese embora não
tenham sido previstas alterações nem quantitativas nem qualitativas no que respeita ao regime de benefícios.
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376
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Quadro 36 – CGA – Reservas dos Fundos de Pensões
(em milhões de euros)
Reserva em Relação entre Reserva
Ano de Reserva em 31 de Dezembro de Fundo
Constituição Constituída 01/01/2014 31/12/2014 2014 e a Reserva
Constituída
Empresa (1) (2) (3) (4)=(3)/(1)
BNU 1996 254,3 0,0 0,0 0,0%
DRAGAPOR 1998 7,7 6,1 6,2 80,3%
RDP I 1999 28,4 10,6 9,9 34,7%
MACAU 1997 115,2 - 0,0 0,0%
INDEP 2002 26,0 1,6 0,0 0,0%
CTT 2003 807,7 - 0,0 0,0%
RDP II 2003 47,2 33,8 32,0 67,8%
INCM 2004 137,8 102,4 100,7 73,1%
ANA 2004 173,6 116,8 112,1 64,6%
NAV 2004 235,7 187,3 186,0 78,9%
CGD 2004 2.504,4 1.967,6 1.959,5 78,2%
PT 2011 2.418,4 2.352,6 2.380,6 98,4%
MARCONI 2011 385,4 378,3 383,3 99,5%
BPN 2012 96,8 111,5 118,5 122,4%
IFAP 2013 48,5 47,2 47,5 97,9%
FP dos Militares 2014 0,0 0,0 0,0 0,0%
Total 7.287,1 5.316,0 5.336,2 73,2%
Fonte: CGA.
Os fundos de pensões das empresas de capitais públicos transferidos para a CGA, evidenciaram uma evolução
positiva de € 20,2 M em 2014, representando, no final do ano, 73,2% das suas reservas iniciais. Em termos estruturais, a evolução do valor destas reservas é pressionada pela diferença entre as responsabilidades
(pensões e prestações sociais), que tendem a evoluir no sentido crescente e os recursos obtidos para fazer face
a essas responsabilidades (quotizações, contribuições e rendimentos gerados pelas respetivas carteiras), que
tendem a diminuir, quer por via da diminuição das correspondentes populações ativas, quer por via da
capacidade de gerar mais ou menos valor através da aplicação dos seus recursos nos mercados financeiros. No
ano de 2014, a diferença entre a constituição e anulação de provisões para fazer face a menos-valias
potenciais de investimentos financeiros que reflete a oscilação dos referidos mercados, evidenciou um menor
risco de obtenção de menos-valias potenciais e, consequentemente, uma revalorização das correspondentes
reservas. Entre 2011 e 2014, as reservas de quatro destes fundos (CTT, BNU, INDEP e Macau) esgotaram-se,
passando as inerentes responsabilidades com pagamento de pensões e outros encargos a ser suportadas por
verbas provenientes de receitas próprias da CGA e/ou do Orçamento do Estado. A propósito desta matéria, já 1
o TdC, no relatório de auditoria às transferências para a CGA dos fundos de pensões , sublinhou que o efeito
positivo imediato que se sentiria nas finanças públicas do país com as transferências de fundos de pensões das
empresas de capitais públicos para a CGA, daria lugar, no futuro, a um resultado negativo, que se sentiria por 2
um longo período de tempo . Durante a vigência do PAEF, o esforço financeiro do Estado para fazer face a
estes encargos foi de € 569,9 M. Ainda durante o ano de 2014, foram transferidas para a CGA as responsabilidades com o pagamento dos complementos de pensões devidos aos Militares das Forças Armadas
pelo FP dos Militares (Decreto-Lei n.º 166-A/2013, de 27 de dezembro), a partir de 1 de julho de 2014. Estes
encargos, da responsabilidade do Ministério da Defesa Nacional, totalizaram, no ano da sua transferência para
a CGA, € 16,4 M.
1 Relatório n.º 40/2005 – Auditoria Orientada às Transferências para a Caixa Geral de Aposentações das
Responsabilidades com Pensões do Pessoal dos CTT, RDP, CGD, ANA, NAV Portugal e INCM, disponível em
www.tcontas.pt. 2 Cfr. pág. 6 do referido Relatório.
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Tribunal de Contas
Aplicação de recursos
A despesa efetiva da CGA totalizou € 9.492,5 M, mais 2,5% que em 2013 e mais 5,9% que em 2011. Desta, destacam-se as pensões, que representaram, em 2014, cerca de 99,5% da despesa efetiva. Dos encargos
suportados com pensões, a maior fatia respeita ao pagamento de pensões de aposentação, as quais
apresentaram uma tendência crescente continuada entre 2011 e 2014, mais 8,2%. Esta tendência manteve-se,
apesar das alterações legislativas introduzidas nas condições de aposentação e nas fórmulas de cálculo das
respetivas pensões que enformam a convergência para o regime geral da segurança social e, bem assim, das
medidas de contenção da despesa pública, fortemente suportadas na redução da despesa corrente primária
(salários e pensões). O recuo destas despesas verificado em 2012, sustentado na política de redução do valor
nominal das pensões, consubstanciada na suspensão do pagamento dos subsídios de férias e Natal, já não
produziu efeito nos anos seguintes, devido ao caráter reversível da medida em causa e ao facto de o impacto
das medidas restritivas não ter sido suficiente para anular os efeitos da pressão demográfica sobre o sistema.
Quadro 37 – CGA – Aplicação de Recursos
(em milhões de euros)
tvh Peso Aplicação de Recursos 2011 2012 2013 2014
2014/13 2014/11 relativo
Pensões 8.713,5 7.950,8 9.213,0 9.445,5 2,5% 8,4% 96,8%
Aposentação 7.889,2 7.142,2 8.348,8 8.536,8 2,3% 8,2% 87,5%
Sobrevivência 824,3 808,6 864,2 908,7 5,1% 10,2% 9,3%
Outras Prestações 43,6 33,3 17,5 16,8 -5,1% -61,9% 0,2%
Outras Despesas 42,5 28,8 29,3 30,1 2,8% -29,2% 0,3%
Encargos Financeiros 18,3 6,5 0,4 0,3 -7,3% -98,2% 0,0%
Transferências Instituições Comunitárias 0,2 0,5 0,0 0,0 0,0%
Aplicações Financeiras 903,2 764,8 252,5 262,6 4,0% -70,9% 2,7%
Anulação da cessão de créditos 144,2 0,0 0,0 0,0 -100,0% 0,0%
Amortizações empréstimos bancários 67,6 135,5 0,0 0,0 - -100,0% 0,0%
Total da despesa 9.933,1 8.920,2 9.512,6 9.755,0 2,5% -1,8% 100,0%
Total da despesa efetiva 8.962,3 8.019,9 9.260,1 9.492,5 2,5% 5,9% 97,3%
Fonte: CGA.
Cobertura das despesas com pensões pelas principais fontes de financiamento
O comportamento dos índices de cobertura das despesas com pensões pelas diferentes fontes de
financiamento, espelhados no Gráfico 23, resulta, essencialmente, de dois fatores: a dinâmica de crescimento
das despesas com pensões, resultado do aumento do número de beneficiários passivos, associado ao aumento
da esperança de vida, e a evolução das receitas provenientes de contribuições (subscritores ativos e entidades
empregadoras) decorrente da diminuição do número de contribuintes e correspondentes remunerações, as
quais vêm sofrendo, desde 2010, uma pressão adicional, motivada pelo corte administrativo aplicado às
remunerações dos trabalhadores do sector público. Consequentemente, as necessidades de financiamento do
sistema de pensões gerido pela CGA evoluíram de 52,1% em 2006 para 41,0% em 2014 (menos 11,1 p.p.). A
recuperação verificada no período em observação deveu-se essencialmente a dois fatores: introdução de uma
nova fonte de financiamento, a CES, aplicada às pensões em pagamento a partir de 2011, cuja receita
contribuiu para um abrandamento do esforço financeiro do Estado de idêntica grandeza; e alteração do
formato de financiamento deste subsistema de pensões que passou a considerar as contribuições do Estado na
sua qualidade de entidade empregadora de forma isolada do esforço financeiro do Estado para o
financiamento do défice do sistema.
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378
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Gráfico 23 – Índice de cobertura das despesas com pensões
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,02006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
CES (aposentados e0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,3 4,2 4,9
pensionistas)
Comparticipações do Estado 52,1 52,3 51,9 49,3 44,6 48,2 53,0 44,3 41,0
subscritores (quotas) 21,9 20,6 18,9 17,7 16,7 16,4 15,2 14,5 13,7
entidades empregadoras9,0 11,3 11,4 17,7 24,4 22,2 20,4 25,0 28,2
(contribuições)
Fonte: CGA.
364
(em percentagem)
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379
Tribunal de Contas
PARTE D
CONCLUSÕES E
RECOMENDAÇÕES; JUÍZO
SOBRE A CONTA
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380
Tribunal de Contas
14. Consolidação das Contas
(Estado e Segurança Social)
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381
Tribunal de Contas
14. CONSOLIDAÇÃO DAS CONTAS
14.1. Conta consolidada da administração central e segurança social
A conta consolidada (administração central e segurança social) consta do quadro seguinte, em
contabilidade pública: na parte A, excluindo as operações com ativos e passivos financeiros; na parte B
(página seguinte) incluindo, na administração central, as operações com ativos e passivos financeiros a
considerar. Os procedimentos de consolidação da CGE de 2014 são explicitados no ponto 14.2.
Quadro 1 – Conta consolidada da administração central e segurança social de 2014
(em milhões de euros)
Serviços Administração Segurança Conta Classificação económica SFA
integrados central social consolidada
A – Excluindo todos os ativos e passivos financeiros
Receitas correntes (1) 40 982 25 774 52 428 24 672 67 136
Impostos diretos 17 539 50 17 589 - 17 589
Impostos indiretos 19 581 1 094 20 675 174 20 849
Contribuições p/ SS, CGA, ADSE 686 5 022 5 707 13 664 19 371
Rendimentos da propriedade 692 382 (b) 1 029 347 1 375
Transferências correntes, das quais: 531 15 279 1 528 10 167 1 731
Estado - 13 926 - 9 312 -
Serviços e fundos autónomos 357 - - 16 -
Segurança social 110 527 636 - -
Divergências de consolidação - 54 54 - 54
Outras receitas correntes 1 952 3 947 5 899 321 6 220
Receitas de capital (2) 348 1 868 1 339 9 1 346
Venda de bens de investimento 45 69 114 7 121
Transferências de capital, das quais: 166 1 781 1 071 2 1 071
Estado - (a) 755 - 2 -
Serviços e fundos autónomos 127 - - - -
Segurança social - - 1 - -
Divergências de consolidação - - 6 - 6
Outras receitas de capital 137 18 154 - 154
Total da receita “efetiva” (3)=(2)+(1) 41 329 27 642 53 767 24 681 68 482
Despesas correntes (4) 47 124 25 027 57 823 24 215 72 074
Despesas com pessoal 9 336 3 523 12 859 278 13 137
Aquisição de bens e serviços correntes 1 524 8 941 10 465 72 10 537
Juros e outros encargos 6 987 582 (b) 7 524 4 7 527
Transferências correntes, das quais 28 665 10 904 25 286 22 925 38 247
Estado - 362 - 190 -
Serviços e fundos autónomos 13 939 - - 765 -
Segurança social 9 310 120 9 431 - -
Divergências de consolidação - - 18 - 440
Subsídios 205 816 1 021 926 1 947
Outras despesas correntes 409 261 669 9 679
Despesas de capital (5) 1 717 2 657 3 497 37 3 531
Aquisição de bens de capital 225 1 839 2 064 26 2 090
Transferências de capital, das quais: 1 439 808 1 370 11 1 379
Estado - 130 - - -
Serviços e fundos autónomos (a) 747 - - - -
Segurança social 3 - 3 - -
Divergências de consolidação - 12 12 - 12
Outras despesas de capital 53 11 63 - 63
Total da despesa “efetiva” (6)=(4)+(5) 48 841 27 685 61 321 24 252 75 606
Saldo global (7)=(3)-(6) -7 511 -42 -7 554 429 -7 124
(…)
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
(…)
(em milhões de euros)
Serviços Administração Segurança Conta Classificação económica SFA
integrados Central social consolidada
B – Ativos e passivos financeiros a considerar
Ativos financeiros (c)
Receita de capital dos SI e dos SFA (8) 3 727 551 4 278 4 278
Não considerados por terem contrapartida em passivos 248 1
financeiros (9)
Despesa de capital dos SI e dos SFA (10) 8 975 626 9 601 9 601
Não considerados por terem contrapartida em passivos 2 329 4
financeiros (9) (11)
Passivos financeiros da Parvalorem e da Parups
Despesa de capital dos SFA (12) 451 451 451
Diferença (13) = (8)-(10)-(12) - 5 249 -525 -5 774 -5 774
Total da receita (14)=(3)+(8) 45 056 28 193 58 045 24 681 72 759
Total da despesa (15)=(6)+(9)+(12) 57 816 28 761 71 372 24 252 85 657
Saldo incluindo ativos e passivos financeiros (16)=(14)-(15) -12 760 -567 -13 328 429 -12 898
(a) Inclui transferências de capital para o FRDP do produto de privatizações (€ 384 M).
(b) Exclui juros pagos ao Estado (SI) por SFA (€ 46 M).
(c) Os ativos financeiros não incluem aplicações financeiras – empréstimos de curto prazo, títulos de curto prazo e, no subsector dos SFA, títulos a médio e longo
prazos. Uma vez que, em anos anteriores, foi incluída a despesa com instrumentos de capital contingente (CoCos), exceto os reembolsados no próprio ano,
classificados como títulos a médio e longo prazos, na receita inclui-se a sua recompra pelas instituições de crédito. Excluem-se também – conforme se indica nas
linhas (9) e (11) – os empréstimos a médio e longo prazo a SFA (e o seu reembolso), bem como os aumentos de capital a SFA, por terem como contrapartida, neste
subsetor, a receita (e despesa) excluída de passivos financeiros.
Fontes: CGE de 2014, SGR – Sistema de Gestão de Receitas, SIGO – Sistema de informação para a gestão orçamental, DGO e DGTF.
Excluindo ativos e passivos financeiros (parte A do Quadro):
Nas receitas consolidadas (€ 68.482 M) avultam as receitas fiscais (56,1%) por via dos impostos indiretos (€ 20.849 M) e dos impostos diretos (€ 17.589 M) destacando-se, ainda, as contribuições para a segurança social, ADSE e CGA (€ 19.371 M, 28,3%).
Nas despesas consolidadas (€ 75.606 M) destacam-se as transferências correntes (€ 38.247 M), as despesas com pessoal (€ 13.137 M), a aquisição de bens e serviços correntes (€ 10.537 M) e os juros e outros encargos, excluindo os pagos por SFA ao Estado (€ 7.527 M).
O consequente saldo global, que corresponde ao da CGE (Mapa XXIII), é de € -7.124 M e resulta do desequilíbrio no saldo corrente (€ -4.939 M) e no saldo de capital (€ -2.186 M).
Nas operações da administração central com ativos e passivos financeiros a considerar (parte B do
Quadro 1) destaca-se:
O empréstimo ao Fundo de Resolução (€ 3.900 M) e o empréstimo à CP (€ 2.283 M) nas despesas com ativos financeiros (€ 9.601 M).
As despesas com passivos financeiros da Parvalorem e da Parups (€ 451 M).
Considerando o impacto global das operações com ativos e passivos financeiros, que foi de € -5.774 M, o saldo global passaria para € -12.898 M.
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Tribunal de Contas
Recorda-se que o saldo das administrações públicas (incluindo também a administração regional e
local) na ótica da contabilidade nacional (SEC 2010), reportado pelo INE (em 23/09/2015, no âmbito
do Procedimento dos Défices Excessivos) foi de € -12.446 M (-7,2% do PIB) que, dadas as diferenças 1
metodológicas e de âmbito, não é comparável com o saldo em contabilidade pública aqui em questão .
Embora não afetando o saldo global, os valores consolidados da receita e da despesa da administração
central e segurança social continuam sobreavaliados, em € 510 M, devido a pensões unificadas ou ao abrigo de outros diplomas legais, que não foram classificadas como transferências entre serviços da
administração central e a segurança social, e consequentemente não foram eliminadas no processo de
consolidação. Daqui decorre que há uma sobrevalorização da CGE das receitas provenientes de
contribuições naquele montante e, no âmbito das despesas, de € 407 M nas transferências para as famílias € 2e 103 M em divergências de consolidação .
Em contraditório, a DGO, na sua resposta, subscrita também pela Ministra de Estado e das Finanças,
refere que: “No OE2015, o tratamento contabilístico dos fluxos financeiros destinados ao financiamento dos encargos com as pensões unificadas, ocorridos entre os orçamentos da Segurança Social (SS) e da
Administração Central (AC), designadamente da Caixa Geral de Aposentações, I.P., foi alterado em harmonia
com as recomendações [do] Tribunal, sendo os mesmos classificados como transferências correntes entre os
subsetores e eliminados em sede de consolidação da Conta da AC e da SS”.
14.2. Procedimentos de consolidação na CGE de 2014
Em cumprimento do disposto na LEO, a CGE de 2014 integra o Mapa XXIII – “Conta consolidada da administração central e segurança social”, reproduzido no relatório (Quadro 28, com a mesma
designação).
Os procedimentos de consolidação da DGO, para cada subsector ou conjunto de subsectores, 3
consistem em excluir, apenas, as transferências correntes e de capital entre as respetivas unidades. Na
ocorrência de divergências, na despesa e correspondente receita desses fluxos, a DGO procede a
ajustamentos de consolidação que, no Mapa XXIII e no Quadro 28 da CGE, são identificados em linha
própria (“diferenças de conciliação”).
Como referido em Pareceres anteriores, para além das transferências, se fosse devidamente respeitado,
o atual classificador das receitas e despesas públicas permitiria a consolidação também de subsídios,
juros, outras receitas e despesas decorrentes, e de ativos financeiros e passivos financeiros, visto que
prevê a sua desagregação por subsectores institucionais (Estado, SFA, Segurança Social e outros
sectores).
A DGO, na sua resposta, menciona que: “Para efeitos do OE2015, passou-se a efetuar a consolidação também ao nível dos juros bem como de outras operações consideradas relevantes, designadamente, os fluxos
de verbas no âmbito do Ministério da Saúde relativos a vendas de bens e serviços e aquisição de bens e
serviços”.Acrescenta que“(…) com impacto nos serviços integrados que utilizam o Documento Único de Cobrança (DUC) do Sistema de Gestão de Receitas (SGR) se parametrizou para o ano de 2015, com
obrigatoriedade de registo do serviço dador, as classificações económicas de juros (05.03.01 e 05.03.02), de
transferências correntes {06.03.01 a 05.03.11} e de transferências de capital (10.03.01 a 10.03.10)”.
1 Cfr. ponto 14.4.
2 Cfr. ponto 12.2.2.3.
3 Apesar de, nas instruções complementares de execução orçamental, se prever que os serviços especifiquem também os
fluxos de juros, subsídios e ativos e passivos financeiros.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
O Tribunal regista, positivamente, as medidas adotadas no OE de 2015.
Além da consolidação das transferências, no Quadro 1, na conta consolidada da administração central,
com base em informação adicional da DGTF, procedeu-se à consolidação dos juros pagos por SFA ao
Estado (€ 46 M), que constituíram despesa do subsector dos SFA e receita dos serviços integrados. Não foi, contudo, possível efetuar a consolidação dos juros pagos pelo Estado aos SFA, através do
IGCP, por aplicações efetuadas sobretudo em CEDIC e CEDIM e BT, por erros e inconsistências na 1
informação .
Continuam a verificar-se divergências de consolidação nas transferências entre os organismos, que
representam deficiências na contabilização desses fluxos, destacando-se as registadas entre a
administração central e a segurança social, totalizando € 422 M e as verificadas entre SFA (€ 54 M nas receitas correntes e € 12 M nas despesas de capital).
A DGO, na sua resposta, refere que: “(…) as diferenças de consolidação existentes entre a AC e a SS decorrem da alteração ao critério na classificação das verbas destinadas a ações de formação profissional com
origem no Fundo Social Europeu (FSE). A partir do segundo orçamento retificativo de 2014, as verbas
passaram a ser consideradas pela SS como receita de "subsídios" (…) Contudo, nos orçamentos dos organismos da AC não ocorreu alteração ao critério inicialmente adotado, mantendo-se como despesa de "transferências"”.
O Tribunal tem alertado para a persistência e a materialidade das divergências de consolidação, que
revelam deficiências na aplicação das normas vigentes e nos respetivos sistemas de gestão e controlo,
a requerer maior eficácia dos procedimentos de controlo para identificar os erros e assegurar
tempestivamente as devidas correções.
*
Como as receitas e despesas consolidadas da administração central e segurança social resultam da
agregação e consolidação dos montantes que constam dos quadros referentes a cada subsector, são-
lhes aplicáveis as correspondentes observações, limitações e reservas.
1 Na despesa dos serviços integrados (Capítulo 07 – Gestão da dívida e da tesouraria pública do orçamento do Ministério
das Finanças, gerido pelo IGCP) com a classificação económica juros pagos a SFA foi registado € 70 M, enquanto na receita do subsector dos SFA, em juros provenientes do Estado, foi contabilizado € 54 M. Além disso, em relação a 2013, os juros recebidos de bancos e outras instituições financeiras subiram de € 43 M para € 282 M, enquanto os juros recebidos do Estado baixaram de € 217 M para € 54 M devido, essencialmente, à CGA ter classificado, incorretamente, em 2014, os juros recebidos das suas aplicações em títulos de dívida pública como juros de bancos e
outras instituições financeiras (€ 262 M), enquanto no ano anterior estavam classificados em juros do Estado (€ 180 M).
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Tribunal de Contas
14.3. O saldo estrutural
Em junho de 2014, Portugal concluiu o seu programa de ajustamento económico de três anos, 1
encontrando-se consequentemente sob vigilância pós-programa , até que seja reembolsado pelo menos 2
75% da assistência financeira recebida . O objetivo desta vigilância é acompanhar e avaliar a
capacidade do país reembolsar os seus empréstimos pendentes com o MEEF e FEEF.
Durante a vigilância pós-programa aplicam-se em simultâneo os procedimentos de fiscalização
regulares preventivos ou corretivos (quando existam) do quadro de governação da UE. No momento
presente aplicam-se as normas subjacentes à vertente corretiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento
(PEC) na sequência da decisão sobre a existência de défice excessivo, que ocorre desde 2009,
prevendo-se no Programa de Estabilidade a correção em 2015, com o objetivo fixado em 2,7% do PIB.
No ano seguinte à correção do défice excessivo, Portugal ficará sujeito à vertente preventiva do Pacto,
segundo a qual, para além da manutenção do saldo orçamental nominal abaixo de 3% do PIB, deverá
assegurar uma trajetória de ajustamento anual do saldo estrutural não inferior a 0,5 % do PIB, até se 3
atingir o objetivo de médio prazo, atualmente fixado em -0,5% do PIB . De acordo com o Programa de
Estabilidade, pretende-se cumprir já em 2016 o objetivo de médio prazo (défice estrutural de 0,5 % do 4
PIB) .
O saldo estrutural corresponde ao “saldo orçamental das administrações públicas, definido de acordo com o Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, corrigido dos efeitos cíclicos e líquido de medidas
5extraordinárias e temporárias” .
6
Como referido no PCGE 2013 , o Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na UEM,
bem como a LEO, não contêm disposições específicas para o cálculo do saldo estrutural. A
metodologia, ratificada por acordo intergovernamental, utilizada pela Comissão Europeia segue um
modelo específico para determinar o hiato do produto (output gap) e o ajustamento cíclico orçamental
que, em conjunto, originam o valor da “componente cíclica”. Quanto às medidas extraordinárias e 7
temporárias, compete a cada Estado Membro a sua quantificação .
Quer o cálculo da componente cíclica, muito dependente dos valores estimados para o hiato do 8
produto cuja metodologia tem sido sujeita a revisões periódicas , quer os valores das medidas
extraordinárias e temporárias são variáveis cruciais na quantificação do saldo estrutural e na avaliação
1 A base jurídica para a vigilância pós-programa é o regulamento da UE n.º 472/2013 do designado "Two-pack”.
2 O FMI também segue uma monitorização pós programa que, de um modo geral, se mantém até o remanescente do
crédito se situar abaixo do limite de 200% da quota do país. 3 E a taxa de crescimento da despesa pública, líquida de medidas extraordinárias, temporárias ou discricionárias do lado
da receita, não pode ser superior à taxa de referência de médio prazo de crescimento do PIB potencial, além das
disposições sobre a dívida pública que são abordadas no ponto 4.1.4. 4 Se, no âmbito da supervisão multilateral, se verificar um desvio significativo em relação ao objetivo a médio prazo ou à
trajetória de ajustamento, o país poderá ser alvo de sanções, nos termos do PEC e do Regulamento (UE) n.º 1173/2011. 5 N.º 3 do artigo 12.º- C da LEO.
6 Cfr. ponto 14.3.
7 Esta componente apresenta várias designações, nomeadamente, “medidas discricionárias” na legislação europeia,
“medidas extraordinárias e temporárias” na LEO, “medidas pontuais”, “medidas e efeitos pontuais” em vários documentos de política orçamental, o que também pode suscitar dúvidas sobre o seu verdadeiro âmbito.
8 Documentação sobre as mais recentes revisões da metodologia, publicados pela DG ECFIN:
http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2014/ecp535_en.htm;
http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2014/ecp536_en.htm.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
sobre o processo de ajustamento orçamental. Este facto associado à circunstância da metodologia de
estimativa do saldo estrutural não estar prevista na lei pode conduzir a dúvidas sobre a fiabilidade do
indicador e consequentemente introduzir fragilidades na política orçamental. Acresce a estas
circunstâncias o facto de que a informação sobre o saldo estrutural ao longo dos vários documentos
orçamentais não tem sido apresentada de forma consistente, o que não permite identificar claramente
as alterações e respetivos efeitos.
Relativamente a 2014, o quadro seguinte apresenta as várias versões do saldo estrutural e indicadores 1
associados em diferentes documentos orçamentais.
Quadro 2 – Composição do saldo estrutural (em % do PIB) - 2014
Programa de Boletim Comissão DEO OE DEO OER2
OE 2015 Estabilidade Económico CGE 2014 Europeia 2013-2017 2014 2014-2018 2014
2015-2019 BdP (a) (AMECO)
abr-13 out-13 abr-14 ago-14 out-14 abr-15 mai-15 jun-15 ago-15
SEC95 SEC95 SEC95 SEC95 SEC2010 SEC2010 SEC2010 SEC2010 SEC2010 Saldo PDE
-4,0 -4,0 -4,0 -4,0 -4,8 -4,5 -4,5 -4,5 -4,5
Componente cíclica nd -1,4 -1,8 nd -2,4 -2,6 -1,4 nd -2,6
Medidas extraordinárias nd 0,1 -0,1 nd -1,1 -1,1 -0,9 -1,1 -1,1
e temporárias
Saldo estrutural -2,1 -2,7 -2,1 -2,1 -1,3 -0,8 -2,2 nd(b) -0,8
Notas:
nd: não determinado.
(a) O Banco de Portugal segue metodologia acordada no âmbito do Eurosistema em 2001.
(b) Na CGE 2014 apenas é feita referência ao saldo estrutural primário (4,2% do PIB potencial).
Fonte: Ministério das Finanças, Banco de Portugal, Comissão Europeia.
Como mostra o quadro anterior, as sucessivas atualizações dos indicadores conduziram a revisões
significativas da estimativa do saldo estrutural para 2014. Assim, previa-se no Relatório do OE 2014
um saldo estrutural de -2,7% (associado ao efeito de -1,4% da componente cíclica e medidas
extraordinárias com um impacto de 0,1%), enquanto no Relatório do OE 2015, apesar do agravamento
do saldo orçamental, porque associado a medidas extraordinárias com impacto de -1,1% e ao efeito de
-2,4% da componente cíclica, foi prevista a redução do saldo estrutural para -1,3%.
Em anexo ao Relatório do OE 2015 e no Programa de Estabilidade constam os quadros relativos aos
Projetos de Planos Orçamentais enviados à Comissão Europeia com os objetivos orçamentais e
quadros estatísticos com a quantificação, nomeadamente, das componentes que compõem o saldo
estrutural. Porém, a CGE 2014 não quantifica o saldo estrutural verificado, apresentando apenas o 2
saldo estrutural primário (4,2% do PIB potencial) e um quadro resumo com as medidas pontuais
consideradas nesse ano.
Ainda que uma parte importante das revisões tenha subjacente a própria evolução do ciclo económico,
a respetiva informação explicativa é manifestamente insuficiente nos vários documentos, e na CGE
2014, que apresenta os resultados definitivos da execução orçamental, não é sequer quantificado o
próprio saldo estrutural desse ano.
1 Para além dos aspetos metodológicos relativos ao cálculo do saldo estrutural, as estimativas em análise, sobre o ano de
2014, têm subjacentes duas versões distintas do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, o SEC95 e o
SEC2010. 2 Quadro 7 – Medidas pontuais.
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Tribunal de Contas
Tendo em conta que o saldo estrutural procura corrigir o efeito da evolução cíclica da economia e,
portanto, a sua observância só pode ser verificada a posteriori, revela-se uma falha grave de informação
na CGE a falta de contabilização deste indicador. Continua, assim, a não ser possível, pelos dados
publicados, avaliar e distinguir de forma completa e rigorosa as várias componentes das alterações 1
subjacentes às propostas para a determinação do saldo e avaliação do esforço estrutural .
Se no contexto da monitorização da situação orçamental dos países membros da UEM o conceito de
“saldo estrutural” surge como principal indicador para a avaliação dos objetivos orçamentais de médio prazo específicos de cada país, é exigível a identificação clara e bem definida da articulação que se
pretende estabelecer entre o orçamento anual e o respetivo indicador estrutural para a concretização
dos objetivos de médio prazo.
14.4. O saldo para efeitos do Procedimento dos Défices Excessivos
2
O saldo das administrações públicas de 2014 reportado para efeitos do PDE (em setembro de 2015),
foi de € -12.446 M (-7,2% do PIB). Conforme consta do ponto 14.1, o saldo da administração central, na ótica da contabilidade pública (excluindo todos os ativos e passivos financeiros) foi de € -7.554 M (-4,4% do PIB).
O saldo em contabilidade nacional difere do saldo em contabilidade pública por diferenças de universo
e de critérios relativamente ao âmbito e classificação de operações.
No que diz respeito ao universo, a contabilidade nacional utiliza a ótica económica e regras específicas 3
como critério para a classificação das entidades sob controlo público. A quinta alteração à LEO , 4
aplicável pela primeira vez ao OE 2012, veio reduzir a diferença de universos . Relativamente aos
dados de 2014, observam-se, novamente, significativas diferenças, uma vez que o OE (e a CGE) de
2014 teve por base a listagem de entidades de acordo com as regras do SEC 95, enquanto, para o 5
mesmo ano, em contabilidade nacional, são já aplicáveis as regras do SEC 2010 .
Quanto às diferenças de âmbito e classificação de operações, a contabilidade nacional segue o 6
princípio da especialização económica e regras específicas para certas operações que valorizam a
substância económica sobre a forma legal. Assim, determinadas intervenções públicas registadas como
“despesa financeira” (ativos financeiros) em contabilidade pública são consideradas como “despesa não financeira” em contabilidade nacional e, portanto, alteram negativamente o saldo. Em sentido
1 O indicador mais comummente utilizado para a avaliação do esforço orçamental em termos estruturais é a variação do
saldo primário estrutural. 2 De acordo com o Protocolo sobre o PDE, designa-se «capacidade/necessidade líquida de financiamento», tal como
definido no sistema de contas nacionais (SEC), abrangendo a «administração central», «administração regional e local»
e «fundos de segurança social». 3 Lei n.º 22/2011, de 20 de maio.
4 Por, de acordo com o n.º 5 do artigo 2.º, deverem ser integradas no sector público administrativo, como serviços e
fundos autónomos, nos respetivos subsectores da administração central, regional e local e da segurança social, as
entidades que, independentemente da sua natureza e forma, tenham sido incluídas em cada subsector no âmbito do
SEC, nas últimas contas setoriais. Tais entidades foram designadas por EPR – entidades públicas reclassificadas. 5 Ao nível da administração central, a lista de setembro 2014 – aplicável às contas nacionais desse ano e à preparação do
OE 2015, contempla 162 EPR, sendo que 116 foram objeto de reclassificação com o SEC 2010 – cfr. ponto 3.14 do PCGE 2013.
6 O momento de registo das operações é o da criação, transformação ou extinção do valor económico, ou da criação,
transformação ou extinção dos direitos e das obrigações, enquanto a contabilidade pública, na base “de caixa”, regista as operações no momento dos respetivos pagamentos e recebimentos.
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oposto, há despesas e receitas efetivas em contabilidade pública que, em contabilidade nacional, são
registadas como operação financeira e, por isso, sem impacto no saldo. Tanto num caso como no outro
é determinante a realidade económica subjacente a cada operação e o papel das administrações
públicas, nomeadamente quanto à partilha de riscos, expectativa de retorno económico e propriedade
dos ativos subjacentes a uma determinada operação.
O quadro seguinte, construído a partir dos quadros da notificação do PDE, apresenta a conciliação
entre o saldo da administração central da CGE (excluindo ativos financeiros), com o saldo do total das
administrações públicas para efeitos do PDE. Os ajustamentos identificam os fatores conceptuais que
caracterizam o sistema de contas nacionais e o diferenciam do registo da contabilidade orçamental.
Quadro 3 – Ajustamentos de passagem entre ótica de contabilidade pública e contabilidade nacional (2014)
M € % PIB
Saldo da administração central (excluindo ativos financeiros) - Contabilidade pública -7 554 -4,4
Ajustamentos ao universo 3 717 2,1
Ajustamentos relativos à especialização do exercício 1 202 0,7
Diferença entre juros pagos e devidos -623 -0,4
Impostos e contribuições para a segurança social 139 0,1
Ajustamento accrual da administração regional 503 0,3
Ajustamento accrual da administração local -119 -0,1 Pagamento de pensões associado à transferência de Fundos de pensões para as administrações públicas 427 0,2
Outros (a) 875 0,5
Outros ajustamentos -9 812 -5,7
Injeções de capital da administração central, das quais -3 692 -2,1
Estradas de Portugal, Refer, Metro Lisboa e hospitais EPE -3 561 -2,1
Assunção de dívidas da Carris e STCP -1 192 -0,7 Fundo de Resolução - capitalização do Novo Banco -4 900 -2,8
Outros -27 0,0
Saldo do total das administrações públicas - Contabilidade nacional -12 446 -7,2
Administração central -13 785 -7,9
Administração regional e local 546 0,3
Fundos de segurança social 793 0,5
Nota: Ajustamentos de sinal positivo (negativo) afetam positivamente (negativamente) o saldo em contas nacionais.
(a) Inclui os ajustamentos: da neutralidade do FSE (€ 312 M), dos juros de empréstimos do Tesouro a EPR (€ 265 M), da contribuição do sector bancário
para o Fundo de Resolução (€ 127 M) e do reembolso sobre a contribuição para o orçamento da UE (€ 121 M).
Fonte: CGE – Mapa XXIII; Quadros PDE (notificação de setembro de 2015).
Em 2014, os ajustamentos decorrentes de regras específicas do sistema de contas nacionais sobre o
papel das administrações públicas relativamente a determinadas intervenções do Estado, tiveram um
impacto penalizador significativo para o saldo para efeitos do PDE (€ -9.812 M).
Os pagamentos de montantes elevados, efetuados pelo Estado, destinados a cobrir perdas acumuladas,
extraordinárias ou futuras, de determinadas sociedades, ou a título de dotações de capital para
capitalizar ou recapitalizar a sociedade beneficiária mas sem expectativa de razoável rendibilidade
futura, são registados como transferências de capital (injeções de capital), tendo ascendido, em 2014, a
€ 3.692 M. De igual modo são as operações de financiamento do Estado às empresas de transporte CARRIS - Companhia Carris de Ferro de Lisboa, SA e STCP - Sociedade de Transportes Coletivos do
Porto, SA que tomaram a forma de assunção de dívidas, no montante de € 1.192 M. Nesta situação a regra determina que apoios financeiros do Estado a empresas em dificuldade financeira constituem o
reconhecimento de que as mesmas não têm capacidade para manter o serviço da sua dívida e que esta
deve ser, de facto, considerada como dívida pública.
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O outro ajustamento que agrava substancialmente o saldo, no montante de € 4.900 M, reflete a 1
capitalização do Novo Banco pelo Fundo de Resolução . Nestes casos das ações de resgate (bailout) é
decisivo o âmbito temporário da operação para se determinar o respetivo registo. Não se tendo
efetuado a venda do Novo Banco no período de um ano após a resolução, a avaliação da sua situação 2
económica e financeira determinou o registo da operação como transferência de capital .
O ajustamento ao universo constante do quadro anterior (€ 3.717 M) é determinado basicamente pelo saldo do conjunto das EPR apurado em contabilidade nacional. Parte significativa deste efeito positivo
resulta da receita de capital registada pelas EPR que beneficiaram das injeções de capital efetuadas
pelo Estado (€ 3.692 M), acima referidas, que figuram nos “Outros ajustamentos” com sinal negativo3.
Os ajustamentos relativos à especialização do exercício são negativos ou positivos em função do,
pagamento/recebimento associado à operação ter sido efetuado antes ou depois do facto económico
gerador da mesma. Em 2014, registou-se no total um efeito positivo de € 1.202 M.
1 Em contabilidade nacional, o Fundo de Resolução é uma unidade pertencente ao universo das administrações públicas.
2 Registo de acordo com o previsto pelo Manual do Défice e da Dívida das Administrações Públicas para as injeções de
capital em empresas públicas. 3 Tratando-se de uma transferência de capital entre entidades dentro da administração central (do Estado para EPR) o
impacto final no saldo é nulo, pelo efeito de consolidação.
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Tribunal de Contas
15. Acolhimento de
Recomendações do Tribunal
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Tribunal de Contas
15. ACOLHIMENTO DE RECOMENDAÇÕES DO TRIBUNAL
O Tribunal apreciou o acolhimento das 77 recomendações formuladas no Parecer sobre a CGE de 1
2012 com base nos resultados das auditorias e demais ações de controlo realizadas no âmbito do 2
presente Parecer e na informação prestada pelos destinatários . Atualiza-se, também, a apreciação
sobre o acolhimento de 3 recomendações formuladas no PCGE de 2011, não reiteradas no PCGE de
2012 e não acolhidas até 2013.
15.1. Grau de Acolhimento
3
O quadro seguinte sintetiza o grau de acolhimento das 80 recomendações examinadas.
Recomendação Em número Em percentagem
Totalmente acolhidas 14 17,5
Parcialmente acolhidas 38 47,5
Não acolhidas 25 31,3
Prejudicadas 3 3,8
Total 80 100,0
Confirmou-se a correção, total ou parcial, das deficiências que fundamentaram 55 recomendações
(65%), continuando as restantes 25 (31%) por cumprir; das recomendações analisadas, 3
consideraram-se prejudicadas por alteração das circunstâncias que as motivaram. Uma parte
significativa das recomendações não acolhidas tem vindo a ser reiterada nos sucessivos PCGE sem
que tenham sido apresentadas pelos responsáveis justificações atendíveis para a não correção das
deficiências apontadas.
Seguidamente enunciam-se as recomendações que o Tribunal considerou não acolhidas, transcrevem-
se sumariamente as alegações apresentadas pelas entidades destinatárias e fundamenta-se a apreciação
efetuada com base nos resultados das ações realizadas sobre as matérias em causa.
15.2. Recomendações não acolhidas pela Administração Central
Previsões macroeconómicas
Recomendação 3 – PCGE/2012
Deve a CGE apresentar quantificadamente os impactos das medidas de consolidação orçamental.
1 Aprovado em Plenário Geral de 11 de dezembro de 2013.
2 O Governo, através da Ministra de Estado e das Finanças e dos Ministros da Solidariedade, Emprego e Segurança
Social e da Saúde. 3 A recomendação é classificada como totalmente acolhida se verificada a correção das deficiências que a motivaram,
parcialmente acolhida quando a correção não é total, não acolhida quando as deficiências subsistem e prejudicada
quando, por factos ou circunstâncias supervenientes, deixou de ter pertinência.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
A CGE de 2014 continua a não apresentar informação sobre os resultados da execução orçamental das
medidas previstas e estimadas no Orçamento, pelo que recomendação encontra-se por acolher, apesar 1
de ter sido reiterada no PCGE de 2013 .
Alterações orçamentais
Recomendação 4 – PCGE/2012
A dotação provisional deve ser utilizada apenas para os fins previstos no n.º 5 do artigo 8.º da LEO:
“despesas não previsíveis e inadiáveis”.
A Ministra de Estado e das Finanças considerou a recomendação totalmente acolhida argumentando
que: “Durante a execução dos OE, a DGO pronuncia-se sobre os pedidos de reforço de dotações orçamentais no sentido de esgotar plenamente as soluções existentes no âmbito da gestão flexível – quer no plano do orçamento das entidades, quer ao nível do orçamento do programa orçamental – e de utilização das dotações cativas por força da Lei do OE e de outros diplomas. Só em último recurso e na inexistência de soluções
alternativas, a DGO emite pareceres no sentido de se reforçarem as dotações orçamentais insuficientes por
contrapartida da dotação provisional”.
Apesar do alegado, constatou-se que em 2014 foram utilizados € 258 M da dotação provisional para o reforço de dotações insuficientemente orçamentadas, destinando-se € 98 M a despesas com pessoal, que
2não configuram despesas não previsíveis e inadiáveis, considerando-se a recomendação não acolhida .
Receita
Recomendação 6 – PCGE/2012
Que o Governo providencie as condições necessárias para a interligação dos sistemas próprios da
Autoridade Tributária e Aduaneira e das demais entidades administradoras de receitas do Estado ao
Sistema de Gestão de Receitas, ultrapassando a principal limitação existente ao cumprimento do
regime legal de contabilização dessas receitas, em vigor desde 1 de janeiro de 2001.
A Ministra de Estado e das Finanças considerou a recomendação parcialmente acolhida alegando: “O desenvolvimento do Sistema de contabilização das receitas fiscais da AT que irá permitir a interligação com o
SGR - Sistema de Gestão de Receitas é um projeto de elevado grau de complexidade e com interdependências
com diversos sistemas da AT. Encontram-se em curso vários projetos para a criação/adaptação dos referidos
sistemas informáticos, com o objetivo de assegurar não só as condições de diálogo entre os diversos sistemas,
bem como para garantir as necessidades de informação do sistema de contabilização. A complexidade destes
sistemas, que suportam toda a gestão e cobrança dos impostos, e a constante alteração a que estão sujeitos para
adaptação às alterações legislativas e inclusão de novas funcionalidades, tem sido uma condicionante aos
necessários trabalhos de integração com o sistema de contabilização, situação ainda agravada pela escassez de
recursos. Assim, e apesar de terem sido concentrados esforços no desenvolvimento do projeto, circunscrito
numa primeira fase à cobrança voluntária e a um imposto, ainda não foi possível atingir a fase de testes com o
SGR”.
1 Recomendação 2 – PCGE/2013.
2 O Tribunal tem formulado esta recomendação nos PCGE desde 2009, tendo sido reiterada no PCGE de 2013
(Recomendação 4).
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Tribunal de Contas
Apesar de o Tribunal insistir, desde 2005, na sua implementação, a interligação dos sistemas próprios
dos administradores de receitas públicas ao respetivo sistema de contabilização na CGE (e-liquidação)
permanece por estabelecer.
Pelas razões que levaram à implementação do e-fatura, em poucos meses, é mais do que oportuno que
os administradores de receitas públicas também apliquem os princípios e procedimentos que tornaram
obrigatórios aos contribuintes por os reputarem essenciais para a eficácia do controlo dessas receitas.
Não tendo sido tomadas medidas eficazes para assegurar a interligação recomendada, a recomendação 1
continua por acolher não obstante ter sido reiterada no PCGE de 2013 .
Recomendação 9 – PCGE/2012
Que o Governo, através da Autoridade Tributária e Aduaneira, implemente um sistema de informação
sobre a atividade da inspeção tributária e aduaneira que identifique e discrimine a receita decorrente
da ação inspetiva e os resultados sobre o combate à fraude e à evasão fiscais assegurando ser possível
auditar, a todo o tempo, essa receita e a informação, legalmente exigida, sobre esse combate.
A Ministra de Estado e das Finanças considerou a recomendação parcialmente acolhida alegando: “O Relatório de Combate à Fraude e Evasão Fiscais e Aduaneiras para o ano de 2014, submetido pelo Governo à
Assembleia da República no passado dia 30 de junho de 2015, nos termos do artigo 64.º B da LGT, contém, pela
primeira vez, uma estimativa do contributo do combate à fraude fiscal e à economia paralela para as receitas
fiscais, no seu subcapítulo 3.1. A lista dos estudos internacionais utilizados na determinação da metodologia
adotada consta do Anexo 5 do referido relatório. Este relatório pode ser consultado no Portal do Governo
sendo que, por uma questão de facilidade de consulta, anexa-se cópia para análise do Tribunal de Contas”.
A CGE não tem apresentado resultados quantitativos do combate à fraude e à evasão fiscais e o
Relatório que, nesse âmbito, o Governo tem apresentado à Assembleia da República não discrimina os
valores das liquidações adicionais e das coletas recuperadas por imposto nem avalia a adequação dos
instrumentos jurídicos criados para o efeito, tal como exigido pela lei. Essa falta de informação não
permite concluir sobre a evolução desse combate nem sobre a receita fiscal daí decorrente.
Do Relatório de 2014 consta uma estimativa da receita fiscal resultante do combate à fraude e à evasão
(€ 2.550 M) sem indicação das fontes de informação nem dos cálculos efetuados para o efeito, não tendo o Ministério das Finanças fornecido ao Tribunal a informação necessária para verificar essa
estimativa. Acresce que as suas principais parcelas (€ 1.041 M em notas de cobrança por ação inspetiva e € 1.148 M por cobrança coerciva) não são consistentes com os valores reportados pela Autoridade Tributária e Aduaneira ao Tribunal (€ 67 M em notas de cobrança por ação inspetiva pagas por cobrança voluntária) e na CGE de 2014 (€ 960 M por cobrança coerciva a qual, aliás, não é apenas imputável ao referido combate).
A implementação do sistema de informação recomendado pelo Tribunal representaria um ganho de
fiabilidade e rigor na relevação da receita fiscal proveniente do combate à fraude e à evasão e um
ganho de eficácia no controlo da informação prestada sobre a evolução desse combate. Não tendo sido
tomadas medidas para implementar esse sistema nem outro procedimento suscetível de suprir as
deficiências detetadas, a recomendação continua por acolher apesar de ter sido reiterada no PCGE de 2
2013 .
1 Recomendação 6 – PCGE/2013.
2 Recomendação 11 – PCGE/2013.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Despesa
Recomendação 10 – PCGE/2012
Devem ser envidados esforços para garantir a integralidade da despesa registada na CGE,
abrangendo a execução orçamental definitiva de todas as entidades que constituem o universo da
administração central.
A Ministra de Estado e das Finanças alegou que a recomendação se encontrava totalmente acolhida
invocando que as “(…) eventuais omissões são decorrentes de organismos que não procedem ao registo da sua conta de gerência nos sistemas informáticos até ao final do prazo legal – definido na lei de enquadramento
orçamental –e a tempo de ser incluída na CGE”, acrescentando que se trata “(…) em alguns casos, de organismos que obtêm prorrogação da apresentação da sua conta de gerência ao Tribunal de Contas (TC), não
dispondo a DGO de informação, no prazo legal definido, para inclui-la na CGE (…)”.
A eventual prorrogação do prazo para remessa da conta de gerência dos serviços ao TC não impede
nem justifica a falta de registo da execução orçamental definitiva nos sistemas informáticos. Em 2014,
continuou a verificar-se a não integralidade do registo da receita e da despesa na CGE por não incluir a 1 2
execução orçamental de 9 entidades ; por conseguinte, considera-se a recomendação não cumprida .
Recomendação 17 – PCGE/2012
A atualização da classificação funcional da despesa.
A Ministra de Estado e das Finanças informou que “no âmbito da reforma do processo orçamental o
classificador funcional será um dos classificadores orçamentais a ser objeto de revisão”, considerando a
recomendação parcialmente acolhida. Face à ausência da atualização da legislação que contempla a 3
classificação funcional das receitas e das despesas, a recomendação permanece por cumprir .
Dívida pública
Recomendação 23 – PCGE/2012
A LOE deve fixar o limite do acréscimo de endividamento líquido de forma desagregada, no mínimo,
por SI e SFA.
Até 2015, inclusive, a lei do OE continua a fixar um único limite para o acréscimo líquido do
endividamento do sector público administrativo, abrangendo SI, SFA e EPR, pelo que a 4
recomendação, reiterada no PCGE de 2013 , não foi acolhida.
1 Identificados no ponto 3.1 deste Parecer.
2 O Tribunal tem formulado esta recomendação nos PCGE desde 2009, tendo sido reiterada no PCGE de 2013
(Recomendação 14). 3 Apesar de formulada desde o PCGE de 2010 e reiterada no PCGE de 2013 (Recomendação 22).
4 Recomendação 28 – PCGE/2013.
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Tribunal de Contas
Mecanismos de assistência financeira a Portugal
Recomendação 25 – PCGE/2012
Providenciar para que a CGE apresente informação sobre a execução das medidas de consolidação
orçamental, de modo a permitir a avaliação dos resultados obtidos face às estimativas e a fundamentar
de forma mais sustentada as opções de políticas públicas no respeito pela legalidade, equidade,
eficiência e eficácia, assegurando a transparência e publicidade que devem presidir à apresentação
das contas públicas.
A CGE de 2014 voltou a não apresentar os resultados obtidos na execução das medidas de
consolidação orçamental previstas no Relatório do OE e no Programa de Ajustamento Económico e 1
Financeiro, pelo que a recomendação permanece por acolher .
Fluxos financeiros com o sector público empresarial
Recomendação 31 – PCGE/2012
Face às lacunas dos atuais classificadores que, designadamente, inviabilizam o apuramento rigoroso
da totalidade dos fluxos financeiros entre o OE e o sector público empresarial, deve o Governo alterar
o diploma que os aprovou, no sentido de as mesmas serem colmatadas.
A Ministra de Estado e das Finanças considerou a recomendação parcialmente acolhida, informando
que os ajustamentos aos classificadores não serão efetuados de “forma avulsa e na medida das
necessidades”, mas “integrados no âmbito da revisão do processo orçamental em curso”. Considerando que 2
a referida revisão ainda não se concretizou, a recomendação permanece inobservada .
Património Financeiro
Recomendação 39 – PCGE/2012
Deve o Governo alterar a Lei de modo a que o valor relativo às compensações legais a entregar pela
Parpública ao Estado sejam apenas o das eventuais mais-valias que ocorram entre o preço de
aquisição ao Estado e o preço final da reprivatização.
A Ministra de Estado e das Finanças justificou o não acolhimento da recomendação com o argumento
de que “As entregas da Parpública ao Estado, no âmbito das reprivatizações, são efetuadas de acordo com o previsto no artigo 9º do Decreto-Lei nº 209/2000, de 2 de setembro, o qual teve por objetivo desenvolver o
regime previsto no artigo 16º da Lei nº 11/90, nos casos em que a afetação das receitas é feita pela Parpública,
nomeadamente no que se refere à decisão quanto ao destino das receitas, que se mantém ainda em vigor.
Acresce que esta recomendação afigura-se neutra face à integração da Parpública no perímetro das contas
públicas”.
Face à omissão da alteração legislativa, a recomendação permanece por acolher, reiterando-se o
entendimento de que o valor a entregar pela Parpública deveria ser apenas o das eventuais mais-valias 3
que se tivessem verificado entre o preço de aquisição ao Estado e o preço final da reprivatização .
1 O Tribunal tem vindo a formular recomendações neste sentido desde o PCGE de 2011.
2 O Tribunal tem formulado esta recomendação nos PCGE desde 2006, tendo sido reiterada no PCGE de 2013
(Recomendação 35). 3 Recomendação reiterada no PCGE de 2013 (Recomendação 44).
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Operações de tesouraria
Recomendação 42 – PCGE/2012
Que o Governo, através da Direção-Geral do Orçamento, inclua na Conta Geral do Estado a respetiva
conta dos fluxos financeiros, discriminando a execução orçamental dos serviços integrados e dos
serviços e fundos autónomos da administração central, distinguindo as respetivas receitas e despesas
orçamentais em efetivas e não efetivas e incluindo, ainda, a restante movimentação de fundos desses
serviços como operações extraorçamentais.
A Ministra de Estado e das Finanças considerou a recomendação acolhida alegando: “O registo integral da conta de gerência no SIGO do Ministério das Finanças pelos SFA é da responsabilidade dos organismos.
Entende-se que as classificações económicas respeitantes às operações extraorçamentais previstas no
classificador económico são suficientemente abrangentes, não existindo constrangimentos operacionais que
justifiquem o facto de os organismos financeiros não procederem à contabilização desses fluxos financeiros”.
A falta dos fundos movimentados fora do Tesouro continua a retirar à conta dos fluxos financeiros
apresentada na CGE a utilidade para o controlo que decorreria da existência de uma verdadeira conta
dos fluxos financeiros do Estado, sobretudo quando permanece a falta de balanços e demonstrações de
resultados dos serviços da administração central. O cumprimento da lei quanto à relevação na
contabilidade do Tesouro da totalidade dos fundos movimentados por esses serviços suscita a
necessidade de serem tomadas todas as iniciativas pertinentes por parte das entidades responsáveis. A
estas caberia ter considerado, por exemplo, estabelecer a cotitularidade do IGCP nas contas fora do
Tesouro. Acresce que a conta dos fluxos financeiros apresentada na CGE de 2014 continua sem
relevar a execução orçamental dos SFA.
Não tendo sido tomadas medidas para aplicar o procedimento recomendado nem outro suscetível de
suprir as deficiências detetadas a recomendação continua por acolher não obstante ter sido reiterada no 1
Parecer sobre a CGE de 2013 .
Recomendação 43 – PCGE/2012
Que o Governo, através da Direção-Geral do Orçamento, providencie para que a totalidade dos fluxos
financeiros dos serviços da administração central seja relevada nos respetivos sistemas de
contabilização orçamental, cumprindo o princípio da universalidade e sujeitando todos os fundos
movimentados ao princípio da especificação e ao consequente controlo e responsabilização.
A Ministra de Estado e das Finanças considerou a recomendação parcialmente acolhida alegando: “Reitera-se que a adequada relevação dos vários fluxos financeiros depende do completo e correto reporte por
outros organismos, não existindo fontes alternativas de informação”.
Não contabilizar todas as operações subjacentes aos fluxos financeiros de cada entidade impede o
controlo apropriado dessa movimentação em sede de execução orçamental. Existem fontes alternativas
de controlo dessa informação como sejam a contabilidade do Tesouro e as contas dos organismos em
causa que permitem assegurar o registo nos sistemas de contabilização orçamental da totalidade dos
fluxos financeiros cumprindo com o princípio da universalidade e sujeitando todos os fundos
movimentados por serviços da administração central ao princípio da especificação e ao consequente
controlo e responsabilização.
1 Recomendação 48 – PCGE/2013.
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Tribunal de Contas
Não tendo sido tomadas medidas para aplicar o procedimento recomendado nem outro suscetível de
suprir as deficiências detetadas a recomendação continua por acolher não obstante ter sido reiterada no 1
Parecer sobre a CGE de 2013 .
15.3. Recomendações não acolhidas pela Segurança Social
Recomendação 63 – PCGE/2011
Deve proceder-se à correção da primeira notificação realizada aos contribuintes no âmbito dos
processos de contraordenações de acordo com o estabelecido legalmente, com vista à não arrecadação
de receita indevida, bem como promover-se o acerto de contas com os contribuintes que pagaram
indevidamente custas à segurança social.
Sobre esta recomendação dá-se aqui por integralmente reproduzido o constante no PCGE/2013, dado
que o Ministro da Solidariedade, Emprego e Segurança Social manteve exatamente a mesma
argumentação apresentada no ano anterior.
Recomendação 68 – PCGE/2011
Deve diligenciar-se no sentido de contabilisticamente ser possível compatibilizar o valor da dívida de
contribuintes relevado no balanço com a totalidade dos saldos de cada um dos contribuintes que
concorrem para aquele valor.
O Ministro da Solidariedade, Emprego e Segurança Social informou que “Os procedimentos de análise cruzada dos dados de contribuintes nos diferentes subsistemas de informação, têm sido partilhados entre o ISS,
I.P., o II, I.P. e o IGFSS, I.P., sendo que em 2015, se encontra em curso por parte do II, I.P. a
implementação/produção de um relatório que permita a comparação de saldos entre aqueles subsistemas”.
Não obstante a informação prestada, em 2014 tais relatórios ainda não existiam.
Recomendação 72 – PCGE/2011
Os Ministros da Solidariedade, Emprego e Segurança Social e da Saúde devem providenciar pela
compensação de créditos do IGFSS sobre a ACSS e vice-versa, no montante que venha a ser apurado,
tomando em consideração, relativamente ao IGFSS, que este poderá apenas utilizar créditos que
estejam na sua titularidade, ainda que por via da cessão de créditos devidamente formalizada por
outras entidades do perímetro da segurança social.
O Ministro da Solidariedade, Emprego e Segurança Social informou que “O processo de regularização
de dívida ainda se encontra em curso”.
Diferentemente, o Ministro da Saúde informou que considera a recomendação acolhida, uma vez que a
ACSS tinha procedido ao encontro de contas com o IGFSS e que não “(…) dispõe de qualquer
informação ou suporte documental respeitante a outras dívidas entre a ACSS e o IGFSS (…)”.
Atendendo à patente divergência de posições, considera-se a recomendação não acolhida.
1 Recomendação 49 – PCGE/2013.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Recomendação 46 – PCGE/2012
Reitera-se que deve proceder-se à publicação do Decreto-Lei a que se refere o n.º 3 do artigo 27.º da
LEO, para que o OSS seja também estruturado por classificação orgânica, de modo a publicitar o
valor global do orçamento de cada instituição e a definir legalmente as entidades que integram o
perímetro de consolidação.
O Ministro da Solidariedade, Emprego e Segurança Social informou que se encontra “(…) em curso a preparação de proposta de normativo legal com a definição da classificação orgânica das instituições de
Segurança Social que integram o perímetro de consolidação. Neste processo terão que ser envolvidas a Direção
Jurídica e de Contencioso do IGFSS, IP e a Direção Geral do Orçamento”.
Esta recomendação foi inicialmente formulada no PCGE de 2007 e reiterada nos subsequentes, não
tendo sido ainda publicado nenhum normativo.
Recomendação 47 – PCGE/2012
Reitera-se que deve proceder-se à publicação do diploma que regulamente o quadro legal aplicável à
unidade de tesouraria da segurança social.
O Ministro da Solidariedade, Emprego e Segurança Social informou que “Foi rececionada proposta de
diploma apresentada pelo IGFSS a qual se encontra em análise” e que “Será assegurada, face a pertinência do
tema, a transição do assunto para o próximo executivo”.
A recomendação foi inicialmente formulada no Parecer sobre a Conta da Segurança Social de 2004,
sendo sistematicamente reiterada nos Pareceres subsequentes, sem qualquer acolhimento até ao
presente.
Recomendação 48 – PCGE/2012
Reitera-se que a Assembleia da República e o Governo devem proceder à harmonização dos diplomas
legais que estabelecem e regulamentam o quadro de financiamento do sistema de segurança social, no
sentido de dirimir as discrepâncias atualmente existentes, designadamente no que respeita ao
financiamento da componente capitalização do sistema previdencial.
O Ministro da Solidariedade, Emprego e Segurança Social informou que “Estão a ser desencadeadas diligências no sentido da nomeação de um Grupo de Trabalho para estudar a matéria em causa e apresentar
proposta em conformidade”.
A Ministra de Estado e das Finanças não se pronunciou sobre a matéria.
A recomendação do Tribunal foi inicialmente formulada no PCGE de 2008 e de novo reiterada em
Pareceres posteriores não havendo evolução relativamente a 2013.
Recomendação 49 – PCGE/2012
Reitera-se que deve proceder-se à compatibilização das disposições legais que estabelecem as regras
de elaboração do orçamento, no sentido de simplificar e dotar de maior transparência todo o processo
orçamental e respetiva execução.
O Ministro da Solidariedade, Emprego e Segurança Social informou que “Como já anteriormente transmitido, esta é uma matéria complexa, cujo cabal acolhimento poderá ter que passar por alterações em
diversos mapas orçamentais definidos na Lei do enquadramento Orçamental. Dadas as significativas alterações
introduzidas na LEO recentemente aprovadas, a matéria terá que ser reanalisada conjuntamente pelos
intervenientes nesta matéria no sentido de apresentar proposta ao Governo”.
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Tribunal de Contas
A Ministra de Estado e das Finanças entende que “(…) pela exposição de motivos que consta da Proposta de nova Lei de Enquadramento Orçamental n.º 329/XII que serão introduzidas melhorias em todo o processo
orçamental que permitirão contribuir para uma melhor transparência e simplificação do processo orçamental”.
Em 2014 não foi registada qualquer alteração pelo que se continua a considerar a recomendação não
acolhida.
Recomendação 51 – PCGE/2012
Reitera-se que deve ser concluído o processo de integração no SIF da informação contabilística das
operações realizadas pelo IGFCSS e pelo FEFSS.
O Ministro da Solidariedade, Emprego e Segurança Social informou que “No âmbito dos trabalhos de implementação do sistema de informação dos Fundos de Compensação do Trabalho (FCT), ao abrigo da Lei
70/2013, foi construído um interface entre o sistema de gestão de ativos em uso no IGFCSS e o SIF (…)” e
existem “(…) condições, contando com o apoio do Instituto de Informática na construção do referido interface, para que a integração da informação do FEFSS no SIF se possa automatizar durante o exercício de 2016, por
referência a 1 de Janeiro daquele ano”.
Esta recomendação foi inicialmente formulada no Parecer sobre a CGE de 2008 e de novo reiterada no
Parecer sobre a CGE de 2010 e Pareceres posteriores, verificando-se que continua a não existir no SIF
informação contabilística para nenhuma das entidades (IGFCSS e FEFSS).
Recomendação 52 – PCGE/2012
Reitera-se que devem ser concluídas as parametrizações necessárias com vista à produção automática
dos mapas de execução orçamental consolidados globais, por componentes e por subsistemas.
O Ministro da Solidariedade, Emprego e Segurança Social informou que chegaram à conclusão de que
os processos automáticos de orçamentação “(…) não podem ser realizados no atual Sistema de Informação
Financeira (SIF/SAP)” e que aguarda a “(…) proposta de outra aplicação mais flexível que forneça uma resposta ao processo de orçamentação (…) no sentido de ultrapassar as limitações técnicas que impedem a
efetiva consolidação orçamental no sistema (…)”.
Esta recomendação foi inicialmente formulada no PCGE de 2008 e de novo reiterada em Pareceres
posteriores, permanecendo por acolher.
Recomendação 55 – PCGE/2012
Reitera-se que a contabilização das receitas provenientes de contribuições e quotizações deve ser
efetuada de acordo com a sua origem e não em função de uma tabela de imputação.
O Ministro da Solidariedade, Emprego e Segurança Social informou que “Foi efetuado pelo IGFSS, I.P. um pedido de intervenção ao II, I.P., aguardando-se os desenvolvimentos e implementação em SIF da solução
alternativa”.
Esta recomendação foi inicialmente formulada no Parecer sobre a CGE de 2008 e de novo reiterada
em Pareceres posteriores, não tendo ocorrido qualquer desenvolvimento face a 2013.
Recomendação 57 – PCGE/2012
Reitera-se que devem ser implementados os procedimentos necessários de modo a que a despesa
orçamental não seja sobrevalorizada com pagamentos que efetivamente não se concretizaram.
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O Ministro da Solidariedade, Emprego e Segurança Social informou que se mantém “(…) o constrangimento que decorre do atual sistema informático que suporta os processos de pagamento e devolução
de prestações sociais. Esta situação será ultrapassada pelo novo interface SICC-SIF, o qual permitirá
contemplar as devoluções como fluxos orçamentais, dando assim acolhimento a recomendação do Tribunal de
Contas e a circular normativa em vigor sobre esta matéria. Os trabalhos de análise e desenvolvimento do novo
interface têm decorrido com regularidade, envolvendo IGFSS, I.P., ISS, I.P. e II, I.P., estimando-se que aquele
possa entrar em produtivo no início de 2016”.
Esta recomendação foi inicialmente formulada no PCGE de 2008 e de novo reiterada em Pareceres
posteriores.
Recomendação 58 – PCGE/2012
O Governo deve providenciar no sentido de que a despesa relevada na conta da Segurança social
relativa a formação profissional seja rigorosa e não inclua verbas que financiam despesa de diferente
natureza.
O Ministro da Solidariedade, Emprego e Segurança Social informou que “(…) o IGFSS, I.P. tem o papel de mero processador de despesa depois de efetivado o recebimento das transferências do Fundo Social
Europeu” e que “Na verdade é a Agência para o Desenvolvimento e Coesão (ADC) a entidade gestora do
negócio relativo a formação profissional”. Informa ainda que “(…) o IGFSS, I.P. já diligenciou junto da ADC, através de oficio, o pedido de remessa da informação necessária de modo a que seja viável a identificação
da natureza da despesa executada através dos subsídios a formação profissional, ao qual ainda não foi obtida
resposta”. Por último, refere que “(…) com a entrada em vigor do DL n.º 137/2014, de 12 de setembro, passou a ser possível que a ADC proceda aos pagamentos diretamente às entidades beneficiárias”.
Em 2014 continuou-se a verificar que os valores relevados como despesa com formação profissional
continuam a integrar valores que não visam ou não visaram de forma principal tal fim.
Recomendação 70 – PCGE/2012
Reitera-se que o Fundo de Garantia Salarial deve funcionar de acordo com a legislação comunitária e
nacional que o enquadra, o que implica que seja dotado de fundos próprios, financiado de acordo com
o estabelecido na lei e que os excedentes obtidos continuem exclusivamente afetos à prossecução das
finalidades que lhes são próprias.
O Ministro da Solidariedade, Emprego e Segurança Social informou que “(…) o novo regime do FGS foi
publicado através do DL n.º 59/2015, de 21 de abril” e que “Atualmente o fundo é financiado pelo OSS e os eventuais excedentes são também receita do OSS, de acordo com a legislação referida.”
Data de 2008 a primeira recomendação, não se tendo registado em 2014 qualquer alteração.
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16. Conclusões e
Recomendações
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Tribunal de Contas
16. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES
Em resultado das observações expostas nos pontos antecedentes, fundamentadas nos resultados das
auditorias e de outras ações de controlo sobre a execução orçamental realizadas com vista à emissão
do PCGE de 2014, formulam-se as seguintes conclusões e recomendações.
Enquadramento macroeconómico e orçamental
O ROE 2014 e os subsequentes documentos de programação orçamental que apresentaram revisões ao
cenário base do OE 2014 caraterizaram-se pela insuficiência da informação sobre os pressupostos de
base macroeconómica e a sua relação com a orçamentação/execução das receitas e despesas públicas
(cfr. ponto 1.2.1).
Recomendação 1 – PCGE/2014
Os documentos de programação orçamental e a CGE devem explicitar de forma completa a relação
entre os pressupostos de base macroeconómica, a orçamentação e a execução das receitas e despesas.
Devem também incluir a estimativa quantificada dos efeitos de cada uma das medidas incorporadas no
orçamento.
A CGE não quantifica os impactos das medidas de consolidação orçamental (cfr. ponto 1.2.2).
Recomendação 2 – PCGE/2014
A CGE deve apresentar de forma quantificada os impactos de cada uma das medidas de consolidação
orçamental, sendo esta uma condição essencial para a transparência da tomada de decisão sobre as
medidas a adotar e sua continuidade ou a seleção de medidas alternativas que melhor permitam a
prossecução das políticas públicas numa perspetiva de equidade, eficiência e eficácia.
Os valores verificados apresentaram desvios face aos pressupostos de natureza macroeconómica e
orçamental para 2014 constantes da proposta do OE 2015, sem contudo ser explicitada a causa e
natureza dos desvios, quer nos documentos de programação orçamental subsequentes, quer na CGE
(cfr. ponto 1.2.3).
Recomendação 3 – PCGE/2014
A análise dos desvios nas previsões macroeconómicas e orçamentais deve ser um dos elementos a
reportar nos documentos de programação e execução orçamental, na medida em que a melhoria da
qualidade da previsão macroeconómica e orçamental é fundamental para o desenvolvimento de um
quadro anual e plurianual de despesa mais realista.
Orçamento do Estado (Administração Central)
Alterações orçamentais (cfr. ponto 2)
O OE inicialmente aprovado sofreu alterações significativas durante o ano, destacando-se o aumento
da previsão da receita fiscal em € 1.194 M (3,2%) e o aumento das dotações para despesas com pessoal em € 1.478 M (12,6%) e das transferências correntes em € 1.341 M (5,5%), que agravaram o défice em € 625 M (7,2%).
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A dotação provisional, destinada a despesas imprevisíveis e inadiáveis, voltou a ser significativamente
utilizada (€ 254 M) para reforçar diversas dotações suborçamentadas, como as despesas com pessoal, o que evidencia a sua utilização indevida e a inobservância do princípio da especificação (cfr. ponto 2).
Recomendação 4 – PCGE/2014
A dotação provisional deve ser utilizada apenas para os fins previstos no n.º 5 do artigo 8.º da LEO:
“despesas não previsíveis e inadiáveis”.
Execução Orçamental
Receita (cfr. ponto 3.2)
A receita contabilizada da administração central depois de consolidada (€ 53.767 M) aumenta 2,2% (€ 1.143 M) impulsionada pelo acréscimo de 2,3% (€ 866 M) nas receitas fiscais (€ 38.264 M) e de 10,8% (€ 616 M) nas contribuições sociais (€ 5.707 M). Nos impostos, 57% do aumento decorre de correções contabilísticas (€ 335 M de IRS afeto aos municípios e € 161 M da contribuição sobre o sector bancário) visto o acréscimo do IVA e a redução do IRC (ambos de € 550 M) se compensarem. Considerando certos ativos financeiros (vide 3.4.1) a receita consolidada resultante (€ 58.045 M) cresce 6,3% (€ 3.381 M) devido, sobretudo, à amortização pelos bancos (€ 3.295 M) de instrumentos de capital contingente emitidos para recapitalização da banca.
O desrespeito de princípios orçamentais, o incumprimento de disposições legais que regulam a
execução e a contabilização das receitas, as insuficiências dos sistemas de contabilização e a ineficácia
dos sistemas de controlo (permitem omissões materiais e autonomia financeira a entidades financiadas
por receitas do Estado que, indevidamente, registam como receitas próprias), em suma, a subsistência
das principais deficiências detetadas pelo Tribunal (e objeto recorrente das suas recomendações)
constituem limitações importantes para o exame e para a formulação de uma opinião de auditoria
sobre os valores contabilizados.
O Tribunal sublinha que, para além da consequente falta de transparência da gestão orçamental, a lei é
desrespeitada sempre que as receitas do Estado não sejam contabilizadas pelas respetivas entidades
administradoras. As contribuições de serviço rodoviário (entregue à Estradas de Portugal) e para o
audiovisual (entregue à RTP – Rádio e Televisão de Portugal) subsistem como exemplos da omissão de impostos nas receitas do Estado por serem contabilizados diretamente pelas entidades às quais o
respetivo produto está consignado (€ 1.472 M em 2014). Subsistindo deficiências detetadas, reitera-se:
Recomendação 5 – PCGE/2014
Que o Governo reforce formalmente a vinculação da Autoridade Tributária e Aduaneira à
responsabilidade integral pela contabilização de todas as receitas (inclusive extraorçamentais) que lhe
compete administrar entre as quais avultam os impostos com as contribuições de serviço rodoviário e
para o audiovisual.
A eficácia do sistema de gestão de receitas relativamente ao cumprimento da lei só se alcançará
quando todas as receitas forem contabilizadas pelas respetivas entidades administradoras responsáveis,
devidamente habilitadas (reunindo todas as condições legais para o efeito), o que ainda está por
assegurar. Não estando corrigidas as deficiências detetadas, reitera-se:
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Recomendação 6 – PCGE/2014
Que o Governo, através da Direção-Geral do Orçamento, identifique formal e previamente a cada
exercício orçamental, todas as entidades administradoras de receitas do Estado (serviços integrados
que asseguram ou coordenam a liquidação de uma ou mais receitas e zelam pela sua cobrança),
especificando as receitas administradas sob a responsabilidade direta de cada uma dessas entidades.
A falta de interligação dos sistemas próprios das entidades administradoras de receitas do Estado, ao
Sistema de Gestão de Receitas, não assegura a consistência da informação apresentada na CGE com a
residente nesses sistemas e inviabiliza o cumprimento de outras normas legais, como a prestação diária
da informação. Subsistindo deficiências detetadas, reitera-se:
Recomendação 7 – PCGE/2014
Que o Governo determine à Autoridade Tributária e Aduaneira e demais entidades administradoras de
receitas do Estado a elaboração e execução de um plano calendarizado para implementar as condições
necessárias à interligação dos respetivos sistemas próprios ao Sistema de Gestão de Receitas, a qual
tem sido sucessivamente protelada, não obstante a sua exigência legal desde 1 de janeiro de 2001.
A DGO tem limitado o registo das operações extraorçamentais no Sistema de Gestão de Receitas,
impedindo a AT de relevar a totalidade das receitas que administra, incluindo a receita
extraorçamental a entregar às regiões autónomas e aos municípios (€ 1.825 M em 2014 só para os principais impostos). Assim, recomenda-se:
Recomendação 8 – PCGE/2014
Que o Governo determine à Direção-Geral do Orçamento que crie as condições necessárias para as
entidades administradoras de receitas do Estado poderem registar no Sistema de Gestão de Receitas a
totalidade das receitas que administram, incluindo as receitas extraorçamentais.
Para verificar que a execução do OE é integralmente reportada, o controlo eficaz das contas públicas
pressupõe a certificação do universo dos organismos da administração central. Ora, para além da falta
de identificação das entidades administradoras da receita do Estado, subsiste a omissão de nove
entidades, com destaque para o Fundo de Resolução cujas receitas (€ 4.981 M) e correspondentes despesas não integram a conta consolidada da administração central. Subsistindo deficiências
detetadas, reitera-se:
Recomendação 9 – PCGE/2014
Que o Governo, através da Direção-Geral do Orçamento, tome as medidas necessárias para que sejam
incluídas no Orçamento e na Conta todas as entidades previstas na Lei de Enquadramento
Orçamental, justificando todas as alterações ocorridas na composição do universo dos serviços e
fundos da administração central (incluindo entidades públicas reclassificadas) constantes da lista
divulgada pelo Instituto Nacional de Estatística, designadamente no que se refere às entidades que
integram o sector institucional das Administrações Públicas.
Não obstante a imposição legal de registar todos os fluxos financeiros, subsistem organismos da
administração central que não reportam a execução de operações extraorçamentais e constrangimentos
técnicos dos sistemas de informação que obstam à adequada relevação dessas operações na CGE. Tais
deficiências conduzem ao incumprimento de normas legais e desrespeitam os princípios orçamentais
da universalidade e da especificação. Assim, recomenda-se:
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Recomendação 10 – PCGE/2014
Que o Governo, através da Direção-Geral do Orçamento, emita e divulgue instruções para que as
operações extraorçamentais dos organismos da administração central sejam integralmente reportadas.
Recomendação 11 – PCGE/2014
Que o Governo, através da Direção-Geral do Orçamento, elimine os constrangimentos técnicos dos
sistemas de informação que obstam à adequada relevação das operações extraorçamentais e que
geram inconsistência entre a informação dos sistemas contabilísticos locais dos organismos da
administração central e a informação que suporta a Conta Geral do Estado.
Continuam omissas disponibilidades de montante material dos organismos da administração central
nos saldos da contabilidade orçamental, com destaque para o Fundo de Estabilização Tributário
(€ 20 M de saldo com € 1.058 M de disponibilidades), por inapropriada contabilização, na despesa (receita) orçamental, da subscrição (amortização) de aplicações financeiras passíveis de mobilização
quase imediata. Não tendo sido corrigidas as deficiências detetadas, reitera-se:
Recomendação 12 – PCGE/2014
Que o Governo, através da Direção-Geral do Orçamento, tome as medidas necessárias para assegurar
a inclusão nos saldos da contabilidade orçamental, das aplicações financeiras dos organismos da
administração central passíveis de mobilização quase imediata.
A sustentabilidade das finanças públicas confere especial importância ao controlo das receitas quanto
à sua legalidade (com ênfase na aplicação dos princípios orçamentais), correção financeira e adequada
contabilização, condições necessárias para otimizar a sua aplicação. Atenta a prevalência legal das
receitas gerais sobre as receitas consignadas, recomenda-se:
Recomendação 13 – PCGE/2014
Que o Governo, através da Direção-Geral do Orçamento, confirme formalmente que os organismos da
administração central com autonomia financeira dispõem efetivamente de receita própria (o produto
das transações provenientes do exercício da atividade mercantil em regime de concorrência, bem como
os montantes que correspondam à contraprestação do serviço prestado) para cobertura das respetivas
despesas, nos termos legais (sem prejuízo das situações excecionais legalmente previstas).
Com a implementação de novas funcionalidades no sistema de informação sobre a ação inspetiva, a
AT passou a reportar ao Tribunal o valor das liquidações (€ 778 M) e dos acréscimos de receita fiscal provenientes dessa ação (€ 116 M). Por sua vez, o Governo divulgou (também pela primeira vez) uma estimativa da receita fiscal resultante do combate à fraude e à evasão (€ 2.550 M). Todavia, não indicou as fontes de informação e os cálculos efetuados nem disponibilizou os dados necessários à
verificação dessa estimativa cujas principais parcelas (€ 1.041 M em notas de cobrança por ação inspetiva e € 1.148 M por cobrança coerciva) são, aliás, inconsistentes com os valores reportados pela AT ao Tribunal (€ 67 M em notas de cobrança por ação inspetiva pagas por cobrança voluntária) e na CGE (€ 960 M por cobrança coerciva a qual, aliás, não é só imputável ao referido combate). Subsistindo deficiências detetadas, recomenda-se:
Recomendação 14 – PCGE/2014
Que o Governo, através da Autoridade Tributária e Aduaneira, aperfeiçoe o sistema de informação
sobre a atividade da inspeção tributária e aduaneira, como necessário, para identificar, discriminar e
ser possível auditar, a todo o tempo, a receita decorrente da ação inspetiva e a informação legalmente
exigida sobre os resultados do combate à fraude e à evasão fiscais e aduaneiras.
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A cobrança coerciva (€ 849 M) [1,8% da cobrança registada pela AT (€ 46.217 M) no Sistema de Gestão de Receitas] diminui 54% (€ 714 M) sobretudo em IRC (€ 493 M) devido ao efeito base do regime excecional de regularização de dívidas vigente em 2013.
A progressiva transferência de tarefas tradicionalmente a cargo da AT levou os contribuintes a
assumir, gradualmente, maiores custos pelo cumprimento das suas obrigações fiscais, com
consequências diretas e imediatas na sua atividade económica, situação, aliás, agravada pelo aumento
da tributação efetiva associado ao processo de consolidação orçamental. Neste contexto, recomenda-
-se:
Recomendação 15 – PCGE/2014
Que o Governo determine à Autoridade Tributária e Aduaneira que discrimine os custos associados ao
cumprimento das obrigações tributárias impendentes sobre os sujeitos passivos e realize uma análise
comparativa desses custos com os de outros estados-membros da União Europeia (v.g. Espanha,
França, Reino Unido) concluindo sobre a sua necessidade, adequação e proporcionalidade.
Despesa (cfr. ponto 3.3)
A despesa consolidada da administração central, excluindo ativos e passivos financeiros, cifrou-se em
€ 61.291 M (com os ativos e passivos financeiros considerados a despesa ascendeu a € 71.342 M). Os montantes mais significativos de despesa registaram-se nos programas PO03 – Finanças e administração pública (€ 13.578 M), PO15 - Solidariedade, emprego e segurança social (€ 10.437 M) e PO12 – Saúde (€ 8.481 M), que, no seu conjunto, representam 52,7% da despesa.
A execução dos programas orçamentais que consta da CGE centra-se na descrição dos recursos
financeiros utilizados e em 10 dos 15 programas não existe qualquer menção aos resultados obtidos
com a utilização destes recursos. Assim, a orçamentação por programas que tem em vista privilegiar,
na apreciação do orçamento e da sua execução, os resultados obtidos com os recursos utilizados,
mediante a avaliação do cumprimento de indicadores relevantes, carece ainda de desenvolvimentos
significativos (cfr. ponto 3.3.2), pelo que se recomenda:
Recomendação 16 – PCGE/2014
O desenvolvimento de indicadores relevantes que permitam a fixação clara de objetivos no Orçamento
do Estado e o reporte da sua monitorização e avaliação na CGE.
Na estrutura da despesa destacam-se as transferências correntes, de capital e subsídios (€ 27.646 M, 45,0% do total), as despesas com pessoal (€ 12.859 M, 21,0%), a aquisição de bens e serviços (€ 10.465 M, 17,1%) e os juros e outros encargos (€ 7.524 M, 12,3%). Os ativos financeiros considerados ascenderam a € 9.601 M, onde sobressai o empréstimo ao Fundo de Resolução (€ 3.900 M).
A fiabilidade destes valores encontra-se afetada pelo incumprimento de princípios orçamentais,
nomeadamente, os da universalidade, da anualidade e da especificação, bem como pela ausência de
informação fiável que permita consolidar (eliminar) todas as operações materialmente relevantes entre
as entidades do subsector (cfr. pontos 3.3.1 e 3.3.2).
Face ao ano anterior, a despesa consolidada sem ativos nem passivos financeiros aumentou € 260 M (0,4%). Os aumentos mais significativos ocorreram na aquisição de bens de capital (€ 557 M, com destaque para o crescimento dos encargos da Estradas de Portugal com PPP, em € 344 M, 44,3%) e nas transferências correntes (mais € 460 M, salientando-se o aumento das destinadas à administração
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local em € 378 M). Em sentido contrário, as maiores reduções de despesa verificaram-se na aquisição de bens e serviços (€ 434 M, diminuindo € 362 M na aquisição de serviços de saúde).
A despesa nos ativos financeiros considerados aumentou em € 6.191 M (181,5%), em resultado principalmente do empréstimo ao Fundo de Resolução, € 3.900 M, e do aumento de € 3.593 M nos empréstimos de médio e longo prazo a sociedades e quase sociedades não financeiras públicas.
A análise da evolução da despesa é afetada por alterações de critérios contabilísticos, designadamente
pela contabilização, agora correta, da participação de Portugal no Mecanismo Europeu de Estabilidade
em ativos financeiros/outros ativos financeiros/resto do mundo – países terceiros e organizações internacionais
quando em 2013 foi classificada em ativos financeiros/ações e outras participações/sociedades financeiras –
bancos e outras instituições financeiras (cfr. pontos 3.3.1 e 3.3.4.6).
O Quadro Plurianual de Programação Orçamental (QPPO) é uma medida disciplinadora das finanças
públicas, que visa estipular, para os quatro anos seguintes, limites vinculativos à despesa, fixando:
para o primeiro ano a despesa financiada por receitas gerais de cada programa orçamental; no segundo
ano para cada agrupamento de programas; e nos dois últimos anos para o conjunto dos programas. Em
2014, tal como no ano transato, estes limites foram sucessivamente alterados (cfr. ponto 3.3.3).
A nova LEO (aprovada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro) alterou o regime legal do QPPO,
agora designado de “Quadro plurianual das despesas públicas”, tornando vinculativos os valores ali inscritos apenas para o primeiro ano. Também resolveu a questão da dotação provisional. Porém, este
regime só é aplicável ao orçamento de 2019 e respetiva execução (cfr. ponto 3.3.3.1).
Recomendação 17 – PCGE/2014
Enquanto a nova LEO não produzir todos os seus efeitos, deve ser respeitada a natureza vinculativa
dos valores fixados no QPPO nas suas diferentes dimensões (programas, agrupamentos de programas
e conjunto de todos os programas).
A CGE continua a não abranger todos os serviços que deveriam ser incluídos no seu perímetro, nem
integrar toda a despesa (ou a despesa final) dos serviços incluídos (cfr. ponto 3.3.4.1); aos juros da
dívida pública, foram abatidos os juros obtidos com os empréstimos concedidos à Grécia (cfr. ponto
3.3.4.4); foram efetuados pagamentos sem que existisse o correspondente cabimento orçamental (cfr.
ponto 3.3.4.5). Assim, foram violados, respetivamente, os princípios da universalidade e da não
compensação, bem como a regra do cabimento prévio.
Recomendação 18 – PCGE/2014
Devem ser envidados esforços para garantir a integralidade da despesa registada na CGE,
abrangendo a execução orçamental definitiva de todas as entidades que constituem o universo da
administração central e assegurado o cumprimento dos princípios e regras orçamentais.
A CGE 2014 evidencia os “pagamentos efetuados”, o que abrange o pagamento de dívidas de anos anteriores e exclui a despesa por pagar no final do ano. Esta, segundo o Relatório da Conta, ascendia a
€ 476 M na administração central. A fiabilidade deste valor não está assegurada, por não abranger todos os serviços da administração central, por existirem contas a pagar sem que esteja claramente
identificada a entidade responsável e por a informação reportada ser, muitas vezes, provisória (cfr.
ponto 3.3.4.2.1). Assim, recomenda-se mais uma vez que:
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Tribunal de Contas
Recomendação 19 – PCGE/2014
Sejam desenvolvidos procedimentos para assegurar a fiabilidade da informação sobre a despesa por
pagar, designadamente, criando condições para que seja reportada conjuntamente com a execução
orçamental e/ou patrimonial dos serviços, em ligação com os respetivos sistemas informáticos.
O Relatório da CGE indica que os pagamentos em atraso da administração central há mais de 90 dias
ascendiam a € 30 M (cfr. ponto 3.3.4.2.1). Considerando as consequências económicas, financeiras e sociais do atraso nos pagamentos, o Tribunal torna a recomendar:
Recomendação 20 – PCGE/2014
Maior rigor na assunção e na previsão dos encargos a pagar anualmente, a fim de que as dotações
orçamentais permitam o pagamento da totalidade dos encargos vencidos.
No final de 2014, segundo os dados reportados, o prazo médio de pagamentos (PMP) ponderado da
administração direta e indireta do Estado era de 23 dias. A fiabilidade deste indicador não está
assegurada, por depender da correção das contas a pagar reportadas pelos serviços. Não foi localizada
no sítio da DGO a avaliação dos objetivos para o PMP de 2014 por entidade, nem a correspondente
fixação de objetivos para 2015, previstas no Programa Pagar a Tempo e Horas. Assim, recomenda-se:
Recomendação 21 – PCGE/2014
A divulgação, para cada ano, da fixação dos objetivos para o PMP e a correspondente avaliação.
A CGE continua a evidenciar como despesa paga as transferências de verbas para as contas bancárias
dos próprios organismos, embora parte tivesse por objetivo a transição/utilização no ano seguinte e
não o pagamento de despesas durante o ano económico em que foram requisitadas.
Em 2014, as reposições não abatidas nos pagamentos dos serviços integrados registadas na CGE
ascenderam a € 46 M (dos quais € 20 M deram origem à abertura de créditos especiais) e os saldos da gerência anterior dos SFA financiados por receitas gerais a € 102 M, factos que indiciam a requisição de verbas em montante superior ao necessário para assegurar os pagamentos do mês, em
incumprimento do estipulado no decreto-lei de execução orçamental.
Quanto aos pagamentos de 2014, os montantes repostos entre 01/01 e 31/07/2015 nos serviços
integrados ascendiam a € 93 M e os saldos da gerência anterior de SFA financiados por receitas gerais a € 120 M, estando a despesa de 2014, pelo menos, sobrevalorizada nestes montantes.
A utilização de contas específicas do Tesouro para a transferência de saldos de dotações orçamentais
do Capítulo 60 – Despesas Excecionais, a utilizar no ano económico seguinte, aumentou a despesa de 2014 em € 42 M.
Estas práticas constituem uma violação do princípio da anualidade, com efeito na despesa do subsector
dos serviços integrados e, no caso da abertura de créditos especiais, também sobrevalorização da
receita (cfr. ponto 3.3.6.2.2), pelo que se recomenda:
Recomendação 22 – PCGE/2014
O estrito cumprimento das disposições sobre o pedido de libertação de créditos que constam do
decreto-lei de execução orçamental, em particular nos casos de requisição de verbas orçamentais para
integração nas dotações do ano seguinte ou a transitar como saldo de gerência, dados os seus efeitos
na transparência das contas públicas, no défice da CGE de cada ano e na tesouraria do Estado.
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Recomendação 23 – PCGE/2014
O Ministério das Finanças deve dar especial atenção à transferência dos saldos das dotações
orçamentais para as contas de operações específicas do Tesouro, que deve ser reduzido ao mínimo
indispensável e desde que devidamente justificado por situações excecionais.
Verificaram-se erros de classificação económica, designadamente nas transferências correntes e nos
juros e outros encargos. Oito organismos apresentam mais de 20% da sua despesa em classificações de
carácter residual, não dando cumprimento ao princípio da especificação (cfr. ponto 3.3.6.3).
Recomenda-se, assim:
Recomendação 24 – PCGE/2014
O cumprimento do princípio da especificação, com a utilização da classificação económica
apropriada, e o recurso às classificações de carácter residual apenas quando não exista outra
adequada à natureza das despesas.
Na inscrição orçamental da despesa, as indemnizações compensatórias passaram a ser pagas pelo
programa orçamental/ministério onde a entidade recebedora está integrada, porém, as pagas a
entidades não reclassificadas nas administrações públicas continuam a ser asseguradas pelo PO03 -
Finanças e administração pública, embora a atividade desenvolvida se insira no âmbito de outros
programas orçamentais. Foram detetados erros e inconsistências nos mapas e quadros relativos à
despesa da administração central por programas e projetos, bem como na reclassificação da despesa de
2013 para efeitos da sua comparação com 2014 (cfr. pontos 3.3.4.6 e 3.3.4.7). Assim, recomenda-se:
Recomendação 25 – PCGE/2014
Melhorar a coerência da inscrição orçamental da despesa e a análise da informação que interessa
relevar nos mapas e quadros da CGE, melhorando a sua consistência e comparabilidade.
Aplicação da contabilidade patrimonial na administração central (cfr. caixa 2)
No final de 2014, dezassete anos após a aprovação do POCP, ainda não aplicavam a contabilidade
patrimonial os estabelecimentos de educação e ensino não superior (prevista para 2016) e os serviços
externos do MNE (sem data de adesão prevista). O Tribunal tem vindo a considerar que esta situação
não é impeditiva da elaboração de balanços e demonstrações de resultados consolidados, ainda que
parcelares. Porém, a sua apresentação continua condicionada pela falta da inventariação e valorização
do património do Estado que não esteja reconhecido nas contas de serviços. O Tribunal volta a
recomendar:
Recomendação 26 – PCGE/2014
A CGE/2015 deverá evidenciar a real situação financeira e patrimonial da administração central os
através da inclusão na CGE dos mapas n. XXX (balanço e demonstração de resultados do subsector
dos serviços integrados) e XXXI (balanço e demonstração de resultados do subsector dos serviços e
fundos autónomos), previstos na LEO.
Foi, entretanto, publicado o Decreto-Lei n.º 192/2015, de 11 de setembro, que aprova o Sistema de
Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP) e revoga os diplomas que
aprovaram o POCP e os planos de contas sectoriais. Porém, o SNC-AP apenas se aplica a partir de 1
de janeiro de 2017, exceto para um conjunto de entidades piloto a definir pelo responsável pela área
das finanças às quais é aplicável a partir de 1 de janeiro de 2016.
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Tribunal de Contas
Na mesma data foi aprovada uma nova LEO que prevê a revisão, no prazo de um ano, de vários
diplomas basilares da contabilidade pública e a definição da estrutura dos classificadores orçamentais.
Assim, o quadro normativo que permitirá a aplicação do SNC-AP está ainda muito incompleto, sendo
a legislação complementar condição necessária para as administrações públicas poderem planear o
processo de transição, pelo que eventuais atrasos na sua conclusão põem em causa as metas previstas
para a implementação do SNC-AP.
Os anteriores processos de transição, para o regime de administração financeira do Estado e para o
plano oficial de contabilidade pública, ficaram marcados por derrapagens temporais significativas e
por não atingirem os objetivos a que se propunham. Considerando os custos elevados destas reformas,
o Tribunal recomenda que:
Recomendação 27 – PCGE/2014
A estratégia de implementação do SNC-AP deve incluir a definição clara dos responsáveis pela
liderança do processo, objetivos e metas intermédias, bem como a definição dos meios (recursos
humanos, organizativos e suporte informativo) que permitam o cumprimento das metas fixadas nos
diplomas legais para toda a administração central, tendo em vista não só a produção de
demonstrações financeiras individuais, mas também as demonstrações financeiras consolidadas.
A Entidade Contabilística Estado (prevista na nova LEO), em fase de implementação, deverá, no
futuro, dar resposta algumas das reservas que o Tribunal tem vindo a colocar no âmbito do POCP
quanto à forma de evidenciar na CGE as operações e o património do Estado que não se encontram
registados nas contas individuais dos serviços.
Consolidação da administração central (cfr. ponto 3.4)
Excluindo operações com ativos e passivos financeiros, da consolidação da conta da administração
central resulta a receita consolidada de € 53.767 M, a despesa de € 61.321 M e o consequente saldo de € -7.554 M, que consta da CGE de 2014 (Mapa XXIII). Porém, o impacto global das operações com ativos e passivos financeiros a considerar (€ -5.774 M) faz esse saldo global passar para € -13.328 M (cfr. ponto 3.4.1).
Dívida pública (cfr. ponto 4)
Dívida financeira (cfr. ponto 4.1)
O valor nominal apurado para a dívida dos SI foi, em 31/12/2014, de € 217.126 M (€ 204.265 M no final de 2013). Apurou-se que o stock, em valores nominais não consolidados, da dívida resultante de
créditos, títulos e locações financeiras, está subvalorizado na CGE/2014 (Mapa XXIX), em € 12 M em 31/12/2013 e sobrevalorizado em € 0,4 M em 31/12/2014.
Em 2014, o Mapa XXIX da CGE apresenta as mesmas características dos anos anteriores,
designadamente continua a não incluir a dívida dos SFA, o que constitui uma lacuna grave, nem as
operações de derivados financeiros, bem como carece de maior transparência no que respeita à dívida
em moeda estrangeira, que deve passar a ser reportada nas respetivas divisas (cfr. 4.1.1.1).
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Recomendação 28 – PCGE/2014
A CGE deve passar a incluir a dívida pública direta de todos os SFA no mapa XXIX, bem como as
operações de derivados financeiros. No caso da dívida pública em moeda estrangeira esta deve ser
reportada nas respetivas divisas.
No subsector dos SI, em 2014, a receita resultante das emissões foi de € 87.863 M (na CGE € 87.770 M). A despesa com amortizações, juros e outros encargos correntes da dívida foi, respetivamente, de: € 76.406 M (na CGE, mapas IV e 13, € 75.905 M), € 7.109 M (na CGE, mapa 13, € 6.891 M) e de € 81 M (igual na CGE, mapa 13).
Todavia, foram identificadas incorreções e omissões relativas à contabilização de derivados
financeiros e outras operações em moeda estrangeira que, se quantificadas, alterariam o valor dos
passivos financeiros (despesa e receita) e dos “Outros encargos correntes da dívida”. Designadamente, não foram cumpridos o n.º 6 e o n.º 7 do artigo 6.º da LEO, que obrigam a que os fluxos das operações
de derivados financeiros sejam contabilizados de forma individualizada e assim apresentados na CGE,
em cada período orçamental.
Desta forma, com vista a melhorar a informação da CGE, os mapas da despesa, com amortizações e
com juros, devem apresentar todos os fluxos de despesa e de receita, por tipo de instrumento
(financiamento e derivados), realizados em cada ano orçamental (cfr. 4.1.1.2).
Foi violado o princípio orçamental da não compensação (n.º 3 do artigo 6.º da LEO) quando se abateu
à despesa com juros receita de rendimentos da propriedade no valor de € 29 M (cfr. 4.1.1.2).
No ano em apreço, os empréstimos do PAEF foram, mais uma vez, a principal fonte de financiamento
individual e o peso destes no stock da dívida voltou a aumentar. Para além dos empréstimos do PAEF,
também a dívida a retalho, representada por CA e CT, voltou a aumentar o seu peso no stock da dívida,
passando de € 12.158 M, em 31/12/2013, para € 17.189 M em 31/12/2014. Nos instrumentos de médio e longo prazo destaca-se, ainda, uma emissão sindicada, realizada em julho, de obrigações em USD
(€ 3.301 M na CGE, em 31/12/2014).
Os contratos de derivados financeiros, avaliados ao justo valor, passaram de € -23 M em 31/12/2013 para € 1.300 M em 31/12/2014, evolução que resulta, no essencial, de novas operações de Cross Currency Interest Rate Swaps.
No que respeita ao subsector dos SFA, as receitas de passivos financeiros registadas na CGE estão
sobrevalorizadas em 52,9% (€ 2.355 M na CGE contra € 1.109 M apurados pelo Tribunal) e as despesas da mesma natureza subvalorizadas em 1% (€ 1.768 M na CGE e € 1.786 M apurados pelo Tribunal). A despesa corrente com o serviço da dívida está subvalorizada em menos € 349 M (-212,9%), com destaque para os juros da dívida pública cuja despesa foi de € 487 M, estando apenas registados na CGE € 162 M.
Recomendação 29 – PCGE/2014
Quer no sector dos SI, quer no dos SFA, deve ser usado o maior rigor na classificação de fluxos e
stocks associados à dívida pública direta e no apuramento dos valores que constam da CGE.
A dívida consolidada do subsector dos SFA, ou seja, a entidades exteriores ao perímetro da CGE, era
em 31/12/2014 de € 13.526 M, tendo diminuído € 1.037 M (7,1%) face a 2013, registando-se diminuições em todos os tipos de dívida considerados (empréstimos, títulos e locações financeiras).
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Tribunal de Contas
Também a dívida a entidades do subsector dos SI diminuiu € 862 M (8,0%), para o que muito contribuíram as conversões de créditos em capital, num total de € 1.678 M.
Após consolidação, o valor nominal da dívida do Estado (SI, SFA e SS) era de € 210.147 M em 31/12/2014, o que representou um aumento de € 9.765 M (4,9%) em relação ao ano anterior. A dívida consolidada não é apresentada na Conta.
Recomendação 30 – PCGE/2014
A CGE deve evidenciar o stock da dívida consolidada do Estado, bem como os encargos com juros
consolidados que lhe estão associados.
A fixação dos limites do aumento do endividamento líquido na LOE é ambígua, não constitui
verdadeira restrição à atividade do Governo e não permite concluir se os mesmos foram ou não
respeitados. E da nova LEO não se infere que possam surgir melhorias no articulado das LOE nesta
matéria.
Recomendação 31 – PCGE/2014
A LOE deve fixar o limite do acréscimo de endividamento líquido de forma desagregada, no mínimo,
por SI e SFA. O Tribunal recomenda ainda a instituição de procedimentos de controlo global da
utilização dos limites autorizados, bem como a respetiva apresentação no Relatório da CGE.
Ao longo do ano de 2014, o Estado manteve saldos de Tesouraria significativamente elevados, cerca
de € 17.377 M (em 2013 fora de € 16.621 M) de saldo médio diário de depósitos na Tesouraria central do Estado, cujo custo líquido atingiu os € 342 M (em 2013 fora de € 364 M) (cfr. 4.1.5).
Recomendação 32 – PCGE/2014
Face à dimensão dos custos apurados e à manifesta dificuldade em quantificar os benefícios obtidos,
recomenda-se que em futuros relatórios da CGE sejam identificados os custos anuais com a
manutenção destes saldos, bem como explicitados os eventuais benefícios.
Garantias do Estado (cfr. ponto 4.2)
No final de 2014, as responsabilidades assumidas pelo Estado por garantias a financiamentos
totalizavam € 25.194 M e as de seguros de crédito e similares € 1.145 M, reduzindo-se substancialmente face às registadas no ano anterior (€ -11.775 M, -31%), em virtude, essencialmente, da diminuição ocorrida nas garantias ao sistema financeiro.
Em 2014, as novas garantias concedidas a operações de financiamento totalizaram apenas € 258 M, sendo € 30 M no âmbito de operações de crédito de ajuda a países destinatários da cooperação portuguesa e as restantes ao abrigo do regime geral. Nestas inclui-se uma nova garantia concedida ao
Fundo de Contragarantia Mútuo, no montante de € 100 M, destinada, mais uma vez, a substituir parcialmente e a título excecional, a dotação de capital que o Estado deveria realizar no Fundo. No
âmbito dos seguros de crédito e similares foram concedidas garantias no total de € 236 M.
Foram cumpridos os limites para a concessão de garantias pelo Estado, em termos de fluxos líquidos
anuais, fixados pela LOE para 2014.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
À semelhança de anos anteriores, as execuções de garantias a operações de financiamento implicaram
pagamentos no total € 51 M, envolvendo a Europarque, a Parque EXPO e o FCGM. Nos seguros de crédito e similares o Estado pagou € 8 M em execução de garantias.
As responsabilidades no final do ano por garantias prestadas ao sistema financeiro reduziram-se para
€ 3.500 M, sendo todas respeitantes ao Novo Banco (anterior BES); as relativas às sociedades veículo do ex-BPN totalizavam cerca de € 3.537 M.
Em 2014 ocorreu ainda o pagamento de € 32 M respeitante à garantia de rendimento concedida em 2010 aos titulares de contas de retorno absoluto de investimento indireto garantido (RAIIG) junto do
Banco Privado Português que fossem participantes do Fundo especial de investimento fechado
constituído para recuperação das respetivas aplicações.
O saldo global entre receitas e despesas foi positivo em € 108 M, em virtude, essencialmente, das comissões de garantia recebidas.
Dívida não Financeira (cfr. ponto 4.3)
O Tribunal de Contas considera que os valores indicados nos quadros 65 (SI), 66 (SFA, sem EPR) e
67 (SNS – sector público administrativo) do relatório da CGE traduzem adequadamente a situação geral existente no final de 2014, em termos de dívida não financeira dos respetivos subsectores.
Em 31/12/2014, a dívida não financeira do total do SNS era de € 2.034 M (€ 471 M do SPA e € 1.563 M do SPE), dos quais € 1.672 M a fornecedores externos.
Na mesma data, o Tribunal de Contas estima que a dívida não financeira das entidades públicas
reclassificadas era de aproximadamente € 202 M, valor que não inclui cerca de € 3.638 M relativos a encargos futuros com PPP, contabilizados pela ex-EP - Estradas de Portugal, SA.
A CGE não inclui informação sobre a dívida não financeira das EPR e das entidades do SNS de
natureza empresarial, sendo certo que a DGO dispõe dessa informação. Assim recomenda-se:
Recomendação 33 – PCGE/2014
Deve a CGE incluir informação sobre a dívida não financeira também das EPR e das EPE do SNS.
Fluxos financeiros com a União Europeia (cfr. ponto 5)
Em 2014, o saldo dos fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia (UE) registou uma redução
face a 2013 no montante de € 1.252,9 M, devido, no essencial, ao decréscimo dos fluxos financeiros provenientes da UE em € 1.220,5 M (-19,9%) (cfr. ponto 5.1).
Apesar da boa prática registada quanto à decisão de se pagar condicionalmente os montantes
solicitados pela Comissão, continuaram a verificar-se atrasos nos pagamentos, o que faz onerar o
Estado Português em encargos acrescidos.
Recomendação 34 – PCGE/2014
Os recursos próprios devem ser pagos tempestivamente de modo a evitar onerar o Estado com juros.
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Tribunal de Contas
A CGE de 2014 continua a não evidenciar todos os fundos recebidos da UE devido à ausência da
comunicação à DGO de valores recebidos diretamente da Comissão Europeia por parte de um número 1
significativo de beneficiários públicos (cfr. 5.3.1). Assim, reitera-se a recomendação formulada em
anos anteriores:
Recomendação 35 – PCGE/2014
Deve ser adequadamente promovido e assegurado o dever de informação sobre os recursos recebidos
diretamente da União Europeia pelas diversas entidades sujeitas à disciplina orçamental.
Verifica-se que no quadro 68 da CGE as transferências da UE relacionadas com os Programas de Ação
de Iniciativa Comunitária (PAIC) estão refletidas quer no item “PAIC” quer em "Diversos" (cfr. 5.3.1). Assim, recomenda-se que:
Recomendação 36 – PCGE/2014
A CGE deve refletir no item adequado as transferências relativas aos Programas de Ação de Iniciativa
Comunitária.
As fontes de financiamento comunitárias definidas para 2014 comprometem o correto registo das
operações relacionadas com o novo período de programação e com os anteriores (cfr. 5.3.1). Assim,
recomenda-se:
Recomendação 37 – PCGE/2014
A revisão das fontes de financiamento relativas aos fundos europeus, bem como a emissão de
orientações para a sua correta utilização.
A CGE de 2014 inclui informação detalhada por fundos europeus no mapa 22 – “Desenvolvimento das despesas dos serviços integrados”, nos mapas 53 a 62 respeitantes aos “Projetos” e no mapa “Elementos informativos sobre os programas orçamentais”, mas apenas este último mapa, apesar de não dispor de informação agregada, permite a comparação com os dados apurados sobre a execução
dos fundos europeus (cfr. 5.3.1). Recomenda-se assim:
Recomendação 38 – PCGE/2014
A CGE deve conter informação agregada sobre a execução dos programas orçamentais por fundo
europeu.
A análise comparativa dos dados da execução orçamental dos fundos europeus na CGE com a
reportada pelas Autoridades de Certificação evidencia diferenças significativas. De acordo com o
modelo preconizado pela DGO, estas divergências podem resultar de pagamentos sem
cofinanciamento público nacional e, consequentemente, sem expressão orçamental, ou podem advir da
sua incorreta classificação pelos serviços que movimentam este tipo de fundos, sendo necessário para
o correto apuramento desta situação a existência de informação detalhada sobre as operações
extraorçamentais no domínio dos fundos da UE (cfr.5.3.1). Recomenda-se, por isso:
Recomendação 39 – PCGE/2014
Na CGE, no domínio dos fundos europeus, deve existir informação detalhada sobre as operações
extraorçamentais das entidades da administração central sujeitas à disciplina orçamental.
1 Como prevê o ponto 110 e Anexo V da Circular Série A n.º 1375, de 10 de julho de 2014.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
No final de 2014 ocorreram as primeiras transferências da UE destinadas ao Portugal 2020, tendo-se
apurado que a título de pré-financiamentos foram rececionados € 227,3 M - € 45,7 M de FEDER, € 40,4 M de Fundo de Coesão, € 87,5 M de FSE e € 53,7 M de FEADER. Neste ano, no âmbito dos FEEI, apenas se iniciou a execução do FEADER, (PDR – Continente) com uma despesa comunitária de € 109,2 M o que significou uma taxa de execução de 21,4% (cfr. 5.3.2).
Na execução do QREN evidenciam-se os três PO Temáticos que foram responsáveis por 66,2% da
execução comunitária, destacando-se o POPH com a melhor taxa de execução acumulada (94,6%).
Restando apenas um ano para a execução do QREN os PO que se destacavam negativamente, por
apresentarem as taxas de execução mais baixas foram o PO Assistência Técnica FEDER (72,2%,
€ 51,3 M), o PO Regional Alentejo (75,2%, € 642,0 M), o PO Regional Algarve (77,0%, € 134,7 M) e o PO Regional Lisboa (79,5%, € 243,8 M) (cfr. 5.3.3.1).
A 31 de dezembro de 2014, o PRODER, o PRRN e o PRORURAL apresentavam taxas de execução
de 92,6%, 92,5% e 88,9%, respetivamente. No domínio do desenvolvimento agrícola apenas o
PRODERAM (78,9%) ainda não tinha compensado os níveis insuficientes de execução atingidos nos
anos anteriores. O PROMAR registou uma taxa de execução mais baixa, de apenas 67,9%,
verificando-se que depois das anulações automáticas ocorridas nos últimos dois anos, no total de
€ 19,7 M, este Programa foi novamente sujeito, em 2014, a uma terceira anulação de € 882,4 m (cfr. 5.3.3.2).
Fluxos financeiros com o sector público empresarial (cfr. ponto 6)
Os fluxos financeiros com o SPE apresentaram um saldo global desfavorável para a administração
direta do Estado de € 5.949 M (€ 6.715 M para o SPE e € 766 M proveniente do SPE).
Nas despesas salientam-se os empréstimos e os aumentos de capital (€ 6.265 M) e as indemnizações compensatórias (€ 191 M). Às empresas de transporte e infraestruturas foram entregues os maiores montantes (€ 1 4.810 M ), seguindo-se a Parvalorem, a Parups e a Parparticipadas (€ 526 M) e os hospitais empresarializados (€ 455 M).
Nas receitas provenientes do SPE destacam-se as resultantes da privatização dos CTT e da REN,
€ 384 M, e os dividendos e participações nos lucros (€ 250 M, dos quais € 202 M do Banco de Portugal).
O classificador económico das receitas e das despesas não distingue as sociedades financeiras públicas
das privadas, mas já o faz em relação às sociedades não financeiras, o que lhe retira coerência. Do lado
das receitas, nos ativos financeiros, o classificador também não distingue as que provêm do SPE.
Assim, recomenda-se:
Recomendação 40 – PCGE/2014
Face às lacunas dos atuais classificadores que, designadamente, inviabilizam o apuramento rigoroso
da totalidade dos fluxos financeiros entre o OE e o sector público empresarial, deve o Governo alterar
o diploma que os aprovou, no sentido de as mesmas serem colmatadas.
1 Com destaque para CP (€ 2.306 M), Estradas de Portugal (€ 793 M), Carris (€ 466 M), REFER (€ 313 M), STCP
(€ 311 M), Metro do Porto (€ 277 M), Metropolitano de Lisboa (€ 215 M) e Transtejo (€ 10).
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Tribunal de Contas
Fluxos financeiros com as Regiões Autónomas e Autarquias Locais (cfr. ponto 7)
Os fluxos financeiros para as regiões autónomas atingiram € 840 M (€ 437 M para a Madeira e € 403 M para os Açores), sendo € 618 M de operações orçamentais, € 186 M de operações extraorçamentais e € 36 M da segurança social. Nos fluxos da administração central para as regiões autónomas não constam do Mapa XVIII da CGE os empréstimos a médio e longo prazos (€ 193 M) e, tal como no Quadro 57, as operações extraorçamentais (€ 186 M).
Os fluxos financeiros para as autarquias locais ascenderam a € 3.381 M, sendo € 2.990 M de operações orçamentais, € 380 M de operações extraorçamentais e € 11 M da segurança social. Os Mapas XIX e XX do OE e XIX da CGE incluem as transferências para os respetivos fundos (FEF,
FSM e FFF) e a participação variável dos municípios no IRS, mas não consideram diversos fluxos que
totalizam € 1.193 M: outras transferências e subsídios (€ 656 M), empréstimos a médio e longo prazos (€ 157 M) e, do mesmo modo que no Quadro 60, as operações extraorçamentais (€ 380 M).
O OE e a CGE, apesar das melhorias introduzidas (em 2014, Quadros 57 e 60), não refletem de forma
fidedigna, completa e agregada os fluxos financeiros destinados às regiões autónomas e às autarquias
locais, recomendando-se:
Recomendação 41 – PCGE/2014
A inclusão no OE e na CGE de informação completa e agregada sobre os fluxos financeiros para as
Regiões Autónomas e para as Autarquias Locais, em cumprimento do disposto no artigo 76.º, n.º 7, da
LEO.
Benefícios fiscais, subsídios e outras formas de apoio (cfr. ponto 8)
Benefícios Fiscais (cfr. ponto 8.1)
A despesa fiscal relevada na CGE (€ 1.920 M) continua subavaliada, desde logo, pela omissão de € 34 M em IRC. Para além disso, não foi quantificada despesa relevante, incluindo a relativa a operações e atos isentos de imposto do selo declarados por sujeitos passivos (€ 103.917 M). Só o resultado da mera aplicação das taxas mínimas previstas na tabela geral desse imposto aos montantes
declarados ascende a € 143 M. A falta de informação sobre parte dos benefícios fiscais, a subavaliação recorrente da despesa fiscal pela AT e a sua insuficiente relevação na CGE constituem limitações
importantes para o exame e para a formulação de uma opinião de auditoria sobre os valores
envolvidos.
A criação, em 2014, dos benefícios fiscais em IRC por “reinvestimento de lucros e reservas”, “Regime
fiscal das entidades organizadoras das finais das competições da UEFA” e “Regime especial aplicável aos
ativos por impostos diferidos” sem as medidas destinadas à cobertura da respetiva receita cessante, não
cumpriu a lei na medida em que vai reduzir a receita do imposto (a partir de 2015), não contribuindo
para a consolidação orçamental.
Subsistem inconsistências entre os montantes de despesa fiscal indicados no relatório do OE e os
estimados na respetiva lei, os quais obedecem a critérios e estrutura diferentes da informação relevada
na CGE, ao arrepio do que a lei de enquadramento orçamental determina.
A informação disponível sobre os benefícios fiscais e a sua inventariação continuam insuficientes
faltando, ainda, aprovar as fontes de informação, a metodologia e os procedimentos de quantificação e
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
de controlo da despesa fiscal, o que inviabiliza a sua quantificação integral e fiável, mantendo o
Tribunal reservas sobre o montante dessa despesa relevado na CGE, manifestamente subavaliado.
Subsistindo deficiências detetadas, reitera-se:
Recomendação 42 – PCGE/2014
Que o Governo, através da Autoridade Tributária e Aduaneira, inventarie e classifique os benefícios
fiscais, por imposto, de acordo com o respetivo Estatuto e tendo em conta as diretrizes internacionais
nesse domínio e que aprove a correspondente metodologia de quantificação da despesa fiscal
assegurando a relevação apropriada dessa despesa na Conta Geral do Estado.
Subsídios e outras formas de apoio (cfr. ponto 8.2)
Em 2014, a administração central pagou € 3.078 M em apoios financeiros, 4,3% da sua despesa consolidada; € 2.851 M foram concedidos a particulares e a entidades privadas e € 227 M ao sector público (excluindo o administrativo). A maior fatia destinou-se à “agricultura, pecuária e pescas” (€ 919 M), seguindo-se-lhe a “educação e investigação” com € 754 M e o “emprego e formação profissional” (€ 594 M).
Apoios públicos ao sector financeiro (cfr. Caixa 6)
Entre 2008 e 2014, foram concedidos apoios públicos ao sector financeiro cujos fluxos líquidos
atingiram no final do período € -11.822 M.
Património do Estado (cfr. ponto 9)
Património financeiro (cfr. ponto 9.1)
No final de 2014, o património financeiro consolidado do Estado (SI e SFA, incluindo EPR) cifrava-se
em € 72.764 M, tendo registado um crescimento de 19,9% face a 2013, com especial destaque para os créditos destinados ao financiamento de entidades do SEE e para as operações relacionadas com a
participação do Fundo de Resolução no capital social do Novo Banco.
O segundo orçamento retificativo fixou um limite específico de € 100 M para concessão de empréstimos e realização de outras operações de crédito ativas pelo IAPMEI, limite que foi
claramente excedido (cfr. ponto 9.1).
Em 2014, e no que concerne aos SFA e às EPR, verificou-se que nem todas as anulações/extinções
comunicadas ao Tribunal constam da CGE, designadamente a realizada pela Parvalorem no âmbito da
operação de venda do BPN Crédito IFIC, no valor de € 93 M, e a realizada pelo IAPMEI, no valor de € 141 M, relativa a prémios de realização (cfr. ponto 9.1).
Recomendação 43 – PCGE/2014
Reitera-se que a CGE deve refletir todas as variações do património financeiro do Estado.
Para a determinação dos valores do património financeiro do Estado (SI) relativos a participações
sociais, apenas foram considerados aqueles que resultam de atos registados junto do Registo
Comercial (nomeadamente os aumentos de capital e a conclusão dos processos de liquidação), dado
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Tribunal de Contas
que só mediante esses registos ocorre a eficácia dos correspondentes atos perante terceiros. Para além
da necessidade específica de clarificar, por via legislativa se necessário, a questão da obrigatoriedade
de registo dos aumentos de capital estatutário das EPE, autorizados mediante despachos, devem,
também, ser tomadas as medidas necessárias para colmatar a falta de registo comercial obrigatório dos
mais variados atos (cfr. ponto 9.1.1).
Recomendação 44 – PCGE/2014
Recomenda-se ao Governo que tome as medidas necessárias a colmatar a falta de registo comercial
obrigatório e a clarificar a situação das EPE’s, se necessário, pela via legislativa.
Em 2014 estavam, ou continuavam, em processo de dissolução ou liquidação empresas com o valor
nominal global de € 202 M, alguns já demasiado longos, nomeadamente o da Silopor (cfr. ponto 9.1.1). Assim, recomenda-se:
Recomendação 45 – PCGE/2014
Que sejam tomadas todas as medidas necessárias a concluir, rapidamente, os processos de dissolução
e liquidação de empresas em curso.
Verificaram-se erros na classificação de receitas e despesas relacionadas com ativos financeiros. Estas
situações evidenciam a falta de rigor, sobretudo por parte dos SFA e das EPR, na inscrição dessas
receitas e despesas nas rubricas de classificação económica adequadas e causaram uma desvirtuação,
respetivamente, no capítulo 11 e agrupamento 09 (cf. pontos 9.1.1.1, 9.1.1.2 e 9.2.1.1).
Recomendação 46 – PCGE/2014
Reitera-se que devem ser respeitadas as classificações económicas por parte dos SI e dos SFA
(incluindo EPR), em particular no que respeita às receitas e às despesas associadas a ativos
financeiros.
Em matéria de CEDIC e de outros títulos de dívida, continuam a verificar-se contabilizações
diferenciadas no tocante às receitas e despesas decorrentes, não só das operações de
constituição/reforço e de resgate destas aplicações, mas também no que respeita aos respetivos
rendimentos. Também a contabilização das despesas relacionadas com as entidades de natureza não
societária continua a ser realizada, designadamente por parte dos SFA, em rubricas de ativos
financeiros (cfr. ponto 9.1.2.2).
Recomendação 47 – PCGE/2014
Reitera-se que o Governo, através da DGO, deverá emitir instruções no sentido: i) de estabelecer um
procedimento uniforme para a contabilização de CEDIC e de outros títulos de dívida pública; e ii) de
que as despesas com entidades não societárias das quais não resulta qualquer tipo de ativo ou crédito
não sejam classificadas no agrupamento 09 “Ativos Financeiros”.
Em 2014, na sequência da entrega ao Estado pela Parpública do produto de novas reprivatizações, a
dívida do Estado para com aquela empresa, resultante das compensações legais em falta, ultrapassava
€ 4.579 M no final do ano. Tendo em conta que as ações reprivatizadas tinham sido anteriormente adquiridas ao Estado, o Tribunal reitera o entendimento de que o valor a entregar pela Parpública
deveria ser apenas o das eventuais mais-valias que se tivessem verificado entre o preço de aquisição ao
Estado e o preço final da reprivatização (cfr. ponto 9.1.3).
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Recomendação 48 – PCGE/2014
Reitera-se que o Governo deve alterar a lei de modo a clarificar que, após os processos de
reprivatização levados a cabo pela Parpública, os valores a entregar por esta empresa ao Estado
serão apenas o das eventuais mais-valias que tenham ocorrido entre o preço de aquisição ao Estado e
o preço final da reprivatização.
Saldo das receitas e das despesas orçamentais relativas ao BPN (cfr. Caixa 7)
No final de 2014, o saldo acumulado das receitas e despesas orçamentais decorrentes da
nacionalização e reprivatização do BPN e da constituição e funcionamento das sociedades-veículo
Parups e Parvalorem ascendia a € -2.647 M. As garantias prestadas pelo Estado a estas sociedades e à Parparticipadas totalizavam € 3.537 M. Estas sociedades apresentavam capitais próprios negativos que totalizavam € 2.281 M e mais € 2.032 M de empréstimos do Estado.
Património Imobiliário (cfr. ponto 9.2)
Para além de subsistir a falta de inventário e da valorização adequada dos imóveis, a informação sobre
o património constante da CGE continua inconsistente e permanece afetada por várias deficiências.
Com efeito, o relatório da Conta é manifestamente insuficiente para confirmar, como deveria, a
contabilização, nos mapas dessa Conta, das receitas obtidas (€ 13 M) e das despesas pagas (€ 285 M) com operações imobiliárias realizadas por organismos da administração central, as quais estão
afetadas por erros (€ 2 M) e, sobretudo, por falta de validação (€ 275 M). Assim, reitera-se:
Recomendação 49 – PCGE/2014
Que o Governo, através da Direção-Geral do Tesouro e Finanças, assegure a implementação de um
sistema de informação sobre o património imobiliário do Estado e dos organismos da administração
central que registe e mantenha não só os dados do inventário geral no final de cada ano mas, também,
os dados relativos à totalidade das variações patrimoniais ocorridas em cada ano, as quais não se
limitam às operações de alienação e de aquisição de imóveis.
Recomendação 50 – PCGE/2014
Que o Governo, através da Direção-Geral do Orçamento, assegure que a informação reportada no
Relatório da Conta Geral do Estado sobre o património imobiliário é integral (abrange a totalidade
das variações patrimoniais) e consistente com a execução orçamental relativa a operações imobiliárias
registada pelos organismos da administração central nessa Conta.
A implementação do princípio da onerosidade (pagar pela ocupação de imóveis do Estado) regista
atraso significativo e não foram contabilizadas as receitas obtidas em 2014 (€ 2 M) as quais, aliás, representam apenas 30% do montante total devido (€ 7 M) tendo o prazo de pagamento dos valores em dívida sido prolongado até ao final de 2015.
Operações de Tesouraria (cfr. ponto 10)
A conta dos fluxos financeiros não desempenha o papel que lhe cabe no controlo das contas do Estado
ao não comportar a totalidade dos movimentos dos organismos da administração central. Um exemplo
da inconsistência gerada por essa irregularidade é a RTP com € 252 M de execução orçamental para apenas € 13 M de fluxos financeiros. Tal divergência decorre da indevida omissão, na contabilidade da tesouraria, de 95% dos fluxos financeiros da RTP não obstante provirem essencialmente do Estado e
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Tribunal de Contas
resultarem da consignação do produto da contribuição para o audiovisual (€ 164 M em 2014). Assim, não estando corrigidas deficiências detetadas, reitera-se:
Recomendação 51 – PCGE/2014
Que o Governo tome as medidas necessárias para assegurar a relevação na contabilidade do Tesouro
da movimentação integral de todas as contas de disponibilidades e aplicações detidas por todos os
organismos da administração central (as quais integram a tesouraria do Estado) distinguindo, de
forma inequívoca, as contas desses organismos (na classe relativa à execução do Orçamento do
Estado) das contas de outras entidades (nas classes relativas a operações específicas do Tesouro).
Recomendação 52 – PCGE/2014
Que o Governo, através da Direção-Geral do Orçamento, inclua na Conta Geral do Estado a respetiva
conta dos fluxos financeiros, discriminando a execução orçamental dos organismos da administração
central, distinguindo as respetivas receitas e despesas orçamentais em efetivas e não efetivas e
registando a restante movimentação desses organismos como operações extraorçamentais.
Continua a ser muito relevante (€ 3.030 M) a divergência nos saldos dos organismos da administração central, entre a contabilidade orçamental (€ 3.708 M) e a da tesouraria (€ 6.737 M), visto que a aplicação dos princípios orçamentais obriga à contabilização, em operações extraorçamentais, dos
fluxos financeiros desses organismos que não tenham natureza orçamental. O desrespeito desses
princípios exime verbas relevantes do controlo e da responsabilização legalmente determinados para a
execução orçamental desses organismos. Subsistindo deficiências detetadas reitera-se também:
Recomendação 53 – PCGE/2014
Que o Governo, através da Direção-Geral do Orçamento, providencie para que a totalidade dos fluxos
financeiros dos organismos da administração central seja relevada nos mapas contabilísticos gerais da
Conta Geral do Estado (suportados pelos dados registados nos sistemas de contabilização orçamental)
cumprindo o princípio da universalidade e sujeitando todos os fundos movimentados ao princípio da
especificação e ao consequente controlo e responsabilização.
A centralização dos fundos públicos no Tesouro continua, por ineficácia do respetivo sistema de
informação e controlo do Ministério das Finanças, sem abranger todos os organismos sujeitos à
unidade da tesouraria do Estado e a não relevar disponibilidades importantes fora do Tesouro, bem
como os respetivos rendimentos (que devem reverter para o Estado). Com efeito, uma parte relevante
das disponibilidades financeiras dos organismos da administração central e das empresas públicas
(com saldos médios de € 825 M e muitas entidades sem informação reportada) continua a ser movimentada fora do Tesouro, não sendo registada na contabilidade da tesouraria. Para além disso, a
generalidade dos juros auferidos em incumprimento da unidade de tesouraria não foi entregue ao
Estado (€ 24 M). Assim, estando por corrigir deficiências detetadas, reitera-se ainda:
Recomendação 54 – PCGE/2014
Que o Governo, através do Ministério das Finanças, defina com clareza os critérios de apuramento e
relevação das disponibilidades dos organismos sujeitos à unidade da tesouraria do Estado, dos
rendimentos obtidos em situação de incumprimento e das correspondentes receitas devidas e receitas
entregues ao Estado e assegure a sua entrega durante o respetivo exercício orçamental.
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Recomendação 55 – PCGE/2014
Que o Governo determine à Direção-Geral do Orçamento – entidade gestora da receita do Estado devida por rendimentos auferidos em incumprimento da unidade de tesouraria – a aplicação dos procedimentos necessários à cobrança coerciva da receita em falta, à semelhança das restantes dívidas
ao Estado.
Segurança Social (cfr. pontos 11, 12, 13 e Caixa 8)
Persistem por solucionar algumas situações de enquadramento e de gestão do orçamento da Segurança
Social que têm vindo a ser objeto de sucessivas recomendações em anteriores Pareceres - tendo
algumas delas sido formuladas pela primeira vez nos PGCE de 2004, 2007 e 2008, sem que, até à data,
lhes tenha sido dado cumprimento - seguidamente discriminadas:
Ausência de diplomas legais que visem a estruturação das despesas da segurança social por classificação orgânica e a regulamentação, o enquadramento e o funcionamento da tesouraria
única do sistema de segurança social (cfr. ponto 11.1.);
Recomendação 56 – PCGE/2014
Reitera-se ao Governo que deve proceder à publicação das normas que permitam a adoção de
classificação orgânica no subsetor da segurança social.
Recomendação 57 – PCGE/2014
Reitera-se ao Governo que deve proceder à publicação do diploma que regulamente o quadro legal
aplicável à unidade de tesouraria da segurança social.
Discrepância entre os vários diplomas que definem e regulamentam o financiamento da segurança social, designadamente no que respeita ao financiamento da componente
capitalização do sistema previdencial (cfr. ponto 11.1.);
Recomendação 58 – PCGE/2014
Reitera-se que a Assembleia da República e o Governo devem proceder à harmonização dos diplomas
legais que estabelecem e regulamentam o quadro de financiamento do sistema de segurança social, no
sentido de dirimir as discrepâncias atualmente existentes, designadamente no que respeita ao
financiamento da componente capitalização do sistema previdencial.
A informação financeira relativa às operações realizadas pelo IGFCSS e pelo FEFSS não foi integrada no SIF (cfr. ponto 12.);
Recomendação 59 – PCGE/2014
Reitera-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie pela integração
da informação contabilística das operações realizadas pelo IGFCSS e pelo FEFSS no SIF.
Continuam a não ser produzidos de forma automática os mapas de execução orçamental consolidados globais, por componentes e por subsistemas (cfr. ponto 12.).
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Recomendação 60 – PCGE/2014
Reitera-se a recomendação formulada ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social
para que diligencie no sentido de que sejam desenvolvidos os procedimentos necessários com vista à
produção automática dos mapas de execução orçamental consolidados globais, por componentes e por
subsistemas.
O Fiscal Único do IGFSS após a emissão do parecer sobre as demonstrações financeiras de 2013
renunciou ao cargo e o Fiscal Único do ISS não emitiu o parecer relativo às demonstrações financeiras
de 2014 em tempo útil (cfr. ponto 11.1.).
Recomendação 61 – PCGE/2014
Recomenda-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de
que os pareceres dos fiscais únicos das instituições de segurança social sejam emitidos em tempo útil.
O n.º 4 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 84/2012, de 30 de março, estabelece que compete ao Conselho
Consultivo do IGFSS emitir parecer sobre o orçamento e a conta da segurança social. No entanto, este
órgão ainda não foi nomeado, pelo que se encontra prejudicado o exercício destas competências (cfr.
ponto 11.1.).
Recomendação 62 – PCGE/2014
Recomenda-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie pela
nomeação do Conselho Consultivo do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP.
A conta do FSS foi publicada pela primeira vez em anexo à CSS. No entanto, o orçamento do Fundo
só será publicado em anexo ao OSS em 2016 (cfr. ponto 11.1.).
Ao nível da consolidação e atento o método manual (linha a linha), não se verificaram divergências
face ao constante da CSS. Considerando o método de consolidação automático, subsistem
constrangimentos ao nível da transposição dos saldos de anos anteriores, no apuramento dos
movimentos de consolidação das contas mistas, bem como do resultado líquido, que apenas são
ultrapassados por via da intervenção manual (cfr. ponto 12.2.1.).
Continua a não ser possível extrair do módulo de consolidação do SIF o Mapa consolidado do ativo
bruto, o que só ocorrerá com a implementação de um novo módulo. Entre o mapa de Amortizações e
provisões extraído do SIF e o correspondente mapa consolidado da CSS/2014 verificam-se
divergências nalguns agregados (cfr. ponto 12.2.1.).
Recomendação 63 – PCGE/2014
Reitera-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido
ultrapassar as limitações inerentes ao atual módulo de consolidação, de modo a permitir, por um lado,
que as operações de consolidação se realizem de forma automática, sem recurso a instrumentos
paralelos e, por outro, que os mapas legalmente previstos sejam também produzidos de forma
automática.
Em 2014, a receita total arrecadada ascendeu a € 38.701,9 M, 68,7% do previsto, (incluindo € 742,0 M provenientes de saldos de gerências anteriores e € 1.329,1 M de transferências do OE destinados ao financiamento do défice do sistema previdencial - repartição, que foi de € 899,7 M, em termos efetivos), menos 17,6% (€ 8.274,3 M) que em 2013 e a despesa total atingiu € 37.523,7 M, 67,1% do previsto, menos 17,8% (€ 8.115,7 M) que em 2013. O total da receita efetiva foi de € 24.681,0 M
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
(menos 2,8% que em 2013) e a despesa total efetiva foi de € 24.251,6 M (menos 2,6% que em 2013) (cfr. pontos 12.2.2.1. e 12.2.2.4.).
As receitas efetivas mais relevantes são as provenientes de contribuições e quotizações
(€ 13.663,6 M), as quais integram € 212,4 M relativos à CES, e de transferências correntes (€ 10.166,6 M), com destaque para as transferências provenientes do OE para financiamento da LBSS (€ 7.472,3 M), que integram a transferência extraordinária para financiamento do défice do sistema previdencial – repartição. As despesas com pensões (€ 15.954,0 M) e desemprego e apoio ao emprego (€ 2.238,7 M) são as mais significativas no âmbito das despesas efetivas (cfr. pontos 12.2.2.2. e 12.2.2.3.).
Não obstante as sucessivas recomendações do Tribunal de Contas, a contabilização de mais de metade
(58%) da receita proveniente de contribuições e quotizações, pelas respetivas classificações
económicas, foi realizada com recurso a uma tabela de imputação, não se encontrando integralmente
garantida a sua afetação real em função da sua origem (cfr. ponto 12.2.2.2.).
Recomendação 64 – PCGE/2014
Reitera-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que a contabilização das
receitas provenientes de contribuições e quotizações deve ser efetuada de acordo com a sua origem e
não em função de uma tabela de imputação.
Em 2014, foram devolvidos ao IGFSS saldos no valor de € 10,1 M, pelos serviços que beneficiaram de verbas do OSS em 2013. Das entidades (nove) sob tutela do Ministério da Solidariedade, Emprego e
Segurança Social, onde houve lugar ao apuramento de saldos, todas procederam às respetivas entregas,
sendo que apenas uma o fez dentro do prazo estipulado no DLEO. Uma entidade procedeu, já em
2014, à entrega do saldo apurado em 2012 (cfr. ponto 12.2.2.2.).
Recomendação 65 – PCGE/2014
Recomenda-se ao Governo que assegure que as entidades que beneficiam de verbas do OSS devolvam
os excedentes dentro do prazo estabelecido legalmente.
Nas transferências para as famílias foram indevidamente contabilizados € 6,3 M referentes a prestações sociais, cujos meios de pagamento não foram movimentados pelos respetivos beneficiários
tendo a sua devolução ocorrido ainda dentro do exercício económico sem que tivesse havido lugar à
respetiva anulação. Tal procedimento traduziu-se numa sobrevalorização da despesa com prestações
sociais de igual montante (cfr. ponto 12.2.2.3.).
Recomendação 66 – PCGE/2014
Reitera-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que devem ser implementados
os procedimentos necessários de modo a que a despesa orçamental não seja sobrevalorizada com
pagamentos que efetivamente não se concretizaram.
A informação relevada na CSS como despesa realizada com “Formação Profissional” não é rigorosa, por incluir valores não aplicados em despesa daquela natureza (cfr. ponto 12.2.2.3.).
Recomendação 67 – PCGE/2014
Reitera-se que o Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social deve diligenciar no sentido
de que o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social providencie pela obtenção de informação
suficiente a uma adequada contabilização das despesas de formação profissional a relevar na CSS.
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No que respeita aos fluxos financeiros de despesa do OSS, para a administração regional e local, a
administração regional foi a maior beneficiária tendo recebido cerca de € 35,9 M (76,3%). Estas verbas destinaram-se ao financiamento de políticas ativas de emprego, bem como à formação
profissional, tendo a RAM acolhido a maior fatia daquelas transferências (74,0% no cômputo insular)
e invertido o seu posicionamento relativamente aos últimos anos. A administração local recebeu o
montante de € 11,2 M destinados a formação profissional e a programas de âmbito social, nomeadamente o referente às CPCJ (cfr. ponto 12.2.2.5.).
Em 2014, a segurança social ainda manteve a metodologia de contabilização em transferências para as
famílias dos valores transferidos diretamente para a CGA visando financiar esta entidade com vista ao
pagamento pela mesma às famílias de valores cujo encargo é da segurança social. A CGA, por seu
lado, já normalizou este procedimento em 2014. Assim, neste ano, houve uma melhoria de
procedimentos, no entanto, ainda se verifica uma sobrevalorização na CGE da despesa com pensões,
no valor de € 407,2 M, em virtude da segurança social ainda não ter alterado o procedimento (cfr. ponto 12.2.2.3.).
O saldo de execução orçamental foi de € 436,2 M, menos 12,0% em termos homólogos. Já o saldo final acumulado registou uma tendência crescente (29,6%), na linha com o verificado em 2013
(50,5%), invertendo-se a tendência que se vinha registando entre 2010 e 2012, de degradação destes
saldos, consistente com os efeitos da contração do tecido económico e que, no referido período,
absorveu ainda parte das reservas destinadas ao reforço do FEFSS (saldos da componente repartição
do sistema previdencial referentes a 2008 e 2009 no valor de € 72,8 M, cuja transferência para a componente de capitalização apenas teve lugar em 2014) e obrigou a um reforço das transferências do
OE no valor de € 1.329,1 M em 2014. Durante o PAEF este saldo sofreu uma degradação de 11,9%. O saldo de execução efetiva foi de € 429,4 M, sustentado nas transferências extraordinárias do OE, as quais durante o PAEF totalizaram € 3.616,0 M (cfr. ponto 12.2.2.6.).
Em 2014, o PIB cresceu acima das despesas e receitas efetivas, o que só tinha acontecido em 2007.
Até 2010, inclusive, o comportamento da despesa da Segurança Social mostrou-se contra cíclico,
aumentando quando o produto caía ou acelerando o crescimento quando diminuía o crescimento do
PIB, mas a partir daí a despesa passou a ser pró-cíclica, diminuindo (ou desacelerando o crescimento)
com a queda do rendimento (cfr. ponto 12.2.2.7.).
Em 2014, o crescimento das contribuições superou claramente o crescimento das pensões, perdurando,
no entanto, o efeito de vários anos em que o diferencial entre a variação das pensões e das
contribuições foi muito elevado, superior a 3,5 p.p. (2004, 2009, 2012 e 2013). A expansão orçamental
tem sido assegurada pelas transferências correntes da Administração Central, que passaram de 3,5%
do PIB em 2005 para 5,4% em 2013. Em 2014, a proporção reduziu-se para 5,1%, num cenário de
diminuição da despesa efetiva do Sistema e de aumento das contribuições, que passaram de 7,0% do
PIB em 2005 para 7,9% em 2014 e constituem a maior fonte de receita da Segurança Social. A
despesa com pensões equivale a 8,9% do PIB, seguindo-se, com 1,3%, a despesa com o desemprego e
apoio ao emprego (cfr. ponto 12.2.2.7.).
O imobilizado é a terceira parcela mais relevante do ativo, composto essencialmente por ativo
corpóreo e por investimentos financeiros. Numa ação de verificação sobre abates autorizados em 2014
constatou-se que nem todos os abates tiveram integral reflexo nas demonstrações financeiras e que
existem deficiências na elaboração dos documentos constantes dos respetivos processos (cfr. ponto
12.2.3.1.1.).
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Continua a verificar-se uma deficiente identificação dos bens nas fichas individuais residentes no
módulo AA, designadamente quanto à sua localização, o que dificulta e por vezes impede o seu
controlo (cfr. ponto 12.2.3.1.1.).
Contatou-se que existem 639 viaturas relevadas nas demonstrações financeiras do ISS, mas em termos
operacionais apenas existem 442, o que sobrevaloriza o valor relevado e evidencia insuficiências de
controlo interno nesta área (cfr. ponto 12.2.3.1.1.).
Recomendação 68 – PCGE/2014
Recomenda-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de
assegurar uma correta e integral inventariação contabilística dos bens móveis das várias instituições
de segurança social, de acordo com as regras legais e regulamentares aplicáveis, de modo a permitir
um efetivo controlo sobre a respetiva existência, localização e estado de conservação.
O anexo às demonstrações financeiras da conta consolidada não releva a existência de bens de
imobilizado cedidos a outras entidades. Regista-se, igualmente, que, com exceção do IGFSS, também
as demonstrações financeiras das entidades não divulgam essa informação, como deveriam, em face
do POCISSSS (cfr. ponto 12.2.3.1.1.).
Recomendação 69 – PCGE/2014
Reitera-se que o Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social deve diligenciar para que
seja relevada no anexo às demonstrações financeiras das instituições de segurança social e da Conta
Consolidada da Segurança Social toda a informação relevante sobre a cedência de bens móveis, nos
termos previstos no POCISSSS.
Continuam a verificar-se falhas contabilísticas relativas às amortizações de imóveis, as quais põem em
causa a fiabilidade das demonstrações financeiras. Constatou-se uma melhoria ao nível dos
procedimentos contabilísticos inerentes ao registo das alienações, não obstante ainda se registarem
algumas falhas, e, também, dos procedimentos subsequentes às transferências do ISS para o IGFSS.
Continuam a estar incorretamente relevados como ativos parcelas de terreno cujos edifícios já foram
alienados em anos anteriores e a ser indevidamente objeto de amortização parcelas de terreno.
Verifica-se, ainda, a existência de edifícios relevados nas demonstrações financeiras que não existem,
o registo de imóveis em duplicado e o abate indevido de imóveis que ainda estão na esfera do
património do IGFSS (cfr. ponto 12.2.3.1.1.).
Recomendação 70 – PCGE/2014
Recomenda-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de
assegurar uma correta e integral inventariação contabilística dos imóveis das várias instituições de
segurança social, de acordo com as regras legais e regulamentares aplicáveis, de modo a permitir um
efetivo controlo sobre a respetiva existência, localização, titularidade, vida útil para efeitos de
amortizações, alienações e consequentes abates.
As dívidas de terceiros em termos brutos ascendem a € 11.574,8 M, mais € 387,8 M (3,5%) do que no ano anterior, com destaque para os créditos sobre “Contribuintes” e “Clientes”, representando respetivamente 79,2% e 9,9% do total. As dívidas de terceiros de médio e longo prazo ascendem a
€ 8.331,4 M (€ 7.663,2 M em 2013) e as de curto prazo a € 3.243,4 M (€ 3.523,8 M em 2013). Cerca de 47,5% (€ 5.498,4 M) do total destas dívidas estão registadas como dívidas de cobrança duvidosa e as respetivas provisões ascendem a € 5.229,6 M (95,1%) (cfr. ponto 12.2.3.1.2.).
Continua a não ser possível comparar o valor da dívida de contribuintes relevado no balanço com a
totalidade dos saldos de cada conta corrente de contribuinte (GC e SEF) que concorrem para aquele
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Tribunal de Contas
valor, pelo que se mantêm as respetivas reservas quanto à fiabilidade do saldo do valor em dívida,
continuando por acolher as recomendações formuladas em pareceres anteriores (cfr. ponto 12.2.3.1.2.).
Recomendação 71 – PCGE/2014
Recomenda-se Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que providencie no sentido de
que nos trabalhos de encerramento de contas sejam produzidos balancetes auxiliares com os valores
em dívida por contribuinte, discriminando se a mesma se encontra em cobrança voluntária ou
coerciva.
Contribuem também para a falta de fiabilidade do valor da dívida de contribuintes: o incumprimento
do princípio da especialização dos exercícios previsto no POCISSSS, relativamente aos juros vencidos
até 31/12/2014; a manutenção em 2014 de valor em dívida de € 92 M que já poderá ter sido pago ou prescrito; os efeitos provocados pela anomalia no software ocorrida no período anterior a 2010 e cujos
efeitos ainda não foram totalmente corrigidos; a não anulação do valor de € 4,1 M, de coimas e de custas registadas em duplicado desde 2008, devido a um erro de parametrização; e a regularização da
dívida decorrente da anulação de juros em 2014, resultante da aplicação do Decreto-Lei n.º 151-
A/2013, de 31 de outubro (cfr. ponto 12.2.3.1.2.).
Contribuem ainda para a falta de fiabilidade do valor da dívida de contribuintes a metodologia
utilizada no cálculo do valor das prescrições e da dívida de cobrança duvidosa e das correspondentes
provisões que, por um lado, leva em conta créditos de contribuintes não compensáveis com débitos, e,
por outro, não assegura que os valores relevados nas contas individuais dos institutos envolvidos
traduzam de forma verdadeira e apropriada o valor da dívida de contribuintes (cfr. ponto 12.2.3.1.2.).
Acresce que a metodologia utilizada na relevação contabilística do valor das prescrições e divulgado
no anexo às demonstrações financeiras consolidadas e no Mapa n.º 8 da CGE (€ 27,1 M) não corresponde ao valor da dívida prescrita em 2014 (€ 78,8 M), em virtude de não estar a ser cumprido o princípio da não compensação estabelecido no POCISSSS, designadamente pela não utilização da
conta 792 – Proveitos e ganhos extraordinários – Recuperação de dívida, o que propicia a falta de
transparência das contas, pois não dá a conhecer o valor efetivo das prescrições nem das anulações
ocorridas no ano (cfr. pontos 12.2.3.1.2. e 12.2.4.).
Recomendação 72 – PCGE/2014
Reitera-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que deve diligenciar no sentido
de que o princípio da especialização dos exercícios previsto no POCISSSS seja integralmente
cumprido.
Recomendação 73 – PCGE/2014
Recomenda-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de
assegurar que a metodologia utilizada para cálculo do valor das provisões e do valor das prescrições
cumpra o estabelecido no POCISSSS e não distorça os valores de dívidas de contribuintes, bem como
das respetivas provisões e prescrições, relevadas nas contas de cada um dos institutos da segurança
social.
Apesar de ter sido constituído um grupo de trabalho para implementação de novas regras na aplicação
informática e de procedimentos a seguir pelo ISS e pelo IGFSS com vista a corrigir as deficiências
detetadas (recomendação 58 – PCGE/2010) relativamente à dívida prescrita através de meios automáticos, essas regras ainda não foram implementadas, continuando suspensa a prescrição de
dívida por via automática desde 26/03/2012, mantendo-se, no entanto, a prescrição automática à data
da instauração (cfr. ponto 12.2.3.1.2.).
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Recomendação 74 – PCGE/2014
Recomenda-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de
assegurar que sejam implementadas as regras necessárias na aplicação informática para que não
ocorra a prescrição de valores em dívida sem que tenha decorrido o prazo legal para o efeito.
Regista-se que não está a ser integralmente acolhida pelos serviços de execução fiscal da segurança
social a recomendação 57-PCGE/2010, continuando o controlo interno nesta matéria a ser deficiente e
suscetível de potenciar a ocorrência de situações de fraude ou corrupção, uma vez que não se encontra
garantida a inserção na aplicação informática da informação relevante sobre o despacho que
reconheceu a prescrição, e, nos casos em que tal informação exista, a mesma continua a não ser objeto
de validação na aplicação pelo autor daquele despacho. No período do exercício do contraditório ao
presente Parecer o IGFSS emitiu a Orientação Técnica 03/CD/2015, de 20.11.2015 no sentido de que
o registo do despacho que declara a prescrição é efetuado exclusivamente pelo Coordenador da Secção
de Processo executivo no âmbito dos processos em que exerce a sua jurisdição. Também o ISSA se
pronunciou no sentido de que o registo se centralizará numa única chefia. O ISSM não se pronunciou
(cfr. ponto 12.2.3.1.2.).
Recomendação 75 – PCGE/2014
Recomenda-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de
assegurar que a validação, na aplicação informática, da declaração de prescrição do valor em dívida
seja realizado pelo autor do despacho que declarou a respetiva prescrição, bem como se insiram na
referida aplicação os elementos relevantes que suportam a declaração da prescrição.
O valor da conta de “Prestações sociais a repor” relevado nas demonstrações financeiras continua a exibir um desvio (€ 115,0 M) relativamente ao valor existente no sistema auxiliar de contas correntes de beneficiários, o que compromete a fiabilidade desta dívida. O valor das provisões para cobrança
duvidosa de valores a receber de pensões indevidamente pagas continua a ser calculado com base nos
registos das contas do razão (SIF), não permitindo relacionar a dívida com o devedor e a data em que a
mesma foi constituída, e bem assim validar a referida dívida (cfr. ponto 12.2.3.1.2.).
Recomendação 76 – PCGE/2014
Reitera-se que o Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social deve diligenciar no sentido
de que sejam implementados procedimentos com vista à correção das inconsistências detetadas entre
os valores da conta “Prestações sociais a repor” relevados nas demonstrações financeiras (SIF) e os relevados nas contas correntes dos beneficiários (SICC).
Recomendação 77 – PCGE/2014
Reitera-se que o Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social deve diligenciar no sentido
de que aquando da constituição de provisões para cobrança duvidosa de pensões sejam conhecidos e
tomados em consideração os elementos com o beneficiário, o mês e ano referência a que respeita a
dívida e o correspondente valor.
Em 2014 iniciou-se o processo de participação de dívida originada em pagamentos indevidos a
beneficiários para processo executivo, com vista à sua cobrança coerciva. Neste ano foram
participadas para execução dívidas no montante de € 14,6 M, abrangendo 3.405 beneficiários tendo o valor cobrado representado 10,3% (€ 1,5 M) do valor participado (cfr. ponto 12.2.3.1.2.).
Continua a existir dívida que não é participada, designadamente a proveniente de pagamentos
indevidos relativos a despesas com pessoal por, alegadamente, não existirem meios automáticos para
participação, o que não justifica o incumprimento da lei (cfr. ponto 12.2.3.1.2.).
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Tribunal de Contas
Recomendação 78 – PCGE/2014
O Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social deve diligenciar no sentido de que devem
ser instaurados processos de cobrança coerciva visando a recuperação de todas as quantias
indevidamente pagas pelas instituições de segurança social, independentemente da sua natureza e da
existência ou não de meios automáticos que permitam a participação para tal efeito.
Não se registaram progressos relativamente à resolução das dívidas que permanecem na CSS há
longos anos (€ 181,1 M), matéria relativamente à qual o Tribunal, recorrentemente, vem formulando recomendações em sucessivos Pareceres (cfr. ponto 12.2.3.1.2.).
Recomendação 79 – PCGE/2014
Reitera-se ao Governo que deve diligenciar pela resolução das situações que permanecem em dívida
na CSS há longos anos.
O grupo patrimonial Disponibilidades aumentou 13,4% face ao ano de 2013 (€ 1.850,9 M, em termos absolutos), tendo para o efeito contribuído, em grande medida, o aumento do valor dos Títulos
negociáveis, realizado pelo FEFSS, designadamente ao nível dos Títulos da dívida pública cujo peso
neste agregado, em 2014, é de cerca de 76,1%, com um acréscimo de € 1.848,3 M (18,3%, em termos relativos) face ao ano de 2013 (cfr. ponto 12.2.3.1.3.).
O IGFSS fixou no seu QUAR e Plano de Atividades o objetivo de maximizar a rendibilidade média
das suas aplicações e, em consequência, optou por aplicar em depósitos junto de instituições bancárias,
verbas para além das estritamente necessárias à atividade dos serviços de segurança social, o que
desrespeita o disposto no artigo 51.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 52/2014, de 7 de abril (cfr. ponto
12.2.3.1.3.1.).
Em 31/12/2014, ainda permanecem por reconciliar documentos com mais de dois anos, estando a sua
maioria concentrados em duas contas bancárias. A permanência destes registos, que remonta ao ano de
2007, teve origem em duas situações: diferença de calendário utilizado pela instituição de crédito e
pela segurança social, que não tem impacto contabilístico nas demonstrações financeiras anuais, com
exceção do último dia do exercício e o primeiro dia do exercício seguinte; e numa deficiência de
software que implicou uma sobrevalorização nas disponibilidades e no saldo de execução orçamental
no montante de € 1,6 M. Por outo lado, verifica-se que em 21 contas bancárias existem valores depositados sem que tenha havido o correspondente registo contabilístico, por dificuldades na
identificação da sua origem, designadamente por falta de informação de entidades terceiras que
procedem àqueles depósitos. Esta situação implicou a subvalorização dos saldos de disponibilidades e
de execução orçamental no valor de € 9,4 M e de € 5,9 M, respetivamente, e, ainda, a ocorrência de saldos contranatura nas contas de disponibilidades, dado que 5 contas apresentam saldos negativos de
disponibilidades (cfr. ponto 12.2.3.1.3.2.).
Recomendação 80 – PCGE/2014
Reitera-se que o Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social deve providenciar pela
conclusão dos procedimentos necessários ao tratamento adequado dos movimentos por reconciliar nas
contas de disponibilidades.
Recomendação 81 – PCGE/2014
Recomenda-se ao Governo que diligencie no sentido de estabelecer uma articulação permanente entre
entidades externas ao perímetro de consolidação da SS que procedem ao depósito de verbas em contas
bancárias do IGFSS e do ISS (designadamente a AT, o IGFEJ e organismos estrangeiros), com vista à
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
definição de procedimentos que garantam a célere identificação da proveniência, natureza e finalidade
da referida receita da segurança social para efeitos da sua contabilização.
Constatou-se ainda que, junto de uma instituição bancária, continuavam como autorizados a
movimentar contas do IGFSS ex-dirigentes que há muito deixaram de aí exercer funções. Alertado, o
IGFSS diligenciou junto das instituições bancárias no sentido de se manterem como movimentadores
autorizados apenas aqueles que atualmente têm competência para o efeito (cfr. ponto 12.2.3.1.3.3.).
Os “Fundos próprios” ascendem a € 21.342,9 M e evidenciam um acréscimo de 11,0% relativamente ao ano de 2013 (mais € 2.123,1 M) (cfr. ponto 12.2.3.2.1.).
O Fundo de Garantia Salarial continuou a não funcionar de acordo com a legislação comunitária e
nacional que o enquadra, isto é, sem ser dotado de fundos próprios, financiado de acordo com o
estabelecido na lei e sem que os respetivos excedentes fossem exclusivamente afetos à prossecução
das suas finalidades, não tendo, sido dado acolhimento às recomendações formuladas pelo Tribunal
desde 2008 sobre a matéria (cfr. ponto 12.2.3.2.1.).
Recomendação 82 – PCGE/2014
Reitera-se ao Governo que o FGS deve funcionar de acordo com a legislação comunitária e nacional
que o enquadra, o que implica que seja dotado de património próprio, que sejam definidos os critérios
de financiamento por parte do Estado e que os excedentes obtidos continuem exclusivamente afetos à
prossecução das finalidades que lhe são próprias.
A inexistência de relevação contabilística do valor dos juros vencidos e não pagos, provenientes de
dívida contributiva, no termo de cada exercício económico, implica que os resultados transitados e os
resultados líquidos se encontrem afetados na exata medida dessa não relevação (cfr. pontos 12.2.3.2.1.
e 12.2.4.).
Em 2014, foi relevado em Resultados transitados o valor de € 25,3 M relativo a juros perdoados no âmbito do RERD, não reconhecidos no ano da sua ocorrência (2013). No entanto, este valor não
reflete a totalidade dos juros perdoados e apurados pelo Instituto de Informática, que ascendem a
€ 83,9 M. Por outro lado, os resultados transitados não incorporaram o valor de € 90,4 M, relativo à anulação de coimas e de custas indevidamente contabilizadas em anos anteriores (2008 a 2013),
devido à sua indevida relevação em 2014 na conta 697 - Custos e perdas extraordinários – Correções de
anos anteriores. Considerando que as importâncias são ambas materialmente relevantes, não existiu
uniformidade de critérios no registo contabilístico, produzindo impactos diferentes ao nível dos
resultados (transitados e do exercício). De salientar que não foi objeto de correção contabilística o
valor de € 3,4 M relativo a coimas e custas indevidamente contabilizados em anos anteriores (2008 a 2013) (cfr. pontos 12.2.3.2.1 e 12.2.4).
O “Passivo” ascende a € 1.097,2 M, é constituído por “Provisões para riscos e encargos” pelas “Dívidas a terceiros – Curto prazo” e pelos “Acréscimos e diferimentos” e evidencia um decréscimo de cerca de € 261,6 M (19,3%) (cfr. ponto 12.2.3.2.2.).
Verifica-se, assim, que as Provisões para riscos e encargos estão subavaliadas em, pelo menos € 3,1 M, respeitantes ao ISSA e ao ISSM e em valor não quantificável para o FGS (cfr. ponto 12.2.3.2.2.).
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Tribunal de Contas
Recomendação 83 – PCGE/2014
O Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social deve diligenciar no sentido de assegurar o
estabelecimento de procedimentos uniformes que garantam a constituição da integralidade das
provisões para outros riscos e encargos em todas as instituições incluídas no perímetro de
consolidação da segurança social.
As operações de ajuste de saldos das dívidas a terceiros, entre o sistema que produz as demonstrações
financeiras (SIF) e os que incorporam as contas individuais dos beneficiários (SICC), e as causas
identificadas pelos serviços utilizadores destes sistemas, põem em causa a fiabilidade dos valores
relevados nas demonstrações financeiras (cfr. ponto 12.2.3.2.2.).
Mantêm-se as reservas quanto à fiabilidade dos valores relevados em proveitos diferidos, provenientes
de juros vincendos, dado que a contabilização ainda teve por base o módulo de gestão de acordos onde
o Instituto de Informática tinha identificado várias lacunas. Da extração de dados efetuada à conta
corrente dos contribuintes foram identificados € 2,3 M de juros cobrados em 2014 que não foram relevados nas demonstrações financeiras, subvalorizando os proveitos e o resultado líquido e
sobrevalorizando os proveitos diferidos (cfr. pontos 12.2.3.2.2. e 12.2.4.)
Recomendação 84 – PCGE/2014
Reitera-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que devem ser concluídos os
procedimentos necessários ao tratamento contabilístico adequado dos acordos prestacionais.
O não reconhecimento dos juros quando obtidos, devidos com origem em dívida contributiva, em
violação do princípio da especialização do exercício, o impacto no exercício da conta 697 – Custos e
perdas extraordinárias – correção de exercícios anteriores, da anulação de coimas e custas de processos de
contraordenações (€ 90,4 M), que desde 2008 vinham sendo registados indevidamente como proveito devido a um erro de parametrização de movimentos contabilísticos, a incorreção do valor relevado na
conta 692 – Custos e perdas extraordinárias – Dívidas incobráveis (€ 27,1 M), relativo ao montante da dívida contributiva prescrita em 2014 (quando o valor foi de € 78,8 M), a metodologia utilizada para a contabilização dos valores cobrados de dívida prescrita em anos anteriores (anulação), a
subvalorização da conta 7953 – Juros vincendos (€ 2,3 M), a falta de fidedignidade dos valores da dívida com efeito no reforço das respetivas provisões e, ainda, as deficiências apuradas ao nível das
amortizações dos imóveis, com as inerentes consequências na “amortizações do exercício”, mantêm as
reservas quanto à fiabilidade da demonstração de resultados (cfr. ponto 12.2.4.).
Recomendação 85 – PCGE/2014
O Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social deve diligenciar no sentido de que os custos
e os proveitos e, consequentemente, o resultado líquido do exercício, reflitam de forma verdadeira e
apropriada a situação económica da CSS.
Em 2014, a despesa com pensões e complementos paga pelo SSS totalizou € 15.954,0 M, mais 0,8% que no período homólogo anterior. Desta 78,0% destinou-se a fazer face aos encargos com pensões de
velhice (€ 12.445,1 M), correspondendo 73,2% ao sistema previdencial – repartição. As pensões de invalidez e sobrevivência representaram, no seu conjunto, 22,0% do total da despesa com pensões,
continuando as pensões de invalidez a constituir a menor parcela (8,5%). As despesas com pensões,
em comparação com o período homólogo anterior, expandiram-se nas eventualidades de velhice e
sobrevivência (mais 0,8% e mais 3,0%, respetivamente), tendo apenas a eventualidade de invalidez
registado um recuo (menos 2,5%) (cfr. ponto 13.1.3.).
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
O número de beneficiários, no seu conjunto, diminuiu 0,5% face a 2013, interrompendo uma longa
tendência de crescimento. Este desempenho decorre essencialmente da contração do universo dos
beneficiários das pensões de velhice (menos 0,6%), que em 2014 rondou os 2 milhões de beneficiários
e sobre o qual recaíram as principais restrições de acesso (cfr. ponto 13.1.1.).
A evolução, nos últimos 5 anos (2010-2014), das pensões do sistema contributivo e seu financiamento,
tendencialmente deficitário no período observado, contrastou com o primado da autossustentabilidade
presente na sua génese. Em 2014, o financiamento das pensões do Sistema previdencial repartição foi
reforçado com verbas provenientes do OE destinadas ao financiamento do seu défice (€ 952,2 M), situação que se verificou também em 2012 e em 2013, anos em que os saldos acumulados já não
foram suficientes para financiar os défices do sistema (cfr. ponto 13.1.4.).
Numa ação de verificação à área das pensões constatou-se que em 2014, a informação residente na
BDP relativa a dados pessoais dos beneficiários de pensões não se mostrava completa,
designadamente quanto à data de nascimento e ao NIF, o que impede uma correta identificação do
beneficiário e importa no incumprimento pelo ISS das obrigações previstas no artigo 119.º do IRS (cfr.
ponto 13.1.5.).
Recomendação 86 – PCGE/2014
O Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social deve diligenciar no sentido de que sejam
desencadeados procedimentos com vista à recolha da informação necessária à correta identificação
dos beneficiários de pensões e ao estrito cumprimento pelo Instituto da Segurança Social da obrigação
legal de dar conhecimento à Autoridade Tributária e Aduaneira dos rendimentos disponibilizados aos
beneficiários de pensões.
Concorrem para a atualização da BDP em matéria de registo de óbitos o conhecimento por parte de
serviços da própria segurança social e a informação mensalmente disponibilizada a esta pelo IGFEJ,
bem como informação proveniente da AT (cfr. ponto 13.1.5.).
O tratamento da informação remetida mensalmente pelo IGFEJ é dificultado pela inexistência em
todas as bases de dados envolvidas de uma chave de ligação comum como o NISS ou o NIF e, bem
assim, a divergência ou incongruência dos dados residentes nas diferentes bases e relevantes para o
respetivo cruzamento (cfr. ponto 13.1.5.).
Os constrangimentos enunciados implicam que muita da informação remetida à segurança social em
matéria de óbitos de pensionistas permaneça, por vezes, longos períodos por registar, pelo que o
resultado dos trabalhos de cruzamento entre IDQ e a informação disponibilizada por outros entes
públicos não permite alcançar a completude, fidedignidade e atualidade da informação transposta para
IDQ e, posteriormente, para a BDP (cfr. ponto 13.1.5.).
Recomendação 87 – PCGE/2014
Recomenda-se ao Governo que estabeleça a articulação necessária entre as entidades envolvidas no
reconhecimento e tratamento de informação sobre óbitos, com vista a que a informação relevante seja
de leitura imediata pelas várias aplicações informáticas envolvidas, permitindo, o encurtamento dos
períodos de pagamento indevido das prestações sociais após o falecimento do beneficiário.
Nos casos em que o CNP toma conhecimento do óbito através da AT, procede à suspensão da pensão
com o código de “falta de prova de vida” e o beneficiário é notificado para “dar prova de vida”. Nestes casos e nos de suspensão de pensão associada ao código “falecido por confirmar” só há lugar ao cálculo dos montantes pagos indevidamente após a confirmação do óbito pela SS (cfr. ponto 13.1.5.).
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Tribunal de Contas
Em casos de ocorrência de pagamentos indevidos de pensões por períodos superiores a cinco anos, o
cálculo dos respetivos montantes é necessariamente manual, sendo cometido às mesmas equipas que
têm a seu cargo a instrução dos processos tendentes à atribuição e cálculo das pensões devidas aos
beneficiários, bem como o seu processamento mensal, o que resulta numa ausência total de segregação
de funções, incompatível com um adequado controlo interno e potencialmente permissiva de situações
de fraude e corrupção (cfr. ponto 13.1.5.).
Recomendação 88 – PCGE/2014
O Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social deve diligenciar no sentido de que seja
assegurada a segregação de funções entre as equipas que procedem à atribuição de pensões e as que
procedem ao cálculo dos pagamentos indevidos.
As diligências tendentes à recuperação de valores pagos indevidamente na sequência de falecimento
de beneficiários são morosas quer no seu início, quer no seu desenvolvimento, com exceção das que
são recuperadas através de débito direto. A respetiva documentação de suporte não se mostra completa
em face da informação relevante registada na BDP, nem evidencia uma ordenação definida, não sendo
igualmente numerada nem rubricada, dificultando um adequado controlo interno (cfr. ponto 13.1.5.).
Recomendação 89 – PCGE/2014
O Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social deve diligenciar no sentido de assegurar a
celeridade na recuperação dos valores indevidamente pagos, na sequência de ocorrência de óbito do
beneficiário, e a implementação de procedimentos que permitam uma adequada instrução dos
processos que suportam a recuperação daqueles valores.
Em 2014, a despesa com prestações de desemprego pagas pelo SSS foi de € 2.238,7 M (menos 18,2%, em termos homólogos) e destinou-se, em 73,6% (€ 1.648,1 M), a fazer face a encargos com subsídio de desemprego. As prestações com subsídio social de desemprego e outras prestações representaram,
no seu conjunto, 26,3% do total, continuando as outras prestações a constituir a menor parcela (12,9%)
(cfr. ponto 13.2.4.).
O número de beneficiários, no seu conjunto, diminuiu 16,4% face a 2013, interrompendo a tendência
de crescimento verificada durante o PAEF (mais 14,4%). Este desempenho (contração do universo dos
beneficiários) teve suporte essencialmente nas políticas adotadas para o setor desde 2010, as quais
vieram restringir fortemente as condições de acesso a estas prestações (apenas cerca de 50% da
população desempregada foi objeto de apoios institucionais) (cfr. ponto 13.2.2.).
Quanto ao financiamento das prestações de desemprego suportadas pelo sistema previdencial
repartição, no quinquénio em observação, apenas os anos de 2012 e 2013 apresentaram necessidades
de financiamento, as quais totalizaram € 516,2 M, compensados pelos excedentes verificados nos anos de 2010, 2011 e 2014 (€ 835,4 M) (cfr. ponto 13.2.5.).
Numa ação de verificação à área das prestações de desemprego constatou-se que a aplicação
informática na qual são instruídos e deferidos os requerimentos de prestações de desemprego
continuam a sofrer de limitações que inviabilizam, em certos casos, o cálculo rigoroso do montante de
prestação devido (cfr. ponto 13.2.6.).
O cálculo do valor devido ao beneficiário resulta prejudicado sempre que nele não são consideradas
DR ainda não entradas no sistema, apesar de legalmente relevantes. A situação agrava-se pelo facto de
não se encontrarem implementados procedimentos periódicos que permitam detetar e corrigir estas
situações (cfr. ponto 13.2.6.).
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Recomendação 90 – PCGE/2014
O Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social deve diligenciar no sentido de assegurar a
criação de rotinas automáticas ou manuais que identifiquem situações com reflexo no cálculo das
prestações devidas aos beneficiários, permitindo a sua correção atempada.
A inexistência de perfis de acesso diferenciados para utilizadores da aplicação informática de
desemprego com funções instrutórias ou com competências decisórias permite aos primeiros acionar o
deferimento informático de prestações de desemprego sem uma prévia decisão do dirigente com
competência para o efeito. Acresce que o deferimento informático importa a emissão automática da
respetiva notificação ao beneficiário, impressa com assinatura digitalizada do dirigente com
competência para o efeito, o que permite dispensar o controlo de quem o subscreve. Verifica-se, pois,
uma total ausência de segregação de funções entre a instrução de processos e o seu deferimento, o que
não contribui para um adequado controlo da atribuição de prestações de desemprego e permite a
ocorrência de situações de fraude e corrupção que podem revelar-se de difícil deteção (cfr. ponto
13.2.6.).
Recomendação 91 – PCGE/2014
O Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social deve diligenciar no sentido de assegurar a
implementação na aplicação informática da segregação de funções entre quem procede à instrução do
processo e quem procede ao seu deferimento, devendo este ser expressamente efetuado apenas por
quem tem competência para o efeito.
O valor do FEFSS aumentou 15,4% (variação suportada por entradas de capital no valor de € 79,6 M e resultados da gestão do Fundo e evolução do mercado no valor de € 1.725,3 M), para € 13.504,0 M (7,8% do PIB), montante suficiente para satisfazer encargos com pensões do sistema previdencial
durante 13,9 meses (12,1 em 2013), ainda abaixo do objetivo subjacente à sua criação (24 meses).
Apesar do FEFSS ter sido criado para suprir eventuais défices do sistema previdencial ao longo do
tempo, a cobertura desses défices, que ocorreram entre 2012 e 2014, foi feita com recurso a
transferências extraordinárias do OE (cfr. ponto 13.3.2.1.).
O limite mínimo de 50% da carteira em dívida pública portuguesa foi amplamente ultrapassado
(75,0%) colocando-se próximo do máximo constante da Portaria n.º 216-A/2013. A sua taxa de
rendibilidade aumentou para 17,9%, tornando-a a mais elevada de entre as várias componentes, o que,
dado o seu peso hegemónico, explica grande parte da taxa de rendibilidade global do Fundo. Na
interpretação deste desempenho deve ter-se em conta o efeito das mais-valias potenciais, dado que o
valor de mercado da dívida pública portuguesa se fixava, pela primeira vez nos últimos anos,
substancialmente acima do valor de reembolso. O reforço da carteira em títulos de dívida pública
portuguesa implicou desinvestimentos nas demais componentes da carteira, com as ações a
representarem apenas 10,9%, a dívida pública estrangeira 9,9% e o imobiliário 1,2%. A rotação baixou
para 1,07 e a volatilidade reduziu-se para 3,7% (cfr. ponto 13.3.2.3.).
A partir de 2012, ultrapassado o efeito máximo da crise das dívidas soberanas, a componente de dívida
pública nacional tem recuperado valor de mercado a um ritmo elevado, contribuindo para variações da
carteira do Fundo superiores às ocorridas nas pensões. Ainda assim, em 2013, o crescimento do
FEFSS (6,9%), embora maior que a expansão do total de pensões (6,2%) foi inferior à variação
ocorrida nas pensões do Sistema Previdencial (7,7%). Em 2014, o crescimento do Fundo (15,4%)
superou largamente a progressão da despesa com pensões, do sistema previdencial e total (0,9%) (cfr.
ponto 13.3.3.).
No final de 2014, 75% da carteira do Fundo estava dependente de uma única entidade emissora (o
Estado Português), sendo objeto, segundo o IGFCSS, de uma “gestão autónoma”. Este cenário afasta
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Tribunal de Contas
qualquer aplicação razoável do princípio da diversificação, incorporando um risco que não encontra
tradução na volatilidade dos ativos. Por outro lado, a permanência, na carteira, de componentes que
não dispõem de gestão ativa tem gerado menos valias substanciais, que surgem dissolvidas no
desempenho global, sem que se conheça a estratégia de gestão e sejam sujeitas a um comparativo de
desempenho. Note-se que a Reserva Estratégica está reduzida a 9,6% do valor de 2010, não existindo
qualquer explicação (da entidade gestora e ou da tutela) para a manutenção de investimentos que
geram perdas sucessivas. Só a dívida pública estrangeira e as ações (21,6% do Fundo) permaneciam
geridas contra o benchmark interno, tendo obtido um excess return positivo de 0,213%. Face ao
benchmark aprovado pela Tutela, que apenas lhe acrescenta a liquidez, o FEFSS apresentou o primeiro
excess return positivo, de 0,24% (cfr. ponto 13.3.3.).
As receitas efetivas da CGA totalizaram € 9.426,5 M (96,1% da receita total), mais 2,5% do que em 2013, comportamento fortemente condicionado pelas medidas de contenção/redução dos gastos
públicos, conjugado com a alteração das taxas contributivas, do alargamento da base de incidência e o
aumento da massa salarial dos subscritores por via da regressão de algumas das medidas adotadas
durante o PAEF e da introdução da CES. As despesas efetivas da CGA situaram-se em € 9.492,5 M (97,3% da despesa total), mais 2,5% do que em 2013, destacando-se a despesa com pensões, que
representou 99,5% da despesa efetiva e manteve uma tendência crescente continuada, apenas
interrompida em 2012, ano em que recuou 8,8% face a 2011, por conta da suspensão do pagamento
dos 13.º e 14.º meses (cfr. Caixa 8).
A receita proveniente de quotas dos subscritores apenas cobriu 13,7% da despesa com pensões,
indicador que tem vindo a degradar-se desde 2006, obrigando a um esforço financeiro acrescido por
parte do Estado no financiamento do sistema de pensões gerido pela CGA. Entre 2012 e 2014 este
indicador sofreu ligeiras melhorias sustentadas na redução do valor de substituição de rendimentos e
na imposição de uma nova fonte de financiamento, a CES, sustentada pelos beneficiários passivos do
sistema e que no exercício de 2014 suportou 4,9% das pensões em pagamento (cfr. Caixa 8).
As reservas referentes aos fundos de pensões das empresas de capitais públicos transferidos para a
CGA representavam, no final de 2014, 73,2% das iniciais. Entre 2011 e 2014, as reservas de 4 destes
fundos (CTT, BNU, INDEP e Macau) esgotaram-se, passando as inerentes responsabilidades com
pagamento de pensões e outros encargos a ser suportadas por verbas provenientes de receitas próprias
da CGA e/ou do Orçamento do Estado. Durante a vigência do PAEF o esforço financeiro do Estado
para fazer face a estes encargos foi de € 569,9 M. Ainda em 2014 foram transferidos para a esfera da administração da CGA os pagamentos dos complementos de pensão devidos aos militares das Forças
Armadas pelo FP dos Militares a partir de 1 de julho. Estes encargos, da responsabilidade do MDN,
totalizaram, no ano da sua transferência para a CGA, € 16,4 M (cfr. Caixa 8).
Da análise das alegações produzidas em sede de contraditório ressalta, mormente no que respeita ao
desenvolvimento ou melhoria de aplicações informáticas, ausência de uma articulação eficiente e
eficaz entre os Institutos envolvidos, com a inerente desresponsabilização de cada um na não obtenção
dos resultados a atingir, designadamente daqueles que devem traduzir o acolhimento das
recomendações que, em sede de PCGE, vêm sendo emitidas pelo Tribunal.
Recomendação 92 – PCGE/2014
Reitera-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que determine os procedimentos
tendentes a uma articulação efetiva, permanente, eficiente e eficaz dos vários Institutos do perímetro
da segurança social, por forma a que, designadamente em matéria de desenvolvimento ou melhoria de
aplicações informáticas, seja dado integral cumprimento às recomendações formuladas pelo Tribunal.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Consolidação das contas (cfr. ponto 14)
Excluindo as receitas e despesas em ativos e passivos financeiros, da consolidação das contas da
administração central e da segurança social resulta a receita consolidada de € 68.482 M, a despesa de € 75.606 M e o consequente saldo de € -7.124 M, que corresponde ao constante da CGE (Mapa XXIII).
Considerando o impacto global das operações com ativos e passivos financeiros considerados, que foi de
€ -5.774 M, o saldo global passaria para € -12.898 M (cfr. ponto 14.1).
Na CGE, a consolidação apenas abrange as transferências, embora o classificador económico das
receitas e despesas permitisse a identificação de outras operações (subsídios, juros, ativos e passivos
financeiros) entre as entidades pertencentes às administrações públicas (cfr. ponto 14.2), pelo que se
recomenda:
Recomendação 93 – PCGE/2014
Devem ser tomadas todas as iniciativas necessárias no sentido da consolidação da Conta contemplar
todas as operações materialmente relevantes entre as entidades abrangidas.
Em 2014, persistem elevados ajustamentos de consolidação, sobretudo devido a deficiências na
contabilização das transferências entre os sectores. Tendo em conta a persistência e a materialidade
das divergências de conciliação entre as receitas e as despesas, recomenda-se que:
Recomendação 94 – PCGE/2014
Sejam corrigidas as deficiências na contabilização e no controlo das transferências entre os serviços
abrangidos pela Conta, nomeadamente através da correta identificação dos destinatários das
transferências pagas e dos emissores das recebidas.
Em 2014, os documentos do processo orçamental não definem satisfatoriamente nem identificam
claramente o procedimento de articulação entre o saldo orçamental nominal e o correspondente saldo
estrutural para a concretização do objetivo de médio prazo. Acresce a esta limitação o facto de na CGE
2014 não se quantificar o saldo estrutural observado (cfr. ponto 14.3), pelo que se recomenda:
Recomendação 95 – PCGE/2014
Deve a CGE proceder à quantificação do saldo estrutural observado, com a desagregação das
respetivas componentes.
*
Foram acolhidas, total ou parcialmente, 65% das recomendações formuladas no Parecer sobre a CGE
de 2012, facto que se regista de modo positivo.
*
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Tribunal de Contas
CAIXA 9 – RISCOS PARA A SUSTENTABILIDADE DAS FINANÇAS PÚBLICAS NACIONAIS
Na presente Caixa sintetizam-se os resultados apresentados pelo TC, ao longo do Parecer, com influência na
sustentabilidade das finanças públicas, e identificam-se encargos financeiros futuros relativos às empresas
públicas, aos pagamentos em atraso, às PPP e ao sector financeiro com base em informação recolhida junto de
outras entidades. Faz-se também uma breve referência às projeções de longo prazo da CE para o impacto
orçamental da evolução demográfica e do desemprego e às projeções de médio prazo do FMI para a trajetória
do défice e da dívida pública.
1. Trajetória do défice e da dívida
a) Subsistência dos défices orçamentais na administração central
Considerando o período 2010/2014, o subsector da administração central tem sistematicamente apresentado
um valor de despesa superior ao da receita obtida, resultando em constantes necessidades líquidas de
financiamento anuais.
No quinquénio em análise as receitas aumentaram de forma continuada, passando de € 47.437 M em 2010 (26,4% do PIB) para € 58.045 M em 2014 (33,5% do PIB). As despesas, que ascendiam a € 61.641 M em 2010 (34,3% do PIB), apenas em 2013 tiveram uma redução, voltando a aumentar em 2014 (€ 6.518 M, 10,1%), atingindo € 71.372 M (41,1% do PIB). Em 2014, o saldo global agravou-se em € 3.137 M face a
12013, alcançando € -13.328 M (-7,7% do PIB) (cfr. ponto 3.4.2) .
b) Acumulação de dívida pública
A manutenção de défices orçamentais anuais na administração central teve como consequência o crescimento
do stock da dívida pública direta (valores não consolidados) a uma taxa média de 12,2% no período
2010/2014. Considerando apenas a dívida direta consolidada, a taxa média de crescimento situou-se em 4,7%
nos anos de 2012/2014.
Quadro 4 – Evolução da dívida pública – 2010/2014
(em milhões de euros)
Descrição 2010 2011 2012 2013 2014
(a) Dívida direta (stock) não consolidada 151 973 175 096 217 947 229 088 240 689
Dívida direta (stock) consolidada(a) N/D N/D 191 527 199 906 210 147
Encargos com a dívida direta 119 671 110 405 104 114 100 097 85 895
Amortizações, das quais:114 365 102 849 96 68792 29278 192
Dívida de médio e longo prazo9 228 14 994 20 667 15 278 18 747
Juros5 280 7 293 7 3097 7017 597
Outros encargos 27 263 118104107
Dívida de Maastricht 173 062 196 231 212 535 219 649 225 767
(a) O universo dos valores reportados de dívida é o do OE de cada ano. Em 2012 e 2013 está incluída a dívida de 15 EPR e em 2014 a dívida de 17 EPR.
Fonte: TC, PCGE de 2010 a 2014 e INE, 2.ª not. PDE setembro de 2015.
No final de 2014, os rácios da dívida direta consolidada e da dívida de Maastricht em relação ao PIB
situavam-se em 121,2% e em 130,2%, respetivamente.
1 Os valores apurados pelo TC para as receitas e despesas incluem as operações classificadas como ativos financeiros de
médio e longo prazo (cfr. ponto 3.4).
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
i) Dívida direta dos SFA
O valor nominal do stock da dívida dos SFA que faziam parte do perímetro orçamental em 2014 era de 1
€ 23.563 M , valores não consolidados, representada por empréstimos (€ 15.521 M), títulos (€ 7.745 M) e
locação financeira (€ 297 M). A dívida representada por derivados, avaliada ao justo valor, ascendia a € -1.361 M. Após consolidação, o valor nominal da dívida dos SFA era de € 13.526 M (cfr. pontos 4.1.2.1 e 4.1.2.2).
ii) Dívida das empresas públicas
2
No universo das Contas Nacionais (SEC 2010) , as empresas públicas apresentavam uma dívida total de
€ 44.680 M, dos quais € 37.860 M (85%) referem-se a empresas públicas classificadas dentro do perímetro 3
das AP e € 6.820 M (15%) correspondem a empresas fora do perímetro.
Restringindo a análise às empresas públicas não financeiras da carteira principal das participações do Estado, 4
a dívida total ascendia a € 30.630 M, representando uma redução de 5% face ao ano anterior .
2. Dívida não financeira
a) SNS e EPR
Em 31/12/2014 a dívida não financeira do total do SNS era de € 2.034 M (€ 471 M do SPA e € 1.563 M do SPE), dos quais € 1.672 M a fornecedores externos. Na mesma data, o TC estima que a dívida não financeira das EPR era de aproximadamente € 202 M, valor que não inclui cerca de € 3.638 M relativos a encargos futuros com parcerias público-privadas, contabilizados pela ex-EP - Estradas de Portugal, SA (cfr. ponto 4.3).
b) Pagamentos em atraso
5
No final de 2014, o valor dos pagamentos em atraso totalizava € 1.547 M (total consolidado, no que respeita
às entidades que pertencem às AP). Destes pagamentos, o subsector da saúde, incluindo os hospitais EPE,
assumia o maior peso, € 561 M, seguido das administrações regional e local, € 516 M e € 463 M, respetivamente; os restantes pagamentos em atraso pertencem à administração central, excluindo as entidades
6do SNS (€ 23 M), e às empresas públicas que não integram o perímetro das AP (€ 3 M) .
3. Parcerias Público-Privadas
Em 31/12/2014, o universo de PPP abrangia 32 projetos, distribuídos pelos sectores rodoviário (21), da saúde
(8), ferroviário (2) e da segurança (1), representando um investimento acumulado, entre 1998 e 2013, de
1 Dívida apurada pelo TC respeitante aos SFA que apresentam passivos relativos a empréstimos, títulos e locação
financeira (27 SFA, dos quais 17 EPR, num total de 258 e 62, respetivamente). 2 Fonte: BdP, Boletim Estatístico, novembro de 2015. A dívida inclui empréstimos, títulos de dívida e créditos
comerciais (valores não consolidados). O apuramento segue a ótica das contas nacionais mas difere do conceito de
dívida de Maastricht para efeitos do PDE pelo facto de incluir os créditos comerciais. O universo inclui as entidades
reclassificadas por força da entrada em vigor do SEC 2010 que se traduziu num aumento de mais 116 entidades
reclassificadas face às consideradas no OE e CGE de 2014 que ainda têm por base a listagem de entidades de acordo
com as regras do SEC 95 (cfr. ponto 4.1.5). 3 Administração central: € 35.628 M e administração regional e local: € 2.232 M.
4 Fonte: DGTF, Boletim Informativo sobre o SEE, 4.º Trimestre de 2014.
5 Fonte: DGO, Relatório da CGE de 2014.
6 Valores não consolidados para as entidades que não integram o perímetro das AP (hospitais EPE e empresas públicas).
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Tribunal de Contas
€ 14.283 M. O sector rodoviário é responsável por 93% deste investimento, seguindo-se os sectores 1
ferroviário e da saúde, ambos com 3%, e o sector da segurança, com 1% .
Em 2014, os pagamentos líquidos ascenderam a € 1.544 M, incorporando um aumento de € 572 M face ao ano anterior decorrente, essencialmente, da evolução verificada no sector rodoviário.
O valor atualizado dos encargos brutos futuros do Estado em resultado dos contratos estabelecidos com os
parceiros privados é estimado em € 23.792 M até 2041, 13,4% do PIB previsto para 2015, com 79% do esforço financeiro concentrado nos próximos dez anos. Após considerar as receitas previstas nas parcerias
2rodoviárias (€ 9.041 M), o valor atualizado dos encargos líquidos é de € 14.751 M .
4. Responsabilidades contingentes
a) Estado
No período 2010/2014, as responsabilidades contingentes a que se referem as garantias prestadas pelo Estado
a operações de financiamento e a seguros de crédito tiveram uma taxa média de crescimento de 1,4%.
Restringindo a análise a 2013 e 2014, realça-se a redução verificada em 2014 que atingiu € 11.775 M (-31%), em virtude, essencialmente, da diminuição ocorrida nas garantias ao sistema financeiro (cfr. ponto 4.2).
Gráfico 1 – Responsabilidades assumidas pelo Estado por garantias prestadas – 2010/2014
Em 31/12/2014, as responsabilidades acumuladas assumidas
pelo Estado por garantias pessoais prestadas a operações de
financiamento e a seguros de crédito totalizavam € 25.194 M e € 1.145 M, respetivamente; destacam-se as garantias do Estado prestadas às empresas públicas reclassificadas, no valor total de
€ 7.621 M, e ao sector financeiro, no valor total de € 7.037 M (cfr. ponto 4.2 e Caixa 6).
A dívida garantida do Estado representava 15,6% do PIB no
final de 2014. Fonte: TC, PCGE de 2010 a 2014.
b) Empresas públicas não financeiras
As responsabilidades contingentes das empresas públicas não financeiras da carteira principal das
participações do Estado totalizavam € 3.243 M no final de 2014, nomeadamente € 2.279 M referentes a garantias concedidas e € 531 M a obrigações futuras decorrentes de operações de leasing operacional e de contencioso. À mesma data subsistiam 48 instrumentos de gestão de risco financeiro detidos por estas
3empresas com um valor de mercado negativo de cerca de € 1.906 M .
5. Projeções recentes de organismos internacionais
a) Impacto orçamental da evolução demográfica e do desemprego (2013/2060)
No relatório sobre o impacto da natalidade e do envelhecimento da população na despesa pública dos Estados
Membros da UE (2015 Ageing Report) estima-se que a despesa pública em Portugal aumente 0,3 p.p. do PIB
entre 2013 e 2060, abaixo das projeções para a UE (1,4 p.p.) e para a área do euro (1,5 p.p.). Este acréscimo
concentra-se na evolução prevista para as despesas com saúde (2,5 p.p.) e cuidados continuados (0,4 p.p.),
enquanto para as despesas com educação, subsídio de desemprego e pensões se prevê uma redução (1 p.p., 0,9
1 Fonte: UTAP, Boletim Trimestral PPP, 4.º Trimestre de 2014.
2 Estes valores poderão ser alterados em resultado das renegociações de contratos em curso.
3 Fonte: DGTF, Boletim Informativo sobre o SEE, 4.º Trimestre de 2014 e DGO, Relatório da CGE de 2014.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
p.p. e 0,7 p.p., respetivamente). No seu conjunto, estas despesas que em 2013 representavam 27% do PIB,
prevê-se que evoluam para 27,3% em 2060, atingindo o peso mais elevado em 2050 (28,4%).
Gráfico 2 – Impacto orçamental da evolução demográfica e do desemprego – 2013/2060
Fonte: CE, 2015 Ageing Report, maio 2015.
Para além do impacto na despesa pública, as projeções indicam efeitos na evolução da receita por via da
redução continuada das contribuições para o sistema público de pensões, que sofrem uma variação negativa
de 1,0% no horizonte da projeção, passando de 10,5% do PIB para 9,6%. A trajetória dos rácios das pensões e
das contribuições resulta num efeito negativo no défice de 3,3% do PIB em 2013 para 3,5% em 2060.
b) Trajetória do défice orçamental e da dívida pública (2015-2020)
As previsões para os agregados da receita e da despesa realizadas no âmbito da monitorização pós-PAEF pelo 1
FMI (agosto de 2015) apontam para a redução do desequilíbrio no período 2015/2020. Assim, com uma
média de € 5 mil M no conjunto dos seis anos, o desvio entre a receita total e a despesa total, em valores nominais, apresenta uma trajetória decrescente, passando de € 6 mil M para € 5 mil M no final do período.
Gráfico 3 – Composição da receita e da despesa públicas – 2015/2020
Fonte: FMI, Country Report N.º 15/226, agosto de 2015.
Considerando a evolução da receita pública no referido período, a ligeira melhoria na cobertura das despesas
públicas por receita fiscal e por receita de contribuições sociais (de 78% para 79%) assenta na previsão de
uma taxa média de crescimento destas receitas de 2,9% e de 2,2%, respetivamente. Na composição da despesa
pública prevê-se a estabilidade do peso relativo de cada um dos seus agregados, sendo de destacar o peso
médio esperado das despesas com juros (9%). Esta previsão baseia-se num cenário em que a despesa cresce
em todo o período a uma taxa média de 2,4%.
O quadro orçamental e macroeconómico do FMI revela-se ambicioso na medida em que pressupõe: 1) uma
taxa de crescimento do PIB nominal de 14,5%, entre o primeiro e último ano da projeção, superior à taxa de
crescimento da despesa (12,6%) e em linha com a taxa de crescimento da receita (14,2%); 2) o cumprimento
do limite do défice de 3% do PIB a partir de 2016, assim como a obtenção de excedentes primários, em
1 As previsões da CE para o défice e dívida pública no triénio 2015/2017 não se afastam da trajetória prevista pelo FMI.
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média, de 1,8% no horizonte em análise; e 3) o crescimento económico, em média, de 1,4% acompanhado por
uma evolução positiva do PIB potencial de -0,2% em 2015 para 1,0% em 2020.
Gráfico 4 – Evolução do défice e dívida pública e contributos para a variação do PIB (p.p.) – 2015/2020
Fonte: FMI, Country Report N.º 15/226, agosto de 2015.
As previsões do FMI para o período 2015/2020 apontam para uma redução gradual do rácio da dívida pública,
passando de 127,1% do PIB em 2015 para 118,5% em 2020. A condicionar a evolução da dívida está a taxa
de crescimento real prevista do PIB de 1,4%, em média, até ao final do horizonte da previsão. As mesmas
previsões apontam para que, no referido período, os encargos com amortizações de dívida de médio e longo
prazo (incluindo as administrações regionais e locais e as empresas públicas) totalizem € 78 mil M (média de € 13 mil M ao ano) e os juros da dívida alcancem € 50 mil M (média de € 8 mil M ao ano).
O FMI observa ainda a alta sensibilidade da dívida pública a alterações do cenário macroeconómico e
orçamental, em particular: 1) a um choque de crescimento que reduza o produto em 4,5 p.p. entre 2016 e 2017
e que aumentaria o rácio da dívida em 12 p.p. em 2017; 2) a um choque de crescimento que reduza o produto
em 5,5 p.p. entre 2016 e 2017, num cenário de deflação, e que aumentaria o rácio da dívida para 142% do PIB
em 2017; 3) a uma subida das taxas de juro de 200 p.b. ao longo do período, que agravaria a dívida em 3 p.p.
em 2020; e 4) ao efeito dos passivos contingentes relativos às PPP, às empresas públicas e às garantias do
Estado (cuja estimativa é de 5% do PIB), que originaria o aumento do rácio da dívida no PIB para 129% em
2016. A conjugação destes três cenários de choques adversos poderá comprometer a evolução da dívida
portuguesa, passando a atingir 135% do PIB em 2017.
Conclusões
Este Parecer identificou como responsabilidades no final de 2014, com influência na sustentabilidade das
finanças públicas, a dívida pública direta consolidada que atingiu € 210.147 M e gerou encargos no valor de € 85.895 M (incluindo amortizações de curto, médio e longo prazo e juros); as garantias pessoais do Estado concedidas no valor de € 26.339 M; e a dívida não financeira do total do SNS e das EPR no valor total de € 2.237 M.
Neste contexto há também que atender às responsabilidades contingentes das empresas públicas que
ascendem a € 3.243 M (onde se incluem as garantias concedidas por estas, € 2.279 M, e o leasing operacional e o contencioso, € 532 M); às situações passivas das empresas públicas resultantes da utilização de instrumentos derivados que atingem € -1.906 M; e aos encargos brutos com PPP estimados em € 23.792 M.
As projeções da CE apontam para um rácio das despesas públicas relacionadas com a evolução demográfica e
com o desemprego em relação ao PIB de 27%, percentagem que se mantém praticamente constante ao longo
do período (2020/2060), com exceção para o ano de 2050 em que se atingirá 28,4%.
Relativamente à trajetória do défice e da dívida pública, as perspetivas do FMI apontam para a necessidade de
Portugal se manter em situação de crescimento económico no médio prazo (2015/2020), com o défice
orçamental abaixo de 3% do PIB, a partir de 2016, e saldos primários positivos em todo o período, de forma a
sustentar a redução continuada da dívida pública prevista em 8,5 p.p..
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17. Juízo sobre a Conta
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17. JUÍZO SOBRE A CONTA
Nos termos da sua Lei de Organização e Processo (artigo 41.º, n.º 2) o Tribunal de Contas no parecer
sobre a Conta Geral do Estado, incluindo a da Segurança Social,“emite um juízo sobre a legalidade e a
correção financeira das operações examinadas”.
1
A nova Lei de Enquadramento Orçamental recentemente aprovada (11 de setembro) manda utilizar 2
um sistema integrado de contabilidade orçamental, financeira e de gestão . A Conta Geral do Estado
passará a integrar as correspondentes demonstrações orçamentais e financeiras com as respetivas 3
notas. Porém, esse conjunto de normas apenas produzirá os seus plenos efeitos na Conta de 2019 .
A Conta Geral do Estado em apreço continua a não comportar um balanço e uma demonstração de
resultados da Administração Central do Estado, sendo as demonstrações financeiras que apresenta
suportadas por diferentes sistemas contabilísticos em vigor, pelo que o juízo formulado não é, ainda,
completamente coincidente com o modelo previsto pelas Normas Internacionais de Auditoria.
Neste contexto, atentas as observações efetuadas, as conclusões extraídas e as recomendações
formuladas, o Tribunal de Contas emite, no âmbito estrito deste Parecer, o juízo seguinte:
A) Conta da Administração Central
Sistemas contabilísticos
Reservas:
Não aplicação integral do Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP);
Não apresentação de Balanço nem de Demonstração de Resultados consolidados na Conta Geral do Estado, relativamente às entidades com POCP.
Legalidade
Reservas:
Omissão de € 1.472 M nas receitas do Estado relativos a impostos contabilizados diretamente pelas entidades às quais o respetivo produto está consignado (v.g. Estradas de Portugal e RTP).
1 Através da Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro.
2 Através do Decreto-Lei n.º 192/2015, de 11 de setembro, foi aprovado o Sistema de Normalização Contabilística para
as Administrações Públicas (SNC-AP). 3 Face ao disposto no artigo 8.º da Lei n.º 151/2015.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Ênfases:
Permanece por aplicar a reforma da contabilização das receitas estando em falta a ligação dos sistemas próprios ao de contabilização orçamental e a responsabilização efetiva das entidades
administradoras;
A conta dos fluxos financeiros continua a não desempenhar o papel que lhe cabe no controlo das contas do Estado, por não comportar a totalidade dos movimentos correspondentes;
Os princípios da anualidade, da unidade e da universalidade, da não compensação, da não consignação, da especificação, do cabimento prévio e da unidade de tesouraria não são
observados em todas as situações em que o devem ser.
Correção financeira
Reservas:
Omissão de € 4.981 M nas receitas e nas despesas da Conta Geral do Estado relativos ao Fundo de Resolução (valor que não integrou a conta consolidada da administração central);
A informação sobre o stock da dívida pública direta do Estado não abrange a dos SFA (incluindo EPR) que, em 31/12/2014, ascendia a € 23.563 M;
Devido a erros de classificação e a omissões, a despesa associada à emissão e gestão da dívida pública está subvalorizada nas amortizações (em, pelo menos, € 18 M nos SFA) e nos juros (em, pelo menos, € 29 M nos SI e € 326 M nos SFA);
A informação sobre os fluxos financeiros oriundos da União Europeia não é fidedigna nem completa;
A informação sobre os fluxos financeiros para as regiões autónomas e para as autarquias locais não é fidedigna nem completa;
Subavaliação da receita cessante por benefícios fiscais (€ 177 M, para além da despesa fiscal por quantificar);
Falta (recorrente) de inventário do património imobiliário e sua devida valorização. As receitas e despesas relativas às operações mobiliárias estão afetadas por erros (€ 4 M) e por falta de validação (€ 275 M);
Movimentação fora do Tesouro de parte relevante das disponibilidades dos organismos da administração central e das empresas públicas (com saldos médios de € 825 M e muitas entidades sem informação reportada) que continua a não ser registada na contabilidade da
tesouraria. A generalidade dos juros auferidos em incumprimento da unidade de tesouraria não
foi entregue ao Estado (€ 24 M).
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Tribunal de Contas
Ênfases:
Omissão de disponibilidades dos organismos da administração central nos saldos da contabilidade orçamental, com destaque para o Fundo de Estabilização Tributário (€ 20 M de saldo com € 1.058 M de disponibilidades), por inapropriada contabilização, na despesa (receita) orçamental, da subscrição (amortização) de aplicações financeiras passíveis de
mobilização quase imediata;
Divergência (€ 3.030 M) entre os saldos na contabilidade orçamental (€ 3.708 M) e na da tesouraria (€ 6.737 M) dos organismos da administração central, em virtude da não contabilização, em operações extraorçamentais, dos fluxos que não tenham natureza
orçamental, ao arrepio dos princípios da execução orçamental;
A comparabilidade entre os anos, da receita e da despesa, não está assegurada em resultado de modificações no universo abrangido e de alterações de critérios contabilísticos,
insuficientemente explicitados no Relatório da Conta;
O Relatório da CGE não evidencia a dívida não financeira das EPR e do SNS do sector empresarial e é omisso em matérias relevantes (v.g. património imobiliário e unidade de
tesouraria);
Os ativos financeiros de médio e longo prazos foram excluídos na consolidação da conta.
Limitação de âmbito
A Conta Geral do Estado não inclui a receita e a despesa de nove organismos da administração central, entre os quais se inclui o Fundo de Resolução, o que subvaloriza a receita e a despesa
global.
B) Conta da Segurança Social
Controlo Interno
Reservas:
Inexistência de procedimentos que garantam o registo na aplicação informática de cobrança coerciva de toda a informação relevante sobre o despacho autorizador da prescrição manual e a
sua validação pelo autor deste;
Ausência de informação integral e atualizada nas bases de dados da segurança social sobre os elementos de identificação dos pensionistas, com consequências no pagamento de pensões, por
vezes por períodos muito alargados, após o falecimento daqueles;
As equipas com intervenção na atribuição e processamento mensal de pensões são as que também procedem ao apuramento dos valores indevidamente pagos na sequência de
falecimento dos pensionistas, prática potencialmente permissiva de situações de fraude e
corrupção;
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Ausência de procedimentos de rotina que permitam ultrapassar as limitações das aplicações informáticas relativas a elementos relevantes para o cálculo dos valores devidos aos
beneficiários de prestações de desemprego;
Ausência de segregação das funções instrutória e decisória no âmbito da atribuição de prestações de desemprego, não prevenindo a ocorrência de situações de fraude e corrupção que
podem revelar-se de difícil deteção.
Legalidade
Reservas:
Incumprimento pelo ISS da obrigação legal de comunicação à Autoridade Tributária e Aduaneira dos rendimentos pagos a pensionistas nos casos em que não dispõe nas suas bases
de dados de informação sobre o número de identificação fiscal;
Aplicação de fundos, pelo IGFSS, em depósitos bancários, com vista à obtenção de uma rendibilidade superior à proporcionada através da aplicação desses mesmos fundos junto do
IGCP, fora das condições estabelecidas no DLEO;
Incumprimento da legislação comunitária e nacional de enquadramento do Fundo de Garantia Salarial relativamente à necessidade de o dotar de fundos próprios, de financiamento com
critérios legalmente definidos e consignação dos excedentes à prossecução das finalidades que
lhe são próprias;
Instauração de processos executivos relativos a valores indevidamente pagos a beneficiários de prestações sociais em número e volume financeiro inferior ao devido;
Ausência de instauração de processos executivos relativos a valores indevidamente pagos a pessoal;
Atribuição de prestações de desemprego superiores às devidas a beneficiários cujas remunerações relevantes não tiveram origem na administração pública, por aplicação indevida,
para efeitos de apuramento da remuneração líquida de referência, da tabela de IRS aplicável
aos trabalhadores da administração pública.
Ênfases:
Inexistência de diploma regulador da tesouraria única da segurança social;
Ausência de normas sobre estruturação do OSS por classificação orgânica e que simplifiquem e dotem de maior transparência o processo orçamental e respetiva execução e dirimam as
discrepâncias no quadro do financiamento;
Inexistência de parecer sobre a conta do IGFSS, tendo o Fiscal Único renunciado ao mandato em 17/11/2014;
Incumprimento de disposições legais relativas ao reconhecimento e registo da titularidade de imóveis e à atribuição do respetivo período de vida útil, com impacto na fiabilidade dos
registos contabilísticos de imobilizado e no cálculo de amortizações.
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Tribunal de Contas
Correção financeira
Reservas:
Na Conta de Execução Orçamental:
Parte das contribuições cobradas, € 7.919 M, não se encontra imputada às diferentes classificações económicas e respetivas desagregações em função da sua origem;
A receita e a despesa estão subvalorizadas em € 102,5 M, relativos à parcela abatida ao financiamento e ao pagamento de pensões de responsabilidade da CGA;
O valor de prestações sociais registado como pago inclui, indevidamente, € 6,3 M de prestações devolvidas à segurança social no exercício;
O saldo de execução orçamental está sobrevalorizado de € 1,6 M e subvalorizado em cerca de € 5,9 M, devido a contabilização indevida, por deficiências de software, de receita que não foi cobrada e a omissão de registo de receita, por dificuldades na identificação da
respetiva origem e natureza, respetivamente;
Os saldos das contas bancárias relevam movimentos “por reconciliar”, no montante de € 235,1 M, dos quais € 218,6 M há mais de 2 anos.
No Balanço e na Demonstração de Resultados:
Incorreções nas contas de imobilizado e de amortizações acumuladas, em valor não quantificável, em virtude das múltiplas deficiências detetadas e ainda não regularizadas;
Impossibilidade de reconciliação das dívidas de contribuintes com os respetivos saldos de contas correntes; sobrevalorização do saldo destas dívidas em € 4,1 M, em virtude da duplicação, desde 2008, dos valores relativos a coimas e custas e subvalorização do mesmo
devido a omissão de contabilização de juros vencidos, cujo efeito quantitativo se
desconhece; a contabilização de cobrança de receita que não ocorreu, no montante de
€ 1,6 M; manutenção em dívida do valor de € 92,0 M que poderá ter sido pago ou prescrito; e falta de fiabilidade dos montantes anulados relativos a perdão de juros;
Dívidas por prestações sociais a repor, contabilizadas por mais € 115,0 M do que o valor constante das contas correntes de beneficiários;
Sobrevalorização do saldo de disponibilidades em € 1,6 M, devido a contabilização indevida, por deficiências de software, e subvalorização em € 9,4 M, devido a omissão de registo de receita, por dificuldades na identificação da respetiva origem e natureza;
Os saldos das contas bancárias relevam movimentos “por reconciliar”, no montante de € 235,1 M, dos quais € 218,6 M há mais de 2 anos;
Incorreção no valor relevado de proveitos diferidos relativos a acordos prestacionais, por deficiências da aplicação informática auxiliar e por não relevação como proveito do
exercício do valor dos juros cobrados em 2014, sobrevalorizando este saldo em, pelo
menos, € 2,3 M;
As provisões para outros riscos e encargos não refletem a totalidade do valor dos processos judiciais instaurados contra a segurança social, atingindo a sua subvalorização, pelo menos,
€ 3,1 M;
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
O valor relevado de resultados transitados não reflete as reservas feitas pelo TC nos últimos anos e encontra-se sobrevalorizado em € 93,8 M, dos quais € 90,4 M relativos a anulação de coimas e de custas de anos anteriores (2008 a 2013) indevidamente imputados a
resultados extraordinários do exercício e € 3,4 M respeitantes a custas e coimas registadas em duplicado em anos anteriores, por erro de parametrização;
Os proveitos operacionais encontram-se subvalorizados no valor não quantificável dos juros vencidos em 2014 e não cobrados;
Os custos extraordinários estão subvalorizados em, pelo menos, € 51,7 M, por ausência de registo de prescrições em 2014, e sobrevalorizados em € 90,4 M, de anulações de coimas e custas de anos anteriores (2008 a 2013);
Os resultados operacionais, extraordinários e líquido encontram-se afetados pelas reservas supra.
Face a estas reservas, não é possível assegurar que a CSS reflete, em todos os aspetos
materialmente relevantes, uma imagem verdadeira e apropriada da situação económica,
financeira e patrimonial da SS.
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Tribunal de Contas
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
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Tribunal de Contas
Ficha Técnica
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Tribunal de Contas
Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2014
Coordenação Geral
Juiz Conselheiro Responsável – José Luís Pinto Almeida
Juízes Conselheiros responsáveis pelos pontos:
Introdução
Elaborado pelaCoordenação Geral
Parte A – Enquadramento Macroeconómico e Orçamental
Elaborado pelaCoordenação Geral
Parte B – A Conta Geral do Estado
Área de Responsabilidade I
Conselheiro Responsável: José Luís Pinto Almeida
2. Orçamento do Estado – Alterações
3. A execução orçamental (CGE)
3.1. Síntese da CGE
3.3. Despesa
3.4. Consolidação da administração central
4. Dívida Pública
6. Fluxos financeiros entre o Orçamento do Estado e o Sector Público Empresarial
7. Fluxos financeiros com as Regiões Autónomas e com as Autarquias Locais
8. Benefícios fiscais, subsídios e outras formas de apoio
8.2. Subsídios e outros apoios financeiros não reembolsáveis
9. Património do Estado
9.1. Património Financeiro
Área de Responsabilidade II
Conselheiro Responsável: José de Castro de Mira Mendes
3. A execução orçamental (CGE)
3.1. Síntese da CGE
3.2. Receita
3.4. Consolidação da administração central
8. Benefícios fiscais, subsídios e outras formas de apoio
8.1. Benefícios fiscais
9. Património do Estado
9.2. Património Imobiliário
10. Operações de Tesouraria
Área de Responsabilidade III
Conselheiro Responsável: António dos Santos Carvalho
5. Fluxos financeiros com a União Europeia
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
Parte C – A Conta da Segurança Social
Área de Responsabilidade VIIConselheiro Responsável: António Manuel Fonseca da Silva
11. Enquadramento, limitações e condicionantes
11.1. Enquadramento
11.2. Limitações e condicionantes
12. Orçamento e Conta da Segurança Social
12.1. Orçamento da Segurança Social
12.2 Conta da Segurança Social
13. Análises Complementares
13.1. Caracterização do sistema de pensões da responsabilidade da SS
13.2. O desemprego
13.3. Património financeiro
Parte D – Conclusões e Recomendações; Juízo sobre a Conta
Contributo das várias Áreas de ResponsabilidadeConselheiro Responsável: José Luís Pinto Almeida
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Tribunal de Contas
Apoios técnicos
Departamento de Auditoria I
Auditora Coordenadora: Ana Furtado;Auditores Chefes:António Marta e Francisco MoledoExecução técnica:Arabela Correia, Clarisse Wagner, Fátima Cortes, Luís Pires Cabral, Manuel Rodrigues, Margarida Gouveia, Maria
Cristina Mendes, Marília Carrilho, Rosa Maria Sequeira, Teresa Ferreira, Teresa Garrido, Teresa Nunes e Zaida Sousa
Apoio informático:Kátia Nobre
Departamento de Auditoria II
Auditor Coordenador: Luís Filipe Simões; Auditores Chefes: Maria João Caldas e Mário Tavares da Silva Execução técnica: Ângela Maria Castro, Bella Isa Rodrigues, Dina Rocha Machado, Fátima Perfeito, Frederico Hugo Pinto, José
António Moreira, Manuela Trigo, Maria Gisela da Cunha, Maria Umbelina Pires, Miguel Abrantes, Paulo Duque, Rogério Paulo Luís,
Rui Miguel Salvador e Tiago de Moura Gonçalves Apoio informático: Ângela Maria Castro
Departamento de Auditoria III
Auditora Coordenadora: Leonor Côrte-Real Amaral; Auditor Chefe:Júlio Gomes FerreiraExecução técnica: Ana Cristina Cabo, Ana Isabel Silva, Maria de Fátima Fernandes e Paula Martinho
Apoio Informático: Magda Sofia Filipe
Departamento de Auditoria VII Auditora Coordenadora: Helena Cruz Fernandes; Auditora Chefe: Maria Luísa Rato Bispo
Execução técnica: Adelina do Rosário Cardoso, Ana Godinho Tavares, Arlette Costa, Graciosa Neves, Carla Rodrigues Martins, Isilda
Albuquerque Costa, Júlia Curado; Luís Carlos Martins, Maria de Nazaré Silva, Maria Paula Pacheco Vieira e Paulo Ramos Costa
Departamento de Auditoria V
Auditora Coordenadora: Maria da Luz Carmezim Pedroso de Faria Auditora Chefe: Anabela SantosExecução técnica: Helena Fragoso e Ana Teresa Santos
Departamento de Sistemas e Tecnologias de Informação
Diretor de Serviços: João Carlos Cardoso Apoio informático geral: Anabela Martinho, Ana França, Armando Antunes, Artur Maia, Graças Vaz, João Paulo Amado, Paula
Fonseca e Sandra Paula Sousa
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Tribunal de Contas
Principais Abreviaturas
Utilizadas
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Tribunal de Contas
PRINCIPAIS ABREVIATURAS
AA Módulo de Gestão de Imobilizado
ACE Agrupamento Complementar de Empresas
ACSS Administração Central do Sistema de Saúde, IP
ACT Autoridade para as Condições do Trabalho
ADC Agência para o Desenvolvimento e Coesão, IP
ADFOC Anexo às Demonstrações Financeiras e Orçamentais Consolidadas
ADM Assistência na Doença aos Militares
ADSE Direcção-Geral de Proteção Social aos Trabalhadores em Funções Públicas
AEOAC Acompanhamento da Execução Orçamental da Administração Central
AEO-SS Acompanhamento da Execução do Orçamento – Segurança Social
AICEP Agência para o Investimento e Comércio Externo de Portugal
AMECOAnnual Macroeconomic Indicators (Comissão Europeia)
ANA ANA - Aeroportos de Portugal, SA
ANACOM Autoridade Nacional de Comunicações
AP Administrações Públicas
APA Administração do Porto Aveiro
APFF Administração do Porto Figueira da Foz
APFIPP Associação Portuguesa de Fundos de Investimento, Pensões e Patrimónios
APPC Associação Portuguesa de Paralisia Cerebral
APVC Administração do Porto Viana do Castelo
ARS Administração Regional de Saúde
ARSC Administração Regional de Saúde do Centro
ARSLVT Administração Regional de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo
ARSN Administração Regional de Saúde do Norte
ASECE Apoio Social Extraordinário ao Consumidor de Energia
AT Autoridade Tributária e Aduaneira
BANIF Banco Internacional do Funchal
BCE Banco Central Europeu
BCP Banco Comercial Português
BD Base de Dados
BdP Banco de Portugal
BDP Base de Dados de Pensionistas
BEI Banco Europeu de Investimentos
BES Banco Espírito Santo
BF Benefício Fiscal
BI Bilhete de Identidade
BIRD Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento
BNU Banco Nacional Ultramarino
BPI Banco Português de Investimento
BPN Banco Português de Negócios
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
BT Bilhetes do Tesouro
CA Certificados de Aforro
CAFEB Caixa de Abono de Família dos Empregados Bancários
CARRIS Companhia Carris de Ferro de Lisboa, SA
CAV Contribuição para o Audiovisual
CCSDTSSS Centro Cultural Social e Desportivo dos Trabalhadores da Saúde e Segurança Social
CD Conselho Diretivo
CD Centro Distrital
CDSS Centros Distritais do ISS, IP
CE Comissão Europeia
CE Classificação Económica
CEB Banco de Desenvolvimento do Conselho da Europa
CEDIC Certificados Especiais de Dívida de Curto Prazo
CEDIM Certificados Especiais de Dívida de Médio e Longo Prazo
CERDP Classificação Económica das Receitas e das Despesas Públicas
CES Conselho Económico e Social
CES Contribuição Extraordinária de Solidariedade
CFP Conselho das Finanças Públicas
CFR Certificados de Fundos de Reforma
CGA Caixa Geral de Aposentações, IP
CGD Caixa Geral de Depósitos
CGE Conta Geral do Estado
CIBE Cadastro e Inventário dos Bens do Estado
CIFRE Comissão Interministerial de Financiamento a Retornados
CIRPL Cooperativa de Interesse Público de Responsabilidade Limitada
CMVM Comissão do Mercado de Valores Mobiliários
CNC Comissão de Normalização Contabilística
CNP Centro Nacional de Pensões
CO Contra Ordenações
CoCo’s Obrigações subordinadas de conversão contingente
COSEC Companhia de Seguro de Créditos
CP Comboios de Portugal, EP
CPA Código do Procedimento Administrativo
CPCJ Comissão de Proteção de Crianças e Jovens
CPN Comparticipação Pública Nacional
CPT Código do Processo do Trabalho
CRC Conservatória do Registo Comercial
CRP Constituição da República Portuguesa
CSI Complemento Solidário para Idosos
CSR Contribuição de Serviço Rodoviário
CSS Conta da Segurança Social
CT Contabilidade do Tesouro
CTPM Certificados do Tesouro Poupança Mais
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Tribunal de Contas
CTT Correios de Portugal, SA
DEO Documento de Estratégia Orçamental
DES Desemprego
DF Despesa Fiscal
DF Demonstrações Financeiras
DGAEP Direção-Geral da Administração e do Emprego Público
DGAL Direção-Geral das Autarquias Locais
DGEEC Direção-Geral de Estatísticas da Educação e Ciência
DGO Direção-Geral do Orçamento
DGPGF Direção-Geral de Planeamento e Gestão Financeira do MEC
DGSS Direção-Geral da Segurança Social
DGTC Direção-Geral do Tribunal de Contas
DGTF Direção-Geral do Tesouro e Finanças
DL Decreto-Lei
DLEO Decreto-Lei de Execução Orçamental
DO Depósitos à Ordem
DP Dívida Pública
DR Diário da República
DR Demonstração de Resultados
DRAGAPOR Dragagens de Portugal, SA
DSE Direito de saque especial
DUE Deliberação Unânime por Escrito
EC-CS Módulo de Consolidação – Consolidação Financeira
ECE Entidade Contabilística Estado
ECP Euro Commercial Paper
EDIA Empresa de Desenvolvimento e Infra-Estruturas do Alqueva, SA
EDM Eletricidade da Madeira, SA
EDP Energias de Portugal
EFFAS European Federation of Financial Analysts Societies (Federação Europeia de Associações de
Analistas Financeiros)
ENATUR Empresa Nacional de Turismo SA
EP Estradas de Portugal, SA
EP Empresa Pública
EP Estradas de Portugal, SA
EPE Entidade Pública Empresarial
EPR Entidade Pública Reclassificada
EPSAS European Public Sector Accounting Standards
EQ-QREN Empréstimo Quadro - Quadro de Referência Estratégico Nacional
ESPAP Entidade de Serviços Partilhados da Administração Pública
ESTAMO Participações Imobiliárias, SA
ETF Exchange Traded Funds
EUA Estados Unidos da América
EUR Euro
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
EU-SILC European Union – Statistics on Income and Living Conditions
FAM Fundo de Apoio Municipal
FAT Fundo de Acidentes de Trabalho
FBCF Formação Bruta de Capital Fixo
FC Fundo de Coesão
FCR Fundo de Capital de Risco
FCR Fundo dos Certificados de Reforma
FCT Fundo de Compensação do Trabalho
FEADER Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural
FEAGA Fundo Europeu Agrícola de Garantia
FEAMP Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas
FEDER Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional
FEEF Fundo Europeu de Estabilidade Financeira
FEEI Fundos Europeus Estruturais e de Investimento
FEF Fundo Equilíbrio Financeiros
FEFSS Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social
FEI Fundo Especial de Investimento
FEOGA Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola
FEP Fundo Europeu das Pescas
FER Fundo Europeu para os Refugiados
FESSPBC Fundo Especial de Segurança Social dos Profissionais de Banca dos Casinos
FET Fundo de Estabilização Tributário
FFE Fundo para as Fronteiras Externas
FFF Fundo Financiamento das Freguesias
FGA Fundo de Garantia Automóvel
FGCAM Fundo de Garantia do Crédito Agrícola Mútuo
FGCT Fundo de Garantia de Compensação do Trabalho
FGD Fundo de Garantia de Depósitos
FGS Fundo de Garantia Salarial
FGTC Fundo de Garantia de Titularização de Créditos
FI Fundo Europeu para a Integração de Nacionais de Países Terceiros
FI Informação Financeira
FIEAE Fundo Imobiliário Especial de Apoio às Empresas
FII Fundo de Investimento Imobiliário
FMI Fundo Monetário Internacional
FR Fundo Europeu de Regresso
FRCP Fundo de Reabilitação e Conservação Patrimonial
FRDP Fundo de Regularização da Dívida Pública
FRIE Fundo de Reestruturação e Internacionalização Empresarial
FSE Fundo Social Europeu
FSM Fundo Social Municipal
FSS Fundo de Socorro Social
GC Gestão de Contribuintes
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Tribunal de Contas
GNR Guarda Nacional Republicana
GOP Grandes Opções do Plano
GT Gestão de Tesouraria
IP Instituto Público
IAPMEI IAPMEI - Agência para a Competitividade e Inovação, IP
IAS Indexante de Apoios Sociais
IASFA Instituto de Ação Social das Forças Armadas
ICA Instituto do Cinema e do Audiovisual
ICP Autoridade Nacional das Comunicações
IDQ Sistema de Identificação e Qualificação
IDSA Instituto de Desenvolvimento Social dos Açores
IEFP Instituto do Emprego e Formação Profissional
IFAP Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP
IFD Instituição Financeira de Desenvolvimento
IFDR Instituto Financeiro para o Desenvolvimento Regional
IFIC Instituição Financeira de Crédito
IFOP Instrumento Financeiro de Orientação da Pesca
IFRS International Financial Reporting Standards (normas internacionais de contabilidade)
IGCP Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública, IGCP, EPE
IGeFE Instituto de Gestão Financeira da Educação
IGFCSS Instituto de Gestão dos Fundos de Capitalização da Segurança Social, IP
IGFEJ Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça, IP
IGFSE Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu
IGFSS Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP
IGFSSA Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social nos Açores, IPRA
IHPC Índice Harmonizado de Preços no Consumidor
IHRU Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana
II Instituto de Informática, IP
IMIT Iniciativa para a Modernização da Indústria Têxtil
INAC Autoridade Nacional Aviação Civil
INATEL Fundação INATEL
INCM Imprensa Nacional Casa da Moeda
INDEP Indústrias Nacionais de Defesa, EP
INE Instituto Nacional de Estatística, IP
INEM Instituto Nacional de Emergência Médica
INFARMED Autoridade Nacional do Medicamento e Produtos de Saúde IP
IPC Índice de Preços no Consumidor
IPCH Intellisense Precompiled Header File
IPSAS International Public Sector Accounting Standards
IPSS Instituições Particulares de Solidariedade Social
IPVC Instituto Politécnico de Viana do Castelo
IRC Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
IRS Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares
ISCTE - IUL Instituto Universitário de Lisboa
ISS Instituto da Segurança Social, IP
ISSA Instituto da Segurança Social nos Açores, IPRA
ISSAI International Standards of Supreme Audit Institutions
ISSM Instituto da Segurança Social da Madeira, IP-RAM
IVA Imposto sobre o Valor Acrescentado
LBSS Lei de Bases da Segurança Social
LCPA Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso
LEO Lei de Enquadramento Orçamental
LOE Lei do Orçamento do Estado
LOPTC Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas
M Milhões
m Milhares
MAM Ministério da Agricultura e do Mar
MAOTE Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e da Energia
MARCONI Companhia Portuguesa Rádio Marconi, SA
MCDT Meios Complementares de Diagnóstico e Terapêutica
MDD Manual do Défice e da Dívida
ME Ministério da Economia
ME Ministério da Educação
MEC Ministério da Educação e Ciência
MEE Mecanismo Europeu de Estabilidade
MEEF Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira
MEF Ministro de Estado e das Finanças
MF Ministério das Finanças
MFAP Ministério das Finanças e da Administração Pública
ML Metropolitano de Lisboa, EPE
MLP Médio e Longo Prazo
MMI Mercado Monetário Interbancário
MNE Ministério dos Negócios Estrangeiros
MoU Memorando de Entendimento
MS Ministério da Saúde
MSESS Ministério da Solidariedade, Emprego e Segurança Social
n.a. Não aplicável
NAV, EPE Navegação Aérea de Portugal, EPE
NIB Número de Identificação Bancária
NIF Número de Identificação Fiscal
NISS Número de Identificação da Segurança Social
OCDE Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico
OE Orçamento do Estado
OER Orçamento do Estado Retificativo
OIT Organização Internacional do Trabalho
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Tribunal de Contas
OPART Organismo de Produção Artística
OSS Orçamento da Segurança Social
OT Obrigação do Tesouro
p.p. Pontos Percentuais
PAE Políticas Ativas de Emprego
PAEF Programa de Assistência Económica e Financeira
PAEL Programa de Apoio à Economia Local
PAIC Programas de Ação de Iniciativa Comunitária
PCGE Parecer sobre a Conta Geral do Estado
PCM Presidência do Conselho de Ministros
PCSS Parecer sobre a Conta da Segurança Social
PDE Procedimento dos Défices Excessivos
PDR Programa Desenvolvimento Rural
PE Parque Escolar, EPE
PEC Pacto de Estabilidade e Crescimento
PEC Programa de Estabilidade e Crescimento
PEDIP Programa Específico de Desenvolvimento da Indústria Portuguesa
PEPS Programa de Emprego e Proteção Social
PES Programa de Emergência Social
PIB Produto Interno Bruto
PMP Prazo médio de pagamento
PO Programa Operacional
POC Plano Oficial de Contabilidade
POCISSSS Plano Oficial de Contabilidade das Instituições do Sistema de Solidariedade e de Segurança
Social
POCP Plano Oficial de Contabilidade Pública
POPH Programa Operacional Potencial Humano
PPP Parcerias Público-Privadas
PREMAC Plano de Redução e Melhoria da Administração Central
PRODER Programa de Desenvolvimento Rural
PRODERAM Programa de Desenvolvimento Rural da Região Autónoma da Madeira
PROMAR Programa Operacional Pesca
PRORURAL Programa de Desenvolvimento Rural da Região Autónoma dos Açores
PRRN Programa da Rede Rural Nacional
PSP Polícia de Segurança Pública
PT Portugal Telecom
QCA Quadro Comunitário de Apoio
QCA II Quadro Comunitário de Apoio II
QCA III Terceiro Quadro Comunitário de Apoio
QPPO Quadro Plurianual de Programação Orçamental
QREN Quadro de Referência Estratégica Nacional
QUAR Quadro de Avaliação e Responsabilização
RA Regiões Autónomas
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014
RAA Região Autónoma dos Açores
RAEOSS Relatório de Acompanhamento da Execução do Orçamento da Segurança Social
RAM Região Autónoma da Madeira
RCM Resolução Conselho Ministros
RDP Rádio Difusão Portuguesa
REFER Rede Ferroviária Nacional - REFER, EPE
REN Redes Energéticas Nacionais
RERD Regime Excecional de Regularização de Dívidas Fiscais e à Segurança Social
RERT Regime especial de regularização tributária de elementos patrimoniais no exterior
RGSS Regime Geral da Segurança Social
RIGORE Rede Integrada de Gestão Orçamental e dos Recursos do Estado
RNB Rendimento Nacional Bruto
ROE Relatório do Orçamento do Estado
ROER Relatório do Orçamento do Estado Retificativo
RSI Rendimento Social de Inserção
RTE Regime da Tesouraria do Estado
RTP Rádio e Televisão de Portugal, SA
SA Sociedade Anónima
SAP System Applications and Products in Data Processing (Release 3)
SCML Santa Casa de Misericórdia de Lisboa
SD Subsídio de Desemprego
SEADN Secretário de Estado Adjunta e da Defesa Nacional
SEC Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais
SEC 2010 Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, 2010
SEC 2010 Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, 2010
SEC 95 Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, 1995
SEF Serviço de Estrangeiros e Fronteiras
SEF Sistema de Execuções Fiscais
SEO Saldo de Execução Orçamental
SEOPTC Secretário de Estado das Obras Públicas, Transportes e Comunicações
SET Secretário de Estado do Tesouro
SFA Serviços e Fundos Autónomos
SFAC Serviços e Fundos da Administração Central
SGFIM Sociedade Gestora de Fundos de Investimento Mobiliário
SGPS Sociedade Gestora de Participações Sociais
SGR Sistema de Gestão de Receitas
SI Serviços Integrados
SICC Sistema Integrado de Conta Corrente
SIF Sistema de Informação Financeira
SIGO Sistema de Informação de Gestão Orçamental
SIIE Sistema de Informação de Imóveis do Estado
SIR Sistema de Incentivos Regionais
SISS Sistema de Informação da Segurança Social
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Tribunal de Contas
SNC Sistema de Normalização Contabilística
SNC-AP Sistema de Normalização Contabilística – Administrações Públicas
SNS Serviço Nacional de Saúde
SP Sistema Previdencial da Segurança Social
SPA Sector Público Administrativo
SPE Sector Público Empresarial
SS Segurança Social
SSD Subsídio Social de Desemprego
SSDI Subsídio Social de Desemprego Inicial
SSDP Subsídio Social de Desemprego Prolongado
SSDS Subsídio Social de Desemprego Subsequente
SSGNR Serviços Sociais da Guarda Nacional Republicana
SSS Sistema de Segurança Social
STCP Sociedade de Transportes Colectivos do Porto, SA
TAP Transportes Aéreos Portugueses EP
TC Tribunal de Contas
TCMA Taxa de Crescimento Média Anual
TdC Tribunal de Contas
TDP Títulos de Dívida Pública
TECG Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na UEM
TIR Taxa Interna de Rendibilidade
Tmvh Taxa média de Variação Homóloga
TNDM Teatro Nacional Dona Maria II
TNSJ Teatro Nacional São João
TSU Taxa Social Única
TU Tesouraria Única
Tvh Taxa de variação homóloga
TWRR Time Weighted Rate of Return
UE União Europeia
UEM União Económica e Monetária
UNL Universidade Nova de Lisboa
USD Dólar dos Estados Unidos
UTAD Universidade de Trás-os-Montes e Alto Douro
UTAO Unidade Técnica de Apoio Orçamental
UTE Unidade da Tesouraria do Estado
Vh Variação homóloga
459
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464
Tribunal de Contas
ANEXOS
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465
Tribunal de Contas
Anexo I
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Tribunal de Contas
ANEXO I - ENTIDADES A QUEM O ANTEPROJETO FOI ENVIADO, MATÉRIA CORRESPONDENTE E APRESENTAÇÃO DE ALEGAÇÕES
Resposta Observações
Matéria Entidade
Sim Não Com alegações Sem comentários
1. Enquadramento Ministra de Estado e das Finanças X X
Macroeconómico
Ministra de Estado e das FinançasX X 2. Orçamento do Estado
Direção-Geral do Orçamento X X
Ministro das Finanças X X
Direção-Geral do Orçamento X X
Autoridade Tributária e Aduaneira X X
3.2. Receita
Direção-Geral do Tesouro e Finanças X X
Agência de Gestão da Tesouraria e da X X
Dívida Pública - IGCP
Fundo de Resolução X X
Ministra de Estado e das FinançasX X
3.3. Despesa
Direção-Geral do Orçamento X X
Ministra de Estado e das Finanças X X
Direção-Geral do Orçamento X X
Secretaria-Geral do Ministério dos X X
Caixa 2 “Aplicação da Negócios Estrangeiros Contabilidade Patrimonial na Administração Central” Instituto de Gestão Financeira da
X X Educação
Ministro da Educação e Ciência X
Ministro dos Negócios Estrangeiros X
Ministra de Estado e das Finanças X X 3.4.Consolidação (Administração Central)
Direção-Geral do Orçamento X X
465
Página 467
467
Resposta Observações
Matéria Entidade
Sim Não Com alegações Sem comentários
Ministra de Estado e das FinançasX X
Agência de Gestão da Tesouraria e da X X
Dívida Pública - IGCP
Direção-Geral do Orçamento X X
Enatur – Empresa Nacional de Turismo X X
Infraestruturas de Portugal X X
Metro do Porto X X
4.1. Dívida Financeira Parque Escolar X X
Parvalorem X X
Transportes de Lisboa X X
Oficinas Gerais de Fardamento e X X
Equipamento
Rádio e Televisão de Portugal X X
Defloc - Locação de Equipamentos de X
Defesa
Empordef - Empresa Portuguesa de X
Defesa
Ministra de Estado e das Finanças X X
4.2. Garantias do Estado Direção-Geral do Tesouro e Finanças X X
Companhia de Seguros de Crédito X X
Ministro das Finanças X X 4.3. Dívida não financeira
Direção-Geral do Orçamento X X
Ministra de Estado e das FinançasX X
Caixa 5 “Implementação do Programa de Assistência X
Direção-Geral da Administração e de Económica e Financeira X
Emprego Público 2011/2014 X
Administração Central do Sistema de X
Saúde
Direção-Geral do Orçamento X X
Agência de Gestão da Tesouraria e da X X
5. Fluxos financeiros com a UE Dívida Pública
Agência para o Desenvolvimento e X X
Coesão
Instituto de Financiamento da X X
Agricultura e Pescas
6. Fluxos financeiros entre o Ministra de Estado e das FinançasX X Orçamento do Estado e o sector Público Empresarial Direção-Geral do Orçamento X X
7. Fluxos financeiros com as Ministra de Estado e das Finanças X X Regiões Autónomas e com as Autarquias Locais Direção-Geral do Orçamento X X
Ministro das Finanças X X
8.1. Benefícios fiscais Direção-Geral do Orçamento X X
Autoridade Tributária e Aduaneira X X
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Tribunal de Contas
Resposta Observações
Matéria Entidade
Sim Não Com alegações Sem comentários
8.2. Subsídios e outros apoios Ministra de Estado e das FinançasX X financeiros não reembolsáveis
Direção-Geral do Orçamento X X
Caixa 6 “Apoios ao setor financeiro” Ministro das FinançasX X
Ministra de Estado e das FinançasX X
IAPMEI – Agência para a X X
Competitividade e Inovação
Direção-Geral do Orçamento X X 9.1. Património financeiro
Parvalorem X X
Direção-Geral do Tesouro e Finanças X X
Agência de Gestão da Tesouraria e da X X
Dívida Pública
Caixa 7 – Saldo das receitas e Ministra de Estado e das Finanças X X das despesas Orçamentais relativas ao BPN Parvalorem X X
Ministro das Finanças X X
Direção-Geral do Orçamento X X
9.2. Património Imobiliário Direção-Geral do Tesouro e Finanças X X
Fundo de Reabilitação e Conservação X X
Patrimonial
Ministra de Estado e das Finanças X X
Direção-Geral do Orçamento X X
10. Operações de Tesouraria Direção-Geral do Tesouro e Finanças X X
Agência de Gestão da Tesouraria e da X X
Dívida Pública
Ministro da Solidariedade, Emprego e X
Segurança Social
Ministro da Saúde X
Instituto de Gestão Financeira da X X
Segurança Social
Instituto da Segurança Social X X
Instituto de Gestão de Fundos de X X
Conta da Segurança Social Capitalização da Segurança Social 11. Enquadramento
Instituto de Informática X X 12. Orçamento e conta
13. Análise complementares Instituto da Segurança Social dos X X
Açores
Instituto de Gestão Financeira e X X
Equipamentos da Justiça
Agência para o Desenvolvimento e X X
Coesão
Autoridade Tributária e Aduaneira X X
Caixa Geral de Aposentações X X
Caixa 8 – Caixa Geral de Caixa Geral de Aposentações X X Aposentações
14. Consolidação (Estado e Ministra de Estado e das FinançasX X Segurança Social) Direção-Geral do Orçamento X X
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Tribunal de Contas
Anexo II
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Tribunal de Contas
Respostas dos serviços e entidades nos termos do disposto no n.º 3
do artigo 73.º da Lei de Enquadramento Orçamental
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Tribunal de Contas
1. Enquadramento
Macroeconómico
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Tribunal de Contas
2. Orçamento do Estado
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Tribunal de Contas
3. A execução orçamental
(CGE)
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a) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 2 - ofício n.º 1588 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer.
b) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 2 - ofício n.º 81 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer.
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Tribunal de Contas
4. A Dívida Pública
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5. Fluxos Financeiros com a
União Europeia
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Tribunal de Contas
6. Fluxos Financeiros entre o
Orçamento do Estado e o
Sector Público Empresarial
Fluxos Financeiros com o
Sector Público Empresarial e
Fundacional
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c) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 3 - ofício n.º 1561 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer.
d) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 3 - ofício n.º 71 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer.
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Tribunal de Contas
7. Fluxos Financeiros com as
Regiões Autónomas e com as
Autarquias Locais
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a) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 2 - ofício n.º 1588 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer.
b) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 2 - ofício n.º 81 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer.
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Tribunal de Contas
8. Benefícios Fiscais;
Subsídios; e outras formas de
apoio
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e) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 3 - ofício n.º 1647 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer.
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a) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 2 - ofício n.º 1588 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer.
b) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 2 - ofício n.º 81 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer.
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Tribunal de Contas
9. Património do Estado
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e) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 4 - ofício n.º 1610 da entidade no qual
apresenta alegações de outros pontos do Parecer.
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g) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 4 - ofício n.º 83 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer.
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h) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 4 - ofício n.º 22608 da entidade no qual
apresenta alegações de outros pontos do Parecer.
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f) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 4 - ofício n.º 1610 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer.
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e) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 3 - ofício n.º 1647 da entidade no qual
apresenta alegações de outros pontos do Parecer.
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Tribunal de Contas
10. Operações de Tesouraria
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11. a 13. Segurança Social
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Tribunal de Contas
14. Consolidação das Contas
(Estado e Segurança Social)
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a) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 2 - ofício n.º 1588 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer.
b) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 2 - ofício n.º 81 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer.
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Tribunal de Contas
Índices
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Tribunal de Contas
INDÍCE
Anexos – .................................................................................................................................................................O46 O1 E
Anexo I – ................................................................................................................................................................O46 O3 E
Anexo II – ...............................................................................................................................................................O46 O7 E
1 – Enquadramento Macroeconómico ............................................................................................................ 473
Ministra de Estado e das Finanças ................................................................................................... 475
2 – Orçamento do Estado ................................................................................................................................. 479
Ministra de Estado e das Finanças ................................................................................................... 481
Direção-Geral do Orçamento ........................................................................................................... 485
3 – A Execução Orçamental ............................................................................................................................. 489
Ministro das Finanças (ponto 3.2) ..................................................................................................... 491
Direção-Geral do Orçamento (ponto 3.2) ......................................................................................... 492
Autoridade Tributária e Aduaneira (ponto 3.2) ................................................................................ 495
Direção-Geral do Tesouro e Finanças (ponto 3.2) ............................................................................ 503
Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública (ponto 3.2) .................................................. 504
Fundo de Resolução (ponto 3.2) ........................................................................................................ 505
Ministra de Estado e das Finanças (ponto 3.3) .................................................................................. 507
Direção-Geral do Orçamento (ponto 3.3) .......................................................................................... 508
Ministra de Estado e das Finanças (caixa 2) ..................................................................................... 514
Direção-Geral do Orçamento (caixa 2) ............................................................................................. 515
Secretaria-Geral do Ministério dos Estrangeiros (caixa 2) ................................................................ 517
Instituto de Gestão Financeira da Educação (caixa 2) ....................................................................... 518
Ministra de Estado e das Finanças (ponto 3.4) .................................................................................. a)
Direção-Geral do Orçamento (ponto 3.4) .......................................................................................... b)
4 – A Dívida Pública ......................................................................................................................................... 521
Ministra de Estado e das Finanças (ponto 4.1) .................................................................................. 523
Direção-Geral do Orçamento (ponto 4.1) .......................................................................................... 525
Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública (ponto 4.1) ................................................... 527
Enatur – Empresa Nacional de Turismo (ponto 4.1) ......................................................................... 530
Infraestruturas de Portugal (ponto 4.1) .............................................................................................. 532
Metro do Porto (ponto 4.1) ................................................................................................................ 537
Parque Escolar (ponto 4.1) ................................................................................................................ 539
Parvalorem (ponto 4.1) ...................................................................................................................... 541
Transportes de Lisboa (ponto 4.1) ..................................................................................................... 544
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Oficinas Gerais Fardamento e Equipamento (ponto 4.1)................................................................... 546
Rádio e Televisão de Portugal (ponto 4.1) ........................................................................................ 547
Ministra de Estado e das Finanças (ponto 4.2) .................................................................................. 548
Direção-Geral do Tesouro e Finanças (ponto 4.2) ............................................................................. 549
Companhia de Seguros de Crédito (ponto 4.2) .................................................................................. 550
Ministro das Finanças (ponto 4.3) ..................................................................................................... 551
Direção-Geral do Orçamento (ponto 4.3) .......................................................................................... 552
Ministra de Estado e das Finanças (Caixa 5) ..................................................................................... 553
Direção-Geral da Administração e de Emprego Público (caixa 5) .................................................... 555
Administração Central do Sistema de Saúde (caixa 5) ...................................................................... 556
5 – Fluxos financeiros com a União Europeia ................................................................................................ 559
Direção-Geral do Orçamento ................................................................................................................ 561
Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública ......................................................................... 563
Agência para o Desenvolvimento e Coesão ......................................................................................... 564
Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas ............................................................................. 566
6 – Fluxos Financeiros entre o OE e o SPE .................................................................................................... 567
Ministra de Estado e das Finanças ........................................................................................................ c)
Direção-Geral do Orçamento ................................................................................................................ d)
7 – Fluxos financeiros com as Regiões Autónomas e com as Autarquias Locais ........................................ 571
Ministra de Estado e das Finanças ........................................................................................................ a)
Direção-Geral do Orçamento .................................................................................................................. b)
8 – Benefícios fiscais; Subsídios e outras formas de apoio ......................................................................... 575
Ministro das Finanças (ponto 8.1) ........................................................................................................ e)
Direção-Geral do Orçamento (ponto 8.1) ............................................................................................. 578
Autoridade Tributária Aduaneira (ponto 8.1) ....................................................................................... 579
Ministra de Estado e das Finanças (ponto 8.2) ..................................................................................... a)
Direção-Geral do Orçamento (ponto 8.2) ............................................................................................. b)
Ministro das Finanças (caixa 6) ............................................................................................................ 587
9 – Património do Estado .............................................................................................................................. 595
Ministra de Estado e das Finanças (ponto 9.1) ..................................................................................... f)
IAPMEI – Agência para a Competitividade e Inovação (ponto 9.1) .................................................... 598
Direção-Geral do Orçamento (ponto 9.1) ............................................................................................. g)
Parvalorem (ponto 9.1) ...................................................................................................................... 600
Direção-Geral do Tesouro e Finanças (ponto 9.1) ................................................................................ 603
Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública (ponto 9.1) ...................................................... h)
Ministra de Estado e das Finanças (caixa 7) ......................................................................................... f)
Parvalorem (caixa 7) ............................................................................................................................. 607
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Tribunal de Contas
Ministro das Finanças (ponto 9.2) ........................................................................................................ e)
Direção-Geral do Orçamento (ponto 9.2) ............................................................................................. 612
Direção-Geral do Tesouro e Finanças (ponto 9.2) ............................................................................... 613
10 – Operações de Tesouraria ......................................................................................................................... 619
Ministra de Estado e das Finanças ....................................................................................................... 621
Direção-Geral do Orçamento ............................................................................................................... 622
Direção-Geral do Tesouro e Finanças .................................................................................................. 626
Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública ......................................................................... 629
11 a 13 – Segurança Social .................................................................................................................................. 631
Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social ............................................................................. 633
Instituto da Segurança Social ............................................................................................................... 651
Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização da Segurança Social .................................................. 660
Instituto de Informática ........................................................................................................................ 663
Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social dos Açores .......................................................... 685
Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça ................................................................... 688
Agência para o Desenvolvimento e Coesão ......................................................................................... 690
Autoridade Tributária e Aduaneira ....................................................................................................... 691
Caixa Geral de Aposentações ............................................................................................................... 692
14 – Consolidação das Contas (Estado e Segurança Social) ............................................................................ 693
Ministra de Estado e das Finanças ....................................................................................................... a)
Direção-Geral do Orçamento ............................................................................................................... b)
a) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 2 - ofício n.º 1588 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer.
b) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 2 - ofício n.º 81 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer.
c) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 3 - ofício n.º 1561 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer.
d) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 3 - ofício n.º 71 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer.
e) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 4 - ofício n.º 1610 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer
f) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 4 - ofício n.º 1610 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer.
g) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 4 - ofício n.º 83 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer.
h) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 4 - ofício n.º 22608 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer.
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29 DE DEZEMBRO DE 2015 679
A DIVISÃO DE REDAÇÃO E APOIO AUDIOVISUAL.