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Quarta-feira, 29 de novembro de 2017 II Série-A — Número 34
XIII LEGISLATURA 3.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2017-2018)
S U M Á R I O
Projetos de lei [n.os 615, 616, 662 e 675/XIII (3.ª)]:
N.º 615/XIII (3.ª) (Altera a Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, que aprova o regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional): — Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.
N.º 616/XIII (3.ª) (Sexta alteração à Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, que aprova o regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional): — Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias. — Vide nota técnica do projeto de lei n.º 615/XIII (3.ª).
N.º 662/XIII (3.ª) (Cria um programa nacional de apoio às vítimas dos incêndios de 2017 que afetaram o território português para recuperação do parque habitacional):
— Parecer da Comissão de Ambiente, Ordenamento do Território, Descentralização, Poder Local e Habitação e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.
N.º 675/XIII (3.ª) — Altera a lei que define os objetivos, prioridades e orientações de política criminal para o biénio de 2017-2019, considerando o crime de incêndio florestal como crime de investigação prioritária (BE). Projetos de resolução [n.os 1152 e 1153/XIII (3.ª)]:
N.º 1152/XIII (3.ª) — Recomenda a adoção de medidas no âmbito do plano de ação da década internacional de afrodescendentes (BE).
N.º 1153/XIII (3.ª) — Recomenda ao Governo que desenvolva as ações necessárias para a recuperação e valorização da Mata Nacional de Leiria (PS).
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PROJETO DE LEI N.º 615/XIII (3.ª)
(ALTERA A LEI N.º 23/2007, DE 4 DE JULHO, QUE APROVA O REGIME JURÍDICO DE ENTRADA,
PERMANÊNCIA, SAÍDA E AFASTAMENTO DE ESTRANGEIROS DO TERRITÓRIO NACIONAL)
Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica
elaborada pelos serviços de apoio
Parecer
PARTE I – CONSIDERANDOS
I. a) Nota introdutória
Cinco Deputados do PSD tomaram a iniciativa de apresentar, em 21 de setembro de 2017, o Projeto de Lei
615/XIII (3.ª) – “Altera a Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, que aprova o regime jurídico de entrada, permanência,
saída e afastamento de estrangeiros do território nacional”.
Esta apresentação foi efetuada nos termos do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição
da República Portuguesa e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República, reunindo os requisitos
formais previstos no artigo 124.º desse mesmo Regimento.
A Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias promoveu, em 4 de outubro de
2017, a consulta escrita do Conselho Superior da Magistratura, Conselho Superior do Ministério Público, Ordem
dos Advogados e Conselho para as Migrações.
I b) Do objeto, conteúdo e motivação da iniciativa
O projeto de lei em apreço visa retomar a redação da Lei n.º 23/2007 que lhe foi dada pelas Leis n.º 29/2012,
56/2015 e 63/2015, anulando as alterações que foram introduzidas em 2017, designadamente pela Leis n.º
59/2017, de 31 de julho.
Para os proponentes, estas alterações terão quebrado “o consenso amplamente maioritário que nas últimas
décadas sempre existiu entre as forças políticas portuguesas em matéria de imigração e de segurança nacional.”
(cfr. Exposição de motivos) Clarificando o que entende ser o referido “consenso amplamente maioritário”, a
exposição de motivos afirma que “reverter esta situação é retomar o consenso expresso na Lei n.º 23/2007,
apresentada pelo Governo socialista, e reiterado na Lei n.º 63/2015, votada favoravelmente pelo PSD, pelo PS
e pelo CDS-PP, em maio de 2015, e então aprovada com votos contra do PCP, do BE e do PEV”.
Concretizando este propósito, o projeto de lei altera, no seu artigo 2.º, a redação dos artigos 88.º n.º 2, 89.º
n.º 2 e 135.º da Lei n.º 23/2007, na sua versão resultante das alterações que lhe foram introduzidas pela Lei n.º
59/2017, fazendo-a regressar à redação anterior a estas últimas alterações.
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO RELATOR
O deputado relator exime-se, neste relatório, de expressar a sua opinião política sobre o Projeto de Lei n.º
615/XIII (3.ª) (PSD), a qual é, aliás, de elaboração facultativa, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento
da Assembleia da República.
PARTE III – CONCLUSÕES
1. O Grupo Parlamentar do PSD apresentou à Assembleia da República o Projeto de Lei n.º 615/XIII (3.ª)
– “Altera a Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, que aprova o regime jurídico de entrada, permanência, saída
e afastamento de estrangeiros do território nacional”.
2. Este Projeto de Lei visa retomar a redação da Lei n.º 23/2007 que lhe foi dada pelas Leis n.º 29/2012,
56/2015 e 63/2015, anulando as alterações que foram introduzidas pela Lei n.º 59/2017.
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3. Pelo exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de parecer
que o Projeto de Lei n.º 615/XIII (3.ª), do Partido Social Democrata, reúne os requisitos constitucionais
e regimentais para ser discutido e votado em plenário.
PARTE IV – ANEXOS
Anexa-se a nota técnica elaborada pelos serviços ao abrigo do disposto no artigo 131.º do Regimento da
Assembleia da República.
Palácio de S. Bento, 29 de novembro de 2017.
O Deputado Relator, José Manuel Pureza — O Presidente da Comissão, Bacelar de Vasconcelos.
Nota: O parecer foi aprovado na reunião de 29 de novembro de 2017.
Nota Técnica
Data de admissão: 26 de setembro de 2017
Projeto de Lei n.º 616/XIII (3.ª) (CDS-PP)
Sexta alteração à Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, que aprova o regime jurídico de entrada, permanência, saída
e afastamento de estrangeiros do território nacional
Data de admissão: 26 de setembro de 2017
Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª)
Índice
I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa
II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do cumprimento da
lei formulário
III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes
IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
V. Consultas e contributos
VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação
Elaborada por: Ana Vargas (DAPLEN), José Manuel Pinto (DILP), Catarina Lopes e Cláudia Sequeira (DAC) e Luís Silva (BIB)
Data: 10 de outubro de 2017
Projeto de Lei n.º 615/XIII (3.ª) (PSD)
Altera a Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, que aprova o regime jurídico de entrada, permanência, saída e
afastamento de estrangeiros do território nacional
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I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa
O Projeto de Lei n.º 615/XIII (3.ª), subscrito por cinco Deputados do Grupo Parlamentar do PSD, bem como
o Projeto de Lei n.º 616/XIII (3.ª), subscrito por dezoito Deputados do Grupo Parlamentar do CDS-PP, visam
revogar as alterações efetuadas pela Lei n.º 59/2017, de 31 de julho, ao regime jurídico de entrada, permanência,
saída e afastamento de estrangeiros do território nacional, repondo a redação anterior da Lei n.º 23/2007, de 4
de julho.
Segundo os proponentes do Projeto de Lei n.º 615/XIII (3.ª) (PSD), o propósito da iniciativa “é,
exclusivamente, a retoma da redação da lei consensualizada em 2007 e confirmada em maio de 2015 pelo PSD,
o PS e o CDS, e que tem feito Portugal ser merecedor de reiterados elogios internacionais e ser, muito
justamente, apontado como exemplo de boas práticas no acolhimento e integração de cidadãos estrangeiros.”
No mesmo sentido, os proponentes do Projeto de Lei n.º 616/XIII (3.ª) (CDS/PP) afirmam que a sua iniciativa
pretende “reverter este estado de coisas, e a única maneira viável é a revogação da Lei n.º 59/2017, de 31 de
julho, e a repristinação da redação anterior dos artigos 88.º, 89.º e 135.º da Lei de Estrangeiros.”
Mais especificamente:
Os proponentes do Projeto de Lei n.º 615/XIII (3.ª) – referindo-se à Lei n.º 59/2017, de 31 de julho –
asseguram que “o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras expressou com contundência os evidentes perigos e
contradições que resultam dos propósitos desta alteração legislativa, alertando para o perverso efeito de
chamada e para a inaceitável disfuncionalidade destas alterações face ao regime consolidado na União Europeia
e no espaço Schengen em que nos integramos”, considerando ainda que aquela alteração resultou num “andar
para trás na defesa do interesse nacional”;
Para melhor ilustrar a sua preocupação afirmam que de “uma média semanal de três centenas de pedidos
passámos na última semana para mais de quatro mil, ficando claro que as redes ilegais ligadas aos circuitos de
emigração rapidamente perceberam o filão que aqui se abriu”;
A iniciativa legislativa compõe-se dois artigos: o primeiro definindo o respetivo objeto e o segundo prevendo
a alteração da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho.
São várias as preocupações manifestadas pelos proponentes do Projeto de Lei n.º 616/XIII (3.ª),
nomeadamente o facto de ter sido “retirada ao Estado português a possibilidade de afastar coercivamente ou
expulsar do país cidadãos estrangeiros quando esteja em causa atentado à segurança nacional ou à ordem
pública, bem como aqueles cuja presença no país constitua ameaça aos interesses ou à dignidade do Estado
Português ou dos seus nacionais ou em relação aos quais existam suspeitas sérias de terem cometido atos
criminosos graves ou de os tencionarem cometer, desde que se encontrem nalguma das situações previstas
nas várias alíneas do n.º 1 do artigo 135.º da Lei de Estrangeiros”;
Esta última iniciativa legislativa compõe-se de quatro artigos: o primeiro revogando a Lei n.º 59/2017, de 31
de julho; o segundo alterando a Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, eliminando todas as alterações que a Lei n.º
59/2017, de 31 de julho, nela introduziu; o terceiro estipulando que a lei é imediatamente aplicável aos processos
pendentes e o último determinando que a vigência começa no dia seguinte ao da sua publicação.
As duas iniciativas visam assim o mesmo propósito e de forma similar, importando apontar as seguintes
questões formais:
O Projeto de Lei n.º 616/XIII (3.ª) procede simultaneamente à revogação da Lei n.º 59/2017, de 31 de
julho, e à reversão substantiva da situação por ela criada, repristinando, na prática, a redação anterior da Lei n.º
23/2017, pelo que bastaria que, seguidamente à revogação daquela, se introduzisse uma norma de repristinação
expressa dos artigos em causa;
Segundo as regras de legística “deve ser prevista a introdução das alterações no local próprio do diploma
que se pretende alterar ou aditar, transcrevendo a sistematização de todo o artigo e assinalando as partes não
modificadas”1, pelo que, nos n.os 1, 4 e 5 do artigo 88.º e 1, 3 e 4 do artigo 89.º se deveria assinalar a sua não
modificação através da utilização de “(…)”;
1 Cfr. Regras de Legística a Observar na Elaboração de Actos Normativos da Assembleia da República, p.40
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Por último, o Projeto de Lei n.º 615/XIII (3.ª) propõe uma nova epígrafe para o artigo 135.º “Limites à
decisão de afastamento coercivo ou de expulsão”, enquanto o Projeto de Lei n.º 616/XIII (3.ª) mantém a atual
“Limites à expulsão”. Considerando que este artigo, em ambas as iniciativas, se refere simultaneamente à
decisão de afastamento coercivo e à expulsão, e que as “epígrafes são obrigatórias em cada artigo e devem
explicitar sinteticamente o seu conteúdo”2 a epígrafe proposta no Projeto de Lei n.º 615/XIII (3.ª) parece explicitar
mais adequadamente o conteúdo do artigo.
II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do
cumprimento da lei formulário
Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais
O Projeto de Lei n.º 615/XIII (3.ª) é subscrito por cinco Deputados do Grupo Parlamentar do PSD e o Projeto
de Lei n.º 616/XIII (3.ª) é subscrito por dezoito Deputados do Grupo Parlamentar do CDS-PP. As duas iniciativas
são apresentadas nos termos dos artigos 167.º da Constituição e 118.º do Regimento da Assembleia da
República (RAR), que consubstanciam o poder de iniciativa da lei. Efetivamente, a iniciativa legislativa é um
poder dos Deputados e também dos grupos parlamentares, nos termos da alínea b) do artigo 156.º e da alínea
g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição, bem como da alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º e da alínea f) do artigo
8.º do RAR.
As iniciativas legislativas em apreço, que tomam a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto
no n.º 1 do artigo 119.º do RAR, encontram-se redigidas sob a forma de artigos, contêm uma exposição de
motivos e têm uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal, embora o seu título possa ser
objeto de aperfeiçoamento, cumprindo, desta forma, os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 124.º do
RAR. Não parecem infringir a Constituição ou os princípios nela consignados e definem concretamente o sentido
das modificações a introduzir na ordem legislativa, pelo que observam, igualmente, os limites à admissão da
iniciativa consagrados no n.º 1 do artigo 120.º do RAR.
Ambas as iniciativas legislativas pretendem alterar a Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, que aprova o regime
jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional. Trata-se de matéria
que respeita a direitos, liberdades e garantias dos cidadãos e que, por isso, se insere no âmbito da reserva
relativa de competência legislativa da Assembleia da República, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º
da Constituição.
Os dois projetos de lei deram entrada a 21 de setembro e foram admitidos a 26 de setembro do corrente ano,
data em que, por despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República, ambos baixaram, na
generalidade, à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª).
Verificação do cumprimento da lei formulário
A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, designada
lei formulário, contém um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e formulário dos diplomas que
são relevantes em caso de aprovação das presentes iniciativas, e que, por isso, deverão ser tidas em conta no
decurso do processo da especialidade na Comissão e posteriormente, aquando da redação final.
Assim, cumpre referir que os títulos das iniciativas em apreço observam o disposto no n.º 2 do artigo 7.º da
lei formulário, uma vez que traduzem sinteticamente o seu objeto. Todavia, há que ter em consideração que,
nos termos do n.º 1 do artigo 6.º da lei suprarreferida, “Os diplomas que alterem outros devem indicar o número
de ordem da alteração introduzida e, caso tenha havido alterações anteriores, identificar aqueles diplomas que
procederam a essas alterações, ainda que incidam sobre outras normas”.
Ora, ambos os projetos de lei visam alterar a Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, que aprova o regime jurídico de
entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional.
Consultada a base de dados Digesto (Diário da República Eletrónico) foi possível verificar que esta lei sofreu,
até ao momento, cinco alterações:
2 Cfr. Regras de Legística a Observar na Elaboração de Atos Normativos da Assembleia da República, p.37
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Lei n.º 29/2012, de 9 de agosto – Primeira alteração à Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, que aprovou o
regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional.
Lei n.º 56/2015, de 23 de junho – Segunda alteração à Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, que aprova o
regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional,
modificando os fundamentos para a concessão e cancelamento de vistos e para a aplicação da pena
acessória de expulsão.
Lei n.º 63/2015, de 30 de junho – Terceira alteração à Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, que aprova o
regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional.
Lei n.º 59/2017, de 31 de julho – Quarta alteração à Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, que aprova o regime
jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional.
Lei n.º 102/2017, de 28 de agosto – Procede à quinta alteração à Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, que aprova
o regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional e transpõe
as Diretivas 2014/36/UE, de 26 de fevereiro, e 2014/66/UE, de 15 de maio de 2014, e 2016/801, de 11 de maio
de 2016.
Assim, caso sejam aprovadas as presentes iniciativas e deem origem a uma única lei, uma vez que têm um
objeto idêntico, constituirá a mesma a sexta alteração, devendo essa referência constar preferencialmente do
respetivo título. De facto, embora não decorra do n.º 1 do artigo 6.º da lei formulário a exigência de tal referência
ser feita no título, em termos de legística formal preconiza-se que “o título de um ato de alteração deve referir o
título do ato alterado, bem como o número de ordem de alteração3”, no sentido de uma clara identificação do
diploma objeto de alteração pelo ato normativo.
Nos termos das alíneas a) e b) do n.º 3 do artigo 6.º da lei formulário, deve proceder-se à republicação integral
dos diplomas que revistam forma de lei sempre que existam mais de três alterações ao ato legislativo em vigor,
atenta a sua versão originária ou a última versão republicada. Ora a Lei n.º 102/2017, de 28 de agosto, procedeu
à quinta alteração à Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, tendo, em obediência à disposição mencionada, efetuado a
respetiva republicação em anexo.
No que respeita ao início de vigência, o Projeto de Lei n.º 615/XIII (3.ª) (PSD) nada prevê, pelo que, nos
termos do n.º 2 do artigo 2.º da lei formulário, se aprovado, entra em vigor no quinto dia após a publicação. Já o
Projeto de Lei n.º 616/XIII (3.ª) (CDS-PP) prevê, no seu artigo 4.º, a entrada em vigor no dia seguinte ao da sua
publicação, aplicando-se, contudo, aos processos pendentes (artigo 3.º).
De referir ainda, quanto a esta última iniciativa legislativa, que, sendo o seu objetivo a reversão da situação
criada pela Lei n.º 59/2017, de 31 de julho, a alteração dos artigos que foram alterados por aquele diploma torna
dispensável a sua revogação. Se ainda assim for decidido manter a norma revogatória, deverá, no respeito pelas
regras de legística, ser incluída na parte final do diploma, mencionada nas alterações à Lei n.º 23/2007,
constante do artigo 2.º, e deve a revogação constar também do título da iniciativa.
Na presente fase do processo legislativo as iniciativas em apreço não nos parecem suscitar outras questões
em face da lei formulário.
III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes
Enquadramento legal nacional e antecedentes
O regime jurídico da entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional
encontra-se previsto na Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, que resultou do processo de discussão e votação conjunta
do Projeto de Lei n.º 248/X (PCP) e da Proposta de Lei n.º 93/X4. Foi sucessivamente alterada pelas Leis n.os
29/2012, de 9 de agosto, 56/2015, de 23 de junho, 63/2015, de 30 de junho, 59/2017, de 31 de julho, e 102/2017,
de 28 de agosto5, e regulamentada pelo Decreto Regulamentar n.º 84/2007, de 5 de novembro, alterado pelo
3 Duarte, David et al (2002), Legística. Coimbra, Almedina, pág. 201. 4 O Projeto de Lei n.º 248/X propunha uma profunda alteração do regime jurídico então em vigor constante do Decreto-Lei n.º 244/98, de 8 de agosto, mas a técnica legislativa que veio a ser adotada a final, baseada na estrutura sistemática da Proposta de Lei n.º 93/X, foi a de criar um novo regime integralmente substitutivo do anterior, com expressa revogação deste. O Projeto de Lei n.º 257/X (BE) foi também objeto de discussão neste âmbito, mas veio a ser rejeitado na generalidade. 5 Este diploma procede à republicação da Lei n.º 23/2007.
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Decreto Regulamentar n.º 2/2013, de 18 de março, pelo Decreto-Lei n.º 31/2014, de 27 de fevereiro, e pelo
Decreto Regulamentar n.º 15-A/2015, de 2 de setembro6.7
Salientava-se na exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 93/X – que esteve, juntamente com o Projeto
de Lei n.º 248/X, na origem da versão inicial da Lei n.º 23/2007 – a “consagração legal de limites genéricos à
expulsão (hoje apenas aplicáveis à pena acessória de expulsão) que decorrem da Constituição e da
jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem relativa ao artigo 8.º da Convenção Europeia dos
Direitos do Homem”, rematando-se que “todos aqueles estrangeiros que nasceram e vivem em Portugal, ou aqui
vivem desde tenra idade ou aqui têm filhos menores de nacionalidade portuguesa a cargo ou filhos de
nacionalidade estrangeira, sobre os quais exerçam o poder paternal, passam a ser inexpulsáveis”. Mais à frente
sublinhava-se a consagração de “uma protecção acrescida do residente de longa duração contra medidas de
expulsão, mediante a consideração da sua integração social e familiar e a consagração de efeito suspensivo do
recurso judicial”, assim como a introdução da “possibilidade de cancelamento de autorização de residência e de
expulsão judicial de estrangeiros que cometam, ou em relação aos quais existam sérias razões para crer que
irão cometer crimes de natureza muito grave, como o terrorismo”.
Tem também interesse referir, como antecedentes parlamentares, as Propostas de Lei n.os 284/XII e 288/XII,
que deram origem, respetivamente, às Leis n.os 56/2015 e 63/2015. A primeira das citadas propostas de lei foi
debatida conjuntamente com o Projeto de Lei n.º 797/XII (PSD e CDS-PP) e as Propostas de Lei n.os 297/XII,
280/XII, 281/XII, 282/XII, 283/XII, 284/XII, 285/XII e 286/XII. A segunda foi discutida em conjunto com os Projetos
de Lei n.os 789/XII (BE) e 810/XII (BE).
Por fim, o processo legislativo relativo aos Projetos de Lei n.os 240/XIII e 264/XIII, que estiveram na base do
primeiro conjunto de alterações à Lei n.º 23/2007 introduzidas no corrente ano de 2017, oferece documentação
interessante a favor e contra as soluções legislativas constantes dessas iniciativas parlamentares no sentido,
designadamente, do alargamento dos limites à expulsão de cidadãos estrangeiros do território nacional, sendo
de salientar os pareceres provenientes da Ordem dos Advogados, do Conselho Superior do Ministério Público
e do Conselho Consultivo para os Assuntos da Imigração.
A questão objeto das iniciativas legislativas em apreço prende-se com a evolução da redação das disposições
da Lei n.º 23/2007 que se pretende alterar, importando, pois, apresentar as três versões em confronto a original,
a que decorreu das alterações de 2012, confirmadas em 20158, e a que está atualmente em vigor.
Na sua versão original, o artigo 88.º, sob a epígrafe “Autorização de residência para exercício de atividade
profissional subordinada”, dizia o seguinte:
“1 — Para além dos requisitos gerais estabelecidos no artigo 77.º, só é concedida autorização de residência
para exercício de atividade profissional subordinada a nacionais de Estados terceiros que tenham contrato de
trabalho celebrado nos termos da lei e estejam inscritos na segurança social.
2 — Excecionalmente, mediante proposta do diretor-geral do SEF ou por iniciativa do Ministro da
Administração Interna, pode ser dispensado o requisito previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo 77.º, desde que
o cidadão estrangeiro, além das demais condições gerais previstas nessa disposição, preencha as seguintes
condições:
a) Possua um contrato de trabalho ou tenha uma relação laboral comprovada por sindicato, por associação
com assento no Conselho Consultivo ou pela Inspeção-geral do Trabalho;
b) Tenha entrado legalmente em território nacional e aqui permaneça legalmente;
c) Esteja inscrito e tenha a sua situação regularizada perante a segurança social.
3 — A concessão de autorização de residência nos termos dos números anteriores é comunicada pelo SEF,
por via eletrónica, ao Instituto do Emprego e da Formação Profissional e nas Regiões Autónomas aos
correspondentes serviços regionais, para efeitos de execução do contingente definido nos termos do artigo 59.º.
4 — A concessão de autorização de residência nos termos dos números anteriores é comunicada pelo SEF,
por via eletrónica, à Inspeção-geral do Trabalho ou, nas Regiões Autónomas, à respetiva secretaria regional, de
6 Este diploma republica o Decreto Regulamentar n.º 84/2007. 7 A presente nota técnica recolhe alguns dos considerandos constantes das notas técnicas relativas aos Projetos de Lei n.ºs 240/XIII e 264/XIII, que dariam origem à Lei n.º 59/2017, assim como, embora em menor escala, alguns dos comentários inseridos na nota técnica respeitante à Proposta de Lei n.º 86/XIII, que daria origem à Lei n.º 102/2017. 8 Porque as alterações aprovadas nesse ano não afetaram os preceitos em questão.
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modo que estas entidades possam fiscalizar o cumprimento de todas as obrigações legais da entidade patronal
para com o titular da autorização de residência, bem como à administração fiscal e aos serviços competentes
da segurança social.”
Com a alteração de 2012, foi-lhe aditado um n.º 5, com a seguinte redação:
“5 — O titular de uma autorização de residência para exercício de uma atividade profissional subordinada
pode exercer uma atividade profissional independente, mediante substituição do título de residência, sendo
aplicável, com as necessárias adaptações, o disposto no artigo seguinte.”
Na sequência das duas alterações de 2017, o mesmo artigo 88.º ficaria redigido da seguinte forma:
“1 — Para além dos requisitos gerais estabelecidos no artigo 77.º, só é concedida autorização de residência
para exercício de atividade profissional subordinada a nacionais de Estados terceiros que tenham contrato de
trabalho celebrado nos termos da lei e estejam inscritos na segurança social.
2 — Mediante manifestação de interesse apresentada através do sítio do SEF na Internet ou diretamente
numa das suas delegações regionais, é dispensado o requisito previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo 77.º,
desde que o cidadão estrangeiro, além das demais condições gerais previstas naquela disposição, preencha as
seguintes condições:
a) Possua um contrato de trabalho ou promessa de contrato de trabalho ou tenha uma relação laboral
comprovada por sindicato, por representante de comunidades migrantes com assento no Conselho para as
Migrações ou pela Autoridade para as Condições do Trabalho;
b) Tenha entrado legalmente em território nacional;
c) Esteja inscrito na segurança social, salvo os casos em que o documento apresentado nos termos da alínea
a) seja uma promessa de contrato de trabalho.
3 — (Revogado.)
4 — A concessão de autorização de residência nos termos dos números anteriores é comunicada pelo SEF,
por via eletrónica, à Autoridade para as Condições de Trabalho ou, nas regiões autónomas, à respetiva
secretaria regional, de modo que estas entidades possam fiscalizar o cumprimento de todas as obrigações legais
da entidade patronal para com o titular da autorização de residência, bem como à administração fiscal e aos
serviços competentes da segurança social.
5 — O titular de uma autorização de residência para exercício de uma atividade profissional subordinada
pode exercer uma atividade profissional independente, mediante substituição do título de residência, sendo
aplicável, com as necessárias adaptações, o disposto no artigo seguinte.”
De acordo com a versão original, o artigo 89.º, subordinado à epígrafe “Autorização de residência para
exercício de atividade profissional independente”, apresentava a seguinte redação:
“1 — Para além dos requisitos gerais estabelecidos no artigo 77.º, só é concedida autorização de residência
para exercício de atividade profissional independente a nacionais de Estados terceiros que preencham os
seguintes requisitos:
a) Tenham constituído sociedade nos termos da lei, declarado o início de atividade junto da administração
fiscal e da segurança social como pessoa singular ou celebrado um contrato de prestação de serviços para o
exercício de uma profissão liberal;
b) Estejam habilitados a exercer uma atividade profissional independente, quando aplicável;
c) Disponham de meios de subsistência, tal como definidos pela portaria a que se refere a alínea d) do n.º 1
do artigo 52.º;
d) Estejam inscritos na segurança social;
e) Quando exigível, apresentem declaração da ordem profissional respetiva de que preenchem os respetivos
requisitos de inscrição.
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2 — Excecionalmente, mediante proposta do diretor-geral do SEF ou por iniciativa do Ministro da
Administração Interna, pode ser dispensado o requisito previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo 77.º, desde que
se verifique a entrada e a permanência legais em território nacional.
3 — O titular de uma autorização de residência para exercício de uma atividade profissional independente
pode exercer uma atividade profissional subordinada, sendo aplicável, com as necessárias adaptações, o
disposto no artigo anterior, mediante substituição do título de residência.”
A alteração de 2012 não atingiu o artigo 89.º.
As alterações de 2017 trouxeram uma nova epígrafe ao artigo 89.º “Autorização de residência para exercício
de atividade profissional independente ou para imigrantes empreendedores”, que ficou com a seguinte redação:
“1 — Para além dos requisitos gerais estabelecidos no artigo 77.º, só é concedida autorização de residência
para exercício de atividade profissional independente a nacionais de Estados terceiros que preencham os
seguintes requisitos:
a) Tenham constituído sociedade nos termos da lei, declarado o início de atividade junto da administração
fiscal e da segurança social como pessoa singular ou celebrado um contrato de prestação de serviços para o
exercício de uma profissão liberal;
b) Estejam habilitados a exercer uma atividade profissional independente, quando aplicável;
c) Disponham de meios de subsistência, tal como definidos pela portaria a que se refere a alínea d) do n.º 1
do artigo 52.º;
d) Quando exigível, apresentem declaração da ordem profissional respetiva de que preenchem os respetivos
requisitos de inscrição.
2 — Mediante manifestação de interesse apresentada através do sítio do SEF na Internet ou diretamente
numa das suas delegações regionais, é dispensado o requisito previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo 77.º,
desde que o cidadão estrangeiro tenha entrado legalmente em território nacional.
3 — O titular de uma autorização de residência para exercício de uma atividade profissional independente
pode exercer uma atividade profissional subordinada, sendo aplicável, com as necessárias adaptações, o
disposto no artigo anterior, mediante substituição do título de residência.
4 — É concedida autorização de residência ao nacional de Estado terceiro que desenvolva projeto
empreendedor, incluindo a criação de empresa de base inovadora, integrado em incubadora certificada nos
termos definidos por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da administração interna e da
economia, desde que preencha os requisitos gerais do artigo 77.º, com dispensa do estabelecido na alínea a)
do seu n.º 1.”
Finalmente, o artigo 135.º sob a epígrafe “Limites à expulsão” tinha, na sua versão inicial, a seguinte redação:
“Não podem ser expulsos do País os cidadãos estrangeiros que:
a) Tenham nascido em território português e aqui residam;
b) Tenham efetivamente a seu cargo filhos menores de nacionalidade portuguesa a residir em Portugal;
c) Tenham filhos menores, nacionais de Estado terceiro, residentes em território português, sobre os quais
exerçam efetivamente o poder paternal e a quem assegurem o sustento e a educação;
d) Que se encontrem em Portugal desde idade inferior a 10 anos e aqui residam.”
Com a alteração de 2012, a epígrafe passou a ser “Limites à decisão de afastamento coercivo ou de
expulsão” e a redação do artigo a seguinte:
“Com exceção dos casos de atentado à segurança nacional ou à ordem pública e das situações previstas
nas alíneas c) e f) do n.º 1 do artigo 134.º, não podem ser afastados ou expulsos do território nacional os
cidadãos estrangeiros que:
a) Tenham nascido em território português e aqui residam habitualmente;
b) Tenham a seu cargo filhos menores de nacionalidade portuguesa ou estrangeira, a residir em Portugal,
sobre os quais exerçam efetivamente as responsabilidades parentais e a quem assegurem o sustento e a
educação;
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c) Se encontrem em Portugal desde idade inferior a 10 anos e aqui residam habitualmente.”
Na sequência das alterações de 2017, o artigo 135.º passou a ser o seguinte:
“Artigo 135.º
Limites à expulsão
1 — Não podem ser afastados coercivamente ou expulsos do País os cidadãos estrangeiros que:
a) Tenham nascido em território português e aqui residam;
b) Tenham efetivamente a seu cargo filhos menores de nacionalidade portuguesa a residir em Portugal;
c) Tenham filhos menores, nacionais de Estado terceiro, residentes em território português, relativamente
aos quais assumam efetivamente responsabilidades parentais e a quem assegurem o sustento e a educação;
d) Se encontrem em Portugal desde idade inferior a 10 anos e aqui residam.
2 — O disposto no número anterior não é aplicável em caso de suspeita fundada da prática de crimes de
terrorismo, sabotagem ou atentado à segurança nacional ou de condenação pela prática de tais crimes.”
Enquadramento doutrinário/bibliográfico
FERNANDES, Plácido Conde – A detenção de estrangeiros e requerentes de asilo: um direito sem fronteiras
no mapa do Humanismo Europeu. Revista do Ministério Público. Lisboa. ISSN 0870-6107. N.º 125 (Jan./Mar.
2011), p. 89-123. Cota: RP-179.
Resumo: Neste artigo o autor analisa a questão da detenção de estrangeiros e requerentes de asilo, tanto
no espaço europeu como em Portugal.
As políticas europeias de imigração têm dado mais atenção ao combate à imigração clandestina, aos limites
à entrada e circulação de estrangeiros no Espaço Schengen e à criminalidade associada do que propriamente
ao apoio e integração dos imigrantes, das suas famílias e das suas comunidades. Desta forma, estas políticas
não têm tido em consideração o real contributo dos imigrantes para o desenvolvimento económico e o equilíbrio
da pirâmide demográfica da União, uma distribuição da riqueza mais justa ou o incentivo do multiculturalismo.
GIL, Ana Rita – Direito e política da União Europeia em matéria de luta contra a imigração ilegal. In Liber
amicorum em homenagem ao Prof. Doutor João Mota de Campos. Coimbra: Coimbra Editora, 2013. ISBN 978-
972-32-2116-9. P. 17-48. Cota: 10.11 – 298/2013.
Resumo: O presente artigo faz uma análise da política e dos instrumentos jurídicos adotados pela União
Europeia na luta contra a imigração ilegal. Nele a autora aborda os seguintes tópicos: o enquadramento da
política comum de luta contra a imigração ilegal nos tratados; o desenvolvimento das prioridades estratégicas
da política comum em matéria de luta contra a imigração ilegal; os instrumentos jurídicos adotados em
desenvolvimento da política comum em matéria de luta contra a imigração ilegal.
IMIGRAÇÃO: oportunidade ou ameaça?: recomendações do Fórum Gulbenkian Imigração. S. João do
Estoril: Princípia, 2007. 286 p. ISBN 978-972-8818-88-3. Cota: 28.11 – 362/2007.
Resumo: Ao longo de um ano, o Fórum Gulbenkian Imigração, uma iniciativa da Fundação Calouste
Gulbenkian, organizou diversas sessões públicas e um conjunto de workshops para debater os principais temas
relacionados com a situação atual da imigração em Portugal. Os seus principais objetivos são promover o
conhecimento e um debate informado sobre a realidade dos fluxos migratórios bem como analisar os desafios
da integração dos imigrantes na sociedade de destino.
A reflexão realizou-se no quadro de workshops em torno de temas tão diversos como a gestão dos fluxos
migratórios, a integração dos imigrantes ou a ajuda ao desenvolvimento dos países de origem. Todo este
trabalho aparece sintetizado nesta obra.
IMMIGRATION and the future of European integration. European Union Politics. London. ISSN 1465-1165.
Vol. 18, n.º 1 (Mar. 2017), 142 p. Cota: RP-194.
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Resumo: Este número especial da revista European Union Politics aborda o tema da imigração na Europa
juntamente com o futuro da integração europeia. Nele encontramos vários artigos que nos alertam para os
problemas levantados por estes dois temas, nomeadamente reações radicais anti-imigração e contra a
integração europeia que têm surgido um pouco por toda a Europa. Tendo presente esta temática, a revista
apresenta os seguintes artigos: Anti-immigration attitudes and the opposition to European integration: a critical
assessment; Seeking refuge in a superordinate group: Non-EU immigration heritage and European identification;
What’s Islam got to do with it? Attitudes toward specific religious and national out-groups, and support for EU
policies; Tolerance and perceived threat toward Muslim immigrants in Germany and the Netherlands;
Nationalistic attitudes and voting for the radical right in Europe; Better the devil you know? Risk-taking,
globalization and populism in Great Britain; How changing conditions make us reconsider the relationship
between immigration attitudes, religion, and EU attitudes.
JERÓNIMO, Patrícia – Imigração e minorias em tempo de diálogo intercultural: um olhar sobre Portugal e a
União Europeia. Scientia ivridica: revista de direito comparado português e brasileiro. Braga. ISSN 0870-8185.
T. 58, nº. 317 (Jan./Mar. 2009), p. 7-26. Cota: RP-92.
Resumo: No presente artigo a autora analisa a questão da imigração e da integração de minorias no espaço
europeu e em Portugal. Numa primeira parte analisa o quadro político e jurídico proporcionado pela União
Europeia. Numa segunda parte analisa a situação portuguesa. Esta é condicionada pelo compromisso com
Bruxelas, que tem levado a um progressivo endurecimento das leis de imigração e ao abandono dos privilégios
atribuídos a cidadãos de países lusófonos. Em linha com os seus parceiros europeus, Portugal contrapõe a um
rigoroso controlo fronteiriço a aposta em políticas de integração dos imigrantes (nos planos social e económico)
que salvaguardem o respeito pelas respetivas culturas de origem.
MATIAS, Gonçalo Saraiva – Migrações e cidadania. Lisboa: Fundação Francisco Manuel dos Santos, 2014.
102 p. ISBN 978-989-8662-58-3. Cota: 28.11 – 413/2014.
Resumo: «As migrações representam um desafio para políticas públicas dos Estados democráticos. Por um
lado, a globalização trouxe um novo impulso aos movimentos transnacionais de pessoas. Por outro, os perfis
dos países e dos próprios migrantes também se alteraram profundamente.
Assistimos a movimentos migratórios com características muito diversas dos anteriormente verificados,
sendo o aspeto mais saliente o abandono de migrações exclusivamente centradas no fator trabalho para
migrações motivadas pela circulação de capital humano e do consumo.
Tudo isto levou ao repensar das políticas migratórias dos Estados e ao modo de integração e direitos dos
migrantes. A comunidade e o direito internacional devem buscar respostas para estas novas realidades,
incluindo o fenómeno crescente da imigração ilegal.
Este contexto exige também repensar a relação entre imigração e cidadania. Com efeito, estes dois conceitos
devem ser vistos como faces da mesma moeda, não podendo ser desligados.»
MONDIM, Carla – Um zoom sobre o fenómeno migratório. Globo. Loures. ISSN 2182-7575. N.º 2 (Fev./Abr.
2013), p. 32-35. Cota: RP-16.
Resumo: O presente artigo aborda os impactos dos fenómenos migratórios, nomeadamente em Portugal.
Nele são analisados vários aspetos relacionados com as deslocações quer de emigrantes, quer de imigrantes,
ao nível de segurança das populações, de choques culturais e de problemas sociais.
Enquadramento do tema no plano da União Europeia
A União Europeia dispõe de competência partilhada com os Estados-Membros no domínio das políticas
relativas aos controlos nas fronteiras, ao asilo e à imigração, sendo as mesmas e a sua execução, regidas pelo
princípio da solidariedade e da partilha equitativa deresponsabilidades entre os Estados-membros, inclusive no
plano financeiro, de acordo com o estipulado no artigo 80.º do Tratado sobre o Funcionamento da União
Europeia (TFUE).
Nos termos do n.º 1 do artigo 79.º do TFUE, A União desenvolve uma política comum de imigração destinada
a garantir, em todas as fases, uma gestão eficaz dos fluxos migratórios, um tratamento equitativo dos nacionais
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de países terceiros que residam legalmente nos Estados-Membros, bem como a prevenção da imigração ilegal
e do tráfico de seres humanos e o reforço do combate a estes fenómenos. Para prossecução destes objetivos,
são adotadas medidas legislativas, nomeadamente, nos domínios das condições de entrada e de residência de
nacionais de países terceiros, dos seus direitos enquanto residentes legais num Estado-membro, da imigração
clandestina e residência ilegal e do combate ao tráfico de seres humanos.
A política de imigração da UE começou a ser erigida em 1999, com o Tratado de Amesterdão, tendo o
Conselho Europeu de Tampere, com base nas novas disposições introduzidas pelo Tratado, estabelecido uma
abordagem coerente no âmbito da imigração e do asilo, que tem por objeto, ao mesmo tempo, a criação de um
sistema comum de asilo, a política de imigração legal e a luta contra a imigração clandestina.
O Programa da Haia, adotado pelo Conselho Europeu em 2004, reconheceu que a migração legal
desempenhará um papel importante na promoção do desenvolvimento económico e convidou a Comissão a
apresentar um plano de ação sobre a migração legal, incluindo procedimentos de admissão capazes de
responder prontamente às flutuações da procura de mão-de-obra migrante no mercado de trabalho.
Mais tarde, o Programa de Estocolmo (2009) reconhece que a imigração laboral pode contribuir para o
aumento da competitividade e da vitalidade económica e que, no contexto dos importantes desafios
demográficos que a União enfrentará no futuro, com uma crescente procura de mão-de-obra, uma política de
migração flexível representará um contributo relevante para o desenvolvimento e o desempenho económicos da
União a longo prazo.
Destaca-se nesta matéria a Diretiva 2003/109/CE, relativa ao estatuto dos nacionais de países terceiros
residentes de longa duração, bem como:
Regulamento (UE) 2016/1953, relativo ao estabelecimento de um documento de viagem europeu para
o regresso dos nacionais de países terceiros em situação irregular, e que revoga a Recomendação do Conselho
de 30 de novembro de 1994.
Diretiva 2011/51/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de maio de 2011, que altera a Diretiva
2003/109/CE do Conselho de modo a alargar o seu âmbito de aplicação aos beneficiários de proteção
internacional.
Diretiva 2011/98/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa a um
procedimento de pedido único de concessão de uma autorização única para os nacionais de países terceiros
residirem e trabalharem no território de um Estado-membro e a um conjunto comum de direitos para os
trabalhadores de países terceiros que residem legalmente num Estado-membro.
Neste contexto, cumpre ainda realçar a Diretiva 2008/115/CErelativa a normas e procedimentos comuns nos
Estados-Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular. As normas comuns
em causa na presente Diretiva abrangem as matérias do regresso, afastamento, recurso a medidas coercivas,
prisão preventiva e readmissão, associadas à cessação deste tipo de irregularidades.
No que se refere especificamente ao mercado de trabalho importa destacar três iniciativas:
A Diretiva 2014/36/UE, relativa às condições de entrada e de permanência de nacionais de países terceiros
para efeitos de trabalho sazonal, aplica-se aos nacionais de países terceiros que residam fora do território dos
Estados-Membros e que requeiram a admissão ou tenham sido admitidos, nos termos da presente diretiva, no
território de um Estado-membro para efeitos de trabalho sazonal.
Encontram-se previstos os requisitos para admissão para efeitos de trabalho sazonal nos artigos 5.º e 6.º da
Diretiva em causa, caso se trate de uma permanência inferior ou superior a 90 dias, referindo a necessidade de
um contrato de trabalho válido ou, se previsto na legislação, regulamentação ou prática administrativa nacionais,
uma oferta de trabalho vinculativa para trabalhar como trabalhador sazonal no Estado-membro em causa com
um empregador estabelecido nesse Estado-membro.
Relacionada com esta matéria encontra-se também a Diretiva 2014/66/UE, relativa às condições de entrada
e residência de nacionais de países terceiros no quadro de transferências dentro das empresas, por um período
superior a 90 dias.
A presente Diretiva aplica-se aos nacionais de países terceiros que residam fora do território dos Estados-
membros quando é apresentado o pedido de admissão e que, nos termos da presente diretiva, requeiram a
admissão ou que tenham sido admitidos no território de um Estado-membro no quadro de uma transferência
dentro da empresa como gestores, especialistas ou empregados estagiários.
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Mais recentemente, a Diretiva 2016/801/UE, relativa às condições de entrada e de residência de nacionais
de países terceiros para efeitos de investigação, de estudos, de formação, de voluntariado, de programas de
intercâmbio de estudantes, de projetos educativos e de colocação au pair, procede à reformulação das Diretivas
2004/114/CE e 2005/71/CE, e depois de identificadas as insuficiências assinaladas nos relatórios de aplicação
das Diretivas, foi adotada por forma a assegurar maior transparência e segurança jurídica, bem como
estabelecer um quadro jurídico coerente nesta matéria.
A aplicação destas diretivas não prejudica disposições mais favoráveis constantes de acordos bilaterais ou
multilaterais celebrados entre a União ou a União e os seus Estados-membros, por um lado, e um ou mais
países terceiros, por outro, ou acordos bilaterais ou multilaterais celebrados entre um ou mais Estados-membros
e um ou mais países terceiros. No mesmo sentido, as diretivas não prejudicam o direito que assiste aos Estados-
membros de adotarem ou manterem disposições mais favoráveis aos nacionais de países terceiros, nas
matérias elencadas.
As Diretivas em causa continuam a contribuir para a realização do objetivo do Programa de Estocolmo,
aproximando as legislações nacionais que regulam as condições de entrada e de residência dos nacionais de
países terceiros, enfatizando a necessidade de permanência com ligação a uma atividade.
Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para os seguintes países europeus: Bélgica, Espanha, França e
Suíça.
BÉLGICA
Segundo uma Lei de 15 de dezembro de 1980 que contém o regime da entrada, permanência e afastamento
de estrangeiros, a expulsão pode ocorrer, em geral, em caso de ameaça para a ordem pública ou a segurança
nacional ou violação das condições legais impostas ao residente estrangeiro, devendo a ordem de expulsão ser
tomada em Conselho de Ministros quando se funde em atividades políticas desenvolvidas pelo estrangeiro
(artigo 20.º).
De acordo com o artigo 21.º da mesma lei, não pode ser deportado ou expulso, em caso algum:
– O estrangeiro nascido em território belga ou que nele se encontre desde antes dos doze anos de idade e
haja nele mantido residência regular;
– O refugiado reconhecido como tal pelas autoridades belgas.
Salvo em caso de atentado grave à segurança nacional, não pode ainda ser deportado ou expulso:
– O estrangeiro que seja residente permanente há pelo menos vinte anos;
– O estrangeiro que não tenha sido condenado a pena de prisão igual ou superior a cinco anos e exerça
autoridade parental, na qualidade de pai ou tutor, ou tenha a obrigação de sustentar pelo menos uma criança
que resida regularmente na Bélgica.
Salvo em caso de atentado grave à ordem pública ou à segurança nacional, não pode ser deportado ou
expulso:
– O estrangeiro que resida em território belga, de forma regular e ininterrupta, durante pelo menos dez anos;
– O estrangeiro que preencha os requisitos legais para adquirir ou recuperar a nacionalidade belga;
– O estrangeiro cônjuge não separado de cidadão belga;
– O trabalhador estrangeiro ferido de incapacidade permanente para o trabalho, de acordo com as leis
aplicáveis, desde que o acidente de trabalho tenha ocorrido ou a doença haja sido contraída durante a execução
da prestação do trabalho do estrangeiro regularmente residente na Bélgica.
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ESPANHA
Segundo o artigo 1 da Lei Orgânica n.º 4/2000, de 11 de janeiro,9 sobre direitos, liberdades e integração
social dos estrangeiros em Espanha, consideram-se “estrangeiros”, para efeitos de aplicação dessa lei, todos
os que careçam de nacionalidade espanhola, sem prejuízo do que se estabelece em leis especiais e nos tratados
internacionais de que Espanha faça parte. Excetuam-se ainda da aplicação da mesma lei os cidadãos dos
Estados-membros da União Europeia e aqueles a cujas regras estejam sujeitos.
Os estrangeiros residentes que reúnam os requisitos previstos em tal lei e noutras especialmente aplicáveis
têm direito a exercer uma atividade remunerada por conta própria ou por conta de outrem (artigo 10).
A não ser, pois, que já seja residente, o estrangeiro que pretenda entrar em território espanhol, para nele
trabalhar, tem de estar munido de um de dois tipos de visto de residência de trabalho:
– Visto de residência e trabalho propriamente dito, que o habilita a uma estada por um período máximo de
três meses para começar, dentro desse prazo, a atividade laboral ou profissional para que haja sido previamente
autorizado, devendo, no mesmo prazo, promover-se a sua inscrição na Segurança Social, a qual dotará de
eficácia a autorização de residência e trabalho por conta própria ou alheia, sob pena de afastamento do território
[artigo 25-bis, n.º 2, alínea d)];
– Visto temporário de residência e trabalho, que habilita a trabalhar por conta de outrem até nove meses num
período de doze meses consecutivos [artigo 25-bis, n.º 2, alínea e)].
São depois detalhados, nos artigos 36 a 43, os diversos regimes de autorização para a realização de
atividades lucrativas (laborais ou profissionais), contando-se os seguintes:
– Autorização de residência e trabalho em geral, para maiores de 16 anos, sendo a autorização de trabalho
indissociável da autorização de residência, mas condicionada à inscrição do trabalhador na Segurança Social
(artigo 36);
– Autorização de residência e trabalho por conta própria para realização de atividades económicas por conta
própria, desde que cumpridos todos os requisitos que a legislação em vigor exige aos nacionais para o início da
atividade projetada, assim como os relativos à potencial criação de emprego, de entre outros que
regulamentarmente se estabeleçam, estando a autorização limitada a um âmbito geográfico não superior ao de
uma comunidade autónoma e a um setor de atividade e sendo a sua duração determinada regulamentarmente
(artigo 37);
– Autorização de residência e trabalho por conta de outrem10, cuja concessão inicial, da competência das
comunidades autónomas, em coordenação com a competência do Estado em matéria de residência, tem em
conta a situação nacional de emprego, sendo que a contratação em ocupações não catalogadas é possível
quando se conclua pela insuficiência da procura de empregos adequados e disponíveis, o pedido é formulado
pelo empresário ou empregador juntamente com o contrato de trabalho, a eficácia da autorização está
condicionada à inscrição do estrangeiro na Segurança Social, a autorização inicial limita-se, salvo em casos
especialmente previstos, a um determinado território e ocupação, a sua duração é determinada por via
regulamentar e a partir da primeira renovação a autorização é concedida sem qualquer limitação de âmbito
geográfico ou ocupação (artigo 38);
– Regime especial dos investigadores, para o estrangeiro cuja permanência em Espanha tenha como fim
único ou principal realizar projetos de investigação no âmbito de um protocolo ou convénio celebrado com um
organismo de investigação, podendo as entidades dedicadas à investigação, públicas ou privadas, ser
autorizadas pelo Estado ou pelas comunidades autónomas a acolher investigadores estrangeiros por um período
com a duração mínima de cinco anos, salvo casos excecionais de períodos mais curtos, e ficando o estrangeiro
em regime de investigador com autorização de residência e trabalho, renovável anualmente se continuarem a
verificar-se as condições determinantes da autorização inicial (artigo 38-bis);
– Autorização de residência e trabalho para profissionais altamente qualificados, considerando-se
“profissional altamente qualificado”, para este efeito, quem detenha qualificações ao nível do ensino superior ou,
excecionalmente, tenha um mínimo de cinco anos de experiência profissional que possa ser considerada
9 Texto consolidado retirado de www.boe.es. 10 Adiante também designado como “trabalho subordinado”.
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equiparável, em termos a determinar por regulamento, para cuja concessão de autorização de residência e
trabalho se pode levar em linha de conta a situação nacional de emprego, assim como a necessidade de proteger
a suficiência de recursos humanos no país de origem do estrangeiro (artigo 38-ter);
– Regime especial dos trabalhadores temporários (de temporada, no original), cuja autorização de residência
e trabalho, regulamentada pelo Governo, lhes permite entrar e sair do território nacional, devendo garantir-se
que os trabalhadores sazonais sejam alojados em condições de dignidade e higiene adequadas e orientando-
se as ofertas de emprego temporário preferentemente para os países com os quais a Espanha haja celebrado
acordos sobre regulação de fluxos migratórios (artigo 42);
– Regime dos trabalhadores transfronteiriços e prestação transnacional de serviços, aplicável aos
trabalhadores estrangeiros que, residindo em zona de fronteira, desenvolvam a sua atividade em Espanha e
regressem ao seu local de residência diariamente, os quais devem obter a correspondente autorização
administrativa, com os requisitos e condições aplicáveis à concessão das autorizações do regime geral (artigo
43).
Podem ser fixadas quotas anuais de empregos reservadas a estrangeiros que não sejam nacionais ou
residentes em Espanha, orientando-se preferencialmente tais ofertas de emprego para os países com os quais
Espanha haja celebrado acordos sobre regulação de fluxos migratórios (artigo 39).
Para efeitos de autorização de residência e trabalho para estrangeiros, a situação nacional do emprego não
é tida em conta em determinadas situações em que se pretende protegê-los, designadamente em caso de
familiares reagrupados, mera renovação de uma autorização prévia de trabalho, estrangeiros que tenham a seu
cargo ascendentes ou descendentes de nacionalidade espanhola, estrangeiros nascidos e residentes em
Espanha e artistas de reconhecido prestígio (artigo 40).
Não é necessário obter autorização de trabalho para o exercício das seguintes atividades:
a) Técnicos e cientistas estrangeiros convidados ou contratados pelo Estado, comunidades autónomas,
entidades locais ou organismos que tenham por objeto a promoção e desenvolvimento da investigação
promovidos ou participados maioritariamente pelas anteriores;
b) Professores estrangeiros convidados ou contratados por uma universidade espanhola;
c) Pessoal diretivo e professorado estrangeiros provenientes de instituições culturais e docentes
dependentes de outros Estados ou privadas, de reconhecido prestígio, oficialmente reconhecidas por Espanha,
que desenvolvam em Espanha programas culturais e docentes dos respetivos países, desde que limitem a sua
atividade à execução de tais programas;
d) Funcionários civis ou militares das administrações estatais estrangeiras que se desloquem a Espanha para
desenvolver atividades em virtude de acordos de cooperação estabelecidos com a administração espanhola;
e) Correspondentes de meios de comunicação social estrangeiros devidamente acreditados para o exercício
da atividade informativa;
f) Membros de missões científicas internacionais que realizem trabalhos e investigações em Espanha,
autorizados pelo Estado;
g) Artistas que venham a Espanha fazer atuações concretas que não suponham uma atividade continuada;
h) Ministros religiosos ou representantes das diferentes igrejas e confissões devidamente inscritas no Registo
de Entidades Religiosas, desde que limitem a sua atividade a funções estritamente religiosas;
i) Estrangeiros que façam parte dos órgãos de representação, governo e administração dos sindicatos
homologados internacionalmente, sempre que limitem a sua atividade a funções estritamente sindicais;
j) Menores estrangeiros em idade laboral tutelados pela entidade de proteção de menores competente para
aquelas atividades que, sob proposta da mencionada entidade, enquanto permaneçam nessa situação,
favoreçam a sua integração social (artigo 41).
A introdução da autorização de residência para trabalhadores altamente qualificados, designada por tarjeta
azul de la UE (novo artigo 38-ter, aditado à Lei Orgânica n.º 4/2000), figura que encontra paralelo na legislação
portuguesa, resultou das profundas alterações à citada lei orgânica levadas a cabo pela Lei Orgânica n.º 2/2009,
de 11 de dezembro, através da qual se deu cumprimento a diversas diretivas comunitárias.
Também as normas sancionatórias constantes da Lei Orgânica n.º 4/2000 sofreram alteração em 2009,
passando o ato de contratar trabalhadores estrangeiros sem a correspondente e prévia autorização de
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residência e trabalho a constituir infração muito grave punida com multa de 10 001 a 100 000 euros, sempre que
ao facto não corresponda crime mais grave [artigo 55, n.º 1, alínea c), aplicável ex vi do artigo 54, n.º 1, alínea
d)].
A Lei Orgânica n.º 4/2000 foi objeto de regulamentação pelo Real Decreto n.º 557/2011, de 20 de abril, o
qual comporta pormenores que pouco acrescentam ao já exposto e que seria fastidioso analisar nesta sede.
As normas especiais deste Real Decreto n.º 557/2011 que porventura interessam são as seguintes:
– Quanto à residência temporária e trabalho para trabalho subordinado (entre 90 dias e 5 anos), os artigos
62 a 72;
– Quanto à residência temporária e trabalho para investigação (entre 3 meses e 5 anos), os artigos 73 a 84;
– Quanto à residência temporária e trabalho para profissionais altamente qualificados titulares de Cartão
Azul-EU (1 ano, renovável), os artigos 85 a 96;
– Quanto à residência temporária e trabalho para trabalho subordinado de duração determinada (duração do
contrato, com o limite máximo de 9 meses, dentro de um período de 12 meses consecutivos),11 os artigos 97 a
102;
– Quanto à residência temporária e trabalho por conta própria (de 90 dias a 1 ano), os artigos 103 a 109;
– Quanto à residência temporária e trabalho para prestação transnacional de serviços (duração da colocação
do trabalhador, com o limite de 1 ano), os artigos 110 a 116;
– Quanto à residência temporária para estrangeiros dispensados de autorização (enumerados no artigo 41
da Lei Orgânica n.º 4/2000), os artigos 117 a 119;
– Quanto à residência temporária e trabalho, por circunstâncias excecionais, para colaboração contra redes
organizadas, os artigos 135 a 139;
– Quanto à residência temporária e trabalho, por circunstâncias excecionais, de estrangeiros vítimas de
tráfico humano, os artigos 140 a 146.
As causas de extinção das autorizações de residência e trabalho referidas estão previstas nos artigos 162 a
165 deste diploma.
A situação específica dos trabalhadores transfronteiriços encontra-se regulada nos artigos 182 a 184.
O diploma contém ainda uma divisão sistemática, intitulada “indocumentados”, para resolução de situações
de imigração ilegal (artigos 211 e 212).
FRANÇA
Regulam a matéria essencialmente os artigos L.211-1 a L.211-10 do Código da Entrada e Permanência de
Estrangeiros e do Direito de Asilo,12 nos termos dos quais é, em geral, exigido a um cidadão de um país terceiro
à União Europeia, para poder entrar em França, que possua:
– Visto;
– Garantia de alojamento;
– Meios de subsistência;
– Seguro de saúde contratado em França;
– Se for o caso, documentos necessários ao exercício da atividade profissional remunerada que pretenda
exercer (normalmente, um contrato de trabalho).13
O direito aplicável aos estrangeiros que trabalham em França resulta das disposições do referido Código
conjugadas com as normas aplicáveis do Código do Trabalho e com acordos bilaterais ou de gestão concertada
de fluxos migratórios celebrados com determinados países, designadamente o Gabão, o Congo, o Benim, o
Senegal e a Tunísia.
11 Visa essencialmente atividades de caráter sazonal. 12 No original, Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. 13 Grande parte das informações aqui contidas baseou-se na resposta do Parlamento francês oferecida no âmbito do pedido com o n.º 1700, desenvolvido entre 2010 e 2011, relativo à plataforma europeia de intercâmbio parlamentar conhecida por CERDP.
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A todo o estrangeiro extracomunitário é legítimo exercer uma atividade assalariada se estiver na posse de
uma autorização de trabalho, legalmente emitida (nomeadamente em face de um contrato de trabalho
efetivamente existente), desde que haja sido submetido a exame médico adequado dentro do prazo de três
meses após notificação para tal.
Para o exercício de determinadas atividades ditas reguladas, como as de médico, paramédico, advogado e
arquiteto, é necessária uma autorização específica por parte da respetiva ordem profissional, acrescida do visto
normal de trabalho.
Em regra, o pedido de autorização de trabalho é formulado pela entidade empregadora, sobre a qual recaem
outras obrigações fiscais e laborais. Qualquer entidade patronal que pretenda contratar um estrangeiro não
presente em território nacional deve, antes de lhe propor um contrato de trabalho, procurar saber se há no
mercado de trabalho candidato que seja francês ou estrangeiro em situação regular autorizado a trabalhar em
França.
Ressalvam-se determinadas situações previstas na lei, às quais não se aplica essa condição, nomeadamente
as seguintes:
– Beneficiários de acordos bilaterais de gestão concertada de fluxos migratórios ou acordos bilaterais
específicos, designadamente os celebrados com os Estados Unidos da América, Marrocos, Nova Zelândia,
Canadá e Argentina;
– Estrangeiros qualificados (estudantes que tenham obtido um mestrado e realizado um ano de qualificação
profissional ou quadros destacados no quadro da mobilidade intergrupal);
– Estrangeiros beneficiários de um contrato de aprendizagem no âmbito de formação conducente à obtenção
de um mestrado.
SUÍÇA
Nos termos do n.º 1 do artigo 3.º da lei suíça sobre a entrada, residência e saída de nacionais de países
terceiros, a entrada de estrangeiros no território nacional para desenvolverem atividades lucrativas é, em geral,
admitida no interesse da economia vista no seu conjunto, sendo cruciais a integração no mercado de trabalho e
no ambiente social, nomeadamente à luz das necessidades culturais e científicas da Suíça.
Estabelece o artigo 4.º, complementando aquela norma, que a finalidade da integração laboral e social é a
coexistência entre os cidadãos suíços residentes e os estrangeiros, na base dos valores da tolerância e respeito
mútuos. A integração deve permitir que os estrangeiros que estejam legalmente a residir na Suíça por muito
tempo participem na vida económica, social e cultural da sociedade, mas requer vontade da parte dos
estrangeiros e abertura da parte da população suíça. Aos estrangeiros é pedido que se familiarizem eles próprios
com as condições sociais e o modo de vida na Suíça e aprendam uma das línguas oficiais do País.
Qualquer estrangeiro que queira trabalhar na Suíça, sob salário ou por conta própria, tem de ser titular de
visto com tal finalidade para o período previsto da atividade. No caso de assalariados, o visto deve ser pedido
pela entidade empregadora (artigo 11.º), mas os estrangeiros só são admitidos a trabalhar como assalariados
se tal for no interesse da economia como um todo e se estiverem preenchidas as restantes condições previstas
nos artigos 20.º a 25.º (artigo 18.º). Também os estrangeiros que queiram trabalhar por conta própria têm de
desenvolver uma atividade que seja do interesse da economia, satisfazer os necessários requisitos financeiros
e operacionais e também preencher as condições a que aludem os artigos 20.º a 25.º (artigo 19.º).
Tais condições são, sumariamente, as seguintes:
– Os estrangeiros só podem ser admitidos a trabalhar na Suíça se estiver disponível adequado alojamento;
– O estrangeiro só pode ser admitido a trabalhar em território suíço se o seu salário e condições de emprego
se mostrarem satisfatórios à luz da localização, profissão e setor de atividade;
– Podem ser definidas quotas para admissão de estrangeiros quer na Confederação quer nos Cantões, bem
como limites à emissão de autorizações de residência para efeitos de trabalho, em consulta com as autoridades
dos Cantões e os parceiros sociais, podendo, no entanto, ser aumentadas as quotas cantonais dentro dos limites
das quotas federais;
– Os estrangeiros só podem ser admitidos a trabalhar na Suíça se for demonstrado não poderem ser
encontrados para o emprego em questão, cidadãos suíços ou cidadãos de países com os quais haja acordos
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de livre circulação de trabalhadores (neste caso com autorização de residência permanente ou visto de
residência para trabalho), ressalvando-se, contudo, os estrangeiros com grau universitário suíço se o seu
trabalho for de elevado interesse académico ou económico;
– As estadias de curta duração e autorizações de residência para fins de trabalho só podem ser concedidas
a gestores, especialistas e outro pessoal qualificado, constituindo fatores preponderantes a considerar na
decisão as qualificações profissionais, a adaptabilidade profissional e social, os conhecimentos linguísticos e a
idade do candidato;
– Em todo caso, são sempre admitidos investidores e empresários que na sua atividade pretendam manter
postos de trabalho existentes ou criar novos postos de trabalho, prestigiadas individualidades do mundo da
ciência, cultura e desporto, pessoas com especiais conhecimentos e aptidões profissionais, desde que haja
necessidade de as admitir, pessoas que sejam transferidas entre empresas internacionalmente ativas e pessoas
cuja atividade na Suíça seja indispensável a relações comerciais internacionais economicamente significativas;
– Os estrangeiros só podem trabalhar nas zonas de fronteira se trabalharem dentro da zona suíça e tiverem
direito de residência permanente num dos Estados fronteiriços e local de residência há pelo menos seis meses
na zona fronteiriça.
Há que ter em consideração, finalmente, que as regras descritas se aplicam aos estrangeiros que não sejam
nacionais de um Estado-membro da União Europeia ou da EFTA, os quais se sujeitam a um regime de livre
circulação, residência e trabalho, nos termos de um acordo celebrado entre a Confederação Suíça e a União
Europeia.
Existe, assim, um regime dual quanto à admissão de estrangeiros para efeitos de trabalho em território suíço:
– Um, mais liberal, aplicável aos cidadãos de países da União Europeia, independentemente das suas
qualificações profissionais;
– Outro, mais restrito e condicionado, regido pela lei acima analisada, que abrange todos os estrangeiros
não cidadãos dos Estados que compõem a União Europeia.14
Dentro da política de imigração e emprego subjacente a tais regimes, só um número muito limitado de
estrangeiros de países terceiros, exteriores à União Europeia, é admitido a trabalhar na Suíça e normalmente
só o é se forem pessoas altamente qualificadas, sem prejuízo de acordos bilaterais específicos para admissão
de pessoas em determinadas áreas, designadamente para formação profissional.
IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
Iniciativas legislativas
Efetuada consulta à base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se que, neste momento, não
se encontram em apreciação iniciativas sobre matéria idêntica.
Petições
Sobre esta matéria, encontra-se em apreciação a Petição n.º 29/XIII (11.ª) que solicita a alteração do Regime
jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de cidadãos estrangeiros do território nacional, no sentido
de se facilitar a legalização de estrangeiros e suas famílias que queiram fixar residência em Portugal, da iniciativa
de Estêvão Domingos de Sá Sequeira, e que se encontra em apreciação na 1.ª Comissão.
V. Consultas e contributos
Em 4 de outubro de 2017, a Comissão promoveu a consulta escrita do Conselho Superior da Magistratura,
do Conselho Superior do Ministério Público, da Ordem dos Advogados e do Conselho para as Migrações.
14 Consulte-se a informação disponibilizada em https://www.sem.admin.ch/content/sem/en/home/themen/arbeit/nicht-eu_efta-angehoerige/grundlagen_zur_arbeitsmarktzulassung.html.
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Todos os pareceres e contributos remetidos à Assembleia da República serão publicados nas páginas da
Internet dos Projetos de Lei n.º 615/XIII (3.ª) (PSD) e 616/XIII (3.ª) (CDS-PP).
VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação
Em face da informação disponível não é possível determinar ou quantificar eventuais encargos resultantes
da aprovação das presentes iniciativas legislativas.
———
PROJETO DE LEI N.º 616/XIII (3.ª)
(SEXTA ALTERAÇÃO À LEI N.º 23/2007, DE 4 DE JULHO, QUE APROVA O REGIME JURÍDICO DE
ENTRADA, PERMANÊNCIA, SAÍDA E AFASTAMENTO DE ESTRANGEIROS DO TERRITÓRIO
NACIONAL)
Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias
PARTE I – CONSIDERANDOS
I. a) Nota introdutória
O Grupo Parlamentar do CDS-PP tomou a iniciativa de apresentar, em 21 de setembro de 2017, o Projeto
de Lei n.º 615/XIII (3.ª) – “Sexta alteração à Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, que aprova o regime jurídico de
entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional”.
Esta apresentação foi efetuada nos termos do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição
da República Portuguesa e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República, reunindo os requisitos
formais previstos no artigo 124.º desse mesmo Regimento.
A Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias promoveu, em 4 de outubro de
2017, a consulta escrita do Conselho Superior da Magistratura, Conselho Superior do Ministério Público, Ordem
dos Advogados e Conselho para as Migrações.
I b) Do objeto, conteúdo e motivação da iniciativa
O projeto de lei em apreço visa revogar a Lei n.º 59/2017, de 31 de julho, e reverter a redação nela adotada
e repristinar a redação anterior da Lei n.º 23/2007 que lhe foi dada pelas Leis n.os 29/2012, 56/2015 e 63/2015.
Para o Grupo Parlamentar proponente, com as alterações introduzidas em 2017 – traduzidas na perda do
anterior caráter excecional da regularização da permanência por meio do exercício de uma atividade profissional
subordinada ou de trabalho independente, no afastamento da proposta de dispensa da posse de visto de
residência nesses dois casos pelo diretor nacional do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras ou pelo responsável
governamental pela área da administração interna, na possibilidade de promessa de contrato de trabalho para
instrução do processo de regularização e na retirada ao Estado Português da possibilidade de afastar
coercivamente ou expulsar do país cidadãos estrangeiros quando esteja em causa atentado à segurança
nacional ou à ordem pública – “criou-se um mecanismo de legalização permanente de cidadãos não nacionais
que permaneçam ilegalmente no nosso país, transformando uma das válvulas de escape do sistema (a
legalização extraordinária pela via do contrato de trabalho) num efeito de chamada não desejado à admissão
de todo e qualquer cidadão não nacional que entre no nosso país defraudando o espírito da lei.” (cfr. Exposição
de motivos)
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O juízo crítico que o Grupo Parlamentar proponente sobre as referidas alterações introduzidas na Lei n.º
23/2007 levam-no a entender que se impõe “reverter este estado de coisas e a única maneira viável é a
revogação da Lei n.º 59/2017, de 31 de julho, e a repristinação da redação anterior dos artigos 88.º, 89.º e 135.º
da Lei de Estrangeiros” (idem)
Concretizando estes propósitos, o Projeto de Lei começa (artigo 1.º) por revogar a Lei n.º 59/2017, de 31 de
julho e repristina seguidamente (artigo 2.º) a redação anterior dos artigos 88.º, n.º 2, 89.º n.º 2, e 135.º da Lei n.º
23/2007.
De acordo com o projeto de lei, estas disposições “aplicam-se imediatamente aos processos pendentes”
(artigo 3.º).
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO RELATOR
O Deputado relator exime-se, neste relatório, de expressar a sua opinião política sobre o Projeto de Lei n.º
616/XIII (3.ª) (CDS), a qual é, aliás, de elaboração facultativa, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento
da Assembleia da República.
PARTE III – CONCLUSÕES
1. O Grupo Parlamentar do CDS-PP apresentou à Assembleia da República o Projeto de Lei n.º 616/XIII
(3.ª) – “Sexta alteração à Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, que aprova o regime jurídico de entrada,
permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional”.
2. Este Projeto de Lei visa revogar a Lei n.º 59/2017, de 31 de julho, e reverter a redação nela adotada e
repristinar a redação anterior da Lei n.º 23/2007 que lhe foi dada pelas Leis n.os 29/2012, 56/2015 e
63/2015.
3. Pelo exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de parecer
que o Projeto de Lei n.º 616/XIII (3.ª), do Centro Democrático Social – Partido Popular, reúne os
requisitos constitucionais e regimentais para ser discutido e votado em Plenário.
PARTE IV – ANEXOS
Anexa-se a nota técnica elaborada pelos serviços ao abrigo do disposto no artigo 131.º do Regimento da
Assembleia da República. (*)
Palácio de S. Bento, 29 de novembro de 2017.
O Deputado Relator, José Manuel Pureza — O Presidente da Comissão, Bacelar de Vasconcelos.
Notas: O parecer foi aprovado na reunião de 29 de novembro de 2017.
(*) Vide nota técnica do projeto de lei n.º 615/XIII (3.ª).
———
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PROJETO DE LEI N.º 662/XIII (3.ª)
(CRIA UM PROGRAMA NACIONAL DE APOIO ÀS VÍTIMAS DOS INCÊNDIOS DE 2017 QUE
AFETARAM O TERRITÓRIO PORTUGUÊS PARA RECUPERAÇÃO DO PARQUE HABITACIONAL)
Parecer da Comissão de Ambiente, Ordenamento do Território, Descentralização, Poder Local e
Habitação e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio
Parecer
I DOS CONSIDERANDOS
Quatro deputados do Grupo Parlamentar do Partido Social Democrata (PSD) tomaram a iniciativa de
apresentar à Mesa da Assembleia da República, o Projeto de Lei n.º 662/XIII (3.ª) que visa criar um programa
nacional de apoio às vítimas dos incêndios de 2017 que afetaram o território Português para recuperação do
parque habitacional, nos termos do disposto do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição da República Portuguesa
(CRP), do n.º 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR), nos termos da alínea b) do artigo 156.º
da CRP e da alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do RAR, e dos grupos parlamentares, nos termos da alínea g) do
n.º 2 do artigo 180.º da CRP e da alínea f) do artigo 8.º do RAR.
Reunindo todos os requisitos formais, constitucionais e regimentais, o Projeto de Lei (PJL) deu entrada a 10
de novembro, tendo sido admitido a 13 de novembro de 2017 e baixado no mesmo dia, na generalidade, à
Comissão de Ambiente, Ordenamento do Território, Descentralização, Poder Local e Habitação (CAOTDPLH),
para efeitos de elaboração e aprovação do respetivo parecer, nos termos do disposto do n.º 1 do artigo 129.º do
RAR.
O presente PJL, que se encontra dividido em 12 artigos, visa criar “um programa nacional de apoio para as
vítimas dos incêndios de 2017 que afetaram o território Português para recuperação do parque habitacional”,
denominado como “PNAVIPH 2017”.
Os proponentes consideram como vítimas dos incêndios de 2017 e para efeitos da proposta em apreço, “as
famílias cujas primeiras e segundas habitações foram danificadas em resultado dos incêndios ocorridos em
Portugal no ano de 2017, com origem florestal ou rural.”.
O PJL define a finalidade, a gestão, as receitas, as despesas, os apoios e os beneficiários do programa
nacional proposto.
II DA OPINIÃO DO DEPUTADO RELATOR
Sendo a opinião do deputado relator de elaboração facultativa, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do RAR,
este exime-se, nesta sede, de emitir quaisquer considerações políticas sobre o PJL em apreço.
III DAS CONCLUSÕES
Nos termos do disposto do n.º 1 do artigo 167.º da CRP, do n.º 118.º do RAR, nos termos da alínea b) do
artigo 156.º da CRP e da alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do RAR, e dos grupos parlamentares, nos termos da
alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da CRP e da alínea f) do artigo 8.º do RAR os deputados do Grupo Parlamentar
Partido Social Democrata (PSD) tomaram a iniciativa de apresentar à Mesa da Assembleia da República, o
Projeto de Lei n.º 662/XIII (3.ª) que visa criar um programa nacional de apoio às vítimas dos incêndios de 2017
que afetaram o território Português para recuperação do parque habitacional.
A mencionada iniciativa legislativa reúne todos os requisitos formais, constitucionais e regimentais.
Neste sentido a CAOTDPLH é de parecer que o PJL em apreço, ao reunir todos os requisitos formais,
constitucionais e regimentais, e cumprindo o estipulado na lei formulário deve ser remetido para discussão em
plenário, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 136.º do RAR.
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Palácio de São Bento, 23 de novembro de 2017.
O Deputado Relator, Santinho Pacheco — O Presidente da Comissão, Pedro Soares.
Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 662/XIII (3.ª) (PSD)
Cria um programa nacional de apoio às vítimas dos incêndios de 2017 que afetaram o território
Português para recuperação do parque habitacional
Data de admissão: 13 de novembro de 2017
Comissão de Ambiente, Ordenamento do Território, Descentralização, Poder Local e Habitação (11.ª)
Índice
I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa
II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do cumprimento da
lei formulário
III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes
IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
V. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação
Elaborada por: Rafael Silva (DAPLEN), Nuno Amorim (DILP), Inês Conceição Silva e Filipe Luís Xavier (DAC).
Data: 27 de novembro de 2017.
I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa
A presente iniciativa legislativa é apresentada na sequência dos recentes fogos que afetaram, em junho e
outubro do corrente ano, o território nacional implicando a perda de vidas, a destruição de um conjunto de
instalações e habitações e de área florestal.
Nesse contexto, o Grupo Parlamentar do Partido Social Democrata, propõe a criação de um programa
nacional de apoio às vítimas dos referidos incêndios de 2017 para recuperação do parque habitacional, ao qual
atribui a designação “PNAVIPH 2017”, abrangendo todas as famílias cujas primeiras e segundas habitações
tenham sido danificadas em resultado dos incêndios ocorridos em Portugal no ano de 2017, com origem florestal
ou rural.
De acordo com o Grupo Parlamentar proponente, o PNAVIPH 2017 é gerido pelo IHRU, Instituto da
Habitação e da Reabilitação Urbana, IP, tendo como receitas as dotações do Orçamento de Estado, os donativos
de natureza financeira que lhe sejam concedidos para os efeitos ali previstos e as demais fontes de receita que
possam vir a ser-lhe atribuídas, estabelecendo-se, ainda, que o IHRU pode proceder à abertura de linhas de
créditos em termos a regulamentar.
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Para efeitos de apuramento das situações suscetíveis de beneficiarem do mecanismo de apoio previsto, os
proponentes fixam um prazo1 para a conclusão de um levantamento das situações existentes na área afetada,
devendo notar-se que, de acordo com o previsto no artigo 10.º da mencionada iniciativa legislativa, o programa
previsto aplica-se às situações decorrentes dos incêndios de 2017 ocorridos no território Português que, à data
da entrada em vigor desta, não tenham sido beneficiárias de apoio público para os efeitos ali previstos.
A este respeito, refira-se que, nos termos do 10.º Relatório Provisório de Incêndios Florestais referente ao
período entre 1 de janeiro a 31 de outubro de 2017, emitido em 3 de novembro de 2017 pelo Departamento de
Gestão de Áreas Públicas e de Proteção Florestal do Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, o
ano de 2017 apresenta, até ao dia 31 de outubro, o 6.º valor mais elevado em número de ocorrências e o valor
mais elevado de área ardida, desde 2007.
Por fim, de acordo com o Relatório – Análise e apuramento dos factos relativos aos incêndios que ocorreram
em Pedrógão Grande, Castanheira de Pera, Ansião, Alvaiázere, Figueiró dos Vinhos, Arganil, Góis, Penela,
Pampilhosa da Serra, Oleiros e Sertã, entre 17 e 24 de junho de 2017, “as destruições de património e de bens
patrimoniais foram importantes. Arderam cerca de 490 habitações, embora apenas cerca de um terço fossem
primeiras habitações. As restantes eram segundas habitações (40%) ou mesmo casa devolutas (24%)”.
II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do
cumprimento da lei formulário
Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais
O Projeto de Lei n.º 662/XIII (3.ª) é subscrito por quatro Deputados do Grupo Parlamentar do Partido Social
Democrata, ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e no artigo 118.º do Regimento da
Assembleia da República (doravante Regimento), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um
poder dos Deputados, nos termos da alínea b) do artigo 156.º da Constituição e da alínea b) do n.º 1 do artigo
4.º do Regimento, e dos grupos parlamentares, nos termos da alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição
e da alínea f) do artigo 8.º do Regimento.
Toma a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do Regimento,
encontra-se redigida sob a forma de artigos, é precedida de uma breve exposição de motivos e tem uma
designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal, embora possa ser objeto de aperfeiçoamento em
caso de aprovação, dando assim cumprimento aos requisitos formais estabelecidos no n.º 1 do artigo 124.º do
Regimento, conforme se retoma infra.
De igual modo encontram-se respeitados os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo
120.º do Regimento, uma vez que este projeto de lei não parece infringir princípios constitucionais e define
concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa.
De referir apenas que a presente iniciativa parece acarretar encargos orçamentais, ao criar o programa
nacional de apoio para as vítimas dos incêndios de 2017 que afetaram o território português para recuperação
do parque habitacional (PNAVIPH 2017) e ao prever que constituem receitas deste programa as dotações do
Orçamento do Estado. Com efeito, nos termos do artigo 12.º desta iniciativa, os proponentes preveem a sua
entrada em vigor no dia seguinte ao da sua publicação, o que poderá colocar em causa o respeito do disposto
no n.º 2 do artigo 167.º da Constituição e n.º 2 do artigo 120.º do Regimento, que impede a apresentação de
iniciativas que “envolvam, no ano económico em curso, aumento das despesas ou diminuição das receitas do
Estado previstas no Orçamento”, conhecido por lei-travão. Contudo, em sede de especialidade, sempre poderá
fazer-se coincidir o início de vigência ou a produção de efeitos com a entrada “em vigor do Orçamento de Estado
subsequente à sua aprovação”.
O projeto de lei em apreciação deu entrada a 10 de novembro de 2017. Foi admitido a 13 de novembro e
baixou na generalidade à Comissão de Ambiente, Ordenamento do Território, Descentralização, Poder Local e
Habitação (11.ª), em conexão com a Comissão de Agricultura e Mar (7.ª), por despacho de S. Ex.ª o Presidente
da Assembleia da República. O seu anúncio foi feito na sessão plenária de dia 22 de novembro.
1 De acordo com o previsto no artigo 8.º do PJL, o levantamento deverá estar concluído no prazo de 15 dias após a entrada em vigor da lei proposta, notando-se que a mesma entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.
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Verificação do cumprimento da lei formulário
O título da presente iniciativa legislativa - “Cria um programa nacional de apoio às vítimas dos incêndios de
2017 que afetaram o território Português para recuperação do parque habitacional” -traduz sinteticamente o seu
objeto, mostrando-se conforme ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, conhecida
como lei formulário2, embora, em caso de aprovação, possa ser objeto de aperfeiçoamento, em sede de
apreciação na especialidade ou em redação final. Com efeito, caso se pretenda tornar o título mais conciso,
sugere-se a hipótese de eliminar o verbo inicial, como recomendam, sempre que possível, as regras de legística
formal 3: “Programa nacional de apoio às vítimas dos incêndios de 2017 que afetaram o território português para
recuperação do parque habitacional”.
Em caso de aprovação, esta iniciativa revestirá a forma de lei, nos termos do n.º 3 do artigo 166.º da
Constituição, pelo que deve ser objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República, em conformidade com
o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.
No que respeita ao início de vigência, o artigo 12.º deste projeto de lei, conforme já referido, estabelece que
a sua entrada em vigor ocorrerá no dia seguinte ao da sua publicação, mostrando-se assim conforme com o
previsto no n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, segundo o qual os atos legislativos “entram
em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso algum, o início de vigência verificar-se no próprio dia da
publicação”.
Nesta fase do processo legislativo, a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em face
da lei formulário.
III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes
Enquadramento legal nacional e antecedentes
Na sequência dos incêndios florestais que ocorreram no território nacional em junho deste ano, o Governo
aprovou as Resoluções do Conselho de Ministros n.os 101-A/2017, de 12 de julho e 101-B/2017, de 12 de julho,
que reconheceram, para efeitos do disposto no n.º 2 do artigo 75.º do Orçamento do Estado para 20174, como
condições excecionais, os incêndios, estabelecendo ainda a atribuição de apoios financeiros ao abrigo do Fundo
de Emergência Municipal5, bem como outros programas de apoio, para os municípios de Castanheira de Pêra,
Figueiró dos Vinhos, Góis, Pampilhosa da Serra, Pedrógão Grande, Penela e Sertã.
O Fundo de Emergência Municipal (FEM)6, destina-se a conceder auxílios às autarquias locais em situações
de calamidade pública e é regulado pelo Decreto-Lei n.º 225/2009, de 14 de setembro. O recurso ao fundo
depende da declaração da situação de calamidade, através de Resolução do Conselho de Ministros, conforme
previsto nos n.os 1 e 2 do artigo 4.º e artigo 19.º da Lei de Bases da Proteção Civil7.
A atribuição de apoios ao abrigo do FEM é feita através de seleção pela Comissão de Coordenação e
Desenvolvimento Regional do Centro, conforme previsto no n.º 4 do artigo 22.º do Regime financeiro das
autarquias locais e das entidades intermunicipais8 e no artigo 7.º do referido Decreto-Lei n.º 225/2009, de 14 de
setembro.
O direito à habitação constitucionalmente presente no artigo 65.º da Constituição da República Portuguesa
apresenta diversas dimensões. Por um lado “sublinha-se precisamente a “dimensão prestacionista do Estado,
a qual pode ser alcançada diretamente, através da atuação do Estado como «promotor» de habitação, quer
indiretamente, enquanto «indutor» da habitação, apoiando a iniciativa quer dos entes públicos autónomos
2 Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, que estabelece um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário dos diplomas, alterada e republicada pelas Leis n.os 2/2005, de 24 de janeiro, 26/2006, de 30 de junho, 42/2007, de 24 de agosto, e 43/2014, de 11 de julho. 3 Duarte, D., Sousa Pinheiro, A. et al (2002), Legística. Coimbra, Almedina, pág. 200. 4 Aprovado pela Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro. 5 A Resolução do Conselho de Ministros n.º 101-B/2017, de 12 de julho, autorizou, ainda, o reforço da dotação do Fundo de Emergência Municipal. 6 Criado ao abrigo do n.º 4 do artigo 8.º da Lei n.º 2/2007, de 15 de janeiro, revogada pela Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, continuado, porém, o Fundo de Emergência Municipal previsto no n.º 4 do artigo 22.º desta última lei. 7 Aprovada pela Lei n.º 27/2006, de 3 de julho, apresentando-se na sua versão consolidada retirado do portal da Internet do Diário da República Eletrónico. 8 Aprovado pela Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, pelo que se apresenta na sua versão consolidada, retirada do sítio na Internet do Diário da República Eletrónico.
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(designadamente as autarquias locais – n.º 4 do artigo 65.º), quer da iniciativa privada [alínea c) do n.º 2], quer
da iniciativa cooperativa ou das comunidades locais – em especial a denominada autoconstrução” [alínea d) do
n.º 2] (Ac. N.º 806/93 – cfr. Ainda Ac.- n.º 829/96 e, por último, o importante Ac. n.º 590/04)” defendem Jorge
Miranda e Rui Medeiros, Constituição da República Anotada, Tomo I, 2.ª edição, revista, atualizada e ampliada,
Coimbra Editora, 2010.
A Lei n.º 108/2017, de 23 de novembro, estabeleceu medidas de apoio às vítimas dos incêndios florestais
ocorridos entre 17 e 24 de junho de 2017, bem como medidas urgentes de reforço da prevenção e combate
a incêndios florestais. Nos termos dos artigos 5.º a 7.º desta lei foi fixado que as vítimas dos incêndios têm
direito ao alojamento temporário, bem como ao apoio à reconstrução ou recuperação das suas habitações.
No que respeita ao direito ao apoio à reconstrução ou recuperação das habitações atingidas pelos foi definida
como prioritária a reconstrução ou recuperação de habitações que constituem residência permanente das
vítimas dos incêndios, estabelecendo-se ainda que a reconstrução ou recuperação deve assegurar a
reposição das habitações nas condições urbanísticas e de edificação existentes à data dos incêndios, bem
como a melhoria das condições de habitabilidade, conforto e salubridade. Esse apoio abrange também a
aquisição dos bens móveis necessários à reposição ou melhoria das condições de habitabilidade, conforto e
salubridade que existiam à data dos incêndios.
Um dos mecanismos aprovados de apoio às populações vitimas dos incêndios, na área da habitação, foi
o fundo de apoio às populações e à revitalização das áreas afetadas, denominado de REVITA, criado através
do Decreto-Lei n.º 81-A/2017, de 7 de julho, tendo como finalidade a gestão dos donativos entregues no
âmbito das diversas ações de solidariedade que ocorreram, direcionando-os para, entre outros, a
reconstrução ou reabilitação de habitações (alínea a) do n.º 2 do artigo 3.º).
Mais tarde, já em outubro, voltaram a deflagrar incêndios de grandes dimensões no território nacional,
afetando vários concelhos do país, em especial nas regiões do centro e do norte, provocando, além de perda
de vidas humanas, danos e prejuízos a nível habitacional e nos ativos das empresas que operavam nas zonas
afetadas.
Na sequência do ocorrido, o Governo aprovou a Resolução do Conselho de Ministros n.º 167-B/2017, de 2
de novembro9, onde determinou a adoção de medidas de apoio imediato às populações, empresas e autarquias
locais afetadas pelos incêndios ocorridos a 15 de outubro de 2017, prevendo logo na alínea a) do seu n.º 1 a
elaboração urgente de um programa excecional de apoio à reabilitação e à reconstrução das habitações
afetadas pelos incêndios, a ser executada em parceria com os municípios.
A presente iniciativa cria uma programa nacional de apoio às vítimas dos incêndios de 2017, cabendo ao
Instituto de Habitação e Reabilitação Urbana, IHRU, IP, cuja orgânica foi aprovada pelo Decreto-Lei n.º
175/2012, de 2 de agosto, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 102/2015, de 5 de junho10, a
gestão do mesmo, conforme anteriormente referido.
Ainda com relevo para a apreciação da presente iniciativa, cumpre mencionar:
O portal da Internet da Associação Nacional de Municípios Portugueses;
O sítio na Internet da União das Misericórdias Portuguesas; e
Que se encontra em consulta pública o programa Porta de Entrada.
Enquadramento do tema no plano da União Europeia
Tendo em conta o número cada vez maior e frequente de catástrofes de grande dimensão, de natureza
diferente ou similar, a Comissão apresentou uma série de propostas para reforçar a capacidade de resposta da
União Europeia (UE) a situações de catástrofe natural ou de origem humana. Com efeito, a UE presta a sua
ajuda às vítimas de catástrofes nos países membros da UE, mas também em todo o mundo. Assim, a nova
estratégia visa facilitar a mobilização de competências e de recursos em matéria de proteção civil e de ajuda
humanitária.
Estas propostas baseiam-se em duas novas disposições do Tratado de Lisboa: o artigo 196.º do Tratado
sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), que permite à UE melhorar a coordenação europeia em
9 A Portaria n.º 347-A/2017, de 13 de novembro define e regulamenta os termos e as condições de atribuição dos apoios imediatos previstos na Resolução do Conselho de Ministros n.º 167-B/2017, de 2 de novembro, porém é circunscrito a matérias laborais ou contributivas e fiscais. 10 Os Estatutos do IHRU, IP, foram aprovados pela Portaria n.º 208/2015, de 15 de julho.
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situação de catástrofe, e o artigo 122.º do TFUE, que prevê a constituição de uma ajuda financeira de
solidariedade.
Para o efeito foi criado o Fundo de Solidariedade Europeu (FSUE) para intervenções no interior dos próprios
Estados-Membros. Na sua essência, o FSUE deverá distinguir-se dos Fundos Estruturais e dos outros
instrumentos comunitários existentes concentrando-se na prestação de assistência financeira imediata às
pessoas, regiões e países afetados pela catástrofe, permitindo o retorno às normais condições de vida. O seu
âmbito deve, portanto, limitar-se às necessidades mais urgentes.
Os investimentos na adaptação às alterações climáticas e na prevenção de riscos incluem uma vasta gama
de medidas, nomeadamente a prevenção de cheias e outras medidas inspiradas nos ecossistemas, como as
infraestruturas ecológicas destinadas a proteger contra as inundações 13,3 milhões de habitantes e contra os
incêndios florestais 11,8 milhões de habitantes, e assegurar ao mesmo tempo um impacto positivo no
crescimento e no emprego.
O Fundo de Solidariedade da União Europeia (FSUE) permite à UE, enquanto organização supranacional,
apoiar de forma solidária e eficaz um Estado-membro ou um país candidato à adesão nos seus esforços para
fazer face aos danos provocados por uma catástrofe natural de grandes proporções. O FSUE, que não é coberto
pelo orçamento da UE, permite completar, até ao limite anual de 500 milhões de euros (a preços de 2011), as
despesas públicas efetuadas em operações de emergência pelos Estados-membros em questão.
O FSUE foi instituído pelo Regulamento (CE) n.º 2012/2002 do Conselho, de 11 de novembro de 2002, para
responder às inundações que devastaram a Europa Central no verão de 2002. Desde então, foi concedido apoio
através do fundo, num valor total superior a 3,7 mil milhões de euros, a 70 catástrofes — nomeadamente
inundações, fogos florestais, terramotos, tempestades e secas — em 24 países europeus.
As operações que recebam auxílio ao abrigo do presente regulamento não podem beneficiar de intervenções
dos fundos ou instrumentos regulados pelos Regulamentos (CE) n.º 1164/94 que institui o Fundo de Coesão,
(CE) n.º 1260/1999 que estabelece disposições gerais sobre os Fundos estruturais, (CE) n.º 1257/1999 relativo
ao apoio do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA) ao desenvolvimento rural e que
altera e revoga determinados regulamentos, (CE) n.º 1267/1999 que cria um instrumento estrutural de pré-
adesão, (CE) n.º 1268/1999 relativo ao apoio comunitário a medidas de pré-adesão em matéria de agricultura e
desenvolvimento rural nos países candidatos da Europa Central e Oriental durante o período de pré-adesão,
(CE) n.º 3906/89 relativo à ajuda económica a favor da República da Hungria e da República Popular da Polónia,
(CE) n.º 2760/98 relativo à execução de um programa de cooperação transfronteiriça no âmbito do programa
Phare, (CE) n.º 555/2000 relativo à execução de ações no âmbito da estratégia de pré-adesão da República de
Chipre e da República de Malta e (CE) n.º 2236/95 que determina as regras gerais para a concessão de apoio
financeiro comunitário no domínio das redes transeuropeias e devem cumprir o disposto no Regulamento (CE)
n.º 1266/1999 relativo à coordenação da assistência aos países candidatos no âmbito da estratégia de pré-
adesão e que altera o Regulamento (CEE) n° 3906/89 relativo à ajuda económica a favor da República da
Hungria e da República Popular da Polónia. O Estado beneficiário garante o cumprimento desta disposição.
O FSUE tem como base jurídica o artigo 175.º, n.º 3, e o artigo 212.º, n.º 2, do Tratado sobre o Funcionamento
da União Europeia (TFUE), o Regulamento (CE) n.º 2012/2002 do Conselho, de 11 de novembro de 2002, que
instituiu Fundo de Solidariedade da União Europeia e o Regulamento (UE) n.º 661/2014 do Parlamento Europeu
e do Conselho, de 15 de maio de 2014, que altera o Regulamento (CE) n.º 2012/2002 do Conselho que institui
o Fundo de Solidariedade da União Europeia.
Note-se, por fim, que a Assembleia da República pronunciou-se em 2012 sobre o Relatório da Comissão 22.º
Relatório anual sobre a execução dos fundos estruturais (2010) – [COM(2011)693] e em 2010 sobre o Relatório
da comissão: 21.º Relatório anual sobre a Aplicação dos Fundos Estruturais (2009) – [COM(2010)587].
Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para o seguinte Estado-membro da União Europeia: Espanha.
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ESPANHA
Durante o mês de outubro, tal como sucedeu no nosso país, a região da Galiza foi assolada por uma vaga
de incêndios florestais com consequências igualmente graves, quer em termos de perda de vidas humanas quer
em termos de danos materiais.
O sistema de proteção civil da região da Galiza, constante na Ley 5/2007, de 7 de mayo, de emergências de
Galicia11, prevê a atuação das administrações públicas, dentro das suas competências, no sentido de
reestabelecer os serviços essenciais para a comunidade afetada por uma situação de emergência.
Neste sentido e no seguimento da situação de emergência provocada pelos incêndios, o Governo da região
aprovou um conjunto de medidas urgentes, com vista à reparação dos danos causados, através do Decreto
102/2017, de 19 de outubro12.
No referido diploma, estão previstos vários tipos de apoio às vitimas dos incêndios como, por exemplo,
indemnizações por morte ou por incapacidade permanente até ao limite de 75 mil euros (artigo 6.º), ajudas à
reposição de infraestruturas e equipamentos privados) como equipamentos de captação de água ou bebedouros
(artigo 7.º), ajudas por danos causados nas habitações e no seu recheio (artigo 8.º), ajudas aos
estabelecimentos comerciais, industriais, turísticos e mercantis afetados (artigo 10.º), ajudas por danos nas
explorações agrícolas (artigo 11.º) ou ajudas às entidades locais por danos causados em bens ou equipamentos
de titularidade autárquica (artigo 12.º).
Pelo relevo e conexão com a matéria em análise na presente iniciativa, refira-se que o Governo da Galiza
definiu, no já mencionado artigo 8.º, que são objeto de ajuda as habitações que constituam residência habitual
e permanente, bem como as instalações complementares associadas, que tenham sido danificadas pelos
incêndios, que poderá ir, em alguns casos, até à totalidade do valor da reparação ou da reposição.
É ainda definido um apoio, previsto no n.º 4 do artigo 8.º, relativamente ao recheio das habitações que se
considere de primeira necessidade, que poderá ser de até 100% do valor da reposição ou reparação, ou, até
40% no caso de se tratar de uma habitação ocasional.
De referir que o diploma apenas se aplica subsidiariamente relativamente a qualquer outro sistema de
cobertura de danos, público ou privado, de que possam ser beneficiários as vitimas dos incêndios, podendo
estas ajudas ser concedidas como caracter complementar àquelas, até ao limite do valor do dano (artigo 2.º,
n.os 1 e 2).
IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
Iniciativas legislativas
Efetuada consulta à base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se que se encontra em
apreciação, na Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas (6.ª), a seguinte iniciativa legislativa sobre
matéria conexa com a presente:
Projeto de Lei n.º 663/XIII (3.ª) (PSD) – “Medidas de apoio às Empresas e à retoma da atividade
económica nas áreas afetadas pelos incêndios florestais”.
Encontram-se também pendentes, em diferentes Comissões, outras iniciativas sobre matéria, de algum
modo, conexas com esta:
Projeto de Lei n.º 645/XIII (3.ª) (PSD) – “Determina a assunção por parte Estado da responsabilidade de
indemnizar os herdeiros das vítimas mortais e os feridos graves na sequência dos incêndios ocorridos em
território nacional neste ano de 2017, e cria o procedimento de determinação e pagamento dessas
indemnizações”;
Projeto de Lei n.º 656/XIII (3.ª) (PAN) – “Inclui o crime de incêndio florestal no elenco dos "crimes de
investigação prioritária";
Projeto de Lei n.º 655/XIII (3.ª) (PAN) – “Procede ao reforço das normas relativas à prevenção de incêndios
previstas no Sistema Nacional de Defesa da Floresta contra Incêndios”;
Projeto de Lei n.º 654/XIII (3.ª) (PAN) – “Altera a moldura penal relativa ao crime de incêndio florestal”;
11 Diploma consolidado retirado do portal oficial boe.es. 12 Documento retirado do portal da Internet do Diário Oficial da Galiza.
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Projeto de Lei n.º 660/XIII (3.ª) (PAN) – “Visa a suspensão da plantação de eucaliptos até à entrada do
novo regime jurídico aplicável às ações de arborização e rearborização”;
Projeto de Lei n.º 661/XIII (3.ª) (PSD) – “Cria a Unidade Militar de Emergências”;
Projeto de Resolução n.º 1062/XIII (3.ª) (CDS-PP) – “Recomenda ao Governo um maior apoio ao
investimento de defesa da floresta contra incêndios”;
Projeto de Resolução n.º 1090/XIII (3.ª) (PSD) – “Recomenda ao Governo a criação de condições para a
reposição da atividade agrícola nas áreas atingidas pelos incêndios”;
Projeto de Resolução n.º 1105/XIII (3.ª) (CDS-PP) – “Recomenda ao Governo medidas de apoio às raças
autóctones afetadas pelos incêndios”;
Projeto de Resolução n.º 1107/XIII (3.ª) (PAN) – “Recomenda ao Governo que inclua os médicos-
veterinários como agentes de proteção civil e, em consequência sejam criadas equipas de salvação e resgate
de animais”;
Projeto de Resolução n.º 1109/XIII (3.ª) (PAN) – “Recomenda ao Governo que avalie da necessidade de
disponibilizar alimento para animais selvagens nas zonas limítrofes às áreas de floresta autóctone que tenham
ardido”;
Projeto de Resolução n.º 1110/XIII (3.ª) (PAN)–“Recomenda ao Governo que proceda à criação de uma
equipa de intervenção psicológica de resposta aos incêndios que deflagraram na zona Centro e Norte do país,
afetando os distritos de Coimbra, Viseu, Guarda, Castelo Branco, Braga e Leiria”;
Projeto de Resolução n.º 1115/XIII (3.ª) (PSD) – “Criação de equipas de bombeiros profissionais em todo
o território nacional e valorização do voluntariado;”
Projeto de Resolução n.º 1116/XIII (3.ª) (PSD) – “Recomenda ao Governo que promova uma nova Política
Florestal Nacional”.
Petições
Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se que se encontram pendentes em
diferentes comissões as seguintes petições de algum modo conexas com a matéria desta iniciativa:
Petição n.º 177/XIII (1.ª) – “Legislação respeitante à comercialização de madeiras alvo de combustão”;
Petição n.º 339/XIII (2.ª) – “Solicita que sejam adotadas medidas com vista a uma luta eficaz contra os
incêndios em Portugal”;
Petição n.º 346/XIII (2.ª) – “Solicitam a revogação do Decreto-Lei n.º 96/2013, de 15 de julho, que
estabelece o regime jurídico a que estão sujeitas, no território continental, as ações de rearborização com
recurso a espécies florestais”.
V. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação
Em face da informação disponível, não é possível quantificar os eventuais encargos resultantes da aprovação
da presente iniciativa. No entanto, a mesma parece acarretar encargos orçamentais, ao criar o programa
nacional de apoio para as vítimas dos incêndios de 2017 que afetaram o território português para recuperação
do parque habitacional e ao prever que constituem receitas deste programa as dotações do Orçamento do
Estado [alínea a), n.º 1 do artigo 5.º]. A ser assim, em caso de aprovação, nos termos do seu artigo 12.º, este
diploma entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação, o que poderá representar uma violação do princípio
consagrado no n.º 2 do artigo 167.º da Constituição e n.º 2 do artigo 120.º do Regimento, conhecido por lei-
travão. Contudo, em sede de especialidade, conforme se referiu atrás, sempre poderá fazer-se coincidir o seu
início de vigência ou a sua produção de efeitos com a entrada em vigor do Orçamento de Estado subsequente
à sua aprovação.
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PROJETO DE LEI N.º 675/XIII (3.ª)
ALTERA A LEI QUE DEFINE OS OBJETIVOS, PRIORIDADES E ORIENTAÇÕES DE POLÍTICA
CRIMINAL PARA O BIÉNIO DE 2017-2019, CONSIDERANDO O CRIME DE INCÊNDIO FLORESTAL
COMO CRIME DE INVESTIGAÇÃO PRIORITÁRIA
Exposição de motivos
Com a repetição, cada vez mais gravosa – em termos quer pessoais quer materiais – de vagas de incêndios
florestais, é hoje mais forte o consenso na sociedade portuguesa sobre a natureza absolutamente prioritária de
uma estratégia de combate a este flagelo que combine múltiplos instrumentos de abordagem de tal realidade.
O Direito Penal é indiscutivelmente um desses instrumentos, cabendo-lhe não só consagrar quadros de
punição correspondentes ao dano social criado com a prática dos crimes de incêndio florestal, como também
ser suporte de uma cultura de prevenção geral que contribua para a dissuasão do cometimento de tais práticas.
A Lei n.º 96/2017, de 23 de agosto, que define os objetivos, prioridades e orientações de política criminal
para o biénio de 2017-2019, inclui no seu artigo 2.º, alínea m), os crimes de incêndio florestal e os crimes contra
o ambiente no elenco de crimes de prevenção prioritária. Compreende-se e aceita-se esta inclusão, pois que a
prevenção é claramente a estratégia a privilegiar relativamente à ocorrência destas práticas criminais. Já não
se aceita que estes crimes – e, em especial, os crimes de incêndio florestal – não constituam crimes de
investigação prioritária, estando ausentes da previsão do artigo 3.º daquele diploma legal.
O presente Projeto de Lei visa corrigir esta discrepância, incluindo o crime de incêndio florestal no elenco de
crimes de investigação prioritária, fazendo deste modo com que a lei corresponda de modo mais adequado ao
consenso social alargado existente a este respeito.
Assim, nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, as Deputadas e os Deputados do Bloco de
Esquerda, apresentam o seguinte projeto de lei:
Artigo 1.º
Objeto
A presente lei procede à alteração da Lei n.º 96/2017, de 23 de agosto, definindo o crime de incêndio florestal
como crime de investigação prioritária.
Artigo 2.º
Alteração à Lei n.º 96/2017, de 23 de agosto
É alterado o artigo 3.º da Lei n.º 96/2017, de 23 de agosto, o qual passa a ter a seguinte redação:
«Artigo 3.º
(…)
São considerados crimes de investigação prioritária:
a) (...);
b) (...);
c) (...);
d) (...);
e) (...);
f) O incêndio florestal;
g) [anterior alínea f)];
h) [anterior alínea g)];
i) [anterior alínea h)];
j) [anterior alínea i)];
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k) [anterior alínea j)];
l) [anterior alínea k)];
m) [anterior alínea l)]».
Artigo 3.º
Entrada em vigor
A presente lei entra em vigor no primeiro dia do mês seguinte à sua publicação.
Assembleia da República, 29 de novembro de 2017.
As Deputadas e os Deputados do Bloco de Esquerda: José Manuel Pureza — Mariana Mortágua — Jorge
Costa — Pedro Soares — Isabel Pires — José Moura Soeiro — Heitor de Sousa — Sandra Cunha — João
Vasconcelos — Maria Manuel Rola — Jorge Campos — Jorge Falcato Simões — Carlos Matias — Joana
Mortágua — Luís Monteiro — Moisés Ferreira — Paulino Ascenção — Maria Luísa Cabral — Catarina Martins.
———
PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 1152/XIII (3.ª)
RECOMENDA A ADOÇÃO DE MEDIDAS NO ÂMBITO DO PLANO DE AÇÃO DA DÉCADA
INTERNACIONAL DE AFRODESCENDENTES
Reunida em Durban, na África do Sul, entre 31 de agosto e 8 de setembro de 2001, a terceira conferência
mundial contra o racismo organizada pelas Nações Unidas constata na sua declaração final “com grande
preocupação que, apesar dos esforços da comunidade internacional, os principais objetivos das três Décadas
de Combate ao Racismo e à Discriminação Racial não foram atingidos e que inúmeros seres humanos
continuam até aos dias de hoje a ser vítimas de racismo, discriminação racial, xenofobia e intolerância conexa”,
reafirmando ter plena consciência“de que, apesar dos esforços empreendidos pela comunidade internacional,
pelos Governos e pelas autoridades locais, o flagelo do racismo, da discriminação racial, da xenofobia e da
intolerância conexa persiste e continua a dar origem a violações de direitos humanos, sofrimento, desigualdades
e violência, fenómenos que deverão ser combatidos por todos os meios disponíveis e apropriados e com a
máxima prioridade, de preferência em cooperação com as comunidades afetadas.” Consequentemente, no
Programa de Ação da conferência mundial contra o racismo, a ONU reconhece ainda que “as pessoas de
ascendência africana são desde há séculos vítimas de racismo, discriminação racial, xenofobia e intolerância
conexa e da negação histórica de muitos dos seus direitos, e afirmamos que devem ser tratadas de forma justa
e com respeito pela sua dignidade, não devendo sofrer qualquer tipo de discriminação.”
Perante esta circunstância e face à necessidade de uma resposta orientada para a situação específica da
discriminação racial contra os afrodescendentes, a Assembleia Geral da ONU aprovou na sua sexagésima
oitava sessão em dezembro de 2013, através da Resolução n.º 68/237, a Década Internacional de
Afrodescendentes, a iniciar a 1 de janeiro de 2015, sob o lema: “Afrodescendentes: reconhecimento, justiça e
desenvolvimento.” A ONU assume que “ao declarar esta Década, a comunidade internacional reconhece que
os povos afrodescendentes representam um grupo distinto cujos direitos humanos precisam de ser promovidos
e protegidos” reiterando “que, em muitas partes do mundo, africanos e afrodescendentes enfrentam barreiras
como resultado de preconceitos e discriminações sociais predominantes em instituições públicas e privadas, e
expressamos nosso compromisso em trabalhar pela erradicação de todas as formas de racismo, discriminação
racial, xenofobia (...) enfrentadas pelos africanos e afrodescendentes”.
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Em Portugal os cidadãos africanos e afrodescendentes continuam a enfrentar barreiras de todo o tipo que
resultam de preconceitos e discriminações raciais, económicas e sociais bastantes enraizadas na sociedade
assim como nas instituições públicas e privadas. Esta situação de marginalização dos afrodescendentes reflete-
se no insucesso escolar, no encaminhamento tácito dos jovens afrodescendentes para as vias
profissionalizantes no trajeto escolar, na sobre-representação de afrodescendentes na população reclusa, na
sua quase ausência na academia, na invisibilidade em termos de representação política, na sujeição a práticas
de abuso da violência policial, na estigmatização e na guetização espacial no acesso à habitação, na fragilidade
económica e numa acentuada prevalência da precariedade laboral.
Em Maio do de 2011, segundo conclusões de um relatório elaborados por peritos da ONU, “as pessoas de
origem africana que vivem em Portugal estão sub-representadas nos processos de tomada de decisão política
e institucional. Não têm igualdade de acesso à educação, aos serviços públicos nem ao emprego. São
discriminadas no sistema de justiça, vítimas de discriminação racial e de violência pela polícia.”
O Comité das Nações Unidas para a Eliminação da Discriminação Racial, reunido entre Novembro e de
Dezembro de 2016 para analisar a situação do racismo em Portugal, voltou a criticar o Estado português por
falta de medidas concretas destinadas a combater o racismo contra as populações africanas e
afrodescendentes, recomendando a adoção de várias medidas, entre as quais, por exemplo, a recolha de dados
estatísticos étnico-raciais dos afrodescendentes a fim de poder elaborar um diagnóstico exaustivo da sua
situação que permitam a implementação de políticas públicas de combate ao racismo. Com efeito, o que todas
as recomendações e relatórios nacionais e internacionais apontam no caso português é que as condições
políticas, económicas e sociais iníquas podem originar e alimentar a discriminação racial, exacerbando assim
as desigualdades. Na verdade, o que apontam é que o racismo e as outras formas de discriminação múltipla
conexas se não forem denunciados e combatidos, nomeadamente a nível institucional podem constituir
efetivamente um fator que encoraja a sua perpetuação. A resistência e os obstáculos que se colocam ao desafio
da eliminação da discriminação racial devem-se não só à prevalência de atitudes e estereótipos racistas na
sociedade, mas também a um quadro jurídico manifestamente insuficiente e a uma ausência de orientação
política estratégica para a elaboração e aplicação de medidas concretas por parte do Estado.
Assim, a Década Internacional de Afrodescendentes é uma oportunidade para que o Estado Português honre
os seus compromissos internacionais respeitando as recomendações que constam do seu plano de ação, mas
é sobretudo a oportunidade de iniciar um percurso de construção de políticas públicas transversais no combate
contra o racismo em geral e contra os afrodescendentes em particular.
Ao abrigo das disposições constitucionais e regimentais aplicáveis, o Grupo Parlamentar do Bloco de
Esquerda propõe que a Assembleia da República recomende ao Governo que:
1. Assuma o compromisso de implementar no âmbito das suas políticas para a igualdade as medidas
recomendadas pela ONU no quadro do plano de ação da Década internacional de Afrodescendentes;
2. Desenvolva programas especificamente destinados ao reforço dos direitos dos cidadãos afrodescendentes,
alocando os recursos necessários aos serviços públicos por forma a garantir – designadamente por medidas
de ação afirmativa – a igualdade de oportunidades no emprego, na educação, na habitação ou na saúde.
Assembleia da República, 29 de novembro de 2017.
As Deputadas e os Deputados do Bloco de Esquerda: José Manuel Pureza — Mariana Mortágua — Jorge
Costa — Pedro Soares — Isabel Pires — José Moura Soeiro — Heitor de Sousa — Sandra Cunha — João
Vasconcelos — Maria Manuel Rola — Jorge Campos — Jorge Falcato Simões — Carlos Matias — Joana
Mortágua — Luís Monteiro — Moisés Ferreira — Paulino Ascenção — Maria Luísa Cabral — Catarina Martins.
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PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 1153/XIII (3.ª)
RECOMENDA AO GOVERNO QUE DESENVOLVA AS AÇÕES NECESSÁRIAS PARA A
RECUPERAÇÃO E VALORIZAÇÃO DA MATA NACIONAL DE LEIRIA
Os incêndios que deflagraram no nosso país ao longo do ano de 2017, com destaque para as ocorrências
de 17 de junho e as de 15 e 16 de outubro, criaram um enorme espírito de consternação e simultaneamente um
grande desafio para o futuro.
A destruição de vastas áreas florestais de relevância no nosso património florestal, ambiental, turístico e
cultural, marcou de forma indelével todos os portugueses.
O elevado valor destas áreas, nomeadamente o das matas nacionais, e em particular o da Mata Nacional de
Leiria, é decisivo para a concretização das políticas florestais e de conservação da natureza, devido à sua
especial sensibilidade ecológica e paisagística reforçada pela importância das matas do litoral na conservação
e consolidação dos sistemas dunares.
A origem da Mata Nacional de Leiria remonta a datas anteriores ao reinado de D. Dinis, tendo sido com este
Rei que foram realizadas as grandes sementeiras com pinheiro-bravo. Foi por ele considerada como Mata da
Coroa, tendo estabelecido as primeiras regras com vista à sua administração, dando-lhe para este efeito um
primeiro regimento, tendo à época sido já instalada com objetivos precisos de índole económica e ambiental.
Como tal, a destruição deste espaço extravasa o simples âmbito florestal, pela relevância que a Mata
Nacional de Leiria possui, em especial para as populações dos concelhos mais afetados (Marinha Grande, Leiria,
Alcobaça e Nazaré).
Importa assim, e tal como determinado na Lei de Bases da Política Florestal, estabelecer as condições para
uma recuperação das áreas ardidas nas matas nacionais, suportada no melhor conhecimento técnico e científico
disponível.
O envolvimento ativo da sociedade, autarquias e comunidade científica, entre outros, neste processo é um
fator decisivo para o sucesso da recuperação, resiliência e futuro destas áreas.
O grande desafio que a recuperação da Mata Nacional de Leiria coloca é o de reforçar a sua referência como
floresta modelo, que concilie de forma exemplar as funções de produção, proteção, conservação e recreio e que
se constitua como um espaço de ensaio e de divulgação de modelos de silvicultura e de práticas culturais
inovadoras e adaptadas a uma gestão florestal sustentável.
Assim, ao abrigo das disposições regimentais e legais aplicáveis, os deputados abaixo assinados do Grupo
Parlamentar do Partido Socialista abaixo-assinados apresentam o seguinte projeto de resolução:
A Assembleia da República resolve, nos termos do disposto do n.º 5 do artigo 166.º da Constituição da
República Portuguesa, recomendar ao Governo que:
1. Proceda à elaboração de um plano de florestação da Mata Nacional de Leiria assente na valorização do
património florestal, ambiental, social, cultural, patrimonial e económico;
2. Promova, em conjunto com o município da Marinha Grande, a criação de um observatório de
acompanhamento do programa de intervenção proposto pelo Governo, com a participação da sociedade
civil e suas organizações, bem como da comunidade científica.
Palácio de São Bento, 28 de novembro de 2017.
Os Deputados do Grupo Parlamentar do Partido Socialista: Santinho Pacheco — António Sales — Francisco
Rocha — João Azevedo Castro — José Miguel Medeiros — Hugo Costa — Margarida Marques.
A DIVISÃO DE REDAÇÃO E APOIO AUDIOVISUAL.