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Sexta-feira, 22 de dezembro de 2017 II Série-A — Número 46
XIII LEGISLATURA 3.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2017-2018)
SUPLEMENTO
S U M Á R I O
Ministério das Finanças e da Administração Pública (Conta Geral do Estado 2016):
— Parecer do Tribunal de Contas.
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Parecer sobrea Conta Geral do Estado
de 2016
Tribunal de Contas
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2014
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO
Ano Económico de 2016
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Tribunal de Contas
Índices
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Tribunal de Contas
ÍNDICE
SUMÁRIO.................................................................................................................................................. I
INTRODUÇÃO ........................................................................................................................................... 3
a) Objeto, âmbito e metodologia; condicionantes ............................................................. 3
b) Normas de enquadramento orçamental ........................................................................ 4
c) Principais medidas de política orçamental em 2016 ..................................................... 5
d) Normas de execução orçamental de 2016 ...................................................................... 6
e) Estrutura do Parecer ....................................................................................................... 7
f) Exercício do contraditório .............................................................................................. 7
Caixa 1 – Implementação do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP) e da Entidade Contabilística Estado
(ECE) .............................................................................................................. 8
Parte A – Enquadramento Macroeconómico e Orçamental
1. ENQUADRAMENTO MACROECONÓMICO E ORÇAMENTAL ....................................................... 13
1.1. A economia em 2016 ...................................................................................................... 13
1.1.1. A economia internacional ................................................................................. 13
1.1.2. A economia portuguesa ..................................................................................... 14
1.2. As previsões macroeconómicas e orçamentais em 2016 ............................................. 16
1.2.1. O cenário macroeconómico, revisão e valores verificados .............................. 17
1.2.2. O cenário orçamental, revisão e valores verificados ........................................ 19
Parte B – A Conta Geral do Estado
2. ORÇAMENTO DO ESTADO – ALTERAÇÕES ............................................................................... 25
3. A EXECUÇÃO ORÇAMENTAL (CGE) .......................................................................................... 27
3.1 Síntese da CGE .............................................................................................................. 27
3.2. Receita da Administração Central ............................................................................... 30
3.2.1. Receita Consolidada ......................................................................................... 30
3.2.2. Receita Fiscal .................................................................................................... 35
3.2.3. Despesa Fiscal .................................................................................................. 42
3.2.4. Dívida Fiscal ..................................................................................................... 42
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
3.2.5. Programa Especial de Redução do Endividamento ao Estado ........................ 51
3.2.6. Receita Não Fiscal ........................................................................................... 53
3.2.7. Receita por cobrar ............................................................................................ 59
Caixa 2 – Atividade dos Fundos de Estabilização Tributário e Aduaneiro ................. 61
3.3. Despesa da administração central ............................................................................... 64
3.3.1. Despesa por classificação económica .............................................................. 64
3.3.2. Despesa por programas.................................................................................... 67
3.3.3. O quadro plurianual de programação orçamental .......................................... 71
3.3.4. Fiabilidade e comparabilidade da execução orçamental ─ Irregularidades .. 74
3.4. Consolidação da administração central ...................................................................... 83
3.4.1. Consolidação .................................................................................................... 83
3.4.2. Evolução ........................................................................................................... 84
4. DÍVIDA PÚBLICA ........................................................................................................................ 86
4.1. Dívida Financeira .......................................................................................................... 86
4.1.1. Dívida direta dos SI .......................................................................................... 86
4.1.2. Dívida direta dos SFA ...................................................................................... 98
4.1.3. Dívida direta consolidada do Estado ............................................................. 105
4.1.4. Custo do financiamento antecipado ............................................................... 106
4.1.5. Dívida de Maastricht ...................................................................................... 107
4.2. Garantias do Estado ................................................................................................... 109
4.2.1. Garantias a operações de financiamento ....................................................... 110
4.2.2. Garantias a seguros de crédito e similares .................................................... 120
4.2.3. Apoio aos clientes de retorno absoluto do BPP ............................................. 122
4.2.4. Balanço entre receita e despesa orçamental associada às garantias ............ 123
4.2.5. Observância dos limites fixados na Lei do Orçamento .................................. 123
Caixa 3 – Custos públicos associados a linhas de crédito com garantia mútua (2008-2016) ........................................................................................................... 125
4.3. Dívida não financeira .................................................................................................. 127
4.3.1. Serviços integrados e serviços e fundos autónomos (excluindo EPR) ........... 127
4.3.2. Entidades do Serviço Nacional de Saúde ....................................................... 128
4.3.3. Entidades públicas reclassificadas ................................................................. 128
4.3.4. Reporte de dados ............................................................................................ 130
Caixa 4 – Conta consolidada do Ministério da Saúde ............................................... 131
5. FLUXOS FINANCEIROS COM A UNIÃO EUROPEIA .................................................................. 133
5.1. Saldo global ................................................................................................................. 133
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Tribunal de Contas
5.2. Fluxos financeiros para a União Europeia ................................................................ 134
5.3. Fluxos financeiros da União Europeia para Portugal .............................................. 135
5.3.1. Reflexo das transferências da União Europeia na CGE ................................. 135
5.3.2. Fluxos relativos ao Período de Programação 2014-2020 .............................. 137
5.3.3. Fluxos relativos ao Período de Programação 2007-2013 .............................. 139
5.3.4. Outros fluxos ................................................................................................... 139
6. FLUXOS FINANCEIROS ENTRE O ORÇAMENTO DO ESTADO E O SECTOR PÚBLICO
EMPRESARIAL .......................................................................................................................... 141
6.1. Fluxos financeiros para o SPE .................................................................................... 142
6.2. Fluxos financeiros provenientes do SPE .................................................................... 144
7. FLUXOS FINANCEIROS COM AS REGIÕES AUTÓNOMAS E COM AS AUTARQUIAS LOCAIS ... 146
7.1. Fluxos financeiros com as Regiões Autónomas ......................................................... 147
7.1.1. Da Administração Central para as Regiões Autónomas ................................. 147
7.1.2. Das Regiões Autónomas para a Administração Central ................................. 148
7.2. Fluxos financeiros com as Autarquias Locais ........................................................... 148
7.2.1. Da Administração Central para as Autarquias Locais ................................... 148
7.2.2. Das Autarquias Locais para a Administração Central ................................... 151
8. BENEFÍCIOS FISCAIS, SUBSÍDIOS E OUTRAS FORMAS DE APOIO .......................................... 152
8.1. Benefícios Fiscais ......................................................................................................... 152
8.1.1. Objeto do exame .............................................................................................. 152
8.1.2. Resultado do exame ......................................................................................... 153
8.2. Subsídios e outros apoios financeiros não reembolsáveis ........................................ 167
Caixa 5 – Apoios públicos ao sector financeiro .......................................................... 171
9. PATRIMÓNIO DO ESTADO ........................................................................................................ 174
9.1. Património Financeiro ................................................................................................ 174
9.1.1. Património financeiro dos serviços integrados ............................................... 174
9.1.2. Património financeiro dos serviços e fundos autónomos ................................ 183
9.1.3. Património financeiro consolidado dos SI e SFA ........................................... 193
9.1.4. Aplicação das receitas das privatizações ........................................................ 194
Caixa 6 – Saldo das receitas e das despesas orçamentais relativas ao BPN .............. 195
9.2. Património Imobiliário ................................................................................................ 197
9.2.1. Inventário e Balanço ....................................................................................... 197
9.2.2. Operações Imobiliárias ................................................................................... 200
9.2.3. Princípio da Onerosidade ............................................................................... 202
9.2.4. Atividade do Fundo de Reabilitação e Conservação Patrimonial .................. 204
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
10. OPERAÇÕES DE TESOURARIA ................................................................................................. 207
10.1. Fluxos Financeiros na Tesouraria do Estado ........................................................... 208
10.1.1. Limitações da Conta dos Fluxos Financeiros ................................................ 208
10.1.2. Limitações do Balanço da Tesouraria do Estado........................................... 210
10.1.3. Subsistência de deficiências por corrigir ....................................................... 212
10.2. Unidade da Tesouraria do Estado ............................................................................. 213
10.2.1. Limitações dos sistemas de informação e controlo ........................................ 213
10.2.2. Disponibilidades e rendimentos relevantes fora do Tesouro ......................... 215
10.2.3. Incumprimento da UTE por Serviços Integrados (SI) .................................... 216
10.2.4. Incumprimento da UTE por Serviços e Fundos Autónomos (SFA) ................ 216
10.2.5. Incumprimento da UTE por Empresas Públicas (EP) ................................... 218
10.2.6. Dispensa do cumprimento da UTE ................................................................. 220
10.2.7. Subsistência de deficiências por corrigir ....................................................... 221
Caixa 7 – Atividade do Fundo de Resolução .............................................................. 223
Parte C – A Conta da Segurança Social
11. ENQUADRAMENTO, LIMITAÇÕES E CONDICIONANTES ......................................................... 231
11.1. Enquadramento .......................................................................................................... 231
11.2. Limitações e condicionantes ....................................................................................... 237
12. ORÇAMENTO E CONTA DA SEGURANÇA SOCIAL .................................................................. 238
12.1. Orçamento da Segurança Social ................................................................................ 239
12.1.1. Principais medidas legislativas com impacto na execução orçamental ......... 239
12.1.2. Orçamento inicial, alterações orçamentais e orçamento final....................... 240
12.2. Conta da Segurança Social ......................................................................................... 242
12.2.1. Consolidação de contas .................................................................................. 242
12.2.2. Execução orçamental ..................................................................................... 245
12.2.3. Balanço ........................................................................................................... 266
12.2.4. Demonstração de resultados .......................................................................... 304
13. ANÁLISES COMPLEMENTARES ............................................................................................... 308
13.1. Caracterização do sistema de pensões da responsabilidade da SS ......................... 308
13.1.1. Caracterização da população alvo ................................................................. 308
13.1.2. Pensões médias mensais da SS ....................................................................... 310
13.1.3. Despesas com pensões .................................................................................... 311
13.1.4. Financiamento do sistema de pensões da SS .................................................. 313
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Tribunal de Contas
13.1.5. Pensões – Análise procedimental e processual ............................................... 317
13.2. O desemprego ............................................................................................................... 322
13.2.1. Enquadramento geral ...................................................................................... 322
13.2.2. Beneficiários de prestações de desemprego .................................................... 324
13.2.3. Prestações de desemprego médias mensais .................................................... 325
13.2.4. Despesa com prestações de desemprego......................................................... 326
13.2.5. Financiamento ................................................................................................. 329
13.3. Património financeiro .................................................................................................. 330
13.3.1. Comportamento dos mercados financeiros ..................................................... 330
13.3.2. Desempenho do Fundo de Estabilização ........................................................ 331
13.3.3. Análise da estratégia e resultados .................................................................. 338
Caixa 8 – Caixa Geral de Aposentações (CGA) ......................................................... 342
Parte D – Conclusões e Recomendações; Juízo sobre a Conta
14. CONSOLIDAÇÃO DAS CONTAS .................................................................................................. 351
14.1. Conta consolidada da administração central e segurança social ............................ 351
14.2. Procedimentos de consolidação na CGE de 2016 ..................................................... 354
14.3. O saldo estrutural ........................................................................................................ 355
14.4. O saldo para efeitos do Procedimento dos Défices Excessivos (PDE) ..................... 356
15. ACOLHIMENTO DE RECOMENDAÇÕES DO TRIBUNAL ........................................................... 358
15.1. Recomendações não acolhidas pela administração central ...................................... 358
15.2. Recomendações não acolhidas pela segurança social ............................................... 364
16. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES ......................................................................................... 370
Caixa 9 – Riscos para a sustentabilidade das finanças públicas nacionais ............... 407
17. JUÍZO SOBRE A CONTA ............................................................................................................ 411
A) Conta da Administração Central ............................................................................... 411
B) Conta da Segurança Social ......................................................................................... 413
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
ÍNDICE DE QUADROS Quadro A. 1 – Cenário base do OE 2016, revisão, projeções de outras entidades e valores verificados .......... 17
Quadro A. 2 – Previsão orçamental, revisão e valores verificados (em contabilidade nacional) ...................... 19
Quadro A. 3 – Portugal – principais indicadores económicos ........................................................................... 22
Quadro B. 1 – Administração central – alterações de natureza económica ....................................................... 25
Quadro B. 2 – Execução orçamental da administração central ......................................................................... 27
Quadro B. 3 – Receita da Administração Central – Principais Agregados ....................................................... 31
Quadro B. 4 – Principais casos de deficiente contabilização por incumprimento de princípios orçamentais ... 32
Quadro B. 5 – Receita da Administração Central – Receita Fiscal ................................................................... 36
Quadro B. 6 – Omissão de fluxos financeiros na contabilização da receita dos principais impostos ............... 41
Quadro B. 7 – Ciclo da Dívida em Cobrança Coerciva (DCC) ......................................................................... 42
Quadro B. 8 – Redução de dívida ..................................................................................................................... 44
Quadro B. 9 – Receita cobrada pela AT ............................................................................................................ 44
Quadro B. 10 – Ciclo da Dívida Fiscal por Ação Inspetiva (DFAI) ................................................................... 47
Quadro B. 11 – Receita Fiscal por Ação Inspetiva com Regularizações Voluntárias ......................................... 48
Quadro B. 12 – Ciclo da Dívida Fiscal por Combate à Fraude e à Evasão (DFCFE) ......................................... 50
Quadro B. 13 – Impacto do PERES na Receita do Estado de 2016 .................................................................... 52
Quadro B. 14 – Receita consolidada da Administração Central – Receitas correntes não fiscais ...................... 53
Quadro B. 15 – Receita consolidada da Administração Central – Receitas de capital ........................................ 55
Quadro B. 16 – Receita da Administração Central – Financiamento do Estado às EPR .................................... 57
Quadro B. 17 – Receita e Despesa do FET na CGE de 2016 .............................................................................. 61
Quadro B. 18 – Receita e Despesa do FEA na CGE de 2016 ............................................................................. 61
Quadro B. 19 – Erros nos Fluxos de Caixa do FET ............................................................................................ 62
Quadro B. 20 – Erros nos Fluxos de Caixa do FEA ............................................................................................ 62
Quadro B. 21 – Despesa face ao orçamento e evolução face ao ano anterior (2015-2016), por classificação económica .................................................................................................................................. 65
Quadro B. 22 – Despesa consolidada da administração central por programa orçamental e agrupamentos de despesa ....................................................................................................................................... 68
Quadro B. 23 – QPPO 2016 – previsão, revisões, execução e desvio ................................................................ 73
Quadro B. 24 – Erros detetados na especificação da classificação económica ................................................... 78
Quadro B. 25 – Erros na reclassificação da despesa de 2015, para efeitos da sua comparação com a despesa de 2016 ........................................................................................................................................... 80
Quadro B. 26 – Incorreções na despesa por Programa de 2015, para efeitos da sua comparação com a despesa de 2016 ........................................................................................................................................... 80
Quadro B. 27 – Transferências para entidades do mesmo programa que não foram consolidadas ..................... 81
Quadro B. 28 – Despesa em projetos que não foi incluída nos mapas 53 a 62 da CGE ..................................... 82
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Tribunal de Contas
Quadro B. 29 – Receitas, despesas e saldo global da AC (2016) ....................................................................... 83
Quadro B. 30 – Valor nominal do stock da dívida pública (SI) .......................................................................... 86
Quadro B. 31 – Evolução da dívida representada por derivados financeiros (SI) .............................................. 89
Quadro B. 32 – Stock da dívida consolidada em valor nominal (SI) .................................................................. 93
Quadro B. 33 – Dívida consolidada por tipo de instrumento (SI) ....................................................................... 94
Quadro B. 34 – Valor nominal do stock da dívida (SFA) ................................................................................... 98
Quadro B. 35 – Evolução da dívida representada por derivados (SFA) ............................................................. 98
Quadro B. 36 – Fluxos financeiros (SFA) ........................................................................................................ 100
Quadro B. 37 – Valor nominal do stock da dívida consolidada (SFA) ............................................................. 103
Quadro B. 38 – Fluxos financeiros consolidados (SFA) ................................................................................... 104
Quadro B. 39 – Stock da dívida consolidada – principais SFA ......................................................................... 104
Quadro B. 40 – Valor nominal do stock da dívida consolidada do Estado ....................................................... 105
Quadro B. 41 – Dívida direta do Estado e dívida das administrações públicas (Conceito de Maastricht) – 2016 ......................................................................................................................................... 107
Quadro B. 42 – Responsabilidades efetivas do Estado por garantias prestadas ................................................ 110
Quadro B. 43 – Garantias pessoais concedidas pelo Estado em 2016 .............................................................. 110
Quadro B. 44 – Alterações a garantias de anos anteriores ................................................................................ 111
Quadro B. 45 – Responsabilidades acumuladas do Estado ............................................................................... 112
Quadro B. 46 – Carteira por tipo de operação e por banco aderente ................................................................ 114
Quadro B. 47 – Dívida das Sociedades veículo do ex-BPN garantida pelo Estado .......................................... 115
Quadro B. 48 – Responsabilidades de SFA por garantias pessoais prestadas .................................................. 116
Quadro B. 49 – Pagamentos do Estado em 2016 em execução de garantias .................................................... 117
Quadro B. 50 – Pagamentos ao FGCG em execução de garantias ................................................................... 118
Quadro B. 51 – FCGM – Nível de sinistralidade .............................................................................................. 119
Quadro B. 52 – Apólices de seguro garantidas em 2016 .................................................................................. 120
Quadro B. 53 – Responsabilidades do Estado no final de 2016 ....................................................................... 121
Quadro B. 54 – Balanço entre receita e despesa associada às garantias ........................................................... 123
Quadro B. 55 – Outras pessoas coletivas de direito público – Limite orçamental ............................................ 123
Quadro B. 56 – Execução das linhas de crédito a 31/12/2016 .......................................................................... 125
Quadro B. 57 – Bonificações da taxa de juro e da comissão de garantia em 31/12/2016 ................................. 126
Quadro B. 58 – Passivos financeiros e contas a pagar na CGE/2016 ............................................................... 127
Quadro B. 59 – Dívida não financeira das EPR ................................................................................................ 129
Quadro B. 60 – Resultados económicos consolidados do Ministério da Saúde – triénio 2014-2016 ............... 131
Quadro B. 61 – Estrutura do Balanço consolidado ........................................................................................... 131
Quadro B. 62 – Composição da dívida consolidada a fornecedores do “Ministério da Saúde” ....................... 132
Quadro B. 63 – Indicadores financeiros ........................................................................................................... 132
Quadro B. 64 – Transferências da União Europeia – Divergências apuradas................................................... 135
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
Quadro B. 65 – Resumo dos fluxos entre a administração central e o SPE ...................................................... 141
Quadro B. 66 – Fluxos financeiros para o SPE ................................................................................................. 142
Quadro B. 67 – Empresas beneficiárias de empréstimos, aumentos de capital e indemnizações compensatórias ........................................................................................................................ 143
Quadro B. 68 – Fluxos financeiros com origem no SPE ................................................................................... 144
Quadro B. 69 – Fluxos financeiros para as Administrações Regional e Local em 2016 ................................... 146
Quadro B. 70 – Fluxos financeiros destinados à Administração Regional ....................................................... 147
Quadro B. 71 – Fluxos financeiros da Administração Regional destinados à Administração Central.............. 148
Quadro B. 72 – Fluxos financeiros destinados à Administração Local ............................................................. 149
Quadro B. 73 – Fluxos financeiros da Administração Local destinados à Administração Central ................... 151
Quadro B. 74 – Evolução da despesa fiscal ...................................................................................................... 152
Quadro B. 75 – Principais benefícios da despesa fiscal em IRC ....................................................................... 159
Quadro B. 76 – Apreciação dos processos de candidatura a BFCI ................................................................... 164
Quadro B. 77 – Concessão, avaliação e extinção de BFIC em 2016 ................................................................ 165
Quadro B. 78 – Apoios financeiros não reembolsáveis (2014-2016) ................................................................ 167
Quadro B. 79 – Apoios financeiros não reembolsáveis – por classificação económica (2016) ........................ 168
Quadro B. 80 – Apoios financeiros não reembolsáveis – por entidade pagadora ............................................. 169
Quadro B. 81 – Fluxos com o Sector Financeiro Nacional - 2008-2016 (por tipo e entidade beneficiária) ..... 171
Quadro B. 82 – Fluxos com o Sector Financeiro Nacional – 2016 (por tipo e entidade beneficiária) .............. 172
Quadro B. 83 – Apoios Públicos ao Sistema Financeiro 2008-2016 (por tipo de apoio) .................................. 173
Quadro B. 84 – Carteira de ativos financeiros dos SI ....................................................................................... 175
Quadro B. 85 – Empréstimos contratados em 2016 pela DGTF ....................................................................... 177
Quadro B. 86 – Receita e despesa com ativos financeiros 2016 ....................................................................... 182
Quadro B. 87 – Evolução do património financeiro não consolidado dos SFA/EPR ....................................... 184
Quadro B. 88 – Variação registada em 2016 na carteira de créditos da Parvalorem ......................................... 186
Quadro B. 89 – Confronto entre as receitas orçamentadas, as executadas e as apuradas através das Instruções ................................................................................................................................. 189
Quadro B. 90 – Confronto entre as despesas orçamentadas, as executadas e as apuradas através das Instruções ................................................................................................................................. 191
Quadro B. 91 – Evolução do património financeiro consolidado dos SFA/EPR .............................................. 193
Quadro B. 92 – Património Financeiro Consolidado - Evolução Global em 2016 ........................................... 194
Quadro B. 93 – Saldo das receitas e despesas referentes ao BPN – 31/12/2016 ............................................... 195
Quadro B. 94 – Evolução dos registos no SIIE ................................................................................................. 199
Quadro B. 95 – Receita obtida em 2016 com operações imobiliárias ............................................................... 201
Quadro B. 96 – Despesa paga em 2016 com operações imobiliárias ................................................................ 201
Quadro B. 97 – Princípio da Onerosidade entre 2014 e 2016 – Valor anual devido, cobrado e em dívida ...... 203
Quadro B. 98 – Receitas e Despesas do FRCP em 2016................................................................................... 204
Quadro B. 99 – Erros na Demonstração dos Fluxos de Caixa .......................................................................... 206
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Tribunal de Contas
Quadro B. 100 – Conta dos Fluxos Financeiros ................................................................................................. 209
Quadro B. 101 – Balanço da Tesouraria do Estado ............................................................................................ 210
Quadro B. 102 – Disponibilidades e Rendimentos de OSUTE........................................................................... 215
Quadro B. 103 – Disponibilidades e Rendimentos de Serviços Integrados ........................................................ 216
Quadro B. 104 – Disponibilidades e Rendimentos de SFA ................................................................................ 217
Quadro B. 105 – Disponibilidades e Rendimentos de EPR ................................................................................ 217
Quadro B. 106 – Disponibilidades e Aplicações de IES ..................................................................................... 218
Quadro B. 107 – IES em incumprimento da UTE em 31/12/2016 ..................................................................... 218
Quadro B. 108 – Disponibilidades e Rendimentos de EP ................................................................................... 219
Quadro B. 109 – OSUTE dispensados do cumprimento da UTE ....................................................................... 220
Quadro B. 110 – Rendimentos auferidos e rendimentos entregues ao Estado .................................................... 222
Quadro B. 111 – Principais receitas e despesas .................................................................................................. 224
Quadro B. 112 – Condições dos empréstimos – principais alterações ................................................................ 225
Quadro C. 1 – Alterações orçamentais ........................................................................................................... 241
Quadro C. 2 – Receitas por classificação económica ..................................................................................... 246
Quadro C. 3 – PERES – Dados provisórios .................................................................................................... 247
Quadro C. 4 – PERES – Adesões ................................................................................................................... 248
Quadro C. 5 – PERES – Adesões expressas e “tácitas” .................................................................................. 248
Quadro C. 6 – PERES – Forma de pagamento ............................................................................................... 249
Quadro C. 7 – Desagregação da receita de “Contribuições”........................................................................... 250
Quadro C. 8 – Receitas por origem ................................................................................................................. 252
Quadro C. 9 – Despesas por classificação económica .................................................................................... 253
Quadro C. 10 – Despesa por aplicações ............................................................................................................ 254
Quadro C. 11 – Saldo de execução orçamental (SEO) por componentes e subsistemas .................................. 260
Quadro C. 12 – Saldo de execução efetiva por componentes e subsistemas .................................................... 261
Quadro C. 13 – Balanço da segurança social .................................................................................................... 266
Quadro C. 14 – Evolução do Imobilizado no triénio 2014 a 2016 .................................................................... 267
Quadro C. 15 – Linhas de crédito de apoio à economia social ......................................................................... 269
Quadro C. 16 – Instituições com liquidação por incumprimento ..................................................................... 269
Quadro C. 17 – Localização dos bens no módulo AA – Por tipo de bem ......................................................... 273
Quadro C. 18 – Localização dos bens no módulo AA – Por Instituto .............................................................. 274
Quadro C. 19 – Bens adquiridos em 2016 – Por Instituto ................................................................................ 274
Quadro C. 20 – Bens não amortizados – Por Instituto ...................................................................................... 276
Quadro C. 21 – Bens que não foram totalmente amortizados - Por Instituto .................................................... 276
Quadro C. 22 – Dívida de terceiros .................................................................................................................. 285
Quadro C. 23 – Dívida de contribuintes, por conta corrente e cobrança duvidosa ........................................... 287
II SÉRIE-A — NÚMERO 46 13
Página 14
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
Quadro C. 24 – Dívida de Terceiros (contribuintes), por conta corrente e cobrança duvidosa ......................... 287
Quadro C. 25 – Disponibilidades ...................................................................................................................... 298
Quadro C. 26 – Reconciliações bancárias (em número e valor) ....................................................................... 300
Quadro C. 27 – Documentos por reconciliar 31/12/2014 – 31/12/2016 ........................................................... 300
Quadro C. 28 – Subvalorização de saldos em disponibilidades (IGFSS e ISS) ................................................ 301
Quadro C. 29 – Antiguidade dos documentos por contabilizar (IGFSS e ISS) ................................................. 301
Quadro C. 30 – Demonstração de resultados da segurança social – 2014 a 2016 ............................................. 305
Quadro C. 31 – Beneficiários de pensões ......................................................................................................... 308
Quadro C. 32 – Pensões e complementos ......................................................................................................... 312
Quadro C. 33 – Pensões do regime contributivo (sistema previdencial – repartição) ....................................... 314
Quadro C. 34 – Pensões do sistema regimes especiais ..................................................................................... 315
Quadro C. 35 – Pensões do regime não contributivo (sistema de proteção social de cidadania) ...................... 315
Quadro C. 36 – N.º de prestações de desemprego no período 2012/2016 ......................................................... 325
Quadro C. 37 – Valor médio mensal processado com SD e SSD por beneficiário no período 2012/2016 ....... 325
Quadro C. 38 – Evolução da despesa com prestações de desemprego e apoio ao emprego ............................. 327
Quadro C. 39 – Financiamento das prestações de desemprego do sistema previdencial - repartição ............... 329
Quadro C. 40 – Variação do valor da carteira ................................................................................................... 332
Quadro C. 41 – Composição e variação homóloga dos ativos da carteira ........................................................ 333
Quadro C. 42 – CGA – Fontes de financiamento.............................................................................................. 344
Quadro C. 43 – CGA – Reservas dos Fundos de Pensões................................................................................. 346
Quadro C. 44 – CGA – Aplicação de Recursos ................................................................................................ 347
Quadro D. 1 – Conta consolidada da administração central e segurança social de 2016 ................................ 351
Quadro D. 2 – Erros de classificação económica ............................................................................................ 353
Quadro D. 3 – Composição do saldo estrutural – 2016 (Saldo PDE em % do PIB, saldo estrutural e componentes em % do PIB potencial) ........................................................................................................... 355
Quadro D. 4 – Saldos e ajustamentos – ótica da contabilidade pública para a da contabilidade nacional (2016) ...................................................................................................................................... 357
Quadro D. 5 – Evolução da dívida pública – 2012-2016 ................................................................................ 407
22 DE DEZEMBRO DE 2017 14
Página 15
Tribunal de Contas
ÍNDICE DE GRÁFICOS Gráfico A. 1 – PIB por regiões (variação anual em %) ..................................................................................... 13
Gráfico A. 2 – PIB na área do euro (variação anual em %) .............................................................................. 13
Gráfico A. 3 – Saldos orçamentais na área do euro (% PIB) ............................................................................ 14
Gráfico A. 4 – Dívidas públicas na área do euro (% PIB) ................................................................................. 14
Gráfico A. 5 – Contributos para a variação do PIB (em p.p.) ........................................................................... 15
Gráfico A. 6 – Componentes da despesa (t.v. real, em %) ................................................................................ 15
Gráfico A. 7 – Previsões macroeconómicas e valores verificados .................................................................... 18
Gráfico A. 8 – Desvios entre os valores verificados e as previsões orçamentais .............................................. 20
Gráfico B. 1 – Evolução e distribuição da dívida em cobrança coerciva .......................................................... 43
Gráfico B. 2 – Revisões do quadro plurianual de programação orçamental ..................................................... 72
Gráfico B. 3 – Reposições não abatidas nos pagamentos e saldos de gerência anterior ................................... 76
Gráfico B. 4 – Serviços/ orgânicas com o peso das outras despesas correntes e de capital na despesa total superior a 20% ........................................................................................................................... 78
Gráfico B. 5 – Evolução das receitas, despesas e saldo da administração central (2012-2016) ........................ 84
Gráfico B. 6 – Evolução dos principais agregados da receita e da despesa da administração central (2012-2016) ................................................................................................................................................... 84
Gráfico B. 7 – Detentores da dívida em dezembro 2016 ................................................................................. 87
Gráfico B. 8 – Detentores da dívida transacionável em dezembro 2016 ......................................................... 87
Gráfico B. 9 – Maturidade da dívida de m/l prazo ............................................................................................ 88
Gráfico B. 10 – Evolução das responsabilidades do Estado por garantias pessoais prestadas .......................... 113
Gráfico B. 11 – Responsabilidades do Estado no final de 2016 por países ...................................................... 121
Gráfico B. 12 – Dotações financeiras no capital do FCGM por entidade promotora – situação a 31/12/2016 . 126
Gráfico B. 13 – Fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia – 2014 a 2016 ..................................... 133
Gráfico B. 14 – Transferências para a União Europeia em 2016 ...................................................................... 134
Gráfico B. 15 – Fluxos financeiros recebidos da União Europeia em 2016 (FEEI e FEAC) ............................ 137
Gráfico B. 16 – Execução financeira acumulada do Portugal 2020 .................................................................. 138
Gráfico B. 17 – Verbas para as Autarquias Locais excluindo os fluxos processados pela DGAL ................... 150
Gráfico B. 18 – Evolução da despesa fiscal ...................................................................................................... 152
Gráfico B. 19 – Distribuição sectorial dos apoios financeiros em 2016 ........................................................... 168
Gráfico B. 20 – Distribuição dos apoios financeiros por áreas – 2016 ............................................................. 170
Gráfico B. 21 – Valor dos apoios em % das necessidades de financiamento da CGE 2008-2016 .................... 171
Gráfico B. 22 – Garantias Pessoais do Estado ao Sistema Financeiro 2008-2016 – Responsabilidades efetivas .................................................................................................................................... 173
II SÉRIE-A — NÚMERO 46 15
Página 16
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
Gráfico C. 1 – Receita e despesa efetiva por componentes e subsistemas ...................................................... 258
Gráfico C. 2 – Valor e variação homóloga do saldo de execução efetiva ....................................................... 261
Gráfico C. 3 – Variação (%) da receita e despesa efetiva ............................................................................... 263
Gráfico C. 4 – Variação (%) das contribuições e pensões ............................................................................... 263
Gráfico C. 5 – Receitas em percentagem do PIB ............................................................................................ 263
Gráfico C. 6 – Despesas em percentagem do PIB ........................................................................................... 263
Gráfico C. 7 – Evolução do sistema previdencial (SP) ................................................................................... 265
Gráfico C. 8 – Beneficiários ativos e passivos do SSS – índice de dependência ............................................ 309
Gráfico C. 9 – Taxa de substituição do rendimento ........................................................................................ 310
Gráfico C. 10 – Pensões médias mensais .......................................................................................................... 311
Gráfico C. 11 – Evolução da despesa com pensões no quinquénio ................................................................... 316
Gráfico C. 12 – Taxas de emprego e taxas de desemprego ............................................................................... 322
Gráfico C. 13 – Taxas de desemprego por duração de procura ......................................................................... 322
Gráfico C. 14 – Oferta de emprego no ano de 2016 .......................................................................................... 324
Gráfico C. 15 – Procura de emprego no ano de 2016 ........................................................................................ 324
Gráfico C. 16 – N.º de desempregados (total e inscritos) vs N.º de prestações de desemprego ........................ 325
Gráfico C. 17 – Evolução do valor do Fundo .................................................................................................... 332
Gráfico C. 18 – Limites à composição da carteira ............................................................................................ 336
Gráfico C. 19 – Rendibilidade e dimensão das componentes da carteira .......................................................... 336
Gráfico C. 20 – Rendibilidade e Risco .............................................................................................................. 338
Gráfico C. 21 – Cobertura das Pensões pelo FEFSS ......................................................................................... 339
Gráfico C. 22 – FEFSS em % do PIB ............................................................................................................... 339
Gráfico C. 23 – Grau de dependência do n.º de aposentados/pensionistas face ao n.º de subscritores ............. 343
Gráfico C. 24 – Índice de cobertura das despesas com pensões ........................................................................ 348
Gráfico D. 1 – Composição da receita e da despesa públicas – 2017-2022..................................................... 408
22 DE DEZEMBRO DE 2017 16
Página 17
Tribunal de Contas
SUMÁRIO
Página 18
Tribunal de Contas
I
SUMÁRIO
1. O Tribunal de Contas emite o Parecer sobre a
Conta Geral do Estado de 2016, incluindo a
da Segurança Social, dentro do prazo fixado
na lei.
2. O Parecer incide sobre a Conta Geral do
Estado, que inclui as contas da administração
central [serviços integrados (SI) e serviços e
fundos autónomos (SFA), incluindo estes as
designadas entidades públicas reclassificadas
(EPR)] e a conta da Segurança Social. As
contas da administração central são
apresentadas apenas em contabilidade
orçamental. A conta da Segurança Social é
apresentada, também, em base patrimonial. A
CGE continua a não comportar um balanço e
uma demonstração de resultados da
administração central, sendo as
demonstrações financeiras que apresenta
suportadas por diferentes sistemas
contabilísticos em vigor. Neste contexto, o
Tribunal exprime a sua opinião em termos
não completamente coincidentes com o
modelo previsto nas Normas Internacionais
de Auditoria.
3. A verificação das contas assenta em trabalhos
preparatórios realizados pelo Tribunal junto
das entidades executoras, designadamente no
Ministério das Finanças e no Ministério do
Trabalho, Solidariedade e Segurança Social,
e em auditorias realizadas a áreas específicas
da gestão e execução orçamentais.
Implementação do SNC-AP e da ECE
4. A aplicação do Sistema de Normalização
Contabilística para as Administrações
Públicas (SNC-AP) foi adiada por um ano,
para 01/01/2018, mas mantem-se o objetivo
de elaborar as demonstrações financeiras
previsionais do OE para 2019 e as respetivas
demonstrações financeiras na CGE.
SUMMARY
1. The Court of Accounts hereby issues its
Opinion on the General State Account and the
Social Security Account for the year 2016,
within the deadline set by law.
2. The opinion refers to the General State
Account, which includes the accounts of
central government (integrated services and
autonomous services and funds, including the
so-called reclassified public entities) and the
social security accounts. Central government
accounts are presented only on a cash basis.
Social security accounts are presented both
on cash and on accrual basis. The General
State Account still does not comprise a
balance sheet and an income statement of
central government, whereas the financial
statements included in the account are
supported by the different accounting
systems in use. In this context, the Court's
opinion is presented in terms that may not
fully coincide with International Standards on
Auditing.
3. The examination of the accounts is based
upon preparatory work carried out by the
Court in the departments responsible for
budget implementation, namely in the
Ministry of Finance and in the Ministry of
Labour, Solidarity and Social Security, and
upon audits directed at specific areas of
budget management and execution.
System of Accounting Standards for Public Administrations (SNC-AP) and State Accounting Entity (ECE)
4. The application of the Accounting Standards
System for Public Administrations (SNC-AP)
was postponed by one year to 01/01/2018,
even though maintaining the aim of preparing
the projected financial statements for the
2019 State Budget and the related financial
statements in the General State Account.
Constraints found in the implementation of
22 DE DEZEMBRO DE 2017 18
Página 19
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
II
Verificam-se constrangimentos na
implementação do SNC-AP e da Entidade
Contabilística Estado (ECE) que exigem o
reforço de ações, de forma a cumprir
atempadamente as obrigações decorrentes da
lei, nomeadamente, ao nível do
desenvolvimento do quadro legal, da
conceção e desenvolvimento dos sistemas de
informação, da preparação e emissão de
orientações para o tratamento e harmonização
de políticas contabilísticas, e do início da
aplicação do SNC-AP por algumas entidades.
Enquadramento Macroeconómico e Orçamental
5. No Relatório do OE 2016 subsistem
insuficiências relativamente à informação
sobre a relação dos pressupostos
macroeconómicos com a orçamentação das
receitas e despesas públicas. O Relatório da
CGE 2016 não apresentou os impactos, de
forma quantificada, das medidas de
consolidação orçamental.
Conta Geral do Estado – Administração Central
6. O OE inicialmente aprovado pela Assembleia
da República foi significativamente alterado
ao longo do ano, tendo a receita efetiva
aumentado € 1.755 M e a despesa efetiva € 2.393 M. A dotação provisional voltou a ser predominantemente utilizada para reforçar
dotações suborçamentadas e não para fazer
face a despesas imprevisíveis e inadiáveis,
como determina a lei.
7. A receita consolidada da administração
central (€ 56.596 M) aumentou 1,9% (€ 1.069 M), impulsionada pelo acréscimo de 2,4% (€ 973 M) nas receitas fiscais (€ 41.096 M) e de 2,1% (€ 95 M) nas contribuições sociais (€ 4.696 M). Os impostos indiretos registaram um acréscimo
de 6,7% (€ 1.466 M) e os diretos uma quebra de 2,7% (€ 493 M). A evolução positiva da receita fiscal beneficiou da cobrança de
€ 444 M ao abrigo do Programa Especial de Redução do Endividamento ao Estado
the SNC-AP and of the State Accounting
Entity require the strengthening of ongoing
actions, in order to comply in a timely manner
with the obligations arising from the law,
namely: the development of the legal
framework, the design and development of IT
systems, the preparation and issuance of
guidelines for addressing and harmonizing
accounting policies, and the start of SNC-AP
implementation by some entities.
Macroeconomic and Budgetary Framework
5. The Report on the 2016 State Budget
maintains shortcomings concerning
information on the relationship between the
macroeconomic assumptions and the
budgeting of public revenue and expenditure.
The Report on the 2016 General State
Account does not quantify the impact of fiscal
consolidation measures.
General State Account – Central Government
6. The State Budget initially adopted by
Parliament was substantially amended
throughout the year, resulting in an effective
increase of EUR 1.8 billion in revenue and
EUR 2.4 billion in expenditure. The
provisional appropriation was again mainly
used to reinforce underestimated
appropriations rather than to meet
unforeseeable and unavoidable expenditure,
as decreed by law.
7. The central government consolidated revenue
(EUR 56.6 billion) increased by 1,9%
(EUR 1,7 billion), driven by a 2,4%
(EUR 973 million) increase in tax revenue
(EUR 41.1 billion) and 2.1% (EUR 95
million) in social contributions (EUR 4.7
billion). Indirect tax revenues increased by
6.7% (EUR 1.5 billion) and direct tax
revenues decreased by 2.7% (EUR 493
million). The tax revenue increase benefited
from the collection of EUR 444 million under
the Special Program for Reducing
II SÉRIE-A — NÚMERO 46 19
Página 20
Tribunal de Contas
III
(PERES) e de € 150 M de impostos de 2015 arrecadados em 2016. O aumento das
contribuições sociais decorre do acréscimo de
1,8% (€ 73 M) na receita da CGA e de 2,9% (€ 16 M) na receita da ADSE.
8. A CGE continua a evidenciar casos
relevantes de desrespeito de princípios
orçamentais, incumprimento de disposições
legais que regulam a execução e a
contabilização das receitas e insuficiências
dos sistemas de contabilização e controlo,
situações que permitem omissões materiais e
a manutenção de autonomia financeira a
entidades que, indevidamente registam
receitas do Estado como receitas próprias.
São disso exemplos a contribuição para o
audiovisual entregue à RTP e outros impostos
indevidamente contabilizados por serviços e
fundos autónomos (v.g.: resultados de
exploração de apostas mútuas, lotarias e
imposto sobre o jogo).
9. A CGE continua sem apresentar resultados
específicos do combate à fraude e à evasão
fiscais. Segundo a informação prestada ao
Tribunal pela Autoridade Tributária e
Aduaneira (AT), a receita em questão
totalizou € 491 M, mais € 252 M (105,4%) face a 2015.
10. A despesa consolidada da administração
central atingiu € 64.272 M (incluindo parte da despesa com ativos financeiros e a despesa
com passivos financeiros das Parvalorem,
Parups e Parparticipadas). Excluindo a
despesa com ativos e com passivos
considerada, cifrou-se em € 62.976 M, mais € 1.111 M do que em 2015. Destacam-se as transferências correntes e de capital e os
subsídios (€ 27.007 M, 42,9% do total) e as despesas com pessoal (€ 15.837 M, 25,1% do total).
11. Os aumentos mais significativos ocorreram
nas despesas com pessoal (€ 619 M, influenciados pela reversão da redução
remuneratória) e nos juros e outros encargos
(€ 191 M) As maiores reduções verificaram-
Indebtedness to the State and EUR 150
million from 2015 taxes collected in 2016.
The increase in social contributions is due to
an increase of 1.8% (EUR 73 million) in CGA
(Civil Servants Pension Scheme) revenue and
2.9% (EUR 16 million) in ADSE (Civil
Servants Health System) revenue.
8. The General State Account continues to
observe relevant cases of non-compliance
with budgetary principles and legal
provisions ruling revenue collection and
accounting, as well as shortcomings in
control and accounting systems. These allow
for material omissions and the maintenance
of financial autonomy for entities that,
unduly, record state revenues as their own
revenues. Examples of this are the audio-
-visual contribution awarded to RTP (Public
Broadcasting Corporation) and other taxes
improperly accounted for by autonomous
services and funds (e.g., mutual betting,
lotteries and gambling taxes).
9. The General State Account presents no
quantitative outcomes on the fight against
fraud and tax evasion. According to
information provided to the Court by the Tax
and Customs Authority, the revenue in
question totalled EUR 491 million, EUR 252
million (105.4%) more than in 2015.
10. The central government consolidated
expenditure (including part of the
expenditure on financial assets and liabilities
of Parvalorem, Parups and Parparticipadas)
was EUR 64.3 billion. Excluding these
financial assets and liabilities, it amounted to
EUR 63 billion, EUR 1.1 billion more than in
2015. Main expenditures were current and
capital transfers and subsidies (EUR 27
billion, 42.9% of total) and staff costs
(EUR 15.8 billion, 25.1% of the total).
11. Major increases occurred in staff costs
(EUR 619 million, influenced by the reversal
of salary cuts) and in interest and other
charges (EUR 191 million). The main
reduction took place in capital goods
22 DE DEZEMBRO DE 2017 20
Página 21
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
IV
se na aquisição de bens de capital (€ 242 M, com destaque para a quebra em € 151 M nas despesas da Infraestruturas de Portugal).
12. Os Programas PO 12 – Trabalho, Solidariedade e Segurança Social
(€ 19.513 M), PO 13 – Saúde (€ 9.881 M) e PO 05 – Gestão da Dívida Pública (€ 7.381 M) registaram os montantes mais significativos de despesa, e no conjunto
representam 58% da despesa. Não é possível
uma avaliação dos resultados da execução
orçamental uma vez que não foram definidos
no OE, nem objetivos, nem indicadores para
as medidas de cada um dos 18 programas.
13 Na contabilização da despesa verificaram-se
situações de desrespeito dos princípios da
anualidade (contabilização como despesa
paga de transferências para contas bancárias
dos próprios serviços destinadas a serem
utilizadas no ano seguinte), da universalidade
(a CGE não integra a despesa de todos os
serviços e entidades públicas) e da
especificação (despesas incorretamente
classificadas, com impacto no total da
despesa efetiva e no saldo). A correção da
despesa consolidada, ao nível dos programas
orçamentais foi também afetada por lapsos na
identificação de transferências entre
entidades do mesmo programa.
14. Os valores inicialmente fixados no Quadro
Plurianual de Programação Orçamental
(QPPO) para cada um dos programas
orçamentais, que são vinculativos para o ano
em questão, foram sucessivamente alterados;
a própria Lei do Orçamento do Estado não
respeitou os limites do QPPO aprovados na
mesma data. Estes procedimentos pervertem
o efeito disciplinador que o QPPO deveria ter
nas finanças públicas.
15. Em 2016 os principais instrumentos de
financiamento foram as Obrigações do
Tesouro (taxa fixa e variável) e a dívida de
retalho (Certificados de Aforro e Certificados
acquisition (EUR 242 million), mainly due to
the decrease of EUR 151 million in the
expenditure of Infraestruturas de Portugal
(public rail and road infrastructures
company).
12. The major expenditure amounts, accounting
for 58% of the total, were registered on
Budget Programs 12 – Employment, Solidarity and Social Security (EUR 19.5
billion), 13 - Health (EUR 9.9 billion) and 05
– Public Debt Management (EUR 7.4 billion). It is not possible to evaluate the
performance of budget programs since the
State Budget had no objectives nor indicators
for the measures included in each of the 18
programs.
13. In expenditure accounting procedures, the
Court found cases of non-compliance with
the budgetary principles of annuality (fund
transfers to bank accounts allocated to be
used only in the following year accounted for
as expenditure of the current year),
universality (the General State Account does
not include the expenditure of all public
services and agencies) and specification
(incorrectly classified expenditure, with
impact on the amount of effective
expenditure and on the balance). The
accuracy of consolidated expenditure at
budgetary programs level was also affected
by flaws in selecting all transfers between
entities of the same program
14. Amounts initially set for each of the budget
programs in the Multiannual Framework of
Budget Programming, which are binding for
the year in question, were successively
increased; the State Budget Law itself did not
respect the limits of the Framework that were
adopted on the same date. These procedures
prevent the disciplining effect on public
finances, which was the main purpose of the
Multiannual Framework of Budget
Programming.
15. In 2016, fixed interest rate bonds and retail
debt (Savings Certificates and Treasury
Certificates Savings Plus) were the main
sources of financing. The debt of the
II SÉRIE-A — NÚMERO 46 21
Página 22
Tribunal de Contas
V
do Tesouro). A dívida dos empréstimos
obtidos por via do Programa de Assistência
Económica e Financeira sofreu uma redução
de € 4.496 M em resultado da amortização parcial antecipada do empréstimo do Fundo
Monetário Internacional.
16. A CGE (mapa XXIX) continua a não incluir
a dívida dos SFA (onde se integram as EPR),
bem como a dívida representada por
derivados e locações financeiras.
17. O Tribunal apurou que o valor nominal da
dívida consolidada do Estado (SI, SFA e SS)
era de € 234.573 M em 31/12/2016, mais € 9.472 M (4,2%) do que em 31/12/2015. A dívida consolidada e os respetivos encargos
não foram apresentados na CGE. Foram
pagos € 8.011 M de juros e € 131 M com outros encargos da dívida pública. Ao nível
dos SFA, assinalam-se omissões e numerosas
incorreções de classificação económica, com
particular relevância no âmbito das EPR. De
entre as incorreções avultam as relativas à
classificação da receita proveniente de
aumentos de capital de EPR, considerada na
CGE como receita de passivos financeiros.
18. Ao longo do ano de 2016, o Estado manteve
na Tesouraria um saldo médio de € 12.378 M (em boa parte resultante da emissão de
dívida), cujo custo líquido atingiu € 182 M.
19. Foram concedidas garantias pessoais do
Estado a operações de financiamento no total
de € 872 M, envolvendo o Fundo de Resolução e o Fundo de Contragarantia
Mútuo. No final do ano, as responsabilidades
por garantias a financiamentos totalizavam
€ 23.339 M, incluindo € 2.283 M prestadas por SFA, e € 948 M de seguros de crédito e similares, reduzindo-se em € 1.761 M (-7%) face ao ano anterior. As responsabilidades
que constam da CGE encontram-se
subavaliadas em cerca de € 2.258 M, por não incluírem a maior parte das garantias
Economic and Financial Assistance
Programme loans dropped by EUR 4.5 billion
due to an early partial repayment of the
International Monetary Fund loan.
16. The General State Account (Map XXIX) still
does not present data on the outstanding debt
of autonomous services and funds (which
include the reclassified public entities) nor on
the debt arising from financial derivatives and
leasing contracts.
17. The Court estimates that on 31 December
2016 the nominal value of the outstanding
State consolidated debt (integrated services,
autonomous services and funds and social
security) was EUR 234.6 billion, EUR 9.5
billion (4,2%) more than on 31 December
2015. The consolidated debt and related
charges were not presented in the General
State Account. Interest in the amount of
EUR 8 billion and EUR 131 million of other
debt charges were paid in 2016. At the level
of autonomous services and funds, there are
omissions and numerous economic
misclassifications, mainly in the sector of
reclassified public entities, particularly the
cases where revenue from equity capital
increases was considered in the General State
Account as loan income.
18. During 2016 the Treasury kept an average
cash balance of EUR 12.4 billion, (largely
resulting from debt issuance) with a net cost
of around EUR 182 million.
19. In 2016, the State issued EUR 872 million of
new guarantees for borrowing operations,
involving the Resolution Fund and the
Mutual Counter-Guarantee Fund. By the end
of the year, liabilities concerning such
guarantees reached EUR 23.3 billion,
including EUR 2.3 billion issued by
autonomous services and funds, and
EUR 948 million for credit insurance and
similar operations, a reduction of EUR 1.8
billion (-7%) over the previous year.
Liabilities included in the General State
Account are undervalued by approximately
22 DE DEZEMBRO DE 2017 22
Página 23
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
VI
prestadas por SFA. Foram pagos € 58 M em execução de garantias.
20. O relatório da CGE apenas evidencia a dívida
não financeira no final de 2016 dos
subsectores dos SI, parte dos SFA (porque
não inclui as EPR) e parte do Serviço
Nacional de Saúde (SNS). Porém, esses
dados não são rigorosos no que respeita aos
valores que servem de base ao seu
apuramento. Em 31/12/2016 a dívida a
fornecedores externos das entidades do SNS,
incluindo hospitais empresarializados, era
cerca de € 1.841 M e a dívida de “passivos não financeiros” das EPR (excluindo as do SNS) de € 199 M.
21. A CGE regista progressos significativos na
identificação dos recursos comunitários
transferidos para Portugal e no reflexo dos
fundos europeus na execução orçamental.
A utilização dos fundos europeus em 2016
permite concluir que a fase final dos
Programas Operacionais cofinanciados do
período de programação 2007-2013 decorreu
de forma regular, mas a execução dos
programas do período 2014-2020 apresenta
níveis muito baixos, com exceção dos
programas da área do desenvolvimento rural
e dos financiados pelo Fundo Social Europeu.
22. A CGE não reflete, ainda, de forma fidedigna,
completa e agregada os fluxos financeiros
destinados às autarquias locais, omitindo os
empréstimos a médio e longo prazos e a
totalidade das operações extraorçamentais. O
Tribunal apurou que os fluxos financeiros
para as regiões autónomas atingiram € 863 M (€ 450 M para a Madeira e € 413 M para os Açores) e para as autarquias locais
€ 3.252 M.
23. A despesa fiscal (receita cessante por
benefícios fiscais) relevada na CGE
(€ 2.538 M) continua subavaliada. Estão
EUR 2.3 billion, since they do not include
most of the guarantees provided by
autonomous services and funds. Because of
collateral enforcement, EUR 58 million were
paid.
20. The Report on the General State Account
only presents the non-financial debt at the end
of 2016 of the integrated services and
autonomous services and funds (but without
reclassified public entities) subsectors and
part of the National Health Service. On 31
December 2016, debt to external suppliers of
the National Health Service, including
incorporated public hospitals, was
approximately EUR 1.8 billion and the non-
financial liabilities of reclassified public
entities (excluding those belonging to the
National Health Service) were EUR 199
million.
21. The General State Account shows significant
progress in identifying the European Union
funds transferred to Portugal and reflecting
those funds in budget execution.
The use of EU funds in 2016 shows that the
final stage of implementation of the co-
financed operational programmes for the
period 2007-2013 took place in a regular way,
but the 2014-2020 programmes execution
have very low implementation levels, with
the exception of the rural development
programmes and those financed by the
European Social Fund.
22. The General State Account still does not
show, in a true, complete and aggregate way,
financial flows to autonomous regions and
local government, as it doesn’t record medium and long term loans and the out of
budget transactions in its statements. The
Court found that financial flows to
autonomous regions reached EUR 863
million (EUR 450 million to Madeira and
EUR 413 million to the Azores) and to local
government EUR 3.3 billion.
23. The tax expenditure reported in the General
State Account (EUR 2.5 billion) is still
undervalued. About EUR 60 million in
II SÉRIE-A — NÚMERO 46 23
Página 24
Tribunal de Contas
VII
omissos de € 60 M em IRC e parte dos € 5.795 M em IVA relevados como receita cessante por desagravamentos fiscais
estruturais. Não foi quantificada despesa
fiscal relativa a operações e atos isentos de
imposto do selo declarados por sujeitos
passivos no montante de € 67.051 M, em que a simples aplicação das taxas mínimas
previstas na tabela geral aos montantes
declarados apura o valor de € 89 M.
24. Em 2016, a administração central pagou em
apoios financeiros € 2.684 M (4,2% da despesa consolidada), € 2.636 M ao sector privado e € 48 M ao sector público.
25. Entre 2008 e 2016 foram concedidos apoios
públicos ao sector financeiro cujos fluxos
líquidos atingiram, no final do período,
€ -14.606 M.
O Fundo de Resolução promoveu a revisão
das condições dos empréstimos concedidos
pelo Estado (€ 4.389 M) e por entidades participantes do Fundo (€ 700 M) no que respeita a prazos de vencimento e taxas de
juro. Apesar dos prazos de vencimento terem
sido alargados em mais de 25 anos, os
contratos continuam a prever o ajustamento
desses prazos em função das receitas a
receber ou das responsabilidades adicionais
decorrentes das medidas de resolução
aplicadas.
26. O património financeiro consolidado do
Estado (SI e SFA, incluindo EPR) em
31/12/2016 cifrava-se em € 59.054 M, mais € 3.562 M do que em 2015, em consequência, sobretudo, do aumento do valor das
participações sociais do sector dos SI.
27. O saldo acumulado das receitas e despesas
orçamentais decorrentes da nacionalização e
reprivatização do BPN e da constituição e
funcionamento das sociedades-veículo
Parups, Parvalorem e Parparticipadas
ascendia, no final de 2016, a € -3. 658 M. Estas sociedades apresentavam capitais
próprios negativos que totalizavam
corporate income tax and part of the EUR 5.8
billion recorded as outgoing VAT revenue
due to structural tax relief, have been omitted.
Furthermore, relevant tax expenditure was
not quantified, namely relating to acts and
transactions exempt from stamp duty
declared by taxpayers in the amount of
EUR 67.1 billion. Applying the minimum
rate of stamp duty to these amounts adds up
to EUR 89 million.
24. In 2016, subsidies paid by central government
amounted to EUR 2.7 billion (4, 2% of its
consolidated expenditure), EUR 2.6 billion to
the private sector and EUR 48 million to the
public sector.
25. Between 2008 and 2016, the net flows of
State aid granted to the financial sector
reached EUR -14.6 billion.
The Resolution Fund was able to review the
conditions of the loans granted by the State
(EUR 4.4 billion) and the entities
participating in the Fund (EUR 700 million)
in terms of maturities and interest rates.
Although the maturity dates were extended
by more than 25 years, the contracts still
foresee the adjustment of these dates based on
revenue to be received or additional liabilities
resulting from resolution measures.
26. By the end of 2016, the State consolidated
financial assets (integrated services and
autonomous services and funds, including
reclassified public entities) amounted to
EUR 59.1 billion, EUR 3.6 billion more than
in 2015, as a result of increased value of
shareholdings owned by Integrated Services.
27. By the end of 2016 the net balance of revenue
and expenditure resulting from
nationalization and privatization of Banco
Português de Negócios and from the
establishment and operation of special
purpose vehicle companies Parups,
Parvalorem and Parparticipadas, amounted to
EUR -3.7 billion. Together, these companies
22 DE DEZEMBRO DE 2017 24
Página 25
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
VIII
€ 2.033 M (excluindo do passivo € 2.875 M de empréstimos do Estado) e beneficiavam de
€ 2.714 M de garantias prestadas pelo Estado.
28. Subsistem a falta de inventário e da
valorização adequada dos imóveis. A
informação sobre o património constante da
CGE continua inconsistente e permanece
afetada por várias deficiências: o Relatório da
Conta é manifestamente insuficiente para
confirmar a contabilização, nos respetivos
mapas, das receitas obtidas (€ 115 M) e das despesas pagas (€ 207 M) com operações imobiliárias realizadas por organismos da
administração central; estas operações estão
afetadas por erros (€ 3 M) e, sobretudo, por falta de validação (€ 270 M).
29. A conta dos fluxos financeiros não comporta
a totalidade dos movimentos dos organismos
da administração central (€ 3.474 M das receitas reportadas na execução orçamental
não constam da contabilidade da tesouraria).
Com efeito, parte relevante das
disponibilidades financeiras dos organismos
da administração central e das empresas
públicas (com saldos médios de € 569 M e muitas entidades sem informação reportada)
continua a ser movimentada fora do Tesouro,
não sendo registada na contabilidade da
tesouraria. Parte dos juros (€ 99 M, 86%) auferidos, desde 2011, em incumprimento da
unidade de tesouraria ainda não foi entregue
ao Estado.
Conta da Segurança Social
30. Para dois dos institutos que integram o
perímetro de consolidação da segurança
social não foi emitida certificação legal de
contas e para três as certificações legais de
contas foram emitidas com opiniões de
reserva. Compete ao Conselho Consultivo do
IGFSS emitir parecer sobre o orçamento e a
conta da segurança social, órgão que ainda
não foi nomeado, pelo que se encontra
prejudicado o exercício destas competências.
had negative equity in the amount of EUR 2
billion (excluding liabilities of EUR 2.9
billion from State loans) and benefited from
EUR 2.7 billion of State guarantees.
28. The absence of a properly valued State owned
real estate inventory persists. The information
in the General State Account about State
owned real estate is persistently inconsistent
and affected by flaws. The Report on the
General State Account is clearly insufficient
to confirm, as it should, the revenue
(EUR 115 million) and the expenditure
(EUR 207 million) resulting from real estate
transactions carried out by central
government departments. These transactions
are affected by errors (EUR 3 million) and,
especially, by lack of validation (EUR 270
million).
29. The financial flows account does not include
all central government bodies’ transactions (EUR 3.5 billion of the revenue reported in
the budget execution are not included in the
treasury accounts). In fact, a significant
portion of central government agencies and
public companies cash resources (with an
average balance of EUR 569 million and no
data from many entities) is being kept and
managed outside the Treasury and is not
recorded in the Treasury’s cash accounts. Besides, most of interest earned since 2011 in
violation of the Treasury’s central system was not surrendered to the State (EUR 99 million,
86%).
Social Security Account
30. No statutory certification of accounts was
issued for two of the agencies that are part of
the social security consolidation perimeter,
and for three others statutory certifications
were issued with reservations. It is incumbent
upon the Consultative Council of the Institute
of Financial Management of Social Security
to issue an opinion on the budget and the
social security account, but the members of
that Council have yet to be appointed, which
hinders the issuance of that opinion.
II SÉRIE-A — NÚMERO 46 25
Página 26
Tribunal de Contas
IX
31. A receita total ascendeu a € 31.973 M, 75,8% do previsto, menos 8,6% que em 2015. O total
da receita efetiva foi de € 25.712 M (mais 4,5% que em 2015), destacando-se a
proveniente de contribuições e quotizações
(€ 14.778 M), e de transferências correntes (€ 9.941 M), que integram a transferência extraordinária para financiamento do défice
do sistema previdencial - repartição
(€ 650 M). As transferências do OE destinadas ao sistema de proteção social de
cidadania têm vindo sistematicamente a
revelar-se superiores ao necessário. O regime
excecional de regularização de dívidas de
natureza contributiva (PERES) permitiu
arrecadar até final de 2016 € 52 M e associar a esta medida uma dispensa de juros de
€ 13 M. Os prazos de adesão e de pagamento foram alargados sem que tenha sido adotada
a forma devida, o que importou num aumento
de € 40 M na cobrança e de € 12 M em juros dispensados. Para os contribuintes que
optaram pelo pagamento em prestações
foram dispensados juros a 100%
relativamente ao capital inicial de, pelo
menos, 8% sobre o valor em dívida,
contrariando o estabelecido no diploma legal.
32. A despesa total atingiu € 30.030 M, 73,8% do previsto, menos 9,3% que em 2015, e a
despesa total efetiva foi de € 24.148 M (mais 2,5% que em 2015), sendo as despesas com
pensões (€ 16.124 M) e as despesas com ação social (€ 1.727 M) as mais significativas no âmbito das despesas efetivas. O saldo de
execução orçamental foi de € 818 M, permitindo um acréscimo de 26,5% no saldo
acumulado. O saldo de execução efetiva foi
de € 1.564 M, mais 50,8% que em 2015.
33. Mais de metade da receita proveniente de
contribuições e quotizações foi contabilizada
com recurso a uma tabela de imputação, não
sendo integralmente garantida a sua afetação
real de acordo com a respetiva origem, em
incumprimento do estabelecido no
classificador económico das receitas
públicas.
31. The total revenue collected by the social
security system amounted to EUR 32 billion,
75.8% of the budget, and 8.6% less than in
2015. The total effective revenue was
EUR 25.7 billion (4.5% more than in 2015),
the major sources being employers and
worker’s contributions (EUR 14.8 billion) and current transfers (EUR 9.9 billion) which
include the extraordinary transfer from
central government in order to finance the
social insurance system deficit (EUR 650
million). The transfers from the State Budget
to the social welfare system have been
consistently higher than necessary. The
Special Program for Reducing Indebtedness
to the State allowed for EUR 52 million to be
collected until the end of 2016 and exemption
from payment of interest in the amount of
EUR 13 million. The deadlines for adhesion
and payment set in this Program were
extended, although without due form, which
implied an increase of EUR 40 million in
collection and EUR 12 million in discharged
interest. For taxpayers who opted for payment
in instalments, interest was waived at 100%
for an initial capital of at least 8% of the
amount owed, in disregard of the law.
32. Total expenditure reached EUR 30 billion,
73.8% of the budget estimate, 9.3% less than
in 2015, and the effective total expenditure
was EUR 24.2 billion (2.5% more than in
2015). The most relevant effective
expenditure items were pensions (EUR 16.1
billion), and welfare benefits (EUR 1.7
billion). The balance of budget execution was
EUR 818 million, resulting in a 26.5%
increase in the accumulated balance. The
balance of effective revenue and expenditure
was EUR 1.6 billion, 50.8% more than in
2015.
33. The accounting of more than half of the social
security contributions revenue was based on
a table of allocation, a procedure that does not
fully ensure the allocation of contributions in
accordance with their respective sources and
in breach of the public revenues classifier.
22 DE DEZEMBRO DE 2017 26
Página 27
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
X
34. Em 2012 foram celebrados dois protocolos
entre o MTSSS, a CNIS, a UM e a UMP para
apoiar a atividade das entidades do setor
social através da criação de duas linhas de
crédito garantidas pelo MTSSS por via do
IGFSS, com a constituição, por 7 anos de dois
depósitos bancários junto da CEMG. Estes
protocolos foram objeto de alterações, através
de acordos, declarações ou aditamentos,
relativas quer ao prazo quer à taxa de
remuneração dos depósitos dados em
garantia, as quais se consubstanciaram em
condições menos vantajosas para a segurança
social. Aderiram à medida 296 instituições e
até 31/12/2016 foram executadas garantias
devido a incumprimento por parte de 4
instituições.
35. No imobilizado continua a verificar-se no SIF
a ausência de informação integral sobre a
localização dos bens móveis, impedindo a
realização de um efetivo controlo físico.
Existem bens cujo período de vida útil já
decorreu e ainda não estão totalmente
amortizados, em virtude de deficiências na
introdução de dados no sistema informático e
de ausência de mecanismos de monitorização
de inventários. Regista-se a impossibilidade
de validação do valor da maioria dos itens de
uma amostra de imóveis e a existência de
incorreções nas contas de imobilizado e de
amortizações, em virtude, designadamente,
de: inclusão na parcela do terreno dos imóveis
de valores com origem em benfeitorias
inicialmente contabilizadas em imobilizado
em curso; inexistência de registo de terreno
com registo de titularidade a favor da
segurança social; cálculo de amortizações
sobre a parcela do valor dos terrenos;
edifícios sem registo de amortizações desde
2002; e incorreta atribuição de vida útil aos
imóveis.
36. As dívidas de terceiros ascendem, em termos
brutos, a € 12.579 M, com destaque para os créditos sobre “Contribuintes” e “Clientes”, representando, respetivamente, 75,5% e
11,1% do total. As dívidas de cobrança
duvidosa representam 61,8% do total,
34. In 2012, two protocols were signed between
the Ministry of Labour, Solidarity and Social
Security and three entities representing
private social solidarity institutions aimed at
supporting activities of social sector entities
through two credit lines. Guarantees given by
the Ministry took the form of two 7-year term
bank deposits made by the Institute of
Financial Management of Social Security
with Montepio Geral bank. Amendments to
these protocols by means of agreements,
declarations or additions changed both the
term and rate of remuneration of the above-
mentioned deposits, resulting in less
advantageous conditions for Social Security.
Up to 31 December 2016 296 institutions had
benefited from the credit lines and, due to
non-compliance by 4 institutions, guarantees
were foreclosed.
35. In fixed assets, there still exists a lack of full
information on the location of equipment in
the Financial Information System, preventing
effective physical control procedures. The
useful life of some assets has already elapsed
but they are not yet fully depreciated, due to
deficiencies in information system data entry
and absence of monitoring instruments. It is
noted that the value of most items in a sample
of real estate could not be validated.
Inaccuracies were also found in the property
and equipment and depreciation accounts,
due, in particular, to: the undue inclusion of
values regarding improvements in buildings
in the land component of real estate
properties; absence of accounting records in
the balance sheet of properties already
registered in favour of social security in the
land registry; absence of depreciation of the
land components of some real estate assets;
buildings without depreciation records since
2002; and mistakes in the years of useful life
assigned to some buildings.
36. Accounts receivable amount, in gross terms,
to EUR 12.6 billion, mostly regarding claims
on taxpayers and clients, representing,
respectively, 75.5% and 11.1% of total. Bad
debts represent approximately 61.8% of this
total, the corresponding provisions
II SÉRIE-A — NÚMERO 46 27
Página 28
Tribunal de Contas
XI
situando-se as respetivas provisões em
€ 7.775 M. Mantêm-se as reservas quanto à fiabilidade dos valores relevados no balanço
relativos à dívida de contribuintes, uma vez
que não se revela possível validá-los através
do cruzamento com os valores registados nas
contas correntes dos contribuintes (GC e
SEF); registam-se deficiências na
constituição de provisões para dívida
contributiva e incumprimento do princípio da
especialização do exercício relativamente aos
juros vencidos até 31/12/2016, que
ascendem, se considerado o período de 1976
a 2016, a € 2.072 M.
37. Em 2016, o ISSA efetuou um ajustamento ao
valor da dívida de contribuintes por
comparação entre o valor relevado no SIF e
em GC. Porém, a metodologia adotada não
acautelou aspetos relevantes.
38. O valor do resultado líquido do exercício não
é fiável, porquanto não reflete o impacto das
incorreções na contabilização de operações
relativas a imobilizado e a dívidas de terceiros
e do incumprimento do princípio da
especialização dos exercícios.
39. A despesa com pensões e complementos paga
pelo SSS totalizou € 16.124 M. Desta, 78,9% destinou-se a fazer face aos encargos com
pensões de velhice. De uma ação de controlo
à atribuição de pensões, verificou-se a
ocorrência de erros nos períodos
considerados para efeitos do seu cálculo, bem
como a indevida aplicação às pensões
atribuídas ao abrigo da Lei 90/2009, que
institui um regime especial, de norma
constante do regime geral vertido no Decreto-
Lei 187/2007, o que é suscetível de diminuir
indevidamente algumas pensões.
40. A despesa com prestações de desemprego foi
de € 1.510 M e destinou-se, em 72,9%, a fazer face a encargos com subsídio de
desemprego. No triénio iniciado em 2014,
período em que o mercado de trabalho
começou a apresentar alguma recuperação,
amounting to EUR 7.8 billion. Reservations
about the reliability of the amounts shown in
the balance sheet relating to contributors' debt
remain unchanged, since it is not possible to
validate those amounts by cross-checking
with the amounts recorded in the
contributors’ current accounts (Management of Contributors and Contributions
Foreclosures systems); there were
shortcomings in the recording of provisions
for contributors debts and non-compliance
with the principle of accrual for interest
accrued up to 31 December 2016, which adds
up to EUR 2.1 billion, considering the time
span from 1976 to 2016.
37. In 2016, the Azores Social Security Institute
adjusted the value of contributors' debt by
comparing the amount reported in the
Financial Information System and in the
Current Account Management System.
However, the adopted methodology did not
take into account relevant aspects.
38. Net income disclosed on the Social Security
Account is unreliable, as it is affected by
inaccuracies in the accounting records
relating to fixed assets and accounts
receivable and to non-compliance with the
accrual principle.
39. Expenditure on pensions and supplements
paid by the Social Security System totalled
EUR 16.1 billion, 78.9% of which refers to
old-age pensions. An audit on the pension
granting procedures has shown errors in the
time periods taken into account for the
purposes of calculating pensions and the
improper application to pensions granted
under Law 90/2009 (establishing a special
scheme) of the general scheme defined by
Decree-Law 187/2007, which is likely to
unduly reduce the amount of some pensions.
40. Expenditure with unemployment benefits
amounted to EUR 1.5 billion, of which 72.9%
to cover costs of unemployment subsidy. In
the three-year period starting in 2014, when
the labour market started to show some
recovery, all indicators show a decrease
22 DE DEZEMBRO DE 2017 28
Página 29
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
XII
todos os indicadores evidenciam uma
diminuição (n.º de desempregados e n.º de
prestações de desemprego atribuídas e
pagas), o mesmo acontecendo em termos
homólogos. No quinquénio em análise
(2012/2016), apenas em 2012 e 2013 se
verificaram necessidades de financiamento
das prestações de desemprego suportadas
pelo sistema previdencial-repartição, as quais
totalizaram € 516 M, compensadas pelos excedentes verificados nos restantes anos de
2014 a 2016.
41. O FEFSS aumentou 1,0%, para € 14.246 M, equivalentes a 116,4% da despesa anual com
pensões do sistema previdencial (suficiente
para suportar 14 meses) e a 7,7% do PIB. A
volatilidade baixou para 4,8% e a rotação da
carteira para 0,835. As dotações atingiram
€ 227 M, pelo que o valor acrescentado pela gestão foi negativo. Apesar do reforço do
montante aplicado em dívida garantida pelo
Estado Português, o seu valor diminuiu 2,0%
(€ 219 M) e o peso caiu para 75,8% da carteira, dada a diminuição no valor de
mercado das OT (ainda assim, € 911 M acima do valor de reembolso). A taxa de
rendibilidade foi negativa (-0,6%),
influenciada pelo desempenho da carteira de
dívida pública nacional (-1,7%). O Fundo
apresenta uma rendibilidade média anual de
4,65%, que permitiu acumular € 6.474 M.
42. Apenas a carteira constituída por dívida
pública estrangeira e ações (19,7% do total) é
gerida contra benchmarks (interno e da
Tutela) e apresentou excess returns
negativos, de 0,25% e 2,83%,
respetivamente. Algumas premissas
importantes surgem secundarizadas, como o
compromisso entre risco e rendibilidade, a
diversificação e a autonomia técnica. A
transparência deve ser reforçada,
nomeadamente nas componentes da carteira
não sujeitas a uma gestão ativa, onde a
Reserva Estratégica constitui um caso
extremo de perda de valor. A informação
disponível não possibilita uma adequada
identificação dos impactos das decisões de
(number of unemployed persons and of
unemployment benefits granted and paid), the
same being observed on a year-on-year basis.
During the five-year review period
(2012/2016), the need to finance the
unemployment benefits supported by the
social insurance system occurred only in
2012 and 2013, totalling EUR 516 million,
compensated by surpluses in the remaining
years.
41. The value of the Social Security Financial
Stabilization Fund increased by 1% to
EUR 14.2 billion, equivalent to 116.4% of
annual expenditure with social insurance
system pensions (enough to cover 14 months)
and 7.7% of GDP. Volatility dropped to 4.8%
and portfolio turnover to 0.835. The capital
inflows amounted to EUR 227 million, so the
value added by management was negative.
Despite increased investment in Portuguese
Sovereign debt, its value decreased by 2.0%
(EUR 219 million) and its weight fell to
75.8% of the portfolio, given the decrease in
the market value of Treasury Bonds (even so,
EUR 911 million above redemption value).
The yield was negative (-0.6%), influenced
by the performance of the Portuguese
Sovereign debt portfolio (-1.7%). The Fund
has an average annual return of 4.65%, which
allowed for the accumulation of EUR 6.5
billion.
42. Only the portfolio consisting of foreign
public debt and shares (19.7% of the total) is
managed against two benchmarks (one
internal and one fixed by the Ministry) and
showed negative excess returns of 0.25% and
2.83%, respectively. Important assumptions
were not given the adequate importance, such
as the compromise between risk and return,
portfolio diversification and technical
autonomy. Transparency must be
strengthened, particularly in the portfolio
components not subject to active
management, where the Strategic Reserve is
an extreme case of value loss. The available
information does not allow an adequate
identification of the impact of management
II SÉRIE-A — NÚMERO 46 29
Página 30
Tribunal de Contas
XIII
gestão, não existindo um efetivo comparativo
de desempenho ou dados que permitam
avaliar o resultado das operações mais
significativas.
43. As receitas efetivas da CGA totalizaram
€ 9.790 M e as despesas efetivas situaram-se em € 9.703 M, destacando-se a despesa com pensões, que representou 98,0% daquelas e
manteve uma tendência crescente continuada.
A receita proveniente de quotas dos
subscritores apenas cobriu 13,3% da despesa
com pensões, indicador que tem vindo a
degradar-se desde 2006, obrigando a um
esforço financeiro acrescido por parte do
Estado. As reservas referentes aos fundos de
pensões das empresas de capitais públicos
transferidos para a CGA representavam, no
final de 2016, 85,9% das iniciais. Entre 2011
e 2014, as reservas de 4 destes fundos
esgotaram-se, passando as inerentes
responsabilidades a ser suportadas por verbas
provenientes de receitas próprias da CGA
e/ou do Orçamento do Estado. Também os
encargos com complementos de pensão
pagos aos ex-militares por conta do ex-Fundo
de Pensões dos Militares das Forças Armadas
se encontram na mesma situação. Entre 2011
e 2016 o esforço financeiro do Estado para
fazer face a estes encargos foi de € 1.069 M.
Consolidação
44. A conta consolidada da administração central
e da segurança social, excluindo as receitas e
despesas em ativos e passivos financeiros,
evidencia receita de € 72.080 M, despesa de € 76.895 M e o consequente saldo de € -4.815 M. Acrescendo os ativos e passivos financeiros da administração central a
considerar, o défice aumenta para € 5.568 M.
decisions and there is no effective
performance referential, or data, that allow
evaluation of the most significant operations.
43. The effective revenue of the Civil Servants
Pension Scheme amounted to EUR 9.79
billion, whereas the effective expenditure
amounted to EUR 9.70 billion, with pension
expenditure accounting for 98% and showing
a continued growing trend. Revenue from
contributions covered only 13.3% of pension
expenditure, an indicator that has been
deteriorating since 2006, forcing the State to
an increased financial effort. The reserves of
the pension funds of state owned enterprises
transferred to the Civil Servants Pension
Scheme accounted, at the end of 2016, for
85.9% of their initial value. Between 2011
and 2014 the reserves of four of these funds
came to an end, so their liabilities have since
been funded by the Civil Servants Pension
Scheme own revenue and/or by the State
Budget. The same occurs with the pension
supplements paid to ex-servicemen on behalf
of the former Pension Fund of the Armed
Forces. Between 2011 and 2016, the state's
financial effort to cover these costs was
EUR 1.1 billion.
Consolidation
44. Excluding all income and expenditure related
to financial assets and liabilities, the
consolidated account (integrated services,
autonomous services and funds and social
security) recorded revenue of EUR 72.1
billion, expenditure of EUR 76.9 billion and
a negative balance of EUR 4.8 billion.
However, adding the central government
revenue and expenditure arising from
financial assets and liabilities the deficit
increases to EUR 5.6 billion.
22 DE DEZEMBRO DE 2017 30
Página 31
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
XIV
Recomendações
45. 63% das recomendações formuladas no
Parecer de 2014 à Assembleia da República
e/ou ao Governo, foram acolhidas total ou
parcialmente.
46. Neste Parecer formulam-se 75
recomendações, contributo deste Tribunal
para a correção dos erros e deficiências
assinalados e para a melhoria da fiabilidade,
do rigor e da transparência da CGE.
Juízo sobre a Conta1
47. O Tribunal considera que a Conta da
Administração Central está afetada por um
conjunto de erros materialmente relevantes
que determinaram a formulação de reservas e
ênfases nos domínios dos sistemas
contabilísticos, da legalidade e da correção
financeira e de uma limitação de âmbito.
A Conta da Segurança Social está afetada por
erros materialmente relevantes, pelo que o
Tribunal formula reservas no âmbito do
controlo interno, da legalidade e da correção
financeira.
Recommendations
45. 63% of the Court of Accounts
recommendations to Parliament and/or to the
Government in its 2014 Opinion were totally
or partially implemented.
46. This Opinion includes 75 recommendations,
aiming to correct errors and shortcomings
detected and to improve the reliability,
accuracy and transparency of the General
State Account.
Opinion on the Account1
47. The Court finds that the central
administration account is influenced by a set
of materially relevant errors from which
derive reservations and emphasis of matter
with regard to accounting systems, legality
and financial correction and a limitation of
scope.
The social security account is influenced by
materially relevant errors and therefore the
Court has reservations concerning internal
control, legality and financial correction.
1 Este Juízo é emitido de acordo com a Lei de
Organização e Processo do Tribunal de Contas
(LOPTC).
1 This opinion is issued in accordance with the Court of
Accounts Organization and Procedure Act.
II SÉRIE-A — NÚMERO 46 31
Página 32
Tribunal de Contas
INTRODUÇÃO
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Tribunal de Contas
3
INTRODUÇÃO
O Tribunal de Contas emite o Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2016 em conformidade com as
atribuições e competências estabelecidas na Constituição da República Portuguesa1, na Lei de
Organização e Processo do Tribunal de Contas2 e na Lei de Enquadramento Orçamental3.
A Conta, elaborada e apresentada pelo Governo, foi remetida ao Tribunal em 30 de junho de 2017.
a) Objeto, âmbito e metodologia; condicionantes
O Parecer incide sobre a Conta Geral do Estado (CGE), que abrange as contas da administração central
do Estado (serviços integrados – SI e serviços e fundos autónomos – SFA), apresentadas apenas em contabilidade orçamental e suportadas por diferentes sistemas contabilísticos em vigor, e a conta da
segurança social, apresentada, também, em base patrimonial.
O subsector dos SI abrangeu 283 unidades orçamentais e o dos SFA integrou 356 entidades, das quais
155 eram EPR.
O Tribunal aprecia a atividade financeira do Estado nos domínios das receitas, das despesas, da
tesouraria, do recurso ao crédito público e do património e pronuncia-se sobre a legalidade e a correção
financeira das operações examinadas, a economia, a eficiência e a eficácia da gestão e a fiabilidade dos
sistemas de controlo interno e formula recomendações à Assembleia da República ou ao Governo com
vista a serem supridas as deficiências detetadas.
O Parecer suporta-se nos resultados das ações de controlo e das auditorias realizadas de acordo com os
métodos e técnicas constantes dos Manuais de Auditoria do Tribunal e as normas internacionais (ISSAI
– International Standards of Supreme Audit Institutions). Foram ainda aprovados 4 relatórios de acompanhamento da execução orçamental da administração central e da segurança social4.
A CGE não comporta, ainda, um balanço e uma demonstração de resultados da administração central
do Estado, não permitindo que o Tribunal exprima a sua opinião em termos completamente coincidentes
com o modelo previsto pelas Normas Internacionais de Auditoria, o qual pressupõe a implementação de
um sistema contabilístico que possibilite o registo integrado das operações orçamentais, patrimoniais e
financeiras do Estado, conforme previsto na nova lei de enquadramento orçamental (LEO) e no sistema
de normalização contabilística para as administrações públicas (SNC-AP)5.
1 Art. 214.º. 2 Cfr. art. 41.º da Lei 98/97, de 26/08, alterada pelas Leis 87-B/98, de 31/12, 1/2001, de 04/01, 55-B/2004, de 30/09,
48/2006, de 29/08, 35/2007, de 13/08, 3-B/2010, de 28/04, 61/2011, de 07/12, 2/2012, de 06/01, e 20/2015, de 09/03. 3 Lei 91/2001, de 20/08, com as sucessivas alterações, a última introduzida pela Lei 41/2014, de 10/07; revogada pela Lei
151/2015, de 11/09, com aplicação diferida, na maioria do seu articulado, por 3 anos. 4 Administração Central – Relatórios 4/2016 e 3/2017 relativos ao 1.º trimestre de 2016 e aos valores provisórios de 2016,
respetivamente; Segurança Social – Relatórios 1/2017 e 2/2017 respeitantes ao 1.º semestre de 2016 e aos valores provisórios de 2016.
5 Aprovado pelo DL 192/2015, de 11/09, com produção de efeitos a 01/01/2017, adiado para 01/01/2018 (DL 85/2016, de
21/12). O SNC-AP tem por base o normativo internacional expresso nas IPSAS - International Public Sector Accounting
Standards e substitui o plano oficial de contabilidade pública (POCP) e os planos de contas sectoriais.
II SÉRIE-A — NÚMERO 46 33
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
4
b) Normas de enquadramento orçamental
Nos termos da Constituição da República Portuguesa (CRP)1, a lei do orçamento é elaborada,
organizada, votada e executada anualmente, de acordo com a lei de enquadramento, devendo a respetiva
proposta ser acompanhada de relatórios, designadamente sobre a previsão da evolução dos principais
agregados macroeconómicos com influência no orçamento, a justificação das variações de previsões das
receitas e despesas face ao ano anterior, a dívida pública, as operações de tesouraria e as contas do
Tesouro, os benefícios fiscais e a estimativa da receita cessante.
Com a aprovação da nova LEO (Lei 151/2015) iniciou-se um período de transição na aplicação do novo
processo orçamental decorrente da derrogatória de três anos para a produção de efeitos dos artigos 3.º e
20.º a 76.º2; por conseguinte, no exercício orçamental de 2016 aplicaram-se as normas constantes do seu
Título I (Objeto e âmbito), com exceção do artigo 3º (Âmbito orçamental e contabilístico), e dos Capítulos I
(Política orçamental) e II (Princípios orçamentais) do Título II.
Durante o período transitório mantêm-se em vigor as normas da Lei 91/2001 respeitantes ao processo
orçamental, ao conteúdo e estrutura do OE, à execução orçamental, às alterações orçamentais, ao
controlo orçamental e responsabilidade financeira, ao desvio significativo e mecanismo de correção, às
contas, à estabilidade orçamental, às garantias de estabilidade orçamental e às disposições finais3.
O novo enquadramento orçamental apenas se aplicará na sua plenitude ao exercício orçamental de 2019.
Em estreita articulação com as regras previstas no SNC-AP, introduz mudanças significativas no
processo orçamental, nos sistemas contabilísticos e no modelo de programação, execução e controlo
orçamental; visa reduzir a fragmentação do processo orçamental e introduz um conjunto de
procedimentos com vista à melhoria da disciplina financeira, da transparência e da qualidade da
informação contabilística e de gestão.
Destacam-se os seguintes aspetos: redefinição do modelo de programação orçamental plurianual;
implementação de um sistema contabilístico que compreende a contabilidade financeira, orçamental e
de gestão e a apresentação de demonstrações orçamentais e financeiras consolidadas para a
administração central e para a segurança social; introdução de uma nova estrutura do OE assente nos
programas orçamentais, agregados em missões de base orgânica; criação da Entidade Contabilística
Estado (ECE), que centralizará as operações contabilísticas da responsabilidade do Estado,
designadamente, receitas gerais, ativos e responsabilidades.
Introduz, ainda, alterações às atribuições cometidas ao Tribunal de Contas, destacando-se: i) a
certificação da CGE; ii) a antecipação do prazo para a emissão do PCGE para 30 de setembro do ano
seguinte ao ano económico a que a conta respeita (cujo prazo de apresentação é antecipado para 15 de
maio); e iii) a audição do Tribunal pela Assembleia da República no âmbito da discussão da proposta
de lei do OE, relativamente ao acolhimento das recomendações formuladas nos PCGE4.
1 Art. 105.º, 106.º e 162.º, alínea d), da CRP. 2 Prevista nos artigos 7.º, n.º 2, e 8º da Lei 151/2015. 3 Para clareza de expressão, no presente Parecer a referência à LEO aprovada pela Lei 91/2001 designar-se-á LEO 2001 e
a aprovada através da Lei 151/2015, LEO 2015. 4 Cfr. art. 66.º e 38.º, n.º 6, com eficácia diferida por 3 anos.
22 DE DEZEMBRO DE 2017 34
Página 35
Tribunal de Contas
5
c) Principais medidas de política orçamental em 2016
O OE 2016, aprovado pela Lei 7-A/2016, de 30/03, entrou em vigor a 31/03/2016, tendo-se verificado
no primeiro trimestre a prorrogação da vigência das disposições constantes do OE 2015 e do decreto-lei
de execução orçamental1. O DL 253/2015, de 30/12, estabeleceu um conjunto de normas destinadas a
disciplinar a aplicação do regime transitório, designadamente quanto à clarificação do orçamento de
referência para a aplicação do regime de execução por duodécimos2.
O OE 2016 definiu um conjunto de medidas de política orçamental e continha implícitas outras
contempladas em diplomas próprios, a maioria publicados no final de dezembro de 2015. Merecem
destaque as seguintes:
Redução da sobretaxa do IRS em 2016 (Lei 159-D/2015, de 30/12)3;
Aumento da retribuição mínima mensal garantida (DL 254-A/2015, de 31/12) e prorrogação da redução da taxa contributiva para a segurança social a cargo das entidades que empreguem
trabalhadores que auferem essa retribuição;
Redução da contribuição extraordinária de solidariedade (Lei 159-B/2015, de 30/12)4;
Extinção progressiva da redução remuneratória em 2016 (60% a partir de 01/04, 80% a partir de 01/07 e eliminação completa a partir 01/10) (Lei 159-A/2015, de 30/12);
Reposição das regras de atualização do valor das pensões do regime geral da segurança social e do regime de proteção social convergente aplicável às pensões até € 628,82, e a reposição do valor de referência do complemento solidário para idosos (DL 254-B/2015, de 31/12);
Manutenção em vigor em 2016 da contribuição extraordinária sobre a indústria farmacêutica, do adicional em sede de imposto único de circulação, do adicional às taxas do imposto sobre os
produtos petrolíferos e energéticos, da contribuição sobre o sector bancário e da contribuição
extraordinária sobre o sector energético (Lei 159-C/2015, de 30/12);
Aumento do valor de referência do rendimento social de inserção (DL 1/2016, de 06/01);
Atualização dos valores dos abonos de família para crianças e jovens e pré-natal e respetivas majorações, incluindo a da bonificação por deficiência (Portaria 11-A/2016, de 29 /01);
Redução do IVA na restauração – sujeição da prestação de serviços de alimentação (com exclusão da maioria das bebidas) à taxa intermédia a partir de 01/07/2016, incluindo neste
escalão as refeições prontas a consumir, com ou sem entrega ao domicílio;
Alterações em sede de IRS - eliminação do quociente familiar, reposição do quociente conjugal anterior à reforma do IRS e aumento das deduções à coleta fixa por dependente e ascendente e
por dependente e ascendente portador de deficiência;
1 Em conformidade com o disposto no art. 12-Hº da LEO 2001. 2 Complementado pela Circular da Direção-Geral do Orçamento (DGO) 1380, de 26/02/2016. 3 Eliminação para os rendimentos até € 7.070, progressividade entre 1% e 3% para os rendimentos até € 80.000 e
manutenção de 3% para os rendimentos superiores a esse montante; eliminação da sobretaxa em 2017. 4 Determina, também, a sua extinção em 2017.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
6
Alterações em sede de IRC – modificações aos regimes de participation exemption1, redução do prazo de reporte dos prejuízos fiscais de 12 para 5 anos, exceto para as PME, reavaliação do
ativo fixo tangível2 e manutenção da taxa de 21% (não se concretizando a sua redução
programada para 2016, 19%3);
Alterações no cálculo do imposto sobre veículos (reforço do peso da componente CO2) e do imposto sobre o tabaco; agravamento da tributação do recurso ao crédito ao consumo; aumento
do imposto sobre os produtos petrolíferos e energéticos; reforço da tributação em imposto de
selo das comissões cobradas pelo sector financeiro;
Manutenção da proibição de valorizações remuneratórias no setor público, da atribuição de prémios de desempenho e de gestão e condicionamentos do posicionamento remuneratório na
sequência de procedimentos concursais;
Aprovação de um regime excecional de regularização de dívidas fiscais e contributivas à segurança social, através de pagamento integral ou em prestações (DL 67/2016, de 03/11).
d) Normas de execução orçamental de 2016
O DL 18/2016, de 13/04, alterado através do DL 35-A/2016, de 30/06 (DLEO)4 aprovou as normas de
execução orçamental para 2016; destacam-se os seguintes aspetos:
Imposição de cativações adicionais às previstas no OE 2016, correspondentes ao valor do aumento das despesas com pessoal financiadas por receitas gerais face à execução orçamental
provisória de 2015 e, no que se refere a receitas próprias, aos montantes em que o aumento seja
superior a 4%;
Não aplicação do regime da execução do orçamento por duodécimos, ficando as entidades obrigadas a respeitar as previsões mensais de execução orçamental;
Obrigatoriedade da divulgação da lista dos municípios que tenham dívidas com um prazo médio superior a 60 dias, a efetuar pela Direção-Geral das Autarquias Locais;
Alteração do modelo organizativo centralizado nas secretarias gerais das atribuições de organismos nos domínios da gestão de recursos humanos, administrativos, financeiros e
patrimoniais5, estabelecendo um novo modelo assente na partilha de atividades comuns, através
da constituição de centros de responsabilidade e de custos com níveis de crédito próprios das
subentidades;
Aplicação de um regime especial de controlo da execução orçamental às EPR em geral e de um regime excecional às EPR que preencham os requisitos estabelecidos no n.º 10 do art. 3.º do OE
1 Visa a eliminação da dupla tributação pela redistribuição de lucros e reservas e a isenção de tributação de mais-valias na
alienação de participações societárias. 2 Decreto-Lei 66/2016, de 03/11. 3 Conforme se encontrava previsto na Lei 2/2014, de 16/01, (reforma do IRC). 4 Cfr., ainda, Declarações de Retificação 5 e 10-A/2016, publicadas em 21/04 e 09/06, respetivamente. 5 Implementado em anos anteriores nos Ministérios das Finanças, dos Negócios Estrangeiros e da Economia e na
Presidência do Conselho de Ministros.
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Tribunal de Contas
7
20161, identificadas no Anexo II ao DLEO2, as quais se encontram dispensadas da observância
das regras relativas às previsões mensais de execução, à assunção de encargos plurianuais, ao
princípio da unidade de tesouraria, ao parecer prévio à contratação de prestação de serviços
(tarefa e avença) e de aquisição de serviços de consultadoria técnica e à prestação de informação
sobre fundos disponíveis, compromissos, contas a pagar e pagamentos em atraso; aplicam, ainda,
um regime simplificado de classificação económica das receitas e das despesas e encontram-se
dispensadas das cativações impostas pelo art. 3.º do OE 2015;
Redução de prazos para a prestação de informação sobre a execução orçamental e sobre fundos disponíveis, compromissos, contas a pagar e pagamentos em atraso;
Introdução de disposições relativas à recuperação de créditos, à gestão de património e à gestão de pessoal que, em anos anteriores, se encontravam previstas na lei do orçamento;
Prorrogação de medidas excecionais de estabilidade orçamental, nomeadamente quanto à remuneração dos membros de gabinetes ministeriais e dos dirigentes de institutos públicos de
regime especial;
O incumprimento das normas previstas no DLEO origina, cumulativamente, o apuramento de
responsabilidades financeira, a impossibilidade de recurso ao aumento temporário de fundos disponíveis
e, após três incumprimentos, a retenção de 1% da dotação orçamental relativa a receitas gerais (exceto
as destinadas a remunerações certas e permanentes), líquida dos cativos iniciais, a repor no mês seguinte
à prestação da informação, salvo em situações de incumprimento reiterado, em que apenas são repostos
90 % dos montantes retidos.
e) Estrutura do Parecer
O Parecer encontra-se estruturado em quatro partes: Enquadramento Macroeconómico e Orçamental, Conta
Geral do Estado, Conta da Segurança Social e Conclusões, Recomendações e Juízo sobre a Conta.
Em regra, os valores são apresentados nos quadros em milhões de euros, podendo, por isso, os totais
não coincidir com a soma das parcelas; as percentagens encontram-se arredondadas à décima. A
abreviação dos montantes efetua-se do seguinte modo: milhões de euros – € xx M; milhares de euros – € xx m.
No presente Parecer a referência à LEO aprovada pela Lei 91/2001 designar-se-á LEO 2001 e a aprovada
através da Lei 151/2015, LEO 2015.
f) Exercício do contraditório
O anteprojeto do Parecer foi enviado às entidades responsáveis pela execução orçamental para
pronunciamento sobre o teor do mesmo; as alegações apresentadas foram tidas em conta na fixação do
texto final do Parecer. No Anexo I identificam-se as entidades ouvidas, as matérias em causa e indica-
-se se apresentaram ou não alegações. A fim de dar expressão plena ao princípio do contraditório, as
respostas encontram-se apresentadas integralmente no Anexo II.
1 EPR que não recebam transferências do OE ou de serviços e organismos da administração direta e indireta do Estado,
cujas receitas próprias não provenham de um direito atribuído pelo Estado, ou que apresentem nos últimos três anos
custos médios inferiores a € 1.500.000. 2 Para além das EPR identificadas, o regime excecional é ainda aplicado à SPGM – Sociedade de Investimentos, SA, e à
ANI – Agência Nacional de Inovação, SA (cfr. art. 21.º).
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
8
CAIXA 1 – IMPLEMENTAÇÃO DO SISTEMA DE NORMALIZAÇÃO CONTABILÍSTICA PARA AS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS (SNC-AP) E DA ENTIDADE CONTABILÍSTICA
ESTADO (ECE)
Com a publicação da nova Lei de Enquadramento Orçamental e a aprovação do SNC-AP, no final de 2015,
teve início uma alteração profunda do regime orçamental e contabilístico do Estado.
A aplicação do SNC-AP por todas as entidades da AP, então prevista para 1 de janeiro de 2017, foi adiada
para 1 de janeiro de 2018. A CGE, com a inclusão de demonstrações orçamentais e financeiras consolidadas
para os subsectores da administração central e da segurança social, preparadas de acordo com o SNC-AP,
mantém-se prevista legalmente para o exercício orçamental de 2019.
A ECE será constituída pelo conjunto das operações contabilísticas da responsabilidade do Estado enquanto
ente soberano, “tais como as receitas gerais, o património, a tesouraria, a dívida direta do Estado e respetivos encargos, as transferências para outras entidades e administrações públicas, os contratos de
parceria público-privadas e outras concessões, as provisões e os passivos contingentes”. Pela materialidade financeira desse conjunto de operações, a implementação da ECE é fundamental para concretizar o novo
modelo de gestão das finanças públicas.
Neste contexto, o Tribunal tem vindo a auditar os processos de implementação do SNC-AP e da ECE tendo
publicado 4 relatórios de auditoria. As principais conclusões e recomendações dos dois últimos1 constam da
presente Caixa.
1. Comuns aos dois relatórios:
a) Gestão dos processos de implementação do SNC-AP e da ECE atribuída à Unidade de Implementação
da LEO (UniLEO). Porém, entre a criação desta Unidade, em setembro de 2015 e o início da sua
operacionalização decorreu mais de um ano, não obstante o prazo legal de 180 dias fixado para o
efeito. A constituição e regras de funcionamento da UniLEO só foram aprovadas em novembro de
2016 e os respetivos responsáveis nomeados no final desse ano. Até à entrada em funcionamento da
UniLEO o processo esteve sob a dependência da DGO, já registava atrasos significativos e não se
encontrava integralmente definido nem calendarizado.
b) Dificuldades na operacionalização do Gabinete de Gestão e Coordenação de Projetos da UniLEO, ao
nível da afetação dos recursos humanos, com prejuízo para a execução da sua missão.
c) Aspetos positivos durante 2017: definição clara dos responsáveis pela coordenação e monitorização
do processo de transição; articulação com o processo de implementação da nova LEO; apresentação
de um plano de implementação da LEO que inclui, designadamente, a revisão do modelo de controlo
interno e auditoria.
2. Sobre a implementação do SNC-AP:
a) O calendário legal fixado continua a ser exigente, presente todos os constrangimentos identificados
nos relatórios de auditoria deste Tribunal e que podem pôr em causa as metas fixadas para o curto
prazo:
Diplomas sobre a arquitetura financeira do Estado ainda por rever, com impacto no desenvolvimento de projetos, respetivos custos e no cumprimento dos prazos.
1 Relatórios de Auditoria n.os 22 e 23/2017–2.ª Secção, disponíveis em: www.tcontas.pt.
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Tribunal de Contas
9
Sensibilização insuficiente das entidades e seus dirigentes para uma abordagem integrada do processo de transição para o SNC-AP, com prejuízo para a afetação adequada de recursos em
tempo oportuno.
Arquitetura técnica de referência do Sistema Integrado de Gestão Financeira Pública ainda por definir, com prejuízo para o desenvolvimento de módulos críticos para implementar o SNC-AP e
cumprir a LEO.
Atraso na adaptação dos sistemas contabilísticos ao SNC-AP, na sua interligação com os sistemas centrais e/ou com os sistemas complementares locais (sistemas de negócio próprios de cada
entidade), com entidades a reconhecer a impossibilidade de efetuar a transição no prazo fixado.
Subdimensionamento das estruturas de apoio ao processo de transição, face aos pedidos, resultando em prazos de resposta alargados, que prejudicam a qualidade do processo de transição.
Atraso na configuração do modelo de formação adequado ao novo normativo. No final de outubro de 2017 foram disponibilizados on line os primeiros módulos do plano de formação aprovado
pelo Despacho n.º 9101/2017, de 17 de outubro, do Ministro das Finanças.
b) A estes riscos acrescem os relacionados com o cumprimento das novas regras e procedimentos no
exercício orçamental de 2019, nomeadamente a apresentação no OE 2019 de demonstrações
financeiras previsionais e a apresentação da CGE 2019 com demonstrações orçamentais e financeiras
consolidadas.
c) Ainda não foram definidos aspetos chave para preparar a consolidação do OE e da CGE, que poderão
vir a integrar um manual de consolidação, nomeadamente, identificação das entidades abrangidas,
entidade consolidante, políticas contabilísticas uniformes, critérios de mensuração compatíveis,
identificação de operações comuns.
d) Existe risco elevado de descontrolo de custos: o atraso no planeamento global levou a concentrar fases
de transição num horizonte temporal muito curto, dificultando a sua sequência e a afetação adequada
de recursos. Tal pode conduzir a reformulações sucessivas dos processos e respetivos sistemas de
suporte.
e) Continuam em desenvolvimento aspetos iniciados em 2016, como a definição de regras para a
intercomunicabilidade entre os sistemas de informação locais e centrais; ajustamentos ao plano de
contas central; revisão do manual de implementação; alargamento do mecanismo para o
esclarecimento de questões contabilísticas a todas as entidades; realização de ações de formação.
3. Sobre a implementação da ECE:
a) O planeamento do processo de implementação da ECE limita-se aos termos acordados com o Eurostat
em contrato celebrado para o desenvolvimento de um projeto piloto da ECE. O contrato foi objeto de
duas adendas, que procederam a uma restruturação e recalendarização das atividades do projeto e à
aprovação de um novo cronograma para as dez atividades que compõem as três fases do projeto (Fase
1 – Modelo Concetual e Instrumentos Normalizadores, Fase 2 – Implementação do Sistema de Informação e Formação e Fase 3 - Implementação Piloto).
b) A ECE é um elemento de um novo modelo de gestão das finanças públicas que se encontra
parcialmente por definir e quase integralmente em implementação:
As recalendarizações do projeto, com a dilação dos prazos para o desenvolvimento de todas as atividades, traduziram-se no adiamento por 15 meses da conclusão do projeto piloto da ECE
previsto no contrato com o Eurostat. A duração total do projeto quase duplica, da calendarização
inicial (16 meses) para a resultante da segunda revisão (31 meses).
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
10
A implementação do balanço de abertura (BA) piloto tem um âmbito material mais restrito do que o definido para a ECE pela LEO ao excluir, por exemplo, as operações associadas à dívida pública,
às receitas fiscais, ao património imobiliário do Estado e às parcerias público-privadas. A exclusão
de ativos e passivos de tal materialidade põe em causa a utilidade da elaboração do BA piloto.
Os responsáveis da UniLEO admitem a possibilidade de não haver condições para elaborar um BA piloto, não obstante reiterarem o compromisso de apresentar um BA da ECE, reportado a
01/01/2019, ainda que incompleto.
Não se encontra previsto um período experimental abrangendo todas as operações a reconhecer e mensurar nos termos da LEO, o que permitiria avaliar em que medida estariam garantidos os
requisitos técnicos e institucionais para uma plena aplicação no exercício orçamental de 2019.
Cumprir as metas definidas para os demais projetos de implementação da LEO é, também, fator crítico de sucesso da implementação da ECE, sobretudo os relativos aos sistemas de informação,
dada a necessidade da interligação entre os sistemas de informação das entidades que atuam como
agentes do Estado e o de suporte à ECE e a relação a estabelecer entre este e os outros sistemas
de informação a implementar no quadro do novo modelo da LEO1.
O envolvimento das entidades que atuam como principais agentes do Estado e que terão de prestar a informação para a contabilização das operações pela ECE é diminuto, sobretudo nos casos da
Autoridade Tributária e Aduaneira e da Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos.
A execução do projeto piloto da ECE depende de serviços contratados a entidades externas (para oito das dez atividades) reforçando a necessidade de efetivo e adequado acompanhamento do
processo pela UniLEO.
4. Recomendações
O Tribunal formulou recomendações no sentido de que, para a correta e atempada implementação do SNC-
AP e da ECE, continua a ser necessário tomar medidas pertinentes, que permitam recuperar os atrasos que
se verificam (no desenvolvimento do quadro legal, na conceção e desenvolvimento dos sistemas de
informação, na preparação e emissão de orientações para o tratamento e harmonização de políticas
contabilísticas e no início da aplicação do SNC-AP por algumas entidades), de forma a cumprir os objetivos
de apresentação, no OE 2019, de demonstrações financeiras previsionais e, na CGE 2019, de demonstrações
orçamentais e financeiras consolidadas.
***
O Tribunal acompanhou, igualmente, a implementação do POCP nos estabelecimentos de ensino não
superior, tendo aprovado o Relatório de Auditoria n.º 26/2017-2.ª Secção, onde, essencialmente, concluiu:
a) O POCP foi aplicado no ano de 2016 em todos os estabelecimentos de ensino não superior;
b) Porém, a maioria desses estabelecimentos apresentaram as contas de gerência no modelo simplificado.
1 Sistemas a implementar: Sistema Central de Receitas Públicas, Sistema de Planeamento Financeiro e Orçamento, Sistema
Central de Contabilidade e Contas Públicas, Sistema Central de Gestão de Tesouraria e Sistema de Faturação Eletrónica.
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Tribunal de Contas
PARTE A
ENQUADRAMENTO
MACROECONÓMICO E
ORÇAMENTAL
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Tribunal de Contas
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1. ENQUADRAMENTO MACROECONÓMICO E ORÇAMENTAL
1.1. A economia em 2016
1.1.1. A economia internacional
Em 2016 a economia mundial desacelerou o seu ritmo de crescimento para 3,2% (3,4% em 2015) em
virtude do abrandamento nas economias avançadas (-0,6 p.p. face ao ano anterior) e da ligeira melhoria
do desempenho dos países emergentes e em desenvolvimento (+0,1 p.p.). Estes países mantiveram uma
posição determinante no crescimento económico mundial (4,3% face a 1,7% nas economias avançadas),
no contexto da heterogeneidade entre países e regiões1.
Gráfico A. 1 – PIB por regiões (variação anual em %) Gráfico A. 2 – PIB na área do euro (variação anual em %)
Fonte: FMI , World Economic Outlook Update, outubro de 2017.
Na generalidade das economias avançadas, o motor do crescimento continuou a ser a procura interna,
em particular o consumo privado, impulsionada pela recuperação do mercado de trabalho. O PIB na
área do euro registou uma variação anual de 1,8% (2,0% em 2015) em resultado da evolução favorável
do rendimento real disponível das famílias, num contexto de crescimento do emprego, de melhoria das
condições de financiamento bancário e de redução dos preços do petróleo; o abrandamento registado
deveu-se, sobretudo, à desaceleração das exportações (3,2% contra 6,4% em 2015), em linha com a
evolução do comércio mundial (2,4% que compara com 2,8% em 2015).
A atividade económica nos países emergentes e em desenvolvimento manteve-se condicionada pela
redução dos preços das matérias-primas (nomeadamente do petróleo), pelo crescimento moderado da
procura externa e pela manutenção de tensões geopolíticas em alguns países.
O crescimento económico moderado a nível mundial foi acompanhado pela tendência generalizada de
uma taxa de inflação reduzida em 2016 (em média 2,8%, igual à registada em 2015), decorrente em
grande parte da continuada queda do preço das matérias-primas, designadamente do preço do petróleo
bruto Brent que diminuiu para 43 dólares por barril (51 dólares por barril em 2015). Nas economias
avançadas, o crescimento médio anual dos preços no consumidor ascendeu a 0,8% (0,3% em 2015),
enquanto nos países emergentes atingiu 4,3% (4,7% em 2015).
1 Os dados apresentados ao longo deste ponto têm como fontes o FMI, World Economic Outlook de outubro de 2017, e a
CE, AMECO de maio de 2017.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
14
Em matéria de finanças públicas, em 2016 manteve-se a alteração na posição das regiões ao nível da
evolução do saldo orçamental iniciada no ano anterior, com as economias emergentes a alcançaram um
défice de 4,8% do PIB (4,5% em 2015), superior ao registado nas economias avançadas que se situou
em 2,8% do PIB (2,6% em 2015). A dívida pública atingiu nas economias avançadas 106,3% do PIB
(104,1% em 2015), contrastando com 46,8% do PIB nas economias emergentes (43,8% em 2015).
Gráfico A. 3 – Saldos orçamentais na área do euro (% PIB)
Gráfico A. 4 – Dívidas públicas na área do euro (% PIB)
Fonte: AMECO, maio de 2017.
As medidas de reequilíbrio das contas públicas aplicadas pelos países da área do euro contribuíram para
a redução do défice orçamental em 2016 que atingiu 1,5% do PIB (2,1% em 2015), com oito países a
apresentarem excedentes orçamentais e apenas dois países responsáveis por défices superiores ao limite
de 3% do PIB. Em 2016 o rácio da dívida pública no PIB manteve a trajetória descendente iniciada no
ano anterior, ascendendo a 91,3% (92,5% em 2015), com treze países a serem responsáveis por rácios
superiores ao valor de referência de 60%.
1.1.2. A economia portuguesa
Em 2016 a economia portuguesa teve um crescimento de 1,5%1 (1,8% em 2015), situando-se 0,3 p.p.
abaixo do observado na área do euro. O menor dinamismo da atividade económica refletiu o crescimento
menos robusto da procura interna, em especial do investimento, a par da desaceleração das exportações
de bens e serviços, em linha com a evolução menos favorável da procura externa. A tendência verificada
de contributo positivo da procura interna e de contributo negativo da procura externa na variação real
do PIB manteve-se pelo terceiro ano consecutivo.
1 Os dados apresentados ao longo deste ponto têm como fontes o INE, Contas Nacionais de setembro de 2017, e o BdP,
Boletins Económicos de maio e de outubro de 2017.
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Tribunal de Contas
15
Gráfico A. 5 – Contributos para a variação do PIB (em p.p.) Gráfico A. 6 – Componentes da despesa (t.v. real, em %)
Fonte: INE.
O consumo privado cresceu a um ritmo mais moderado (-0,2 p.p. face a 2015), mantendo-se em linha
com a redução do serviço da dívida das famílias e com a melhoria das condições no mercado de trabalho;
o seu menor dinamismo em 2016 refletiu a desaceleração do consumo de bens duradouros (11,7% face
a 14,8% em 2015). O consumo público também cresceu a um ritmo mais lento (-0,7 p.p. face a 2015)
em resultado da redução do consumo intermédio e das prestações sociais em espécie. O investimento
registou uma queda de 4,2 p.p. por comparação com o ano anterior, em virtude da evolução da
componente de equipamento de transporte (8,4% face a 21,8% em 2015), da construção (-0,3% face a
4,9%) e de outras máquinas e equipamentos (4,3% face a 7,5%).
As exportações e as importações de bens e serviços tiveram uma variação anual negativa em relação a
2015 (-2,0 p.p. e -4,4 p.p., respetivamente). Quanto às exportações, a evolução reflete o comportamento
da componente de bens, que cresceu 4,3%, contra 6,6% em 2015, e da componente de serviços, que
registou uma desaceleração de 1,3 p.p. para 3,4%. A evolução das importações reflete o menor
dinamismo das importações de bens (4,5% que compara com 8,8% em 2015) e de serviços (1,6% após
uma variação de 6,4% em 2015).
Em 2016 a taxa de inflação, medida pela variação do Índice Harmonizado de Preços no Consumidor
(IHPC), foi de 0,6% (+0,1 p.p. face a 2015) resultante da evolução dos preços dos bens alimentares e
dos serviços (0,0% e 1,5%, respetivamente), destacando-se a variação média anual dos preços dos bens
alimentares não transformados (1,6%). Os bens industriais contribuíram negativamente para a variação
média do IHPC, devido aos preços dos bens energéticos (-1,8%).
A melhoria das condições do mercado de trabalho continuou em 2016, com a taxa de desemprego a
reduzir-se em 1,3 p.p., fixando-se em 11,1% da população ativa, mantendo a trajetória de redução
iniciada em 2013; o desemprego de longa duração sofreu uma ligeira melhoria, ascendendo a 62,1% dos
desempregados (63,5% em 2015). Para a variação do emprego em 1,2% destacaram-se os serviços
(2,7%) e a indústria transformadora (2,6%). No conjunto, esta evolução refletiu-se numa redução de
0,3% da população ativa (-0,6% em 2015), com a taxa de atividade a fixar-se nos 58,5%.
O saldo da balança corrente e de capital situou-se em 1,7% do PIB no final de 2016 (1,3% em 2015),
devido à redução do défice das balanças de bens e de rendimento primário (ambos em 0,3 p.p. do PIB)
e de um aumento do excedente da balança de serviços (em 0,2 p.p. do PIB), associado ao desempenho
do sector do turismo. O excedente da balança de capital diminuiu para 1,0 p.p. do PIB, contra 1,2 p.p.
em 2015, relacionado com a redução das transferências de fundos europeus destinados a investimento.
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16
Em 2016, o défice das AP, na ótica da contabilidade nacional, situou-se nos 2,0% do PIB, menos 2,4
p.p. do que em 2015. A dívida bruta das AP voltou a crescer, atingindo 130,1% do PIB no final do ano,
o que compara com 128,8% em 2015; a variação registada deveu-se aos ajustamentos défice-dívida (3,1
p.p. do PIB), num contexto em que o saldo primário contribuiu para a redução do rácio da dívida (em -
2,2 p.p. do PIB), justificado, principalmente, pelo aumento de depósitos detidos pelas AP1.
1.2. As previsões macroeconómicas e orçamentais em 2016
Excecionalmente, o Projeto de Plano Orçamental (PPO 2016) e a proposta do Orçamento do Estado (OE
2016) foram apresentados em 22 de janeiro e 5 de fevereiro de 2016, respetivamente, e não a 15 de
outubro de 2015, devido às eleições legislativas ocorridas em outubro de 2015.
O cenário macroeconómico implícito no PPO 2016 e no Programa de Estabilidade para o período de
2016 a 2020 (PE 2016/2020) foram objeto de parecer prévio do Conselho das Finanças Públicas (CFP).
Quer o PPO 2016, quer o PE 2016/2020 foram sujeitos à divulgação pública de informação quantitativa
e qualitativa sobre os agregados macroeconómicos e orçamentais, em conformidade com os modelos de
prestação de informação à CE definidos a partir de 20122.
O Parecer do CFP sobre as previsões macroeconómicas incluídas no PPO 2016 concluiu que as mesmas
apresentavam riscos relevantes, realçando que “a presente conjuntura internacional deveria levar a maior prudência na hipótese assumida para a evolução da procura externa [e](…) as previsões quanto ao comportamento dos preços, do investimento e do comércio externo em 2016 podem ser consideradas como pouco
prudentes”. No PE 2016/2020, o CFP manteve a opinião expressa quanto às previsões para 20163.
Neste contexto, as previsões macroeconómicas e orçamentais subjacentes ao PPO 2016 foram alteradas
no relatório que acompanhou a proposta do OE 2016 (ROE 2016). Ao nível do cenário macroeconómico,
a previsão para a variação do PIB foi revista em baixa (de 2,1% para 1,8%) em virtude da perspetiva
menos favorável para a evolução do consumo privado e das exportações. Em matéria orçamental, a
proposta do OE 2016 integrou medidas adicionais, no valor total de € 1.125 M, com vista a acolher a recomendação da CE para um maior ajustamento estrutural4.
Os documentos de programação orçamental têm vindo a apresentar, desde 2012, uma melhoria ao nível
do reporte de informação sobre as previsões, como observado pelo Tribunal de Contas no PCGE.
Destaca-se o tratamento dos seguinte temas, geralmente em anexos específicos e/ou quadros: i) riscos
do cenário macroeconómico com a inclusão de análises de sensibilidade e cenários alternativos; ii) riscos
orçamentais; iii) projeções de receita e despesa num cenário de políticas invariantes; iv) previsões
macroeconómicas e orçamentais divulgadas por outras entidades; v) maior especificação dos dados
quantitativos sobre as previsões macroeconómicas e os objetivos orçamentais; vi) principais medidas de
política orçamental incluídas na proposta do OE; e vii) medidas implementadas ou a implementar para
acolher as recomendações emitidas pelo Conselho Europeu e para a concretização das metas nacionais
relativas à Estratégia Europa 2020.
1 € 22.537 M em 2016 face a € 18.647 M em 2015 – cfr. PDE, 2.ª notificação de 2017. 2 Expressos no Código de Conduta para a aplicação do Pacto de Estabilidade e Crescimento e no Código de Conduta para
a aplicação do Pacote Duplo. 3 Na opinião sobre o PPO 2016, a CE considerou o cenário macroeconómico otimista. No mesmo sentido, o Parecer do
Conselho Europeu sobre o PE para 2016 de Portugal. 4 De acordo com a informação constante de carta de 05/02/2016 enviada pelo MF à CE.
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Tribunal de Contas
17
1.2.1. O cenário macroeconómico, revisão e valores verificados
A política orçamental para 2016 teve por base o cenário macroeconómico apresentado no ROE 2016.
Nele previa-se o crescimento do produto em 1,8%, assegurado pela evolução positiva de todas as
componentes da procura interna e das exportações, num contexto de recuperação do emprego e de
descida da taxa de desemprego. O PE 2016/2020, de abril de 2016, manteve o mesmo cenário.
No ROE 2017, o MF reviu em baixa a evolução do PIB em 0,6 p.p. como resultado da perspetiva do
crescimento menos acentuado do consumo privado e da quebra no crescimento previsto do investimento.
No quadro seguinte apresentam-se as previsões oficiais, a sua comparação com as projeções efetuadas
pelo Banco de Portugal (BdP) e por organismos internacionais de referência (CE, FMI e OCDE), bem
como os valores verificados para a economia portuguesa em 2016 (INE).
Quadro A. 1 – Cenário base do OE 2016, revisão, projeções de outras entidades e valores verificados
(taxas de variação real, em %, salvo indicação em contrário)
Principais agregados
macroeconómicos
PPO
2016
ROE
2016
ROE
2017 BdP CE FMI OCDE INE
jan
16
fev
16
out
16
dez
15
mar
16
out
16
fev
16
mai
16
nov
16
fev
16
abr
16
out
16
nov
15
jun
16
nov
16
set
17
1. PIB real e componentes
PIB 2,1 1,8 1,2 1,7 1,5 1,1 1,6 1,5 0,9 1,4 1,4 1,0 1,6 1,2 1,2 1,5
Consumo privado 2,6 2,4 2,0 1,8 1,8 1,8 1,9 1,8 1,8 1,5 - - 1,6 2,2 2,0 2,1
Consumo público 0,0 0,2 0,6 0,3 1,1 1,0 0,4 0,6 0,6 0,0 - - 0,5 0,1 1,1 0,6
FBCF 4,9 4,9 -0,7 4,1 0,7 -1,8 3,0 1,6 -1,4 3,0 - - 3,0 -1,5 -2,0 1,6
Exportações 4,9 4,3 3,1 3,3 2,2 3,0 4,3 4,1 2,8 4,2 4,8 2,9 5,9 2,8 3,3 4,1
Importações 5,9 5,5 3,2 3,6 2,1 3,0 4,9 4,3 3,3 4,0 4,3 3,0 6,0 2,8 3,6 4,1
2. Mercado de trabalho
Emprego total 1,0 0,8 0,8 - - 1,0 0,8 0,9 1,0 1,0 1,0 0,9 0,9 - - 1,2
Taxa de desemprego (%) 11,2 11,3 11,2 - - 11,2 11,7 11,6 11,1 11,6 11,6 11,2 11,3 12,1 11,0 11,1
3. Preços
Taxa de inflação (IHPC) 1,4 1,2 0,8 1,1 0,5 0,7 0,7 0,7 0,7 0,7 0,7 0,7 0,7 0,3 0,7 0,6
Deflator do PIB 2,0 2,0 2,0 - - - 1,5 1,4 1,8 1,5 1,5 1,8 0,5 1,2 1,5 1,4
Fonte: MF, PPO 2016, ROE 2016, ROE 2017; BdP, Boletins Económicos de dezembro de 2015, de junho e de outubro de 2016; CE, European Economic Forecast
Winter 2016, Spring 2016 e Autumn 2016; FMI, Country Report 16/97 de março de 2016, World Economic Outlook de abril e de outubro de 2016; OCDE,
Economic Outlook n.º 98, n.º 99 e n.º 100; INE, Contas Nacionais Trimestrais, setembro de 2017.
Considerando as previsões divulgadas entre novembro de 2015 e fevereiro de 2016, o BdP e os três
organismos internacionais antecipavam um crescimento económico em 2016 entre 1,4% e 1,7%, abaixo
da previsão do MF (1,8%). Esta estimativa ligeiramente superior refletia a perspetiva de uma evolução
mais favorável do consumo privado e do investimento1, bem como um maior crescimento dos preços.
Relativamente à evolução das variáveis do mercado de trabalho, o cenário do ROE 2016 apresentava-
se em linha com as expectativas da CE, do FMI e da OCDE.
As previsões do BdP e do FMI publicadas entre março e abril de 2016 mantiveram válidas estas
observações face à comparação com o cenário expresso no PE 2016/2020.
A revisão em baixa da evolução do PIB no ROE 2017, devido à evolução menos dinâmica do consumo
privado, do investimento e das exportações, foi igualmente seguida nas previsões do BdP e dos três
1 Atendendo à data da publicação dos exercícios de previsão, os cenários do BdP e da OCDE não incluíram a informação
do PPO 2016 e as previsões da CE e do FMI não consideraram as medidas adicionais integradas na proposta do OE 2016.
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organismos internacionais; a variação anual do PIB esperada pelo MF (1,2%) era inferior à da CE (1,5%)
e igual à da OCDE, publicadas em maio e junho de 2016, respetivamente. As previsões divulgadas em
outubro e novembro de 2016 apontavam para um crescimento do PIB entre 1,0% e 1,1%.
Ao nível dos cenários apresentados pelas várias instituições, verificou-se uma tendência comum nas
previsões para a sobrestimação da previsão do crescimento do investimento e das exportações, em parte
amortizado pela expetativa do aumento das importações.
Os valores verificados na economia portuguesa em 2016 comportaram desvios face às previsões
macroeconómicas apresentadas pelo MF, conforme gráfico seguinte.
Gráfico A. 7 – Previsões macroeconómicas e valores verificados
Fonte: MF, ROE 2016, PE 2016/2020 e ROE 2017; INE, Contas Nacionais Trimestrais, setembro de 2017.
Ao nível do crescimento do PIB, o desvio de -0,3 p.p. entre a previsão constante no ROE 2016 e o valor
verificado deveu-se, sobretudo, à sobrestimação do crescimento da procura interna, em especial do
investimento (desvio de -3,3 p.p.), atenuada pela subestimação do crescimento da procura externa, com
destaque para as importações (-1,4 p.p.).
Pelo contrário, as variáveis do mercado de trabalho encontravam-se subestimadas no cenário do ROE
2016 (o valor do emprego previsto em 0,4 p.p. abaixo do verificado e a taxa de desemprego 0,2 p.p.
acima do verificado), tal como na estimativa do ROE 2017. Ao nível dos preços, a variação verificada
da taxa de inflação foi inferior à previsão embora positiva e motivada pela variação anual positiva do
consumo privado em resultado do aumento do rendimento das famílias.
Em termos do reporte da informação sobre as previsões macroeconómicas nos diversos documentos, o
ROE 2016 identificou as rubricas orçamentais com maior sensibilidade a uma alteração da taxa de
crescimento da atividade económica e das condições do mercado de trabalho (em particular por via da
variação da receita fiscal, da receita de contribuições sociais e da despesa com subsídio de desemprego).
Porém, não quantificou o impacto de alterações das variáveis macroeconómicas na orçamentação das
rubricas da receita e da despesa com que se correlaciona1.
1 O ROE 2017 também não apresenta este efeito desagregado por categorias de receita e despesa embora apresente valores
para o efeito de alterações do cenário macroeconómico no saldo orçamental e em conjunto com o impacto de “restantes efeitos” (Quadro III.1.1).
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1.2.2. O cenário orçamental, revisão e valores verificados
O ROE 20161 fixou um limite para o défice orçamental das AP, ótica da contabilidade nacional, de
€ 4.183 M em 2016 (2,2% do PIB), permitindo corrigir a situação de défice excessivo2. O cenário orçamental definido no PE 2016/2020 mantinha o rácio, como reflexo da diminuição residual da receita
(€ 206 M) e da despesa (€ 315 M). Já o ROE 2017 previa um agravamento do défice (€ 462 M) motivado pelo desvio esperado na execução da receita (-€ 554 M) face ao da despesa (-€ 91 M).
Quadro A. 2 – Previsão orçamental, revisão e valores verificados (em contabilidade nacional)
(em milhões de euros)
Administrações Públicas
Ano 2015(a) Ano 2016
Estimativa de
execução PPO 2016 ROE 2016 PE 2016/2020 ROE 2017
Verificado
(INE)
Receita total 78 877 80 136 81 606 81 400 80 846 79 706
Despesa total 86 645 84 988 85 790 85 475 85 384 83 371
Saldo global -7 768 - 4 852 -4 183 -4 076 -4 538 -3 665
Saldo global em % PIB -4,3 -2,6 -2,2 -2,2 -2,4 -2,0
Por memória:
PIB nominal - 186 722 186 327 186 303 185 267 185 179
Dívida pública (em % PIB) 128,7 126,0 127,7 124,8 129,7 130,1
(a) Estimativa para 2015 expressa no ROE 2016.
Fonte: MF, PPO 2016, ROE 2016, PE 2016/2020, ROE 2017; INE, Contas Nacionais Trimestrais por Setor Institucional, setembro de 2017.
Perante a estimativa da execução orçamental de 2015, a previsão expressa no ROE 2016 assumia um
perfil de ajustamento orçamental assente essencialmente num aumento da receita de € 2.729 M (3,5%), face a uma ligeira redução da despesa de € 855 M (1,0%), com uma melhoria do saldo orçamental em € 3.585 M (46,2%) e uma variação positiva da dívida pública de 2,9 p.p.. Em termos de rácio do PIB, este ajustamento permitiria reduzir o défice de 4,3% para 2,2% do PIB.
Para a evolução das receitas, o cenário do ROE 2016 determinava um crescimento da receita fiscal em
2,9%, assente na subida da receita de impostos indiretos (6,6%), da receita de contribuições sociais em
3,1% e de outra receita corrente em 8,6%, bem como da receita de capital em 32,8%. Do lado da despesa,
a previsão de redução assentava na evolução das despesas de capital (-38,0%)3, uma vez que para as
outras componentes se previa um aumento.
Na realidade verificou-se que a receita e a despesa total das AP em 2016 se situou abaixo da previsão
apresentada no ROE 2016 em € 1.900 M e em € 2.419 M, respetivamente, originando um desvio favorável de € 518 M no saldo orçamental em 2016 (+0,2 p.p. do PIB), que se fixou nos 2,0% do PIB.
1 Versão revista (cfr. Nota Explicativa sobre a Proposta de Orçamento de Estado de 2016). 2 A 16/06/2017 o Conselho Ecofin aprovou a decisão de encerramento do procedimento de défice excessivo. 3 A redução das despesas de capital encontrava-se influenciada pelo efeito base do registo da operação de resolução do
BANIF em dezembro de 2015 (Lei 159-E/2015, de 30/12).
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
20
Gráfico A. 8 – Desvios entre os valores verificados e as previsões orçamentais
(em milhões de euros)
Fonte: MF, ROE 2016, PE 2016/2020 e ROE 2017; INE, Contas Nacionais Trimestrais por Setor Institucional, setembro de 2017.
A redução do défice entre 2015 e 2016 deveu-se, na sua maioria, à redução da despesa (78%) e apenas
22% se deveu ao aumento da receita. Esta repartição não estava prevista no ROE 2016 nem nos dois
documentos subsequentes (PE 2016/2020 e ROE 2017), que previam uma melhoria implícita do saldo
orçamental face aos valores verificados em 2015 assente, principalmente, no aumento da receita por
comparação com a redução da despesa1.
O desvio no total da receita (-€ 1.900 M) decorreu, maioritariamente, do comportamento das vendas e outras receitas correntes (divergência de € 883 M, dos quais € 635 M respeitam a outras receitas correntes) e das receitas de capital (que ficaram aquém do objetivo previsto em € 832 M). O desvio desfavorável da receita fiscal (-€ 532 M) resultou, sobretudo, da evolução dos impostos indiretos (-€ 411 M).
O desvio no total da despesa (-€ 2.419 M) foi motivado, em particular, pela redução do consumo intermédio (-€ 1.107 M) devido à contabilização inicial dos cativos permanentes nesta rubrica. Por outro lado, a despesa com juros ficou aquém do orçamentado no ROE 2016 (-€ 728 M), verificando-se a mesma situação para as outras despesas correntes (-€ 507 M) devido à utilização da dotação provisional e da reserva orçamental que inicialmente estavam imputadas nesta rubrica. As despesas de capital
registaram uma execução inferior à prevista no ROE 2016 (-€ 960 M), em especial o investimento (€ 866 M), justificada pela execução dos fundos europeus do atual quadro comunitário de apoio.
Em termos de reporte de informação, o ROE 2016 caracterizou-se por uma melhoria qualitativa ao nível
da especificação das medidas orçamentais (do valor total das medidas, 7% encontravam-se
insuficientemente especificadas2 face a 40% na proposta do OE 2015). Apesar de o ROE 2016 ter
apresentado a estimativa quantificada do efeito das medidas orçamentais para esse ano na receita e na
despesa, o RCGE 2016 não discriminou os resultados quantitativos atingidos com a implementação de
cada uma dessas medidas. Por sua vez, o RCGE 2016 apresentou, com maior detalhe, informação sobre
1 Receita vs despesa na melhoria do saldo orçamental: ROE 2016: 75% vs 25%; PE 2016/2020: 69% vs 31%; e ROE 2017:
62% vs 38%. Apenas o PPO 2016 previa um contributo da despesa (55%) superior ao da receita (45%). 2 “Poupanças sectoriais e simplificação administrativa de processos” (€ 183 M) e “Redução de gastos – programa
aproximar e outros” (€ 70 M) – cfr. Quadro II.3.6 do ROE 2016.
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Tribunal de Contas
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os desvios nas previsões orçamentais, mas não incluiu na análise, de forma quantificada, o impacto do
cenário macroeconómico e das medidas orçamentais previstas no ROE 2016 na execução orçamental.
Da análise realizada extraem-se as seguintes observações:
O cenário macroeconómico base do OE 2016 apresentou-se mais favorável face ao cenário do BdP e dos organismos internacionais de referência (CE, FMI e OCDE), em particular quanto à
evolução da procura interna e dos preços. No cenário do MF destaca-se o desvio face ao valor
verificado do investimento que se encontrou sobrestimado em 3,3 p.p. no ROE 2016.
As previsões orçamentais constantes do ROE 2016 incluíram um aumento da receita fiscal, em € 1.332 M, e da receita de contribuições sociais, em € 635 M, assim como a redução da despesa com subsídio de desemprego e outros apoios, em € 152 M. A trajetória destes agregados orçamentais revelava-se consistente com perspetiva de crescimento da atividade económica e de
melhoria das condições do mercado de trabalho. O PE 2016/2020 e o ROE 2017 reviram em
baixa a receita fiscal em € 97 M e € 544 M, respetivamente, em linha com a expetativa de desaceleração da atividade económica. A execução da receita ficou aquém dos objetivos
previstos no ROE 2016, no PE 2016/2020 e no ROE 2017 (desvio de -2,3%, -2,1% e -1,4%) e a
despesa teve um desempenho mais favorável (-2,8%, -2,5% e -2,4%), destacando-se os desvios
na receita corrente não fiscal e nas despesas com consumo intermédio.
Subsistem ainda insuficiências na informação divulgada no âmbito da orçamentação – o ROE 2016 não apresentou a estimativa quantificada do impacto do cenário macroeconómico
(crescimento do PIB, aumento do emprego e queda do desemprego) na orçamentação das
rubricas da receita e da despesa das AP com que se correlaciona – e da execução orçamental – RCGE 2016 não quantificou os impactos atingidos com a implementação das medidas
orçamentais previstas no ROE 2016 e na análise dos desvios nas previsões orçamentais não
integrou o efeito, de forma quantificada, de cada uma daquelas medidas orçamentais e dos
valores verificados na economia portuguesa.
Em sede de contraditório, o Ministro das Finanças alegou que “os documentos de programação orçamental (…) explicitam os pressupostos macro orçamentais subjacentes às previsões das receitas e das despesas
públicas”. Porém, consideramos que um cenário macroeconómico robusto deve vir acompanhado de
dados sobre a sensibilidade das rubricas da receita e da despesa a alterações desses mesmos
pressupostos, o que ainda não é apresentado nos documentos citados.
Ao nível da CGE o Ministro das Finanças referiu que a “informação sobre a execução das medidas encontra-
se quantificada na CGE 2016 ainda que de forma não sistematizada”, dando como exemplos os resultados
alcançados com as medidas temporárias e operações extraordinárias (Quadros 7 e 32 do RCGE), bem
como os dados referentes à receita fiscal. No entanto, esta informação não só não está sistematizada
como continua incompleta pois cobre apenas algumas dessas medidas.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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ANEXO
Quadro A. 3 – Portugal – principais indicadores económicos
Unidades 2013 2014 2015 2016
Contas Nacionais – Produto e Despesa (1)
Produto Interno Bruto Milhões de euros 170 269 173 079 179 809 185 179
Produto Interno Bruto t.v. real, % -1,1 0,9 1,8 1,5
Procura Interna t.v. real, % -1,9 2,2 2,7 1,6
Consumo Privado t.v. real, % -1,2 2,3 2,3 2,1
Consumo Público t.v. real, % -2,0 -0,5 1,3 0,6
Formação Bruta de Capital Fixo t.v. real, % -5,1 2,3 5,8 1,6
Exportações de bens e serviços t.v. real, % 7,0 4,3 6,1 4,1
Importações de bens e serviços t.v. real, % 4,7 7,8 8,5 4,1
Rendimento e Poupança (1)
Rendimento Disponível dos Particulares t.v. nominal, % -0,2 -0,2 3,4 3,6
Taxa de Poupança Interna % PIB 15,4 15,0 14,9 15,6
Sociedades % PIB 12,7 13,4 12,2 12,1
Particulares % PIB 5,5 3,6 3,6 4,0
Administrações Públicas % PIB -2,8 -2,0 -0,9 -0,5
Preços, Salários e Custos Unitários do Trabalho
Inflação (IHPC) (2) t.v. média, % 0,4 -0,2 0,5 0,6
Deflator do PIB (1) t.v., % 2,3 0,8 2,0 1,4
Remunerações Nominais por Trabalhador (3) t.v. média, % 3,6 -1,8 0,4 2,1
Custos Unitários do Trabalho (3) t.v. anual, % 1,8 -1,3 0 2,2
Mercado de Trabalho (4)
População Ativa Milhares 5 285 5 226 5 195 5 178
Emprego Total (tempo completo e parcial) Milhares 4 429 4 500 4 549 4 605
Taxa de Atividade % Pop. Total 59,3 58,8 58,6 58,5
Taxa de Desemprego % Pop. Ativa 16,2 13,9 12,4 11,1
Finanças Públicas (5)
Saldo Global das Administrações Públicas % PIB -4,8 -7,2 -4,4 -2,0
Saldo Primário das Administrações Públicas % PIB 0,0 -2,3 0,2 2,2
Dívida Bruta das Administrações Públicas (consolidada) % PIB 129,0 130,6 128,8 130,1
Balança de Pagamentos (3)
Balança Corrente + Balança de Capital % PIB 3,2 1,6 1,3 1,7
Balança Corrente % PIB 1,6 0,1 0,1 0,7
Balança de Bens % PIB -4,7 -5,5 -5,2 -5,0
Balança de Serviços % PIB 6,6 6,6 7,0 7,2
Balança de Capital % PIB 1,6 1,4 1,2 1,0
Taxas de Juro
Taxa de Juro Euribor a 3 meses (6) Em % (dezembro) 0,3 0,1 -0,1 -0,3
Taxa de Rendibilidade das OT e taxa fixa a 10 anos (3) Em % (dezembro) 6,0 2,8 2,5 3,7
Taxas de Juro Bancárias (3)
Crédito a Sociedades não Financeiras t.acordada anualizada, % 5,1 4,1 3,0 2,8
Crédito a Particulares, Habitação t.acordada anualizada, % 3,3 3,0 2,2 1,8
Agregados de Crédito Bancário (3)
Crédito ao Sector Não Monetário, exceto A.P. t.v. anual, % -3,7 -3,7 -1,7 -0,9
Crédito a Sociedades Não Financeiras t.v. anual, % -5,0 -2,6 -1,3 -0,7
Crédito a Particulares t.v. anual, % -4,0 -5,0 -2,3 -1,5
Índice de Cotação de Ações (PSI-20) (7) t.v. hom. (dez.) 16,0 -26,8 10,7 -11,9
t.v. = taxa de variação; t.v. hom. = taxa de variação homóloga.
(1) INE - Contas Nacionais (base 2011), setembro de 2017.
(2) INE - Preços.
(3) BdP - Boletim Estatístico, novembro de 2017.
(4) INE - Mercado de trabalho.
(5) INE - Reporte dos défices excessivos, setembro de 2017.
(6) Instituto Europeu dos Mercados Monetários. (7) CMVM - Indicadores mensais do mercado de capitais português.
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Tribunal de Contas
PARTE B
A CONTA GERAL DO ESTADO
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Tribunal de Contas
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2. ORÇAMENTO DO ESTADO – ALTERAÇÕES
As alterações orçamentais na receita e na despesa da administração central (SI e SFA), excluindo
transferências (correntes e de capital) e rendimentos de propriedade/juros entre esses serviços, constam do
quadro seguinte segundo a classificação económica e a sua natureza.
Quadro B. 1 – Administração central – alterações de natureza económica
(em milhões de euros)
Classificação económica
Orçamento
inicial
Alterações Total das
alterações
Orçamento
final Dotação provisional
Créditos
especiais Outras
(SI+SFA) (SI) (SI) (SI+SFA) (valor) (%) (SI+SFA)
Receitas correntes 60 271 - 202 1 144 1 346 2,2 61 617
Receita fiscal 41 521 - 2 233 235 0,6 41 757
Impostos diretos 17 913 - - 23 23 0,1 17 936
Impostos indiretos 23 608 - 2 210 212 0,9 23 821
Contribuições p/ Segurança Social, CGA e ADSE 4 641 - - 90 90 1,9 4 731
Transferências correntes 2 518 - 15 320 335 13,3 2 853
Outras receitas correntes 11 591 - 185 501 686 5,9 12 277
Receitas de capital 1 494 - 259 150 409 27,4 1 902
Venda de bens de investimento 334 - - 22 22 6,6 355
Transferências de capital 917 - 1 138 139 15,1 1 056
Outras receitas de capital 243 - 0 -10 -10 -4,0 233
Saldo da gerência anterior (SI) - - 258 - 258 - 258
Receita efetiva 61 765 - 461 1 294 1 755 2,8 63 520
Ativos financeiros 4 692 - - 196 196 5,4 4 888
Passivos financeiros 92 242 - - 56 56 0,1 92 298
Saldo da gerência anterior (SFA) 87 - - 7 077 7 077 8 158,0 7 164
Receita total 158 786 - 461 8 624 9 084 5,8 167 870
Despesas correntes 64 962 -239 401 1 959 2 121 3,3 67 083
Despesas com pessoal 15 690 262 178 281 721 4,6 16 411
Remunerações certas e permanentes 11 585 208 93 -81 221 1,9 11 806
Abonos variáveis ou eventuais 881 - 19 48 67 7,6 948
Segurança social 3 224 54 66 314 434 13,5 3 658
Aquisição de bens e serviços correntes 13 091 - 116 1 593 1 709 13,1 14 800
Juros e outros encargos 8 120 - 0 74 74 0,9 8 194
Transferências correntes 25 382 - 41 362 403 1,6 25 784
Subsídios 735 - - -16 -16 -2,2 719
Outras despesas correntes (inclui a dotação provisional) 1 944 -502 67 -335 -770 -39,6 1 174
Despesas de capital 4 440 - 109 163 272 6,1 4 712
Aquisição de bens de capital 3 167 - 102 209 311 9,8 3 478
Transferências de capital 1 149 - 3 -24 -22 -1,9 1 127
Outras despesas de capital 124 - 4 -22 -18 -14,2 107
Despesa efetiva 69 402 -239 510 2 122 2 393 3,4 71 795
Ativos financeiros 8 928 - - 494 494 5,5 9 422
Passivos financeiros 80 106 - - 354 354 0,4 80 459
Despesa total 158 435 -239 510 2 970 3 241 2,0 161 676
Saldo efetivo -7 637 239 -50 -828 -638 8,4 -8 275
Nota: Por se excluir as transferências de/para serviços da administração central, no quadro: i) a receita de créditos especiais (€ 461 M) é inferior à despesa (€ 510 M),
quando totalizou € 583 M (dos quais € 122 M de transferências de serviços da administração central); ii) na dotação provisional, os reforços são inferiores às
anulações, em € 239 M, valor que reforçou dotações de transferências para serviços da administração central.
Fontes: SIGO e SGR – Sistemas de informação orçamental, Mapa I da Lei 7-A/2016, de 30/03 e Quadro 48 – Alterações orçamentais da administração central.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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Os orçamentos iniciais1 da receita efetiva (€ 61.765 M) e da despesa efetiva (€ 69.402 M) foram aumentados, respetivamente, em € 1.755 M (2,8%) e € 2.393 M (3,4%), agravando o défice em € 638 M (8,4%), em resultado da abertura de créditos especiais autorizados pelo Governo e das alterações dos
orçamentos privativos dos SFA.
Na abertura de créditos especiais dos serviços integrados destaca-se o reforço das dotações para despesas
com pessoal [€ 178 M, dos Ministérios das Finanças (€ 77 M), da Justiça (€ 54 M) e da Administração Interna (€ 40 M)], aquisição de bens e serviços correntes (€ 116 M, dos quais € 52 M da Autoridade Tributária e Aduaneira) e aquisição de bens de capital (€ 102 M, dos quais € 81 M do Ministério da Defesa Nacional). Essas alterações tiveram contrapartida em receita sobretudo de saldos da gerência anterior
(€ 258 M) e outras receitas correntes (€ 185 M)
A “dotação provisional”, com a classificação económica outras despesas correntes, destinada a despesas imprevisíveis e inadiáveis, foi totalmente utilizada (€ 502 M) no reforço de dotações suborçamentadas, destinando-se 52,3% ao reforço das despesas com pessoal (€ 262 M, essencialmente nos estabelecimentos de ensino não superior) e transferido o restante para serviços autónomos2, o que evidencia, mais uma vez,
a sua utilização indevida e a inobservância do princípio da especificação.
Incumprido este princípio, a “reserva orçamental” com a classificação económica outras despesas correntes, em cada ministério, inicialmente de € 152 M, foi também largamente utilizada (€ 65 M) no reforço de outras classes de despesa, designadamente, as despesas com pessoal que, no total da
administração central, aumentaram € 721 M.
De salientar que, para suportar a reversão da redução remuneratória o OE incluiu no Ministério das
Finanças uma “dotação centralizada” (€ 447 M), a repartir pelos diferentes ministérios de acordo com as respetivas necessidades de execução (utilizados € 338 M). Embora adequadamente classificada em despesas com pessoal, contrariou o princípio da especificação por orgânica, uma vez que as
correspondentes dotações dos ministérios foram suborçamentadas.
De notar o elevado montante do saldo da gerência anterior dos SFA, € 7.077 M, que não figuram nos orçamentos iniciais e são integrados durante a execução orçamental, designadamente no IAPMEI
(€ 497 M), Infraestruturas de Portugal (€ 414 M), ACSS (€ 333 M) e no Instituto do Turismo de Portugal (€ 325 M).
1 Orçamento de Estado para 2016, aprovado pela Lei 7-A/2016, de 30/3, que entrou em vigor a 1 de abril. 2 Totalizando € 239 M, com destaque para a ACSS (€ 120 M, para regularização de pagamentos em atraso de entidades do
SNS) e o IFAP (€ 101 M, para regularização de responsabilidades decorrentes de correções financeiras aplicadas pela Comissão Europeia no âmbito das ajudas FEAGA e FEADER).
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Tribunal de Contas
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3. A EXECUÇÃO ORÇAMENTAL (CGE)
3.1 Síntese da CGE
Neste ponto resume-se a execução orçamental evidenciada na CGE de 2016 discriminada no mapa
XXIII – conta consolidada da administração central e da segurança social (art. 75.º, n.º 2 da LEO). Para efeito deste ponto releva também o relatório da CGE.
O Tribunal examina e aprecia a execução orçamental nos pontos referentes à receita (3.2), à despesa
(3.3) e à consolidação (3.4).
Quadro B. 2 – Execução orçamental da administração central
(em milhões de euros)
Receitas 2015
CGE
2016
Despesas 2015
CGE
2016
Orçamento
final CGE
Orçamento
final CGE
Receitas correntes 53 951 61 617 55 077 Despesas correntes 57 592 67 083 59 090
Impostos diretos 18 265 17 936 17 772 Despesas com pessoal 15 218 16 411 15 837
IRS 12 709 12 406 12 231 Aquisição de bens e serviços 8 533 14 800 8 541
IRC 5 254 5 202 5 239 Juros e outros encargos 7 769 8 194 7 974
Outros 302 328 303 Transferências correntes 24 639 25 784 25 299
Impostos indiretos 21 858 23 821 23 324 Administração local 2 603 2 692 2 675
IVA 14 859 15 326 15 098 Segurança social 9 028 8 978 8 971
ISP 913 3 612 3 447 Famílias 10 183 10 536 10 353
Imposto do selo 1 338 1 376 1 394 Resto do Mundo 1 964 2 189 2 027
Imposto consumo tabaco 1 213 1 514 1 515 Outras 861 1 389 1 273
Outros 3 535 1 992 1 869 Subsídios 739 719 641
Contrib. seg social, CGA, ADSE 4 601 4 731 4 696 Outras despesas correntes 609 1 174 768
Transferências correntes 2 396 2 853 2 496 Diferenças de conciliação 84 - 31
Outras receitas correntes 6 702 12 277 6 717 Despesas de capital 4 027 4 712 3 645
Diferenças de conciliação 129 - 72 Investimento 2 764 3 478 2 515
Receitas de capital 1 331 1 902 1 279 Transferências de capital 1 182 1 127 1 007
Venda de bens de investimento 195 355 200 Adm. regional e local 681 358 354
Transferências de capital 1 031 1 056 946 Outras transf. de capital 500 769 653
Outras receitas de capital 86 491 132 Outras despesas capital 81 107 94
Diferenças de conciliação 19 - - Diferenças de conciliação - - 29
Receita efetiva 55 282 63 520 56 356 Despesa efetiva 61 619 71 795 62 735
Ativos financeiros 6 453 4 888 3 807 Ativos financeiros 12 768 9 422 5 844
Passivos financeiros 80 101 92 298 66 578 Passivos financeiros 66 420 80 459 57 602
Total 141 836 160 706 126 740 Total 140 807 161 676 126 181
Nota: No orçamento são consolidadas as transferências correntes e de capital e os rendimentos de propriedade/juros entre entidades da administração central. Na
execução são consolidadas, também, a venda/aquisição de serviços de saúde entre entidades do Programa Saúde.
Fonte: CGE de cada ano (Mapa XXIII) e Quadro 48 – Alterações orçamentais da administração central.
No relatório da CGE a execução da administração central (AC) mereceu várias considerações analíticas,
das quais se destacam:
A receita efetiva aumentou 1,9% face à execução orçamental de 2015, correspondendo a um acréscimo de
1.073,7 M€, essencialmente pela variação de 6,7% nos Impostos indiretos e a nível inferior, nas Transferências correntes (4,2%) e nas Contribuições para a segurança social, CGA e ADSE (2,1%). Em sentido inverso, destaque
para as diminuições de 8,3% nas Transferências de capital e de 2,7% nos Impostos diretos.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
28
A redução nos Impostos diretos (-2,7%, -492,8 M€) foi influenciada pela cobrança do IRS (-478,2 M€), decorrente das alterações na lei da reforma do IRS, com impacto no aumento dos reembolsos, e das
alterações na retenção da sobretaxa.
Na subida nos Impostos indiretos (6,7%, 1.465,7 M€) relevaram principalmente as variações no ISP (633,7 M€), no IT (302,3M€) e no IVA (239,3M€) que representaram em conjunto 80,1% do acréscimo em causa. O crescimento no ISP foi justificado essencialmente pelo aumento das taxas e do consumo de
combustíveis, bem como dos valores cobrados em janeiro decorrentes da possibilidade concedida de
pagamento até ao dia 4 de janeiro de obrigações cuja data limite coincidisse com o dia 31 de dezembro
de 2015 (tolerância de ponto), sem quaisquer acréscimos ou penalidades. Esta também a principal
justificação para a melhoria na execução do IT. Quanto ao IVA, aponta-se a melhoria da atividade
económica, que só não teve um impacto mais positivo devido à redução das taxas aplicáveis à restauração.
Nas Contribuições para a segurança social, a CGA e a ADSE (2,1%, 94,8 M€), foi determinante o aumento na receita da CGA (73,5 M€) devido ao acréscimo das quotas dos subscritores e da contribuição das entidades decorrente da extinção da redução remuneratória na administração pública, de forma
progressiva durante o ano.
Nas Transferências correntes o aumento (4,2%, 100,4 M€) foi suportado pelas transferências de entidades externas às administrações públicas. Com efeito, a mudança de critério na contabilização das
transferências da UE, de pedidos de pagamento a reembolso das ajudas FEADER-PDR 2020 [a
contabilização em 2016 foi realizada em rubricas orçamentais, contrariamente ao verificado em 2015,
maioritariamente em rubricas extraorçamentais], resultou no aumento de 290 M€ na execução orçamental do IFAP. Em sentido contrário, realce-se o nível da cobrança da EDIA, que se consubstanciou
numa redução de 121 M€, em resultado do encerramento da vigência do QREN e do facto de o programa Portugal 2020 ter ainda evidenciado reduzida execução nesta entidade.
Nas Transferências de capital (-8,3%, -85,5 M€) é de relevar o decréscimo nas transferências da UE para a Infraestruturas de Portugal (-163,6 M€), decorrente do encerramento do QREN, e da reduzida expressão do Portugal 2020 na execução orçamental de 2016.
A despesa efetiva cresceu 1,8% (1.116,3 M€), face a 2015, determinada pelos seguintes aumentos:
Despesas com pessoal (4,1%, 618,8 M€), principalmente devido à medida de reversão progressiva da redução remuneratória; influenciada ainda pelo pagamento, em 2016, de encargos com contribuições
para os sistemas de proteção social com vencimentos em dezembro/2015 relativas no programa Ensino
Básico e Secundário e Administração Escolar.
Transferências correntes e de capital (1,9%, 485,2 M€), destacando-se: a concessão de apoios à agricultura e pesca pelo IFAP no âmbito do Programa de Desenvolvimento Rural 2020 [em 2015,
€ 500 M€ foram registados em rubricas extraorçamentais]; a entrega das contribuições para o Fundo Único de Resolução Bancária ao abrigo do Mecanismo Único de Resolução Bancária; o pagamento das
contragarantias executadas pelas sociedades de garantia mútua, da responsabilidade do Fundo de
Contragarantia Mútuo; o acréscimo da contribuição para o orçamento da UE no seguimento de novas
regras no Sistema de Recursos Próprios da União; e o maior valor transferido pelas escolas para os
municípios no âmbito da descentralização de competências. Em sentido contrário, destaca-se o
decréscimo das transferências no âmbito da Lei de Bases da Segurança Social na componente associada
à transferência extraordinária para compensação do défice da Segurança Social.
Juros e outros encargos (2,6%, 205,1 M€), em resultado do aumento do stock de OT e de certificados de aforro e do tesouro, parcialmente compensado pela redução dos encargos decorrente das amortizações
dos empréstimos contraídos junto do FMI.
Outras despesas correntes e de capital (24,9%, 171,8 M€), decorrente da evolução com a ação social escolar nas escolas do ensino básico e secundário e da regularização de responsabilidades das correções
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Tribunal de Contas
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financeiras pela Comissão no âmbito das ajudas FEAGA e FEADER relativas ao Programa de
Desenvolvimento Rural 2007-2013.
Em sentido inverso, decresceram os seguintes agregados de despesa:
Investimento (-9,0%, -249 M€) – influenciado por um conjunto de efeitos de base observados em 2015, nomeadamente: a concentração do investimento pela EDIA - Empresa de Desenvolvimento e
Infraestruturas do Alqueva, SA, no período de financiamento correspondente ao Quadro de Referência
Estratégico Nacional (QREN) 2007-2013; a construção do Túnel do Marão, a cargo da Infraestruturas
de Portugal, SA, também nesse ano; e a intensificação da execução de empreitadas de escolas que
beneficiaram de cofinanciamento, sobretudo no segundo semestre de 2015, a cargo da Parque Escolar,
EPE. Os encargos com concessões e subconcessões rodoviárias, a cargo da Infraestruturas de Portugal,
SA, contrariam esta tendência;
Subsídios (-13,3%, -98 M€) – pela evolução dos apoios às políticas ativas de emprego, da responsabilidade do Instituto do Emprego e Formação Profissional, IP, influenciada pelo decréscimo da
taxa de desemprego.
A despesa não efetiva (ativos e passivos financeiros) diminuiu 19,9% (15.738,8 M€), influenciada pelas seguintes variações:
Passivos financeiros (-13,3%, -8.814,4 M€), resultado do menor volume de amortizações de CEDIC subscritos pelos serviços autónomos, da menor amortização do empréstimo concedido pelo FMI ao abrigo
do PAEF e da redução da amortização de OT. Estes decréscimos foram parcialmente atenuados com o
crescimento dos encargos com colaterais de operações de financiamento.
Ativos financeiros (-54,2%, -6.924,4 M€), explicado por diversos efeitos de base em 2015, nomeadamente, a aplicação de medidas de resolução ao Banif, a redução de aplicações em títulos de dívida pública de
países da zona euro pelo Fundo de Garantia de Depósitos, as dotações de capital destinadas à
Infraestruturas de Portugal e à CP, e o empréstimo concedido à Região Autónoma da Madeira no âmbito
do PAEF-RAM.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
30
3.2. Receita da Administração Central
No Relatório e Parecer sobre a CGE o Tribunal aprecia a atividade financeira do Estado no domínio das
receitas examinando, designadamente, o cumprimento da LEO e demais legislação relativa à atividade
financeira e comparando as receitas orçamentadas com as efetivamente realizadas1. É dada especial
importância ao controlo das receitas quanto à sua legalidade (com ênfase na aplicação dos princípios
orçamentais), correção financeira e adequada contabilização. No âmbito deste Parecer, as ações
efetuadas para realizar tal controlo centraram-se na:
Receita consolidada da administração central – vide 3.2.1.
Receita fiscal complementada com observações específicas sobre despesa fiscal (receita cessante por benefícios fiscais) e dívida fiscal (em cobrança coerciva ou resultante da ação inspetiva e,
em particular, do combate à fraude e à evasão) incluindo a abrangida pelo programa especial de
redução do endividamento ao Estado – vide 3.2.2. a 3.2.5.
Receita não fiscal – vide 3.2.6.
Receita por cobrar – vide 3.2.7.
A apreciação do Tribunal decorre da evidência recolhida no âmbito dos trabalhos realizados para o
presente Parecer que envolveram revisões analíticas, formulação de questionários e apreciação das
respostas dos serviços responsáveis, revisão de ficheiros informáticos de dados e sua reconciliação com
mapas de suporte e, em certos casos com materialidade financeira, o exame de operações contabilísticas.
3.2.1. Receita Consolidada
3.2.1.1. Objeto do Exame
A receita da administração central2 inclui a do subsector Estado e a dos serviços e fundos autónomos
(SFA)3. Na CGE de 2016, a receita do subsector Estado totaliza € 112.381 M4, entre receitas orçamentais (€ 109.245 M) e extraorçamentais (€ 3.136 M), e a dos SFA perfaz € 48.835 M de receitas orçamentais5.
A receita do subsector Estado foi registada no SGR por 113 entidades. A dos SFA foi reportada no SIGO
por 356 SFA, incluindo 155 entidades públicas reclassificadas (EPR).
1 Art. 41.º da LOPTC. 2 A informação reportada na CGE sobre a receita da administração central tem por base: para a receita do subsector Estado,
o Sistema Central de Receitas (SCR) que agrega a informação registada no Sistema de Gestão de Receitas (SGR) de
âmbito local e, para a receita dos SFA, o Sistema de Informação e Gestão Orçamental (SIGO). 3 Nos termos do n.º 5 do art. 2.º da LEO, incluem-se nos SFA, desde 2012, as entidades públicas reclassificadas. 4 Volume I – Tomo III – Mapa I – Receita dos Serviços Integrados, por classificação económica. 5 Volume I – Tomo III – Mapa VI – Receita dos SFA, por classificação económica. Os mapas contabilísticos gerais não
incluem receitas extraorçamentais dos SFA, nem sequer as inscritas no Mapa 31 do Volume II – Tomo X e XI
(€ 6.792 M).
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Tribunal de Contas
31
No primeiro trimestre de 2016 vigoraram o OE 20151 e o correspondente DLEO uma vez que o OE
2016 só entrou em vigor em 31 de março2.
O Quadro B. 3 evidencia os principais agregados da receita consolidada da administração central e
compara a execução de 2015 com a prevista no OE 2016. Além da receita efetiva, contém ainda as
receitas objeto de consolidação, o saldo da gerência anterior dos SFA (com EPR) e as receitas de ativos
financeiros, de passivos financeiros e de operações extraorçamentais, relevantes para o controlo da
receita total.
A receita consolidada da administração central (€ 56.596 M) aumenta € 1.069 M (1,9%) devido, sobretudo, ao acréscimo da receita fiscal em € 973 M (2,4%) e das outras receitas em € 105 M (30,2%). A receita fiscal representa 72,6% da receita efetiva, mais 0,4 p.p. em relação a 2015.
Quadro B. 3 – Receita da Administração Central – Principais Agregados
(em milhões de euros)
Receita
2015 2016
Execução OE final (b) Execução Variação Taxa
execução Valor %
Receitas Correntes 53 847 56 532 54 863 1 016 1,9 97,0
Receitas Fiscais 40 123 41 757 41 096 973 2,4 98,4
Impostos Diretos 18 265 17 936 17 772 -493 -2,7 99,1
Impostos Indiretos 21 858 23 821 23 324 1 466 6,7 97,9
Receitas Correntes Não Fiscais 13 724 14 775 13 767 43 0,3 93,2
Receitas de Capital 1 331 1 646 1 279 -53 -4,0 77,7
Outras Receitas 349 715 454 105 30,2 63,5
Receita Efetiva (a) 55 528 58 893 56 596 1 069 1,9 96,1
Transf. correntes da adm.central 15 776 18 165 17 748 1 972 12,5 97,7
Transf. de capital da adm.central 462 975 849 387 83,9 87,0
Juros pagos por SFA à adm.central 196 199 157 -40 -20,3 78,7
VSSOTE de entidades do SNS 4 383 4 699 4 699 316 7,2 100,0
Transferências de capital do FRDP 0 600 542 542 - 90,3
Saldo da Gerência Anterior dos SFA 5 799 7 164 7 106 1 307 22,5 99,2
Ativos Financeiros 6 453 4 888 3 807 -2 646 -41,0 77,9
Passivos Financeiros 80 101 92 298 66 578 -13 524 -16,9 72,1
Receita Orçamental 168 697 187 881 158 080 -10 617 -6,3 84,1
Operações Extraorçamentais 11 861 8 202 9 928 -1 933 -16,3 121,0
Receita Total 180 558 196 082 168 008 -12 550 -7,0 85,7
(a) Excluíram-se da receita efetiva as transferências correntes e de capital entre entidades da administração central (evitando
duplicações), os € 4.699 M obtidos por vendas de serviços de saúde e outros trabalhos especializados (VSSOTE) de entidades
do Serviço Nacional de Saúde (SNS) à Administração Central do Sistema de Saúde (ACSS) (operações assimiláveis a
transferências intrassectoriais dos SFA) e os juros pagos por SFA a entidades da administração central. Em 2010, o Estado
transferiu para o Fundo de Regularização da Dívida Pública (FRDP) € 1.500 M (para que o FRDP adquirisse Bilhetes do
Tesouro, utilizados como colateral em operações de financiamento) e que foram, no exame da execução desse ano, excluídos
da receita efetiva (vide Quadro 10 do PCGE 2010). Em 2016, o FRDP devolveu parte desse montante (€ 542 M) que igualmente
se exclui da receita efetiva.
(b) O orçamento final corresponde ao OE inicial (Mapa I do OE 2016) com as alterações orçamentais da competência do Governo
efetuadas através de créditos especiais. Não houve alterações orçamentais da competência da Assembleia da República.
Nas alterações orçamentais autorizadas pelo Governo com impacto na receita (€ 461 M) destaca-se a abertura de créditos
especiais com contrapartida em receita de saldos da gerência anterior (€ 258 M) e de outras receitas correntes (€ 185 M).
Fonte: SGR e SIGO de 2015 e 2016.
1 Nos termos do art. 12.º-H da LEO. 2 Lei 7-A/2016, de 30/03.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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3.2.1.2. Resultado do Exame
Em matéria de correção financeira, o Tribunal tem formulado reservas sobre a fiabilidade dos valores
inscritos na CGE. Tal como em anos anteriores, o exame da contabilização das receitas da administração
central inscritas na CGE 2016 pôs em evidência casos relevantes de desrespeito de princípios
orçamentais, incumprimento de disposições legais que regulam a execução e contabilização das receitas
e deficiências dos sistemas de contabilização e controlo.
Os principais casos de incumprimento de princípios orçamentais (abordados nos pontos seguintes)
constam do Quadro B. 4.
Quadro B. 4 – Principais casos de deficiente contabilização por incumprimento de princípios orçamentais
(em milhões de euros)
Princípios Âmbito Situações Valor
Anualidade,
Unidade e Universalidade,
Não compensação,
Não consignação e
Especificação
Receita Orçamental
Contribuição de Serviço Rodoviário afeta à Infraestruturas de Portugal 163
Receita Fiscal afeta à Segurança Social 219
Contribuição para o Audiovisual afeta à RTP 176
Receita Fiscal afeta à Administração Central do Sistema de Saúde 108
Receita Fiscal afeta ao Instituto de Turismo de Portugal 112
Receita Fiscal afeta ao Instituto Nacional de Emergência Médica 99
Receita afeta ao Fundo de Estabilização Tributário 40
Receita Fiscal afeta a outros serviços da administração central 355
Subtotal - Receita Orçamental 1 272
Receita Extraorçamental 1
Receita de serviços da administração central não registada na CGE 3 463
Subtotal - Receita Extraorçamental 3 463
Total 4 735
Fonte: SGR, SIGO, CT e CGE 2016.
Na CGE 2016 subsistem deficiências que já foram objeto de recomendações reiteradas pelo Tribunal:
Incumprimento do regime de contabilização das receitas do Estado (em vigor desde 2001) e consequente desresponsabilização das entidades administradoras.
Omissão de receitas do Estado no respetivo sistema de contabilização orçamental (SGR) e sua indevida contabilização como receitas próprias de outras entidades públicas.
Deficiente identificação das entidades intervenientes na contabilização das receitas do Estado e das entidades que constituem o universo dos SFA.
Omissão de parte substancial dos fluxos financeiros recebidos por entidades da administração central nos sistemas que suportam os mapas contabilísticos gerais da Conta.
1 A receita extraorçamental relevada no quadro corresponde ao valor dos saldos das contas das entidades da administração
central que excedem os correspondentes saldos relevados nos mapas contabilísticos gerais da CGE.
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Tribunal de Contas
33
Incumprimento do regime de contabilização das receitas do Estado
O regime de contabilização das receitas do Estado (RCRE)1 estabelece “níveis de atuação e responsabilidade dos serviços e organismos integrados da administração central que asseguram ou coordenam a
liquidação e contabilização das receitas do Estado”. Destacam-se as principais normas desse regime:
A contabilização das receitas do Estado é da responsabilidade das entidades administradoras dessas receitas (EAR), serviços integrados que asseguram ou coordenam a liquidação de uma ou
mais receitas e zelam pela sua cobrança2.
Compete às EAR prestar a informação relativa a todos os movimentos contabilísticos, por dia, por natureza da receita e unidade contabilística, de acordo com os circuitos e os suportes de
informação indicados pela DGO3. Nas EAR existe um responsável pela contabilização dos factos
registados, pela respetiva qualidade, fiabilidade e segurança, assim como pelo envio dessa
informação para as respetivas entidades competentes4.
Quando nas EAR existirem sistemas próprios de administração das receitas, estes deverão assegurar a interligação com o sistema fornecido pela DGO5.
A intervenção dos serviços cobradores com funções de caixa do Tesouro (como o IGCP) na contabilização das receitas cessa com a transição das respetivas EAR para o RCRE6.
Essa transição é efetivada através de despacho conjunto dos Ministros da tutela e das Finanças, sob proposta da DGO, à medida que essas entidades reúnam as condições adequadas para
administrarem as respetivas receitas7.
Ora, subsiste o incumprimento de normas fundamentais do RCRE pois:
Ainda não foi emitido qualquer despacho de transição para o RCRE apesar de as receitas do Estado de 2016 terem sido contabilizadas no SGR por 113 entidades. A DGO não faz depender
a disponibilização do SGR da prévia emissão, para cada entidade, do respetivo despacho de
transição nem da nomeação formal do responsável pela contabilização.
O Tribunal recomendou ao Governo8 que procedesse, para cada exercício orçamental, à
identificação formal de todas as entidades administradoras de receitas, especificando as receitas
administradas sob a sua responsabilidade direta. Essa informação, para o exercício de 2016 só
foi divulgada pela DGO em abril, faltam-lhe 15 entidades que registaram receita no SGR e
subsistem receitas que, só devendo ter uma EAR, foram contabilizadas por mais do que uma
entidade. Ora, para essa identificação ser útil terá de ser conhecida no início de cada exercício
orçamental, incluir todas as entidades intervenientes na contabilização e ter sido validada cada
intervenção como efetivamente correspondente à função de EAR.
1 Decreto-Lei 301/99, de 05/08, e Portaria 1122/2000, de 28/07. 2 Art. 1.º, n.º 2, e art. 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei 301/99. 3 Art. 2.º, n.º 2, do Decreto-Lei 301/99. 4 Art. 3.º, n.º 1, das Normas aprovadas pela Portaria 1122/2000. 5 Art. 3.º, n.º 3, das Normas aprovadas pela Portaria 1122/2000. 6 Artigos 6.º e 8.º do Decreto-Lei 301/99. 7 N.º 3 da Portaria 1122/2000. 8 Vide Recomendações 5 – PCGE 2011, 7 – PCGE 2012, 7 – PCGE 2013, 6 – PCGE 2014 e 6 – PCGE 2015.
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Mantém-se a falta de interligação dos sistemas próprios das EAR com o SGR não estando, por isso, assegurada a consistência da informação apresentada na CGE com a residente nesses
sistemas próprios, para além de inviabilizar o cumprimento de outras normas do regime, como a
prestação diária da informação, com maior impacto na receita fiscal, deficiência que tem sido
objeto de apreciação crítica pelo Tribunal e dado origem à formulação de recomendações em
anteriores Pareceres1 – vide 3.2.2.2.
A intervenção dos serviços cobradores com funções de caixa do Tesouro (como o IGCP e a AT), prevista como transitória no RCRE2 continua a manter-se na contabilização das receitas. Tal
intervenção limita-se a fazer refletir no SGR: no caso do IGCP, as transferências efetuadas por
outras entidades para receita do Estado e, no caso da AT, as entregas de receita do Estado nos
serviços de finanças. Acresce que desresponsabiliza as EAR pela contabilização dessas receitas
e prejudica a qualidade da informação prestada, porque se limita ao registo de operações de
autoliquidação e cobrança, sem validar os valores cobrados como correspondentes a efetivas e
concretas operações de liquidação.
Omissão de receitas do Estado
Subsiste a omissão de receitas do Estado no SGR e a sua indevida contabilização como receitas próprias
de outras entidades públicas. Apesar de a LEO impor a universalidade e a não compensação de receitas
e despesas bem como a não consignação do produto das receitas à cobertura de determinadas despesas3
verifica-se a prática frequente da indevida dedução, às receitas do Estado, das verbas consignadas e da
omissão, nas despesas do Estado, das transferências dessas verbas para as respetivas entidades
beneficiárias. Acresce ainda a contabilização indevida, pelas entidades beneficiárias, das verbas
recebidas como receitas que não administram e, por isso, não podem validar nem certificar.
Sublinha-se que, para além da consequente falta de transparência da gestão orçamental, a lei não é
cumprida sempre que as receitas do Estado sejam contabilizadas por outras entidades que não as
respetivas entidades administradoras. Estas deficiências são notórias na contabilização da receita fiscal
pois, apesar da administração dessa receita competir à AT, em 2016, outras entidades (incluindo EPR)
contabilizaram € 1.272 M de receita fiscal – vide 3.2.2.2.
Deficiente identificação das entidades
O controlo eficaz das contas públicas inclui verificar que a execução do OE é integralmente reportada,
o que pressupõe, inter alia, a certificação do universo das entidades da administração central. Subsiste a
omissão na CGE, e no OE, de entidades que, apesar das suas características particulares, a lei qualifica
como SFA, dotando-as de autonomia administrativa e financeira. São os casos de: Sistema de
Indemnização aos Investidores, Fundo para a Promoção dos Direitos dos Consumidores, Fundo de
Capital e Quase Capital4 e Fundo de Dívida e Garantias5. Estas omissões desrespeitam os princípios da
unidade e da universalidade.
1 Vide Recomendações 2–PCGE 2010, 3–PCGE 2011, 6–PCGE 2012, 6–PCGE 2013, 7–PCGE 2014 e 7–PCGE 2015. 2 Artigos 6.º e 8.º do Decreto-Lei 301/99. 3 Artigos 5.º a 7.º da LEO. 4 Criado pelo Decreto-Lei 225/2015, de 09/10. 5 Criado pelo Decreto-Lei 226/2015, de 09/10.
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Verifica-se, ainda, a indevida classificação, como EPR, do Fundo de Garantia de Crédito Agrícola
Mútuo, do Fundo de Garantia de Depósitos e do Fundo de Resolução, por integrarem a lista dos SFA do
Sector Institucional das Administrações Públicas do INE. Ora, como o Tribunal tem salientado de forma
recorrente1, a classificação é indevida porquanto estas entidades são SFA da administração central do
Estado, independente e previamente à classificação atribuída pelo INE.
Fluxos financeiros não relevados
Subsiste a omissão de parte substancial dos fluxos financeiros recebidos por entidades da administração
central nos sistemas que suportam os mapas contabilísticos gerais da CGE.
A reconciliação da receita constante no SGR e no SIGO com as entradas de fundos na tesouraria do
Estado é, nos termos legais, integral e não parcial visto incluir receitas extraorçamentais. Porém, o
Quadro B. 4 mostra que parte substancial dos fluxos financeiros (€ 3.463 M) recebidos por entidades da administração central não consta nos pertinentes mapas contabilísticos gerais da CGE.
Uma divergência desta dimensão evidencia a necessidade e a urgência de relevar a totalidade dos fluxos
financeiros dessas entidades nos sistemas que suportam a CGE pois essa omissão, para além de
desrespeitar os princípios orçamentais:
exime uma parte substancial dos fundos recebidos ao controlo e responsabilização legalmente determinados para as receitas (orçamentais e extraorçamentais);
inviabiliza a reconciliação das receitas com as correspondentes entradas de fundos registadas quer na contabilidade da tesouraria do Estado, quer nas contas dos serviços.
Para corrigir estas deficiências o Tribunal recomenda, desde 2009, o registo integral dos fluxos
financeiros das entidades da administração central nos sistemas de contabilização orçamental,
classificando em operações extraorçamentais a parte não relevada em operações orçamentais2. Não
obstante, tais deficiências persistem em 2016 nas receitas fiscal (vide 3.2.2.2.) e não fiscal (vide 3.2.6.2.).
3.2.2. Receita Fiscal
3.2.2.1. Objeto do Exame
A receita fiscal (€ 41.096 M) aumenta € 973 M (2,4%) pelo efeito conjugado do acréscimo de € 1.466 M (6,7%) nos impostos indiretos e da quebra de € 493 M (-2,7%) nos impostos diretos.
1 PCGE 2013, 2014 e 2015, bem como Relatórios de acompanhamento da execução orçamental 4/2014, 3/2015, 4/2015,
3/2016, 4/2016 e 3/2017 relativos ao período de janeiro de 2014 a dezembro de 2016. 2 Recomendações: 11 – PCGE/2009, 43 – PCGE 2010, 46 – PCGE 2011, 42 e 43 – PCGE 2012, 48 e 49 – PCGE 2013,
52 e 53 – PCGE 2014 e 51 e 52 – PCGE 2015.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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Quadro B. 5 – Receita da Administração Central – Receita Fiscal
(em milhões de euros)
Receita
2015 2016
Execução OE final Execução Variação
valor
Variação
%
Taxa
execução
Impostos Diretos 18 265 17 936 17 772 -493 -2,7 99,1
Imp. sobre o Rend. das Pessoas Singulares (IRS) 12 709 12 406 12 231 -478 -3,8 98,6
Imp. sobre o Rend. das Pessoas Coletivas (IRC) 5 254 5 202 5 239 -16 -0,3 100,7
Outros 302 328 303 1 0,4 92,4
Impostos Indiretos 21 858 23 821 23 324 1 466 6,7 97,9
Imp. sobre os Prod. Petrolíferos e Energéticos (ISP) 2 813 3 612 3 447 634 22,5 95,4
Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA) 14 859 15 326 15 098 239 1,6 98,5
Imposto sobre Veículos (ISV) 573 661 672 98 17,2 101,7
Imposto de Consumo sobre o Tabaco (IT) 1 213 1 514 1 515 302 24,9 100,1
Imp. sobre o Álcool e as Bebidas Alcoólicas (IABA) 183 187 194 11 5,9 103,6
Imposto do Selo (IS) 1 338 1 376 1 394 57 4,2 101,4
Imposto Único de Circulação (IUC) 285 311 310 24 8,6 99,5
Outros 594 834 694 100 16,9 83,2
Receita Fiscal 40 123 41 757 41 096 973 2,4 98,4
Fonte: SGR/SIGO.
Pelo impacto na evolução da receita fiscal de 2015 para 2016, salientam-se as situações seguintes:
A cobrança, em 04/01/2016, de € 150 M de impostos (€ 121 M de ISP e € 29 M de IT) com prazo de pagamento até 31/12/2015, por encerramento, neste dia, dos serviços da AT devido a
tolerância de ponto1.
A cobrança de € 444 M de dívidas fiscais2, ao abrigo do regime excecional de regularização de dívidas de natureza fiscal e de dívidas de natureza contributiva à segurança social, também
designado por Programa Especial de Redução do Endividamento ao Estado (PERES)3, que
estabeleceu um conjunto de medidas excecionais e temporárias4 de regularização dessas dívidas
através do seu pagamento integral ou em prestações.
A receita do IRS (€ 12.231 M) diminui € 478 M (-3,8%) como resultado do aumento de € 345 M nos reembolsos e restituições (deduzidos à cobrança) e do decréscimo de € 133 M na cobrança. O aumento das verbas reembolsadas decorre de alterações introduzidas com a reforma do IRS5, casos da
substituição do quociente conjugal pelo quociente familiar, da subida da dedução fixa por dependente e
do aumento dos limites máximos das deduções à coleta relativas às despesas de educação e de saúde. A
redução verificada na cobrança resulta do efeito conjugado:
1 Resolução do Conselho de Ministros 96/2015. 2 Valores respeitantes a receita do Estado, pelo que apenas inclui a receita relativa ao Continente. 3 Aprovado pelo Decreto-Lei 67/2016, de 03/11. 4 Vigoraram para as adesões efetuadas de 04/11/2016 a 23/12/2016 e envolveram a anulação dos juros de mora, dos juros
compensatórios e das custas processuais bem como a atenuação das coimas (vide 3.2.5). 5 Lei 82-E/2014, de 31/12 e Decreto-Lei 5/2016, de 08/02.
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da redução de € 347 M na sobretaxa1 e de € 211 M nas retenções sobre rendimentos de capitais (juros de depósitos e outros rendimentos);
do aumento de € 424 M nas retenções na fonte sobre rendimentos do trabalho dependente e de pensões2.
A receita do IRC (€ 5.239 M) diminui € 16 M (-0,3%) como resultado do aumento de € 195 M nos reembolsos e restituições (deduzidos à cobrança) exceder o acréscimo de € 179 M na cobrança. Para o aumento das verbas reembolsadas em 2016 concorre o efeito base da redução anormal dos reembolsos
pagos em 2015 resultante da introdução, na regulamentação dos pedidos de reembolso, de condições
mais exigentes para a sua concretização3. Para o aumento da cobrança concorre:
o acréscimo dos € 291 M obtidos ao abrigo do PERES e dos € 105 M obtidos ao abrigo do regime de reavaliação do ativo fixo tangível4;
o impacto da redução da taxa de IRC de 23% para 21% em 2015 (com reflexo na receita de 2016) e a reforma do regime de tributação dos organismos de investimento coletivo5 desde 30/06/2015
cujo regime transitório implicou cobrar ainda em 2015 valores que seriam devidos em 2016.
A receita do IVA (€ 15.098 M) aumenta € 239 M (1,6%) como resultado do acréscimo de € 602 M na cobrança ter sido atenuado pelo acréscimo de € 363 M nos reembolsos e restituições (deduzidos à cobrança). Para o aumento das verbas reembolsadas em 2016 também concorre o efeito base da redução
anormal dos reembolsos pagos em 20156 (situação similar à do IRC). No aumento da cobrança avultam
os acréscimos de € 482 M (2,7%) relativo a autoliquidações e de € 66 M na cobrança coerciva.
A receita do ISP (€ 3.447 M) aumenta € 634 M (22,5%) devido ao aumento das taxas unitárias do imposto7 e à atualização do valor adicional sobre as emissões de CO2 para 20168 (mais € 50 M obtidos). A CSR, mesmo sem ter sido agravada em 20169, aumenta € 70 M (10,8%).
1 Lei 159-D/2015, de 30/12, que estabelece para 2016 a extinção da sobretaxa de IRS para os rendimentos até € 7.070 e a
progressividade da sobretaxa entre 1% e 3% para os rendimentos até € 80.000. Para os rendimentos superiores a esse montante, a sobretaxa mantém-se nos 3%.
2 Para o aumento das retenções na fonte do trabalho dependente concorre a reversão da redução remuneratória da função
pública. Nos termos da Lei 159-A/2015, de 30/12, a redução remuneratória foi progressivamente eliminada ao longo de
2016, com reversões trimestrais de 40% a partir de 1 de janeiro, 60% a partir de 1 de abril, 80% a partir de 1 de junho e
a eliminação completa da redução remuneratória a partir de 1 de outubro. 3 Despacho Normativo 7-A/2015, de 30/04, da Ministra de Estado e das Finanças, que entrou em vigor a 01/05/2015. 4 O Decreto-Lei 66/2016, de 03/11, estabelece um regime facultativo de reavaliação do ativo fixo tangível e propriedades
de investimento de acordo com as normas contabilísticas aplicáveis, designadamente, para reforço de capitais próprios.
Para o efeito, sujeita-se a reserva de reavaliação fiscal a uma tributação autónoma especial e, em contrapartida, permite-se,
aos sujeitos passivos abrangidos, a dedução fiscal dos acréscimos de depreciação dos ativos objeto de reavaliação. A
reavaliação fiscal produzirá efeitos em termos de depreciações, a partir do exercício de 2018. 5 Aprovado pelo Decreto-Lei 7/2015, de 13/01. 6 Despacho Normativo 17/2014, de 26/12, do SEAF, que alterou e republicou o Despacho Normativo 18-A/2010, de 01/07. 7 Portaria 24-A/2016, de 10/02, que consubstancia um agravamento fiscal de 6 cêntimos/litro no imposto aplicável à
gasolina sem chumbo e ao gasóleo rodoviário e de 3 cêntimos/litro no imposto aplicável ao gasóleo colorido.
Posteriormente, a Portaria 136-A/2016, de 12/05 procedeu à atualização da taxa unitária do ISP, reduzindo em 1 cêntimo/
litro as gasolinas e gasóleo simples. A Portaria 291-A/2016, de 16/11 procedeu a nova atualização da taxa unitária do
ISP diminuindo 1 cêntimo/litro para o gasóleo. 8 Portaria 420-B/2015, de 31/12, aumentou em 0,004 cêntimos/litro para a generalidade dos combustíveis sujeitos a ISP. 9 A última atualização da CSR ocorreu com o OE 2015 (Lei 82-B/2014, de 31/12).
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A receita do IS (€ 1.394 M) aumenta € 57 M (4,2%) em resultado do acréscimo de cobrança em € 25 M (16,4%) nas aquisições de imóveis, de € 9 M (13,8%)1 nas transmissões gratuitas, de € 7 M (0,7%)2 nas entregas através de guias de multi imposto e de € 7 M em execução fiscal.
A receita do IT (€ 1.515 M) aumenta € 302 M (24,9%) por atualização das taxas de imposto introduzidas pelo OE 20163 e pelo crescimento da introdução de produtos de tabaco ao consumo decorrente da não
entrada em vigor do OE no início do ano. Com efeito, o regime legal limita essa introdução, entre 01/09
e 31/12, para impedir a criação de stocks excedentários com o intuito de evitar a aplicação de novas
taxas de imposto que ocorre normalmente com a publicação do OE de cada ano4. A publicação do OE
2016 em 30/03 fez a introdução ao consumo de produtos de tabaco5 crescer 110% no primeiro trimestre
de 2016 (não abrangido pelo referido período de limitação) face ao período homólogo de 2015.
A receita do ISV (€ 672 M) aumenta € 98 M (17,2%) acompanhando a tendência de recuperação de venda de veículos automóveis. Segundo a Associação Automóvel de Portugal (ACAP)6, o mercado de
veículos automóveis cresceu 15,8%, tendo sido comercializados mais 34 mil veículos do que em 2015.
Para o aumento de € 100 M nos outros impostos indiretos concorrem os acréscimos provenientes de lotarias, imposto do jogo e impostos indiretos diversos, mais € 29 M (26,7%), € 23 M (19,7%) e € 37 M (40,0%), respetivamente. Nas lotarias, destaca-se a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa (SCML), com
mais € 14 M (23,7%) e a Administração Central do Sistema de Saúde (ACSS), com mais € 9 M (28,4%). Para o aumento do imposto do jogo avulta o Turismo de Portugal com mais € 21 M (23,6%). No caso dos impostos indiretos diversos, a SCML regista mais € 20 M (€ 1 M em 2015), a ACSS mais € 8 M (€ 91 m em 2015) e o Instituto Nacional de Emergência Médica (INEM) mais € 9 M (€ 91 M em 2015).
Já a receita da contribuição especial da indústria farmacêutica (€ 14 M), incluída nos impostos diversos sobre o consumo, passou a ser corretamente registada em 2016 como receita do Estado7, pela AT, quando em
2015 tinha sido indevidamente contabilizada como imposto, pela ACSS.
3.2.2.2. Resultado do Exame
Em 2016, a receita fiscal contabilizada representa 72,6% da receita consolidada da administração central
pelo que as deficiências na sua contabilização têm significativo impacto no rigor e fiabilidade da CGE.
Apesar da correção importante da contabilização da receita do ISP, mantêm-se deficiências referidas em
Pareceres anteriores: a falta de interligação dos sistemas da AT ao SGR, a omissão de impostos na
receita do Estado e a omissão de fluxos financeiros relativos a receita fiscal extraorçamental.
1 Informação divulgada pela AT no Portal das Finanças. 2 Esta variação resulta, por um lado, do aumento do imposto cobrado relativamente a seguros, operações financeiras e
organismos de investimento coletivo em € 14 M (4,6%), € 7 M (1,4%) e € 6 M (273,6%), respetivamente e, por outro, da diminuição do IS relativo a jogos e garantias de obrigações, no valor € 9 M (-4,8%) e € 8 M (-16,3%) respetivamente.
3 Nos termos do art. 157.º resulta um agravamento de 7 cêntimos por maço de tabaco. 4 Vide art. 106.º, n.º 1 do Código dos Impostos Especiais de Consumo, na redação dada pela Lei 82-B/2014, de 31/12. 5 Dados estatísticos de introduções no consumo de produtos sujeitos a IT divulgados pela AT. 6 Disponível em http://www.acap.pt/. 7 Nos termos do art. 197.º do OE 2016.
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Falta de interligação dos sistemas da AT com o SGR
Continua por estabelecer a interligação dos sistemas próprios da AT com o SGR determinada pelo
RCRE em vigor (desde 2001). Essa falta de interligação, como o Tribunal tem assinalado, inviabiliza o
cumprimento de outras normas do regime, como as relativas à prestação diária da informação1, e não
garante a consistência entre a receita contabilizada no SGR e a informação dos sistemas próprios da AT.
Omissão de impostos na receita do Estado
Apesar de a administração da receita fiscal competir à AT, outras entidades (incluindo EPR) ainda
contabilizaram, em 2016, € 1.272 M de impostos que deveriam ter sido registados no SGR pela AT. Trata-se de situações em que o produto da receita (ou parte dele) está afeto a outras entidades que
contabilizam indevidamente as verbas recebidas (prévia e indevidamente deduzidas à receita do Estado)
como impostos apesar de não serem (ou não lhes competir ser) a entidade administradora dessa receita
nem terem (ou não lhes competir ter) intervenção na sua liquidação e cobrança.
A receita fiscal é devida ao Estado, na medida em que este é o sujeito ativo da respetiva relação jurídica
tributária, pelo que os princípios constitucionais e legais da unidade e da universalidade impõem a
inscrição da previsão da sua cobrança, como receita do Estado, no OE de cada ano. Acresce que um dos
princípios da execução orçamental determina que nenhuma receita possa ser liquidada ou cobrada,
mesmo que seja legal, sem que, cumulativamente, tenha sido objeto de correta inscrição orçamental e
adequada classificação2. Assim, essas verbas devem ser integralmente registadas pela AT como receita
do Estado e a consequente transferência para outras entidades deve constar da despesa do Estado.
Com a entrada em vigor do OE 2016, a contabilização de impostos cujo produto (ou parte dele) estava
afeto a SFA (incluindo EPR) foi alterada em conformidade com o recomendado pelo Tribunal3. Até
30/03/2016 vigorou o orçamento transitório, tendo sido as verbas ainda transferidas sem registo
orçamental para as entidades beneficiárias e nestas contabilizadas como impostos. A alteração efetuada
corrigiu a maior parte dessas situações através da contabilização dos impostos, pela AT, e o registo
orçamental das subsequentes transferências. Pela primeira vez, a AT registou na receita do Estado:
a contribuição de serviço rodoviário (CSR)4 afeta à Infraestruturas de Portugal5 – € 556 M;
a parte do produto do ISP consignada ao Fundo Português de Carbono (FPC) e ao Fundo Florestal Permanente (FFP) – € 19 M e € 16 M, respetivamente;
a parte da receita cobrada pela AT afeta ao Fundo de Estabilização Tributário (FET) – € 44 M6.
1 A DGO continua a admitir, excecionalmente, que a AT proceda à contabilização mensal (Circular Série A 1373). 2 Nos termos do n.º 3 do art. 42.º da LEO. 3 Vide Recomendações mais recentes 4 – PCGE 2011, 5 – PCGE 2012, 5 – PCGE 2013, 5 – PCGE 2014 e 5 – PCGE 2015. 4 O art. 204.º do OE 2016 procede à alteração do art. 6.º da Lei 55/2007, de 31/08, que regula o financiamento da rede
rodoviária nacional a cargo da Estradas de Portugal (atual IdP), que passa a ter a seguinte redação: «Artigo 6.º [...] Sem
prejuízo do disposto no artigo anterior, o produto da contribuição de serviço rodoviário é transferido do orçamento do
subsector Estado para a Infraestruturas de Portugal, SA, constituindo sua receita própria.» 5 A CSR criada pela Lei 55/2007, de 31/05, para financiar a rede rodoviária nacional a cargo da EP – Estradas de Portugal
(atual Infraestruturas de Portugal), veio substituir parte da receita de ISP. Esta substituição decorre do disposto no art. 7.º
da referida lei que determina a fixação das taxas de ISP de forma a “garantir a neutralidade fiscal e o não agravamento do preço de venda dos combustíveis em consequência da criação desta Contribuição”.
6 A que acrescem € 2,5 M de receita corrente não fiscal.
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A parte da receita do ISP (€ 10 M) afeta ao Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas (IFAP), após ter sido registada adequadamente pela AT, foi indevidamente deduzida à receita do Estado, como
restituição, para ser entregue ao IFAP que, também, registou indevidamente a verba recebida como ISP.
A utilização da restituição para entregar a verba ao IFAP, como o Tribunal já assinalou em situações
análogas, é um procedimento contabilístico inadequado por omitir receita e despesa do Estado, em
desrespeito dos princípios orçamentais da universalidade e da não compensação. Apesar das alterações
verificadas na contabilização e antes referidas, em 2016 ainda subsiste receita fiscal (€ 1.272 M) não contabilizada pela AT mas por outras entidades:
€ 254 M respeitantes ao primeiro trimestre de 2016 (durante o qual vigorou o OE transitório e se manteve o procedimento anterior) foram ainda contabilizados indevidamente como impostos1.
€ 624 M correspondentes a impostos indevidamente contabilizados por SFA (incluindo EPR), com destaque para € 200 M registados pela Santa Casa da Misericórdia de Lisboa (SCML), € 112 M pelo Turismo de Portugal (TP), € 108 M pela ACSS e € 99 M pelo Instituto Nacional de Emergência Médica (INEM).
€ 219 M correspondentes a impostos indevidamente contabilizados pela Segurança Social.
€ 176 M relativos à contribuição para o audiovisual (CAV), afeta à Rádio e Televisão de Portugal (RTP) e por esta entidade registada como receita de taxas sobre a energia, apesar de se tratar
efetivamente de um imposto visto não constituir a contraprestação de um serviço2. Assim, como
qualquer receita fiscal e não obstante o seu produto estar consignado à RTP, a CAV é uma receita
do Estado a registar pela AT e a transferência para a RTP deve constar da despesa do Estado.
Como o OE 2016 determinou que a receita da CAV fosse transferida do orçamento do subsector
Estado3, o orçamento da RTP não previa receita de taxas sobre a energia mas essa transferência
do Estado. Porém, a contabilização da CAV manteve-se inalterada, não cumprindo o disposto na
LOE. Só em 2017, a CAV passou a ser registada como imposto pela AT e a transferência para a
RTP a ser registada na despesa do Estado4.
À semelhança do que sucedeu em 2015, ficou também por corrigir a contabilização da contribuição
sobre os sacos de plástico leve (CSPL)5, tendo a AT apenas registado no SGR a parte da cobrança que
constitui receita do Estado e, por indicação da DGO, transferido a verba afeta a outras entidades sem
qualquer registo, cabendo a essas entidades a sua contabilização6. O Tribunal reitera que também o
procedimento de contabilização da CSPL deve ser corrigido pois o registo de receitas por entidades que
não são as respetivas administradoras viola o disposto no RCRE. Em contraditório, a DGO continua a
alegar que a CSPL é um caso diferente porque a lei que a cria procede “(…) expressamente, ab initio à afetação da receita cobrada por diferentes entidades, uma das quais o Estado”.
1 Este valor não coincide com o das deduções à receita do Estado (€ 214 M) no primeiro trimestre de 2016 porque as verbas
afetas a essas entidades são transferidas no mês seguinte ao das deduções. 2 Vide Acórdãos 354/98 e 307/99 do Tribunal Constitucional. 3 O art. 198.º do OE 2016 altera o n.º 2 do art. 6.º da Lei que aprova o modelo de financiamento do serviço público de
radiodifusão e de televisão (Lei 30/2003, de 22/08). 4 Para o efeito, a DGO criou uma rubrica própria para a CAV: “0201990299 - Contribuição sobre o audiovisual (CAV)”
incluída nos Impostos Indiretos - Impostos diversos sobre o consumo. 5 Criada pelo art. 30.º da Lei 82-D/2014, de 31/12. 6 O art. 44.º da Lei 82-D/2014, de 31/12, determina a afetação de acordo com as seguintes percentagens: 75% para o
Estado, 13,5% para o Fundo para a Conservação da Natureza e da Biodiversidade, 8,5% para a Agência Portuguesa do
Ambiente, 2% para a AT e 1% para a Inspeção-Geral dos Ministérios do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia
e da Agricultura e do Mar.
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A CSPL é um imposto e, assim, uma receita fiscal devida ao Estado que é o sujeito ativo da respetiva
relação jurídica tributária. A afetação de parte do seu produto a outras entidades não desobriga a entidade
administradora (AT) da responsabilidade pela sua integral liquidação, cobrança e contabilização (no
SGR) devendo essa afetação ser registada como transferência na despesa do Estado.
Omissão de fluxos financeiros relativos a receita fiscal extraorçamental
O registo de receita extraorçamental no SGR tem sido limitado a reposições abatidas nos pagamentos e
excessos de multi imposto a restituir aos contribuintes, por intervenção da própria DGO, à revelia de
normas legais e de recomendações do Tribunal1. Assim, e de forma recorrente, a AT continua a não
contabilizar a receita fiscal extraorçamental relativa a impostos das regiões autónomas (RA) e dos
municípios2 cujo impacto na receita dos principais impostos (IRS, IVA, IRC, ISP e ainda IUC3 pela não
contabilização de 44% da sua receita4) consta do Quadro B. 6.
Quadro B. 6 – Omissão de fluxos financeiros na contabilização da receita dos principais impostos
(em milhões de euros)
Receita Extraorçamental IRS IRC IVA IUC ISP Total
Receita das Regiões Autónomas 401 476 679 8 132 1 696
Receita dos Municípios 0 274 0 239 0 513
Total 401 750 679 247 132 2 209
Fonte: Fonte: AT - Tabelas mensais de contabilização, SGR e CT.
Estes fluxos continuam por registar em receita extraorçamental, bem como os das verbas transferidas
para a administração regional e local, em despesa extraorçamental. A sua não contabilização pela AT
decorre do entendimento da DGO, sancionado pelo Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento
(SEAO)5, que tais receitas “devem ser refletidas na contabilidade das Regiões Autónomas e não na CGE, pelo que a sua entrega deve ser processada com recurso a operações de tesouraria” e “os sistemas que suportam a CGE são sistemas de cariz apenas orçamental, tanto do lado da receita como do lado da despesa, não permitindo
evidenciar nesta o registo de receitas e despesas extraorçamentais, nem os montantes a cobrar e a entregar às RA
no final de cada ano”. O Tribunal reitera que tal posição não tem sustento na lei pois:
o cumprimento do princípio da especificação previsto na LEO concretiza-se pela aplicação dos códigos de classificação das receitas e das despesas públicas6, os quais incluem as operações
extraorçamentais, sendo extensiva à totalidade dos fluxos financeiros movimentados, obrigando
ao registo, em operações extraorçamentais, dos fluxos que não sejam de operações orçamentais;
estas operações extraorçamentais suportam a cobrança de receitas fiscais (que compete à AT validar e registar como EAR) e a entrega das verbas devidas completando, de forma verdadeira
e apropriada, o seu registo na contabilidade de RA e municípios (como receitas orçamentais).
1 Recomendações 43-PCGE 2010, 46-PCGE 2011, 43-PCGE 2012, 5 e 48-PCGE 2013, 8-PCGE 2014 e 8-PCGE 2015. 2 A apreciação do Tribunal decorre da evidência recolhida na AT, da sua reconciliação com a contabilidade do Tesouro
(CT), bem como da revisão analítica dos dados contabilísticos através do confronto dos valores registados no SGR com
os das tabelas mensais de suporte à contabilização e, destes, com a informação mensal do GFF da AT. 3 Nos termos do n.º 1 do art. 3.º da Lei 22-A/2007, de 29/06, que aprovou o Código do IUC. 4 A receita de IUC contabilizada no SGR ascendeu a € 310 M. 5 Despacho de 13/10/2014. 6 Aprovados pelo Decreto-Lei 26/2002, de 14/02.
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Em contraditório, a AT reitera que a não contabilização dessas verbas decorre do entendimento da DGO
sobre esta matéria que se encontra sancionado pelo SEAO. Em contraditório, a DGO alega que os
sistemas já permitem esses registos para 2017, de acordo com as instruções para preparação do
correspondente OE. Importa salientar, desde já, que não foram previstas para 2017, nas operações
extraorçamentais, classificações económicas específicas para registo dos impostos a entregar às regiões
autónomas e às autarquias e que, até ao final de outubro desse ano, não foram registadas as operações
extraorçamentais em causa.
3.2.3. Despesa Fiscal
O exame da receita fiscal, para a sua total e completa compreensão, deve ter em conta a apreciação
específica da despesa fiscal (receita cessante por benefícios fiscais) constante do ponto 8.1. para o qual
se remete. Aqui apenas se sublinha que a relevação da despesa fiscal na CGE de 2016 (€ 2.538 M) não é integral nem fiável continuando à margem da contabilidade orçamental e manifestamente subavaliada.
3.2.4. Dívida Fiscal
Aspeto importante no exame da receita fiscal, e por isso a merecer uma apreciação específica, é a dívida
fiscal (impostos liquidados por cobrar ou anular) em cobrança coerciva (por incumprimento do prazo
de cobrança voluntária) ou resultante da ação inspetiva e, em particular, do combate à fraude e à evasão
(atividade que visa assegurar o cumprimento das obrigações fiscais).
3.2.4.1. Dívida em Cobrança Coerciva
O ciclo da dívida em cobrança coerciva (DCC) no ano de 2016 consta do quadro seguinte1.
Quadro B. 7 – Ciclo da Dívida em Cobrança Coerciva (DCC)
(em milhões de euros)
Situação Dívida IRC IRS IVA Outra Total
Saldo Inicial (SI)
Ativa 1 558 933 2 506 2 198 7 195
Suspensa 3 453 720 2 770 1 404 8 348
Incobrável (declarada em falhas) 457 452 1 461 746 3 116
Dívida transitada do ano anterior 5 468 2 105 6 738 4 348 18 659
Aumento (A) Instaurada e outros aumentos 742 545 1 204 980 3 471
DCC = SI + A 6 210 2 650 7 942 5 328 22 130
Redução (R)
Cobrada 443 330 326 370 1 470
Anulada 300 130 340 160 930
Prescrita 175 102 512 250 1 039
Saldo Final (SF)
Ativa 1 549 862 2 397 2 106 6 914
Suspensa 3 263 789 2 887 1 625 8 563
Incobrável (declarada em falhas) 480 436 1 480 817 3 213
Dívida a transitar para o ano seguinte (DCC – R) 5 292 2 088 6 763 4 548 18 691
Fonte: AT.
1 A DCC abrange dívida não fiscal e dívida extraorçamental incluídas no quadro em “Outra”.
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A informação sobre o ciclo da DCC constante do quadro e reportada pela AT concorre para suprir a falta
de informação sobre a evolução da dívida fiscal na CGE de 2016 cujo relatório apenas reporta valores
sobre a sua redução por cobrança coerciva (€ 1.307 M), anulação (€ 843 M) ou prescrição (€ 777 M)1.
Da DCC reportada pela AT para 2016 (€ 22.130 M2) apenas foi cobrada 6,6% (€ 1.470 M), anulada 4,2% (€ 930 M) e prescrita 4,7% (€ 1.039 M). No final do ano permanecia em dívida 84,5% (€ 18.691 M), da qual apenas 37% se encontrava ativa, estando 46% suspensa e 17% incobrável.
O gráfico seguinte ilustra, para 2016, a evolução e a distribuição da DCC. O saldo em dívida apenas
aumenta 0,2% (€ 32 M) mas a parte da dívida suspensa e incobrável3, devido a litígio ou à falta de património dos devedores para garantir o seu pagamento, aumenta 2,7% (€ 312 M)4 enquanto a parte da dívida ativa diminui 3,9% (€ 281 M).
Gráfico B. 1 – Evolução e distribuição da dívida em cobrança coerciva
A redução da DCC continua a não ser reportada de forma consistente pela AT5, no SGR e na CGE. O
quadro seguinte evidencia as diferenças em 20166.
1 Vide Volume I – Tomo I – III.2.1.1.2.3. Extinções de Créditos Fiscais (páginas 65 a 67). 2 Dívida transitada do ano anterior (84,3%) e dívida instaurada no ano (15,7%). 3 A dívida suspensa aumenta 2,6% (€ 215 M) e a incobrável 3,1% (€ 97 M). 4 Passa de 61,4% para 63% (€ 11.776 M) do total, correspondendo 45,8% a dívida suspensa e 17,2% a incobrável. Por sua
vez, as situações de insolvência de contribuintes devedores (€ 3.629 M e 42,3%) e de oposição à execução (€ 3.607 M e 42,2%) constituem 84,5% da dívida suspensa.
5 Ao Tribunal e no Relatório de Atividades da AT – 2016 (página 28). 6 Em contraditório, a AT alega que a “diferença existente tem justificação no facto de na CGE os valores contabilizados
são apenas das dívidas fiscais enquanto no Parecer para o TC os valores obtidos são totais independentemente do tributo
ou proveniência” o que “implica um valor sempre superior”. Porém, esta situação não explica todas as diferenças evidenciadas no quadro, como é o caso da cobrança coerciva de receita orçamental reportada pela AT (€ 1.289 M) face à registada no SGR (€ 1.264 M).
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Quadro B. 8 – Redução de dívida
(em milhões de euros)
Operação AT SGR CGE Diferença
AT – SGR Diferença
AT – CGE
Cobrança Coerciva 1 470 1.264 1 307 206 163
Anulação 930 51 059 843 - 50 129 87
Prescrição 1 039 631 777 407 262
Total 3 439 52 954 2 927 - 49 515 512
Fonte: AT, SGR e CGE.
Tomando como exemplo a cobrança coerciva (CC) reportada pela AT (€ 1.289 M de receita orçamental e € 181 M de extraorçamental), apenas 86% foi registado no SGR (€ 1.264 M de receita orçamental). Porém, o relatório da CGE reporta € 1.307 M1 de CC de dívida fiscal que inclui receita extraorçamental (impostos municipais) sem a distinguir da orçamental. Para a dívida fiscal anulada2 ou prescrita também
se verificam diferenças por explicar nos valores reportados por AT, no SGR e na CGE.
Importa, também, assinalar que, não obstante o aumento verificado em 2016 (48,8%), a CC representa
apenas 2,5% da cobrança registada pela AT (CAT) no SGR, como se discrimina no quadro seguinte.
Quadro B. 9 – Receita cobrada pela AT
(em milhões de euros)
Receita Cobrança Voluntária Cobrança Coerciva Cobrança da AT – CAT CC / CAT (%)
2015 2016 2015 2016 2015 2016 2015 2016
IRS 14 647 14 404 235 271 14 881 14 675 1,6 1,8
IRC 5 600 5 955 135 409 5 735 6 364 2,4 6,4
IVA 18 503 18 272 240 298 18 743 18 570 1,3 1,6
Outras 6 617 10 026 239 287 6 857 10 313 3,5 2,8
Total 45 367 48 658 849 1 264 46 217 49 922 1,8 2,5
Fonte: SGR.
O acréscimo da CC (48,8%), face ao da cobrança voluntária (7,3%), é devido ao impacto do Programa
Especial de Redução do Endividamento ao Estado (PERES), em particular, na CC de IRC que aumenta
202,5% (€ 273 M). Da CC reportada pela AT, 30,2% respeitam a IRC e, destes, 60,6% a pagamentos efetuados ao abrigo do PERES.
Por outro lado, à semelhança de anos anteriores, a CC do IVA representa apenas 8,8% da respetiva DCC
enquanto 49,3% da dívida prescrita, 46,1% da dívida incobrável e 36,2% da dívida total em 31/12/2016
respeitam a IVA sem serem reportadas as razões dessa incobrabilidade.
1 Volume I – Tomo I – III.2.1.1.2.3. Extinções de Créditos Fiscais – Quadro 36 (página 66). 2 As operações registadas no SGR incluem € 50.413 M de uma DCC de IRS, após lapso em autoliquidação (digitação do
NIF com duas casas decimais em vez da importância a pagar) e consequente anulação sem que na CGE (e na informação
reportada ao Tribunal) essa DCC seja considerada e explicada. Em contraditório, a AT alega que na “fórmula de extração de dados procurou-se retirar uma anulação de um processo instaurado, por erro grosseiro, no valor de
€ 50.412.595.800,00” e que na “gestão diária, não introduzimos o valor nem na instauração nem na respetiva anulação apenas por decisão gestionária para não criar um desvio anormal, e futuramente não identificável, nos mapas do ano
de 2016”. Ora, em vez de omitida da CGE e da informação reportada ao Tribunal, a instauração e consequente anulação de um processo, por “erro grosseiro”, deveria ter sido explicada mais ainda por ter gerado um “desvio anormal” admitido pelos sistemas de gestão e controlo da AT.
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A anulação de dívida reportada na CGE1 decorre, sobretudo, de declarações fiscais de substituição
apresentadas pelos contribuintes (56,4%). Porém, o valor anulado aumenta 97,8% face a 2015 (mais
€ 426 M) sem serem reportadas razões para essa evolução.
Continuando a marcação de penhoras a ser um instrumento eficaz para a CC de dívidas, em 2016 foram
marcadas 3.968.6202 penhoras e, destas, concretizadas 322.951 (8,1%). Como resultado foram
depositados € 208 M e, destes, € 150 M (72,1%) foram afetos a processos de execução fiscal, sendo os “Créditos” os ativos mais frequentemente penhorados e de maior valor.
Por sua vez, as 12.344 vendas marcadas em 2016 representam apenas 25% das marcadas em 2015
(49.363), o que se deve, sobretudo, à alteração verificada no regime legal3. Das vendas marcadas foram
concretizadas 4.291 que geraram, em 2016, depósitos de € 85 M, dos quais € 80 M (95,2%) foram provenientes da venda de “Imóveis”. Porém, à semelhança dos anos anteriores, apenas € 6 M (6,7%) foram imputados à respetiva CC. A ineficácia da venda deste tipo de bem penhorado está associada,
com frequência, à graduação de créditos que envolvem instituições financeiras devido às garantias reais
de que estas últimas são, em regra, titulares.
Neste âmbito continuam por implementar recomendações4 do Tribunal que visam a defesa da legalidade
e dos direitos dos contribuintes como é o caso do registo da fundamentação da escolha do bem
penhorado. A AT alega que a lei não obriga a fundamentar mas a que penhora começe por recair nos
bens com valor pecuniário de mais fácil realização, mais adequados ao valor do crédito e
previsivelmente suficientes para pagar a dívida5. Ora, a falta dessa fundamentação não cumpre a lei pois,
tendo o processo de execução fiscal natureza judicial, a penhora configura um ato materialmente
administrativo6.
Em contraditório a AT reitera que “o sistema não deixa de assegurar o respeito integral pelas regras de competência, na medida em que aos Chefes de Finanças cabe a validação «manual» do cumprimento dos
princípios legais vigentes na efetivação das penhoras”. Ora, essa intervenção dos chefes de finanças não
dispensa a AT de fundamentar, adequadamente, perante os contribuintes, a escolha do bem a penhorar.
Persiste por fixar um prazo legal para a redução e o levantamento de penhoras em caso de erro. A AT
reitera as alegações efetuadas em anos anteriores, referindo que a fixação de um prazo legal poderia ter
um efeito contrário ao pretendido, dado que o levantamento ou a redução das penhoras poderia, nesse
caso, ser efetuado apenas no último dia do prazo legal. Ora, fixar um prazo curto salvaguardaria os
direitos dos contribuintes, mesmo que a redução ou o levantamento da penhora ocorresse no último dia.
Sobre o ressarcimento dos contribuintes em caso de penhoras indevidas, a AT continua a alegar que se
encontra implementada no SIPE (Sistema Informático de Penhoras Eletrónicas) uma funcionalidade
destinada a automatizar o registo dos pedidos de levantamento de penhora e que foi implementado o
SGAC (Sistema de Gestão e Aplicação de Créditos) para promover a correção de cobranças indevidas
e a célere restituição dos montantes aos respetivos titulares, logo que verificada a irregularidade.
1 Volume I – Tomo I – III.2.1.1.2.3. Extinções de Créditos Fiscais –Quadro 37 (página 66). 2 Vide Relatório de Combate à Fraude e Evasão Fiscais e Aduaneiras – 2016 (página 153). 3 Lei 13/2016, de 23/05, que altera o Código de Procedimento e de Processo Tributário, aprovado pelo Decreto-Lei 433/99,
de 26/10, e a Lei Geral Tributária, aprovada pelo Decreto-Lei 398/98, de 17/12, que protege a casa de morada de família
no âmbito de processos de execução fiscal. Este diploma legal é aplicável aos processos de execução fiscal iniciados após
a sua entrada em vigor e aos que se encontravam pendentes a essa data, ou seja, em 24/05/2016. 4 Dirigidas à AT no Relatório de Auditoria 25/2011-2.ª Secção. 5 Nos termos dos artigos 217.º e 219.º do CPPT. 6 Nos termos do n.º 3 do art. 268.º da CRP.
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Ora, implementar sistemas informáticos não garante, por si só, a salvaguarda dos direitos dos
contribuintes, sendo também necessário um quadro normativo com prazos e sanções em caso de
incumprimento.
Em contraditório a AT reconhece que continuam a ocorrer “situações, não o podemos negar, em que os prazos, sobretudo de restituição de valores irregularmente penhorados, se estendem para além do obviamente
desejável, mas tal não invalida, nem pode menorizar, os importantes ganhos de celeridade nesta matéria”.
Continuam por publicar instruções definindo as condições a observar e a fundamentação exigida para o
adiamento da abertura de propostas de compra de bens penhorados1.
Em 424 dos 803 casos reportados pela AT a 2016 não se indicam motivos concretos, mas apenas
denominações genéricas (“Cumprimento de formalidades legais”, “Teor do despacho”), para fundamentar o
adiamento cuja duração mais frequente é de 15 dias, mas em 9 casos excede 100.
Estas situações ilustram que a falta dessas instruções constitui um obstáculo à harmonização dos
respetivos processos de decisão no quadro do respeito pelos princípios da igualdade e da justiça a que
os órgãos de execução fiscal estão legalmente vinculados.
Em contraditório, a AT alega que os três casos passíveis de adiar a abertura das propostas de compra
“se encontram legalmente estabelecidos e delimitados”. Todavia, subsiste a ocorrência de adiamentos sem
serem apresentados motivos concretos, mas formulações vagas e genéricas.
3.2.4.2. Dívida Fiscal por Ação Inspetiva
A apreciação2 específica da dívida fiscal resultante da atividade da inspeção tributária e aduaneira (ITA)3
visa complementar o exame da receita fiscal e suprir a falta de informação sobre a evolução dessa dívida
e a receita que gera, na CGE de 2016.
São autonomizados os resultados da intervenção da UGC4, atenta a importância da receita gerada pelos
designados grandes contribuintes (GC)5.
O ciclo da dívida fiscal por ação inspetiva (DFAI) gerada pela ITA em 2015 e 2016 e respetiva variação
(em %), bem como da gerada pela UGC (em valor e % da ITA para 2016) consta do quadro seguinte.
1 Recomendação dirigida à AT no Relatório de Auditoria 48/2009-2.ª Secção. 2 Decorrente da evidência recolhida nos trabalhos realizados para o presente PCGE que envolveram a obtenção de dados
da AT, o exame das respostas às questões colocadas, dos resultados da ITA, dos planos e dos relatórios de atividades da
AT, da ITA e da Unidade dos Grandes Contribuintes (UGC), bem como dos registos do SGR e dos dados estatísticos
extraídos do Sistema Integrado de Informação da Inspeção Tributária (SII IT). 3 Cometida à AT nos termos do art. 2.º, n.º 2, alínea b) e h), do Decreto-Lei 118/2011, de 15/12. 4 A Portaria 320-A/2011, de 30/12, fixa as competências da UGC inserida na estrutura orgânica da AT para enfrentar a
complexidade das questões sobre os grandes contribuintes.5 A Portaria 107/2013, de 15/03, estabelece os critérios de seleção dos contribuintes cuja situação tributária deva ser
acompanhada pela UGC, para o período de 2013 a 2016. A Portaria 130/2016, em vigor desde 11/05, revogou a Portaria
107/2013, sem que nos relatórios de atividades da ITA e da UGC refiram as implicações disso na atividade operacional
da UGC.
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Quadro B. 10 – Ciclo da Dívida Fiscal por Ação Inspetiva (DFAI)
(em milhões de euros)
Dívida Fiscal ITA UGC UGC
2015 2016 2016/15 2016 ITA
Saldo Inicial (SI) 7 824 8 507 8,7% 2 696 31,7%
Liquidação (L) 1 074 916 -14,7% 188 20,5%
DFAI = SI + L 8 898 9 423 5,9% 2 884 30,6%
Anulação (A) 211 359 70,1% 221 61,5%
Anulação / DFAI 2,4% 3,8% 7,7%
Cobrança (C) 180 500 177,8% 269 53,9%
Cobrança / DFAI 2,0% 5,3% 9,3%
Saldo Final (SF) = DFAI - A - C 8 507 8 564 0,7% 2 394 28,0%
SF / DFAI 95,6% 90,9% 83,0%
Variação do Saldo (SF – SI) 683 57 - 91,7% - 302
(SF – SI) / SI 8,7% 0,7% - 11,2%
Reembolsos e Restituições (RR) 16 15 - 8,7% 3 20,0%
Receita Fiscal = C – RR 163 485 196,6% 266 55,0%
Fonte: AT.
Da DFAI reportada pela AT para 2016 (€ 9.423 M)1 apenas foi cobrada 5,3% (€ 500 M) e anulada 3,8% (€ 359 M). No final do ano permanecia em dívida 90,9% (€ 8.564 M).
A receita fiscal obtida por ação inspetiva (RFAI) aumenta € 322 M (196,6%) devido ao impacto do PERES, sobretudo na receita relativa à UGC (€ 266 M), representando esta 55,0% da total. Com este impacto a RFAI aumenta para 5,1% da DFAI (da qual 30,6% é relativa à UGC). Mesmo com a subida
excecional da cobrança (€ 320 M) e da anulação (€ 148 M), além da descida da liquidação (€ 158 M), volta a acumular-se dívida fiscal em 2016 (mais € 57 M).
Adianta-se já que o PERES teve um impacto na RFAI de € 334 M (68,9%) e na receita com origem na UGC de € 229 M (86,2%) – vide em 3.2.5. a apreciação específica às condições especiais de adesão e aos benefícios associados ao PERES.
Além disso, dez dos GC foram responsáveis por 44,2% (€ 214 M) da RFAI, tendo € 199 M sido pagos ao abrigo do PERES (75,5% da receita fiscal relativa à UGC). Porém, € 187 M (93,9%) estão em contencioso, administrativo e judicial, existindo, portanto, risco de restituição de valores relevantes, com
juros, em caso de decisão desfavorável ao Estado.
Acresce que 51,5% da DFAI anulada (€ 359 M) corresponde às dez operações de maior montante e que a primeira dessas anulou € 125 M de IRC a um GC, o que equivale a 34,8% da DFAI anulada e a 56,4% da dívida fiscal anulada pela UGC.
A concentração da DFAI num reduzido número de devedores (que, em regra, contestam as correções
efetuadas pela AT), como os dados reportados sobre a cobrança ao abrigo do PERES e sobre a anulação
ilustram, revela falta de eficácia da ação inspetiva, sobretudo quando se trata de contribuintes
acompanhados no cumprimento das obrigações fiscais pela UGC (criada para reduzir os custos de
contexto e os riscos de incumprimento e de contencioso).
1 Dívida transitada do ano anterior (90,3%) e dívida liquidada no ano (9,7%).
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Importa, também, conhecer e corrigir as deficiências subjacentes à instauração de DFAI objeto de litígio,
sobretudo a que for objeto de decisões judiciais desfavoráveis, para aumentar a eficácia da ação
inspetiva, melhorar a qualidade da informação sobre a RFAI e reportar esse acréscimo de receita no OE
e na CGE para conferir maior rigor e transparência à previsão e à execução da receita fiscal.
Ora, apesar dos progressos efetuados pela AT para reportar ao Tribunal informação detalhada sobre o
ciclo da DFAI1, os instrumentos de planeamento e gestão da atividade da ação inspetiva para 2016, bem
como os resultados apresentados, continuam expressos em “valor de correções”2 (receita potencial e não
liquidada), concretamente, € 1.339 M como meta a atingir e € 1.599 M como executado, quando o correspondente ciclo da DFAI regista € 916 M liquidados e € 485 M de RFAI, apenas 57% e 31% da “receita potencial” executada, respetivamente.
O contributo da atividade da ITA e, em particular, da UGC para a receita fiscal (RF) deve incluir a
receita com origem em regularizações voluntárias (RV) à matéria coletável e de imposto em falta, por
contribuintes alvo de procedimentos de inspeção e de revisão. Porém a liquidação que gera essa receita
não é incluída no ciclo da DFAI. Assim, também foi examinada a informação prestada pela AT sobre a
RF proveniente de RV de imposto em falta, subsistindo a falta de informação sobre a RF proveniente
de RV à matéria coletável.
A discriminação, por imposto, do contributo da RFAI com RV para a receita fiscal de 2016, bem como
a especificação da parte relativa à UGC, consta do quadro seguinte.
Quadro B. 11 – Receita Fiscal por Ação Inspetiva com Regularizações Voluntárias3
(em milhões de euros)
Imposto
RF (a) RFAI com RV
Total GC GC
(%)
ITA UGC
RFAI RV Total ITA
(%) % RFAI RV Total
UGC/ITA (%)
IRS 12 215 2 867 23,5 52 25 77 0,6 12,5 5 0 5 5,9
IRC 5 230 1 810 34,6 356 13 369 7,1 59,9 239 2 241 65,4
IVA 15 082 5 611 37,2 66 91 157 1,0 25,6 16 4 20 13,0
IS 1 394 731 52,4 11 2 13 0,9 2,0 7 0 7 57,2
Outros 6 322 4 556 72,1 0 0 0 0,0 0,0 0 0 0 0,0
Total – 2016 40 243 15 575 38,7 485 131 616 1,5 100,0 266 7 273 44,3
Total – 2015 38 850 15 198 39,1 163 125 288 0,7 48 n/d 48 16,7
2015/2016 (%) 3,6 2,5 - 197,5 4,8 113,8 - 454,8 - 469,4 -
(a) Receita Fiscal registada no SGR / Relatórios de Atividades da ITA e UGC – 2016.
Fonte: AT.
A RFAI com RV (€ 616 M) representa 1,5% da RF (0,7% em 2015), 44,3% provém da UGC (€ 273 M), 59,9% é relativa a IRC (€ 369 M) e 25,6% a IVA (€ 157 M). O acréscimo face a 2015, 113,8% (€ 328 M) no total e 469,4% (€ 225 M) quanto à UGC é devido aos resultados obtidos com o PERES.
1 Sobre as operações de liquidação, anulação, cobrança, reembolso/restituição e os saldos inicial e final em dívida.2 Calculado pela aplicação de um “coeficiente de conversão” ou“taxa teórica” de 20% sobre o valor das correções e
regularizações voluntárias da matéria coletável/rendimento tributável de impostos sobre o rendimento e de 4% para os
outros impostos, acrescido das correções e regularizações voluntárias de imposto em falta. Sobre as limitações da
utilização desta percentagem vide Pareceres sobre a CGE de 2012 e seguintes.3 Receita (cobrança deduzida de reembolsos e restituições) com origem em procedimentos de inspeção e de revisão (RFAI)
e receita com origem em regularizações voluntárias (RV) de imposto em falta, por iniciativa de contribuintes alvo de
procedimentos de inspeção e de revisão.
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Do exame realizado resultam as conclusões específicas seguintes:
Falta de rigor e de transparência pela não especificação, na CGE de 2016, da RFAI (€ 485 M) e do ciclo da DFAI (€ 9.423 M) que a gera, bem como pela não definição prévia, no correspondente OE, das respetivas metas a atingir.
Deficiente apresentação dos resultados da ação inspetiva através do “valor de correções” (receita potencial e não liquidada) em vez da RFAI e do seu peso relativo na DFAI e na RF, prejudicando
a avaliação da qualidade, eficiência e eficácia dos recursos afetos e procedimentos aplicados.
Reduzido contributo da ITA para a RF (1,5%) e, em particular, da UGC para a RF relativa aos GC (1,8%), mesmo com o impacto excecional do PERES (68,9% da RFAI da ITA e 86,2% da
RFAI da UGC).
Falta de eficácia da ação inspetiva1.
3.2.4.3. Dívida Fiscal por Combate à Fraude e à Evasão
A apreciação específica da dívida fiscal resultante do combate à fraude e à evasão visa complementar o
exame da receita fiscal e suprir a falta de informação sobre a evolução dessa dívida e a receita que gera,
na CGE de 2016. Com efeito, a CGE continua sem apresentar resultados quantitativos do combate à
fraude e à evasão fiscais e o Relatório que, nesse âmbito, o Governo apresentou à Assembleia da
República não discrimina os valores das liquidações adicionais e das coletas recuperadas por imposto
como exigido pela lei2. Essa falta de informação não tem permitido concluir sobre a evolução desse
combate nem sobre a receita fiscal daí decorrente.
Em contraditório, a AT alega: “As ações desencadeadas pelo SII IT são quantificadas de acordo com um sistema de códigos de atividade e não por normas específicas” o que torna “impraticável quantificar e interligar os resultados das ações inspetivas com as normas específicas dos diplomas legais, considerando ainda que uma
correção pode resultar de um articulado de normas jurídicas”. Ora, não só a apresentação dos resultados quantitativos do combate à fraude e à evasão é uma exigência legal, como é a própria AT que presta
informação ao Tribunal sobre o ciclo da respetiva dívida incluindo a receita gerada por essa dívida.
Os resultados relevantes que constam do Relatório de 2016, em matéria de liquidações e cobranças,
respeitam aos montantes da cobrança coerciva de RF (€ 1.307 M), da cobrança resultante de processos de contraordenação concluídos em 2016 (€ 231 M) e da emissão de notas de cobrança de IRC na sequência de correções da inspeção tributária (€ 435 M).
Ora, a cobrança coerciva é de dívidas não pagas por cobrança voluntária, as coimas não são coletas
recuperadas e a emissão de notas de cobrança corresponde a valores liquidados e não cobrados. Não
sendo os montantes reportados apenas imputáveis ao referido combate continua por cumprir a exigência
legal de explicitar os seus resultados.
1 Em contraditório, a AT alega que devem concorrer para a avaliação da eficácia “os fatores que fazem com que as
correções resultantes de uma ação inspetiva não tenham o correspondente reflexo na liquidação do imposto”, especificando as correções que não cobrem o prejuízo do ano ou aquelas em que ao lucro tributável são deduzidos
prejuízos de anos anteriores. Porém, dos sistemas de informação da ITA e da AT (e dos respetivos instrumentos de
planeamento e gestão) não foi reportada ao Tribunal qualquer informação quantitativa ou de avaliação desses fatores. 2 Nos termos do art. 64.º-B da Lei Geral Tributária.
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Do Relatório também consta o grau de implementação das 109 medidas previstas no Plano Estratégico
de Combate à Fraude e à Evasão Fiscais e Aduaneiras para o triénio 2015-2017 sendo reportado: 55
(50,5%) medidas concluídas, 38 (34,9%) em curso e 16 (14,7%) não iniciadas. Porém, a informação
prestada neste âmbito pela AT regista menos 30 medidas em curso (porque ainda não iniciadas),
identifica 16 medidas concluídas antes de 2015 (pelo que não deveriam ter integrado o Plano) e apenas
apresenta medição de impactos para 17 das restantes medidas concretizadas.
Da informação prestada pela AT ao Tribunal também consta o ciclo da dívida fiscal por combate à
fraude e à evasão (DFCFE) em 2016 cuja receita fiscal totaliza € 491 M (mais € 252 M e 105,4% face a 2015) e representa 8% da DFCFE que o quadro seguinte desagrega em quatro partes (IRS, IRC, IVA
e Outra). Esta informação confirma a incorreção da constante do Relatório acima referida e criticada.
Quadro B. 12 – Ciclo da Dívida Fiscal por Combate à Fraude e à Evasão (DFCFE)
(em milhões de euros)
Dívida Fiscal IRS IRC IVA Outra Total
Saldo Inicial (SI) 934 3 639 368 272 5 213
Liquidação (L) 121 427 340 42 930
DFCFE = SI + L 1 055 4 066 708 314 6 143
Anulação (A) 48 250 16 20 334
Anulação / DFCFE 4,6% 6,1% 2,3% 6,3% 5,4%
Cobrança (C) 63 361 35 32 491
Cobrança / DFCFE 5,9% 8,9% 5,0% 10,3% 8,0%
Saldo Final (SF) = DFCFE - A - C 944 3.455 657 262 5.319
SF / DFCFE 89,5% 85,0% 92,8% 83,4% 86,6%
Variação do Saldo (SF – SI) 10 -184 289 -10 105
(SF – SI) / SI 1,1% -5,0% 78,5% -3,7% 2,0%
Reembolsos e Restituições (RR)
Receita Fiscal = C – RR 63 361 35 32 491
Fonte: AT / Liquidações com origem na Inspeção e na Gestão Tributárias desde 2005.
Da DFCFE reportada pela AT para 2016 (€ 6.143 M)1 apenas foi cobrada 8,0% (€ 491 M) e anulada 5,4% (€ 334 M). No final do ano permanecia em dívida 86,6% (€ 5.319 M).
Constituindo o combate à fraude e à evasão um elemento importante (embora não exclusivo) da ação
inspetiva, os ciclos das respetivas dívidas evidenciam estrutura similar traduzida por receitas inferiores
a 10% das dívidas e saldos superiores a 85%, mesmo com o impacto do PERES. A subsistência desta
estrutura revela a existência de um núcleo importante de dívida fiscal comum ao referido combate, à
ação inspetiva que o concretiza, à fase de cobrança coerciva para a qual evolui e, em regra, ao subjacente
contencioso (entre devedores e administração tributária) que o prolonga.
A AT prestou ainda informação específica sobre as correções com origem na derrogação administrativa
do sigilo bancário que geraram € 32 M de impostos em falta (€ 3 M em IRS, € 5 M em IRC, € 24 M em IVA) e sobre as correções devido a manifestações de fortuna que só geraram € 553 m de impostos em falta (€ 541 m em IRS e € 12 m em IVA).
1 Dívida transitada do ano anterior (84,9%) e dívida liquidada no ano (5,1%).
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Tribunal de Contas
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Para não especificar a receita fiscal obtida por combate à fraude e à evasão, no SGR (que suporta a
CGE), a AT alega que nem o regime legal aplicável à contabilização da receita do Estado o exige, nem
dispõe de um sistema de informação com um desenvolvimento detalhado de caraterização das
liquidações que permita tal especificação. Ora, mesmo assim, a AT reportou o ciclo da dívida fiscal que
gera a receita em causa e registou no SGR € 2 M de IRS relativo a rendimentos abrangidos pela designada diretiva da poupança1.
A AT também reportou dados obtidos através de mecanismos de troca de informações entre Estados
relativos a rendimentos de poupança pagos por operadores económicos a residentes noutro Estado. Ora,
esses mecanismos são suscetíveis de levar os destinatários a adotarem formas jurídicas distintas, tais
como sociedades fictícias ou o registo dos ativos em nome de residentes locais, para evitar a tributação
no Estado onde são residentes. A atuação sobre essas realidades complexas da fiscalidade internacional
exige um controlo adequado e eficaz da efetiva tributação dos ativos financeiros localizados no
estrangeiro (sempre que verificados os pressupostos legais).
Porém, a informação prestada pela AT sobre ativos localizados no estrangeiro e pertencentes a residentes
em Portugal continua a resumir-se aos dados comunicados através de instrumentos jurídicos em vigor2,
não tendo reportado diligências para detetar outros ativos no estrangeiro (devido à existência de
entidades fiduciárias ou de sociedades cujos proprietários não estejam identificados), nem para controlar
a atividade efetuada no estrangeiro pelas instituições de crédito e pelas sociedades financeiras sediadas
em Portugal com vista a apurar a existência de ativos detidos por residentes em Portugal não declarados.
3.2.5. Programa Especial de Redução do Endividamento ao Estado
O regime excecional de regularização de dívidas de natureza fiscal e de dívidas de natureza contributiva
à segurança social, também designado por Programa Especial de Redução do Endividamento ao Estado
(PERES)3, estabeleceu um conjunto de medidas excecionais e temporárias de regularização dessas
dívidas através do seu pagamento integral ou em prestações e teve como objetivo incentivar os
contribuintes a pagar dívidas cujo prazo legal de cobrança já tivesse sido ultrapassado.
A CGE de 2016 reporta € 443 M de receita fiscal obtida ao abrigo do PERES4.
As condições especiais previstas no PERES abrangeram dívidas fiscais liquidadas até 04/11/2016 com
facto tributário verificado até 31/12/2015 e prazo legal de cobrança terminado até 31/05/2016.
1 Diretiva 2003/48/CE do Conselho, de 03/06, transposta pelo Decreto-Lei 62/2005, de 11/03, e revogada, desde
01/01/2016, pela Diretiva (UE) 2015/2060 do Conselho, de 10/11 – O IRS de 2016 registado pela AT é relativo a rendimentos obtidos antes desse ano. A AT reportou ao Tribunal ter recebido informação, ao abrigo desta diretiva, sobre
€ 346 M de rendimentos obtidos em 2015 com ativos localizados no estrangeiro detidos por residentes nacionais. 2 A AT recebeu informação ao abrigo da Diretiva da Poupança, da Diretiva da Cooperação Administrativa em matéria
fiscal (Diretiva 2011/16/UE, transposta para a ordem jurídica interna pelo Decreto-Lei 61/2013, de 10/05) e das
Convenções para evitar a Dupla Tributação (CDT). Mas não foram realizados controlos fiscais com administrações
tributárias de outros países ao abrigo da Convenção relativa à Assistência Administrativa Mútua em Matéria Fiscal
(CAAMMF), aprovada pela Resolução da Assembleia da República 80/2014, de 16/09. 3 Aprovado pelo Decreto-Lei 67/2016, de 03/11. 4 Volume I – Tomo I – Quadro 32 (página 59).
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O período de adesão vigorou de 04/11/2016 a 23/12/20161, tendo os devedores aderentes que incluir
todas as suas dívidas na situação descrita (à exceção das dívidas com execução legalmente suspensa
cuja exclusão era possível) e podendo optar pelo seu pagamento integral ou em prestações, com a
anulação, no primeiro caso, ou a redução, no segundo caso, dos respetivos juros de mora, juros
compensatórios e custas processuais, beneficiando ainda, no primeiro caso, da atenuação das coimas.
Optar pelo segundo caso implicava acumular as dívidas no mesmo plano prestacional, pagar 8% do seu
valor até 23/12/2016 e pagar o restante em prestações mensais desde janeiro de 2017 (com três
prestações vencidas por pagar o devedor volta à situação a que estaria obrigado se não tivesse aderido
ao PERES).
Verificou-se a adesão ao PERES de 65.273 contribuintes com € 1.148 M de dívidas de natureza fiscal2.
A opção pelo pagamento integral (após dedução dos respetivos benefícios) recaiu sobre 46,4%
(€ 532 M) e gerou € 388 M de receita e a perda de € 144 M (por anulação de juros e de custas) e de € 11 M (por redução de coimas).
A opção pelo pagamento em prestações recaiu sobre os 53,6% (€ 616 M) restantes e gerou, em 2016, € 56 M de receita e a perda de € 0,5 M (por redução de juros e custas).
O impacto do PERES em 2016, para IRS, IRC, IVA e outra Receita do Estado consta do quadro seguinte.
Quadro B. 13 – Impacto do PERES na Receita do Estado de 2016
(em milhões de euros)
Extinção de Dívida IRS IRC IVA Outra Total
Por Cobrança – Receita 52 291 87 14 444
Por Anulação – Perda de Receita - - - 155 155
Fonte: AT.
Através do PERES, em 2016, foi extinta dívida no montante de € 599 M, € 444 M (74,1%) por cobrança de receita do Estado e € 155 M (25,9%) por anulação (perda de receita do Estado).
A opção pelo pagamento integral gerou 87,4% da receita obtida e 99,7% da perda de receita.
A receita de IRC representa 66,5% da receita obtida e 94,8% da relativa à opção pelo pagamento integral.
Só dez contribuintes pagaram € 199 M (44,8% da receita obtida) e beneficiaram da anulação de € 78 M (50,5% da perda de receita), porém, € 187 M (93,9%) pagos estão em contencioso, existindo, portanto, risco de restituição de valores relevantes, com juros, em caso de decisão desfavorável ao Estado.
1 O prazo inicial (até 20/12/2016) foi prolongado em 3 dias, por Despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais. 2 Valores respeitantes a receita do Estado (não inclui receita das Regiões Autónomas).
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Tribunal de Contas
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3.2.6. Receita Não Fiscal
3.2.6.1. Objeto do Exame
A receita efetiva não fiscal (€ 15.500 M) aumenta € 96 M (0,5%) em resultado do acréscimo de € 105 M (30,2%) nas outras receitas e de € 43 M (0,3%) nas receitas correntes não fiscais atenuado pela redução de € 53 M (-4,0%) nas receitas de capital.
Receitas efetivas
O aumento de € 43 M (0,3%) nas receitas correntes não fiscais resulta do aumento de € 109 M (4,5%) nas transferências correntes e de€ 95 M (2,1%) nas contribuições para a Segurança Social, CGA e ADSE, a par da redução de € 130 M (-14,0%) nos rendimentos da propriedade e de € 31 M nas demais receitas.
Quadro B. 14 – Receita consolidada da Administração Central – Receitas correntes não fiscais
(em milhões de euros)
Receita
2015 2016
Execução OE final Execução Variação
valor
Variação
%
Taxa
execução
Contrib. para a SS, CGA e ADSE 4 601 4 731 4 696 95 2,1 99,3
Taxas, Multas e Outras Penalidades 2 873 2 787 2 851 -22 -0,8 102,3
Rendimentos da Propriedade 928 1 006 798 -130 -14,0 79,3
Transferências Correntes 2 410 2 882 2 519 109 4,5 87,4
Venda de Bens e Serviços Correntes 2 358 2 628 2 315 -43 -1,8 88,1
Outras Receitas Correntes 554 741 589 34 6,2 79,4
Receitas Correntes Não Fiscais 13 724 14 775 13 767 43 0,3 93,2
Fonte: SGR e SIGO de 2015 e 2016.
Para o aumento das contribuições para a Segurança Social, CGA e ADSE em € 95 M (2,1%) concorre:
o acréscimo de € 73 M (1,8%), na receita da CGA, proveniente das quotas dos subscritores (€ 29 M) e das contribuições das entidades (€ 72 M), face à eliminação progressiva da redução remuneratória dos vencimentos da função pública durante 2016, atenuado pela redução da
Contribuição Extraordinária de Solidariedade (CES)1 (€ 11 M), das compensações por pagamento de pensões e outras prestações (€ 16 M) e do número de subscritores2;
o acréscimo de € 16 M (2,9%), na receita da ADSE, oriundo das contribuições dos beneficiários titulares (€ 18 M), face à eliminação progressiva da redução remuneratória dos vencimentos da função pública durante 20163 e apesar da redução de 2,5% no número de beneficiários.
1 A Lei 159-B/2015, de 30/12, estabelece para o ano de 2016 a redução da CES aplicável às pensões, subvenções e outras
prestações pecuniárias de idêntica natureza, prevista no art. 79.º do OE 2015. 2 A CGA tornou-se um sistema fechado deixando de proceder à inscrição de subscritores (art. 2.º da Lei 60/2005, de 29/12),
tendo o número de subscritores descido 2,0% entre 2015 e 2016 (Relatório de Gestão de 31/08 a 31/12/2016). 3 A alínea e) do art. 260.º do OE 2015 revogou o art. 47.º-A do Decreto-Lei 118/83, de 25/02, que regulamentava a
contribuição da ADSE da entidade patronal ou equiparada. Não obstante, em 2016 foram ainda registadas contribuições
dessas entidades resultantes de acertos e pagamentos em atraso (Relatório de Atividades 2016 da ADSE).
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Para a diminuição das taxas, multas e outras penalidades em € 22 M (-0,8%) concorre:
o aumento das taxas diversas em € 62 M (7,8%) e das portagens da IdP em € 21 M (6,6%);
a redução das coimas e penalidades por contraordenações tributárias da AT em € 47 M (-24,5%)1, das multas e coimas por infrações ao Código da Estrada aplicadas pela GNR em € 7 M (-36,2%) e pela Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária em € 5 M (-9,4%), das taxas moderadoras na área da saúde2 em € 21 M (-11,9%), das taxas de justiça em € 12 M (-8,4%) e das taxas de registo comercial em € 9 M (-10,3%).
Para a diminuição dos rendimentos da propriedade em € 130 M (-14,0%) concorre a redução de € 104 M nos juros e de € 44 M nos dividendos pagos pelo Banco de Portugal (BdP) ao Estado (€ 147 M)3. Para a quebra nos juros releva o decréscimo dos juros de instrumentos de capital contingente (coco bonds) em
€ 48 M (-29,8%)4 (devido ao não pagamento, por parte da CGD, dos € 45 M de juros vencidos em 30/12/2016 e convertidos em capital social no âmbito do processo de recapitalização do banco)5 e dos
juros entregues por SFA, em € 31 M (-18,2%)6, com destaque para a redução dos juros pagos pelo Fundo de Resolução em € 26 M (-20,9%).
Para o aumento das transferências correntes em € 109 M (4,5%) concorre o:
acréscimo de € 143 M (24,5%) nas transferências correntes da UE, para o qual concorrem os € 290 M (274,8%) transferidos para o IFAP, no âmbito do Programa de Desenvolvimento Rural 2014-2020, com registo orçamental7 e, em sentido contrário, da redução de € 121 M (-87,9%) nas transferidas para a EDIA – Empresa de Desenvolvimento e Infraestruturas do Alqueva, SA;
decréscimo de € 32 M (-2,0%) nas transferências correntes da segurança social, devido à redução de € 55 M nos subsídios atribuídos ao Instituto de Emprego e Formação Profissional, IP, para apoio à formação profissional, atenuada pelo aumento das verbas transferidas para a
Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares e para a AT, em € 11 M e € 7 M, respetivamente.
Para a diminuição da venda de bens e serviços correntes em € 43 M (-1,8%) concorre:
a redução da venda de serviços em € 66 M e de rendas da ESTAMO, SA, em € 24 M;
1 Também por efeito dos benefícios concedidos aos pagamentos efetuados no âmbito do PERES – vide 3.2.4.2 O art. 112.º do OE 2016 dispôs que o Governo promovesse a redução do valor das taxas moderadoras até ao limite de
25% do seu valor total, o que veio a ser concretizado através da Portaria 64-C/2016 (Finanças e Saúde), de 31/03. A título
exemplificativo, a taxa moderadora aplicável a consultas de medicina geral e familiar diminui 10%, de € 5,0 para € 4,5. 3 Menos € 93 M do que o previsto (€ 240 M) e € 39 M aquém do referido a propósito do Relatório de Atividade e Contas
de 2016 (€ 186 M) em comunicado do Banco de Portugal de 22-05-2017. 4 Em 2016 o Estado recebeu € 113 M de juros de instrumentos de capital contingente (BCP: € 71 M e CGD: € 42 M). 5 De acordo com o Relatório de Gestão 2016 da CGD, o aumento do capital social pelo valor em dívida dos instrumentos
de capital contingente (coco bonds) subscritos pelo Estado com o valor nominal de € 900 M, acrescido dos juros vencidos e não pagos desde o último cupão até 04/01/2017, no valor de € 45 M, consubstancia uma das várias operações que concretiza a recapitalização da entidade.
6 Em 2016 o Estado recebeu € 141 M de juros pagos por SFA, com destaque para os pagos pelo Fundo de Resolução
(€ 98 M), Metro do Porto (€ 40 M) e Parque Escolar (€ 2 M). 7 Ponto 65 da Circular Série A 1379 da DGO. A receita de fluxos financeiros da UE em 2015 foi essencialmente registada
como extraorçamental por se tratar de verbas destinadas a cobrir despesa com financiamento 100% comunitário.
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Tribunal de Contas
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o aumento da venda de bens em € 42 M1, que reflete o impacto da contabilização em 2016, pela primeira vez, da receita entregue pelas escolas (€ 59 M) relativa à venda de produtos alimentares e bebidas e o decréscimo de € 24 M na receita do FPC obtida com leilões de licenças de emissões de gases com efeito estufa2.
As receitas de capital diminuem € 53 M (-4,0%), pelo efeito conjugado da redução de € 104 M (-9,9%) nas transferências de capital e do acréscimo de € 46 M (53,3%) nas outras receitas de capital e de € 6 M (2,9%) na venda de bens de investimento.
Quadro B. 15 – Receita consolidada da Administração Central – Receitas de capital
(em milhões de euros)
Receita
2015 2016
Execução OE final Execução Variação
valor
Variação
%
Taxa
execução
Venda de Bens de Investimento 195 355 200 6 2,9 56,4
Transferências de Capital 1 050 1 057 946 -104 -9,9 89,5
Outras Receitas de Capital 86 233 132 46 53,3 56,7
Receitas de Capital 1 331 1 646 1 279 -53 -4,0 77,7
Fonte: SGR e SIGO de 2015 e 2016.
Na venda de bens de investimento, há que salientar os € 43 M3 obtidos por via da alienação pelo Estado Português de 12 aeronaves F-16 à República da Roménia4 e os € 81 Mobtidos pela ESTAMO com a venda de edifícios. A baixa taxa de execução (56,4%) resulta da não concretização do programa de
alienações do património da SCML5 (com receita prevista de € 69 M).
Para a redução das transferências de capital em € 104 M (-9,9%) concorre:
o efeito base (menos € 46 M) da transferência, em 2015, do Fundo de Pensões dos Estaleiros Navais de Viana do Castelo e de parte do Fundo de Pensões da Gestnave para a CGA6;
a diminuição das transferências de capital da UE para a IdP em € 164 M7 e para a Agência Portuguesa do Ambiente em € 14 M;
1 Que atenuou a inexistência de receita de vendas de bens da EMPORDEF – Engenharia Naval, SA, no âmbito do contrato
de construção de dois navios asfalteiros, com previsão de cobrança de € 52 M (ROE 2016, página 76). 2 Atribuídas ao abrigo do regime CELE – Comercio Europeu de Licenças de Emissão (Decreto-Lei 38/2013, de 15/03). 3 Força Aérea (€ 19 M) e Direção-Geral de Recursos da Defesa Nacional (€ 24 M). 4 Autorizada pela Resolução do Conselho de Ministros 55/2013, de 21/08. 5 ROE 2016, página 77. 6 O Decreto-Lei 62/2015, de 23/04, determinou a transferência para a CGA das responsabilidades, designadamente, com
os complementos de pensão de reforma, por velhice ou invalidez dos antigos trabalhadores da Gestnave - Serviços
Industriais e dos Estaleiros Navais de Viana do Castelo (ENVC), prevendo para tal a transferência para a CGA da
totalidade do património do Fundo de Pensões dos ENVC e parte do património do Fundo de Pensões da Gestnave. 7 Para tal decréscimo concorre o efeito base dos € 156 M de fundos comunitários recebidos em 2015 para a construção da
autoestrada Transmontana (Relatório e Contas 2015 da IdP).
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o acréscimo das transferências para a Agência para o Desenvolvimento e Coesão, IP (AD&C) em € 97 M1 e para o IAPMEI em € 82 M.
As outras receitas de capital, registam uma taxa de execução de 56,7%, devido à não concretização das
concessões da IP Telecom e da SILOPOR – Empresa de Silos Portuários, SA2, com as quais se previa obter € 130 M3. Apesar disso, apresentam uma variação positiva de € 46 M (53,3%), influenciada pela entrada do Fundo de Contragarantia Mútuo4 no perímetro orçamental, cuja receita de € 92 M de devoluções de recuperações de capital (pelas contragarantias executadas) por parte das Sociedades de
Garantia Mútua atenuou a redução de € 19 M na receita registada pela DGTF (que em 2015 incluiu € 10 M obtidos com a concessão do Oceanário de Lisboa).
As reposições não abatidas nos pagamentos aumentam € 90 M com destaque para o acréscimo de € 79 M na receita proveniente de reembolsos relativos a transferências de Portugal para o Orçamento da UE5.
Receitas não efetivas
Apesar de não integrarem a receita efetiva foram também examinadas, dada a sua materialidade, as
receitas provenientes de ativos e de passivos financeiros, os saldos da gerência anterior e as receitas de
operações extraorçamentais.
A receita de ativos financeiros diminui € 2.646 M (-41,0%) pelo efeito conjugado da redução de € 2.448 M na receita de outros ativos financeiros6 detidos pelo Fundo de Garantia de Depósitos (FGD) e do acréscimo de € 361 M na receita do Estado por amortizações de empréstimos a médio e longo prazos, sobretudo de SFA.
A receita com passivos financeiros diminui € 13.524 M (-16,9%) devido à quebra de € 11.550 M (-15,4%) na receita obtida pelo Estado com a emissão de dívida pública, com destaque para o decréscimo de
€ 6.544 M na receita obtida com subscrições de títulos de curto prazo pelos SFA. Há também a redução de € 1.029 M (-34,9%) na receita obtida através das dotações de capital concedidas pelo Estado às EPR (que as contabilizam como passivos financeiros) que, a par dos empréstimos a médio e longo prazos,
constituem formas de financiamento pelo Estado, como evidencia o quadro seguinte.
1 O significativo acréscimo de transferências de capital da UE para a AD&C que ocorreu em 2016 (€ 1 M em 2015 e
€ 97 M em 2016) deve-se ao facto de a entidade ter assumido a qualidade de entidade participante no Fundo de Capital e Quase Capital e no Fundo de Dívida e Garantia, na parte correspondente à componente de financiamento suportada pelos
programas operacionais do Continente nesses Fundos (vide Despacho 13728-E/2015, de 02/09, publicado no Diário da
Republica, 2.ª Serie, de 25/11/2015), vide Relatório de Gestão 2016 da AD&C. 2 O ROE 2016 refere as concessões (páginas 76 e 77). A sua não concretização é confirmada no ROE 2017, página 30. 3 € 90 M da concessão da IP Telecom (operador de telecomunicações e de serviços integrada no grupo IdP), a arrecadar
pela IdP e € 40 M da concessão da SILOPOR, a arrecadar pelo Estado. 4 Mapa V do OE 2016. 5 De acordo com o Projeto de Orçamento Retificativo 8/2015, da UE (Capítulo 14), o recurso da UE baseado no RNB dos
Estados-Membros consubstancia um recurso “complementar”, destinado a fornecer as receitas necessárias à cobertura, num exercício determinado, das despesas que excedam a quantia cobrada graças aos recursos próprios tradicionais, aos
pagamentos baseados no IVA e a outras receitas. Nos termos do referido Projeto, a taxa a aplicar ao RNB dos
Estados-Membros para o exercício orçamental de 2015 foi revista em baixa, dando lugar a reembolsos, que no caso
Português ascenderam a € 114 M, entregues por reposições não abatidas nos pagamentos já no exercício orçamental de 2016.
6 Designadamente, títulos de dívida pública emitidos por países da Área do Euro (Relatório e Contas 2016 do FGD).
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Tribunal de Contas
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Quadro B. 16 – Receita da Administração Central – Financiamento do Estado às EPR
(em milhões de euros)
EPR
Empréstimos
MLP
Dotações de
Capital
Variação homóloga – Execução
Empréstimos MLP Dotações de Capital
2015 2016 2015 2016 Valor (%) Valor (%)
Metro do Porto 549 558 - - 9 1,5 - -
Parvalorem 285 334 - - 48 17,0 - -
Parups 84 92 - - 8 9,4 - -
Parque Escolar 23 a) 84 - - 62 275,5 - -
Parpública - b) 30 295 b) 260 30 - -35 -11,8
Transtejo 12 4 1 12 -7 -63,5 11 764,1
Infraestruturas de Portugal - - 1.617 950 - - -667 -41,3
Metropolitano de Lisboa - - 189 358 - - 169 89,4
Fundo de Resolução 489 0 - - -489 - - -
Parque Expo, 98 a) 5 0 - - -5 - - -
Empordef 1 0 - - -1 - - -
CP - Comboios de Portugal - - 683 176 - - -508 -74,3
SPMS - Serv. Partilhados do Min. Saúde - - 0 20 - - 20 -
Fundo de Apoio Municipal - - 0 a) 93 - - 93 -
Parparticipadas - - c) 92 d) 16 - - -76 -82,2
Hospitais EPE - - 49 a) 3 - - -46 -93,9
EDIA - - 18 a) 27 - - 10 56,7
Total 1 448 1 101 2 945 1 916 -346 -23,9 -1 029 -34,9
a) Na despesa: Parque Escolar (€ 85 M), Fundo de Apoio Municipal (€ 46 M), EDIA (€ 22 M), Parque Expo 98 (€ 0 M) e Hospitais EPE (€ 0 M).
b) Na despesa, estas operações foram integralmente registadas como dotações de capital (€ 290 M).
c) Na despesa, parte do valor encontra-se registado em empréstimos a médio e longo prazos (€ 40 M).
d) Na despesa, esta operação foi integralmente registada como empréstimos a médio e longo prazos.
Fonte: SIGO/SFA - Os valores correspondem ao reporte da execução orçamental da receita no SIGO não sendo, nos casos assinalados, integralmente
coincidentes com a execução orçamental da despesa.
Dos empréstimos a médio e longo prazos (€ 1.101 M) avultam os concedidos à Metro do Porto (€ 558 M), à Parvalorem (€ 334 M), à Parups (€ 92 M) e à Parque Escolar (€ 84 M). Para o decréscimo de € 346 M (-23,9%) nesses empréstimos concorre o efeito base do empréstimo concedido em 2015 ao FdR
(€ 489 M) no âmbito do apoio financeiro da medida de resolução aplicada ao BANIF. Nas dotações de capital, avultam as relativas à IdP (€ 950 M), ao Metropolitano de Lisboa (€ 358 M) e à Parpública (€ 260 M). O decréscimo de € 1.029 M (-34,9%) nessas dotações decorre, essencialmente, da redução das dotações de capital da IdP1 e da CP, em € 667 M e € 508 M, respetivamente. Refira-se, ainda, como forma de financiamento do Estado às EPR, a conversão em capital social dos montantes devidos em
2016 pela amortização de capital (€ 454 M) e juros (€ 107 M) dos créditos do Estado, designadamente: CP (€ 479 M), Transtejo (€ 47 M) e EDIA (€ 35 M).
O acréscimo de € 1.307 M (22,5%) no saldo da gerência anterior resulta, sobretudo, do aumento do saldo da Parcaixa (€ 700 M), do FGD (€ 558 M) e da IdP (€ 267 M) que supera a quebra verificada nos saldos da Caixa Seguros e Saúde (€ 332 M) e do IFAP (€ 127 M).
A receita de operações extraorçamentais reportada no SGR (€ 3.136 M) resulta, praticamente, das reposições abatidas nos pagamentos registadas pelo IGCP (€ 3.112 M) no âmbito da gestão da dívida pública (quando a previsão de instrumentos de dívida pública a pagar é superior ao valor pago origina a
devolução do remanescente ao Estado). Por sua vez, a receita de operações extraorçamentais reportada no
SIGO (€ 6.792 M) foi apenas registada por 44 dos 356 SFA.
1 A IdP resulta da incorporação por fusão da EP - Estradas de Portugal (EP) na Rede Ferroviária Nacional - REFER, nos
termos do Decreto-Lei 91/2015, de 29/05. Os dados de 2015 incluem a execução orçamental da EP até à fusão.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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3.2.6.2. Resultado do Exame
O exame da receita não fiscal é condicionado pela informação dos SFA ser reportada no SIGO por
valores mensais acumulados, sem autonomizar as operações nem identificar devidamente o mês a que
respeitam os valores contabilizados. Além disso, fica evidente que subsistem por contabilizar operações
subjacentes aos fluxos financeiros de muitas entidades quando 97,4% da receita extraorçamental é
registado por apenas duas entidades: a AD&C (€ 5.665 M) e o IFAP (€ 951 M) que são intermediárias dos fluxos financeiros recebidos da EU e, em regra, registados como operações extraorçamentais.
Ora, omitir a contabilização de operações subjacentes aos fluxos financeiros de cada entidade impede o
controlo apropriado dessa movimentação em sede de execução orçamental e respeitar os princípios
orçamentais da universalidade e da especificação obriga a aplicar o código de classificação das receitas
públicas à totalidade dos fluxos financeiros recebidos por todos os serviços da administração central.
Para corrigir essas deficiências o Tribunal recomenda, desde 2009, o registo integral desses fluxos
financeiros nos sistemas de contabilização orçamental, classificando em operações extraorçamentais a
parte não relevada em operações orçamentais1. Porém, tais deficiências persistem em 2016 nas receitas
fiscal (vide 3.2.2.2.) e não fiscal (vide 3.2.6.2.).
No PCGE 2014, o Tribunal reportou que as inconsistências entre a informação do SIGO e a dos sistemas
contabilísticos locais dos SFA se deviam à obrigação de prever as operações extraorçamentais para as
poder reportar no SIGO. Recomendou, por isso, à DGO que eliminasse os constrangimentos técnicos
dos sistemas de informação pois a imposição dessa regra, que não atende à natureza específica das
operações extraorçamentais, obsta à total relevação no SIGO dos fluxos financeiros movimentados.
Porém, na preparação do OE para 2017, a DGO exigiu a inscrição orçamental (na receita e na despesa)
das operações extraorçamentais2 gerando, deste modo, inconsistências com os sistemas contabilísticos
locais, tanto atualmente (segundo as regras do POCP e POC sectoriais) como no futuro, visto colidir
com o SNC-AP que determina um tratamento diferenciado para estas receitas (despesas) ao não prever
as correspondentes contas de previsões (dotações) iniciais e corrigidas.
A DGO alega, já em 2017, que3 “dada a génese dos sistemas de informação orçamental, o procedimento contabilístico a dispensar às operações extraorçamentais está abrangido pelo processo aplicável às restantes
previsões e dotações orçamentais. A criação de condições diferenciadoras implica uma análise cuidada das suas
implicações e a definição de procedimentos orçamentais, bem como a redefinição de requisitos para os sistemas
de informação”. Ora, os requisitos dos sistemas de informação não podem obstar ao tratamento
diferenciado das operações extraorçamentais determinado pelos referenciais contabilísticos (POCP e
SNC-AP). Em contraditório, o MF e a DGO referem estar “em fase de implementação um conjunto de alterações ao SIGO-SFA que visam permitir o reporte das rubricas extraorçamentais, no decurso da execução,
sem que seja exigida a existência prévia de previsão / dotação (obrigando a realização de alterações orçamentais),
por forma a eliminar os constrangimentos referenciados pelo Tribunal.”
Reitera-se que a incompleta relevação das operações extraorçamentais limita, objetivamente, o controlo
da execução orçamental reportada na CGE visto que a contabilidade orçamental não regista a totalidade
dos fluxos financeiros dos organismos da administração central (como deveria) cujo valor permanece,
nessa sede, desconhecido e, nessa medida, parcialmente insuscetível de exame.
1 Recomendações: 11 – PCGE 2009, 43 – PCGE 2010, 46 – PCGE 2011, 42 e 43 – PCGE 2012, 48 e 49 – PCGE 2013, 52
e 53 – PCGE 2014 e 51 e 52 – PCGE 2015. 2 Ponto 19 da Circular Série A 1384 da DGO. 3 Contraditório da DGO ao Relatório n.º 3/2017-AEOAC-2.ª Secção – Acompanhamento da Execução Orçamental da
Administração Central – janeiro a dezembro de 2016, aprovado em 25/05 e disponível em www.tcontas.pt.
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Tribunal de Contas
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3.2.7. Receita por cobrar
3.2.7.1. Objeto do exame
O relatório da CGE refere-se às receitas do Estado por cobrar no final de 2016 (€ 13.770 M) como “um saldo contabilístico que traduz as dívidas ao Estado (representado pelos serviços integrados) em resultado da
execução da receita”1. Porém, apenas quatro entidades apresentam saldos de liquidação e a quase
totalidade do respetivo valor corresponde aos saldos de liquidação da AT2.
3.2.7.2. Resultado do exame
No relatório da CGE 2016 subsiste o tipo de informação reportado pelo Tribunal no PCGE 2015 como
inconsistente por não corresponder às “receitas por cobrar” nem traduzir as dívidas ao Estado, pois:
A generalidade das entidades administradoras da receita do Estado apenas regista liquidações no SGR com a respetiva cobrança, não evidenciando, por essa razão, saldo de receitas por cobrar.
É o caso da DGTF com as contrapartidas devidas por implementação do princípio da onerosidade
já liquidadas e não pagas (€ 26,3 M), não dando origem a qualquer registo no SGR.
O saldo de liquidação da receita administrada pela AT e registada no SGR (a que se refere a CGE) continua manifestamente subavaliado faltando registar no SGR as liquidações de impostos
abolidos ou não informatizados3 e sendo o saldo das liquidações registadas que, no final do ano,
se encontravam em execução fiscal (€ 11.740 M) muito inferior ao valor por cobrar em execução fiscal a 31/12/2016 (€ 18.691 M) reportado pela própria AT ao Tribunal (vide 3.2.3.1.).
A autoliquidação também implica registar liquidação e cobrança com a mesma data-valor (operação a que recorrem IGCP, DGO e, em certos casos a AT, como refere o Relatório da CGE).
O RCRE prevê em norma transitória4 a intervenção dos serviços cobradores (com funções de
caixas do Tesouro, como o IGCP e a AT) na contabilização das receitas até as respetivas
entidades administradoras cumprirem as condições do regime para serem reconhecidas como tal.
Essa intervenção reflete no SGR: no caso do IGCP, as transferências de outras entidades para
receita do Estado e, no caso da AT, as entregas de receita do Estado nos serviços de finanças.
Assim, não gera um saldo de receitas por cobrar, pois limita-se ao registo da autoliquidação e da
cobrança, na data em que esta ocorre. Ora, apesar do RCRE estar em vigor desde 2001 e do SGR
ter sido utilizado por 113 entidades, a intervenção, ao abrigo dessa norma transitória, é ainda
significativa tendo o IGCP, nessa qualidade, refletido no SGR cobranças (e, simultaneamente,
autoliquidações) no valor de € 3.877 M, bem superior ao registado em 2015 (€ 2.612 M)5.
1 Volume I – Tomo 1 – III.2.1.1.6. Receitas Liquidadas por Cobrar no Final de 2016. O saldo no final do período resulta
das dívidas que transitaram do período anterior, acrescidas das liquidações ocorridas no período, abatidas das anulações
de liquidação e extinções de créditos equivalentes, bem como da cobrança bruta do período em análise. Trata-se de
liquidações emitidas e que ainda não foram objeto de cobrança, anulação ou extinção. 2 Relativamente aos outros três serviços apura-se um saldo de liquidação de apenas € 682. 3 Como é exemplo a contribuição especial devida pela valorização de imóveis decorrente da construção da nova Ponte
Vasco da Gama, cujo regulamento foi aprovado pelo Decreto-Lei 51/95, de 20/03. 4 Nos termos dos art. 6.º e 8.º do Decreto-Lei 301/99. 5 O valor registado pela AT é substancialmente menor, ainda que não seja possível isolar essas cobranças, dado que a AT
regista as cobranças recebidas nessa qualidade no balcão “0020 – Receita Diversa” conjuntamente com receitas que administra (como cobranças fora do circuito DUC efetuadas pelos serviços locais de finanças, relativas a impostos
abolidos ou não informatizados). A receita total registada pela AT no referido balcão ascende, em 2016, a € 278 M.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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Em contraditório, a DGO alega que o documento único de cobrança (DUC) “(…) do SGR não visa responder à questão dos saldos por cobrar, que, de facto, apenas tem expressão no caso da AT, em que os registos
contabilísticos não decorrem da emissão e pagamento de DUC do SGR.” acrescentando que optou por implementar no SGR “(…) um prazo de cobrança dos DUC de 60 dias, após os quais os mesmos são anulados automaticamente pelo sistema originando registos de "Anulação de liquidação", minorando as situações de DUC
pendentes que ficam esquecidos pelos serviços.”
Cada DUC emitido deve ser objeto de registo, em liquidação, no SGR para relevar, em cada momento,
o valor já liquidado que se encontra por cobrar. O procedimento implementado, de anulação da
liquidação gerada por determinado DUC caso não seja cobrado no prazo de 60 dias, impede a adequada
relevação dos montantes liquidados e não cobrados.
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Tribunal de Contas
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CAIXA 2 – ATIVIDADE DOS FUNDOS DE ESTABILIZAÇÃO TRIBUTÁRIO E ADUANEIRO
O Tribunal auditou a atividade, em 2015, do Fundo de Estabilização Tributário (FET) e do Fundo de
Estabilização Aduaneiro (FEA)1, dois fundos autónomos não personalizados e essencialmente destinados a
financiar os encargos com suplementos remuneratórios atribuídos a trabalhadores da AT2. Tal auditoria
concorreu para o Tribunal, no Juízo sobre a CGE desse ano constante do seu Parecer, expressar uma reserva
pela omissão de receitas do Estado contabilizadas diretamente pelas entidades às quais o respetivo produto
está consignado (FET e FEA incluídos) e uma ênfase pela omissão de disponibilidades dos organismos da
administração central nos saldos da contabilidade orçamental, destacando o FET (€ 105 M de saldo com € 1.079 M de disponibilidades).
Para verificar se as deficiências reportadas já se encontravam corrigidas, foi examinada a receita (que inclui
o saldo da gerência anterior) e a despesa dos dois Fundos reportada na CGE de 2016 e refletida nos quadros
seguintes, bem como as respetivas contas. Foram também examinadas as respostas ao questionário sobre o
acolhimento das recomendações.
Quadro B. 17 – Receita e Despesa do FET na CGE de 2016
(em milhares de euros)
Receita Valor Despesa Valor
Impostos Diretos 24 555 Transferências Correntes 71 325
Impostos Indiretos 15 872 Outras Despesas Correntes 930
Taxas, Multas e Outras Penalidades 21 335 Ativos Financeiros 121 325
Rendimentos da Propriedade 3 719
Transferências Correntes 38 378
Venda de Bens e Serviços Correntes 9 275
Saldo da gerência anterior 104 939
Total 218 073 Total 193 580
Fonte: CGE – Volume II – Tomo X (Mapa 31).
Quadro B. 18 – Receita e Despesa do FEA na CGE de 2016
(em milhares de euros)
Receita Valor Despesa Valor
Taxas, Multas e Outras Penalidades 3 075 Transferências Correntes 12 130
Rendimentos da Propriedade 185 Outras Despesas Correntes 46
Venda de Bens e Serviços Correntes 1 693
Saldo da gerência anterior 84 415
Total 89 368 Total 12 176
Fonte: CGE – Volume II – Tomo X (Mapa 31).
O exame revelou que, no essencial, essas deficiências subsistem, estando as contas do FET e do FEA (fluxos
de caixa) e os pertinentes mapas da CGE de 2016 ainda materialmente afetados por erros, como os quadros
e as observações seguintes evidenciam.
1 Entretanto verificou-se a fusão do FEA no FET, nos termos do Decreto-Lei 113/2017, de 07/09. 2 Vide Relatório de Auditoria n.º 04/2017-2.ª Secção, disponível em www.tcontas.pt.
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Quadro B. 19 – Erros nos Fluxos de Caixa do FET
(em milhares de euros)
Fluxos de Caixa (FC) Registos Erros Identificação do Erro
Saldo Orçamental da Gerência Anterior 104 939 23 997 1 - Omissão (CGE e FC)
Saldo Extraorçamental da Gerência Anterior 950 000 950 000 2 - Omissão (CGE) / Especificação (FC)
Receita Orçamental 48 161 48 161 3 - Excesso (CGE e FC)
64 972 22 076 4 - Especificação (CGE e FC)
Receita Extraorçamental 2 247 720 2 247 720 5 - Excesso (FC)
Despesa Orçamental 193 580 121 325 6 - Excesso (CGE e FC)
Despesa Extraorçamental 2 126 395 2 126 395 7 - Excesso (FC)
Saldo Orçamental para a Gerência Seguinte 24 492 24 164 8 - Excesso (CGE e FC)
Saldo Extraorçamental para a Gerência Seguinte 1 071 325 1 071 325 9 - Omissão (CGE) / Especificação (FC)
Quadro B. 20 – Erros nos Fluxos de Caixa do FEA
(em milhares de euros)
Fluxos de Caixa (FC) Registos Erros Identificação de Erro
Saldo Orçamental da Gerência Anterior 295
Saldo Extraorçamental da Gerência Anterior 84 120 84 120 10 - Especificação (FC)
Receita Orçamental 4 953 4 953 11 - Especificação (CGE e FC)
8 096 8 096 12 - Excesso (FC)
Receita Extraorçamental 108 874 108 874 13 - Excesso (FC)
Despesa Orçamental 12 176
Despesa Extraorçamental 116 970 166 970 14 - Excesso (FC)
Saldo Orçamental para a Gerência Seguinte 1 168
Saldo Extraorçamental para a Gerência Seguinte 76 024 76 024 15 - Especificação (FC)
Só parcialmente foi retificada (e só para o FET) a deficiente e inapropriada contabilização (erros 1, 3, 4, 8 e 11) da parte das receitas do Estado consignadas aos Fundos (uma prática excecional e transitória
nos termos da própria lei), bem como das despesas do Estado que estes financiam. Sublinha-se,
sobretudo, o indevido registo, como receitas de 2016, de € 24 M recebidos pelo FET em 2015 e de € 24 M não recebidos pelo FET até 31/12/2016.
Continua por uniformizar o regime de pessoal, carreiras e estatuto remuneratório (incluindo suplementos) dos trabalhadores da AT.
Não foi eliminada a afetação desnecessária dos recursos financeiros do Estado (corrigidos os saldos do FET e do FEA, verifica-se apenas a redução global de € 15 M, para € 1.149 M).
Subsiste a inconsistência do saldo de disponibilidades nos documentos de prestação de contas por omissão dos equivalentes de caixa (CEDIC) do FET na CGE (erros 2 e 9), da sua incorreta
especificação, como saldo extraorçamental, nos fluxos de caixa do FET e do FEA (erros 2, 9, 10 e 15)
e da sua indevida inclusão em receita e/ou despesa (erros 5, 6, 7, 12, 13 e 14). Esta deficiência continua
patente entre o saldo do FET na CGE (€ 24 M) e as suas disponibilidades (€ 1.072 M).
Em contraditório, a DGO e a AT alegam que, com a entrada em vigor do OE para 2016 (no final do primeiro
trimestre desse ano), foram estabelecidas as condições necessárias para regularizar a contabilização das
receitas do Estado consignadas ao Fundo.
Ora, como os quadros ilustram e as contas do FET e do FEA até 07/09/2017 (já entregues ao Tribunal devido
à fusão do FEA no FET) confirmam, a maior parte dessas receitas continua sem ser registada em
transferências do Estado.
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Tribunal de Contas
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Também em contraditório, o MF e a AT alegam que a inconsistência do saldo de disponibilidades nos
documentos de prestação de contas, por omissão dos equivalentes de caixa (CEDIC), decorre das instruções
constantes das Circulares Série A n.º 1379, de 18/12/2015, e n.º 1387, de 03/08/2017.
Sobre esta questão refere-se que a mesma ficará resolvida com a entrada em vigor e plena aplicação do SNC-
AP, o que está legalmente previsto para 01/01/2018. A demonstração dos fluxos de caixa passará a evidenciar
no saldo, também, os equivalentes de caixa.
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3.3. Despesa da administração central
A CGE 2016 apresenta a despesa paga pelos SI e pelos SFA em mapas agregados por classificação
orgânica, funcional e económica1, em mapas que cruzam estas classificações2, podendo também
abranger outros classificadores3, e em mapas comparativos com a despesa registada no ano anterior4. O
Relatório da CGE analisa a despesa da administração central no seu conjunto e a execução orçamental
por programas.
Nos pontos seguintes examina-se a execução da despesa por classificação económica (face ao orçamento
e ao ano anterior) e por programas; o quadro plurianual de programação orçamental; e a fiabilidade e
comparabilidade dos valores. A este exame estão subjacentes os princípios orçamentais da LEO, em
particular os da unidade e universalidade, da especificação, da anualidade e da transparência.
3.3.1. Despesa por classificação económica
O quadro seguinte evidencia a despesa consolidada da administração central: i) a inscrita na CGE
(dotação disponível e execução); ii) a considerada no presente Parecer (ajustamentos metodológicos em
relação aos valores da CGE e execução considerada); e iii) a variação face à execução de 2015. As
diferenças metodológicas, em relação à CGE, são:
Na “despesa efetiva”, sem ativos e passivos financeiros (vide a correspondente linha A do quadro seguinte), a CGE consolida (elimina) transferências (correntes e de capital) e juros classificados
como pagos entre entidades da administração central, bem como a aquisição de bens e serviços
entre entidades do programa Saúde. Eventuais montantes que não tenham correspondência na
receita são reclassificados, com uma classificação económica distinta, em “diferenças de consolidação”. Neste Parecer são consolidadas as transferências, nos juros, apenas os pagos por SFA a entidades da administração central5 e, no programa Saúde, apenas as aquisições da ACSS
a entidades do SNS. As divergências verificadas com a receita correspondente são mantidas na
respetiva classificação económica6;
Adicionalmente, considerou-se a despesa em certos ativos financeiros de médio e longo prazos7 e os passivos financeiros das Parups, Parvalorem e Parparticipadas relativos a reembolsos de
empréstimos da CGD referentes ao BPN (cfr. Caixa BPN).
1 Mapas II a IV e VII a IX. 2 Mapas 19 a 21 e 28 a 30. 3 Designadamente, os mapas 22 e 31. 4 Mapas 13 a 18 e 26 a 27. 5 A CGE não apresenta informação fiável sobre o pagamento de juros dos serviços integrados a outras entidades da
administração central: a despesa dos SI é de € 30 M, quando, só a CGA reportou ao Tribunal ter recebido € 188 M relativos a juros de títulos da dívida pública.
6 Sobre o processo de consolidação, cfr. ponto 14.2. 7 Empréstimos a médio e longo prazos, ações e outras participações, unidades de participação e outros ativos financeiros,
dos serviços integrados e de SFA não EPR, exceto os que tenham como beneficiário outra entidade da administração
central.
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Tribunal de Contas
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Quadro B. 21 – Despesa face ao orçamento e evolução face ao ano anterior (2015-2016), por classificação económica
(em milhões de euros)
Classificação Económica
PCGE
2015 CGE 2016 PCGE 2016 Variação 2016/15
Execução
consolidada
(1)
Dotação
disponível
(2)
Taxa de
execução
(3)=(4)/(2)
Execução
consolidada
(4)
Ajustam.
Metodo-
logia (5)
Execução
consolidada
(6)=(4)+(5)
Valor
(7)=(6)-
(1)
%
(8)=(7)/
(1)*100
Despesas correntes, exceto a) a c) 57 837 61 300 96,4 59 090 241 59 331 1 493 2,6
01 - Despesas com pessoal, das quais: 15 218 16 250 97,5 15 837 0 15 837 619 4,1
Remunerações certas e permanentes, das quais: 11 028 11 670 97,4 11 365 11 365 337 3,1
Pessoal dos quadros 7 423 7 859 97,2 7 635 7 635 212 2,9
Pessoal contratado a termo 534 622 95,9 597 597 62 11,6
Abonos variáveis ou eventuais 847 939 97,8 919 919 72 8,5
Segurança social, das quais: 3 344 3 641 97,6 3 553 3 553 210 6,3
Contribuições para a segurança social 2 646 2 889 98,0 2 830 2 830 185 7,0
02 - Aquisição de bens e serviços, exceto a) 8 739 9 343 91,4 8 541 206 8 746 7 0,1
03 - Juros e outros encargos, exceto b), dos quais 7 817 8 192 97,3 7 974 34 8 008 191 2,4
Juros da dívida pública 7 433 7 866 98,1 7 715 34 7 750 316 4,3
Outros juros 282 174 73,2 127 127 -155 -54,9
04 - Transferências correntes, exceto c), das quais para: 24 715 25 781 98,1 25 299 31 25 330 616 2,5
Regiões autónomas 0 362 97,9 355 355 354
Famílias 10 183 10 536 98,3 10 353 10 353 169 1,7
05 – Subsídios 739 719 89,2 641 641 -98 -13,3
06 - Outras Despesas Correntes, das quais: 609 951 80,8 768 768 159 26,1
Estabelecim. de Educação e Ensinos Básico e Secundário 271 420 91,1 383 383 112 41,5
Divergências de consolidação 63 31 -31 0
Despesas de capital, exceto d) a h) 4 027 4 736 77,0 3 645 3 645 -382 -9,5
07 - Aquisição de Bens de Capital, das quais: 2 764 3 436 73,2 2 515 2 515 -249 -9,0
Infraestruturas de Portugal - PPP 1 297 1 946 86,6 1 686 1 686 389 30,0
Infraestr de Portugal - construção, requalif. e conservação 164 25 58,7 15 15 -149 -90,9
EDIA 172 45 68,1 31 31 -141 -82,1
Parque Escolar 121 89 39,2 35 35 -86 -71,1
Entidades do Ministério do Ambiente 132 121 44,3 54 54 -78 -59,3
Entidades do Min. da Ciência, Tec. e Ensino Superior 156 196 41,6 81 81 -75 -47,9
08 - Transferências de Capital, exceto d), das quais para: 1 182 1 117 90,2 1 007 29 1 036 -146 -12,3
Regiões autónomas 467 142 100,0 142 142 -325 -69,6
Instituições da UE pagas pelo Fundo de Resolução 0 149 n.a 145 145 145 -
11 - Outras despesas de capital 81 100 93,3 94 94 13 15,8
Divergências de consolidação 82 29 -29 0
A - Despesa sem ativos nem passivos financeiros 61 864 66 036 95,0 62 735 241 62 976 1 111 1,8
B - Ativos financeiros, excepto e) a h), dos quais: 3 410 912 912 -2 498 -73,2
Capitalização do BANIF 2 255 -2 255 -100,0
Empréstimo de médio e longo prazo à RAM 319 -319 -100,0
Empréstimo de MLP do IAPMEI a empresas privadas 266 388 388 122 46,1
C - Passivos fin Parvalorem, Parups, Parparticipadas 478 384 384 -94 -19,7
D – Ativos e passivos financeiros considerados (A+B+C) 65 752 66 036 95,0 62 735 1 537 64 272 -1 480 -2,3
E - Despesas excluídas 96 117 114 774 76,4 87 681 -1 537 86 144 -9 973 -10,4
a) Consolidação de despesas no programa Saúde 4 383 4 905 100,0 4 906 -207 4 699 316 7,2
b) Consolidação de juros 196 241 75,4 182 -25 157 -40 -20,3
c) Consolidação de transferências correntes 15 776 18 173 97,7 17 757 -9 17 748 1 972 12,5
d) Consolidação de transferências de capital 462 1 576 88,2 1 391 1 391 929 201,3
e) Ativos financeiros de EPR 3 686 2 118 64,4 1 364 1 364 -2 323 -63,0
f) Ativos fin em depósitos, equiv, títulos e em emprést. CP 1 238 1 414 42,3 598 598 -640 -51,7
g) Ativos financeiros em empréstimos de ML prazos 1 482 3 208 52,3 1 678 -590 1 088 -393 -26,6
h) Dotações de capital, participações e outros ativos fin. 2 952 2 680 82,2 2 204 -323 1 881 -1 071 -36,3
i) Passivos Financeiros 65 942 80 459 71,6 57 602 -384 57 218 -8 724 -13,2
TOTAL DA DESPESA 161 869 180 809 83,2 150 416 0 150 416 -11 453 -7,1
Fonte: SIGO - Sistema de Informação para a Gestão Orçamental.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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No ponto 3.3.4 identifica-se um conjunto de situações que afetam a correção dos dados apresentados na
CGE.
3.3.1.1. Execução face ao orçamento
A despesa consolidada evidenciada na CGE, sem ativos nem passivos financeiros, cifrou-se em
€ 62.735 M (vd. linha A, coluna 4, do quadro anterior), o que representou 95,0% da dotação disponível (orçamento final, deduzido de cativos1).
As taxas de execução, por agrupamento económico, ultrapassaram os 90,0% nas despesas com pessoal,
transferências, aquisição de bens e serviços e juros e outros encargos. A aquisição de bens de capital registou
a taxa mais baixa, 73,2%, com € 921 M não utilizados. Para este resultado contribuíram de forma mais significativa a Infraestruturas de Portugal (não utilizou € 317 M, dos quais € 260 M no âmbito das PPP) e os estabelecimentos de ensino superior e respetivos serviços de apoio, incluindo EPR (que, no final do
ano dispunham ainda de € 111 M de dotação neste agrupamento de despesa).
3.3.1.2. Execução face ao ano anterior
A despesa consolidada sem ativos nem passivos financeiros, considerando diferenças de metodologia em
relação à CGE, totalizou € 62.976 M, um aumento de € 1.111 M (1,8%) face ao ano anterior, impulsionado pelo verificado nas despesas correntes em € 1.493 M (2,6%) e pela redução das despesas de capital em € 382 M (-9,5%).
Os principais aumentos de despesa ocorreram nos seguintes agrupamentos:
Despesas com pessoal – crescimento de € 619 M (4,1%), passando para € 15.837 M, salientando-se o aumento das remunerações certas e permanentes (€ 337 M)2, e da segurança social (€ 210 M, dos quais € 185 M em contribuições). Por ministério registaram-se maiores aumentos na Educação (€ 238 M) 3 e na Saúde (€ 206 M, sendo as instituições do SNS responsáveis por € 201 M).
Transferências correntes – subida de € 616 M (2,5%), totalizando € 25.330 M, com destaque para as destinadas às administrações regionais, ao abrigo da repartição de solidariedade, que ascenderam a
€ 354 M em 2016 (em 2015 foram processadas como transferências de capital, no montante de € 352 M) e para as pagas pelo IFAP às famílias, que aumentaram € 221 M.
Juros e outros encargos – aumento de € 191 M, totalizando € 8.008 M (cfr. ponto 4.1).
Outras despesas correntes – um crescimento de € 159 M (26,1%), totalizando € 768 M, sendo de assinalar o aumento das processadas pelo Ministério da Educação, em € 120 M, dos quais € 112 M registados na orgânica Estabelecimentos de Educação e Ensinos Básico e Secundário.
1 Os cativos, nas dotações de despesa efetiva consolidada, totalizaram € 1.005 M (1,5% do total), com destaque para
€ 552 M na aquisição de bens e serviços e € 223 M nas outras despesas correntes. 2 Para o que contribuiu a reversão, faseada, da redução remuneratória (Leis 75/2014, de 12/9, e 159-A/2015, de 30/9, art.
2.º). 3 Dos quais € 234 M no Programa Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar, que resultou, em parte, do
adiamento, para 2016, de pagamentos relativos a encargos com contribuições para os sistemas de proteção social.
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As maiores diminuições de despesa verificaram-se nos seguintes agrupamentos:
Aquisição de bens de capital (investimento) – com uma redução de € 249 M (-9,0%), ascendendo a € 2.515 M, com destaque para a quebra das despesas da Infraestruturas de Portugal com construção, requalificação e conservação periódica de vias (€ 149 M, contrabalançados com o aumento da despesa com concessões em € 389 M) e da EDIA (em € 141 M, essencialmente em construções diversas). Assinalam-se também as reduções de despesa registadas pelo conjunto dos serviços dos Ministérios da
Educação (€ 88 M), do Ambiente (€ 78 M), da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior (€ 75 M) e da Saúde (€ 47 M).
Transferências de capital – diminuição de € 146 M (-12,3%), fixando-se nos € 1.036 M, com destaque para as destinadas às administrações regionais, ao abrigo da repartição de solidariedade (€ 352 M em 2015) que, no corrente ano, foram pagas por transferências correntes (€ 354 M). Em sentido inverso, salientam-se as transferências, de 2016, do Fundo de Resolução para a União Europeia – Instituições € 145 M), relativas às contribuições das instituições financeiras para o Fundo Único de Resolução.
Já quanto aos ativos financeiros considerados verificou-se uma redução de € 2.498 M (-73,2%), ascendendo a € 912 M, com destaque para operações que ocorreram em 2015, sem correspondência em 2016, que abrangem a capitalização do Banif (€ 2.255 M) e os empréstimos de médio e longo prazos concedidos à Região Autónoma da Madeira (€ 319 M). Em sentido inverso, aumentaram os empréstimos de médio e longo prazos concedidos pelo IAPMEI a empresas privadas (€ 122 M).
A despesa em passivos financeiros considerados, referente a amortizações pela Parvalorem, Parups e
Parparticipadas de empréstimos concedidos pela CGD no âmbito da privatização do BPN, diminuiu
€ 94 M (-19,7%), ascendendo a € 384 M.
Incluindo o impacto dos ativos e passivos financeiros considerados e as diferenças metodológicas, a
despesa totalizou € 64.272 M.
3.3.2. Despesa por programas
O quadro seguinte mostra, por programa orçamental1, a despesa consolidada, excluindo ativos e passivos
financeiros, paga pelos serviços da administração central e a sua distribuição pelas classificações
económicas com maior volume de despesa (parte A). Na linha “C – Despesa consolidada” são excluídos os montantes da linha “B – transferências e juros consolidados entre programas”.
1 Em 2016, conforme em anos anteriores, a cada ministério correspondeu um programa orçamental, exceto no das Finanças
(PO04 e PO05).
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Quadro B. 22 – Despesa consolidada da administração central por programa orçamental e agrupamentos de despesa
(em milhões de euros)
Programa orçamental
Despesa paga 01
Despesas
com
pessoal
02
Aquisição
de bens e
serviços
03
Juros
04, 05, 08
Transfe-
rências e
subsídios
06, 07, 11
Outras Valor Estr
(%)
A – Despesa sem ativos e passivos financeiros, transferências, juros dentro do programa ou aquisições da ACSS a entidades do SNS
63 170 100,0 15 837 8 746 8 051 27 158 3 377
PO01 - Órgãos de soberania 3 180 5,0 116 26 0 3 032 6
PO02 - Governação 130 0,2 79 27 0 16 8
PO03 - Representação externa 354 0,6 182 44 0 104 24
PO04 - Finanças 3 533 5,6 551 213 276 2 356 137
PO05 - Gestão da dívida pública 7 381 11,7 0 0 7 380 0 1
PO06 - Defesa 1 952 3,1 1 248 438 0 24 242
PO07 - Segurança interna 1 966 3,1 1 607 221 0 103 36
PO08 - Justiça 1 391 2,2 1 062 269 0 26 34
PO09 - Cultura 411 0,7 144 186 3 58 20
PO10 - Ciência, tecnologia e ensino superior 2 180 3,5 1 301 286 0 491 102
PO11 - Ensino Básico e secundário e administração escolar 6 127 9,7 4 628 107 23 835 534
PO12 - Trabalho, solidariedade e segurança social 19 513 30,9 369 232 1 18 864 47
PO13 - Saúde 9 881 15,6 3 763 5 902 10 63 143
PO14 - Planeamento e infraestruturas 2 909 4,6 335 487 178 119 1 790
PO15 - Economia 497 0,8 117 88 1 258 35
PO16 - Ambiente 598 0,9 141 134 173 84 68
PO17 - Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural e Mar 1 116 1,8 171 78 6 715 146
PO18 - Mar 51 0,1 25 9 0 11 5
B – Transferências e juros consolidados entre programas 194 43 151
C – Despesa da AC consolidada sem ativos ou passivos (A-B) 62 976 15 837 8 746 8 008 27 007 3 377
Estrutura da despesa (%) 100,0 25,1 13,9 12,7 42,9 5,4
Fonte: SIGO - sistema de informação para a gestão orçamental.
Em cada programa destaca-se:
O PO12 – Trabalho, solidariedade e segurança social gastou € 19.513 M (30,9% do total), do qual € 18.864 M relativos a transferências correntes, de capital e subsídios (€ 9.641 M1 de pagamentos às famílias , € 8.800 M2 à segurança social e € 251 M3 a sociedades e quase sociedades não financeiras); € 369 M a despesas com pessoal (dos quais € 138 M pagos pelo IEFP, € 117 M pela Santa Casa da Misericórdia de Lisboa) e € 232 M a aquisição de bens e serviços (dos quais € 97 M pagos pelo IEFP e € 62 M pela Santa Casa da Misericórdia de Lisboa).
O PO13 – Saúde apresentou € 9.881 M de despesa (15,6% do total), com relevo para € 5.902 M na aquisição de bens e serviços (dos quais € 5.303 M pagos por entidades do SNS4 e € 487 M pela ADSE5) € 3.763 M nas despesas com pessoal (dos quais € 3.646 M pagos por entidades do SNS).
1 Deste montante, € 9.524 M foram pagos pela CGA relativos e pensões e abonos e € 78 M pelo IEFP. 2 Dos quais € 7.401 M pagos ao abrigo da Lei de bases, € 774 M, relativos ao IVA social e € 478 M relativos às pensões
dos bancários, bem como € 145 M pagos pela CGA para pensões e outros abonos da sua responsabilidade processados pela segurança social aos beneficiários finais.
3 Dos quais € 248 M pagos pelo IEFP, destinando-se € 223 M a empresas privadas. 4 Salientam-se € 1.889 M na aquisição de serviços de saúde, € 1.351 M na aquisição de produtos vendidos nas
farmácias, € 1.092 M em produtos químicos e farmacêuticos e € 366 M em material de consumo clínico. 5 € 485 M na aquisição de outros serviços de saúde.
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O PO05 – Gestão da dívida pública utilizou € 7.381 M (11,7% do total), do qual € 7.380 M em juros e outros encargos.
Os PO11 – Ensino básico e secundário e administração escolar e PO10 – Ciência, tecnologia e ensino superior gastaram, no seu conjunto, € 8.307 M (13,2% do total), sendo de destacar € 5.929 M em despesas com pessoal (dos quais, € 4.531 M na orgânica Estabelecimentos de Educação e Ensinos Básico e Secundário e € 1.285 M nos estabelecimentos de ensino superior e serviços de apoio, incluindo as universidades fundação); € 1.326 M em transferências correntes, de capital e subsídios (dos quais € 327 M pagos a famílias1, € 321 M à administração local2, € 263 M a sociedades e quase sociedades não financeiras privadas3, € 173 M a instituições sem fins lucrativos4 e € 159 M à segurança social5); € 636 M de outras despesas (€ 433 M e € 77 M nas rubricas residuais de outras despesas correntes e de capital, respetivamente6 e € 125 M em aquisição de bens de capital7); e € 394 M em aquisição de bens e serviços (dos quais € 271 M pagos pelos estabelecimentos de ensino superior e serviços de apoio, incluindo as universidades fundação, e € 52 M pela Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares).
Os PO06 – Defesa, PO07 – Segurança interna e PO08 – Justiça utilizaram € 5.309 M no seu conjunto (8,4% da despesa), sendo de salientar as despesas com pessoal, a aquisição de bens e serviços correntes, e a
aquisição de bens de capital, que totalizaram € 3.917 M8, € 928 M9 e € 269 M10, respetivamente.
Os PO01 - Órgãos de soberaniaPO02 – Governação e PO03 – Representação externa apresentaram, no seu conjunto, € 3.664 M de despesa (5,8% do total), especialmente com transferências correntes, de capital e subsídios, que ascenderam a € 3.152 M (dos quais € 2.518 M para a administração local11, € 496 M para a administração regional12 e € 87 M para o resto do mundo13) e em despesas com pessoal, que ascenderam a € 377 M (€ 122 M pagas pela Gestão Administrativa e Financeira do Orçamento do MNE, que inclui as remunerações dos serviços externos do ministério, € 45 M pela Assembleia da República, € 33 M pelo Instituto Camões, € 28 M pelo Instituto Nacional de Estatística e € 23 M pela AICEP).
1 Os principais pagadores foram a Direção-Geral do Ensino Superior € 131 M, a Fundação para a Ciência e Tecnologia
€ 102 M e os estabelecimentos de ensino superior e serviços de apoio, incluindo as universidades fundação € 77 M. 2 Destacam-se os pagamentos de € 216 M pela orgânica Estabelecimentos de Educação e Ensinos Básico e Secundário e
€ 105 M pela Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares. 3 Deste montante, € 145 M foram pagos pela Direção-Geral de Administração Escolar e € 115 M pela Direção-Geral dos
Estabelecimentos Escolares. 4 Inclui € 77 M pagos pela Fundação para a Ciência e Tecnologia e € 49 M pelo Instituto Português do Desporto e da
Juventude. 5 € 129 M pelo Instituto de Gestão Financeira da Educação e € 30 M pela orgânica Estabelecimentos de Educação e
Ensinos Básico e Secundário. 6 Destes montantes € 383 M e € 77 M, respetivamente, foram registados na orgânica Estabelecimentos de Educação e
Ensinos Básico e Secundário, correspondendo a transferências para as contas bancárias das escolas, por conta das quais
estas procedem posteriormente a pagamentos a terceiros. 7 Destacam-se € 63 M pagos pelos estabelecimentos de ensino superior e serviços de apoio, incluindo as universidades
fundação e € 35 M pagos pela Parque Escolar, essencialmente, no âmbito do Programa de modernização do parque escolar.
8 Pagos pelos três ramos das Forças Armadas (€ 1.044 M), pela GNR (€ 827 M), pela PSP (€ 705 M) e pela Direção-Geral
da Administração da Justiça (€ 480 M), pelo Instituto dos Registos e do Notariado (€ 191 M) e pela Direção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais (€ 184 M).
9 Foram responsáveis pelo maior volume de aquisições os três ramos das Forças Armadas (€ 254 M), o Instituto de Gestão
Financeira e Equipamentos da Justiça (€ 107 M) e a Direção-Geral de Recursos da Defesa Nacional (€ 95 M). 10€ 187 M pagos pelos três ramos das Forças Armadas. 11Destacam-se € 1.748 M no âmbito do fundo de equilíbrio financeiro, € 399 M na participação dos municípios no IRS,
€ 189 M no fundo de financiamento das freguesias e € 163 M no fundo social municipal. 12 € 354 M a título de repartição de solidariedade e € 142 M do fundo de coesão. 13 Dos quais € 72 M em contribuições e quotizações para organizações internacionais.
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O PO04 – Finanças utilizou € 3.533 M (5,6% do total), dos quais € 2.356 M em transferências correntes, de capital e subsídios (destes, para o resto do mundo/União Europeia/instituições € 2.035 M1, para famílias € 105 M 2, para sociedades financeiras € 84 M3 e para sociedades e quase sociedades não financeiras € 63 M4), € 551 M em despesas com pessoal (€ 447 M pagos apenas pela Autoridade Tributária e Aduaneira), € 276 M em juros e outros encargos (com € 171 M pagos pela Parpública e € 95 M pelas sociedades veículo criadas no âmbito da nacionalização e reprivatização do BPN) e € 213 M em aquisição de bens e serviços (mais de metade, € 120 M, pagos pela Autoridade Tributária e Aduaneira).
Os PO14 – Planeamento e infraestruturas e PO15 – Economia utilizaram € 3.407 M (5,4% do total), dos quais € 1.787 M em aquisição de bens de capital (€ 1.758 M pagos pela Infraestruturas de Portugal, destacando-se os investimentos de € 1.686 M em PPP na área dos transportes e comunicações e de € 44 M em transportes ferroviários), € 575 M em aquisição de bens e serviços (€ 468 M em atividades ou projetos ligados aos transportes5) € 452 M em despesas com pessoal (dos quais € 114 M pagos pela Infraestruturas de Portugal e € 107 M pela CP), € 377 M em transferências correntes, de capital e subsídios (dos quais € 143 M para entidades da administração central6, € 92 M a sociedades e quase sociedades não financeiras7 e € 76 M a sociedades financeiras8) e € 178 M em juros e outros encargos (€ 133 M pagos pela Infraestruturas de Portugal e € 40 M pela CP).
Os PO16 – Ambiente, PO17 – Agricultura, florestas, desenvolvimento do território e mar e PO18 – Mar gastaram € 1.765 M (2,8% do total), destacando-se as despesas com transferências correntes, de capital e subsídios, que ascenderam a € 810 M. Foram transferidos € 388 M para famílias (€ 379 M pelo IFAP9), € 320 M para sociedades e quase sociedades não financeiras (€ 253 M pelo IFAP10 e € 60 M pelo Fundo Português do Carbono11) e € 61 M para instituições sem fins lucrativos (€ 48 M pelo IFAP). As despesas com pessoal totalizaram € 337 M (dos quais € 82 M em EPR de transportes e € 48 M nas direções regionais de agricultura e pescas), a aquisição de bens e serviços € 221 M (dos quais € 110 M em EPR de transportes), as outras despesas correntes € 121 M (dos quais € 101 pagos pelos IFAP) e a aquisição de bens de capital a € 94 M (dos quais € 37 M pagos por EPR de transportes e € 31 M pela EDIA).
O PO09 – Cultura utilizou € 411 M (0,7% do total), salientando-se a aquisição de bens e serviços (€ 186 M, dos quais € 156 M pagos pela RTP) e as despesas com pessoal (€ 144 M, dos quais € 73 M pagos pela RTP).
1 € 1.883 M relativos a recursos próprios comunitários, e € 145 M correspondendo às contribuições das instituições
financeiras para o Fundo Único de Resolução. 2 Destacam-se € 47 M relativos ao subsídio social de mobilidade e € 24 M pagos pelo Fundo de Garantia Automóvel e o
Fundo de Acidentes de Trabalho. 3 € 48 M relativos a bonificações no crédito à habitação e € 30 M pagos pelo Fundo de Acidentes de Trabalho a
companhias de seguros e fundos de pensões. 4 € 43 M pagos a empresas de transportes públicas e privadas. 5 € 191 M em transportes ferroviários, € 74 M na conservação da rede ferroviária, € 71 na conservação da rede rodoviária,
€ 61 M em infraestruturas de transporte e € 40 M em infraestruturas da rede viária. 6 Destacam-se as transferências da Autoridade Nacional das Comunicações para o Estado (€ 31 M) e da Autoridade
Nacional de Aviação Civil para o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (€ 19 M) e PSP (€ 16 M). 7 Dos quais € 65 M pagos pelo IAPMEI. 8 Essencialmente pagos pelo Fundo de Contragarantia Mútuo. 9 Dos quais € 333 M no Programa de desenvolvimento rural 2014-2020 e € 41 M no âmbito da atividade Produção agrícola
(culturas anuais e permanentes, exceto viticultura). 10 € 196 M no Programa de desenvolvimento rural 2014-2020, € 27 M no PROMAR (Programa operacional da pesca 2007-
2013) e € 26 M no âmbito da atividade Produção agrícola (culturas anuais e permanentes, exceto viticultura). 11 Relativos a atividades de Proteção do ambiente e gestão de recursos naturais, ar, água e solos.
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Tribunal de Contas
71
Segundo a LEO, um programa orçamental inclui as despesas correspondentes a um conjunto de medidas
que concorrem para a concretização de objetivos específicos relativos a políticas públicas, integrando
necessariamente um conjunto de indicadores que permitam avaliar a economia, a eficiência e a eficácia
da sua realização.
O Relatório da CGE quanto à execução dos programas (págs. 175 a 266) foca-se especialmente na
descrição dos recursos financeiros utilizados, apresentando as despesas por agrupamento de
classificação económica e a identificação das classificações económicas com maior peso na despesa 1.
Apenas quatro dos 18 programas orçamentais apresentam os resultados obtidos, partindo dos objetivos,
indicadores e medidas de política económica2, que não foram previamente definidos no Relatório do
OE. Quanto aos outros, num informa quanto aos recursos utilizados3, em quatro menciona apenas
objetivos ou orientações políticas4 e em nove descreve as atividades executadas, sem identificar
indicadores de medida ou quantificar o seu cumprimento.
Constata-se que a orçamentação por programas, visando focar a discussão do orçamento e da sua
execução nos resultados obtidos com os recursos utilizados, mediante a avaliação do cumprimento de
indicadores relevantes, carece ainda de desenvolvimentos significativos.
3.3.3. O quadro plurianual de programação orçamental
A LEO, visando a disciplina das finanças públicas e o cumprimento dos compromissos de coordenação
das políticas económicas e orçamentais assumidos com a UE, incorporou o Pacto Orçamental e
introduziu o princípio da plurianualidade5, abrangendo a aprovação de um quadro plurianual de
programação orçamental (QPPO), alinhado com as Grandes Opções do Plano e com o Plano de
Estabilidade e Crescimento.
A proposta do QPPO foi apresentada em simultâneo com a primeira proposta de lei do OE após a tomada
de posse do Governo6, sendo o mesmo aprovado pela Lei 7-C/2016, de 30/3. Porém, dos elementos
previstos na LEO, apresenta apenas os limites da despesa da administração central financiada por
receitas gerais e, contrariando a LEO (lei de valor reforçado), atribui caráter indicativo aos limites de
despesa de 2017 a 2019 e determina que os limites de despesa por programa e área podem ser
modificados em virtude de alterações orçamentais7.
O QPPO deveria conter também8:
Uma descrição das políticas previstas a médio prazo com impacto nas finanças das administrações públicas, distribuídas pelas rubricas mais relevantes em termos de despesas e
1 A informação, mais ou menos detalhada, prestada no âmbito de cada programa, varia, abrangendo, designadamente:
identificação das principais despesas, por serviço pagador, principais grupos recebedores ou tipo de despesa (18); despesa
por medidas (17); informações quanto às receitas obtidas (4). 2 PO02 – Governação; PO09 – Cultura; PO12 – Trabalho, solidariedade e segurança social; PO14 – Planeamento e
Infraestruturas. 3 PO01 – Órgãos de soberania. 4 PO05 – Gestão da dívida pública, PO06 – Defesa, PO08 - Justiça e PO15 – Economia. 5 Cfr. 5.ª, 7.ª e 8.ª revisões, operadas pelas Leis n.º 22/2011, de 20/5, n.º 37/2013, de 14/6, e n.º 41/2014, de 10/7. 6 Em cumprimento do art. 12.º-D da LEO. 7 Segundo a LEO os limites da despesa são vinculativos para cada programa orçamental no primeiro ano, para cada
agrupamento de programas no segundo ano e para o conjunto dos programas nos terceiro e quarto anos seguintes. 8 Cfr. art. 12.º-D da LEO.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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receitas, revelando a forma como é realizado o ajustamento aos objetivos orçamentais a médio
prazo em comparação com as projeções baseadas em políticas invariantes;
Uma avaliação do modo como, atendendo ao seu impacto direto a longo prazo sobre as finanças das administrações públicas, as políticas previstas poderão afetar a sustentabilidade a longo prazo
das finanças públicas;
Projeções de receitas gerais e próprias dos organismos da administração central e do subsector da segurança social para os quatro anos seguintes.
Refira-se que parte destes elementos constam do Programa de Estabilidade 2016-2020, apresentado no
mês seguinte (abril/2016), que inclui uma previsão para a conta das administrações públicas em
percentagem do PIB para aquele horizonte temporal e uma tabela com a projeção da receita e despesa
totais com políticas invariantes, bem como análises de sustentabilidade das finanças públicas a longo
prazo.
O QPPO 2016/2019, aprovado na Lei 7-C/2016, reviu os limites de despesa anteriormente aprovados
para os anos 2016 a 2018, em violação da parte final do n.º 5 do art. 12.º-D da LEO, conforme se
evidencia no gráfico seguinte.
Gráfico B. 2 – Revisões do quadro plurianual de programação orçamental
Fonte: Documentos mencionados na legenda.
A Lei 7-C/2016 alargou os limites de despesa do QPPO que, para o horizonte temporal 2017-2019,
foram logo reduzidos no programa de estabilidade 2016-2019, apresentado à UE em abril de 20161.
As sucessivas revisões dos limites vinculativos do QPPO (incluindo variações significativas no espaço
de um mês), além de contrários à LEO, indiciam fragilidades no processo da sua fixação, que devem ser
colmatadas, de forma a assegurar o comprimento dos objetivos do QPPO, designadamente, de confinar
as decisões políticas dos órgãos legislativo e executivo e de se constituir como um indicador fiável da
gestão orçamental, tornando-se num efetivo instrumento de disciplina das finanças públicas.
Em contraditório, o Ministro das Finanças e a DGO referem que LEO permite a revisão anual dos valores
do QPPO. Ora, as alterações permitidas pela LEO são as que cabem nas margens das vinculações
impostas no n.º 5 do art. 12.º-D. A possibilidade de revisão anual dos valores referida pelo Ministro das
1 Em 2017, repete-se a fórmula, aumentando os limites na revisão do QPPO no âmbito da LOE, de 28/12/2016, para logo
de seguida, para os anos 2018 e 2019, os reduzir no Programa de Estabilidade apresentado em abril de 2017.
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Tribunal de Contas
73
Finanças e pela DGO são admitidas pela nova LEO, mas apenas em circunstâncias excecionais (art. 35.º,
n.os 3 e 6). Só deste modo se assegura a eficácia disciplinadora das finanças públicas, que é o principal
propósito do Quadro Plurianual das Despesas Públicas. Porém, este novo regime só é aplicável a partir
de setembro de 2018 (n.º 2 do art.º 8.º da Lei 151/2015).
O quadro seguinte mostra os sucessivos valores aprovados para o QPPO do ano 2016, bem como os
desvios verificados no OE aprovado e na execução orçamental ajustada1 face aos limites fixados na Lei
7-C/2016.
Quadro B. 23 – QPPO 2016 – previsão, revisões, execução e desvio
(em milhões de euros)
Despesa coberta por receitas gerais
Limites OE
(dotações
de
despesa)
Desvio
OE
Execução
CGE
Execução
CGE
ajustada
Desvio
face à
Lei
7-C/2016
Lei
28/2012
OE/2013
OE/2014 OE/2015 Lei
7-C/2016
Soberania 4 226 4 571 4 590 -19 4 364 4 540 31
P001 - Órgãos de soberania 3 159 3 178 -19 3 167 3 167 -8
P002 - Governação 110 110 99 99 11
P003 - Representação Externa 285 285 267 267 18
P008 - Justiça 742 742 739 739 3
P009 - Cultura 275 275 91 (b) 267 8
Segurança 3 334 3 335 3 335 3 243 3 243 92
P006 - Defesa 1 722 1 722 1 635 1 635 87
P007 - Segurança Interna 1 613 1 613 1 608 1 608 5
Social 28 338 28 035 28 069 -34 28 725 28 725 -690
P010 - Ciência Tecnologia e Ensino Superior 1 397 1 397 1 415 1 415 -18
P011 - Ensino Básico e Secund. e Admin. Escolar 5 081 5 081 5 510 5 510 -429
P012 - Trabalho, Solidariedade e Seg. Social 13 586 13 620 -34 13 601 13 601 -15
P013 - Saúde 7 971 7 971 8 200 8 200 -229
Económica 11 574 (a) 11 513 (a) 11 613 -100 11 080 11 257 256
P004 - Finanças e Administração Pública (a) 2 592 (a) 2 642 2 393 2 393 199
P005 - Gestão da Dívida Pública 7 546 7 546 7 379 7 379 167
P014 - Planeamento e Infraestruturas 762 762 614 (c) 777 -15
P015 - Economia 202 252 -50 236 236 -34
P016 - Ambiente 80 80 62 (d) 72 8
P017 - Agricult., Florestas, Desenv. Rural e Mar 295 295 368 (e) 372 -77
P018 - Mar 36 36 28 28 8
Total da Despesa, exceto: 46 320 45 809 47 473 47 454 47 607 -153 47 412 47 766 -312
Dotação provisional 502 502 - 502
Dotação Centralizada - Reversão Remuneratória 447 447 - 447
Total da Despesa 46 320 45 809 47 473 48 403 48 556 -153 47 412 47 766 637
a) Não inclui a dotação provisional, nem a dotação centralizada.
b) Inclui € 176 M relativos à entrega da Contribuição para o Audiovisual à Rádio Televisão Portuguesa.
c) Inclui € 163 M relativos à entrega da Contribuição de Serviço Rodoviário à Infraestruturas de Portugal.
d) Inclui € 10 M relativos à consignação do ISP ao Fundo Português do Carbono.
e) Incluí € 5 M relativos à consignação do ISP ao Fundo Florestal Permanente.
Fonte: Para os limites os diplomas legais referidos, para o OE e a execução o SIGO.
1 Manteve-se o ajustamento efetuado no Quadro 112 do Relatório da CGE, por traduzir melhor a despesa da administração
central financiada por receitas gerais: em 2016 alguns SFA (incluindo EPR) foram beneficiários de receitas gerais
consignadas, que lhes foram transferidas através de despesa extraorçamental dos serviços integrados, sendo inscritas nos
orçamentos privativos como receitas próprias. Na coluna CGE ajustada estes montantes foram acrescidos às despesas
financiadas por receitas gerais. Refira-se que o OE 2016 previa que estas verbas fossem inscritas como receitas gerais,
no Orçamento dos serviços integrados, e transferidas para os SFA. Cfr. ponto 2.1.2.1 do Relatório n.º 3/2017-AEOAC – “Acompanhamento da Execução Orçamental da Administração Central – janeiro a dezembro de 2016”.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
74
Constata-se que a Assembleia da República autorizou no OE 2016 dotações de despesa financiadas por
receitas gerais que excedem em € 153 M os limites de despesa fixados no QPPO aprovado na mesma data, evidenciando uma vez mais a incapacidade do QPPO, ainda que revisto, constranger a despesa
pública.
O PO04 – Finanças e Administração Pública, inclui a dotação provisional e a nova dotação centralizada, (destinada ao financiamento da reversão remuneratória), utilizadas no reforço das dotações dos restantes
programas orçamentais, cuja natureza não se ajusta à sua inclusão num dos atuais Programas
Orçamentais, como o Tribunal vem salientando1. Por esta razão e porque o assunto foi resolvido na nova
LEO, foram aquelas dotações destacadas do referido PO04.
Comparando a execução ajustada com o QPPO aprovado na Lei 7-C/2016, verifica-se que os limites
impostos não foram cumpridos em oito dos 18 programas (PO01 – Órgãos de soberania, PO10 – Ciência e ensino superior, PO11 – Ensino básico e secundário e administração escolar, PO12 – Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, PO13 – Saúde, PO14 – Planeamento e Infraestruturas, PO15 – Economia e PO17 – Agricultura, Florestas, Desenvolvimento Rural e Mar), embora o total da despesa financiada por receitas gerais tenha ficado abaixo da previsão.
O Ministro das Finanças e a DGO, em contraditório, referem que: “(…) considerando o efeito dos reforços com contrapartida na dotação provisional e na dotação centralizada, todos os Programas apresentaram níveis
de despesa inferiores aos limites, com exceção dos Programas P001 – Órgãos de Soberania, P012 – Trabalho, Solidariedade e Segurança Social e P015 – Economia, o que se ficou a dever ao facto das alterações introduzidas na Assembleia da República ao Orçamento do Estado para 2016, não terem sido vertidas na Lei n.º 7-C/2016”.
O Tribunal tem vindo a assinalar que “dotação provisional”, destinada a despesas imprevisíveis e inadiáveis tem sido utilizada no reforço de dotações suborçamentadas, designadamente despesas com
pessoal (cfr. ponto 2). Assim, o desempenho de cada programa deve ser aferido exclusivamente face aos
limites fixados no QPPO, pois só assim constituirá um indicador fiável da disciplina orçamental.
3.3.4. Fiabilidade e comparabilidade da execução orçamental ─ Irregularidades
3.3.4.1. Universalidade da despesa
O princípio da universalidade consagrado na LEO2 e na CRP determina que a CGE deve abranger todas
as despesas dos SI e dos SFA (incluindo EPR), o que não se verificou em 2016, por a Conta não incluir
a receita e a despesa de quatro entidades3 (cfr. ponto 3.2.3), nem € 0,8 M de operações da Empordef e do Fundo Português do Carbono4. A DGO deve zelar pela inclusão de todas as entidades pertencentes à
administração central no Orçamento do Estado e na subsequente execução orçamental. A sua exclusão
afeta o rigor da CGE, não estando identificado o montante global em que a despesa está subavaliada.
1 Pareceres sobre as CGE de 2013, 2014 e 2015. 2 Art. 9.º da nova LEO. 3 Sistema de Indemnização aos Investidores, Fundo para a Promoção dos Direitos dos Consumidores, Fundo de Capital e
Quase Capital e Fundo de Dívida e Garantias. 4 Sobre estas omissões cfr. ponto 9.1.2.
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Página 103
Tribunal de Contas
75
3.3.4.2. Anualidade da despesa
A LEO estabelece o princípio da anualidade do orçamento, devendo a correspondente execução incluir
todos os recebimentos e pagamentos que ocorram durante o ano económico. Em 2016, a Agência para
o Desenvolvimento e Coesão registou € 4 M, em ativos financeiros relativos a empréstimos cuja concessão e respetivo pagamento, por via extraorçamental, ocorreu em 20151.
A anualidade pressupõe também a liquidação e pagamento dos encargos assumidos durante a vigência
do orçamento, sem prejuízo do enquadramento plurianual de programação orçamental. Do
incumprimento deste princípio decorrem pagamentos em atraso e práticas que implicam
sobrevalorização e subavaliação da despesa paga, como se descreve nos subpontos seguintes.
3.3.4.2.1. Contas a pagar e pagamentos em atraso
A CGE evidencia os “pagamentos efetuados” 2, o que abrange o pagamento de dívidas de anos anteriores e exclui a despesa por pagar no final do ano. O Relatório da CGE complementa esta informação com
quadros que identificam a despesa por pagar de parte dos serviços da administração central3, que, no
final de 2016, ascendia a € 370 M (quadros 85 a 87), menos € 48 M do que no final de 2015, dos quais € 22 M nas contas a pagar do SNS. Porém, a fiabilidade e integralidade destes dados não está assegurada (cfr. Ponto 4.3).
Os pagamentos em atraso4 da administração central, evidenciados no quadro 81 do Relatório da CGE,
ascendem a € 580 M5, mais € 95 M do que no ano anterior6, destacando-se o aumento de € 93 M nos hospitais EPE. O atraso nos pagamentos tem consequências financeiras para o Estado (juros de mora),
económicas e financeiras para os fornecedores do Estado e também custos sociais. Assim, é
indispensável assegurar o pagamento das faturas durante o seu período de vencimento, desde que
cumpridos os pressupostos legais para o pagamento da despesa.
1 Na sua resposta, a DGO indica que esta situação se refere a juros e outros encargos, porém a Agência para o
Desenvolvimento e Coesão confirma tratar-se de ativos financeiros. 2 Designadamente, nos mapas II a IV, VII a IX, XV a XVII, XX, XXI, XXIII do Volume I, mapas 13 a 21, 26 a 31, 35 a
37, 43 a 44 e 53 a 62 do Volume II da CGE. 3 Estes quadros não incluem dados relativos a SFA/EPR, nem a SFA classificados fora das administrações públicas pelo
INE (situação do Instituto Nacional da Propriedade Industrial, que reportou € 0,1 M de contas a pagar e de quatro entidades que não finalizaram o reporte da informação: Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões,
Comissão do Mercado de Valores Mobiliários, Fundo de Acidentes de Trabalho e Fundo de Garantia Automóvel). 4 Segundo o enquadramento da Lei dos compromissos e pagamentos em atraso, faturas por pagar há mais de 90 dias após
ter terminado o seu prazo de pagamento. 5 Inclui o subsector da saúde, os hospitais EPE e as entidades públicas reclassificadas, que são apresentadas em linhas
distintas no quadro da CGE. Este valor não se confunde com o montante da dívida não financeira apurado pelo TC e que
se evidencia no ponto 9 deste Parecer (para o qual se remete), dada a diferente natureza e o universo de entidades
abrangidas. 6 Informação reportada no SIGO por serviços integrados e SFA, exceto EPR e subsector da saúde, que são compilados
pela ACSS e pela DGTF, respetivamente.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
76
3.3.4.2.2. Sobrevalorização da despesa paga
A despesa paga registada na CGE pelos SI abrange, para além dos pagamentos a terceiros, as
transferências de verbas para contas bancárias dos próprios organismos1, para contas de operações
específicas do Tesouro2 e para as contas dos serviços dotados de autonomia administrativa e financeira.
Em 2016, continuaram a ser efetuadas transferências de verbas para contas de organismos dotados
apenas de autonomia administrativa, caso dos três ramos das Forças Armadas e do Estado-Maior
General, dos estabelecimentos de ensino básico e secundário e dos serviços externos do MNE, neste
caso, justificado pela localização geográfica.
Transferência de verbas, reposições não abatidas nos pagamentos e saldos de gerência
Registaram-se, ainda, transferências de verbas orçamentais para as contas dos organismos para permitir
a sua transição para o ano seguinte, através da abertura de créditos especiais3, ou como saldo de gerência
em posse do serviço (SFA). Estas verbas constam da CGE como “pagamentos efetuados”, mas não foram utilizadas no ano económico em que foram requisitadas.
Os gráficos seguintes apresentam a evolução das reposições não abatidas nos pagamentos dos SI,
destacando as que deram origem a créditos especiais, e dos saldos da gerência anterior dos SFA,
financiados por receitas gerais.
Gráfico B. 3 – Reposições não abatidas nos pagamentos e saldos de gerência anterior
Reposições não abatidas nos pagamentos de serviços integrados
e créditos especiais abertos em sua contrapartida
Saldos da gerência anterior dos SFA,
financiados por receitas gerais
Fonte: DGO: mapas I, 10-A da CGE e SIGO.
As reposições não abatidas nos pagamentos dos SI registadas na CGE 2016 ascenderam a € 233 M, continuando a não distinguir as que resultam de pagamentos orçamentais indevidos ocorridos em anos
anteriores, das relativas a reposição de saldos. Daquele montante deram origem à abertura de créditos
especiais € 69 M, evidenciando que 29,7% das verbas transferidas em excesso para os serviços (e
1 Incluindo as suas contas no Tesouro com essa natureza, designadamente para constituição e reforço dos fundos de maneio. 2 Caso das verbas orçamentais afetas à gestão da dívida pública, geridas pelo IGCP (€ 66 M em 2016) e de verbas inscritas
no Cap. 60 – “Despesas excecionais” do MF, geridas pela DGTF (€ 48 M, utilizados até 15/02/2017). Estas verbas só dão origem a pagamentos a terceiros no(s) ano(s) seguintes.
3 As verbas são contabilizadas na receita do ano seguinte como reposições não abatidas nos pagamentos e permitem o
correspondente aumento das dotações de despesa.
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Tribunal de Contas
77
registadas na CGE como “pagamentos efetuados”) visava reforçar as dotações orçamentais do ano seguinte.
Em contraditório, a DGO informa que “(…) alterou o classificador económico da receita para 2017 quanto ao Capítulo 15 – Reposições não abatidas nos pagamentos, prevendo sub-artigos próprios para receitas consignadas de saldos de Escolas, para receitas gerais de saldos de Escolas, para receitas gerais entregues por
SFA's e para receitas gerais de saldos de dotações da LPM”, matéria que continuará a ser acompanhada pelo
Tribunal.
No ano em apreço as reposições não abatidas nos pagamentos permitiram essencialmente reforçar a
dotação de despesa das orgânicas do MDN (em € 37 M) e dos Estabelecimentos de Educação e Ensinos Básico e Secundário (em € 32 M).
Os saldos da gerência anterior dos SFA, financiados por receitas gerais, que em 2016 ascenderam a
€ 354 M, correspondem a verbas que, em anos anteriores foram transferidas dos SI para os SFA, sem que tenham sido utilizadas, quando os decretos de execução orçamental estipulam que as verbas
requisitadas devem ser justificadas “com base na previsão de pagamentos para o próprio mês”1.
Até 31/08/2017, a receita de reposições não abatidas nos pagamentos dos SI ascendeu a € 204 M e a de saldos da gerência anterior de SFA financiados por receitas gerais a € 224 M2, montantes que respeitarão essencialmente a verbas pagas em 2016, correspondendo a uma sobrevalorização da despesa.
Contabilizar verbas orçamentais não utilizadas como "pagamentos efetuados" conduz à
sobrevalorização da despesa dos SI e da receita orçamental do ano seguinte, através de reposições não
abatidas nos pagamentos ou do acréscimo nos saldos de gerência dos SFA e constitui uma violação dos
princípios da anualidade e da transparência.
3.3.4.3. Especificação da despesa
A despesa da administração central classificada em rubricas residuais (06 – Outras despesas correntes e
11 – Outras despesas de capital), em 2016, totalizou € 862 M (0,6% do total da despesa), mais de metade (€ 490 M) foi registada por serviços do Ministério da Educação (correspondendo a 7,6% da despesa do Ministério), € 111 M pelo Ministério da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural (7,7%), e € 75 M pelo Ministério das Finanças (0,1%). Os valores mais elevados foram registados nas orgânicas Estabelecimentos de Educação e Ensinos Básico e Secundário (€ 460 M correspondendo a 8,7% das respetivas despesas), IFAP (€ 104 M, 12,6%), Despesas Excecionais (€ 47 M, 1,4%) e Parque Escolar (€ 28 M, 11,7%), o que indicia um insuficiente cumprimento do princípio da especificação3, devendo ser utilizada a classificação económica adequada à natureza de cada despesa.
No gráfico seguinte identificam-se os 10 serviços com mais de 20% da despesa classificada nas rubricas
residuais outras despesas correntes e/ou de capital.
1 Cfr. n.º 4 do art. 13.º do Decreto-Lei de execução orçamental. 2 Cfr. Síntese da Execução Orçamental – julho/2016 e Sistema de Informação para a Gestão Orçamental. 3 Art. 17.º da nova LEO.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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Gráfico B. 4 – Serviços/ orgânicas com o peso das outras despesas correntes e de capital na despesa total superior a 20%
Fonte: SIGO.
A DGO, em contraditório, refere ter emitido orientações e prestado esclarecimentos aos serviços,
procurando minimizar a utilização de rubricas de classificação económica residuais.
No âmbito da análise da correção da despesa nas áreas da dívida pública e dos apoios financeiros foram
detetados erros na especificação económica de despesas, que se resumem no quadro seguinte.
Quadro B. 24 – Erros detetados na especificação da classificação económica
(em milhões de euros)
Classificação económica Montante Fundamentação
Utilizada Corrigida
03 – Juros e outros encargos (03.03/06)
03 – Juros e outros encargos (03.01/02/03/05)
137 Várias situações de reclassificação de despesa ao nível do subagrupamento, com destaque para € 108 M de juros classificados pelo Metropolitano de Lisboa como 03.05 – outros juros, quando deveria ser 03.01 – juros da dívida pública (cfr. Ponto 4.1.2)
04 – Transferências correntes
05 – Subsídios 78
Pagamento de indemnizações compensatórias pela Gestão Administrativa e Financeira da Cultura (€ 15 M à OPART e € 4 M ao TNSJ), pelo IMT (€ 2 M à CP e €50 M à Infraestruturas de Portugal) e pela Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente (€ 3 M à
Metro do Porto, € 2 M ao Metropolitano de Lisboa, € 1 M à Soflusa e € 1 M à Transtejo) (1)
09 – Ativos financeiros
76 € 43 M em execução de garantias (cfr. Ponto 4.2) e € 32 M relativos a novas aplicações em depósitos a prazo, pelo Fundo de Contragarantia Mútuo (cfr Ponto 9.1.2.3)
05 – Subsídios (05.01.01/07)
05 – Subsídios (05.03.03)
2 Pagamento de subsídios a EPR classificados na 05.01.01 - sociedades e quase sociedades não financeiras/ públicas, que deveriam ser classificadas como 05.03.03 – administração central/ serviços e fundos autónomos (cfr. Ponto 6)
06 – Outras despesas correntes
04 – Transferências correntes
10 Pagamento pela Secretaria-Geral do MDN à CP, correspondendo a 2/3 da dedução concedida ao preço dos bilhetes dos militares (cfr. Ponto 6)
05 – Subsídios 2 Abrange subsídios à exploração pagos pela Secretaria-Geral do MDN à IDD – Indústrias de Defesa Nacional e apoios pagos pelo IEFP a diversas empresas públicas, algumas das quais reclassificadas (cfr. Ponto 6)
09 – Ativos financeiros
04 – Transferências correntes
5 Dotação do Fundo de Inovação, Tecnologia e Economia Circular pelo IAPMEI (cfr. Ponto 9.1.2.3)
08 – Transferências de capital
18 Transferências para países terceiros e organizações internacionais que não configuram ativos financeiros (cfr. Ponto 9.1.1.2))
10 – Passivos financeiros (10.03/05/06/07)
02 – Aquisição de bens e serviços
3 Pagamento de dívida a fornecedores da SPMS (cfr Ponto 4.1.2)
10 – Passivos financeiros (10.03/05/06)
289
Abrange várias situações de reclassificação de despesa ao nível do subagrupamento, com destaque para € 136 M pagos pelo Fundo de Resolução pela classificação 10.07 – outros passivos financeiros, que se referem a um empréstimo, devendo ser registados na 10.06 – empréstimos a médio e longo prazos (cfr. Ponto 4.1.2)
12 – Operações extraorçamentais
1 Devolução de uma caução pela Parups (cfr. Ponto 4.1.2)
11 – Outras despesas de capital
09 – Ativos financeiros
3 Entrega ao Estado, pelo Fundo de Contragarantia Mútuo, de recuperações de créditos garantidos (cfr. Ponto 4.2)
Outras correções 2 Outros erros identificados nos pontos 4.1.1.2, 4.1.2, 6 e 9.1.2.3)
Total 624
(1) O classificador económico da despesa estabelece que devem ser registados como subsídios “(…) os fluxos financeiros não reembolsáveis do Estado para as empresas
públicas (equiparadas ou participadas) e empresas privadas, destinadas ao seu equilíbrio financeiro e à garantia, relativamente ao produto da sua atividade, de níveis de
preços inferiores aos respetivos custos de produção”. A título de exemplo, o classificador refere explicitamente os “(…) apoios financeiros à exploração de empresas de
transporte, tarifas e subvenção de equilíbrio, as compensações financeiras no âmbito do apoio do Estado a serviços de transporte de natureza social (…)”.
Fonte: DGTC.
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Tribunal de Contas
79
O Ministro das Finanças, em contraditório, informa que o procedimento relativo às transferências para
países terceiros e organizações internacionais “(…) foi já alterado, no âmbito do OE/2017”.
A maioria dos erros detetados continua a ocorrer em operações registadas por EPR ou operações atípicas
às atividades dos serviços, que apontam para a necessidade de um maior acompanhamento deste
conjunto de entidades e também das operações não usuais, especialmente se atingirem valores
materialmente relevantes.
3.3.4.4. Comparabilidade da despesa ao longo do tempo
Nos últimos anos, três fatores têm dificultado a comparabilidade da despesa com prejuízo para a análise
da sua evolução: i) instabilidade no perímetro dos serviços abrangidos pela Conta (foi especialmente
relevante em 2015), ii) alteração dos critérios contabilísticos e iii) valores provisórios de execução
orçamental. Em 2016, a reestruturação orgânica, resultante do XXI Governo Constitucional veio
também dificultar a comparação entre ministérios e programas.
Em matéria de critérios contabilísticos destacam-se as verbas transferidas para as regiões autónomas a
título de repartição de solidariedade, registadas, em 2015, como transferências de capital e, em 2016,
como transferências correntes.
Mantém-se a inconsistência assinalada desde o PCGE 2014 quanto ao pagamento de indemnizações
compensatórias por conta do programa orçamental/ministério onde a entidade recebedora está integrada,
enquanto as indemnizações para entidades não reclassificadas nas administrações públicas continuam a
ser asseguradas pelo PO04 – Finanças, embora se refiram a transportes e comunicações, das áreas do PO16 – Ambiente, a infraestruturas, do PO14 – Planeamento e Infraestruturas, ou atividades culturais, do PO09 – Cultura. Note-se, também, que as indemnizações pagas a EPR são classificadas como transferências correntes e as pagas a entidades fora do perímetro das administrações públicas são pagas
como subsídios1, não se encontrando fundamento legal para esta dualidade de critérios.
A CGE 2016 apresenta os mapas com a comparação da despesa dos SI por ministério e capítulo, face
ao ano anterior2. A fiabilidade destes mapas, depende da correta afetação da despesa de 2015, tendo em
conta as reestruturações orgânicas ocorridas. O quadro seguinte apresenta as incorreções identificadas.
1 Numa perspetiva de despesa consolidada da administração central, apenas se consideram as despesas pagas para fora do
perímetro, classificadas como subsídios. 2 Mapas “15 – Despesas sem receita consignada, nos serviços integrados, comparadas com as do ano económico anterior”
e “17 – Despesas com receita consignada, nos serviços integrados, comparadas com as do ano económico anterior”, do Tomo 1 do Volume II.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
80
Quadro B. 25 – Erros na reclassificação da despesa de 2015, para efeitos da sua comparação com a despesa de 2016
Mapa do
Volume II
Sigla do Ministério/Cap. Valor a
corrigir (€) Fundamentação
A somar A diminuir
Mapa 15
MPI / Serviços das Áreas das Infraestruturas
EGE / Administração Local
623 015 Transferências do OE para as Autoridades Metropolitanas de Transportes de Lisboa e do Porto, que integram a administração local. Dada a missão destas entidades, a área governativa adequada é a do Ministério do Planeamento e Infraestruturas. Adicionalmente, a reafetação efetuada pela DGO não manteve a separação entre despesas de funcionamento e projetos (€ 91.106 estavam afetos a projetos em 2015).
MPI / Projetos 91 106
MCES / Estabelecimentos de Ensino Superior e Serviços de Apoio
MNE / Cooperação, Língua e Relações Externas
2 673 851
Despesas do Instituto de Investigação Científica e Tropical, serviço extinto por fusão sendo as suas atribuições integradas na Universidade de Lisboa (exceto as relativas ao arquivo histórico ultramarino, afetas à Direção-Geral do Livro, Arquivos e Bibliotecas).
MPI / Serviços da Área das Infraestruturas
MA / Serviços Gerais de Apoio, Estudo, Coordenação e Controlo
37 791 241
Despesas com indemnizações compensatórias pagas, em 2015, pela Gestão Administrativa e Financeira do Ministério da Economia à CP e à REFER (entretanto integrada na Infraestruturas de Portugal). Em 2016 estas entidades foram integradas no Ministério do Planeamento e Infraestruturas e as respetivas indemnizações compensatórias asseguradas pelo IMT.
Fonte: CGE 2016, SIGO e leis orgânicas dos serviços.
Os erros identificados no quadro anterior, uma vez que existe uma ligação direta entre programa
orçamental e ministério, afetam também a fiabilidade do Quadro 111 – Evolução da despesa consolidada da Administração Central do Relatório da CGE, que compara a execução de cada programa orçamental
com a registada no ano anterior. A reafectação de serviços entre programas obriga também a rever as
despesas (designadamente transferências) que devem ser consolidadas dentro de cada programa. Assim,
os dados de 2015 daquele quadro apresentam as seguintes incorreções:
Quadro B. 26 – Incorreções na despesa por Programa de 2015, para efeitos da sua comparação com a despesa de 2016
(em milhões de euros)
Programa
Orçamental (2016)
Despesas de
2015 (CGE) Correções Fundamento(1)
PO01 – Órgãos de soberania
3 138 -9
€ -8 M de transferências entre entidades do Programa, não identificadas pela DGO; € -1 M, relativo às transferências do OE para as Autoridades Metropolitanas de Transportes de Lisboa e do Porto, afetas (e consolidadas no PO14, que comporta a execução do orçamento privativo destes SFA.
PO02 – Governação 133 -1 € -1 M de transferências entre entidades do Programa, não identificadas pela DGO.
PO03 – Representação externa
382 -4
€ -3 M relativos ao Instituto de Investigação Científica e Tropical (extinto por fusão sendo as suas atribuições essencialmente integradas na Universidade de Lisboa que,
em 2016, pertence ao PO10) (2); € -1 M de transferências entre entidades do Programa, não identificadas pela DGO.
PO04 – Finanças 3 303 52
A DGO consolidou no PO04 – Finanças transferências e juros pagos por entidades do PO05 – Gestão da Dívida Pública: € 48 M de juros pagos pelos Encargos da Dívida; € 4 M de transferências correntes pagas pelo Fundo de Regularização da Dívida Pública.
PO10 – Ciência, tecnologia e ensino superior
2 214 6
€ 3 M relativos ao Instituto de Investigação Científica e Tropical (3); € 3 M relativos a transferências para o Laboratório Internacional de Nanotecnologia incorretamente consolidadas no âmbito deste Programa (esta entidade, em 2016, pertence ao PO15 – Economia).
PO16 – Ambiente 741 -38
€ -38 M relativos a indemnizações compensatórias pagas em 2015 pela Gestão Administrativa e Financeira do Ministério da Economia à REFER (agora Infraestruturas de Portugal) e à CP que, em 2016 passaram a ser pagas pelo Instituto da Mobilidade e dos Transportes, integrado no PO14 – Planeamento e infraestruturas.
(1) Parte das divergências são relativas a transferências entre entidades do mesmo programa orçamental que não foram consolidadas pela DGO. O detalhe relativo a
estes montantes consta do ponto 3.3.2 do PCGE 2016.
(2) A despesa registada no orçamento privativo desta entidade foram consideradas no PO10 e não foram consolidadas (eliminadas) as transferências das entidades
consideradas no PO03 tendo o instituto por beneficiário.
(3) Inclui a despesa registada no orçamento privativo desta entidade e exclui as transferências de que foi beneficiário, efetuadas por outras entidades do PO10.
Fonte: CGE 2016, SIGO.
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Tribunal de Contas
81
3.3.4.5. Observações ao conteúdo de alguns mapas e quadros da CGE
A CGE 2016, no mapa XV – Despesas correspondentes a programas da administração central, apresenta a despesa de cada programa (não consolidada) e o “total geral consolidado”, o qual exclui apenas as transferências para entidades da administração central, quando deveria excluir todas as operações
materialmente relevantes que ocorreram entre os serviços do universo abrangido1. O mesmo ocorre nos
mapas XVI – Repartição regionalizada dos programas e medidas e “Elementos informativos sobre os programas orçamentais”2.
Os quadros 110 e 111 do Relatório da CGE apresentam, também, a despesa consolidada por programa3,
na qual não se incluem ativos e passivos financeiros, nem juros e transferências para outros serviços da
administração central inscritos no mesmo programa, nem pagamentos efetuados por entidades do
programa saúde a outras entidades do mesmo programa, num conjunto pré-estabelecido de
classificações de despesa4. O mesmo sucede no quadro 46 que apresenta a evolução da despesa
consolidada por classificação económica.
Relativamente à despesa de 2016 evidenciada nestes mapas, foram identificadas no SIGO algumas
transferências entre entidades do mesmo programa orçamental que não foram consolidadas pela DGO5,
conforme se apresenta no quadro seguinte (Quadros 110 e 111 do Relatório):
Quadro B. 27 – Transferências para entidades do mesmo programa que não foram consolidadas
(em milhões de euros)
Programa Orçamental Despesas de
2016 (CGE) Correções Fundamento
PO01 – Órgãos de soberania 3 192 -12 transferências do Orçamento do Estado para a Assembleia da República € 5 M; para a Presidência da República € 6 M; para o Tribunal Constitucional € 1 M
PO02 – Governação 131 -1 € -1 M de transferências entre entidades da Gestão Administrativa e Financeira da PCM
PO03 – Representação externa 355 -2 € -2 M de transferências entre entidades da Gestão Administrativa e Financeira do Orçamento do MNE
Fonte: CGE 2016, SIGO.
Esta situação afeta os quadros subsequentes do Relatório da CGE, nos quais se evidencia a despesa de
cada programa orçamental, com destaque para os quadros 119, 122 e 127, que apresentam a despesa
destes programas por classificação económica.
A DGO, em contraditório, refere que quando a “(…) informação não está adequadamente identificada, esses fluxos não são considerados na consolidação intra-programa orçamental, o que justifica as diferenças apuradas
pelo Tribunal”.
1 Caso dos empréstimos concedidos a SFA que ascendem a € 2.000 M. 2 Apresentado no final do Volume II, tomo 1. 3 O quadro 110 apresenta o orçamento e a execução de 2016, por programa, e o quadro 111 a evolução da despesa por
programa face ao ano anterior. 4 Aquisição de bens: 02.01.09 – produtos químicos e farmacêuticos, 02.01.10 produtos vendidos nas farmácias e 02.01.11
– material de consumo clínico; aquisição de serviços; 02.02.20 –outros trabalhos especializados, 02.02.22 –serviços de saúde, 02.02.23 – outros serviços de saúde e 02.02.25 – outros serviços.
5 A DGO utiliza uma base de dados auxiliar para identificar as entidades pagadoras e beneficiárias de transferências. Nessa
base de dados os beneficiários destas verbas não estavam identificados.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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Os mapas 53 a 621, incluídos num ponto com a designação “Desenvolvimento e elementos informativos do mapa XVI”, abrangem apenas a despesa incluída em projetos, sem relação direta com os valores daquele mapa. Esta despesa com projetos exclui apenas a transferência de fundos que os SFA solicitaram
ao OE, mas mantêm as transferências inscritas na despesa de SI destinadas a SFA ou a outros SI (€ 5 M), todas as transferências de SFA (€ 110 M), bem como os passivos financeiros (€ 492 M). Esta mesma informação é sintetizada no quadro 113 do Relatório da CGE. Estes mapas não incluem € 12 M de despesa em projetos, conforme se resume no quadro seguinte.
Quadro B. 28 – Despesa em projetos que não foi incluída nos mapas 53 a 62 da CGE
(em euros)
Entidade Programa Orçamental
Total 001 010 013 014
Centro Hospitalar do Porto 4 991 883 4 991 883
Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve 1 957 708 1 957 708
Hospital do Espírito Santo, de Évora 987 716 987 716
Instituto Politécnico de Setúbal 9 267 9 267
Instituto Português de Oncologia – Lisboa 3 518 434 3 518 434
Instituto Português de Oncologia – Porto 44 077 44 077
Presidência da República 573 696 573 696
Total 573 696 9 267 9 542 110 1 957 708 12 082 781
Fonte: CGE/2016; SIGO
1 Cfr. Volume II, tomo 1 da CGE/2015.
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Tribunal de Contas
83
3.4. Consolidação da administração central
3.4.1. Consolidação
A CGE de 2016, no Mapa XXIII, excluindo ativos e passivos financeiros1, evidencia como valores
consolidados os seguintes:
– Receita .......................................................... € 56.356 M – Despesa ........................................................ € 62.735 M – Saldo global ................................................. € – 6.379 M
Porém, o Tribunal apura outros valores, apresentados no quadro infra, por:
a) Considerar na consolidação, pelas razões constantes no ponto 14.2., valores inferiores para os
juros e para a aquisição de serviços de saúde, do que resultou um valor superior para a receita e
para a despesa, sem alterar o saldo global;
b) À semelhança de anos anteriores, se excluírem as operações classificadas como passivos
financeiros2 e se considerarem as classificadas como ativos financeiros de médio e longo prazo.
Na realidade, não é correto considerar que todas as receitas e todas as despesas classificadas,
segundo o classificador económico da receita e da despesa pública3, como ativos financeiros, são
insuscetíveis de alterar definitivamente o património financeiro líquido do Estado. É o caso de
receitas e despesas relativas a operações financeiras de médio e longo prazo. Considerar tais
receitas e despesas confere maior rigor e transparência aos documentos de prestação de contas
referentes à execução orçamental. Esta diferença metodológica reflete-se significativamente no
montante global das receitas, das despesas e do saldo (negativo), neste caso maiores do que os
evidenciados na CGE.
Quadro B. 29 – Receitas, despesas e saldo global da AC (2016)
(milhões de euros)
Excluindo todos os ativos e
passivos financeiros (1)
Com ativos e passivos
financeiros considerados (2)
Receita 56 596 57 140
Despesa 62 976 64 272
Saldo global -6 379 -7 132
(1) Consolidadas as transferências, os juros pagos por SFA a entidades da administração central e a
aquisição de serviços de saúde pela ACSS – cfr. Parte A do Quadro 1 do ponto 14.1 e ponto 14.2.
(2) Inclui despesas de ativos e passivos financeiros considerados – cfr. Parte B do Quadro 1 do ponto 14.1.
1 Visto a DGO, com base numa interpretação estritamente literal do art. 9.°, n.os 2, 3, e 4 da LEO, excluir toda a receita e
toda a despesa classificada como ativos e passivos financeiros. 2 Exceto as da Parvalorem, Parups e Parparticipadas, pelas razões constantes do ponto 3.3. 3 Aprovado pelo Decreto-Lei 26/2002, de 14/2.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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Os montantes em causa foram apurados na ótica da contabilidade pública, por aplicação dos critérios
referidos e objeto de consolidação, nos termos descritos nos pontos 14.1 e 14.2, para os quais se remete
e que inserem as respostas do Ministro das Finanças e da DGO, em contraditório, quanto aos ativos
financeiros e à consolidação.
3.4.2. Evolução
Os gráficos e quadros seguintes mostram a evolução das receitas, despesas e do saldo global (apurado
na ótica da contabilidade pública, incluindo ativos e passivos financeiros a considerar), da conta
consolidada da administração central, para o período 2012-2016.
Gráfico B. 5 – Evolução das receitas, despesas e saldo da administração central (2012-2016)
Fontes: Conta Geral do Estado 2012-2016.
Entre 2012 e 2016, assistiu-se ao aumento das receitas e à diminuição das despesas (incluindo ativos e
passivos financeiros a considerar). A evolução dos principais agregados da receita e da despesa consta
dos gráficos seguintes.
Gráfico B. 6 – Evolução dos principais agregados da receita e da despesa da administração central (2012-2016)
Receitas Despesas
Fontes: Conta Geral do Estado de 2012 a 2016, SGR, SIGO e Parecer sobre a CGE do ano respetivo (cfr. Quadro D.1 do ponto 14).
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Tribunal de Contas
85
A carga fiscal voltou a aumentar, atingindo € 41.096 M (71,9% do total), mais 24,2% do que em 2012 (quando representava 62,1%), mantendo-se como o principal fator de crescimento das receitas. As
receitas correntes não fiscais também atingem o valor máximo do período (€ 14.222 M, 24,9% do total), mais 21,8% do que em 2012 (quando equivaliam a 21,9%). A recuperação das receitas de capital
(€ 1.822 M, 3,2% do total) face a 2015 (quando atingiram o valor mínimo do período) não evita a redução de 78,6% desde 2012 (quando valiam 16,0%) com a quebra de receitas extraordinárias1 e das
amortizações de capital contingente (CoCos) recebidas em 20142.
Ao nível da despesa, entre 2012 e 2016, verifica-se um crescimento: de 27% nas despesas com pessoal
(também devido ao efeito da entrada no perímetro orçamental de novas EPR, em particular em 2015 dos
hospitais empresarializados); de 15% nas transferências correntes e subsídios; e de 4% nos juros e outros
encargos. Pelo contrário, as despesas com aquisições de bens e serviços registaram um decréscimo de
37%3 e as despesas de capital reduziram-se em 173%, sobretudo devido às variações nas despesas de
ativos financeiros considerados4.
As razões explicativas para as variações registadas entre 2015 e 2016 encontram-se nos pontos 3.2 e
3.3, para os quais se remete. A comparabilidade da receita e da despesa é influenciada por alterações
nos procedimentos de contabilização e por alterações de universo, designadamente pela integração de
EPR, mais significativa em 2015.
1 Nomeadamente as privatizações da EDP, REN e BPN (€ 2.208 M), Fundo de Pensões do Sector Bancário (€ 2.687 M) e
contrato de concessão da ANA - Aeroportos de Portugal, SA (€ 800 M). 2 No montante de € 3.295 M realizadas pelo BCP (€ 2.250 M), BPI (€ 920 M) e BANIF (€ 125 M). 3 As verbas da ACSS de aquisição de bens e serviços passaram a consolidar com as receitas dos hospitais
empresarializados, diminuindo a despesa da administração central com aquela classificação económica. 4 Por exemplo: em 2014, € 3.900 M do empréstimo ao Fundo de Resolução no âmbito do BES e € 2.283 M do empréstimo
à CP; em 2015, € 2.255 M da resolução do Banif. A capitalização da CGD, inicialmente prevista para 2016, foi adiada para o ano seguinte (€ 3.000 M).
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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4. DÍVIDA PÚBLICA
4.1. Dívida Financeira
Neste ponto procede-se à análise da composição e evolução da dívida pública em 2016 (em valor
nominal no que toca a empréstimos, títulos e locações financeiras e ao justo valor para os derivados
financeiros) e dos fluxos de receita e despesa que lhes estão associados. Esta análise é feita por tipo de
instrumento e por entidade gestora de dívida, no caso das que integram o subsector dos SFA. São, ainda,
analisados os mapas da CGE mais relevantes em matéria de dívida pública e apura-se o stock da dívida
pública direta consolidada do Estado. Por último, apresenta-se a dívida notificada no contexto do PDE
(dívida de Maastricht).
4.1.1. Dívida direta dos SI
4.1.1.1. Stock nominal da dívida
Com informação obtida junto do IGCP, apurou-se o valor nominal do stock da dívida não consolidado
que no final de 2016 ascendia a € 236.282,4 M, sendo superior ao final de 2015 em € 9.919,7 M, o que representa um aumento de 4,4%. No quadro seguinte apresentam-se os valores apurados, bem como os
correspondentes valores da CGE.
Quadro B. 30 – Valor nominal do stock da dívida pública (SI)
(em milhões de euros)
Designação
Valor nominal
CGE – Mapa XXIX Valor nominal apurado Diferenças apuradas
01/01/2016 31/12/2016 01/01/2016 31/12/2016 01/01/2016 31/12/2016
Dívida de médio e longo prazo 203 735,6 213 844,1 203 735,6 213 844,1 0,0 0,0
Empréstimos (PAEF, BEI e Casa do Douro) 73 575,2 69 070,7 73 575,2 69 070,7 0,0 0,0
Títulos (OT, OTRV, CEDIM, CT, CA e outros) 130 160,4 144 773,4 130 160,4 144 773,4 0,0 0,0
Dívida de curto prazo 22 627,2 22 438,7 22 627,0 22 438,3 0,1 0,5
Títulos (BT a), CEDIC) 20 521,3 20 330,6 20 521,2 20 330,1 0,1 0,5
Outros: Contas-margem b) 2 105,9 2 108,1 2 105,9 2 108,1 0,0 0,0
Total dívida direta não consolidada c) 226 362,8 236 282,8 226 362,6 236 282,4 0,1 0,5
a) No caso dos BT, títulos emitidos a desconto, o valor considerado no stock da dívida é o valor descontado, embora o mapa XXIX não o refira.
b) As contas-margem estão designadas no mapa XXIX como: CALL-ACCOUNT, CALL-ACCOUNT-CAPITALIZE e CALL-ACCOUNT-MONTHLY.
c) Valor nominal sem o efeito da cobertura de derivados.
Fonte: IGCP e CGE 2016.
Como se verifica, no mapa XXIX, o stock da dívida em 01/01/2016 está sobrevalorizado em € 0,1 M, por incluir na dívida de curto prazo receitas de juros obtidas em 2015 na emissão de BT1, no valor de
€ 139.498,99. Estas receitas foram indevidamente contabilizadas como passivos financeiros e acrescidas ao stock da dívida2. Pela mesma razão em 31/12/2016 o stock está sobrevalorizado em € 450.133,80.
No exercício do contraditório o IGCP veio alegar que a “sobrevalorização do stock da dívida, no início e no final de 2016 (…)” resulta do Tribunal “ ter considerado que os fluxos financeiros associados aos Bilhetes do
1 Emissões de bilhetes do Tesouro (BT) com taxas de juro negativas. 2 Ver também ponto 4.1.1.2 deste Parecer.
22 DE DEZEMBRO DE 2017 114
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Tribunal de Contas
87
Tesouro, emitidos num cenário de taxas de juro negativas, devem ser contabilisticamente relevados com base em
procedimentos diferentes daqueles que o IGCP tem vindo a utilizar nas emissões com taxas de juro positivas e
sobre as quais não existiu, no passado, qualquer reparo por parte do Tribunal de Contas. Num cenário em que as taxas de juro associadas à emissão de Bilhetes do Tesouro passaram a ser negativas, por
questões de consistência, o IGCP manteve os mesmos procedimentos contabilísticos. A diferença, face ao contexto
anterior (taxas de juro positivas) reside no facto de existir, na data de amortização dos títulos, uma receita de
juros (que é deduzida ao encargo com juros da dívida pública) em detrimento de uma despesa dessa natureza.”
Entende-se, porém, que a situação atual (taxas de juros negativas) é distinta da situação anterior, na
medida em que é geradora de uma receita de juros, situação que não ocorria anteriormente. A LEO
obriga que esta receita seja abatida à despesa da mesma natureza1, pelo que a opção do IGCP de empolar
os passivos financeiros na data de emissão - empolando ficticiamente o stock da dívida – e, posteriormente na data da amortização empolar a despesa de passivos financeiros, com verbas que são
utilizadas no pagamento de despesa corrente (juros), não respeita a LEO e desvirtua os valores da Conta,
designadamente o stock dos bilhetes do Tesouro, apresentado no mapa XXIX da CGE.
Em acolhimento da recomendação deste Tribunal, a CGE 2016 apresenta o stock da dívida em moeda
estrangeira2, no qual são apresentadas por instrumento, os stocks, iniciais e finais, as emissões e as
amortizações nas divisas originais. Em 2016 não se realizaram emissões em moeda estrangeira, mas
foram totalmente amortizados dois instrumentos, no valor de GBP 116,6 M, bem como foram realizadas
amortizações antecipadas3 do empréstimo do FMI. Desta forma, em 31/12/2016 a dívida em moeda
estrangeira, representada nas divisas originais, apresentava o valor nominal de: DSE4 12.802,5 M, USD
4.500 M e NOK 860 M, cujo contravalor em euros correspondia, globalmente, a € 20.691 M (8,8% do stock da dívida em 31/12/2016).
Em 31/12/2016 cerca de 55% do total da dívida direta do Estado era detida por entidades externas –situação para a qual contribuem fortemente os empréstimos do PAEF5 – (50% por não residentes e 5% pelo BCE).
Gráfico B. 7 – Detentores da dívida em dezembro 2016
Gráfico B. 8 – Detentores da dívida transacionável em dezembro 2016
Fonte: IGCP.
1 Ver ponto seguinte deste Parecer. 2 Stock apresentado em quadro anexo ao mapa XXIX. 3 Sobre estas amortizações ver ponto 4.1.1.4 deste Parecer. 4 Cabaz de moedas composto por USD, EUR, GBP, JPY e, desde outubro de 2016, CNY. 5 Em 31/12/2016 os empréstimos do PAEF representavam 29% do stock da dívida e globalmente ascendiam a € 67.956 M.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
88
De acordo com informação do IGCP, considerando apenas a dívida transacionável em 31/12/2016, cerca
de 40% dos títulos estavam na posse de entidades residentes, 17% no BdP e 9% no BCE (ao abrigo dos
programas de aquisição de títulos de dívida soberana1). Os títulos na posse do BdP juntamente com os
na posse do BCE perfazem 26% (que compara com 19% em 31/12/2015), verificando-se, assim, em
2016, um aumento do peso dos bancos centrais como detentores da dívida pública portuguesa.
Como se pode observar no quadro anterior, a dívida de médio e longo prazo, em 31/12/2016,
correspondia a 91% do total da dívida direta não consolidada, cifrando-se em € 213.844 M. De acordo com informação do IGCP e como o gráfico2 seguinte evidencia, a dívida de médio e longo prazo no final
de 2016 tinha maturidades3 compreendidas entre 20174 e 20455 (um horizonte temporal de 29 anos) e
2021 seria o ano com maior concentração de vencimentos, com necessidades de refinanciamento no
valor de € 25.799 M, das quais 17% para amortização de CEDIM e Certificados de Aforro/Tesouro (€ 4.329 M)6, 17% para pagamento ao FMI (€ 4.280 M) e, a maior fatia, 67% para a amortização de dívida titulada7 (€ 17.190 M). Em 31/12/2016, previa-se que em 2024 as necessidades de refinanciamento de dívida fossem de € 18.647 M, para amortização de OT (€ 12.076 M) e da BND USD15Out2024 (€ 4.269 M). Estavam ainda previstas em 2025 vencimentos no montante de € 16.398M, relativos, designadamente, ao FEEF (€ 3.525 M) e a OT (€ 11.893 M).
Gráfico B. 9 – Maturidade da dívida de m/l prazo
Fonte: CGE 2016 e IGCP.
Para além da dívida resultante de empréstimos e títulos, em 2016, existiam também contratos de
derivados financeiros. O mapa XXIX, da CGE, apresenta o efeito cambial de cobertura de derivados
(líquido) no stock da dívida (SI), no início e no final do ano, de € -2.423,7 M e de € -2.361,6 M, respetivamente. Considerando este efeito no stock da dívida apurado, em 31/12/2015 a dívida (SI)
1 Ao abrigo dos programas Securities Market Programme (SMP) e Public Sector Purchase Programme (PSPP). 2 Só inclui dívida de médio e longo prazo e, no que respeita ao empréstimo do MEEF, pressupõe que Portugal não venha
a ter de pagar qualquer montante antes de 2026 (Ver ponto 4.1.1.4 deste Parecer). Por não terem maturidade definida,
não inclui: certificados de aforro, séries A e B, com valor nominal em 31/12/2016 de € 8.104 M; nem títulos consolidados e Certificados de Renda perpétua, com valor nominal muito residual (€ 11,6 M em 31/12/2016).
3 A análise incide sobre o stock da dívida de médio e longo prazo, em 31/12/2016, mas, salienta-se, anualmente são
realizadas várias operações de gestão da dívida que alteram o perfil da maturidade dos instrumentos, como são exemplos
as trocas de títulos de OT, as recompras, as amortizações antecipadas de empréstimos, etc. 4 Vencimento da OT4.35 16Out2017, no valor de € 6.443 M. 5 Vencimento da OT4.10 15Fev2045, no valor de € 3.000 M. 6 Deste valor € 5,2 M corresponde a CEDIM, € 4.293 M a CT/CTPM e € 30,3 M a CA. 7 OT (€ 13.640 M), OTRV (€ 3.450 M) e FRN EUR (€ 100 M).
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totalizava € 223.939 M passando para € 233.921 M no final de 2016. A CGE 2016 apresenta1 também os valores a pagar e a receber no início e no final de 2016, por tipo de derivado financeiro.
O quadro seguinte evidencia o justo valor dos instrumentos derivados (SI) no final de 2015 e 2016.
Quadro B. 31 – Evolução da dívida representada por derivados financeiros (SI)
(em milhões de euros)
Designação Justo valor Variação
Em 31/12/2015 Em 31/12/2016 Total %
Cross currency interest rate swaps 2 463 2 061 -402 -16,3
Swaptions -139 -189 -50 35,9
Interest rate swaps 170 109 -60 -35,6
Outros 59 125 66 112,3
Total 2 552 2 106 -446 -17,5
Fonte: IGCP.
Avaliados ao justo valor, os contratos de derivados passaram de € 2.552 M em 31/12/2015 para € 2.106 M em 31/12/2016, isto é, o valor de mercado desta carteira diminuiu € 446 M, no essencial, devido à variação do valor dos Cross currency interest rate swaps (€-402 M).
Para a variação da carteira de derivados contribuíram vários fatores, designadamente: a desvalorização
da libra, após o referendo para a saída do Reino Unido da UE, que reduziu o valor dos cross-currency
swaps associados à cobertura de libras; os cancelamentos de cross-currency swaps, realizados no âmbito
dos pagamentos antecipados ao FMI; a alteração do cabaz2 de DSE do FMI, que obrigou a um
ajustamento das coberturas cambiais, neste contexto foram anuladas operações nas moedas cujo peso
no cabaz foi reduzido (como dólares norte-americanos e libras) e executados vários forwards cambiais
para a cobertura do renminbi.
4.1.1.2. Fluxos financeiros: receitas e despesas orçamentais
A receita resultante da emissão de dívida, ou produto da emissão de empréstimos, é apresentada na CGE
sob diferentes óticas e valores. Nos mapas I e 12 encontra-se a receita de passivos financeiros utilizada
na execução orçamental de 2016, € 63.332,4 M3, nos mapas XXVIII e 50 o produto de emissão de dívida em 2016, € 66.020 M, e no mapa XXIX o valor nominal das emissões do ano, € 65.453 M. Conjugando estes dados conclui-se que, em 2016, foi emitida dívida com o valor nominal de € 65.453 M que gerou uma receita, líquida de mais e menos valias, de € 65.773 M4. Acrescentando a este montante os € 275 M recebidos5 do MEEF e FEEF e os € 74,7 M do produto das emissões de CA e CT de 2015 que só deram entrada na tesouraria do Estado em 2016 e deduzindo € 102,6 M do produto das emissões de 2016 destes mesmos títulos só deram entrada na tesouraria em 2017 (receita de 2017), apura-se o valor de
1 Quadro anexo ao mapa XXIX da CGE. 2 O renmimbi, moeda chinesa, foi introduzido no cabaz de moedas do FMI em 01/10/2016. 3 Valor que resulta de emissões de dívida pública de 2015 (€ 4.089,7 M) e de emissões de 2016 (€ 59.242,7 M). 4 Produto das emissões realizadas em 2016 (mapa 50), incluindo o valor das emissões de 2016 que só dá entrada na
tesouraria do Estado em 2017, e excluindo o valor das emissões de 2015 (receita de 2015) que deu entrada na tesouraria
do Estado em 2016. 5 Sobre estes valores ver também ponto 4.1.1.4 – Empréstimos do PAEF, deste Parecer.
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€ 66.020 M registado no mapa XXVIII da CGE. Deste montante, € 59.243 M foram utilizados para equilibrar a Conta dos SI, e o remanescente, € 6.777 M, transitou em saldo1 para 2017.
Também a despesa associada à gestão da dívida (amortizações, juros e outros encargos correntes) consta
na CGE em diversos mapas, utilizando conceitos subjacentes nem sempre idênticos pelo que os valores
são, por vezes, diferentes.
No que respeita às amortizações, na CGE, o mapa XXIX apresenta como valor nominal da dívida
amortizada € 55.656 M, os mapas IV, 13 e 52 registam amortizações de € 55.606 M. Conjugando os dados destes mapas conclui-se que o custo das amortizações foi de € 55.932 M e que no seu pagamento foram utilizadas verbas requisitadas ao OE, € 55.606 M, e verbas resultantes de ganhos obtidos na gestão de derivados financeiros, € 326 M, que, nos termos da LEO2, não estão registados na CGE, embora sejam indicadas no mapa 52. Foi ainda anulada3 dívida (valores abatidos ao stock da dívida), no valor
nominal de € 240 m, com um custo de € 238 m, registado na CGE como despesa de passivos financeiros no subsector dos SFA4.
Relativamente aos juros, o mapa 13 regista € 7.278 M e o mapa 51 regista € 7.425 M. Conjugando os dados inscritos nestes mapas conclui-se que os juros das operações de financiamento e de gestão de
derivados financeiros foram, respetivamente, de € 7.644 M e € - 219 M5 e, desta forma, a despesa com os juros foi de € 7.425 M. No seu pagamento o IGCP utilizou verbas do OE inscritas na CGE como juros da dívida (€ 7.278 M), bem como verbas que resultam de ganhos de aplicações de tesouraria6 (€ 4 M7), juros devolvidos pelo MEEF8 (€ 5 M) e juros corridos9 recebidos na emissão de OT (€ 138 M10) e ainda verbas provenientes do FRDP relativos à reconstituição de títulos (€ 0,3 M11).
Por fim, os mapas 13 e 48 registam como “Outros encargos correntes da dívida” € 101 M12 (em 2015 fora € 67 M), respeitantes a comissões e a despesas gerais de gestão.
No que respeita aos fluxos financeiros, de receita e de despesa, associados à gestão da dívida pública
dos SI, a análise realizada permitiu identificar na CGE um conjunto de erros, omissões e incorreções:
Nos títulos emitidos a desconto, BT, verificou-se que quando as emissões se realizam a taxas de juro negativas13, o IGCP não distingue o fluxo de capital recebido (produto) do fluxo de juros
1 Cfr. CGE, mapa XXVIII – Aplicação do Produto de empréstimos em 2016. Ver também ponto 4.1.4 deste Parecer. 2 Compensação prevista na LEO art. 15.º da Lei 151/2015, de 11/9. 3 Cfr. mapa XXIX, coluna das anulações. 4 Dívida anulada (títulos Consolidados e Certificados de Renda Perpétua) com verbas provenientes do FRDP, nos termos
do Decreto-Lei 453/88, de 13/12, e da Lei 11/90, de 05/04, e inscritos, no subsector dos SFA. 5 O resultado líquido das operações de derivados financeiros foi de € 213,5 M e o das contas-margem de € 5,4 M. Nos
termos da LEO, estas receitas constituem exceção ao princípio da não compensação, devendo ser abatidas à despesa. 6 Compensação prevista na LEO, art. 15.º da Lei 151/2015, de 11/09. 7 Valores identificados na alínea m) do mapa 51 da CGE 2016. 8 Sobre estes juros ver ponto 4.1.1.4 – Empréstimos do PAEF, deste relato. 9 Juros pagos antecipadamente pelos subscritores de empréstimos em colocação. 10 O valor total recebido como juros corridos em 2016, na emissão de OT, foi de € 204 M, deste montante, € 66 M ficou
na posse do IGCP por corresponder a juros com vencimento no ano seguinte. 11 Valor referente à capitalização de CA e CTPM reconstituídos, cuja despesa foi inscrita em orçamentos de anos anteriores.
Cfr. alínea l) do mapa 51. 12 Este valor inclui € 11,1 M relativos à comissão de gestão atribuída anualmente ao IGCP, que no ano em apreço ascendia
a € 22,67 M (Despacho n.º 771/12 - SEATF, de 27/7), e em 2015 fora de € 21,7 M. 13 Situação que resulta num recebimento, que nos termos da LEO, art. 15.º, n.º 3, alínea ii), por ser uma receita de juros
associada à emissão de dívida pública, deve ser abatida às despesas da mesma natureza.
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recebidos, classificando, na data da emissão, as receitas obtidas com juros como se tratassem
também do produto de emissão, quando efetivamente não o são.
Em resultado deste procedimento, o produto dos empréstimos públicos (receita de passivos
financeiros), em 2016, está sobrevalorizado em € 625.878,09.
Também a despesa com passivos financeiros está sobrevalorizada em € 315.243,26 porque, na maturidade destes títulos, o IGCP requisita ao OE, como passivos financeiros, o valor dos juros
recebidos na data da emissão e utiliza-o no pagamento de despesa com juros.
Estes procedimentos são pouco transparentes, uma vez que os juros negativos recebidos na
emissão de BT (receitas) não estão indicados na CGE1, e a contabilização destas receitas como
passivos financeiros desvirtua os valores da Conta e viola a LOE.
Devido a um lapso na classificação de um fluxo de capital de um instrumento derivado, uma despesa no valor de € 3.500,00 foi afeta ao agrupamento 03 – “juros e outros encargos”, em vez de ser ao agrupamento 10 – “Passivos financeiros”.
Em sede do contraditório, o IGCP referiu que o montante em causa assume “um valor material muito pouco relevante para constar num Parecer sobre a CGE, quando verificamos que estamos perante
um orçamento que apresenta uma execução anual que ascende a €62.985.191.124,43”.
A amortização dos instrumentos designados, no mapa XXIX, por GBP20MAY2016ISIN760 e por BND GBP20MAY2016ISIN653, de valor nominal, respetivamente, de GBP 50.000.000 e
de GBP 66.640.000 apresentam naquele mapa, respetivamente, o contravalor em euros de
€ 61.973.227,57 e de € 82.597.917,70. Porém, usando as taxas de câmbio dos dias das operações, os valores apurados são, respetivamente, de € 64.528.618,44 e de € 86.003.742,66.
De acordo com explicação do IGCP2, os contravalores em euros das amortizações, apresentados
no mapa XXIX, foram calculados com as taxas de câmbio da data de emissão, e não a da operação
em causa (amortização). Contudo, no mesmo mapa foi utilizado outro critério para as
amortizações do empréstimo do FMI, nas quais foram corretamente usadas as taxas de câmbio
das datas de amortização, evidenciando assim o efetivo contravalor em euros.
Na verdade, só o uso da taxa de câmbio dos dias das operações é que permite, no ano da
amortização, a comparação entre o mapa XXIX (valor nominal) e o mapa 52 (custo efetivo) e só
desta forma é que é assegurado o uso do mesmo critério para todos os instrumentos de dívida,
em moeda euro ou em moeda não euro3.
Na sua resposta o IGCP informou “que a elaboração do mapa XXIX para o ano 2017 contemplará a recomendação do Tribunal de Contas no sentido de apresentar o contravalor em euros das amortizações
de empréstimos em moeda estrangeira, calculado com base na taxa de câmbio do BCE da data da
amortização em detrimento da existente na data da emissão”.
Em 2016, o FEEF devolveu a prepaid margin retida em 2011 acrescida dos juros obtidos no investimento realizado com o valor retido. Esta receita de juros, € 37.480.192,61, foi usada no pagamento de juros vencidos no ano. Todavia, o mapa 51 não evidencia este valor, como faz
com outras situações idênticas, apresentando neste caso, para o empréstimo do FEEF4 juros no
1 Por comparação, os juros corridos recebidos na emissão de OT estão claramente identificados no mapa 51 da CGE, quer
quanto aos recebimentos quer quanto aos pagamentos. 2 Explicação prestada em sede do contraditório do PCGE 2015, ponto 4.1.1.2, e reiterada no âmbito da ação preparatória
do PCGE 2016, realizada junto do IGCP. 3 De salientar, por exemplo, em 2016, foi amortizada a OT 4.20OUT2016 que no mapa XXIX apresenta como valor
nominal amortizado de € 4.396.125.000 e no mapa 52 o valor de custo da amortização de € 4.403.640.917,25. 4 Empréstimo identificado nos mapas XXIX e 51 da CGE 2016 como Loan-Facility-Floating-EFSF.
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valor de € 299.297.848,72, quando os juros foram € 336.778.041,33, e no seu pagamento foram utilizadas verbas requisitadas ao OE (€ 299.297.848,72) e o valor recebido (€ 37.480.192,61).
Os juros da dívida consolidada, € 233 m, foram integralmente inscritos na classificação económica “03.01.03” e os juros dos Certificados de Renda Perpétua (CRP), € 98 m, foram integralmente inscritos na “03.01.06”. Em ambas as situações não foi feita a adequada desagregação ao nível da rubrica da despesa1, inviabilizando assim a correta imputação destas
despesas aos respetivos sectores institucionais detentores dos títulos2.
Na sua resposta, o IGCP reiterou o que referiu em Pareceres de anos anteriores, explicando que “a aplicação informática que suporta a gestão destes títulos não possui a classificação dos seus titulares (…) situação que condiciona o apuramento dos juros por classificação económica e a consequente
relevação nas respetivas classificações económicas”, acrescentando que “os valores em causa não são
materialmente relevantes pelo que não se justifica o investimento numa nova aplicação”. Assim, a
situação mantem-se em 2016.
Em suma, a CGE 2016 contem erros, como a errada classificação de receitas de juros como passivos
financeiros, e algumas deficiências, como o uso de classificações económicas que não identificam
corretamente o sector económico dos detentores da dívida, bem como alguns dos seus mapas (XXIX,
50 e 51) não refletem com transparência os fluxos (receita/despesa) associados a alguns instrumentos
de dívida, observando-se a existência de vários critérios no mesmo mapa e a ausência de notas
explicativas3.
De acordo com o exposto anteriormente no subsector dos SI, o produto das emissões de 2016 foi de
€ 66.019,5 M (na CGE, mapa 50 e XXVIII, sobrevalorizado em € 0,63 M). A despesa com amortizações foi de € 55.605,7 M (na CGE, mapa 13 e 52, sobrevalorizado em € 0,3 M), com juros foi de € 7.278 M e com outros encargos correntes da dívida foi de € 101 M.
4.1.1.3. Stock consolidado da dívida
O quadro seguinte apresenta o apuramento realizado para a dívida não consolidada, o valor dos títulos
de dívida pública na posse de entidades dos SI, dos SFA e da SS, e a dívida consolidada4 do subsector
dos SI, no final de 2016 e no ano anterior, bem como a respetiva evolução.
1 Prevista no Classificador de receitas e despesas públicas, Decreto-Lei 26/2002, de 14/02. 2 No âmbito do contraditório do PCGE 2014, ponto 4.1.1.2, o IGCP referiu que 80% dos títulos Consolidados encontram-
se sobre custódia dos bancos, inviabilizando o apuramento do sector institucional no qual se inserem os seus detentores. 3 Observa-se a ausência de notas explicativas no “Mapa 51 – Encargos de juros da dívida pública”, nos casos dos BT e do
FEEF, e no “Mapa 50 – Movimento relativo ao Produto dos empréstimos Públicos”, no caso do MEEF e do FEEF. 4 O apuramento da dívida consolidada é realizado com base na informação reportada pelas entidades (SI, SFA e SS) no
âmbito das Instruções do Tribunal 1/2008 – 2.ª Secção. Desta informação constam os ativos financeiros (designadamente títulos de dívida), bem como o respetivo rendimento. Sobre os juros dos títulos da dívida pública auferidos pelos SI e
SFA ver ponto 9.1. deste Parecer.
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Tribunal de Contas
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Quadro B. 32 –Stock da dívida consolidada em valor nominal (SI)
(em milhões de euros)
Designação Em 31/12/2015 Em 31/12/2016 Variação
Total %
Dívida não consolidada (1) 226 362,6 236 282,4 9 919,7 4,4
Títulos na posse do Estado (2) a) 20 757,1 19 978,7 -778,4 -3,7
Títulos na posse SI 0,7 0,7 0,0 2,8
Títulos na posse SFA 11 217,2 10 120,3 -1 096,9 -9,8
Títulos na posse SS 9 539,2 9 857,8 318,5 3,3
Total consolidado (SI) (1)-(2) 205 605,5 216 303,6 10 698,1 5,2
a) Valores reportados ao Tribunal por entidades dos SI, dos SFA e da SS, que não foram auditados. Em
algumas situações, foram confrontados com dados do IGCP. Valores diferentes do PGCE 2015 em resultado
da alteração do universo dos SFA e de correções realizadas.
Fonte: IGCP e reporte no âmbito das Instruções do Tribunal 1/2008-2.ª Secção.
A dívida consolidada (SI) em 2016 aumentou 5,2%, quando comparada com o final do ano anterior,
totalizando € 216.304 M. Paralelamente, os títulos da dívida pública na posse do Estado diminuíram 3,7%, cifrando-se em € 19.979 M. Esta variação resulta da diminuição dos títulos na posse dos SFA1 (-9,8 %), parcialmente compensada com o aumento dos títulos na posse da SS (+3,3%).
Em 31/12/2016, o valor nominal dos títulos de dívida pública na posse dos SFA ascendia a € 10.120,3 M, dos quais 50% correspondia a OT2, 32% a CEDIC, 12% a BT, 6% a MTN3, 0,2% a CEDIM e o
remanescente, com um peso residual, a Consolidados e a CRP4. Na mesma data os títulos na posse da
SS ascendiam a € 9.858 M, deste valor, 87% corresponde a OT5 e o remanescente a CEDIC6. O valor nominal dos títulos na posse do subsector dos SI, em 31/12/2016, era de € 715 m, dos quais 21% correspondiam a Consolidados e 79% a CRP7.
Os Consolidados e os CRP, no seu conjunto, têm um peso diminuto no stock da dívida8, apenas € 11,6 M em 31/12/2016, € 9,4 M de Consolidados (dos quais cerca de 5% estava na posse do Estado, SI+SFA+SS) e € 2,2 M de CRP, dos quais cerca de 45% pertencia ao Estado.
Nos 3 subsectores, há entidades com títulos de valor nominal muito reduzido e com rendimentos muito
baixos. Há também casos em que o IGCP desconhece o atual detentor dos títulos, como é o caso dos
títulos abandonados a favor do Estado9. A manutenção destes títulos na carteira do Estado, em especial
na posse dos SI, acarreta encargos (comissões e custos administrativos associados à gestão dos títulos10),
1 CEDIM, Medium Term Notes (MTN) e CEDIC. Ver também ponto 9.1.2. deste Parecer. 2 Em 31/12/2016, o valor nominal das OT na posse do SFA ascendia a € 5.110 M, do qual 92% pertencia à CGA. 3 Títulos designados no mapa XXIX por Bond EUR 17OUT2022, que estão integralmente na posse da CGA (€ 619,5 M). 4 No que respeita aos CRP na posse dos SFA, tendo presente a informação obtida junto do IGCP, há entidades que embora
sejam titulares de CRP não reportaram informação ao Tribunal e por isso não foram consideradas neste apuramento. Por
outro lado, e em sentido contrário, há entidades a declarar títulos Consolidados ao Tribunal, como são exemplos a CP – Comboios de Portugal e o Fundo de Acidentes de Trabalho, e, por isso, foram consideradas no apuramento realizado,
embora não constem da informação prestada pelo IGCP. Ver ponto 9.1.2 deste Parecer. 5 Títulos na posse do Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social. 6 No subsector da SS há ainda entidades com títulos Consolidados e CRP, de valor muito residual. Em 31/12/2016, os
valores destes títulos ascendiam globalmente a € 0,2 M. 7 Ver ponto 9.1.1.1. deste Parecer. 8 O equivalente a apenas 0,005% do valor nominal da dívida pública (SI) não consolidada. 9 Ver ponto 9.1.1.1. deste Parecer. 10 Os Consolidados estão registados na Central de Valores Mobiliários, gerida pela Interbolsa. Anualmente o IGCP paga
comissões a esta central, relativas a estes títulos.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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por vezes mais elevados do que o rendimento auferido pela entidade credora, situação que deverá ser
reconsiderada dando seguimento à recomendação do Tribunal de anos anteriores nesse sentido.
Em sede de contraditório, o IGCP referiu que “concorda com o entendimento do Tribunal de Contas, de que a gestão dos Consolidados e dos Certificados de Renda Perpétua é geradora de custos financeiros e operacionais
que não são compatíveis com a representatividade desses instrumentos de dívida.” Acrescentando que em 2016
deu inicio a um projeto que visa “promover a venda de Certificados de Renda Perpétua junto dos detentores e que conduziu à sua redução. Em 2017, esse projeto foi alargado aos Consolidados na posse de entidades coletivas,
prevendo-se que o impacto no stock da dívida (redução) seja superior ao de 2016”.
4.1.1.4. Dívida consolidada por instrumentos
No quadro seguinte apresenta-se o valor nominal da dívida consolidada, apurada por instrumento, bem
como a sua evolução face ao ano anterior.
Quadro B. 33 – Dívida consolidada por tipo de instrumento (SI)
(em milhões de euros)
Designação
31/12/2015 31/12/2016 Variação
Montante Estrutura
(%) Montante
Estrutura
(%) Total %
Dívida de médio e longo prazo 189 817,2 92,3 199 558,1 92,3 9 740,9 5,1
Empréstimos 73 575,2 35,8 69 070,7 31,9 -4 504,5 -6,1
Empréstimos PAEF
MEEF 24 300,0 11,8 24 300,0 11,2 0,0 0,0
FEEF 27 328,3 13,3 27 328,3 12,6 0,0 0,0
FMI 20 827,1 10,1 16 327,5 7,5 -4 499,6 -21,6
Outros (BEI e Assunção -Casa do Douro) 1 119,8 0,5 1 114,9 0,5 -4,9 -0,4
Títulos 116 242,0 56,5 130 487,4 60,3 14 245,4 12,3
OTRV 0,0 0,0 3 449,7 1,6 3 449,7 -
OT 90 813,2 44,2 96 436,1 44,6 5 622,8 6,2
CEDIM 115,3 0,1 57,5 0,0 -57,8 -50,1
CT 7 926,5 3,9 11 281,2 5,2 3 354,7 42,3
CA 12 793,5 6,2 12 921,9 6,0 128,5 1,0
Outros 4 583,0 2,2 6 330,8 2,9 1 747,8 38,1
Consolidados e CRP 10,5 0,0 10,1 0,0 -0,4 -3,5
Dívida de curto prazo 15 788,4 7,7 16 745,5 7,7 957,2 6,1
Títulos 13 682,5 6,7 14 637,4 6,8 954,9 7,0
BT 13 339,7 6,5 13 962,0 6,5 622,2 4,7
CEDIC 342,8 0,2 675,4 0,3 332,6 97,0
Conta margem 2 105,9 1,0 2 108,1 1,0 2,3 0,1
Total consolidado 205 605,5 100,0 216 303,6 100,0 10 698,1 5,2
Fonte: IGCP e reporte no âmbito das Instruções do Tribunal 1/2008-2.ª Secção.
De seguida faz-se a análise da evolução da dívida pública (SI), em valores consolidados, destacando
apenas os instrumentos de financiamento mais representativos.
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Tribunal de Contas
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Dívida de médio e longo prazo
A dívida consolidada de médio e longo prazo ascendia a € 199.558 M, em 31/12/2016, registando um aumento de € 9.741 M. À semelhança de 2015, os empréstimos do PAEF sofreram uma redução, perdendo peso no stock da dívida, em resultado da amortização parcial antecipada do empréstimo do
FMI. Ao contrário, a dívida titulada aumentou o peso no stock da dívida, em resultado das emissões de
OT e OTRV.
Empréstimos do PAEF
Os empréstimos do PAEF1, concedidos pelas instituições internacionais: Facilidade Europeia de
Estabilidade Financeira (FEEF), Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira (MEEF) e FMI, em
31/12/2016, globalmente ascendiam a € 67.956 M, valor que compara com € 72.455 M, em 31/12/2015.
Em 2016, o Estado Português voltou a proceder à amortização parcial antecipada do empréstimo do
FMI, aproveitando a possibilidade de financiamento a taxas de juro mais baixas, através de outros
instrumentos de dívida e de o FMI não impor penalidades ao reembolso antecipado. Assim, foram
realizados pagamentos em fevereiro, novembro e dezembro de, respetivamente, DSE 1.583 M,
DSE 1.621 e DSE 356 M, o que perfaz DSE 3.560 M (o equivalente a € 4.496 M). Estes reembolsos incidiram sobre amortizações de capital que originalmente estavam previstas para 2018 e 2019. Em
31/12/2016, a dívida ao FMI totalizava DSE 12.802,5 (o equivalente a € 16.327 M). Em 2016 a Conta regista juros pagos ao FMI de € 629 M (em 2015 fora € 861,1 M).
Os empréstimos concedidos pelo MEEF e pelo FEEF, no ano em apreço, não tiveram qualquer variação
dos valores em dívida, assim, em 31/12/2016, ascendiam, respetivamente, a € 24.300 M e a € 27.328 M.
No que respeita ao MEEF foi efetuada a extensão da maturidade2 da tranche vencida em 2016, que
resultou na substituição da transação inicial por 3 novas transações com um preço diferente, dando lugar
ao recebimento de capital, em termos globais, de € 10,4 M3. Por se tratar duma receita obtida na reemissão do financiamento foi contabilizada como produto de empréstimos públicos. Esta operação
deu também origem ao recebimento de juros corridos no valor de € 5 M4. A CGE 2016 regista juros pagos ao MEEF de € 697 M (em 2015 fora € 684,5 M) e comissões pagas no valor de € 10 M.
Também foi devolvida a prepaid margin, retida em 2011, pelo FEEF (€ 264,3 M5), por se tratar do reembolso de parte do empréstimo retido na data da emissão, foi contabilizado como produto de
empréstimos públicos. Conjuntamente foi devolvida uma receita de juros, de € 37 M6 (remuneração do investimento realizado com o valor retido). A CGE 2016 regista juros pagos ao FEEF de € 524 M7 (em 2015 fora € 574 M), bem como comissões no valor de € 5,9 M (em 2015 fora € 2,1 M).
1 Sobre esta matéria ver PCGE de 2011 a 2014, ponto 4.1.1. 2 Conforme decidido no ECOFIN de 21/06/2013, a maturidade média dos empréstimos será estendida por um prazo de 7
anos, passando de 12,5 para 19,5 anos perto da maturidade dos empréstimos. 3 Este valor não tem impacto no stock da dívida, por se tratar de mais-valias na contratação de nova dívida por parte do
MEEF, não havendo alteração do valor nominal da tranche substituída. A receita consta do mapa 50 da CGE 2016, como
produto dos empréstimos do ano, mas sem qualquer nota explicativa. Ver ponto 4.1.1.2 deste Parecer. 4 Valor identificado na alínea b) do mapa 51 da CGE 2016. 5 Sem impacto no stock da dívida, por não haver alteração do valor nominal do respetivo empréstimo. Consta da CGE,
mapa 50 (Produto de empréstimos), mas sem qualquer nota explicativa. Ver ponto 4.1.1.2 deste Parecer. 6 Valor usado no pagamento de juros, omisso no mapa 51 da CGE 2016, como se explica no ponto 4.1.1.2. deste Parecer. 7 Deste valor € 224,8 M respeitam ao Loan Facility-EFSF e € 299,3 M respeitam ao Loan Facility-Floating-EFSF. Ver
também ponto 4.1.1.2 deste Parecer.
II SÉRIE-A — NÚMERO 46 123
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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Títulos de médio e longo prazo
Na dívida titulada de médio e longo prazo destacam-se as OT que, no final de 2016, atingiam € 96.436 M e representavam 44,6% do total da dívida pública consolidada, observando-se um aumento de € 5.623 M (+6,2%). Destaca-se ainda a emissão, no início de 2016, do instrumento designado no mapa XXIX da
CGE por BNDEUR25Fev2026, no valor de € 1.766 M, que ocorreu na sequência da recapitalização do Banif (final de 2015), tratando-se de uma emissão a 10 anos com taxa de 3,3%.
Obrigações de Tesouro
Em 2016, as emissões de OT em valor nominal não consolidado ascenderam a € 16.403 M. Foram realizadas emissões via sindicato, com o lançamento de uma nova linha a 10 anos, e reabertas outras
duas linhas1, via leilão. Realizou-se ainda uma operação de troca2 de títulos de OT com maturidades
próximas, entre 2017 e 2019, com valor nominal global de € 1.012 M, por títulos3 com maturidades em 2025 e 2037, com valor nominal global de € 1.066 M. Globalmente as emissões do ano geraram mais valias no valor de € 320 M4 e foram pagas comissões de emissão no valor de € 9,75 M.
Para além dos títulos recebidos por troca e da amortização das OT com vencimento no ano5, outros
houve que foram amortizados antecipadamente6, no valor nominal global de € 3.002 M. Globalmente o custo das amortizações de OT, em 2016, foi superior ao respetivo valor nominal em € 249 M.
Em suma, em 2016, o custo das amortizações de OT ascendeu a € 10.440 M e o valor recebido nas emissões realizadas no ano foi de € 16.723 M, o que gerou um produto de emissões líquidas positivas no valor de € 6.283 M. Contudo, o stock da dívida representada por OT, em valores nominais não consolidados, registou um aumento de € 6.212 M, efeito justificado com as mais-valias obtidas nas emissões. Desta forma, em 31/12/2016, a dívida em valor nominal não consolidado representada por
OT totalizava € 110.076 M. A CGE regista o pagamento de juros de OT no valor global de € 4.759 M7 (em 2015 fora € 4.235 M) e de outros encargos de € 9,8 M (em 2015 fora € 20,4 M).
Obrigações do Tesouro de Rendimento Variável (OTRV)
Com o objetivo de dinamizar o mercado da dívida pública portuguesa, diversificando e alargando o
conjunto de instrumentos financeiros, em 2016 foram lançadas as OTRV, emitidas com prazo de 5 anos
e uma taxa de juro variável8. Foram emitidas três séries, em maio, agosto e novembro, respetivamente
no valor nominal de € 750 M, € 1.200 M e de € 1500 M, o que perfaz o valor global de € 3.450 M. A CGE regista ainda comissões de emissão no valor de € 31 M e juros no valor de € 8,4 M.
1 A nova OT 2,875Jul2026 e reabertura da OT 2,2Out2022 e da OT 4,1Fev2045. 2 Envolvendo as OT4,35Out2017, OT 4,45Jun2018 e OT4,75Jun2019. 3 Envolvendo as OT2,875Out2025 e 4,1Abr2037. 4 As emissões das OT: 2,20Out2022, 2,875Jul2026 e 4,1Fev2045, geraram menos-valias de valor global de € 153 M. As
emissões das OT: 3,85Abr2021, 4,95Out2023, 2,875Out2025, 3,875Fev2030 e 4,1Abr2037 geraram mais-valias
€ 473 M, o que globalmente gera uma receita em 2016 com mais valias na emissão no valor € 320 M (cfr. mapa 50 CGE). 5 OT 6,40 Fev2016 (€ 2.088 M) e a OT 4,20 Out2016 (€ 4.396 M). 6 Recompras de títulos das OT: OT4,2Out2016, OT4,35Out2017, OT4,45jun2018 e OT4,75Jun2019. 7 Dos quais € 76,8 M respeitam a juros corridos recebidos em 2015 e € 138 M de juros corridos recebidos em 2016. 8 Taxa de juro variável, indexada à Euribor a 6 meses adicionada de um spread. O investidor tem sempre assegurada uma
taxa de juro mínima igual ao spread.
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Tribunal de Contas
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Dívida de retalho (Certificados de aforro e do Tesouro)
No que respeita à dívida de retalho (CA e CT), em 2016 manteve-se a tendência de crescimento, com
um contributo de € 3.483 M para o financiamento do ano (em 2015 fora de € 3.531 M).
O stock dos CA (séries A, B, C e D) aumentou cerca de € 128,5 M, cifrando-se em € 12.922 M em 31/12/2016, em resultado de emissões no valor de € 782 M1 e amortizações de € 654 M. A CGE regista o pagamento de € 365 M de juros deste instrumento (€ 373 M em 2015). Por sua vez, os CT, com emissão suspensa desde 2012, deram um contributo líquido negativo para o financiamento do ano
(€-9 M), devido às amortizações ocorridas, tendo sido pagos juros no montante de € 226 M. Por seu turno, os CTPM contribuíram positivamente para o financiamento do ano (+€ 3.364 M), em resultado do elevado valor das emissões (€ 3.479 M) e diminutas amortizações (€ 115 M), com o pagamento de juros no valor de € 201 M. A CGE regista ainda € 29 M de outros encargos correntes, relativos a CA e CT.
Dívida de curto prazo
Em 2016, o stock consolidado da dívida de curto prazo2 aumentou € 957 M (6%), totalizando € 16.745,5 M em 31/12/2016. Desde 20153 que a dívida direta inclui as contrapartidas recebidas no âmbito dos contratos4 de derivados financeiros para cobertura de risco de taxa de juro e cambial,
seguindo o critério adotado pelas autoridades estatísticas para a dívida de Maastricht. Em 31/12/2016, o
valor das contas-margem5 era de € 2.108 M6, superior em € 2 M ao do ano anterior.
Embora as contas-margem só em 2015 passaram a estar refletidas no stock da dívida, os juros pagos por
estes recebimentos são desde 2011 contabilizados como juros da dívida pública e refletidos anualmente
nos respetivos mapas da CGE. No ano em apreço o Estado Português recebeu juros (“pagou juros negativos”) no valor de € 5 M (em 2015 fora € 2 M).
A dívida titulada de curto prazo, representada por CEDIC, em valor nominal consolidado, cresceu 97%,
passando de € 342,8 M em 31/12/2015 para € 675,4 M em 31/12/2016. Na CGE, em valores nominais não consolidados, as emissões ascenderam a € 15.064 M, as amortizações a € 15.368 M e os juros pagos a € 14 M.
O stock consolidado apurado de BT, em 31/12/2016, ascendia a € 13.962 M, superior em € 622 M ao valor de 2015.
Em 2016, de acordo com o valor não consolidado apurado, foram realizadas emissões de BT com
diversas maturidades, no montante global de € 18.656 M7 e amortizações de € 18.543 M8. Desta forma,
1 Inclui capitalização de juros no valor de € 270 M. Valores identificados no mapa XXIX, alíneas c) a f). 2 Engloba contas-margem, CEDIC e BT. 3 Ver PCGE 2015, ponto 4.1.1.4. 4 Contratos regulados pela Internacional Swaps and Derivatives Association/Credit Support Annex (ISDA/CSA). 5 Estes recebimentos têm por objetivo cobrir o risco de default das contrapartes nos derivados negociados ao abrigo dos
contratos ISDA/CSA e dependem do valor de mercado dos derivados. 6 O stock das contas-margem depende da evolução diária do valor de mercado dos derivados, que por sua vez está
diretamente relacionada com a volatilidade das taxas de câmbio e de juro. 7 Valor descontado não consolidado apurado difere da CGE que inclui juros negativos recebidos na emissão, ver ponto
4.1.1.2 deste Parecer. 8 Difere da CGE 2016 que inclui juros negativos. Ver ponto 4.1.1.2 deste Parecer.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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no final de 2016, o stock de BT apurado totalizava a € 15.135 M1 (+€ 113 M do que no final do ano anterior). A CGE regista juros pagos de BT no valor de € 9 M.
4.1.2. Dívida direta dos SFA
4.1.2.1. Stock nominal e fluxos financeiros
Em 2016, são 45 as entidades integrantes deste subsector com passivos financeiros tais como
empréstimos, títulos, locações ou derivados financeiros. As mais significativas são empresas que foram
reclassificadas como serviços autónomos e integradas no OE. Com base no inquérito efetuado, concluiu-
se que o valor nominal do stock da dívida era de € 37.899,5 M em 31/12/2015 passando a € 36.585,0 M em 31/12/2016 (valores não consolidados), isto é, diminuiu € 1.314,5 M (3,5%).
Quadro B. 34 – Valor nominal do stock da dívida (SFA)
(em milhões de euros)
Valor nominal apurado Variação
Em 31/12/2015 Em 31/12/2016 Montante %
Empréstimos 26 118,7 25 382,0 -736,7 -2,8
Títulos 11 511,0 10 949,9 -561,8 -4,9
Locação financeira 269,8 253,1 -16,7 -6,2
Total 37 899,5 36 585,0 -1 314,5 -3,5
Fonte: Inquérito aos SFA.
Para além da dívida resultante de créditos, títulos e locações financeiras, 6 entidades detinham contratos
de derivados financeiros cujo justo valor passou de € -1.438,3 M em 31/12/2015 para € -1.399,4 M em 31/12/2016, isto é, aumentou € 38,9 M (2,7%), como se pode ver no quadro seguinte. As operações mais significativas registam-se na Metro do Porto e na Metropolitano de Lisboa. Parte delas estava em
contencioso e não originaram despesas em 20162. Para 2016, apuraram-se despesas líquidas com juros
no valor de € 46,0 M.
Quadro B. 35 – Evolução da dívida representada por derivados (SFA)
(em milhões de euros)
Justo valor Variação
Em 31/12/2015 Em 31/12/2016 Montante %
CP -1,3 0 1,3 100,0
Metro do Porto -519,0 -503,6 15,4 3,0
Metropolitano de Lisboa -736,5 -702,6 33,9 4,6
Parpública -180,4 -192,7 -12,3 -6,8
Parvalorem 0,9 0,2 -0,8 -81,0
Transtejo -2,0 -0,7 1,3 65,2
Total -1 438,3 -1 399,4 38,9 2,7
Fonte: Inquérito aos SFA.
1 Difere da CGE 2016. Ver ponto 4.1.1.1. deste Parecer. 2 Em 2017, o Governo chegou a um acordo extrajudicial com o Banco Santander da execução do qual resultou a realização
de despesas de montante significativo.
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Tribunal de Contas
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*
* *
O inquérito permitiu, ainda, apurar o valor das receitas e despesas associadas ao serviço da dívida, que
diverge significativamente do apresentado na CGE 2016. Assim, as receitas de capital com passivos
financeiros estão sobrevalorizadas em 64%, as despesas de capital estão subvalorizadas em 1,8% e as
despesas correntes com o serviço da dívida estão subvalorizadas em 19%.
A diferença na receita de passivos financeiros (€ 2.067 M) resulta, sobretudo, de a receita dos SFA proveniente de aumentos de capital pelo Estado ter sido tratada como receita de passivos financeiros1,
embora esta rubrica apenas abranja “ …receitas provenientes da emissão de obrigações e de empréstimos
contraídos a curto e a médio e longo prazos”. Para além do classificador da receita ser claro na exclusão
dos aumentos de capital da receita de passivos, a própria natureza da receita também não aponta no
sentido da sua inclusão, porque o capital não se integra no passivo, mas antes nos recursos próprios da
empresa. Acresce que se o capital fosse um passivo financeiro das entidades integradas no perímetro da
Conta a dívida dos SFA estaria, assim, subvalorizada em montantes muito elevados pois todo o capital
social/estatutário dessas entidades seria dívida pública. O tratamento contabilístico dado na CGE aos
aumentos de capital resultou num empolamento da receita com passivos financeiros no valor de
€ 2.037,2 M. A restante diferença resulta de empréstimos e suprimentos concedidos que foram classificados como outros passivos financeiros (€ 19,9 M).
Ouvida em contraditório, a DGO reproduz as alegações produzidas no ano anterior, isto é, que ponderou
a hipótese de “…utilização do capítulo de receita 13 – Outras receitas de capital para registar os aumentos de
capital das EPR…” mas entendeu que “… esta opção não é isenta de inconvenientes, dado que a sua utilização
faria com que ocorresse uma melhoria artificial do saldo global da administração central…” e conclui
concordando com a necessidade de revisão do classificador económico, a qual, não tendo ainda ocorrido,
implica que o problema continuará a verificar-se em 2017 e 2018. Assim sendo, reitera-se que o
argumento das consequências no valor do saldo global da administração central não parece muito
sustentável porque a classificação económica visa explicitar a natureza das operações e não assegurar
um qualquer valor “natural” para o citado saldo. Por outro lado, a revisão do classificador que se julga
conveniente e necessária é a que clarifique que estas receitas não são receitas de passivos.
A diferença na despesa com passivos financeiros (€ -36 M) resulta de várias omissões e de erros de classificação económica, como por exemplo: o pagamento de encargos com juros e de dívida a
fornecedores foi classificado como despesas com passivos.
No caso da despesa corrente com juros e outros encargos, a diferença (€ -123,7 M) continua a ser principalmente resultante da utilização de rubricas de natureza residual, como sejam outros juros
(€ 116,7 M) e outros encargos financeiros (€ 6,7 M), que assim ficam empoladas com volumes significativos de encargos da dívida pública e perdem na prática a sua natureza residual. Não se tratou,
no entanto, de uma prática sistemática, isto é, acontece em algumas empresas e não noutras, tal como já
tinha ocorrido em anos anteriores. Tal prática parece traduzir uma continuada falta de controlo por parte
do Ministério das Finanças. Verificou-se, ainda, a incorreta inclusão em juros da dívida pública de
€ 2,6 M de encargos com juros de ativos financeiros (aplicações no Banco de Portugal com taxas de juro negativas efetuadas pelo Fundo de Garantia de Crédito Agrícola Mútuo e pelo Fundo de Garantia de
Depósitos).
1 Em 2014 e 2015, verificou-se que este tipo de receita foi igualmente mal classificado em passivos financeiros.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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Quadro B. 36 – Fluxos financeiros (SFA)
(em milhões de euros)
Valor CGE (1) Valor apurado (2) Diferença (1) - (2)
Montante %
12. Passivos financeiros (receitas) 3 245,1 1 177,8 2 067,3 63,7
12.04 Derivados financeiros 0,0 0,0 0,0 0,0
12.05 Empréstimos a curto prazo 21,8 66,8 -45,0 -206,6
12.06 Empréstimos a médio e longo prazo 1 166,2 1 111,1 55,1 4,7
12.07 Outros passivos financeiros 2 057,1 0,0 2 057,1 100,0
10. Passivos financeiros (despesas) 1 996,3 2 032,2 -36,0 -1,8
10.03 Títulos a médio e longo prazo 567,8 561,3 6,5 48,9
10.05 Empréstimos a curto prazo 13,3 82,2 -68,8 -34,1
10.06 Empréstimos a médio e longo prazo 1 213,3 1 388,7 -175,4 -27,9
10.07 Outros passivos financeiros 201,8 0,0 201,8 100,0
03.01. Juros da dívida pública 627,9 731,6 -103,6 -16,5
03.02. Outros encargos correntes da dívida pública 10,8 29,8 -19,0 -176,2
03.03. Juros de locação financeira 0,1 1,2 -1,1 -879,0
Fonte: CGE 2016 e inquérito aos SFA.
A despesa corrente e de capital, associada ao serviço da dívida pública, está subvalorizada, por omissão,
essencialmente por causa do tratamento dado ao serviço da dívida bancária contraída pela Defloc e pela
Defaerloc para aquisição de material de defesa, posteriormente locado ao Ministério da Defesa. Os juros
(€ 6,8 M), outros encargos correntes (€ 0,3 M) e amortizações (€ 40 M) desta dívida, que em 31/12/2016 ascendia a € 280 M, foram pagos à banca diretamente pelo Ministério da Defesa que os contabilizou como pagamento de rendas de locação (agrupamento 02), por força dos contratos de cessão de créditos,
celebrados entre aquelas empresas, proprietárias do material de defesa locado, e os consórcios bancários
financiadores da sua produção e aquisição. O correto seria que, para além do registo do pagamento das
rendas, aquelas duas empresas contabilizassem como receita as rendas recebidas e como despesa o
serviço da dívida bancária.
Por outro lado, a despesa de capital, associada ao serviço da dívida pública, está sobrevalorizada por
força do tratamento dado ao pagamento da dívida a fornecedores dos Agrupamentos Complementares
de Empresas (ACE) “Somos compras”, “Somos pessoas” e “Somos contas” que foram transmitidas para a Serviços Partilhados do Ministério da Saúde, EPE, em execução do Decreto-Lei 209/2015, de 25/09.
A dívida, não financeira na sua origem, foi paga por esta última entidade e a correspondente despesa
(€ 3,1 M) está classificada na CGE como despesa de passivos financeiros, ou seja, amortizações de capital1. Ora, a alteração do devedor não altera a natureza da dívida que, sendo originariamente não
financeira, não passa, por força da transmissão, a sê-lo. Acresce que, na liquidação da dívida bancária
daqueles ACE, os juros e outros encargos no valor de € 0,4 M foram, também, classificados como passivos financeiros pelo que este tipo de despesa está sobrevalorizado num total de € 3,5 M.
As principais diferenças apuradas nos fluxos de receita e despesa associados à gestão da dívida pública,
apresentadas no quadro anterior, são:
i. Receitas de passivos financeiros:
a. A receita com a classificação económica 12.05 “Passivos financeiros – empréstimos a curto prazo” integra indevidamente € 17 M de receitas da emissão de empréstimos de médio/longo
1 A Serviços Partilhados do Ministério da Saúde informou ter sido a DGO quem indicou, telefonicamente, a rubrica a
utilizar para esta despesa.
22 DE DEZEMBRO DE 2017 128
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Tribunal de Contas
101
prazo (RTP), que devia ter sido classificada como 12.06 “Passivos financeiros – empréstimos a
médio e longo prazo”, e omite € 62 M de receita de emissão de empréstimos de curto prazo (Parque Escolar) classificados como 12.06 “Passivos financeiros – empréstimos a médio e longo
prazo”.
b. A receita com a classificação económica 12.06 “Passivos financeiros – empréstimos a médio e longo prazo” integra indevidamente € 62 M de receita de empréstimos de curto prazo (Parque Escolar) e € 30 M de aumento de capital social da Parpública que deviam ter sido classificados como 13.01 “Outras receitas de capital”; omite receita de empréstimos de médio/longo prazo no valor de € 17 M (RTP) e receita de suprimentos e outros empréstimos de médio/longo prazo no valor de € 19,5 M (Parparticipadas e Sociedade Portuguesa de Empreendimentos), que foi classificada em 12.07 “Passivos financeiros – outros passivos financeiros”.
c. A receita com a classificação económica 12.07 “Passivos financeiros – outros passivos financeiros” integra indevidamente receita de aumentos de capital recebidos (Comboios de Portugal, EDIA, Fundo de Apoio Municipal, Infraestruturas de Portugal, Parpública,
Metropolitano de Lisboa, Serviços Partilhados do Ministério da Saúde, Transtejo, Wolfparts
e diversas do sector da saúde) num total de € 2.037,2 M, que deviam ter sido classificados como 13.01 “Outras receitas de capital”, e de suprimentos e outros empréstimos de longo prazo no valor de € 19,5 M (Parparticipadas e Sociedade Portuguesa de Empreendimentos).
ii. Despesas com passivos financeiros:
a. A despesa com a classificação económica 10.03 “Passivos financeiros –Títulos a médio e longo prazo” omite € 6,8 M de despesa indevidamente classificada em 10.07 “Passivos financeiros – Outros passivos financeiros” (Parparticipadas) e € 7,7 M de despesa indevidamente classificada em 10.06 “Empréstimos a médio e longo prazo” (Metropolitano de Lisboa) e integra indevidamente despesa no valor de € 21 M que devia ser classificada em 10.06 “Empréstimos a médio e longo prazo” (Parpública).
b. A despesa com a classificação económica 10.05 “Passivos financeiros – Empréstimos de curto prazo” omite pagamentos no valor de € 62 M (Parque Escolar) e de € 6,9 M (Sociedade Portuguesa de Empreendimentos), que foram indevidamente classificados em 10.06
“Empréstimos a médio e longo prazo” e 10.07 “Passivos financeiros – Outros passivos financeiros”, respetivamente;
c. A despesa com a classificação económica 10.06 “Empréstimos a médio e longo prazo” integra indevidamente despesa no valor de € 62 M (Parque Escolar) e no valor de € 7,7 M (Metropolitano de Lisboa) que foram indevidamente classificados em 10.05 “Passivos financeiros – Empréstimos de curto prazo” e 10.03 “Passivos financeiros –Títulos a médio e longo prazo” , respetivamente, e omite despesa no valor de € 40 M de encargos com a amortização de empréstimos de longo prazo (Defloc e Defaerloc), despesa no valor de € 21 M de encargos de amortização de empréstimos de longo prazo (Parpública) que foram indevidamente
classificados em 10.03 “Passivos financeiros –Títulos a médio e longo prazo”, e ainda despesa no valor de € 184,1 M indevidamente classificada em 10.07 “Passivos financeiros - Outros passivos financeiros” (Estamo, Fundo de Resolução, Parparticipadas, Sagescur e Serviços Partilhados do Ministério da Saúde).
d. A despesa com a classificação económica 10.07 “Passivos financeiros – Outros passivos financeiros” integra indevidamente encargos no valor de € 6,8 M que deviam ter sido classificados em 10.03 “Passivos financeiros –Títulos a médio e longo prazo” (Parparticipadas), de € 6,9 M (Sociedade Portuguesa de Empreendimentos) que deviam ter sido classificados em 10.05 “Passivos financeiros – Empréstimos de curto prazo”, de € 184,1 M que deviam ter sido classificados em 10.6 “Empréstimos a médio e longo prazo” (Estamo, Fundo de Resolução, Parparticipadas, Sagescur e Serviços Partilhados do Ministério da Saúde), e de € 0,5 M que
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deviam ter sido classificados em 12.02“Operações extra orçamentais – outras operações de
tesouraria” (Parups), bem como € 0,4 M que deveriam ter sido classificados em 03.01 “Juros e outros encargos - Juros da dívida pública” e € 3,1 M que deveriam ter sido classificados no agrupamento 2 – Aquisição de bens e serviços (Serviços Partilhados do Ministério da Saúde).
iii. Despesa com juros da dívida pública: a despesa com a classificação económica 03.01 “Juros e outros encargos - Juros da dívida pública” integra indevidamente despesa com outros juros no valor de € 6,6 M (Agência para o Desenvolvimento e Coesão, FGD e FGCAM) que deviam ser classificados em 03.05 “Juros e outros encargos – outros juros” e € 6,6 M de encargos que deveriam ter sido classificados em 03.02 “Juros e outros encargos – outros encargos correntes da dívida pública” (Parvalorem); e omite juros da dívida pública no valor de € 6,8 M (Defloc e Defaerloc) que estão omissos na CGE, juros no valor de € 109,7 M (GIL, Marina do Parque das Nações, Metropolitano de Lisboa e RTP) que estão classificados em 03.05 “Juros e outros encargos – outros juros”, de € 0,4 M que estão classificados em 10.07 “Passivos financeiros – Outros passivos financeiros” (SPMS) e de € 0,2 M que estão classificados em 02.02 “Aquisição de bens e serviços –Aquisição de serviços” (ENMC);
iv. Despesa com outros encargos correntes da dívida pública: a despesa com a classificação
económica 03.02 “Juros e outros encargos – outros encargos correntes da dívida pública” omite encargos desta natureza no valor de € 6,6 M (Parvalorem) que foram classificados na rubrica 03.01 “Juros e outros encargos - Juros da dívida pública”, no valor de € 12,3 M (CP, Edia, Metropolitano de Lisboa, Parque Escolar e Transtejo) que foram classificados nas rubricas 03.05
“Juros e outros encargos – outros juros” e 03.06 “Juros e outros encargos – outros encargos financeiros” e no valor de € 0,3 M (Defloc e Defaerloc) que estão omissos na CGE;
v. Despesa com juros de locação financeira: a despesa com a classificação económica 03.03
“Juros e outros encargos - juros de locação financeira” omite encargos desta natureza no valor de € 1,3 M (RTP) que foram classificados em 03.05 “Juros e outros encargos – outros juros”.
Como consequência deste apuramento, os valores do total de receita constantes dos mapa V – Receitas dos Serviços e Fundos Autónomos, por classificação orgânica, e mapa VI – Receitas dos Serviços e Fundos Autónomos, por classificação económica, € 48.835 M, e os do total da despesa constantes dos mapa VII – Despesas dos Serviços e Fundos Autónomos, por classificação orgânica, mapa VIII – Despesas dos Serviços e Fundos Autónomos, por classificação funcional, e mapa IX – Despesas dos Serviços e Fundos Autónomos, por classificação económica, € 41.180 M, devem ser acrescidos em € 47,1 M.
As entidades identificadas neste subponto, ouvidas em contraditório, vieram alegar diversas limitações
a que estiveram sujeitas por imposição da DGO, designadamente as decorrentes do chamado Regime
Simplificado da Circular Série A n.º 1379 (preparação do OE2016) que impõe a classificação de todas
as receitas de passivos em 12.07 - Outros passivos financeiros e de todas as despesas de passivos financeiros
em 10.07 - Outros passivos financeiros (Fundo de Resolução, Parparticipadas e Sagesecur), bem como a
classificação da despesa com juros e outros encargos em 03.01 - Juros da dívida pública ou em 03.06 -
Outros encargos financeiros (Fundo de Garantia de Crédito Agrícola Mútuo e Fundo de Garantia de
Depósitos1). Alegaram, ainda, outras dificuldades, decorrentes da impossibilidade de efetuar alterações
orçamentais no decurso da execução do OE2016, que conduziram à classificação incorreta de receitas e
despesas associadas ao serviço da dívida pública (Parque Escolar e Wolfpart) e problemas transitados
da execução do OE2015 (Fundo de Apoio Municipal).
1 No caso destas entidades, a “simplificação” do classificador das despesas traduziu-se em que juros de ativos financeiros
(depósitos junto do Banco de Portugal) figurem na CGE como juros de passivos financeiros.
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Outras entidades alegaram que alguns dos erros de classificação apontados tiveram a anuência da DGO
(Agência para o Desenvolvimento e Coesão, CP, Infraestruturas de Portugal, Metropolitano de Lisboa,
Parpública1 e Serviços Partilhados do Ministério da Saúde2).
Por seu turno, a DGO respondeu que “A identificação de eventuais erros de classificação é geralmente detetada aquando da análise de um processo em concreto, pelo que sempre que é sinalizada uma incorreta
classificação, a DGO alerta a entidade envolvida para a necessária correção.”
A persistência, ao longo de vários exercícios orçamentais, de um número significativo de erros de
classificação económica e de omissões de contabilização de receitas e despesas que este Tribunal vem
apontando, evidencia que a DGO, impondo por via de circular administrativa um regime dito
simplificado, derroga o classificador das receitas e despesas públicas, induzindo a utilização de
classificações residuais quando existem classificações apropriadas, e reduz a transparência da CGE3..
4.1.2.2. Stock consolidado e fluxos financeiros
Analisando os passivos das entidades que compõem o subsector dos SFA, verifica-se que existe um
número significativo de casos em que o credor é uma entidade do mesmo subsector ou do subsector dos
SI. Assim, o valor nominal da dívida entre SFA, que em 31/12/2015 ascendia a € 610,9 M, reduziu-se em € 91,1 M (14,9%) durante o exercício de 2016, em grande medida como resultado de variações nos saldos de empréstimos e suprimentos entre empresas do mesmo grupo. Destacam-se o reembolso de
suprimentos pela Estamo e pela Sagesecur à Parpública, nos valores de € 94,3 M e de € 2,8 M, respetivamente, e os novos suprimentos efetuados pela Infraestruturas de Portugal à Gare Intermodal de
Lisboa, € 10,5 M, e pela Parque Expo98 à Marina do Parque das Nações, € 20,2 M. Por sua vez, o valor nominal da dívida de SFA a entidades do subsector dos SI, designadamente a DGTF, que em 31/12/2015
era de € 17.792,4 M, não registou alteração significativa em 2016 (€ +3,2 M). No entanto, houve novos empréstimos do Estado a empresas ex-BPN (€ 434 M), à Metro do Porto (€ 122,1 M) e à Transtejo (€ 4,3 M), foram convertidos em capital social créditos do Estado sobre a CP (€ 380,5 M) e a EDIA (€ 31,5 M) e registaram-se reembolsos dos quais os mais significativos foram o do Fundo de Resolução (€ 136,1 M) e o da Parque Expo98 (€ 2,5 M).
Quadro B. 37 – Valor nominal do stock da dívida consolidada (SFA)
(em milhões de euros)
Valor nominal apurado Variação
Em 31/12/2015 Em 31/12/2016 Total %
Empréstimos 7 715,5 7 066,6 -648,9 -8,4
Títulos 11 511,0 10 949,9 -561,1 -4,9
Locação financeira 269,4 253,1 -16,3 -6,1
Dívida consolidada dos SFA 19 495,8 18 269,6 -1 226,3 -6,3
Fonte: Inquérito aos SFA.
1 A Parpública, na sua resposta, inclui troca de correspondência com a DGO na qual se aborda a recomendação do Tribunal
sobre a classificação a dar à receita de aumentos de capital. Dela retira-se que as instruções transmitidas foram de
continuar a classificar tais receitas em rubricas que não eram as consideradas corretas pelo Tribunal. 2 Neste caso, a DGO alegou, em sede de contraditório, ter considerado que a dívida a fornecedores de bens e serviços
estava bem classificada como dívida financeira, o que não merece a anuência deste Tribunal. 3 Situação que se mantem no OE2018 por força da Circular Série A n.º 1387 (preparação do OE2018).
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Assim, o valor nominal consolidado1 da dívida das entidades do subsector dos SFA a entidades
exteriores diminuiu € 1.226,3 M (6,3%) em 2016, em resultado da diminuição de todos os tipos de dívida considerados, empréstimos (8,4%), títulos (4,9%) e locações financeiras (6,1%). A existência de
operações entre entidades que integram o perímetro da CGE reflete-se não só no stock da dívida como
ainda nos fluxos financeiros associados ao serviço da dívida: as receitas e despesas associadas à dívida
consolidada diferem significativamente das associadas ao total da dívida, como se pode ver no quadro
seguinte, o que reforça a necessidade de a CGE apresentar a informação sobre a dívida em termos
consolidados (stocks e fluxos).
Quadro B. 38 – Fluxos financeiros consolidados (SFA)
(em milhões de euros)
Fluxos financeiros apurados Fluxos inscritos na CGE
Consolidados Não consolidados Não consolidados
Receita de passivos (emissões) 55,8 1 177,8 3 245,1
Despesa de passivos (amortizações) 1 261,8 2 032,2 1 996,3
Juros da dívida 528,8 732,8 628,1
Fonte: Inquérito aos SFA e CGE 2016.
4.1.2.3. Dívida consolidada por instrumento e SFA
De seguida analisa-se a evolução da dívida consolidada dos SFA em 2016, destacando os instrumentos
de financiamento mais representativos e as entidades que mais contribuíram para tal evolução. Das 31
entidades analisadas, as 6 com mais de € 1.000 M de passivos representam cerca de 80% do total (Comboios de Portugal, Infraestruturas de Portugal, Metropolitano de Lisboa, Metro do Porto,
Parpública e Parvalorem) e, destas, as quatro do sector dos transportes representam cerca de 44% desses
mesmos passivos.
Quadro B. 39 –Stock da dívida consolidada – principais SFA
(em milhões de euros)
Valor nominal apurado Variação
Em 31/12/2015 Em 31/12/2016 Montante %
CP 1 246,5 1 128,8 -117,7 -9,4
Infraestruturas de Portugal 3 531,7 3 426,2 -105,5 -3,0
Metro do Porto 1 325,6 1 269,0 -56,6 -4,3
Metropolitano de Lisboa 2 517,4 2 280,8 -236,6 -9,4
Parpública 4 354,1 4 163,1 -191,0 -4,4
Parvalorem 2 591,3 2 289,7 -301,7 -11,6
Total 15 566,7 14 557,7 -1 009,0 -6,5
Fonte: Inquérito aos SFA.
O instrumento de dívida a que recorreram com maior frequência foi o empréstimo, predominantemente
de médio e longo prazo, embora o seu peso na dívida total do subsector dos SFA, 39%, seja inferior ao
dos títulos, 60%. 22 entidades tinham dívida resultante de empréstimos de médio e longo prazo no valor
nominal global de € 7.191,5 M em 31/12/2015 (93% do total da dívida decorrente de empréstimos contraídos) e de € 6.561,9 M em 31/12/2016 [menos € 629,6 M (8,7%)], mantendo um peso semelhante.
1 O facto de algumas empresas não serem detidas a 100% pelo Estado não se traduziu na redução proporcional da sua
dívida, para efeitos de apuramento da dívida consolidada do Estado.
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A dívida de médio e longo prazo resultante de empréstimos registou, em 2016, emissões no valor
nominal de € 51 M (dos quais € 33 M relativos a empréstimos do BEI e CEB) e amortizações de € 680,6 M (dos quais € 331,6 M relativos a empréstimos do BEI e CEB). As maiores reduções do saldo em dívida verificam-se na CP (€ 117,7 M), na Infraestruturas de Portugal (€ 105,4 M) e na Metropolitano de Lisboa (€ 221,5 M).
Dez das entidades que compõem o subsector dos SFA detinham dívida representada por obrigações e
papel comercial e o seu peso na dívida total do subsector era de cerca de 60%. Mais de 90% desta dívida
é representada por obrigações de médio e longo prazo e o seu valor passou de € 10.511,0 M em 31/12/2015 para € 9.949,9 M em 31/12/2016, reduzindo-se em € 561,1 M (5,3%). Esta redução compreende, entre outras, amortização de obrigações emitidas pela Parpública (€ 170,0 M), pela Parvalorem (€ 301,7 M) e pela Parups (€ 74,9 M). Não foram efetuadas novas emissões.
O valor nominal da dívida resultante de operações de locação financeira, realizadas por sete das
entidades que integravam o subsector dos SFA, reduziu-se em € 16,3 M (6,1%), sendo as principais reduções, € 7,3 M na Metropolitano de Lisboa, € 6,5 M na Metro do Porto, € 1,7 M na RTP e € 0,7 M nos SUCH.
4.1.3. Dívida direta consolidada do Estado
Procedendo à consolidação dos valores apurados nas respostas ao inquérito e às Instruções 1/2008-2.ª
Secção, bem como da informação prestada pelo IGCP, verifica-se que o valor nominal da dívida
consolidada do Estado passou de € 225.101,3 M em 31/12/2015 para € 234.573,2 M em 31/12/2016. Esta variação resulta de um aumento da dívida consolidada dos SI de € 10.698,1 M (5,2%) e de uma diminuição da dívida consolidada dos SFA de € 1.226,3 M (6,3%). Na medida em que esta análise incide sobre um universo da CGE diferente do da CGE 2015, os valores e a evolução aqui apresentados não
são comparáveis com os indicados no PCGE 2015.
Quadro B. 40 – Valor nominal do stock da dívida consolidada do Estado
(em milhões de euros)
Stock Valor nominal apurado Variação
Em 31/12/2015 Em 31/12/2016 Total %
Dívida consolidada dos SI (1) 205 605,5 216 303,6 10 698,1 5,2
Dívida consolidada dos SFA (2) 19 495,8 18 269,6 -1 226,3 -6,3
Dívida consolidada do Estado (1)+(2) 225 101,3 234 573,2 9 471,8 4,2
Fonte: CGE 2016, inquérito aos SFA, Instruções 1/2008-2.ª Secção, relativas ao património financeiro do Estado e IGCP.
No quadro 69 do Relatório da CGE (RCGE) procede-se ao apuramento do limite máximo de acréscimo
de endividamento líquido global direto (€ 10.387 M) para efeitos de verificação do cumprimento do limite estabelecido pela LOE 20161 e no quadro 70 do RCGE procede-se à verificação do cumprimento
de tal limite.
Verifica-se que os valores aí apresentados para o acréscimo de endividamento do Estado não são
comparáveis com os apurados pelo Tribunal.
1 LOE 2016, art. 93.º.
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No caso dos SI, o valor apresentado na CGE1, € 10.490 M, são calculados com base nos fluxos de receita e de despesa de passivos financeiros e, por isso, não são comparáveis com os valores apurados pelo
Tribunal, cujo cálculo é realizado com base nos valores nominais do stock da dívida, também
apresentados no mapa XXIX, em valor nominal, no início e no final do ano.
No caso dos SFA, o quadro 70 do RCGE apresenta o endividamento líquido de € -1.013 M, valor que difere do apurado pelo Tribunal (€ -1.226,3 M). Como a CGE não apresenta o stock da dívida das entidades que compõem o subsector nem sequer é possível verificar a origem da diferença.
Mais uma vez se reitera a relevância da publicitação na Conta da dívida dos SFA que, manifestamente,
não é desconhecida da DGO e do IGCP e da explicitação dos conceitos utilizados pela LOE na fixação
de limites à dívida pública.
No âmbito do contraditório o IGCP disse que “partilha da opinião do Tribunal de Contas, de que seria útil proceder ao apuramento da dívida consolidada do Estado, i.e. a dívida consolidada de todas as entidades da
Administração Central (SI e SFA). No entanto, reiteramos que o IGCP não possui competência nessa matéria,
não dispondo de informação atualizada que lhe permita apurar esse saldo de forma completa e numa base
consolidada”.
4.1.4. Custo do financiamento antecipado
Ao longo dos último anos2, na sua estratégia de financiamento3, o IGCP têm contemplado como um dos
elementos principais “a manutenção de um cash buffer elevado, que possa garantir 50% das necessidades de
financiamento” estimadas para o ano seguinte. Por sua vez, o relatório4 que acompanhava a proposta da
LOE 2016, previa um saldo de financiamento para exercícios seguintes de € 4.293 M.
Em 2016, o financiamento por recurso à dívida pública ultrapassou as previsões do relatório que
acompanhava a LOE e excedeu as necessidades orçamentais e de tesouraria, existindo, em 31/12/2016,
um saldo de € 6.777 M na conta de operações de tesouraria denominada “Produto de Empréstimos-2016”5 (€ 4.089,7 M em 31/12/2015 e € 7.025,4 M em 31/12/2014). Observa-se, assim, um acréscimo de € 2.688 M em relação ao saldo existente em 31/12/2015, valor que se aproxima de saldos anteriores a 2015.
De acordo com informação do IGCP6, durante o ano de 2016, o Estado manteve saldos de tesouraria
significativamente elevados, com um valor médio de depósitos de € 12.378 M (em 2015 fora de € 13.856 M e em 2014 de € 17.377 M), o qual teve um custo líquido7 de € 182 M, valor que compara com € 210 M, em 2015, e com € 342 M, em 2014.
Na sua resposta, o IGCP defende mais uma vez que “tem procurado apresentar os argumentos que suportam a opção estratégica de manter saldos de Tesouraria relativamente elevados desde 2011, tendo também
1 Quadro 70 do RCGE 2016. 2 Ver PCGE 2015 e 2014, ponto 4.1.4, e PCGE 2011 a 2013, ponto 4.1.5. 3 Estratégia definida e proposta, anualmente, no ponto 3 do “Programa de Financiamento e Gestão da Dívida Pública Direta
e das Disponibilidades”, que em 2016 foi aprovado pelo Despacho 761/16 - SEATF, de 27 de julho. 4 Quadro III.4.4. Necessidades e Fontes de Financiamento do Estado em 2016. 5 Cfr. CGE, mapa XXVIII - Aplicação do Produto de empréstimos em 2016. 6 Designadamente, no Relatório Anual 2016 da Agência da Tesouraria do Estado e da Dívida Pública. 7 Custo médio do financiamento do saldo de Tesouraria (OT + BT), € 186 M, deduzido dos juros recebidos de aplicações
de Tesouraria (€ 4 M).
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apresentado estimativas dos custos decorrentes desta opção, conforme também divulgado no seu Relatório anual
de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública desde 2014, local que julgamos ser o mais adequado para a
discussão das decisões de gestão da dívida, uma vez respeitados os limites impostos na Lei e nas Normas
Orientadoras de Gestão da Dívida.”
Não obstante o IGCP divulgar os custos/benefícios da sua estratégia de pré-financiar no seu Relatório
anual de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública, os mesmos devem também ser apresentados de forma
clara no Relatório da CGE.
4.1.5. Dívida de Maastricht
De acordo com a LEO1, a dívida pública não deve exceder o valor de referência de 60% do PIB. O
conceito inerente a este limite é o da dívida de Maastricht, um dos indicadores da monitorização fiscal
no âmbito do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC). Em 2016, este rácio situou-se em 130,1%.
Com o encerramento do Procedimento de Défice Excessivo, que vigorou no período 2009-2016,
Portugal transita para a vertente preventiva do PEC, ficando sujeito, entre outras condicionantes, à regra
transitória2 da dívida pública durante o período 2017-2019 (redução média de um vigésimo por ano do
diferencial face ao valor de 60%).
Os princípios das contas nacionais e as especificações para efeitos do PDE subjacentes à dívida na ótica
de Maastricht3 diferenciam-na da noção de dívida direta do Estado apresentada no Mapa XXIX da CGE
e da dívida direta consolidada do Estado apurada no ponto 4.1.3., quantificadas no quadro seguinte.
Quadro B. 41 – Dívida direta do Estado e dívida das administrações públicas (Conceito de Maastricht) – 2016
M € % PIB
Dívida direta do Estado – stock nominal de dívida dos SI (a) 236 282,8 127,6
Dívida consolidada (SI + SFA) (b) 234 573,2 126,7
Dívida de Maastricht 240 957,9 130,1
Administração central 243 592,7
Administração regional e local 10 524,0
Fundos de segurança social 1,1
Consolidação entre sectores -13 159,9
Notas: (a) Mapa XXIX da CGE; (b) Valor apurado pelo TC (valor nominal do stock da dívida consolidada dos SI e SFA, cfr. ponto 4.1.3).
Fonte: Mapa XXIX da CGE 2016 e Notificação de setembro 2017 do PDE.
A dívida direta do Estado, tal como consta na CGE, tem um âmbito mais restrito, limitando-se aos SI, e
é avaliada ao valor nominal e não consolidada. A dívida consolidada de SI e SFA é apurada pelo TC
(cfr. ponto 4.1.3). O critério da dívida de Maastricht diz respeito ao total do sector das administrações
públicas, porém, além de integrar também a dívida da administração regional e local e dos fundos de
1 Art 10.º-G. 2 A aplicar durante 3 anos após a correção do défice excessivo, para os EM que em novembro de 2011 se encontravam em
situação de PDE [Regulamento (UE) n.º 1177/2011 do Conselho de 8 de novembro de 2011]. 3 A dívida de Maastricht é constituída pelo valor nominal da totalidade das responsabilidades brutas em curso no final do
ano do sector administrações públicas com a exceção das responsabilidades cujos ativos financeiros correspondentes são
detidos pelo mesmo sector das administrações públicas de acordo com as definições do Sistema Europeu de Contas
Nacionais (SEC). Esta definição é complementada pelo Regulamento (CE) n.º 479/2009 do Conselho, de 25 de maio de
2009 alterado pelo Regulamento (UE) N.º 220/2014 da Comissão de 7 de março de 2014, relativo à aplicação do protocolo
sobre o procedimento relativo aos défices excessivos anexo ao Tratado que institui a Comunidade Europeia.
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segurança social, apresenta diferenças de universo que decorrem das regras do SEC1. Em termos de
instrumentos engloba as responsabilidades brutas em numerário e depósitos, títulos de dívida, e
empréstimos, avaliados ao valor nominal, ou seja, ao valor facial dos passivos2. É consolidada, refletindo
os passivos face aos outros sectores da economia.
A utilização do conceito de dívida de Maastricht, no âmbito da LEO, vem reforçar a necessidade já
reiterada no presente e em Pareceres anteriores, de a CGE incluir informação detalhada sobre o stock da
dívida dos restantes sectores da administração pública e em particular sobre todas as entidades que
compõem a administração central (cfr. ponto 4.1.3).
Relativamente ao aumento da dívida de Maastricht de 2015 para 2016 (€ 9.417,1 M em termos nominais), verifica-se que o maior contributo foi dado pela aquisição líquida de ativos financeiros, que
em 2016 atingiu € 5.637,8 M, ultrapassando mesmo o contributo do défice (€ 3.665,2 M). Os restantes € 114,1 M, que explicam a variação total da dívida, reúnem os outros elementos que, para além da aquisição líquida de ativos financeiros, fazem parte do ajustamento défice-dívida, nomeadamente as
transações nos passivos que não fazem parte da definição de dívida de Maastricht e os efeitos de
valorização. Em 2016, a componente mais relevante da aquisição líquida de ativos financeiros foi o
aumento do stock de depósitos da administração central, que se destinavam ao pré-financiamento da
recapitalização da CGD, operação adiada para 2017.
*
O Ministro das Finanças, em contraditório, manifestou o interesse do seu Gabinete “no controlo efetivo das transferências e dos fluxos financeiros (verificadas nas receitas e nas despesas orçamentais), bem como na
identificação e respetiva correção de eventuais erros, omissões e incorreções”, remetendo para a resposta da
DGO.
1 Por exemplo, o agregado “Dívida consolidada (SI + SFA)” engloba entidades que, de acordo com o SEC, não fazem
parte do sector das administrações públicas, nomeadamente, os Fundos de Acidentes de Trabalho e Garantia Automóvel,
a Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões e a Comissão do Mercado de Valores Mobiliários, que são
classificadas no sector das sociedades financeiras. 2 Para além das diferenças de universo, um dos principais fatores que diferenciam a dívida de Maastricht dos outros dois
conceitos de dívida é a exclusão da capitalização acumulada dos juros dos certificados de aforro. Esta metodologia
encontra-se em análise, podendo o Eurostat vir a determinar a sua integração na dívida de Maastricht. Em 2016, a
capitalização acumulada dos juros dos certificados de aforro representa cerca de 2,3% do PIB.
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Página 137
Tribunal de Contas
109
4.2. Garantias do Estado
Este ponto examina as garantias concedidas pelo Estado a operações de financiamento e também as
prestadas no âmbito dos seguros de crédito, de créditos financeiros, de seguros-caução e de seguros de
investimento.
a) Enquadramento
O regime jurídico das garantias pessoais do Estado a operações de financiamento resulta da Lei 112/97,
de 16/91 (regime geral de concessão de garantias), da Lei 4/2006, de 21/2 (concessão de garantias no
âmbito de operações de crédito de ajuda aos países destinatários da cooperação portuguesa) e da Lei
60-A/2008, de 20/10 (concessão extraordinária de garantias para o reforço da estabilidade financeira e
da disponibilização de liquidez nos mercados financeiros)2. A LOE, nos últimos anos, tem vindo a
autorizar, especificamente, a concessão de garantias do Estado a determinadas operações, como são os
casos das garantias ao Fundo de Contragarantia Mútuo e, mais recentemente, ao Fundo de Resolução.
O quadro legal dos seguros de crédito e similares com a garantia do Estado é estabelecido pelo Decreto-
Lei 183/88, de 24/5, relativo aos seguros de crédito e caução, e pelo Decreto-Lei 295/2001, de 21/11,
relativo ao seguro de investimento, alterados e republicados pelo Decreto-Lei 31/2007, de 14/2.
A emissão e gestão das garantias do Estado a operações de financiamento são efetuadas pela DGTF.
Nos seguros de crédito e similares, a generalidade das operações é gerida pela COSEC – Companhia de Seguro de Créditos, SA, sendo a concessão da garantia submetida à aprovação do Ministro das Finanças,
sob proposta da DGTF. Outras pessoas coletivas de direito público podem também prestar garantias a
financiamentos, no âmbito das suas atribuições.
b) Valores globais do ano
Em 2016 foram concedidas pela DGTF garantias a operações de financiamento, no montante total
€ 872,3 M e, no âmbito dos seguros de crédito e similares, foram assumidas responsabilidades em apólices emitidas pela COSEC, no montante total de € 277,6 M.
No final de 2016 as responsabilidades efetivas3 do Estado por garantias prestadas (DGTF) totalizavam
cerca de € 22.004,2 M, englobando € 21.056,6 M de garantias a operações de financiamento e € 947,7 M a seguros de crédito e similares, registando-se uma redução face ao ano anterior no montante total de € 1.807,9 M (-8%), tal como evidenciado no quadro seguinte.
1 Alterada pelas Leis 64/2012, de 20/12 e 82-B/2014, de 31/12. 2 Esta Lei foi regulamentada pela Portaria 1219-A/2008, de 23/10, alterada pelas Portarias 946/2010, de 22/09, e 80/2012,
de 27/03. 3 As responsabilidades efetivas correspondem aos montantes utilizados pelos beneficiários das garantias concedidas pelo
Estado.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
110
Quadro B. 42 – Responsabilidades efetivas do Estado por garantias prestadas
(em milhões de euros)
Responsabilidades efetivas 31/12/2015 31/12/2016 Variação
Valor % Valor % Valor %
Garantias do Estado (DGTF) a:
– Financiamentos 22 851 85 21 057 87 -1 794 -8
– Seguros de crédito e similares 961 4 948 4 -14 -1
Total 23 812 89 22 004 91 -1 808 -8
Garantias de SFA a financiamentos 2 236 9 2 283 9 47 2
Total geral 26 048 100 24 287 100 -1 761 -7
As garantias prestadas por SFA, incluindo EPR, totalizavam no final de 2016 cerca de € 2.282,9 M, aumentando € 46,9 M (2%) face ao ano anterior. Estes são já valores líquidos, deduzindo as contragarantias que o Estado (DGTF) também presta em algumas operações.
No total e em termos líquidos, as responsabilidades efetivas do Estado por garantias prestadas, incluindo
SFA, ascendiam no final do ano a € 24.287,2 M, sendo que na CGE as responsabilidades estão subavaliadas em cerca de € 2.257,7 M, por não incluírem a maior parte das garantias prestadas por SFA.
4.2.1. Garantias a operações de financiamento
a) Novas garantias
Foram prestadas pelo Estado (DGTF) duas garantias pessoais, no montante total de € 872,3 M, apresentando-se no quadro seguinte os principais elementos caracterizadores destas operações.
Quadro B. 43 – Garantias pessoais concedidas pelo Estado em 2016
(em milhões de euros)
Entidade/
Operação
Despacho
autorizador
Operação subjacente
Montante
garantido Mutuante/Subscritor
Mutuário /
Emitente /
Beneficiário
Prazo
máximo
(anos)
Finalidade
FCGM – Fundo de Contragarantia Mútuo
Desp. n.º 866/2016 de 31/12/2015 (DR, II, de 19/01/2016)
126 Vários FCGM
(beneficiário) 20
Cobertura de responsabilidades assumidas pelo FCGM a favor de micro, pequenas e médias empresas, ao abrigo das Linhas de crédito PME Crescimento 2015, de Apoio à Revitalização Empresarial, para Empresas com Processo de Internacionalização em Angola, de Capitalização Mezzanine Financing e Linha IFD (FD&G).
FdR – Fundo de Resolução
Desp. n.º 867/2016 de 31/12/2015 (DR, II, de 19/01/2016)
746
BANIF(inicialmente), sendo as obrigações transferidas para o Banco Santander
Totta no âmbito do processo de resolução
Oitante, SA 10
Contragarantia do Estado à garantia prestada pelo FdR às obrigações emitidas pela Oitante, SA, e entregues ao BANIF, para pagamento do conjunto de ativos transferidos deste banco.
Total 872
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Tribunal de Contas
111
Ambas as garantias foram especificamente autorizadas pela LOE 2015, pelos n.os 4 e 8 do art. 127.º1,
respetivamente para o FCGM e FdR, apesar da sua formalização e entrada em vigor terem já ocorrido
em 2016.
A garantia ao FCGM, assim como as já concedidas em anos anteriores, destina-se a substituir
parcialmente a dotação de capital que o Estado deveria realizar no Fundo por forma a manter a
solvabilidade e o regular funcionamento do sistema de garantia mútua2. Trata-se de uma garantia que se
destina a ser executada, para reembolsar o Fundo pelas contragarantias que liquida.
A DGTF, na instrução deste processo, apesar de se tratar já da quarta garantia concedida ao FCGM,
tendo uma quinta sido já autorizada pela LOE 2016, continua a aplicar supletivamente a Lei 112/97, de
16/9, enquadrando a garantia numa concessão de auxílio financeiro extraordinário, ao abrigo do art. 9.º,
n.º 2, alínea d).
Por seu lado, a contragarantia do Estado ao FdR, no montante de € 746 M, insere-se no processo de resolução do BANIF, tendo as suas principais caraterísticas sido já retratadas no PCGE 2015. Esta
operação foi apenas formalizada em 15/02/2016, através de contrato celebrado entre o Estado e o FdR,
não obstante a garantia prestada pelo FdR às obrigações da Oitante, SA, se tenha tornado efetiva desde
a sua emissão em 22/12/2015.
No decorrer de 2016 foram ainda autorizadas duas alterações a garantias concedidas em anos anteriores,
que não se traduziram em alterações ao montante das responsabilidades do Estado e constam do quadro
seguinte.
Quadro B. 44 – Alterações a garantias de anos anteriores
(em milhões de euros)
Entidade beneficiária /
Mutuante
Montante
Garantido
Despacho autorizador
da alteração Motivo
Metropolitano de Lisboa, EPE / BEI
96 Desp. n.º 1008/2016, de 29/09/2016
Prorrogação do prazo da garantia para o prazo do empréstimo (até dezembro de 2021).
EDA – Eletricidade dos Açores, SA / BEI
30 Desp. n.º 1229/2016, de 22/11/2016
Prorrogação do prazo de utilização do empréstimo (até abril de 2017).
Fonte: DGTF.
Os referidos despachos de manutenção de garantia não foram publicados.
Ainda em 2016 foi autorizada a concessão de mais uma garantia ao FCGM, no montante de € 126,2 M, mas cuja formalização só ocorreu em 2017, elevando para cinco o total de garantias do Estado destinadas
a fazer face às necessidades financeiras deste Fundo.
1 Na redação da Lei 159-E/2015, de 30/12. 2 É um sistema de génese público-privado e de cariz mutualista de apoio a PME, em que, no caso de incumprimento do
mutuário, as sociedades de garantia mútua pagam as garantias que concedem às instituições de crédito e, seguidamente,
o FCGM paga àquelas sociedades, automaticamente, parte da perda equivalente à contragarantia que presta.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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b) Responsabilidades do Estado
No final de 2016 as responsabilidades acumuladas assumidas1 pelo Estado (DGTF) por garantias
pessoais prestadas a operações de financiamento totalizavam cerca de € 21.404,5 M, diminuindo € 2.681 M (-11%) face ao ano anterior, conforme se apresenta no quadro seguinte.
Quadro B. 45 – Responsabilidades acumuladas do Estado
(em milhões de euros)
Beneficiários 31/12/2015 31/12/2016 Variação
Valor % Valor % Valor %
Garantias regime geral e outras 12 894 54 12 276 57 -619 -5
Região Autónoma da Madeira 1 187 5 1 156 5 -31 -3
EPR (a) 8 815 37 8 735 41 -358 -4
Outras entidades públicas 2 730 11 2 224 10 -229 -9
Outras garantias 162 1 161 1 -1 -1
Convenções de Lomé e de Cotonou 13 0 18 0 5 36
Linhas de crédito de ajuda 1 780 7 1 140 5 -640 -36
Garantias ao sistema financeiro 3 500 15 1 800 8 -1 700 -49
Garantia de carteira BEI 2 800 12 2 800 13 0 0
FdR 0 0 656 3 656 …
Sociedades veículo ex-BPN 3 098 13 2 714 13 -383 -12
Responsabilidades assumidas (total) 24 085 100 21 404 100 -2 681 -11
Responsabilidades efetivas (total) 22 851 100 21 057 100 -1 794 -8
(a) Não inclui as sociedades veículo do ex-BPN (Parvalorem, Parups e Parparticipadas), nem o Fundo de Resolução. Inclui o FCGM
em ambos os anos.
Fonte:DGTF.
A redução das responsabilidades decorreu, essencialmente, das amortizações efetuadas pelos
beneficiários, designadamente do Novo Banco (€ 1.700 M) e das sociedades veículo do ex-BPN (€ 383,4 M), assim como da correção das responsabilidades da maior parte das linhas de crédito de ajuda, tendo em conta os valores utilizados pelos países beneficiários, por ter expirado o prazo de
utilização dessas linhas (menos € 640 M).
As responsabilidades assumidas por garantias prestadas à Região Autónoma da Madeira, a EPR e a
outras entidades públicas, incluindo as sociedades veículo do ex-BPN e o FdR, representavam, no seu
conjunto, cerca de 69% do total.
No que respeita às responsabilidades no âmbito das Convenções de Lomé e de Cotonou, os valores
registados pela DGTF, e que constam da CGE, reportam-se apenas ao final do 1.º semestre de 2016, por
a correspondente informação de suporte do BEI, relativa ao final do ano, não ter sido enviada em tempo
útil. Por este motivo, as responsabilidades assumidas no final do ano encontram-se subavaliadas em
cerca de € 5 M, ascendendo o total registado pela DGTF a € 21.399,3 M.
Por seu lado, as responsabilidades efetivas do Estado por garantias pessoais prestadas totalizavam no
final de 2016 cerca de € 21.056,6 M, diminuindo € 1.794,2 M (-8%) face ao ano anterior. Porém, a DGTF registava responsabilidades efetivas no montante de € 21.053,6 M, encontrando-se subavaliadas
1 As responsabilidades assumidas correspondem aos montantes garantidos pelo Estado, enquanto as efetivas são apuradas
a partir das utilizações que os beneficiários efetuam daqueles montantes.
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Tribunal de Contas
113
em € 2,9 M, pois não englobavam a totalidade das utilizações efetuadas pelo IHRU e a atividade relativa às Convenções de Lomé e de Cotonou do 2.º semestre do ano.
A DGTF registava ainda as responsabilidades que decorriam do empréstimo obrigacionista emitido em
2011 pelo Fundo Europeu de Estabilização Financeira (FEEF), no âmbito da assistência financeira
acordada para a Irlanda e que Portugal também garantiu, pelo montante de € 131,2 M1, cujo vencimento ocorreu em 18/07/2016 e que por isso deveria ser abatido à posição das responsabilidades do Estado por
garantias prestadas.
Em contraditório, a DGTF informou que obteve a confirmação de que deixou de existir qualquer
responsabilidade do Estado nesta operação e que a retirou em 2017 da posição das responsabilidades
por garantias prestadas.
A diferença entre as responsabilidades assumidas e as efetivas (cerca de € 347,9 M), reduzindo-se significativamente neste ano com a correção das responsabilidades subjacentes às linhas de crédito de
ajuda, decorre da utilização que algumas destas linhas ainda registavam (€ 1.043,1 M de utilizações num total de € 1.140 M de responsabilidades assumidas) e devido à utilização faseada por parte de alguns beneficiários do financiamento que dispõem junto do BEI ou do CEB.
A evolução das responsabilidades do Estado nos últimos anos foi a seguinte:
Gráfico B. 10 – Evolução das responsabilidades do Estado por garantias pessoais prestadas
(em milhões de euros)
As responsabilidades do Estado por garantias prestadas têm vindo a reduzir-se nos últimos anos, após o
aumento registado entre 2011 e 2013, relacionado com as garantias concedidas ao sistema financeiro.
Das responsabilidades referidas merecem destaque as seguintes.
i. Garantias ao sistema financeiro (Lei 60-A/2008)
As responsabilidades por garantias prestadas para o reforço da estabilidade financeira e da
disponibilização de liquidez nos mercados financeiros (Lei 60-A/2008) estavam limitadas a três
empréstimos obrigacionistas do Novo Banco.
1 Responsabilidades efetivas, equivalendo a 100% da quota parte de capital garantido por Portugal. As responsabilidades
assumidas correspondiam a 120% da quota parte de capital garantido, ou seja € 157,4 M.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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Esses três financiamentos de € 1.000 M, € 1.000 M e € 1.500 M, emitidos originalmente pelo BES com o prazo de 3 anos, transitaram para o Novo Banco na sequência da medida de resolução aplicada pelo
BdP em 2014, sendo por duas vezes prorrogado o prazo das emissões por mais um ano1.
No decorrer de 2016 foram amortizados antecipadamente a totalidade do primeiro empréstimo e
€ 700 M do segundo, situando-se as responsabilidades no final do ano em € 1.800 M.
Segundo informação relativa já a 2017, o valor remanescente em dívida foi amortizado nas datas de
vencimento dos dois restantes empréstimos obrigacionistas.
ii. Garantia de carteira BEI
Esta garantia assegura ou contra garante, até ao limite de € 2.800 M, o cumprimento das obrigações assumidas pelo BPI, BCP, Novo Banco (anterior BES) e CGD , enquanto garantes ou mutuários numa
carteira de financiamentos concedidos e a conceder pelo BEI, no montante máximo de € 6.000 M. Abrange não só as garantias e financiamentos existentes à data da sua concessão, mas também operações
futuras a contratar por aquelas instituições de crédito com o BEI, até ao limite correspondente à diferença
entre € 6.000 M e as responsabilidades decorrentes das anteriores operações.
No decurso de 2016 foi incluída uma nova operação na carteira, no montante de € 10,3 M, relativa a um financiamento contratado pelo BCP.
As operações que integravam a carteira, tanto por tipo de operação como por banco aderente, eram as
seguintes.
Quadro B. 46 – Carteira por tipo de operação e por banco aderente
(em milhões de euros)
Tipo de operação 31/12/2015 31/12/2016 Bancos 31/12/2015 31/12/2016
Garantias do BPI, BCP, Novo Banco e CGD 1 393 1 129 BPI 140 119
Financiamentos da CGD 257 121 BCP 1 334 1 280
Novas operações 1 585 1 579 Novo Banco 1 023 920
Total 3 235 2 829 CGD 738 510
Por utilizar (face ao limite de € 6 000 M) 2 765 3 171 Total 3 235 2 829
Fonte: DGTF/BEI.
Porém, e como já referido, a garantia do Estado apenas cobre responsabilidades até ao limite máximo
acumulado de € 2.800 M.
A DGTF, em contraditório, relativamente ao montante por utilizar de € 3.171 M, refere que este está sobrevalorizado, por incluir a deduzir as amortizações que os beneficiários foram efetuando (o valor por
utilizar será apenas de € 880 M). Este entendimento da DGTF, no entanto, não está consagrado em qualquer disposição, tendo, aliás, a Comissão Europeia, quando aprovou esta operação, considerado que
se tratava de uma garantia em sistema de revolving, pelo que a DGTF deverá esclarecer esta questão
junto do BEI.
1 As datas de maturidade dos empréstimos foram prorrogadas para 23/12/2016, 6/1/2017 e 17/2/2017.
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Tribunal de Contas
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iii. Contragarantia ao Fundo de Resolução
Como atrás referido, a garantia do FdR às obrigações emitidas pela Oitante, SA, no montante de
€ 746 M, foi contragarantida pelo Estado em 15/02/2016.
Por despacho do Secretário de Estado Adjunto, do Tesouro e das Finanças, de 21/03/20161, foi
autorizada a manutenção da contragarantia do Estado face à alteração da periodicidade do pagamento
do cupão das obrigações, passando de trimestral para semestral, mantendo-se inalterados os restantes
termos e condições do financiamento.
Nos meses de novembro e dezembro de 2016, a Oitante, SA, procedeu a reembolsos antecipados parciais
da emissão obrigacionista, no montante total de € 90 M, situando-se assim as responsabilidades no final do ano em € 656 M.
iv. Garantias às sociedades veículo do ex-BPN
As responsabilidades do Estado por estas garantias prestadas às emissões obrigacionistas e de papel
comercial subscritas pela CGD, totalizavam € 2.714,4 M, assim distribuídas:
Quadro B. 47 – Dívida das Sociedades veículo do ex-BPN garantida pelo Estado
(em milhões de euros)
Sociedade veículo Instrumento
de dívida 31/12/2015 31/12/2016 Variação
Parvalorem Obrigações 1 591 1 290 -302
Parvalorem Papel comercial 1 000 1 000 0
Parups Obrigações 465 390 -75
Parparticipadas Obrigações 42 35 -7
Total 3 098 2 714 -383
A redução de dívida em € 383,4 M decorreu das amortizações efetuadas pelas sociedades, com recurso em grande medida a empréstimos concedidos pela DGTF2.
c) Responsabilidades de outras pessoas coletivas de direito público
Além da DGTF, outras pessoas coletivas de direito público podem também conceder garantias pessoais
a operações de financiamento.
Através de inquérito realizado pelo Tribunal de Contas no âmbito da dívida financeira dos SFA, foi
solicitada informação a respeito de eventuais garantias pessoais prestadas por essas entidades, incluindo
EPR, a financiamentos contraídos por terceiros3. Da informação recebida de 54 entidades apurou-se a
existência das seguintes responsabilidades.
1 Publicado no DR, II Série, de 04/04/2016. 2 Estes empréstimos em 2016 corresponderam a cerca de 92% do serviço da dívida à CGD (€ 87,4 M de juros e € 383,4 M
de amortizações). 3 Garantias concedidas através de aval, fiança, carta conforto, livrança (não inclui garantias bancárias e cauções).
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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Quadro B. 48 – Responsabilidades de SFA por garantias pessoais prestadas
(em milhões de euros)
Prestador da garantia Beneficiário Financiamento
garantido
Responsabilidades efetivas Variação
31/12/2015 31/12/2016
Parque Expo, SA Marina Parque das Nações, SA
Empréstimo bancário 14 - -14
FdR Oitante, SA Obrigações 746 656 -90
FAM – Fundo de Apoio Municipal Município de Vila Real de Santo António
Empréstimos bancários - 26 26
CP – Comboios de Portugal, EPE EMEF, SA Empréstimos bancários 3 2 -1
CP – Comboios de Portugal, EPE CP Carga, SA Empréstimos bancários 28 - -28
SPGM – Sociedade de Investimento, SA Diversos Diversos 1 1 0
FCGM – Fundo de Contragarantia Mútuo Diversos Diversos 2 451 2 598 147
Total 3 242 3 283 40
Total (líquido) 2 236 2 283 47
Fonte. Inquérito do TdC.
Foram concedidas garantias pelo FAM ao Município de Vila Real de Santo António, até ao montante
total de € 28,2 M no âmbito do Programa de Ajustamento Municipal estabelecido para a recuperação financeira do Município nos termos previstos na Lei 53/2014, de 25/8. Esta operação foi aprovada por
Despacho do Secretário de Estado Adjunto, do Tesouro e das Finanças, de 15/09/20161.
No que se refere ao FCGM, que integra pela primeira vez o perímetro orçamental, emitiu neste ano
contragarantias no montante total de € 1.014,1 M, sendo que as amortizações efetuadas por beneficiários totalizaram € 823,1 M e os pagamentos em execução de contragarantias € 43,1 M, segundo informação prestada pelo Fundo. Estas operações não foram sujeitas à aprovação do Ministro das Finanças, uma vez
que o FCGM dispõe de um regime especial para a concessão de contragarantias, afastando os requisitos
previstos na Lei 112/97, de 16/9.
As responsabilidades da SPGM têm um carácter residual (€ 0,6 M), remontando à fase piloto do sistema nacional de garantia mútua, em que esta era a única entidade que emitia garantias. Tal deixou de
verificar-se a partir de 2003, com o início de atividade das sociedades de garantia mútua.
No final do ano, o valor total líquido das responsabilidades dos SFA situava-se em € 2.282,9 M, por dedução das contragarantias que o Estado (DGTF) também prestava ao FdR (€ 656 M) e ao FCGM (€ 343,6 M de responsabilidades efetivas)2.
Nos registos da DGTF e, consequentemente na CGE do ano em apreço, figuram apenas as
responsabilidades relativas ao FAM, pelo montante de € 28,2 M (sendo que o capital em dívida no final de 2016 dos empréstimos garantidos pelo FAM se situava em € 25,8 M).
1 Nos termos da Lei 112/97, de 16/09 e do DLEO 2016. 2 As responsabilidades da SPGM de € 0,6 M são também contragarantidas pelo FCGM em € 0,3 M, pelo que foi também
deduzido este valor. No que respeita ao ano de 2015, foi igualmente deduzida a contragarantia prestada ao FdR, por
razões de comparabilidade entre anos.
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Assim, as responsabilidades encontram-se subavaliadas na CGE em cerca de € 3.254,7 M, por não incluírem a maioria das garantias prestadas por SFA. Face ao valor total líquido apurado, a subavaliação
ascende a € 2.254,8 M 1.
d) Pagamentos em execução de garantias
Em execução de garantias, o Estado efetuou pagamentos no montante de € 23,2 M, através do capítulo 60 do orçamento do Ministério das Finanças – ativos financeiros2, e € 43,1 M através do orçamento do FCGM, discriminados no quadro seguinte.
Quadro B. 49 – Pagamentos do Estado em 2016 em execução de garantias
(em euros)
Mutuário/Emitente Capital Juros Juros de mora
e outros Total
Pagamentos DGTF
Europarque 1 020 269 528 - 1 020 797
FCGM 22 128 896 - - 22 128 896
Casa do Douro - - (a) 84 700 84 700
Convenções de Lomé e Cotonou 42 451 1 319 - 43 770
Total 23 191 616 1 847 84 700 23 278 163
Pagamentos FGCM 43 111 898 - - 43 111 898
Total geral 66 303 514 1 847 84 700 66 390 061
Total geral (líquido) 44 174 618 1 847 84 700 44 261 165
(a) Prémio de seguro sobre os vinhos penhorados a favor do Estado.
Fonte: DGTF e FCGM.
O valor total líquido de € 44,3 M resulta da dedução dos € 22,1 M pagos pela DGTF ao FCGM, por constituírem também receita deste Fundo.
Na execução orçamental do FCGM, os pagamentos efetuados em execução de contragarantias, no
montante total de € 43,1 M, foram incorretamente classificados como transferências correntes e deveriam ser registados em despesas com ativos financeiros3. De forma idêntica, as receitas do Fundo
provenientes da execução da garantia do Estado deveriam ser registadas como receitas de ativos
financeiros4.
A percentagem de execução de garantias face às responsabilidades efetivas do Estado, incluindo SFA e
em termos líquidos, situava-se no final de 2016 em 0,2%.
1 Na identificação que consta da CGE – mapa 1 dos elementos informativos comuns às Contas dos SI, SFA e SS, do
Volume II, Tomo I, as garantias do FAM estão incorretamente incluídas no subsector Estado (SI), inexistindo garantias
concedidas por SFA. 2 Rubricas de classificação económica Execução de garantias – Entidades privadas, Entidades públicas e Convenção de
Lomé. 3 As despesas foram registadas na rubrica Transferências correntes – Bancos e outras instituições financeiras, sendo esta
situação corrigida em 2017. 4 Em 2016 não ocorreu ainda qualquer registo orçamental no FCGM, por a verba transferida pela DGTF (€ 22,1 M) só ter
dado entrada no Fundo nos primeiros dias de 2017.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
118
EUROPARQUE
Na sequência de acordo extrajudicial celebrado em 2015, o Decreto-Lei 46/2015, de 9/4 veio integrar o
Complexo Europarque no domínio privado do Estado, através da sua dação em cumprimento para a
regularização de parte da dívida da Europarque, sendo cedida a sua utilização ao Município de Santa
Maria da Feira, pelo prazo de 50 anos. A dação foi efetuada pelo valor de € 21,4 M, ficando ainda por regularizar uma dívida ao Estado de € 6,8 M.
A essa dívida vieram acrescer os novos pagamentos efetuados em execução de garantia, em 2015 de
€ 2 M e em 2016 de € 1 M. Neste ano liquidaram-se as últimas prestações dos empréstimos garantidos. Existe hipoteca constituída a favor do Estado sobre 21 prédios urbanos da Europarque, como
contragarantia do crédito do Estado, que no final de 2016 ascendia a cerca de € 9,8 M1.
FCGM – Fundo de Contragarantia Mútua
O pagamento do Estado ao FCGM, efetuado no final do ano, abrangeu a garantia de € 215 M, concedida em 2012 e relativa às linhas de crédito PME Investe V, VI, VI Aditamento e PME Crescimento, assim
como a garantia de € 100 M, concedida em 2014 relativa às linhas de crédito PME Crescimento 2013 e Caixa Capitalização, e ainda a garantia de € 80,7 M, concedida em 2015 relativa à linha de crédito PME Crescimento 2014.
Ao abrigo dos respetivos contratos de garantia, a SPGM, SA, na qualidade de sociedade gestora do
FCGM, solicitou o reembolso de um montante total de € 22,1 M, referente às contragarantias liquidadas pelo Fundo entre 30 de setembro de 2015 e 30 de setembro de 2016, distribuído da seguinte forma.
Quadro B. 50 – Pagamentos ao FGCG em execução de garantias
(em milhões de euros)
Contratos de garantia
do Estado
Pagamento
2016
Pagamentos
desde 2012
€ 215 M, de 03/01/2012 13 126
€ 100 M, de 08/01/2014 7 13
€ 80,7 M, de 08/01/2015 2 2
Total 22 140
Desde 2012, primeiro ano de execução deste tipo de garantias, os reembolsos efetuados pelo Estado ao
FCGM totalizam € 140,4 M, situando-se as responsabilidades assumidas no final de 2016 em € 381,7 M e as efetivas em € 343,6 M.
Note-se que as contragarantias liquidadas pelo FCGM às sociedades de garantia mútua desde início da
vigência das referidas linhas de crédito representavam níveis médios de incumprimento ente 1,1% e
6,9%, assim discriminados2.
1 Pelos pagamentos realizados. Não engloba juros de mora, nem comissões de garantia em dívida. 2 Valores acumulados até 31/12/2016.
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Tribunal de Contas
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Quadro B. 51 – FCGM – Nível de sinistralidade
(em milhões de euros)
Linhas de crédito
Contragarantias
prestadas pelo
FCGM
Contragarantias
liquidadas pelo
FCGM
Nível de
sinistralidade
PME Investe V 394 32 8,2%
PME Investe VI 677 68 10,0%
PME Investe VI – Adit 336 21 6,3%
PME Crescimento 717 26 3,6%
Total 2 125 147 6,9%
PME Crescimento 2013 765 17 2,2%
Caixa Capitalização 0 0 -
Total 765 17 2,2%
PME Crescimento 2014 578 6 1,1%
Total 578 6 1,1%
Fonte: SPGM.
Na garantia de € 126,3 M concedida em 2016, não foi ainda solicitado ao Estado qualquer reembolso.
e) Comissões de garantia e recuperações de pagamentos
As comissões de garantia recebidas pelo Estado (DGTF) em 2016 totalizaram € 84,1 M, dos quais € 45,7 M de garantias ao sistema financeiro. Foram regularizadas as comissões de garantia que se encontravam em falta de pagamento no ano anterior.
O FCGM, pelas contragarantias que presta, recebeu comissões no montante de € 4,7 M, o que faz elevar para € 87,9 M o total de comissões recebidas, em termos líquidos1.
Por seu lado, as recuperações de pagamentos efetuados em execução de garantias totalizaram € 5,5 M, decorrendo, essencialmente, das recuperações canalizadas pelo FCGM (€ 3,3 M)2 e do registo neste ano de € 2,2 M relativos ao BPP, pela venda ocorrida em 2014 de um imóvel hipotecado a favor do Estado no âmbito da garantia concedida a este banco, que permaneciam por contabilizar pela DGTF.
As recuperações obtidas pelo FCGM ascenderam a € 10,7 M, que correspondem ao total das recuperações efetivas3. Na execução orçamental do FCGM, estas receitas foram incorretamente
classificadas como outras receitas de capital4 e deveriam ser receitas com ativos financeiros, e as despesas
do Fundo pelas recuperações entregues ao Estado (€ 3,3 M) também foram incorretamente classificadas em outras despesas de capital5 e deveriam ser registadas em despesas com ativos financeiros.
1 Deduzindo também as comissões de garantia cobradas pelo Estado ao FCGM, que em 2016 totalizaram € 0,97 M. Na
execução orçamental, as receitas do Fundo com comissões (€ 4,7 M) foram classificadas como vendas de bens e serviços correntes (rubrica de classificação económica 07.02.99).
2 Foram ainda recebidos € 1.025 do FCGM, pelo cancelamento de execuções (de anos anteriores), que não foram
contabilizados na receita. 3 Deduzindo os € 3,3 M de recuperações entregues pelo FCGM ao Estado e os € 2,2 M relativos ao BPP, já considerados
no PCGE de 2014. 4 Rubrica - Outras receitas de capital – Outras. 5 Rubrica - Outras despesas de capital – Diversas.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
120
Em contraditório, o FCGM considerou que as recuperações entregues ao Estado deverão ser antes
registadas em despesas com passivos financeiros, uma vez que esta despesa se encontra relacionada com
a receita com passivos financeiros que decorre do recebimento do aval do Estado por parte do Fundo.
Ao receber a contragarantia do Estado o FCGM não fica com qualquer passivo perante este, apenas lhe
aliena parte dos ativos que tinha adquirido por força da execução da garantia. Salvo clausulado em
contrário, quer em relação ao garante, quer em relação aos contra-garantes, ainda que sucessivos, o que
existem são sempre ativos financeiros e nunca passivos que apenas existem no devedor originário, tal
como aliás é confirmado pelos registos contabilísticos do FCGM, em que o recebimento do aval do
Estado é feito por contrapartida dos créditos que constam da sua carteira (créditos executados) e não
pela assunção de qualquer passivo.
Quanto à recuperação dos créditos executados, é promovida pelo FCGM, através da SPGM, recebendo
o Fundo a totalidade dos valores recuperados, que deverão ser registados como receitas de ativos
financeiros. A parte desse valor que respeitar a créditos transmitidos para o Estado, será entregue pelo
Fundo através de despesa com ativos financeiros.
4.2.2. Garantias a seguros de crédito e similares
a) Responsabilidades assumidas
As responsabilidades assumidas pelo Estado com apólices emitidas pela COSEC totalizaram € 277,6 M, assim distribuídas:
Quadro B. 52 – Apólices de seguro garantidas em 2016
(em milhões de euros)
Produtos N.º apólices Montante
Seguro de créditos:
Apólices globais 3 18
Apólices individuais 1 0
Facilidade países fora da OCDE 1 158 193
Seguro de créditos financeiros 1 10
Seguro-caução 25 56
Total 278
Fonte: COSEC.
A maior parte das operações respeitou a seguros de crédito de curto prazo, realizadas no âmbito da
“Facilidade para países fora da OCDE”1, com a emissão de 1.158 apólices no montante total de € 193,3 M. As utilizações de apólices globais2 (€ 18 M), as operações de seguro-caução (€ 55,7 M) e as apólices de médio e longo prazo de seguro de créditos (€ 0,2 M) e de créditos financeiros (€ 10,4 M) perfizeram a restante atividade.
1 Criada no final de 2008, com um plafond global de € 1.000 M, reforçado nos anos seguintes, sendo disponibilizada
através da COSEC para cobertura de riscos de natureza comercial e política em países fora da OCDE, Turquia e México. 2 Atas adicionais de risco político e extraordinário a apólices globais de seguro de crédito.
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Tribunal de Contas
121
b) Responsabilidades acumuladas
A posição de final de ano das responsabilidades por garantias prestadas no âmbito dos seguros de crédito
e similares apresentou a seguinte evolução1:
Quadro B. 53 – Responsabilidades do Estado no final de 2016
(em milhões de euros)
Produtos 31/12/2015 31/12/2016 Variação
Valor % Valor % Valor %
Seguro de créditos 218 23 240 25 23 10
Seguro de créditos financeiros 698 73 613 65 -86 -12
Seguro de investimento 1 0 1 0 0 -25
Seguro-caução 44 5 94 10 49 112
Total 961 100 948 100 -14 -1
Fonte: COSEC.
As responsabilidades acumuladas no final de 2016 totalizavam cerca de € 947,7 M, diminuindo € 13,7 M (-1%) face ao ano anterior, por via, essencialmente, dos decréscimos verificados nos seguros de créditos financeiros. Este tipo de seguros, de médio e longo prazo, continuavam a representar a maior
parte das responsabilidades do Estado, cerca de 65% do total.
O gráfico seguinte evidencia as responsabilidades no final de 2016, por países destinatários das
exportações.
Gráfico B. 11 – Responsabilidades do Estado no final de 2016 por países
Fonte: COSEC.
A maior exposição do Estado verificava-se relativamente a Moçambique (30%) e Angola (27%),
seguindo-se a Venezuela (16%).
1 Corresponde ao valor acumulado das apólices emitidas, deduzido dos montantes das amortizações efetuadas e dos
sinistros pagos.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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c) Pagamentos em execução de garantias
No que respeita a indemnizações por sinistros decorrentes de riscos garantidos pelo Estado, foram
efetuados pagamentos no total de € 12,6 M, através do Cap. 60 do orçamento do Ministério das Finanças – ativos financeiros1, aumentando de forma significativa relativamente a anos anteriores.
A maior parte dos pagamentos (€ 12,4 M) respeitou a sinistros verificados no âmbito da Facilidade para países fora da OCDE, estando o seu acréscimo relacionado com um conjunto de sinistros ocorridos em
Angola com um mesmo cliente, no montante de € 6 M.
d) Prémios de seguro e recuperações de pagamentos
Os prémios pagos pelos segurados e entregues nos cofres do Estado pela COSEC ascenderam a € 2,1 M, conforme informação da DGTF2.
A despesa paga pelo Estado a título de comissão de gestão da COSEC3 e de outros encargos totalizou
um montante de cerca de € 1,6 M4.
Quanto às recuperações de créditos do Estado ocorridas em 2016, ascenderam a € 25,9 M segundo informação prestada pela DGTF, respeitando quase a sua totalidade (€ 25,1 M) ao recebimento da oitava prestação de capital e décima segunda de juros previstas no acordo de reestruturação da dívida de Angola
e o remanesceste a valores recuperados através das seguradoras.
4.2.3. Apoio aos clientes de retorno absoluto do BPP
O art. 81.º da LOE 20105 autorizou o Governo a garantir aos titulares de contas de retorno absoluto de
investimento indireto garantido junto do BPP, que reunissem determinadas condições de elegibilidade,
a recuperação de até € 250.000 por titular de conta das referidas aplicações. Em 2014 foi certificado pela IGF um valor a pagar pelo Estado de € 34,5 M, sendo posteriormente certificados mais € 2,6 M.
Em 2014 foram efetuados pagamentos de € 31,8 M, em 2015 cerca de € 2,8 M e em 2016 mais € 1,5 M, totalizando assim € 36,1 M as verbas despendidas pelo Estado com esta garantia.
1 Rubrica– Execução de garantias – Seguros. 2 A COSEC, em contraditório, refere que esse valor foi € 2,5 M. 3 A comissão da COSEC pela gestão dos riscos com garantia do Estado é estabelecida pelo Despacho conjunto de
14/10/1999 dos Secretários de Estado do Tesouro e das Finanças e Adjunto do Ministro da Economia e pelo Protocolo
celebrado para a Facilidade de curto prazo para países fora da OCDE. 4 Rubrica de classificação económica – Encargos com a administração de garantias inscrita no Cap. 60 do orçamento do
Ministério das Finanças – Comissões e outros encargos. 5 Na redação da Lei 3-B/2010, de 28/04.
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Tribunal de Contas
123
4.2.4. Balanço entre receita e despesa orçamental associada às garantias
Os valores pagos em 2016 pelo Estado em execução de garantias e a título de comissão da COSEC e os
recebidos em consequência de recuperações, comissões de garantia e prémios de seguros constam do
quadro seguinte.
Quadro B. 54 – Balanço entre receita e despesa associada às garantias
(em milhões de euros)
Designação Garantias a
financiamentos
Garantias a seguros
de crédito e
similares
Clientes
BPP Total
Pagamentos em execução de garantias (1) 44 13 1 58
Comissão da COSEC (2) - 2 - 2
Recuperações (3) 11 26 - 37
Comissões de garantia e Prémios de seguro (4) 88 2 - 90
Saldo (3)+(4)-(1)-(2) 55 13 -1 67
Fonte: DGTF e COSEC.
O saldo entre receitas e despesas foi positivo em € 67 M.
4.2.5. Observância dos limites fixados na Lei do Orçamento
Ao abrigo do n.º 1 do art. 87.º da LOE 2016, que fixou o limite máximo para a concessão de garantias
pelo Estado em € 3.000 M, não ocorreu qualquer autorização ou concessão de garantias.
Pelo n.º 3 do art. 87.º, que fixou em € 127 M o limite para concessão de garantias ao FCGM (a acrescer ao limite fixado no n.º 1), foi autorizada uma garantia no montante de € 126,2 M, mas só concretizada em 2017.
Por conta do n.º 4 do art. 87.º, que fixou em € 110 M o limite para a prestação de garantias por outras pessoas coletivas de direito público1, foram concedidas garantias pelo Fundo de Apoio Municipal até ao
montante de € 28,2 M. As prestadas pelo Fundo de Contragarantia Mútuo, que passou a integrar em 2016 o perímetro orçamental, não foram previstas ou devidamente enquadradas em termos de limites
orçamentais. As garantias prestadas, em termos de fluxos líquidos anuais, foram as seguintes:
Quadro B. 55 – Outras pessoas coletivas de direito público – Limite orçamental
(em milhões de euros)
SFA e Institutos públicos Garantias Deduções Valor líquido
FAM – Fundo de Apoio Municipal 28 2 26
FCGM – Fundo de Contragarantia Mútuo 1 014 823 191
FdR – Fundo de Resolução - 90 -90
Total 1 042 (a) 915 127
(a) Amortizações efetuadas pelos beneficiários.
Fonte: Inquérito do TdC e CGE.
1 Em termos de fluxos líquidos anuais.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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Incluindo o FCGM, este limite foi excedido em € 17 M.
A LOE estabelece, ainda, os seguintes limites para garantias:
Art. 100.º – € 24.670 M para o reforço da estabilidade financeira e da disponibilidade de liquidez nos mercados financeiros; neste âmbito, não ocorreu qualquer autorização ou concessão de
garantias.
Art. 87.º n.º 2 – € 1.000 M para a concessão de garantias de seguro de crédito, de créditos financeiros, seguro-caução e seguro de investimento; o total das apólices de seguro garantidas
em 2016 ascendeu a € 277,6 M, embora a DGTF tenha registado € 286 M na utilização daquele plafond1, sendo que qualquer dos montantes considerados fica aquém do limite estabelecido.
Ouvido em contraditório, o Ministro das Finanças remeteu para a resposta apresentada pela DGTF. A
COSEC informou não ter objeções a apresentar.
1 Na afetação de operações ao limite orçamental, a DGTF utiliza um conjunto de critérios tendo por base as promessas de
garantia e as garantias emitidas, fazendo com que os valores imputados em cada ano não coincidam com as
responsabilidades assumidas (que ocorrem posteriormente com a emissão da apólice, se a operação se concretizar). No
caso da Facilidade de curto prazo, imputou globalmente o seu montante no ano em que foi criada ou nos anos em que
ocorreram posteriores reforços.
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CAIXA 3 – CUSTOS PÚBLICOS ASSOCIADOS A LINHAS DE CRÉDITO COM GARANTIA MÚTUA (2008-2016)
O Tribunal está a realizar uma auditoria aos custos públicos associados a linhas de crédito com garantia
mútua. Dos trabalhos realizados até ao momento é já possível concluir o que se segue.
Desde 2008 o Estado tem contratualizado, junto do sistema financeiro, linhas de crédito bonificadas e
garantidas através do recurso ao Sistema Nacional de Garantia Mútua, de forma a melhorar as condições de
financiamento das empresas, em especial PME. Até 2016, o crédito concedido às empresas através das
principais linhas de crédito, as geridas pela PME Investimentos1, atingiu € 15.338 M.
No mesmo período, a despesa pública associada a estas linhas, decorrente de bonificações da taxa de juro e
da comissão de garantia, totalizou € 399 M e as dotações financeiras no capital do FCGM destinado a assegurar as contragarantias emitidas foram de € 418 M; acrescem € 118 M recebidos pelo FCGM em execução dos avales do Estado, concedidos desde 2011 em substituição parcial das dotações financeiras no
capital. No final de 2016, as contragarantias vivas atingiam € 2.143 M (correspondendo a um risco vivo de € 2.710 M de garantias).
Em 31/12/2016, a PME Investimentos geria 18 linhas de crédito responsáveis por 82% das contragarantias
vivas do FCGM2. Os custos subjacentes às linhas de crédito são suportados pelo Fundo de Apoio ao
Financiamento à Inovação3 (cuja gestão se encontra atribuída à PME Investimentos) com dotações
financeiras efetuadas pelas entidades promotoras: o IAPMEI, o Turismo de Portugal e o IEFP.
Os financiamentos contratados no âmbito das linhas de crédito com garantia mútua envolvem quatro SGM4,
sociedades financeiras de capital maioritariamente privado, que prestam garantias financeiras a favor das
empresas, um mecanismo de resseguro público, o FCGM, que contragarante automática e obrigatoriamente
as operações de garantia, e uma entidade que coordena o sistema e gere o FCGM, a SPGM - Sociedade de
Investimentos5; o capital mutuado é disponibilizado pelas instituições de crédito aderentes.
Entre 2008 e 2016, as linhas de crédito tiveram uma utilização de 81% dos plafonds disponibilizados,
cabendo às linhas Investe, as mais antigas, 53% dos desembolsos; destacam-se a PME Crescimento 2015 e
a Investe VI (e reforço), respetivamente, com 16% e 15% dos desembolsos.
Quadro B. 56 – Execução das linhas de crédito a 31/12/2016
(em milhões de euros)
Ano Linha de crédito Plafond Operações
Contratadas Desembolsadas Utilizações (%)
2008/2010 PME Investe (linhas I a VI aditamento) 8 925 8 187 8 104 91
2012/2015 PME Crescimento (linhas 2012 a 2015) 8 982 7 363 7 179 80
2010/16 Outras linhas específicas (1) 1 081 56 55 5
Total 18 988 15 606 15 338 81
(1) QREN Investe; Comércio Investe; Apoio à revitalização empresarial; Empresas com internacionalização em Angola; Apoio à revitalização do
comércio de Albufeira; Linhas sem utilizações: Capitalização – Mezzanine Financing IFD 2015 e Apoio a empresas afetadas por incêndios.
Fonte: PME Investimentos.
1 Sociedade financeira pública (detida por entidades públicas, maioritariamente o IAPMEI) que promove a dinamização e
o alargamento da oferta de financiamento a empresas do sector não financeiro. 2 Que totalizavam € 2.598 M (cfr. ponto 4.2.1 deste Parecer). 3 Fundo público criado pelo Decreto-Lei 175/2008, de 26/08, que intervém no apoio ao financiamento das PME através de
instrumentos de dívida e de capital; em 2016, o capital era de € 1.016 M, sendo o IAPMEI detentor de 92%. 4 Três regionais (Norgarante, Garval e Lisgarante) e uma para o sector primário (Agrogarante), em que participam
acionistas promotores (entidades públicas e entidades privadas) e acionistas beneficiários (empresas). 5 Sociedade financeira pública (em 2016, 99,2% detida por entidades públicas, maioritariamente o IAPMEI).
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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Os pagamentos efetuados de bonificações da taxa de juro (às instituições de crédito) e da comissão de
garantia (às SGM) ascenderam a € 174 M (44%) e a € 224 M (56%), respetivamente; as linhas PME Investe representam 77% dos pagamentos. A estimativa dos pagamentos a realizar com as bonificações era de
€ 70 M.
Quadro B. 57 – Bonificações da taxa de juro e da comissão de garantia em 31/12/2016
(em milhões de euros)
Linha de crédito Pagamentos efetuados
Taxa de juro Comissão de garantia Total
PME Investe (linhas I a VI aditamento) 174 133 307
PME Crescimento (linhas 2012 a 2015) 0 91 91
Outras linhas específicas 0 1 1
Total 174 224 399
Fonte: PME Investimentos.
Até ao final de 2016, o FCGM emitiu 179.868 contragarantias no valor total de € 7.358 M, das quais 87.323 foram extintas por amortização, perfazendo € 3.209 M; as execuções e as recuperações ascenderam a € 325 M e a € 29 M, respetivamente. O FCGM recebe dotações das entidades promotoras das linhas e beneficia de avales do Estado, para fazer face às contragarantias emitidas que se estimam poder transformar-
se em perdas efetivas1.
Gráfico B. 12 – Dotações financeiras no capital do FCGM por entidade promotora – situação a 31/12/2016
As dotações financeiras no capital alcançavam
€ 418 M, cabendo às linhas PME Investe € 282 M (67%); o IAPMEI era o principal dotador com € 305 M (73%), seguido dos Programas Operacionais no âmbito
do QREN (€ 73 M, 17%).
Desde 2011, o reforço do capital do FCGM tem sido
parcialmente substituído pela emissão de garantias do
Estado (cfr. ponto 4.2.1 do Parecer); até ao final de
2016, estas garantias totalizaram € 575 M, dos quais € 118 M foram recebidos pelo Fundo, a título de contragarantias executadas.
As dotações realizadas foram deduzidas das reafetações e devoluções.
Fonte: PME Investimentos; SPGM- Sociedade de Investimentos, SA.
1 A estimativa de perdas implícitas rondava 13,8% (cfr. Relatório e Contas do FCGM, 2016).
22 DE DEZEMBRO DE 2017 154
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Tribunal de Contas
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4.3. Dívida não financeira
Neste ponto analisa-se a dívida não financeira do Estado considerada num sentido amplo, ou seja, toda
a dívida não decorrente do recurso ao crédito (através da emissão de títulos, empréstimos bancários,
aberturas de crédito ou operações similares) para obtenção de liquidez, nem de contratos de locação
financeira, sabendo-se, no entanto, que dentro desta dívida a que respeita ao fornecimento de bens e
serviços tem uma importância significativa.
A CGE 2016 (quadros 85 a 87 do seu Relatório) dá-nos a seguinte evolução da dívida não financeira
(Passivos não financeiros e Contas a pagar).
Quadro B. 58 – Passivos financeiros e contas a pagar na CGE/2016
(em milhões de euros)
Subsector Passivos não financeiros Contas a pagar
2015 2016 2015 2016
Serviços integrados 172,5 218,5 41,2 26,3
SFA 152,2 142,9 43,7 32,7
Sector Público Administrativo-SNS - - 332,9 310,7
Total 324,7 361,4 417,8 369,7
Fonte: Relatório da CGE 2016 (quadros 85 a 87).
Assim, segundo a CGE, ocorreu em 2016 um aumento dos Passivos não financeiros (11%) e uma
diminuição das Contas a pagar. De salientar que, nos SFA e no SNS, o relatório não inclui os dados das
EPR.
A DGO dispõe de uma base de dados em que os SI, SFA e EPR devem lançar, mensalmente, um
conjunto de valores relativos a pagamentos em atraso, Contas a pagar e Passivos não financeiros,
discriminados por códigos de classificação económica da despesa, a que o TdC tem acesso. Para
confirmar a fiabilidade dos dados da CGE relativos à dívida não financeira, os trabalhos preparatórios
do presente Parecer incluíram a recolha de dados junto de amostras selecionadas1 de SI, SFA e entidades
do SNS, o confronto dos dados recolhidos com os que servem de base aos quadros 85, 86 e 87 do
relatório da Conta e o esclarecimento de divergências.
4.3.1. Serviços integrados e serviços e fundos autónomos (excluindo EPR)
Nos quadros 85 e 86 do Relatório da CGE, a dívida no final de 2016 relativa a Passivos não financeiros e
a Contas a pagar é estimada, respetivamente, em € 218,5 M e € 26,3 M para os SI e em € 142,9 M e € 32,7 M para os SFA.
Contudo, os dados relativos a 31/12/2016 que foram prestados ao Tribunal pelos SI e SFA no âmbito do
inquérito realizado à amostra selecionada revelaram-se, por via de regra, bastante diferentes dos que
constam na base de dados da DGO, sendo estes últimos, na generalidade dos casos, superiores aos que
foram comunicados ao Tribunal.
1 De acordo com critérios predefinidos, foram selecionados 20 SI e SFA não EPR e 10 entidades do SNS, sendo algumas
do sector público administrativo e outras EPR
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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Para estas diferenças contam as diversas situações em que as entidades, no reporte de Passivos não
financeiros à DGO, consideraram os compromissos que tinham aprovados no final do ano, divergindo
esses montantes dos seus passivos, visto tratarem-se de conceitos distintos.
Em sentido contrário, existem entidades que não efetuaram o reporte de dados à DGO, contribuindo
para a subvalorização da informação. Na amostra, são os casos da Universidade do Minho, que reportou
ao Tribunal Passivos não financeiros de € 3,4 M e da AT, que reportou Passivos não financeiros de € 4,2 M.
Em suma, os resultados do inquérito realizado e diligências complementares indiciam que os valores
dos quadros 85 e 86 do Relatório da CGE estão sobrevalorizados e não refletem adequadamente a
situação destes subsectores em termos de dívida não financeira.
Mesmo assim, merece destaque no quadro 85 a dívida da ADSE relativa à aquisição de bens e serviços
(€ 173,8 M) que representa cerca de 80% do total dos Passivos não financeiros. No que respeita ao quadro 86, refira-se também a inclusão do Instituto de Ação Social das Forças Armadas (IASFA), cujo reporte
ocorreu, pela primeira vez, neste ano, com uma dívida que, na sua maior parte, se refere a despesas com
pessoal/segurança social (€ 58,2 M) e representa cerca de 41% do total dos Passivos não financeiros dos SFA apurado no quadro.
4.3.2. Entidades do Serviço Nacional de Saúde
O quadro 87 do relatório da CGE 2016 reporta a situação da dívida não financeira apenas das entidades
do SNS que pertencem ao sector público administrativo (SFA não EPR), embora os dados que lhe
servem de base, fornecidos à DGO pela ACSS, abranjam a totalidade das entidades do SNS. Esses dados
referem-se apenas a Contas a pagar (dívida vencida e vincenda). O total das Contas a pagar no final de
2016, constante do referido quadro, era de € 310,7 M, valor que já tem por base a informação mais atual disponibilizada pela ACSS à DGO, relativa à dívida a fornecedores externos, o que é uma mudança
positiva relativamente a 2015.
No que respeita à dívida a fornecedores externos da totalidade das entidades do SNS, incluindo hospitais
empresarializados (EPR), apurou-se que, em 31/12/2016, era de € 1.841 M, tendo por base a mesma fonte de informação disponibilizada pela ACSS, valor que compara com € 1.765 M no final de 2015.
Tendo presente que a quase totalidade das entidades do SNS passou a integrar a CGE, quer como SFA,
quer como EPR, e dispondo a DGO dos dados sobre a dívida não financeira do conjunto das entidades
do SNS, não se justifica que o Relatório da CGE não apresente tais valores.
4.3.3. Entidades públicas reclassificadas
O inquérito elaborado no âmbito dos trabalhos preparatórios deste Parecer abrangeu todas as EPR, por
forma a obter dados sobre a dívida de todo o subsector. A DGO dispõe de dados sobre estas entidades,
mas não os inclui no Relatório da CGE.
Analisados os dados reportados pelas EPR e realizado o seu confronto1 com as demonstrações
financeiras respetivas, verificou-se que os valores relativos aos Passivos não financeiros, são de um modo
geral compatíveis entre si.
1 Por amostragem.
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Tribunal de Contas
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A dívida não financeira das EPR, não incluindo as do SNS, depois de efetuadas algumas correções aos
dados reportados, era em 31/12/2016 de € 3.806,4 M em Passivos não financeiros e de € 603,3 M em Contas a pagar. Tais correções relacionaram-se sobretudo com a necessidade de não considerar valores
relativos a dívida financeira, dívida a acionistas ou participadas, adiantamentos recebidos e valores a
regularizar relativos a auxílios de Estado, envolvendo a RTP, Estamo, Parpública, Caixa Seguros e
Saúde, Parcaixa, Wolfpart, Parparticipadas e Estaleiros Navais de Viana do Castelo.
Retirando-se dos “Passivos não financeiros” o valor indicado pela Infraestruturas de Portugal, relativo a encargos futuros com PPP (€ 3.125 M)1, o valor da dívida em Passivos não financeiros reduzir-se-ia para € 681,4 M. Por outro lado, retirando ainda dos Passivos não financeiros e também das Contas a pagar o valor em dívida da Parpública pela aquisição à CGD de ações da EDP (€ 482,5 M), os valores dos Passivos não financeiros e das Contas a pagar reduzir-se-iam, respetivamente, para € 198,9 M e € 120,9 M.
Os valores que constam da base de dados da DGO, relativos às EPR, divergem com frequência dos
dados reportados, existindo vários casos de diferenças muito significativas, como se explicita, a título
de exemplo, no quadro seguinte.
Quadro B. 59 – Dívida não financeira das EPR
(em milhões de euros)
Entidade
Passivos não financeiros Contas a pagar
Dados do
formulário
Dados da
DGO Diferença
Dados do
formulário
Dados da
DGO Diferença
(1) (2) (3)=(1)-(2) (4) (5) (6)=(4)-(5)
CP – Comboios de Portugal, EPE 13 8 5 13 8 5
EDIA, SA 5 10 -5 5 5 0
IP – Infraestruturas de Portugal, SA 3 167 3 450 -283 42 3 415 -3 373
Metro do Porto, SA 11 176 -166 6 6 0
Metropolitano de Lisboa, EPE 10 3 7 10 0 10
Parpública, SGPS, SA 483 0 483 483 0 483
Parque Escolar, EPE 2 7 -5 2 7 -5
RTP – Rádio e Televisão de Portugal, SA 56 361 -305 24 25 -1
Santa Casa da Misericórdia de Lisboa 12 - 12 0 -
Universidade do Porto 23 25 -2 4 25 -21
Total 3 782 4 040 -258 588 3 490 -2 902
Fonte: DGO e inquérito aos EPR.
Tais diferenças podem decorrer da inclusão de dívida de natureza financeira, despesas pela periodização
de juros, adiantamentos recebidos, dívidas ao Estado, despesas relacionadas com pessoal, entre outras,
ou ainda devido ao reporte de informação tendo por base contas não encerradas.
Verificou-se também, à semelhança dos restantes subsectores, que diversas EPR não reportaram
informação à DGO, com destaque para as entidades do universo CGD, as do sector da Defesa e a Santa
Casa da Misericórdia de Lisboa.
1 Nos dados fornecidos à DGO a IP terá incluído este valor também em Contas a pagar.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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4.3.4. Reporte de dados
Reiteram-se as considerações que constam do PCGE 2015 sobre os conceitos subjacentes à prestação
de informação à DGO sobre dívida não financeira (Passivos não financeiros e Contas a pagar).
O Tribunal continua a considerar que a DGO deverá repensar o formato através do qual obtém estes
dados, que deverá aproximar-se da contabilidade patrimonial que os serviços já utilizam, mesmo que na
CGE não seja possível apresenta-los segundo os códigos da classificação económica das despesas
públicas.
Em sede de contraditório, o Ministro das Finanças e a DGO comunicaram que não tinham comentários
específicos a formular sobre este ponto do Parecer.
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Tribunal de Contas
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CAIXA 4 – CONTA CONSOLIDADA DO MINISTÉRIO DA SAÚDE
O Tribunal de Contas audita regularmente a conta consolidada do Serviço Nacional de Saúde (SNS) que é
elaborada, desde 2008, pela Administração Central do Sistema de Saúde, IP1 (ACSS).
Em 2017, foi auditada a Conta Consolidada do MS de 2015 e de 2016, apreciada a situação económico-
financeira consolidada do “grupo MS” e do “grupo SNS” e emitida uma opinião sobre a fiabilidade da Conta Consolidada.
Em 2015, pela primeira vez, a conta consolidada do MS foi auditada de acordo com as Normas Técnicas e
Diretrizes de Revisão/Auditoria da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas por um Revisor Oficial de
Contas, procedimento que também foi adotado relativamente à Conta Consolidada de 2016 e que contribuiu
para a melhoria da qualidade da informação financeira produzida, não obstante se manterem algumas
deficiências identificadas pelo Tribunal em auditorias realizadas em anos anteriores, designadamente as
diferenças de conciliação entre entidades do perímetro que obrigam ao recurso a plug accounts nas
demonstrações financeiras consolidadas.
Desempenho económico-financeiro consolidado do “grupo Ministério da Saúde”
Quadro B. 60 – Resultados económicos consolidados do Ministério da Saúde – triénio 2014-2016
(em euros)
Resultados Consolidado do Ministério da Saúde Variação 2015/2016
2014 2015 2016 Valor %
Operacionais -392 860 772,79 -310 629 549,82 -427 021 701,41 -116 392 151,59 -37%
Financeiros 32 617 461,26 4 228 028,01 - 752 619,80 -4 980 647,81 -118%
Extraordinários 121 338 255,76 53 704 455,88 122 581 182,87 68 876 726,99 128%
Imposto s/rendimento -5 979 730,56 -3 980 839,81 -3 438 055,69 542 784,12 14%
Líquidos -244 884 786,33 -256 677 905,74 -308 631 194,03 -51 953 288,29 -20%
Fonte: Elaboração própria c/ base nas demonstrações financeiras consolidadas do Ministério da Saúde produzidas pela ACSS, IP.
Nota: O perímetro da conta consolidada do MS de 2014 não inclui a ADSE e o SUCH.
Em 2016, o resultado líquido consolidado do MS deteriorou-se, passando de € -256,7 M em 2015 para € -308,6 M em 2016, o que representa um agravamento de cerca de 20,4% (€ -51,9 M).
A estrutura do Balanço consolidado do MS
é composta, no que respeita ao ativo, por
50% de ativo fixo e 50% de ativo circulante.
Quanto aos Fundos Próprios, verifica-se
que este representa apenas 17% da soma
dos Fundos Próprios e do Passivo. No
Passivo destacam-se as dívidas a
fornecedores que no final de 2016
ascenderam a € 2.446,6 M,
Quadro B. 61 – Estrutura do Balanço consolidado
(em milhões de euros)
Fonte: Elaboração própria com base nas demonstrações financeiras consolidadas.
1 Em cumprimento de recomendação do Tribunal de Contas formulada no Relatório n.º 1/2007–ASEFSNS-06–2.ª Secção.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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Quadro B. 62 –Composição da dívida consolidada a fornecedores do “Ministério da Saúde”
(em euros)
Dívidas a terceiros
(curto, médio e longo prazo)
Consolidado do Ministério da Saúde Variação 2015/2016
2014 2015 2016 Valor %
Fornecedores c/c 1 212 998 988,29 1 431 536 386,75 1 696 683 525,74 265 147 138,99 19%
Fornec. Fatura em receção e conferência 42 925 953,89 170 365 281,35 238 926 876,15 68 561 594,80 40%
Fornecedores de imobilizado 46 019 542,77 37 564 906,02 34 508 266,04 - 3 056 639,98 -8%
Outros credores 459 547 628,35 542 198 551,20 476 480 059,45 - 65 718 491,75 -12%
Total 1 761 492 113,30 2 181 665 125,32 2 446 598 727,38 264 933 602,06 12%
Fonte: Elaboração própria c/ base nas demonstrações financeiras consolidadas.
Os resultados económicos, a estrutura do Balanço e
os rácios consolidados do “grupo MS” apresentados incorporam a integração, em 2015, da ADSE no
perímetro de consolidação de contas do MS o que
prejudica a comparabilidade com o exercício de
2014.
Quadro B. 63 – Indicadores financeiros
Rácios Consolidado Ministério da Saúde
2014 2015 2016
Endividamento 73% 79% 83%
Solvabilidade 37% 27% 20%
Liquidez Geral 0,66 0,65 0,63
Liquidez Imediata 0,25 0,17 0,10
Fonte: Elaboração própria com base nas demonstrações financeiras
consolidadas.
Excluindo a ADSE, cujos Fundos Próprios, destinados à satisfação de cuidados de saúde prestados a
trabalhadores e aposentados da Administração Pública em contrapartida das suas quotizações, em 2016,
totalizavam € 436,7 M, os Fundos Próprios do “grupo MS” passariam de € 851,2 M para € 414,5 M e o resultado líquido do grupo passaria de -€ 308,6 M para € -395,9 M. Concluiu-se, ainda, que a situação económico-financeira do SNS é inferior à do MS, dado que apresenta um rácio de endividamento de 95% e
uma liquidez geral de 0,46.
Opinião sobre a Conta Consolidada do Ministério da Saúde
A fiabilidade das demonstrações financeiras consolidadas do Ministério da Saúde e do Serviço Nacional de
Saúde é prejudicada pelas diferenças de conciliação entre as entidades do perímetro que se foram
acumulando e ganhando expressão e materialidade até 2015, € 437,9 M no Balanço e € 62 M na Demonstração de Resultados (DR), tendo diminuído em 2016 para € 367,6 M no Balanço (7,2% do Ativo) e € 18,4 M na DR (0,2% dos Proveitos).
Em conclusão, a conta consolidada do Ministério da Saúde ainda não atingiu um estado que assegure que as
demonstrações financeiras consolidadas expressam, de forma verdadeira e apropriada, a situação económico-
financeira do Ministério da Saúde, notando-se que o montante da plug account do Balanço é materialmente
relevante, representando cerca de 7,2% do Ativo.
O Tribunal recomenda que as plug accounts existentes nas demonstrações financeiras consolidadas,
designadamente no Balanço, passem de € 367,6 M para cerca de € 30 M em 2018 e que se avizinhem de € 0 em 2019. Recomendação acolhida pelos auditados, em sede de contraditório.
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Tribunal de Contas
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5. FLUXOS FINANCEIROS COM A UNIÃO EUROPEIA
No Parecer sobre a Conta Geral do Estado, o Tribunal de Contas deve apreciar os fluxos financeiros
com a UE, bem como o grau de observância dos compromissos com ela assumidos1.
Neste ponto procede-se à análise dos fluxos financeiros entre Portugal e a UE, bem como à avaliação
da execução financeira dos instrumentos que em Portugal concretizam a aplicação dos fundos europeus
estruturais e de investimento, da garantia agrícola e de outros instrumentos financeiros de iniciativa
comunitária.
5.1. Saldo global
A informação representada no gráfico seguinte foi apurada pelos serviços do Tribunal de Contas e, como
se desenvolve nos pontos seguintes, não é totalmente coincidente com a que consta da CGE 2016
(Volume I – quadro 63).
Gráfico B. 13 – Fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia – 2014 a 2016
(em milhões de euros)
Fonte: DGTC
Analisando a evolução do “Saldo global” face ao ano anterior, observa-se o seu aumento em € 799,9 M (118,4%) devido, sobretudo, ao comportamento dos fluxos financeiros provenientes da UE
(€ + 781,1 M; +32,3%), ainda que com valores inferiores aos registados em 2014.
1 Por força do disposto na alínea i) do n.º 1 do art. 41.º da Lei 98/97.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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5.2. Fluxos financeiros para a União Europeia
Os valores constantes da CGE, relativos aos fluxos financeiros para a UE (Quadro 63) foram objeto de
verificação pelos serviços do Tribunal junto da Direção-Geral do Orçamento, não havendo divergências
a assinalar.
Os referidos fluxos que, em 2016, ascenderam a € 1.726 M respeitam à contribuição de Portugal para o financiamento do orçamento da UE e desagregam-se do seguinte modo:
Gráfico B. 14 – Transferências para a União Europeia em 2016
(em milhões de euros)
(a) Inclui os direitos aduaneiros e as quotizações sobre o açúcar e isoglucose..
(b) Inclui juros de mora relativos a recursos próprios tradicionais.
(c) Correções de anos anteriores.
(d) Encargos de cobrança dos recursos próprios tradicionais.
Fonte: DGO e dados apurados em auditoria.
Em termos globais regista-se, relativamente ao ano anterior, uma diminuição das transferências totais
para a UE de € 18,8 M apesar dos acréscimos registados na “Redução do RNB da Dinamarca, Países Baixos, Suécia e Áustria”, dos “Direitos aduaneiros” e dos “Recursos próprios RNB”.
Para o total apurado contribuiu significativamente a restituição de € 114,5 M, decorrente da revisão em baixa da contribuição portuguesa para o orçamento europeu de 2015, sem a qual a contribuição de 2016
seria superior à dos anos anteriores.
As transferências assentaram maioritariamente nos “Recursos próprios RNB”, os quais representam 70% da verba total transferida, peso inferior ao registado em 2015, de 71,2%. Em termos absolutos, este
agregado registou um aumento de € 20,4 M (+1,6%), contrariamente à diminuição verificada em 2015, de € -84,2 M (-6,2%).
No decurso da auditoria realizada verificou-se ainda o seguinte:
No ano de 2016, à semelhança do registado nos anos anteriores, verificou-se a boa prática de colocar à disposição da Comissão condicionalmente os montantes dos recursos próprios
solicitados, sem prejuízo de uma análise mais aprofundada. Todavia, continuaram a verificar-se
atrasos nos pagamentos, decorrentes de despachos tardios por parte das tutelas;
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Tribunal de Contas
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Em 2016, foram pagos antecipadamente cerca de € 99,4 M de contribuições previstas na Decisão do Conselho n.º 2014/335/UE, Euratom, de 26 de maio, dos quais € 40,2 M a título da “Redução do RNB da Dinamarca, Países Baixos, Suécia e Áustria”, relativamente a 2014, 2015 e 2016;
Também devido à entrada em vigor da nova Decisão sobre recursos próprios, foi aplicada, a partir de 1 de outubro, a nova taxa de retenção a título de encargos de cobrança. No entanto, os
impactos do decréscimo dessa taxa de 25% para 20%, que se estimam em cerca de € 20,6 M, relativamente ao período de 1 de março de 2014 a 30 de setembro de 2016, só se farão sentir em
2017, quando forem postos à disposição da CE.
5.3. Fluxos financeiros da União Europeia para Portugal
5.3.1. Reflexo das transferências da União Europeia na CGE
Os elementos constantes da CGE respeitantes aos fluxos financeiros provenientes da UE foram
confrontados com a informação recolhida junto das Autoridades de Certificação/Entidades Pagadoras
dos fundos europeus1 e com os elementos de suporte da DGO e do IGCP2. Foi também considerada a
informação obtida junto de beneficiários diretos de apoios no âmbito de Programas de Ação de Iniciativa
Comunitária3.
Quanto aos valores indicados no quadro 63 da CGE, apuraram-se diferenças nos itens “PAIC” e “Diversos”, bem como em relação ao Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas mais Carenciadas (FEAC), que continuou a não ser autonomizado, estando incorretamente incluído no item “FSE”.
Quadro B. 64 – Transferências da União Europeia – Divergências apuradas
(em milhões de euros)
Designação CGE
Valor
apurado
Diferença
(valor)
(1) (2) (3)=(1)-(2)
Transferências da UE para Portugal 3.187,4 3.201,7 -14,3
FEDER 858,8 858,8 0,0
FSE 605,7 589,7 16,0
IFOP/FEP/FEAMP 11,1 11,1 0,0
Fundo de Coesão 132,6 132,6 0,0
FEOGA-Garantia/FEAGA 672,9 672,9 0,0
FEADER 721,6 721,6 0,0
FEAC 0 16,0 -16,0
PAIC 168,7 175,0 -6,3
Diversos 16,2 24,2 -8,0
Restituições e reembolsos -0,2 -0,2 0,0
Fonte: CGE 2016, DGO, IGCP, Agência para o Desenvolvimento e Coesão, IFAP e
beneficiários de transferências diretas da CE.
1 Agência para o Desenvolvimento e Coesão para o FEDER, FSE e Fundo de Coesão e o IFAP para o FEAGA, FEADER
e FEP/FEAMP. 2 Entidade que assume a gestão da tesouraria do Estado e onde residem as contas bancárias relativas aos organismos
públicos e dos fundos comunitários, que têm como titulares a Comissão Europeia, as Autoridades de
Certificação/Pagamento dos fundos estruturais. 3 Neste âmbito foi recolhida informação junto de um conjunto representativo de entidades beneficiárias, tendo-se apurado
transferências no valor total de € 175 M.
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No ano de 2016 a rubrica PAIC apresenta o valor de € 168,7 M, o qual traduz uma evolução positiva, face ao ano anterior1, quanto à prestação de informação à DGO por parte das entidades beneficiárias
destes fluxos financeiros, registando-se com apreço os esforços levados a cabo pela DGO no sentido da
efetiva comunicação destes dados. Contudo, percecionou-se que não foi realizada pela DGO a necessária
conciliação dos fluxos financeiros associados aos programas Erasmus, Comenius, Leonardo da Vinci e
Grundvig reportados pelos beneficiários com os indicados globalmente pela Agência Nacional
Erasmus+, enquanto entidade nacional gestora/pagadora destes fundos, estimando-se que a
sobreavaliação seja superior a € 5 M2.
Quanto ao item “Diversos”, apurou-se que o valor apresentado na CGE, de € 16,2 M, resultou da conciliação efetuada pela DGO tendo por base os reportes de informação das entidades beneficiárias de
PAIC e o valor registado pelo IGCP3. Para este item o valor apurado pelo Tribunal foi de € 24,2 M, pois verificou-se que, no montante registado pelo IGCP de € 80 M, estavam incluídos um conjunto de fluxos financeiros4 com origem em PAIC, totalizando € 55,8 M.
Em face das divergências constatadas, considera-se necessária uma maior articulação entre a DGO, o
IGCP e as entidades de intermediação dos fundos europeus, para um correto apuramento dos fluxos
financeiros rececionados da UE.
Regista-se com apreço a inclusão, pela primeira vez, na CGE do quadro A 42 “Despesa Total financiada
por fundos europeus” que evidencia o financiamento comunitário envolvido na execução orçamental da
despesa total da administração central, especificando os fundos europeus envolvidos em cada Programa
Orçamental, acolhendo, assim, a recomendação formulada por este Tribunal em sucessivos Pareceres
sobre a CGE. Da informação agora disponibilizada, verifica-se que do total da despesa da administração
central cerca de € 2.071,5 M foi financiada por fundos europeus.
Embora os dados disponibilizados sobre a execução orçamental no SIGO, em geral coincidentes com os
indicados no novo Quadro A 42, com a exceção do FSE, não sejam totalmente comparáveis com os
dados oriundos das Autoridades de Certificação uma vez que estes últimos correspondem a despesa
validada e não a pagamentos efetivos, os totais de cada fundo europeu deveriam ser próximos em
milhões de euros, o que continua a não se verificar.
Dessa análise comparativa resultam divergências acentuadas em relação a alguns fundos (€ 910,7 M no FEAGA/FEOGA Garantia, € 167,5 M no FSE e € 102,6 M no FEDER), que podem traduzir a aplicação do modelo de registo preconizado pela DGO, se estas diferenças corresponderem realmente a execução
financeira de fundos comunitários sem cofinanciamento público nacional, situação em que os serviços
registam a receita e a despesa como extraorçamental5, ou podem representar uma incorreta classificação
da despesa.
1 Em 2015 o valor de PAIC registado foi de € 38,4 M. 2 Este montante resulta de parcelas claramente identificadas pelas entidades, no seu reporte de informação à DGO, como
fluxos relativos a Erasmus/Leonardo da Vinci. 3 Tendo a DGO sido questionada sobre a matéria, no exercício do contraditório veio esclarecer a metodologia adotada e
referir erros de cálculo que provocaram a subavaliação do item “Diversos” em € 4,5 M. 4 Este apuramento apenas foi possível no âmbito da análise da amostra selecionada 5 Cfr. ponto 39 da Circular Série A, n.º 1370, relativo à forma de registo pelas entidades da administração central dos
fundos comunitários e da contrapartida nacional. Quando esta última existe dá sempre lugar a registo da receita e despesa
orçamental.
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Tribunal de Contas
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Revela-se, assim, necessário que, no domínio dos fundos europeus, exista informação sobre as operações
extraorçamentais das entidades da administração central sujeitas à disciplina orçamental, dado o relevo
desta informação para a análise da execução dos fundos provenientes da UE.
Verificou-se, ainda, que em 2016, a adaptação dos códigos das fontes de financiamento relativas ao
financiamento da UE para o novo período de programação 2014-2020 não foi totalmente ajustada à nova
realidade, constituindo fator de erro no registo das operações, agravado pela natureza plurifundos de
vários Programas Operacionais. Regista-se, porém, que esta situação está já ultrapassada na medida em
que as instruções para preparação dos Orçamentos do Estado de 2017 e 2018 estabelecem fontes de
financiamento coerentes com os atuais PO do Portugal 2020.
5.3.2. Fluxos relativos ao Período de Programação 2014-2020
Em 2016 ocorreram transferências da UE destinadas ao Portugal 2020 no valor de € 2.089,9 M. À margem dos FEEI verificou-se ainda a entrada de € 16,0 M de FEAC.
Gráfico B. 15 – Fluxos financeiros recebidos da União Europeia em 2016 (FEEI e FEAC)
(em milhões de euros)
Fonte: Agência para o Desenvolvimento e Coesão e IFAP.
Dos fluxos financeiros rececionados da UE, € 670,3 M foram a título de pré-financiamentos, tendo € 1.419,6 M sido transferidos a título de reembolso de despesa certificada pelas autoridades nacionais (€ 497,6 M do FEDER, € 371,9 M do FSE, € 40,0 M do Fundo de Coesão e € 510,2 M do FEADER).
Para o período de programação 2014-2020 está prevista a execução de despesa comunitária no valor
total de € 25.793,5 M. Em termos absolutos, a despesa comunitária validada no âmbito do Portugal 2020, em finais de 2016, ascendia a € 2.860,5 M, correspondendo a uma taxa de execução média acumulada de apenas 11,1%, o que significava níveis muito baixos de execução, tendo em conta o
terceiro ano de vigência do Portugal 2020. Acima da taxa média global de execução do Portugal 2020,
destacam-se o FEADER e o FSE com taxas de execução de 26,4% e 14,2%, respetivamente, verificando-
se, assim que no período 2014-2016, o PDR 2020 (FEADER) e o PO Capital Humano (FSE) foram os
PO que alcançaram melhores taxas de execução, de 27,4% e 26,0%, respetivamente.
Salienta-se que se verificaram divergências entre a informação prestada pela Agência para o
Desenvolvimento e Coesão enquanto Entidade Coordenadora Técnica Geral do PT2020 e pelo IFAP no
tocante aos valores de aprovação e execução do FEADER e FEAMP, em virtude de a Agência ter
reportado a este Tribunal valores provisórios relativamente a esses Fundos. Torna-se assim necessária
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
138
uma melhor articulação entre a Agência, o IFAP e as Comissões de Coordenação Nacional do FEADER
e de Coordenação do FEAMP, de forma a ser garantida a coerência e fiabilidade dos dados.
Também se constatou que a informação reportada pela Agência para o Desenvolvimento e Coesão não
inclui dados sobre a despesa pública, apesar de, para alguns eixos dos Programas Operacionais, a
contribuição comunitária ser calculada com base nesse agregado, sendo por isso necessária para a
monitorização dos compromissos assumidos.
Sobre esta matéria, a Agência para o Desenvolvimento e Coesão, em sede de contraditório, veio informar
que dispõe de informação sobre este agregado, apesar de não a ter remetido, à semelhança do ano
anterior.
Gráfico B. 16 – Execução financeira acumulada do Portugal 2020
(em milhões de euros)
Fonte: Agência para o Desenvolvimento e Coesão e IFAP.
Apesar do fraco nível de execução registado no final de 2016, 41,0% dos fundos europeus estavam já
comprometidos (€ 10.566,1 M). Este nível de compromisso era essencialmente adveniente do PDR 2020, PO Competitividade e Internacionalização e PO Capital Humano, os quais registavam uma
despesa comunitária aprovada de € 2.251,8 M, € 2.096,8 M e € 1.689,9 M, respetivamente. Assim, 3 dos 16 PO do Portugal 2020 concentravam 57,1% do nível de aprovações dos FEEI.
Para além das circunstâncias que normalmente condicionam o arranque dos períodos de programação
(encerramento simultâneo do período de programação anterior, aprovação tardia dos PO e
desenvolvimento dos sistemas de informação) podem ter contribuído para o atraso no arranque da
execução do Portugal 2020 a concretização de quatro avaliações ex-ante temáticas para aplicação dos
instrumentos financeiros, a necessidade de cumprimento das condicionantes ex-ante, a
complexidade/morosidade do processo de designação das Autoridades de Gestão e o atraso na
estabilização do quadro de competências a delegar no processo negocial com os diferentes Organismos
Intermédios.
Face aos níveis de execução alcançados na maioria dos PO, deveria ser dada especial atenção aos
trabalhos de validação da despesa executada conducentes à sua certificação, de forma a que não existam
perdas no âmbito da avaliação do cumprimento da designada “regra n+3”, que irá ocorrer no final de 2017.
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Tribunal de Contas
139
5.3.3. Fluxos relativos ao Período de Programação 2007-2013
5.3.3.1. Encerramento do QREN e dos PO financiados pelo FEADER
De acordo com a regulamentação comunitária, a data de 31 de dezembro de 2015 era a data limite de
elegibilidade das despesas associadas ao período de programação 2007-2013. Assim, até 31 de março
de 2016 foram apresentados à CE os relatórios finais de execução dos PO desse período de programação,
bem como os respetivos pedidos de saldo final e correspondentes declarações de encerramento
acompanhadas dos relatórios de controlo final, tal como previsto na alínea e) do n.º 1 do art. 62.º do
Regulamento (CE) n.º 1083/2006.
As transferências oriundas da UE no ano de 2016 no âmbito do QREN foram reduzidas e totalizaram
€ 41,2 M de FEDER, o que representou apenas 0,3% do total da programação deste fundo europeu (€ 11.925 M)1. Em 2017, prevê-se o recebimento dos saldos finais dos PO do QREN que terão um valor significativo (5% do total programado).
No âmbito dos PO financiados pelo FEADER o ano de 2016 traduziu-se essencialmente no ano de
receção de saldos finais. Foram rececionados da UE € 170,8 M, dos quais € 166,9 M relativos ao saldo final do PRODER (€ 160,0 M), do PRORURAL (€ 6,4 M) e Rede Rural (€ 0,5 M) e € 3,9 M a reembolso de despesa no âmbito do PRODERAM.
5.3.3.2. Execução do PROMAR
Em 2016 não foram rececionadas quaisquer verbas oriundas da CE no âmbito do FEP, salientando-se
que a data limite para o seu encerramento foi prorrogada para 31 de março de 2017.
A programação financeira do PROMAR para o período 2007-2013 previa a concretização de uma
despesa comunitária de € 225,9 M2. No período 2007-2016 a despesa comunitária executada, em termos acumulados, ascendeu a € 215,3 M o que significou uma taxa de execução de 95,3% e um acréscimo de 8,7 p.p. face ao ano anterior3. A despesa comunitária aprovada em 31 de dezembro de 2016 era superior
à acordada com a CE e situava-se em € 234,1 M, o que faz prever que o PROMAR terá condições para executar totalmente as verbas programadas.
5.3.4. Outros fluxos
Os fluxos financeiros oriundos da UE, no âmbito do FEAGA, ascenderam, em 2016, a € 672,9 M, dos quais € 668,0 M para os mercados agrícolas e € 4,9 M para a gestão centralizada das medidas veterinárias. A execução financeira do ano evidenciou pagamentos no montante de € 940,3 M, tendo ocorrido, porém, no mesmo período, devoluções no valor de € 92,8 M. Dos dados disponíveis sobre a campanha de 2016 destacam-se os pagamentos respeitantes às Ajudas Diretas Dissociadas (€ 572,3 M), a Outras Ajudas Diretas (€ 244,9 M) e aos Produtos do Sector Vitivinícola (€ 69,1 M).
1 Valor reportado pela AdC. 2 O montante inicial programado de € 246,5 M foi sucessivamente reduzido pela anulação automática resultante do
apuramento realizado a 31 de dezembro de 2012 (€ 3,6 M), 31 de dezembro de 2013 (€ 16,2 M) e a 31 de dezembro de 2014 (€ 0,9 M).
3 A taxa de execução do PROMAR em 2015 era 86,6%.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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Em relação aos anteriores períodos de programação, verificaram-se, ainda, em 2016, algumas
transferências (€ 11,9 M) no âmbito dos saldos finais de projetos do Fundo de Coesão II.
No âmbito de Programas de Ação de Iniciativa Comunitária foram identificados € 175,0 M de transferências em 20161, destacando-se os Programas Erasmus + (€ 47,0 M) e Horizonte 2020/ 7.º Programa Quadro (€ 40,4 M).
Finalmente, o IGCP classificou como “Diversos” € 80,0 M que transitaram pela tesouraria do Estado, oriundos de dotações comunitárias diversas. Dado que nesse valor estão incluídos montantes referentes
a PAIC (€ 55,8 M), apenas se considerou como “Diversos” € 24,2 M (cfr. Quadro B. 64).
1 Dos quais € 2,7 M resultantes do apuramento realizado pela DGO.
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Tribunal de Contas
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6. FLUXOS FINANCEIROS ENTRE O ORÇAMENTO DO ESTADO E O SECTOR PÚBLICO EMPRESARIAL
Na CGE, os fluxos financeiros da administração central com o sector público empresarial (SPE)1 estão,
nuns casos, identificados através da respetiva classificação económica, noutros, englobados em
classificações em que essa especificação não existe. Isto porque o classificador económico das receitas
e das despesas2 não distingue as sociedades financeiras públicas das privadas, o que não é coerente, uma
vez que essa distinção é feita relativamente às sociedades não financeiras. Do lado das receitas, nos
ativos financeiros, o classificador também não distingue as que provêm do SPE.
Estas lacunas não permitem uma análise detalhada dos valores constantes na CGE. No exame efetuado
neste capítulo, com vista a colmatar as deficiências de informação sobre os fluxos com o SPE, é utilizada
informação resultante de ações de controlo e de solicitações a diversas entidades processadoras.
Em contraditório, o Ministro das Finanças e a DGO manifestam o entendimento de que“(…) os ajustamentos aos classificadores devem ser efetuados no âmbito da implementação da nova Lei de
Enquadramento Orçamental”.
No Relatório do OE para 2016, dando cumprimento ao disposto na LEO3 e a anteriores recomendações
do Tribunal, foram incluídos elementos informativos sobre as “transferências orçamentais para as empresas públicas”4.
Em 2016, os fluxos financeiros entre o OE e o SPE foram os que se sintetizam no quadro seguinte:
Quadro B. 65 – Resumo dos fluxos entre a administração central e o SPE
(em milhões de euros)
Classificação económica Receitas provenientes
do SPE
Despesas destinadas
ao SPE Saldo
Juros 85 - 85
Dividendos e participações nos lucros 153 - 153
Transferências e subsídios 10 196 -186
Empréstimos a m. l. prazos (líquidos de reembolsos) - 564 -564
Aumentos de capital e outros ativos financeiros - 1 945 -1 945
Total 248 2 704 -2 456
Fonte: CGE/2016 e serviços processadores.
Desses fluxos resultou um saldo global desfavorável para a administração direta do Estado de € 2.456 M e que se deveu, essencialmente, à despesa com aumentos de capital (ações e outras participações) e
empréstimos a médio e longo prazos e outros ativos financeiros, que atingiram € 2.508 M.
1 Para efeitos do presente capítulo, utiliza-se uma aceção ampla de SPE, segundo a qual este é constituído pelas empresas,
sob qualquer forma legal, em que o capital social ou estatutário é detido de forma direta ou indireta pelo Estado ou por
quaisquer outras entidades da administração pública central, regional ou local. Neste capítulo inclui-se nas empresas
públicas as abrangidas, a partir de 2012, no subsector dos SFA como entidades públicas reclassificadas (EPR) e que,
nesta qualidade, são mencionadas noutros pontos do Parecer. 2 Aprovado pelo Decreto-Lei 26/2002, de 14/02. 3 Art. 37.º, n.º 1, alínea q). 4 Quadro A3.1 – «Transferências e Subsídios da Administração Central para Entidades Públicas Empresariais», mas que
não inclui as empresas públicas EPR.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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6.1. Fluxos financeiros para o SPE
A CGE evidencia como fluxos para entidades do SPE despesas nas classificações económicas de
transferências correntes, subsídios, transferências de capital e ativos financeiros, desagregadas nos termos
evidenciados no quadro seguinte:
Quadro B. 66 – Fluxos financeiros para o SPE
(em milhões de euros)
Classificação das despesas Serviços
integrados SFA Total
Estrutura
(%)
Despesas correntes 77 93 170 6,3
Transferências correntes 21 91 112 4,2
Sociedades (a) não financeiras/Públicas 1 4 5 0,2
Sociedades (a) não financeiras/Privadas 1 - 1 0,0
Sociedades financeiras / Bancos e outras instituições financeiras - 1 1 0,0
Serviços e fundos autónomos (EPR) 19 86 (f) 105 3,9
Subsídios 46 1 47 1,7
Sociedades (a) não financeiras/Públicas 29 1 30 1,1
Sociedades financeiras / Bancos e outras instituições financeiras (c) 17 - (f) 17 0,6
Outras despesas correntes (b) 10 (d) 1 11 0,4
Despesas de capital 2 490 43 2 534 93,7
Transferências de capital 8 18 26 1,0
Sociedades (a) não financeiras / Públicas 5 9 14 0,5
Serviços e fundos autónomos (EPR) 3 9 (f) 12 0,4
Ativos financeiros 2 483 25 2 508 92,8
Empréstimos a médio e longo prazos (líquidos de reembolsos) (e) 563 - 563 20,8
Ações e outras participações / Sociedades (a) não financeiras / Públicas 62 - 62 2,3
Ações e outras participações / Serviços e fundos autónomos (EPR) 1 835 - 1 835 67,9
Unidades de participação/ Sociedades (a) não financeiras / Públicas - 20 20 0,7
Outros ativos financeiros 23 5 28 1,0
Total 2 567 136 2 704 100,0
(%) 94,9 5,0 100,0 -
(a) Sociedades e quase sociedades.
(b) e (d) Subsídios concedidos, respetivamente, pela Secretaria-Geral do Ministério da Defesa1
e pelo IEFP, incorretamente classificados.
(c) Valores apurados junto dos respetivos serviços processadores, tendo-se excluído do total da rubrica as importâncias não referentes ao SPE.
(e) As despesas com empréstimos concedidos pelo Estado ascenderam a € 1.101 M e os reembolsos a € 538 M.
(f) Relativamente ao quadro A 35 – «Transferências e subsídios da Administração Central para Entidades Públicas Empresariais», do Relatório da
CGE 2016, verificam-se divergências, totalizando € 134 M, por este não incluir as transferências correntes (€ 105 M) e de capital (€ 12 M) para EPR,
nem os subsídios a sociedades financeiras públicas (€ 17 M).
Fonte: CGE/2016 e serviços processadores.
O total dos fluxos destinados ao SPE (incluindo EPR) evidenciados na CGE é de € 2.704 M. Deste montante, € 2.567 M (94,9%), realizados por serviços integrados, com destaque para os aumentos de capital (€ 1.897 M) e para a concessão de empréstimos a médio e longo prazos, líquidos de reembolsos, (€ 563 M) de que beneficiaram as empresas identificadas no quadro seguinte:
1 Em contraditório, a DGO reconhece que: “A incorreta classificação (…) foi objeto de diligência (…) com vista à respetiva
correção, no entanto a mesma acabou por não se efetivar por ter expirado os prazos para autorização de pagamentos e
cobrança de receita (…)”.
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Tribunal de Contas
143
Quadro B. 67 – Empresas beneficiárias de empréstimos, aumentos de capital e indemnizações compensatórias
(em milhões de euros)
Empresas
Empréstimos a médio e
longo prazos (a) Aumentos
de capital (a)
Indemnizações
compensatórias (b)
Outras
verbas (c)
Total
Concessão Reembolsos Líquido
Transportes e Infraestruturas rodoviárias e-ferroviárias 571 435 136 1 557 15 6 1 714
Infraestruturas de Portugal (EPR) - - - 950 - - 950
Metropolitano de Lisboa (EPR) - - - 358 2 (1) 1 362
CP (EPR) - - - (d) 176 - (2) 2 177
Metro do Porto (EPR) 558 435 122 - 3 (1) 1 126
CARRIS 10 - 10 (d) 61 3 (1) 1 74
Transtejo e Soflusa (EPRs) 4 - 4 (d) 12 1 - 18
STCP - - - (d) 4 (1) 1 5
TAP (EPR) - - - - 1 - 1
SATA - - - - 1 - 1
Parvalorem, Parups e Parparticipadas (EPRs) 442 7 434 - - - 434
Parpública (EPR) - - - 290 - - 290
OPART (EPR), TNDM II e TN S. JOÃO (EPR) - - - - 23 - 23
EDIA – Empresa Desenvolvimento e Infra-Estruturas Alqueva (EPR) - - (d) 22 - - 22
SPMS – Serviços Partilhados do Ministério da Saúde (EPR) - - - 20 - - 20
LUSA – Agência de Notícias de Portugal - - - - 16 - 16
EMPORDEF – Empresa Portuguesa de Defesa (EPR) - - - - - (2)(3) 14 141
RTP (EPR) - - - 7 - - 7
Administrações portuárias (APFF, APL e APVC) - - - - - (4) 4 4
idD – Plataforma das Indústrias de Defesa Nacional - - - - - (2) 1 1
Sociedade Portugal Venture Capital Iniciative - - - 1 - - 1
Parque Escolar (EPR) 85 85 - - - -
Vianapolis (EPR) - 1 -1 - - - -1
PARQUE EXPO 98 (EPR) - 6 -6 - - - -6
Total 1 098 535 563 (d) 1 897 54 25 2 539
(a) Por conta do Cap. 60 – Despesas excecionais do Ministério das Finanças.
(b) As indemnizações compensatórias foram atribuídas pela RCM 37-A/2016, de 30/06, e processadas por conta dos orçamentos do Ministérios das Finanças (€ 28 M), da Cultura (€ 19 M)
e do Ambiente (€ 7 M).
(c) Outras transferências dos Ministérios: (1) do Ambiente; (2) da Defesa Nacional (Portaria 471/78, de 19/08); (3) das Finanças; (4) da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural.
(d) Além dos aumentos de capital com contrapartida em despesa orçamental, foram efetuados aumentos de capital por conversão de créditos (empréstimos vencidos e juros) totalizando
€ 660 M: CP (€ 479 M), CARRIS (€ 43), Transtejo (€ 47), STCP (€ 58) e EDIA (€ 35 M).
Fonte: CGE/2016 e serviços processadores.
Às 30 empresas foram entregues € 2.539 M, correspondentes a 93,9% dos fluxos para o SPE. Foram principais beneficiárias as empresas de transportes e de infraestruturas que receberam € 1.714 M [com destaque para a Infraestruturas de Portugal (€ 950 M), Metropolitano de Lisboa (€ 362 M), CP (€ 177 M), Metro do Porto (€ 126 M) e Carris (€ 74 M)], as sociedades veículo criadas no âmbito do BPN (€ 434 M)2 e a Parpública (€ 290 M).
Com a classificação económica subsídios a sociedades financeiras a CGE evidencia o montante de € 54 M. Pelas razões apontadas (o classificador económico da despesa não distingue entre sociedades financeiras
públicas e sociedades financeiras privadas) não é possível quantificar o montante destinado às
1 Em contraditório, a DGO refere que: (…) o valor que consta dos sistemas orçamentais (…) é de 4,3 M. Porém,a esse
montante, de transferências da DGTF, acresce € 10 M, de despesa da SGMDN, classificada, incorretamente, em outras despesas correntes (cfr. nota b) do Quadro B. 66).
2 Empréstimos de médio e longo prazos a: Parvalorem (€ 334 M), Parups (€ 92 M) e Parparticipadas (€ 9 M, líquidos de
reembolsos).
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
144
instituições financeiras do SPE, tendo-se, no entanto, apurado junto da DGTF que, daquele montante,
foi pago à CGD a quantia de € 17 M referente a bonificação de juros.
Têm também significado as transferências correntes efetuadas pelo subsector dos SFA para empresas
públicas (incluindo EPR), que totalizaram € 86 M, com destaque para as efetuadas pelos: Instituto da Mobilidade e dos Transportes (€ 52 M) [para a Infraestruturas de Portugal (€ 50 M) e a CP (€ 2 M)]; Turismo de Portugal para a AICEP (€ 16 M); IGFEJ para a Estamo (€ 9 M); INEM para 35 Centros Hospitalares EPE (€ 6 M); e o Fundo de Fomento Cultural para o Teatro S. João e para a OPART (€ 3 M). As transferências de capital para empresas públicas atingiram € 9 M, dos quais € 8 M pelo IMT para empresas de transportes e infraestruturas.
A despesa em outros ativos financeiros foi de € 23 M, referente a pagamentos, por conta do Capítulo 60 – Despesas excecionais do Ministério das Finanças, em execução de avales concedidos ao Fundo de Contragarantia Mútuo (€ 22 M) e expropriações relativas à Vianapolis (€ 1 M).
Em 2016, foram ainda autorizadas operações relacionadas com entidades do SPE, no montante de
€ 19 M, referentes à assunção de passivos e à regularização de responsabilidades de sociedades anónimas de capitais públicos, previstas no art. 83.º da LOE/2016.
6.2. Fluxos financeiros provenientes do SPE
As receitas provenientes do SPE constam do quadro seguinte, sendo de notar que, dadas as já
mencionadas limitações do classificador económico, a CGE apenas especifica os fluxos de juros e de
transferências correntes com origem em “sociedades não financeiras públicas”. Nos restantes casos os valores constam da CGE de forma agregada, tendo-se determinado os que respeitam a entidades do SPE
através do exame da informação prestada pelos serviços recebedores.
Quadro B. 68 – Fluxos financeiros com origem no SPE
(em milhões de euros)
Classificação económica Serviços
integrados SFA Total
Estrutura
(%)
Receitas correntes 235 12 248 100,0
Rendimentos de propriedade 235 3 238 96,0
Juros / Bancos e outras instituições financeiras 42 - 42 41,8
Juros / Administrações públicas / SFA (EPR) 43 0 43 42,8
Dividendos e participações nos lucros de sociedades (a) não financeiras (b) 3 0 4 3,6
Dividendos e participações nos lucros de sociedades financeiras (b) 147 2 150 60,4
Transferências correntes de Sociedades (a) não financeiras/Públicas - 2 2 2,0
Transferências correntes de Sociedades financeiras/Públicas - 8 8 7,6
Receitas de capital - - - -
Empréstimos a médio e longo prazos / SFA (EPR) (c)
Total 235 12 248 -
(a) Sociedades e quase sociedades.
(b) Valores obtidos junto dos serviços processadores da receita, tendo-se excluído do total da rubrica as importâncias não referentes ao SPE.
(c) Os reembolsos, por EPR de empréstimos do Estado (€ 535 M) e por outras empresas públicas a SFA (€ 3 M) totalizaram € 538 M, deduzidos à despesa
com empréstimos (cfr. Quadros 1 e 2).
Fonte: CGE/2016 e serviços processadores.
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Tribunal de Contas
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O total dos fluxos provenientes do SPE foi de € 248 M, correspondendo a totalidade a receitas correntes, constituindo receita dos serviços integrados € 235 M (95%) e dos serviços e fundos autónomos € 12 M (5%).
Destacam-se os dividendos e participações nos lucros de sociedades financeiras que ascendeu a € 150 M dos quais € 147 M respeitam ao Banco de Portugal. De juros de bancos e outras instituições financeiras públicas foram recebidos € 42 M (pagos pela CGD, referentes a obrigações de capital contingente) e de juros de empresas públicas EPR € 43 M (dos quais € 40 M pagos pela Metro do Porto).
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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7. FLUXOS FINANCEIROS COM AS REGIÕES AUTÓNOMAS E COM AS AUTARQUIAS LOCAIS
Os fluxos de receita e de despesa (orçamental e extraorçamental) entre a administração central, incluindo
a segurança social, e as administrações regional e local1, constam:
a) No OE – no mapa XVIII (“Transferências para as regiões autónomas”); no mapa XIX (“Transferências para os municípios” – FEF, FSM e IRS); e no mapa XX (“Transferências para as freguesias” – FFF);
b) Na CGE – no mapa XVIII (transferências orçamentais para as regiões autónomas); e no mapa XIX (transferências orçamentais para os municípios), mas que não sistematizam nem contêm a
totalidade dos fluxos financeiros com as administrações regional e local.
O Relatório da Conta inclui informação adicional: i) os fluxos orçamentais (quadros 57 – Fluxos financeiro entre a Administração central e a Administração Local e 61 – Fluxos financeiros com a Administração Regional); e ii) pela primeira vez, fluxos extraorçamentais (quadros 58 – Fluxos financeiros destinados à Administração Local: operações extraorçamentais e 62 – Fluxos financeiros destinados à Administração Regional: operações extraorçamentais), quadros que, porém, não incluem
a totalidade dos fluxos processados através de operações extraorçamentais.
Dadas as insuficiências apontadas, o Tribunal recolheu informação adicional através dos sistemas
informáticos da DGO (SIGO e SGR) e em validações junto das entidades envolvidas2.
Com base na informação recolhida pelo Tribunal, o quadro seguinte faz essa sistematização e apura
diferenças.
Quadro B. 69 – Fluxos financeiros para as Administrações Regional e Local em 2016
(em milhões de euros)
OE
(inicial)
CGE (Mapas XVIII,
XIX e Quadros (*)
Valores da execução
apurados TC Diferença
(a) (b) (c)=(b)-(a)
Regiões Autónomas 635 863 863 -
Mapas e quadros orçamentais 635 599 599 -
Transferências da administração central (Mapa XVIII) 504 496 496 -
Transferências da segurança social (Mapa XII) 131 103 103 -
Operações extraorçamentais - 263 263 -
Autarquias Locais 2 527 3 216 3 252 36
Mapas e quadros orçamentais 2 527 3 003 2 986 -17
Transferências da adm. central para municípios (Mapa XIX) 2 327 2 327 2 310 -17
Transferências da adm. central para freguesias Mapa (XX) 189 - - -
Outras transfer. e subsídios para municípios e freguesias - 609 609 -
Empréstimos da administração central - 66 66 -
Transferências e subsídios da segurança social (Mapa XII) 11 (**) 2 2 -
Operações extraorçamentais - 212 266 53
(*) Quadros 57, 58, 61 e 62.
(**) Observa-se uma divergência de € 3 M entre Mapa XII (€ 2 M) e o Quadro 57 (€ 5 M).
Fonte: OE, CGE, SIGO e informação prestada pelas entidades.
1 Não abrange os fluxos relativos aos sistemas contributivos (SS, ADSE, CGA). 2 No que respeita aos fluxos com as regiões autónomas a validação foi realizada através das Secções Regionais do TC.
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Na CGE 2016, os fluxos da administração central para as regiões autónomas constam: os orçamentais,
do mapa XVIII (€ 496 M) e os processados por operações extraorçamentais, do quadro 62 (€ 263 M).
Relativamente às autarquias locais, os mapas XIX e XX do OE e XIX da CGE, incluem as transferências
para os respetivos fundos (FSM, FEF, e FFF) e a participação variável dos municípios no IRS1, mas não
consideram um conjunto de fluxos que totalizam € 940 M: outras transferências e subsídios (€ 609 M), empréstimos a médio e longo prazos (€ 66 M) e a totalidade das operações extraorçamentais (€ 266 M) que, no quadro 58 são registadas apenas parcialmente (€ 212 M).
7.1. Fluxos financeiros com as Regiões Autónomas
7.1.1. Da Administração Central para as Regiões Autónomas
O OE previa, inicialmente, transferências para a administração regional no montante de € 504 M (€ 256 M para os Açores e € 248 M para a Madeira)2, valor que não incluía as transferências e subsídios da segurança social (€ 131 M). Este valor global inicial, de € 635 M, teve um acréscimo de € 4 M (segurança social), ascendendo no final a € 639 M. A execução orçamental foi de € 599 M (incluindo € 103 M da segurança social), menos € 227 M que em 2015, conforme se mostra no quadro seguinte:
Quadro B. 70 – Fluxos financeiros destinados à Administração Regional
(em milhões de euros)
Entidades pagadoras Tipologia Pagamentos Variações
2015 2016 2016/2015
Operações orçamentais
Região Autónoma dos Açores 251 252 1
DGTF - Cap. 60 Subsídios - - -
Gabinete do Representante RAA Repartição de solidariedade e fundo de coesão 251 252 1
ACSS, IFAP, INAC, IHRU e IAPMEI Diversas - - -
Região Autónoma da Madeira 535 244 -290
DGTF - Cap. 60 Empréstimos a médio e longo prazos 319 - -319
Diversos - - -
Gabinete do Representante da RAM Repartição de solidariedade e fundo de coesão 216 244 -
Total Regiões Autónomas 786 496 -290
Segurança Social 41 103 62
Total das Operações orçamentais das Regiões Autónomas 827 599 -227
Operações extraorçamentais
Região Autónoma dos Açores 146 168 22
Agência para o Desenvolvimento e Coesão FEDER, FSE e Fundo de Coesão 143 166 23
IFAP ACES e PROMAR 3 2 -1
Região Autónoma da Madeira 85 96 11
Agência para o Desenvolvimento e Coesão FEDER, FSE, Fundo de Coesão e PO Intervir+ 83 96 13
IFAP PRODERAM, PRODER e MPM 2 - -2
Total das Operações Extraorçamentais das Regiões Autónomas 230 263 33
Total geral 1 057 863 -194
Fonte: SIGO e informação prestada pelas entidades intervenientes, designadamente no que toca às operações extraorçamentais, pela Agência para o
Desenvolvimento e Coesão e pelo IFAP.
1 Para os municípios do continente constituiu receita do OE e foi transferida por despesa orçamental, para os municípios
das regiões autónomas foi processada por operações extraorçamentais. 2 De acordo com o Mapa XVIII do OE inicial.
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Dos € 599 M executados por operações orçamentais, 82,8% (€ 496 M) resultaram da aplicação da Lei das Finanças Regionais1 (Açores – € 252 M e Madeira – € 244 M), respeitando o valor remanescente à segurança social (€ 103 M).
Os fluxos extraorçamentais totalizaram € 263 M, € 168 M destinados aos Açores e € 96 M à Madeira, mais € 33 M do que em 2015. Segundo a informação recolhida junto das entidades executoras, estes fluxos corresponderam à execução de fundos comunitários, maioritariamente do FEDER, FSE e FC
(Açores - € 166 M e Madeira - € 96 M).
7.1.2. Das Regiões Autónomas para a Administração Central
Os fluxos orçamentais que constituíram receita da administração central proveniente das administrações
regionais constam do quadro seguinte:
Quadro B. 71 – Fluxos financeiros da Administração Regional destinados à Administração Central
(em milhões de euros)
Administração Central Execução Variação
2015 2016 Valor %
Receita orçamental
SI 81 150 69 86
Região Autónoma dos Açores 19 18 -1 -3
Região Autónoma da Madeira 62 132 70 112
SFA 30 8 -22 -73
Região Autónoma dos Açores 5 6 2 38
Região Autónoma da Madeira 25 2 -24 -93
Total da receita orçamental 111 158 47 43
Receita extraorçamental
SFA -
Região Autónoma da Madeira 25 - - -
Total 136 158 23 17
Fonte: CGE, SIGO, SGR e informação prestada pela entidade recebedora quanto às operações extraorçamentais.
Do total das receitas, € 158 M (mais € 17 M do que em 2015), € 24 M provieram dos Açores e € 134 M. da Madeira. Destaca-se no subsector dos SI, a DGTF, que recebeu € 150 M, relativos a reembolso de empréstimos e a juros.
7.2. Fluxos financeiros com as Autarquias Locais
7.2.1. Da Administração Central para as Autarquias Locais
O OE, no mapa XIX – “Transferências para os municípios”, previa a transferência de € 2.327 M2, destinando-se € 2.168 M às autarquias do continente, € 95 M às dos Açores e € 64 M às da Madeira, incluindo o Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF), o Fundo Social Municipal (FSM) e a participação
variável no IRS.
1 Repartição de solidariedade (art. 48.º) e fundo de coesão para as regiões ultraperiféricas (art. 49.º) da Lei Orgânica 2/2013,
de 2/09, para os quais remete o art. 40.º da LOE/ 2016 (transferências para as regiões autónomas). 2 A serem realizadas pela DGAL por conta do orçamento dos Encargos Gerais do Estado.
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No mapa XX – “Transferências para as freguesias”, inscreveu-se € 189 M, respeitando € 180 M às freguesias do continente, € 4 M às da Madeira e € 6 M às dos Açores, correspondentes ao Fundo de Financiamento das Freguesias (FFF).
A execução, abrangendo a despesa orçamental (transferências, subsídios e empréstimos) e as operações
extraorçamentais, foi a que consta do quadro seguinte:
Quadro B. 72 – Fluxos financeiros destinados à Administração Local
(em milhões de euros)
Entidade Processadora Tipologia
Pagamentos
2015 2016 Variação
2065/2015
Direção-Geral das Autarquias Locais
Municípios – Fundo de Emergência Municipal 1 - -1
Municípios – Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF) 1 727 1 748 21
Municípios – Fundo Social Municipal (FSM) 163 163 -
Municípios – – Cooperação Técnica e Financeira 3 3
Municípios – Participação no IRS (a) 396 (a) 399 3
Freguesias – Fundo de Financiamento (FFF) 187 189 2
Freguesias – Remunerações dos Eleitos Locais 7 7 -
Áreas Metropolitanas e Associações de Municípios 7 8 1
Subtotal DGAL 2 490 2 518 28
ARSLVT, ARSC, ARSN e INEM Saúde 3 2 1
IHRU Habitação 37 2 -34
IFAP Agricultura 7 7 -
Turismo de Portugal Turismo 13 - -13
DGPC, DRCC e GAFC Cultura - 1 1
IEFP Emprego e Formação Profissional 40 31 -8
DRE’s e estabeleci. de ensino não superior Educação e ensino 292 320 29
DGTF – Cap. 60 (Despesas excecionais) Empréstimos a médio e longo prazos a municípios 51 1 -50
Diversas 1 - -
IMT e ANSR Transportes - 17 17
Outros Organismos Diversas 12 84 73
Subtotal (SI e SFA excluído DGAL) 455 467 12
Subtotal da despesa orçamental da administração central 2 945 2 985 40
Segurança Social 6 (b) 2 4
Total das operações orçamentais 2 951 2 986 35
Operações extraorçamentais
DGAL Municípios – Participação no IRS – Açores 8 9 1
Municípios – Participação no IRS – Madeira 9 8 -1
Agência para o Desenvolvimento e Coesão QREN, FEDER e Fundo de Coesão 421 207 -214
IFAP PRODER e Outros 26 6 -20
Alto Comissariado para as Migrações PQ Solidariedade e Gestão Fluxo Migratórios - - -
Agência Nacional ERASMUS+ Programa ERASMUS+ - 36 36
Total das operações extraorçamentais 463 266 -197
Total geral 3 414 3 252 -162
(a) Participação no IRS apenas dos municípios do continente. Para os municípios das regiões autónomas foi processada por operações extraorçamentais.
(b) Constata-se uma divergência em relação ao quadro 57 do Relatório da CGE/2016, que regista € 5 M.
Fonte: OE; CGE; SIGO; informação prestada pelas entidades intervenientes.
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Do montante executado por operações orçamentais (€ 2.986 M), 84,4% (€ 2.518 M) foi processado pela DGAL, destinando-se € 2.314 M aos municípios1, € 196 M às freguesias e € 8 M às áreas metropolitanas e comunidades intermunicipais, correspondendo a um aumento de € 28 M face a 2015, devido essencialmente ao “Fundo de Equilíbrio Financeiro” (€ 21 M).
Ocorreram retenções no valor de € 21,1 M devido a2:
€ 1,6 M relativos a 0,1% do FEF dos municípios do continente, que constituiu receita própria da DGAL3;
€ 17,8 M por incumprimento da prestação atempada de informação financeira à DGAL e à DGO4;
€ 1,8 M por violação dos limites de endividamento (sendo que as reduções das transferências são afetas ao Fundo de Regularização Municipal5).
A par dessas retenções, ocorreram restituições aos municípios no montante de € 21,2 M (€ 2,4 M – Fundo de Regularização Municipal; € 18,8 M – libertação de retenções por incumprimento de prestação de informação).
As verbas processadas pelas demais entidades (SI e SFA, exceto DGAL) atingiram € 467 M, mais € 12 M do que no ano anterior, em resultado do aumento das despesas do sector da educação. Aquele montante, pago por diversos organismos, teve a seguinte utilização:
Gráfico B. 17 – Verbas para as Autarquias Locais excluindo os fluxos processados pela DGAL
(em milhões de euros)
Fonte: OE; CGE; SIGO; informação prestada pelas entidades intervenientes.
1 Inclui € 74 M que foram pagos diretamente a entidades credoras dos municípios, nomeadamente SNS, ADSE e outras
(penhoras, bancos, DGTF, etc.). 2 Informação prestada pela DGAL. 3 Nos termos do art. 54.º do OE. 4 Cfr. art. 78.º da Lei 73/2013, de 3/9, que estabelece o regime financeiro das autarquias locais e das entidades
intermunicipais. 5 Cfr. art. 56.º do OE e 67.º da Lei 73/2013, de 3/9.
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Nos pagamentos por outras entidades que não a DGAL, destacam-se os efetuados por serviços do
Ministério da Educação € 320 M (68,6% do total), com relevo para as verbas destinadas a “pessoal não docente das escolas básicas e da educação pré-escolar” (€ 216 M), a “componente apoio à família (€ 54 M) e a “assistentes operacionais” (€ 26 M).
Por operações extraorçamentais, foram processados € 266 M, menos € 197 M do que em 2015, destacando-se as verbas transferidas pela Agência para o Desenvolvimento e Coesão para financiamento
dos projetos enquadrados no QREN, FEDER e Fundo de Coesão (€ 207 M), e pela Agência Nacional Erasmus+ para financiamento de programa Erasmus+ (€ 36 M). Verifica-se uma divergência de € 53 M relativamente ao quadro 58 da CGE que não inclui a Agência Nacional Erasmus+ (€ 36 M), a DGAL (€ 17 M) e o Alto Comissário para Migrações (€ 351 m).
7.2.2. Das Autarquias Locais para a Administração Central
Os fluxos da administração local para a administração central são sintetizados no quadro seguinte:
Quadro B. 73 – Fluxos financeiros da Administração Local destinados à Administração Central
(em milhões de euros)
Administração Central Execução
2015 2016
Receitas orçamentais
SFA 48 147
SI 151 179
Total operações orçamentais 200 325
Receitas extraorçamentais
SFA 12 19
Total 212 344
Fonte: CGE, SIGO, SGR e informação prestada pela entidade recebedora quanto às operações extraorçamentais.
Destaca-se, no subsector dos SI, € 127 M de reembolsos à DGTF de empréstimos concedidos a diversas autarquias locais para reequilíbrio ou ajustamento financeiro e, nos SFA, € 92 M de recebimentos pelo FAM relativos a realização de capital por parte dos municípios, e € 42 M pela ACSS relativos a prestações de serviços de saúde, pelo SNS, a trabalhadores da administração local.
Também nas receitas recebidas de autarquias locais se constata uma diferença, em relação ao quadro 57
da CGE, que não inclui os € 92 M de passivos financeiros relativos à realização de capital do FAM por parte dos municípios.
Em contraditório, a DGO mantém a interpretação anteriormente formulada sobre o conteúdo dos mapas
referentes aos fluxos com as administrações regional e local1. Porém, apesar das melhorias introduzidas
em 2016, não incluem a totalidade dos fluxos processados através de operações extraorçamentais.
1 Cfr. ponto 7.2.2 do PCGE 2015.
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8. BENEFÍCIOS FISCAIS, SUBSÍDIOS E OUTRAS FORMAS DE APOIO
8.1. Benefícios Fiscais
8.1.1. Objeto do exame
No Relatório e Parecer sobre a CGE o Tribunal examina os apoios concedidos através dos benefícios
fiscais1 (BF). Ao atribuir BF o Estado renuncia à receita que seria obtida caso fosse aplicado o regime
de tributação-regra de cada imposto a factos ou a contribuintes a ele sujeitos. Esta receita cessante é
designada por Despesa Fiscal (DF), prevista no OE por imperativo constitucional2 e relevada na CGE
de acordo com o Classificador dos BF (CBF)3.
A evolução da DF relevada nas CGE de 2014 a 2016 consta do quadro e do gráfico seguintes:
Quadro B. 74 – Evolução da despesa fiscal Gráfico B. 18 – Evolução da despesa fiscal
(em milhões de euros)
Imposto Valor Evolução
2014 2015 2016 2015/14 2016/15 2016/14
IRS 402 528 574 126 46 172
IRC 872 877 823 5 -54 -49
IS 332 379 679 47 300 347
IUC 7 8 13 1 4 6
ISV 29 32 41 3 9 12
IVA 112 94 118 -18 24 6
ISP 164 242 289 78 47 125
IABA+IT 2 2 2 0 0 0
Total 1 920 2 162 2 538 242 377 618
A DF em IRS e em IRC quantificada no ano em análise é relativa a rendimentos auferidos em 2015.
Fonte: CGE
A apreciação do Tribunal4 sobre a DF relevada na CGE5 decorre da evidência recolhida no âmbito dos
trabalhos realizados para o presente Parecer que envolveram a formulação de questionários e exame das
respostas dos serviços responsáveis, a revisão de ficheiros informáticos de dados e sua reconciliação
com mapas de suporte.
1 “Consideram-se benefícios fiscais as medidas de carácter excecional instituídas para tutela de interesses públicos
extrafiscais relevantes que sejam superiores aos da própria tributação que impedem” – art. 2.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais (EBF) aprovado pelo Decreto-Lei 215/89, de 01/07.
2 Art. 106.º da Constituição da República Portuguesa. 3 O CBF foi aprovado pela Deliberação 1447/2007, do Conselho Superior de Estatística, publicada em 27/07. 4 Tendo por referência os regimes de tributação de cada imposto, a LGT, o EBF, a LEO, os OE de 2013 a 2016, os
resultados da última reavaliação dos BF (em 2005) e referenciais internacionais neste domínio. 5 Volume I – Tomo I – III.2.1.1.3. Despesa Fiscal (páginas 67 a 74) / V. Anexos (páginas 269 a 278).
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Tribunal de Contas
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8.1.2. Resultado do exame
Do exame efetuado resulta o seguinte:
O manual de quantificação da DF (doravante manual) elaborado pela AT1 não foi aplicado para 2016 (tendo sido aplicado pela primeira vez em sede do OE para 2017). Desse manual consta a
inventariação dos desagravamentos fiscais por imposto e a respetiva classificação segundo a sua
natureza excecional (geradora da receita cessante por BF ou DF) ou estrutural (geradora de
receita cessante por desagravamentos fiscais estruturais).
A DF relevada na CGE de 2016 (€ 2.538 M) supera em 17,4% a de 2015 (€ 2.162 M) devido ao aumento de € 300 M em IS, € 47 M em ISP, € 46 M em IRS e à diminuição de € 54 M em IRC. Porém, a CGE continua sem relevar toda a DF. Desde logo, omite € 60 M em IRC e parte dos € 5.795 M em IVA considerados pela AT como receita cessante por desagravamentos fiscais estruturais quando, em rigor, se trata de BF. A tais omissões acrescem, pelo menos, € 89 M em IS resultante da aplicação das taxas mínimas previstas na Tabela Geral do IS (TGIS)2 a montantes
declarados (€ 67.051 M), mas sem quantificação de DF pela AT, alegadamente por insuficiências do sistema de informação e controlo desse imposto – vide 8.1.2.1.
A informação disponível sobre os BF e a sua inventariação continuam insuficientes e, para a DF de 2016, não foram aprovadas as fontes de informação, a metodologia e os procedimentos de
quantificação e de controlo da DF, afetando a sua quantificação integral e fiável – vide 8.1.2.2.
A concentração da DF em IRC num reduzido número de benefícios e beneficiários reforça a necessidade de reavaliação dos respetivos BF para confirmação, formal e transparente, de que
realizam os interesses públicos extrafiscais que determinaram a sua atribuição – vide 8.1.2.3.
As deficiências detetadas nos sistemas e nos procedimentos de controlo da receita cessante afetam a integralidade e a fiabilidade da informação relativa aos BF, mantendo o Tribunal
reservas sobre a DF relevada na CGE, manifestamente subavaliada – vide 8.1.2.4.
Subsistem assim, no essencial, as deficiências objeto de recomendações reiteradas pelo Tribunal, das quais avulta a necessidade de assegurar a regularidade, correção financeira e adequada
relevação orçamental da DF no OE e na CGE. Assim, sublinha-se que, para acolher o
recomendado pelo Tribunal, o manual deve assegurar a fiabilidade da informação prestada na
CGE sobre a DF (e demais perdas de receita por desagravamentos fiscais) suprindo as
deficiências ainda patentes na CGE de 2016 – vide 8.1.2.5.
A falta de um sistema de informação e controlo integrado e centralizado sobre os contratos de concessão de BF ao investimento e o deficiente exercício das competências legais das entidades
públicas envolvidas continua a afetar negativamente o impacto económico esperado – vide 8.1.2.6.
1 O Ministério das Finanças remeteu ao Tribunal em 26/10/2016 o “Manual de Quantificação da Despesa Fiscal”. O
Manual procede à definição do conceito, da classificação funcional, das óticas de apuramento, da calendarização do
processo de quantificação e ainda do sistema de tributação regra, da tipologia e da metodologia de apuramento da DF,
por imposto. 2 A CGE releva € 680 M de DF em IS proveniente de quatro verbas da TGIS: 1.1- Aquisição onerosa ou por doação do
direito de propriedade ou de figuras parcelares desse direito sobre imóveis (…), 1.2 - Aquisição gratuita de bens, incluindo por usucapião, 2 - Arrendamento e subarrendamento, incluindo as alterações que envolvam aumento de renda
operado pela revisão de cláusulas contratuais e a promessa quando seguida da disponibilização do bem locado ao
locatário (…) e a 28 - Propriedade, usufruto ou direito de superfície de prédios urbanos (…) seja igual ou superior a (euro) 1 000 000 sobre o valor patrimonial tributário (…). Ora, a TGIS prevê 42 verbas suscetíveis de isenção.
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A falta de informação sobre parte dos BF, a subavaliação da DF pela AT e a sua inadequada relevação
na CGE, em suma, a subsistência das principais deficiências detetadas pelo Tribunal (e objeto recorrente
das suas recomendações), continuam a ser limitações importantes para o exame e para a formulação de
uma opinião de auditoria sobre os valores envolvidos.
8.1.2.1. Subavaliação da despesa fiscal na CGE
A DF relevada na CGE de 20161 (€ 2.538 M) supera a de 20152 em 17,4% (€ 276 M) devido ao acréscimo de 79% (€ 300 M) na DF em IS explicado pelo aumento referente à “aquisição gratuita de bens, incluindo por usucapião”3 (de € 310 M para € 613 M).
Porém, a CGE continua sem relevar toda a DF. Omite, desde logo, € 60 M em IRC, por “reinvestimento dos valores de realização” 4, e a parte dos € 5.795 M em IVA, por diferencial de taxas5, considerados pela AT como receita cessante por desagravamentos fiscais estruturais quando, em rigor, se trata de BF.
Além disso, por insuficiência de informação sobre os BF utilizados pelos contribuintes e por falta de
metodologia de quantificação, ainda continua por quantificar e relevar a DF seguinte:
Em IRS, por BF aos“arrendatários de imóveis de fundos de investimento”6.
Em IRC, por BF à “dedução de prejuízos fiscais”7 e ao “regime de tributação especial pelo grupo de sociedades”8.
Em IS, por operações e atos isentos enquadrados em 38 verbas da TGIS com taxas de imposto diferenciadas9. A DF resultante da aplicação das taxas mínimas previstas na TGIS aos montantes
declarados ascende a € 89 M10.
Em IVA, por isenções11.
A subavaliação da DF na CGE por omissão de montantes conhecidos é material a que acrescem valores
indeterminados, também relevantes, suscitando reservas os primeiros e reparos os segundos.
1 DF de 157 BF (19 em IRS, 55 em IRC, 8 em IVA, 12 em IUC, 30 em IS, 20 em ISV, 10 em ISP, 2 em IABA e 1 em IT). 2 A evolução reporta-se, com as limitações assinaladas, à DF relevada na CGE, dependendo a apreciação dessa evolução
de efetiva e integral relevação da DF na CGE. 3 Nos termos da alínea e) do art. 6.º do Código do IS (CIS). 4 Nos termos do art. 48.º do Código do IRC (CIRC). 5 Caso das operações com finalidade extrafiscal sujeitas a taxa reduzida ou intermédia (v.g. verbas 1.9, 2.14, 2.17 da Lista
I e 1.10, 2.5 e 2.6 da Lista II do Código do IVA – CIVA). 6 Nos termos do Regime Jurídico dos Fundos de Investimento Imobiliário para Arrendamento Habitacional (FIIAH),
aprovado pelo art. 102.º da LOE para 2009. 7 Nos termos do art. 52.º do CIRC. 8 Nos termos do art. 69.º do CIRC. 9 Foram declarados € 67.051 M de operações e atos isentos previstos nas verbas 2 a 27 da TGIS, menos 43,1% face a 2015. 10 Menos 22,7% face ao valor de DF estimado para 2015 (€ 115 M). 11 Caso das operações isentas previstas nos n.os 15 e 30 do art. 9.º do CIVA.
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8.1.2.2. Insuficiente quantificação da despesa fiscal
8.1.2.2.1. Impostos sobre o Rendimento (IR)
a) IRS
A DF em IRS relevada na CGE (€ 574 M) aumenta € 46 M (8,7%). Dos acréscimos, € 37 M (26,3%) reportam-se aos sujeitos passivos abrangidos pelo regime de tributação dos “residentes não habituais” 1, € 19 M (69,5%) à “deduçãoem sede de IRS do IVA suportado em fatura”2 e € 17 M (62,9%) a “planos de poupança reforma / fundos de pensões”. Dos decréscimos, € 11 M reportam-se a pessoas com deficiência3 cujos BF ainda representam 48,9% (€ 281 M) da DF em IRS. Já a DF por “prémios de seguros de saúde” diminui € 17 M (98,6%) na sequência da alteração efetuada ao Código do IRS (CIRS) que passou a incluir a dedução das despesas com seguros de saúde na relativa às “despesas de saúde”4e, por essa via, a reconfigurá-la como desagravamento fiscal estrutural.
Por sua vez, a receita cessante por desagravamentos fiscais estruturais (deduções à coleta) quantificada
pela AT (€ 2.739 M) aumenta € 325 M (13,5%).
b) IRC
A DF em IRC relevada na CGE (€ 823 M) diminui € 54 M (6,2%). Dos acréscimos, € 42 M (41,2%) reportam-se ao “sistema de incentivos fiscais em investigação e desenvolvimento empresarial – SIFIDE” e € 25 M ao resultado da liquidação cujo valor (a abater) diminui 77%. Dos decréscimos, € 74 M (36,1%) reportam-se a “fundos de pensões e equiparáveis”5, € 25 M (17,6%) a “pessoas coletivas de utilidade pública e de solidariedade social”6 e € 22 M (32,2%) ao “crédito fiscal extraordinário ao investimento”7.
A AT quantifica como receita cessante por desagravamentos fiscais estruturais € 60 M (€ 34 M em 2015) relativos ao “reinvestimento dos valores de realização”, mas indevidamente, já que o Tribunal tem
concluído fundamentada e reiteradamente ser um BF e, portanto, a respetiva receita cessante ser DF.
Além dessa omissão na CGE, a AT continua sem quantificar a DF relativa ao “regime de tributação
especial pelo grupo de sociedades”(RETGS) eà “dedução de prejuízos fiscais”, não obstante o juízo crítico
recorrente formulado pelo Tribunal sobre essa omissão em anteriores Pareceres.
Em contraditório, a AT volta a alegar que essas três realidadesnão cabem no conceito de BF, não
gerando, consequentemente, DF. A propósito, importa recordar a posição do Tribunal sobre a matéria e
a respetiva fundamentação.
1 Segundo a AT, tal deve-se ao aumento de 66% do número de agregados beneficiários. O regime jurídico dos Residentes
não habituais foi criado pelo Decreto-Lei 249/2009, de 23/09. 2 Segundo a AT, tal deve-se ao aumento de 49% do número de agregados beneficiários (vide art. 78.º-F do CIRS). 3 Nos termos do art. 78-I do CIRS. 4 Nos termos do art. 2.º da Lei 82-E/2014, de 31/12, que procedeu à alteração da alínea c) do art. 78.º do CIRS - Deduções
à coleta - permitindo a dedução relativa “às despesas de saúde e com seguros de saúde”, e da alínea b) do art. 16.º daquela lei, que revogou o art. 74.º do EBF- Seguros de saúde.
5 A AT refere que para tal diminuição concorre a redução da taxa nominal verificada em 2014 e 2015. Este BF encontra-
se previsto no art. 16.º, n.º 1, do EBF. 6 A AT considera que o decréscimo está relacionado com a melhoria da qualidade de informação prestada por este tipo de
contribuintes nas suas declarações de rendimentos. 7 Explicado pela AT com a dedução do saldo remanescente decorrente de insuficiência de coleta em 2013 (ano em que se
concentrou o efeito do benefício) e nos anos subsequentes. Este BF encontra-se previsto na Lei 49/2013, de 16/07.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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Quanto ao RETGS, trata-se de um regime especial que visa finalidades extrafiscais dirigidas à formação
de grupos de sociedades e de um regime opcional de tributação não diretamente aplicável a todos os
grupos de sociedades que reúnam as condições legais para o efeito. Da aplicação desse regime decorrem
vantagens fiscais, designadamente a dispensa de retenção na fonte no pagamento de rendimentos a
sociedades do grupo e a compensação imediata de lucros e prejuízos fiscais gerados em cada exercício.
Aplicando-se o regime de tributação regra esses resultados seriam considerados por sociedade. A
tributação nesta sede traduz-se, em relação às sociedades do grupo, “efetivamente por uma redução dos
impostos pagos por estas” 1, receita cessante a quantificar como DF por integrar o conceito legal de BF
definido no art. 2.º do EBF.
Quanto ao reinvestimento dos valores de realização, trata-se de um regime especial que permite um
tratamento fiscal privilegiado de mais-valias realizadas pelos contribuintes que optem pela sua
aplicação. Foi objeto de regulamentação pela própria AT com vista a assegurar a realização da finalidade
extrafiscal que fundamenta a sua criação – o incentivo ao investimento. Regra geral, as mais-valias realizadas são consideradas como rendimentos que concorrem para a formação do lucro tributável, mas
com o objetivo de fomentar o investimento por parte dos contribuintes o legislador previu situações em
que as mais-valias são parcialmente tributadas ou são isentas. É, também, BF por ser opção do
contribuinte investir novamente nas condições previstas pela norma fiscal obtendo a vantagem daí
decorrente ou, não o fazendo, submeter-se à aplicação do regime de tributação regra.
Estes regimes fiscais privilegiados são opcionais, visam finalidades extrafiscais e da sua aplicação
resultam vantagens fiscais para os beneficiários que não seriam obtidas com a aplicação do regime de
tributação-regra. Por isso, integram o conceito de BF e a perda de receita decorrente da sua aplicação
deve ser relevada como DF.
Quanto ao reporte de prejuízos fiscais, os BF anualmente declarados por contribuintes que reportam
prejuízos fiscais devem ser considerados para efeitos de quantificação da DF no ano em que o
contribuinte apura lucro tributável, na medida em que esses benefícios aumentam o valor dos prejuízos
fiscais dedutíveis com a subsequente diminuição do imposto liquidado.
A DF em IRC por “isenções definitivas”(€ 35 M) diminui 23,3%. Porém, continua a subsistir a indevida quantificação de isenções de rendimentos não sujeitos a IRC2 (€ 22 M e 64,3% dessa DF)3. Esta falta de fiabilidade da DF por isenções em IRC ilustra a insuficiência dos procedimentos de controlo da sua
quantificação e faz reiterar que, sendo essa DF quantificada com base nos montantes declarados pelos
contribuintes importa, face à sua relevância, intensificar os controlos inspetivos e/ou implementar outros
mecanismos (v.g. cruzamentos de dados) para confirmar a veracidade dos elementos declarativos,
definindo, assim, procedimentos de controlo para deteção e correção tempestiva de erros4.
Além das omissões reportadas, relativas à falta de quantificação e de relevação na CGE, o método de
cálculo utilizado na quantificação da DF em IRC continua a excluir os BF anualmente declarados por
contribuintes com prejuízos fiscais5, deficiência que concorre para a subavaliação da DF.
1 Vide Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 30-04-2014 (Processo 05376/12). 2 Rendimentos provenientes de quotas e de subsídios não sujeitos a IRC foram declarados como rendimentos isentos com
o código 049 “Outras Isenções Definitivas” no campo 304 do anexo D da modelo 22 em IRC. 3 Vide § 75 do Relatório de Auditoria n.º 24/2015-2.ª Secção. 4 Vide “Manual de Boas Práticas na Medição de Gastos Tributários”, Centro Interamericano das Administrações Tributárias
– CIAT (2011), Capítulo 1, Ponto 8. 5 Vide 8.1.2.1. do PCGE de 2015.
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Tribunal de Contas
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c) EBF
Com a LOE para 2016, o regime fiscal dos empréstimos externos (isenção em IRS e IRC), as operações
de reporte com instituições financeiras não residentes (isenção em IRC) e o regime especial de tributação
de valores mobiliários representativos de dívida emitida por entidades não residentes (isenção em IRS
e IRC) passaram a integrar o EBF1. Estes BF, criados pela LOE para 2011 como “medidas excecionais de apoio ao financiamento da economia” e, desde então, regulados pelas sucessivas leis orçamentais,
adquirem, assim, relativa estabilidade2. Para ainda não os identificar nem discriminar por imposto, a AT
alega, em contraditório, que “estes BF serão apenas objeto de quantificação para os períodos de 2017 e seguintes, e, por conseguinte, os respetivos campos apenas serão introduzidos nas novas declarações a entregar
em 2018, em ordem a assegurar a respetiva quantificação da despesa fiscal aos mesmos associada”.
Acresce que no manual de quantificação da DF, a inventariação dos desagravamentos fiscais não inclui
os BF agora aditados ao EBF, com prejuízo para a fiabilidade e transparência da informação sobre a DF
em IR, o qual é agravado por esse manual também não incluir os modelos de cálculo desta DF, por BF.
Em contraditório, a AT alega que essa exclusão“é explicada pelo facto de a sua versão inicial contemplar desagravamentos fiscais criados até 31/12/2015, encontrando-se em conclusão a sua atualização”.
8.1.2.2.2. Imposto do Selo (IS)
A DF em IS relevada na CGE aumenta € 300 M (79,1%) devido à quantificação de mais € 304 M (98,1%) na DF por “Aquisição gratuita de bens, incluindo usucapião” que passa a representar 90,3% (€ 613 M) da DF do imposto relevada na CGE (€ 679 M)3. O aumento é explicado pela AT “com a melhoria das fontes de informação e das metodologias de análise” vindo ao encontro das observações do Tribunal em
anteriores Pareceres relativas à subavaliação da DF em IS.
Porém, a DF em IS continua subavaliada visto que os sujeitos passivos declaram outras operações e atos
isentos (€ 67.051 M4) cuja DF não foi quantificada nem relevada na CGE. A omissão desta DF é responsabilidade da AT, por não exigir a discriminação das isenções declaradas pelas correspondentes
verbas da TGIS5 impossibilitando determinar a taxa aplicável e o cálculo do imposto que seria devido
sem a norma de isenção6. Ora, tal omissão é materialmente relevante visto que, pela aplicação das taxas
mínimas da TGIS às operações e aos atos isentos declarados resulta uma DF potencial de € 89 M. Face ao quadro legal e à importância da quantificação da DF em IS, o Tribunal volta a reiterar a necessidade
de a AT “promover a correta aplicação da legislação e das decisões administrativas relacionadas com as suas
atribuições e propor as medidas de caráter normativo, técnico e organizacional que se revelem adequadas”7,
bem como de fundamentar adequadamente as suas opções técnicas.
1 Vide art. 32.º-B, 32.º-C e 40.º-A do EBF aditados pela LOE para 2016 (Lei 7-A/2016, de 30/03). 2 O preâmbulo do diploma que aprovou o EBF estabelece que os BF com maior grau de estabilidade constam dos códigos
tributários, os BF com caráter menos estrutural, mas relativa estabilidade, são incluídos no EBF e os BF com finalidades
marcadamente conjunturais ou requerendo regulação relativamente frequente constam das leis do orçamento do Estado. 3 A DF com o código CT.1 - Isenção tributária não está relevada no Quadro A15 – Tipo de despesa fiscal em IS da CGE
2016 – Volume I – Tomo I – V. Anexos (página 274). 4 Fonte: Declaração anual de informação contabilística e fiscal (Anexo Q) apresentada à AT pelos sujeitos passivos. 5 Verbas a que correspondem diferentes taxas de tributação. 6 A LOE para 2014 alterou o art. 52.º do CIS para: “os sujeitos passivos (…) são obrigados a apresentar anualmente
declaração discriminativa do imposto do selo liquidado e do valor das operações e dos atos realizados isentos deste
imposto, segundo a verba aplicável da tabela, preferencialmente por via eletrónica.” 7 Nos termos da alínea d) do n.º 2 do art. 14.º do Decreto-Lei 117/2011, de 15/12, e da alínea e) do n.º 2 do art. 2.º do
Decreto-Lei 118/2011, de 15/12.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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A AT deve discriminar a DF em IS por natureza e função, aquando da inventariação dos respetivos BF,
à semelhança do procedimento aplicado para os impostos sobre o rendimento com base em formulários
(Anexo H em IRS e Anexo D em IRC) com estrutura idêntica ao Anexo Q da declaração anual.
Apesar de não incluir todos os BF, como sucede com os BF aditados ao EBF em 20161, importa referir
que a inventariação de desagravamentos fiscais em IS desenvolvida no manual de quantificação da DF
é mais ampla do que a realizada e quantificada no âmbito da CGE2, dado que esta última apenas integra
os BF cuja competência da liquidação é dos serviços da AT3.
Também não é quantificada qualquer receita cessante em IS por desagravamentos fiscais estruturais.
Assim, não obstante os progressos obtidos, subsistem insuficiências no sistema de informação e controlo
da DF em IS que continuam a constituir-se como verdadeiras limitações à sua rigorosa quantificação e
suscitam a pertinência da tomada das ações corretivas necessárias por parte da AT para que essa DF
passe a ser devidamente quantificada e relevada no Orçamento de Estado e na Conta Geral do Estado.
8.1.2.2.3. Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA)
A DF em IVA (€ 118 M) aumentou € 24 M (25,5%) refletindo o mesmo aumento em isençõesàs “forças armadas e de segurança”. A DF provém, sobretudo, deste BF (€ 58 M) e das isenções às “instituições particulares de solidariedade social” (€ 25 M) que operam por restituição de imposto, correspondendo, respetivamente, a 48,9% e 21,4% da DF deste imposto relevada na CGE.
Porém, a DF em IVA continua subavaliada na medida em que não é quantificada a DF relativa a todas
as operações isentas (v.g. nas operações internas, importações, exportações e transportes internacionais).
Em contraditório, a AT reconhece que o “atual estado dos sistemas de informação da AT não permite a quantificação dos BF utilizados pelos contribuintes para as isenções previstas no artigo 9.º do Código do IVA”.
Acresce que a receita cessante por desagravamentos fiscais estruturais quantificada pela AT (€ 5.795 M, mais € 2.129 M e 58,1% do que em 2015) resulta exclusivamente do diferencial de taxas relativo a operações sujeitas a taxa reduzida ou intermédia e inclui (indevidamente) DF relativa a reduções de taxa
que visam prosseguir finalidades extrafiscais (v.g. sal, transporte de passageiros, alojamento hoteleiro,
vinhos, máquinas agrícolas e espetáculos culturais)4.
Importa sublinhar que a inventariação de desagravamentos fiscais em IVA constante do manual de
quantificação da DF considera, como BF, as isenções incompletas com um objetivo de natureza
extrafiscal e que impliquem valor acrescentado para o sujeito ativo da relação5, o regime especial de
isenção6 e, ainda, as taxas reduzida e intermédia7, face à sua natureza opcional.
1 Nos termos do art. 171.º da LOE para 2016, foi aditado ao EBF o art. 32.º-D - Operações de reporte - BF cuja regulação
consta, até 2016, das respetivas leis orçamentais (desde 2011 até 2015). 2 Nomeadamente “outras isenções” nos termos do art. 7.º do Código do Imposto do Selo (CIS). 3 Referente às verbas 1.1, 1.2, 2 e 28 da TGIS. Não estão incluídos os BF que têm como fonte de informação o anexo Q da
IES/Declaração Anual, cuja estrutura assenta nas normas de incidência e não de isenção, correspondentes às verbas 4 a
27 e 29 da TGIS. 4 Designadamente as operações isentas previstas nos n.os 15 e 30 do art. 9.º, nos art. 13.º e 14.º e operações com finalidades
extrafiscais sujeitas a taxa reduzida ou intermédia (v.g. verbas 1.9, 2.14, 2.17 da Lista I e verbas 1.10, 2.5 e 2.6 da Lista
II do CIVA). 5 Art. 135.º a 137.º do capítulo 3 da Diretiva 2006/112/CE a que corresponde o art. 9.º do CIVA. 6 Art. 282.º a 292.º do capítulo 1 da Diretiva 2006/112/CE a que corresponde o art. 53.º do CIVA. 7 Nos termos do art. 98.º da Diretiva 2006/112/CE.
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Tribunal de Contas
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Porém, quanto a estas últimas, ainda não houve avaliação da natureza fiscal ou extrafiscal dos bens e
serviços incluídos na Lista I e II do CIVA1. Nesse manual é ainda descrita a metodologia do cálculo da
DF relativa às taxas reduzida e intermédia, nomeadamente quanto à necessidade de expurgar às
respetivas bases tributáveis a parte relativa aos consumos intermédios dedutíveis em fases anteriores à
venda ao consumidor final2. A aplicação do manual vai, portanto, implicar um crescimento significativo
da DF em IVA3.
8.1.2.2.4. Imposto sobre Veículos (ISV)
A inventariação de desagravamentos fiscais em ISV efetuada no âmbito do manual de quantificação da
DF também considera como DF a receita cessante por diferencial de taxa para as operações sujeitas às
taxas reduzida e intermédia4, considerando a sua natureza opcional e por prosseguirem objetivos
extrafiscais, essencialmente de natureza económica. A requalificação destas disposições fiscais pela AT,
tal como reportado para a DF em IVA, vai implicar um crescimento significativo da DF em ISV5.
8.1.2.3. Concentração da despesa fiscal em IRC
Quadro B. 75 – Principais benefícios da despesa fiscal em IRC
(em milhões de euros)
Benefício Fiscal DF % DF no
Total
DF dos
DMB
% DF dos
DMB
Regime Fiscal de Apoio ao Investimento (RFAI) 159 19,3 62 39,2
Sistema de Incentivos Fiscais em Investigação e Desenvolvimento Empresarial (SIFIDE) 145 17,6 54 36,9
Fundos de pensões e equiparáveis e outros fundos isentos definitivamente 131 15,9 116 88,6
Pessoas coletivas de utilidade pública e de solidariedade social) 115 14,0 44 38,4
Crédito Fiscal Extraordinário ao Investimento (CFEI) 47 5,7 10 20,7
Dedução por lucros retidos e reinvestidos pelas PME (DLRR) 44 5,4 2 5,1
Majoração à criação de emprego 41 5,0 5 12,8
Subtotal da DF em IRC 681 82,8 293 43,0
Total da DF em IRC 823 100,0
DMB – Dez Maiores Beneficiários
Fonte: AT.
Como o quadro ilustra, a DF em IRC continua concentrada num reduzido número de benefícios e
beneficiários. Os sete BF identificados originaram € 681 M de DF (83% da DF do imposto relevada na CGE), dos quais € 293 M (43%) respeitam aos dez maiores beneficiários (com maior DF por BF).
1 Listas anexas ao CIVA com os bens e serviços sujeitos à taxa reduzida (6%) e à taxa intermédia (13%), respetivamente. 2 Vide Anexo I - Modelo de cálculo dos coeficientes de consumo intermédio. 3 O Mapa XXI – Receitas Tributárias Cessantes dos Serviços Integrados da Lei 42/2016, de 28/12 (OE 2017), prevê
€ 5.079 M de DF em IVA, montante 43 vezes superior à DF em IVA reportada na CGE de 2016 (€ 118 M). 4 Nos termos dos art. 8.º e 9.º do ISV, respetivamente. 5 O Mapa XXI – Receitas Tributárias Cessantes dos Serviços Integrados, da Lei 42/2016, de 28/12 (OE 2017), prevê
€ 256 M de DF em ISV, montante 6 vezes superior à DF em ISV reportada na CGE de 2016 (€ 41 M).
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Os BF em IRC atribuídos no âmbito do “RFAI”, do “SIFIDE” e de “fundos de pensões e equiparáveis e
outros fundos isentos definitivamente” representam 53% (€ 434 M) da DF em IRC. Quanto à DF deste último BF, 89% (€ 116 M) respeita aos seus dez maiores beneficiários.
A DF respeitante ao BF à “criação de emprego”1 é a sétima maior DF em IRC (€ 41 M) relevada na CGE. Uma auditoria recente da IGF2 detetou fragilidades e insuficiências no controlo interno implementado
pela AT para este BF (tendo sido detetadas situações irregulares por utilização indevida deste BF pelos
sujeitos passivos) e concluiu, designadamente, que o referido BF não constitui uma medida eficaz para
a criação de emprego e não é determinante para a decisão de contratar novos postos de trabalho.
A concentração da DF em IRC continua a suscitar a necessidade de reavaliação dos respetivos BF para
confirmação, formal e transparente, de que realizam os interesses públicos extrafiscais que
determinaram a sua atribuição3, nomeadamente o BF à “criação de emprego” 4, vigente em 2016 e mantido em 2017, uma vez que a respetiva LOE prorrogou por mais um ano a norma que o consagra5.
Com efeito, a concessão de BF só é justificável desde que vise relevantes motivos económicos ou de
justiça social, claramente definidos e quantificados.
Cabe, ainda, sublinhar que a manutenção de BF em IRC que operam por dedução à matéria coletável
conduz a vantagens fiscais tanto maiores quanto maior é o rendimento do sujeito passivo6 pondo em
causa a equidade desses benefícios7.
A recomendação do Tribunal para o Governo rever o regime legal dos BF que operam por dedução à
matéria coletável de IRC continua sem ser acolhida8.
O objetivo orçamental da redução do défice público, a elevada concentração da DF em IRC, o tempo já
decorrido desde a última reavaliação dos BF (em 2005) e os demais aspetos enunciados conduzem o
Tribunal a reiterar a necessidade de se dispor de uma nova reavaliação9.
1 BF de natureza social (art. 19.º do EBF) atribuível a entidades empregadoras sujeitas a IRC e sujeitos passivos de IRS
com contabilidade organizada, por majoração dos encargos correspondentes à criação líquida de postos de trabalho. 2 Relatório n.º 2016/952. 3 Reavaliação “cuja análise deverá ser feita em termos de avaliar a eficácia económico-financeira dos benefícios fiscais,
em si mesmos, e no confronto com outras medidas alternativas de intervenção pública, designadamente, mediante o
confronto com a eficácia das despesas diretas (subsídios, subvenções e outras comparticipações).” – Vide Nuno Sá
Gomes, “Teoria Geral dos Benefícios Fiscais”, Título I, Ponto 1-IV.
4 Posição também expressa no relatório do Grupo de Trabalho para a avaliação dos BF (Despacho do Ministro das
Finanças, de 1 de maio de 2005), páginas 201 a 203. 5 Nos termos da norma transitória prevista no n.º 1 do art. 226.º da Lei do OE para 2017.Saliente-se o n.º 2 dessa norma,
no qual se determina que para efeitos da respetiva cessação, alteração ou prorrogação, o Governo apresente à Assembleia
da República até ao final da legislatura um relatório com uma avaliação qualitativa e quantitativa dos BF aos quais foi
prorrogado o prazo das normas que os consagram, de entre os quais se inclui o BF à criação de emprego. 6 Posição também expressa no relatório do Grupo de Trabalho para a avaliação dos BF (Despacho 130/97-XIII, do Ministro
das Finanças). 7 A principal crítica conceptual às deduções à matéria coletável é a falta de equidade fiscal que originam (upside-down
effect) beneficiando, quase exclusivamente, os contribuintes com maiores rendimentos – Vide Stanley S. Surrey and Paul R. McDaniel, “Tax Expenditures”, Harvard University Press, 1985.
8 A mais recente é a Recomendação 4 do Relatório de Auditoria n.º 19/2014-2.ª Secção. 9 Vide pontos 4.4.1, 6 e Recomendação 7 do Relatório de Auditoria n.º 19/2014-2.ª Secção.
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8.1.2.4. Inadequada relevação da despesa fiscal
A DF é estimada no Relatório do OE (ROE) e no OE (mapa XXI) 1 sendo relevada na CGE (mapa 42).
Porém, continua por relevar de forma completa e apropriada, desde logo, por não serem identificados
todos os BF e nem todos serem acompanhados da sua justificação económica e social, como a LEO
determina2. Subsiste ainda a inconsistência entre a DF inscrita no Relatório do OE (€ 9.782 M) e no mapa XXI do OE (€ 1.903 M) por diferença de critérios utilizados para calcular essas estimativas, o que também conduz a resultados divergentes na sua comparação com a DF relevada na CGE (€ 2.538 M).
A AT pretende eliminar esta discrepância metodológica, com a aplicação do manual de quantificação da
DF (a partir de 2017), por via de uma “estreita conexão entre estes dois documentos” e definindo a sua elaboração segundo a ótica financeira3.
As deficiências e limitações na quantificação da DF afetam, também, a consistência da informação sobre
a sua evolução (aumento de 7,5% e € 681M previsto noROE para 20164): Foi estimada uma redução de 11,9% no mapa XXI do OE para 2016 (face à DF relevada na CGE de 2015, € 2.162 M) e veio a verificar-se um aumento de 17,4% na DF relevada na CGE de 2016.
A inconsistência da informação sobre a DF, sobretudo entre relatórios e respetivos mapas do OE, em
incumprimento da LEO5, dificulta a comparação entre a DF orçamentada e a efetivamente realizada,
que o PCGE deve comportar6. É, também, necessário que a DF7 apenas contenha a previsão e a
estimativa das receitas cessantes em virtude de BF (desagravamentos fiscais excecionais) sem lhes
adicionar perdas de receita provenientes de desagravamentos fiscais estruturais8.
O CBF, criado com o objetivo de identificar os BF e caraterizar e discriminar a respetiva DF9, ainda não
foi revisto (apesar de se prever a sua atualização anual) de forma a considerar a sistematização dos BF
constante do EBF, incluindo todas as tipologias, modalidades e funções da DF. Essa falta de atualização
torna-o um instrumento inadequado para classificar de forma transparente e uniforme a DF, impedindo
a sua quantificação rigorosa e o seu controlo eficaz, face ao atual sistema fiscal.
As limitações do CBF são ilustradas pela evolução da DF imputada à rubrica residual “Outros”
(€ 324 M) da função “Assuntos económicos” relevada na CGE que representa 28,4% dessa função e cresceu 21,5 % (€ 57 M) em 2016 e 51,6% (€ 91 M) em 2015.
1 A LEO determina a inclusão na LOE de um mapa orçamental sobre “Receitas tributárias cessantes dos serviços
integrados, dos serviços e fundos autónomos e da segurança social” – art. 32.º 2 Nos termos da alínea t) do n.º 1 do art. 37.º da LEO. 3 Resposta da AT, de 16/5/2017, sobre o PCGE 2016 e Manual de Quantificação da Despesa Fiscal, página 14. 4 Os Relatórios do OE de 2012 a 2016 não observam o disposto na LEO por não conterem a apresentação e a justificação
da DF inscrita nos mapas da LOE, nem atenderem a que “as variáveis utilizadas nas previsões macroeconómicas e orçamentais constantes do relatório devem ter presente os resultados dos anteriores desempenhos em matéria de
previsões e os cenários de risco pertinentes” - vide alínea g) do art. 36.º da LEO. 5 Nos termos da LEO, o Relatório do OE contém a apresentação e justificação da política orçamental proposta (n.º 1 do
art. 36.º) que é expressa nos mapas orçamentais que integram a respetiva LOE.6 Nos termos do art. 41.º da Lei 98/97, de 26 de agosto. 7 Vide “Portugal Fiscal Transparency Evaluations”, Fundo Monetário Internacional – Relatório do País n.º 14/306. 8 Vide 8.1.5. do Parecer sobre a CGE de 2012.9 Vide Deliberação 1447/2007 do Conselho Superior de Estatística, de 27/07.
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162
Também subsistem montantes elevados de DF por discriminar (67,6% em ISV e 38,7% em IRS), o que
prejudica a apreciação da eficiência e eficácia dos BF na prossecução dos objetivos extrafiscais que
determinaram a sua atribuição1.
Os princípios e regras orçamentais constantes da LEO (v.g. unidade e universalidade, não compensação
e especificação) obrigam à relevação no OE e na CGE de todas as receitas do Estado, incluindo as
receitas cessantes em virtude de BF (DF). A relevação da DF pela AT evidencia apenas o valor líquido
da receita tributária, não permitindo conhecer as parcelas da operação que lhe deram origem – a receita fiscal bruta e a DF.
A transparência das contas públicas no domínio da receita cessante por BF depende da integral relevação
e adequada discriminação da DF no OE e na CGE. Ora, a contabilização das receitas do Estado compete
às respetivas entidades administradoras que, nos termos legais, são responsáveis por registar
tempestivamente as operações contabilísticas no Sistema de Gestão de Receitas (SGR).
A AT, sendo entidade administradora das receitas fiscais, continua a não registar a receita cessante por
BF no SGR (exceto a DF em IVA que opera por restituição de imposto), nem dispõe de sistema de
informação contabilístico que assegure tal registo, prejudicando a relevação integral, fiável e tempestiva
daquela receita cessante no OE e na CGE. O MF reportou que a adequada articulação entre a DGO e a
AT, para assegurar a integral relevação e apropriada discriminação da DF no OE, no SGR e na CGE,
continuava a ser “matéria em análise”, sem referir os termos nem o cronograma desse estudo2.
8.1.2.5. Ineficácia do controlo da receita cessante por benefícios fiscais
O Tribunal atualizou o exame aos sistemas de informação e controlo do processo de quantificação e
relevação da DF no OE e na CGE3. As conclusões relevantes para a CGE de 2016 são as seguintes:
Do manual de quantificação da DF elaborado pela AT e remetido ao Tribunal (mas que não foi aplicado para quantificar a DF de 2016) consta uma inventariação dos BF ainda incompleta. A
metodologia e os procedimentos relativos à quantificação e controlo da correspondente DF
também carecem de aperfeiçoamentos.
O processo de quantificação da DF continua sem ser suportado por um sistema de informação específico e integrado (interligado com os sistemas de liquidação dos diferentes impostos)
subsistindo a insuficiência de dados sobre os BF para assegurar a quantificação integral e fiável
da respetiva DF, sobretudo em IRC, IVA e IS, cuja relevação na CGE continua subavaliada.
Os procedimentos de controlo continuam a ser ineficazes para assegurar a regularidade, correção financeira e adequada relevação da DF no OE e na CGE. A receita cessante por BF ainda não é
contabilizada no Sistema de Gestão de Receitas nem foi implementado qualquer sistema de
informação contabilística para registar essa receita cessante na CGE.
O Classificador dos BF permanece por atualizar.
1 O OE não comporta a justificação económica e social dos BF prevista na alínea t) do n.º 1 do art. 37.º da LEO. 2 Resposta do MF, de 12/10/2016, sobre o acolhimento da Recomendação 6 do Relatório de Auditoria n.º 19/2014-2.ª
Secção. 3Para verificar a correção das deficiências objeto de recomendações no Relatório de Auditoria n.º 24/2015-2.ª Secção,
disponível em www.tcontas.pt.
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Tribunal de Contas
163
As insuficiências e deficiências detetadas nos sistemas de informação e controlo da receita cessante por BF e os erros materiais detetados na respetiva quantificação continuam a constituir
verdadeiras limitações para a quantificação com rigor da DF relevada na CGE.
Assim, no essencial, subsistem os motivos que suscitaram as reservas do Tribunal, sendo a aplicação do
referido manual para a DF de 2017 suscetível de oportuno exame.
8.1.2.6. Deficiente controlo dos benefícios fiscais contratuais ao investimento
O Código Fiscal do Investimento (CFI)1 estabelece o regime dos BF contratuais ao investimento (BFCI)
aplicável à contratualização dos BF com empresas que promovam projetos de investimento com impacto
na competitividade da economia portuguesa e na criação de emprego. Com a contratualização de BFCI
é concedido um crédito de imposto, calculado pela aplicação de uma percentagem máxima de 25% sobre
as aplicações relevantes efetivamente realizadas no projeto, permitindo, cumulativamente, a dedução à
coleta em IRC, a isenção ou redução de IMI e de IMT e, ainda, a isenção de IS.
Cabe ao Conselho de Coordenação dos Incentivos Fiscais ao Investimento2 (doravante designado por
Conselho) “unificar e simplificar todo o procedimento associado à concessão, acompanhamento, renegociação
e resolução dos contratos envolvidos”. Cabe à AT a iniciativa do processo de quantificação da receita
cessante por utilização dos BFCI a relevar na CGE, assim como o controlo inspetivo, designadamente
da arrecadação de receita fiscal e de juros compensatórios devidos pela anulação dos BF concedidos,
em consequência da resolução dos contratos.
A receita cessante por utilização dos BFCI relevada na CGE de 2016 (€ 40,7 M) cinge-se à DF por deduções à coleta em IRC resultantes dos elementos declarados que suportaram a liquidação desse
imposto (Modelo 22 e Anexo D). Quanto às isenções em IS, a AT não recolhe informação suficiente para
a respetiva quantificação nem, consequentemente, essa DF é relevada na CGE.
Nos anteriores PCGE, o Tribunal tem reportado a continuidade de deficiências nos sistemas de
informação e controlo dos BFCI, sobretudo pela falta de um sistema integrado e centralizado, pelo
deficiente exercício das competências do Conselho e das restantes entidades envolvidas, bem como pela
insuficiência e desatualização de normas emanadas pelo Conselho, que assegurem a uniformidade,
celeridade, eficiência e eficácia dos procedimentos associados à concessão, acompanhamento,
renegociação e resolução dos contratos. Assim, foi de novo objeto de exame a informação divulgada
pela AT sobre utilização dos BFCI pelos sujeitos passivos, a informação reportada pelos promotores dos
projetos de investimento ao Conselho e às entidades gestoras (no âmbito do acompanhamento e
fiscalização dos contratos), a ligação entre os sistemas da AT e os sistemas de informação e controlo
dos BFCI e, ainda, o envolvimento do Conselho no processo de quantificação da DF.
O Conselho continua a não dispor de um sistema de informação integrado e centralizado sobre todas as
candidaturas e contratos de concessão de BFCI, apoiando-se nos sistemas de informação e controlo das
entidades gestoras dos processos que representam contratualmente o Estado (AICEP e IAPMEI).
Persiste a inexistência de ligações entre aqueles sistemas e os da AT que suportam a quantificação da
DF, assim como não se encontram instituídos procedimentos que assegurem a integralidade, integridade,
e fiabilidade da informação divulgada pela AT sobre os sujeitos passivos que utilizaram BFCI.
1 Nos termos do Decreto-Lei 162/2014, de 31/10 (revisão do regime de BF contratuais ao investimento produtivo). 2 O Conselho integra um representante do Ministério da Finanças, que preside, e representantes da AICEP, IAPMEI e AT,
nomeados por despacho dos membros do governo responsáveis pelas áreas das finanças e da economia.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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Desde a sua criação (2010) até ao final de 2016, o Conselho foi responsável por 203 contratos com
€ 934 M de BF contratualizados1 e ainda por 87 candidaturas ao abrigo do atual regime dos BFCI2. No final de 2016, encontravam-se “em vigor”3 99 contratos a que correspondiam 50% dos BF concedidos (€ 465 M). Desde 2010, o Conselho decidiu extinguir a relação contratual para 104 contratos (€ 469 M de BF), dos quais 34 (€ 120 M) como contratos “resolvidos” 4. A não celebração de contratos (nenhum em 2015 e um em 2016) motivou o exame do cumprimento dos procedimentos e dos prazos legais5 para
apreciar os respetivos processos de candidatura. O número de candidaturas a BFCI apresentadas desde
01/07/2014 até 31/12/2016 e o tempo médio da sua apreciação constam do quadro seguinte.
Quadro B. 76 – Apreciação dos processos de candidatura a BFCI
Candidaturas Tempo médio para apreciação dos processos (em dias úteis)
Situação
(31/12/2016)
MP
(S/N)
Entidade
Gestora N.º
Esclarecimentos
aos promotores
Consulta a Entidades
Sectoriais
Competentes
Submissão do
processo ao
Conselho (*)
Resposta da Entidade
Gestora a pedidos de
esclarecimentos do
Conselho
Pronúncia
do Conselho (**)
Total
Envio Resposta Envio Resposta
- ≤ 10 dias - ≤ 10 dias≤ 40 dias - ≤ 60 dias
Em Análise
S AICEP 26 44 10 - - 101 - 3 178
IAPMEI 1 - - - - 93 - 5 97
N AICEP 12 - - - - - - - 195
IAPMEI 31 - - - - - - - 187
Não Elegível S AICEP 1 - - - - 98 - 1 98
IAPMEI 2 - - - 147 - 2 148
Aprovada S IAPMEI 4 - - - - 149 - 2 150
Em Contrato S AICEP 5 29 30 140 12 152
Desistência N AICEP 5 - - - - - - - 136
Total / Tempo Médio Total 87 15 5 - - 51 - 2 176
(*) Desde a data da apresentação da candidatura, descontado o tempo de resposta dos promotores a pedidos de esclarecimentos das entidades sectoriais.
(**) Desde a submissão do processo ao Conselho, descontado o tempo de resposta da AICEP/IAPMEI a pedidos de esclarecimentos do Conselho.
MP – Movimento Processual
Fontes: Conselho, AICEP e IAPMEI.
Até 31/12/2016 foram formalizadas 87 candidaturas, das quais 70 (80%) encontravam-se “em análise”, 43 sem qualquer movimento processual e 26 a aguardar a decisão final do Conselho (em média, há 175
dias úteis6). O Conselho pronunciou-se sobre 12 candidaturas (14%), tendo decidido pela não
elegibilidade de 3 e aprovado as restantes 9. Registou-se, ainda, a desistência, por parte dos promotores,
de 5 candidaturas (6%) sem qualquer informação processual (em média, essas desistências ocorreram
136 dias úteis após a apresentação das respetivas candidaturas).
1 Contratos “em vigor” no final de 2016, acrescidos dos contratos “findos” e “resolvidos” desde 2010 (data da criação do
Conselho). 2 Regime dos BFCI produtivo – Capitulo II do CFI, aprovado pelo Decreto-Lei 162/2014, de 31/10. 3 Situação “em vigor” aplica-se a um contrato ativo, dentro do período e nas condições contratadas. 4 A situação “resolvido” aplica-se a um contrato que já não está ativo porque não foram cumpridas atempadamente as
obrigações fiscais e contributivas ou não foram cumpridos os objetivos e condições estabelecidos no contrato ou, ainda,
por terem sido prestadas informações falsas (nos termos do art. 10.º do CFI). 5 Nos termos do art. 5.º do CFI. 6 Apesar de não terem sido pedidos esclarecimentos aos promotores nem terem sido consultadas entidades sectoriais, só
foram submetidas pelas entidades gestoras a decisão final do Conselho, em média, 101 dias úteis após a data de
candidatura.
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Tribunal de Contas
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O prazo fixado no CFI para a submissão dos processos a decisão final do Conselho é de “40 dias úteis contados a partir da data de apresentação da candidatura”1, suspendendo-se sempre que se aguarde por
esclarecimentos (que não deverão exceder os 10 dias úteis sob pena de se considerar haver desistência
do procedimento) e ou resposta a consultas sectoriais (também de 10 dias úteis). O Conselho tem um
prazo de 60 dias úteis para se pronunciar, que será suspenso caso solicite esclarecimentos adicionais às
entidades gestoras.
Segundo as entidades gestoras dos processos, o procedimento instituído de formalizar a candidatura a
BF junto dos promotores dos projetos de investimento em conjunto com a apresentação da candidatura
a incentivos financeiros2 explica o não cumprimento dos referidos prazos. Porém, tal procedimento é
injustificado visto que aquelas entidades também afirmam que a “análise da candidatura a BF só é iniciada
após a decisão da candidatura a incentivos financeiros”, por forma a “determinar o montante máximo de benefício fiscal a conceder” 3. Assim, os requisitos e os prazos fixados pelo CFI visam garantir a celeridade
da apreciação das candidaturas a BF, bem com o propósito subjacente ao regime dos BFCI produtivo.
Quanto aos resultados dos procedimentos associados à concessão, acompanhamento, renegociação e
resolução dos contratos em 2016, evidenciam-se as seguintes movimentações:
Quadro B. 77 – Concessão, avaliação e extinção de BFIC em 2016
(em milhões de euros)
Celebrados Avaliados
Findos Resolvidos Conselho AICEP IAPMEI Total
N.º de Contratos 1 10 30 0 40 10 7
Montante de BF Limite 5,4 32,7 77,8 - 110,5 79,3 22,2
Utilizado - 20,6 49,7 - 70,4 67,0 0,0
Fonte: Conselho, AICEP e IAPMEI.
No período em apreço foi celebrado o primeiro contrato ao abrigo do regime de BFCI produtivo,
regulado pelo atual CFI, que concedeu BF no montante de € 5,4 M4. Também, foram concluídas 40 ações de acompanhamento e controlo dos contratos de BFCI para avaliação do “Grau do Cumprimento dos Objetivos Contratuais” (GCC), das quais 10 foram realizadas pelo Conselho e as restantes (30) pela
AICEP. Destas ações, 6 correspondem à avaliação final dos contratos (quando atingido o respetivo prazo
de fim dos BFCI ou a efetiva utilização do total dos BFCI contratualizados) e as restantes à avaliação
do GCC (na vigência dos mesmos).
Do exame efetuado resulta que o número reduzido de avaliações, a sua intempestividade e a inexistência
dos respetivos relatórios de avaliação5, é consequência direta da falta de normas específicas aprovadas
pelo Conselho, que regulem os procedimentos para a avaliação dos contratos, nomeadamente quanto à
iniciativa da avaliação e ao momento em que ocorre, aos meios de comprovação da informação prestada
pelos promotores e ao prazo para a aprovação do respetivo relatório pelo Conselho.
1 Nos termos do n.º 5 do art.15.º do CFI. 2 Quando nas candidaturas aos incentivos financeiros é assinalada a intenção de apresentar uma candidatura aos BF, “é
enviada uma comunicação aos promotores, referindo os termos necessários à formalização da mesma e estabelecendo
um prazo de 10 dias para o efeito”. 3 Comunicação eletrónica, IAPMEI, de 23/3/2017. 4 À data de reporte da informação examinada (24-03-2017) encontravam-se celebrados 5 contratos, 1 assinado em 30-06-
2016 e 4 assinados em janeiro de 2017. 5 Substituídos por “decisão do Conselho/parecer de audição fiscal” (anexo à ata da reunião do Conselho).
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O Conselho deliberou, ainda em 2016, a extinção da relação contratual relativa a 17 contratos, dos quais
7 correspondem a contratos “resolvidos” 1. A resolução dos contratos implica a perda total dos BF concedidos desde a data da aprovação dos mesmos e a obrigação de pagar as importâncias
correspondentes às receitas fiscais não obtidas, acrescidas de juros compensatórios2, mediante a
liquidação/correção e pagamento dos respetivos impostos3. Ora, nem o Conselho nem a AT prestaram
informação discriminada sobre aquelas liquidações e cobranças, não foram executadas ações de controlo
inspetivo da AT específicas aos BFCI e não se encontram instituídos procedimentos para garantir a
efetiva produção dos efeitos da resolução dos contratos.
Do exame realizado resultam as conclusões específicas seguintes:
Inexistência de um sistema de informação integrado e centralizado sobre todos os contratos de concessão de BF ao investimento, que permita resolver a falta de integralidade, integridade e
fiabilidade dos sistemas de informação e controlo dos BFCI em uso nas entidades gestoras
(AICEP e IAPMEI)
Inexistência de ligações entre os sistemas de informação e controlo dos contratos de concessão de BF ao investimento em uso nas entidades gestoras (AICEP/IAPMEI) e os sistemas utilizados
pela AT que suportam a quantificação da DF relevada na CGE, bem como a ausência de
intervenção do Conselho, da AICEP ou do IAPMEI nesse âmbito.
Inexistência de procedimentos de controlo que permitam identificar incoerências entre a informação divulgada pela AT sobre os sujeitos passivos que utilizaram BF e a que respeita aos
contratos sujeitos a acompanhamento e fiscalização do Conselho.
Deficiente exercício das competências do Conselho e das restantes entidades envolvidas (fixadas no CFI e nos regimes legais aplicáveis), bem como do cumprimento das respetivas disposições
em matéria de apreciação dos processos de candidatura, formalização, controlo e fiscalização de
contratos fiscais associados a projetos de investimento.
Insuficiência e desatualização de normas emanadas pelo Conselho que permitam garantir a uniformidade, celeridade, eficiência e eficácia dos procedimentos a desenvolver por todas as
entidades envolvidas no processo de concessão, avaliação e extinção de BFCI.
Falta de informação sobre a anulação dos BFCI em contratos resolvidos, bem como do registo da respetiva receita fiscal não arrecadada e dos juros compensatórios decorrente de BFCI
efetivamente utilizados.
1 Nos termos do art. 10.º do CFI. 2 Nos termos do n.º 1 do art. 21.º do CFI. 3 Pagamento voluntário, nos termos do n.º 2 do art. 21.º do CFI.
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Tribunal de Contas
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8.2. Subsídios e outros apoios financeiros não reembolsáveis
Constam do quadro seguinte os apoios financeiros não reembolsáveis pagos nos três últimos anos pela
administração central (serviços integrados e SFA excluindo a CGA), a entidades não pertencentes ao
sector público administrativo, correspondentes às classificações económicas subsídios e transferências
correntes e de capital:
Quadro B. 78 – Apoios financeiros não reembolsáveis (2014-2016)
(em milhões de euros)
Sectores destinatários 2014 2015 2016 Δ 2015/2016
Valor %
Empresas públicas (excluindo as EPR) 227 69 48 -22 -31,3
Empresas privadas 1 068 999 972 -27 -2,7
Bancos e sociedades financeiras (*) 80 63 56 -7 -10,6
Companhias de seguros 44 37 35 -1 -3,9
Instituições sem fins lucrativos 704 665 607 -57 -8,6
Famílias (**) (excluindo transferências da CGA) 955 791 965 174 22,0
Total dos apoios 3 078 2 624 2 684 60 2,3
Total da despesa da Administração Central 71 372 65 754 64 272
Total dos Apoios/Total da Despesa (%) 4,3 4,0 4,2
(*) Sobretudo bonificações de juros à habitação própria. Por não considerar a despesa em ativos financeiros, não inclui:
apoios ao sector financeiro [em 2014, € 3.900 M, do empréstimo ao Fundo de Resolução (a que acrescem € 1.000 M
de outros recursos do Fundo) para a resolução do BES; em 2015, € 2.255 M para a resolução do Banif]. Por constituir
também despesa em ativos financeiros, não inclui as verbas classificadas incorretamente pelo Fundo de Contragarantia
Mútuo como transferências para bancos e sociedades financeiras (€ 76 M).
(**) Inclui empresários em nome individual.
Nota – No quadro:
- Em “empresas públicas” são consideradas apenas as não-EPR – cfr. ponto 6 sobre os fluxos com o sector público
empresarial, incluindo as EPR. Em 2014, por não consubstanciar apoio financeiro, não inclui a entrega da contribuição
sobre o sector bancário cobrada pelo Estado (€ 287 M) ao Fundo de Resolução, que passou a integrar o subsector dos
SFA em 2015. Por não considerar ativos financeiros, não inclui aumentos de capital e empréstimos a empresas públicas
- cfr. ponto 6 do PCGE do ano respetivo.
- Em “famílias”, por não consubstanciar apoios financeiros, não inclui as transferências da CGA (pensões e outros
abonos) nos montantes de € 9.214 M (em 2013), € 9.343 M (2014), € 9.522 M (2015) e € 9.524 M (2016).
Fonte: Sistema de informação e gestão orçamental (SIGO).
Em 2016, esses apoios totalizaram € 2.684 M, um aumento de € 60 M (2,3%). Destaca-se o verificado no IFAP, maioritariamente ao sector “famílias”, de € 198 M (40,9%), resultante sobretudo da alteração de critérios de contabilização no âmbito do Programa de Desenvolvimento Rural 2020: em 2016, em
rubricas orçamentais, contrariamente ao verificado em 2015, em que a contabilização foi efetuada, na
sua maioria, em rubricas extraorçamentais. Corrigiu-se, assim, uma irregularidade que o Tribunal
salientou no PCGE 2015 e que conduzia a distorções significativas na despesa orçamental.
Em sentido contrário, diminuíram os apoios do IEFP, em € 113 M (-20,2%), em medidas de apoio à formação profissional, “devido nomeadamente a constrangimentos na arrecadação de receita proveniente de
fundos europeus”1.
Esses apoios representaram 4,2% da despesa consolidada da administração central2 e tiveram a seguinte
distribuição por sector beneficiário:
1 Cfr. CGE 2016, volume 1, tomo 1, pág. 227. 2 Cfr. ponto 3.4.
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Gráfico B. 19 – Distribuição sectorial dos apoios financeiros em 2016
(em milhões de euros e %)
Fonte: Sistema de informação e gestão orçamental (SIGO).
Por classificação económica e sector institucional a distribuição foi a seguinte:
Quadro B. 79 – Apoios financeiros não reembolsáveis – por classificação económica (2016)
(em milhões euros)
Sector / Classificação Económica Subsídios Transferências
correntes
Transferências
de capital Total %
Empresas públicas (excluindo as EPR) 29 5 13 48 1,8
Empresas privadas 325 447 200 972 36,2
Bancos 54 2 0 56 2,1
Companhias de seguros - 31 5 35 1,3
Instituições sem fins lucrativos 147 357 103 607 22,6
Famílias (*) (excluindo transf. da CGA) 53 828 83 965 35,9
Total dos apoios 609 1 671 404 2 684 100,0
(%) 22,7 62,3 15,0 100,0
(*) Inclui empresários em nome individual.
Fonte: Sistema de informação e gestão orçamental (SIGO).
A maior parte foi concedida a título de transferências correntes (62,3%), seguindo-se subsídios (22,7%) e
transferências de capital (15,0%).
A atribuição destes apoios concentrou-se em quatro Ministérios, que representaram 73,1%: Agricultura,
Florestas e Desenvolvimento Rural € 702 M (25,4%); Trabalho, Solidariedade e Segurança Social € 496 M (18,0%); Ciência, Tecnologia e Ensino Superior € 413 M (15,0%); e Educação € 351 M (12,7%). Os serviços integrados executaram € 695 M (25,9%) e os SFA € 1.989 M (74,1%), identificando-se no quadro seguinte as principais entidades pagadoras.
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Quadro B. 80 – Apoios financeiros não reembolsáveis – por entidade pagadora
(em milhões euros)
Serviços Integrados Serviços e Fundos Autónomos Total
Empresas públicas 35 Empresas públicas 12 48
DGTF – Comunicação social (Lusa) 16 IFAP 8
DGTF – Transportes rodoviários (STCP e Carris) 7 Instituto de Turismo de Portugal 2
DGTF – Espetáculos culturais (TNDM II) 4 Fundo de Fomento Cultural 1
DGTF – Transportes aéreos (SATA e TAP) 2 Outros 1
Outros 8
Empresas privadas 305 Empresas privadas 667 972
Min. Educação – Ensino privado, cooperativo e profissional 260 IEFP 248
DGTF – Transportes rodoviários 23 IFAP 245
DGTF – Transportes ferroviários 9 IAPMEI 64
DGTF – Transportes aéreos 3 Fundo Português de Carbono 60
Outros 10 Instituto do Cinema e do Audiovisual 19
Instituto de Turismo 8
Fundo para a Sustentabilidade Sistémica do Sector Energético 5
Outros 18
Bancos e sociedades financeiras 53 Bancos e sociedades financeiras 3 56
DGTF – Bonificação de juros à habitação 48 IEFP 3
DGTF – Crédito de ajuda (Cooperação económica externa) 4
DGTF – Outros 1
Companhias de seguros e fundos de pensões - Companhias de seguros e fundos de pensões 35 35
Fundo de Acidentes de Trabalho 30
Outros 5
Instituições sem fins lucrativos 65 Instituições sem fins lucrativos 543 607
Ministério da Educação (IPSS, Cercis, Estabelecimentos escolares) 24 IEFP 116
Ministério da Cultura (Instituições s/ fins lucrativos) 11 Autoridade Nacional de Proteção Civil 84
Ministério da Saúde 7 Fundação para a Ciência e Tecnologia 77
Ministério da Defesa Nacional 6 Instituto Português do Desporto e Juventude 49
Outros 17 IFAP 48
Instituto Nacional de Emergência Médica 33
Instituto de Turismo de Portugal 27
Assembleia da República 17
Fundo de Fomento Cultural 15
IAPMEI 9
ACSS 9
Fundo Florestal Permanente 8
Instituto Camões 8
Outros 43
Famílias 236 Famílias 728 965
Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior 131 IFAP 379
Ministério da Educação (ensino não superior) 12 Fundação para a Ciência e a Tecnologia 102
DGTF – Subsídio de mobilidade 47 IEFP 78
Ministério das Finanças – Arrendamento urbano 12 Universidades e Serviços de Apoio Social (SAS) 77
Ministério das Finanças – Gestão Administrativa e Financeira 21 SCM de Lisboa 25
Outros 13 Fundos de Acidentes de Trabalho e Garantia Automóvel 23
Centros de Formação Profissional 14
Outros 29
Subtotal 695 Subtotal 1 989 2 684
Nos serviços integrados destacam-se os apoios atribuídos pelo Ministério da Educação a empresas do
ensino privado, cooperativo e profissional (€ 260 M) e pelo Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior a famílias (€ 131 M). E, no subsector dos SFA, o IFAP (€ 680 M), o IEFP (€ 446 M), a Fundação para a Ciência e a Tecnologia (€ 180 M), as Universidades e respetivos SAS (€ 97 M), a Autoridade Nacional de Proteção Civil (€ 84 M), o IAPMEI (€ 74 M), o Fundo Português de Carbono
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
170
(€ 60 M), o Instituto Português do Desporto e Juventude (€ 49 M) que, em conjunto, concederam 84,0% dos apoios pagos por esse subsector.
O gráfico seguinte evidencia as áreas destinatárias de apoios financeiros, em 2016:
Gráfico B. 20 – Distribuição dos apoios financeiros por áreas – 2016
(em milhões de euros e %)
Fonte: Sistema de informação e gestão orçamental (SIGO).
A principal área beneficiária foi a da “educação e investigação” com € 710 M (26,4%), menos € 65 M do que no ano anterior; destacam-se os apoios no ensino não superior (€ 296 M), investigação (€ 238M, dos quais € 180 M da FCT e € 48 M de estabelecimentos de ensino superior) e outros apoios no ensino superior (€ 175 M). A área da “agricultura e pescas” beneficiou de € 696 M (25,9%), um aumento de € 188 M face ao ano anterior, induzido pela referida alteração dos critérios de contabilização do IFAP. Seguiu-se o “emprego e formação profissional” com € 459 M (16,6%), uma redução de € 113 M, verificada no IEFP.
*
A listagem das subvenções e benefícios públicos atribuídos em 2016 por entidades públicas foi
publicada no sítio na Internet da IGF (art. 4.º da Lei 64/20131, de 27/8), totalizando € 4.303 M2,
1 Regula a obrigatoriedade de publicitação dos benefícios concedidos pela Administração Pública a particulares, através
de listagem, anual, com indicação da entidade concedente, identificação do beneficiário, do montante transferido ou do
benefício auferido, da data da decisão, da sua finalidade e do fundamento legal. 2 Inclui o Instituto da Segurança Social (€ 1.426 M) e a administração regional e local. Relativamente às entidades da
administração central, os montantes não são comparáveis com os reportados no SIGO e que constam deste ponto, uma
vez que: i) por um lado, incluem outras subvenções e benefícios (dilação de dívidas de impostos e de contribuições à
Segurança Social; isenções e outros benefícios fiscais e parafiscais; cedências de bens do património público; apoios em
espécie; atos de doação de um bem patrimonial; e garantias pessoais concedidas, e.g. avales, fianças, cartas de conforto)
e, ii) por outro, a obrigatoriedade de publicitação não inclui, designadamente: subvenções de carácter social (como bolsas
de estudo) e subsídios, subvenções, ajudas, incentivos ou donativos cuja decisão de atribuição se restrinja à mera
verificação objetiva dos pressupostos legais.
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Página 199
Tribunal de Contas
171
CAIXA 5 – APOIOS PÚBLICOS AO SECTOR FINANCEIRO
O esforço financeiro resultante das intervenções públicas, destinadas a apoiar o sistema financeiro nacional
no seguimento da crise financeira internacional, iniciada em 2007, constituiu um encargo elevado para o
erário público num contexto de finanças públicas deficitárias. O peso dos encargos diretos variou de ano para
ano entre um mínimo de 0,1% das necessidades de financiamento da CGE em 2011 e um máximo de 6,3%
em 2012, como se mostra no gráfico 1. Em 2016, o peso foi de 0,4%. Além disso, as necessidades adicionais
de financiamento têm implícitos custos com juros da dívida pública que se estimam1 em € 1.823 M, no
período 2008-2016.
Gráfico B. 21 – Valor dos apoios em % das necessidades de financiamento da CGE 2008-2016
(em
mil
hões
de
euro
s)
O âmbito da presente análise2 é o dos fluxos entre as entidades públicas que concederam apoios (a DGTF, o
Fundo de Garantia de Depósitos, o do Sistema de Indemnização aos Investidores e o Fundo de Resolução)
e os bancos beneficiários, neles se incluindo as sociedades veículo resultantes do desmembramento do BPN
e da resolução do Banif.
A generalidade dos valores aqui utilizados, constam deste e de anteriores Pareceres do Tribunal e apontam
para que, em termos brutos no período 2008-2016, as despesas públicas com o sector financeiro tenham
atingido € 20.836,1 M (11% do PIB de 2016), e gerado receitas no montante de € 6.229,7 M (3% do PIB de 2016). Nesse período os fluxos líquidos para o sector financeiro atingiram € -14.606,4 M (8% do PIB de 2016).
Quadro B. 81 – Fluxos com o Sector Financeiro Nacional - 2008-2016 (por tipo e entidade beneficiária)
(em milhões de euros)
Instrumentos CGD BCP BES/NB BPI BPN (a) BPP Banif (b) Outros (c) Total
Receitas de capital (1) 0,0 2 300,0 0,0 1 500,0 40,0 0,0 275,0 0,0 4 122,5
Empréstimos 7,5 7,5
CoCos 2 300,0 1 500,0 275,0 4 075,0
Ações 40,0 40,0
Despesas de capital (2) 3 600,0 3 000,0 4 900,0 1 500,0 3 718,9 451,0 3 355,1 0,0 20 524,9
Empréstimos 2 882,0 489,0 3 371,0
CoCos 900,0 3 000,0 1 500,0 400,0 5 800,0
Ações 2 700,0 4 900,0 690,0 2 466,1 10 756,1
Garantias 146,9 451,0 597,9
Saldo de capital (3)=(1)-(2) -3 600,0 - 700,0 -4 900,0 0,0 -3 671,4 - 451,0 - 3 080,1 0,0 -16 402,4
(…)
1 Foi utilizada a taxa de juro implícita da dívida pública, calculada pelo IGCP. 2 Os valores aqui indicados para o BPN diferem dos apresentados na Caixa xxx, que, ao considerar as sociedades veículo
do BPN como integrantes do Estado, consolida os fluxos entre elas e a DGTF e apresenta os fluxos entre a CGD e aquelas
sociedades.
II SÉRIE-A — NÚMERO 46 199
Página 200
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
172
(…)
(em milhões de euros)
Instrumentos CGD BCP BES/NB BPI BPN (a) BPP Banif (b) Outros (c) Total
Receitas correntes (4) 564,8 911,4 285,3 167,5 57,2 14,2 102,0 4,8 2 107,2
CoCos 314,9 693,7 167,5 52,00 1 228,0
Ações 69,8 11,4 81,1
Garantias 180,2 206,3 285,3 57,2 14,2 50,0 4,8 798,1
Despesas correntes (5) 0,0 0,0 0,0 0,0 88,1 223,1 0,0 0,0 311,2
Ações 88,1 88,1
Garantias 223,1 223,1
Saldo corrente (6)=(4)-(5) 564,8 911,4 285,3 167,5 -30,9 - 208,9 102,0 4,8 1 796,0
Total das receitas (7)=(1)+(4)
564,8 3 211,4 285,3 1 667,5 104,7 14,2 377,0 4,8 6 229,7
Total das despesas (8)=(2)+(5)
3 600,0 3 000,0 4 900,0 1 500,0 3 807,0 674,1 3 355,1 0,0 20 836,1
Saldo Global (9)=((7)-(8) -3 035,2 211,4 -4 614,7 167,5 -3 702,3 -659,9 -2 978,0 4,8 -14 606,4
Garantias: responsabilidades efetivas em 31/12/2016
1 800,0 2 714,4 656,0 5 170,4
(a) Inclui as sociedades veículo PARPARTICIPADAS, PARUPS e PARVALOREM.
(b) Banif, Banif Banco de Investimento e Oitante.
(c) Banco Invest, Banco Mais e Finantia.
Fonte: DGTF, FGD, SII, CGE e PCGE.
As principais intervenções ocorridas no período 2008-2015 foram sumariadas em anteriores Pareceres. Em
2016 (Quadro B. 82 ) os novos apoios públicos ao sistema financeiro consistiram em empréstimos às
sociedades veículo do BPN, no valor líquido de € 434 M. O saldo das receitas e despesas associadas às medidas de consolidação do sistema financeiro, em 2016, é de € -257,7 M.
Quadro B. 82 – Fluxos com o Sector Financeiro Nacional – 2016 (por tipo e entidade beneficiária)
(em milhões de euros)
Instrumentos CGD BCP BES/NB BPI BPN (a) BPP Banif (b) Outros (c) Total
Receitas de capital (1) 0,0 50,0 0,0 0,0 7,5 0,0 0,0 0,0 57,5
Empréstimos 7,5 7,5
CoCos 0,0 50,0 50,0
Despesas de capital (2) 0,0 0,0 0,0 0,0 441,5 0,0 0,0 0,0 441,5
Empréstimos 441,5 441,5
Ações 0,0 0,0
Saldo de capital (3)=(1)-(2) 0,0 50,0 0,0 0,0 - 434,1 0,0 0,0 0,0 -384,1
Receitas correntes (4) 41,8 71,4 34,7 0,0 6,3 0,0 0,0 0,0 154,2
CoCos 41,8 71,4 113,2
Garantias 34,7 6,3 41,0
Despesas correntes (5) 0,0 0,0 0,0 0,0 27,5 2,2 0,0 0,0 27,8
Ações 27,5 25,6
Garantias 2,2 2,2
Saldo corrente (6)= (4)-(5) 41,8 71,4 34,7 0,0 -21,2 2,2 0,0 0,0 126,4
Total das receitas (7)=(1)+(4) 41,8 121,4 34,7 0,0 13,8 0,0 0,0 0,0 211,7
Total das despesas (8)=(2)+(5) 0,0 0,0 0,0 0,0 469,1 2,2 0,0 0,0 469,4
Saldo Global (9)=((7)-(8) 41,8 121,4 34,7 0,0 -455,2 -2,2 0,0 0,0 -257,5
Garantias: responsabilidades efetivas em 31/12/2016
1 800,0 2 714,4 656,0 5 170,4
(a) Inclui as sociedades veículo PARPARTICIPADAS, PARUPS e PARVALOREM.
(b) Banif, Banif Banco de Investimento e Oitante.
(c) Banco Invest, Banco Mais e Finantia.
Fonte: DGTF, FGD, SII, CGE e PCGE.
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Tribunal de Contas
173
No período 2008-2016, a aquisição de participações de capital e de obrigações, a concessão de empréstimos
e a prestação de garantias originaram receitas e despesas de capital, respetivamente € 4.122,5 M e € 20.524,9 M, e estão associadas à constituição de património financeiro (valor nominal: € 15.847,5 M em 31/12/2016) e de dívida garantida (responsabilidades efetivas: € 5.170,4 M em 31/12/2016). O património financeiro gerou receitas e despesas correntes no valor de € 2.107,3 M e € 311,2 M, respetivamente, valores que, no caso das garantias concedidas, ascenderam a € 798,1 M e € 223,1 M. Os diversos tipos de apoio originaram encargos líquidos e patrimónios de valor nominal muito diferenciado como se apresenta no
Quadro B. 83 . As expectativas de recuperação dos montantes aplicados na aquisição destes ativos são,
também, bastante distintas.
Quadro B. 83 – Apoios Públicos ao Sistema Financeiro 2008-2016 (por tipo de apoio)
(em milhões de euros)
Tipos de apoios Saldo global 2008-2016 Ativos em 31/12/2016
Empréstimos -3 363,5 3 363,5
CoCos -497,0 1 600,0
Ações -10 723,0 10 286,1
Garantias -22,9 597,9
Total -14 606,4 15 847,5
No período em análise, as responsabilidades efetivas decorrentes de garantias pessoais do Estado, de que são
beneficiárias as instituições do sistema financeiro, cresceram até 2012, atingindo um valor máximo de
€ 20.625 M, como se apresenta no gráfico seguinte. Em 2016, registou-se uma significativa redução pelo que, no final desse ano, o valor das responsabilidades efetivas por garantias prestadas era de cerca de um
quarto daquele máximo, beneficiando deste tipo de apoio o NB e as sociedades veículo do BPN e do Banif.
Gráfico B. 22 – Garantias Pessoais do Estado ao Sistema Financeiro 2008-2016 – Responsabilidades efetivas
(em milhões de euros)
O Ministro das Finanças, ouvido em sede de contraditório, não se pronunciou.
II SÉRIE-A — NÚMERO 46 201
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
174
9. PATRIMÓNIO DO ESTADO
9.1. Património Financeiro
No presente ponto procede-se à análise e apuramento, em valor nominal1, do património financeiro dos
subsectores dos SI e dos SFA, constituído por: créditos (empréstimos, execução de garantias e outros),
participações em capital social e estatutário (em EPE) e ainda outros ativos financeiros (participações
em organizações internacionais, unidades de participação, prestações acessórias de capital, obrigações
e títulos de dívida pública). A carteira destes ativos não consta da CGE e o apuramento aqui apresentado
resulta da informação prestada ao Tribunal pelas diversas entidades, em cumprimento das Instruções
1/2008-2.ª Secção, bem como de informação adicional solicitada. No caso dos SI, foi ainda realizada
uma ação externa junto da DGTF, principal gestora da carteira dos ativos do Estado.
No que respeita aos fluxos financeiros da receita e da despesa associados, a informação recebida foi
confrontada com a dos mapas relevantes da CGE sendo também analisadas as variações sem fluxo
financeiro, mas que alteraram o valor dos ativos. Por fim, apura-se o património financeiro consolidado.
A comparabilidade com a informação constante do anterior PCGE encontra-se fortemente condicionada
por vários fatores, designadamente a entrada de novas entidades e por alterações/ajustamentos realizados
aos valores do ano anterior, quer pelos próprios serviços, quer internamente pelos Serviços do Tribunal.
9.1.1. Património financeiro dos serviços integrados
9.1.1.1. Carteira de ativos financeiros dos SI
Em 2016 foram onze os SI que indicaram ao Tribunal deter ativos financeiros. Exceto a DGTF, os
restantes2 detêm sobretudo pequenas carteiras de títulos de dívida pública, com predominância dos
certificados de renda perpétua.
O valor nominal do património financeiro não consolidado dos SI em 31/12/2016 era de € 71.705,3 M, sendo 55% créditos sobre entidades dos subsectores dos SI e dos SFA (incluindo as EPR), tal como
evidenciado no quadro seguinte.
1 No caso das unidades de participação em fundos de investimento foram utilizados valores de cotação. Contudo, no caso
dos Fundos de Capital de Risco e nos Fundos de Reestruturação e de Internacionalização Empresarial, como aquela
informação não é disponibilizada pela Comissão de Mercado de Valores Mobiliários, utilizou-se os valores indicados
pelos organismos, que em regra respeitam ao valor de aquisição/custo. No caso das ações que não têm valor nominal foi
utilizado o valor de cotação. Nos certificados de renda perpétua, e por a grande maioria desconhecer o valor nominal, foi
utilizado o valor indicado pelo IGCP. 2 A Direção-Geral da Agricultura e Desenvolvimento Regional detém uma participação no Centro Operativo de Tecnologia
de Regadio. As restantes, Academia de Ciências de Lisboa (ACL), Direção-Geral da Educação (DGE), Direção-Geral
dos Estabelecimentos Escolares (DGEstE), Marinha, Direção-Geral da Reinserção e Serviços Prisionais (DGRSP),
Academia Portuguesa da História (APH), Direção Regional de Agricultura e Pescas do Norte (DRAPN), Academia
Nacional de Belas-Artes (ANBA) e Escola Secundária Marquês de Pombal (ESMP) possuem títulos de dívida pública.
22 DE DEZEMBRO DE 2017 202
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Tribunal de Contas
175
Quadro B. 84 – Carteira de ativos financeiros dos SI
(em milhões de euros)
Ativos financeiros Valor nominal Variação
31/12/2015 31/12/2016 Total %
Créditos
por empréstimos (a) 23 538,7 (b) 23 174,4 -364,3 -1,5
dos quais concedidos a SFA e EPR 22 430,4 22 230,7 -199,7 -0,9
por execução de garantias (a) 956,3 1 035,0 78,7 8,2
das quais concedidos a SFA e EPR 395,7 311,9 -83,8 -21,2
de entidades extintas e outros (a) 262,7 251,0 -11,7 -4,4
das quais SFA e EPR 4,1 4,1 0,0 -0,4
Participações (c)
Societárias 14 783,3 15 925,6 1 142,3 7,7
das quais em SFA ou EPR 6 978,0 8 406,1 1 428,2 20,5
EPE (a) 7 364,6 7 958,1 593,5 8,1
das quais em SFA ou EPR 7 338,6 7 929,1 590,5 8,1
Outros ativos financeiros
Organizações financeiras internacionais 20 777,2 20 871,3 94,2 0,5
Unidades de participação (d) 826,9 820,7 -6,1 -0,7
das quais em SFA ou EPR 494,0 494,0 0,0 0,0
Prestações acessórias de capital (a) 64,8 64,8 0,0 0,0
das quais em SFA ou EPR 29,2 29,2 0,0 0,0
Obrigações (e) 1 653,6 1 604,4 -49,3 -3,0
das quais títulos da dívida pública 0,7 0,7 0,0 2,8
das quais de SFA ou EPR 0,0 0,0 0,0 -
Total não consolidado 70 227,1 71 705,3 1 477,4 2,1
(a) Os valores apresentados no PCGE 2015 foram ajustados, nomeadamente quanto a capitais registados.
(b) Inclui € 340,4 M que, nos termos dos Acordos de Reescalonamento da dívida das Repúblicas de Moçambique e de S. Tomé, serão
objeto de perdão nas respetivas datas de vencimento caso se preencham as condições previstas nos referidos acordos
(c) Só foram consideradas as alterações de capital social ou estatutário cujo registo obrigatório ocorreu até 31/12/2016.
(d) Inclui títulos de participação do IHRU, Fundo de Investimento Imobiliário Fechado Margueira Capital (em liquidação) e capital do Fundo
de Salvaguarda do Património Cultural realizado pela DGTF.
(e) inclui obrigações subscritas pelo Estado no âmbito do processo de recapitalização da banca com fundos públicos e títulos da dívida
pública. O saldo inicial já não inclui o valor de € 125 M relativo ao Banif, por lapso, não abatido no PCGE 2015.
Fonte: DGTF, DGADR ACL, DGEstE, DGE, Marinha, DGRSP, APH, DRAPN, ANBA e ESMP.
A variação positiva da carteira (+€ 1.477,4 M) deveu-se, sobretudo, ao crescimento das participações do Estado (7,3%), obtido com aumentos dos capitais social e estatutário (€ 862 M1) e com a aquisição pelo Estado à Parpública de ações da Parcaixa, SA, no valor de € 490 M2. Mas foram também relevantes as variações negativas, como o registo da extinção de entidades e da redução de capital (€ 10 M3) e, em matéria de empréstimos, as amortizações (€ 906,8 M) e os montantes do serviço da dívida convertidos em capital (€ 661,4 M), que justificam a variação anual negativa deste tipo de ativos, apesar do elevado valor dos novos empréstimos, em especial dos concedidos a várias EPR (€ 1.112,6 M4).
A CGE evidencia (mapas 4 a 8) as situações que, sem darem origem a fluxos financeiros, influenciam
negativamente o valor do património financeiro. Assim, no mapa 4 indicam-se os créditos satisfeitos
1 Continua a verificar-se a falta de registo dalguns destes atos. 2 Destina-se ao aumento de capitais da CGD. Não houve, contudo, qualquer despesa no ano de 2016 por os pagamentos
estarem previstos no contrato para 2017. 3 SetúbalPolis e FCR-Fundo de Recuperação, respetivamente. 4 Não foram utilizados todos os montantes contratados. A despesa orçamental com empréstimos, na CGE, ascende a
€ 1.106,8 M, cfr. ponto 9.1.1.2., Quadro B. 86.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
176
por dação em pagamento1 ou por compensação2 (€ 2,7 M); no mapa 5 os créditos objeto de consolidação, alienação, conversão em capital3 ou qualquer outra forma de consolidação (€ 663,4 M); no mapa 6 os créditos extintos por confusão (€ 0 M); no mapa 7 os créditos extintos por prescrição (€ 2,2 M)4; e no mapa 8 os créditos anulados por força de decisão judicial ou por perdão5 (€ 31,6 M).
Para além das que constam dos referidos mapas, ocorreram ainda outras variações da carteira sem fluxos
financeiros, quer positivas quer negativas. As variações cambiais fizeram aumentar o valor dos ativos
em moeda não-euro à data de 31/12/2016, quer as posições detidas pelo Estado junto das entidades
financeiras internacionais quer de empréstimos, participações sociais ou créditos por garantias
executadas. Houve ainda ativos abandonados a favor do Estado, outros adquiridos por herança ou por
transferência.
Na carteira do Estado, como já mencionado em Pareceres anteriores, continuam a existir ativos que
apenas empolam o seu valor e carecem de urgente solução: para além das entidades em liquidação, os
créditos com registo duplicado e os prescritos ou já impossíveis de recuperar6, além de situações
vencidas e que permanecem sem qualquer movimento há vários anos. Há também muitos créditos de
valores diminutos, cujo custo de gestão e recuperação deverá superar os valores a recuperar. Pese
embora o que foi afirmado pela DGTF no contraditório, “que tal situação resulta do facto dos ativos
financeiros serem reportados (…) pelo seu valor nominal” podem os serviços, desde já, analisar e decidir
sobre o destino e valor daqueles créditos.
Existem créditos do Estado antigos, diretamente geridos pela CGD e pelo IHRU que, incorretamente, a
DGTF nunca reportou nos mapas dos Modelos das Instruções n.º 1/2008-2.ª Secção, apesar de auferir
anualmente as respetivas receitas, incluídas na CGE e devidamente classificadas como ativos
financeiros7. Em 2016, ao contrário de anos anteriores, a DGTF optou por não incluir os ativos
respeitantes aos empréstimos EQ-QREN e ao Crédito Par, apesar de todos eles pertencerem ao
património financeiro do Estado e ela mesma registar os respetivos fluxos financeiros (despesas e
receitas). Em contraditório a DGTF alega que são as próprias Instruções n.º 1/2008-2.ª Secção que
excluem a inclusão destes créditos. Ora, tratando-se de créditos cujas receitas e despesas a eles
associadas são movimentadas pela DGTF, não se vislumbra qualquer limitação imposta pelas referidas
Instruções.
Créditos por empréstimos
O montante global do capital vincendo e vencido em 31/12/2016 é de € 23.174,4 M, salientando-se os valores relativos à Infraestruturas de Portugal, ao Fundo de Resolução, à CP, à Metro do Porto, à RAM
e à Metropolitano de Lisboa que representam 63% do total.
1 Dação em pagamento da ParqueExpo, dum terreno no valor de € 2,5 M. 2 O Estado, enquanto acionista da GaiaPolis, assumiu a dívida desta sociedade à ParqueExpo, no montante de € 0,2 M
tendo, por compensação, deduzido este montante à dívida da ParqueExpo ao Estado por execução de garantias. 3 Nestes casos o património financeiro não diminui, há apenas uma substituição de um tipo de ativo por outro. 4 Como foi o caso do crédito prescrito sobre a Fábrica de Tecidos Moreirense no valor de € 1,4 M. 5 Às Repúblicas de Moçambique (USD 29 M) e de São Tomé e Príncipe (USD 1,5 M). 6 A solução poderá passar pela extinção, por confusão, entre outros, dos créditos sobre o Comissariado dos Desalojados,
desde logo porque já não existe quem responda por este crédito, e porque os reembolsos imputados pela DGTF são uma
mera duplicação das recuperações obtidas no âmbito dos créditos CIFRE, ou pela anulação ou prescrição de muitas
situações reportadas, nomeadamente as obrigações ultramarinas. 7 A DGTF no reporte de ativos deve dar integral cumprimento às Instruções, incluindo todos os ativos do Estado nos
pertinentes mapas.
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Tribunal de Contas
177
Em 2016 foram 8 as entidades, quase em exclusivo EPR’s, com quem a DGTF celebrou novos contratos, conforme ilustrado no quadro seguinte.
Quadro B. 85 – Empréstimos contratados em 2016 pela DGTF
(em milhões de euros)
Entidades EPR Montante
Sim Não Contratual Utilizado Por utilizar
Companhia Carris de Ferro de Lisboa, SA X 9,5 9,5 0,0
Metro do Porto, SA (4 empréstimos) X 557,5 557,5 0,0
MM - Gestão Partilhada, EPE X 4,0 3,0 1,0
Parvalorem, SA (2 empréstimos) X 333,8 333,7 0,1
Parups, SA X 91,6 91,6 0,0
Parparticipadas, SGPS, SA X 27,8 16,3 11,4
Parque Escolar, EPE X 85,1 85,1 0,0
Transtejo – Transportes Tejo, SA X 16,9 4,3 12,6
Total 1 126,2 1 101,0 25,1
Fonte: DGTF.
Dos novos empréstimos, destacam-se, pelos montantes, os concedidos à Metro do Porto, SA, de
€ 557,5 M, e à Parvalorem, SA, de € 333,8 M, que representam 79,1% do total.
Nota-se que em algumas entidades se verifica a coincidência de empréstimos novos, ou de parte deles,
de médio e longo prazo com amortização de empréstimos antigos, como é o caso da Metro do Porto, em
que foi amortizado € 435,4 M e pagos € 40,1 M de juros (mas em 31/12/2016 o capital vincendo era € 2.106,9 M), e com a Parque Escolar, em que foi amortizado € 22,5 M e pagos € 1,5 M de juros1.
Nota-se, ainda, que os empréstimos de curto prazo concedidos foram também amortizados no ano, quer
o da MM (€ 3 M e juros de € 979,17), quer o da Parque Escolar.
Quanto aos empréstimos celebrados em anos anteriores, realça-se o seguinte:
O pagamento de € 6 M do empréstimo à Parque Expo (de 2014 e com vencimento para 2016) e a dação de um imóvel no valor de € 2,5 M, reduziu o capital vincendo para € 113,6 M (31/12/2016).
Foi registado em 2016 um crédito de € 2 M sobre o município de Albufeira, existente desde 2015, tendo sido amortizado € 0,5 M.
A amortização total dos empréstimos dos municípios: Alfândega da Fé, Alijó, Almeirim, Lagoa, Leiria, Grândola, Montemor-o-Velho, Vieira do Minho e Vila Nova de Poiares, no valor
contratual global de € 27,6 M.
A conversão em capital social do serviço da dívida (que inclui capital e juros) da Carris, da Edia, da STCP e da Transtejo levou à diminuição do respetivo endividamento de € 458,1 M para € 429,4 M da Carris, de € 189,2 M para € 157,7 M da Edia, de € 313,4 M para € 263,2 M da STCP, e de € 138,3 M para € 101,7 M da Transtejo.
1 Este valor não inclui a amortização do empréstimo de curto prazo, que foi de € 62,6 M, mais juros de € 0,9 M.
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A conversão em capital estatutário do serviço da dívida da CP (€ 479 M1) levou à redução do respetivo endividamento para € 1.902,6 M.
A autorização da conversão da dívida de € 0,9 M (capital e juros) da OPART em capital estatutário, levou a DGTF a considerar o empréstimo como extinto, mas como não foi
formalizada a deliberação de aumento de capital estatutário2, apesar de existir aprovação da tutela
financeira, manteve-se este valor na carteira.
A moratória do serviço da dívida3, sem custos adicionais, até 30/11/2017, concedida à Infraestruturas de Portugal e à Metropolitano de Lisboa implicou que, de novo, a DGTF não
registasse os vencimentos de capital e juros dos respetivos empréstimos contratualmente
previstos, não sofrendo a dívida destas empresas qualquer alteração.
Quanto a créditos mais antigos, destacam-se os pagamentos de € 29,4 M pela República Popular de Angola, de € 1,3 M relativos ao antigo GAS-Gabinete da Área de Sines e de € 1,7 M pelo município de Chaves.
As situações indicadas no PCGE 20154 como não tendo sofrido qualquer evolução nesse ano, ou seja, o registo do Terminal Fluvial do Cais do Sodré5 no património do Estado, o empréstimo de
€ 150 M à RTP, os empréstimos à Viana Polis e os contratos celebrados com os Estaleiros Navais de Viana do Castelo, assim permaneceram em 2016.
O incumprimento de algumas entidades, nomeadamente do município de Reguengos de Monsaraz e do IHRU6.
Créditos por execução de garantias
Em 31/12/2016, o valor por recuperar em resultado de créditos por execuções de garantias era de
€ 1.035 M, mais € 78,7 M que em 20157.
Créditos de entidades extintas e outros transmitidos a qualquer título
Os créditos geridos pela DGTF que lhe foram transmitidos na sequência da extinção de entidades
públicas voltaram a diminuir em 2016 e apresentavam o valor nominal global de € 251 M8.
1 Autorizado pelos Despachos do SEATF e do SEI de 13/07/2016 e de 30/11/2016. 2 E a DGTF também não considerou o aumento de capital estatutário. 3 Pelo Despacho do SEATF, de 29/12/2016. 4 Ver ponto 9.1.1.1 do PCGE 2015. 5 Em auditoria verificou-se que ainda não tinha sido feito o registo a favor do Estado deste imóvel, dado em pagamento de
um empréstimo, não estando assim devidamente acautelada a posição do Estado. 6 Não pagou o serviço da dívida vencido em 30/11/2016. 7 Corrigindo-se o valor apurado no PCGE 2015 que foi de € 952 M para € 957,5 M pela introdução de novos créditos
(€ 6 M), nomeadamente sobre Cuba (€ 4 M). 8 O valor no final de 2015 foi corrigido para € 262,7 M tendo em conta créditos que deveriam ter sido considerados nesse
ano e não o foram.
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Tribunal de Contas
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Dos montantes recebidos pelo Estado, realçam-se os pagamentos feitos pela Silopor, SA1, de € 4 M, e pelo Bichorro-Empreendimentos Turísticos e Imobiliários, SA, no valor de € 1,8 M, este inserido no conjunto dos créditos relativos ao processo de reprivatização do BPN. Relativamente aos valores do
ex-BPN, constata-se que parte deles correspondem a créditos por execução de garantias2 e outros são
obrigações perpétuas emitidas pelo BPN.
Participações societárias
O valor nominal global apurado das participações societárias do Estado em 31/12/2016, era de
€ 15.925,6 M, mais € 1.142,3 M do que no final do ano anterior.
Em 2016 continuou o processo de capitalização das empresas detidas pelo Estado com o aumento do
respetivo capital social, através de dotações de capital ou da conversão de créditos do Estado em capital,
num total de € 1.233 M autorizados (despesa de € 1.051,6 M e € 181,4 M em conversão de créditos). Foram, também, pagas despesas relativas a capital subscrito em anos anteriores, mas ainda não realizado
sendo € 290 M relativos à Parpública e € 0,1 M à Portugal Venture Capital Initiative, SA.
Para além das novas participações, no valor de € 490 M3, consideraram-se os seguintes aumentos de capital social registados, no valor de € 503,7 M: um da Infraestruturas de Portugal de € 400 M; três da Carris, no total de € 39,6 M; três da EDIA, somando € 33,8 M e um da STCP de € 30,3 M. Por outro lado, em 2016 foram efetuados os registos de aumentos de capital autorizados em anos anteriores no
valor de € 152,4 M. Estão ainda por registar aumentos de capital no valor de € 2.566,4 M4, quer de operações autorizadas em 2016 quer em anos anteriores, e destas últimas, destaca-se o Banif, no valor
global de € 1.895,9 M5.
Das participações em empresas em processo de liquidação (no valor total de € 364,1 M) nota-se que em 2016 se verificou o registo do encerramento da liquidação da SetúbalPolis, Sociedade para o
Desenvolvimento do Programa Polis em Setúbal, SA, que correspondeu a uma diminuição de € 3,8 M. Ocorreu ainda a venda por € 128.557,28 das posições do Estado nas sociedades AstraZeneca PLC e Prado - Cartolinas da Lousã, SA, com o valor nominal de € 66.247,40 e € 16,00, respetivamente6.
No que respeita às receitas das participações societárias, o Estado obteve dividendos no valor de
€ 3,9 M7, não incluindo os recebidos do Banco de Portugal (€ 147,2 M).
1 Crédito este que a DGTF reclama há já vários anos e que, começou a ser amortizado em 2016, afastando qualquer dúvida
sobre a sua autenticidade, pois não tinha ocorrido ainda o reconhecimento expresso da dívida por parte da devedora 2 Os quais, tendo em conta o critério da origem dos créditos, pois respeitam a “pagamentos efetuados por força da execução
de garantias prestadas”, deveriam assim constar antes do mapa Modelo 4 das Instruções n.º 1/2008 -2.ª Secção. Aceitam-se as razões invocadas em contraditório pela DGTF, apesar de se considerar que o mesmo modelo não respeita
“exclusivamente às garantias prestadas pelo Estado”, conforme referido por aquela entidade. 3 Este valor respeita quase exclusivamente à Parcaixa, mas inclui ainda o valor dos bens abandonados a favor do Estado
(€ 136,45), adquiridos por herança (€ 10.914,0) e da transferência de ativos (€ 4.500), num total de € 15.550,45. 4 Relativas ao Banif, à Carris, à Edia, à IP, ao STCP e à RTP (este último, no valor de € 6,7 M, foi pago no período
complementar, por saldos do Capítulo 60, pelo que não podia ter sido registado em 2016). 5 A informação obtida foi de que enquanto a empresa não tiver as contas aprovadas não poderá efetuar os registos de
aumento de capital social. Este valor inclui a conversão em capital de € 125 M de CoCo’s. 6 Tratou-se de alienações potestativas, reguladas no art. 490.º do CSC e no art. 196.º do CVM. 7 Destes, destacam-se os que foram pagos pela APDL-Administração dos Portos do Douro, Leixões e Viana do Castelo,
SA e pela APSS-Administração dos Portos de Setúbal e Sesimbra, SA de, respetivamente, € 1,9 M e € 1,4 M.
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Participações em entidades públicas empresariais
No ano em análise, várias EPE voltaram a aumentar o capital estatutário para fazer face às necessidades
de financiamento “e investimento”, conforme esclarecido em contraditório pela DGTF. Estes aumentos ocorreram através de despesa do Estado ou da conversão do capital e juros vencidos de empréstimos
anteriormente celebrados1. O total da despesa foi de € 554 M, destacando-se a com a Metropolitano de Lisboa de € 358,4 M (65%), mas também com a CP de € 175,92 e com a SPMS de € 19,6 M. O total das conversões de créditos autorizadas foi de € 479 M3.
Em 31/12/2016, a carteira de participações do Estado em EPE era de € 7.958,1 M (+ € 593,5 M), notando-se que a evolução face a 2015 resultou, fundamentalmente, do registo de operações de aumento
de capital, quer das aprovadas no ano (foram consideradas operações com despesa de € 404,2 M4), quer das aprovadas em anos anteriores5. Do ano, faltam registar € 646,4 M (€ 541,9 M da CP e € 86,8 M da Metropolitano de Lisboa), e continuam por registar os aumentos relativos ao Centro Hospitalar de São
João, EPE e Centro Hospitalar do Porto, EPE, de € 3 M e € 2 M, respetivamente, autorizados em 2015 e o da Unidade Local de Saúde da Guarda, EPE, de € 12,7 M autorizado em 2014.
Organizações financeiras internacionais
No final de 2016, o valor de ativos financeiros em organizações financeiras internacionais era de
€ 20.871,3 M, sendo 84,2% deste valor resultante do Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE). Existe uma nova participação do Estado junto do Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura,
com o valor de € 61,7 M de capital subscrito, que implicou uma despesa de € 5,1 M, e ocorreram aumentos de capital, com uma despesa global de € 1,7 M, no Banco Interamericano de Desenvolvimento, na Corporação Interamericana de Investimentos e no Banco Africano de
Desenvolvimento.
Unidades de participação
Verificou-se a redução do capital do FCR - Fundo de Recuperação, no valor de € 6,1 M6 o que justificou a diminuição do valor global das unidades de participação € 820,7 M (31/12/2016), mantendo-se a carteira quanto aos restantes ativos. Destes, destaca-se que o Estado auferiu o rendimento de € 3,4 M do IHRU. Continua por resolver a situação do Fundo de Investimento Imobiliário Fechado Margueira
Capital (em liquidação) com um valor de € 224,5 M.
1 Ver o já referido em “Créditos por empréstimos”. No ano em análise, não houve receitas do Estado auferidas pelas
participações em EPE. 2 Para além dos € 479 M de conversões de crédito autorizados. 3 O que inclui a conversão do crédito da OPART autorizada em 2016 no valor global de € 0,9 M. 4 CP € 113 M, Metropolitano de Lisboa € 271,6 M e SPMS € 19,6 M. 5 Destas, destaca-se a da Metropolitano de Lisboa de € 189,3 M. 6 Houve dois momentos de redução de capital e no primeiro o Estado auferiu a receita de € 1,8 M.
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Prestações acessórias de capital
O montante global das prestações suplementares e acessórias de capital em 31/12/2016 era de € 64,8 M, não tendo estes ativos sofrido qualquer alteração1.
Obrigações e títulos de dívida pública
Quanto a este conjunto de ativos, que ascenderam a € 1.604,4 M (-€ 49,3 M do que 31/12/2015), nota- -se que o mesmo é constituído, fundamentalmente, por instrumentos de capital elegível2 (CoCo’s), com relevo para os € 700 M emitidos pelo BCP e os € 900 M pela CGD. A alteração face ao ano anterior resulta, sobretudo, da recompra levada a cabo em 2016 pelo BCP, de € 50 M. Por conta destes contratos, o Estado recebeu, além do valor da recompra, € 113,2 M de juros, sendo € 71,4 M do BCP e € 41,8 M da CGD.
Para além dos CoCo’s, os demais ativos, no valor global de € 3,8 M, correspondem a: obrigações participantes no valor de € 0,8 M, as quais não sofreram qualquer alteração relativamente ao ano anterior, obrigações BPN perpétuas3, não registadas no ano anterior e cujo valor apurado com base na
informação prestada pela entidade foi de € 0,7 M, obrigações relativas a empresas de territórios das antigas colónias, no valor nominal global de € 2,1 M4 e títulos de dívida pública detidos por várias entidades5, com o valor global de € 0,7 M. Com exceção dos casos em que tal se revele incompatível com a manutenção dos legados, volta a questionar-se a razão da permanência em carteira dos títulos de
dívida pública, em particular os Consolidados que se encontram na carteira da DGTF em resultado de
abandono a favor do Estado,, acarretando encargos para este6, devendo os serviços detentores de títulos
de dívida pública ponderar o respetivo resgate junto do IGCP.
9.1.1.2. Fluxos financeiros: receitas e despesas orçamentais dos SI
O OE 2016 previa receitas de ativos financeiros no valor de € 788 M7 e rendimentos da propriedade no valor de € 668 M8. Na CGE, a execução foi, respetivamente, de € 984 M e de € 494 M. A despesa com ativos financeiros foi orçamentada em € 4.924 M e teve uma execução de € 3.112 M.
1 Contudo, aquele valor diverge do indicado no PCGE 2015 (€ 63,8 M) devido a lapso da DGTF no cálculo do valor
nominal da prestação acessória de capital relativa à Parques de Sintra – Monte da Lua, SA, de 2015, que era de € 2,4 M e não € 1,4 M.
2 Subscritos no âmbito do processo de recapitalização da banca com fundos públicos pela emissão de obrigações
subordinadas de conversão contingente (CoCo’s). 3 As Obrigações BPN perpétuas devem estar na carteira de títulos da DGTF e constar do mapa do Modelo 1 das Instruções
n.º 1/2008-2.ª Secção. 4 Reitera-se a dúvida quanto ao seu real valor, considerando-se que estão a empolar o valor do património financeiro do
Estado, como já atrás referido. 5 A existência destas pequenas carteiras de títulos de dívida pública nos SI prende-se, em certos casos, com legados
instituídos, estando o rendimento dos títulos consignado à atribuição de prémios escolares ou outras situações concretas. 6 A entidade que gere a dívida pública, o IGCP, desconhece que o atual detentor dos títulos é o Estado, por falta de
comunicação da DGTF quando os integra na sua carteira e há despesa a pagar à CVM pelo IGCP, tal como referido no
PCGE2015, ponto 4.1.1.3. 7 11 – Ativos financeiros. 8 05 – Rendimentos da Propriedade, excluindo rendas – grupo 10.
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O quadro seguinte evidencia a execução orçamental com ativos financeiros, por grupo da classificação
económica da receita e por subagrupamento da despesa, bem como os valores apurados nas diligências
realizadas pelo TdC.
Quadro B. 86 – Receita e despesa com ativos financeiros 2016
(em euros)
Classificação económica (a) CGE Valores apurados (b) Diferença apurada
Receita
11 – Ativos financeiros 984 055 561,30 984 055 561,30 0,00
03 – Sociedades financeiras receitas gerais 50 000 000,00 50 000 000,00 0,00
05 – Empréstimos curto prazo 3 000 000,00 3 000 000,00 0,00
06 – Empréstimos a médio e longo prazos 908 613 613,95 908 613 613,95 0,00
07 – Recuperação de créditos garantidos 22 075 940,88 22 075 940,88 0,00
10 – Alienação de partes sociais de empresas 128 557,28 128 557,28 0,00
11 – Outros ativos financeiros 237 449,19 237 449,19 0,00
05 – Rendimentos da propriedade (c) 494 317 276,31 494 310 577,98 -6 698,33
01 – Juros sociedades não financeiras 1 157 751,14 1 157 751,14 0,00
02 – Juros sociedades financeiras 114 182 542,49 114 177 567,54 -4 974,95
03 – Juros administrações públicas 208 540 648,90 208 538 925,52 -1 723,38
05 – Juros famílias 103 943,55 103 943,55 0,00
06 – Juros resto do mundo 15 821 620,74 15 821 620,74 0,00
07 – Dividendos e participações lucros de soc. e quase soc. n/ financeiras 3 896 670,59 3 896 670,59 0,00
08 – Dividendos e participações lucros de sociedades financeiras 147 187 226,90 147 187 226,90 0,00
09 – Participações nos lucros das Administrações 3 426 872,00 3 426 872,00 0,00
Despesa
09 – Ativos financeiros 3 112 252 459,27 3 093 872 671,15 -18 379 788,12
05 – Empréstimos de curto prazo 3 000 000,00 3 000 000,00 0,00
06 – Empréstimos a m/ longo prazo 1 103 765 100,41 1 103 765 100,41 0,00
07 – Ações e outras participações 1 896 675 097,09 1 896 675 097,09 0,00
08 – Unidades de participação 46 696 103,26 46 696 103,26 0,00
09 – Outros ativos financeiros 62 116 158,51 43 736 370,39 -18 379 788,12
(a) Só estão considerados os capítulos das classificações económicas com execução orçamental nos SI.
(b) Valores reportados nas Instruções 1/2008 - 2.ª Secção, em algumas situações foram introduzidas correções em resultado das diligências realizadas.
(c) Excluindo rendas.
Fonte: DGTF, DGADR ACL, DGEstE, DGE, Marinha, DGRSP, APH, DRAPN, ANBA, ESMP e CGE 2016.
Na execução das receitas de ativos financeiros destacam-se as provenientes de empréstimos de médio e
longo prazo, € 908,6 M, sendo, no entanto, de realçar que 48% deste montante respeita à Metro do Porto, que no mesmo ano foi também beneficiária de empréstimos do Estado. Situação idêntica ocorreu com a
Parque Escolar, cuja execução orçamental da DGTF (SI) regista uma receita (amortização de
empréstimos) de montante igual ao do financiamento concedido à empresa no mesmo ano (despesa do
Estado), de € 85 M.
Na execução das despesas destaca-se o subagrupamento “07 - Ações e outras participações”, com o valor
de € 1.897 M, no qual 50% (€ 950 M) respeita à despesa com aumentos de capital da IP – Infraestruturas de Portugal e 19% (€ 358 M) da Metropolitano de Lisboa. Realçam-se, ainda, as despesas com aumentos de capital da Carris, da Transtejo, da Edia e da CP, no valor global de € 271 M, que não inclui os montantes que foram convertidos em capital.
A análise realizada aos elementos de informação obtidos junto das diversas entidades permitiu
identificar na CGE 2016 alguns erros, omissões e incorreções relativos aos fluxos de receita e de despesa
associadas à carteira de ativos financeiros dos SI, identificados no quadro com destaque para:
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Tribunal de Contas
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As despesas com fundos geridos por instituições financeiras internacionais, no valor de € 18.379.788,12, que foram erradamente classificadas1 em 09.09.162 - Ativos financeiros. Como se referiu no Parecer sobre a CGE 20153, face à natureza desses fundos, não incluídos no
património financeiro do Estado, e tratando-se de transferências para as quais não existe qualquer
previsão de retorno, não se mostra correta a classificação utilizada. A classificação correta seria
“08.09.03 – Transferências de capital - Países terceiros e organizações internacionais”.
Globalmente, na CGE, a despesa dos SI com ativos financeiros (09) está sobrevalorizada em € 18,4 M4 e a receita com rendimentos da propriedade (05) está sobrevalorizada5 em € 0,07 M. No que respeita a receita, a errada classificação dos juros da dívida pública, ou a sua omissão na CGE, inviabiliza a
adequada consolidação dos juros e viola a LEO6 que determina que as receitas devem ser especificadas
de acordo com a classificação económica.
Sobre a classificação económica da despesa a utilizar quando estão em causa contribuições para
determinadas organizações internacionais, a DGO, em contraditório, referiu que concorda “com a posição do Tribunal de Contas”.
9.1.2. Património financeiro dos serviços e fundos autónomos
9.1.2.1. Carteira de ativos financeiros dos SFA
O património financeiro analisado neste ponto integra 165 SFA7, dos quais 68 são EPR8, e ascendia no
final de 2016 a € 30.527 M (dos quais 31% pertencente às EPR). A composição das duas carteiras de ativos é bastante diferenciada, destacando-se nos SFA os títulos de dívida pública (47% da carteira) e
nas EPR os créditos transmitidos, por empréstimos e por execução de garantias (em conjunto 49% da
carteira).
1 Ver também ponto 3.3 – Despesa da administração central, deste Parecer. 2 Em 2014, a DGTF alterou a forma de classificar estas despesas e o INE, em termos de contas nacionais, reclassificou-as
como transferências de capital. Ver Parecer sobre a CGE 2014, ponto 9.1.1. Património financeiro dos SI. 3 Ponto 9.1.1.2. 4 Em consequência, estão subvalorizadas no mesmo montante as transferências de capital. 5 Em consequência, a classificação económica 04.02 está subvalorizada em € 8.460,25 e as classificações 06 e 08 estão
sobrevalorizadas, respetivamente em € 561,28 e em € 103,10. Não consta da CGE 2016 receita no valor de € 804,62. 6 Princípio da especificação. 7 Inclui os fundos geridos pelo BdP (Fundos de Garantia de Crédito Agrícola Mútuo, de Resolução e de Garantia de
Depósitos) que embora tenham sido integrados no OE na qualidade de EPR, integram o subsector dos SFA pelas razões
explanadas nos anteriores pareceres. 8 Embora incluídas no OE para 2016 como EPR, não foram consideradas, a TAP – Transportes Aéreos SGPS, SA (foi
privatizada em 2015 e não reportou à DGO a execução orçamental do ano) e a Fundação para as Comunicações Móveis
(foi extinta pelo Despacho 11483/2015, de 14 de outubro). O Fundo para a Modernização da Justiça não detinha quaisquer
ativos no início e no fim do ano de 2016.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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Quadro B. 87 – Evolução do património financeiro não consolidado dos SFA/EPR
(em milhões de euros)
Ativos financeiros Valor nominal em Variação Total
Rendimentos 31/12/2015 (a) 31/12/2016 Total %
Títulos de Dívida Pública 11 223 10 130 -1 093 -9,7 288,4
Obrigações do tesouro 5 085 5 111 27 0,5 231,9
SFA 5 024 5 049 25 0,5 229,7
EPR 61 62 1 2,2 2,2
Bilhetes do tesouro (b) 1 111 1 183 71 6,4 0,6
SFA 1 111 1 183 71 6,4 0,6
Aplicações CEDIC/CEDIM 4 246 3 217 -1 030 -24,2 8,8
SFA 3 633 3 081 - 552 -15,2 7,6
EPR 614 136 - 478 -77,8 1,2
Outros 781 620 - 161 -20,6 47,1
SFA 781 620 - 161 -20,6 47,1
EPR 0 0 0 -29,3 0,0
Créditos 8 114 8 124 10 0,1 29,1
por empréstimos 4 467 4 464 - 3 -0,1 22,4
SFA 3 314 3 474 160 4,8 5,7
EPR 1 152 989 - 163 -14,1 16,6
por execução de garantias 352 370 19 5,3 0,0
SFA 1 1 0 0,0 0,0
EPR 352 370 19 5,3 0,0
por transmissão 3 296 3 290 - 6 -0,2 6,7
SFA 6 6 0 -1,8 0,0
EPR 3 290 3 285 - 6 -0,2 6,7
Participações 8 245 7 614 - 631 -7,7 120,6
Societárias 8 214 7 583 - 631 -7,7 120,6
SFA 5 024 5 022 - 2 0,0 6,9
EPR 3 190 2 561 - 629 -19,7 113,6
Não societárias 30 30 0 -0,3 0,0
SFA 23 23 0 0,7 0,0
EPR 7 7 0 -3,3 0,0
Outros ativos financeiros 4 262 4 658 396 9,3 6,0
Unidades de participação 2 439 2 279 - 160 -6,6 0,4
SFA 1 760 1 676 - 84 -4,8 0,0
EPR 679 603 - 76 -11,2 0,4
Obrigações 701 581 - 119 -17,0 3,6
SFA 507 376 - 132 -25,9 2,2
EPR 193 205 12 6,2 1,4
Prestações acessórias e suplementos de capital 210 256 46 22,1 0,0
SFA 45 66 21 46,4 0,0
EPR 165 190 26 15,5 0,0
Depósitos a prazo 723 1 161 438 60,5 2,0
SFA 136 137 1 0,5 0,3
EPR 587 1 024 437 74,4 1,6
Participações em fundos não titulados 189 381 192 101,2 0,0
SFA 189 381 192 101,2 0,0
Total SFA (1) 21 554 21 093 - 460 -2,1 300,2
Total EPR (2) 10 290 9 434 - 857 -8,3 143,8
TOTAL (1+2) 31 844 30 527 -1 317 -4,1 444,0
(a) Valores ajustados incluindo os dos novos SFA e EPR que integram o perímetro da administração central em 2016 e registaram execução em rubricas de ativos
financeiros.
(b) No caso dos BT, no ponto 4.1.1.3 foi considerado o valor de desconto, enquanto que neste ponto foi considerado o valor nominal.
Fonte: Informação prestada pelos SFA/EPR no âmbito das Instruções n.º 1/2008-2.ª Secção.
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Tribunal de Contas
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Neste subsector continua a não ser possível assegurar que os valores apresentados abranjam a totalidade
do património, em termos de entidades e de ativos financeiros sob gestão, designadamente no que
respeita às EPR, uma vez que a sua análise é feita com base na existência de fluxos financeiros em
rubricas de ativos financeiros e na titularidade de dívida pública.
No valor global deste subsector, destacam-se 5 carteiras que representam cerca de 52 %:
Fundo de Resolução, constituída essencialmente pela participação no capital social do Novo Banco, SA (16,1 %);
IAPMEI composta em especial por participação em fundos de investimentos e incentivos reembolsáveis concedidos no âmbito de programas comunitários (13,5 %);
Parvalorem composta especialmente pela carteira de créditos transmitida do BPN (11,2%);
Parpública, onde se destacam as participações em entidades societárias (6,6%);
FRDP com particular relevância para os títulos de dívida pública (4,2%).
Em termos globais, a carteira de ativos financeiros registou um decréscimo de € 1.317 M (-4,1%), sendo € 460 M nos SFA e € 857 M nas EPR, tendo gerado rendimentos no valor de € 444 M, provenientes, maioritariamente, da carteira de títulos de dívida pública dos SFA e em particular das obrigações do
tesouro.
Nos SFA (excluindo EPR) esta redução resultou do efeito conjugado das seguintes variações:
Títulos de dívida púbica (€ -617 M), que se explica, em particular, pelo desinvestimento em CEDIC registado no FRDP (€ 453 M) e na AD&C (€ 147 M).
Participações em fundos não titulados (€ 192 M) com origem:
reforço do capital do Fundo de Contragarantia Mútuo (FCGM), no valor total de € 65,4 M, realizado pelo IAPMEI, IEFP, IFAP e Turismo de Portugal;
na subscrição pelo IAPMEI de € 34,5 M do Fundo de Dívida e Garantias (FD&G)1 e de € 50,0 M do Fundo de Capital e Quase Capital (FC&QC)2, enquanto que a AD&C subscreveu € 14,5 M do FD&G e € 24,2 M do FC&QC. Estes Fundos, constituídos em 2015, são geridos pelo IFD e visam reforçar a capacitação das empresas, através de instrumentos de
financiamento, na área do empreendedorismo qualificado e da competitividade.
Créditos por empréstimos (€ 160 M), devido à inclusão das carteiras do Fundo de Apoio Municipal, que concede empréstimos remunerados aos municípios, tendo mutuado € 63 M em 2016, e da AD&C que, no âmbito dos Programas Operacionais do Portugal 2020 e ao abrigo do
Regulamento Especifico do Domínio da Competitividade e Internacionalização3, concedeu
incentivos de natureza reembolsável.
Em contraditório, a SPGM informou que o valor indicado de € 65,4 M relativo ao reforço do FCGM não corresponde às dotações realizadas pelos referidos SFA que totalizaram € 64,2 M. Ora, o valor
1 Este Fundo tem um capital total de € 104 M. 2 Este Fundo tem um capital total de € 146,9 M 3 Estabelecido pela Portaria 57-A/2015, de 27/2.
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apresentado resulta de informação transmitida pelos SFA, tendo se verificado que o IEFP reportou uma
despesa com esse Fundo no valor de € 2,5 M, que difere da dotação indicada pela SPGM de € 1,2 M, encontrando-se aí a divergência.
Nas EPR, a variação negativa (€ -857 M) resultou da conjugação das seguintes variações:
Redução das participações em entidades societárias (€ -629 M) com origem:
na venda à DGTF da participação de 49% detida pela PARPUBLICA na PARCAIXA1, tendo auferido em 2016 apenas a receita proveniente dos dividendos distribuídos, no valor de
€ 1,6 M; e
na alienação da participação detida pela CP na CP Carga na sequência do processo de reprivatização2. Em setembro de 2015 foi assinado um acordo de venda direta da CP Carga
à MSC Mediterranean Shipping Company Rail (Portugal) – Operadores Ferroviários, S.A., com entrega de um adiantamento. Em janeiro de 2016, cumpridas as condições por parte do
comprador e obtida a aprovação governamental, foi concluído o processo de privatização da
empresa3, com a assinatura do respetivo contrato de venda, embora o valor final de venda,
designadamente, o diferencial do ajustamento não estivesse ainda apurado.
Variação negativa das aplicações CEDIC (€ -478 M) em resultado dos desinvestimentos realizados por diversas carteiras, destacando-se os da Infraestruturas de Portugal (€ 265 M), da AICEP (€ 115 M), da PARVALOREM (€ 36 M) e da Parque Expo (€ 38 M).
Aumento na carteira de depósitos a prazo (€ 437 M) que resultou, em particular, da constituição pela Parcaixa de depósitos na CGD no valor de € 394 M, sendo que em 2016 foram incluídas no perímetro orçamental, como EPR, entidades que dispunham de valores elevados aplicados em
depósitos a prazo, casos do FCGM, da SPGM e do IFD.
No que respeita à carteira dos créditos prevenientes do ex-BPN, geridos pela Parvalorem, face à sua
representatividade no valor global do património das EPR, apresentam-se no quadro seguinte os
principais movimentos ocorridos:
Quadro B. 88 – Variação registada em 2016 na carteira de créditos da Parvalorem
(em milhões de euros)
Capital em 31/12/2015 3 280,6 Juros vencidos e não pagos em 31/12/2015 9,6
Reembolsos -39,7 Cash flow de juros -6,7
Aquisições 0,0 Utilização de juros/reestruturações 2,2
Reestruturações de créditos 46,7 Reclassificações e open itens -1,1
Dação -6,1 Reclassificação de juros 1,8
Write Off’s-3,5
Diferenças cambiais 2,8
Outros -1,7
Capital em 31/12/2016 3 279,1 Juros vencidos e não pagos em 31/12/2016 5,6
Variação do capital -1,5 Variação de juros -4,0
Fonte: Informação prestada pela PARVALOREM no âmbito das Instruções n.º 1/2008-2.ª Secção.
1 Cfr. ponto 9.1.1.1. 2 Regulada pelo Decreto-Lei 69/2015, envolve a alienação de ações representativas de 100% do capital social através de
uma venda direta e uma oferta pública de venda dirigida aos trabalhadores. 3 Atualmente denomina-se MEDWAY.
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Tribunal de Contas
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A variação verificada, de apenas € 5,5 M, resulta sobretudo dos juros, pois o capital em dívida não sofreu praticamente alteração, dado que as reestruturações de capital determinaram um acréscimo nesses
créditos, anulando o decréscimo que poderia ter resultado das amortizações de capital e das dações em
pagamento ocorridas durante o ano.
Nos termos do n.º 2 do art. 81.º da LOE 2016, a concessão de empréstimos pelos SFA (incluindo EPR),
deve ser realizada até ao montante contratual de € 1.239 M. De acordo com a informação prestada pelos SFA concluiu-se que em 2016 foram contratadas novas operações ativas (empréstimos,
subsídios/incentivos reembolsáveis, suprimentos e outras), cujo valor total ultrapassou o limite do OE
em cerca de € 333,5 M. Só as contratações de incentivos reembolsáveis efetuadas em 2016 pelo IAPMEI, atingiram cerca de 86 % do limite estipulado, totalizando € 1.065 M.
Em contraditório, a DGO informou que foram apurados “(…) compromissos assumidos no valor de
606.725.210,33 euros e pagamentos no montante de 606.627.467,34 euros (…)” e que o IAPMEI“(…) reportou
compromissos assumidos e pagamentos no valor de 388.335.505,97 euros”. Ora, o limite que é definido na
LOE respeita às contratações de novos empréstimos no ano, independentemente de serem ou não pagos
nesse ano. Por sua vez, o art. 29.º do Decreto Lei de Execução Orçamental determina o que deve ser
executado pelos SFA para efeitos de controlo, pela DGO, desse limite, devendo aqueles solicitar-lhe
informação prévia sobre o cabimento dos empréstimos a conceder e registar mensalmente os
movimentos relativos a essas operações.
9.1.2.2. Variações na carteira de ativos sem fluxos financeiros
No âmbito da informação prestada ao TdC, 13 SFA reportaram situações de abate aos créditos sem
ocorrência de fluxo financeiro, no valor total de € 194,5 M. Destas, não constavam da CGE as anulações de créditos da Caixa Seguros e Saúde, SGPS, SA ocorridas em 2016 no valor de € 33,5 M, realizadas no âmbito da liquidação da participada HPP International Luxemburgo SARL, com recurso às provisões
constituídas1.
Ouvida em contraditório, a Caixa Seguros e Saúde não justificou a falta de reporte dessas anulações à
DGO, apenas referiu que a intenção da liquidação da sociedade já existia desde algum tempo.
Por outro lado, constatou-se que foram comunicadas pela Universidade do Porto à DGO, no mapa 4
“Créditos satisfeitos por dação em pagamento ou por compensação”, € 152,2 m de receitas recebidas e devidamente relevadas na rubrica 11.06. relativas ao reembolso de créditos do UPTEC-Parque de
Ciência e Tecnologia da Universidade do Porto; e que os Serviços de Ação Social da Universidade Nova
de Lisboa e o Laboratório Nacional de Energia e Geologia reportaram as anulações realizadas no valor
dos créditos por empréstimos, respetivamente nos mapas 7 “Créditos extintos por prescrição” e 8 “Créditos anulados por força de decisão judicial ou por qualquer outra razão” na rubrica 08.01 “Outras receitas correntes –outras”, em vez de os evidenciarem na rubrica onde essas receitas, em caso de
cobrança, deveriam ser inscritas, ou seja em ativos financeiros.
1 Estes créditos decorriam de suprimentos concedidos pela Caixa Seguros e Saúde à sua participada HPP Luxemburgo.
Um dos suprimentos, no valor de € 3 M, serviu para a HPP Luxemburgo adquirir uma participação de 11% na HPP, SGPS, e deveria ter sido totalmente liquidado aquando da privatização da HPP, SGPS, em 2013. O outro suprimento, no
valor de € 31 M, permitiu à HPP Luxemburgo adquirir em 2007 uma participação de 10% num grupo de saúde espanhol (USP Hospitales) mas, apesar de essa participação ter sido posteriormente vendida em 2009, o suprimento não foi
reembolsado e na sociedade agora liquidada (HPP Luxemburgo) não existia nenhum valor que pudesse corresponder ao
retorno desse desinvestimento.
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Na sua resposta, a Universidade do Porto veio esclarecer que o movimento de abate registado no mapa
dos créditos em 2016, teve como compensação uma despesa na rubrica 02.02 “Aquisição de bens e serviços correntes - Aquisição de serviços”, no respetivo valor. Assim, sendo considera-se correta a comunicação realizada à DGO, mas entende-se que esses movimentos, por não corresponderem a
qualquer fluxo financeiro, não deveriam ter sido inscritos em termos de execução orçamental, causando
um empolamento da receita e da despesa nesse valor1.
9.1.2.3. Fluxos financeiros: receitas e despesas orçamentais dos SFA
Os fluxos financeiros considerados neste ponto respeitam às receitas e despesas relacionadas com ativos
financeiros que constam da informação remetida ao TdC no âmbito das Instruções2 e da CGE, sem
qualquer consolidação entre entidades pertencentes ao mesmo sector.
Sobre os fluxos financeiros da FLAD foram tomados os valores constantes da CGE, uma vez que os do
mapa das Instruções tinham sido obtidos por diferença entre o valor do final e o do início do ano, não
se traduzindo em reais fluxos financeiros. Refira-se ainda que, para a despesa, igual situação foi
registada em diversas entidades pertencentes, em particular, ao Ministério da Saúde e gestoras de
unidades de participação no Fundo de Compensação do Trabalho. No caso da receita decorrente do
resgate dessas unidades de participação, algumas entidades não processaram a receita obtida, refletindo-
a por diminuição da despesa3.
Não foram incluídas receitas e despesas associadas a aplicações CEDIC nos casos em que tais fluxos
estão omissos na respetiva execução orçamental.
a) Receitas
As receitas de ativos financeiros foram orçamentadas em € 4.099,4 M, tendo sido cobradas € 2.822,6 M (69 %).
Na análise comparativa entre os valores da CGE e os apurados através da informação enviada no âmbito
das Instruções, continuam a verificar-se desvios que rondam os € 5,8 M, identificados no quadro seguinte por rubrica de classificação económica.
1 Desde a alteração de 2011 da LEO que existe uma exceção ao princípio da não compensação para os ativos financeiros. 2 A Fundação para as Comunicações Móveis e o Fundo de Modernização da Justiça não foram integrados no apuramento
do património financeiro, mas os fluxos associados a ativos financeiros foram considerados na receita e despesa. A
Fundação inscreveu na rubrica 11.11 receitas no valor de € 17,8 M e que o Fundo inscreveu nas rubricas 09.02 e 11.02, respetivamente despesas e receitas no valor de € 18 M.
3 Cfr. n.º 5 do art. 6.º da Lei 91/2001, de 20/8 (LEO) e alínea a) do n.º 3 do art. 15 da Lei 151/2015, de 11/09.
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Tribunal de Contas
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Quadro B. 89 – Confronto entre as receitas orçamentadas, as executadas e as apuradas através das Instruções
(em milhares de euros)
Valores / Rubricas de CE
(Receita)
Capítulo 11 – Ativos financeiros
01 02 03 05 06 08 09 10 11
Depósitos,
Cert Dep. e
Poupança
Tit. a
Curto Prazo
Tit. M/L
prazos
Emp.
Curto
Prazo
Emp.
M/L prazos
Ações e
outras
Part.
Unid. de
Participação
Alienação de
partes socias
de empresas
Outros ativos
financeiros
Orçamento final (1) 2 500,0 934 733,7 825 473,9 16 247,5 271 340,3 10,1 11 182,7 5 171,5 2 032 731,0
Execução (CGE) (2) 2 500,0 568 696,2 384 936,7 1 627,9 316 911,6 2,6 11 174,0 5 167,0 1 531 594,4
Apurados (Mapa das Instruções) (3) 2 500,0 565 196,2 384 936,7 555,2 315 404,4 1,9 11 447,8 5 167,0 1 531 594,0
Diferença (2-3) 0,0 3 500,0 0,0 1 072,7 1 507,2 0,7 -273,8 0,0 0,5
Taxa de Execução (%) 100,0 60,8 46,6 10,0 116,8 25,7 99,9 99,9 75,3
Fonte: Conta Geral do Estado e Informação prestada pelos SFA/EPR no âmbito das Instruções n.º 1/2008-2.ª Secção.
A diferença registada na rubrica 11.09, de € 273,8 m, teve origem na carteira da AICEP, uma vez que na informação remetida ao Tribunal tinham sido consideradas indevidamente como receita os valores
das participações abatidas no ano. Por outro lado, os esclarecimentos remetidos em sede de contraditório
indiciam que na receita orçamental de 2016 terão sido registados valores que não correspondem a
recebimentos efetivos, nomeadamente de ações recebidas pela liquidação de um fundo de investimento.
Das restantes, salientam-se as seguintes, que causaram uma sobrevalorização das receitas de ativos
financeiros em € 6,1 M:
IPO de Coimbra: a receita proveniente de ativos financeiros inscrita na CGE incorpora o valor de € 3,5 M o qual não corresponde a uma efetiva receita de ativos financeiros;
CP: os juros recebidos de suprimentos (€ 1,1 M) continuaram a ser incorretamente contabilizados em ativos financeiros, em vez de no capítulo rendimentos de propriedade;
Fundo de Reestruturação do Sector Solidário: as receitas decorrentes de reembolsos registados e recebidos em 2015 no valor de € 1,5 M foram indevidamente inscritas em 2016 como receita de ativos financeiros.
Ouvidos em contraditório:
O IPO reconhece que a receita de € 3,5 M inscrita em ativos financeiros provém de depósitos à ordem, situação que de futuro não deverá repetir-se, uma vez que nessa rubrica apenas devem
ser inscritas as receitas diretamente provenientes de ativos financeiros.
A CP informou que irá desenvolver procedimentos para correção desta classificação na execução orçamental de 2017.
Para além dos desvios constantes do quadro anterior, continuaram a ser identificados erros na
classificação de algumas receitas decorrentes de operações relacionadas com ativos financeiros que
causaram uma subvalorização das receitas inscritas na CGE e naquele capítulo. Totalizaram € 50,7 M e respeitam às seguintes carteiras:
Parups: as receitas relativas à amortização e alienação de ativos financeiros, designadamente de obrigações e de fundos de investimento, no valor total de € 30 M continuaram a ser contabilizadas no capítulo Venda de bens de investimento.
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Fundo de Contragarantia Mútuo: as receitas associadas à recuperação de créditos garantidos no valor de € 10,7 M foram erradamente contabilizadas no capítulo outras receitas de capital.
Fundo de Estabilização Aduaneiro (FEA): a receita com o resgate de aplicações CEDIC, no valor de € 8,1 M e contabilizada na conta de gerência em ativos financeiros, continua em 2016 a estar omissa na CGE.
IAPMEI: continuaram a ser contabilizadas no capítulo Transferências de capital as receitas provenientes dos reembolsos dos incentivos reembolsáveis concedidos no âmbito dos programas
comunitários anteriores ao QCA III (PEDIP, SIR e IMIT) no valor de € 0,8 M, contrariamente às recomendações do Tribunal, e também dos reembolsos dos créditos transmitidos ao IAPMEI
no valor de € 0,1 M. Os argumentos para esta contabilização estão relacionados com a classificação atribuída aos pagamentos em períodos anteriores dos incentivos como
transferências de capital, considerando o IAPMEI que deverá ser mantida a mesma natureza
aquando do recebimento desses reembolsos. Já no que respeita aos incentivos de natureza
reembolsável do QCA III e posteriores, foi adotada a recomendação do Tribunal. O TdC, por sua
vez reitera o entendimento que não se deverá persistir no erro.
PARCAIXA: as receitas do reembolso parcial do empréstimo concedido à SAGESCUR-Sociedade de Estudos, Desenvolvimento e Participação em Projetos, S.A., no valor de € 0,7 M, foram erradamente contabilizadas no capítulo Saldo da gerência anterior, o mesmo acontecendo
com os dividendos recebidos.
Empresa de Ambiente na Saúde, Tratamento de Resíduos Hospitalares, Unipessoal, Lda.: as receitas relativas ao reembolso do empréstimo à Somos Ambiente, ACE no valor de € 0,3 M foram erradamente contabilizadas no capítulo Rendimentos de propriedade.
Centro Hospitalar de Lisboa Central (CHLC): as receitas decorrentes da alienação de certificados de renda perpétua no valor de € 31,8 m foram erradamente contabilizadas no capítulo Rendimentos de propriedade.
Ouvidas em sede de contraditório:
PARUPS, considera ser essa a classificação mais adequada, tendo em conta a especificidade da sua atividade; o Tribunal, por sua vez, continua a considerar que a referida classificação não é
adequada;
FEA, informou que “(…) as aplicações em CEDIC, quer quando se vencem, quer quando se procede à sua reaplicação, originam movimentos financeiros de caixa, estes montantes terão de ser reportados no
Mapa de Fluxos Financeiros (…)”, por sua vez, em termos de reporte da execução orçamental no
SIGO, que é a informação de suporte para a elaboração do mapa 31 da CGE, entende que “(…) a parte que se retém na conta à ordem quando um CEDIC se vence não “altera definitivamente o seu
património líquido” pois esse montante já fazia parte do referido património líquido (…)” pelo que
nunca reportou estes montantes à DGO.;
PARCAIXA, informou não ter qualquer comentário;
Empresa de Ambiente na Saúde, Tratamento de Resíduos Hospitalares, Unipessoal, Lda.: confirma que o valor de € 0,3 M, que respeita a amortização da dívida do ACE, deveria ter sido classificado como “Receita de Ativos Financeiros, Amortização de Empréstimos, visto tratar-se apenas de amortização de capital e não de juros”.
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CHLC justifica a inscrição da receita como rendimentos de propriedade pelo facto de não ter atualizado, em termos de contabilidade patrimonial, o valor desses certificados. Ora, em termos
de contabilidade pública o valor recebido da alienação dos CRP teria de ser inscrito em ativos
financeiros, apenas os juros recebidos trimestralmente devem ser registados em rendimentos de
propriedade.
b) Despesas
Foram orçamentadas despesas com ativos financeiros no valor de € 4.498 M, sendo realizadas € 2.732 M. No caso da Wolfpart, SGPS, SA, foram executadas despesas com ativos financeiros no valor de € 45 M sem que existisse rubrica orçamental ou dotação para a respetiva execução. Na sua resposta a Wolfpart referiu que a realização de suprimentos não estava orçamentada, tendo “(…) envidado
inúmeros esforços para proceder à competente retificação, a qual, por ora, não teve sucesso (…)”.
Foram detetados desvios entre os valores da CGE e os apurados, através da informação remetida ao TdC
em rubricas de ativos financeiros, evidenciados no quadro seguinte.
Quadro B. 90 – Confronto entre as despesas orçamentadas, as executadas e as apuradas através das Instruções
(em milhares de euros)
Valores / Rubricas de CE
(Despesa)
Agrupamento 09 - Ativos financeiros
01 02 03 05 06 07 08 09
Depósitos,
Cert Dep. e
Poupança
Tit. a
Curto Prazo
Tit.
M/L prazos
Emp.
Curto Prazo
Emp.
M/L prazos
Ações e
outras Part.
Unid. de
Participação
Outros ativos
financeiros
Orçamento final (1) 5 750,0 643 404,7 679 656,5 143 208,0 833 926,3 45 455,4 221 984,9 1 924 634,8
Execução CGE (2) 5 750,0 299 522,4 325 291,6 536,4 606 091,1 35 058,1 141 364,1 1 318 096,9
Apurados Mapa das Instruções (3) 5 750,0 299 522,4 325 291,6 536,4 601 755,2 34 668,1 136 359,1 1 318 096,8
Diferença (2-3) 0,0 0,0 0,0 0,0 4.335,9 390,0 5.005,0 0,1
Taxa de Execução (%) 100,0 46,6 47,9 0,4 72,7 77,1 63,7 68,5
Fonte: Conta Geral do Estado e Informação prestada pelos SFA/EPR no âmbito das Instruções n.º 1/2008-2.ª Secção.
Das diferenças apontadas, que implicaram uma sobrevalorização de € 9,7 M na rubrica de ativos financeiros da CGE, são de destacar as situações da AD&C e do IAPMEI nos montantes de € 4,3 M e € 5 M. A da AD&C respeita à inscrição em 2016 das despesas realizadas em 2015 e inscritas no agrupamento Operações extra-orçamentais, por forma a regularizar a situação dos empréstimos
concedidos no âmbito do Programa Operacional Portugal 2020. A do IAMEI respeita à despesa com a
realização da dotação inicial para a constituição do Fundo de Inovação, Tecnologia e Economia
Circular1, cujo património em caso de extinção reverte para o Estado, não representando um verdadeiro
ativo financeiro. Na sua resposta a AD&C confirma a situação descrita.
Para além dos principais desvios referidos foram identificadas situações de omissão e de classificação
de despesas associadas a ativos financeiros noutros agrupamentos da despesa que provocaram uma
subvalorização dessa rubrica e totalizaram o valor de € 76,4 M:
Fundo de Contragarantia Mútuo: as despesas relacionadas com os pagamentos realizados em 2016 com execução de garantias no valor de € 43,1 M e as relacionadas com as novas aplicações
1 Para a dotação inicial deste Fundo contribuiu também o FPC com € 10 M, tendo registado corretamente esta despesa
como transferências correntes.
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em depósitos a prazo no valor de € 32,4 M, foram erradamente contabilizadas no agrupamento Transferências correntes.
Empordef: omitiu a despesa relacionada com a concessão de suprimentos a empresas do grupo no valor de € 0,8 M, e embora tivesse referido a sua contabilização no agrupamento Transferências de capital verificou-se que nem isso sucedeu.
Fundo Português de Carbono (FPC): omitiu a despesa de € 49,1 m relacionada com a reaplicação dos juros recebidos de aplicações CEDIC em novas aplicações, cuja despesa foi devidamente
refletida no mapa de fluxos de caixa da conta de gerência.
Fundo de Resolução: a despesa de € 50 m associada à realização do capital subscrito da OITANTE SA foi contabilizada como Aquisições de bens de capital.
Comissão do Mercado de Valores Mobiliários e Unidade Local de Saúde de Matosinhos: as despesas associadas à subscrição de unidades de participação do Fundo de Compensação do
Trabalho no valor total de € 47,3 m foram registadas pela CMVM, como despesas com o pessoal, mantendo o entendimento do ano anterior, e pela ULS como aquisições de bens de capital.
Em sede de contraditório:
o FPC referiu não entender “(…) o motivo pelo qual se refere a dita omissão”, pelo que se esclarece o Fundo que a despesa refletida na conta de gerência, também deveria ter sido reportada nos
termos da execução orçamental do SIGO;
a Unidade Local de Saúde de Matosinhos refere as dúvidas quanto à referida classificação e informa que em 2017 a classificação já se encontra corrigida para efeitos de reporte;
a CMVM referiu, que as despesas associadas à subscrição de unidades de participação do Fundo de Compensação do Trabalho continuaram em 2016 e 2017 a ser classificadas como despesas
com o pessoal, tanto mais que, relativamente à justificação apresentada em novembro de 2016,
no âmbito do PCGE de 2015, não houve “(…) qualquer recomendação subsequente no sentido de
alterar o entendimento definido pela CMVM (…)”. Esta afirmação não é totalmente exata, na verdade
na pág. 196 do PCGE de 2015 e depois de referida a argumentação da CMVM, o Tribunal
afirmou que o procedimento não estava de acordo com o classificador das receitas e despesas
públicas, o que parece suficiente para deixar claro que não aceitava tal argumentação.
As diferenças apuradas em matéria de despesa e de receita com ativos financeiros, e antes assinaladas,
continuam a revelar falta de rigor por parte de alguns SFA e EPR.
Dando seguimento às recomendações do TdC, a DGO procedeu à emissão de orientações genéricas
sobre a contabilização dos fluxos orçamentais relacionados com as aplicações financeiras CEDIC e
CEDIM na Circular Série A n.º 1379 “Instruções para preparação do OE 2016”. Contudo constatou-se que a maioria dos Serviços gestores destas aplicações não observou o determinado nessas Instruções,
encontrando-se omissos os respetivos fluxos.
Sobre esta matéria a CMVM pronunciou-se em contraditório dizendo que o TdC contrariando estas
Instruções da DGO efetuou uma recomendação “(…) relativamente à contabilização de CEDIC, no sentido de considerar a aquisição destes títulos numa conta da classe de disponibilidades (em POCP), equivalente à
classe de meios monetários (em SNC), devendo considerar-se o seu montante no saldo de gerência à semelhança
do que acontece com os depósitos bancários”. Informou ainda que “no cumprimento desta recomendação a
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Página 221
Tribunal de Contas
193
CMVM deixou de classificar os CEDIC na rubrica orçamental 09.02.05 (…) registando-os, na sua totalidade, no saldo da gerência inicial e mantendo a sua movimentação dentro deste saldo (…)”.
A questão relativa à contabilização das operações decorrentes da aquisição e resgate de CEDIC ficará
esclarecida com a entrada em vigor e plena aplicação do SNC-AP, legalmente prevista para 1 de janeiro
de 2018. O assunto é igualmente tratado na Caixa sobre a atividade dos Fundos de Estabilização
Tributário e Aduaneiro, no âmbito dos quais se extraem conclusões e se formula uma recomendação,
para as quais aqui se remete.
Não se pronunciaram em sede de contraditório, os Serviços de Ação Social da Universidade Nova de
Lisboa, o Laboratório Nacional de Energia e Geologia, a Fundação Luso Americana para o
Desenvolvimento, o Fundo de Reestruturação para o Sector Solidário, o IAPMEI, a EMPORDEF-
Empresa Portuguesa de Defesa SGPS, SA e o Fundo de Resolução.
9.1.2.4. Carteira consolidada de ativos financeiros dos SFA
Para efeitos de consolidação do património financeiro dos SFA procedeu-se à exclusão das carteiras de
títulos de dívida pública nacional e dos créditos transmitidos e por empréstimos concedidos, entre
entidades que integram este subsector.
O quadro seguinte reflete o apuramento e a evolução do património financeiro consolidado dos SFA,
que em 31/12/2016 se situava em € 19.649 M.
Quadro B. 91 – Evolução do património financeiro consolidado dos SFA/EPR
(em milhões de euros)
Património Financeiro Consolidado Valor nominal em Variação
31/12/2015 31/12/2016 Total %
Património financeiro não consolidado do qual: 31 844 30 527 -1 317 -4,1
SFA (1) 21 554 21 093 -460 -2,1
EPR (2) 10 290 9 434 -857 -8,3
Créditos por empréstimos entre o mesmo subsector
SFA (3) 21 19 -2 -9,8
EPR (4) 737 650 -87 -11,8
Créditos Transmitidos
EPR (5) 79 80 1 0,9
Títulos de Dívida Pública
SFA (6) 10 549 9 932 -616 -5,8
EPR (7) 675 198 -477 11,2
Património financeiro consolidado do subsector do qual: 19 785 19 649 -136 -0,7
SFA (8) = (1)-(3)-(6) 10 985 11 142 158 1,4
EPR (9) = (2)-(4)-(5)-(7) 8 800 8 506 -294 -3,3
Fonte: Informação prestada pelos SFA incluindo EPR.
9.1.3. Património financeiro consolidado dos SI e SFA
O património financeiro consolidado do Estado cresceu, de 2015 para 2016, cerca de € 1.598,7 M (2,8%).
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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Quadro B. 92 – Património Financeiro Consolidado - Evolução Global em 2016
(em milhões de euros)
Ativos financeiros 31/12/2015 31/12/2016 Variação
SI SFA Total SI SFA Total Valor %
Créditos 22 830,2 7 278,4 30 108,6 22 546,7 7 376,7 29 923,4 -185,2 -0,6%
Participações 14 316,6 8 244,5 22 561,1 16 335,2 7 613,7 23 948,9 1 387,7 6,2%
Outros ativos financeiros 523,9 4 261,5 4 785,4 523,9 4 657,7 5 181,6 396,2 8,3%
Total consolidado 37 670,7 19 784,4 57 455,1 39 405,9 19 648,1 59 053,9 1 598,7 2,8%
Fonte: Informação prestada nos termos das Instruções n.º 1/2008-2.ª Secção.
Verifica-se que em 2016, o valor dos créditos diminuiu nos SI e aumentou nos SFA, o valor das
participações aumentou consideravelmente nos SI e diminuiu nos SFA e o valor dos outros ativos
financeiros aumentou nos SFA.
9.1.4. Aplicação das receitas das privatizações
O OE para 2016 não previu qualquer receita de privatizações.
Em 2016 o FRDP continuou sem receber a transferência devida na sequência da venda, no ano anterior,
da sociedade Estrela, SGPS, por € 13.500, receita esta que, apesar de não ser resultante duma reprivatização, o Despacho 1731/15-SET, de 01/10, havia determinado que devia ser afetada ao FRDP.
Quanto ao património do FRDP – Privatizações, no início de 2016 era de € 22,3 M, e no final do mesmo ano era de € 23,4 M, tendo o acréscimo decorrido dos rendimentos obtidos com a carteira de títulos e do pagamento da 15.ª prestação do empréstimo concedido em 1991 ao IRHU. Aquele montante foi
consignado, quase na totalidade, a aumentos de capital e apenas uma ínfima parte a amortizações e
anulações de dívida pública.
Nota-se que, desde 2013, o Estado não transfere para a Parpública qualquer participação da sua carteira,
de forma a compensar a sua dívida para com esta empresa1, conforme disposto no n.º 3 do art. 9.° do
Decreto-Lei 209/2000, de 02/09.
*
* *
Ouvido, o Ministro das Finanças manifestou o interesse do seu Gabinete “no controlo efetivo das transferências e dos fluxos financeiros (verificadas nas receitas e nas despesas orçamentais), bem como na
identificação e respetiva correção de eventuais erros, omissões e incorreções”.
1 Por outro lado, houve realizações do capital inicial, em 2016 e 2015, no valor global de € 595 M.
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Tribunal de Contas
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CAIXA 6 – SALDO DAS RECEITAS E DAS DESPESAS ORÇAMENTAIS RELATIVAS AO BPN
1. No final de 2016, o saldo acumulado das receitas e despesas orçamentais decorrentes da nacionalização
e reprivatização do BPN e da constituição e funcionamento das sociedades-veículo Parups, Parvalorem
e Parparticipadas ascendia a € -3.658 M resultado dos saldos parciais de € -736 M de 2011, € -966 M de 2012, € -468 M de 2013, de € -476 M de 2014, de € -594 M em 2015 e de € -418 M em 2016.
Quadro B. 93 – Saldo das receitas e despesas referentes ao BPN – 31/12/2016
(em milhões de euros)
Até 2012 2013 2014 2015 2016 Total
RECEITA 213 138 223 88 113 775
Serviços Integrados 54 0 0 0 2 56
Ativos financeiros - Alienação do BPN 40 40
Recuperação de garantias executadas 0 0 2 2
Cobrança de taxas de garantia BPN e Parparticipadas (a) 14 0 0 0 0 14
SFA (Parvalorem, Parups e Parparticipadas) (b) 159 138 222 88 111 718
Rendimentos da propriedade 29 38 15 12 10 104
Vendas de bens e serviços e outras receitas 8 6 23 14 20 73
Venda de bens de investimento 0 21 57 31 30 138
Ativos financeiros (receita obtida com AF do BPN) 122 73 127 30 51 403
DESPESA 1 915 606 699 682 531 4 433
Serviços Integrados (Capítulo 60 - DGTF) (b) 756 23 57 12 28 875
Ativos financeiros - prestação de capital ao BPN 600 600
Ativos financeiros - aumento de capital da Parparticipadas 0 38 0 0 38
Ativos financeiros - execução de garantias 147 147
Outras despesas correntes - com a reprivatização do BPN 9 23 19 12 28 90
SFA (Parvalorem Parups e Parparticipadas) 1 159 583 642 670 504 3 559
Despesas com pessoal 14 15 19 12 9 69
Aquisição de bens e serviços 62 17 11 12 10 112
Juros e outros encargos (a) 235 150 139 113 89 726
Ativos financeiros 443 0 20 55 8 526
Passivos financeiros 400 397 451 478 384 2 110
Outras despesas 5 3 2 2 4 17
Saldo -1 702 -468 -476 -594 -418 -3 658
Saldo acumulado -1 702 -2 170 -2 647 -3.241 (c) -3 658
a) Não inclui as comissões de garantia pagas ao Estado pela Parvalorem, a Parups e a Parparticipadas (a partir de 2015, por ter sido incluída no perímetro
da CGE): € 14 M em 2012, € 8 M em 2013, € 8 M em 2014, € 7M em 2015 e € 6 M em 2016.
(b) Não inclui empréstimos do Estado às Parvalorem e Parups, classificados por estas entidades em receita de passivos financeiros e na despesa dos
serviços integrados em ativos financeiros (€ 1.033 M em 2012, € 510 M em 2013, € 489 M em 2014, € 369 M em 2015 e € 425 M). Não inclui também os
empréstimos do Estado à Parparticipadas (em 2015 € 39 M e € 16 M em 2016), nem o aumento de capital (€ 53 M, em 2015).
(c) Os dados acima apurados apresentam a versão consolidada das receitas e despesas do Estado com a Parvalorem, a Parups e, a partir de 2015, a
Parparticipadas, perspetiva diferente da apresentada na Caixa 6 – Apoios públicos ao sector financeiro, em que estas sociedades veículo são
consideradas como entidades financeiras apoiadas, beneficiárias de empréstimos recebidos do Estado (€ 2.875 M), que não foram totalmente utilizados
até 31-12-2016.
Fonte: CGE/2011, CGE/2012, CGE/2013, CGE/2014, CGE/2015, CGE/2016, DGTF, Parvalorem, Parups e Parparticipadas.
2. A Parvalorem, a Parups e a Parparticipadas apresentavam, no final de 2016, capitais próprios negativos
que totalizavam € 2.033 M1, encargos que poderão vir a ser suportados pelo Estado no futuro. Somados
aos já suportados, refletidos no saldo global, totalizavam € 5.692 M, a que irão acrescer os resultados negativos de exercícios seguintes.
1 Excluindo do passivo o montante dos empréstimos do Estado (€ 2.875 M), por a despesa por eles financiada já ter sido
considerada no saldo. Os balanços da Parups e da Parparticipadas são os das contas consolidadas destas entidades
remetidas ao Tribunal.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
196
3. Em 31 de dezembro de 2016, as garantias prestadas pelo Estado às sociedades veículo do ex-BPN
totalizavam € 2.714 M (diminuíram € 383 M por efeito dos reembolsos de empréstimos da CGD garantidos pelo Estado).
4. Da verificação que incidiu sobre as despesas decorrentes da reprivatização do BPN, que em 2016
ascenderam a € 27,5 M1, conclui-se que tais despesas resultam, quase totalmente2, do reembolso ao
Banco BIC de despesas em que o banco incorreu resultantes de litígios contra o BPN, de rescisões com
trabalhadores, do encerramento de agências, de depósitos não competitivos, de garantias do BPN a
terceiros e ainda de outras responsabilidades, nos termos previstos no Acordo-Quadro de 09/12/2011.
Relativamente às obrigações perpétuas BPN 2008, no valor de € 0,7 M, a DGTF esclareceu em sede de contraditório que foram já proferidas decisões judiciais que condenaram o BIC a proceder ao reembolso
de tais obrigações e que, nessa medida, o reembolso ao BIC decorreu no estrito cumprimento do Acordo
Quadro. O Tribunal não pode deixar de constatar que, mesmo numa situação em que o BIC não sofre
qualquer prejuízo patrimonial3, o Acordo Quadro impõe ao Estado a obrigação de o reembolsar, pelo
que neste ponto o referido Acordo é bastante desequilibrado, em desfavor do Erário Público.
Ouvidos em contraditório, o MF e a Parvalorem não apresentaram comentários adicionais
1 Embora estas despesas sejam pagas por conta da classificação económica 06 “Outras despesas correntes” podem dar
origem a ativos financeiros, sempre que ao Estado seja possível exercer o direito de regresso sobre os devedores originais,
nomeadamente no caso de execução de garantias e de obrigações. 2 Cerca de € 0,6 M corresponde a despesas que a DGTF realizou diretamente, como é o caso da contratação de advogados
e de aquisição de software e de serviços de consultadoria. 3 Uma vez que o BPN/BIC é o emitente destas obrigações, ao amortizá-las reduz o seu passivo em igual montante.
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Tribunal de Contas
197
9.2. Património Imobiliário
No Parecer sobre a CGE o Tribunal aprecia a atividade financeira do Estado no domínio do património,
designadamente no que se refere ao inventário e balanço e às alterações patrimoniais ocorridas no
exercício. No que concerne às receitas e despesas originadas por essas alterações (como as provenientes
da alienação e aquisição de bens imóveis), cabe ainda ao Tribunal verificar o cumprimento da LEO e
demais legislação relativa à administração financeira do Estado1.
Na CGE de 2016:
Continuam a não constar nem o inventário nem o balanço do Estado – vide 9.2.1.
O relatório não reporta nem explica, como em anos anteriores, parte importante (83%) das variações patrimoniais ocorridas no ano. Cinge-se à apreciação das operações imobiliárias
conduzidas pela Direção-Geral do Tesouro e Finanças (DGTF), o que carece de fundamento e
compromete a utilidade da informação prestada.
A receita contabilizada como obtida em 2016 com operações imobiliárias (€ 115 M) é superior à reportada no relatório da CGE2 (€ 23 M) e está afetada por deficiências (€ 92 M). A despesa contabilizada como paga em 2016 com operações imobiliárias (€ 207 M) é muito superior à reportada no relatório da CGE (€ 31 M) e está afetada por deficiências (€ 181 M) – vide 9.2.2.
Quanto à implementação do princípio da onerosidade (PO), subsistem elevados montantes por cobrar. No triénio 2014-2016, apenas foi cobrado 49% do valor devido, estando € 26 M em dívida, no final de 2016 – vide 9.2.3.
As conclusões acima decorrem da evidência recolhida nas ações de controlo realizadas para o presente
PCGE que envolveram: revisões analíticas, revisão de ficheiros de dados e sua reconciliação com mapas
de suporte, revisão das operações contabilísticas e exame de registos do Sistema de Informação dos
Imóveis do Estado (SIIE)3. Essas ações incluíram a atualização das conclusões do exame à atividade do
Fundo de Reabilitação e Conservação Patrimonial (FRCP) – vide 9.2.4.
9.2.1. Inventário e Balanço
9.2.1.1. Objeto do exame
A LEO4 determina que a CGE inclui o relatório e os mapas contabilísticos gerais referentes à situação
patrimonial dos serviços e fundos da administração central. O Tribunal tem sublinhado que o facto de a
LEO também estabelecer que esses mapas apenas serão obrigatórios quando todas as entidades tiverem
adotado o POCP não justifica a falta de informação consolidada e consistente na CGE (em número e
valor de imóveis) sobre o inventário do património imobiliário, bem como sobre as correspondentes
variações patrimoniais ocorridas durante o ano.
1 Art. 41.º n.º 1 alínea c) da LOPTC. 2 Volume I – III. Situação Financeira das Administrações Públicas – III.4.6. Património Imobiliário do Estado. 3 O SIIE é um sistema desmaterializado de prestação e atualização permanente da informação relativa aos imóveis. Gerido
pela DGTF, este sistema foi concebido para a concretização do inventário. 4 Nos termos dos art. 73.º, n.º 4, e 75.º.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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Continua em falta o inventário geral dos bens imóveis do Estado e dos institutos públicos não obstante
ser, desde 2007, obrigação legal da DGTF1 apresentar esse inventário anualmente, para servir de base à
elaboração dos balanços que devem acompanhar a CGE. Assim, a informação sobre o inventário na
CGE cinge-se à inclusão no relatório de dados globais dos registos do SIIE, segundo os quais:
Há 23.679 registos de imóveis (inseridos por 253 entidades).
20.905 são considerados registos completos (15.559 relativos ao edificado e 5.346 a terrenos), entendendo como tal, os que contenham dados sobre o proprietário, o ocupante e a respetiva
situação geral (tipo de ocupação, áreas, valores de rendas) 2.
Esta informação, agregada e sem a valorização dos imóveis, é claramente insuficiente para refletir, de
forma verdadeira e apropriada, a situação do património imobiliário do Estado e dos institutos públicos.
9.2.1.2. Resultado do exame
Não obstante o juízo crítico recorrente formulado pelo Tribunal em anteriores Pareceres3, a DGTF
mantém o critério de considerar completos registos que não têm elementos fundamentais para o pleno
conhecimento dos imóveis (v.g. valor patrimonial e situação registral). Para isso, tem alegado a
dificuldade das entidades em obter a totalidade da informação sobre os imóveis ocupados. Esta alegação
não pode proceder, cabendo à DGTF criar as condições e diligenciar pela recolha dessa informação.
As lacunas e deficiências existentes nos registos do SIIE (em funcionamento desde fevereiro de 2009)
colocam em causa a fiabilidade e a utilidade dessa informação. Por exemplo, a falta do valor patrimonial
(VP)4 nos registos compromete, por si só, o cumprimento da lei quanto à elaboração do inventário.
Em contraditório, a DGTF informa que, na sequência das recomendações do Tribunal e tendo “(…) em mente a instituição de mecanismos de deteção de inconsistências e incongruências de dados, que concorram para
a melhoria qualitativa da informação residente no SIIE, (…) elaborou um Manual de Procedimentos, já objeto da devida divulgação e aplicação, onde é elencado um conjunto de regras que sustentam rotinas de revisão e
validação de dados no SIIE, diferenciadas pelo respetivo grau de prioridade e periodicidade, e onde se sistematiza
a atividade corrente de monitorização do Sistema.”
No final de 2016, dos 19.620 imóveis classificados no SIIE como património da administração central
em propriedade plena ou em compropriedade5, apenas 6.221 (32%) apresentavam registo de VP no valor
global de € 8.788 M. Este valor inclui 30 registos com VP inferior a € 1 e outros cujo VP carece de confirmação6. Acresce que apenas 11.854 (60%) dispunham de informação sobre registo matricial.
1 Nos termos dos art. 118.º e 119.º do Decreto-Lei 280/2007, de 07/08. 2 Com as alterações introduzidas no SIIE, em 2012, também passaram a considerar-se completos os registos sem dados
sobre ocupantes reportados a imóveis do Estado devolutos ou a imóveis de entidades privadas disponíveis. 3 Pareceres sobre as CGE de 2012 (página 261), de 2013 (página 231), de 2014 (página 237) e de 2015 (página 202). 4 Valor patrimonial é o valor atribuído ao imóvel nos termos do Código do Imposto Municipal sobre Imóveis (CIMI) e
inscrito na matriz predial urbana ou rústica da freguesia onde se localiza esse imóvel. 5 Excluindo os classificados no sistema como sendo propriedade de entidades do SEE (382 imóveis), de EPI (16), das
administrações regionais (30), das administrações locais (1.544) ou de entidades particulares (2.085). 6 Designadamente as situações já referidas no PCGE 2015: 4 frações com valor patrimonial de € 223,0 M, € 174,9 M,
€ 157,3 M e € 157,2 M (SIIE 24212, 19704, 24210 e 24211, respetivamente) e um prédio urbano com valor patrimonial de € 1.870,4 M (SIIE 23335).
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Tribunal de Contas
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O relatório da CGE não explica a variação dos registos no SIIE refletida no quadro seguinte.
Quadro B. 94 – Evolução dos registos no SIIE
Registos Completos Incompletos Totais
2015 2016 Variação 2015 2016 Variação 2015 2016 Variação
Edificado 15 761 15 559 -202 2 324 2 345 21 18 085 17 904 -181
Terrenos 5 337 5 346 9 408 429 21 5 745 5 775 30
Total 21 098 20 905 -193 2 732 2 774 42 23 830 23 679 -151
Fonte: SIIE e Relatórios das CGE de 2015 e de 2016.
A variação dos imóveis resulta da inserção de novos registos, do abate de imóveis relativo a 2016 e a
anos anteriores. Parte significativa dos registos incompletos indicados no relatório da CGE é constituída
por 1.782 registos criados pela Infraestruturas de Portugal, SA, e por 456 registos no âmbito do MF.
Neste último caso, segundo a DGTF, trata-se de imóveis que transitaram para o Estado por herança, sem
informação da existência de ocupações, "continuando a admitir-se que grande parte se encontre devoluta e que, por conseguinte, de acordo com as regras do SIIE, após assinalada a situação de disponibilidade, estes
registos venham a ser considerados completos"1.
O Regime do Património Imobiliário Público (RPIP)2 faz depender a concretização dos objetivos de
coordenação e gestão patrimonial da existência de um programa de inventariação (PI) realizado com
base num programa de gestão do património imobiliário (PGPI)3 – ambos plurianuais, devendo o PGPI ter a duração de 4 anos4. Até ao presente, só foram aprovados o PGPI e o PI para o período 2009-2012,
tendo aí sido definido como meta, para a inventariação, uma execução de 100% no final de 20125.
Esta meta nunca foi alcançada, permanecendo a inventariação de imóveis do Estado e dos institutos
públicos incompleta, o que não torna fiável a informação relativa ao inventário. Importa, assim, que o
Governo promova a atualização do PGPI e do PI6 e adote uma abordagem estratégica e integrada dos
diferentes eixos de atuação (como os de inventariação e regularização jurídica) e obter o contributo de
todas as entidades intervenientes no processo.
Essa atualização é tanto mais necessária dado que, como dispõe o RPIP, um dos objetivos do PI é
contribuir para a integral execução do SNC-AP7 e que a identificação do património imobiliário e a sua
adequada valorização são elementos fundamentais para a implementação da Entidade Contabilística
Estado que integrará o património imobiliário do Estado.
Em contraditório, a DGTF alega que “(…) as lacunas observadas relativamente à fiabilidade e integralidade da informação apurada no SIIE, designadamente quanto à falta do VP, ultrapassam a eficácia do sistema, e, por
conseguinte, situam-se a montante da própria inventariação do património imobiliário público, relacionando-se
antes com a dinâmica e complexidade inerente à tarefa de regularização jurídica dos bens do Estado”.
1 Relatório do SIIE do 4.º Trimestre de 2016, página 3. 2 Aprovado pelo Decreto-Lei 280/2007, de 07/08. 3 O PGPI assentava em instrumentos definidos por referência a eixos de atuação: inventariação, regularização jurídica de
imóveis, regime de utilização, programa de ocupação, conservação e reabilitação e gestão do domínio público. 4 Art. 113.º n.º 2 e 114.º n.º 3 do Decreto-Lei 280/2007, de 7/8. 5 Aprovados através da RCM 162/2008, de 24/10 e da Portaria 95/2009, de 29/10, respetivamente. 6 Recomendação 49 – PCGE 2015. 7 Nos termos do n.º 2 do art. 114.º do Decreto-Lei 280/2007, de 07/08, conjugado com o n.º 2 do art. 17.º do Decreto-Lei
192/2015, de 11/09, que aprovou o SNC-AP.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
200
O MF adianta que, no OE 2018, foram previstas verbas para a DGTF e a ESTAMO “(…) no sentido de
se proceder à inventariação e regularização registral, cadastral e matricial dos imóveis do Estado” E que está
em estudo “(…) uma eventual revisão legislativa do atual regime jurídico, com o objetivo de melhorar a eficiência dos procedimentos inerentes à gestão do património imobiliário público.”
Alega ainda que “(…) a obtenção e tratamento do valor patrimonial dos imóveis (VP) (…) revela-se igualmente uma tarefa muito complexa e morosa, para a qual a DGTF não possui manifestamente recursos suficientes e
adequados, (…).”
Recorda-se que é o regime legal aplicável a impor que, para efeitos de inventário, deve ser fixado o VP
dos imóveis, determinado nos termos do Código do Imposto Municipal sobre Imóveis, e que o SNC-AP
estabelece a utilização do VP1 na mensuração dos imóveis.
9.2.2. Operações Imobiliárias
9.2.2.1. Objeto do exame
Em 2016, foram contabilizados na CGE € 115 M como receita obtida através da alienação de património imobiliário e € 207 M como despesa incorrida com património imobiliário. O Tribunal tem vindo a recomendar2 que o Governo, através da DGO, assegure que a informação reportada no relatório da CGE
sobre o património imobiliário seja integral (abrangendo a totalidade das variações patrimoniais3) e
consistente com a execução orçamental relativa a operações imobiliárias registadas pelos organismos da
administração central na Conta.
9.2.2.2. Resultado do exame
O relatório da CGE de 2016 continua (como em anos anteriores) sem reportar e explicar parte importante
(83%) das variações patrimoniais ocorridas nesse ano. Dos € 115 M contabilizados como receita obtida, apenas reporta € 23 M (20%) recebidos com as alienações de património imobiliário promovidas pela DGTF. E dos € 207 M contabilizados como despesa incorrida, somente reporta € 31 M (15%) relativos a aquisições de património imobiliário promovidas pela DGTF.
Cingir a apreciação do património imobiliário às operações imobiliárias conduzidas pela DGTF carece
de fundamento e coloca em causa a utilidade da informação prestada.
Os quadros seguintes sintetizam os resultados do exame realizado e refletem as diferenças entre os
valores relativos a operações imobiliárias contabilizados nos mapas da CGE e os reportados no respetivo
relatório. Os quadros discriminam as receitas obtidas e as despesas pagas em 2016, por situação regular
ou irregular, classificada como tal em função das deficiências detetadas (v.g.: montantes omissos do
relatório da CGE).
1 No SNC-AP é designado por valor patrimonial tributário – vide NCP 5 — Ativos Fixos Tangíveis do SNC-AP. 2 Recomendações 47 e 48 do PCGE 2015 que reiteram recomendações anteriores. 3 Além da alienação e da aquisição, incluem outras operações como as permutas e as dações em pagamento.
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Tribunal de Contas
201
Quadro B. 95 – Receita obtida em 2016 com operações imobiliárias
(em milhares de euros)
Receita Situação Mapas CGE Relatório
CGE Deficiências
Por validar Irregular 91 937 91 937
Do Estado contabilizada pela DGTF Regular 8 423 8 423
Do Estado não contabilizada pela DGTF Irregular 383 72 383
De outras Entidades contabilizado por essas entidades Regular 14 377 14 377
Total 115 120 22 871 92 320
Fonte: CGE, SGR, SIGO e DGTF.
Quadro B. 96 – Despesa paga em 2016 com operações imobiliárias
(em milhares de euros)
Despesa Situação Mapas CGE Relatório
CGE Deficiências
Por validar – Aquisição Irregular 6 355 6 355
Por validar – Construção Irregular 38 707 38 707
Por validar – Conservação / Reparação Irregular 79 310 79 310
Por validar – Outras Irregular 54 368 54 368
Do Estado – Aquisição Regular 28 700 28 700
Omitida – Dação em cumprimento de dívida Irregular 2 458 2 458
Total 207 440 31 158 181 198
Fonte: CGE, SGR, SIGO e DGTF.
Destaca-se que 80% das receitas e 87% das despesas contabilizadas nos mapas da CGE como relativas
a operações imobiliárias não foram validadas pelo MF. O exame suscita as observações seguintes:
Nas receitas, 80% (€ 92 M) dos valores contabilizados apresentam deficiências, dos quais 99,6% estão por validar e 0,4% não foram registados pela DGTF, mas por outras entidades, em
incumprimento do regime legal de contabilização das receitas do Estado (RCRE)1.
Nas despesas, 86% (€ 179 M) dos valores contabilizados estão por validar e não teve relevação contabilística a entrega ao Estado de um imóvel por dação em pagamento, para regularização de
passivos a favor do Estado Português por parte da Parque Expo (€ 2 M).
Ora, o relatório da CGE deve explicar com o detalhe necessário as operações imobiliárias efetuadas
pelas entidades que integram a administração central do Estado e contabilizadas nos mapas
contabilísticos gerais da Conta, independentemente de as operações serem, ou não, da responsabilidade
da DGTF.
A DGTF, a partir de 2015, passou a assegurar como entidade administradora da receita obtida por
alienação de imóveis, a relevação como receita do Estado, da totalidade do produto da alienação2,
independentemente da posterior afetação de parte desse produto a outras entidades, o que constitui um
progresso no sentido do cumprimento do regime de contabilização das receitas do Estado3.
1 Decreto-Lei 301/99, de 05/08, e Portaria 1122/2000, de 28/07. 2 Ainda assim, verificaram-se duas situações em que outras entidades procederam indevidamente ao registo no SGR de
receita de alienações de imóveis do Estado no total de € 0,4 M. 3 Decreto-Lei 301/99, de 05/08 e da Portaria 1122/2000, de 28/07.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
202
Apesar disso, os procedimentos associados à contabilização dessas verbas carecem de desenvolvimento.
A receita proveniente da alienação de imóveis do património dos institutos públicos deve ser registada
no SGR pela DGTF como receita extraorçamental e entregue às entidades alienantes, se for o caso, para
estas registarem na sua contabilidade o valor integral da venda. Se parte desse valor for afeto à DGTF
ou ao FRCP, é a entidade alienante que a deve entregar e registar como despesa.
Em contraditório, a DGTF alega que a situação é corrigida no OE 2017, através da inscrição das verbas
a transferir para os SFA em operações extraorçamentais, o que os mapas de desenvolvimento orçamental
e a orçamentação no SIGO confirmam.
9.2.3. Princípio da Onerosidade
9.2.3.1. Objeto do exame
O relatório da CGE descreve o processo de implementação do princípio da onerosidade (PO) em 2016
e apresenta em quadros, por ministério, os valores pagos e por pagar relativos às contrapartidas devidas
por aplicação do PO em 2014, 2015 e 2016 bem como a afetação de verbas recebidas, evidenciando que:
Em 2016 foram pagos € 13,4 M de contrapartidas (€ 1,1 M relativos ao PO de 2014 e de 2015);
Em 31/12/2016, faltavam pagar € 26,3 M (€ 3 M relativos ao PO de 2014, € 6,7 M ao PO de 2015 e € 16,6 M ao PO de 2016);
Da receita contabilizada, no total de € 15,2 M, foram afetos: € 8,2 M ao FRCP, € 6,3 M a receita do Estado e € 0,8 M à DGTF.
9.2.3.2. Resultados do exame
O RPIP consagrou em 2007 o PO ao determinar: “O espaço ocupado nos bens imóveis do Estado deve ser avaliado e sujeito a contrapartida” que “pode assumir a forma de compensação financeira a pagar pelo serviço
ou organismo utilizador”, no sentido de aumentar a racionalidade e a eficiência económico-financeira da
ocupação dos imóveis do Estado. Previa-se a sua implementação gradual.
O Regulamento do PO1, apenas aprovado em 2012, estabeleceu que a contrapartida pela ocupação dos
imóveis era devida, desde janeiro de 2013, para as áreas registadas no SIIE até 31/12/2012. Apesar disso,
em 2013, o pagamento dessas contrapartidas cingiu-se a organismos do MF (como sucedia desde 2010)
adiando para 2014 a implementação do PO nos termos regulamentados.
No entanto, o prazo de pagamento das contrapartidas tem sido sucessivamente alargado. Em 2016, foi
permitido à DGTF que liquidasse e cobrasse todas as contrapartidas devidas em 2014 e 2015, cujo
pagamento não tivesse ocorrido até 31/12/20152.
1 Portaria 278/2012, de 14/09. 2 N.º 1 do art. 81.º do DLEO 2016. O DLEO 2017 permite que a DGTF liquide e cobre as contrapartidas devidas nos anos
de 2014, 2015 e 2016, cujo pagamento não tenha ocorrido até 31/12/2016. A LOE 2015 já autorizava a DGTF a liquidar
e cobrar as contrapartidas devidas em 2014 e cujo pagamento não tivesse ocorrido até 31/12/2014.
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Tribunal de Contas
203
Este sucessivo adiamento põe em causa o objetivo da implementação do PO e penaliza as entidades
cumpridoras1. Em contraditório, a DGTF alega não ter responsabilidade na escassa implementação do
PO que se deve, sobretudo, “(…) à alegada indisponibilidade orçamental dos serviços e organismos para
suportar o encargo inerente ao pagamento das contrapartidas devidas (…)”.
Como se evidencia no quadro seguinte, a 31/12/2016 ainda se encontravam em dívida € 9,7 M relativos à aplicação do PO em anos anteriores (€ 3 M em 2014 e € 6,7 M em 2015). Em 30/06/2017, ainda se encontravam em dívida € 9,1 M de contrapartidas, € 2,9 M relativas a 2014 e € 6,2 M relativos a 2015, o que representa mais de 40% do valor anual devido (VAD).
No que respeita ao ano de 2016, a proporção dos valores em dívida aumentou, em grande medida, devido
ao aumento do VAD2. Em 31/12/2016 faltavam pagar € 16,6 M relativamente ao PO de 2016 (57% do VAD) e em 30/06/2017, ainda faltavam pagar € 15,1 M (52% do VAD).
Quadro B. 97 – Princípio da Onerosidade entre 2014 e 2016 – Valor anual devido, cobrado e em dívida
(em milhões de euros)
PO
Valor
Anual
Devido
Valor Cobrado Valor em Dívida
2014 2015 2016 2017 Total Em
31/12/2015
Em
31/12/2016
Em
30/06/2017
PO 2014 7,32,21,90,20,1 4,4 3,23,0 2,9
PO 2015 15,27,60,90,5 9,0 7,66,7 6,2
PO 2016 28,912,31,4 13,8 16,6 15,1
Total 51,4 2,2 9,5 13,4 2,1 27,2 10,9 26,3 24,2
Fontes: DGTF, Relatórios da CGE/2014, da CGE/2015 e da CGE/2016.
Assim, no triénio 2014-2016, foi cobrado menos de metade do valor devido, estando em dívida, no final
de 2016, € 26,3 M. Em 30/06/2017, mantêm-se em dívida € 24,2 M. Da receita contabilizada em 2016 (€ 15,2 M) foram afetos: € 8,2 M ao FRCP, € 6,3 M a receita do Estado e € 0,8 M à DGTF, conforme o disposto no Regulamento do PO. A receita contabilizada não coincide com a cobrada porque valores
obtidos em anos anteriores só foram registados como receita em 2016 (€ 1.869 m) e nem toda a receita recebida em 2016 foi contabilizada (€ 40 m) neste ano, com desrespeito do princípio orçamental da anualidade3 e incumprimento do regime legal de contabilização das receitas do Estado (RCRE)4.
Na contabilização das contrapartidas recebidas subsistiram em 2016 as deficiências já assinaladas pelo
Tribunal pois a DGTF continuou a não contabilizar como receita do Estado a parte afeta ao FRCP e a
entregar a respetiva verba por transferência extraorçamental não registada e o FRCP continuou a registar
essas verbas como rendas. O Tribunal tem recomendado5 que a receita do PO deve ser integral e
tempestivamente contabilizada no SGR, como receita do Estado, e as verbas afetas ao FRCP devem ser
contabilizadas como despesa do Estado e entregues através de transferências orçamentais – vide 9.2.4.2.
1 O DLEO 2016 prevê que o incumprimento das contrapartidas possa determinar a suspensão de contratos de financiamento
que beneficiem da comparticipação do FRCP, bem como, em casos de especial gravidade, de outros contratos de
financiamento em vigor no âmbito do respetivo ministério que beneficiem daquela comparticipação (por despacho do
membro do Governo responsável pela área das finanças - n.º 3 do art. 81.º do DLEO 2016), mecanismo não acionado. 2 O valor por m2, de acordo com o n.º 2 do art. 4.º do Regulamento do PO, é: € 1 em 2014, € 2 em 2015 e € 4 em 2016. 3 Art. 14.º da LEO (aprovada pela Lei 151/2015, de 11/09). 4 Decreto-Lei 301/99, de 05/08, e Portaria 1122/2000, de 28/07. 5 Relatório de Auditoria n.º 9/2014-2.ª Secção e Relatório de Auditoria n.º 12/2016-2.ª Secção.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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Em contraditório, a DGTF e o FRCP alegam que a situação é corrigida no OE 2017, através da inscrição
das verbas afetas ao Fundo como transferências correntes (quer na despesa do Estado, quer na receita
do Fundo), o que os mapas de desenvolvimento orçamental e a orçamentação no SIGO confirmam.
Em 2016, o Regulamento do PO foi alterado determinando que, a partir de 2017, o pagamento passaria
a ser efetuado por documento único de cobrança (DUC), o que não sucedeu, reconhecendo a DGTF
dificuldades na implementação desse circuito1. A introdução do DUC permitirá, por um lado, um ganho
de eficácia da DGTF na gestão e controlo dos recebimentos (substituindo a recolha de informação em
ficheiros informáticos) e, por outro, a adequada relevação contabilística no SGR não só das cobranças,
mas também das liquidações e, por essa via, determinar, em cada momento, a receita por cobrar.
9.2.4. Atividade do Fundo de Reabilitação e Conservação Patrimonial
9.2.4.1. Objeto do exame
O relatório da CGE refere a afetação ao FRCP de parte das receitas relativas ao património imobiliário
do Estado: € 8 M relativos às contrapartidas cobradas por aplicação do PO e € 0,4 M relativos ao produto da alienação de imóveis da propriedade do Estado. O quadro seguinte evidencia a execução orçamental
do Fundo reportada no SIGO e refletida na Conta.
Quadro B. 98 – Receitas e Despesas do FRCP em 2016
(em milhares de euros)
Receita Valor Despesa Valor
Rendimentos da Propriedade 149 Aquisição de bens e serviços correntes 9
Venda de Bens e Serviços Correntes 8 172 Transferências Correntes 462
Transferências de Capital 419 Outras Despesas Correntes 34
Saldo da gerência anterior 5 320 Transferências de Capital 2 637
Total 14 060 Total 3 141
Fonte: SIGO e CGE – Volume II – Tomo X (Mapa 31)
9.2.4.2. Resultados do exame
O FRCP foi criado em 2009 para financiar a reabilitação e conservação de imóveis do Estado2. O
Tribunal tem vindo a assinalar o contributo diminuto do Fundo no financiamento da reabilitação e
conservação dos imóveis do Estado, a existência de insuficiências ao nível de gestão das candidaturas e
detetou deficiências relevantes ao nível da contabilização e em matéria de prestação de contas3.
Embora o número de candidaturas tenha registado um acréscimo (32 candidaturas a € 15,5 M, em 2016, face a 26 candidaturas a € 10,8 M, em 2015), aumentou o tempo da sua apreciação e decisão4 do que resultou a duplicação dos processos pendentes no final do ano (24 em 31/12/2015 e 48 em 31/12/2016).
1 Portaria 222-A/2016, de 12/08. 2 O FRCP tem a natureza de património autónomo sem personalidade jurídica, dotado de autonomia administrativa e
financeira (Decreto-Lei 24/2009, de 21/01, com as alterações introduzidas pelo art. 170.º OE 2013). O seu Regulamento
de Gestão foi aprovado pela Portaria 293/2009, de 24/03. 3 Relatórios de auditoria 9/2014 - 2.ª Secção e 12/2016 - 2.ª Secção, sobre a atividade do FRCP, e PCGE 2013, 2014 e
2015. 4 Conforme é reconhecido no Relatório de Gestão e Contas de 2016, página 7.
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Tribunal de Contas
205
Das 32 candidaturas apresentadas em 2016, 29 ainda se encontravam em apreciação no final do ano1.
A comissão diretiva (CD) do Fundo, à qual compete selecionar as operações a financiar, apenas
funcionou com dois dos três membros que a devem constituir, nos termos legais2, dado que não foi
substituído um membro que cessou funções em 01/01/2016 por motivo de aposentação.
Em 2016 o FRCP celebrou 12 novos contratos para financiar € 1,8 M, menos quatro contratos e menos € 1,8 M a financiar face à comparticipação contratualizada no ano anterior. Foram ainda celebrados seis aditamentos a contratos existentes que implicaram a redução de € 250 m na comparticipação do Fundo3.
De 2010 a 2016 foram pagos € 13,2 M de comparticipações (€ 3,1 M4 em 2016), apenas 26% das disponibilidades do Fundo (€ 50,7 M no final de 2016). Apesar disso, a CD do Fundo decidiu não prosseguir com o processo de apreciação e hierarquização de uma candidatura por considerar que o valor
disponível para 2016 era "insuficiente para fazer face ao valor da comparticipação solicitada" (€ 3,3 M)5.
No final de 2016, permaneciam por celebrar 17 contratos de candidaturas aprovadas. Dos contratos
celebrados, 11 não tinham ainda sido executados na totalidade (faltando entregar € 1,5 M). Esta situação é atribuída à falta de disponibilidade orçamental das entidades ocupantes para suportar a parte da despesa
que lhes cabe.
A parte da receita proveniente da implementação do PO (€ 8 M)6 constituiu em 2016 a principal fonte de financiamento do Fundo, representando 92% da receita. A restante teve origem na parte que lhe foi
atribuída na receita da alienação de imóveis do Estado (€ 419 m), nos juros de aplicações financeiras (€ 134 m) e na parte das receitas provenientes do arrendamento de edifícios (€ 140 m) e terrenos (€ 15 m).
A contabilização orçamental do Fundo continua a ser inapropriada, contrariando princípios e regras
orçamentais e o RCRE no que respeita à parte que lhe é afeta da receita da implementação do PO (€ 8 M) e das receitas resultantes das rendas de edifícios (€ 140 m) e de terrenos (€ 15 m) que continuam a ser registadas como rendas e não como transferências do Estado7 como deveriam, uma vez que são devidas
pela ocupação de imóveis propriedade do Estado e não património privativo do Fundo.
Para além disso, o montante (€ 39,8 M) aplicado em certificados especiais de dívida pública de curto prazo (CEDIC) continua indevidamente excluído do saldo orçamental, impedindo a consistência do
saldo de disponibilidades nos documentos de prestação de contas.
1 As restantes 12 candidaturas pendentes no final de 2016: duas foram apresentadas em 2015, quatro em 2014, oito em
2013, uma em 2011 e quatro em 2010 (Relatório de Gestão e Contas, página 13). 2 A presidência do Fundo cabe, por inerência, ao responsável pela DGTF, sendo os membros da Comissão Diretiva
nomeados através de despacho do membro do Governo responsável pela área das finanças, para mandatos de três anos,
sem auferir remuneração pelo exercício dessas funções (art. 6.º do Decreto-Lei 24/2009). 3 Dos seis aditamentos a contratos de financiamento celebrados em 2014, 2015 e 2016: em cinco, foi reduzido o valor a
comparticipar pelo Fundo, em resultado da redução dos preços das respetivas empreitadas, e o restante, destinou-se a
incluir uma cláusula respeitante ao desembolso de 25% da comparticipação, não alterando o montante total a financiar. 4 Registadas em transferências correntes e de capital: € 1,7 M (contratos de 2015) e € 1,4 M (contratos de anos anteriores). 5 Candidatura para reabilitação do edifício do Ministério da Educação na Avenida 5 de Outubro, em Lisboa (Ata 3/2016). 6 Até 12/08: afetação de 49% do produto das contrapartidas (art. 7.º da Portaria 278/2012, de 14/09) e de 26% (Despacho
SETF). A partir de 12/08, 50% do produto das contrapartidas (alteração do art. 7.º da Portaria 278/2012 pela Portaria
222-A/2016, de 12/08). Foi ainda deduzida uma restituição de € 122 m relativa a uma contrapartida paga em 2015. 7 Para 2016, o FRCP inclui no orçamento uma receita de € 96,5 m em transferências correntes, mas não registou execução.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
206
Para esta inconsistência, concorreu a comunicação, pela DGO1, de procedimentos sobre a contabilização
das aplicações em CEDIC que obstam à relevação integral, nos fluxos de caixa, dos saldos de
disponibilidades inscritos no balanço.
O Tribunal recomendou2 (ao MF e à DGO) a adoção de procedimentos de contabilização que assegurem
a verificação sistemática da consistência nos documentos de prestação de contas do saldo de
disponibilidades (caixa e equivalentes de caixa).
O procedimento definido pela DGO para contabilizar, em despesa, as subscrições e, em receita, os
reembolsos dos CEDIC obsta à relevação integral, nos fluxos de caixa, dos saldos de disponibilidades
inscritos no balanço, inconsistência patente nos documentos de prestação de contas do FRCP (no final
de 2016, o saldo de disponibilidades registado no balanço é de € 51 M, quando o saldo resultante dos fluxos de caixa é de € 11 M).
Em suma, as contas do FRCP e os pertinentes mapas da CGE estão materialmente afetados por erros.
Quadro B. 99 – Erros na Demonstração dos Fluxos de Caixa
(em milhares de euros)
Fluxos de Caixa Registos Erros Tipo de Erro
Saldo da Gerência Anterior 5 320 39 828 Omissão
Receitas 8 740 8 187 Especificação
Despesas 3 141
Saldo para a Gerência Seguinte 10 920 39 828 Omissão
Em contraditório, o MF, o FRCP e a DGO alegam que a inconsistência do saldo de disponibilidades nos
documentos de prestação de contas, por omissão dos equivalentes de caixa (CEDIC), decorre das
instruções constantes das Circulares Série A n.º 1379, de 18/12/2015, e n.º 1387, de 03/08/2017. O MF
e o FRCP acrescentam que “(…) a adoção de procedimentos de contabilização que assegurem a verificação sistemática da consistência nos documentos de prestação de contas do saldo de disponibilidades (caixa e
equivalentes de caixa), conforme mencionado em sede do contraditório de anteriores relatórios, encontra-se
dependente da divulgação de novos procedimentos relativos à contabilização de CEDIC.”
Sobre esta questão refere-se que a mesma ficará resolvida com a plena aplicação do SNC-AP, legalmente
prevista para 01/01/2018. A demonstração dos fluxos de caixa passará a evidenciar no saldo, também,
os equivalentes de caixa.
1 Circular Série A n.º 1379, de 18/12/2015. Nomeadamente que a subscrição de títulos relativa a novas aquisições tem
expressão orçamental em despesa como ativos financeiros e que as aplicações financeiras vencidas e não renovadas
dentro do mesmo ano económico devem ser registadas no ano do reembolso como receita de ativos financeiros. 2 Recomendação 12 – PCGE 2014 e 55 – PCGE 2015 (e correspondentes ênfases no Juízo sobre a Conta da Administração
Central de cada PCGE) e Recomendações 2 e 14 do Relatório de Auditoria n.º 12/2016–2.ª Secção.
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Tribunal de Contas
207
10. OPERAÇÕES DE TESOURARIA
No Parecer sobre a CGE o Tribunal aprecia a movimentação de fundos públicos por operações de
tesouraria, designadamente à luz das normas da LEO e demais legislação relativa à administração
financeira do Estado1. Essa apreciação, desenvolvida neste capítulo, decorre da evidência recolhida no
âmbito dos trabalhos realizados para o presente Parecer, os quais envolveram revisões analíticas,
formulação de questionários e exame das respostas dos serviços responsáveis, revisão de ficheiros
informáticos de dados e sua reconciliação com mapas de suporte e exame da contabilidade do Tesouro
e de contas de organismos sujeitos à unidade da tesouraria do Estado.
A LEO estabelece os princípios a que se encontra sujeita a execução do OE, entre os quais os da
universalidade, anualidade e especificação. Este último concretiza-se pela aplicação dos códigos de
classificação das receitas e despesas públicas2 que elencam, inter alia, os diversos tipos de operações
extraorçamentais. A aplicação desses códigos é, pois, extensiva à totalidade dos fluxos financeiros
movimentados pelos serviços e fundos da administração central (SFAC) obrigando à contabilização, em
operações extraorçamentais, dos fluxos financeiros que não tenham natureza orçamental.
O regime da tesouraria do Estado3 (RTE) estabelece que a atividade da tesouraria do Estado compreende
os movimentos de fundos públicos em execução do OE e por operações específicas do Tesouro (OET),
“designados, em geral, por operações de tesouraria”, geridos globalmente4 e registados na contabilidade do
Tesouro (CT) pelo IGCP5. Determina também que a detenção e a movimentação de disponibilidades por
SFAC processa-se através de contas do Tesouro (princípio da unidade de tesouraria)6.
O relatório da CGE de 20167 inclui os resultados da monitorização efetuada pela DGO ao cumprimento
do princípio da unidade de tesouraria por SFAC (sem instituições do ensino superior nem entidades
dispensadas ou que não reportaram dados), segundo os quais apenas 0,7% (€ 31 M) dos depósitos e aplicações financeiras (€ 4.664 M) no final de 2016 se encontrava fora do Tesouro, em incumprimento. O relatório refere, ainda, a centralização de fundos no Tesouro com base no reportado pelo IGCP sobre
os depósitos e aplicações de entidades públicas existentes no final de 2014, 2015 e 2016 concluindo que “tem-se assistido a uma evolução positiva dos valores à ordem e aplicações dessas instituições no IGCP (…)
cujos valores rondam os 13 mil milhões de euros”.
Porém, como a seguir se detalha, os valores acima referidos não correspondem às disponibilidades dos
SFAC cujos fluxos financeiros integram, por lei, a atividade da tesouraria do Estado e, como tal,
deveriam ser integralmente registados na CT. A falta de informação sobre parte desses fluxos, a
subavaliação recorrente do incumprimento da unidade de tesouraria, a incompleta relevação das
operações de tesouraria na CGE e o não acolhimento de recomendações do Tribunal são limitações
importantes para o exame e para a formulação de uma opinião de auditoria sobre os valores envolvidos.
1 Art. 41.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas. 2 Aprovados pelo Decreto-Lei 26/2002, de 14/02. 3 Aprovado pelo Decreto-Lei 191/99, de 05/06. 4 Exceto os relativos à segurança social que dispõe de uma tesouraria única, nos termos do n.º 5 do art. 1.º do RTE. 5 Art. 1.º do RTE. 6 Art. 2.º do RTE. 7 Onde se refere que a “atividade da tesouraria do Estado é um importante instrumento de suporte à gestão dos fundos
públicos e à otimização da gestão da liquidez” - Volume I - Tomo I - III.4.2. Tesouraria do Estado (páginas 128 a 137).
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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10.1. Fluxos Financeiros na Tesouraria do Estado
10.1.1. Limitações da Conta dos Fluxos Financeiros
A CGE deve incluir a conta dos fluxos financeiros do Estado (CFFE)1.
Enquanto a CGE não apresentar o balanço e a demonstração de resultados dos SFAC2, a CFFE assume
especial importância e deve, por isso, comportar a integralidade dos fluxos financeiros desses serviços
fazendo a necessária distinção entre a execução orçamental e a restante movimentação, a relevar como
operações extraorçamentais.
A CFFE deve ainda distinguir os serviços integrados dos SFA e as receitas e despesas efetivas das não
efetivas, discriminando os respetivos resultados efetivos.
Na verdade, só deveriam ficar relevados em OET os fundos movimentados pelo IGCP no exercício da
função de “gestor da tesouraria”3 e por entidades não pertencentes à administração central (segurança
social, administração regional e local, sector empresarial do Estado, União Europeia e outras).
Assim construída, a CFFE desempenharia o papel central que lhe cabe na sistemática verificação da
consistência dos valores inscritos nos mapas referentes à execução orçamental e à situação de tesouraria.
Porém, a exemplo do sucedido em exercícios anteriores, a CGE de 2016 apenas compreende a conta dos
fluxos financeiros dos serviços integrados do Estado4 (CFFSIE) e esta encontra-se afetada por duas
sérias limitações que a impedem de ser uma verdadeira CFFE.
A primeira decorre do desrespeito das normas do RTE que tornam obrigatório o registo integral dos
fluxos financeiros dos SFAC na CT.
A segunda decorre da indevida inclusão em OET de uma parte dos fluxos financeiros dos serviços
integrados (SI) e da totalidade dos fluxos financeiros dos SFA registados na CT.
O quadro seguinte foi elaborado com base na CFFSIE apresentada nas CGE de 2015 e 2016, à qual se
acrescentaram linhas sem valores (células sombreadas) relativas às receitas e despesas dos SFA, pondo
assim em relevo a informação que falta discriminar para esse mapa poder ser tomado como a CFFE
referida na LEO. Por sua vez, excluíram-se da receita e da despesa efetiva dos SI não só as verbas de
passivos financeiros, mas também, as de ativos financeiros e de transferências intrassectoriais.
1 Nos termos do n.º 1 do art. 75.º da LEO. 2 Nos termos do n.º 6 do art. 75.º da LEO a apresentação desses mapas apenas será obrigatória quando todos os SFAC
tiverem adotado o POCP. 3 Nos termos do art. 7.º do Decreto-Lei 273/2007, de 30/07, a gestão da tesouraria do Estado é exercida desde 01/09/2007
pelo IGCP que sucedeu à DGTF nas atribuições relativas a essa gestão, bem como nos contratos vigentes e em todos os
procedimentos pendentes relativos a tais atribuições. 4 CGE de 2015 e de 2016 – Volume I – Tomo III – Mapas Contabilísticos Gerais – Fluxos Financeiros – Mapa XXXIII.
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Tribunal de Contas
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Quadro B. 100 – Conta dos Fluxos Financeiros
(em milhões de euros)
Referência Designação 2015 2016
1 Entrada – Saldo Inicial 13 886 8 991
2 RSI – Receita Efetiva 42 892 44 230
3 RSI – Receita Não Efetiva 75 564 65 015
4 RSI – Receita Extraorçamental 2 435 3 136
5 = 2 + 3 + 4 Entrada – RSI 120 891 112 381
6 RSFA – Receita Efetiva
7 RSFA – Receita Não Efetiva
8 RSFA – Receita Extraorçamental
9 = 6 + 7 + 8 Entrada – RSFA
10 Entrada – OET 748 227 693 657
11 = 1 + 5 + 9 + 10 Entrada Total 883 004 815 029
12 DSI – Despesa Efetiva 48 494 50 361
13 DSI – Despesa Não Efetiva 69 962 58 875
14 DSI – Despesa Extraorçamental 2 435 3 144
15 = 12 + 13 + 14 Saída – DSI 120 891 112 381
16 DSFA – Despesa Efetiva
17 DSFA – Despesa Não Efetiva
18 DSFA – Despesa Extraorçamental
19 = 16 + 17 + 18 Saída – DSFA
20 Saída – OET 753 123 689 681
21 Saída – Saldo Final 8 991 12 967
22 = 15 + 19 + 20 + 21 Saída Total 883 004 815 029
23 = 2 – 12 Resultado Efetivo dos SI -5 602 -6 132
24 = 6 – 16 Resultado Efetivo dos SFA
Fonte: CGE de 2015 a 2016 – Mapas Contabilísticos Gerais – Fluxos Financeiros – Mapa XXXIII.
O quadro mostra que o mapa apresentado na CGE é, na realidade, mais abrangente do que a CFFSIE
pois inclui em OET fluxos financeiros de outras entidades. Na verdade, trata-se da conta dos fluxos
financeiros registados na CT faltando-lhe, para constituir a aludida CFFE, os fluxos financeiros dos
SFAC não registados na CT e a discriminação dos fluxos financeiros dos SI e dos SFA incluídos em
OET como receitas (RSI e RSFA) e despesas (DSI e DSFA) desses serviços.
Em contraditório, a DGO alega que os dados disponíveis sobre os SFA decorrem dos reportes da
responsabilidade desses organismos e do cumprimento das instruções emitidas.
Ora, é precisamente por esses dados não serem consistentes com os registados em OET que a referida
discriminação continua por concretizar, não obstante ser uma das deficiências que inviabilizam a
apresentação da CFFE.
Tais deficiências, ao desrespeitarem normas legais, princípios orçamentais (universalidade, anualidade
e especificação) e, ainda, o princípio da unidade de tesouraria, têm motivado reservas do Tribunal
expressas nos Pareceres sobre a CGE relativamente a operações de tesouraria e execução orçamental1.
1 São materiais por natureza as diferenças entre o universo financeiro da CFFE (demonstração de fluxos de caixa) e o da
execução orçamental (demonstração de resultados) que, em contabilidade de caixa, não deveriam existir.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
210
Um exemplo da inconsistência gerada por essas irregularidades é a execução orçamental da RTP
(€ 254 M) sem correspondência na respetiva conta no Tesouro1. Tal divergência decorre da indevida omissão na CT dos fluxos financeiros da RTP apesar da sua principal receita provir do Estado através
da consignação do produto da contribuição para o audiovisual (€ 176 M em 2016) – vide 3.2.2.2. e 3.2.6.1.
10.1.2. Limitações do Balanço da Tesouraria do Estado
Com base nos balanços da tesouraria2 e em informação complementar prestada pelo IGCP sobre os
organismos titulares das contas no Tesouro foi elaborado o quadro seguinte:
Quadro B. 101 – Balanço da Tesouraria do Estado
(em milhões de euros)
Referência Designação 31/12/2015 31/12/2016
1 = Soma de 2 a 6 Disponibilidades e Aplicações 8 991 12 967
2 Depósitos no Banco de Portugal 5 593 11 845
3 Outros Depósitos no País 210 219
4 Depósitos no Estrangeiro 5 4
5 Caixas do Tesouro 66 398
6 Aplicações 3 117 500
7 = Soma de 8 a 11 Terceiros 2 025 2 546
8 Devedores – IGCP – Antecipação de Fundos (UE) 2 025 2 546
9 Devedores – IGCP – Antecipação de Receita - -
10 Devedores – IGCP – Valores a regularizar - -
11 Devedores – SFAC – Valores a regularizar - -
12 = 1 + 7 Ativo 11 016 15 513
13 = Soma de 14 a 20 Terceiros 11 010 15 504
14 Credores – IGCP – Valores a regularizar - -
15 Credores – IGCP – Produto de Empréstimos 4 090 6 777
16 Credores – SFAC – Regiões Autónomas 97 105
17 Credores – SFAC – Autarquias 311 367
18 Outros Devedores e Credores – SFAC 5 968 6 925
19 Credores – União Europeia 220 378
20 Outros Devedores e Credores 325 951
21 Resultados de Operações Financeiras 6 9
22 = 13 + 21 Passivo 11 016 15 513
Fonte: CGE de 2015 a 2016 – Elementos informativos diversos – Balanço da Tesouraria do Estado.
Cabe sublinhar liminarmente que as limitações apontadas à Conta dos Fluxos Financeiros afetam
igualmente o Balanço da Tesouraria do Estado que não releva, como deveria, os saldos de todas as
contas dos SFAC (visto que parte dessas contas é indevidamente omitida da CT por ser movimentada
fora do Tesouro) nem nas contas apropriadas (de execução do OE, através de operações orçamentais ou
extraorçamentais) mas em contas de terceiros (de OET).
Com essas limitações, o quadro anterior mostra que o saldo das disponibilidades e aplicações
(€ 12.967 M) aumenta € 3.976 M (44,2%) com destaque:
1 A conta da RTP na CT apenas regista € 42 m de saldo inicial e a saída de € 18 m daí resultando o saldo final de € 23 m. 2 CGE de 2015 e 2016 – Volume II – Tomo 1 – Elementos informativos diversos – Balanço da Tesouraria (Mapa 47).
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Tribunal de Contas
211
para o acréscimo de € 6.252 M (111,8%) nos depósitos no Banco de Portugal, por aumento do saldo da conta de apoio financeiro através do Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira
(EFSM); no final de 2016, esse saldo (€ 10.996 M) e o da conta de apoio financeiro através do Fundo Europeu de Estabilização Financeira (EFSF) (€ 849 M) perfaziam € 11.845 M (91,3% do saldo total).
para a redução de € 2.617 M (-84,0%) nas aplicações do Estado, devido ao resgate total dos depósitos a prazo (€ 2.321 M)1, da redução dos depósitos à ordem (€ 595 M, -74,8%) e, em sentido contrário, da aplicação de € 300 M em acordos de recompra; no final de 2016, as aplicações (€ 500 M) equivaliam a 7,4% do produto de empréstimos não utilizado (€ 6.777 M)2.
Para o aumento de € 3.976 M (44,2%) no saldo das contas de terceiros e das de resultados de operações financeiras concorrem, sobretudo:
o aumento de € 2.688 M (65,7%) no saldo credor do produto de empréstimos não utilizado;
o aumento de € 521 M (25,7%) no saldo devedor resultante da antecipação de fundos a financiar pelo orçamento da União Europeia (a favor de beneficiários nacionais).
No final de 2016, o saldo das contas dos SFAC (€ 7.397 M) refletido no quadro anterior inclui € 3.463 M relativos a contas que excedem os correspondentes saldos relevados nos Mapas V a IX da CGE (não há
diferença entre a RSI e a DSI registadas no Mapa XXXIII da CGE), com destaque para a AT (€ 866 M), a DGTF (€ 689 M) e o Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça (€ 473 M).
Divergências desta dimensão evidenciam bem a necessidade e a urgência de relevar a totalidade dos
fluxos financeiros desses serviços nos referidos mapas contabilísticos gerais da CGE (que deveriam
estar suportados pelos dados registados nos sistemas de contabilização orçamental). Com efeito, a atual
deficiente contabilização constitui uma limitação importante que exime uma parte substancial dos
fundos movimentados ao controlo e responsabilização legalmente determinados para receitas e
despesas, impede a sua reconciliação com as correspondentes entradas e saídas de fundos registadas
quer na CT, quer nas contas de gerência dos SFAC e não impede a omissão de operações, nem a indevida
inclusão de operações orçamentais em operações extraorçamentais.
Como o quadro anterior mostra, os saldos devedores resultantes da antecipação de fundos a financiar
pelo orçamento da União Europeia (a favor de beneficiários nacionais) atingiam € 2.546 M no final de 2016, mais 25,7% do que o valor das antecipações por regularizar no final de 2015 (€ 2.025 M). Nos termos do RTE, as OET que estão na origem desses saldos devem ser regularizadas até ao final da
execução orçamental do mesmo ano económico3. As sucessivas LOE têm adiado a regularização das
referidas OET devido à norma do RTE4 que permite a regularização, para além do final do ano
económico a que respeitam, das OET destinadas a situações que tenham consagração nas LOE5.
1 Repartidos por: Novo Banco (€ 720 M), Banco Popular (€ 500 M), Montepio Geral (€ 465 M), CGD (€ 250 M), BBVA
(€ 222 M), Santander Totta (€ 100 M), Banco BIC (€ 50 M) e BANIF (€ 14 M). 2 Do produto de empréstimos só é transferido para RSI (não efetiva) o montante estritamente necessário para igualar os
valores finais acumulados nas contas de RSI e de DSI. Essa igualdade gera saldo nulo nas contas de execução do OE e
saldos globais idênticos entre contas de disponibilidades e aplicações e contas de terceiros e de resultados de operações
financeiras. A movimentação destas últimas contas é a registada como OET no primeiro quadro do presente ponto. 3 Nos termos do art. 32.º, n.º 1, alínea b), do RTE. 4 Nos termos do art. 38.º, n.º 3, do RTE. 5 Nos termos do art. 30.º, n.º 1, alínea e), do RTE.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
212
Porém, para além de essa situação contrariar o princípio da substância sobre a forma a que o registo das
OET está sujeito1 assinala-se, mais uma vez, que as normas que autorizem a realização de adiantamentos
de fundos por operações de tesouraria, prevendo a regularização orçamental dos mesmos em anos
económicos posteriores ao da respetiva efetivação, contrariam o disposto no RTE e desrespeitam os
princípios da anualidade e da universalidade consagrados na LEO.
10.1.3. Subsistência de deficiências por corrigir
Do exame dos fluxos financeiros na tesouraria do Estado conclui-se que uma parte relevante da atividade
nessa tesouraria continua a ser movimentada fora do Tesouro (por dispensa ou por incumprimento do
princípio da unidade de tesouraria) e sem ser registada na respetiva contabilidade em desrespeito da lei.
Além disso, os fluxos movimentados por serviços integrados, mas indevidamente registados em OET,
continuam omissos dos sistemas que suportam a contabilização orçamental, enquanto os movimentados
por SFA, em contas no Tesouro, são registados em OET por montantes que excedem significativamente
os registados nesses sistemas. Em consequência, verbas relevantes não são objeto do controlo e da
responsabilização legalmente determinados para a execução orçamental dos SFAC.
Em contraditório, a DGO alega não se afigurar viável que as verbas movimentadas fora do Tesouro por
SFAC tenham relevação na CT dado que o IGCP apenas reporta informação residente nos respetivos
sistemas contabilísticos e a DGO não possui mecanismos que permitam refletir a informação em falta
na conta dos fluxos financeiras. O IGCP reitera alegações sobre a atividade na tesouraria do Estado se
resumir aos fluxos financeiros movimentados através de contas do Tesouro.
Porém, nos termos legais, a atividade da tesouraria do Estado engloba a totalidade dos fluxos financeiros
do Estado (administração central) e, por isso, abrange a movimentação de contas tanto no Tesouro como
noutras instituições financeiras. Existem saldos finais da execução orçamental afetos a SFAC cuja
movimentação não passou por contas do Tesouro, como os da Caixa Seguros de Saúde (€ 982 M), do Fundo de Garantia de Depósitos (€ 780 M) e da Parcaixa, SGPS, SA (€ 700 M), ou apenas passou parcialmente, como os do IAPMEI (sem € 372 M), do Instituto de Turismo de Portugal (sem € 234 M), do Fundo de Resolução (sem € 223 M) e da Autoridade Nacional das Comunicações (sem € 183 M).
Por isso, o Tribunal tem sublinhado a necessidade de serem tomadas todas as iniciativas pertinentes, por
parte das entidades responsáveis, para integrar na tesouraria do Estado as contas movimentadas fora do
Tesouro. Esta necessidade fica especialmente patente quando a DGO e o IGCP reconhecem não dispor
de informação sobre montantes que deveriam estar sob gestão da tesouraria do Estado.
Por sua vez, os fluxos financeiros dos SFAC registados em OET poderiam e deveriam ser integralmente
relevados na CT, como receita ou despesa, bastando para o efeito, a integração por parte do IGCP de
todas as contas desses serviços na mesma classe, sem ter de alterar números de identificação bancária,
mas apenas códigos contabilísticos. A discriminação das entradas (receita) e das saídas (despesa) de
fundos dessas contas, por natureza orçamental ou extraorçamental e por classificação económica,
continuaria a ser assegurada pelos serviços titulares dessas contas, mas ficaria, também, assegurada a
reconciliação da receita e da despesa de cada serviço com as correspondentes entradas e saídas de fundos
nas contas das quais seja titular.
1 Nos termos da Parte I, n.º 2.4, das normas contabilísticas das operações de tesouraria.
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Tribunal de Contas
213
10.2. Unidade da Tesouraria do Estado
A Unidade da Tesouraria do Estado (UTE), ao determinar a sua centralização e manutenção no Tesouro,
visa otimizar a utilização dos dinheiros públicos. Por sua vez, a gestão integrada da tesouraria e da dívida
pública tem como propósito reduzir as necessidades e o custo do financiamento do Estado. Os SFAC
(SI e SFA com EPR) e as empresas públicas não financeiras (EP) constituem o universo dos organismos
sujeitos à UTE (OSUTE) em 20161.
Do exame efetuado (desenvolvido nos pontos seguintes) resulta, em síntese, que:
O relatório da CGE de 2016 reporta montantes parciais, inconsistentes ou incorretos sobre as disponibilidades no Tesouro e fora do Tesouro, bem como sobre os rendimentos obtidos em
incumprimento da UTE – vide 10.2.1.
Tais montantes não abrangem todos os OSUTE, pois subsistem entidades sem informação reportada (14 SFAC), entidades sem informação na CGE (EP que não sejam EPR) e a omissão
dos montantes relativos às EP dispensadas – vide 10.2.1, 10.2.5 e 10.2.6.
Para 74 SFAC, a informação reportada é provisória – vide 10.2.1.
Detetaram-se € 335 M de disponibilidades fora do Tesouro no final de 2016 (aos quais acrescem € 181 M de OSUTE dispensados) e € 89 m de rendimentos obtidos nesse ano em incumprimento da UTE. Os saldos médios das disponibilidades fora do Tesouro (por incumprimento e por
exceção da UTE) ascendem a € 569 M – vide 10.2.2.
Em 2016 foram dispensadas da UTE 175 entidades (mais 27 face a 2015), 81 das quais apenas parcialmente – vide 10.2.6.
Por deficiências e limitações do respetivo sistema de informação e controlo, o MF continua a não assegurar a relevação integral e fiável das disponibilidades dos OSUTE fora do Tesouro e
dos respetivos rendimentos, nem a entrega tempestiva ao Estado desses rendimentos,
continuando o IGCP a desconhecer a totalidade dos dinheiros públicos fora do Tesouro.
10.2.1. Limitações dos sistemas de informação e controlo
Os OSUTE estão obrigados a fazer prova da execução da UTE. Os SFAC cumprem essa obrigação
através do registo trimestral nos serviços on-line (SOL) da DGO2, que deve propor as sanções em caso
de incumprimento, a decidir pelo membro do Governo responsável pela área das finanças3.
A CGE refere que a DGO procedeu à “(…) monitorização do cumprimento deste princípio [UTE] através da
elaboração de relatórios trimestrais baseados na informação reportada pelas entidades”.
1 Os SI e os SFA (com EPR) integram o Sector Público Administrativo. As EP integram o Sector Empresarial do Estado. 2 Nos termos do n.º 1 do art. 43.º do DLEO para 2016 os OSUTE são obrigados “(…) a fazer prova da execução do
princípio da unidade de tesouraria através do registo trimestral, nos serviços online da DGO, do saldo bancário
registado no final de cada um dos três meses anteriores das disponibilidades, seja qual for a origem e ou a sua natureza,
e aplicações financeiras junto da IGCP, EPE, e das instituições bancárias, e respetivas receitas próprias arrecadadas,
bem como das disponibilidades e aplicações mantidas na banca comercial e respetivos rendimentos”. 3 Nos termos do n.º 3 do art. 43.º do DLEO para 2016.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
214
No entanto, com base nesses relatórios, a DGO apenas desencadeou o processo sancionatório referente
aos OSUTE em incumprimento da UTE nos 1.º e 4.º Trimestres1, não tendo a proposta de sanções obtido
decisão do membro do Governo responsável pela área das finanças2.
A informação sobre a UTE na CGE deve ser reportada pelos SFAC à DGO3 com base nas pertinentes
demonstrações financeiras. Porém, detetaram-se casos em que a informação reportada difere da
registada nessas demonstrações, pois 74 entidades não reportaram informação definitiva4 (tendo a DGO
utilizado informação provisória) e 145 nem sequer reportaram informação anual.
As EP estão obrigadas a fazer prova da execução do princípio da unidade de tesouraria através do registo
trimestral no Sistema de Recolha de Informação Económica e Financeira (SIRIEF) da DGTF6. Não
obstante, a DGTF persiste no entendimento de que o controlo das empresas indiretamente participadas
pelo Estado cabe às empresas que exercem a função acionista, o que configura uma inadequada
interpretação do quadro legal e das responsabilidades legalmente previstas no âmbito desse controlo.
Compete à DGTF7 o acompanhamento das matérias respeitantes ao exercício da tutela financeira do
sector público, administrativo e empresarial8. O Sector Público Empresarial (SPE) compreende o SEE,
neste se integrando as empresas públicas, não procedendo o legislador, no âmbito da norma atributiva
das competências de controlo, a qualquer diferenciação em razão da natureza da participação, direta ou
indireta. Assim, não cabe à DGTF distinguir onde o legislador não o faz. O que vale, para efeito do
cumprimento da UTE pelas EP, pelo que, independentemente da natureza, direta ou indireta, da
participação que o Estado nelas detenha, todas estão sujeitas a essa obrigação9. Com aquele
entendimento e sem obter informação sobre o cumprimento da UTE pelas EP indiretamente participadas,
a DGTF não realiza um controlo eficaz e nem reporta, devidamente, o cumprimento da UTE nos seus
relatórios sobre o SPE10.
A informação da CGE não abrange todos os OSUTE, sobretudo as EP que não sejam EPR. Além disso,
o recurso a informação comunicada pelos próprios OSUTE (sem dados rigorosos sobre as suas
disponibilidades fora do Tesouro) constitui uma efetiva limitação ao exercício das competências da
DGO e da DGTF para controlo do cumprimento da UTE e ao da própria competência do IGCP para
gestão da tesouraria do Estado.
O valor dos fundos públicos fora do Tesouro continua sem ser conhecido com rigor e, por isso, a ser
incorretamente relevado na CGE. Face às limitações identificadas e ao reiterado incumprimento da UTE
por OSUTE é importante que o MF (através da DGTF, da DGO e da IGF) desenvolva um controlo
financeiro e de legalidade eficaz neste domínio.
1 Notas da DGO/DSOR n.º 33/2016, de 22/07, e n.º 129/2017, de 07/04. 2 Ofício n.º 1271/2017, de 20/07, do Gabinete do Ministro das Finanças: “…a aplicação de sanções está a ser avaliada
com grande detalhe, nomeadamente, no sentido de salvaguardar que não é comprometido o regular funcionamento das
entidades visadas, em particular os serviços públicos por elas prestados” 3 Entre 5 de janeiro e 19 de maio de 2017 foi reportada no SOL informação sobre o cumprimento da UTE por 482 entidades
(125 SI, 115 SFA, 90 IES, 104 EPR e 48 EPR de Regime Simplificado). 4 Sendo 26 SI, 24 SFA, 8 EPR e 16 IES-SFA. 5 Sendo 4 SI e 10 EPR. 6 Nos termos do Decreto-Lei 133/2013, de 3/10. 7 Nos termos do n.º 1 e do n.º 2, alínea f) do art. 2.º do Decreto-Lei 156/2012, de 18/07.8 Na aceção do n.º 1 do art. 2.º do Decreto-Lei 133/2013. 9 Nos termos do n.º 7 do art. 86.º da LOE para 2016, em articulação com o art. 28.º do Decreto-Lei 133/2013. 10 Relatórios anuais e trimestrais divulgados no sítio da DGTF na Internet.
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Tribunal de Contas
215
10.2.2. Disponibilidades e rendimentos relevantes fora do Tesouro
A situação das disponibilidades e dos rendimentos auferidos fora do Tesouro por OSUTE1 é a seguinte.
Quadro B. 102 – Disponibilidades e Rendimentos de OSUTE
(em milhares de euros)
OSUTE
Disponibilidades em 31/12/2016 Saldos
médios
fora do
Tesouro
Rendimentos em
2016
No Tesouro Fora do
Tesouro Total
% Fora do
Tesouro Auferidos Entregues
SI – Serviços Integrados 985 601 14 798 1 000 399 1,5 16 457 0 0
SFA – Serviços e Fundos Autónomos sem EPR e IES 3 317 878 5 160 3 323 037 0,2 4 836 0 0
EPR – Entidades Públicas Reclassificadas 310 069 8 955 319 024 2,8 16 672 6 0
IES – Instituições do Ensino Superior 240 140 287 140 527 280 54,5 208 187 0 0
Subtotal – SFAC 4 853 688 316 052 5 169 740 6,1 246 152 6 0
EP participadas diretamente pelo Estado (sem EPR) 104 943 19 052 123 996 15,4 21 871 83 0
Total – OSUTE 4 958 631 335 104 5 293 735 6,3 268 022 89 0
OSUTE excecionados do cumprimento da UTE 4 499 781 181 012 4 680 793 3,9 300 892 366 1
Fonte: DGO, DGTF e Contas de OSUTE.
Em 31/12/2016 os OSUTE não dispensados do cumprimento da UTE detinham fora do Tesouro € 335 M (6,3%) das disponibilidades reportadas (aos quais acrescem € 181 M detidos por OSUTE dispensados) e tinham auferido, nesse ano, € 89 m de rendimentos em incumprimento da UTE. Os saldos médios das disponibilidades fora do Tesouro (por incumprimento ou dispensa da UTE) ascendem a € 569 M. Do quadro constam € 4.614 M e € 29 M, respetivamente no Tesouro e fora do Tesouro, dos SFAC (sem inclusão das IES), no final de 2016, enquanto a CGE reporta, € 4.632 M e € 31 M2, respetivamente3.
A CGE reporta ainda € 6 m4 de rendimentos obtidos em incumprimento da UTE não entregues ao Estado. A responsabilidade pelo controlo da receita do Estado decorrente da entrega dos rendimentos
obtidos em incumprimento do princípio da unidade de tesouraria está cometida à DGO5 que, assim, deve
assegurar a liquidação dessa receita, zelar pela sua cobrança e proceder à sua contabilização integral.
Em 2016, como em anos anteriores, só se verificou a cobrança de juros entregues voluntariamente.
Apesar de não ter sido entregue a quase totalidade dos juros, não houve recurso a cobrança coerciva.
1 Com base na informação extraída dos sistemas da DGO e da DGTF e no exame de contas de OSUTE com os critérios de
seleção seguintes: materialidade das disponibilidades fora do Tesouro, incumprimento do dever de informação ou
correção relevante de valores. Foram examinadas contas de 3 SI, 2 SFA, 4 EPR, 3 IES e 7 EP. 2 Nomeadamente por incluir (no quadro 74) o Centro Hospitalar de Trás-os-Montes e Alto Douro EPE (€ 3 M no Tesouro),
que obteve dispensa, o Camões - Instituto da Cooperação e da Língua, IP (€ 31 M no Tesouro) e a Gestão Administrativa e Financeira do MNE (€ 11 M no Tesouro), dispensados, respetivamente, pelo DLEO para 2016 - alínea b) do n.º 5 do art. 43.º - e pela LOE do mesmo ano - alínea c) do n.º 3 do art. 86.º. Estes últimos casos contrariam a própria nota do
quadro 74 – “Não inclui (…) as entidades devidamente excecionadas por disposição legal (…)”. Em contraditório, a DGO alega que a dispensa concedida a estes dois OSUTE foi apenas parcial e respetivamente concedida às estruturas da
rede externa e aos serviços periféricos externos. Ora, a metodologia aqui seguida, aliás em linha com a da DGO, considera
os OSUTE com despacho de dispensa parcial como dispensados do cumprimento da UTE. 3 Volume I – Tomo I – Quadro 74 – “Comparação do incumprimento por Ministério: 2015-2016” (página 135). 4 Volume I – Tomo I – Quadro 73 – “Entidades em situação de incumprimento mais representativas” (página 134). 5 Nos termos do n.º 8 do art. 43.º do DLEO de 2016.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
216
As anomalias evidenciadas revelam insuficiências no controlo da UTE e afetam a fiabilidade da
informação prestada na CGE.
10.2.3. Incumprimento da UTE por Serviços Integrados (SI)
O quadro seguinte sintetiza a situação das disponibilidades e dos rendimentos obtidos fora do Tesouro
por SI e indica os SI com disponibilidades fora do Tesouro desde € 450 m1.
Quadro B. 103 – Disponibilidades e Rendimentos de Serviços Integrados
(em milhares de euros)
Serviços Integrados
Disponibilidades em 31/12/2016Rendimentos em 2016
No Tesouro Fora do Tesouro Total % Fora
do Tesouro Auferidos Entregues
Instituto dos Registos e do Notariado, IP 31 218 8 438 39 656 21,3 0 0
Direção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais 4 570 5 505 10 075 54,6 0 0
Serviço de Estrangeiros e Fronteiras 14 011 450 14 461 3,1 0 0
Subtotal 49 799 14 393 64 192 22,4 0 0
Restantes 111 SI com informação obtida 935 802 404 936 207 0,0 0 0
Total 985 601 14 798 1 000 399 1,5 0 0
Fonte: DGO e Contas de SI.
No final de 2016 os SI detinham fora do Tesouro € 15 M (1,5%) das disponibilidades reportadas, 97,3% concentrados nos três SI identificados no quadro. Das divergências detetadas no sistema da DGO avulta
o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras com € 6.573 m (46,9%) a menos no Tesouro, face às suas contas.
10.2.4. Incumprimento da UTE por Serviços e Fundos Autónomos (SFA)
10.2.4.1. Serviços e Fundos Autónomos (exceto EPR e IES)
O quadro seguinte sintetiza a situação das disponibilidades e dos rendimentos obtidos fora do Tesouro
por SFA (exceto EPR e IES2) e indica os SFA com disponibilidades fora do Tesouro desde € 500 m3.
1 Limite de materialidade que abrange 97,2% das disponibilidades fora do Tesouro reportadas por SI (97,3% após exame).
O quadro agrega dados de 114 SI (3 por exame às contas) não incluindo 11 SI com dispensa da UTE (9 com parecer
favorável do MF e 2 excecionados por disposição legal). 2 Atendendo à sua especificidade e regime jurídico face aos restantes SFA, as entidades públicas reclassificadas (EPR) e
as instituições do ensino superior (IES) são objeto de apreciação autónoma – vide 10.2.4.2 e 10.2.4.3. 3 Limite de materialidade que abrange 91,8% das verbas fora do Tesouro reportadas por SFA. O quadro agrega dados de
78 SFA (2 por exame às contas), excluindo 37 dispensados da UTE (34 por parecer favorável do MF e 3 por norma legal).
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Tribunal de Contas
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Quadro B. 104 – Disponibilidades e Rendimentos de SFA
(em milhares de euros)
Serviços e Fundos Autónomos
Disponibilidades em 31/12/2016 Rendimentos em 2016
No Tesouro Fora do
Tesouro Total
% Fora do
Tesouro Auferidos Entregues
Centro Hospitalar Psiquiátrico de Lisboa 0 2 526 2 526 100,0 0 0
Agência para o Desenvolvimento e Coesão 845 663 2 213 847 876 0,3 0 0
Subtotal 845 663 4 738 850 402 0,6 0 0
Restantes 76 SFA com informação obtida 2 472 214 421 2 472 635 0,0 0 0
Total 3 317 878 5 160 3 323 037 0,2 0 0
Fonte: DGO e Contas de SFA.
No final de 2016 os SFA detinham fora do Tesouro € 5 M (0,2%) das disponibilidades reportadas, dos quais 91,8% respeitavam aos dois SFA identificados no quadro anterior.
10.2.4.2. Entidades Públicas Reclassificadas (EPR)
O quadro seguinte sintetiza a situação das disponibilidades e dos rendimentos obtidos fora do Tesouro
por EPR e indica as EPR com disponibilidades fora do Tesouro desde € 500 m1.
Quadro B. 105 – Disponibilidades e Rendimentos de EPR
(em milhares de euros)
Entidades Públicas Reclassificadas
Disponibilidades em 31/12/2016 Rendimentos em 2016
No Tesouro Fora do
Tesouro Total
% Fora do
Tesouro Auferidos Entregues
Fundação das Universidades Portuguesas 0 1 556 1 556 100,0 0 0
Estaleiros Navais de Viana do Castelo 0 2 488 2 489 100,0 0 0
Fundação Gaspar Frutuoso 0 2 089 2 089 100,0 6 0
Fundação da Faculdade de Ciências da Universidade de Lisboa 1 610 1 539 3 149 48,9 0 0
Empresa de Desenvolvimento e Infraestruturas do Alqueva 10 744 655 11 399 5,8 0 0
Subtotal 12 354 8 328 20 682 40,3 6 0
Restantes 46 EPR com informação obtida 297 715 627 298 342 0,2 0 0
Total 310 069 8 955 319 024 2,8 6 0
Fonte: DGO e Contas de EPR.
No final de 2016 as EPR detinham fora do Tesouro € 9 M (2,8%) das disponibilidades reportadas, dos quais € 8 M (93%) respeitavam às cinco EPR identificadas no quadro. Das divergências detetadas no sistema da DGO destaca-se a Fundação das Universidades Portuguesas, com € 3.229 m (67,5%) a mais fora do Tesouro, face às suas contas.
1 Limite de materialidade que abrange 90,1% das disponibilidades reportadas fora do Tesouro reportadas por EPR (93%
após exame). O quadro agrega dados de 51 EPR (4 dos quais por exame às contas), não incluindo 53 EPR (50 com parecer
favorável do MF e 3 excecionados por disposição legal).
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
218
10.2.4.3. Instituições do Ensino Superior (IES)
Quadro B. 106 – Disponibilidades e Aplicações de IES
(em milhares de euros)
Fundos de IES No
Tesouro
Fora do
Tesouro Total
% Fora do
Tesouro
Disponibilidades 194 596 283 796 478 391 59,3
Aplicações financeiras 45 544 3 344 48 888 6,8
Total 240 140 287 140 527 280 54,5
Fonte: DGO.
Estavam fora do Tesouro 54,5% das disponibilidades e aplicações detidas em 31/12/2016, por 90 IES.
Quadro B. 107 – IES em incumprimento da UTE em 31/12/2016
(em milhares de euros)
Instituições do Ensino
Superior
Saldo de
dotações do OE
em 31/12/2016
Dotações do
OE fora do
Tesouro
% Dotações
do OE fora
do Tesouro
Aplicações
indevidas fora
do Tesouro
% Aplicações
indevidas fora
do Tesouro
Rendimentos
Auferidos Entregues
UL – Faculdade de Medicina Veterinária (FMV)
630 203 32,2 0 0
UL – Instituto de Ciências Sociais
55 17 31,1 0 0
UL – Universidade de Lisboa - Reitoria
15 422 944 6,1 0 0
Total 16 106 1 164 7,2 0 0
Fonte: SOL, DGO.
No final de 2016, as IES identificadas encontravam-se em situação de incumprimento da UTE1 por
deterem fora do Tesouro € 1 M (7,2 %) de dotações transferidas do OE. Das divergências detetadas no sistema da DGO destaca-se € 895.240 a menos no saldo da dotação do OE face à conta da UL-Reitoria.
10.2.5. Incumprimento da UTE por Empresas Públicas (EP)
Como já se referiu, as EP estão obrigadas a fazer prova da execução do princípio da unidade de tesouraria
através do registo trimestral no SIRIEF da DGTF.
No entanto, esta entidade tem manifestado o entendimento de que o controlo das empresas indiretamente
participadas pelo Estado cabe às empresas que exercem a função acionista.
Segundo a DGTF, são as empresas-mãe dos grupos que deverão transmitir às respetivas participadas o
conjunto de obrigações legais a que se encontram sujeitas, competindo-lhes, adicionalmente, assegurar
a validação do cumprimento dessas obrigações por parte das respetivas participadas, o que configura
uma inadequada interpretação do quadro legal e das responsabilidades legalmente previstas no âmbito
desse controlo.
1 As IES estão sujeitas à UTE, nos termos do art. 115.º da Lei 62/2007, devendo depositar no Tesouro as dotações
transferidas do OE (incluindo o respetivo saldo) e, pelo menos, 75% do valor das aplicações financeiras.
22 DE DEZEMBRO DE 2017 246
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Tribunal de Contas
219
Esta falta de informação sobre o cumprimento da UTE pelas EP indiretamente participadas, em
inobservância dos princípios e regras orçamentais e da lei especial1 que obriga, inclusivamente as EP
dispensadas, a prestarem a informação pertinente, não permite à DGTF efetuar um controlo eficaz nem
à UTAM2 reportar informação sobre o cumprimento da UTE nos Boletins relativos ao SEE3, uma vez
que continuam sem obter tal informação.
Desta forma, o controlo realizado pela DGTF, somente a parte das EP, não permite conhecer o valor
total das disponibilidades fora do Tesouro, nem as receitas devidas ao Estado até à entrega dos respetivos
rendimentos, comprometendo assim a contabilização apropriada desses ativos e rendimentos4.
O quadro seguinte identifica todas as EP com disponibilidades fora do Tesouro e quantifica os respetivos
montantes e os rendimentos auferidos.
Quadro B. 108 – Disponibilidades e Rendimentos de EP
(em milhares de euros)
Empresas Públicas
Disponibilidades em 31/12/2016 Rendimentos em 2016
No Tesouro Fora do
Tesouro Total
% Fora do
Tesouro Auferidos Entregues
Portugal Capital Ventures – Sociedade de Capital de Risco, SA 2 14 810 14 811 100,0% 83 0
Companhia das Lezírias, SA 7 421 2 163 9 469 22,8% 0 0
MM – Gestão Partilhada, EPE 6 026 814 6 839 11,9% 0 0
VianaPolis – Soc. Des. Programa Polis Viana do Castelo SA 671 723 1 394 51,9% 0 0
SILOPOR – Empresa de Silos Portuários, SA 4 533 189 4 722 4,0% 0 0
MOBI.E, SA 271 131 401 32,6% 0 0
APSS – Administração dos Portos de Setúbal e Sesimbra, SA 26 016 130 26 146 0,5% 0 0
EDM – Empresa de Desenvolvimento Mineiro, SGPS, SA 32 971 55 33 026 0,2% 0 0
Lazer e Floresta, SA 24 404 31 24 435 0,1% 0 0
CE – Circuito Estoril, SA 2 630 7 2 636 0,2% 0 0
Total 104 943 19 052 123 880 15,4% 83 0
Fonte: DGTF e Contas de EP.
No final de 2016 as EP detinham € 19 M de disponibilidades reportadas fora do Tesouro e, nesse ano, auferiram € 83 m de rendimentos.
O não reconhecimento contabilístico, como receita devida ao Estado, dos rendimentos obtidos em
incumprimento da UTE, afeta as contas das EP pois fica por contabilizar a obrigação do seu pagamento
ao Estado. Em sede de apreciação de contas, a DGTF analisou a situação das empresas públicas quanto
à UTE e emitiu recomendações aos conselhos de administração das EP para o seu cumprimento integral.
1 Art. 28.º do Decreto-Lei 133/2013. 2 A Unidade Técnica (UTAM) foi criada pelo Decreto-Lei 133/2013, de 3/10, tendo por missão, atribuições, organização
e funcionamento as estabelecidas no Decreto Regulamentar 1/2014, de 10/02, designadamente prestar o apoio técnico ao
membro do Governo responsável pela área das finanças no exercício da função acionista das empresas do Sector
Empresarial do Estado (SEE). 3 A UTAM publica, trimestralmente, o Boletim Informativo do Sector Empresarial do Estado que apresenta a situação
económica e financeira das empresas públicas. Em 25/09/2017, o último Boletim disponível para consulta era referente
ao 3.º trimestre de 2016, verificando-se que o respetivo ponto 7 “Unidade de Tesouraria do Estado” teve como fonte o SIRIEF que, ao contrário do adequado, não contém informação da maioria das empresas participadas indiretamente.
4 VideRelatório de Auditoria n.º 15/2013-2.ª Secção, disponível em www.tcontas.pt.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
220
No entanto, as respetivas contas das EP continuam a ser aprovadas, sem relevarem como receita devida
ao Estado os valores dos rendimentos obtidos em incumprimento da UTE.
Em 2016, a DGTF reforçou o controlo sobre a informação prestada pelas entidades no SIRIEF ao efetuar
o cruzamento da informação constante desse sistema (da exclusiva responsabilidade das EP) e os dados
disponibilizados pelo IGCP relativamente aos fundos detidos pelas EP nesta entidade. A informação do
IGCP é relativa a 173 empresas do SEE, mas apenas 92 reportaram no SIRIEF, o que confirma que a
DGTF não exerce, como legalmente lhe é imposto, o controlo do universo das EP sujeitas à UTE.
Por estas irregularidades são responsáveis, quer os órgãos de gestão e de fiscalização das EP, quer a
DGTF enquanto entidade que procede ao exame dessas contas no domínio do acompanhamento das
matérias respeitantes ao exercício da tutela financeira1.
10.2.6. Dispensa do cumprimento da UTE
O cumprimento da UTE por OSUTE pode ser dispensado em situações excecionais reconhecidas por
despacho do membro do Governo responsável pela área das finanças, pelo prazo máximo de 2 anos,
após parecer prévio do IGCP2 e, no caso de EP, mediante autorização do titular da função acionista3.
A situação dos OSUTE dispensados desse cumprimento em 2016 consta do quadro seguinte4.
Quadro B. 109 – OSUTE dispensados do cumprimento da UTE
(em milhares de euros)
OSUTE
Disponibilidades em 31/12/2016 Rendimentos em 2016
No Tesouro Fora do
Tesouro Total
% Fora do
Tesouro Auferidos Entregues
SI 9 69 152 4 083 73 235 5,6 3 0
SFA 34 3 145 219 22 599 3 167 818 0,7 0 0
EPR 50 836 234 27 560 863 794 3,2 184 1
IES 1 11 524 90 904 102 428 88,7 179 0
EP 12 382 641 33 479 416 120 8,0
EP Indireta 13 55 011 2 387 57 398 4,2
Total 119 4 499 781 181 012 4 680 793 3,9 366 1
Fonte: DGO.
No final de 2016, os 119 OSUTE dispensados do cumprimento da UTE e com informação reportada5
detinham € 181 M de disponibilidades fora do Tesouro e, nesse ano, auferiram € 366 m de rendimentos. A CGE apenas reporta 94 entidades dispensadas e € 54 M de disponibilidades fora do Tesouro, porque não contém informação sobre as EP e as IES dispensadas.
1 Nos termos do art. 2.º do Decreto-Lei 156/2012, de 18/07. 2 Nos termos do n.º 1 do art. 86.º da LOE para 2016. 3 Nos termos do n.º 3 do art. 28.º do Decreto-Lei 133/2013, de 3/10. 4 Excluindo a informação da maioria das EP participadas indiretamente pelo Estado por falta de informação no SIRIEF. 5 A CGE 2016 refere que o Metropolitano de Lisboa, SA “não reportou os saldos a 31 de dezembro” e no seu relatório e
contas de 2016 verifica-se que se encontram depositados no IGCP € 24.642.539,60 (98,7%) e fora do Tesouro na conta Caixa e seus equivalentes € 322 125,75 (1,3%).
22 DE DEZEMBRO DE 2017 248
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Tribunal de Contas
221
Além disso inclui entidades que não integram o universo dos organismos dispensados reportado pelo
IGCP ao Tribunal1.
Em 2016 foram dispensadas da UTE 175 entidades (mais 27 do que em 2015), 119 através de despacho
do MF2 e 56 através de disposição legal (incluindo 48 EPR de regime simplificado3). Para 75 dos 139
pedidos de dispensa a decisão foi proferida nos últimos meses desse ano com prejuízo da eficácia do
procedimento e da boa gestão dos dinheiros públicos. Ora, para ser eficaz (em vez de retroativa), tal
decisão deveria ser tomada no início do ano e a dilação temporal após a apresentação do pedido não
deveria exceder um mês (em 2016 o prazo médio foi de 67 dias, quando em 2015 não atingiu 43 dias).
Em 2016, os pareceres do IGCP continuaram, em regra, a identificar os produtos e serviços bancários
compreendidos na exceção a conceder. A decisão sobre a maior parte dos pedidos configura-se como
autorização de dispensa parcial4, visto o IGCP não propor a autorização da dispensa de serviços
bancários cuja prestação assegure. Porém, a DGO trata a dispensa parcial como total “…por razões de operacionalização interna… partindo-se do pressuposto que apenas mantêm fora do Tesouro os fundos
autorizados pelo respetivo despacho”5.
A ANACOM e a CGA (com dispensa parcial em 2016) continuam sem entregar rendimentos auferidos
em incumprimento da UTE6 em anos anteriores. Enquanto a DGO “ao longo dos últimos anos, contactou várias vezes a ANACOM no sentido do dever de cumprimento do princípio da Unidade de Tesouraria, e por
conseguinte, da entrega dos juros auferidos fora do IGCP (…)”7, a ANACOM não o faz por entender que “os juros são transferidos para a conta do Estado no âmbito da aplicação de resultados”8. A DGO efetuou “diligências junto da CGA, no sentido da mesma efetuar a entrega ao Estado dos montantes correspondentes aos
rendimentos obtidos fora do IGCP, em 2013 e em 2014” mas sem resultados práticos porque a CGA entende
não estar obrigada a entregar os montantes em causa9.
Ora, quanto aos rendimentos obtidos por via desses incumprimentos, cujos montantes constituem receita
geral do Estado, a DGO está obrigada a providenciar pela sua liquidação e cobrança.
10.2.7. Subsistência de deficiências por corrigir
A revisão do RTE continua adiada, persistindo a necessidade de um quadro normativo uniforme, atual
e estável que reforce o cumprimento da UTE e evite a dispersão de normas e as sucessivas alterações à
aplicação do princípio da unidade de tesouraria por leis orçamentais e diplomas de execução orçamental.
1 A informação reportada pelo IGCP em 3/10/2017 não inclui a emissão de parecer por parte desta entidade nem a dispensa
da UTE por despacho do MF relativamente aos seguintes organismos: Serviço de Informações Estratégicas de Defesa,
Serviço de Informações de Segurança, Fundo de Acidentes de Trabalho, Fundo de Garantia Automóvel e Cofre da
Previdência da Polícia de Segurança Pública. Já a ESTAMO está incluída na lista de organismos reportados pelo IGCP
com despacho de dispensa do MF, mas a DGO não a considerou como tal. 2 Resultado de um acréscimo de 29% face a 2015. 3 Nos termos do art. 21.º do DLEO de 2016. 4 Foram concedidas 81 autorizações parciais em 2016, face a 1 em 2015. 5 Relatório de avaliação do cumprimento do princípio da UTE, 4.º Trimestre - 2016 (ponto 20). 6 Saldo por entregar no valor de € 5.712 m (€ 3.231 m de 2012 e € 2.481 m de 2013). 7 Em resposta enviada ao Tribunal em 30 de maio de 2017. 8 Nos termos da Portaria 89/2017, de 1/03, € 41 m dos resultados líquidos do exercício de 2015 constituem receita geral
do Estado e são transferidos para o IGCP, devido a juros de aplicações financeiras mantidas junto da banca comercial. 9 Com base na celebração de um protocolo com o IGCP em 5 de julho de 2013.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
222
O IGCP e a DGTF continuam sem informação completa sobre os OSUTE, os dinheiros públicos fora
do Tesouro e os respetivos rendimentos auferidos e devidos ao Estado, apesar da relevância dessa
informação para o exercício dos poderes de tutela, para a aprovação das contas e das competências de
promoção da UTE e para a gestão integrada da tesouraria e da dívida pública pelo IGCP. Quanto às
situações de incumprimento da UTE identificadas pelo Tribunal1, continuam por entregar ao Estado
rendimentos obtidos em anos anteriores2 cuja situação consta do quadro seguinte:
Quadro B. 110 – Rendimentos auferidos e rendimentos entregues ao Estado
(em milhares de euros)
Ano Auferidos Entregues % Entregue
2011 63 894 4 287 6,7
2012 18 573 6 152 33,1
2013 5 567 1 553 27,9
2014 24 714 3 505 14,2
2015 1 831 43 2,3
2016 89 0 0,5
Total 114 669 15 541 13,6
Fonte: DGO, DGTF, Relatório de Auditoria n.º 15/2013 e Contas de OSUTE.
Apenas 13,6% dos rendimentos auferidos entre 2011 e 2016 foram entregues ao Estado3, refletindo a
ineficácia do controlo da UTE pelo MF e, em especial, a falta de aplicação de sanções e de intervenção
da tutela financeira aquando da aprovação das contas dos OSUTE.
À DGTF e à DGO compete controlar o cumprimento da UTE pelos OSUTE, identificar os
incumpridores e reportar oportunamente essa informação à Tutela. O exercício ineficaz dessa
competência tem, inter alia, como consequência que as entidades devedoras de receitas do Estado por
incumprimento da UTE sejam tratadas de forma favorável face aos restantes SFAC.
1 Vide Relatórios de Auditoria n.º 34/2010 e n.º 15/2013 (2.ª Secção) e PCGE de 2011 a 2014 (10.2) em www.tcontas.pt. 2 A entregar até ao final do mês seguinte ao da sua obtenção, nos termos do n.º 6 do art. 43.º do DLEO para 2016. 3 E ainda só foram entregues 5,4% (€ 171 m) dos rendimentos auferidos em 2009 por EPE (€ 3,1 M) e identificados pelo
Tribunal no Relatório de Auditoria n.º 34/2010-2.ª Secção.
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Tribunal de Contas
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CAIXA 7 – ATIVIDADE DO FUNDO DE RESOLUÇÃO
O Fundo de Resolução (FdR)1, criado em 2012, tem por objeto prestar apoio financeiro a medidas de resolução
adotadas pelo Banco de Portugal (BdP) e desempenhar as demais funções no âmbito da execução de tais
medidas.
Não obstante ser um fundo autónomo da administração central do Estado, o FdR consta no OE e na CGE desde
2015 classificado como EPR.
Esta classificação é indevida face à sua natureza de SFA, independentemente da classificação atribuída pelo
INE2.
Acresce que também é considerado EPR de regime simplificado3 e, por isso, apenas obrigado à prestação de
informação trimestral e dispensado do cumprimento de algumas obrigações, incluindo a da unidade de
tesouraria.
O Ministro das Finanças (MF) reportou ao Tribunal estar a ser avaliada“(…) a possibilidade de ser criado um regime legal próprio aplicável aos Fundos, salvaguardando contudo regras gerais de controlo associadas ao
seu enquadramento no perímetro de consolidação do orçamento do estado. No entanto (…) manter-se-á no âmbito da PLOE2018 o mesmo enquadramento que tem vindo a ser aplicado nos últimos orçamentos”.
Em contraditório, o FdR alega que “(…) o estatuto do Fundo assenta em elementos estruturantes que o diferenciam dos demais Fundos e Serviços Autónomos existentes na Administração Central. Assim, não pode
deixar-se de referir que a atual classificação é geradora de relevantes incongruências face às finalidades do
regime jurídico da resolução, ao exercício do objeto do Fundo e ao seu modo de funcionamento, conforme
estabelecido no respetivo regime jurídico. Essa circunstância tem sido apenas parcialmente atenuada pela
atribuição ao Fundo de Resolução de um regime simplificado de execução orçamental.”
Sobre o que vem alegado refere-se que o legislador não previu qualquer norma que afaste o Fundo de aplicar
as regras da contabilidade pública e o regime de gestão financeira e patrimonial dos fundos e serviços
autónomos.
Deve, também, ter-se presente que o financiamento do Fundo inclui a afetação de uma receita do Estado (a
contribuição sobre o sector bancário) e que a atividade do Fundo tem vindo a depender do seu endividamento
ao Estado.
A apreciação da atividade do FdR em 2016 resulta do exame da respetiva execução orçamental, das operações
contabilizadas e das correspondentes demonstrações financeiras visando atualizar as conclusões resultantes da
auditoria realizada à atividade no ano anterior, designadamente quanto às deficiências detetadas nesse âmbito.
O quadro seguinte evidencia as principais receitas e despesas do FdR entre 2013 e 2016:
1 O regime do FdR consta do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras (RGICSF) (Decreto-Lei
298/92, de 31/12) e do respetivo Regulamento (Portaria 420/2012, de 21/12). 2 Vide PCGE 2015 e Relatório de Auditoria n.º 5/2017-2.ª Secção – disponíveis em www.tcontas.pt. 3 Anexo II do DLEO para 2016 (Decreto-Lei 18/2016, de 13/04).
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Quadro B. 111 – Principais receitas e despesas
(em milhões de euros)
2013 2014 2015 2016 Total Estrutura
(%)
Receitas, das quais 153 4 981 931 625 6 690 100
Empréstimos do Estado 3 900 489 4 389 66
Empréstimos das entidades participantes 700 700 10
Produto da contribuição sobre o sector bancário (CSB) 287 170 186 643 10
Outras contribuições 55 35 162 184 436 7
Outros ativos financeiros 97 55 74 31 257 4
Saldo da gerência anterior 0 3 36 225 264 4
Despesas, das quais 150 4 945 706 403 6 204 100
Transferências para o Fundo Único de Resolução (FUR) 145 145 2
Amortização parcial do empréstimo do Estado 136 136 2
Juros pagos ao Estado 30 124 98 252 4
Ativos financeiros - Medidas de resolução 4 900 489 5 389 87
Outros ativos financeiros 150 15 93 18 276 4
Fonte: SIGO 2016 e 2015, Mapa dos fluxos financeiros 2016, 2015 e 2014, Demonstração de fluxos de caixa 2013.
Em 2016, a atividade do FdR caracterizou-se, sobretudo, pelo exercício das funções de acompanhamento e
gestão do apoio financeiro às medidas de resolução adotadas pelo BdP ao Banco Espírito Santo (BES) e ao
Banco Internacional do Funchal (BANIF) em 2014 e 2015, respetivamente. O FdR obteve:
€ 186 M por transferências do produto da contribuição sobre o sector bancário (CSB), não obstante os valores superiores da dotação específica inscrita como despesa no OE para 2016 consignada ao FdR e
financiada pelo produto da CSB (€ 197 M1) e da receita global da CSB obtida pela AT (€ 205 M). Em
resultado da auditoria realizada à atividade de 20152, o Tribunal recomendou ao MF que assegurasse a
entrega ao FdR do valor integral da CSB, recomendação ainda não acolhida tendo o MF só reportado
que a questão estava “a ser avaliada no âmbito das normas legais que incorporarão a PLOE2018”.
€ 184 M de outras contribuições incluindo € 150 M3 a entregar ao Fundo Único de Resolução (FUR)4. Porém, as contribuições a entregar ao FUR não constituem receita do FdR, pelo que deveriam ter sido
registadas pelo FdR como receita extraorçamental.
Em 2016, o FdR procedeu ao reembolso parcial antecipado de € 136 M do empréstimo de € 489 M obtido do Estado em dezembro de 2015 e à entrega das contribuições devidas ao FUR no valor de € 145 M.
O apoio às medidas de resolução do BES e do BANIF foi operacionalizado numa fase inicial da atividade do
FdR sem que este dispusesse, autonomamente, dos recursos necessários pelo que, para esse efeito e até ao final
de 2015, o FdR contraiu empréstimos no valor global de € 5.089 M (€ 4.389 M concedidos pelo Estado e
€ 700 M por entidades participantes do Fundo)5. Com receitas regulares anuais de € 250 M, o FdR promoveu
a revisão das condições desses empréstimos em 2016, designadamente no que respeita a prazos de vencimento
e taxas de juro, visando o cumprimento das responsabilidades sem necessidade de recurso a contribuições
especiais ou extraordinárias do sector bancário.
1 Mapa do desenvolvimento das despesas dos serviços integrados do OE 2016. 2 Vide Relatório de Auditoria n.º 5/2017-2.ª Secção (Recomendação 2 e Ponto 4.2.1 – CSB). 3 Inclui € 5 M correspondentes à contribuição de 2015 devida pelo BANIF e paga pelo Banco Santander Totta em 2016. 4 No âmbito do regime transitório previsto na Lei 23-A/2015 de 26/03 e do estabelecido no art.153.º-H do RGICSF
relativamente a entidades que não estão abrangidas pelo Regulamento (UE) 806/2014, do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 15/07/2014 (Regulamento MUR). 5 O valor do capital em dívida é, atualmente, de € 4.953 M, em virtude do reembolso parcial efetuado, em 21/07/2016.
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Tribunal de Contas
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As principais alterações introduzidas aos empréstimos constam do quadro seguinte.
Quadro B. 112 – Condições dos empréstimos – principais alterações
(em milhões de euros)
Empréstimo
Montante em dívida Data de Vencimento Taxa de juro
Inicial Em
31/12/2016 Inicial Revisão Inicial Revisão
Estado – BES
(07/08/2014) 3 900 3 900
3 meses, prorrogável até 2 anos
31/12/2046
Trimestral, indexada ao custo de financiamento do Estado no âmbito do Programa de Assistência Económica e Financeira, acrescida de uma comissão de 0,15 % e de um fator de desincentivo de 0,05% em cada período de renovação.
- Até 31/12/2021: taxa de juro de 2%. - A partir de 01/01/2022: taxa de juro nominal que reflita o custo de financiamento da República para um prazo de cinco anos, acrescida de uma comissão base de 0,15%, revista a cada cinco anos.
Instituições participantes
– BES (28/08/2014)
700 700
Estado – BANIF
(31/12/2015) 489 353 30/12/2020 31/12/2046
Anual, calculada com base na taxa de juro anual para o financiamento da República, acrescida de uma comissão de 0,15%.
- Até 31/12/2020: taxa de juro de 1,38%. - A partir de 01/01/2021: taxa de juro nominal que reflita o custo de financiamento da República para um prazo de cinco anos, acrescida de uma comissão base de 0,15%, revista a cada cinco anos.
Total 5 089 4 953
Fonte: Relatório e Contas 2016 do FdR e Contratos de Empréstimo e respetivos Aditamentos.
Apesar da dilação dos prazos de vencimento dos empréstimos em mais de 25 anos, os contratos ainda preveem
o ajustamento desses prazos em função das receitas a receber pelo FdR ou das responsabilidades adicionais
decorrentes das medidas de resolução aplicadas. Com efeito, além dos encargos relativos aos empréstimos, a
sustentabilidade do Fundo é também afetada por responsabilidades eventuais decorrentes de:
processos em contencioso onde se encontra citado como réu ou contrainteressado1;
garantia prestada em 2015 sobre as obrigações emitidas pela Oitante2.
eventual indemnização aos credores das instituições de crédito objeto de resolução, caso seja determinado que o prejuízo suportado por aqueles foi superior ao que suportariam se não tivesse sido
aplicada a medida de resolução e a instituição de crédito entrasse em liquidação – o direito a eventual compensação será determinado após a liquidação do BES;
“neutralizar, por via compensatória junto do Novo Banco, os eventuais efeitos negativos de decisões futuras, decorrentes do processo de resolução, de que resultem responsabilidades ou contingências”3.
1 O FdR considera que a sua exposição a eventuais contingências de natureza jurídica poderá vir a reduzir-se com a
implementação de determinadas ações na sequência da subscrição do Memorando de entendimento sobre um
procedimento de diálogo com os investidores não qualificados titulares de papel comercial do grupo Espírito Santo,
assinado a 30/03/2016 pelo Governo, BdP, CMVM, BES e a Associação de defesa dos clientes bancários lesados,
investidores em papel comercial (vide Nota 22 do Relatório e Contas 2016).2 Por deliberação do BdP, o FdR solicitou, em 23/12/2015, a concessão de uma contragarantia do Estado à garantia por si
prestada ao empréstimo obrigacionista emitido pela Oitante no valor de € 746 M, ficando o FdR obrigado às condições previstas no Despacho 867/2016, do Ministro das Finanças, de 31/12/2015 (mas apenas publicado em 19/01/2016). O
valor foi reduzido para € 656 M, com o reembolso antecipado parcial de € 90 M efetuado pela Oitante em 2016, e para € 595 M, com os reembolsos antecipados parciais realizados em 2017 (segundo informa o FdR, em contraditório).
3 Deliberação e comunicado do BdP de 29/12/2015.
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O FdR considerou ainda como passivos contingentes os encargos com o processo de venda do NB no valor de
€ 16,5 M (dos quais € 9,7 M se referem a encargos respeitantes a 2014 e 2015 e € 6,8 M a 2016) alegando que “(…) o processo de clarificação do quadro normativo aplicável ao reconhecimento e pagamento dos encargos com o processo de venda do NB poderá ter como resultado que todas as despesas neste âmbito respeitantes
ao período de 2014 a 2016 impendam sobre FdR”.
Em contraditório, o FdR alega ainda que esta divulgação constitui “(…) o cumprimento de requisitos de transparência e de prudência (…)”.
Na auditoria realizada à atividade do FdR em 2015, quanto aos referidos gastos de € 9,7 M, o Tribunal concluiu que, à luz do regime legal aplicável e tendo em conta o montante em causa, a Comissão Diretiva (CD) do FdR
não poderia ter deliberado reconhecer que os custos emergentes dos contratos que tivessem por objeto e
finalidade a assessoria técnica ao processo de venda do NB seriam suportados pelo FdR.
Nesse sentido, a CD do FdR “(…) decidiu, a 29 de março, revogar as deliberações que levaram ao reconhecimento destes encargos em 2015, tendo-se procedido ao desreconhecimento da responsabilidade
registada naquele ano e não se tendo reconhecido nas contas encargos adicionais.”1
Esta deliberação do FdR deu cumprimento à recomendação do TdC. Assim sendo, carece de fundamento a
divulgação dos encargos do processo de venda do NB como passivos contingentes.
Em resultado da auditoria já referida, o Tribunal recomendou ainda ao FdR que:
implementasse os procedimentos necessários para a documentação de suporte dos registos contabilísticos evidenciar, de forma inequívoca, a segregação das funções de autorização da despesa, de
autorização de pagamento e de pagamento, bem como os procedimentos de controlo aplicáveis;
aperfeiçoasse as delegações de poderes objeto de deliberação pela CD, no sentido de ser inequívoco o seu âmbito de aplicação, através da rigorosa especificação dos atos delegados;
procedesse à elaboração dos planos de gestão de riscos de corrupção e infrações conexas, em conformidade com a recomendação do Conselho de Prevenção da Corrupção.
Relativamente às duas primeiras recomendações, o FdR comprovou ter iniciado o processo de adoção e
implementação de novos procedimentos, tendo informado prever a sua conclusão até ao final de 2017. Quanto
à terceira, o FdR reconhece que “(…) esses trabalhos não registaram os progressos desejáveis e não foram ainda desenvolvidas medidas concretas para a elaboração do plano. O Fundo de Resolução irá procurar
definir com os serviços do Banco de Portugal um plano de trabalhos concreto até 31/12/2017.”
Perspetivando uma receita a receber pela venda do NB aquém do montante escriturado (€ 4.900 M) e observando o princípio da prudência, o FdR reconheceu nas contas de 2016 uma imparidade de 100% na
participação relativa ao NB. Esta operação, que afeta os recursos próprios do FdR, tem cariz contabilístico e,
por isso, não exclui a possível obtenção futura de benefícios económicos decorrentes da venda da participação
nem a sujeição a eventuais responsabilidades futuras.
Enquanto acionista único2 competiu ao FdR acompanhar o processo de venda do NB retomado em janeiro de
2016 e cuja promoção é, nos termos da lei, da responsabilidade do BdP3.
1 Comunicado do FdR de 07/04/2017. 2 O FdR é também acionista único da Oitante, veículo de gestão de ativos para onde foram transferidos um conjunto
selecionado de ativos do BANIF. 3 Art. 145.º-R do RGICSF.
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Tal processo veio a ser concluído, em 18/10/2017, com a operação de venda de 75% do capital do NB ao fundo
de private equity Lone Star sem contrapartida financeira direta, mas ficando o novo acionista obrigado à
injeção “de €750 milhões de euros, à qual se seguirá uma nova entrada de capital de € 250 milhões, a
concretizar até ao final do ano de 2017” 1, passando o FdR a deter, desde essa data, uma participação de 25%.
Duas situações decorrentes dessa venda são, desde já, de assinalar:
O compromisso assumido pelo FdR em assegurar a injeção de capital no NB, até € 3.890 M, se e quando o rácio de capital descer abaixo de determinado limiar devido a perdas na antiga carteira de ativos2;
O acordo-quadro a celebrar com o Estado para disponibilizar meios financeiros ao FdR se e quando for necessário satisfazer obrigações contratuais decorrentes da venda3.
1 Vide Comunicado do BdP de 18/10/2017. A 31/03/2017, o BdP comunicou a seleção da Lone Star para a conclusão da
operação de venda. A 10/07/2017, a Comissão Europeia (CE) aprovou a aquisição do NB pela Lone Star, ao abrigo do
Regulamento das Concentrações da UE. A 11/10/2017, a CE aprovou o auxílio à venda do NB, apreciando as medidas
adicionais para concluir a resolução do BES e apoiar a venda do NB. 2 Vide Comunicado de imprensa da CE “Auxílios estatais: Comissão aprova plano de restruturação e apoio português ao
Novo Banco, concluindo resolução do Banco Espírito Santo”, de 11/10/2017. 3 Em 02/10/2017, foi publicada a RCM 151-A/2017 que autorizou, ao abrigo do disposto no n.º 1 do art. 153.º-J do
RGICSF, a celebração, pelo Estado Português, enquanto garante último da estabilidade financeira, de um acordo-quadro
com o FdR, com vista à disponibilização de meios financeiros, se e quando se afigurar necessário, para a satisfação de
obrigações contratuais que venham eventualmente a decorrer da operação de venda da participação de 75% do capital
social do NB.
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Tribunal de Contas
PARTE C
A CONTA DA SEGURANÇA
SOCIAL
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Tribunal de Contas
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11. ENQUADRAMENTO, LIMITAÇÕES E CONDICIONANTES
11.1. Enquadramento
O Sistema de Segurança Social (SSS) tem como objetivos prioritários garantir a concretização do direito
à Segurança Social (SS) (consagrado na regra de que todos têm direito à SS1), promover a melhoria
sustentada das condições e dos níveis de proteção social e o reforço da equidade e, ainda, promover a
eficácia do sistema e a eficiência da sua gestão2.
Nesta perspetiva, o SSS está subordinado a um conjunto de princípios gerais consagrados na Lei de
Bases da Segurança Social (LBSS)3, que enformam todo o seu funcionamento, incluindo a concessão
das prestações legalmente previstas no âmbito daquele.
Fazem parte do Orçamento da Segurança Social (OSS) e da Conta da Segurança Social (CSS) entidades
do Continente4 e das Regiões Autónomas dos Açores5 e da Madeira6.
As entidades que integram o perímetro de consolidação da segurança social estão sujeitas, entre outras,
às regras fixadas na LEO, na LOE, no DLEO, no Plano Oficial de Contabilidade das Instituições do
Sistema de Solidariedade e Segurança Social (POCISSSS)7 e no Classificador Económico das Receitas
e das Despesas Públicas (CERDP).
Ao IGFSS compete elaborar o OSS, assegurar, coordenar e controlar a sua execução8, e elaborar a CSS9,
a qual está sujeita aos princípios de consolidação constantes da Orientação 1/201010, aprovada pela
Portaria 474/201011.
A elaboração do presente Parecer assenta na análise da CSS, publicada na CGE, na consulta à
documentação que integra as contas de gerência apresentadas pelas entidades incluídas no perímetro ao
Tribunal, na consulta ao Sistema de Informação Financeira da Segurança Social (SIF), ao qual o
Tribunal tem acesso online, no dossiê de consolidação disponibilizado pelo IGFSS e ainda num conjunto
de verificações realizadas nos serviços e em informação adicional solicitada ao IGFSS e a outras
entidades que integram o perímetro de consolidação.
1 Art. 2.º, n.º 1, da Lei 4/2007, de 16/01. 2 Art. 4.º da Lei 4/2007, de 16/01. 3 Art. 5.º da Lei 4/2007, de 16/01. 4 Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP (IGFSS); Instituto da Segurança Social, IP (ISS); Instituto de
Informática, IP (II); Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização da Segurança Social, IP (IGFCSS); Fundo de
Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS); Fundo de Garantia Salarial (FGS); Fundo de Socorro Social
(FSS); e Fundo Especial de Segurança Social dos Profissionais de Banca dos Casinos (FESSPBC). 5 Instituto da Segurança Social dos Açores, IPRA (ISSA). 6 Instituto de Segurança Social da Madeira, IP-RAM (ISSM). 7 Aprovado pelo Decreto-Lei 12/2002, de 25/01. 8 Art. 48.º da LEO, art. 3.º, n.º 2, alíneas a) e b), do Decreto-Lei 84/2012, de 30/03, e art. 15.º, n.º 2, alínea b) do Decreto-
Lei 167-C/2013, de 31/12. 9 Art. 3.º, n.º 2), alínea d), do Decreto-Lei 84/2012 e art. 15.º, n.º 2, alínea c) do Decreto-Lei 167-C/2013. 10 Orientação genérica relativa à consolidação de contas no âmbito do sector público administrativo. 11 Publicada no DR, 2.º Série, de 01/07.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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A LEO ainda parcialmente em vigor prevê, no seu art. 27.º, n.º 31, que as despesas do OSS sejam
estruturadas por classificação orgânica, a definir por decreto-lei, diploma este que nunca veio a ser
publicado. A situação foi objeto de acompanhamento contínuo pelo Tribunal, que formulou sucessivas
recomendações ao Governo no sentido de virem a ser publicadas as normas necessárias à adoção de tal
classificação, sendo a última a Recomendação 56 – PCGE/2014. Em 2015 foi publicada a nova LEO2, que contém algumas disposições sobre a matéria3. Assim, o art. 42.º, que define os mapas contabilísticos
a integrar na LOE4, não consagra qualquer mapa relativo à classificação orgânica das despesas do
subsector da segurança social ou dos seus sistemas ou subsistemas, diferentemente do que define para a
administração central5. O art. 51.º, referente ao subsector da segurança social, apenas prevê que sejam
apresentadas por classificação orgânica as despesas de administração, relegando tal classificação para
valores residuais, uma vez que as despesas de administração representam um volume financeiro
diminuto em face das restantes despesas do sistema, sobretudo as referentes às prestações sociais.
Verifica-se, assim, que, ao nível do orçamento do subsector, a classificação orgânica viu a sua relevância
substancialmente reduzida à luz da nova LEO. Já no que se refere aos orçamentos dos serviços do
subsector da segurança social, o seu art. 17.º, n.º 16, estatui que as despesas aí inscritas são estruturadas
por programas, fonte de financiamento, e classificador orgânico, funcional e económico, remetendo o
n.º 4 do mesmo artigo a regulamentação da estrutura dos códigos dos classificadores orçamentais para
diploma autónomo, a publicar no prazo de um ano após a entrada em vigor da Lei 151/20157. Em sede
de acompanhamento das recomendações formuladas pelo Tribunal em Pareceres anteriores8, a SESS
informou que, com a publicação dos novos diplomas – LEO e SNC-AP – está “(…) em processo de avaliação o enquadramento a ser proposto para esta classificação e a definição legal das instituições que
integram o perímetro da Segurança Social”. Na mesma sede, o Ministro das Finanças informou que se trata
de “Matéria acompanhada no âmbito da SS”.
Continua igualmente por publicar a regulamentação do enquadramento e funcionamento da tesouraria
única da segurança social9, o que tem gerado sucessivas recomendações do Tribunal em Pareceres
1 Este artigo mantém-se em vigor, uma vez que regula a matéria agora versada no art. 51.º da nova LEO que ainda não se
encontra a produzir efeitos, como adiante será referido. 2 A Lei 151/2015, de 11/09, aprova a nova Lei de Enquadramento Orçamental. 3 A nova LEO entrou em vigor no dia seguinte ao da sua publicação, como resulta do disposto no art. 8.º, n.º 1, da Lei que
a aprovou, mas os seus arts. 3.º e 20.º a 76.º só produzem efeitos três anos após a entrada em vigor daquela, de acordo
com o estipulado no n.º 2 do artigo suprarreferido, pelo que, nas matérias aí versadas, continua a reger o preceituado na
LEO aprovada pela Lei 91/2001, na versão republicada pela Lei 41/2014, de 10/07. 4 O disposto para os mapas orçamentais aplica-se, mutatis mutandis, aos mapas que integram a CGE, por força do disposto
no art. 67.º da nova LEO. 5 Esta conta com o Mapa 4, relativo à classificação orgânica das despesas do subsector da administração central (art. 42.º,
alínea d). 6 A mencionada norma, relativa ao princípio da especificação, encontra-se em vigor, ao contrário dos arts. 42.º e 51.º
anteriormente mencionados. 7 Este prazo já decorreu integralmente sem que o diploma tenha sido publicado. 8 Cfr. Recomendações 56-PCGE/2014, 53-PCGE/2013, 46-PCGE/2012, 48-PCGE/2011, 47-PCGE/2010, 47-PCGE/2009,
58-PCGE/2008 e 53-PCGE/2007, todos disponíveis em www.tcontas.pt. 9 O Tribunal tem vindo a alertar para a necessidade de se desenvolver e clarificar o quadro legal aplicável à SS. O Regime
da Tesouraria do Estado, aprovado pelo Decreto-Lei 191/99, de 5/06, prevê, no seu art. 1.º, n.º 5, que a tesouraria única
da segurança social seja regulada por diploma próprio. Posteriormente à sua publicação, têm sido introduzidas nas LEO,
desde a Lei 91/2001, de 20/08, normas com a epígrafe “Execução do orçamento da segurança social” (art. 45.º na Lei 91/2001, art. 48.º na versão republicada pela Lei 41/2014, de 10/07, e art. 56.º na LEO aprovada pela Lei 151/2015, de
11/09), algumas das quais relacionadas com a tesouraria única da segurança social, função cometida ao IGFSS, não só
pelas mencionadas normas, mas também pelo art. 3.º, n.º 5, alínea b), do Decreto-Lei 84/2012, de 30/03. Contudo, o
regime instituído não se afigura completo, em face, designadamente, daquele que é o conteúdo do Regime da Tesouraria
do Estado, nem inteiramente claro, por exemplo, no que se reporta às formas que deve revestir a pretendida articulação
com esta última.
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anteriores1. Em sede de acompanhamento destas recomendações a SESS informou que se encontra “(…) em análise proposta de legislação para cumprimento da recomendação”. Na mesma sede, o Ministro das Finanças informou que se trata de “Matéria acompanhada no âmbito da SS”.
Importa também referir que o art. 3.º, n.º 7, do Decreto-Lei 84/2012 impõe que os limites das aplicações
de capital realizadas pelo IGFSS sejam fixados por portaria dos membros do Governo responsáveis
pelas áreas das finanças e da segurança social, o que igualmente não se mostra cumprido. O Tribunal,
no Parecer sobre a CGE de 2015, recomendou aos Ministros das Finanças e do Trabalho, Solidariedade
e Segurança Social que devem proceder à publicação da referida portaria (Recomendação 57-
PCGE/2015).
Em sede de contraditório, o IGFSS alega que a gestão dos recursos financeiros é realizada através de
depósitos em instituições financeiras e em CEDIC, estes últimos com relevância orçamental, por via das
regras de normalização contabilística. Alega ainda que os limites nestas últimas aplicações são
determinados mensalmente em função dos limites orçamentais disponíveis e, por isso, entende que
“Atendendo às caraterísticas das aplicações constituídas pelo IGFSS, IP, (…) não se torna operacional a fixação dos mesmos por Portaria, uma vez que têm de ser determinados mensalmente, em função dos fundos orçamentais
disponíveis nos diversos subsistemas”.
A alínea a) do n.º 5 art. 3.º do Decreto-Lei 84/2012 estabelece que o IGFSS deve otimizar a gestão dos
recursos financeiros do sistema de segurança social, designadamente por recurso a instrumentos
disponíveis no mercado, que visem assegurar a rendibilização de excedentes de tesouraria. A
composição e os limites das aplicações de capital são fixadas por portaria. Deve salientar-se que o IGFSS
está sujeito ao princípio da legalidade, nos exatos termos previstos no art. 3.º do CPA. Regista-se
também que, não obstante o IGFSS ter vindo a fazer alegações similares sobre esta matéria nos últimos
anos, não entendeu o legislador alterar o Decreto-Lei 84/2012 continuando, pois, a impor-se a
regulamentação do preceito supramencionado através de portaria.
Continuam também a existir discrepâncias entre a LEO, a LOE, a LBSS e o DL que regula o
financiamento da segurança social, de que se aponta, a título de exemplo, a matéria referente ao
financiamento do sistema previdencial-capitalização2, aspeto que vem sendo alvo de recomendação do
Tribunal desde o PCGE/20083. Não obstante o facto de terem já sido publicadas alterações legislativas
a estes diplomas, as referidas discrepâncias não foram ultrapassadas, registando-se apenas que a nova
LEO não contém norma sobre a matéria em apreço. Em sede de acompanhamento destas
recomendações, o MTSSS informou que “Atendendo a que a legislação em causa envolve diplomas de valor reforçado, considera-se que esta harmonização será oportuna numa revisão mais global dos mesmos”. Na mesma sede, o Ministro das Finanças informou que se trata de “Matéria acompanhada no âmbito da SS”.
O IGFSS é uma das entidades que integra o sistema de controlo interno da administração financeira do
Estado, assumindo as funções de organismo de controlo estratégico do sistema de segurança social. São
atribuições do Instituto, neste âmbito, assegurar a verificação, acompanhamento, avaliação e
informação, nos domínios orçamental, económico e patrimonial das atividades dos organismos que
integram o sistema de segurança social4. Para o exercício destas atribuições, a orgânica do Instituto
1 Cfr. Recomendações 56-PCGE/2015, 57-PCGE/2014, 54-PCGE/2013, 47-PCGE/2012, 49-PCGE/2011, 48-PCGE/2010,
55-PCGE/2009, 68-PCGE/2008, 68-PCGE/2007, 97-PCGE/2006, 144-PCGE/2005 e Parecer sobre a CSS de 2004 (pág.
XII.35), todos disponíveis em www.tcontas.pt. 2 Cfr. art. 91.º da Lei 4/2007, de 16/01, art. 17.º do Decreto-Lei 367/2007, de 2/11, e art. 69.º da Lei 7-A/2016, de 30/03. 3 Cfr. Recomendações 58-PCGE/2015, 58-PCGE/2014, 55-PCGE/2013, 48-PCGE/2012, 50-PCGE/2011, 49-PCGE/2010,
50-PCGE/2009 e 63-PCGE/2008, todas disponíveis em www.tcontas.pt. 4 Art. 3.º, n.º 6, do Decreto-Lei 84/2012.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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inclui um Gabinete de Auditoria do sistema de segurança social1. Contudo, não se encontra afeto a esta
estrutura qualquer recurso humano, pelo que o exercício das mencionadas atribuições do Instituto se
encontra prejudicado2. O Tribunal, no Parecer sobre a CGE de 2015, recomendou aos Ministros das
Finanças e do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligenciem no sentido de dotar o IGFSS
dos meios humanos necessários ao exercício das funções de organismo de controlo estratégico
(Recomendação 59-PCGE/2015).
Os fiscais únicos do ISS, do II, do ISSA e do FGS emitiram os pareceres e as certificações legais de
contas, relativos ao exercício de 2016, em abril de 2017. O Fiscal Único do ISSM emitiu o parecer, mas
não emitiu a certificação legal de contas. Já no ano transato este Fiscal Único não emitiu este último
documento, alegando que não está assegurada a independência entre as funções de fiscal único e de
emitente da certificação legal de contas. Esta matéria foi objeto de análise no Parecer sobre a CGE de
2015 e o Tribunal formulou a recomendação 60-PCGE/2015 no sentido de o Ministro das Finanças
diligenciar pela clarificação das competências dos fiscais únicos dos Institutos Públicos, tendo em
consideração eventuais conflitos decorrentes da sua dupla qualidade de fiscal único e de entidade
emitente da certificação legal de contas. Até à presente data não foi efetuada nenhuma alteração
legislativa sobre a matéria.
O Fiscal Único do IGFSS foi nomeado em 18/08/20163 e até à presente data o seu parecer e a certificação
legal de contas ainda não foram disponibilizados ao Tribunal de Contas4.
A conta do IGFCSS foi objeto de certificação legal de contas pelo Fiscal Único do Instituto, que
igualmente emitiu parecer sobre a mesma. No que respeita á conta do FEFSS, o Parecer do Fiscal Único
emitido para o IGFCSS inclui a referência de que foram verificados os procedimentos implementados e
os elementos de suporte utilizados pelo Instituto para avaliação dos ativos que compõem o património
do Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social, pronunciando-se, assim, nesta exata medida,
também sobre aquela conta, sobre a qual igualmente incidiu um relatório de auditoria emitido pelo Fiscal
Único do FEFSS, que apresenta uma estrutura idêntica à de uma certificação legal de contas. Quer o
Instituto quer o Fundo foram ainda objeto de uma auditoria externa realizada por uma Sociedade de
Revisores Oficiais de Contas, contratada pelo próprio Instituto, cujos relatórios de auditoria apresentam
uma estrutura idêntica à da certificação legal de contas.
As certificações legais de contas de 2016 de três dos institutos que integram o perímetro de consolidação
da conta da segurança social foram emitidas com opiniões de reserva. Na certificação legal de contas do
ISS a opinião com reservas prende-se com aspetos relacionados com dívidas de beneficiários5, de outros
1 Art. 2.º, n.º 3, alínea b) da Portaria 417/2012, de 19/12, que aprovou os Estatutos do Instituto. 2 O IGFSS reiterou a informação de que “(…) ainda não foi possível dotar o Gabinete de Auditoria do Sistema de
Segurança Social dos meios necessários à prossecução das atribuições legalmente definidas a este nível”. 3 Despacho 10642/2016, dos Ministros das Finanças e do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, publicado no DR,
2.ª S, n.º 163, de 25/08. 4 A prestação de contas do Instituto integrou um documento onde era referido que o Fiscal Único informou o IGFSS de
que ainda não reunia as condições para emitir uma opinião sobre as demonstrações financeiras de 31/12/2016, atendendo
a que os trabalhos de auditoria ainda se encontravam em curso. O IGFSS, em 22/08/2017, informou que “(…) se encontra em fase de «contraditório» o relato sobre as demonstrações financeiras, no âmbito da Certificação Legal de Contas de
2016”.Em sede de contraditório, o Instituto informou que em novembro foi apresentado “(…) um novo draft da certificação legal de contas (…)”e que será disponibilizado logo que o seja entregue o relatório devidamente assinado.
5 “O ISS usa um sistema de gestão de contas correntes e um sistema de informação financeira que apresentam divergências
significativas, no montante global de 102 milhões de euros, resultado das várias de migrações aplicacionais na origem
do sistema de contas correntes, sem o devido ajustamento contabilístico e da contabilização descentralizada em termos
orgânicos com aplicação de diferentes metodologias contabilísticas e de sistemas de contabilização. Na sequência de
recomendações técnicas, incluindo do Tribunal de Contas, foram adotados procedimentos contabilísticos alternativos
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Tribunal de Contas
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devedores1 e também com o imobilizado2. No Instituto de Informática a opinião com reservas assenta
no imobilizado3 e no ISSA a opinião com reservas respeita a dívidas de terceiros4, imobilizado5 e
encargos com pensões6.
tendentes a promover a convergência dos valores dos dois sistemas de informação, e que se fundamentam na constituição
de provisões para cobrança duvidosa extraordinárias não sendo possível até ao momento assegurar uma base de dados
única com contas correntes individuais ou o desenvolvimento informático do necessário interface. Deste modo não é
possível assegurar com razoável certeza os saldos de beneficiários e os montantes de provisões para cobrança duvidosa
constituídas no exercício e acumuladas, o que pode ter impacto significativo quer nos ativos e fundos próprios quer no
resultado líquido do exercício”. 1 “A conta “268 – Devedores por transferências” compreende o montante de 88,652M€ referente à integração no ISS,
I.P. da “Ex-caixa de Previdência do Pessoal dos Telefones de Lisboa e Porto” (TLP) no ano de 2012, permanecendo inalterado desde então. Este saldo corresponde ao valor da dívida da ARS contabilizada na Caixa de Previdência dos
TLP, entretanto integrado nas contas do ISS, IP. Tal situação tem vindo a ser reportada no parecer do Tribunal de
Contas, sendo que esta matéria encontra-se a ser acompanhada pela Tutela para se proceder à respetiva regularização.
A ARS não reconhece esta dívida. Dada esta limitação não nos podemos pronunciar sobre a adequação deste saldo”. 2 “Pelo facto do sistema de gestão do imobilizado não permitir um adequado controlo, inventário, e processamento do
cadastro dos bens de imobilizado não é possível assegurar com razoabilidade o valor das imobilizações corpóreas
existentes e consequentemente as amortizações do exercício e o impacto quer nos ativos e fundos próprios quer no
resultado líquido do exercício”. 3 “O Instituto tem em curso uma reconciliação entre os bens registados na conta contabilística de imobilizado corpóreo
da Entidade e os parques informáticos que são geridos e propriedade do Instituto. De acordo com informações que nos
foram disponibilizadas, não nos é possível quantificar em número e em valor, os equipamentos que estão registados no
ativo do Instituto e que já não estão operacionais ou que já foram abatidos. Acresce ainda que, não nos foi possível obter
informações que permitam concluir sobre a localização física de todos os bens que estão registados no património do
Instituto. Assim, decorrente do exposto, não foi possível concluir sobre o seu efeito no valor do ativo imobilizado,
resultados do exercício e em capitais próprios”. 4 “Os saldos e transações relativos às contribuições e prestações sociais são geridos pela aplicação informática “sistema
Integrado de Conta Corrente (SICC) da exclusiva responsabilidade do Instituto de Informática, IP. Em 2016, este
Instituto disponibilizou, pela primeira vez, informação sobre os saldos existentes reportados à data de 6 de janeiro de
2017, tendo-se concluído, numa primeira fase do trabalho de regularização que está em curso de desenvolvimento, que
os saldos contabilísticos a este respeito podiam estar sobreavaliados em cerca de 105.283 milhares de euros e, nesta
conformidade, procedeu-se à respetiva regularização contabilística desse montante por contrapartida de resultados
transitados. Não obstante os esforços que estão a ser desenvolvidos quer em termos contabilísticos ou sobre a avaliação
da composição das contas correntes expressas na rubrica de Dívida de terceiros que estão registadas nas demonstrações
financeiras no montante de 320.956 milhares de euros, consideramos que os procedimentos de controlo e de registo das
transações relativas a contribuições e prestações sociais, bem como a conciliação dos dados registados na referida
aplicação informática e na contabilidade não são suficientes para assegurarem que os movimentos de natureza diversa
ocorridos durante o ano são apropriadamente classificados nas demonstrações financeiras de acordo com a sua efetiva
natureza ou objeto de registo nessas aplicações. Nestas circunstâncias, não nos é possível validar a natureza da
classificação dos saldos devedores de contribuintes, bem como os respetivos proveitos e custos, expressos nas
demonstrações financeiras em 31 de dezembro de 2016 e a aplicação do princípio da especialização dos exercícios,
nomeadamente relacionado com as obrigações relativas a prestações sociais que são apenas reconhecidas quando
ocorre a sua liquidação, os direitos relativos às contribuições que são registados na data de entrega das declarações
dos contribuintes e a estimativa das obrigações vencidas e vincendas na data de relato, e, consequentemente, não é
praticável também quantificar eventuais ajustamentos de provisões de cobrança duvidosa representadas nas
demonstrações financeiras nessa data que perfazem o montante de 94.962 milhares de euros”. 5 “Os ativos adquiridos em processos de dação em pagamento por incumprimento das obrigações contributivas refletido
nas demonstrações financeiras na rubrica investimentos em imóveis e que totalizam 19.005 milhares de euros estão
registados ao valor de custo deduzido das respetivas amortizações, não são sujeitas a testes que avaliem e identifiquem
perda de valor que pode ser desencadeada pela ocorrência de diversos acontecimentos. Na ausência desses estudos
técnicos periódicos realizados por avaliadores independentes, não nos é possível concluir sobre o valor atual destes
ativos”. 6 “Em relação aos seus trabalhadores que transitaram do regime de trabalho das instituições de previdência, o ISSA
suporta, na quota-parte correspondente à parcela da antiguidade não abrangida por descontos antes da sua integração
no regime de função pública em relação à antiguidade global do trabalhador, a responsabilidade de complementar
pensões de reforma e sobrevivência definidas pela Caixa Geral de Aposentações, cujos encargos do ano a este respeito
liquidados totalizaram 1.778 milhares de euros (em 2015, 1.801 milhares de euros). A inexistência de um estudo atuarial
impede-nos de avaliar a responsabilidade que o ISSA tinha com os complementos de pensão de reforma e de
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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O Conselho Consultivo do IGFSS, com competências para a emissão de parecer sobre o orçamento e a
conta da segurança social, nunca foi nomeado, encontrando-se prejudicado o exercício destas
competências consultivas e incumprido o regime legal vigente1. O Tribunal, em Pareceres anteriores,
formulou recomendações2 ao MTSSS para que diligenciasse pela nomeação daquele Conselho
Consultivo. Em sede de acompanhamento de recomendações, a SESS informou3 que “(…) foi solicitado às várias entidades envolvidas a designação dos seus representantes no Conselho Consultivo do IGFSS, no sentido
de publicar o despacho de nomeação no último trimestre”.
O Conselho Consultivo do Fundo Especial de Segurança Social dos Profissionais de Banca dos Casinos
não emitiu parecer sobre o relatório e os mapas demonstrativos da gestão do Fundo4 conforme estabelece
alínea a) do n.º 1 do art. 52.º do Regulamento do Fundo aprovado pela Portaria 40/92, de 04/035.
O orçamento e a conta do Fundo de Socorro Social (FSS) constituem anexos ao orçamento e à conta da
Segurança Social6. Até 2013, tais publicações não se verificaram. A partir de 2014, na sequência de
recomendação formulada pelo Tribunal no Parecer sobre a CGE de 20137, a conta do Fundo já foi
publicada em anexo às respetivas Contas da Segurança Social. No entanto, os orçamentos do Fundo não
têm sido publicados em anexo ao OE, pelo que as normas reguladoras da sua divulgação continuam
incumpridas. O Tribunal formulou recomendações em Pareceres anteriores8 com vista ao cumprimento
da disposição legal. No âmbito do acompanhamento de recomendações, a SESS informou que “No que respeita aos mapas orçamentais do FSS, os mesmos foram remetidos à Direção-Geral do Orçamento, anexos às
sobrevivência a pagar aos seus pensionistas e aos seus empregados no ativo em 31 de dezembro de 2016”. Regista-se ainda que o ISSA também suporta o pagamento de pensões dos trabalhadores abrangidos pelo Regime de Previdência
dos Trabalhadores Rurais, regulado pelo Decreto 174-A/75, de 1 de abril, cujo montante liquidado durante o ano foi de
682 milhares de euros (em 2015, 777 milhares de euros). Com referência a 1 de janeiro de 2015, foram reconhecidas
nas demonstrações financeiras preparadas em 31 de dezembro de 2015 as responsabilidades existentes com os
trabalhadores abrangidos pelo Regime de Previdência dos Trabalhadores Rurais, no montante de 5.855 milhares de
euros, que afetaram negativamente os capitais próprios do período findo naquela data, situação que foi anulada neste
exercício. O valor das responsabilidades que, com algum grau de segurança, deveria estar provisionada nas
demonstrações financeiras em 31 de dezembro de 2016 estima-se em 4.443 milhares de euros”. 1 Art. 7.º, n.º 4, do Decreto-Lei 84/2012. De notar que a Lei Quadro dos Institutos Públicos (Lei 3/2004, de 15/1, que sofreu
sucessivas alterações, a última das quais por via do Decreto-Lei 96/2015, de 29/05) configura a existência deste órgão
“de consulta, apoio e participação na definição de linhas gerais de atuação do instituto e nas tomadas de decisão do conselho diretivo” como facultativa, pelo que só existirá nos casos em que a lei orgânica do instituto público o preveja, como é expressamente o caso (cfr. arts. 17.º, n.º 3 e 29.º e seguintes do diploma).
2 Cfr. Recomendações 61-PCGE/2015 e 62-PCGE/2014, disponíveis em www.tcontas.pt. 3 Cfr. ofício n.º 4405, de 08/09/2017. A SESS, através do oficio n.º 4857, de 06/10/2017, informou que “(…) o processo
encontra-se em fase de conclusão, aguardando-se apenas a indicação de alguns representantes, após a qual será
assinado e publicado o respetivo despacho”. 4 Questionado o Presidente do Conselho Consultivo do Fundo, sobre a data em que lhe foram remetidos, para parecer, o
relatório e os mapas demonstrativos da gestão do Fundo relativos ao exercício de 2016 e ainda sobre se tal parecer tinha
sido emitido, informou apenas que o parecer não foi emitido, não tendo informado sobre a data de disponibilização da
informação necessária à emissão do parecer. Regista-se, contudo, que, de acordo com o ponto 6 da Portaria 58/93, de
13.01, a entidade gestora do Fundo é o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social. De acordo com a alínea g) do
art. 6.º dos Estatutos do Instituto, aprovados pela Portaria 417/2012, de 19/12, a gestão do Fundo encontra-se cometida
ao Departamento de Gestão Financeira. Assim, o Presidente do Conselho Consultivo teve conhecimento da informação
pertinente por força das funções exercidas no Instituto, tendo aprovado as contas do exercício de 2016 em 27/02/2017.
De salientar que o n.º 2 do art. 52.º do Regulamento do Fundo dispõe que o Conselho Consultivo se pronunciará no prazo
que lhe for estabelecido, nunca inferior a 15 dias, e que a falta de parecer será considerada como concordância. Contudo,
esta concordância pressupõe uma transmissão prévia da informação sobre a qual o Conselho deverá emitir o seu parecer
e uma fixação de prazo para o efeito, o que, no caso, não ocorreu. 5 O Regulamento do Fundo foi alterado pela Portaria 12/2017, de 09/01, mas o art. 52.º manteve-se inalterado. 6 Art. 6.º, n.º 3, do Decreto-Lei 102/2012, de 11/05. 7 Cfr. Recomendação 60-PCGE/2013, disponível em www.tcontas.pt. 8 Cfr. Recomendações 62-PCGE/2015 e 60-PCGE/2013, todas disponíveis em www.tcontas.pt.
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Tribunal de Contas
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propostas de OSS 2016 e OSS 2017, para efeitos da respetiva publicação”. Na mesma sede, o Ministro das Finanças informou que se trata de “Matéria acompanhada no âmbito da SS”.
A DGO, em sede de contraditório, alegou que “(…) os mapas orçamentais do Fundo de Socorro Social (…) não constituem um elemento definido pela Lei de Enquadramento Orçamental como tendo de integrar a proposta
de Orçamento do Estado” e que “(…) não foi feito enquadramento, pelo IGFSS, da intenção de se incluir os elementos em causa”. Alega ainda a sua preocupação em dar cumprimento à lei e aos elementos exigidos, sendo também do seu interesse enriquecer o conteúdo do OE, sempre que tal se revele viável, e finaliza
informando que “(…) a questão será oportunamente analisada para efeitos de próximos Orçamentos de Estado”.
Regista-se a este propósito que a obrigatoriedade de publicação dos referidos mapas orçamentais decorre
não da LEO, mas do Decreto-Lei 102/2012, de 11/5, que estabelece o regime do FSS.
11.2. Limitações e condicionantes
Salientam-se como limitações e condicionantes à elaboração do presente Parecer sobre a CSS, os
seguintes:
Ao nível do SIF:
Não integração neste de todas as entidades incluídas no perímetro de consolidação;
Apesar das melhorias verificadas no preenchimento dos descritivos das operações realizadas, ainda persistem algumas operações em que esse descritivo não existe ou a sua inscrição é em
forma de código, o que dificulta e/ou impede a compreensão dos movimentos contabilísticos
subjacentes;
Inexistência de mapas orçamentais consolidados das receitas e das despesas por classificação económica de cada componente do sistema previdencial e de cada subsistema do sistema de
proteção social de cidadania com imputação das despesas de administração e de outras
despesas comuns do sistema.
Não foi disponibilizado o Relatório Analítico sobre a CSS de 2016, facto que limitou a análise da conta, uma vez que a informação incluída no Relatório da CGE de 2016 (Volume I) sobre a
conta da segurança social é bastante exígua1.
1 Cfr. ponto V. Anexos – Conta da Segurança Social (págs. 307 a 320).
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12. ORÇAMENTO E CONTA DA SEGURANÇA SOCIAL
O OSS e a CSS são compostos pelos mapas a que se referem, respetivamente, os arts. 32.º e 75.º da
LEO1, bem como pelos elementos informativos constantes do art. 76.º daquela Lei, pelo mapa de fluxos
de caixa consolidado e pelo Anexo às demonstrações financeiras consolidadas.
Todas as entidades que integram o perímetro de consolidação utilizaram, em 2016, o SIF, com exceção
do IGFCSS e do FEFSS, situação sobre a qual o Tribunal se tem pronunciado desde 20082 e que impediu
a obtenção de informação orçamental e patrimonial consolidada diretamente da referida aplicação
informática, exigindo intervenções manuais por parte do IGFSS, procedimentos que tendem a aumentar
o nível de risco de erro da informação financeira da CSS. Em sede de acompanhamento de
recomendações, a SESS informou que “A implementação do SNC-AP nos vários organismos do universo da Segurança Social implica profundas alterações no SIF, pelo que se encontra em avaliação o interface com o
FEFSS no âmbito destes desenvolvimentos”.
No que respeita à consolidação orçamental, para além das limitações decorrentes da não integração das
referidas entidades, a aplicação informática continua a não se encontrar parametrizada para proceder à
imputação das despesas de administração e de outras despesas comuns do SSS aos subsistemas do
sistema de proteção social de cidadania e à componente de repartição do sistema previdencial, à
eliminação das transferências internas entre subsistemas e componentes, à eliminação de receitas e
despesas recíprocas, com exceção das transferências correntes e de capital e à execução dos saldos
iniciais e integrados. Assim, a produção de mapas orçamentais consolidados requer intervenção manual.
O Tribunal tem formulado recomendações no sentido de que sejam desenvolvidos os procedimentos
necessários com vista à produção automática dos mapas orçamentais consolidados3. No âmbito do
acompanhamento de recomendações, a SESS informou que “Em sede de implementação do SNC-AP serão tidas em conta as soluções técnicas para o acolhimento integral desta recomendação”.
A consolidação da CSS tem por base o método de simples agregação, conforme definido na alínea a) do
ponto 6.5 da Orientação 1/2010, publicada em anexo à Portaria 474/2010.
De acordo com o mencionado no Anexo às demonstrações financeiras consolidadas, os critérios de
valorimetria aplicados pelas entidades integrantes do perímetro são os constantes do POCISSSS, com
exceção aplicável aos ativos do FEFSS4 e à constituição de provisões para cobrança duvidosa do FGS5,
que utilizam diferentes critérios6, por se considerar que estes refletem de forma verdadeira e apropriada
a sua posição financeira.
1 Lei 91/2001, de 20/08, na redação constante da sua republicação através da Lei 41/2014, de 10/07. 2 Cfr. Recomendações 63-PCGE/2015, 59-PCGE/2014, 58-PCGE/2013, 51-PCGE/2012, 53-PCGE/2011, 51-PCGE/2010
e 67-b) -PCGE/2008, e Auditoria Orientada às Operações de Consolidação da Conta da Segurança Social de 2008 -
Relatório 52/2009 – 2.ª S, todos disponíveis em www.tcontas.pt. 3 Cfr. Recomendações 64-PCGE/2015, 60-PCGE/2014, 59-PCGE/2013, 52-PCGE/2012, 54-PCGE/2011, 51-PCGE/2010,
62-PCGE/2008 e 70-PCGE/2007, e Auditoria Orientada às Operações de Consolidação da Conta da Segurança Social de
2008 - Relatório 52/2009 – 2.ª S, todos disponíveis em www.tcontas.pt. 4 Utilização do critério do justo valor, em vez do critério do custo histórico, conforme Normativo de Valorimetria do
FEFSS (Regulamento específico do IGFCSS). 5 As dívidas provenientes de sub-rogação de créditos são provisionadas a 100%, independentemente da antiguidade da
dívida, em função do elevado risco de incobrabilidade associado às entidades que recorrem ao FGS. 6 As normas internacionais e nacionais de contabilidade admitem a derrogação de normativos contabilísticos, desde que
estes retratem de forma fiel a realidade contabilística da entidade.
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12.1. Orçamento da Segurança Social
O OE para 2016 (OE/2016) foi aprovado pela Lei 7-A/2016, de 30/031, e as respetivas normas de
execução orçamental estabelecidas no Decreto-Lei 18/2016, de 13/042. Até à publicação da LOE/2016
(30/03/2016), aplicou-se o regime previsto no art. 12.º-H da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO),
aprovada pela Lei 91/2001, de 20/08, sucessivamente alterada, que foi mantido em vigor pelo n.º 2 do
art. 7.º da Lei 151/2015, de 11/093. Entre 1 de janeiro e 30 de março de 2016, a execução orçamental foi
regulada ainda pelo disposto no Decreto-Lei 253/2015, de 30/12, o qual aprovou um conjunto de normas
destinadas a clarificar o orçamento de referência para aplicação do regime duodecimal e a identificar as
exceções a esse mesmo regime.
12.1.1. Principais medidas legislativas com impacto na execução orçamental
O OE/2016 (segundo após o PAEF e primeiro da atual legislatura) continuou a integrar medidas
direcionadas para a recuperação do défice público e da sustentabilidade da dívida pública até à
revogação do procedimento por défices excessivos a que Portugal se encontrava sujeito4, ao mesmo
tempo que introduziu medidas direcionadas ao crescimento económico e reforço da coesão social,
abrangendo áreas como a recuperação do rendimento disponível das famílias, a promoção do
investimento e do emprego e o reforço da coesão social. Mantiveram-se, ainda assim, medidas que
visaram a redução da despesa pública e a recuperação da receita fiscal e contributiva5. Da reorientação
da política orçamental destacam-se as seguintes alterações com impactos diretos na execução do
OSS/2016:
i. Política salarial pública – continuação da reversão gradual dos cortes salariais previstos na Lei 75/2014, de 12/09, com eliminação completa da redução remuneratória a partir de
01/10/20166.
1 Retificada pela Declaração de Retificação 10/2016, publicada em 25/05. 2 Retificado pelas Declarações de Retificação 5/2016 e 10-A/2016, publicadas em 21/04 e 09/06, respetivamente, e
alterado pela Decreto-Lei 35-A/2016, de 30/06. 3 Prorrogação da vigência da lei do orçamento do ano anterior em situações em que não seja possível apresentar e aprovar
a lei do orçamento relativa ao ano em curso de modo a que a mesma possa entrar em vigor em 1 de janeiro. 4 O Conselho da União Europeia de 16 de junho de 2017 decidiu, sob recomendação da Comissão Europeia, revogar o
Procedimento por Défice Excessivo (PDE) de Portugal. Em Nota do Governo Português, divulgada na mesma data, pode
ler-se: “A decisão surge na sequência da aceleração do crescimento, que está agora acima da média da UE;de uma forte redução do desemprego, hoje abaixo dos 10%; e de uma abordagem metódica para corrigir os problemas do setor
financeiro. Reflete ainda mudanças estruturais na economia portuguesa, que atualmente gera excedentes sustentados na
balança corrente. (…) Manter-se-á a estratégia financeira cautelosa e rigorosa para preservar e para incrementar os benefícios agora observados.”
5 “A política orçamental está estruturada em torno de uma estratégia de sustentabilidade das Finanças Públicas aliada
ao crescimento económico, prosseguindo políticas económicas e financeiras diferentes das observadas nos quatro anos
anteriores (…). Num quadro de uma estratégia sustentável de redução do défice orçamental e da dívida pública, é imperativo: relançar a economia e prosseguir políticas públicas equitativas, reduzindo a pobreza, as desigualdades
sociais e promovendo a natalidade; inverter a tendência de perda de rendimento; estimular a criação de emprego e
combater a precariedade, através da qualificação dos trabalhadores; modernizar e diversificar a economia portuguesa,
criando condições para o investimento, a inovação e a internacionalização das empresas, e, simultaneamente, garantir
a provisão de serviços públicos universais e de qualidade. (…). Em 2016, a estratégia de consolidação permite alcançar um défice orçamental de 2,2%, uma redução de 2,1 p.p. face ao valor previsto para o ano anterior de 4,3% do PIB.”. in Relatório OE/2016, página 33.
6 Lei 159-A/2015, de 15/12.
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ii. Prestações destinadas ao combate à pobreza e exclusão social: Rendimento social de inserção
(RSI) – alteração da escala de equivalência aplicável, com o inerente aumento da percentagem do montante a atribuir por indivíduo maior e por indivíduo menor e alteração do valor de
referência do RSI, que passa a € 180,991; Complemento solidário para idosos (CSI) – alteração do valor anual de referência para € 5.059/ano2.
iii. Prestações familiares – Majoração em 35% do abono de família para crianças e jovens inseridos em agregados familiares monoparentais3; Atualização do abono de família para crianças e jovens
e do abono de família pré-natal em 3,5% para o primeiro escalão, 2,5% para o 2.º escalão e 2%
para o terceiro escalão4 e atualização adicional de 0,5% para os 2.º e 3.º escalões5; Atualização
dos valores das majorações do abono de família para crianças e jovens e do abono de família pré-
natal para famílias com duas ou mais crianças ou jovens titulares de abono de família6 e
atualização adicional destas majorações para o 2.º e 3.º escalões7; Atualização dos valores das
majorações do abono de família para crianças e jovens e do abono de família pré-natal em
situações de monoparentalidade8; Atualização para € 101,17 do subsídio de assistência por terceira pessoa9.
iv. Pensões – atualização das pensões estatutárias e regulamentares de invalidez e de velhice do regime geral e de aposentação, reforma e invalidez da CGA, atribuídas antes de 01/01/2015,
iguais ou inferiores a € 628,82 (1,5 IAS) em 0,4% e manutenção do valor das restantes10; Reposição do pagamento de todos os complementos de pensão nas empresas do setor público
empresarial aos trabalhadores no ativo e aos antigos trabalhadores aposentados, reformados e
demais pensionistas, suspenso pela LOE/201411.
O efeito conjugado destas medidas e da recuperação do mercado de trabalho, fizeram regredir o esforço
financeiro do Estado no que respeita ao financiamento do OSS, com destaque para a cobertura das
necessidades de financiamento do défice do sistema previdencial – repartição, que recuou, em 2016, quando comparada com os períodos homólogos de 2013, 2014 e 2015.
12.1.2. Orçamento inicial, alterações orçamentais e orçamento final
O Quadro C.1 evidencia a evolução da previsão das receitas e despesas do OSS (orçamento inicial vs.
orçamento corrigido final), operada através das alterações orçamentais vertidas nos Mapas X e XII, de
acordo com a sua natureza – “Créditos Especiais”, “Reforços” e “Anulações”.
1 Decreto-Lei 1/2016, de 06/01. 2 De acordo com a redação dada pelo art. 79 º da Lei 7-A/2016, de 30/03, ao art. 9 º do Decreto-Lei 232/2005, de 29/12. 3 Alteração introduzida ao n.º 4 do art. 14.º do Decreto-Lei 176/2003, de 02/08, pelo Decreto-Lei 2/2016, de 06/01. 4 Art. 2.º da Portaria 11-A/2016, de 29/01, com efeitos a partir de 01/02/2016. 5 Art. 1.º, n.º 1 e 2.º da Portaria 161/2016, de 09/06, com efeitos retroativos a 01/04/2016. 6 Art. 3.º da Portaria 11-A/2016. 7 Art. 3.º da Portaria 161/2016. 8 Art. 4.º da Portaria 11-A/2016. 9 Arts. 1.º, n.º 2 e 5.º da Portaria 161/2016, de 09/06, com efeitos retroativos a 1/04/2016. 10 Art. 2.º da Portaria 65/2016, de 01/04, com efeitos a 01/01/2016. 11 Determinada pela Lei 11/2016, de 04/04, cujos efeitos retroagem à data da entrada em vigor da LOE/2016.
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Tribunal de Contas
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Quadro C. 1 – Alterações orçamentais
(em milhões de euros)
Receita Despesa Saldo
previsto Parcial Total Parcial Total
Orçamento inicial 41 625 (1) 40 595 1 030
Alterações orçamentais
Créditos especiais 711 230
Reforços 256 2 934
Anulações -430 537 -3 084 80
Orçamento corrigido 42 162 40 675 1 487
(1) Inclui € 414 M de saldo de anos anteriores.
Fonte: Lei 7-A/2016, de 30/03, e CSS/2016.
No orçamento inicial, a previsão da despesa situou-se abaixo da previsão da receita, apontando para um
saldo orçamental de € 1.030 M. A relação entre despesa e receita previstas manteve-se no orçamento corrigido final, com a receita a expandir-se mais que a despesa (1,3% e 0,2%, respetivamente), o que
proporcionou um incremento do saldo orçamental previsto na ordem dos 44,4% (para € 1.487 M).
Em termos líquidos (total de reforço e anulações) e valor absoluto, no orçamento da receita as reduções
mais significativas ocorreram nos ativos financeiros - ações e outras participações – países terceiros (€ 175 M), enquanto os aumentos se verificaram na integração de saldos de anos anteriores (€ 711 M) e nas vendas de bens de investimento (€ 13 M). No orçamento da despesa as maiores reduções verificaram-se nas transferências correntes para a administração central (€ 70 M) e para as famílias (€ 142 M); já os maiores aumentos tiveram lugar nos ativos financeiros (€ 200 M).
Verificou-se uma transferência de excedentes provenientes do OE apurados nos subsistemas do sistema
de proteção social de cidadania para o sistema previdencial – repartição, ao abrigo da alínea i) do art. 92.º da LBSS, salientando-se que estas transferências têm vindo a ser recorrentes, o que significa, desde
logo, que as previsões anuais relativas aos encargos a suportar por verbas do OE no sistema de proteção
social de cidadania têm vindo, sistematicamente, a revelar-se superiores ao necessário, obrigando, nesta
vertente, a um esforço maior do que o devido por parte do OE. Os saldos não transitam, no ano seguinte,
para o mesmo sistema, antes sendo transferidos, no próprio ano, para o sistema previdencial-repartição.
Muito embora esta prática seja permitida pela mencionada norma, o procedimento seguido, para além
do aspeto negativo anteriormente focado, torna menos transparente o valor total do financiamento do
défice do sistema previdencial-repartição que, na prática, e para além da transferência do OE anualmente
inscrita no OSS para o efeito, é também colmatado desde 2012 por esta via. Assim, no ano de 2016, o
sistema previdencial-repartição beneficiou quer da transferência do OE para financiamento do seu
défice, no valor de € 650 M, quer ainda da transferência dos referidos excedentes do sistema de proteção social de cidadania, no valor de € 230 M.
O cálculo aritmético realizado através da fórmula “orçamento final=orçamento Inicial+créditos especiais+reforços–anulações” com os dados constantes do mapa das alterações orçamentais da despesa publicado na CGE (mapa 33) não produz o resultado relevado na coluna do orçamento final deste mapa
em diversas classificações económicas. Em nota de rodapé ao mapa 33 é mencionado que “Foi incluída a coluna- OSS 2016 inicial-SIF dado que o orçamento inicial aprovado pela Lei n.º 7-A, de 30 de março de 2016,
foi lançado na sequência do período transitório o que originou diferenças em algumas Rúbricas de classificação
económica”. O IGFSS justificou essa situação com constrangimentos da aplicação informática, em especial nos casos em que valores aprovados no orçamento inicial são inferiores aos que vigoraram no
período transitório.
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Não obstante a inclusão de uma nota ao quadro que divulgou os valores do orçamento inicial e do
orçamento final, bem como das respetivas alterações orçamentais, a informar que tinha sido incluída
uma coluna com dados sobre o OSS inicial SIF-2016, tal coluna não é visível no quadro publicado na
CGE o que prejudica a transparência da informação divulgada. Considerando que a partir de 2018 entra
em vigor um novo modelo contabilístico SNC-AP, o qual exige a adaptação dos sistemas informáticos
para efeitos da sua implementação, devem estas adaptações contemplar também as funcionalidades
necessárias ao adequado registo dos movimentos em períodos de vigência de orçamentos transitórios e
de orçamentos iniciais posteriormente aprovados, que contemplem a situação suprarreferida, de modo a
eliminar os atuais constrangimentos mencionados pelo IGFSS.
12.2. Conta da Segurança Social
A Conta da Segurança Social publicada na CGE integrou o relatório, os mapas e os elementos
informativos referidos no art. 32.º, conjugado com os arts. 74.º, 75.º e 76.º da LEO ainda parcialmente
em vigor e o Anexo às demonstrações financeiras e orçamentais consolidadas.
12.2.1. Consolidação de contas
A consolidação orçamental envolve operações automáticas e manuais. Através das operações
automáticas são eliminadas as transferências inter instituições do setor institucional “Segurança Social” incluídas na aplicação SIF. As operações manuais englobam um conjunto de operações com vista a
completar a execução com os dados relativos às entidades1 que ainda não estão incluídas no SIF, o
IGFCSS e o FEFSS, de modo a evidenciar as transferências entre sistemas e subsistemas, a eliminar
operações inter instituições com classificações económicas diferentes das transferências correntes e de
capital do setor institucional “Segurança Social”, bem como a imputar as despesas de administração aos subsistemas do sistema de proteção social de cidadania e ao sistema previdencial – repartição.
O Tribunal tem vindo a reiterar a recomendação2 formulada no sentido de serem desencadeados os
procedimentos necessários à produção automática dos mapas de execução orçamental consolidados
globais, por componentes e por subsistemas, que incorporem todas as operações necessárias à sua
produção na própria aplicação (SIF), evitando o recurso a intervenções manuais. Contudo, tal
mecanismo ainda não foi implementado devido a limitações técnicas3, o que leva a que os mapas que
constituem a CSS sejam elaborados fora da aplicação, com recurso à ferramenta informática Excel.
1 A SESS, no âmbito do acompanhamento do acolhimento das Recomendações formuladas pelo Tribunal no tocante à
recomendação 59-PCGE/2014 informa que “A implementação do SNC-AP nos vários organismos da Segurança Social implica alterações profundas no SIF, pelo que se encontra em avaliação o interface com o FEFSS no âmbito destes
desenvolvimentos.”. 2 Recomendações: 64-PCGE/2015; 60-PCGE/2014; 59-PCGE/2013; 52-PCGE/2012; 54-PCGE/2011, disponíveis em
www.tcontas.pt. 3 No âmbito do acompanhamento do acolhimento das Recomendações formuladas pelo Tribunal no PCGE/2014, a SESS,
a propósito da recomendação 60-PCGE/2014, informou o seguinte: “Foram desenvolvidos alguns mapas que respondem parcialmente ao solicitado pelo Tribunal de Contas, apesar de limitações técnicas impedirem a efetiva consolidação
orçamental no sistema, designadamente:
- O Equilíbrio de Sistemas/Subsistemas, quer em sede de orçamento, quer de execução do orçamento dos Sistemas e
Subsistemas de Segurança Social através do mecanismo de transferências internas;
- Imputação aos Sistemas e Subsistemas de Segurança Social das despesas de administração, quer em sede do
Orçamento, quer de execução;
- Execução dos saldos iniciais e integrados.
(…). Em sede de implementação do SNC-AP, serão tidas em conta soluções técnicas para o acolhimento integral desta recomendação.”
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Tribunal de Contas
243
A consolidação das demonstrações financeiras (contabilidade patrimonial) é feita em módulo próprio na
aplicação informática SIF (módulo EC-CS). Todavia, este módulo continua a apresentar
constrangimentos1, que a entidade consolidante (IGFSS) espera ver supridos com a concretização de
uma nova solução funcional e tecnológica2, em sede de implementação do SNC-AP. A intervenção
manual, no próprio módulo, permite extrair o balancete3, o balanço, a demonstração de resultados e o
mapa de amortizações e provisões consolidados. Porém, este último mapa – extraído do SIF – continua a não apresentar total correspondência com o publicado na nota 20 do ADFOC. Com efeito, à exceção
dos agregados Investimentos financeiros e Investimentos em imóveis, nas restantes contas os valores dos
reforços e das regularizações não são coincidentes, apesar de apresentarem os mesmos saldos iniciais e
finais. Por outro lado, neste mesmo mapa, em 2016, relativamente à conta de Propriedade Industrial e
outros direitos verifica-se que nem o saldo inicial (€ 694 m) nem o saldo final (€ 2.488 m) coincidiram com os divulgados no quadro da nota 20 do ADFOC (€ 1.558 m e € 3.352 m, respetivamente), vindo a traduzir-se numa diferença de € 864 m nos mencionados saldos, quando se comparam estes dois mapas4.
O módulo não produz um balanço com as dívidas de terceiros desagregadas por curto, médio e longo
prazo, similar aos balanços individuais das instituições, sendo esta peça contabilística elaborada de
forma manual, com recurso a elementos extraídos das aplicações auxiliares de conta corrente de
contribuintes (SEF) e beneficiários (SICC e SEF) e à utilização da ferramenta informática Excel.
Contudo, esta informação não é suficiente para realizar esta distinção com rigor no que respeita aos
contribuintes, uma vez que, no âmbito de encerramento de contas, não são ainda disponibilizados dados
no sistema auxiliar de contas correntes de GC (dívida não participada a execução fiscal) que permitam
realizar, à semelhança do que ocorre com os dados do sistema SEF, a desagregação da dívida por curto
prazo (CP) e médio e longo prazo (MLP), em função da antiguidade da dívida5.
O II, em sede de contraditório, informa que “(…) os mecanismos existentes que permitem apurar a antiguidade da dívida em SEF assentam no facto de termos, em SEF, apenas dívida ativa. Isto é, não temos crédito ativo. Em
contrapartida, em GC, temos créditos e débitos ativos na mesma conta corrente o que torna mais complexo a
1 Nomeadamente ao nível da transposição dos saldos de anos anteriores e no apuramento dos movimentos de consolidação
das contas mistas e do resultado líquido, apenas superáveis por via da intervenção manual no próprio módulo. O módulo
também não produz o mapa consolidado do ativo bruto. 2 A SESS, no âmbito do acompanhamento do acolhimento das Recomendações formuladas pelo Tribunal no PCGE/2014
(Recomendação 63-PCGE/2014), informa o seguinte: “Conforme referido anteriormente (Recomendação 60-PCGE/2014), em sede de implementação do SNC-AP, serão tidas em conta soluções técnicas para o acolhimento desta
recomendação.” 3 O mapa Diário-Razão-Balancete extraído do módulo de Consolidação não se revelou fiável, porquanto apresentou valores
em algumas contas desagregadas que não coincidem com os constantes do balancete individual das instituições de
segurança social, não obstante os valores da conta-mãe serem os mesmos (vg. FESSPBC apresenta nos exercícios de
2015 e 2016 um saldo credor em Depósitos a prazo na ordem dos € 10 M que não corresponde com o valor constante nas extrações via SIF da conta individual). A falta de harmonização destes documentos contabilísticos induz em erro aquando
da análise dos dados. 4 Esta situação está associada à alteração de conta do registo contabilístico. Com efeito, em 2015 no sistema informático
foi utilizada a conta 435- Direitos económicos desportivos e no ano de 2016 o saldo desta conta foi transferido para a
conta 433-Propriedade industrial e outros direitos. No entanto, já no ano de 2015, em sede de consolidação, os valores
foram reclassificados na conta 433-Propriedade industrial e outros direitos quer no balanço, quer no “Quadro de amortizações e provisões” divulgado na nota 20 do ADFOC.
5 No âmbito do encerramento de contas são disponibilizados dados extraídos do sistema auxiliar SEF (dívida participada
a execução fiscal). Estes dados contêm informação desagregada por contribuinte, antiguidade da dívida e correspondente
valor. Já para os dados que residem no sistema auxiliar GC (dívida não participada a execução fiscal), no âmbito de
encerramento de contas, não são extraídos dados por contribuinte que permitam desagregar tal informação. Assim, a
desagregação que é feita para a dívida classificada de conta corrente (excluindo a considerada de cobrança duvidosa) é
realizada por diferença entre o valor do saldo da conta do razão 212-Cotribuintes c/c e uma das parcelas (CP ou MLP)
apuradas através do sistema auxiliar SEF (dívida que, embora tenha sido participada execução fiscal, não é considerada
de cobrança duvidosa, por diversas razões: ainda não ter atingindo a maturidade de 6 meses, estar a ser regularizada
através de planos prestacionais, estar coberta por garantia ou respeitar a organismos públicos).
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identificação de regras concretas para apurar esta dívida. Não obstante esta dificuldade, informamos que os
dados podem ser extraídos em qualquer momento” e que o “Sistema de Informação da Segurança Social é um todo complementando-se os vários módulos tentando, como é boa prática, não duplicar movimentos entre
sistemas. O GC, SICC e SEF constituem aplicações basilares e operacionais da Segurança Social no que respeita
à arrecadação contributiva, pagamento de prestações e cobrança em execução fiscal. São estes sistemas que
guardam e mantêm o detalhe da informação enviada para SIF. Desta forma, todos os movimentos contabilizados
em SIF são rastreáveis à sua origem, quer em SEF, SICC ou a GC. Por conseguinte, e não obstante a sua
contabilização em sede de SIF, qualquer mapa com detalhe terá de ser extraído do sistema operacional”.
Conforme é referido na nota de rodapé n.º 195 da pág. 231, os dados extraídos para SIF são rastreáveis
na aplicação GC, ou seja, se partir de um movimento de SIF, através do número de extração, analisa-se
o detalhe daquele movimento na aplicação GC. Contudo, este exercício não é suficiente para efeitos de
preparação do fecho do exercício contabilístico de cada ano. Com efeito, residindo a informação de
detalhe em sistemas aplicacionais diferentes do SIF é necessário assegurar, no momento do “corte das operações” de fim do exercício, a produção da informação necessária à elaboração das demonstrações financeiras e respetivos anexos, que atualmente não é disponibilizada.
Devido às insuficiências do módulo de consolidação patrimonial e à falta de integração no sistema de
informação financeira da segurança social (SIF) de duas das instituições que integram o perímetro de
consolidação (IGFCSS e FEFSS), o IGFSS tem utilizado, também e em paralelo, o método de
consolidação manual (linha a linha).
Tendo por base a informação de natureza orçamental, financeira, patrimonial e económica constante da
documentação de prestação de contas das entidades inseridas no perímetro de consolidação da segurança
social, os ficheiros utilizados nas operações de encerramento de contas das instituições e
disponibilizados pelo II, a informação incluída na prestação da conta consolidada da segurança social
de 2016 ao Tribunal e a informação complementar recolhida no desenvolvimento dos trabalhos e os
esclarecimentos prestados, salientam-se os seguintes aspetos:
A entidade consolidante, através da Circular 2/2016, emitiu normas gerais para apresentação das contas anuais das instituições de segurança social, das quais constam, entre outras, a
obrigatoriedade de prestação de informação que permita a uniformização de critérios no registo
contabilístico de operações relativas a prestações sociais a repor, constituição de provisões e
prestações sociais em prescrição e ainda de registo contabilístico de contribuições. Com vista a
garantir a uniformização, em sede de consolidação, o IGFSS efetuou ajustamentos às contas
individuais do ISSA e do ISSM para efeitos de classificação de dívida de contribuintes de curto,
médio e longo prazo. Contudo, verificou-se que estes procedimentos não foram suficientes para
garantir a uniformidade de critérios, uma vez que:
A metodologia de desagregação das dívidas de conta corrente de CP e MLP não foi uniforme entre os três institutos (IGFSS, ISSA e ISSM)1;
Os critérios adotados no tratamento do valor do desvio anualmente apurado entre o valor das dívidas escriturado em conta corrente dos beneficiários (SICC) e o valor relevado nas
demonstrações financeiras (SIF) são diferentes nos três institutos (ISS, ISSA e ISSM)2.
O ISSA na conta de Provisões para riscos e encargos, procedeu à anulação do valor (€ 5 M) que havia transitado do ano anterior relativo a encargos com pensões futuras, dando acolhimento à
recomendação formulada no Parecer sobre a CGE de 2015 (Recomendação 65/PCGE/2015) e
1 Para mais desenvolvimentos cfr. ponto 12.3.1.2 – Dívidas de terceiros, b) Contribuintes. 2 Para mais desenvolvimentos cfr. ponto 12.3.1.2 – Dívida de terceiros, c) Prestações sociais a repor.
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Tribunal de Contas
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assegurando a uniformização dos registos contabilísticos que integram o perímetro de
consolidação. No entanto, este mesmo Instituto, com base num parecer do Fiscal Único, realizou
um ajustamento ao valor da dívida de contribuintes, que implicou uma redução de 42,2% no
valor do saldo da conta 212111- Contribuintes c/c – Regime Geral dos Trabalhadores por conta de
outrem (ISSA), o qual tem impacto na conta consolidada da Segurança Social. Questionado o
IGFSS sobre se foi consultado para a realização do respetivo ajustamento na conta individual do
ISSA, aquele Instituto negou essa consulta, mas informou que o ISSA lhe deu conhecimento do
respetivo movimento em 21/03/2017. Na nota 6 do anexo às DF consolidadas é divulgado o valor
do referido ajustamento e mencionado que o mesmo resultou de um esforço promovido pelo
ISSA na qualificação e nivelamento de saldos para a dívida daquela natureza entre o sistema de
informação financeira (SIF) e o sistema de conta corrente (GC). Sobre o ajustamento efetuado
dá-se aqui por integralmente reproduzido o referido no ponto 12.2.3.1.2 – Dívida de terceiros – b)
Contribuintes, pelo que se reitera que alterações de procedimento que envolvam as várias
instituições do perímetro devem ser coordenadas pela entidade consolidante.
12.2.2. Execução orçamental
12.2.2.1. Execução orçamental global
De acordo com os dados reportados a 31/12/2016, a receita efetiva aumentou, face ao período homólogo,
4,5% (mais € 1.110 M), tendo o crescimento da despesa efetiva sido mais moderado, 2,5% (mais € 582 M), colocando o saldo de execução efetiva em € 1.564 M (mais 50,8%, em termos homólogos), o qual já acomoda o efeito da transferência extraordinária proveniente do OE consignada ao financiamento
do défice do sistema previdencial - repartição, no valor de € 650 M (menos 27,4% em termos homólogos), sem o qual o saldo efetivo da SS seria de € 915 M. As taxas de execução de receita e despesa efetivas face ao OSS corrigido situaram-se nos 97,9% e 96,5%, respetivamente. As receitas e
as despesas não efetivas do sistema representaram cerca de 19,6% (em 2015, 29,6% na receita e 28,8%
na despesa) da atividade desenvolvida, influenciadas pela frequência da rotação das carteiras de ativos
ao longo do ano.
12.2.2.2. Receita
No que respeita aos grandes agregados da receita segundo a classificação económica verificaram-se
acréscimos, em termos homólogos, nas “Receitas Correntes” (mais 4,5%) e nas “Outras Receitas” (mais 51,0%) e um decréscimo de 46,7% nas “Receitas de Capital” (Quadro C.2).
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Quadro C. 2 – Receitas por classificação económica
(em milhões de euros e %)
Capítulo Designação
OSS
Corrigido
Final
Execução Taxa de
execução Tvh
Peso na
receita total
Peso na
receita
efetiva
Receitas Correntes 26 052 25 520 98,0 4,5 79,8 99,3
02 Impostos Indiretos 179 219 122,1 18,7 0,7 0,9
03 Contribuições para a Segurança Social 14 843 14 778 99,6 5,2 46,2 57,5
04 Taxas, multas e outras penalidades 107 90 84,7 -14,5 0,3 0,4
05 Rendimentos da propriedade 445 454 102,0 14,1 1,4 1,8
06 Transferências correntes 10 450 9 941 95,1 3,0 31,1 38,7
07 Venda de bens e serviços correntes 17 23 134,5 26,3 0,1 0,1
08 Outras receitas correntes 11 14 124,2 -29,1 0,0 0,1
Receitas Capital 14 818 5 165 34,9 -46,7 16,2 0,1
09 Venda de bens de investimento 29 28 95,3 76,3 0,1 0,1
10 Transferências de capital 2 1 54,6 -26,2 0,0 0,0
11 Ativos financeiros 14 526 5 136 35,4 -46,9 16,1 n.a.
12 Passivos financeiros 260 0 0,0 n.a 0,0 n.a.
13 Outras receitas de capital 1 0 0,0 n.a 0,0 0,0
Outras Receitas 1 292 1 288 99,7 51,0 4,0 0,6
15 Reposições não abatidas nos pagamentos 167 163 97,5 -1,2 0,5 0,6
16 Saldo do Ano Anterior 1 125 1 125 100,0 63,5 3,5 n.a.
Receita Total 42 162 31 973 75,8 -8,6 100,0 n.a.
Receita Efetiva 26 251 25 712 97,9 4,5 80,4 100,0
Nota: Em 2016 deixa de existir a fonte de financiamento PES, sendo que a despesa antes suportada pela receita daquele programa passa a ser financiada pela transferência
do OE (LBSS). Nos impostos indiretos inclui-se a receita do imposto especial jogo On line (Turismo de Portugal) no montante de € 1,2 M.
Fonte: CSS 2015 e 2016.
No agregado das receitas correntes, que representou cerca de 79,8% da receita total (99,3% da receita
efetiva), atingindo, em termos absolutos, € 25.520 M, foi a evolução das receitas provenientes de “Contribuições para a segurança social” e de “Transferências correntes” que determinou o comportamento do conjunto.
As “Contribuições para a segurança social”1 representaram mais de metade (57,5%) das receitas efetivas obtidas. Com uma taxa de execução de 99,6% face ao previsto, totalizaram € 14.778 M (acréscimo de 5,2% face a 2015). Esta receita apresentou um comportamento em linha com o previsto, acomodou as
medidas adotadas, a evolução positiva do mercado de trabalho e a evolução estrutural do SSS,
pressionada pela evolução demográfica da população2.
1 As receitas contributivas destinam-se a financiar as despesas da componente repartição do sistema previdencial, que
acomodam as prestações sociais diferidas (pensões) e as prestações sociais imediatas (subsídios de desemprego, subsídios
de doença, subsídios de parentalidade, entre outros), e cuja evolução depende da evolução/recuperação do mercado de
trabalho e da evolução demográfica da população. 2 Segundo as “Estimativas da população residente em Portugal (2016)”, publicadas pelo INE em 16/07/2017, em
31/12/2016, a população residente em Portugal foi estimada em 10.309.573 pessoas, menos 0,31% que em igual período
homólogo, resultado de os saldos migratório e natural terem apresentado uma evolução negativa no período (menos
0,08% e menos 0,23%, respetivamente), mantendo-se a tendência de decréscimo da população residente verificada desde
2010. O aumento de 1,9% da natalidade (87.126 nados vivos registados em 2016 que compara com 85.500 em 2015) não
foi suficiente para compensar o número de óbitos da população residente ocorridos no mesmo período (110.535). O
aumento da longevidade e o impacto dos movimentos migratórios resultaram numa alteração estrutural da referida
população, com a população idosa (com 65 ou mais anos) a aumentar face a 2015 (mais 35.816 indivíduos), e a população
jovem (menos de 15 anos) e a população em idade ativa (entre os 15 e os 65 anos) a diminuírem (menos 18.416 e menos
49.157 indivíduos, respetivamente). Em 2016 a idade média da população residente em Portugal era de 43,9 anos, tendo
aumentado cerca de 3 anos na última década.
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Tribunal de Contas
247
No final de 2016 foi publicado o Decreto-Lei 67/2016, de 03/11, que aprovou o regime excecional de
regularização de dívidas de natureza fiscal e de dívidas de natureza contributiva à segurança social,
através de pagamento integral ou de pagamento em prestações, designado por PERES1. De acordo com
o diploma, a adesão dependia de manifestação de vontade do contribuinte, a qual deveria ser comunicada
entre 04/11/2016 e 20/12/2016 e os pagamentos tinham como prazo limite 30/12/2016. No entanto, estes
prazos foram alargados para 23/12/2016 e 13/01/2017, respetivamente. Tais alargamentos, que
consubstanciaram alterações ao estipulado no diploma suprarreferido, não derivaram, como deveriam,
de normas legais com o mesmo valor hierárquico das alteradas2, situação que importará corrigir em
medidas análogas futuras. O quadro seguinte identifica os valores cobrados e os respeitantes a perda de
receita por dispensa de juros3 relativamente a cada um destes períodos distribuídos por dívida participada
e não participada a execução fiscal:
Quadro C. 3 – PERES – Dados provisórios
(em n.º e milhares de euros)
Situação da dívida Até 29/12/2016 Até ao final da medida
N.º
contribuintes
Valor
cobrado
Valor
dispensado
N.º
contribuintes
Valor
cobrado
Valor
dispensado
Dívida não participada a execução fiscal 1 395 6 905 249 1 838 8 609 455
Dívida participada a execução fiscal 14 455 45 312 12 486 35 665 83 749 24 104
Total 15 850 52 217 12 734 37 503 92 358 24 559
Fonte: Ficheiros disponibilizados pelo II, BD Diária 20161230 e 20170130.
Até ao final do ano de 2016 foram cobrados € 52,2 M e dispensados € 12,7 M de juros, abrangendo 15.850 contribuintes. A receita cobrada representou cerca de 0,4% do total das contribuições arrecadadas
em 2016. No entanto, até ao final do período em que vigorou, de facto, a medida, o valor cobrado
ascendeu a € 92,4 M e os juros dispensados a quase € 24,6 M, abrangendo mais do dobro dos contribuintes (37.503). Estes valores, mesmo os relativos ao final da medida, são provisórios. Com
efeito, só após 13/01/2017 foi possível apurar quais os contribuintes aderentes que efetivamente reuniam
as condições de adesão à medida. O quadro seguinte espelha essa situação:
1 Este regime abrangeu as dívidas à segurança social de natureza contributiva, cujo prazo legal de cobrança tivesse
terminado em 31/12/2015. O pagamento integral de dívidas abrangidas por iniciativa do contribuinte determinava a
dispensa dos juros de mora, dos juros compensatórios e das custas do processo de execução fiscal correspondentes. Este
pagamento determinava ainda a atenuação do pagamento das coimas associadas ao incumprimento do dever de
pagamento das contribuições das quais haviam resultado as dívidas abrangidas pelo regime nos seguintes termos: redução
da coima para 10% do valor mínimo da coima prevista no tipo legal ou da coima aplicada, no caso de coimas pagas no
processo de execução fiscal, não podendo em qualquer dos casos resultar valor inferior a € 10,00. Este regime permitiu ainda que o pagamento das dívidas pudesse ser feito através do pagamento de prestações mensais, num máximo de 150.
No caso de adesão a este regime de pagamento o contribuinte tinha de garantir o pagamento de pelo menos 8% do capital
em dívida até ao final do prazo estabelecido (30/12/2016, mais tarde alargado até 13/01/2017) e beneficiava de uma
redução de juros em função do número de prestações escolhidas. As dívidas abrangidas pelos planos prestacionais
celebrados ao abrigo do diploma em análise são integralmente exigíveis estando em dívida três prestações vencidas e o
seu incumprimento dá lugar à perda dos benefícios estabelecidos no diploma, designadamente à reversão do valor dos
juros dispensados. 2 Sobre a hierarquia dos atos normativos, ver art. 112.º da CRP. 3 O valor indicado de “dispensa de juros” não inclui o montante dos juros dispensados relativos às quantias cobradas, no
período de vigência da medida, provenientes de dívida que estava a ser regularizada por via de planos prestacionais
celebrados fora do processo executivo (acordos de regularização extraordinária de dívida celebrados ao abrigo do art.
190.º do CRCSPSS e acordos celebrados ao abrigo do Decreto-Lei 213/2012 de 25/09). O “valor cobrado” incorpora as quantias arrecadadas durante o período de vigência da medida.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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Quadro C. 4 – PERES – Adesões
(em n.º e milhares de euros)
Situação da dívida
Com direito Sem direito Total
N.º
contribuintes
Valor
cobrado
N.º
contribuintes
Valor
cobrado
N.º
contribuintes
Valor
cobrado
Dívida não participada a execução fiscal 7 348 5 802 1.527 1 214 8 875 7 016
Dívida participada a execução fiscal 32 952 78 918 4.332 8 076 37 284 86 993
Total 40 300 84 720 5 859 9 289 46 159 94 009
Fonte: Ficheiro disponibilizado pelo II – Listagem final de reversão da dispensa 20170728.
De acordo com os dados apurados pelo II, foram arrecadados cerca de € 94 M associados à medida. Todavia, cerca de € 9,3 M foram pagos por 5.859 contribuintes que não preencheram todas as condições exigidas pelo diploma, designadamente porque não efetuaram pagamento de valor correspondente a,
pelo menos, 8% do montante em dívida, requisito imprescindível para conferir o direito à celebração de
acordo prestacional ao abrigo do PERES1. Nestes casos, os valores cobrados foram considerados
pagamentos por conta e abatidos ao valor da dívida de cada contribuinte, mas sem direito a qualquer
benefício.
Nos contribuintes considerados com direito de acesso à medida estão incluídos os contribuintes que
manifestaram essa vontade perante a segurança social2 mas também os contribuintes que não o fizeram
e que durante o período de vigência da medida realizaram pagamentos integrais de dívida abrangida
pelo regime, beneficiando também da dispensa dos juros (“adesões tácitas”), o que, muito embora contrariando o disposto no art. 2.º do Decreto-Lei 67/2016, é consentâneo com o princípio da igualdade
de tratamento entre contribuintes. O montante arrecadado proveniente desta situação ascendeu a € 5 M e abrangeu 8.418 contribuintes, conforme se mostra no quadro seguinte:
Quadro C. 5 – PERES –Adesões expressas e “tácitas”
(em n.º e milhares de euros)
Situação da dívida
Adesão expressa Adesão “tácita” Total
N.º
contribuintes
Valor
cobrado
N.º
contribuintes
Valor
cobrado
N.º
contribuintes
Valor
cobrado
Dívida não participada a execução fiscal 1 497 3 310 5 851 2 492 7 348 5 802
Dívida participada a execução fiscal 30 385 76 176 2 567 2 741 32 952 78 918
Total 31 882 79 486 8 418 5 234 40 300 84 720
Fonte: Ficheiro disponibilizado pelo II – Listagem final de reversão da dispensa 20170728.
Quanto à modalidade do pagamento dos 40.300 contribuintes que foram considerados com direito à
adesão, verifica-se que mais de metade do valor cobrado (56,6%) respeita a pagamentos integrais. Em
termos de situação da dívida, a cobrança incidiu na sua grande maioria em dívida participada a execução
fiscal (93,2%). Quanto à dívida não participada a execução fiscal verifica-se que 43,0% do valor cobrado
1 Nestes casos os valores cobrados foram considerados pagamentos por conta e abatidos ao valor da dívida de cada
contribuinte, mas sem direito a qualquer benefício. 2 O art. 2.º do Decreto-Lei 67/2016, estabelece que a adesão dos contribuintes ao regime é feita por via eletrónica no portal
da Segurança Social Direta devendo ser exercida a opção de pagamento integral ou em prestações. Para operacionalizar
o acesso à medida a Segurança Social publicou o GUIA PRÁTICO – Programa Especial de Redução do Endividamento ao Estado (PERES), no qual foram estabelecidas as regras de adesão. De acordo com este guia prático a adesão era
obrigatoriamente efetuada por via eletrónica através da Segurança Social Direta. No entanto, também foram realizadas
adesões de forma presencial junto dos serviços da segurança social.
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Tribunal de Contas
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respeita a contribuintes que foram considerados como “adesões tácitas”, representando 56,9% dos pagamentos integrais da dívida não participada a execução fiscal.
Quadro C. 6 – PERES – Forma de pagamento
(em n.º e milhares de euros)
Situação da dívida
Pagamento
integral
Pagamento
prestacional Total
N.º
contribuintes
Valor
cobrado
N.º
contribuintes
Valor
cobrado
N.º
contribuintes
Valor
cobrado
Dívida não participada a execução fiscal 7 013 4 383 335 1 419 7 348 5 802
Dívida participada a execução fiscal 11 068 43 607 21 884 35 311 32 952 78 918
Total 18 081 47 991 22 219 36 730 40 300 84 720
Fonte: Ficheiro disponibilizado pelo II – Listagem final de reversão da dispensa 20170728.
Nos termos do diploma que aprovou o PERES, o pagamento integral da dívida permitia a dispensa total
dos juros a esta associados e o pagamento em prestações a redução dos juros em função do número de
prestações acordadas1. No entanto, o valor dos juros correspondente ao montante inicialmente pago pelo
contribuinte no período de vigência da medida (pelo menos 8% do capital) foi dispensado a 100%,
mesmo para os contribuintes que optaram pelo pagamento da dívida em prestações, não obstante o
diploma legal não conter norma permissiva para o efeito. Para estes contribuintes, haveria que aplicar
apenas as reduções de juros previstas em função do número de prestações acordado, em obediência ao
estabelecido pelo art. 8.º do Decreto-Lei 67/2016. O desrespeito da mencionada norma resultou numa
não cobrança indevida de receita de juros.
Em contraditório, o IGFSS, alega que aquando da publicação do Decreto-Lei 67/2016 foi necessário
aferir entre os institutos (IGFSS, ISS e II) e também o Gabinete da SESS “(…) todas as questões legislativas que implicavam alterações funcionais aos Sistemas de Informação, bem como as questões procedimentais que os
serviços deviam adotar” e que “(…) foi assumida a interpretação que os montantes iniciais com o mínimo de 8% pagos pelos contribuintes seriam objeto de dispensa total de juros, aplicando-se a graduação de juros apenas aos
planos prestacionais elaborados em função no número de prestações aprovado”.
Compreende-se que, por questões operacionais, não fosse exequível a aplicação da redução dos juros,
em função do número de prestações escolhidas pelos contribuintes, durante o período de vigência da
medida, nas fases de adesão e de pagamento. Porém, no momento da celebração dos acordos
prestacionais, o acerto dessas reduções devia ter sido incorporado no valor dos planos contratualizados,
dado que o diploma não contém norma que permita a dispensa de juros a 100%, com exceção da
modalidade de pagamento integral.
Salienta-se que os valores cobrados e incluídos nos quadros anteriores não incorporam qualquer valor
relativo a coimas abrangidas pela medida. Em julho de 20172, os contribuintes ainda não tinham sido
notificados do valor das coimas a pagar ao abrigo do Decreto-Lei 67/2016.
Considerando a distribuição da receita de “Contribuições para a Segurança Social” por entidade cobradora, relevada contabilisticamente como tal, o IGFSS arrecada a quase totalidade desta receita, com cerca de
97,2% (€ 14.364 M), cabendo às instituições das Regiões Autónomas cerca de 2,8% (€ 413 M) e um valor residual de 0,01% (€ 788 m) ao FESSPBC. Do valor arrecadado, 51,4% foi registado nas
1 10% em planos de 73 a 150 prestações; 50% em planos de 37 a 72 prestações; e 80% em planos até 36 prestações. 2 Data da recolha da informação.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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classificações económicas de contribuições e de quotizações dos trabalhadores através de uma tabela de
imputação e não pelo seu valor real1.
Quadro C. 7 –Desagregação da receita de “Contribuições”
(em milhões de euros)
Receita cobrada em 2016
Receita contabilizada
através de uma tabela
de imputação
Entidades
Cobradoras
Contribuições Quotizações dos
trabalhadores
Regimes
especiais
Contribuição
extraordinária
de solidariedade
Contribuição
prestação de
desemprego
Contribuição
de prestação
de doença
Total Valor %
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7)=(1)+(2)+(3)+(4)
+(5)+(6)
(8) (9)=(8)/(7)
IGFSS 9 210,8 5 142,4 3,8 6,9 0,1 0,0 14 364,0 7 391,4 51,5%
ISSM 122,0 79,4 0,0 0,0 0,0 0,0 201,4 96,1 47,7%
ISSA 125,1 86,9 0,1 0,0 0,0 0,0 212,0 109,9 51,8%
FESSPBC 0,0 0,0 0,8 0,0 0,0 0,0 0,8 0,0 0,0%
Total 9 457,8 5 308,7 4,7 6,9 0,1 0,0 14 778,2 7 597,5 51,4%
Fonte: Mapa 7.2 Controlo Orçamental.
Sobre esta matéria, o Tribunal de Contas tem vindo a recomendar, em anteriores Pareceres2, que a
contabilização, por meios automáticos, deve garantir a afetação real destas receitas, de acordo com a sua
origem. Não obstante a melhoria verificada, consubstanciada na redução do montante de receita
contabilizado através da tabela de imputação de 64,8% em 2012 para 29,0% em 2013, nos anos seguintes
voltaram a registar-se valores acima dos 50% da receita cobrada e registada no período (58,0%, 53,6%
e 51,4%, em 2014, 2015 e 2016, respetivamente), pelo que os valores constantes do quadro anterior
devem continuar a ser considerados sob reserva, dada a relevância material (mais de 50%) da receita
contabilizada nestas circunstâncias. De salientar que, não estando em causa o valor global da receita
registada, a sua correta desagregação, para além de possibilitar o cumprimento do estabelecido no
classificador económico das receitas públicas, assume especial importância para efeitos de cálculo dos
montantes a afetar ao FGS, relativos à quota-parte das entidades empregadoras nos termos do n.º 2 do
art. 14.º do Regulamento do FGS, aprovado pelo Decreto-Lei 59/2015, de 21/043, e ao FEFSS, no que
respeita às quotizações dos trabalhadores nos termos do art. 91.º da LBSS4.
1 O valor recebido de cada declaração de remunerações é sempre registado contabilisticamente através de uma tabela de
imputação nas classificações económicas de contribuições e de quotizações dos trabalhadores. Posteriormente, parte dos
lançamentos contabilísticos são corrigidos, passando a receita contabilizada nas classificações económicas mencionadas
a corresponder aos valores reais declarados. 2 Cfr. Recomendações: 67-PCGE/2015, 64-PCGE/2014, 63-PCGE/2013, 55-PCGE/2012, 62-PCGE/2011, 52-
PCGE/2010, 54-PCGE/2009, 67-PCGE/2008 e 63-PCGE/2007, disponíveis em www.tcontas.pt. No âmbito do
acompanhamento da recomendação formulada no PCGE/2014 a SESS informou, em setembro de 2017, que se encontra
“(…) em fase de implementação um método alternativo à tabela de partição, que irá permitir que a contabilização das receitas de contribuições e quotizações se aproxime da natureza, encontrando-se já validados/aprovados por parte das
instituições de segurança social que intervêm neste processo os requisitos definidos”. 3 O financiamento do Fundo é assegurado pelos empregadores, através das verbas respeitantes à parcela dos encargos com
as políticas ativas de emprego e valorização profissional da taxa contributiva global, nos termos previstos no Código dos
Regimes Contributivos do Sistema previdencial de segurança social, e pelo Estado, em termos a fixar por portaria dos
membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças, do emprego e da segurança social. Regista-se que esta última
forma de financiamento já estava prevista em normativos anteriores mas não foi concretizada até à data. 4 Reverte para o FEFSS uma parcela entre dois a quatro pontos percentuais do valor percentual correspondente às
quotizações dos trabalhadores por conta de outrem, até que aquele fundo assegure a cobertura de despesas previsíveis
com pensões por um período mínimo de dois anos. Pode não haver lugar à aplicação desta norma se a conjuntura
económica do ano a que se refere ou a situação financeira do sistema previdencial justificadamente o não permitirem.
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Tribunal de Contas
251
O IGFSS, o ISSA e o II, em sede de contraditório, informaram que, em novembro de 2017, foi
implementada uma nova metodologia de contabilização alternativa à tabela de imputação. O ISSA
acrescentou que esta nova metodologia não eliminará por completo os constrangimentos anteriores.
As “Transferências correntes” (€ 9.941 M) representaram 38,7% da receita efetiva e mais 3,0% quando comparadas com o período homólogo anterior.
Destacam-se as provenientes do OE, com um peso relativo de 90,2%, que visam suportar despesas da
componente não contributiva do SSS (€ 6.398 M), as pensões do sistema regimes especiais (€ 479 M), as receitas cessantes (€ 218 M), a CPN (€ 125 M), o apoio social extraordinário ao consumidor de energia (ASECE) (€ 7 M), os salários intercalares1 (€ 1 M) e a contrapartida pública nacional do programa operacional de apoio às pessoas mais carenciadas (POAPMC) (€ 1 M), bem como financiar o défice do sistema previdencial – repartição (€ 650 M).
No agregado das “Receitas de capital” foram arrecadados cerca de € 5.165 M, menos 46,7% que em 2015, valor que constituiu cerca de 16,2% da receita total do SSS em 2016, configura uma taxa de execução
orçamental na ordem dos 34,9% e é constituído quase exclusivamente por receitas não efetivas (ativos
financeiros, 99,4% da receita de capital arrecadada, € 5.136 M, 35,4% do previsto, menos 46,9% que no período homólogo anterior). Esta execução está influenciada pela rotação das carteiras dos ativos
financeiros.
No agregado das “Outras receitas”, as “Reposições não abatidas nos pagamentos” (0,6% da receita efetiva) recuaram 1,2%, tendo atingido 97,5% do previsto. Ainda neste agregado, a componente não efetiva
referente ao montante integrado de “Saldos da gerência anterior” (€ 1.125 M, 3,5% da receita total), apresentou um acréscimo de 63,5% face a 2015 e determinou o comportamento de todo o agregado, que
sofreu, no seu conjunto, um acréscimo de 51,0% face a igual período homólogo.
As “Reposições não abatidas nos pagamentos” incorporam o montante de cerca de € 6 M relativo a verbas devolvidas por 38 entidades financiadas por verbas do OSS em 20152 nos termos do n.º 5 do art. 9.º do
DLEO. De acordo com informação prestada pelo IGFSS, nem todos as entidades cumpriram o prazo
estabelecido pelo DLEO (28/04/2016) para a devolução dos saldos, verificando-se que 5% do valor
devolvido apenas deu entrada nos meses de novembro e dezembro de 2016 (7 entidades, 18,4%). Sobre
esta matéria, o Tribunal no Parecer sobre a CGE/2014, formulou ao Governo a Recomendação 65-
PCGE/2014, no sentido de assegurar que as entidades que beneficiassem de verbas do OSS devolvessem
os excedentes dentro do prazo legalmente estabelecido3. A SESS, em sede de acompanhamento de
recomendações informou que em 2016 se verificou uma melhoria face a 2015.
1 Art. 98.º- N aditado ao Código de Processo do Trabalho pelo Decreto-Lei 295/2009, de 13/10. Nos casos em que seja
determinada pelo tribunal a ilicitude do despedimento, o pagamento das retribuições devidas ao trabalhador (sob
determinadas condições e no período aí previsto) cabe à segurança social, através de dotação orçamental destinada a
suportar tais encargos e inscrita anualmente no OE, em rubrica própria. Não obstante a Segurança Social ter vindo a
receber, desde 2011, financiamento do OE para fazer face a estas despesas, até 31/12/2016 não é relevada qualquer
execução na referida rubrica de despesa. 2 Entidades sob superintendência e tutela do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, incluindo Centros
de Formação Profissional. Estes últimos, financiados por via do IEFP com verbas provenientes do OSS, mas com
devolução de verbas diretamente ao IGFSS. 3 Recorde-se que, em 2015, das 9 entidades que procederam à entrega de excedentes apenas uma o fez dentro do prazo
estipulado pelo DLEO.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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Do Quadro C.8 constam as receitas do SSS, agrupadas de acordo com a sua proveniência (fontes de
financiamento): “Contribuintes”1 (57,5% da receita efetiva); “Administração central”2 (34,9% da receita efetiva); transferências oriundas da “Santa Casa da Misericórdia de Lisboa” referentes a jogos sociais (0,8% da receita efetiva); transferências da “União Europeia”, que financiam o SSS através do FSE (3,7% da receita efetiva) e a receita gerada pela “Atividade da segurança social”, resultante, em grande medida, da gestão corrente do próprio sistema, incluindo os juros, os dividendos, as rendas, as reposições e as
taxas, multas e outras penalidades (3,0% da receita efetiva).
Quadro C. 8 – Receitas por origem
(em milhões de euros e %)
Origens de financiamento
OSS
Corrigido
Final
Execução Taxa de
execução Tvh
Peso
no
total
Peso na
execução
efetiva
Contribuintes 14 843 14 778 99,6 5,2 46,2 57,5
Contribuições e cotizações 14 843 14 778 99,6 5,2 46,2 57,5
Sistema previdencial 14 835 14 774 99,6 5,2 46,2 57,5
Regimes complementares e especiais 8 5 59,9 -24,4 0,0 0,0
Administração Central 8 972 8 970 100,0 -0,7 28,1 34,9
Transferências do OE para cumprimento da LBSS e financiamento do
défice do SSS (b) 7 268 7 268 100,0 2,2 22,7 28,3
Transferências do OE - CPN 125 125 100,0 8,3 0,4 0,5
Transferências do M. Educação 161 159 99,0 0,0 0,5 0,6
Transferências do OE - Reg Subs Bancário 482 478 99,4 -1,8 1,5 1,9
Transferências do OE (ASECE) (c) 7 7 100,0 -97,1 0,0 0,0
Transferências do OE - POAPMC 1 1 100,0 n.a 0,0 0,0
Transferências do OE - IVA Social (Lei 39-B/94, de 27/12) 774 774 100,0 4,1 2,4 3,0
Outras transferências (a) 155 158 101,9 -1,9 0,5 0,6
Santa Casa da Misericórdia de Lisboa 178 218 122,2 18,1 0,7 0,8
Transferências relativas a jogos sociais 178 218 122,2 18,1 0,7 0,8
Turismo de Portugal 1 1 100,0 n.a 0,0 0,0
Transferências relativas ao jogos "On line" 1 1 100,0 n.a 0,0 0,0
União Europeia 1 480 972 65,7 56,4 3,0 3,8
Transferências do Fundo Social Europeu (FSE) 1 440 953 66,2 53,2 3,0 3,7
Outras transferências 40 19 48,7 149 624,8 0,1 0,1
Atividade da Segurança Social 777 772 99,4 7,0 2,4 3,0
Rendimentos de propriedade 445 454 102,0 14,1 1,4 1,8
Juros 411 418 101,9 15,3 1,3 1,6
Dividendos e participações nos lucros 30 33 110,4 3,3 0,1 0,1
Rendas 4 2 58,1 -17,0 0,0 0,0
Outras receitas 332 319 95,9 -1,8 1,0 1,2
Reposições não abatidas nos pagamentos 167 163 97,5 -1,2 0,5 0,6
Taxas, multas e outras penalidades 107 90 84,7 -14,5 0,3 0,4
Venda de bens e serviços (correntes e de capital) 47 51 110,0 49,3 0,2 0,2
Outras 12 14 119,5 -27,4 0,0 0,1
Receita efetiva 26 251 25 712 97,9 4,5 80,4 100,0
Receita não efetiva 15 911 6 262 39,4 -39,6 19,6
Receita total 42 162 31 973 75,8 -8,6 100,0
(a) Inclui valores (€ 1.649 m de previsão e o valor de € 1.739 m de execução) relativos a transferências do Fundo NAV, EPE registados no mapa X (R.06.01 - Transferências correntes de
sociedades e quase sociedades não financeiras).
(b) Em 2016 passou a incluir a fonte de financiamento PES.
(c) Em 2015 incluía as fontes de financiamento ASECE e PES. Em 2016 deixa de existir a fonte de financiamento PES, passando a respetiva despesa a ser financiada diretamente pelas
transferências do OE (LBSS). Em 2015, o montante afeto ao PES era de € 245 M. Optou-se por se manter a quebra de série em 2016.
Fonte: Cálculos DGTC a partir dos valores das CSS 2015 e 2016
1 Receitas de quotizações dos trabalhadores por conta de outrem, do seguro social voluntário e das contribuições das
entidades empregadoras e dos trabalhadores independentes. 2 Onde se incluem as transferências que, a vários títulos, a Segurança Social recebe da Administração Central do Estado.
22 DE DEZEMBRO DE 2017 278
Página 279
Tribunal de Contas
253
Os contribuintes (através dos vários tipos de contribuições e quotizações) e a administração central (por
via das transferências de vária natureza e das receitas fiscais consignadas à SS) foram as principais
fontes de financiamento do SSS. No seu conjunto, estas duas categorias de receita representaram 92,4%
da receita efetiva, com a primeira a apresentar um crescimento face ao período homólogo de 5,2%,
influenciado pelas alterações legislativas introduzidas no sistema contributivo e pela recuperação do
mercado de trabalho, e a segunda um decréscimo de 0,7%, onde a maior fatia (LBSS) apresentou,
todavia, uma variação positiva de 2,2%, em termos homólogos. As receitas provenientes da
administração central foram influenciadas pelo valor da transferência extraordinária consignada ao
financiamento do défice do sistema previdencial – repartição que totalizou € 650 M, menos 27,4% que em 2015. Quanto às demais fontes de financiamento, cabe referência para o facto de, em 2016, todas
terem apresentado um comportamento crescente face ao período homólogo anterior, com destaque para
as receitas provenientes do FSE que crescem 53,2%, (€ 331 M) destinadas a financiar ações de formação profissional, facto associado ao início da execução dos programas operacionais “Portugal 2020”.
12.2.2.3. Despesa
Dos grandes agregados da despesa (Quadro C.9) destacam-se, no ano de 2016, pelos recuos face a 2015,
as “Despesas de capital” que diminuíram 38,3%, influenciadas pela sua principal componente, “Ativos financeiros” (menos 38,3%), que representou menos de ⅕ da despesa total do sistema (19,7%).
Quadro C. 9 – Despesas por classificação económica
(em milhões de euros e %)
Agrup. Designação OSS Corrigido
Final Execução
Taxa de
execução Tvh
Peso na
despesa total
Peso na
despesa
efetiva
Despesas Correntes 24 971 24 126 96,6 2,5 80,3 99,9
01 Despesas com o pessoal 262 252 96,4 1,7 0,8 1,0
02 Aquisição de bens e serviços 127 50 39,4 -22,9 0,2 0,2
03 Juros e outros encargos 8 3 42,0 15,2 0,0 0,0
04 Transferências correntes 23 524 23 165 98,5 2,2 77,1 95,9
05 Subsídios 1 014 636 62,7 26,5 2,1 2,6
06 Outras despesas correntes 37 20 53,1 -58,7 0,1 0,1
Despesas Capital 15 704 5 905 37,6 -38,3 19,7 0,1
07 Aquisição de bens de capital 37 14 37,6 -46,6 0,0 0,1
08 Transferências de capital 10 8 80,8 12,8 0,0 0,0
09 Ativos financeiros 15 394 5 882 38,2 -38,3 19,6 n.a
10 Passivos financeiros 263 1 0,2 276,5 0,0 n.a
Despesa Total 40 675 30 030 73,8 -9,3 100,0 n.a
Despesa Efetiva 25 018 24 148 96,5 2,5 80,4 100,0
Fonte: CSS 2015 e 2016.
As “Despesas correntes”, que representaram 80,3% da despesa total, acomodaram 99,9% da despesa efetiva e expandiram-se 2,5% face a 2015, para € 24.126 M, com as “Transferências correntes” a crescerem 2,2% em termos homólogos, influenciadas pelo comportamento da sua principal componente,
“Transferências correntes para as famílias” (86,8% das transferências correntes; taxa de execução orçamental de 99,5%), que aumentaram 1,3% face a 2015.
Nas “Transferências correntes para as famílias” estão refletidos, pelo menos, cerca de € 6 M que ainda se encontram na posse da segurança social, uma vez que os valores emitidos e registados como pagos em
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
254
2016, por razões várias1, não chegaram a ser levantados das contas bancárias da SS, encontrando-se este
valor refletido no passivo do balanço na conta Prestações sociais em prescrição, onde se manterá até que
seja colocado de novo à disposição do beneficiário ou, no caso de tal não acontecer, até ao termo do
decurso do prazo prescricional de cinco anos. Neste último caso, a conta do balanço é regularizada por
conta de um proveito extraordinário e a conta de execução orçamental do respetivo ano registará uma
receita orçamental extraordinária. O procedimento em causa leva a que anualmente seja relevada uma
despesa orçamental cujo pagamento, de facto, não ocorreu2. Esta matéria tem vindo a ser acompanhada
pelo Tribunal e tem dado lugar à formulação de recomendações3 no sentido de se alterar o procedimento
de contabilização, de modo a não sobrevalorizar a despesa orçamental com pagamentos que
efetivamente não se concretizaram4. Em sede de acompanhamento de recomendações, a SESS informou
que “Continuam em curso os trabalhos de desenvolvimento do novo interface SICC-SIF pelo Instituto de Informática, IP em articulação com o IGFSS, IP e o ISS, IP o qual irá contemplar o novo plano de contabilização
que consagra o entendimento do Tribunal de Contas. Prevê-se que no decurso do 1º trimestre de 2018 o projeto
entre em produção com grande parte das operações implementadas”.
Em sede de contraditório, o ISSA alega que “Está previsto para o 2.º semestre de 2018 a entrada em produção do novo interface SICC-SIF (…)”.
O Quadro C.10 apresenta a despesa estruturada segundo as grandes funções do SSS: “Prestações sociais” (92,4% da despesa efetiva), “Formação profissional e PAE” (6,4% da despesa efetiva), “Administração do sistema” (1,2% da despesa efetiva) e “Capitalização” (19,6% da despesa total, quase toda de natureza não efetiva).
Quadro C. 10 – Despesa por aplicações
(em milhões de euros e %)
Aplicações de Despesa
OSS
Corrigido
Final
Execução Taxa de
execução Tvh
Peso
no
total
Peso
no
total
efetivo
Prestações Sociais 22 560 22 323 98,9 1,2 74,3 92,4
Pensões e complementos 16 151 16 124 99,8 2,4 53,7 66,8
Sobrevivência 2 222 2 218 99,8 2,2 7,4 9,2
Invalidez 1 292 1 283 99,3 -1,5 4,3 5,3
Velhice 12 116 12 106 99,9 3,0 40,3 50,1
Benefícios dos Antigos Combatentes (a) 39 38 98,4 3,0 0,1 0,2
Pensões do regime substitutivo Bancário (a) 481 478 99,4 -1,8 1,6 2,0
Pensões do regime substitutivo BPN (a) 1 1 97,5 13,4 0,0 0,0
Desemprego e Apoio ao Emprego 1 540 1 510 98,0 -14,3 5,0 6,3
Subsídio de Desemprego 1 121 1 100 98,2 -15,2 3,7 4,6
Complemento de desemprego 31 30 97,6 -20,2 0,1 0,1
Subsídio social de desemprego 234 232 99,1 -15,7 0,8 1,0
Garantia salarial 118 115 97,4 11,6 0,4 0,5
Subsídio de desemprego e social de desemprego por salários em atraso 29 27 90,9 -37,0 0,1 0,1
Outras 7 5 78,2 21,1 0,0 0,0
(…)
1 Vales ou cheques devolvidos, NIB incorreto, etc. 2 Da análise aos elementos remetidos decorre que não existem critérios uniformes, em todos os institutos, para apuramento
do valor que foi considerado despesa orçamental em 2016 e ainda se encontrava na posse da segurança social naquele
ano. Por outro lado, o ISS não prestou informação sobre os valores devolvidos respeitantes a pensões e CSI, pelo que se
considera que o valor da despesa orçamental registada como paga em 2016, cujo pagamento não ocorreu naquele ano
será, certamente, muito superior ao indicado. 3 Cfr. Recomendações 68-PCGE/2015, 66-PCGE/2014, 64-PCGE/2013, 57-PCGE/2012, 65-PCGE/2011, 53-PCGE/2010
e 51-b) -PCGE/2009, todos disponíveis em www.tcontas.pt. 4 Para mais desenvolvimentos cfr. PCGE/2010, págs. 283 e 284, disponível em www.tcontas.pt.
22 DE DEZEMBRO DE 2017 280
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Tribunal de Contas
255
(…)
(em milhões de euros e %)
Aplicações de Despesa
OSS
Corrigido
Final
Execução Taxa de
execução Tvh
Peso
no
total
Peso
no
total
efetivo
Ação social 1 852 1 727 93,2 0,2 5,7 7,2
Transf. e subsídios - Instituições sem fins lucrativos 1 528 1 476 96,6 0,3 4,9 6,1
Transf. e subsídos - Famílias 94 88 93,5 5,7 0,3 0,4
Transf. ME - componente social pré-escolar 70 70 100,0 0,0 0,2 0,3
Subsídios - Administração Central - POAPMC 5 0 4,2 n.a 0,0 0,0
Do Fundo Social Europeu (FEAC) 4 0 5,0 n.a 0,0 0,0
Da Contrapartida Pública Nacional (CPN) 1 0 0,0 n.a 0,0 0,0
Outras 155 92 59,4 -6,5 0,3 0,4
Subsídio e complemento de doença 473 467 98,8 3,2 1,6 1,9
Abono de família 647 645 99,7 2,5 2,1 2,7
Rendimento Social de Inserção 336 335 99,5 16,5 1,1 1,4
Complemento Solidário para Idosos 204 203 99,7 6,6 0,7 0,8
Parentalidade 483 476 98,5 10,1 1,6 2,0
Subsídio por morte 104 98 94,4 -5,4 0,3 0,4
Deficiência 154 151 97,8 7,6 0,5 0,6
Outras despesas 617 588 95,3 2,1 2,0 2,4
Encargos com doenças profissionais 39 33 84,5 18,0 0,1 0,1
Transferências para o INATEL 7 7 100,0 0,0 0,0 0,0
Transferências para a CGA 531 528 99,4 2,5 1,8 2,2
Restituição de contribuições e outras receitas 6 6 91,2 13,8 0,0 0,0
Despesas de capital 12 4 33,5 -57,1 0,0 0,0
Outras 21 10 47,1 -9,0 0,0 0,0
Formação profissional e PAE 2 115 1 535 72,6 25,9 5,1 6,4
Políticas ativas de emprego 575 553 96,2 2,9 1,8 2,3
Transf. IEFP 526 509 96,7 3,4 1,7 2,1
Transf. Autoridade Condições de Trabalho 22 20 89,6 -0,4 0,1 0,1
Transf. Estruturas de Emp. Form. Prof. das RA 18 18 100,0 3,1 0,1 0,1
Transf. Agência Nacional para a Qualificação 4 2 48,9 -50,1 0,0 0,0
Outras 4 4 96,7 12,1 0,0 0,0
Transf. e Subsídios de Formação profissional 1 540 982 63,8 44,1 3,3 4,1
Do Fundo Social Europeu (FSE) 1 415 926 65,4 50,7 3,1 3,8
Da Contrapartida Pública Nacional (CPN) 125 56 45,0 -16,6 0,2 0,2
Administração (b) 333 284 85,2 -3,0 0,9 1,2
Despesas com pessoal 223 216 96,8 2,7 0,7 0,9
Aquisição de bens e serviços 63 44 69,8 -10,1 0,1 0,2
Outras 47 24 50,7 -28,5 0,1 0,1
Passivos Financeiros (4) (c ) 263 1 0,2 276,5 0,0 n.a
Empréstimos de curto prazo 260 0 0,0 0,0 0,0 n.a
Outros Passivos Financeiros 3 1 20,1 276,5 0,0 n.a
Aplicações Financeiras - IGFSS (3) 3 000 0 0,0 -100,0 0,0 n,a
Ativos financeiros - Títulos de curto prazo 3 000 0 0,0 -100,0 0,0 n.a
Outros Ativos Financeiros 0 0 69,7 7,4 0,0 n.a
Capitalização 12 403 5 888 47,5 -6,7 19,6 0,02
Ativos financeiros - FEFSS (2) 12 394 5 882 47,5 -6,8 19,6 n.a
Despesas de Administração 9 6 58,9 20,2 0,0 0,02
Despesas de capital - FEFSS 0 0 24,2 37,0 0,0 0,0
Despesa total (1) 40 675 30 030 73,8 -9,3 100,0 n.a
Despesa efetiva (5) = (1) - (2) - (3) - (4) 25 018 24 148 96,5 2,5 80,4 100,0
(a) Esta despesa distribui-se pelas várias eventualidades (velhice, invalidez e sobrevivência).
(b) Exceto despesas com a administração do sistema previdencial - capitalização.
(c) Passivos financeiros incluem amortização de empréstimos mais Outros Passivos financeiros
Fonte: Cálculos DGTC a partir dos valores das CSS 2015 e 2016.
As prestações sociais apresentaram um acréscimo de 1,2% face a 2015, influenciadas, por um lado, pelo
comportamento da despesa com as prestações imediatas substitutivas dos rendimentos do trabalho, as
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
256
quais têm a sua maior expressão nas prestações de desemprego1, com um peso relativo de 6,3% na
despesa efetiva, sofreram uma diminuição na ordem dos 14,3%, passando a € 1.510 M (menos € 251 M que no período homólogo anterior) e, por outro lado, pela evolução das prestações sociais diferidas
(pensões e complementos), que, em 2016, se expandiram 2,4% em termos homólogos, com destaque
para as pensões de velhice (75,1% do valor despendido com pensões e complementos) que sofreram um
acréscimo de 3,0% (mais € 350 M) em termos homólogos.
A evolução da despesa com as prestações desemprego foi consequência do efeito conjugado das
alterações às regras de atribuição destas prestações e dos efeitos do ciclo económico, tendo contribuído
para este resultado todas as componentes de maior expressão neste grupo de despesas2, com destaque
para o subsídio de desemprego, com um recuo de 15,2% (menos € 197 M), componente que representa a maior fatia destas despesas (72,9%).
O comportamento das despesas com pensões de velhice verificado no período de referência incorpora,
entre outros, os efeitos das seguintes medidas: restrição na atribuição de pensões antecipadas, aumento
da idade normal da reforma para os 66 anos e 2 meses em 2016, levantamento da suspensão do regime
de atualização das pensões atribuídas pelo sistema de segurança social3 e, ainda, os efeitos da pressão
demográfica sobre o sistema4.
As despesas com complementos de pensão suportadas pelo Fundo Especial de Segurança Social dos
Profissionais de Banca dos Casinos (FESSPBC)5, em 2016, registaram uma redução de 33,4% (que
compara com 67,5% em 2015), relativamente ao período homólogo, em consequência da aplicação do
Despacho do SESSS 2.201/2015, de 9/02/20156. Com efeito, tendo-se verificado que, nos últimos anos,
o valor da despesa do Fundo se tem situado acima do valor da receita, implicando uma situação
económica e financeira desajustada7, foi determinado que, a partir do mês de fevereiro de 2015, as
1 Em expansão desde 2011, as despesas com subsídio de desemprego apresentaram em 2014 uma evolução negativa em
termos homólogos (menos 20,5%), tendência que se estendeu a 2015 (menos 21,3%) e a 2016 (menos 15,2%). 2 Neste grupo apenas as despesas da rubrica residual outras e as alocadas ao pagamento de garantias salariais evidenciaram
evoluções positivas, sendo que no seu conjunto representaram apenas 8,0% do agrupamento. 3 Decreto-Lei 254-B/2015, de 31/12. 4 “Em 31 de dezembro de 2016, a população residente em Portugal foi estimada em 10 309 573 pessoas, (menos 31.757
face a 2015). Este resultado traduziu-se numa taxa de crescimento efetivo negativa de -0,31%, reflexo da conjugação
dos saldos natural e migratório negativos. Registou-se um novo aumento de nascimentos (87.126 nados vivos), contudo
este aumento foi insuficiente para compensar o número de óbitos (110.535), mantendo-se o saldo natural negativo
(- 23.409 em 2016, comparado a -23.011 em 2015). Apesar da diminuição do número de emigrantes, e da estabilização
do número de imigrantes continuou a verificar-se um saldo migratório negativo (-8.348), ainda que mais atenuado
comparativamente com 2015 (-10.481). (…)” – INE, 16/06/2017 – Estimativas da população residente em Portugal (2016).
“Em Portugal, o índice de envelhecimento da população, medido pelo rácio entre população idosa (65 ou mais anos) e população jovem (0-14 anos), registou um valor de 146,5 em 2015, maior do que no ano anterior (141,3).” – INE, 20/12/2016, Anuários Estatísticos Regionais.
5 O FESSPBC integra o regime complementar de iniciativa coletiva, de instituição facultativa, de proteção social dos
profissionais daquele setor, regulamentado pela Portaria 140/92, de 4/03, com a redação dada pelas Portarias 96/93 e
101/94, de 25/01 e de 9/02, respetivamente. De acordo com o Regulamento, são concedidas prestações pecuniárias nas
eventualidades de invalidez, velhice e morte, complementares de idênticas prestações do regime geral de segurança social
e prestações pecuniárias de apoio social. Constituem receitas do Fundo as quotizações obrigatórias representadas por
12% das gratificações recebidas pelo pessoal ao serviço das salas de jogo tradicionais dos casinos, as contribuições
facultativas previstas no Regulamento e, ainda, rendimentos de imóveis e de aplicações financeiras. Este regulamento foi
alterado pela Portaria 12/2017, de 9/01. 6 Publicado no DR, 2.ª S, de 3/03/2015. Revogado pela Portaria 12/2017, de 9/01. 7 Receita: € 809 m (2016), € 839 m (2015), € 764 m (2014), € 725 m (2013), € 1.087 m (2012) e € 1.673 m (2011).
Despesa: € 929 m (2016), € 1.375 m (2015), € 4.182 m (2014), € 4.198 m (2013), € 4.553 m (2012) e € 4.185 m (2011).
22 DE DEZEMBRO DE 2017 282
Página 283
Tribunal de Contas
257
prestações pecuniárias asseguradas pelo Fundo fossem reduzidas nos seguintes termos: em 50% no mês
de fevereiro de 2015; em 60% no mês de março de 2015; em 70% no mês de abril de 2015 e em 80% a
partir do mês de maio de 2015. A partir de janeiro de 2017 foi revertido 50% do montante total da
redução, nos termos do art. 4.º da Portaria 12/2017.
Na mesma linha verificou-se uma apreciação da despesa com prestações sociais diretamente indexadas
à condição de recursos dos potenciais beneficiários cujos critérios de acesso se haviam tornado mais
exigentes e restringidos os valores associados1 durante a vigência do PAEF, medidas que em 2016 foram
objeto de algum tipo de reversão: abono de família (mais € 16 M, 2,5%); rendimento social de inserção (mais € 47 M, 16,5%); e complemento solidário para idosos (mais € 13 M, 6,6%), em consequência das medidas adotadas com vista ao aumento da coesão social, recuperação dos rendimentos das famílias e
promoção da natalidade.
Merecem ainda destaque as pensões do sistema de regimes especiais, que passaram a constituir encargo
da segurança social a partir de 01/01/2012, mas cujo efeito sobre o sistema é neutro, uma vez que o
respetivo financiamento provém exclusivamente de outras entidades (incluindo os custos de
administração imputados). Em 2016, esta despesa representou 2,0% da despesa efetiva, menos 1,8% que
no período homólogo anterior.
A despesa com “Ação social”2 cresceu 0,2%, passando a € 1.727 M (7,2% da despesa efetiva). As “Transferências e subsídios para as instituições sem fins lucrativos” absorveram a parte mais significativa destes recursos (85,5%), mais 0,3% em termos homólogos.
O total das despesas com “Formação profissional e PAE” correspondeu a 6,4% da despesa efetiva,
apresentando um acréscimo na ordem dos 25,9% face ao ano anterior, atingindo o montante de
€ 1.535 M (mais € 316 M que em 2015). Este acréscimo resulta, essencialmente, das despesas com formação profissional com financiamento do FSE 50,7% (€ 312 M). Sobre as despesas com formação profissional verificou-se que vinham sendo contabilizados, nesta rubrica, valores relativos a
intervenções que não visavam total ou parcialmente tal fim por ausência de comunicação ao IGFSS de
toda a informação relevante para uma correta relevação contabilística dessas despesas, o que levou à
formulação da recomendação 66-PCGE/2013. Compulsado o OSS para 2017 e respetiva execução
relativa ao 1.º semestre do mesmo ano, constata-se que a situação se encontra regularizada,
considerando-se totalmente acolhida a mencionada recomendação.
As despesas com a “Administração” do sistema apresentaram uma tendência evolutiva decrescente (menos 3,0%), mantendo-se a tendência iniciada em 2015, ano em que aquelas despesas apresentaram
uma evolução negativa de 8,9%, que compara com uma evolução acentuadamente crescente nos anos
anteriores (mais 3,6% em 2014; mais 6,7%, em 2013). Neste agrupamento, todas as despesas regrediram
(“Aquisições de bens e serviços” menos 10,1%; e “Outras” menos 28,5%), com exceção das “Despesas com pessoal” que evidenciaram uma taxa crescente de 2,7%, influenciadas principalmente pela reversão das restrições aplicadas à massa salarial pública e o aumento do esforço contributivo para a CGA. Já as
despesas de administração imputadas à componente “Capitalização” dosistema previdencial aumentaram 20,2% em termos homólogos, tendo atingido, em 2016, € 6 M. Este aumento decorre do acréscimo das despesas com pessoal (16,5%, € 203 m) que, para além de refletirem a reposição dos cortes salariais operadas nos anos de 2015 e 2016, refletem, também, a admissão de novos efetivos em 2016 (mais
1 Decreto-Lei 133/2012, de 27/06. 2 A proteção da Ação Social realiza-se através da concessão de prestações pecuniárias, de carácter eventual e em condições
de excecionalidade, prestações em espécie, acesso à rede nacional de serviços e equipamentos sociais e no apoio a
programas de combate à pobreza, disfunção, marginalização e exclusão sociais.
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19,2%)1, das despesas com encargos financeiros do FEFSS (28,7%, € 424 m), dos impostos retidos nos dividendos provenientes do estrangeiro obtidos pelo FEFSS (26,5%, € 317 m) e do decréscimo das despesas com aquisições de bens e serviços (1,7%, € 12 m).
12.2.2.4. Execução orçamental por componentes e subsistemas
A LBSS estabelece que o SSS abrange o sistema de proteção social de cidadania, o sistema previdencial
e o sistema complementar. Decompõe ainda o primeiro nos subsistemas de solidariedade, de proteção
familiar e de ação social. Para efeitos da sua gestão financeira, o sistema previdencial é dividido pela
repartição e pela capitalização. A primeira alteração à LOE/2012 (Lei 20/2012) veio estabelecer um
novo sistema - sistema dos regimes especiais.
O gráfico seguinte ilustra a movimentação de recursos efetivos por componentes e subsistemas.
Gráfico C. 1 – Receita e despesa efetiva por componentes e subsistemas
Fonte: IGFSS.
A maior movimentação de recursos coube à componente de repartição do sistema previdencial, que
acomodou a receita de contribuições e quotizações (€ 14.778 M; 85,1% da receita efetiva deste sistema) e o pagamento da maior fatia das prestações sociais diferidas (pensões: € 11.836 M; 71,2% da despesa efetiva)2, cabendo-lhe também o pagamento das prestações pecuniárias substitutivas de rendimentos de
trabalho perdido em consequência da verificação das eventualidades legalmente definidas, como sejam
os subsídios por doença, desemprego, parentalidade, acidentes de trabalho, entre outros. Estas
prestações, incluindo as pensões, constituem as transferências para as famílias, as quais foram na ordem
dos € 14.140 M e constituíram a maior fatia de despesa do sistema previdencial – repartição.
Em 2016, a componente de repartição do sistema previdencial, obteve, do OE, um financiamento
extraordinário de € 650 M, destinado ao financiamento do seu défice (menos 27,4%, em termos homólogos), o qual representou 3,7% da receita efetiva daquele sistema e cerca de 28,0% das
transferências correntes do mesmo.
1 O mapa de pessoal do IGFCSS em 2015 contava com 26 elementos e em 2016 passou para 31, com a admissão de 5
técnicos superiores. 2 Em 2016, as pensões e complementos pagos pelo sistema previdencial - repartição representaram 73,4% do total, cabendo
ao subsistema de solidariedade 21,4% (€ 3.456 M), ao de proteção familiar 2,2% (€ 353 M) e ao sistema de regimes especiais 3,0% (€ 479 M).
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A componente de capitalização foi a menos relevante no total da receita e despesa efetivas, com a
despesa efetiva a corresponder em grande medida aos custos de gestão do FEFSS e as receitas efetivas
(€ 675 M) aos “Rendimentos de propriedade” de ativos do Fundo (€ 447 M) e às transferências da componente de repartição (€ 227 M). Em termos relativos, esta componente foi a que registou maior acréscimo na receita e despesa efetivas de 34,4% e 20,2%, respetivamente.
No sistema de proteção social de cidadania, o maior volume financeiro esteve a cargo do subsistema de
solidariedade, cuja receita efetiva totalizou € 4.541 M, dos quais 99,5% (€ 4.517 M) foram provenientes de transferências correntes da administração central. Neste subsistema, 94,2% dos gastos (€ 4.253 M) traduziram-se em transferências correntes para as famílias, destinadas ao financiamento de situações de
necessidade pessoal ou familiar, incluindo o RSI (€ 335 M), as pensões sociais e complementos (€ 3.456 M), o subsídio social de desemprego (€ 232 M), o complemento de desemprego (€ 30 M) e o CSI (€ 203 M).
O subsistema de ação social foi maioritariamente (86,4%) financiado por transferências correntes da
administração central (€ 1.652 M) e por receitas provenientes dos jogos da SCML (€ 218 M; 11,4%) e aplicou a maior fatia dos seus recursos em apoios financeiros (transferências e subsídios) concedidos às
IPSS e equiparadas (83,2%), tendo canalizado apenas cerca de 5,0% dos seus recursos para o apoio
social direto às famílias. Face a 2015, a receita efetiva alocada a este subsistema aumentou 0,6%, tendo
a despesa efetiva recuado 3,3%. As transferências correntes e de capital para as IPSS e equiparadas
expandiram-se, em termos homólogos, 1,2% e 30,8%, respetivamente, enquanto os subsídios recuaram
67,8% no mesmo período.
No subsistema de proteção familiar, 98,6% da receita efetiva adveio de transferências correntes da
administração central e a restante de receitas fiscais consignadas, perfazendo o total de € 1.180 M e a despesa tem a sua maior expressão nas transferências para as famílias, que totalizaram, em 2016,
€ 1.150 M, (96,2% da despesa efetiva deste subsistema), no âmbito de encargos familiares e outros no domínio da deficiência e dependência.
O sistema regimes especiais foi financiado por transferências do OE1 no valor de € 479 M e acomodou despesa de igual montante2.
12.2.2.5. Saldo de execução orçamental
O saldo de execução orçamental de 2016 (Quadro C.11) foi de € 818 M (valor que compara com um saldo de € 1.183 M no período homólogo anterior), o qual permitiu um acréscimo de 26,5% no saldo de execução orçamental acumulado no período. Estes saldos evidenciaram uma tendência negativa entre
2010 e 2012, caraterizada por uma degradação consistente dos saldos do SSS, consentânea com os
efeitos da forte contração do tecido económico (consequência da crise financeira internacional de
2008)3, só retomando uma evolução crescente devido a transferências extraordinárias do OE para esse
efeito. A erosão destes saldos absorveu ainda parte das reservas destinadas ao reforço do FEFSS (saldos
de 2008 e 2009 da componente repartição, cuja transferência para capitalização se efetivou apenas em
1 Estado € 478 M e CGA € 0,7 M. 2 Pensões (€ 479 M) e despesas de administração (€ 0,2 M). 3 Em 2010, 2011 e 2012 registou valores negativos (€ 35 M em 2010, € 367 M em 2011 e € 1.188 M em 2012), situação
que representou uma degradação do saldo de execução orçamental no final desses exercícios de 1,4%, 14,5% e 54,8%,
respetivamente.
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2014) e obrigou a um reforço das transferências do OE1, transferências que atingiram a sua maior
expressão em 2013.
Ainda sobre a transferência de verbas do sistema previdencial para o FEFSS (art. 91.º da Lei 4/2007, de
16/01), o valor transferido (€ 227 M), durante o ano de 2016, da componente de repartição para a componente de capitalização, respeitou à receita obtida na alienação de imóveis, relativa a 2016, € 27 M e, bem assim, a saldos de anos anteriores da componente repartição, que totalizaram € 200 M, dos quais apenas € 81 M foram efetivamente apurados no regime previdencial repartição, tendo os restantes € 119 M constituído as transferências provenientes do regime de proteção social de cidadania.
Em 2016 foi integrado, para aplicação em despesa, 36,4% (€ 1.125 M) do saldo acumulado de anos anteriores, distribuído pelas componentes do sistema previdencial (€ 513 M em repartição e € 582 M em capitalização) e de ação social (€ 31 M). Dos € 1.966 M não integrados para aplicação em despesa, € 1.345 M respeitam à componente de repartição (72,4% do seu saldo inicial acumulado), € 5 M ao subsistema de proteção familiar (100,0% do seu saldo inicial acumulado), € 36 M ao subsistema de solidariedade (100,0% do seu saldo inicial acumulado), € 580 M ao subsistema de ação social (95,0% do seu saldo inicial acumulado), e € 14 m ao sistema dos regimes especiais.
No que se refere ao desempenho da execução orçamental de 2016, o sistema previdencial repartição
apresentou um saldo positivo de € 731 M2, enquanto na sua componente de capitalização o resultado da execução orçamental foi negativo em € 79 M. Já no sistema de proteção social de cidadania, todos os subsistemas apresentaram saldos positivos no mesmo período: ação social, € 141 M, solidariedade € 24 M e proteção familiar € 1 M.
No saldo de execução orçamental acumulado no final de 2016 (€ 3.909 M), 66,2% respeitou à componente de repartição do sistema previdencial (€ 2.588 M), 12,9% à componente de capitalização (€ 503 M), 1,5% ao subsistema de solidariedade (€ 60 M), 0,1% ao subsistema de proteção familiar (€ 6 M) e 19,2% ao subsistema de ação social (€ 752 M). O sistema dos regimes especiais apresenta um saldo acumulado de € 21 m.
Quadro C. 11 – Saldo de execução orçamental (SEO) por componentes e subsistemas
(em milhões de euros)
Designação
Componentes do sistema
previdencial
Subsistemas do sistema de
proteção social de cidadania Sistema
regimes
especiais
Total Tvh
Repartição Capitalização Proteção
familiar Solidariedade Ação social
1. SEO inicial acumulado 1 858 582 5 36 610 0 3 091 62,0
2. Regularização do saldo do ano anterior 0 0 0 0 0 0 0
3. Saldo do ano anterior ajustado (1)+(2) 1 858 582 5 36 610 0 3 091 62,0
4. Saldo de anos anteriores integrado 513 582 0 0 31 0 1 125 63,5
5. Saldo de anos anteriores não integrado 1 345 0 5 36 580 0 1 966 61,1
6. Receita do ano 17 366 5 809 1 196 4 541 1 915 479 31 307 -9,4
7. Despesa do ano 16 636 5 888 1 195 4 517 1 774 479 30 489 -8,6
8. SEO do ano (6)-(7) 731 -79 1 24 141 0 818 -30,8
9. SEO do ano com saldo integrado (8)+(4) 1 243 503 1 24 172 0 1 943 3,9
10. SEO final acumulado (9)+(5) 2 588 503 6 60 752 0(a) 3 909 26,5
a) Representa € 21 m.
Fonte: CSS/2016.
1 € 857 M em 2012, € 1.430 M em 2013, € 1.329 M em 2014, € 894 M em 2015 e € 650 M em 2016. 2 Valor que acomoda a transferência extraordinária do OE (€ 650 M).
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261
No final de 2016, o saldo de execução efetiva da segurança social registava € 1.564 M (Quadro C.12), mais 50,8% que em 2015. Destes, € 1.400 M foram apurados no sistema previdencial (€ 731 M em repartição e € 670 M em capitalização). No sistema de proteção social de cidadania, apenas os subsistemas de solidariedade (€ 24 M) e ação social (€ 139 M) apresentaram saldos positivos significativos, já que o subsistema de proteção familiar apresentou um saldo de € 1 M. O sistema regimes especiais regista um saldo de € 7 m.
Quadro C. 12 – Saldo de execução efetiva por componentes e subsistemas
(em milhões de euros)
Componentes do Sistema de
Segurança Social
Saldo em
31/12/2016
Saldos de
anos
anteriores
integrado
Saldo de
ativos
financeiros
Saldo de
passivos
financeiros
Saldo de
execução
efetiva em
31/12/2016
Peso no
Total Tvh
(1) (2) (3) (4) (5)=(1)-(2)-(3)-4) (%) (%)
Previdencial - repartição 1 243 513 0 0 731 46,7 62,9
Previdencial - capitalização 503 582 - 749 0 670 42,8 34,5
Sistema previdencial 1 746 1 095 - 749 0 1 400 89,5 47,9
Solidariedade 24 0 0 0 24 1,5 10,2
Proteção familiar 1 0 0 0 1 0,0 14 899,5
Ação social 172 31 3 - 1 139 8,9 103,4
Sistema proteção social e cidadania 197 31 3 - 1 164 10,5 81,5
Regimes especiais 0 0 0 0 0 0,0 -3,7
Total 1 943 1 125 - 746 - 1 1 564 100,0 50,8
Fonte: CSS/2015 e 2016.
Para a evolução do saldo de execução efetiva entre 2008 e 2016 (Gráfico C.2) contribuiu o crescimento
das contribuições e quotizações e o esforço financeiro do Estado, através das transferências.
Gráfico C. 2 – Valor e variação homóloga do saldo de execução efetiva
Fonte: CSS de 2008 a 2016.
A desaceleração do crescimento da despesa, originada pelas reformas legislativas empreendidas quer ao
nível das pensões quer quanto a grande parte das prestações, foi contrariada a partir de 2008 pelos efeitos
da crise financeira que se disseminou à economia real, pressionando a despesa social, verificando-se,
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simultaneamente, em 2009, uma sensível atenuação do crescimento da receita1 e um aumento
substancial da despesa (11,1%)2, que gerou uma quebra de 64,0% no saldo de execução efetiva.
O aumento do saldo de execução efetiva verificado em 2010 traduz uma contração do crescimento da
despesa para um nível inferior (4,0%) ao da expansão da receita (4,4%), que também baixa. Cabe, no
entanto, referir que este efeito de evolução da receita efetiva a taxas mais vigorosas do que as que se
vinham verificando na despesa efetiva já não foi visível no ano de 2011, onde a receita recuou mais do
que a despesa efetiva, face a igual período de 2010.
Em 2012 manteve-se esta tendência, com o saldo a sofrer uma degradação da ordem dos 1,8% (de
€ 439 M para € 431 M), colocando-se muito abaixo do nível registado antes da crise financeira internacional (€ 1.611 M); o mesmo se verificou em 2013, onde a recuperação do saldo efetivo ficou por conta da transferência extraordinária do OE consignada ao financiamento do défice do sistema
previdencial – repartição, défice motivado pela forte exposição das receitas e despesas da SS à evolução do ciclo económico, cuja tendência continuou a ser de forte contração.
Em 2014, o saldo efetivo voltou a registar um decréscimo, situando-se 12,2% abaixo do verificado no
período homólogo anterior, evolução que decorreu do abrandamento das transferências do OE, que no
seu conjunto diminuíram cerca de 2,6%, quando comparadas com 2013. A ligeira melhoria do mercado
de trabalho verificada sobretudo a partir do 2.º semestre de 2014 e durante 2015, um melhor desempenho
na cobrança da receita e menores benefícios sociais (condicionados por via legislativa, decorrentes da
aplicação de políticas ativas de emprego mais dinâmicas e consequência da recuperação do ciclo
económico) vieram trazer ao saldo efetivo do sistema uma apreciação na ordem dos 141,5%, face ao
período homólogo anterior, ainda assim abaixo do valor verificado antes da crise financeira internacional
(2008).
Em 2015, a transferência extraordinária do OE para financiamento do défice da componente de
repartição do sistema previdencial (€ 894 M) continuou a ser superior às necessidades (à semelhança do ocorrido em anos anteriores), as quais rondaram € 446 M3. Sem essa transferência, o saldo efetivo do SSS, no final de 2015, teria sido apenas de € 143 M (13,8% do apurado após financiamento do défice do sistema previdencial – repartição).
A recuperação do saldo efetivo do sistema que se vem verificando desde 2014 e que no ano em análise
(2016) permitiu já a sua colocação em terreno positivo (€ 915 M) não impediu que também neste ano tivesse havido lugar a uma transferência extraordinária para financiamento do défice do sistema
previdencial – repartição no valor de € 650 M.
12.2.2.6. Comportamento de longo prazo da receita e despesa
Este ponto disponibiliza alguns dados que ajudam a conhecer o comportamento de médio e longo prazo
do setor, incidindo, nomeadamente, na receita e despesa efetiva (Gráfico C.3), nas contribuições e
1 As “Contribuições e quotizações” cresceram 0,4% e as “Transferências correntes da administração central” aumentaram
9,3%, que compara com um decréscimo de 11,3% em 2011. 2 Em termos homólogos, a despesa com “Desemprego e apoio ao emprego” aumentou 30,6%, com “Formação profissional
e PAE” 37,7%, com “RSI”19,3%, com “Ação social” 12,3%, com “CSI” 105,6% e com “Parentalidade” 29,2%. 3 Se não tivesse ocorrido a transferência do saldo do sistema de proteção social de cidadania para o sistema previdencial –
repartição, no valor de € 119 M, as necessidades de financiamento seriam de € 565 M.
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Tribunal de Contas
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pensões (Gráfico C.4), no peso dos principais agregados da receita e despesa face ao PIB (Gráficos C.5
e C.6, respetivamente) e no equilíbrio do sistema previdencial1.
Gráfico C. 3 – Variação (%) da receita e despesa efetiva
Gráfico C. 4 – Variação (%) das contribuições e pensões
Fonte: CSS e INE. Fonte: CSS.
Gráfico C. 5 – Receitas em percentagem do PIB
Gráfico C. 6 – Despesas em percentagem do PIB
Fonte: CSS e INE. Fonte: CSS e INE.
Durante vários anos, e até 2013, a despesa efetiva da segurança social apresentou uma variação superior
à conseguida pelo PIB. A partir de 2014 o aumento do Produto coexiste com quebras na despesa (em
2014 e 2015) ou crescimentos menos pronunciados (2016)2. Neste último ano, o crescimento da despesa
(e receita) foi significativo, sendo que os próximos anos dirão se se tratou de um ajustamento face às
quebras sentidas nos dois anos anteriores ou se se retomará o pendor mais expansionista do período
anterior a 2014. Considerando a taxa de crescimento médio anual (TCMA) em períodos de 5 anos,
verificamos que a tendência de crescimento da despesa acima do PIB se inverteu no período terminado
em 2015 e que no quinquénio terminado em 2016 o crescimento médio do PIB foi o dobro do
crescimento médio da despesa (1,0% e 0,5%, respetivamente)3.
1 Não considera as pensões do sistema de regimes especiais (Regime Substitutivo Bancário e Pensões BPN). Utiliza o PIB,
a preços correntes, que consta das Contas Nacionais Trimestrais por Setor Institucional, INE, 22/09/2017. 2 A receita efetiva tem crescido, em regra, acima da despesa efetiva (são exceções os anos de 2009, 2011 e 2014) e em
2016 volta a apresentar um aumento maior que o do PIB (depois de um interregno em 2013 e 2014). 3 Nos últimos 5 anos a TCMA da receita foi de 1,4%.
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Durante vários anos, a progressão da receita de contribuições foi inferior à verificada na despesa com
pensões. Mas em 2014 deu-se uma inversão da tendência e o crescimento das contribuições superou o
das pensões (em 0,8 p.p.), situação que se consolidou em 2015 (1,5 p.p.) e em 2016 (2,7 p.p.). No
entanto, no crescimento médio do último quinquénio ainda se faz sentir o efeito anterior, com a TCMA
das pensões a atingir 2,1% e das contribuições a ficar em 1,4%.
Na generalidade do período, a despesa efetiva da segurança social confirma alguma capacidade contra
cíclica, aumentando quando existem quebras no Produto ou acelerando com desacelerações do mesmo.
Mas os anos de 2011, em que a despesa diminuiu 0,3% apesar do rendimento ter diminuído 2,1%, e de
2013, em que a despesa aumentou 5,0% quando o PIB apenas aumentou 1,1%, parecem indicar que ao
funcionamento das despesas sociais como estabilizador automático da economia se sobrepôs a estratégia
de redução de despesa, justificada no âmbito do Programa de Assistência Económica e Financeira1.
Sabendo-se que a maior parte da despesa é utilizada no pagamento de pensões (67,8% em 2016, face a
59,1% em 2002) e que este é relativamente rígido e tem crescido a um ritmo não só superior ao
crescimento do PIB mas também do total da despesa efetiva, percebe-se que o sistema dispõe de uma
margem relativamente reduzida para responder ao impacto social dos ciclos económicos.
As contribuições constituem a maior fonte de receita da segurança social e o seu peso passou de 7,0%
do PIB em 2007 para 8,0% em 2016. No entanto, até 2010, foram as transferências da Administração
Central a financiar a expansão da despesa do setor, com crescimentos médios anuais próximos ou
superiores a 10%. Já em 2013, beneficiou de um aumento substancial que colocou o seu peso em 5,4%
do PIB (depois de quebras em 2011 e 2012). Desde então tem registado diminuições anuais, caindo para
4,6% do PIB em 2016. As transferências da UE evoluíram até 0,8% do PIB em 2013, baixando depois
em 2014 e 2015. Em 2016 recuperaram alguma relevância, para 0,5%. Os Rendimentos mantiveram-se
estáveis em torno dos 0,2% do PIB2.
As pensões dominam a despesa efetiva e, em percentagem do PIB, aumentaram de 6,9% em 2007 para
9,0% em 2013 (e de 5,1% para 6,8% nas pensões do sistema previdencial). A redução de peso verificada
nos anos seguintes (8,9% em 2014 e 8,7% em 2015 e 2016) resulta do facto da despesa com pensões ter
aumentado a um ritmo inferior ao do PIB nominal. Em 2016, as despesas com ação social baixaram
ligeiramente, para 0,9% do PIB, com o abono de família estabilizaram, em 0,3%, e com formação
profissional e políticas ativas de emprego progrediram, para 0,8%. O gasto com desemprego e apoio ao
emprego progrediu até 1,6% do PIB em 2013, mostrando que as medidas de redução desta despesa
foram insuficientes para acomodar os efeitos da crise. Com a recuperação económica, o recuo do
desemprego e criação líquida de emprego acabou por baixar nos anos seguintes, até 0,8% em 20163. A
despesa efetiva em percentagem do PIB progrediu de 10,9% em 2007 para 14,3% em 2013, baixando
nos anos seguintes (12,8% em 2016).
O Gráfico C.7 reúne um conjunto de dados da evolução do sistema previdencial. A despesa com pensões
do sistema previdencial em 2016 foi praticamente o dobro da que se registou em 2002 (mais 99,8%),
enquanto as contribuições cresceram 45,3% no mesmo período. A diferença entre a receita de
1 Em 2011, perante um cenário de recessão económica e aumento do desemprego, a despesa aplicada em desemprego e
apoio ao emprego diminuiu 5,3%. A quebra da despesa com pensões em 2012 deve-se, essencialmente, à suspensão do
pagamento dos subsídios de férias e de Natal (aos trabalhadores e pensionistas do setor público), sendo que o veto do
Tribunal Constitucional à medida (e consequente obrigação de reposição) explica a expansão desta despesa em 2013
(6,2%) que, por sua vez, condiciona o comportamento da despesa efetiva. 2 As componentes destacadas representaram 97,9% da receita efetiva. São ainda relevantes as transferências da SCML
(0,1% do PIB), as taxas, multas e outras penalidades e as reposições. 3 Estas componentes valiam 90,7% da despesa efetiva. Destaque ainda para os gastos com doença e parentalidade (0,3%
do PIB cada), RSI e administração (0,2% do PIB cada) e com prestações por morte e CSI (0,1% do PIB cada).
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contribuições e as pensões pagas degradou-se 37,1% (mas encontra-se em recuperação desde os 54,1%
de 2013), passando de € 4.045 M para € 2.543 M1. Note-se que as receitas de contribuições cresceram abaixo da despesa com pensões, exceto em 2007 e de 2014 a 2016.
Gráfico C. 7 – Evolução do sistema previdencial (SP)
Fonte: CSS e IGFCSS.
Em termos acumulados, esta deterioração anual ascende a € 15.852 M, distanciando-se já do valor total da carteira do FEFSS (€ 14.246 M)2. No entanto, se entendermos que os acréscimos de valor do FEFSS constituem uma forma de compensar parte da deterioração da capacidade de financiamento do sistema,
poderíamos concluir que, pelo menos até 2009, o acréscimo de valor do FEFSS compensou a
deterioração da cobertura das pensões pelas contribuições. Desde então, a deterioração compensada do
valor acrescentado pelo Fundo tem apresentado uma tendência de aumento, atingindo um valor
acumulado de € 6.323 M em 2016.
Face a um contexto de progressivo envelhecimento populacional, de recurso a medidas de incentivo ao
emprego que limitam a receita contributiva e em que a inovação tecnológica permite a supressão de
empregos e a substituição de trabalhadores por máquinas3, será importante perceber se o sistema de
segurança social conseguirá aumentar a sua sustentabilidade, diminuindo ou anulando a deterioração do
rácio contribuições/pensões e se o fará promovendo um maior crescimento das contribuições face às
pensões e/ou moderando substancialmente o crescimento da despesa com pensões (como ocorreu em
2014 e 2015) e/ou reinventando a sua forma de financiamento.
Em 2016, a economia manteve a trajetória de melhoria na área do emprego (aumento da taxa de emprego
e do número de empregados, diminuição da taxa de desemprego e do número de desempregados), mas
a maior parte dos indicadores ainda não recuperaram os níveis pré-crise. A dinâmica económica e social
1 Somando a valorização anual do FEFSS às contribuições a redução é de 45,8%. 2 Desde 2012 que o valor acumulado no FEFSS é superior à despesa anual com pensões do sistema previdencial. 3 Na lógica redistributiva, a sustentabilidade da despesa social depende também da capacidade de gerar receita, pelo que
pode também ser condicionada por políticas económicas que afetem as fontes de financiamento, seja pela redução ou
isenção de contribuições, seja pela criação de condições que prejudiquem o aumento do número e da capacidade
contributiva de cidadãos e empresas.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
266
ainda não encontrou forma de estancar a diminuição da população residente e aumentar a população
ativa.
Para reforçar a sustentabilidade do sistema de segurança social e manter as suas características
essenciais, deverá ser necessário reforçar a criação de emprego e favorecer o aumento da massa salarial,
não se podendo colocar de parte estratégias de compatibilização da despesa com os novos cenários
demográficos e de atuação sobre os fatores que possam estar a provocar a erosão da receita.
12.2.3. Balanço
O quadro seguinte evidencia a situação financeira e patrimonial da segurança social no período de 2014
a 2016, traduzida na evolução do ativo, dos fundos próprios e do passivo.
Quadro C. 13 – Balanço da segurança social
(em milhões de euros)
Grupos Patrimoniais 2014 2015 2016 2015/2014 2016/2015
Valor % Absoluta % Absoluta %
Ativo Bruto
Imobilizado 855 827 822 2,7 -28 -3,3 -5 -0,6
Existências 1 2 2 0,0 0 9,7 0 5,3
Dívidas de terceiros 11 575 12 404 12 579 40,7 830 7,2 175 1,4
Disponibilidades 15 681 16 495 17 537 56,7 814 5,2 1 043 6,3
Acréscimos e diferimentos 31 42 3 0,0 10 33,6 -39 -93,6
Total do Ativo bruto 28 143 29 769 30 943 100,0 1 626 5,8 1 174 3,9
Amortizações/Provisões imobilizado 474 481 488 7 1,5 7 1,5
Provisões para cobranças duvidosas 5 230 5 300 7 546 70 1,3 2 246 42,4
Total Ativo líquido 22 440 23 989 22 909 1 549 6,9 -1 080 -4,5
Fundos Próprios
Património 12 965 14 771 15 366 71,3 1 806 13,9 595 4,0
Cedências de ativos -1 -3 -3 0,0 -2 185,9 0 8,0
Reservas 1 070 1 052 1 046 4,9 -19 -1,7 -6 -0,5
Resultados transitados 5 236 5 514 4 323 20,1 278 5,3 -1 191 -21,6
Resultado líquido do exercício 2 072 1 466 810 3,8 -606 -29,3 -656 -44,7
Total dos Fundos próprios 21 343 22 800 21 542 100,0 1 457 6,8 -1 258 -5,5
Passivo
Provisões para riscos e encargos 17 26 20 1,4 9 51,0 -6 -24,2
Dívidas a terceiros 294 281 275 20,1 -13 -4,4 -6 -2,0
Acréscimos e diferimentos 786 882 1 072 78,4 96 12,2 190 21,5
Total do Passivo 1 097 1 189 1 367 100,0 92 8,4 178 15,0
Total dos Fundos próprios e do Passivo
22 440 23 989 22 909 1 549 6,9 -1 080 -4,5
Fonte: CSS/2014, CSS/2015 e CSS/2016.
Do conjunto dos ativos da segurança social destacam-se as disponibilidades e as dívidas de terceiros que
representam em 2016, relativamente ao ativo bruto, cerca de 56,7% e 40,7%, respetivamente. As
provisões para cobrança duvidosa ascendem a 60,0% do valor em dívida e o imobilizado encontra-se
amortizado/provisionado em 59,4%, reduzindo o valor do ativo líquido a cerca de 74,0% do valor do
ativo bruto. O segundo membro do balanço é constituído na quase totalidade (94,0%) por “Fundos Próprios”.
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Tribunal de Contas
267
12.2.3.1. Ativo
12.2.3.1.1. Imobilizado
O imobilizado do sistema de segurança social é constituído por imobilizações incorpóreas, corpóreas e
investimentos financeiros, representando, em 2016, 2,7% do ativo bruto (2,8% em 2015) e 1,5% do ativo
líquido (1,4% em 2015), registando em 2016 face ao período homólogo anterior uma diminuição de
0,6% no ativo bruto e de 3,6% no líquido.
Quadro C. 14 – Evolução do Imobilizado no triénio 2014 a 2016
(em milhões de euros)
Imobilizado 2014 2015 2016
Bruto Líquido Bruto Líquido Bruto Líquido
Imobilizações incorpóreas 1 0 5 3 5 1
Imobilizações corpóreas 653 197 660 197 666 197
Investimentos financeiros 201 185 161 146 151 136
Total 855 382 827 346 822 334
Fonte: CSS/2014, CSS/2015 e CSS/2016.
O imobilizado corpóreo é a componente mais significativa. Em 2016 verificou-se um acréscimo em
termos brutos (mais 0,8% face a 2015) e uma ligeira redução em termos líquidos (menos 0,2%). Em
valor bruto as componentes mais significativas são o “Equipamento básico” (53,6%) e os “Edifícios e outras construções” (29,9%). No entanto, em valor líquido, a segunda representa 65,0% do total e a primeira apenas 13,3%, o que está em linha com os períodos de amortização aplicáveis a cada componente. Com
efeito, os imóveis têm períodos de amortização muito mais longos que os bens móveis. De todo o modo,
verifica-se que estes últimos apresentam níveis de amortizações superiores a 92,5%1, o que significa que
grande parte destes bens já chegou ao final da sua vida útil e, eventualmente, alguns já se encontram
obsoletos. Em termos globais, o imobilizado corpóreo está amortizado em cerca de 70,4%.
Em 2016, os investimentos financeiros continuam a diminuir quer em termos brutos quer em termos
líquidos, com as suas 3 componentes mais significativas a refletirem-no relativamente ao período
homólogo: Partes de capital menos 11,8% no ativo bruto (69,3% em 2015) e 27,6% no ativo líquido
(77,9% em 2015), Investimentos em imóveis 6,2% no ativo bruto (10,9% em 2015) e 6,4% no ativo líquido
(11,8% em 2015) e Outras aplicações financeiras 5,7% quer em termos brutos quer em termos líquidos
(16,6% em 2015). Estes decréscimos resultam, essencialmente, da desvalorização de Partes de capital
que integram a reserva estratégica do FEFSS2, de alienações e cedências de imóveis3, bem como de
regularizações contabilísticas por via de abates4 ou de reclassificação de investimentos financeiros em
imobilizado corpóreo5; e da diminuição do valor dos depósitos constituídos como garantias no âmbito
das Linhas de Crédito I e II de Apoio à Economia Social, em função de parte das amortizações já
efetuadas pelas instituições relativamente aos empréstimos que haviam contratado com a CEMG.
1 Valores já amortizados: equipamento básico 92,7%; equipamento administrativo 98,9%; equipamento de transporte
95,3%; ferramentas e utensílios 99,9%; e outras imobilizações corpóreas 95,7%. 2 Para mais desenvolvimentos cfr. ponto 13.3. – Património financeiro. 3 Imóveis alienados pelo IGFSS e cedidos a título gratuito pelo mesmo Instituto ao IHRU e a vários Municípios ao abrigo
das Leis 82-B/2014 e 7-A/2016. 4 Abates para efeitos de regularização contabilística de imóveis que já haviam sido alienados ou cedidos em anos anteriores
ou devido a registos em duplicado, sendo que muitas destas situações foram identificadas em anteriores Pareceres sobre
a CGE. 5 O ISSA procedeu a transferências de investimentos em imóveis para imobilizado corpóreo em mais de € 4 M.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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12.2.3.1.1.1. Garantias – Linhas de crédito de apoio à economia social
Entre o MTSSS, a Confederação Nacional das Instituições de Solidariedade (CNIS), a União das
Misericórdias (UM), a União das Mutualidades Portuguesas (UMP) e a Caixa Económica Montepio
Geral (CEMG) foram celebrados dois protocolos de cooperação, nos termos dos quais as partes se
propunham apoiar a atividade das entidades do setor social através da criação de duas linhas de crédito,
uma no valor de € 50 M e outra no valor de € 12,5 M (protocolos assinados em 15/06/2012 e em 21/12/2012, respetivamente), podendo recorrer a estes financiamentos IPSS, Misericórdias, Fundações,
Mutualidades e Centros Sociais das Igrejas que pretendessem efetuar investimentos para reforço da sua
atividade dentro das suas áreas de intervenção ou em novas áreas, modernização de serviços prestados
à comunidade ou modernização da sua gestão e que, por causa disso, tivessem ficado em desequilíbrio
financeiro de médio e curto prazo.
Estas linhas de crédito, no valor total de € 62,5 M, encontram-se garantidas pelo MTSSS1, que, através do IGFSS, efetuou junto da CEMG dois depósitos bancários, em condições de mercado, no exato valor
de cada uma daquelas linhas de crédito e que, nos termos dos acordos celebrados entre as duas
instituições2, se deverão manter enquanto vigorar algum dos empréstimos concedidos ao abrigo destes
protocolos, sendo que, com o decurso do tempo3 e à medida que forem sendo efetuadas as amortizações
do capital emprestado, os referidos depósitos irão sendo reduzidos mensalmente dessas importâncias. O
prazo inicialmente estabelecido nos protocolos foi de 7 anos (84 meses, até 2019). No entanto, em
16/10/2014 a CEMG e o IGFSS celebraram o 1.º aditamento a cada um dos acordos iniciais alargando
o prazo de vigência das garantias para 10,5 anos (126 meses, até 2023) e em 16/06/2016, celebraram o
2.º aditamento ao acordo inicial alargando o prazo inicial para 15,5 anos (186 meses, até 2028). O último
aditamento, além do alargamento de prazo alterou também a taxa remuneratória do depósito a prazo4.
1 Garantia prestada ao abrigo do n.º 5 do art. 54 º de Decreto-Lei 32/2012, de 13/02 (DLEO/2012), “Pode o IGFSS, IP, em
2012 e mediante despacho do membro do Governo responsável pela área da segurança social, conceder garantias a
favor do sistema financeiro, para cobertura das responsabilidades assumidas no âmbito da cooperação técnica e
financeira pelas instituições particulares de segurança social, até ao limite máximo de € 100.000.000, e havendo, em caso disso, lugar a ressarcimento no âmbito dos acordos de cooperação”. Esta norma foi replicada no DLEO/2013, art. 50.º, n.º 6, e na Lei 75-A/2014, de 30/09 (2.ª alteração ao OE/2014), ficando por esclarecer se se trata de um limite
máximo anual ou de um stock de dívida potencial. A Lei 75-A/2014 acresce à redação anterior o facto de se encontrarem
ratificadas as garantias prestadas pelo IGFSS, IP em 2012. A LOE de 2015, no n.º 6 do art. 127.º, refere que “No ano de 2015, pode o IGFSS conceder garantias a favor do sistema financeiro, para cobertura das responsabilidades assumidas
no âmbito da cooperação técnica e financeira pelas instituições particulares de solidariedade social, sempre que tal
contribua para o reforço da função de solidariedade destas instituições até ao limite máximo de € 100.000,00, e havendo um caso disso, lugar a ressarcimento no âmbito dos acordos de cooperação”. A LOE de 2016 no n.º 5 do art. 87.º inclui redação idêntica, mas o limite foi reduzido para € 52 M.
2 Linha de crédito I (€ 50 M), acordo celebrado entre a CEMG e o IGFSS em 02/11/2012; Linha de crédito II (€ 12,5 M),
acordo celebrado entre a CEMG e o IGFSS em 26/11/2012. 3 “4. Decorrido o período de 2 (dois) anos, desde a data de constituição do depósito a prazo referido no número 1 da
presente cláusula, o mesmo será deduzido mensalmente, no montante correspondente às amortizações contratuais que
irão ocorrer nos contratos de mútuo celebrados nos termos do protocolo devidamente identificado no presente acordo” – in acordo celebrado ente o IGFSS e a CEMG em 2/11/2012. Idem para o acordo celebrado entre as mesmas entidades em 26/12 do mesmo ano.
4 No ponto V de ambos os aditamentos aos acordos iniciais é referido que “Atento o facto de se encontrarem as taxas de
juro de mercado em vigor inferiores às que vigoravam inicialmente, e tendo por base o espírito das linhas de crédito,
verifica-se que se demonstra serem mais gravosas, entre a CEMG e o Instituto foi acordado proceder-se à revisão das
mesmas”.
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Tribunal de Contas
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Tiveram acesso às linhas de crédito 296 instituições, sendo o valor total dos empréstimos concedidos de
€ 62,4 M1. No quadro seguinte mostra-se da evolução da execução das linhas de crédito no final dos anos de 2015 e 2016:
Quadro C. 15 – Linhas de crédito de apoio à economia social
(em n.º e milhares de euros)
Posição em 29/12/2015 Posição em 16/12/2016
N.º de
Instituições
Capital
Inicial
Capital em
dívida
N.º de
Instituições
Capital
Inicial
Capital em
dívida
Sem alteração de prazo (84 meses, até 2019) 69 10 565 7 591 49 7 163 3 941
Alteração de prazo efetuada (2023) 194 45 965 42 734 89 19 935 15 619
Alteração de prazo efetuada (2024) 0 0 0 10 4 305 642
Alteração de prazo efetuada (2028) 0 0 0 93 20 783 21 600
Em incumprimento 3 675 663 3 500 489
Liquidação por incumprimento - Utilização do DP do IGFSS
2 158 0 4 758 0
Liquidação por iniciativa da instituição 28 5.050 0 48 8 970 0
Total 296 62 413 50 988 296 62 413 42 291
Fonte: IGFSS, dados disponibilizados pela CEMG.
Na sequência dos primeiros aditamentos suprarreferidos, no final de 2015, cerca de 65,5% das
instituições beneficiárias dos empréstimos concedidos ao abrigo das linhas de crédito tinham alargado
os prazos dos empréstimos até ao seu limite máximo (2023), enquanto apenas 9,5% das instituições
haviam procedido à amortização integral dos empréstimos, representando um reembolso de 8,1% do
capital inicial das linhas de crédito. Na sequência dos segundos aditamentos, no final de 2016, 31,4%
das instituições fizeram alteração dos contratos para o prazo mais alargado (2028) e apenas 16,6% das
instituições mantinham o prazo inicial do empréstimo; 16,2% haviam já liquidado a totalidade do
empréstimo por sua iniciativa, o que representou o reembolso de 11,5% do capital inicial.
A celebração dos contratos decorreu entre 2012 e 2014 e em 2015 verificou-se a primeira execução das
garantias. No quadro infra estão indicadas as instituições que contraíram empréstimos e não cumpriram
com o seu reembolso total ou parcial:
Quadro C. 16 – Instituições com liquidação por incumprimento
(em euros)
Montante executado
Linha de
crédito Instituições Capital inicial Capital Juros Despesas Total
II Instituição 1 57 668 55 918 3 003 0 58 921
II Instituição 2 100 000 93 913 7 443 0 101 356
Total executado em 2015 157 668 149 831 10 447 0 160 278
I Instituição 3 100 000 100 000 1 179 168 101 347
I Instituição 4 500 000 494 751 6 786 624 502 161
Total executado em 2016 600 000 594 751 7 965 792 603 508
Total executado até 2016 757 668 744 582 18 412 792 763 786
Fonte: IGFSS.
1 Linha de crédito I (empréstimos até € 500.000,00, por instituição), 156 instituições no total de € 49.988.550,00; Linha de
Crédito II (empréstimos até € 100.000,00, por instituição), 140 instituições no total de € 12.424.637,00.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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No final de 2016, o total de garantias executado foi de cerca de € 764 m. Para além do valor do capital mutuado, esta execução tem incluído também o valor dos juros e de outras despesas. Com efeito, a
“Declaração”1 emitida pelo IGFSS, aquando da celebração dos acordos iniciais com a CEMG, autoriza esta Caixa a constituir penhor sobre os depósitos a prazo para garantia dos contratos a celebrar e ainda
para garantia de todas e quaisquer despesas, incluindo juros remuneratórios e moratórios, vencidos e
vincendos, decorrentes dos contratos.
Tendo em conta, por um lado, que os depósitos titulados pelo IGFSS junto da CEMG constituem a
primeira linha de garantia dos contratos de empréstimo celebrados no âmbito das linhas de crédito e,
por outro, que o IGFSS pretende ver-se ressarcido pelas instituições beneficiárias dos empréstimos do
custo total do incumprimento das obrigações contratuais assumidas por estas no âmbito dos contratos
de empréstimo, foram celebrados entre o mencionado instituto e cada uma daquelas instituições acordos
de garantia de pagamento. Estes acordos instituem, assim, formas de o IGFSS se ressarcir dos montantes
executados pela CEMG na sequência do incumprimento por parte das referidas instituições.
No caso das instituições indicadas no Quadro C.16, os acordos de garantia, celebrados nos anos de 2012
e 2013, continham uma cláusula de aceitação, pelas instituições que haviam contratado empréstimos ao
abrigo das linhas de crédito, de que, em caso de incumprimento dos contratos de empréstimo perante a
CEMG, o valor em dívida pudesse ser objeto de compensação com verbas devidas pelo ISS em função
dos acordos de cooperação em vigor. Constitui exceção o acordo de garantia celebrado entre o IGFSS e
a instituição 3, que institui, para garantia de eventuais futuros incumprimentos, uma hipoteca sobre um
prédio urbano.
Contudo, apenas para uma das instituições foi adotada a modalidade de ressarcimento prevista no acordo
de garantia2. Para as restantes foram tomadas outras opções: para duas foram antes celebrados acordos
prestacionais3, encontrando-se uma em mora4, e para outra o processo encontra-se no Ministério Público
com vista à recuperação do crédito5.
Os Protocolos que criaram ambas as Linhas de crédito previam no seu clausulado que as candidaturas
das instituições seguiriam, até à respetiva aprovação pelo Conselho Executivo, um determinado
procedimento, no qual se destaca a emissão de parecer pela entidade representante da instituição, parecer
esse que, quando desfavorável, seria vinculativo na Linha I. Nos casos referenciados no Quadro C.16,
as avaliações efetuadas denotam a ausência de fidedignidade da informação financeira apresentada pela
Instituição 3 e pela Instituição 4, tendo ambas as candidaturas sido, não obstante, aprovadas6. Já no
1 Linha de Crédito I, declaração emitida em 02/11/2012 e Linha de crédito II, declaração emitida em 26/12/2012. 2 Instituição 4. De acordo com informação prestada pelo IGFSS, a Instituição assinou um acordo com plano de 137
prestações mensais fixas. O valor de cada uma destas prestações não é objeto de pagamento pela instituição devedora ao
IGFSS, mas sim deduzido ao valor que aquela receberia por força de acordos de cooperação que mantém com o ISS (em
setembro de 2017 consideravam-se ‘pagas’ 7 prestações, sendo a última de agosto do mesmo ano). 3 De acordo com informação prestada pelo IGFSS, para a instituição 2 a execução da garantia por dedução nos acordos de
cooperação foi substituída por um Plano Especial de Revitalização (em setembro de 2017 tinha liquidado 28 prestações,
sendo a última de agosto do mesmo ano) e para a instituição 3, a execução da hipoteca do imóvel foi substituída por um
plano prestacional. De acordo ainda com a informação prestada pelo Instituto, em setembro de 2017 esta Instituição tinha
liquidado 6 prestações e desde abril do mesmo ano que não efetua pagamentos, tendo o processo transitado para a Direção
Jurídica e Contencioso de modo a acionar a garantia. 4 Instituição 3. 5 Instituição 1. 6 Relativamente à instituição 3, o respetivo relatório de avaliação conclui da seguinte forma: “Pelo exposto, e tendo em
consideração todos os comentários no presente relatório, apesar dos resultados previsionais apresentados, o cash-flow
acumulado previsional, o saldo acumulado de tesouraria e indicadores, consideramos que não é possível emitir um
parecer fidedigno da situação económica e financeira da entidade em questão, dada a extensão das inconsistências
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âmbito da Linha de Crédito II, de acordo com informação remetida pela Presidente da Comissão
Executiva, a Instituição 1 recebeu parecer “plenamente favorável”, enquanto a Instituição 2 mereceu parecer “favorável, com acompanhamento”, tendo ambas as candidaturas sido aprovadas.
Em sede de contraditório, o Presidente da CNIS alega relativamente às Instituições 3 e 4 que “(…) nas duas situações referidas na proposta de relatório desse Tribunal (…), como denotando «falta de fidedignidade da informação financeira», não se verifica, formalmente, parecer desfavorável da CNIS – no sentido de o parecer
ser o ato final do procedimento interno (…)”. Alega ainda que “Não se verificou, pois, qualquer situação de parecer desfavorável; e, se o houvera, não caberia à CNIS verificar a sequência da satisfação do seu parecer na
Comissão Executiva”.
Atendendo ao exato teor dos pareceres produzidos, transcritos infra na parte pertinente, regista-se que o
primeiro se pronuncia pela impossibilidade de emissão de um parecer por parte da entidade que procedeu
à análise das demonstrações financeiras, dadas as inconsistências detetadas nas demonstrações
financeiras apresentadas pela entidade. Ora, a referida impossibilidade de emitir opinião determinada
pelo facto descrito não pode incluir-se no âmbito das opiniões favoráveis, antes se incluindo no âmbito
das opiniões desfavoráveis1. No segundo caso, é expressamente assumido pelo auditor que a entidade
não reúne as condições mínimas de viabilidade económica e financeira para o efeito pretendido, sendo,
portanto, claro que a opinião foi desfavorável. Pelas razões expostas, mantém-se o observado.
Regista-se ainda que os Protocolos têm vindo a ser objeto de alterações por via de aditamentos ou
Declarações, subscritos, pela parte da Segurança Social, pelo Presidente do IGFSS e não pelo membro
do Governo responsável pela área, diferentemente do que aconteceu com os Protocolos. Assim, ainda
em 2012, foram celebrados acordos entre o IGFSS e a CEMG permitindo a esta debitar dos depósitos
bancários constituídos para garantia dos empréstimos concedidos os montantes referentes a mora ou
incumprimento, sem especificar se tais débitos se reportavam exclusivamente a capital em dívida ou se
igualmente cobriam juros e outras eventuais despesas. Contudo, uma vez que os Protocolos fizeram
corresponder os montantes dos depósitos dados em garantia ao montante máximo do capital a
disponibilizar através dos empréstimos, resultava da conjugação destes documentos que a garantia
cobria apenas o capital, deixando de fora juros e despesas. Ainda em 2012, o IGFSS emitiu uma
Declaração nos termos da qual expressamente mandatou e autorizou a CEMG, para garantia dos
contratos a celebrar ao abrigo do Protocolo de Cooperação, e também, para garantia de todas e quaisquer
despesas, incluindo juros remuneratórios e moratórios, vencidos ou vincendos, decorrentes dos contratos
de mútuo. Estas Declarações, uma para cada linha de crédito, implicaram, pois, a assunção pela
Segurança Social do risco de não pagamento de juros de qualquer natureza, bem como de despesas, que
não havia sido expressamente assumido aquando da celebração dos Protocolos iniciais.
Acresce que quer nos 1.ºs, quer nos 2.ºs aditamentos aos Protocolos, celebrados em 16 de outubro de
2014 e em 16 de junho de 2016, contêm outras alterações às condições contratualizadas nos Protocolos.
Em primeiro lugar, o período de vigência dos empréstimos e, consequentemente, o período de
verificadas, uma vez que todos os rácios e indicadores eram afetados”. No caso da instituição 4, o relatório de avaliação refere que “(…) a entidade não reúne condições mínimas de viabilidade económica e financeira para suportar o financiamento de 500 mil euros referente à linha de crédito”. Ainda assim, a Comissão aprova a candidatura “condicionada ao cumprimento de um plano de viabilização económico-financeiro que venha a ser aprovado por esta Comissão”. Verifica-se, pois, que a aprovação de tal plano e a verificação do seu cumprimento não poderia condicionar a aprovação da candidatura, uma vez que terá sido posterior a esta aprovação. De resto, após a aprovação da candidatura,
é remetido, em 15/11/2012, pelos serviços da Segurança Social à CNIS, um e-mail no qual se dá conta da aprovação da
candidatura, bem como da condicionante atrás referida, pedindo-se a emissão pela Confederação de relatório de avaliação
sobre o plano de viabilização, o que não se encontra previsto no Protocolo que instituiu a Linha de Crédito I. 1 Tal inclusão no âmbito das opiniões desfavoráveis resulta clara da leitura dos pontos 16 a 19 da ISA 700 e 7 a 10 da ISA
705, ambas dirigidas aos auditores de demonstrações financeiras e que versam a tipologia e conteúdos das opiniões a
emitir sobre as mesmas.
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imobilização dos depósitos constituídos para garantia dos mesmos, inicialmente fixado em 84 meses,
foi substancialmente alargado, primeiro para 126 meses e o segundo para 186 meses, como ficou já
suprarreferido. Em segundo lugar, apesar de os Acordos celebrados em 2012 na sequência dos
Protocolos iniciais não preverem a possibilidade de alteração da taxa de remuneração dos depósitos
dados em garantia, inicialmente correspondente “à taxa EURIBOR a 3 (três) meses acrescida de um spread correspondente ao valor máximo a considerar na determinação da taxa de referência relevante que, na data de
assinatura do presente Acordo, é de 3%”, foi alterada, passando a taxa de referência relevante a 2%. Também nesta sede se verifica que as alterações introduzidas no negócio se consubstanciaram em
condições menos vantajosas para a Segurança Social.
Importa ainda, por último, referir que a nota 16 do anexo às demonstrações financeiras consolidadas
refere que o montante de garantias prestadas relativas às linhas de crédito I e II, é, em 31/12/2016, de
€ 48.996.088,63. No entanto, verifica-se que, de acordo com a informação prestada pelo Banco, com reporte à data de 16/12/2016, o valor necessário para cobrir a garantia era de apenas € 42.290.696,48. Assim, conclui-se que o valor divulgado respeita ao saldo da conta 4151- Investimentos financeiros-
Depósitos em instituições financeiras que, para além de incluir os montantes não mobilizáveis, por via do
penhor constituído, inclui também valores que, apesar de já se encontrarem libertos, continuam
aplicados na instituição financeira. Ora, o valor mobilizável não constitui já garantia dos empréstimos
concedidos, pelo que não deve ser englobado no valor a divulgar na referida nota.
12.2.3.1.1.2. Bens móveis
Com vista a verificar se a informação incluída no inventário de cada um dos institutos utilizadores do
SIF permite efetuar um controlo dos bens móveis ao nível da sua localização, foi efetuada uma consulta
ao módulo AA (inventário) e selecionada uma amostra de 153.8341 bens classificados como
equipamento básico e administrativo2.
O quadro seguinte espelha o total dos bens selecionados do IGFSS, do ISS, do II, do ISSA e do ISSM
por tipo, número e localização, conforme informação residente no SIF.
1 Para o apuramento do número de bens utilizou-se o campo “Quantidade”, sendo que quando este estava em branco ou
estava preenchido com zero, considerou-se um único bem. 2 O equipamento básico e administrativo representa 96,4% do valor relevado no ativo bruto do balanço respeitante aos
bens móveis inventariados. A seleção da amostra foi efetuada por tipo de bem. Os números evidenciados nos quadros
respeitam ao universo do tipo de bem selecionado existentes em cada um dos institutos e extraídos através dos relatórios
“Gestão de Imobilizado” para o exercício de 2016. Esta análise não foi acompanhada de qualquer verificação física.
22 DE DEZEMBRO DE 2017 298
Página 299
Tribunal de Contas
273
Quadro C. 17 – Localização dos bens no módulo AA – Por tipo de bem
(em número; em %)
Tipo de bem N.º
Localização
Com morada/com
sala
Com morada/sem
sala
Sem morada/sem
sala
Sem morada/com
sala
N.º % N.º % N.º % N.º %
Impressoras/Fotocopiadoras/Fax/Scanner 10 109 2 703 26,7 2 909 28,8 4 362 43,1 135 1,3
Computadores/Portáteis 27 662 7 815 28,3 13 494 48,8 6 316 22,8 37 0,1
Discos/USB/Pen 1 094 161 14,7 68 6,2 865 79,1 0 0,0
Monitores/Ecrãs 19 483 6 258 32,1 10 597 54,4 2 592 13,3 36 0,2
Máquina destruidoras de papel 318 141 44,3 28 8,8 145 45,6 4 1,3
Máquinas de calcular 2 361 578 24,5 41 1,7 1 742 73,8 0 0,0
Mesas/Secretárias 18 395 6 972 37,9 645 3,5 10 637 57,8 141 0,8
Cadeiras/Sofás/Maples 32 164 13 198 41,0 1 771 5,5 16 544 51,4 651 2,0
Blocos/Módulos 6 743 2 598 38,5 313 4,6 3 760 55,8 72 1,1
Armários/Estantes 16 596 6 850 41,3 733 4,4 8 976 54,1 37 0,2
Teclados/Ratos 902 685 75,9 57 6,3 160 17,7 0 0,0
IPad/Workpad/Notebook/Netbook/PIN Pad 137 33 24,1 12 8,8 91 66,4 1 0,7
Vídeos/Projetores/Retroprojetores/Câmaras/Colunas 599 177 29,5 75 12,5 334 55,8 13 2,2
Telefones/Telemóveis 16 275 1 668 10,2 11 786 72,4 2 670 16,4 151 0,9
Máquinas Fotográficas 131 52 39,7 14 10,7 63 48,1 2 1,5
Televisores/Gravadores 573 183 31,9 105 18,3 277 48,3 8 1,4
Headphones/Auriculares 292 16 5,5 184 63,0 90 30,8 2 0,7
Total 153 834 50 088 32,6 42 832 27,8 59 624 38,8 1 290 0,8
Fonte: Módulo AA do SIF.
Dos vários bens móveis incluídos no Quadro C.17, o maior número respeita às cadeiras/sofás/maples
que representam 20,9% do total dos equipamentos, seguido dos computadores/portáteis. Relativamente
a estes últimos continua-se a verificar um rácio de 2,7 computadores por colaborador. Ainda que
algumas destas máquinas sejam utilizadas por colaboradores que prestam funções no regime de
prestação de serviços e, por isso, não constem do universo divulgado na nota 3 do ADFOC (10.247),
afigura-se excessivo o rácio obtido. Grande parte dos bens não tem qualquer informação sobre a sua
localização (38,8%), desconhecendo-se desta forma qual o serviço e sala a que estão afetos. Os bens que
lideram esta não referência à localização são os discos/USB/Pen, as máquinas de calcular e os
Ipad/Workpad/Notebook/Pinpad (mais de 66%). Tal facto prejudica o controlo da sua existência e/ou
afetação aos fins que se encontravam destinados.
Ao nível dos organismos1, o ISS é o que possui o maior número de bens (45,6%), seguido do II com
40,3%. No ISS os bens móveis mais significativos são as cadeiras/sofás/maples (34,0%), as
mesas/secretárias (20,1%) e os armários/estantes (18,1%), e no II os computadores\portáteis (37,8%),
os monitores\ecrãs (27,9%) e os telefones com 20,9% (Quadro C.18).
1 Salienta-se que o ISS e o II são os institutos responsáveis pelo maior número de bens afetos a serviços da segurança social
a nível nacional.
II SÉRIE-A — NÚMERO 46 299
Página 300
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
274
Quadro C. 18 – Localização dos bens no módulo AA – Por Instituto
(em número; em %)
Instituição N.º
Localização
Com morada /
com sala
Com morada /
sem sala
Sem morada /
sem sala
Sem morada /
com sala
N.º % N.º % N.º % N.º %
IGFSS 5 898 5 897 100,0 1 0,0 0 0,0 0 0,0
ISS 70 115 18 644 26,6 1 100 1,6 49 461 70,5 910 1,3
II 61 957 17 321 28,0 37 563 60,6 6 765 10,9 308 0,5
ISSA 7 628 138 1,8 4 168 54,6 3 322 43,6 0 0,0
ISSM 8 236 8 088 98,2 0 0,0 76 0,9 72 0,9
Total 153 834 50 088 32,6 42 832 27,8 59 624 38,8 1 290 0,8
Fonte: Módulo AA do SIF.
O ISS é o Instituto que possui o maior número de bens sem qualquer informação sobre a localização
(70,5%), seguido do ISSA (43,6%). O IGFSS o que apresenta o maior número de bens com identificação
completa (100%)1, seguido do ISSM com 98,2%. Comparando com a situação do ano de 2015, verifica-
se uma melhoria dos indicadores em todos os institutos, relativamente à identificação completa, com
exceção do ISSM que passou de 99,4% em 2015 para 98,2% em 2016.
Considerando apenas os bens adquiridos em 20162, observa-se que para 80,0% dos bens, os campos de
localização e sala já se encontram preenchidos. Comparando com idêntica informação do ano de 2015,
em termos globais, regista-se uma evolução positiva, ainda que ténue, de 0,5 p.p.. No entanto, ao nível
individualizado dos institutos constata-se que houve uma melhoria no IGFSS, no ISS e no ISSM, mas
um retrocesso acentuado no II (de 54,8% em 2015 passou para 5,3% em 2016) e no ISSA (de 77,8% em
2015 passou para 19,4% em 2016). Ainda assim, ambos os institutos apresentam 100% dos bens com
registo de localização, embora a maioria não disponha de registo de sala.
Quadro C. 19 – Bens adquiridos em 2016 – Por Instituto
(em número; em %)
Instituição N.º
Localização
Com morada/com
sala
Com morada/sem
sala
Sem morada/sem
sala
Sem morada/com
sala
N.º % N.º % N.º % N.º %
IGFSS 2 004 2 004 100 0 0,0 0 0,0 0 0,0
ISS 1 124 1 061 94,4 54 4,8 9 0,8 0 0,0
II 620 33 5,3 587 94,7 0 0,0 0 0,0
ISSA 288 56 19,4 232 80,6 0 0,0 0 0,0
ISSM 380 380 100 0 0,0 0 0,0 0 0,0
Total 4 416 3 534 80,0 873 19,8 9 0,2 0 0,0
Fonte: Módulo AA do SIF.
O Tribunal tem vindo recorrentemente a formular recomendações na área do imobilizado, no sentido de
que sejam implementados procedimentos que garantam o cumprimento das regras estabelecidas no
CIBE e no POCISSSS e, ainda, o controlo dos bens móveis3. Em sede de acompanhamento dessas
1 A confirmar o acolhimento das recomendações formuladas pelo TdC. Em 2015, este Instituto apresentava cerca de 14%
dos bens sem qualquer identificação. 2 Foram consideradas todas as aquisições independentemente do tipo de bem. 3 Recomendações: 69-PCGE/2015, 68-PCGE/2014, 67-PCGE/2013, 61-PCGE/2012, 67-PCGE/2011, todos disponíveis
em www.tcontas.pt.
22 DE DEZEMBRO DE 2017 300
Página 301
Tribunal de Contas
275
recomendações, a SESS informou que no IGFSS “(…) o processo de inventário de bens móveis e
regularização do mesmo em SIF está concluído”, encontrando-se em curso a “(…) afixação de fichas de inventário dos bens nos diversos espaços onde funcionam os seus serviços e a verificação anual por amostragem
(…)”, no ISS está a ser “(…) centralmente monitorizado oprocesso de inventariação dos Centros Distritais através de relatórios extraídos do SIF” e no II foi inscrita uma verba no orçamento para contratar “(…) serviços de consultoria no âmbito da gestão do património”1 e foram inscritas no plano de atividades de 2017 duas iniciativas visando “(…) a monitorização da localização dos bens adquiridos entre 2013 a 2016” e “(…) a preparação de uma Orientação Técnica, com definição de regras relativas à movimentação dos bens
patrimoniais”.
Ainda no âmbito da análise dos inventários, verificou-se que, para 545 bens em que o período de vida
útil atribuído já decorreu2, não foi efetuada qualquer amortização (26), ou esta iniciou-se mas foi
interrompida ou, apesar de concluída, foi acrescido novo valor ao bem respetivo (519). Estas situações
têm várias causas e estão relacionadas com os dados introduzidos pelo utilizador no sistema informático
para cada um dos bens. Assim, detetaram-se as seguintes situações:
Não foi introduzido qualquer período de vida útil, pelo que o sistema informático não procede a qualquer cálculo de valor de amortização;
Não obstante ter sido introduzido o período de vida útil, a opção selecionada como “chave de depreciação” corresponde a “sem depreciação e sem juros”, o que significa que embora se atribua período de vida útil o sistema nunca vai calcular qualquer valor de amortização;
O bem foi inventariado em data posterior quer à data de início da sua vida útil quer à data de termo da sua vida útil, pelo que o sistema já não procede ao cálculo de amortizações;
O bem com determinado número de imobilizado, não completamente amortizado, foi transferido para outro número de imobilizado3 procedendo-se à correção da sua vida útil. Nestes casos,
sempre que a correção vise o encurtamento do período de vida útil e este já tenha decorrido à
data do lançamento no sistema informático, o sistema já não procede ao cálculo de amortizações;
O período de vida útil já decorreu e o bem já está totalmente amortizado. No entanto, após essa data, foi incorporado novo valor na mesma ficha do imobilizado, sem que tenha sido atribuído
novo período de vida útil. Neste caso, a aplicação também não procede a qualquer cálculo de
amortização.
Os quadros seguintes identificam, por instituto, a quantidade e o valor dos bens que se encontram nestas
situações:
1 “No sentido de efetuar o inventário do património imobilizado móvel, com especial relevância e enfoque no parque
informático disperso a nível nacional, assegurando um adequado controlo interno do mesmo”. 2 A análise teve em conta apenas o período de vida útil indicado no sistema informático, não sendo incluído neste âmbito
qualquer apreciação sobre a adequabilidade do período de vida útil atribuído a cada bem. 3 Estas situações podem ocorrer dentro da mesma entidade contabilística ou em transferência para entidade contabilística
diferente.
II SÉRIE-A — NÚMERO 46 301
Página 302
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
276
Quadro C. 20 – Bens não amortizados – Por Instituto
(em número; em euros)
Entidade Conta N.º de
bens
Valor de
aquisição
Depreciação
acumulada
Valor líquido
do bem em
31/12/2016
IGFSS Conta 423 8 3 333,94 0,00 3 333,94
IGFSS Conta 426 4 3 086,52 0,00 3 086,52
Subtotal 12 6 420,46 0,00 6 420,46
ISS Conta 423 13 15 543,10 0,00 15 543,10
Subtotal 13 15 543,10 0,00 15 543,10
ISSA Conta 423 1 116,72 0,00 116,72
Subtotal 1 116,72 0,00 116,72
Total 26 22 080,28 0,00 22 080,28
Fonte: Módulo AA do SIF.
Quadro C. 21 – Bens que não foram totalmente amortizados - Por Instituto
(em número; em euros)
Entidade Conta N.º de
bens
Valor de
aquisição
Depreciação
acumulada
Valor líquido
do bem em
31/12/2016
IGFSS Conta 423 4 210 444,95 -142 835,95 67 609,00
IGFSS Conta 426 11 933,23 -218,34 714,89
Subtotal 15 211 378,18 -143 054,29 68 323,89
ISS Conta 423 477 428 289,21 -347 844,68 80 444,53
ISS Conta 426 11 5 680,47 -4 193,77 1 486,70
Subtotal 488 433 969,68 -352 038,45 81 931,23
ISSA Conta 423 12 2 087,64 -753,90 1 333,74
Subtotal 12 2 087,64 -753,90 1 333,74
ISSM Conta 423 4 3 314,57 -698,32 2 616,25
Subtotal 4 3 314,57 -698,32 2 616,25
Total 519 650 750,07 -496 544,96 154 205,11
Fonte: Módulo AA do SIF.
Foram detetadas algumas das situações suprarreferidas em todos os institutos, com exceção do II. O ISS
é o que apresenta o maior volume quer em quantidade (91,9%) quer em valor ainda não amortizado
(55,3%). O valor de aquisição dos 545 bens cujo período de vida útil já decorreu e não estão totalmente
amortizados é de € 673 m e o valor ainda não amortizado é de € 176 m (26,2%). Embora o valor não amortizado não seja materialmente relevante, quando comparado com a totalidade das amortizações de
todo o imobilizado corpóreo, importa alertar os utilizadores para a necessidade de assegurar uma correta
introdução de dados e de implementar mecanismos de monitorização dos inventários com vista a
ultrapassar e a corrigir estas situações.
12.2.3.1.1.3. Bens imóveis
Na sequência das ações que têm vindo a ser realizadas nos anos anteriores, foram efetuadas verificações
documentais com vista a aferir da fiabilidade dos valores relevados no balanço relativos a imóveis
detidos pela segurança social. Estas verificações incidiram sobre os imóveis que já tinham sido objeto
de análise no âmbito do PCGE/2015, relevados no ativo do balanço em 31/12/2015, cuja propriedade
não pertencia às instituições que os relevavam nas demonstrações financeiras ou relativamente aos quais
foi detetada a ausência ou insuficiência de informação de suporte ao valor dos registos contabilísticos e
ainda sobre os que apresentavam irregularidades relacionadas com cálculo de amortizações ou estavam
22 DE DEZEMBRO DE 2017 302
Página 303
Tribunal de Contas
277
indevidamente relevados no balanço em 31/12/2015. A análise incidiu ainda sobre uma nova amostra
de imóveis correspondente a 31 números de imobilizado relevados no ativo do balanço em 31/12/2016.
Para efeitos de verificação documental da nova amostra de imóveis foi solicitado aos institutos (IGFSS,
ISS, ISSA e ISSM) o envio da documentação comprovativa da sua titularidade e de suporte ao registo
contabilístico, correspondente ao valor do ativo bruto de cada imóvel relevado no balanço.
Relativamente aos imóveis objeto de análise no PCGE/2015 foi solicitada informação atualizada. Da
análise à documentação remetida e da consulta ao SIF resultam as observações seguidamente
enunciadas.
IGFSS
Dos 26 números de imobilizados selecionados verificou-se o seguinte:
Para 23 números de imobilizado, os imóveis foram adquiridos por dação em pagamento entre 1998 e 2007. Apenas para 7 foram remetidos os relatórios de avaliação, informando o IGFSS
que os processos físicos não dispunham desta documentação;
A falta de relatórios de avaliação não permite confirmar a correção do valor atribuído e registado contabilisticamente referente a imóveis provenientes de dação nem conhecer a respetiva
fundamentação1. Em alguns casos em que as dações contemplam uma pluralidade de imóveis,
não é possível verificar o valor atribuído a cada imóvel, mas tão só o valor global da dação, facto
que não permite confirmar o valor do registo contabilístico de forma individual2. O total do valor
relevado nas demonstrações financeiras (ativo bruto) dos imóveis provenientes de dação foi de
€ 4,5 M e apenas para 29,9% é possível validar o valor através daqueles relatórios;
Para os três restantes números de imobilizado, os imóveis integraram o património do IGFSS em 2006, por via de transferência do ISS ao abrigo do DL 112/2004, de 13/05. O total do valor
relevado nas demonstrações financeiras destes imóveis (ativo bruto) foi de € 400 m e apenas foi possível confirmar € 56 m, 14,0%, relativos a obras realizadas nos imóveis em 2013, uma vez que o IGFSS não dispõe de documento de suporte ao registo contabilístico inicial;
O cálculo das amortizações está incorreto para todos os imóveis analisados. Com efeito, para 13 dos imóveis o valor das amortizações está subvalorizado, uma vez que desde 2002 que não é
registado qualquer valor desta natureza3, o que incumpre o disposto nos arts. 21.º e 22.º do CIBE.
Acresce que, de acordo com um relatório de avaliação emitido em junho de 2001, três dos
imóveis encontravam-se em estado de ruína e 4 estavam em muito mau estado de conservação,
factos que desde essa data não foram tidos em conta quer no recálculo das amortizações quer no
abate dos edifícios.
Por outro lado, para os outros 13 imóveis com edificações, o valor das amortizações até
31/12/2016 está sobrevalorizado, uma vez que as mesmas incidiram sobre o valor total do
imóvel, procedimento não conforme com o art. 36.º do CIBE, que determina que o valor do
1 O valor encontra-se referenciado em alguns documentos, como despachos autorizadores das dações ou autos de dação ou
escrituras públicas de dação. Mas tal referenciação apenas permite o cruzamento do valor inserido nestes documentos
com o valor contabilístico relevado, e não a aferição da correção deste último. 2 O Auto de dação celebrado em 14/12/1999 inclui um conjunto de 10 imóveis avaliados por um valor global de
€ 2.493.989,49 (500.000.000$00). Não existe documentação comprovativa do valor atribuído a cada imóvel. 3 Nestes casos, a chave de depreciação que consta das fichas de mobilizado (sem depreciação e sem juros) não permite
qualquer cálculo de valor de amortização.
II SÉRIE-A — NÚMERO 46 303
Página 304
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
278
terreno não está sujeito a amortização. Acresce que, para pelo menos 6 dos imóveis adquiridos
por dação, o valor das amortizações ainda incorpora outro tipo de sobrevalorização, devido ao
período de vida útil atribuído, inferior ao estabelecido no art. 22.º do CIBE em função da
estrutura e materiais utilizados nas edificações, não obstante a não consideração do estado de uso
aquando da sua aquisição1. Também para os 3 imóveis transferidos do ISS para o IGFSS em
2006 não foi deduzido o período de vida útil decorrido entre a data da integração do imóvel no
ISS e a sua transferência para o IGFSS, nem atribuído o valor patrimonial constante dos registos
contabilísticos da entidade de origem, uma vez que o IGFSS reiniciou o período de vida útil em
2006 por mais 80 anos e o cálculo incide sobre o valor bruto do imóvel e não sobre o valor
patrimonial transferido pelo ISS, o que incumpre o disposto no ponto 4.1.6 do POCISSSS
(critérios de valorimetria – Imobilizações), conjugado com as notas explicativas da conta 577 – Reservas decorrentes por transferência de ativos do mesmo preceito legal2.
Todos estes factos têm impactos nas amortizações do exercício e acumuladas e
consequentemente nos resultados líquido e transitados. Estima-se que, em 31/12/2016, o valor
da subvalorização era de € 691 m e da sobrevalorização de € 132 m, relativamente aos imóveis analisados. De salientar que já no Parecer sobre a CGE de 2012, o Tribunal tinha identificado
um conjunto de imóveis em que as edificações não estavam a ser objeto das devidas amortizações
e um outro em que o cálculo do valor das amortizações estava a incidir sobre a parcela
correspondente ao valor do terreno, nos quais estavam incluídos os imóveis agora objeto de
análise.
No Parecer sobre a CGE de 2015, relativamente aos imóveis que se encontravam relevados no ativo do
balanço em 31/12/2015, foi referida a existência de imóveis que:
Já tinham sido alienados e um já estava demolido;
Estavam registados em duplicado;
Não tinham a titularidade regularizada a favor do IGFSS;
Foram obtidos por via de dações em cumprimento e não dispunham de relatórios de avaliação ou de outra documentação relevante;
Haviam sido integrados no património do IGFSS, quer por via de extinção de organismos quer por via de transferências do ISS, para os quais não foi possível validar o valor do ativo bruto
relevado no balanço por ausência de documentação comprovativa.
Foi ainda referido naquele Parecer que existiam valores registados como terrenos que não
correspondiam parcial ou totalmente ao valor dos terrenos, uma vez que foram criados através de valores
transferidos de imobilizado em curso.
1 Os 6 imóveis foram adquiridos por escritura de dação celebrada em 28/12/2007. Nos relatórios de avaliação que
sustentam os valores atribuídos aos imóveis é referida a estrutura de construção do imóvel e a sua antiguidade. Para todos
os imóveis foram atribuídos 50 anos de vida útil, com início em dezembro de 2007. Ora, à data da celebração da escritura,
já estava em vigor o CIBE, aprovado pela Portaria 671/2000 (2.º Série), de 17/04. Este normativo atribui para o tipo de
construção em causa 80 anos de vida útil e estabelece que “Para determinação do período de vida útil esperada das edificações adquiridas em estado de uso, há que deduzir ao período de vida útil fixado como regra o número de anos
entretanto já decorridos” o que, no caso vertente, não ocorreu. 2 Os imóveis foram integrados no ISS em 2002 e em 2006 e transferidos para o IGFSS. Este último Instituto voltou a iniciar
o período de vida útil em 2006 sobre o valor bruto de cada um dos imóveis (€ 114.800,00) e não sobre o valor patrimonial correspondente à transferência (€ 109.060,00).
22 DE DEZEMBRO DE 2017 304
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Tribunal de Contas
279
Da análise à documentação remetida pelo IGFSS no âmbito do Parecer sobre a CGE de 2016 e consulta
ao sistema informático verifica-se que:
Os imóveis que já tinham sido alienados e o registado em duplicado1 foram objeto de abate durante o ano de 2016, encontrando-se a situação contabilística regularizada em 31/12/2016;
O imóvel que já se encontrava totalmente demolido continua indevidamente relevado nas demonstrações financeiras em 31/12/2016;
Continuam indevidamente registados como terrenos valores que deviam estar a ser objeto de amortização, uma vez que têm origem em valores de benfeitorias realizadas inicialmente
contabilizadas em imobilizado em curso (€ 72 m)2. Este facto subvaloriza o valor das amortizações do exercício (€ 3,5 m) e acumuladas (€ 21,4 m) e sobrevaloriza o valor líquido dos investimentos em imóveis, com o consequente impacto nos custos do exercício e nos resultados
líquido e transitados;
Foram remetidos dois relatórios de avaliação para os imóveis adquiridos por dação. Ainda assim continuam a existir 8 números de imobilizado para os quais não foi possível validar o valor
relevado nas demonstrações financeiras através daqueles relatórios. Deste modo, do valor total
relevado nas demonstrações financeiras relativamente aos 12 números de imobilizado (€ 18 M) apenas é possível validar 58,1%3 daquele valor. Foi ainda remetido o despacho autorizador da
respetiva dação apenas para um dos dois imóveis que não dispunham daquele documento4;
No que respeita aos números de imobilizado de imóveis integrados no património do IGFSS, quer por via de extinção de organismos, como as Caixas de Previdência, quer por via de
transferência do ISS, não foi remetida qualquer informação adicional5, pelo que, de um total de
valores relevados no ativo bruto do balanço de € 3,4 M, apenas foi possível confirmar 0,8 M (23,6%)6;
Em sede de contraditório, o IGFSS alega, no que respeita aos bens provenientes das anteriores
Caixas de Previdência ou de transferências do ISS, que, para efeitos da sua valorização e nos
termos do disposto no art. 39.º do CIBE “(…) irá, numa primeira fase, diligenciar no sentido de realizar uma avaliação técnica aos imóveis (…) com o objetivo de determinar o seu estado atual de
conservação e período de vida útil futuro”.
Concorda-se com a metodologia adotada para a primeira fase do processo. Porém, tendo em
conta a entrada em vigor do novo sistema contabilístico SNC-AP, alerta-se para a metodologia
recomendada pelo Manual de Implementação do SNC-AP, capitulo 2 – Aplicação pela primeira
1 Cfr. Parecer sobre a CGE/2015, págs. 278 e 279, disponível em www.tcontas.pt. 2 Para 3 imóveis foram criados 3 números de imobilizado correspondente a parcela de terreno. Para outro imóvel, a parcela
de terreno incorpora uma parte proveniente de transferência de imobilizado em curso. Cfr. Parecer sobre a CGE/2015,
pág. 279, disponível em www.tcontas.pt. 3 Cfr. Parecer sobre a CGE/2015, pág. 278, disponível em www.tcontas.pt. 4 Dação no valor de € 1,3 M; o processo não dispõe de relatório de avaliação nem de despacho autorizador da respetiva
dação. 5 Quanto aos imóveis transferidos do ISS, o IGFSS informou que, face às recomendações do Tribunal, atualmente é
requerida ao ISS a remessa de informação de suporte ao registo contabilístico, bem como de indicação de situações
extraordinárias que podem ter impacto no cálculo das amortizações. 6 Cfr. Parecer sobre a CGE/2015, págs. 278 e 279, disponível em www.tcontas.pt. Dois dos imóveis incluídos na amostra
relativa ao Parecer sobre a CGE/2015 foram abatidos no exercício de 2016: um por motivo de registo em duplicado e
outro porque foi transferido para o IHRU ao abrigo da LOE para 2016.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
280
vez do SNC-AP, ponto 1.3.13, que aponta no sentido de que os prédios rústicos ou urbanos
devem ficar mensurados pelo seu Valor Patrimonial e Tributário, no momento da transição.
Para os 11 números de imobilizado que não dispunham da titularidade parcial ou totalmente regularizada a favor do IGFSS, foi comprovada essa titularidade. No entanto, permanecem
registados no ativo do balanço 15 números de imobilizado que continuam a não dispor de
caderneta predial e/ou de certidão da conservatória de registo predial com registo de titularidade
a favor do IGFSS1.
ISS
O imóvel selecionado respeita à sede do Centro Distrital de Braga. Os registos contabilísticos
apresentam um valor para o terreno (€ 2 M) e um valor para o edifício (€ 6,2 M). O valor do terreno corresponde a 25% do valor que se encontrava registado em 2008 (€ 7,8 M). Porém, de acordo com a informação prestada pelo ISS, este edifício foi construído de raiz e implantado em terreno doado pela
Câmara Municipal de Braga. Assim, a segregação do valor do terreno efetuada no exercício de 2008 não
se encontra correta, uma vez que o valor registado em 2008 haveria de corresponder ao valor da
construção do edifício2. Deste modo, o valor das amortizações do exercício e acumuladas estão
subvalorizadas e, consequentemente, o valor líquido do edifício3. Por outro lado, não foi disponibilizada
toda a informação de suporte ao registo contabilístico4; de um total de € 8,2 M, apenas foi possível confirmar 4,6% deste valor5.
O imóvel, apesar de ter data de início de utilização de 1990 (início de contagem de vida útil para efeitos
de cálculo de amortizações), ainda não têm a titularidade registada a favor do ISS, alegadamente por
dificuldades de regularização.
A Direção-Geral do Tesouro e Finanças, em sede de contraditório, informou, relativamente ao edifício
do Centro Distrital de Braga, que, “(…) esta questão foi objeto de análise não tendo, ainda, sido possível aferir da titularidade do terreno em causa, desconhecendo as diligências que têm sido desenvolvidas pelo ISS, IP, e pelo
Município de Braga”.
No Parecer sobre a CGE de 2015, relativamente aos imóveis que se encontravam relevados no ativo do
balanço em 31/12/2015, foi referida a existência de imóveis que:
1 Cfr. Parecer sobre a CGE/2015, pág. 279, disponível em www.tcontas.pt. No Parecer sobre a CGE/2015 foi formulada a
recomendação 75-PCGE/2015, no sentido de assegurar que a titularidade dos imóveis na esfera do património do IGFSS
seja devidamente regularizada. O IGFSS informou que relativamente a 11 números de imobilizado, os imóveis
encontram-se em processo de regularização/atualização junto das conservatórias de registo predial e dos serviços de
finanças e que relativamente a dois não dispõe de suporte documental que comprove o registo da sua titularidade e que
vão ser encetadas diligências com vista à sua regularização. 2 Não existem dados disponíveis que permitam validar a informação. No entanto, caso este valor também incluísse o valor
atribuído ao terreno na escritura de doação o mesmo seria de € 49.021,86. 3 Total da sobrevalorização das amortizações em 31/12/2016: € 1.055.243,02 (€ 39.083,07 de amortizações do exercício e
€ 1.016.159,94, de amortizações acumuladas até 31/12/2015). 4 O ISS refere que o edifício foi construído de raiz e que houve diversos empreiteiros envolvidos e que “Considerando o
tempo de vida útil associado a estes documentos de faturação, 10 anos, a probabilidade de ainda constarem nos arquivos
de Braga é reduzida (…). Aquilo que foi possível localizar foi o documento do programa de contabilidade utilizado à data (…) onde está registado o valor associado a este imóvel ainda em escudos (1.567.090.599$00)”, atualmente € 7.816.614,95.
5 Escritura de doação (€ 49.021,86) e faturas relativas a intervenções realizadas no imóvel entre 2008 e 2016
(€ 326.158,83). Não foi considerada a fatura n.º 1902/2009, no valor de € 8.880,00, uma vez que diz respeito a uma intervenção no edifício onde está sediado o Serviço Local da Póvoa do Lanhoso e o imóvel objeto de análise está
localizado na Praça da Justiça, na cidade de Braga.
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Tribunal de Contas
281
Estavam indevidamente relevados em investimentos financeiros;
Não dispunham de documentação comprovativa que permitisse validar o valor do ativo bruto relevado no balanço;
Não tinham a titularidade regularizada a favor do ISS;
Tinham valor e período de vida útil incorretamente registado e atribuído, respetivamente.
Foi ainda referido naquele Parecer que existiam valores registados como terrenos que não
correspondiam parcial ou totalmente a valor de terrenos, uma vez que foram criados através de valores
transferidos de imobilizado em curso.
Da análise à documentação remetida pelo ISS no âmbito do Parecer sobre a CGE de 2016 e consulta ao
sistema informático verifica-se que:
Os imóveis indevidamente relevados como investimentos financeiros foram objeto das devidas correções contabilísticas1;
Para 7 imóveis, o ISS remeteu documentação com vista a comprovar o valor relevado no ativo bruto do balanço. Contudo, essa documentação não foi suficiente para validar a totalidade
daqueles valores2. Assim, de um total registado de € 27,2 M apenas foi possível validar 14,5% (€ 3,9 M);
O ISS, em sede de contraditório, alega que remeteu documentação que suporta mais de 50% do
valor da amostra e não a percentagem indicada e remeteu “(…) documentação respeitante ao imóvel do edifício sede de Bragança (…) que justifica o acréscimo do valor relevado em 1.141.418,14 euros,
relativamente ao anteriormente informado”.
Efetivamente, não foi considerada toda a documentação de despesa inicialmente apresentada
pelo ISS pelas razões expostas (vide nota de rodapé 171 a folhas 231). Da análise da
documentação disponibilizada pelo Instituto já na fase de contraditório e referente ao edifício da
sede do Centro Distrital de Bragança, resulta igualmente que nem toda é suscetível de fazer
acrescer os valores dos imóveis em causa, uma vez que parte dos documentos respeitam: a
serviços localizados em Mirandela e Sendim (anexo 9); a valores que não têm a fatura de suporte
(anexo 10); a valores referentes a juros de mora (anexo 34); e a valores pagos na sequência de
processos judiciais cujo pedido não foi explicitado (anexo 35 e 36). Deste modo, a alteração de
1 Cfr. Parecer sobre a CGE/2015, pág. 282, disponível em www.tcontas.pt. 2 O ISS justifica a ausência de documentação com vários argumentos, designadamente, a extinção de vários serviços
juridicamente autónomos por integração no Instituto da Segurança Social em 2000; a existência de sistemas informáticos
distintos nesses organismos; a implementação a nível nacional em 2002 do sistema informático atualmente existente e o
facto de “grande parte dos valores atualmente relevados nas demonstrações financeiras conterem valores de histórico, dos quais não é possível reconstituir os respetivos suportes documentais dada a antiguidade dos factos”e ainda a “(…) ausência de colaboradores a nível distrital com conhecimento dos factos ocorridos em 2002”. A informação agora remetida respeita a algumas faturas mais recentes e algumas cópias de contratos de empreitada, o que, contudo, não é
suficiente, uma vez que só o conjunto dos documentos que titulam a execução do contrato é suscetível de validar os
valores registados. Por outro lado, nalguns casos é justificada a ausência de documentação por a mesma ter sido eliminada
ao abrigo da Portaria 1383/2009, de 4 de novembro. Ora, há que considerar que a referida Portaria impõe que os processos
de inventariação e transferência de propriedade de imóveis sejam objeto de conservação, o que igualmente ocorre para
os títulos de aquisição de bens imóveis e para as respetivas certidões de registo predial, bem como para os estudos
técnicos, memórias descritivas plantas e autos de receção provisória referentes a contratos de empreitada. Por outro lado,
importa também dar cumprimento ao estabelecido no ponto 2.8.1 do POCISSSS quanto à necessidade de manter os
documentos de suporte aos registos informáticos que consubstanciam o Livro de Inventário.
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valor agora introduzida é a que resulta exclusivamente dos documentos considerados pertinentes
para o efeito.
O imóvel adquirido, por compra, em 2005 e apenas registado em 20151 continua relevado no ativo bruto pelo valor correspondente ao valor patrimonial tributável (VPT). Para justificação
deste valor, o ISS remeteu um parecer do Fiscal Único, emitido em 01/09/2017, e informa que o
mesmo corrobora o entendimento do Instituto, em consonância com o futuro SNC-AP. O parecer
do Fiscal Único2 recomenda que “(…) a contabilização dos imóveis adquiridos sejam contabilizados pelo seu custo, ou quando não estiver disponível o custo de aquisição, mesmo existindo informação fiável
sobre o custo, os prédios rústicos ou urbanos devem ficar mensurados na transição para o SNC-AP pelo
seu Valor Patrimonial Tributário (…)”. Concorda-se com a metodologia recomendada, mas utilizada no momento apropriado, que seria o referido pelo Fiscal Único, o que não foi o caso3.
Com efeito, em 2015, ano em que ocorreu o registo, ainda não estava em vigor o SNC-AP; logo,
o valor a registar seria sempre o valor de aquisição que consta na escritura de compra e venda.
Por outro lado, as demonstrações financeiras em apreço ainda não foram apresentadas ao abrigo
do novo plano contabilístico4. Acresce que também não existiu coerência entre a aplicação da
metodologia para efeitos de registo contabilístico e o período de vida útil utilizado, tendo sido
considerada, para o primeiro efeito, o SNC-AP e, para o segundo, a Portaria 671/2000. Face ao
exposto, considera-se o valor registado no ativo bruto sobrevalorizado em 102,2% e o valor das
amortizações a necessitar de revisão, quer por via de não ter sido considerada a totalidade do
período de vida útil do imóvel já decorrida à data do seu registo, quer quanto ao número de anos
regra indevidamente considerados (150 anos) em função da natureza dos materiais e das
tecnologias utilizadas na construção do edifício5;
Continua por regularizar o registo de titularidade a favor do ISS na conservatória do registo predial de um imóvel registado há largos anos na contabilidade6;
O valor da conta 421- Terrenos e recursos naturais continua sobrevalorizado em € 858,7 m, em virtude de se encontrarem relevados valores que respeitam a benfeitorias realizadas, inicialmente
contabilizadas como imobilizado em curso, relativas a três imóveis7. Este facto subvaloriza o
valor das amortizações do exercício (€ 17,4 m) e acumuladas (€ 158,5 m), com o consequente impacto nos custos do exercício e nos resultados líquido e transitados;
1 Cfr. Parecer sobre a CGE/2015, pág. 280, disponível em www.tcontas.pt. 2 Parecer emitido na sequência de um pedido de “(…) opinião genérica sobre o reconhecimento e mensuração de imóveis
(ativo fixo tangível em SNC-AP), não só porque o ISS, IP prepara a transição do sistema contabilístico com base no
POCISSSS para o novo plano contabilístico SNC-AP, como várias auditorias, nomeadamente do TC, têm questionado
os valores constantes nos registos contabilísticos, sendo que em alguns casos esses valores aparentam ser «simbólicos»,
ou seja aparentam divergências significativas com o valor real do bens”. 3 Esta metodologia é recomendada pelo Manual de Implementação do SNC-AP, capítulo 2 – Aplicação pela primeira vez
do SNC-AP, ponto 1.3.13, que refere “A regra é utilizar o custo considerado quando não estiver disponível o custo de aquisição. Contudo, mesmo existindo informação fiável sobre o custo, os prédios rústicos ou urbanos devem ficar
mensurados na transição para o SNC-AP pelo seu Valor Patrimonial Tributário (VPT). O VPT constitui um modelo de
avaliação de prédios que se considera proporcionar informação que cumpre as características qualitativas da
informação previstas na Estrutura Conceptual”. 4 Cfr. art. 14.º do DL 192/2015, de 11/09, que aprovou o SNC-AP, com a redação dada pelo Decreto-Lei 85/2016, de
21/12. De acordo com informação obtida junto do IGFSS, este Instituto “(…) considera inexequível a efetiva aplicação do SNC-AP em 1 de janeiro de 2018”às entidades da segurança social.
5 De acordo com o art. 22.º do CIBE, 150 anos são utilizados para edifícios de alvenaria de pedra ou alvenaria pré-
pombalina e similares. Para edifícios de betão armado com percentagem de alvenaria e tijolo são considerados 80 anos. 6 Parecer sobre a CGE/2015, pág. 280, disponível em www.tcontas.pt. 7 Cfr. Parecer sobre a CGE/2015, pág. 282, disponível em www.tcontas.pt.
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O valor do terreno de um imóvel não se encontra relevado no ativo do balanço. O ISS informa que a contabilização do terreno ainda não ocorreu “(…) por existir um litígio sobre o negócio jurídico da permuta que poderá eventualmente determinar a sua anulação (…)”. Desconhece-se a data em que a ação de anulação da permuta foi proposta contra a Segurança Social1. Ainda assim, deve referir-
se que a escritura pública de permuta, de dezembro de 1991, deveria ter sido oportunamente
objeto de registo, pelo que o balanço se encontra subvalorizado em cerca de € 341 m2.
ISSA
O imóvel selecionado, composto por terreno e edifício, foi adquirido por escritura de compra e venda,
em 1992, por € 1.833 m. Esta aquisição foi objeto de obras de acabamento do edifício (€ 851 m) e de trabalhos complementares (€ 4.119,94) no mesmo ano. Em dezembro de 2010, o valor do ativo bruto do imóvel foi acrescido no montante de € 8.544,50, respeitante ao “pagamento de projeto de caderno de encargos”. Para este último valor não foi disponibilizado qualquer documento comprovativo e para o valor dos trabalhos complementares não foram remetidas as faturas, mas tão só dois ofícios,
provenientes do Centro de Prestações Pecuniárias de Ponta Delgada e dirigidos ao Centro de Gestão
Financeira da Segurança Social para efeitos de pagamento daquelas3.
Em 31/12/2016, o valor do imóvel estava relevado na conta 422 – Edifícios e outras construções pelo valor
bruto de € 2.696 m e pelo valor líquido de € 1.708 m, sendo o período de vida útil atribuído de 50 anos. Estes valores não se podem considerar corretos pelas seguintes razões:
Não se encontrava documentalmente suportado o valor, alegadamente pago em 2010, de um projeto de caderno de encargos, existindo assim uma sobrevalorização do imóvel4;
1 O ISS informou que “(…) corre termos no Juízo Central Civil de Lisboa (…) a ação declarativa de condenação intentada
pela empresa (…) e o Estado Português. Em causa está o pedido de declaração de nulidade da permuta celebrada em 6 de dezembro de 1991 entre a autora e o então denominado Centro Regional de Segurança Social de Faro, pela qual a
empresa recebeu um terreno da Segurança Social, com perspetivas, entretanto goradas, de edificabilidade, e a
Segurança Social recebeu em troca o terreno onde está implantado a atual sede do Centro Distrital. Na presente data
decorre o prazo para a empresa autora recorrer do acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, de 10 de outubro de
2017, que julgou improcedente o recurso intentado da sentença da primeira instância confirmando esta decisão,
favorável ao ISS, IP e ao Estado Português. Caso o Tribunal de recurso venha a declarar a nulidade da permuta, a par
da indemnização, são também anulados todos os atos subsequentes do contrato, aqui se incluindo as diligências
conducentes à regularização da situação registal do prédio”. 2 Por escritura pública de 06/12/1991 foi celebrada uma permuta entre o Centro Regional de Segurança Social de Faro e
uma empresa privada. Ao Centro Regional ficou a pertencer o prédio urbano sito na Rua do Matadouro, em Faro,
composto por diversos armazéns, dependências e logradouro, ao qual foi atribuído o valor de 273.685.000$00
(€ 1.365.135,02), e a importância em numerário de 81.815.000$00 (€ 408.091,50) e à empresa ficou a pertencer o prédio misto sito em Areias de S. João, concelho de Albufeira, ao qual foi atribuído o valor de 355.500.000$00 (€ 1.773.226,52). O registo na Conservatória do Registo Predial de Faro a favor do Centro Regional ocorreu em 23/12/1991. Ainda que
todas as edificações tenham sido demolidas por via da construção do novo edifício, pelo menos 25% do valor atribuído
ao imóvel adquirido por permuta deveria estar registado no balanço do ISS. Assim, este está subvalorizado em
€ 341.283,76. 3 Foi solicitado ao ISSA a remessa das correspondentes faturas. Em resposta o ISSA remeteu um auto de eliminação de
documentação com datas extremas de 1983 a 1996, nos termos da Portaria 12/2014, de 26/02. As faturas em causa
respeitavam ao ano de 1992. Salienta-se que para as restantes obras que ocorreram no edifício na mesma altura foram
remetidas cópias das faturas com a mesma antiguidade, documentos que devem integrar o processo do edifício, uma vez
que se trata de valores ativos relevados no balanço. Dá-se aqui por integralmente reproduzido o referido acerca de idêntica
matéria relativamente ao ISS (Portaria 1383/2009, de 04/11). 4 Questionado o ISSA sobre a afetação deste valor ao imóvel, o Instituto informou que o valor em causa devia estar afeto
ao edifício da segurança social da Horta e não de Ponta Delgada e que irá providenciar pelas devidas correções.
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O valor do terreno está relevado na conta 422 – Edifícios e outras construções, quando devia estar relevado na conta 421 – Terrenos e recursos naturais. Por outro lado, o valor líquido do imóvel está
sobrevalorizado, uma vez que o valor das obras e dos trabalhos complementares só está a ser
amortizado sobre 75% do seu valor. Com efeito, o valor da aquisição do imóvel através da
escritura de compra e venda não distingue o valor do terreno e do edifício, pelo que ao terreno
devia ter sido atribuído o valor correspondente a 25% do valor de aquisição. A partir dessa data,
o cálculo do valor das amortizações deve incidir sobre 100% do valor das intervenções efetuadas
no edifício e não sobre apenas 75%. Estima-se que o valor da subvalorização das amortizações
do exercício e acumuladas seja de € 4,4 m e € 105,6 m, respetivamente, com a consequente sobrevalorização do valor líquido do imóvel e dos resultados líquido e transitados.
No Parecer sobre a CGE de 2015 foi referido que, nos imóveis com edificações, o cálculo do valor das
amortizações até 31/12/2015 estava a incidir sobre o total do imóvel, procedimento não conforme com
o art. 36.º do CIBE que determina que o valor do terreno não está sujeito a amortização. Em 2016, o
ISSA procedeu à segregação do valor da parcela de terreno, pelo valor correspondente a 25% do valor
do ativo bruto do imóvel. No entanto, o valor das amortizações que anteriormente tinham sido calculadas
sobre o valor da parcela do terreno não foi objeto de reversão, pelo que o valor das amortizações
acumuladas se encontra sobrevalorizado e, consequentemente, o valor do ativo líquido subvalorizado.
Este procedimento também foi aplicado aos 32 imóveis dos 34 que em 2015 foram identificados com o
cálculo do valor das amortizações a incidir sobre o valor do terreno. Estima-se que em 2016 o valor das
sobrevalorizações seja de € 9,4 m, nas amortizações do exercício, e € 85,4 m, nas amortizações acumuladas até 31/12/2016.
ISSM
Os dois números de imobilizado selecionados respeitam a um edifício implantado num terreno que em
2016 ainda era propriedade da Região Autónoma da Madeira1.O edifício foi construído entre 2011 e
2013 e destinou-se a um lar de idosos, sendo-lhe atribuída uma vida útil de 150 anos. A gestão do lar
foi atribuída, por via de um acordo de gestão, a uma associação.
Verifica-se, assim, que o imóvel está na posse de terceiros e o edifício implantado em propriedade alheia.
Porém, esta informação não foi divulgada no anexo às demonstrações financeiras do ISSM nem nas
demonstrações financeiras consolidadas, conforme o estabelecido na nota 8.2.12 do POCISSSS2.
Questionado o ISSM sobre os motivos que originaram a não divulgação da referida informação, o
Instituto informou que tem sido “(…) seu entendimento que os imóveis cuja gestão tenha sido confiada a instituições particulares de solidariedade social, e sejam qualificados como estabelecimentos integrados sob
gestão direta ou indireta deste instituto público, nos termos previstos nos respetivos Estatutos, não seriam
aplicáveis a nota 8.2.12 do POCISSSS”. Concorda-se com o entendimento relativamente aos estabelecimentos de gestão direta. Porém, de acordo com os Estatutos do ISSM, a gestão direta de
estabelecimentos integrados está na dependência hierárquica e funcional dos serviços do ISSM3. Por
outro lado, os estabelecimentos integrados de gestão direta concorrem diretamente para a atividade
económica e financeira do Instituto, uma vez que todos os proveitos/receitas e custos/despesas
1 Por Auto de cessão, de 30/03/2017, a Região Autónoma da Madeira cedeu a título gratuito ao ISSM os terrenos onde se
encontra implantado o referido lar. 2 Regista-se ainda que, a par do imóvel, também foram cedidos bens móveis à referida associação, facto que também não
é divulgado nas demonstrações financeiras do ISSM e consolidadas. 3 Cfr. n.º 5 e 6 do art. 4.º dos Estatutos do ISSM, aprovados pela Portaria 167/2012, de 20/12, publicada no JORAM, e n.º
5 e 6 do art. 6.º dos Estatutos do ISSM, aprovados pela Portaria 17/2017, de 23/01.
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incorporam os resultados do ISSM1, contribuindo para esses mesmos resultados a utilização dos imóveis
e outro equipamento afeto. Natureza diferente têm os estabelecimentos integrados de gestão indireta,
uma vez que esta gestão é transferida para uma entidade terceira mediante acordos de gestão,
competindo ao ISSM assegurar as comparticipações financeiras estabelecidos no acordo em troca dos
serviços prestados pela entidade terceira. Neste caso, os proveitos/receitas e custos/despesas incorporam
os resultados da entidade terceira, contribuindo para os mesmos a utilização de equipamento alheio. Por
esta razão, o ISSM deve divulgar em notas às demonstrações financeiras que parte dos seus ativos não
estão afetos diretamente à sua atividade.
O período de vida útil atribuído ao imóvel não está em linha com o definido, como regra, no CIBE,
aprovado pela Portaria 671/2000, sendo quase o dobro dos anos do devido em função do tipo de
construção utilizado2. Deste modo, o valor das amortizações acumuladas e do exercício está
subvalorizado e, consequentemente, o valor do ativo líquido sobrevalorizado3.
Quanto aos imóveis analisados no âmbito do Parecer sobre a CGE de 20154, em 31/12/2016 continuam
relevados no ativo do balanço, não havendo qualquer alteração neste exercício, pelo que se dão aqui por
integralmente reproduzidas as observações incluídas naquele Parecer, quer quanto à falta de
documentação que justifique os valores relevados no balanço5, quer quanto ao cálculo das amortizações
que incidiram sobre o valor total do imóvel6.
12.2.3.1.2. Dívida de terceiros
O quadro que segue evidencia a evolução das dívidas de terceiros em termos brutos e em termos líquidos
no triénio de 2014 a 2016.
Quadro C. 22 – Dívida de terceiros
(em milhões de euros)
Dívidas de terceiros 2014 2015 2016
Bruto Líquido Bruto Líquido Bruto Líquido
Clientes 1 144 37 1 264 38 1 392 39
Contribuintes 9 163 5 619 9 508 6 036 9 493 3 924
Prestações sociais a repor 648 127 673 134 694 140
Outros devedores 617 561 956 896 996 930
Outros 3 1 4 1 4 1
Total 11 575 6 345 12 405 7 105 12 579 5 034
Fonte: CSS/2014, CSS/2015 e CSS/2016.
1 Cfr. alínea c) do n.º 1 do art. 12.º e alínea c) do art. 13.º do Decreto Legislativo Regional 34/2012/M, de 16/11, com as
alterações operadas pelo Decreto Legislativo Regional 6/2015/M, de 13/08, e pelo Decreto Legislativo Regional
29/2016/M, de 15/07. 2 De acordo com o CIBE à construção de “Alvenaria de pedra” são atribuídos 150 anos de vida útil e à construção de
“Betão Armado com percentagem de alvenaria do tipo tijolo” são atribuídos 80 anos de vida útil. 3 Estima-se que o valor da subvalorização das amortizações acumuladas até 31/12/2016 seja de € 89.746,22 e o do exercício
de € 29.106,88. Questionado o ISSM sobre o período de vida útil atribuído, o Instituto informou que os códigos CIBE tinham sido incorretamente atribuídos e que já procedeu à sua correção.
4 Cfr. PCGE/2015, pág. 284, disponível em www.tcontas.pt. 5 Para dois imóveis, o valor total relevado é de € 9,3 M, representando a documentação comprovativa de suporte ao registo
contabilístico apenas 36,4% daquele valor (€ 3,4 M). 6 Estima-se que a sobrevalorização das amortizações acumuladas até 31/12/2016 seja de € 23,2 m e de exercício de € 1,7 m.
Procedimento não conforme com o art. 36.º do CIBE que determina que o valor do terreno não está sujeito a amortização.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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As dívidas de terceiros em termos brutos, em 2016, totalizam € 12.579 M, mais € 175 M (1,4%) do que no ano anterior. Verificaram-se acréscimos em todas as componentes, com exceção do valor da dívida
de Contribuintes, que reduziu 0,2% (€ 14 M), com maior incidência na dívida de médio e longo prazo, concorrendo para esta redução o programa PERES, que permitiu a regularização de dívida contraída até
31/12/2015 com dispensa total ou parcial de juros.
As dívidas mais relevantes reportam-se a “Contribuintes” e “Clientes”, representando, respetivamente, 75,5% e 11,1% do total. As dívidas de terceiros de médio e longo prazo ascendem a € 9.300 M (€ 8.835 M em 2015) e as de curto prazo a € 3.279 M (€ 3.570 M em 2015). Cerca de 61,8% (€ 7.775 M) do total destas dívidas estão registadas como dívidas de cobrança duvidosa e as respetivas provisões
ascendem a € 7.546 M (97,1%).
a) Clientes
A conta de Clientes releva o montante de € 238 M relativo a dívidas de cobrança duvidosa de MLP, por prestações de alimentos a menores, para as quais foram constituídas provisões no valor de € 227 M (95,2%), facto que revela que a maioria da dívida já está provisionada a 100%, o que significa que tem
antiguidade igual ou superior a dois anos. Contudo, estas dívidas não têm sido objeto de participação a
execução fiscal para efeitos de cobrança coerciva, incumprindo o disposto no art. 2.º do Decreto-Lei
42/2001, de 9/02, com a redação dada pela Lei 64/2012, de 20/12, o qual refere expressamente que “O processo de dívidas à segurança social aplica-se às situações de incumprimento relativas a dívidas, reembolsos,
reposições ou restituições de prestações de qualquer natureza pagas pelo Fundo de Garantia de Alimentos
Devidos a Menores (…)”1.
A SESS, no âmbito do acompanhamento da recomendação 78-PCGE/20142, a propósito das dívidas do
Fundo de Garantia de Alimentos Devidos a Menores, informa que “(…) a participação de dívida não é neste momento possível, dado que é necessário o estudo do modelo de participação e alterações nos sistemas
informáticos, designadamente no SEF, de forma a permitir a cobrança destes processos específicos”.
Em sede de contraditório, o IGFSS alega que “(…) encontram-se em pagamento uma média de 20.300 prestações de alimentos, pelo que não nos parece exequível a sua cobrança coerciva manual” e que “Estão a ser desenvolvidos procedimentos no âmbito do novo interface SICC/SIF e SEF que virão a permitir a cobrança
coerciva de forma automática destas dívidas”.
Mantém-se a posição anteriormente assumida pelo Tribunal de que o cumprimento da legislação passa
pela participação da dívida a execução fiscal, pelo que não pode ser justificação para este incumprimento
a adaptação das aplicações informáticas. Nada obsta a que estas participações se efetuem de forma
manual.
b) Contribuintes
De acordo com os dados relevados no balanço e divulgados no anexo às demonstrações financeiras e
orçamentais consolidadas, a dívida de “Contribuintes” representa 30,7% do ativo bruto e 17,1% do ativo líquido. No total da dívida de terceiros, a relativa a “Contribuintes” corresponde a 75,5%, em termos brutos (€ 9.493 M) e a 78,0% em termos líquidos (€ 3.924 M).
1 Para mais desenvolvimentos cfr. Parecer sobre a CGE/2015, págs. 282 e 283, disponível em www.tcontas.pt. 2 Recomendação formulada a propósito das dívidas provenientes de pagamentos indevidos relativos a despesas com
pessoal que também não estavam a ser participadas para efeitos de execução fiscal.
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Tribunal de Contas
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A nota 33 do ADFOC divulga o valor da dívida de contribuintes, desagregado por conta corrente e
cobrança duvidosa, sendo a primeira ainda desagregada por antiguidade da dívida (CP e MLP):
Quadro C. 23 – Dívida de contribuintes, por conta corrente e cobrança duvidosa
(em milhões de euros)
Dívida Valor
Contribuintes c/c 3 763
Curto prazo 1 501
Médio e Longo Prazo 2 262
Contribuintes cobrança duvidosa 5 730
Total 9 493
Fonte: CSS 2016: Nota 33 – Demonstração da dívida de terceiros do ADFOC.
A nota 35 do ADFOC divulga o valor de toda a dívida de terceiros, desagregado por antiguidade da
dívida, por dívida de conta corrente e de cobrança duvidosa, e ainda o valor das provisões. Relativamente
à dívida de contribuintes os valores divulgados são os seguintes:
Quadro C. 24 – Dívida de Terceiros (contribuintes), por conta corrente e cobrança duvidosa
(em milhões de euros)
Antiguidade
da
dívida
Dívida Provisões de
Cobrança
duvidosa Conta
Corrente
Cobrança
Duvidosa Total
MLP 1 498 5 613 7 111 5 536
CP 2 265 117 2 382 33
Total 3 763 5 730 9 493 5 570
Fonte: CSS 2016: Nota 35 – Demonstração da dívida de terceiros do ADFOC.
Comparando o valor da dívida de conta corrente por antiguidade entre a informação que consta das notas
33 e 35 verifica-se que, embora o valor total seja coincidente, o valor de cada uma das parcelas é
diferente. Salienta-se que as instituições não dispõem de toda a informação necessária para efetuar a
desagregação da dívida de conta corrente em CP e MLP. Com efeito, a aplicação informática que produz
as demonstrações financeiras (SIF) não dispõe dessa informação. A informação necessária para proceder
a esta desagregação reside nos sistemas auxiliares (GC e SEF). Todavia, no processo de encerramento
de contas apenas é extraída informação do sistema SEF, que respeita a dívida participada a execução
fiscal1, não sendo ainda extraída informação do sistema GC, sistema onde reside a informação relativa
a cada contribuinte e que ainda não foi participada a execução fiscal2. Ainda assim, os institutos
procedem à desagregação do valor total da dívida em dívida de cobrança duvidosa e dívida corrente,
utilizando a informação do SIF (saldos das contas do razão) conjugada com a informação disponibilizada
no processo de encerramento de contas para a dívida participada a execução fiscal (SEF), não sendo a
desagregação rigorosa, por falta de informação de GC. Ao nível da dívida de cobrança duvidosa os
critérios de apuramento de valores foram seguidos de igual forma pelos 3 institutos, o que não se
verificou em termos de dívida em conta corrente. Em sede de consolidação foram efetuados
1 Informação desagregada com identificação do contribuinte, processo de execução fiscal, antiguidade da dívida e
correspondente valor. 2 É possível através de um lançamento realizado no SIF consultar no sistema GC a que contribuintes respeita aquele
movimento específico. No entanto, não são extraídas listagens com o valor em dívida, no final do exercício, por
contribuinte, antiguidade e correspondente valor.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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ajustamentos com vista à harmonização de critérios, no entanto, esta não foi plena, uma vez que a
correção efetuada para o ISSA não seguiu o mesmo critério dos aplicados ao IGFSS e ao ISSM.
Da análise empreendida, verifica-se que o saldo da conta 212- Contribuintes c/c não se mostra fidedigno,
facto que, eventualmente, pode estar associado a questões de parametrização/interfaces de lançamentos
automáticos ou ao reflexo da utilização incorreta, ao longo de 7 anos, do apuramento do valor da dívida
de cobrança duvidosa e do valor de dívida prescrito. Com efeito, entre 2008 e 2014, o apuramento destes
valores teve por base o agrupamento de processos participados a execução fiscal em função do critério
da secção de processo onde foi instaurado o último processo. Com este critério os institutos transferiam
dívida de conta corrente para cobrança duvidosa que não tinham inicialmente registado, assim como
registavam valores incobráveis por prescrição de dívida nunca registada no Instituto. Em 31/12/2016, o
saldo da conta 212 - Contribuintes c/c do ISSM era de € 86 M, quando tem pelo menos um movimento a débito no valor de € 92 M1, que ainda não se encontra regularizado, se não fosse este débito a conta estaria atualmente com saldo negativo de cerca de € 6 M.
No final de 2016, o total da dívida de contribuintes era de € 9.493 M e o total de dívida participada a execução fiscal de € 7.412 M. Assim, para o valor de € 2.081 M não é possível conhecer quais os contribuintes a que respeita este valor de dívida, por inexistência da pertinente informação, no âmbito
do processo de encerramento de contas2. Também não é possível verificar se o valor em dívida apurado
através dos sistemas auxiliares de contas correntes dos contribuintes (GC e SEF) corresponde ao valor
relevado nas demonstrações financeiras, não se mostrando acolhida a recomendação do Tribunal
formulada em Pareceres anteriores3. No âmbito do acompanhamento desta recomendação, a SESS
informou que os Institutos (IGFSS e II) estão a “(…) desenvolver e a melhorar procedimentos que garantam a coerência dos dados contabilizados, com o objetivo de reconciliar a dívida de contribuintes e,
consequentemente, a extração de balancetes auxiliares” e de “(…) garantir que a informação que é extraída da conta corrente chega a SIF. Contudo, e face aos milhares de documentos que são lançados e à complexidade do
sistema, é um trabalho bastante moroso”.
Com vista ao acolhimento das recomendações do Tribunal, o ISSA no final do exercício de 2016
procedeu a um ajuste na conta 212111- Contribuintes c/c – Regime de Segurança Social – Trabalhadores por
conta de outrem, no montante de € 105 M. De acordo com informação prestada pelo Instituto, o saldo da conta antes do ajuste era de € 249 M e foi reduzido para € 144 M, o que significa uma redução de 42,2%4.
Não pondo em causa o esforço do ISSA para encontrar uma solução que permita a conciliação de saldos,
entende-se que estas operações devem ter em conta vários aspetos, dos quais se destacam os seguintes:
As contas correntes dos contribuintes são de âmbito nacional, pelo que incorporam movimentos dos atuais três institutos. Assim, as operações de conciliação de saldos devem ter em conta esta
realidade, não podendo efetuar-se de forma isolada por cada uma das instituições5. Acresce que
1 Mantem-se o referido em Pareceres anteriores, tendo em conta o divulgado no anexo às demonstrações financeiras do
ISSM de 2014 (valor que inclui dívida que foi paga ou prescrita no decurso dos anos de 2012 a 2014) e que no final de
2016 este valor ainda se encontra relevado nas DF do ISSM e, por conseguinte, nas DF consolidadas. 2 Não são extraídos ficheiros de GC com a identificação dos contribuintes, a antiguidade da dívida e correspondente valor. 3 Cfr. Recomendações: 76–PCGE/2015, 71–PCGE/2014, 69–PCGE/2013 e 68–PCGE/2011, todos disponíveis em
www.tcontas.pt. 4 Procedimento efetuado na sequência do Parecer do Fiscal Único. 5 Por exemplo, a alteração de sede de estabelecimento de um contribuinte que passe do Continente para uma Região
Autónoma implica que a contabilização de operações de natureza contributiva deixe de ser efetuada no Continente e
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Tribunal de Contas
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os saldos das contas de todos os institutos estão afetados da metodologia que perdurou entre 2008
e 2014 relativamente ao cálculo do valor da dívida de cobrança duvidosa e da dívida prescrita,
como atrás descrito;
A estrutura da conta 212- Contribuintes c/c incorpora as subcontas destinadas à contabilização por regimes de segurança social mas também as designadas de “clarificação”. Estas últimas têm um efeito redutor no saldo final da conta 212- Contribuintes c/c, pelo que a análise de conciliação de
saldos entre os sistemas auxiliares (GC e SEF) e os saldos das contas do sistema de informação
financeira (SIF) não pode ser isolada1;
Deve ser assegurado o momento do “corte de operações”, quer nos sistemas auxiliares (GC e SEF), quer no SIF. Com efeito, a comparação só pode ser efetuada com a garantia de que os
dados extraídos dos sistemas auxiliares não incorporam nem mais nem menos dados do que
aqueles que foram extraídos e posteriormente lançados no SIF, à data referência da comparação2.
A metodologia seguida pelo ISSA neste ajustamento de 42,2% do saldo da conta 212111- Contribuintes
c/c – Regime de Segurança Social – Trabalhadores por conta de outrem, com impacto no balanço consolidado
da Segurança Social, não acautelou aspetos essenciais para uma comparação segura.
O ISSA, em sede de contraditório, alega que o facto de o ajustamento ter sido efetuado apenas numa
subconta do razão se deveu a diversos motivos, designadamente por ser a conta com maior impacto ao
nível da qualificação dos contribuintes, de ser incomportável uma análise integrada em todas as
subcontas, em tempo útil, para o encerramento de contas e, “(…) essencialmente, a um fator único, na RAA, que derivou do protocolo com a APB para pagamento da TSU ter iniciado apenas em 2005, pelo que a subconta
encontrava-se sobrevalorizada”. Alega ainda que “Outro constrangimento relativo à conta 212*, que se verificou apenas nas instituições RAA, entre 2001 e 2004, derivou da implementação do POCISSSS e SIF/SAP,
com existência de movimentos manuais neste período, na sequência da aplicação de circulares normativas do
IGFSS e das orgânicas existentes”. Por fim, refere que “(…) atendendo ao sistema informático e ao modo como está implementado, não há possibilidade de corte a 31.12, pelo que será difícil existir uma comparação segura
para efeitos de encerramento, contudo, o ajustamento efetuado, permite que as demonstrações financeiras do
ISSA apresentem de forma mais fidedigna a informação do saldo dos contribuintes. Sendo certo que o processo
de conciliação futuro será efetuado quando existirem orientações da entidade consolidante”.
O critério utilizado para efeitos de cálculo da dívida de cobrança duvidosa reside apenas na dívida que
foi participada para efeitos de execução fiscal (SEF), em mora há mais de 6 meses, deixando, no entanto,
por provisionar dívida não participada, mas igualmente em mora há mais de 6 meses (GC)3. O
passe a ser no Instituto da Região Autónoma. Assim, ao nível da conta do contribuinte podem existir dívidas registadas
em dois institutos, situação que é necessário acautelar na conciliação de saldos. 1 Contas 2121181200 – SICC/clarificação conta corrente e 2121183000 – SICC/Clarificação de classificação económica.
Esta última, utilizada recorrentemente para contabilizar a entrada de receita, através da tabela de imputação, substitui a
conta dos regimes numa primeira fase do processo (é creditada por contrapartida da conta da 25- Devedores e credores
por execução do orçamento). Assim, a comparação isolada do saldo da conta dos regimes (SIF) com os saldos dos
sistemas auxiliares (GC e SEF) pode dar lugar a ajustamentos indevidos de dívida, uma vez que a receita já entrou na
conta corrente (GC ou SEF) e a dívida ainda permanece na conta dos regimes, porque a conta creditada foi a de
clarificação de classificação económica. No entanto, ao nível da conta 212-Contribuintes c/c o saldo está compensado. 2 A contabilização no SIF é efetuada por interface através de extrações de dados provenientes dos sistemas auxiliares (GC
e SEF). Estas extrações têm número sequencial. Os ficheiros de encerramento de contas, produzidos através da cópia de
base de dados dos sistemas auxiliares, anualmente realizada, não podem conter nem mais nem menos informação do que
aquela que foi extraída e contabilizada no SIF. Assim, para efeitos de comparação há que garantir em ambos os sistemas
(SIF e GC ou SEF) o mesmo número de extração SIF. 3 No processo anual de encerramento de contas não é disponibilizada informação sobre a dívida existente em 31 de
dezembro no sistema aplicacional GC, pelo que não é possível aferir a antiguidade da referida dívida nem a que está
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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POCISSSS não estabelece critérios distintos para a dívida participada e não participada a execução
fiscal, pelo que é necessário introduzir mecanismos que permitam calcular as provisões com maior
fiabilidade, quer através da inclusão de dívida que reúne os requisitos de constituição de provisões e que
não foi participada a execução fiscal, quer através da exclusão no cálculo do valor das provisões da
dívida, que embora já tenha sido participada a execução fiscal se encontra suspensa por estar a ser
cobrada ao abrigo de planos prestacionais fora do processo executivo (acordos de regularização
extraordinária) e, por isso, não deve integrar o conjunto de processos que concorrem para o cálculo das
provisões1. A resolução destas duas situações impõe: a inclusão de toda a dívida que reúna os requisitos
quer tenha sido ou não participada a execução fiscal; e a exclusão de toda a dívida que está a ser objeto
de cobrança através de planos prestacionais, independentemente de os mesmos correrem termos através
do processo executivo (SEF) ou através de processo extraordinário de regularização (GC), garantindo-
-se, deste modo, o princípio contabilístico da prudência sem permitir a criação de provisões excessivas.
Para a dívida participada a execução fiscal que está “suspensa” por “declaração de falência e insolvência”, à qual está associado um elevado risco de incobrabilidade, em 2016, foram constituídas, pela primeira vez, provisões a uma taxa de 100%, no valor de € 1.973 M, independentemente da sua maturidade, dando assim parcial acolhimento à recomendação formulada pelo Tribunal sobre a
CGE/20152.
Continua a verificar-se o incumprimento do princípio da especialização dos exercícios, tal como previsto
no POCISSSS, uma vez que os juros vencidos até 31/12/2016, relativos aos valores em dívida, não estão
relevados nas demonstrações financeiras. Com efeito, os únicos juros relevados na conta 212 -
Contribuintes c/c e 21822 - Contribuintes de cobrança duvidosa são os juros calculados por dívida paga fora
de prazo, em conta corrente (GC). Os juros já vencidos dos valores em dívida registados em conta
corrente (GC) e em sede de execução fiscal (SEF) não se encontram, em 31/12/2016, relevados
contabilisticamente, não se mostrando acolhida a recomendação formulada pelo Tribunal em Pareceres
anteriores3.
Em sede de acompanhamento desta recomendação, a SESS informou que permanecem em reavaliação
as condições técnicas necessárias ao cumprimento do princípio contabilístico invocado na
recomendação. Assim, a dívida de contribuintes está subvalorizada. Para efeitos de avaliação do impacto
da não observância deste princípio contabilístico nas contas da segurança social foi estimado o valor dos
juros vencidos que nos últimos 6 anos não foi objeto de registo contabilístico, tendo como fonte de
informação os ficheiros utilizados no encerramento de contas de 2016, relativamente aos valores em
dívida4. Para a dívida constituída a partir de 2011 e participada a execução fiscal, estima-se que o valor
dos juros vencidos e não contabilizados seja de € 580 M. No entanto, se se considerar também a dívida participada a execução fiscal e constituída até 20105 que em 31/12/2016 se encontrava relevada no
balanço consolidado, a estimativa do valor dos juros ascende a € 2.072 M. O ponto 10 da nota 17 do ADFOC refere que as dívidas de terceiros, designadamente as de contribuintes “(…) não incluem juros por não se considerar material o impacto do desconto”. Porém, tendo em conta o montante estimado e a
abrangida por planos prestacionais (fora do processo de execução fiscal). No entanto, a avaliar pela antiguidade da dívida
que anualmente é participada e prescrita no mesmo ano, o sistema GC ainda acomoda dívida com antiguidade superior a
6 meses que não é objeto de qualquer provisão. 1 Para mais desenvolvimentos cfr. PCGE/2015, págs. 285 e 286, disponível em www.tcontas.pt. 2 Cfr. Recomendação 77-PCGE/2015, pág. 392 do PCGE/2015, disponível em www.tcontas.pt. 3 Cfr. Recomendações: 72-PCGE/2014 e 70-PCGE/2013, disponíveis em www.tontas.pt. 4 Para efeitos desta estimativa foi considerada a dívida incluída no Mapa 3.1.a_b NOP – Mapa de escalonamento de dívida
de contribuintes em sede de SEF- Sem Organismos Públicos dos três institutos (IGFSS, ISSA e ISSM) e aplicadas as
taxas de juro oficiais, publicadas no site da Segurança Social, aos respetivos períodos de dívida (o valor utilizado respeita
à coluna designada “dívida”). A dívida das entidades privadas (NOP) representa 99,9% do total. 5 Os ficheiros incluem dívida de 1976 a 2016.
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Tribunal de Contas
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informação transmitida em sede de acompanhamento de recomendações, a ausência de relevação
contabilística do valor dos juros já vencidos aponta para a sua materialidade e para as condições técnicas
necessárias ao cumprimento do princípio contabilístico.
O IGFSS, em sede de contraditório, alega que aguarda que o II disponibilize “(…) um cálculo do montante estimado dos juros vencidos sobre a dívida residente em SEF, com o máximo rigor possível (tarefa que se afigura
complexa), para que seja possível avaliar as condições para a sua relevação contabilística, desejavelmente, ainda
no exercício de 2017”.
O II, em sede de contraditório, alega que a extração de informação para contabilização dos juros de mora
vencidos vai obrigar a uma grande reestruturação nos sistemas de forma a conseguir produzir a
informação fiável com corte ao ano conforme se pretende e que não é expetável a implementação em
2017.
A propósito da relevação contabilística de juros, verifica-se que os saldos das subcontas da conta do
razão 21212 – Contribuintes c/c -Juros de mora destinadas a registar os juros de mora em dívida do regime
de segurança social dos trabalhadores independentes e do regime de segurança social de inscrição
facultativa apresentam saldos credores (contranatura), que nos três institutos ascendem a € 21,6 M. Este facto revela a existência de eventuais erros de parametrização de movimentos contabilísticos indexados
a esta conta.
Em 2016 continuou a ocorrer um volume considerável de anulações de prescrições contabilisticamente
registadas em exercícios anteriores, o que prejudica a correção dos valores anuais reportados, quer
quanto aos valores prescritos quer quanto ao valor da dívida relevado no balanço, designadamente
quando essas anulações ocorrem em virtude de os valores prescritos já terem sido pagos1. Acresce que
o método utilizado no cálculo do valor das prescrições a relevar contabilisticamente não reflete na sua
integralidade o valor dos processos prescritos anualmente, nem das anulações também determinadas
anualmente, não se encontrando cumprido, nesta sede, o princípio da não compensação, previsto no
POCISSSS2. Assim, em 2016 foi relevado nas demonstrações financeiras consolidadas como dívida
incobrável o valor de € 33 M3, mas o valor da dívida prescrita neste ano foi de € 48 M. A diferença resulta da indevida compensação das anulações de prescrições registadas em anos anteriores com as
prescrições ocorridas no ano.
Cerca de 88,6% (€ 42 M) do valor da dívida prescrita em 2016 corresponde a processos executivos que foram instaurados neste ano, com períodos de dívida que se situavam entre 1964 e 2011 e abrangeu
16.441 contribuintes. Desta dívida, 73,6% (€ 31 M) era da responsabilidade de 13.984 trabalhadores independentes (85,1%).
1 A anulação de valores já registados como prescritos em virtude de só mais tarde se detetar que o pagamento já tinha sido
efetuado implica que a dívida tenha sido reduzida em duplicado: uma por via da cobrança e outra por via da prescrição.
Trata-se de uma situação que não contribui para a fiabilidade do valor da dívida relevado nas demonstrações financeiras,
não sendo possível estimar o respetivo impacto. 2 O valor da dívida prescrita é calculado apurando a diferença entre o valor da dívida prescrita acumulada do ano n com o
valor da dívida acumulada do ano n+1. 3 O valor divulgado por prescrição de dívida de contribuintes é de € 34,5 M: Cerca de € 33,4 M respeita a dívida prescrita
em sede de processo executivo e € 1,1 M respeita a coimas e custas contabilizadas no SIF também na conta 69221 –Dívida incobrável de contribuintes-Por prescrição. No entanto, os descritivos dos lançamentos referem “Estorno de coimas” e “Estorno de custas”, descritivos exatamente iguais aos utilizados nos lançamentos efetuados na conta 6974-Correções de exercícios anteriores – Anulações – Contraordenações e destinados a anular os valores inicialmente contabilizados associados às contraordenações que seguem o processo especial estabelecido no art. 28.º da Lei 107/2009,
de 14/09, que não foram pagas dentro dos requisitos exigidos por aquele diploma legal.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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A propósito dos procedimentos associados à prescrição de dívida, o Tribunal tem formulado
recomendações em Pareceres anteriores1 dirigidas, quer às “prescrições automáticas”, quer às “prescrições manuais”. As primeiras foram suspensas em 20122. No entanto, mantêm-se as prescrições automáticas à “data da instauração”. Estas últimas, resultam de participações manuais e podem ser levantadas nos casos em que existam atos interruptivos e/ou suspensivos anteriores à participação, facto
que foi acautelado através dos procedimentos inseridos na Orientação Conjunta emitida pelo IGFSS e
pelo ISS no final de 2015. Sobre esta matéria, a SESS informou que “Sempre que uma Secção de Processo recebe do Centro Distrital informação da existência de atos interruptivos/suspensivos, que determinem que para
a dívida participada manualmente deverá ser cancelada a prescrição da dívida automática à entrada de SEF, é
feito em SEF pelos Coordenadores em registo de cancelamento de prescrição, tornando aquela dívida exigível em
execução fiscal”. Sobre o mesmo assunto, o ISSA informou que o Núcleo de Processamento e de Contribuições “(…) comunica ao Núcleo de Processo Executivo a exigibilidade da dívida, para que seja anulada a prescrição”.
Relativamente às “prescrições manuais”, o Tribunal em Pareceres anteriores formulou recomendações3 no sentido de que o registo da declaração de prescrição do valor da dívida fosse realizado pelo autor do
despacho que declarou a respetiva prescrição, bem como de que fossem inseridos na referida aplicação
os elementos relevantes que suportam a declaração de prescrição. Da análise ao ficheiro disponibilizado
pelo II relativamente aos processos com registo de prescrição em 2016 verificou-se que, neste ano, os
registos foram todos realizados pelos coordenadores das secções de processo indicados pelos três
institutos. Relativamente à informação que deve ser inserida na aplicação informática, regista-se que
apenas não consta em “notas ao processo” ou em “notas executado” em 8,2% do total das linhas de dívida, o que denota uma melhoria relativamente a 20144. Contudo, relativamente ao conteúdo da
informação introduzida, verifica-se que não há qualquer harmonização sobre o preenchimento dos
referidos campos da aplicação SEF, mencionando-se em alguns casos a informação que propôs o
reconhecimento da prescrição, mas não o respetivo despacho autorizador, nem o período considerado.
O IGFSS implementou alguns mecanismos de controlo de introdução da informação pertinente sobre
reconhecimento de prescrições a introduzir em SEF pelas Secções de Processo Executivo. Regista-se,
contudo, que o controlo instituído considera regular que, num processo constituído por processo
principal e processos apensos, a informação sobre o reconhecimento da prescrição, ainda que relativa a
um processo apenso, seja exclusivamente registada no processo principal, o que não é correto. Com
efeito, se o processo em causa vier a ser desapensado do processo principal, tal informação ficará,
naquele, em falta, ao mesmo tempo que a informação registada no processo principal se torna inútil,
uma vez que não se refere a nenhuma linha de dívida nele incluída. Convirá, assim, futuramente,
assegurar que, nestas situações de pluralidade de processos, a informação seja registada exclusivamente
no processo a que respeita e em nenhum outro, garantindo que as ações de controlo contribuam para
este fim.
Em sede de contraditório, o IGFSS vem reconhecer “(…) a necessidade de criação de procedimento diverso do atual, cujo conteúdo já se encontra divulgado junto dos Coordenadores das respetivas Secções de Processo
(…)”. Destaca-se de tal conteúdo que o registo de declaração de prescrição passará a ser feito por cada um dos processos a que respeita, sendo campos de registo obrigatório o número de informação de
1 Recomendações 68-PCGE/2012 e 58-PCGE/2010, disponíveis em www.tcontas.pt. 2 Prescrições efetuadas pela aplicação informática na pendência dos processos em execução fiscal, após o decurso do tempo
legalmente previsto para a prescrição. No entanto, como nem todos os atos suspensivos e interruptivos estavam inseridos
na aplicação havia o risco de prescrever dívida sem que o decurso do tempo legalmente previsto tivesse decorrido. 3 Recomendações: 75-PCGE/2014; 65-PCGE/2012 e 57-PCGE/2010, disponíveis em www.tcontas.pt. 4 IGFSS 8,8% em 2016 e 22,9% em 2014; ISSA 1,7% em 2016 e 22,1% em 2016; e ISSM 9,0% em 2016 e 93,8% em
2014.
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Tribunal de Contas
293
suporte, a data do despacho e o período considerado prescrito. Mais informa que foi solicitado à Direção
de Qualidade e Comunicação que, nas verificações a realizar em 2018, passe a considerar, para além da
existência de notas nos processos, a certeza, clareza e precisão dos respetivos registos.
Encontra-se ainda por acolher a recomendação1 no sentido de que sejam implementadas as regras
necessárias na aplicação informática para que não ocorra a prescrição de valores em dívida sem que
tenha decorrido o prazo legal para o efeito. A SESS, em 19/10/2017, informou que “(…) os desenvolvimentos necessários encontram-se preconizados nos objetivos do Grupo de Trabalho constituído por
elementos do IGFSS, do ISS e do II. Encontram-se definidos os macro requisitos dos desenvolvimentos
aplicacionais (…), prevendo-se que até ao final do presente mês de outubro sejam concluídos os restantes documentos de requisitos. Em paralelo decorre a definição da calendarização das fases de implementação das
alterações aplicacionais”. Por último, refere que o Grupo de trabalho continuará a funcionar “(…) prevendo-se a intensificação dos trabalhos após a conclusão dos documentos de requisitos, e em sede de
desenvolvimentos aplicacionais”.
c) Prestações sociais a repor
As “Prestações sociais a repor” registam, em termos brutos, uma evolução crescente ao longo do triénio, com um aumento de 3,1% de 2015 para 2016, atingindo, neste ano, o valor de € 694 M (€ 673 M em 2015). Cerca de € 592 M (85,3%) destas dívidas estão relevadas como de cobrança duvidosa (€ 581 M, 86,3%, em 2015), representando as respetivas provisões acumuladas 93,6% do seu valor (€ 554 M).
Desde 2012, na sequência de recomendações do Tribunal de Contas, para efeitos de cálculo dos valores
das provisões para cobrança duvidosa, as instituições de segurança social passaram a utilizar os dados
extraídos das contas correntes dos beneficiários (SICC)2 e não os das contas do razão (SIF), como até
então. A alteração deste procedimento deu origem ao apuramento de desvios entre os valores em dívida
residentes no sistema de conta corrente (SICC) e os relevados nas demonstrações financeiras (SIF). De
acordo com informação prestada pelo ISS “A origem dos desvios poderá estar associada à migração de dados para SICC das anteriores aplicações distritais, assim como a diferentes metodologias de contabilização nos vários
Centros Distritais”.
Verifica-se que as três instituições que relevam dívidas de prestações sociais a repor, ISS, ISSA e ISSM,
utilizam, para efeitos de cálculo das respetivas provisões, os ficheiros extraídos do sistema de conta
corrente (SICC). Porém, os desvios apurados não são refletidos nas demonstrações financeiras da mesma
forma pelos institutos referidos. Assim, o ISSA tem vindo a ajustar anualmente o valor da dívida nas
demonstrações financeiras em função dos desvios, o ISSM apenas procedeu ao ajustamento no primeiro
ano em que este procedimento foi implementado e o ISS não fez qualquer ajustamento às dívidas de
terceiros no SIF, mas tem vindo a constituir provisões extraordinárias com vista a igualar o valor líquido
da dívida de cobrança duvidosa relevado nas demonstrações financeiras com o valor calculado com base
nas contas correntes dos beneficiários3. Em 2016, no ISSA e no ISSM os saldos relevados no SIF eram
1 Recomendação 74-PCGE/2015, disponível em www.tcontas.pt. 2 Sistema integrado de conta corrente, que acolhe todos os movimentos relacionados com beneficiários, relativamente às
prestações imediatas. Só neste sistema é possível identificar o valor da dívida de cada beneficiário, bem como a sua
antiguidade. A contabilização dos movimentos gerados em conta corrente (SICC) no sistema de informação financeira
(SIF), com vista à produção das demonstrações financeiras, é realizada através de valores agregados de vários
beneficiários via interface. 3 Na nota 8.2.31 do Anexo às DF do ISS é referido que relativamente “(…) à contabilização das provisões e tal como vem
sido relatado em anos anteriores, a contabilização com base em SICC para ser consistente exige a regularização dos
desvios entre os dois sistemas, o que no caso do ISS, IP representaria um valor elevado a refletir nas contas de gerência
de anos anteriores. Em termos operacionais ainda não foi possível efetuar a regularização do desvio em 2016, uma vez
que sendo este processo manual, implicava cerca de 3 meses para ficar concluído, com a consequente suspensão da
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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inferiores aos de SICC (menos € 14 m e € 21 m, respetivamente), procedendo o primeiro instituto ao nivelamento de saldos através de um lançamento de um proveito extraordinário no valor de € 14 m. No ISS, o valor dos saldos relevado no SIF está sobrevalorizado em € 102 M quando comparado com o valor dos saldos de SICC, conforme informação prestada pelo Instituto.
O ISS tem vindo ao longo dos últimos anos a divulgar nos seus relatórios de gestão e/ou os anexos às
demostrações financeiras que, para colmatar este constrangimento, está em desenvolvimento desde 2010
um programa que visa o nivelamento entre os dois sistemas e que estava dependente do desenvolvimento
da programação por parte do II1.
Não estando garantida a fiabilidade das demonstrações financeiras, o Tribunal tem formulado
recomendações em anteriores Pareceres sobre a CGE no sentido de que fossem implementados
procedimentos com vista à correção das inconsistências detetadas2. Sobre o ponto de situação dos
trabalhos com vista ao acolhimento da recomendação, a SESS, em agosto de 2017, informou que o “O projeto SICC-SIF preconiza uma remodelação quer da forma de extração de informação financeira com origem
no Sistema Integrado de Conta corrente SICC quer da contabilização em sede do Sistema de Informação
Financeira (SIF). Está previsto que o novo interface permita realizar as contabilizações com uma periodicidade
diária” e que a “(…) morosidade nos processos de aquisição de serviços de desenvolvimento de Software, em particular a autorização para extensão de encargos plurianuais, apenas permitiu constituir a equipa de
desenvolvimento no último trimestre de 2016, inviabilizando a implementação do interface em 2017”. Informa ainda que no decorrer deste ano têm sido desenvolvidas tarefas que visam a operacionalização do
Programa de Regularização de Saldos e que, atualmente, já estão desenvolvidas várias componentes,
“(…) prevendo-se ter no decurso do 1.º semestre de 2018 o projeto em produção com grande parte das operações implementadas, sendo que o fecho das contas desse ano já beneficiará destes desenvolvimentos”.
O valor das provisões para dívidas de cobrança duvidosa provenientes de pensões continua a ser
calculado pelo método das contas do razão (SIF), o que não permite relacionar a dívida com o devedor
e a data em que a mesma foi constituída nem validar a referida dívida e, consequentemente, a correção
do valor das provisões constituídas. O Tribunal tem formulado recomendações em anteriores Pareceres
sobre a CGE3 no sentido de que, aquando da constituição das provisões para cobrança duvidosa
provenientes de dívida de pensões, sejam conhecidos e tomados em consideração os elementos relativos
a cada beneficiário, tais como a antiguidade da dívida e o correspondente valor. Em sede de
acompanhamento de recomendações, a SESS informou que se mantém “(…) em desenvolvimento o novo Sistema de Informação de Pensões, não obstante ser possível, através deste sistema, obter no início de cada ano
listagens nominais com a situação em 31 de dezembro”. Contudo, não é indicado se essas listagens são ou não utilizadas para efeitos da constituição daquelas provisões.
contabilização mensal dos períodos contabilísticos enquanto esta estivesse em curso, originando que durante este
período não fosse aferida a execução orçamental. Esta concretização será implementada mediante um programa que se
encontra em desenvolvimento no II, IP, o qual permitirá a regularização deste processo de forma automática. No entanto,
apesar dos esforços desenvolvidos não foi possível dar como concluído e validado este programa, pelo que não foi
exequível proceder à correção dos desvios existentes”. Refere também que “(…) o cálculo da provisão acumulada foi realizado tendo como suporte os valores apurados pela aplicação SICC, à data de 31 de dezembro de 2016” e que “A realização desta contabilização permite ao ISS, IP: Refletir o valor do Ativo Líquido conforme informação obtida do
SICC; Refletir o valor do Ativo Líquido concordando com exercícios anteriores – ao efetuar o registo da provisão extraordinária, o valor do Ativo Líquido passa a ser compatível com o de exercícios anteriores; Assegurar a
recomendação do Tribunal de Contas no que se refere à disponibilização de uma listagem nominativa dos valores
provisionados em SIF comparativamente com SICC”. 1 Cfr. PCGE/2015, pág. 289, PCGE/2014, págs. 313 e 314, e PCGE/2013, pág. 301, disponíveis em www.tcontas.pt. Esta
informação é também divulgada na nota 6 do ADFOC. 2 Cfr. Recomendações: 80-PCGE/2015; 76-PCGE/2014 e 71-PCGE/2013, disponíveis em www.tcontas.pt. 3 Cfr. Recomendações: 81-PCGE/2015; 77-PCGE/2014; e 72-PCGE/2013, disponíveis em www.tcontas.pt.
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Em 2014 foi iniciado o processo de participação de dívida proveniente de prestações sociais
indevidamente pagas aos beneficiários1. Em 2016 foi participada dívida de 11.388 beneficiários (6.123
em 2015 e 3.395 em 2014), num total de € 10,6 M (€ 14,5 M em 2015 e € 14,6 em 2014). O valor cobrado, em 2016, foi de € 4,6 M (€ 2 M de processos instaurados em 2016, € 1,7 M de processos instaurados em 2015 e 0,8 M de processos instaurados em 2014). Pese embora a melhoria verificada ao
nível do número de contribuintes abrangidos pela participação de dívida a execução fiscal, constata-se
que em 31/12/2016 o valor em dívida de prestações sociais a repor participada a execução fiscal
representava apenas 4,3% (€ 29,7 M) do valor da dívida do ativo bruto (€ 694 M), indicador que evidencia uma ligeira melhoria relativamente a 2015 (3,7%), mas reflete ainda a ineficácia da segurança
social na cobrança de valores indevidamente pagos.
d) Outros devedores
O valor contabilizado em 2016 como dívidas de “Outros devedores” evidencia um acréscimo de € 40 M (4,1%), relativamente a 2015, totalizando em termos brutos o montante de € 996 M (€ 956 M em 2015), sendo que € 356 M estão relevados como de MLP (€ 372 M em 2015) e € 640 M como de curto prazo (€ 585 M, em 2015).
Apesar do montante de dívida de MLP ser bastante significativo, o valor das dívidas de cobrança
duvidosa é de apenas € 67 M. Tal facto resulta da existência de dívidas avultadas por parte de outras entidades públicas à segurança social, que, pelas partes envolvidas, não são consideradas como de
cobrança duvidosa. Algumas dessas dívidas tiveram a sua origem há mais de 30 anos. A nota 36 do
ADFOC divulga as dívidas mais relevantes e dá algumas evoluções sobre as mesmas.
Constata-se que, passados quase 10 anos após as recomendações do Tribunal de Contas, formuladas no
Relatório Auditoria à Área dos Devedores (não contribuintes) à Segurança Social2, aos Ministros do
Trabalho e da Solidariedade Social e da Saúde no sentido de promoverem diligências e/ou tomarem
decisões que permitissem resolver os diferendos existentes entre os dois ministérios relativamente às
dívidas relevadas no balanço da segurança social, as mesmas ainda não foram acolhidas. Trata-se das
dívidas com as seguintes origens:
Adiantamentos concedidos, no período de 1980 a 1982, como indemnização pela Segurança Social a diversas Misericórdias, no montante de € 406.086,33, pelos prejuízos causados pela transferência para o Estado, nos anos de 1974/1975, dos hospitais que lhe pertenciam;
Encargos com as despesas de saúde dos beneficiários da Caixa de Previdência do Pessoal dos TLP, no montante de € 88.652.877,04, que passaram a partir de 1979 para a responsabilidade do OE.
No referido relatório foi ainda recomendado ao Ministro do Trabalho e da Solidariedade que
diligenciasse pela regularização das dívidas das seguintes entidades:
Direção Regional do Trabalho e Qualificação Profissional da Região Autónoma dos Açores, relativa a encargos, no valor de € 1.825.029,00, com o subsídio de desemprego daquela Região Autónoma, referente ao período de 01/05/1981 a 31/12/1984;
1 O valor das prestações pode tornar-se indevido por factos supervenientes ao momento do pagamento e que dão lugar a
reposições, como por exemplo o óbito, a cessação da situação de desemprego ou de doença, etc. 2 Relatório 16/2007 – 2.ª S – Auditoria à área dos devedores (não contribuintes) à Segurança Social. disponível em
www.tcontas.pt.
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Caixa de Previdência do Pessoal do Caminho de Ferro de Benguela, referente aos montantes adiantados, no valor de € 5.714.939,29, no período de 1989 a 1993, cujo escopo foi, tão só, o de obviar aos constrangimentos então verificados (alegadamente, dificuldades de natureza cambial),
pelo que os mesmos tiveram sempre um caráter provisório e reembolsável.
Para além das dívidas suprarreferidas, permanece ainda um valor em dívida do Ministério da Agricultura
de cerca de € 85 M, relativo à aplicação do Decreto-Lei 159/2001, de 18/05, sendo recorrentemente divulgado no ADFOC que “Está em curso o processo de análise da dívida em causa através dos códigos de classificação de regimes incluídos”. No entanto, não se dá nota sobre os progressos alcançados anualmente que permitam aferir sobre a sustentabilidade da continuação da relevação financeira deste valor nas
demonstrações financeiras.
Em sede de Parecer sobre a CGE, o Tribunal tem reiterado anualmente a recomendação no sentido de
que deve diligenciar-se pela resolução das situações que permanecem em dívida há longos anos1. Sobre
as dívidas suprarreferidas, a SESS, em outubro de 2017, informou que:
As dívidas relacionadas com o Ministério da Saúde, “(…) considerando a dimensão das mesmas, bem como o facto de subsistirem várias interações entre entidades do perímetro do Orçamento da
Segurança Social e entidades do Ministério da Saúde, foi solicitado quer ao IGFSS, quer ao Instituto da
Segurança Social, IP (ISS), um levantamento de todas as situações de dívidas/pagamentos, de e para com
organismos do Ministério da Saúde”. Informou ainda que o Gabinete está a analisar a possibilidade de propor ao Ministério da Saúde a realização de um “encontro de contas”;
A dívida da Direção Regional do Trabalho e Qualificação Profissional da Região Autónoma dos Açores ao IGFSS “(…) encontra-se enquadrada no processo de negociação relativa a cobrança e pagamento de dívidas a organismos daquela Região Autónoma, que abrange entidades de todos os
Ministérios e cuja representação da República é efetuada pelo Ministério das Finanças. Considerando
que no âmbito da negociação em causa foi abordada a eventual prescrição de dívidas com esta
antiguidade, e atendendo à inexistência de quadro legal específico que regule a prescrição de dívidas
entre entidades do Estado, não obstante o prazo de prescrição geral previsto no Código Civil (20 anos)
foi sugerido ao Ministério das Finanças a consulta à Procuradoria-Geral da República por forma a obter
um parecer enquadrador para esta e outras situações semelhantes. Afigura-se que a clarificação legal
sobre a prescrição de dívidas entre entidades de natureza pública acima referida assegurará a
uniformização de procedimentos na regularização de dívidas com muita antiguidade relevadas, não só na
Conta da Segurança Social, como também de outros organismos”;
Relativamente à dívida da Caixa de Previdência do Pessoal dos Caminhos de Ferro de Benguela “(…) dado que esta envolve uma entidade de um outro país, foi, em março de 2016 solicitada a colaboração do Ministério dos Negócios Estrangeiros (MNE), uma vez que, apesar das inúmeras e
frequentes diligências do MTSSS junto das autoridades angolanas competentes não se logrou registar
progressos significativos no processo em apreço. Nesta sequência, e considerando que não se encontrava
ainda calendarizado o relançamento da «Comissão Bilateral Luso-Angolana», foi proposto pelo
Ministério dos Negócios Estrangeiros, e por este Ministério aceite, a constituição de um Grupo de
Trabalho restrito, constituído expressamente para o efeito, tendo como mandato principal delinear um
plano de pagamentos para regularização dos montantes em causa. Ficou acordado, então, que o
mencionado Grupo de Trabalho seria constituído, pela parte portuguesa por dois representantes do MNE,
1 Recomendações: 83-PCGE/2015 e 84-PCGE/2015, 79- PGCE/2014, 73-PCGE/2013, 68-PCGE/2012, 71-PCGE/2011,
61-PCGE/2010, 61-PCGE/2009, 76-b)-PCGE/2008 e 74-PCGE/2007. Sobre a dívida do Ministério da Agricultura e
porque o Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas informou desconhecer o valor do saldo em dívida, o
Tribunal, nos PCGE de 2006 e 2007, formulou as recomendações 93-PCGE/2006 e 75-PCGE/2007, no sentido de que se
procedesse à demonstração do apuramento da dívida e do direito de receber por parte do IGFSS. Disponíveis em
www.tcontas.pt.
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um dos quais preside e por dois representantes deste Ministério, sendo um elemento pertencente a este
Gabinete e um elemento do IGFSS. Contudo, o Grupo de Trabalho em apreço ainda não logrou iniciar
funções, visto que, conforme última comunicação do MNE, aguardava-se a tomada de posse da nova
Administração Angolana por forma a retomar o assunto com os novos responsáveis”;
Quanto à dívida do Ministério da Agricultura, por se tratar da situação com menor antiguidade irá “(…) desencadear a recolha de informação atualizada junto do IGFSS para futura articulação com o Ministério da Agricultura”.
O IGFSS, em sede de contraditório, informa que está a desenvolver diligências com vista ao
esclarecimento do valor atualmente relevado nas demonstrações financeiras1.
Do exposto, verifica-se que têm sido desenvolvidas diligências com vista a encontrar soluções para as
situações das dívidas que permanecem há longos anos por regularizar. Contudo, ainda nenhuma
produziu efeitos que permitam alterar a relevação contabilística destas dívidas.
As dívidas incluídas em cobrança duvidosa totalizam € 73 M e o montante provisionado corresponde a € 89,5% daquele valor. A dívida de cobrança duvidosa de MLP representa 91,4% (€ 67 M) e as provisões ascendem a 95,6% (€ 64 M), o que bem a reflete a antiguidade da dívida. Estas dívidas têm origem na aplicação do art. 63.º do Decreto-Lei 220/2006, de 3/112, às entidades empregadoras (€ 52 M), em contraordenações aplicadas a beneficiários e a estabelecimentos com e sem fins lucrativos (€ 12 M), rendas de imóveis (€ 3,9 M) e de pagamentos indevidos de despesas com pessoal (€ 822 m) . Do total de dívida de cobrança duvidosa apenas foi participada para efeitos de cobrança em execução fiscal
€ 2.640,84, que respeita, na quase totalidade, a dívida com origem em vencimentos a repor, situação reveladora de que não está a ser cumprido o disposto no art. 2.º do Decreto-Lei 42/2001, de 09/02, com
a redação dada pela Lei 64/2012, de 20/123. O Tribunal formulou recomendações4 no sentido de que
devem ser instaurados processos de cobrança coerciva visando a recuperação de todas as quantias
indevidamente pagas pelas instituições de segurança social, independentemente da sua natureza e da
existência ou não de meios automáticos que permitam a participação para tal efeito. Em sede de
acompanhamento de recomendações, a SESS informou que “Em 2017 o processo de participação de dívida de prestações sociais efetuado pelo ISS encontra-se definido com uma periodicidade mensal”, não se pronunciando sobre o os procedimentos relativamente às dívidas enquadradas em outros devedores.
Em sede de contraditório, o ISS alega que, relativamente às dívidas de pessoal “(…) iniciou no decorrer do ano de 2016 o processo de participação junto da Autoridade Tributária (AT), de dívidas dessa natureza, com
o envio de um conjunto de processos, de forma individualizada, a diversos Serviços de Finanças. Este processo
tem-se revelado complexo, dadas as dificuldades operacionais relacionadas com o mesmo, nomeadamente a
forma como se deve proceder à participação dos valores junto da AT”.
1 Informação prestada através do ofício n.º 29043, de 15/11/2017, com registo de entrada no Departamento em 16/11/2017,
e, por isso, não incluído no texto do Anteprojeto de Parecer remetido para efeitos de contraditório. 2 Nas situações em que a cessação do contrato de trabalho por acordo teve subjacente a convicção do trabalhador, criada
pelo empregador, do preenchimento das condições previstas no n.º 4 do art. 10.º (motivos que permitam o recurso ao
despedimento coletivo ou por extinção do posto de trabalho), e tal não se venha a verificar, o trabalhador mantém o
direito às prestações de desemprego, ficando o empregador obrigado perante a segurança social ao pagamento do
montante correspondente à totalidade do período de concessão da prestação inicial de desemprego. 3 Define o âmbito de dívidas à segurança social para efeitos cobrança coerciva, nas quais se incluem as coimas e outras
sanções pecuniárias, bem como reposições de pagamentos indevidos efetuados por qualquer instituição de segurança
social. 4 Recomendação 85-PCGE/2015 e 78-PCGE/2014, disponíveis em www.tcontas.pt.
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12.2.3.1.3. Disponibilidades
O grupo patrimonial Disponibilidades, cuja composição se apresenta no quadro infra, continua a revelar-
se o mais expressivo no cômputo do ativo líquido (76,6%), cifrando-se na ordem dos € 17.537 M, aumentando 6,3% (€ 1.043 M, em termos absolutos) face ao ano 2015. Neste âmbito, o valor dos Títulos negociáveis representa cerca de 59,9% (€ 13.721 M) no total do ativo líquido (€ 22.909 M) e os Depósitos em instituições financeiras e Caixa cerca de 16,7% (€ 3.817 M).
Quadro C. 25 – Disponibilidades
(em milhões de euros)
Disponibilidades Valor ∆ 2016/2015
2014 2015 2016 Valor %
Títulos negociáveis 13 533 13 498 13 721 223 1,7
Ações 1 450 1 267 1 557 290 22,9
Obrigações e títulos de participação 0 0 0 0 0
Títulos da dívida pública 11 936 12 058 12 084 27 0,2
Outros Títulos 0 17 18 1 7
Outras aplicações de tesouraria 147 156 61 -95 -60,7
Depósitos em instituições financeiras e Caixa 2 148 2 997 3 817 820 27,4
Depósitos em instituições financeiras 2 147 2 995 3 814 820 27,4
Caixa 1 2 2 0 12,5
Total 15 681 16 495 17 537 1 043 6,3
Fonte CSS 2014 a 2016.
No cômputo das Disponibilidades, a rubrica Títulos de dívida pública revela-se igualmente como a mais
relevante (68,9%), em resultado da aplicação da Portaria 216-A/2013, de 02/071. Esta parcela está
exclusivamente relevada no FEFSS e é constituída por títulos de dívida pública nacional ou garantida
pelo Estado Português (€ 9.463 M), por dívida pública estrangeira (€ 1.292 M) e ainda por CEDIC (€ 1.329 M). O ligeiro acréscimo (0,2%) verificado no agrupamento de Títulos de dívida pública, face a 2015, ocorreu nas aplicações em CEDIC (€ 327 M) e em dívida pública estrangeira (mais € 370 M), já que a dívida pública nacional decresceu € 547 M.
Para o acréscimo do grupo patrimonial das Disponibilidades, à semelhança do que aconteceu no ano
precedente, contribuiu, em grande medida, o aumento dos Depósitos em instituições financeiras (27,4%,
correspondendo a um incremento de € 820 M, em termos absolutos), nomeadamente em Depósitos à Ordem, com um acréscimo na ordem dos 78,5% (passou de € 1.249 M, em 2015, para € 2.230 M, em 2016), para o qual contribuem, de forma determinante, os Depósitos do IGFSS, tendo os Depósitos à ordem
aumentado cerca de € 817 M (mais 93,7%, face a 2015). Este Instituto, no final de 2016, detinha cerca 82,2% (€ 3.135 M) do total dos Depósitos em instituições financeiras, € 1.689 M em Depósitos à Ordem e € 1.446 M em Depósitos a prazo. O DLEO estabelece que o IGFSS deve recorrer aos serviços do IGCP para a realização de operações ativas, ficando, no entanto, “(…) autorizado a constituir depósitos bancários exclusivamente necessários à atividade dos serviços da segurança social”2. Do total de depósitos detidos pelo IGFSS verifica-se que apenas 15,6% (€ 488 M) estão depositados no IGCP, em contas à ordem destinadas a acolher, essencialmente, as transferências do OE ou fluxos financeiros com outras entidades
públicas.
1 Que estabelece que o Conselho Diretivo do IGFCSS “procede à substituição dos ativos em outros estados da OCDE por
dívida pública portuguesa até ao limite de 90% da carteira”. 2 Cfr. n.º 4 e 5 do art. 56.º do Decreto-Lei 18/2016.
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Tribunal de Contas
299
O IGFSS informa que a constituição de depósitos de curto prazo no sistema financeiro, por parte do
Instituto, “(…) decorre da sua missão e atribuições, especificamente no que respeita à gestão financeira unificada dos recursos económicos consignados no Orçamento da Segurança Social (art. 3.º do Decreto-Lei 84/2012, de 30
de março), competindo-lhe, na área financeira, a otimização dos recursos do Sistema de Segurança Social,
designadamente por recurso a instrumentos disponíveis no mercado, que visem assegurar a rendibilização de
excedentes de tesouraria (alínea a) do n,º 5 do Decreto-Lei n.º 84/2012, de 30 de março). (…). Esta política de aplicações financeiras foi homologada superiormente (Despacho n.º 23/2013/SESS, de 2013.02.11), de forma a
poder admitir-se, transitoriamente, taxas de rendibilidade mais reduzidas, decorrentes das aplicações em CEDIC,
em simultâneo com os depósitos de curto prazo em entidades do sistema financeiro, com taxas de rendibilidade
superiores.”
Sobre esta matéria importa referir que o despacho invocado se refere à política de aplicações financeiras
em 2013, tendo presente a vigência do PAEF, destinando-se a vigorar apenas no referido ano, não sendo
pertinente a sua invocação para justificar os investimentos realizados em 2016, cujos critérios
subjacentes foram, atentas as aplicações realizadas, diferentes dos aí definidos.
Face ao exposto, considera-se que o IGFSS continua a não dar cumprimento ao DLEO, pelo que se
reitera a posição assumida pelo Tribunal em Pareceres anteriores1 de que, atento o disposto nos n.ºs 4 e
5 do art. 56.º do DLEO, as aplicações de fundos em depósitos bancários encontram-se confinadas
exclusivamente ao necessário à atividade dos serviços da segurança social, não justificando quaisquer
outros objetivos a sua constituição. Acresce que não tendo ainda sido publicada a Portaria que visa
regulamentar a composição dos limites das aplicações de capital a efetuar pelo IGFSS, prevista no n.º 7
do art. 3.º do Decreto-Lei 84/20122, deverá o Instituto dar cumprimento ao disposto no DLEO.
O IGFSS, em sede de contraditório, alega que “Dado que o Tribunal de Contas expressa entendimento de que o texto atual do Decreto-Lei de Execução Orçamental não enquadra a atual política de aplicações financeiras, a
questão vai ser colocada superiormente, no sentido de adequar as normas do Decreto-Lei de execução
orçamental, neste domínio, ao Decreto-Lei 84/2012, de 30 de março (missão e atribuições do IGFSS, IP)”.
A componente Outras aplicações de tesouraria, que respeita a unidades de participação em fundos de
investimento detidos pelo FEFSS, foi a única componente das Disponibilidades onde se verificou um
decréscimo (60,7%).
No final do exercício de 2015, permaneciam por reconciliar 49.518 documentos, correspondendo a um
valor absoluto de € 111 M, em 63 contas bancárias, vide Quadro C.26. No exercício de 2016 foram reconciliados 44.203 documentos, em 60 contas bancárias, perfazendo o montante absoluto de € 92 M, representando 89,3% e 83,1%, respetivamente, no número e valor dos documentos reconciliados face aos
não reconciliados no final do exercício de 2015. Para o efeito concorreu, em grande medida, a
regularização dos movimentos constantes de três contas bancárias tituladas pelo IGFSS, no montante
€ 68 M3 (73,9%), que acolhem o registo de receita de contribuições. Destes, € 45 M respeitam a documentos que se encontravam por reconciliar desde 2007 e 2008.
1 Cfr. Parecer sobre a CGE/2014, págs. 316 e 317, e Parecer sobre a CGE/2015, pág. 297, ambos disponíveis em
www.tcontas.pt. 2 Em sede de Parecer sobre a CGE/2015, o qual se encontra disponível em www.tcontas.pt, o Tribunal formulou uma
recomendação (57-PCGE/2015) aos Ministros das Finanças e do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, no sentido
de procederem à publicação da Portaria. 3 Documentos do banco € 29 M e documentos da contabilidade € 39 M.
II SÉRIE-A — NÚMERO 46 325
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
300
Quadro C. 26 – Reconciliações bancárias (em número e valor)
(em número e milhares de euros)
Banco Contabilidade Total Número Valor Número Valor Número Valor
Documentos por reconciliar em 31/12/2015 3 380 54 410 46 138 56 789 49 518 111 199
IGFSS 2 373 41 147 44 357 51 384 46 730 92 531
ISS 1 007 13 264 1 781 5 405 2 788 18 669
Documentos reconciliados em 2016 1 668 43 790 42 535 48 630 44 203 92 421
IGFSS 943 31 365 40 839 43 273 41 782 74 638
ISS 725 12 426 1 696 5 357 2 421 17 783
Documentos por reconciliar em 31/12/2016 3 269 43 924 40 623 75 889 43 892 119 813
IGFSS 2 483 39 540 38 940 70 890 41 423 110 430
ISS 786 4 385 1 683 4 999 2 469 9 384
Fonte: SIF.
No final de 2016 encontravam-se por reconciliar 43.892 documentos, totalizando € 120 M (valor absoluto), em 62 contas bancárias1, vide Quadro C.27. Não obstante a existência de documentos por
reconciliar, verifica-se uma melhoria significativa na regularização dos documentos com maior
antiguidade, como se constata do quadro infra.
Quadro C. 27 – Documentos por reconciliar 31/12/2014 – 31/12/2016
(em número e milhões de euros)
2014 2015 2016 Peso relativo (valor) N.º Doc. Valor N.º Doc. Valor N.º Doc. Valor 2014 2015 2016
Doc. por reconciliar há mais de um ano 235 113 439 14 634 57 5 315 19 87,3% 51,2% 15,7%
Doc. por reconciliar do próprio ano 34 221 64 34 884 54 38 577 101 12,7% 48,8% 84,3%
Total 269 334 503 49 518 111 43 892 120 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: SIF.
Comparando a situação no último triénio (2016/2014), o número de documentos por reconciliar de anos
anteriores baixou 97,7%. Já o número de documentos por reconciliar do próprio ano cresceu no mesmo
período 12,7%. Em volume financeiro, o decréscimo entre 2014 e 2016 é de 95,7% nos documentos por
reconciliar há mais de um ano, no entanto, verifica-se um acréscimo de 58,0% nos documentos por
reconciliar do próprio ano, no mesmo período.
Um dos efeitos dos documentos que transitam de ano por reconciliar é a não relevação nas
demonstrações financeiras de valores disponíveis nas contas bancárias (39)2, traduzindo-se numa
subvalorização do saldo de Disponibilidades de, pelo menos, € 8 M e de execução orçamental de € 5 M3, havendo mesmo situações em que o saldo contabilístico de algumas contas (4) é negativo (€ 2 M). O quadro seguinte reflete esta situação.
1 IGFSS, 29 contas e ISS 33 contas. 2 IGFSS (17) e ISS (22). 3 Segundo o ISS, uma das contas está relacionada com operações de tesouraria e não contribui para o saldo de execução
orçamental (conta relativa a reembolsos efetuados por países estrangeiros e destinados a pagamento de despesas
suportadas por Portugal e que o Instituto deverá devolver às entidades portuguesas que inicialmente as suportaram).
22 DE DEZEMBRO DE 2017 326
Página 327
Tribunal de Contas
301
Quadro C. 28 – Subvalorização de saldos em disponibilidades (IGFSS e ISS)
(em milhões de euros)
Entidade Contas do razão
com saldo negativo
Extrato bancário Ano do depósito
dos valores (depósitos)
IGFSS -1,9 3,7 2008 a 2016
ISS 4,2 2009 a 2016
Total -1,9 7,9
Subvalorização do saldo de disponibilidades
7,9
Subvalorização do saldo de execução orçamental
5,3
Fonte: SIF.
Conforme se observa no quadro anterior, a antiguidade dos valores depositados que ainda não tiveram
o devido reflexo nas demonstrações financeiras situa-se entre 2008 e 2016. No entanto, o maior volume
respeita a documentos do exercício em análise que representam 67,6% (€ 5 M) do valor das disponibilidades não relevado nas demonstrações financeiras, correspondendo 47,4% deste valor a
documentos do mês de dezembro de 2016. Ainda assim, 32,4% dos valores por registar correspondem
a disponibilidades depositadas nas contas bancárias entre 2008 e 2015. O quadro seguinte espelha o
valor e o número de documentos que se encontra por relevar nas demonstrações financeiras consolidadas
e de cada um dos institutos envolvidos.
Quadro C. 29 – Antiguidade dos documentos por contabilizar (IGFSS e ISS)
(em milhares de euros)
IGFSS ISS Total
Ano do
depósito N.º Doc. Valor % (valor) N.º Doc. Valor % (valor) N.º Doc. Valor % (valor)
2008 53 74,8 2,0 53 74,8 0,9
2009 60 156,2 4,3 3 1,3 0,0 63 157,5 2,0
2010 126 114,7 3,1 16 8,4 0,2 142 123,1 1,6
2011 166 190,5 5,2 22 4,6 0,1 188 195,1 2,5
2012 134 203,7 5,5 26 11,8 0,3 160 215,5 2,7
2013 125 109,0 3,0 27 21,5 0,5 152 130,5 1,6
2014 163 453,4 12,3 37 217,6 5,1 200 670,9 8,5
2015 267 442,7 12,0 61 558,1 13,1 328 1 000,8 12,6
2016 843 1 929,0 52,5 481 3 421,9 80,6 1 324 5 350,9 67,6
Total 1 937 3 673,9 100,0 673 4 245,3 100,0 2 610 7 919,1 100,0
Fonte: SIF.
O ISS é o que apresenta o maior volume financeiro de disponibilidades não registadas, respeitando mais
de 80% deste valor ao ano de 2016, deste, cerca de 66,0% foi depositado no mês de dezembro1. No
IGFSS, o valor das disponibilidades não registado relativo a 2016 foi de 52,5%, deste, 14,6% respeitam
a depósitos efetuados no mês de dezembro2.
1 O valor depositado no mês de dezembro de 2016 foi de € 2,3 M; deste montante, € 1,7 M (73,8%) foi depositado no dia
30/12/2016. 2 O valor depositado no mês de dezembro de 2016 foi de € 280,7 m; deste montante, € 31 m (11%) foi depositado nos dias
30 e 31.
II SÉRIE-A — NÚMERO 46 327
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
302
Da análise aos documentos que não foram relevados nas demonstrações financeiras até 31/12/2016,
constatou-se que, em outubro de 2017, já havia sido registado cerca de 52,5% daquele montante
(€ 4,2 M)1, e inclui documentos depositados no exercício de 2016 mas também em anos anteriores.
Em anos anteriores, o IGFSS e o ISS têm vindo a justificar a demora na contabilização da receita com
dificuldades de identificação da sua proveniência, designadamente por falta de informação de entidades
terceiras que procedem aos depósitos. Sobre esta matéria o Tribunal formulou recomendações em
Pareceres anteriores2 no sentido de que fosse estabelecida articulação permanente entre as entidades
externas ao perímetro de consolidação da segurança social que procedem aos depósitos de verbas em
contas bancárias do ISS e do IGFSS, designadamente a Autoridade Tributária (AT), o Instituto de Gestão
e Equipamentos do Ministério da Justiça (IGFEJ) e organismos estrangeiros. Em sede de
acompanhamento de recomendações, a SESS informou que se mantêm “(…) os contactos com as entidades mencionadas” e que em julho de 2017 se realizou “(…) uma reunião com o ISS, IP, PCM e ESPAP, tendo-se detetado que o IGCP não estava a ler corretamente a informação enviada no ficheiro de pagamento. Neste
contexto, as entidades da segurança social têm remetido contributos para melhoria dos procedimentos a adotar
para a identificação dos contribuintes nos ficheiros de pagamento”. Na mesma sede, a SEAJ informou que “O IGFEJ tem estado em estreita articulação com o Núcleo de Contabilidade e Controlo Financeiro do IGFSS e com a Unidade de Controlo Previsional e Financeiro do ISS para que possam dispor da informação necessária à
célere identificação dos pagamentos realizados no âmbito dos processos judiciais para efeitos de contabilização
da receita. Nesta medida, envia mensalmente um ficheiro Excel com os detalhes de todos os pagamentos3”. No entanto, “Quanto à aplicação informática e porque se tem verificado que o número de pagamentos mensais realizados pelo IGFEJ a favor do IGFSS e do ISS não é muito elevado, a mesma ainda não foi incluída no
planeamento de 2016”. O Ministro das Finanças, em sede de acompanhamento de recomendações, informou que se tratava de “Matéria acompanhada no âmbito da SS”.
12.2.3.2. Fundos próprios e passivo
12.2.3.2.1. Fundos próprios
Os “Fundos próprios” totalizam € 21.542 M e evidenciam um decréscimo de 5,5% relativamente ao ano de 2015 (menos € 1.258 M). A conta “Património” é a mais significativa, representando cerca de 71,3% (€ 15.366 M) desses fundos e releva um acréscimo, em relação ao ano anterior, de 4,0% (mais € 595 M), devido essencialmente à integração do resultado líquido do FEFSS de 2015 no património do Fundo
(€ 480 M). O total das contas de “Resultados” é a segunda parcela mais significativa (€ 5.133 M) e apresenta um decréscimo de 26,5% (menos € 1.847 M), decorrente de variações negativas de ambas as componentes: “Resultado líquido”, menos 44,7% (€ 656 M), em que muito contribuiu o resultado líquido negativo do FEFSS (€ 561 M), e “Resultados transitados”, menos 21,6% (€ 1.191 M), essencialmente devido à constituição, pela primeira vez, de provisões para cobrança duvidosa de contribuintes relativa
a dívida participada a execução fiscal e que se encontra “suspensa” por declaração de falência e insolvência (€ 1.968 M) e ao ajustamento da dívida de contribuintes realizada pelo ISSA (menos € 105 M)4.
1 IGFSS € 1,8 M e ISS € 2,4 M. 2 Recomendações 87-PCGE-/2015 e 81-PCGE/2014, disponíveis em www.tcontas.pt. 3 A acompanhar a resposta foram também remetidosà DGTC e-mails remetidos pelo IGFEJ ao ISS e ao IGFSS durante o
ano de 2017 com informação sobre os pagamentos efetuados em 2017, bem como de informação complementar na
sequência de pedidos de esclarecimentos solicitados pelos institutos da segurança social. 4 Para mais desenvolvimentos cfr. Ponto 12.2.3.1.2 – Dívida de terceiros, b) Contribuintes.
22 DE DEZEMBRO DE 2017 328
Página 329
Tribunal de Contas
303
Em 2015 foi publicado e entrou em vigor o novo regime do Fundo de Garantia Salarial1, nos termos do
qual o fundo goza de personalidade jurídica e autonomia administrativa, patrimonial e financeira e
capacidade judiciária2, o que se revela compatível com a Diretiva 2008/94/CE, que faz impender sobre
os Estados-Membros o dever de criação de uma “instituição”. Contudo, apesar de a Diretiva inculcar, na alínea a) do seu art. 5.º, que a instituição tem património próprio, e não obstante a previsão legal nacional
da sua autonomia financeira e patrimonial, regista-se que, por um lado, uma parte do financiamento, tal
como prevista no art. 14.º, n.º 2 do regime, não se encontra ainda regulada3 e, por outro, que o Fundo
não dispõe de património próprio, sendo este de difícil constituição, designadamente atento o facto de
os saldos gerados pelas receitas atribuídas ao Fundo reverterem para o orçamento da segurança social4.
Em sede de acompanhamento das recomendações formuladas em Pareceres anteriores sobre a CGE5 a
SESS informou, a propósito desta matéria, que “Encontra-se em fase de elaboração de proposta de portaria que fixa os termos do financiamento do FGS”. Na mesma sede, o Ministro das Finanças informou o seguinte: “Matéria acompanhada no âmbito da SS”.
Dada a inexistência de relevação contabilística do valor dos juros vencidos e não pagos, provenientes
de dívida contributiva, em 31 de dezembro de cada exercício económico, os Resultados transitados
encontram-se afetados na exata medida do valor desses juros que deveriam ter sido relevados nas
demonstrações financeiras respetivas6.
Em 2016 foi anulada a provisão para riscos e encargos, constituída em 2015 pelo ISSA para fazer face
a encargos com pensões futuras, o que foi divulgado na nota 38 do ADFOC, movimento com impacto
nas contas de Resultados transitados e Provisões para outros riscos e encargos, referindo esta nota que a
anulação foi realizada “(…) de forma a uniformizar procedimentos no subsetor da segurança social, de acordo com a Recomendação n.º 65-PCGE/2015”.
12.2.3.2.2. Passivo
O “Passivo” ascende a € 1.367 M e é constituído pelas “Provisões para riscos e encargos” (€ 20 M), pelas “Dívidas a terceiros – Curto prazo” (€ 275 M) e pelos “Acréscimos e diferimentos” (€ 1.072 M), evidenciando um aumento de cerca de € 178 M (15,0%) em relação a 2015. Este acréscimo decorre, do efeito conjugado do acréscimo verificado nos “Acréscimos e diferimentos” (€ 190 M, 21,5%) e das reduções ocorridas nas “Provisões para riscos e encargos” (€ 6 M, 24,2%), refletindo a anulação das provisões constituídas em 2015 pelo ISSA, para fazer face a encargos futuros com pensões, e nas
“Dívidas a terceiros” (€ 6 M, 2%).
1 Aprovado pelo Decreto-Lei 59/2015, de 21/04. De acordo com o art. 1.º deste Decreto-Lei, é transposta para a ordem
jurídica interna a Diretiva 2008/94/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22/10/2008. 2 Art. 15.º do regime. 3 Com efeito, a norma legal prevê que o financiamento provenha parcialmente do Estado, em termos a fixar por portaria
dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças, do emprego e da segurança social, e esta portaria não
foi ainda emitida. De resto, idêntica previsão constava já do diploma precedente, o Decreto-Lei 139/2001, e nunca
chegou, na sua vigência, a ser publicada. A restante parcela do financiamento é assegurada pelos empregadores, através
de verbas respeitantes à parcela dos encargos com políticas ativas de emprego e valorização profissional da taxa
contributiva global, nos termos previstos no Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança
Social, como resulta também da mencionada norma. 4 Art. 14.º, n.º 3 do regime. 5 Cfr. Recomendações: 89-PCGE/2015; 82-PCGE/2014 e 75-PCGE/2013, disponíveis em www.tcontas.pt. 6 Para mais desenvolvimentos cfr. Ponto 12.2.3.1.2 – Dívida de terceiros, b) Contribuintes.
II SÉRIE-A — NÚMERO 46 329
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
304
O aumento verificado nos Acréscimos e diferimentos fica a dever-se, na sua quase totalidade, ao acréscimo
nos Proveitos diferidos, com especial incidência nos saldos de Ações de formação profissional (mais
€ 101 M, 36,8%) e de Programas (mais € 96 M, 18,9%) e na redução dos Juros vincendos em € 11 M (36,5%), relativos a acordos prestacionais fora do processo executivo. Salienta-se que a redução do valor
dos juros não ocorreu pela imputação aos proveitos do exercício dos juros recebidos no ano de 2016,
uma vez que a conta 7953-Proveitos e ganhos extraordinários – Juros vincendos não apresenta qualquer valor
registado. Já em 2014 e 2015 este movimento contabilístico também não ocorreu, facto que incumpre o
princípio da especialização do exercício estabelecido no POCISSSS. O Tribunal, em Pareceres
anteriores, tem vindo a pronunciar-se sobre a deficiente contabilização destes juros1, pelo que se mantêm
as reservas quanto à fiabilidade do valor relevado das DF relativo aos proveitos diferidos com origem
em juros vincendos.
As dívidas a terceiros relativas a prestações sociais a pagar a beneficiários, tem vindo, desde 2013, a ser
objeto de ajustamentos, em virtude da existência de um desvio entre o saldo relevado no sistema de
informação financeira (SIF) e o constante do sistema de contas correntes de beneficiários (SICC), dado
que a conta 266 – Prestações sociais a pagar apresentava sobrevalorizações ou subvalorizações2. Em 2015,
só o ISS procedeu ao ajustamento, no montante de € 0,5 M. Em 2016 foi divulgada a realização de um ajustamento, mas já de valor pouco significativo (€ 2.791,50). Também na conta 2685 – Outros credores – créditos não reclamados3 se têm vindo a verificar desvios entre SIF e SICC. Os ajustamentos divulgados
através da nota 6 do ADFOC referem-se apenas aos realizados para efeitos de contabilização da
prescrição destes valores a favor da segurança social no ano de 20164. No entanto, de acordo com
informação disponibilizada pelo ISS o desvio do saldo da conta 2685 – Outros credores – créditos não
reclamados (SIF) e o constante do sistema de contas correntes de beneficiários (SICC), era em
31/12/2016 de € 4 M. A causa das divergências de saldos entre os dois sistemas encontra-se descrita no ponto 12.2.3.1.2. – Dívidas de terceiros, c) Prestações sociais a repor.
12.2.4. Demonstração de resultados
O quadro seguinte espelha os proveitos e ganhos e os custos e perdas ambos provenientes da atividade
desenvolvida pelas entidades incluídas no perímetro de consolidação da SS ao longo do triénio
2014/2016, bem como o valor dos respetivos resultados operacionais, financeiros, extraordinários e
líquidos.
1 Cfr. Recomendações: 79-PCGE/2015, 84-PCGE/2014, 76-PCGE/2013, 71-PCGE/2012, 75-PCGE/2011, 64-PCGE/2010
e 64-PCGE/2009, todos disponíveis em www.tcontas.pt. Para mais desenvolvimentos cfr. Ponto 12.2.4. - Demonstrações
de resultados deste documento. 2 Estes desvios são apurados em função das contas das várias prestações sociais. Nos anos de 2013 e 2014, o ISS e o ISSA
procederam a ajustamentos. Em 2015 só o ISS realizou esta operação. O ISSM nunca procedeu a nenhum ajustamento
ao longo do triénio. Os ajustamentos mais significativos têm sido realizados pelo ISS. Em 2013, o desvio foi de € 7,5 M. (SIF=€ 11,1 M e SICC=€ 3,6 M), em 2014 foi de € 130,3 m (SIF=€ 3,2 M e SICC=€ 3,3 M) e, em 2015, foi de € 0,5 M (SIF=€ 2,5 M e SICC=€ 3 M).
3 Valores de prestações sociais devolvidosà segurança social colocadas a pagamento aos beneficiários, mas cujo
pagamento não ocorreu, por várias ordens de razão, tais como: NIB de destino inválido, moradas incorretas, etc.). 4 De acordo com a nota 6, os três institutos procederam ao registo de prescrições a favor da segurança social (ISS € 6 M,
ISSA € 70 m e ISSM € 72 m). Em fase anterior a este procedimento, o ISS e o ISSA procederam ao ajustamento da conta 2685- Outros credores – créditos não reclamados no montante de € 23 m e € 25 m, respetivamente.
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Tribunal de Contas
305
Quadro C. 30 – Demonstração de resultados da segurança social – 2014 a 2016
(em milhões de euros)
Valor Variação 2015/14 Variação 2016/15
2014 2015 2016 Valor % Valor %
Custos e Perdas
Transferências correntes/Subsídios concedidos e prestações sociais 23 724 23 056 23 676 -668 -2,8 619 2,7
Custos com o pessoal 280 240 243 -40 -14,4 3 1,4
Fornecimentos e serviços externos 78 70 59 -8 -10,0 -11 -16,1
Provisões do exercício 469 323 336 -147 -31,2 13 4,0
Amortizações do exercício 18 17 18 -1 -5,8 1 8,3
Outros custos e perdas operacionais 11 43 15 33 305,9 -29 -66,5
Total dos custos operacionais 24 580 23 749 24 346 -831 -3,4 597 2,5
Custos e perdas financeiras 305 499 879 195 63,8 380 76,0
Custos e perdas extraordinárias 3 912 4 314 4 195 403 10,3 -119 -2,8
Total dos Custos e Perdas 28 796 28 563 29 421 -233 -0,8 857 3,0
Proveitos e Ganhos
Impostos e taxas 14 262 14 371 15 036 110 0,8 665 4,6
Transferências e subsídios correntes obtidos 10 421 9 594 9 837 -827 -7,9 243 2,5
Outros proveitos e ganhos operacionais 215 142 155 -73 -34,0 13 9,2
Total dos proveitos operacionais 24 898 24 107 25 028 -790 -3,2 920 3,8
Proveitos e ganhos financeiros 2 038 993 805 -1 045 -51,3 -188 -18,9
Proveitos e ganhos extraordinários 3 932 4 928 4 397 996 25,3 -531 -10,8
Total dos Proveitos e Ganhos 30 868 30 029 30 230 -840 -2,7 202 0,7
Resultados operacionais 318 358 682 40 12,7 324 90,4
Resultados financeiros 1 733 494 -74 -1 239 -71,5 -568 -115,0
Resultados extraordinários 21 614 202 593 2 829,2 -411 -67,1
Resultado líquido do exercício 2 072 1 466 810 -606 -29,3 -656 -44,7
Fonte: CSS/2014, CSS/2015 e CSS/2016.
Os totais dos custos e dos proveitos apresentaram um acréscimo, sendo o mais expressivo nos custos
(3,0%), impulsionado pelos custos operacionais (2,5%), que registaram o maior acréscimo com
transferências, subsídios e prestações sociais, mas também pelos custos financeiros (mais 76%)
destacando-se nesta sede a maior valorização das menos valias potenciais de ativos financeiros do
FEFSS, em especial as referentes aos títulos de dívida pública. Os proveitos apresentam uma evolução
mais comedida (0,7%), não obstante refletirem um maior desempenho a nível operacional (3,8%)
relativamente aos custos da mesma natureza, foram, contudo, substancialmente reduzidos por via dos
decréscimos verificados quer nos proveitos financeiros, relacionados com os menores ganhos nas
diferenças de câmbio realizadas e na alienação de aplicações de tesouraria, quer nos proveitos
extraordinários, estes relacionados com o decréscimo de registos de declarações de remunerações
relativas a anos anteriores ou da sua correção1.
Na sequência das verificações e análises realizadas observa-se o seguinte:
No que respeita às amortizações, continuam a verificar-se situações que desrespeitam a legislação e as regras contabilísticas, o que nada contribui para a fiabilidade dos valores relevados
nas demonstrações financeiras. Com efeito, existem situações em que não são calculadas
amortizações sobre o valor das edificações desde 2002, e outras em que existem valores que
foram incorretamente transferidos para as parcelas de terreno, não obstante respeitarem a valores
1 Este decréscimo pode ter origem quer em menor volume de Declarações de Remunerações (DR) relativas a anos
anteriores e registadas pela primeira vez em 2016, quer em menor número de correções efetuadas nas DR. Com efeito,
quando as DR relativas a anos anteriores são objeto de correções no ano seguinte, o seu anterior registo é estornado,
através do registo de um custo extraordinário e o valor corrigido é registado como proveito extraordinário.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
306
que têm origem em benfeitorias inicialmente contabilizadas como imobilizado em curso, o que
incumpre o disposto nos arts. 21.º e 22.º do CIBE. Por outro lado, continuam a ser indevidamente
efetuadas amortizações sobre o valor da parcela do terreno, incumprindo o disposto na alínea g)
do art. 36.º do CIBE. Acresce que também nem sempre são devidamente atribuídos e registados
os períodos de vida útil dos imóveis, quer em função da natureza dos materiais e tecnologias
utilizadas, quer em função do tempo de vida útil já decorrido nos imóveis adquiridos em estado
de uso, quer em função da verificação do seu grau de degradação, incluindo os casos em que dos
edifícios só restam ruínas. Todas estas situações têm impacto no valor líquido dos imóveis e no
cálculo das amortizações do exercício e acumuladas, bem como nos resultados líquido do
exercício e transitados. Estima-se que as subvalorizações e sobrevalorizações do exercício sejam
de € 98 m e de € 65 m, respetivamente, pelo que o resultado líquido se encontra subvalorizado em € 33 m;
Não está a ser cumprido o princípio da especialização dos exercícios para os juros devidos com origem em dívida contributiva. Com efeito, não se encontram relevados nas demonstrações
financeiras os juros vencidos até 31/12/2016. De acordo com o POCISSSS, os proveitos são
reconhecidos quando obtidos, independentemente do seu recebimento, devendo incluir-se nas
demonstrações financeiras dos períodos a que respeitam. Assim, os proveitos relevados na DR
consolidada estão subvalorizados. Efetuada uma estimativa para o valor em dívida que se
encontrava em processo executivo em 31/12/2016, só para a dívida constituída a partir de 2011,
o valor dos juros vencidos no exercício de 2016 é de cerca de € 156 M1, no entanto, se se considerar também a dívida participada a execução fiscal e constituída até 2010, que também em
31/12/2016 se encontrava relevada no balanço consolidado, a estimativa do valor dos juros para
o mesmo exercício ascende a € 372 M2;
O valor relevado nas demonstrações financeiras, na conta 692 – Custos e perdas extraordinários – Divídas incobráveis (€ 33 M) e divulgado no ADFOC e no Mapa n.º 7 da CGE3 relativo ao montante de dívida contributiva prescrita em 2016 não corresponde à dívida efetivamente
prescrita neste ano. Com efeito, o seu valor foi de € 48 M. Esta divergência resulta do método utilizado para cálculo do valor de dívida prescrita, que tem por base o apuramento da diferença
entre o valor da dívida prescrita acumulada em 2016 e o valor da dívida prescrita acumulada em
2015, fazendo assim a compensação do valor das anulações das prescrições. Este método,
embora não afete o resultado líquido do exercício, é violador do princípio da não compensação
estabelecido no POCISSSS4 e propicia a falta de transparência nas contas, pois não dá a conhecer
nem o valor efetivo de prescrições, nem o das anulações ocorridas no ano;
Continuaram a verificar-se anulações de prescrições de dívida contributiva resultantes de pagamentos de valores que foram considerados prescritos em anos anteriores. No entanto, o
registo destes valores não é contabilizado na conta 792 – Proveitos e ganhos extraordinários –
Recuperação de dívida5, dado que é utilizado o método suprarreferido, não dando cumprimento ao
1 A metodologia de cálculo está expressa no ponto 12.2.3.1.2. – Dívida de terceiros, b) Contribuintes. 2 A metodologia de cálculo está expressa no ponto 12.2.3.1.2. – Dívida de terceiros, b) Contribuintes. 3 O valor divulgado é de € 34,5 M. O valor de € 33,4 M respeita a dívida contributiva participada para efeitos de execução
fiscal e o valor de € 1,1 M corresponde a coimas e a custas de processos de contraordenações não participadas para efeitos de execução fiscal.
4 “Não se deverão compensar saldos (…) de contas de custos e perdas com contas de proveitos e ganhos (…)” cfr. ponto
3.2 – Princípios contabilísticos do POCISSSS. 5 De acordo com as notas explicativas do POCISSSS “Esta conta regista o montante recebido já considerado
anteriormente como incobrável”.
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Tribunal de Contas
307
estabelecido no POCISSSS, afetando os resultados operacionais e extraordinários e prejudicando
a transparência das demonstrações financeiras;
Os procedimentos utilizados na constituição de provisões para cobranças duvidosas de contribuintes não cumpre integralmente o princípio da não compensação estabelecido no
POCISSSS, uma vez que não foram reconhecidos como proveitos extraordinários decorrentes de
redução de provisões1 todos os valores prescritos ou cobrados no ano de 2016 relativos a dívida
de anos anteriores com provisões constituídas. Este procedimento subvaloriza os resultados
extraordinários e também os resultados operacionais, não sendo, contudo, possível, com os dados
disponíveis, determinar o seu impacto;
Os critérios estabelecidos para a constituição de provisões de dívida contributiva apresentam várias fragilidades. Em primeiro lugar, porque apenas concorrem para a classificação de dívidas
de cobrança duvidosa as que estão em mora há mais de seis meses e que já foram participadas a
execução fiscal. Assim, a dívida não participada, ainda que em mora há mais de seis meses, não
é considerada de cobrança duvidosa. Segundo, porque existem critérios distintos quanto à dívida
que está a ser regularizada através de planos prestacionais. Com efeito, a dívida que está a ser
regularizada ao abrigo de acordos prestacionais no âmbito do processo executivo não está a ser
considerada de cobrança duvidosa; já a dívida que está a ser regularizada através de acordos
prestacionais fora do processo executivo e que anteriormente foi participada para execução fiscal
é considerada de cobrança duvidosa pelo valor da dívida que reside em execução fiscal, embora
suspensa, e que já não corresponde ao valor em dívida, pois não tem em consideração os valores
já cobrados;
A conta 7953 – Proveitos e Ganhos Extraordinários-Juros vincendos não reflete qualquer valor cobrado no ano de 2016, dado que ainda não foram realizados os procedimentos necessários à
contabilização destes proveitos e, por conseguinte, a conta está subvalorizada no preciso
montante a que corresponde a parcela dos juros vincendos incluídos nas prestações cobradas em
2016 relativas aos planos prestacionais fora do processo de execução fiscal. Não se mostram,
assim, acolhidas as recomendações formuladas pelo Tribunal em anteriores Pareceres2. No
âmbito do acompanhamento das recomendações, a SESS informou que, no início de 2017, foi
realizada uma tentativa de implementar totalmente o processo dos acordos prestacionais.
“Contudo, foram identificados alguns obstáculos no desenvolvimento de outros processos que condicionavam a qualidade e fiabilidade da contabilização da componente de pagamento de acordos.
Assim, e uma vez que não foi possível assegurar a correção dos erros com efeitos às contas de 2016, foi
decidido dar continuidade às correções em 2017, não se colocando em produção a componente da
compensação dos acordos”;
A informação que serve de suporte ao cálculo das provisões para cobrança duvidosa de pensões não inclui dados que permitam identificar o devedor, a respetiva dívida e a data em que a mesma
foi constituída, pelo que não é possível validar o valor da dívida com origem em pagamentos
indevidos de pensões, nem o valor dos reforços e das reduções ocorridas em 20163.
1 Registo na conta 7962 – Redução de provisões - Dívida de contribuintes. 2 Cfr. Recomendações: 79-PCGE/2015; 84-PCGE/2014; 76-PCGE/2013, 71-PCGE/2012, 75-PCGE/2011, 64-PCGE/2010
e 64-PCGE/2009, todos disponíveis em www.tcontas.pt. 3 Em termos líquidos, verificou-se um acréscimo no valor das provisões acumuladas de € 2,5 M (valor obtido por
comparação entre os valores indicados nas notas 34 do ADFOC de 2016 e 2015). Em 2016, o valor total das provisões
acumuladas das contas em que é possível identificar pensões foi de € 32,8 M e, em 2015, de € 30,3 M. Entre as seis contas que integram este valor contata-se que três foram reforçadas e três reduzidas.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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13. ANÁLISES COMPLEMENTARES
13.1. Caracterização do sistema de pensões da responsabilidade da SS
Enquadrado no modelo social europeu, o sistema público de pensões português está ancorado em
princípios de repartição da riqueza1 e de reforço da função redistributiva do Estado2. As prestações aqui
inseridas destinam-se a cobrir os riscos inerentes às eventualidades de invalidez, velhice e sobrevivência.
No sistema previdencial – repartição, a atribuição e o valor das prestações encontram-se dependentes da condição do beneficiário enquanto contribuinte do sistema; já no sistema social de cidadania, a sua
atribuição depende exclusivamente das suas condições de vida3.
13.1.1. Caracterização da população alvo
O número total de pensões atribuídas pelo SSS atingiu, no final de 2016, 2.994.711 (mais 2.199 que em
2015; 0,1%). Entre 2012 e 2016 o número de pensões apresentou um crescimento de 0,4%. Por
eventualidade, destaca-se a velhice, que representou 68,0% do total, seguindo-se-lhe a sobrevivência
com 24,0% e a invalidez com 8,0%.
Quadro C. 31 – Beneficiários de pensões
(em unidades e %)
Anos Invalidez vhr Velhice vhr Sobrevivência vhr Total vhr
2012 277 113 -2,0 1 991 191 2,1 713 340 0,5 2 981 644 1,3
2013 266 880 -3,7 2 018 828 1,4 715 812 0,3 3 001 520 0,7
2014 258 732 -3,1 2 007 143 -0,6 721 307 0,8 2 987 182 -0,5
2015 248 347 -4,0 2 022 849 0,8 721 316 0,0 2 992 512 0,2
2016 238 433 -4,0 2 036 116 0,7 720 162 -0,2 2 994 711 0,1
Fonte: Estatísticas da SS, dados extraídos a 28/08/2017.
Quando comparado o universo dos beneficiários ativos (contribuintes) com o dos beneficiários passivos
(pensionistas4) do SSS, constata-se que, enquanto o último manteve uma evolução crescente (0,4%)
entre 2012 e 2016, o universo dos contribuintes apresentou um decréscimo de 0,3%, no mesmo intervalo
de tempo (mais 0,9% em termos homólogos).
1 Sistema contributivo, em que a despesa com pensões é suportada pelas contribuições da população ativa empregada e
respetivas entidades empregadoras e deve “ser fundamentalmente autofinanciado” (art. 54.º da Lei 4/2007, de 16/01) (sistema previdencial – repartição).
2 Sistema não contributivo que tem por objetivo assegurar benefícios a camadas da população que não tenham contribuído
para o sistema ou que o tenham feito insuficientemente (sistema de proteção social de cidadania – subsistemas de solidariedade e proteção familiar).
3 A atribuição de pensões do regime não contributivo (solidariedade e proteção familiar) encontra-se relacionada com as
condições de vida do beneficiário e assenta numa base de repartição da riqueza criada (transferência de recursos entre os
cidadãos, de modo a que, num determinado contexto económico e social, todos tenham igualdade de acesso a um conjunto
mínimo de bens e serviços básicos). 4 Por inexistência de dados fiáveis e por simplificação da análise, considera-se que a cada pensão corresponde um
beneficiário passivo (pensionista).
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Tribunal de Contas
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Gráfico C. 8 – Beneficiários ativos e passivos do SSS – índice de dependência
Fonte: Estatísticas da SS.
Assim, o rácio que compara o número de beneficiários ativos com o número de beneficiários passivos
do sistema decresceu de forma gradual e constante até 2012 (de 1,6 em 2008 para 1,4 em 2012), tendo-
se mantido constante a partir de 2012 (em 1,4) até 2016 (Gráfico C.8) a relação entre beneficiários ativos
e passivos do SSS.
Esta tendência decorre da conjugação de vários fatores de natureza estrutural, designadamente, do
aumento da esperança de vida aos 65 anos1, do envelhecimento da população2, da baixa taxa de
substituição geracional3 e de natureza conjuntural, estes relacionados com o ciclo económico, que
tendem a pressionar o SSS em dois sentidos: diminuição do número de contribuintes líquidos e aumento
precoce do número de beneficiários de pensões de velhice, que, mesmo não dispondo de algumas
condições de acesso a essas prestações, mas no pressuposto de que não voltarão a ser absorvidos pelo
mercado de trabalho, o vão sendo pelo sistema4.
A recuperação da economia, conjugada com políticas ativas de emprego, inverteram a tendência
decrescente do número de beneficiários ativos, ainda que ligeiramente (mais 0,9% em termos
homólogos). Já no que diz respeito ao número de beneficiários passivos, as políticas de restrição de
acesso a esta condição, designadamente, o reforço das restrições de acesso às pensões sociais, ancoradas
na condição de recursos, a alteração da idade de acesso à pensão de velhice e a suspensão da aplicação
do regime de acesso antecipado a essa mesma pensão, parecem ter sido suficientes para inverter a
tendência crescente constante do número de beneficiários passivos do sistema até 2013, mas já não
tiveram o mesmo efeito em 2015 e 2016, com o n.º de beneficiários passivos a apresentar um
1 19,31 anos em 2016 que compara com 19,19 anos para 2015. – www.ine.pt – Estimativas da População Residente em
Portugal – 2016. 2 Por cada 100 indivíduos com menos de 15 anos existem 150,9 indivíduos com 65 ou mais anos (131,1, em 2012); por
cada 100 indivíduos em idade ativa residiam em Portugal, em 2016, 33 idosos (26 em 2006); por cada 100 pessoas com
idades compreendidas entre os 55 e os 64 anos existiam, em 2016, 80 pessoas com idades entre os 20 e os 29 anos. Desde
2010 que o número de pessoas em idade potencial de saída do mercado de trabalho não é compensado pelo número de
pessoas em idade potencial de entrada no mercado de trabalho. – www.ine.pt – Estimativas da População Residente em Portugal – 2016.
3 Em 2016 o número médio de crianças por mulher em idade fecunda foi de 1,36, que compara com 1,28 em 2012 e com
2,1 para se verificar uma efetiva renovação da população. – www.ine.pt – Estimativas da População Residente em Portugal – 2016.
4 Desemprego de longa duração: trabalhador sem emprego, disponível para o trabalho e à procura de emprego há 12 ou
mais meses.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
310
crescimento de 0,2% e 0,1%, respetivamente, em resultado da alteração do âmbito da suspensão do
regime especial de acesso à pensão de velhice1 e, bem assim, do comportamento do mercado de trabalho
que não foi suficientemente dinâmico para integrar os desempregados de longa duração e das camadas
etárias superiores (acima dos 55 anos de idade, desempregados há mais de um ano e baixas qualificações
profissionais e académicas).
13.1.2. Pensões médias mensais da SS
Nas eventualidades consideradas, foi a pensão de velhice que apresentou os valores médios mensais
mais elevados (€ 538,00), seguida da de invalidez (€ 448,50) sendo a pensão de sobrevivência a que exibiu os valores médios mais baixos (€ 257,30). Em todos os casos, as pensões médias situaram-se acima dos valores mínimos fixados por lei (velhice e invalidez € 263,00, sobrevivência € 157,80) e acima dos valores do limiar da pobreza (€ 439,00 por adulto equivalente2), com exceção dos valores médios das pensões de sobrevivência que se situaram em 58,6% daquele valor. Já o valor mínimo
legalmente estabelecido para as pensões de velhice e invalidez em Portugal rondou, em 2016, 59,9%
daquele valor.
Segundo o Eurostat, a partir de 2006 e até 2011, as taxas de substituição do rendimento convergiram
para a média da UE27, que rondou os 50% dos rendimentos da população ativa com idades próximas
da idade da reforma. A partir de 2012, esta taxa retomou uma tendência de crescimento superior a essa
média, sendo que em 2015 apresentavam já um desvio de 4 p.p.3.
Gráfico C. 9 – Taxa de substituição do rendimento
Fonte: Eurostat.
1 O Decreto-Lei 8/2015, de 14/01, veio permitir, durante o ano de 2015, o acesso antecipado à pensão de velhice de
trabalhadores com 60 anos de idade e 40 anos de carreira contributiva. Segundo a PORDATA, entre 2012 (ano em que
foi suspenso o regime de flexibilização relativo à antecipação da idade de acesso à pensão de velhice) e 2016, o n.º de
pensões antecipadas atribuídas pela SS evoluiu de 175.088 para 161.530 (menos 7,7%). 2 INE – rendimento e condições de vida e rendimento das famílias (UE – SILC) - 2016 – dados provisórios - Linha da
pobreza – limiar do rendimento abaixo do qual se considera que uma família ou um indivíduo estão em risco de pobreza. Foi convencionado no âmbito da UE que esse valor corresponde a 60% da mediana do rendimento por adulto equivalente
de cada país, indicador em queda desde o início da crise económico-financeira, tendo passado de € 421,00 mensais em 2010 (€ 416,00 em 2011 e € 409,00 em 2012) para € 411,00 em 2013, com o ano de 2014 a apresentar já alguma recuperação: € 422,00, recuperação que se manteve para os anos seguintes (€ 439,00, para os anos de 2015 e 2016).
3 Taxa de substituição: rácio entre a mediana das pensões individuais das pessoas reformadas na faixa etária 65-74 anos e
a mediana dos ganhos individuais das pessoas em atividade na faixa etária 50-59 anos, excluindo outras prestações sociais
- http://ec.europa.eu/eurostat/tgm/download.do?tab=table&plugin=1&language=en&pcode=tsdde310.
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Face ao período homólogo, os valores médios mensais das pensões em pagamento pelo CNP sofreram
acréscimos em todas as modalidades (invalidez, velhice e sobrevivência, mais 2,6%, 2,1% e 2,4%,
respetivamente), acréscimos que divergiram significativamente da evolução do índice de preços no
consumidor que, no mesmo período, teve uma evolução positiva de 0,6%.
Gráfico C. 10 – Pensões médias mensais
Nota: Cálculos DGTC (despesa paga/n.º de beneficiários publicado nas estatísticas da segurança social). As pensões dos antigos combatentes foram desagregadas por
eventualidade, de modo a obter comparabilidade com os anos anteriores. Dados estatísticos publicados pelo II, IP, extraídos em 28/08/2017.
Fonte: Estatísticas da SS e INE.
13.1.3. Despesas com pensões
Em 2016, a despesa com pensões e complementos paga pelo SSS totalizou € 16.124 M, mais 2,4% que no período homólogo anterior. Desta, 78,3% destinou-se a fazer face aos encargos com pensões de
velhice1, correspondendo 73,4% ao sistema previdencial – repartição. As pensões de invalidez2 e sobrevivência3 representaram, no seu conjunto, 21,7% do total da despesa com pensões, continuando as
pensões de invalidez a constituir a menor parcela (8,0%). As despesas com pensões aumentaram nas
eventualidades de velhice e sobrevivência (mais 2,8% e mais 2,2%, respetivamente), tendo apenas a
eventualidade de invalidez registado um decréscimo (menos 1,5%) em termos homólogos.
1 Prestação paga aos trabalhadores por conta de outrem, trabalhadores independentes e beneficiários do seguro social
voluntário que reúnam as seguintes condições: terem 66 anos e 2 meses ou mais anos de idade e uma carreira contributiva
com um mínimo de 15 anos (ou 144 meses para os beneficiários do seguro social voluntário). Nos casos em que o
beneficiário não cumpra o requisito inerente ao prazo de garantia (carreira contributiva), poderá haver lugar à atribuição
de uma pensão social de velhice. 2 Destinada a proteger os beneficiários em situações de incapacidade permanente para o trabalho, de causa não profissional,
sendo modelada de acordo com o grau de incapacidade (relativa ou absoluta), e pode ser acumulada com rendimentos do
trabalho, no caso de invalidez relativa, com os limites legalmente fixados. 3 Prestação paga aos familiares do beneficiário falecido, destinando-se a compensar a falta de rendimentos motivada pelo
seu falecimento.
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Quadro C. 32 – Pensões e complementos
(em milhões de euros)
Designação 2012 2013 2014 2015 2016 13/12
%
14/13
%
15/14
%
16/15
%
TCMA
12/16 %
Pensão invalidez 1 375 1 386 1 351 1 303 1 283 0,8 -2,5 -3,6 -1,5 -1,7
Pensão sobrevivência 2 005 2 096 2 158 2 175 2 223 4,5 3,0 0,8 2,2 2,6
Pensão velhice 11 564 12 350 12 445 12 276 12 618 6,8 0,8 -1,4 2,8 2,2
Total 14 944 15 832 15 954 15 753 16 124 5,9 0,8 -1,3 2,4 1,9
Sistema previdencial 10 756 11 583 11 686 11 437 11 836 7,7 0,9 -2,1 3,5 2,4
Sistema de proteção social e de cidadania 3 671 3 743 3 771 3 829 3 809 1,9 0,8 1,5 -0,5 0,9
Subsistema proteção familiar 371 361 353 353 353 -2,9 -2,1 -0,1 -0,1 -1,3
Subsistema solidariedade 3 300 3 382 3 418 3 476 3 456 2,5 1,1 1,7 -0,6 1,2
Sistema regimes especiais 516 506 497 488 479 -1,8 -1,8 -2,0 -1,8 -1,8
Total 14 944 15 832 15 954 15 753 16 124 5,9 0,8 -1,3 2,4 1,9
Nota: (1) As pensões dos antigos combatentes e as que respeitam ao sistema regimes especiais foram desagregados por eventualidade de acordo com os registos contabilísticos.
(2) Os valores relevados no quadro incluem apenas os valores registados em transferências para as famílias.
Fonte: CSS/2012 a 2016.
No quinquénio analisado (2012 – 2016), a despesa com pensões e complementos do SSS foi sendo objeto de um conjunto de medidas de natureza regressiva1, com o objetivo de colocar e manter esta
despesa num contexto estrutural sustentável. Porém, a rigidez do sistema e da estrutura social que o
sustenta, com uma camada populacional envelhecida relevante e a excecionalidade de algumas das
medidas aplicadas, não permitiram que as mesmas fossem suficientes para a obtenção de um
comportamento regressivo desta despesa, de forma consistente e continuada.
Com a execução de 2012 a evidenciar apenas uma desaceleração do crescimento (3,4%, que compara
com um crescimento de 4,1% em 2010 e 3,1% em 2011), esta evolução já não se verificou no período
subsequente (2013), ano em que a despesa com pensões cresceu 5,9%.
Em 2014, muito por conta da manutenção da suspensão da aplicação das regras de antecipação da idade
de acesso à pensão de reforma por velhice iniciada em 2012, da alteração da idade normal de acesso a
essas mesmas prestações dos 65 para os 66 anos e das alterações introduzidas às regras de formação do
valor das pensões (mais penalizantes para as novas), a despesa com pensões apresentou um crescimento
bastante moderado (0,8%) sendo que em 2015 apresentou mesmo uma evolução regressiva (menos
1,3%), influenciada pela alteração de metodologia de registo contabilístico das pensões unificadas que
passaram a integrar a rubrica de “Transferências correntes para a administração central”, deixando, por esta razão, de estar relevadas em transferências correntes para as famílias - pensões (em termos comparáveis
esta despesa apresentou um crescimento de 1,2%).
1 Suspensão da regra de atualização das pensões, com exceção das pensões mínimas, suspensão da atualização do IAS,
suspensão, durante o PAEF, das normas que regulam a antecipação da idade no acesso à pensão de velhice, com exceção
dos desempregados de longa duração e, em 2015, também dos empregados com 60 anos de idade e carreira contributiva
de 40 anos, criação e alargamento da CES (em 2015 esta medida foi revertida para os níveis de 2011), revisão do Código
Contributivo com a ampliação das bases de incidência contributiva e o aumento das taxas aplicáveis a certos grupos
profissionais, aumento da idade normal de acesso à pensão de reforma por velhice, alteração da fórmula de cálculo da
pensão, alteração da fórmula de cálculo do fator de sustentabilidade com agravamento de penalizações por reforma
antecipada, reforço da aplicação da condição de recursos na atribuição de pensões e consideração de toda a carreira
contributiva para efeitos de determinação do valor da pensão.
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Tribunal de Contas
313
Já no ano de 2016 verificou-se a retoma da sua evolução natural, consubstanciada numa tendência
crescente, consequência dos efeitos da evolução demográfica1 sobre o sistema de pensões e da reversão
das medidas restritivas da despesa adotadas durante a vigência do PAEF (mais 2,4%).
No quinquénio iniciado em 2012, a despesa com pensões sofreu um acréscimo global na ordem dos
7,9% (10,6%, em termos comparáveis), com as pensões de velhice e de sobrevivência a apresentarem
um padrão de crescimento superior (mais 9,1% e 10,9%, respetivamente).
13.1.4. Financiamento do sistema de pensões da SS
O sistema de pensões da SS é financiado por receitas provenientes das quotizações dos beneficiários
ativos e das contribuições das entidades empregadoras (sistema previdencial - repartição), por
transferências do OE e por receitas fiscais consignadas (sistema de proteção social de cidadania -
subsistema de solidariedade e subsistema de proteção familiar). O volume de receitas obtido em cada
momento varia de acordo com o crescimento económico (capacidade de a sociedade criar riqueza), com
o nível de emprego (que determina a relação entre contribuintes líquidos e beneficiários líquidos do
sistema) e com a duração média da esperança de vida aos 65 anos (período de tempo em que a pensão
será paga a um determinado beneficiário). A sustentabilidade do sistema de repartição depende ainda da
capacidade que a sociedade tem de assegurar taxas de substituição da população2 (em cada geração) que
devem ser consistentes com as necessidades de financiamento futuras (equilíbrio atuarial3) do sistema e
da solidariedade intergeracional4.
No atual contexto, caracterizado por um forte abrandamento do ciclo económico (até 2014), baixas taxas
de substituição da população (menos população ativa)5, elevadas taxas de desemprego (menos
população ativa empregada), com salários mais baixos e elevados fluxos migratórios para o exterior, as
receitas inerentes ao financiamento do sistema de pensões tendem a tornar incerta a sustentabilidade
financeira deste, uma vez que as despesas com pensões tendem a aumentar, designadamente as relativas
às pensões de velhice e de sobrevivência, por via do aumento da esperança média de vida aos 65 anos6,
enquanto as receitas (contributivas) tendem a diminuir ou a manter crescimentos moderados,
particularmente no médio e longo prazos.
Apresenta-se a seguir (Quadro C.33) a evolução, nos últimos 5 anos (2012 - 2016), da despesa com
pensões do sistema contributivo e das receitas inerentes ao seu financiamento.
1 Face a 2015, a população com 65 ou mais anos aumentou para 2.176.640 indivíduos (mais 35.816) e a população mais
idosa (com 85 ou mais anos) foi estimada em 285.616 (mais 12.234), enquanto o número de jovens (entre os 0 e os 15
anos) regrediu para 1.442.416 (menos 18.416 indivíduos). Em 2016, por cada 100 jovens, residiam em Portugal 151
idosos. Desde 2000 que o número de idosos é superior ao número de jovens. (Estimativas da População Residente em
Portugal (2016) - www.ine.pt). 2 Segundo os últimos dados publicados pelo INE, entre 2012 e 2016 o índice sintético de fecundidade em Portugal evoluiu
de 1,28 nados vivos por mulher residente em idade fecunda para 1,36. Face a 2013, 2014 e 2015, anos em que o índice
foi de 1,21, 1,23 e 1,30, respetivamente, verificou-se uma recuperação deste indicador. 3 As receitas atuais e futuras em conjunto com os fundos de reserva devem ser suficientes para financiar a despesa prevista
no médio e longo prazos. 4 Compromisso entre gerações que estabelece que a geração futura estará disponível para dispor de uma parte do seu
rendimento para pagamento das pensões da geração anterior. 5 Segundo o INE, em 31/12/2016 residiam em Portugal 10.309.573 indivíduos, menos 31.757 que em 2015, o que se traduz
numa taxa de crescimento efetiva negativa de 0,31% (menos 0,32% em 2015), reflexo da conjugação dos saldos natural
e migratório (saldo natural: menos 23.409 pessoas; saldo migratório: menos 8.348 pessoas). 6 Segundo o INE, a esperança média de vida aos 65 anos, em 2016, foi de 19,31 anos para a média da população (19,19
anos em 2015).
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A despesa com as pensões deste sistema evoluiu em 2016 no sentido crescente no que respeita às pensões
de velhice (mais 4,1%) e sobrevivência (mais 2,6%), tendo-se verificado um recuo nas pensões de
invalidez (menos 1,6%). No seu conjunto, estas despesas cresceram 3,4% em termos homólogos (mais
13,7% no quinquénio iniciado em 2012)1.
Tendencialmente deficitário no período observado (que contrasta com o primado da
autossustentabilidade presente na sua génese), o sistema previdencial - repartição foi, em 2016,
reforçado com verbas provenientes do OE destinadas ao financiamento do seu défice no valor de
€ 650 M, situação que se verificou também em anos anteriores (2012 a 2015, num valor total de € 4.510 M), anos em que os saldos acumulados já não foram suficientes para financiar os défices do sistema.
Quadro C. 33 – Pensões do regime contributivo (sistema previdencial – repartição)
(em milhões de euros)
2012 2013 2014 2015 2016
Financiamento 10 247 10 528 10 699 11 012 11 588
Contribuições 10 053 10 341 10 543 10 834 11 405
Receitas cessantes 180 171 140 163 168
Transferências da CGA 14 16 16 15 15
Despesa com pensões 10 756 11 583 11 686 11 830 12 235
Pensões pagas pela SS 10 756 11 583 11 686 11 314 11 707
Invalidez 913 927 901 843 830
Velhice 8 189 8 920 8 992 8 664 9 023
Sobrevivência 1 654 1 735 1 793 1 807 1 854
Transferências para a CGA – Pensões Unificadas
515 528
Necessidade de Financiamento 509 1 055 987 818 646
Nota: Cálculos DGTC. Para efeitos desta análise, a receita de contribuições foi expurgada dos valores
destinados ao financiamento das prestações sociais imediatas. A despesa com pensões inclui o
valor das transferências para a CGA para pagamento de pensões da responsabilidade da SS e não
inclui a quota parte da despesa com pensões unificadas da responsabilidade da CGA.
Fonte: CSS/2012 a 2016.
O quadro seguinte evidencia a despesa efetuada com as pensões do sistema regimes especiais e as
receitas inerentes ao seu financiamento. Esta despesa, tendencialmente decrescente, tem um efeito
neutro sobre o sistema, uma vez que a responsabilidade do seu financiamento está totalmente cometida
ao Ministério das Finanças e à CGA2.
Em 2016 o valor da transferência do OE superou as necessidades de financiamento em € 7 m, situação que também se verificou nos anteriores exercícios (€ 21 m em termos acumulados).
1 A Portaria 65/2016, de 01/04, procedeu à atualização das pensões de invalidez e velhice atribuídas no âmbito do RGSS
e do regime de proteção social convergente (CGA) de valor igual ou inferior a € 628,83. Esta atualização resultou da reposição das regras de atualização das pensões previstas na Lei 52-B/2006, de 29/12, efetuada nos termos do Decreto-
Lei 254-B/2015, de 31/12. 2 Decreto-Lei 127/2011, de 31/12, com as alterações introduzidas pelas Leis 20/2012, de 14/05, e 66-B/2012, de 31/12, e
Decretos-Leis 88/2012, de 11/04, e 145/2014, de 8/10.
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Tribunal de Contas
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Quadro C. 34 – Pensões do sistema regimes especiais
(em milhões de euros)
2012 2013 2014 2015 2016
Pensões 516,0 506,5 497,3 487,6 478,9
Necessidade de financiamento 516,0 506,5 497,3 487,6 478,9
Financiamento 516,0 506,5 497,3 487,6 478,9
Transf. CGA - BPN 0,1 0,3 0,4 0,6 0,7
Transf. do MSSS - Reg Subs. Bancário 515,8 506,2 497,0 487,0 478,2
Saldo após transferências 0,007 0,007 0,007
Fonte: CSS/2012 a 2016. Cálculos da DGTC.
Totalmente financiadas pelo OE, a despesa com as pensões do regime não contributivo (sistema de
proteção social de cidadania – Quadro C.35), ao longo do período observado, oscilaram entre os 24,6% do total das pensões pagas em 2012 e os 23,6% em 2016, apresentando neste quinquénio uma evolução
crescente na ordem dos 3,8%, o equivalente a uma taxa média da variação anual na ordem dos 0,9%.
Neste segmento também continua a ser a velhice a eventualidade que mais pressão exerce sobre o
sistema (78,7% em 2016).
Quadro C. 35 – Pensões do regime não contributivo (sistema de proteção social de cidadania)
(em milhões de euros)
2012 2013 2014 2015 2016
Subsistema proteção familiar 371 361 353 353 353
Pensão invalidez 60 59 59 60 60
Pensão sobrevivência 27 27 26 26 26
Pensão velhice 285 275 268 267 267
Subsistema solidariedade 3 300 3 382 3 418 3 476 3 456
Pensão invalidez 402 399 391 388 382
Pensão sobrevivência 323 334 338 341 343
Pensão velhice 2 574 2 649 2 688 2 746 2 732
Despesa com Pensões 3 671 3 743 3 771 3 829 3 809
Necessidade de Financiamento 3 671 3 743 3 771 3 829 3 809
Fonte: CSS/2012 a 2016.
Em matéria de sustentabilidade, trata-se de um sistema que assenta na repartição da riqueza produzida
na economia em que se insere, medida pela evolução do PIB que, no mesmo período observado,
evidenciou uma evolução positiva (mais 10,0% no quinquénio; mais 3,0% em termos homólogos).
O Gráfico C.11 compara a evolução da despesa com pensões no quinquénio (2012 – 2016) com a evolução do PIB no mesmo período. Desta observação resulta um desfasamento consistente das
variáveis em confronto, entre 2012 e 2013, que já vinha de 2010, com os anos de 2014 a 2016 a
apresentarem um comportamento de convergência.
Em percentagem do PIB, as despesas com pensões evoluíram dos 8,9% em 2012 para 8,7% em 2016
(9,2% em 2014 e 9,3% em 2013), efeito que decorre quer da evolução da despesa com pensões quer da
evolução da variável de comparação.
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Gráfico C. 11 – Evolução da despesa com pensões no quinquénio
Fonte: CSS/2012 a 2016 e INE.
Entre 2010 e 2012, a evolução da despesa com pensões em termos relativos foi de retração (período de
ajustamento da despesa pública), situação que se inverteu em 2013, com as despesas com pensões a
retomarem uma tendência evolutiva crescente, próxima daquela que se verificou antes do esforço de
ajustamento da despesa pública (mais 5,0% em 2009 que compara com 5,9% em 2013), efeito da
reversão da reposição do pagamento dos subsídios de férias e Natal.
Já em 2014, a tendência evolutiva crescente manteve-se, mas mais moderada, com a despesa com
pensões a crescer a um ritmo inferior ao da riqueza nacional. O abrandamento das despesas com pensões
verificado em 2014 deveu-se essencialmente a dois fatores: alteração da idade normal de acesso à pensão
de velhice dos 65 anos em 2013 para os 66 em 2014 e a manutenção da suspensão do regime de
flexibilidade de acesso antecipado à pensão de velhice, apenas excecionado para desempregados de
longa duração que reunissem determinados requisitos.
Em 2015, a evolução da despesa com pensões apresentou mesmo um comportamento regressivo face a
2014 (menos 1,3%), beneficiando das medidas de ajustamento desta despesa que se mantiveram, mas
sobretudo da introdução de metodologia de registo contabilístico introduzida para registo das pensões
unificadas. Em termos comparáveis, verificou-se uma aceleração do crescimento destas despesas (mais
1,2%), motivado pela pressão demográfica sobre o sistema e pela introdução de uma nova exceção à
suspensão do regime de flexibilidade de acesso antecipado à pensão de velhice para os beneficiários
com 60 ou mais anos e pelo menos 40 anos de carreira contributiva.
Em 2016 manteve-se o quadro do ano anterior, com as pensões a apresentarem uma tendência crescente
em termos homólogos, influenciadas pelas politicas de reposição de rendimentos às famílias, que
beneficiaram da evolução positiva do PIB no mesmo período.
A despesa com pensões do sistema não contributivo apresentou uma evolução crescente no mesmo
período, apenas recuando em 2011, ano em que os valores das pensões mínimas não foram sujeitos a
qualquer atualização. Assim, entre 2012 e 2015 estas pensões apresentaram um crescimento de 3,8%
(que compara com um crescimento de 10,0% para o PIB1, no mesmo período), tendência justificada por
uma aplicação mais moderada das medidas de ajustamento da despesa pública a estas pensões, as mais
baixas de todo o SSS.
1 INE – Contas Nacionais Trimestrais, publicadas em 23/09/2016.
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Tribunal de Contas
317
13.1.5. Pensões – Análise procedimental e processual
Foi realizada uma auditoria orientada à área das pensões, nas eventualidades velhice, invalidez e
sobrevivência, atribuídas e com início de processamento em 2016, com incidência nas pensões de maior
volume financeiro e nas com efeitos retroativos a períodos temporais alargados. Neste âmbito, foram
selecionadas duas amostras, respetivamente de 125 processos de pensões de velhice e invalidez e 30 de
sobrevivência.
A auditoria teve como objetivo avaliar o sistema de controlo interno, a conformidade legal e a
regularidade na atribuição das pensões, bem como a fiabilidade dos dados constantes das aplicações
informáticas da segurança social, designadamente quanto aos dados necessários para efeitos de
atribuição e pagamento de pensões e a relevação dos processamentos e pagamentos na Conta da
Segurança Social.
Do trabalho desenvolvido e testes efetuados no âmbito da auditoria resultou o seguinte:
Da análise dos 125 processos1 relativos a pensões de velhice e de invalidez, à luz, entre outros, das regras e princípios aplicáveis, concluiu-se que, num número relevante de processos2, os
cálculos subjacentes à determinação do montante da pensão a atribuir foram irregulares. Essas
situações resultam fundamentalmente da omissão de remunerações para efeitos do cálculo da
pensão, à data da respetiva atribuição, sobretudo nos casos em que as relativas aos últimos meses
de desconto ainda não estavam registadas na aplicação informática de Gestão de Remunerações
ou não se encontravam validadas, e de situações de sobreposição3. Outras situações identificadas
respeitam à atribuição incorreta do número de meses que concorrem para a taxa de bonificação4.
Relativamente às situações de sobreposição, o II, em sede de contraditório, alega que
“Contrariamente ao indicado na nota em rodapé (...), a aplicação de cálculo de pensões obtém e preenche automaticamente para efeitos de cálculo as remunerações que estão registadas no sistema de gestão de
remunerações (GR) e a intervenção manual do organizador do processo nem sempre é necessária.
Existindo lacunas nas remunerações que estão disponíveis na base de dados nacional e sendo toda a
carreira contributiva relevante para o cálculo de pensão e em muitos casos determinante para a sua
atribuição, a aplicação de cálculo permite que as remunerações sejam alteradas. A edição das
remunerações obtidas resulta duma decisão do ISS (…)”.
Com efeito, a aplicação de cálculo obtém e preenche automaticamente as remunerações que estão
registadas no sistema GR, para efeitos de cálculo da pensão. Porém, nos casos em que há
sobreposição de remunerações, no mesmo período, estas remunerações não passam
automaticamente para a aplicação de cálculo, ficando o valor total desprovido dos valores
correspondentes. Nestes casos, é necessária a intervenção do utilizador, recolhendo a informação
na base de dados de GR e modificando os valores automaticamente inseridos na aplicação de
cálculo.
1 A instrução dos processos, os cálculos com vista à atribuição da pensão e o seu deferimento são efetuados pelo CNP. O
requerimento da pensão pode ser apresentado pelo beneficiário nos centros distritais, no CNP ou no sítio da internet da
segurança social (vd. art. 76.º/2). 2 44 processos. 3 Situações em que o pensionista trabalhou para mais do que uma entidade em simultâneo. As referidas remunerações não
passam diretamente para a folha de cálculo, sendo necessária a intervenção manual do organizador do processo. 4 Designadamente por terem sido indevidamente consideradas remunerações de equivalência por doença e desemprego;
situações em que o último mês de desconto foi alterado após entrada de remunerações não disponíveis à data da atribuição
da pensão; verificou-se também um caso de omissão de bonificação relativa a tempo de serviço militar em condições
especiais de perigo (CEP).
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As referidas irregularidades decorreram essencialmente de três tipos de situações:
Ausência de alguns elementos necessários ao cálculo correto da pensão nas aplicações, dando origem a cálculos de montante eventualmente superior ou inferior ao devido, conforme se
verificou, respetivamente, em oito e vinte casos.
O ISS em sede de contraditório, alega que “A generalidade das situações identificadas, (…) foram revistas e corrigidas face à nova informação disponível, sendo esta aliás a prática recorrente. Face
ao conhecimento de nova informação, o CNP procede sempre à revisão das pensões”.
Em dois processos, porém, o ISS não procedeu a qualquer revisão, por entender que o cálculo
está correto. Contudo, não remeteu qualquer documentação ou informação que infirmasse as
observações oportunamente formuladas, pelo que se mantem a posição do Tribunal.
Não consideração de todos os dados disponíveis ab initio nas bases de dados para efeitos do cálculo da pensão, dando origem a cálculos de montante superior ou inferior ao devido,
conforme se verificou respetivamente em três e seis casos.
Processos em que o número de meses que concorrem para a taxa de bonificação da pensão está incorreto, dando origem a montantes superiores ao devido, em dois casos, e inferiores
em cinco.
Em dois processos, relativos a pensões de invalidez atribuídas ao abrigo do regime especial de proteção na invalidez1, verificou-se a aplicação dos limites previstos no art. 101.º do Decreto-
-Lei 187/2007 ao cálculo da pensão devida e não os do art. 6.º da Lei 90/2009, regime especial
que prevalece sobre o regime geral.
Em sede de contraditório, o ISS alega, em síntese, que as particularidades do regime instituído
pela Lei 90/2009 se cingem ao prazo de garantia para atribuição da pensão, ao cálculo da pensão
e à previsão expressa do complemento por dependência dos beneficiários abrangidos por este
regime especial. Mais refere que a lei especial se sobrepõe à lei geral em caso de conflito de
normas, dando por adquirido que o mesmo não existe no caso vertente, uma vez que a Lei
90/2009 não contém norma que limite o valor máximo das pensões. Não haveria, assim, que
aplicar a prevalência da lei especial sobre a geral, havendo antes que colmatar a ausência de
norma especial sobre o limite máximo das pensões com recurso à aplicação subsidiária do
disposto no Decreto-Lei 187/2007, por força do art. 9.º da Lei 90/2009. Na mesma sede, o II veio
invocar um despacho da Direção do CNP, cuja data não especificou, nos termos do qual as
pensões calculadas ao abrigo da Lei 90/2009 estão abrangidas pelos limites estabelecidos no art.
101.º do Decreto-Lei 187/2007, na sequência do qual as referidas pensões, passaram a ser sujeitas
ao referido limite.
Sobre as alegações produzidas importa referir que a Lei 90/2009 contém, para além de normas
sobre a forma de cálculo das pensões, uma norma sobre o limite máximo destas últimas, que não
podem ultrapassar 80% da melhor das remunerações de referência que tenham servido de base
ao cálculo da pensão estatutária. Havendo norma especial, não se justifica, pois, o recurso à
aplicação subsidiária das normas constantes do art. 101.º do Decreto-Lei 187/2007, uma vez que
não há qualquer lacuna que se imponha integrar. Ainda que assim não fosse, o que só por mera
hipótese de raciocínio pode conceber-se, a aplicação subsidiária das normas do art. 101.º do
Decreto-Lei 187/2007 às pensões do regime especial em análise mostra-se, para além do mais,
inviável. Com efeito, o mencionado art. 101.º não impõe limites máximos às pensões, mas antes
a uma das parcelas (P1) que serve de base ao cálculo das pensões, quando este seja feito com
1 Definido na Lei 90/2009, de 31/08, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei 246/2015, de 20/10, e pela Lei
6/2016, de 17/03, é aplicável a pessoas que sofrem de doenças e patologias que, pela sua natureza, são incapacitantes. A
Lei 90/2009 revogou vários diplomas que contemplavam individualmente essas doenças e patologias.
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Tribunal de Contas
319
recurso às normas do art. 34.º do mesmo diploma. Ora, a forma de cálculo instituída pela Lei
90/2009 nem sequer comporta estas parcelas, como resulta do seu art. 5.º. E, nos termos do n.º 3
desse mesmo artigo, apenas se prevê que venha a ser aplicável ao cálculo das pensões reguladas
pela Lei 90/2009 o art. 32.º do Decreto-Lei 187/2007, se o cálculo daí resultante se mostrar mais
favorável ao beneficiário e nunca o seu art. 34.º, sendo que no âmbito do art. 32.º inexiste
igualmente a parcela P1. Por último, salienta-se que o art. 101.º do Decreto-Lei 187/2007 não
contém qualquer limite máximo de pensões, diferentemente do que ocorre com o art. 6.º da Lei
90/2009. Com efeito, o n.º 1 do art. 101.º do Decreto-Lei 187/2007 apenas determina o limite
máximo de uma das parcelas relevantes (P1) para o cálculo da pensão no regime geral, podendo
tal limite ser afastado nas circunstâncias previstas nos n.ºs 2 e 3 do mesmo artigo, pelo que,
mesmo no regime geral, o limite de P1 apenas condiciona, mas não fixa o valor da pensão a
atribuir. Não procedem, assim, as alegações produzidas pelo ISS, pelo que se mantém, a este
propósito, o oportunamente observado.
Num dos dois processos de pensão de invalidez, acima referidos, não foi aplicado o fator de sustentabilidade à data da sua convolação em pensão de velhice, apesar de estarem preenchidos
os requisitos do art. 35.º do Decreto-Lei 187/2007, diploma subsidiariamente aplicável ao caso
concreto1.
Em sede de contraditório, o ISS alegou que a convolação da pensão de invalidez em pensão de
velhice é feita de forma automática. O II, na mesma sede, informa que “(…) ocorreu de facto um erro que resultou na não aplicação do fator de sustentabilidade a esta pensão. Neste caso em concreto, a
pensão convolava em velhice no mês de primeiro pagamento da pensão e nestas condições específicas
não era aplicado o fator de sustentabilidade pela aplicação de cálculo nem no processo posterior que
gere a convolação mensal das pensões de invalidez A situação reportada foi recentemente recalculada
pelo CNP e já tem fator de sustentabilidade. O erro que afetou esta situação ficou ultrapassado numa
versão posterior da aplicação de cálculo. No período em que esteve em produção afetou no máximo 55
situações, incluindo a reportada, algumas das quais já foram recalculadas pelo CNP e têm fator de
sustentabilidade. As situações que ainda não foram recalculadas serão comunicadas ao CNP para
regularização”.
Num processo de atribuição de pensão ao abrigo do art. 33.º do Decreto-Lei 187/2007 há incorreções nos dados introduzidos para efeitos cálculo da pensão: até 2006, foram considerados
20 anos civis, em vez de quinze e, após 2007, um ano em vez de seis. Deste facto resultou um
valor de pensão superior ao devido.
Os atos de autorização de despesa e de pagamento que determinaram aumentos indevidos de despesa,
consubstanciados nas pensões de montante superior ao devido, são suscetíveis de fazer incorrer os
responsáveis em responsabilidade financeira de natureza reintegratória e sancionatória, como decorre,
respetivamente, do disposto nos arts. 59.º, n.os 1 e 4 e 65.º, n.º 1, alíneas b) e d) da Lei 98/97, de 26/082.
Da análise dos 30 processos relativos a pensões de sobrevivência resultou, em síntese, uma elevada retroatividade nas pensões relativas a situações de morte presumida e a situações de
prova de uniões de facto. Enquanto no primeiro caso o reconhecimento da morte presumida
depende de sentença judicial declarativa, no segundo verificaram-se situações em que foi exigida
sentença judicial, quando era suficiente uma prova administrativa, nos termos da Lei 7/2001, o
1 Com a alteração introduzida ao art. 35.º pelo Decreto-Lei 126-B/2017, de 06/10, deixa de ser aplicável o fator de
sustentabilidade na data da convolação da pensão de invalidez em velhice. 2 Sucessivamente alterada pelas Leis 87-B/98, de 31/12, 1/2001, de 04/01, 55-B/2004, de 30/12, 48/2006, de 29/08,
35/2007, de 13/08, 3-B/2010, de 28/04, 61/2011, de 07/12, 2/2012, de 06/01, 20/2015, de 09/03 (também a republicou)
e 42/20016, de 28/12.
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que determinou que os beneficiários aguardassem a atribuição e o pagamento da pensão por
tempo superior ao devido.
Num dos processos foi exigida a sentença judicial de pensão de alimentos a uma ex-mulher e filho menor, numa situação de divórcio por mútuo consentimento declarado pela Conservatória
do Registo Civil, entidade competente para o efeito à data do divórcio, nos termos do Decreto-
Lei 272/2001, de 13/10. Devido ao desconhecimento das normas legais aplicáveis, o processo de
atribuição da pensão de sobrevivência arrastou-se e motivou reclamações da requerente.
No que diz respeito à organização física dos processos objeto de análise verificou-se, nas duas amostras e num elevado número de casos, a omissão de datas de análise e de verificação dos
processos, ausência de assinatura do organizador e/ou do conferente e, ainda, a ausência,
incompletude ou incorreção, muitas vezes por desatualização, das menções às delegações ou
subdelegações de competências, o que incumpre o disposto no art. 48.º do CPA.
Na sequência de auditorias orientadas às pensões realizadas em anos anteriores verificaram-se algumas
situações que deram origem a recomendações. Procede-se de seguida à sua enumeração, apresentando-
se igualmente o ponto de situação sobre o seu grau de acolhimento:
Verificou-se que a informação residente na Base de Dados das Pensões (BDP) relativa a dados pessoais dos beneficiários de pensões não se mostrava completa, designadamente quanto à data
de nascimento e ao NIF, o que impedia uma correta identificação do beneficiário e importava no
incumprimento pelo ISS das obrigações previstas no art. 119.º do IRS.
O Tribunal, em sede de Parecer sobre a CGE/2014 formulou uma recomendação (86-
PCGE/2014) ao MTSSS, no sentido de que diligenciasse para que fossem desencadeados
procedimentos com vista à recolha de informação necessária à correta identificação dos
beneficiários de pensões e ao estrito cumprimento pelo ISS da obrigação legal de dar
conhecimento à AT dos rendimentos disponibilizados aos beneficiários. Em sede de
acompanhamento de recomendações a SESS informou que “Foram efetuados cruzamentos entre as bases de dados internas (SISS e BDP) e externas (com a AT), que permitiram completar muita informação
em falta, (…) que foram implementadas alterações à BDP, de forma a impossibilitar qualquer tipo de alteração aos dados do pensionista ou forma de pagamento se o NIF não estiver preenchido. Pelo que
todos os pedidos de pensionistas são, obrigatoriamente, precedidos da inclusão do NIF se o mesmo for
omisso”. Informou ainda que para além destas iniciativas, dado que não foi possível obter todos os NIF com o cruzamento de informação com a AT, estava em preparação, para envio no 4.º
trimestre de 2017, um pedido formal de informação aos pensionistas a solicitar o NIF em falta.
Verificou-se que concorriam para a atualização da BDP em matéria de registo de óbitos o conhecimento por parte da própria segurança social (IDQ), a informação remetida pelo IGFEJ,
bem como informação da AT. Constatou-se ainda que o tratamento da informação remetida
mensalmente pelo IGFEJ era dificultado pela inexistência em todas as bases de dados envolvidas
de uma chave de ligação comum como o NISS ou o NIF e, bem assim, a divergência ou
incongruência dos dados residentes nas diferentes bases e relevantes para o respetivo cruzamento
e que estes constrangimentos implicavam que muita da informação remetida à segurança social
em matéria de óbitos de pensionistas permanecesse, por vezes, longos períodos por registar, pelo
que o resultado dos trabalhos de cruzamento entre o IDQ e a informação disponibilizada por
outros entes públicos não permitia alcançar a completude, fidedignidade e atualidade da
informação transposta para IDQ e, posteriormente, para a BDP.
O Tribunal, em sede de Parecer sobre a CGE/2014 formulou uma recomendação (87-CGE/2014)
ao Governo no sentido de que fossem estabelecidas as articulações necessárias entre as entidades
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Tribunal de Contas
321
envolvidas no reconhecimento e tratamento de informação sobre óbitos, com vista a que a
informação relevante fosse de leitura imediata pelas várias aplicações informáticas envolvidas,
permitindo o encurtamento dos períodos de pagamento indevido das prestações sociais após o
falecimento do beneficiário. Em sede de acompanhamento de recomendações a SESS informou
que “O SIP recebe e trata mensalmente o ficheiro de óbitos que são comunicados pelo IGFEJ. Os falecidos cuja pensão não é cessada neste processo resultam de dados de identificação divergentes.
Também é recebida e tratada no SIP informação mensal de falecidos comunicada pela CGA e pela
segurança social da Austrália no âmbito dos pensionistas comuns”. Informa ainda que “(…) foi acordado entre o MTSS e o MJ, que a partir de outubro de 2017 serão desencadeadas as atividades com
vista à receção on-line da informação do óbito”. A SEAJ, na mesma sede, informou que “Em 2017 o Ministério da Justiça implementou um procedimento no sentido de garantir a comunicação mensal dos
óbitos à Segurança Social. No entanto e relativamente a um determinado universo de cidadãos detetou-
se que essa comunicação não foi efetuada pelo Ministério da Justiça, apesar de os mesmos apresentarem
registo de data de óbito na Autoridade Tributária, porquanto aqueles cidadãos estavam identificados no
MJ apenas com o NIC (número de identificação civil) e não com NIF (Número de identificação fiscal), o
que inviabilizou o cruzamento da informação”. Informou ainda que o IGFEJ “(…) já articulou com a Segurança Social no sentido da regularização destas situações e as duas entidades acordaram ainda
trabalhar numa solução conjunta com vista a impor maior celeridade à comunicação dos óbitos”. O Ministro das Finanças, na mesma sede, refere o seguinte: “Matéria acompanhada no âmbito da SS”.
Constatou-se que em casos de ocorrência de pagamentos indevidos de pensões por períodos superiores a cinco anos, o cálculo dos respetivos montantes era necessariamente manual, sendo
cometido às mesmas equipas que tinham a seu cargo a instrução dos processos tendentes à
atribuição e cálculo das pensões devidas aos beneficiários, bem como o seu processamento
mensal, o que resultava numa ausência total de segregação de funções, incompatível com um
adequado controlo interno e potencialmente permissiva de situações de fraude e corrupção.
O Tribunal, em sede de Parecer sobre a CGE/2014 formulou uma recomendação (88-
PCGE/2014) ao MTSSS no sentido de que diligenciasse para que fosse assegurada a segregação
de funções entre as equipas que procedem à atribuição de pensões e as que procedem ao cálculo
dos pagamentos indevidos. Em sede de acompanhamento de recomendações a SESS informou
que “A segregação de funções em matéria de instrução e análise de processos de atribuição de pensões é uma medida inserida no Plano de Prevenção dos Riscos e Corrupção e Infrações Conexas do ISS, I.P.,
pressupondo diferentes intervenientes no processo”.
Verificou-se que s diligências tendentes à recuperação de valores pagos indevidamente na sequência de falecimento de beneficiários eram morosas quer no seu início, quer no seu
desenvolvimento, com exceção das que eram recuperadas através de débito direto. A respetiva
documentação de suporte não se mostrava completa em face da informação relevante registada
na BDP, nem evidenciava uma ordenação definida, não sendo igualmente numerada nem
rubricada, dificultando um adequado controlo interno.
O Tribunal, em sede de Parecer sobre a CGE/2014, formulou uma recomendação (89-
PCGE/2014) ao MTSSS no sentido de que diligenciasse para que fosse assegurada celeridade na
recuperação dos valores indevidamente pagos, na sequência de ocorrência de óbito do
beneficiário, e a implementação de procedimentos que permitissem uma adequada instrução dos
processos que suportam a recuperação daqueles valores. Em sede de acompanhamento de
recomendações, a SESS informou que “As equipas da Unidade de Processamento de Prestações de Sobrevivência do ISS dedicam um dia por semana para análise de débitos e consequentes diligências para
a sua recuperação. Esta medida, em paralelo com a recuperação de valores por via de débito direto,
recuperação via RDF, nas prestações devidas e não pagas e nas prestações de direito próprio do devedor,
tem permitido a recuperação de valores indevidamente pagos, sendo igualmente possível a identificação
célere dos casos em que é necessário recorrer à cobrança coerciva” Informou ainda que “Quanto à
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instrução dos processos pelo ISS, os documentos instrutórios, assim como os respetivos processos, estão
completos e numerados”.
Do exposto, conclui-se que foram implementados procedimentos com vista a acolher as quatro
recomendações suprarreferidas. Contudo, as mesmas continuam a carecer de acompanhamento até ao
seu integral acolhimento.
13.2. O desemprego
13.2.1. Enquadramento geral
O desemprego, uma das eventualidades cobertas pelo Sistema de Segurança Social Português, assume
particular importância nos períodos em que o mercado de trabalho se contrai, como o que teve início em
2008 e se prolongou até 2013. No caso português, atenta a estrutura do universo da população residente,
em idade ativa, considerada desempregada, a importância destas prestações mantém-se mesmo em
períodos de expansão do ciclo económico.
Os gráficos seguintes espelham a dinâmica do mercado de trabalho1 em Portugal (evolução da população
empregada e desempregada2), no quinquénio iniciado em 2012.
Gráfico C. 12 – Taxas de emprego e taxas de desemprego Gráfico C. 13 – Taxas de desemprego por duração de procura
Fonte: INE. Fonte: INE.
1 Fatores de vulnerabilidade dos indivíduos face ao mercado de trabalho: sexo, idade, baixos níveis de escolaridade e
formação, problemas de saúde, redes de contacto limitadas, forte enraizamento local/fraca mobilidade. Fatores de
vulnerabilidade do mercado de trabalho: falta de vigor dos mercados locais de emprego/escassez de oferta ou oferta do
chamado mau emprego (precário, mal remunerado, desqualificante e sem perspetiva de desenvolvimento profissional e
pessoal). 2 Desempregado: indivíduo com idade compreendida entre os 15 e os 74 anos que, no período de referência, se encontrava
simultaneamente nas seguintes condições: não tinha trabalho remunerado nem qualquer outro; tinha procurado
ativamente um trabalho remunerado ou não durante o período de referência ou nas três semanas anteriores; estava
disponível para trabalhar num trabalho remunerado ou não. Empregado: indivíduo com idade mínima de 15 anos que, no
período de referência (período que antecede a recolha de informação do inquérito ao emprego, que presentemente é
mensal), se encontrava simultaneamente numa das seguintes situações: tinha efetuado trabalho de pelo menos uma hora
mediante o pagamento de uma remuneração ou com vista ao benefício ou ganho familiar em dinheiro ou géneros; tinha
um emprego, não estava ao serviço, mas mantinha uma ligação formal ao seu emprego; tinha uma empresa mas não
estava temporariamente ao trabalho por uma razão específica; estava em situação de pré reforma.
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No que se refere ao emprego, no período observado, 2013 foi o ano em que se registou a menor taxa de
emprego (60,6%), tendo-se verificado nos anos seguintes uma recuperação da mesma, com o ano de
2016 a registar uma taxa de emprego na ordem dos 65,2%. Os trabalhadores por conta de outrem
representaram, em 2016, a maior fatia da população empregada (82,2%), dos quais cerca de 22,3%
tinham um contrato de trabalho não permanente1 (que compara com 22,0% em 2015 e 14,1% para a
média da UE-28). Quando comparado com a meta definida no âmbito da estratégia Europa 2020 (75,0%
da população residente em Portugal com idades entre 20 e 64 anos deverá estar empregada em 2020), o
indicador que mede o emprego para este grupo etário encontrava-se, em 2016, nos 70,6%, ou seja,
4,4 p.p. abaixo do indicador de referência (9,6 p.p. em 2013).
Em consonância evoluiu o universo da população desempregada, de 15,5% da população ativa residente
em 2012 para 11,1% em 2016 (menos 4,4 p.p.), tendo atingido o seu valor mais elevado em 2013, ano
em que 16,2% da população ativa residente em Portugal (com 15 ou mais anos) se encontrava fora do
mercado de trabalho. O universo desta população carateriza-se pelo elevado peso dos desempregados
de longa duração que, no período observado, constituíram mais de metade dos indivíduos (54,2%, em
2012; 61,7% em 2013; 65,5% em 2014; 63,7 em 2015 e 62,2% em 2016) e pela elevada taxa de
desemprego entre os jovens (indivíduos com idades compreendidas entre os 15 e os 24 anos) que, em
2016, foi de 28,0% (2,5 vezes superior à taxa de desemprego total)2.
A recuperação deste indicador iniciada em 2014 foi influenciada pela evolução da população residente
em idade ativa, pela dinâmica do mercado de trabalho (criação/destruição de emprego) e pelas alterações
legislativas3 e estatísticas4 ocorridas durante o período observado, que acolhe o pico da recessão
económica (2013) e um contexto de recuperação do crescimento económico desde 2014. Assim sendo,
a redução das taxas de desemprego em Portugal pode não refletir apenas a apreciação do mercado de
trabalho, mas estar influenciada por outros fatores, como sejam a passagem dos desempregados de longa
duração com idades superiores a 55 anos para a situação de reformados, pelas políticas ativas de
emprego e pelos movimentos migratórios da população que influenciaram positivamente o universo da
população desempregada, por conta da diminuição ocorrida na população residente em idade ativa5.
1 Em 2015, últimos dados disponíveis, a taxa de risco de pobreza da população empregada era de 10,9%. - in publicação
alusiva ao Dia do Trabalhador publicada em 28/04/2017 – www.ine.pt. 2 “Cerca de um em cada cinco jovens não está a trabalhar nem em atividades de educação e formação. Em 2016, 13,2%
dos jovens (dos 15 aos 34 anos) não estavam empregados (…) e também não estavam a participar em atividades de educação ou formação (também conhecidos por NEEF ou nem nem). De entre os mais jovens (dos 15 aos 24 anos) não
empregados, 10,6% não estavam em atividades de educação ou formação; entre os jovens adultos (dos 25 aos 34 anos)
aquela proporção era de 19,6%.” – in publicação alusiva ao Dia do Trabalhador publicada em 28/04/2017 – www.ine.pt. 3 Redução do prazo de garantia para 12 meses, beneficiando os desempregados com menores carreiras contributivas;
redução do prazo máximo de concessão do Subsídio de Desemprego (SD) para 18 meses (com salvaguarda dos direitos
adquiridos); limitação do valor máximo do SD a 2,5 IAS; redução em 10% do valor do SD, decorridos 180 dias de
concessão; majoração em 10% do valor do SD nas situações em que ambos os membros do casal sejam titulares desta
prestação e tenham filhos menores a cargo (também para as famílias monoparentais); alargamento da proteção no
desemprego aos trabalhadores independentes economicamente dependentes de uma única entidade contratante (Decretos-
Leis 64/2012 e 65/2012, de 15/03, que procederam à alteração do regime jurídico de proteção no desemprego a
trabalhadores por conta de outrem). 4 Principais alterações estatísticas operadas pelo INE em 2012: familiares não remunerados deixaram de ser considerados
empregados; as pessoas a frequentar programas ocupacionais de emprego do IEFP passaram a ser consideradas
empregados; as pessoas ausentes do trabalho por mais de três meses passaram a ser consideradas empregadas se a
remuneração auferida for pelo menos metade da normal; as pessoas em regime de subemprego passaram a ser
consideradas empregadas; o universo de desempregados passou a ser delimitado entre os 15 e os 74 anos de idade. 5 Em 2016 a taxa de atividade da população em idade ativa rondou os 58,5%, Estatísticas do Emprego – 4.º trimestre de
2016, publicadas em 8/02/2017 – www.ine.pt.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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Sustentados em informação disponibilizada pelo IEFP, considerando a dimensão da sua taxa de
penetração no mercado de trabalho, os gráficos seguintes ilustram a capacidade do mercado de trabalho
na absorção ou não da população desempregada registada ao longo de 2016.
Gráfico C. 14 – Oferta de emprego no ano de 2016 Gráfico C. 15 – Procura de emprego no ano de 2016
Fonte: IEFP. Fonte: IEFP.
13.2.2. Beneficiários de prestações de desemprego
Do universo da população desempregada, apenas uma parte foi alvo de apoios institucionais. O
Quadro C.36 ilustra a evolução do número de prestações de desemprego no quinquénio iniciado em
20121.
Em 2016 foram pagas cerca de 502 mil prestações de desemprego, nas suas diversas modalidades, (684
mil em 2012), tendo este indicador atingido a sua maior expressão em 2013, onde rondou as 712 mil,
influenciado pelo contexto macroeconómico e pelas medidas de política adotadas para o setor.
1 Subsídio de desemprego: prestação pecuniária substitutiva do rendimento do trabalho perdido, determinada em função
da remuneração média de um período legalmente fixado, atribuída mensalmente ao indivíduo que, estando
involuntariamente desempregado, cumpra certos requisitos. Esta prestação não pode, em princípio, exceder 2,5 IAS nem
ser inferior a 1 IAS, com as exceções legalmente previstas. Subsídio social de desemprego: prestação pecuniária
substitutiva do rendimento do trabalho perdido, determinada em função da remuneração mínima do agregado familiar,
atribuída mensalmente ao indivíduo que, estando desempregado, não cumpra todos os requisitos para beneficiar do
subsídio de desemprego. Modalidades: (1) inicial, prestação social atribuída aos desempregados que não permaneceram
no mercado de trabalho tempo suficiente para preencherem o requisito do prazo de garantia necessário para que
obtivessem o direito ao subsídio de desemprego; (2) subsequente, prestação social atribuída, esgotado o prazo de
concessão do subsídio de desemprego; (3) prolongamento, a atribuir ao beneficiário que, à data do desemprego tenha
idade igual ou superior a 52 anos, até atingir a idade de acesso à pensão de velhice antecipada; todos sujeitos a ponderação
da condição de recursos do agregado familiar. Em 2016 foi ainda criada e atribuída uma prestação extraordinária de apoio
aos desempregados de longa duração, não subsidiados, que tenham cessado o período de concessão do subsídio social de
desemprego (inicial ou subsequente) e cujos rendimentos mensais, per capita, do agregado familiar não excedam 80%
do IAS (€ 337,06) (art. 80.º da Lei 7-A/2016 de 30/03).
22 DE DEZEMBRO DE 2017 350
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Tribunal de Contas
325
Quadro C. 36 – N.º de prestações de desemprego no período 2012/2016 Gráfico C. 16 – N.º de desempregados (total e inscritos1)
vs N.º de prestações de desemprego
(em número)
Prestações de desemprego 2012 2013 2014 2015 2016
Sub. de desemprego 543 615 562 998 495 043 441 354 383 558
Sub. social de desemprego 140 222 148 531 143 837 133 185 114 536
Inicial 62 230 47 826 37 329 33 936 30 774
Subsequente 77 905 100 617 106 415 99 167 83 661
Prolongamento 87 88 93 82 101
Medida extraordinária de apoio aos
desempregados de Longa duração (a) 3 757
Total 683 837 711 529 638 880 574 539 501 851
Nota Incluída na fonte que divulgou os dados: “Caso um beneficiário tenha lançamento por mais de um tipo de
subsídio no ano, ele é contabilizado uma vez em cada subsídio. Contabilizados beneficiários só com
"Concessão Normal”.
(a) Medida extraordinária de apoio aos desempregados de longa duração – Têm direito ao apoio “os beneficiários
que se encontrem em situação de desemprego não subsidiado e que esgotaram o período de concessão do
subsídio social de desemprego inicial ou subsequente há 360 dias, completados em 31 de março de 2016 ou
após esta data”.
Fonte: II, IP - Estatísticas da Segurança Social, tendo sido utilizados os dados da situação da base de
dados em 01/01/2017 e extraídos em 01/09/2017.
Fonte: INE, IEFP e SS.
No período iniciado em 2014, ano em que o mercado de trabalho começou a apresentar alguma
recuperação, todos os indicadores observados apresentam melhorias consistentes (n.º de desempregados
registados pelo INE, menos 21,1%, n. º de desempregado inscritos nos centros de emprego, menos
18,1% e n.º de prestações de desemprego atribuídas e pagas, menos 21,4%), o mesmo acontecendo em
termos homólogos (menos 11,4%, menos 6,7% e menos 12,7%, respetivamente).
13.2.3. Prestações de desemprego médias mensais
A evolução dos valores das prestações com Subsídio de Desemprego (SD) e Subsídio Social de
Desemprego (SSD) no quinquénio 2012-2016 é a que consta do quadro seguinte.
Quadro C. 37 – Valor médio mensal processado com SD e SSD por beneficiário no período 2012/2016
(em euros)
Prestações de desemprego 2012 2013 2014 2015 2016
Subsídio de desemprego 565,48 534,83 509,06 501,83 507,38
Subsídio social de desemprego Inicial 415,69 379,40 382,39 398,83 399,08
Subsídio social de desemprego subsequente 419,67 407,33 397,08 398,81 386,37
Subsídio social de desemprego prolongamento 373,07 374,90 387,22 361,31 407,72
Medida Extraordinária de Apoio aos Desempregados de Longa Duração
- - - - 391,44
Total 541,35 513,41 489,96 482,60 483,93
Nota: incluída na fonte que divulgou os dados: Caso um beneficiário tenha lançamento por mais de um tipo de subsídio
no ano, ele é contabilizado uma vez em cada subsídio. Contabilizados beneficiários só com "Concessão Normal".
Fonte: II, IP - Estatísticas da Segurança Social, tendo sido utilizados os dados da situação da base de dados em
01/02/2017 e extraídos em 01/09/2017.
1 O número de desempregados inscritos foi obtido por cálculo da média simples dos dados mensais publicados pelo IEFP.
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A prestação média relativa ao “subsídio de desemprego” manteve uma tendência decrescente no período observado, tendo evoluído de € 565,48 em 2012 para € 501,83 em 2015 e para € 507,38 em 2016. Este comportamento reflete as alterações legislativas introduzidas ao longo do período, as quais foram no
sentido de tornar mais favorável o retorno ao mercado de trabalho, limitando direitos aos beneficiários,
ao mesmo tempo que continham a despesa com prestações sociais dentro de limites mais consentâneos
com a dimensão do universo esta, por sua vez, fortemente condicionada pela dinâmica do mercado e
com a necessidade de caminhar no sentido da sustentabilidade do sistema, minimizando, por essa via, a
despesa pública1.
Também as prestações médias relativas ao “subsídio social de desemprego inicial”2 e ao “subsídio social de desemprego subsequente” revelaram uma tendência decrescente no mesmo período, tendência que já não se verificou no “subsídio social de desemprego prolongamento”, onde a tendência foi crescente.
Em 2016 foi atribuída uma nova prestação de desemprego (prestação extraordinária de apoio aos
desempregados de longa duração)3, destinada exclusivamente a desempregados de longa duração sem
direito a outros apoios e cujos rendimentos per capita dos respetivos agregados familiares não excedam
80% do IAS, a qual em média se situou nos € 391,44, terceira mais elevada de entre as que se encontram fora do sistema previdencial-repartição.
13.2.4. Despesa com prestações de desemprego
A despesa com prestações de desemprego e apoio ao emprego totalizou, em 2016, € 1.510 M, repartidos entre “subsídio de desemprego” (72,9%), “subsídio social de desemprego” (15,4%) e “outras prestações” (11,8%). Estas despesas apresentaram-se tendencialmente decrescentes (menos 41,8%) no quinquénio
iniciado em 2012, tendência que se acentuou a partir de 2013 (menos 44,9%), e que se apresenta
consistente com a evolução da recuperação do mercado de trabalho a partir de 2014, com a evolução do
n.º de desempregados subsidiados e com a introdução de medidas legislativas mais restritivas para a
atribuição destas prestações durante o período de vigência do PAEF que se mantiveram nos anos
seguintes.
1 Recorde-se que, desde 2012, o sistema previdencial – repartição tem vindo a ser objeto de financiamentos extraordinários
do OE. 2 Mais € 0,25 em termos homólogos. 3 Medida extraordinária de apoio aos desempregados de longa duração: consiste na atribuição de uma prestação mensal,
durante um período de 180 dias, de valor igual a 80% do último subsídio social de desemprego recebido pelos
desempregados inscritos no RGSS que tenham cessado o período de concessão do subsídio social de desemprego inicial
e subsequente há 360 dias completados a 31/03/2016 ou após esta data, cumprida a condição de recursos legalmente
prevista. A referida prestação enquadra-se no âmbito do subsistema de solidariedade.
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Quadro C. 38 – Evolução da despesa com prestações de desemprego e apoio ao emprego
(em milhões de euros)
Prestações de desemprego 2012 2013 2014 2015 2016
Subsídio de desemprego 1 992,7 2 073,4 1 648,1 1 296,9 1 099,8
Subsídio social de desemprego 326,3 326,6 300,7 275,8 232,4
Outras prestações 274,0 337,7 289,9 188,0 177,4
Sub. Desemprego por salários em atraso 69,6 77,9 60,3 42,3 26,7
Sub. Social Desemprego por salários em atraso 0,7 0,5 0,3 0,2 0,1
Complemento de desemprego 93,0 76,5 48,4 37,7 30,1
Garantia Salarial 100,2 174,2 176,2 103,0 115,0
Compensação salarial 10,4 8,1 4,5 4,3 5,2
Programas ocupacionais 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0
PEPS 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Incentivo à Aceitação de Ofertas de Emprego 0,1 0,5 0,1 0,5 0,4
Total 2 593,0 2 737,7 2 238,7 1 760,6 1 509,7
Nota: As parcelas relativas aos "Programas Ocupacionais" e ao "Incentivo à Aceitação de Ofertas de Emprego" estão incluídas
no "Subsídio de Desemprego" nos mapas de execução orçamental no ponto 12.2.2.3 - Despesas. A parcela relativa ao apoio
extraordinário aos desempregados de longa duração encontra-se incluída no subsídio social de desemprego.
Fonte: CSS 2012 a 2016 e SIF.
Em detalhe, as despesas com “subsídio de desemprego” que, em 2016, ascenderam a € 1.100 M, evidenciaram, no quinquénio considerado, igualmente uma tendência evolutiva decrescente (menos
44,8%), mais acentuada entre 2013 e 2015 (menos 47,0%; menos 15,2% em termos homólogos). De
referir que as prestações sociais substitutivas do rendimento do trabalho viram o quadro legal que as
regula substancialmente alterado durante o período de vigência do PAEF, tendo tais alterações
produzido impactos relevantes, mormente as relativas a prazos de garantia, prazos de atribuição e
redução de tetos máximos na formação do valor da prestação, fatores que, a par com a recuperação do
mercado de trabalho, tiveram um forte impacto redutor neste tipo de prestações.
Já as despesas com “subsídio social de desemprego” (€ 232 M, em 2016), que apresentaram uma tendência crescente durante o PAEF (mais 8,0%), recuaram durante o quinquénio observado (menos 28,8%) e,
bem assim, entre períodos homólogos (menos 15,7%), beneficiando do efeito do reforço da aplicação
da condição de recursos às prestações sociais de caráter não contributivo. De referir que este tipo de
prestações é, em grande medida, dirigido a desempregados de longa duração (à procura de emprego há
12 ou mais meses), população que em 2016 representava a maior fatia da população desempregada
(cerca de 62,1%; 65,5% em 2014, ano em que apresentou a maior expressão).
As outras prestações de desemprego evidenciaram uma tendência crescente até 2013 (mais 23,3% face
a 2012), invertendo-a a partir daí (menos 47,5% entre 2013 e 2016). Destacaram-se as despesas relativas
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à “garantia salarial”1 (cerca de 64,8% das outras prestações) que recuaram 34,8% no triénio (2014/2016), tendo atingido os € 115 M em 2016, o que representou um acréscimo em termos homólogos na ordem dos 11,6%, o “subsídio de desemprego por salários em atraso” € 27 M, que, em 2016, representou 15,0% do valor gasto com as outras prestações; (menos 61,6% no quinquénio e menos 55,7% no triénio iniciado
em 2014), e as relativas ao “complemento de desemprego”2, (€ 30 M, em 2016), com uma tendência decrescente ao longo de todo o período observado (menos 67,7% no quinquénio e menos 20,2% em
termos homólogos).
Na sequência de uma auditoria orientada às prestações de desemprego em 2014 constatou-se a existência
de um número elevado de recálculos, dos quais resultavam alterações ao valor das prestações. No
entanto, os beneficiários não eram notificados dessas alterações, como deveriam, em face do disposto
no art. 100.º do CPA, tendo o ISS informado, à data, de que já tinha solicitado ao Instituto de Informática,
em setembro de 2010, que os ofícios de notificação fossem emitidos.
O Tribunal, em sede de Parecer sobre a CGE/2013 formulou uma recomendação (80-PCGE/2013) no
sentido de que as alterações de valor das prestações de desemprego fossem objeto de realização de
audiência prévia aos interessados. Em sede de acompanhamento de recomendações a SESS informou
que “A alteração da aplicação informática de desemprego para emitir uma notificação aos beneficiários nos casos de reanálise/recálculo da prestação em que haja alteração do valor ou período de concessão do subsídio
encontra-se em avaliação entre o ISS, IP e o II, IP.” e que “Desde dezembro de 2016, que é disponibilizado na Segurança Social Direta, o montante a pagamento em cada mês”.
A SESS considerou a recomendação parcialmente acolhida. Não obstante o acréscimo de informação
disponibilizada aos beneficiários sobre o montante em pagamento, continua-se a considerar a
recomendação não acolhida, uma vez que a informação agora disponibilizada não substituiu a
notificação ao beneficiário para se pronunciar sobre a alteração ao cálculo da prestação anteriormente
deferida.
Na sequência de uma auditoria orientada às prestações de desemprego e processadas e pagas em 2014
verificou-se que ao nível da aplicação informática não existia segregação de funções entre o instrutor
do processo e o decisor, com competência para deferir as respetivas prestações, o que permitia aos
primeiros acionar o deferimento automático de prestações de desemprego sem a prévia decisão do
dirigente com competência para o efeito. Acresce que o deferimento automático importava a emissão
automática da respetiva notificação ao beneficiário, impressa com assinatura digitalizada do dirigente
com competência para o efeito, o que permitia dispensar o controlo de quem o subscrevia, o que não
contribuía para um adequado controlo da atribuição de prestações de desemprego e permitia a ocorrência
de situações de fraude e corrupção que podiam revelar-se de difícil deteção.
O Tribunal, em sede de Parecer sobre a CGE/2014 formulou uma recomendação (91-PCGE/2014) no
sentido de fosse assegurada a implementação na aplicação informática da segregação de funções entre
quem procede à instrução do processo e quem procede ao seu deferimento, devendo este ser
expressamente efetuado apenas por quem tem competência para o efeito. Em sede de acompanhamento
de recomendações a SESS informou que esta segregação de funções “(…) tem de ser garantida na
atribuição de acessos aos perfis dos utilizadores” e que o ISS está a “(…) preparar um documento técnico orientador para aplicação progressiva e transversal a todo o sistema, pretendendo-se definir um Workflow de
processos de Deferimento e Indeferimento para implementar a segregação de funções nas novas aplicações em
1 Prestações destinadas ao pagamento das dívidas das entidades empregadoras aos seus trabalhadores, quando aquelas não
as podem pagar por estarem em situação de insolvência ou em situação económica difícil, asseguradas pelo Fundo de
Garantia Salarial. 2 Corresponde à diferença entre o valor do subsídio de desemprego calculado nos termos legais e o montante mínimo
legalmente estabelecido (IAS).
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desenvolvimento e posterior adequação das aplicações em produção (…)”. Mais informou que “designadamente a aplicação informática de Desemprego dispõe de perfis de acesso diferenciados e perfeitamente individualizados
para instrução e decisão (deferimento/indeferimento) de processos, respetivamente o perfil designado por
«Análise de processos» e o perfil «Despacho/Decisão de processos»”.
A SESS considerou a recomendação parcialmente acolhida. Porém, tendo em conta a informação
prestada, não se conclui que na aplicação de desemprego já se encontre acionado o mecanismo que
permita o funcionamento de perfis individualizados entre quem procede à instrução do processo e tem
competência para proceder ao deferimento ou indeferimento das prestações. Com efeito, à data da
realização da auditoria a aplicação informática do desemprego já dispunha de dois campos distintos
destinados à segregação de funções um designado “Utilizador_Instrutor” e outro “Utilizador_Decisor”. No entanto, qualquer colaborador investido de funções meramente instrutórias acedia ao campo
“Utilizador_Decisor” e deferia prestações de desemprego sem que pudesse demonstrar-se a existência de uma revisão dos pressupostos por parte do dirigente competente.
13.2.5. Financiamento
Em 2016, da despesa com prestações de desemprego, 82,6% (€ 1.247 M) foram financiados pelo sistema previdencial – repartição e os restantes 17,4% (€ 263 M) pelo sistema de proteção social de cidadania - subsistema de solidariedade.
Quanto ao financiamento das prestações de desemprego suportadas pelo sistema previdencial -
repartição, no quinquénio em observação apenas os anos de 2012 e 2013 apresentaram necessidades de
financiamento, as quais totalizaram € 516 M, compensados pelos excedentes verificados nos restantes anos (2014, 2015 e 2016), num total de € 1.791 M.
Quadro C. 39 – Financiamento das prestações de desemprego do sistema previdencial - repartição
(em milhões de euros)
2012 2013 2014 2015 2016
Contribuições e Receitas cessantes 1 972 2 021 2 048 2 108 2 218
Desemprego e apoio ao emprego 2 174 2 335 1 890 1 447 1 247
Necessidade de Financiamento 202 314 - 158 - 661 - 971
Nota: O subsídio de desemprego inclui as parcelas relativas aos "Programas Ocupacionais" e ao
"Incentivo à Aceitação de Ofertas de Emprego". Em 2015 a Ind. Compensatória por salários em
atraso (SD) passou a designar-se "Subsídio de desemprego por salários em atraso".
Fonte: CSS/2012 a CSS/2016.
Conforme tem vindo a ser referido em anteriores Pareceres, o sistema previdencial - repartição vem
beneficiando, desde 2011, de montantes transferidos pelo OE para financiar as situações enquadráveis
no art. 98.º N do Código do Processo do Trabalho, na redação dada pelo Decreto-Lei 295/2009, de 13/10
(pagamento de retribuições intercalares, pelo Estado, devidas aos trabalhadores após o decurso de 12
meses desde a apresentação, pelos mesmos, junto do tribunal competente, de declaração de oposição ao
despedimento até à notificação da decisão de 1.ª instância). Até ao final de 2016, o valor total recebido
totalizou € 10 M mas não houve qualquer execução refletida nas contas da segurança social1.
1 Foram transferidos do OE cerca de € 3 M, € 3 M, € 1 M, € 1 M, € 1 M e € 1 M, em 2011, 2012, 2013, 2014, 2015 e 2016,
respetivamente.
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Esta matéria foi objeto de análise no PCGE/2013, tendo o ISS alegado, como motivos para a ausência
de execução de despesa naquela rubrica, dificuldade na identificação das situações enquadráveis nesta
disposição legal, em virtude de as decisões dos tribunais não serem claras por não conterem os dados
necessários à efetivação do pagamento desta prestação, motivo pelo qual foi proferida recomendação,
dirigida aos então Ministros da Solidariedade, Emprego e Segurança Social e da Justiça no sentido de
que fossem estabelecidos procedimentos de articulação entre os Tribunais e o ISS que promovessem a
célere identificação destas situações por parte do ISS1. Em sede de acompanhamento de recomendações,
a SESS informou que “(…) Foram desenvolvidas reuniões entre as partes e estabelecidos procedimentos por forma a dar cumprimento à recomendação” e que no mês de julho do corrente ano se iniciaram os pagamentos aos beneficiários. Na mesma sede, a SEAJ informou que a “Direção Geral da Administração da Justiça encontra-se a diligenciar no sentido de ser emitida uma orientação dirigida às secretarias dos tribunais
da comarca no sentido das comunicações em causa serem acompanhadas de todos os elementos que permitam
obviar os constrangimentos sinalizados, nomeadamente, da remessa do formulário ou da indicação da data da
respetiva apresentação”.
13.3. Património financeiro
13.3.1. Comportamento dos mercados financeiros
O crescimento da economia mundial manteve-se em ligeira desaceleração, ficando pelos 3,2% em 2016
(3,4% em 2015), pressionado pelo comportamento das economias avançadas (onde caiu de 2,2% para
1,7%), uma vez que nas economias emergentes estabilizou nos 4,3%. A Zona Euro não conseguiu dar
maior robustez à recuperação económica que se iniciou após 2012, com o crescimento real do PIB a
ficar em 1,8% (face aos 2,0% de 2015), embora tenha conseguido diminuir o desemprego para 10,1%.
Este comportamento associado a um crescimento quase nulo dos preços (0,2%) justificou a manutenção
da política monetária expansionista pelo BCE, que procurou, dessa forma, estimular a economia2. A
política orçamental e o investimento público tiveram um papel mais ativo, mas sempre limitados pela
prioridade de consolidação e controlo dos défices e da dívida pública3.
Nos EUA, a economia desacelerou substancialmente, para 1,5%, ficando, pela primeira vez em muitos
anos, abaixo do crescimento na Europa, prejudicada pelo comportamento do consumo privado, do
investimento e da despesa pública. Apesar disso, tal como em 2015, o Banco Central (Federal Reserve)
voltou a subir, no final do ano, as taxas de juro em 25 p.b. (para um intervalo entre 0,5% e 0,75%).
Também o Reino Unido revelou alguma quebra, com a economia a crescer ao mesmo ritmo da Zona
Euro (1,8%), depois de ter aumentado 2,2% em 2015. Ainda assim, foi o consumo privado que atenuou
o pior desempenho do investimento e dos gastos públicos. Em Portugal, o crescimento do PIB em
volume foi de 1,4% (abaixo dos 1,6% do ano anterior) e foi sustentado pelo consumo privado, pois os
gastos públicos desaceleraram, o investimento privado diminuiu e a procura externa líquida foi negativa.
Já o mercado de trabalho continuou em recuperação, combinando uma redução da taxa de desemprego
1 Recomendação 79 – PCGE/2013, disponível em www.tcontas.pt. 2 Em março de 2016, o BCE baixou as taxas de juro de referência (para 0,0%) e de juro do crédito overnight (para 0,25%)
e agravou a taxa de juro a cobrar pelos depósitos overnight (para 0,4%). 3 O défice da Zona Euro continuou em queda, ficando em 1,5% (2,1% em 2015). A Alemanha reforçou o superavit (0,8%),
tal como o Luxemburgo, a Estónia e a Suécia e países como a Holanda, República Checa ou a Grécia juntaram-se ao
grupo com contas superavitárias. Com défice acima de 3% surgem apenas a Espanha (4,5%) e a França (3,4%). Fora da
Zona Euro, os EUA apresentaram um défice de 4,4%, o Japão de 4,2% e o Reino Unido de 3,0%.
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(que foi de 11,1% na média do ano) com a criação líquida de emprego. Mas continuou a diminuir o
crédito concedido à economia1.
Os preços no consumidor mostraram uma tendência de subida nos EUA (de 0,1% em 2015 passaram
para 1,3% em 2016), mas na Zona Euro apenas aumentaram 0,2%, revelando mesmo variações negativas
em vários países, como França, Itália e Irlanda, o mesmo acontecendo no Japão. No Reino Unido
cresceram 0,7%.
No mercado da dívida pública, a yield dos títulos das principais economias europeias como a Alemanha,
a França, a Espanha e o Reino Unido apresentou uma ligeira tendência de redução, o mesmo
acontecendo no Japão. Nos EUA a tendência foi inversa, tal como em países como Portugal e Itália. A
maioria dos países da Zona Euro, e também os EUA, viram aumentar os spreads dos seus títulos face ao
Bund alemão. Em sentido contrário posicionaram-se os mercados do Japão e do Reino Unido.
Nos mercados de ações, os principais índices norte-americanos apresentaram aumentos em termos
homólogos, sendo que o S&P500 valorizou 9,5% e o Nasdaq100 5,9%, o mesmo acontecendo com o
FTSE100 (Reino Unido), que valorizou 14,4%. Já o japonês TopixIndex desvalorizou 1,9%. Na Zona
Euro não se detetou uma tendência clara: o StoxxEurope600 diminuiu 1,2%, o FTSE MIB (Itália) 10,2%
e o PSI20 11,9%, mas o DAX (Alemanha) valorizou 6,9% e o CAC 40 (França) 4,9%.
13.3.2. Desempenho do Fundo de Estabilização
13.3.2.1. Valor acrescentado
O valor do Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS)2 aumentou 1,0% (€ 147 M), fixando-se em € 14.246 M no final de 2016. O nível de risco da carteira (medido pelo desvio-padrão anualizado das rendibilidades diárias) baixou para 4,8% (5,2% em 2015) e o índice de rotação da carteira
ficou em 0,835 (0,86 em 2015).
A variação do valor do FEFSS tem resultado das entradas de capital3 e da gestão e evolução dos
mercados onde dispõe de investimentos. Até ao presente, as suas reservas ainda não foram utilizadas
para suprir défices do sistema de segurança social, no que constituiria a corporalização da sua função
estabilizadora. Há uma década e meia atrás, o FEFSS valia € 3.799 M, apresentando a progressão anual que se observa no Gráfico C.17.
1 Os empréstimos concedidos pelo setor financeiro continuam a apresentar variações homólogas negativas: 3,6% às
empresas e 0,8% às famílias, mantendo-se a crescer apenas o crédito ao consumo. 2 O FEFSS é um património autónomo, afeto à capitalização pública de estabilização, criado em 1989 com uma dotação
de € 216,0 M, e encontra-se sob gestão do IGFCSS. Visa contribuir para o equilíbrio e sustentabilidade do sistema previdencial, gerando um montante que permita o pagamento de dois anos de pensões. A forma de financiamento consta
da LBSS, sendo que o art. 69.º da LOE 2016 determina a transferência para o Fundo dos saldos anuais do sistema
previdencial e das receitas da alienação de património. 3 O IGFSS transfere para o FEFSS os montantes que resultem das fontes de financiamento definidas, pelo que as
transferências ocorrem ao longo do ano, passando a integrar os recursos passíveis de gerar valor pela gestão da carteira.
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Gráfico C. 17 – Evolução do valor do Fundo
Fonte: IGFCSS.
Durante largos períodos, o Fundo foi alimentado fundamentalmente pela transferência de saldos
excedentários do sistema previdencial e por receitas de alienação de património (2001 a 2003; 2007 a
2011). Em 2008, em plena crise financeira, as entradas de capital atingiram um máximo histórico
(€ 1.092 M), mais do que compensando a primeira perda de valor proveniente da gestão da carteira. Entre 2004 e 2006 as transferências foram pouco relevantes, mas o contributo da gestão assumiu
importância, superando os € 300 M anuais. Em 2012 e 2013, num contexto de forte pressão orçamental, as entradas de capital foram mesmo insignificantes, mas, desde então, apresentam uma tendência de
crescimento que culmina em € 227 M em 2016.
O impacto da crise nas dívidas soberanas e a consequente desvalorização da dívida pública portuguesa,
contabilizada a preço de mercado, originou uma diminuição de € 1.063 M em 2011. Nos anos seguintes, os contributos da gestão resultam em grande parte da recuperação do seu valor de mercado, que, desde
2014, supera largamente o valor de reembolso, o que tem originado ajustamentos no valor do Fundo
com a aproximação da maturidade dos títulos.
No final de 2016, os rendimentos e valias acumulados pelo FEFSS totalizavam € 6.474 M (45,4% do total). A variação do valor em 2016 encontra-se desagregada no Quadro C.40, constatando-se que as
Dotações (entradas de capital) quase duplicaram face ao ano anterior1.
Quadro C. 40 – Variação do valor da carteira
(em milhões de euros)
Descrição 2014 2015 1T 2016 2T 2016 3T 2016 4T 2016 2016
1. Entradas de capital (a) 80 116 4 6 11 206 227
2. Valor acrescentado pela gestão (2.1 a 2.5) (b) 1 725 480 -149 80 11 -23 -81
2.1 Rendimentos 237 265 147 236 35 -31 387
2.2 Mercado Monetário Líquido 15 3 -9 -2 2 1 -9
2.3 Valias Realizadas 295 476 36 29 27 11 103
2.4 Juro corrido 59 47 -9 -109 90 43 15
2.5 Variação das Valias potenciais 1 119 -312 -314 -73 -142 -47 -577
3. Δ Total (1+2) 1 805 596 -145 86 22 183 147
(a) Dotações provenientes do IGFSS e que constituem receita do FEFSS de acordo com o estipulado na LBSS.
(b) Resultados da gestão dos ativos da carteira, que incluem as dotações entradas ao longo ano.
Fonte: IGFCSS.
1 Dos € 227 M, € 27 M são provenientes de alienação de imóveis e € 200 M de saldos do sistema previdencial.
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No valor acrescentado pela gestão da carteira, destacam-se os rendimentos obtidos1, que cresceram
46,0%, para € 387 M, e a variação negativa das valias potenciais2, que se agravou em 85,2% (para € 577 M), registando o pior desempenho desde 20113. Apresentando os valores mais baixos do último triénio, as valias realizadas4 diminuíram 78,3%, para € 103 M, e os juros corridos5 somaram € 15 M. Finalmente, o mercado monetário líquido6gerou um contributo anual negativo (de € 9 M), algo inédito nos últimos anos.
13.3.2.2. Composição da carteira
Os ativos que compõem o FEFSS constam do Quadro C.41, que resulta do tratamento da informação
disponibilizada pela entidade gestora, combinando dados de gestão da carteira com dados utilizados no
apuramento dos vários limites regulamentares a que o Fundo está sujeito7.
Quadro C. 41 – Composição e variação homóloga dos ativos da carteira
(em milhões de euros)
2015 2016 Variação homóloga
Descrição Valor Peso (%) Valor Peso (%) Valor %
Dívida Garantida pelo Estado Português (a) 11 011 78,1 10 792 75,8 -219 -2,0
Obrigações do Tesouro 9 415 66,8 9 441 66,3 27 0,3
Não emitida pelas Administrações Públicas (b) 22 0,2 22 0,2 0 -0,7
Bilhetes do Tesouro 1 002 7,1 0 0,0 -1 002 -100,0
CEDIC 573 4,1 1 329 9,3 756 131,9
Dívida pública estrangeira (a) (c) 1 063 7,5 1 295 9,1 231 21,8
Dívida Privada (a) 0 0,0 0 0,0 0 ―
Ações (c) 1 262 8,9 1 505 10,6 243 19,3
Fundos de Investimento Mistos 1 0,0 1 0,0 0 15,2
Imobiliário 168 1,2 73 0,5 -95 -56,6
Reserva Estratégica 4 0,026 3 0,020 -1 -23,6
Liquidez 588 4,2 569 4,0 -19 -3,2
Provisões e Impostos a Receber 3 0,0 9 0,1 6 226,1
Total 14 100 100,0 14 246 100,0 147 1,0
(a) Inclui juros corridos.
(b) Dívida emitida pela CP – Comboios de Portugal, E.P.E..
(c) Inclui futuros e valias potenciais de forwards afetas à cobertura de posições.
Fonte: IGFCSS.
1 Juros de depósitos a prazo, cupões de títulos de rendimento fixo, diferença entre juro corrido em operações de venda e
operações de compra, acertos associados ao encerramento de forwards e dividendos de títulos de rendimento variável. 2 Variação líquida da diferença entre preço de mercado de um ativo num determinado momento e o seu custo de aquisição,
traduzindo o ganho ou perda que se obteria com a sua alienação ao valor corrente de mercado. 3 As valias potenciais podem gerar distorções nas análises de desempenho e rendibilidade, uma vez que as oscilações de
valor de mercado dos títulos originam impactos elevados no valor da carteira sem que, por um lado, exista
necessariamente um papel determinante por parte da entidade gestora e, por outro, se venham a traduzir em valias efetivas.
A contabilização das valias potenciais resulta da adoção da regra do justo valor. À gestão cabe o mérito da seleção dos
títulos a adquirir, a manter e a vender. Todavia, no caso do FEFSS, a entidade gestora está obrigada a adquirir títulos da
dívida pública portuguesa até ao máximo de 90% da carteira (Portaria 216-A/2013), advindo desta componente o
essencial das valias potenciais. A sua realização depende, nomeadamente, da existência de liquidez no mercado e, uma
vez que as vendas implicam, à luz da referida Portaria, novas aquisições, a análise do mérito da gestão terá de ter em
conta as alternativas de investimento que se colocam entre o momento da aquisição e a data do reembolso. 4 Diferenças líquidas entre o preço de venda e o custo de aquisição dos títulos. 5 Diferença entre o juro corrido dos títulos em carteira na data n e o juro corrido dos títulos em carteira na data n-1. 6 Juros de depósitos à ordem, ajustes diários em contratos de futuros (mais e menos-valias) e despesas/receitas diversas. 7 O IGFCSS gere como Liquidez determinados ativos de dívida (pública e privada) e fundos que, para verificação dos
limites à composição da carteira de ativos, são considerados nas rúbricas adequadas.
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Em 2016, o valor aplicado em dívida garantida pelo Estado Português diminuiu 2,0% (€ 219 M), o que originou uma diminuição de 2,3 p.p. do seu peso na carteira, para 75,8%. Este facto não se deveu a
desinvestimento nestes ativos, pois o montante detido até aumentou € 318 M (o reforço em Obrigações do Tesouro atingiu € 563). Resulta, essencialmente, da diminuição do valor de mercado das Obrigações do Tesouro, que, mesmo assim, ainda se mantinha, no final do ano, € 911 M acima do valor de reembolso1. Na dívida pública de curto prazo, onde o valor aplicado caiu € 246 M, optou-se por reforçar o investimento em CEDIC e deixar de deter Bilhetes do Tesouro.
Apesar de se ter mantido o movimento de aquisições líquidas de dívida pública portuguesa, que é
coerente com a aplicação da Portaria 216-A/2013, de 02/07, o valor das aplicações em algumas das
outras componentes mais relevantes também cresceu: a dívida pública estrangeira aumentou 21,8%,
para € 1.295 M, representando 9,1% do total (chegou a ser 21,3% no final de 2013) e a componente investida em ações aumentou 19,3%, para € 1.505 M, o que representava 10,6% da carteira (23,2% da carteira, no final de 2010). O reforço das ações deu-se no mercado dos EUA, onde registava € 870 M (57,8% do total), em detrimento do Japão, onde o Fundo detinha € 395 M, e da Europa, onde estavam aplicados € 240 M (€ 87 M no Reino Unido, € 53 M na Suíça e € 101 M na Zona Euro2).
A componente de Imobiliário diminuiu 56,6%, para € 73 M, que equivaliam a 0,5% do FEFSS. Neste caso, acelerou-se a estratégia de desinvestimento, com a venda da totalidade das unidades de
participação no Fundo Office Park Expo (33,3%), por € 61 M (€ 66 M no Balanço em 2015), o resgate das unidades detidas no fundo Lusimovest, por € 8 M (com mais valia de € 262 m), e as vendas parciais nos fundos European Strategic Office Fund (€ 10 M, com menos valia de € 169 m), no Curzon Capital Partners (€ 242 m, com menos valia de € 146 m) e no FEI Caixagest Imobiliário (€ 19 M, com menos valia de € 4 M)3. O edifício do Taguspark, único imóvel detido pelo FEFSS, manteve-se valorizado em € 12 M4. O conjunto dos Fundos de Investimento Imobiliário que permanecem na carteira registavam menos
valias acumuladas de € 21 M, mantendo-se compromissos remanescentes de € 3 M5.
Na Reserva Estratégica6 manteve-se a participação de 1,5% na Pharol, que desvalorizou mais 23,6% em
2016, para menos de € 3 M. A participação qualificada na Finpro deixou de ter valor ainda em 2015, na sequência de insolvência: como a empresa ainda não foi extinta, integra a carteira valorizada a zero
euros. Esta componente, concebida para permitir uma concertação de interesses com a tutela, revelou-
se ineficaz: perderam-se milhões de euros sem que tenham sido tomadas, em tempo útil, decisões
capazes de minimizar perdas e proteger o património do Fundo.
1 O aumento do seu valor de mercado origina a contabilização de mais-valias potenciais e também se reflete na
rendibilidade apurada. Mas, tal como aconteceu em 2016, vai ter consequências no desempenho futuro do Fundo, dado
que o que não for realizado em mais-valias no mercado, tenderá a ajustar-se com a aproximação da data de reembolso,
acabando como variação negativa das valias potenciais ou como menos valia realizada. Em 2016, o IGFCSS não efetuou
nenhuma venda no mercado, embora tenha aderido a uma oferta de troca promovida pelo IGCP (PTOTELOE0010 por
PTOTEKOE0011). 2 Não contém investimentos em Portugal. As únicas ações nacionais estão na Reserva Estratégica. 3 Note-se que não consta do Relatório e Contas do FEFSS informação individualizada sobre receitas, rendimentos, valias
e rendibilidade resultantes destas (ou de outras) alienações de ativos. A que aqui se reporta consta da resposta às
Instruções n.º 1/2008 – 2.ª Secção do Tribunal de Contas. 4 Avaliação efetuada em 2013. 5 De € 0,3 M no Curzon Capital Partners II e de € 2,3 M no Pan European Real Estate Fund of Funds (PREFF). 6 Constituída por participações de longo prazo no capital de sociedades que representem interesses estratégicos do Estado
Português ou constituam uma vertente complementar de investimento para a carteira, com um perfil temporal mais longo
e uma expectativa de rendibilidade superior. Na prática foi criada para enquadrar uma participação na Portugal Telecom
que resultou de um pagamento, em espécie, do Estado à Segurança Social.
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Tribunal de Contas
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O montante considerado em Liquidez1 diminuiu 3,2% (€ 19 M) face ao período homólogo, representando 4,0% da carteira (€ 569 M). É nesta componente que são refletidas as margens afetas à réplica de investimentos feitos através de contratos de futuros, pelo que não tem uma leitura
independente das outras componentes e da estratégia relativa aos produtos derivados2.
O peso dos ativos de Rendimento Fixo (dívida) diminuiu para 84,8% (85,6% em 2015) enquanto o peso
dos ativos de Rendimento Variável (ações e participações da Reserva Estratégica) subiu para 10,6%
(9,0% em 2015).
13.3.2.3. Limites regulamentares e rendibilidade
Os limites, as operações autorizadas e os níveis de risco a respeitar, estão definidos no Regulamento de
Gestão, devendo enquadrar-se à luz do estipulado na Portaria 118/2012, de 30/04, nas LOE 2014 e 2015
e na Portaria 216-A/2013, de 02/073.
O Gráfico C.18 compara o peso de cada componente da carteira com os limites enquadrados pelo
Regulamento de Gestão e pelo target de dívida pública nacional que consta da Portaria 216-A/2013.
O Gráfico C.19 permite ponderar a rendibilidade obtida pelas várias componentes da carteira com a sua
dimensão relativa, para melhor avaliar o seu impacto4.
1 Pode incluir depósitos à ordem, fundos de tesouraria, depósitos a prazo, subtraindo-se o valor dos Futuros e as valias
potenciais de forwards. 2 Embora, devido ao risco de crédito, os investimentos em unidades de participação em instrumentos de investimento
coletivo não devam ultrapassar 10% do valor patrimonial de cada Fundo, o FEFSS mantém uma participação de 11,2%
no New Energy Fund (incluído na componente de Liquidez), que foi aprovada pelo Conselho Diretivo. 3 A Portaria 1273/2004, de 07/10, aprovou o Regulamento de Gestão, com o propósito genérico de “(...) otimizar a relação
entre rentabilidade e risco na gestão dos recursos do FEFSS (...)”.A Portaria 118/2012, de 30/04, veio suspender temporariamente“(…) as restrições previstas no atual Regulamento de Gestão do Fundo no que se refere à classificação de risco das instituições bancárias nacionais”durante o período da assistência externa a Portugal, mantendo-se depois em vigor, até ao final de 2014, por via do disposto no n.º 1 do art. 256.º da LOE 2014 (faz vigorar até 31 de dezembro de
2014 “todas as medidas e os efeitos, de natureza temporária, previstos em lei ou regulamentação que se encontrem diretamente dependentes da vigência do PAEF”, e até à decisão de revogação do procedimento por défices excessivos a que Portugal se encontra sujeito pela legislação da União Europeia, por via do art. 256.º da LOE 2015. A Portaria 216-
A/2013, de 02/07, estipula a substituição dos ativos em outros Estados da OCDE por dívida pública portuguesa até ao
limite de 90% da carteira. 4 O montante considerado no Gráfico C.18 como dívida privada corresponde a ativos geridos como Liquidez junto das
instituições bancárias, resultando daí a sua equiparação a dívida privada, no que concerne ao risco. No Gráfico C.19
constam apenas as componentes para as quais o IGFCSS disponibilizou os dados da rendibilidade.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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Gráfico C. 18 – Limites à composição da carteira
* Aplicações em que a contraparte é uma instituição bancária e que, embora geridas na Liquidez, são consideradas dívida privada para efeitos do risco.
** Considerando o peso do valor nocional dos Derivados (em módulo).
Fonte: IGFCSS.
Gráfico C. 19 – Rendibilidade e dimensão das componentes da carteira
Fonte: IGFCSS.
Constata-se que o target máximo para a dívida pública portuguesa que consta da Portaria 216-A/2013
(90%), ficou mais distante, estando agora a 14,2 p.p. (11,9 p.p. no final de 2015). Isto ocorre apesar de
se ter mantido a aquisição líquida destes títulos. Em função do articulado daquela Portaria, os limites
mínimo e máximo do Regulamento de Gestão perdem pertinência1. A taxa de rendibilidade da carteira
de dívida pública nacional caiu para -1,7% (havia registado 2,6% em 2015), o que explica, em grande
medida, o desempenho da taxa de rendibilidade global (-0,6%).
1 Ao limite mínimo de 50% sobrepõe-se a obrigação de, pela referida Portaria, reforçar até ao máximo de 90% da carteira.
Por outro lado, o limite máximo de 100% da carteira aplicado em dívida pública nacional, embora resulte da leitura do
Regulamento de Gestão, serve essencialmente para operacionalização gráfica dos dados, uma vez que tal opção implicaria
uma diversificação nula da carteira.
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Tribunal de Contas
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As ações apresentaram uma rendibilidade de 7,8% (12,2% em 2015), dinamizada pelo desempenho no
mercado dos EUA, onde atingiu os 10,9% (ficou-se pelos 6,2% no Japão e 1,6% na Europa). O seu peso
na carteira recuperou de 9,0% em 2015 para 10,5%1, mas encontra-se longe do máximo regulamentar
de 25%.
O montante aplicado em dívida pública estrangeira, para a qual não existe um limite regulamentar
explícito (mas que, no máximo, poderia constituir a totalidade dos 50% da carteira que não têm de ser
investidos em dívida pública nacional), aumentou em termos homólogos, fixando-se em 9,1% da carteira
(7,5% em 2015).
O Imobiliário, que regulamentarmente poderia chegar aos 10%, caiu para 0,5% do total (1,2% no ano
anterior), mas a taxa de rendibilidade manteve a tendência positiva dos últimos dois anos, ficando nos
4,6% em 2016. A Reserva Estratégica registou mais um ano de rendibilidades negativas (agora de 6,8%),
agravando a sua posição residual na carteira para 0,02% do total. A componente de Fundos de
Investimento Mistos não é representativa.
A Liquidez inclui aplicações de curto prazo, depósitos e outros instrumentos junto de instituições
financeiras privadas. Neste contexto, e embora o FEFSS não invista, desde 2012, em títulos de dívida
privada, cujo limite máximo é de 40%, possuía, no final de 2016, € 520 M (3,7% da carteira) enquadrados no risco de dívida privada, geridos em Liquidez2.
De acordo com o Relatório e Contas do FEFSS, os restantes limites regulamentares também eram
respeitados: a exposição não coberta a moeda estrangeira era inferior a 15% (6,4%); o valor nocional
dos Derivados equivalia a -10,5% do valor total do FEFSS3; não existiam montantes aplicados em
operações de fixação de custo de aquisições futuras (o limite é de 10%); e os investimentos encontravam-
se diversificados4, não ultrapassando os limites estabelecidos5.
Nos últimos anos, o comportamento dos mercados tem gerado fortes variações no valor dos ativos,
dificultando a análise do valor gerado pela gestão. O Gráfico C.20 mostra a evolução da rendibilidade
nominal e do risco6.
1 Para efeito da verificação do limite regulamentar de 25% não se inclui o valor nocional dos Futuros e as valias potenciais
de forwards que integram esta componente na ótica de gestão da carteira. 2 Para efeitos regulamentares é considerado o risco associado às instituições financeiras com as quais se realizam as
operações, podendo incluir depósitos à ordem, depósitos a prazo, valias potenciais de forwards e fundos de tesouraria.
Note-se que, no que concerne às instituições bancárias nacionais, a limitação de risco mínimo de BBB-/Baa3 se encontra
suspensa pela Portaria 118/2012. 3 O valor nocional das posições líquidas detidas em instrumentos financeiros derivados não pode exceder o valor líquido
global do FEFSS (n.º 1 do art. 10.º do Regulamento de Gestão). 4 O Regulamento refere que a aplicação de valores em títulos emitidos por uma entidade ou as operações realizadas com a
mesma contraparte não pode ultrapassar 20% dos respetivos capitais próprios nem 5% do ativo do Fundo. 5 Excluindo os produtos indexados, diversificados por natureza, as maiores participações faziam parte da Reserva
Estratégica (na Pharol, com 1,5% e na Finpro, que entrou em processo de falência) e os títulos com maior peso no FEFSS
eram a Nestlé (com 0,08%) e a Novartis (0,06%). 6 A Rendibilidade é apurada pelo método Time Weighted Rate of Return (TWRR), numa base diária e por classes de ativos
e o risco considerando o desvio-padrão anualizado das rendibilidades diárias.
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Gráfico C. 20 – Rendibilidade e Risco
Fonte: IGFCSS.
O cenário de rendibilidades elevadas com um nível de risco relativamente baixo manteve-se até 2007.
Em 2008 e 2011 reflete-se o maior impacto da crise nos mercados financeiros e os anos de 2009 e 2012
beneficiaram da reversão daqueles movimentos para apresentar rendibilidades elevadas.
A partir de 2008 o nível de risco sobe para níveis mais elevados (atingiu 8,3% em 2011), primeiro, com
o aumento da volatilidade no mercado acionista, depois, com idêntica tendência no mercado de dívida
pública. Em 2014, e embora a composição da carteira já não seja comparável, o nível de risco pareceu
estar a regressar a valores antes da crise, mas o valor de 2015 (5,2%) traduz um novo aumento da
volatilidade, que vem ligeiramente atenuada em 2016 (4,8%).
Em 2014, a taxa de rendibilidade foi bastante elevada, mas 2015 já apresentou o desempenho menos
conseguido desde 2011. Em 2016 a taxa de rendibilidade voltou a terreno negativo pela terceira vez na
história do Fundo (todas nos últimos dez anos), embora em menor dimensão que em 2008 e 2011. Nos
últimos anos, a carteira tem estado a acomodar a variação das valias potenciais que resultam do aumento
do valor da dívida pública nacional para níveis acima do valor de reembolso, pois está a ser contabilizada
como investimento a mercado.
O FEFSS apresenta uma rendibilidade média anual de 4,65% desde a sua constituição, que baixa para
3,96% considerando apenas os últimos 10 anos e melhora para 9,26% nos últimos cinco. Em termos
reais a taxa de rendibilidade nos últimos 10 anos ficou em 2,45%, subindo para 8,34% nos últimos 5
anos1. As grandes oscilações na taxa de rendibilidade dos últimos anos têm afetado substancialmente a
análise das suas rendibilidades históricas.
13.3.3. Análise da estratégia e resultados
No final de 2016 o valor do FEFSS equivalia a 116,4% da despesa anual com pensões do sistema
previdencial (Gráfico C.21), face a uma proporção de 85,1% dez anos antes. Significa que permitiria
suportar 14,0 meses de pensões, aquém do objetivo de dois anos subjacente à sua criação2.
1 Considerando a TIR para a totalidade do período e TWRR para os intervalos a 5 e 10 anos. O FEFSS esteve sujeito a
retenção na fonte de IRC sobre o rendimento de capitais até 2000. O IGFCSS considera o IHPC da Zona Euro. 2 Apesar deste objetivo quantificado, o FEFSS foi concebido para suprir eventuais défices do Sistema ao longo do tempo
e não para se constituir em alternativa ou para substituir o paradigma previdencial atual.
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Tribunal de Contas
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O impacto da crise das dívidas soberanas interrompeu, em 2010 e 2011, uma tendência de valorização
do FEFSS acima da progressão do gasto com pensões. A partir de então, e até 2015, a dívida pública
nacional recuperou valor de mercado, contribuindo para variações da carteira superiores às ocorridas
nas pensões1. Mas em 2016 o valor do FEFSS aumentou apenas 1,0% enquanto a despesa total com
pensões aumentou 2,5% e no sistema previdencial cresceu 3,4%.
Gráfico C. 21 – Cobertura das Pensões pelo FEFSS
Gráfico C. 22 – FEFSS em % do PIB
Fonte: CSS e IGFCSS. Fonte: IGFCSS e INE.
Em proporção do PIB (Gráfico C.22), o valor do FEFSS progrediu de 4,3%, em 2007, para 7,8%, em
2015, caindo para 7,7% em 20162. O impressionante crescimento do valor dos investimentos em dívida
pública nacional, que lhes permitiu que passar de uma proporção de 2,6% do PIB para 6,1% em apenas
4 anos, inverteu-se em 2016, baixando para 5,8%.
Em 2016 a rendibilidade do Fundo foi negativa (-0,57%), o que resulta, em grande medida, do
movimento de ajustamento do valor da dívida pública portuguesa, diminuindo a diferença entre o valor
de mercado e o valor de reembolso3, que terá de se refletir negativamente nas valias. Embora o
desempenho do FEFSS compare favoravelmente, na componente gerida contra benchmark, com os
fundos de poupança reforma nacionais associados da APFIPP, o facto de dispor de grande parte da
carteira aplicada em títulos de dívida pública portuguesa não permite uma análise relativa sustentada4.
No final de 2016, apenas as componentes de dívida pública estrangeira (OCDE) e ações, que
representavam 19,7% do Fundo, permaneceram geridas contra o benchmark interno (um cabaz de índices
de mercado elaborado e aprovado pela entidade gestora), tendo obtido um excess return negativo de
0,25%5, que compara com um excess return positivo 0,18% em 2015. A dívida pública portuguesa é
1 Em 2013 o aumento do FEFSS superou a expansão do total de pensões, mas ficou aquém da variação ocorrida nas pensões
do Sistema previdencial. 2 O PIB nominal aumentou 3,0% em 2016, 3,9% em 2015, 1,7% em 2014, e 1,1% em 2013 (Contas Nacionais Trimestrais
por Setor Institucional, INE, 22/09/2017). O ano de 2011 foi o pior ano do FEFSS, tendo registado uma rendibilidade
negativa de 11%. 3 A realização integral das mais-valias será pouco provável, pois implica uma elevada rotação da carteira, liquidez
suficiente no mercado e a substituição por novos títulos de dívida com yields provavelmente inferiores face à sua evolução
recente. 4 Não são apenas diferenças na composição das carteiras de ativos dos vários fundos mas também a aparente ausência de
critérios técnicos na decisão estratégica, o impacto das decisões da tutela na gestão, a desvalorização do risco de não
diversificação e da inevitável associação do desempenho do Fundo à evolução no mercado de apenas um ativo. 5 O que significa que o retorno obtido pela gestão daqueles ativos, líquido de custos bancários, foi 0,25% inferior à que se
obteria se se implementasse a composição do benchmark interno.
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objeto de gestão autónoma e desconhece-se a estratégia de gestão das restantes componentes. Face ao
benchmark aprovado pela Tutela (funding ratio), que incide também nas mesmas componentes do
benchmark interno, o FEFSS apresentou um excess return negativo de 2,83%, face a um resultado positivo
de 1,62% em 2015.
Os custos de funcionamento do IGFCSS aumentaram 10,8%, para € 2.195 m, dos quais € 1.463 m são custos com pessoal e € 691 m são fornecimentos e serviços externos1. O financiamento do OSS aumentou 27,7%, para € 2.947 m (€ 2.882 m de transferências correntes e € 65 m de transferências de capital), o que equivale a 0,021% do montante médio sob gestão no FEFSS2. O Fundo suportou ainda
€ 1.994 m em despesas bancárias (mais 35,1%), entre as quais, € 900 m em comissões de custódia (menos 6,4%) e € 1.071 m em comissões de transação (mais 127,5%).
A 31 de dezembro de 2016, o Estado Português respondia por 75,8% da carteira, uma concentração de
investimentos que implica dependência e aumento do risco. A gestão do FEFSS está enquadrada por
objetivos externos ao setor, encontrando-se secundarizadas premissas básicas de gestão, como o
compromisso entre risco e rendibilidade e a diversificação (basilares no Regulamento de Gestão) e a
autonomia técnica da equipa de gestão.
Reitera-se a posição, expressa no Parecer de 2015, sobre a falta de transparência nas componentes da
carteira não sujeitas a uma gestão ativa, onde a Reserva Estratégica constitui um caso paradigmático de
perda de valor3, e cujos impactos surgem dissolvidos no desempenho global, sem que exista um efetivo
comparativo de desempenho, ou sequer dados que permitam a avaliação do resultado das operações
mais significativas.
É também com preocupação que se constata que:
Relativamente à missão, o FEFSS se vem constituindo mais como um instrumento de intervenção no mercado da dívida pública e de gestão da emissão de dívida nacional e menos como um
instrumento de criação de valor para responder a necessidades de estabilização do sistema de
segurança social. Por outro lado, as suas reservas não foram utilizadas nos anos em que o setor
se mostrou deficitário;
Em termos da estratégia de gestão, não se conseguiu implementar um modelo em que a seleção da totalidade dos ativos se encontre fundamentada em critérios técnicos, em que os resultados
obtidos sejam sujeitos a uma avaliação face a referenciais adequados (e aprovados fora da esfera
da entidade gestora) e em que dessa avaliação resultem consequências, nomeadamente ao nível
do seu financiamento/remuneração;
Relativamente aos meios humanos e financeiros necessários, se privilegiam argumentos relacionados com o tamanho da carteira e extensão dos mercados-alvo, em detrimento das
1 Os custos de funcionamento representam 0,016% do montante médio sob gestão, mais 0,002 que no ano anterior. Os
custos com pessoal aumentaram 17,1% (entraram durante o ano 5 novos colaboradores) e os fornecimentos e serviços
1,3%. Nestes, destaque para os encargos com instalações (€ 171 m) e com terminais de acesso a informação financeira (€ 352 m).
2 No ano anterior ficou em 0,017%. Recebeu ainda € 58 m de prestação de serviços ao Fundo dos Certificados de Reforma
(FCR) e € 229 m ao Fundo de Compensação do Trabalho (FCT), também geridos pelo IGFCSS. 3 O investimento na Finpro perdeu-se com o processo de insolvência. A participação na Transurban foi alienada com
elevadas menos-valias. A participação na Portugal Telecom ficou alheada das oportunidades do mercado,
desempenhando o Fundo o papel de investidor institucional. Em 2015, a venda de uma parcela de ações da agora Pharol,
permitiu-lhe deixar de ter uma participação qualificada, numa altura em que seriam tomadas decisões cruciais. No final
de 2016, contabilizavam-se, no conjunto da Finpro e da Pharol, € 89 M de menos-valias acumuladas.
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Tribunal de Contas
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características intrínsecas das tipologias de ativos, como a complexidade, a rotação média, o
risco (nas suas várias vertentes) ou a sua natureza mais ou menos diversificada;
No desempenho em 2016 se destaca: um aumento substancial dos custos de funcionamento do IGFCSS e das comissões de transação suportadas pelo FEFSS1; o desempenho da carteira do
FEFSS aquém da performance dos benchmarks interno e da tutela; e a diminuição homóloga da
rotação da carteira.
Para aumentar o nível de transparência e de accountability, seria importante que o Relatório e Contas do
FEFSS comportasse uma comparação entre a sua rendibilidade e as yield da dívida pública portuguesa,
utilizando prazos comparáveis; que reportasse o valor individualizado das vendas de ativos (e respetiva
rendibilidade acumulada) e que apresentasse a rendibilidade e o risco para cada componente da carteira.
1 Veja-se que 66,3% da carteira se encontra aplicada em apenas dez emissões de Obrigações do Tesouro. Apenas uma não
transita de 2015 e, das restantes nove, apenas em seis houve reforço das quantidades detidas.
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CAIXA 8 – CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES (CGA)
A Caixa Geral de Aposentações, IP (CGA) é o instituto público responsável pela gestão do regime de
proteção social, nas eventualidades de velhice, morte e sobrevivência, dos trabalhadores do setor público,
atualmente designado por regime de proteção social convergente, onde se enquadram as pensões de
aposentação dos ex-trabalhadores em funções públicas e equiparados, pensões de reforma dos ex-membros
das forças armadas e da GNR, pensões de sobrevivência e outras de natureza especial, designadamente
pensões de preço de sangue e pensões por serviços excecionais e relevantes prestados ao País. A CGA faz
parte integrante da administração indireta do Estado, sob tutela do Ministério do Trabalho, da Solidariedade
e Segurança Social, desde 1 de janeiro de 20151, dotada de autonomia administrativa e financeira, património
próprio, e com jurisdição sobre todo o território nacional. Desde a sua criação e até 31 de dezembro de 2014
foi tutelada exclusivamente pelo membro do governo responsável pela área das Finanças e da Administração
Pública.
Historicamente, o financiamento do sistema de pensões da responsabilidade da CGA assentou em dois pilares
principais: quotização suportada pelos trabalhadores em funções públicas no ativo (10% da massa salarial
até 2010 e 11% em 2011 e anos seguintes) e transferências do OE na justa medida das necessidades de
financiamento do sistema, onde se incluíam as verbas substitutivas das contribuições das entidades
empregadoras públicas (com exceção das entidades integradas na administração pública local e regional que
estavam obrigadas a uma contribuição de igual montante ao da quota descontada aos respetivos
funcionários). O esforço financeiro do Estado para com a CGA tinha, assim, três objetivos: suprir a falta de
contribuições das entidades empregadoras; financiar o pagamento de pensões da sua inteira responsabilidade
e financiar o défice do sistema, caso ele existisse.
A partir de 2006 foram sendo adotados, gradualmente, vários procedimentos de convergência com o RGSS,
designadamente no que respeita a taxas contributivas, fórmulas de cálculo de pensões, idades de reforma,
carreiras contributivas relevantes e prazos de garantia, entre outros. Ao mesmo tempo, foi dado um novo
formato ao modelo de financiamento tradicional da CGA, de forma a separar as transferências do OE nos
seguintes termos: as que consubstanciavam as responsabilidades do Estado enquanto entidade empregadora;
as que se destinavam a satisfazer as responsabilidades financeiras diretas do Estado no pagamento de pensões
que não estavam ancoradas no sistema de repartição previsto para a CGA (as chamadas pensões da
responsabilidade do Estado); e as destinadas a suprir as necessidades de financiamento efetivas da CGA
(financiamento do défice do sistema). Esta alteração de formato, que teve a virtualidade de clarificar o
financiamento da despesa com as pensões dos trabalhadores do Estado, padeceu, porém, de algumas
deficiências, designadamente a de não proporcionar uma plataforma de comparação com o RGSS, para o
qual se entendeu dever convergir, uma vez que a cadeia de repartição (“pay as you go”) que se encontra na base dos dois sistemas deixou de existir para o sistema de pensões da responsabilidade da CGA desde 2006,
ano em que os novos trabalhadores em funções públicas passaram a ser obrigatoriamente inscritos no RGSS,
deixando de financiar as pensões em pagamento da CGA e passando a financiar as pensões em pagamento
do RGSS. Esta quebra de compromisso geracional, administrativamente imposta, implicou um acréscimo
das necessidades de financiamento reais da CGA e, consequentemente, do esforço financeiro do Estado.
1 A CGA, IP passou a estar sob a superintendência e tutela do MTSSS (art. 5.º, n.º 1, alínea h) do Decreto-Lei 167/2013,
de 31/12, com a redação introduzida pelo art. 2.º do Decreto-Lei 28/2015); tais poderes passaram a ser exercidos
conjuntamente pelo MTSSS e pelo MF em matérias objeto de negociação coletiva ou de participação dos trabalhadores
da Administração Pública através das suas associações sindicais e na elaboração de legislação com incidência orçamental
(art. 5.º, n.º 2, do Decreto-Lei 131/2012, de 25/06, com a redação introduzida pelo art. 3.º do Decreto-Lei 28/2015). Esta
alteração produz efeitos a partir de 01/01/2015 por força do disposto no art. 9.º do Decreto-Lei 28/2015, de 10/02.
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Tribunal de Contas
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Caracterização da população alvo: aposentados e subscritores da CGA
O número total de aposentados da CGA, em 31 de dezembro de 2016, era de 482.6141 indivíduos,
maioritariamente do sexo masculino (53,4%) e com uma média de idades que rondava os 71,5 anos, sendo
que mais de metade (60,7%) dos indivíduos deste universo tinha idades compreendidas entre os 65 e os 74
anos e cerca de 20,8% tinha menos de 65 anos de idade. Já no que respeita aos escalões de rendimento, 21,2%
das pensões em pagamento eram iguais ou inferiores a € 500/mês, 27,9% situaram-se entre € 501 e € 1.000/mês, 27,6% entre os € 1.001 e os € 2.000/mês e 23,3% nos escalões superiores de rendimento (superiores a € 2.000/mês).
Em 2016, a média de idades dos subscritores da CGA, à data de aposentação, foi de 62,8 anos2 (61,1 em
2015) e à data da morte de 79,6 anos (79,1 em 2015), indicadores que remetem para que a duração média
das pensões em pagamento tenha passado a ser de 19,3 anos (mais 3,8 anos que em 2006), enquanto o tempo
médio de serviço relevante para efeitos de formação do valor da pensão (carreira contributiva) foi de 26 anos
em 20163 (30,3 anos em 2015 e 30,6 anos em 2006).
Quanto aos subscritores, o seu número total era, em 01/01/2016, de 463.861 indivíduos, menos 2,0% que no
período homólogo anterior (menos 37,3% que em 2006), observação que é consistente com a política de
recursos humanos estabelecida para o setor público. Esta população pertencia maioritariamente à
administração central do Estado (55,1%), era maioritariamente feminina (57,2%) e a sua média de idades
rondava os 50,6 anos.
Assim, o índice de dependência dos aposentados e pensionistas face aos subscritores evoluiu, entre 2006 e
2016, de 0,7 para 1,4, o que configura um agravamento acentuado deste indicador, justificado pelo aumento
da esperança de vida da população com 65 ou mais anos de 19,19 em 2015 para 19,31 em 2016 e pela
natureza de universo fechado deste subsistema. (Gráfico C.23).
Gráfico C. 23 – Grau de dependência do n.º de aposentados/pensionistas face ao n.º de subscritores
Fonte: CGA.
1 Menos 0,8% face ao período homólogo anterior, estável no triénio e mais 27,6% face a 2006. 2 Indicador que diverge do objetivo que, para 2016, foi fixado em 66 anos e 2 meses (idade normal de acesso à pensão de
velhice para o RGSS e para o regime de proteção social convergente) que combina com uma carreira contributiva de pelo
menos 40 anos. 3 Segundo o relatório e contas de 2016, o tempo médio relevante para o cálculo da pensão de aposentação e reforma
registou uma diminuição em relação ao ano anterior de 4,3 anos, justificada pelo maior peso das pensões unificadas pagas
da responsabilidade do CNP, com tempos de serviço mais baixos no total das novas pensões atribuídas no ano pela CGA.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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Fontes de financiamento da CGA
O comportamento das receitas da CGA, em 2016, foi influenciado pelas medidas de política orçamental com
incidência sobre salários e pensões e, bem assim, pela evolução demográfica dos seus beneficiários,
considerada a sua natureza de universo fechado.
Quadro C. 42 – CGA – Fontes de financiamento
(em milhões de euros e %)
Fontes de Financiamento 2014 2015 2016
Tvh Peso na
receita
total 2016/15 2016/14
Contribuições e Quotizações 4 421,1 3 869,0 3 958,4 2,3 -10,5 39,2
Quotas 1 292,8 1 251,2 1 279,9 2,3 -1,0 12,7
Contribuição de Entidades 2 665,4 2 594,3 2 665,8 2,8 0,01 26,4
Contribuição extra solidariedade 462,8 23,5 12,7 -45,7 -97,2 0,1
Dotação do Orçamento do Estado 4 130,8 4 858,3 4 926,0 1,4 19,2 48,8
Comparticipação do Estado para financiamento do défice 3 870,4 4 603,8 4 663,3 1,3 20,5 46,2
Comparticipação para financiamento de pensões da responsabilidade do Estado
260,4 254,5 262,7 3,2 0,9 2,6
Deficientes das Forças Armadas - invalidez 172,5 171,6 170,0 -0,9 -1,4 1,7
Subvenções vitalícias 0,7 0,7 12,4 1 779,2 1 592,5 0,1
Pensões de preço de sangue 31,0 30,2 29,6 -2,2 -4,7 0,3
Outras 51,9 50,1 49,2 -1,8 -5,1 0,5
Ex-combatentes 4,3 2,0 1,5 -25,8 -65,3 0,0
Comparticipação da SS para pagamento de pensões 509,7 524,6 528,1 0,7 3,6 5,2
Comparticipação do MDN para pagamento do complemento de pensões (DL n.º 166-A/2013)
14,0 27,6 26,1 -5,4 86,5 0,3
Comparticipação de outras entidades para pagamento de pensões e outras prestações
72,1 87,9 73,3 -16,6 1,6 0,7
Outras Receitas 13,7 18,9 13,4 -29,1 -2,6 0,1
Total das receitas dos fundos 2,8 58,2 0,0 -100,0 -100,0 0,0
Transferência DL n.º 30/2013 (IFAP) 0,4 0,0 0,0 -100,0 0,0
Transferência DL n.º 166-A/2013 (FP MILITARES) 2,4 0,0 0,0 -100,0 0,0
Transferência DL n.º 62/2015 ( FP ENVC - Estaleiros Navais de Viana do Castelo, SA)
0,0 11,2 0,0 -100,0 0,0
Transferência DL n.º 62/2015 (DGTF) 0,0 12,7 0,0 -100,0 0,0
Transferência DL n.º 62/2015 (FP GESTNAV - Serviços Industriais, SA)
0,0 34,3 0,0 -100,0 0,0
Aplicações Financeiras – reembolso e rendimento de títulos 568,3 579,7 577,8 -0,3 1,7 5,7
Reembolso de títulos 306,2 300,2 313,4 4,4 2,4 3,1
Rendimento de títulos 262,1 279,5 264,5 -5,4 0,9 2,6
Transferências de instituições comunitárias 0,0 0,1 0,2 277,0 0,0
Saldo Transitado da gerência anterior 75,3 53,0 0,4 -99,2 -99,4 0,0
Receita Total 9 808,0 10 077,1 10 103,8 0,3 3,0 100,0
Receita Efetiva 9 426,5 9 724,0 9 790,0 0,7 3,9 96,9
Fonte: CGA.
O efeito dos fatores conjunturais, como a apreciação da massa salarial dos trabalhadores em funções públicas
devida à reversão das políticas salariais, em vigor durante o PAEF, e o efeito de base decorrente da aplicação
da convergência gradual entre sistemas1, não foram suficientes para manter a tendência (ainda que mitigada)
de recuperação da capacidade de autofinanciamento da CGA verificada em 2014, passando os fatores
estruturais (diminuição do número de subscritores e a sua capacidade contributiva) a ter um peso
preponderante nesta dinâmica (primado da autossustentabilidade), configurada na evolução das receitas
22 DE DEZEMBRO DE 2017 370
Página 371
Tribunal de Contas
345
provenientes de contribuições e quotizações (onde se incluíram as receitas provenientes da CES)2, as quais
evidenciaram uma evolução negativa no triénio (menos 10,5%) ainda que positiva em termos homólogos
(mais 2,3%).
A alteração do modelo de financiamento da CGA (a partir de 2009), operada no âmbito do processo de
convergência para o RGSS, fortemente indexada ao número de beneficiários ativos, a perda de subscritores,
com o ano de 2015 a marcar um ponto de viragem, ano em que pela primeira vez o número de subscritores
foi inferior ao número de aposentados/reformados, constituiu a principal limitação estrutural à evolução
destas receitas.
No triénio considerado, o efeito das medidas de convergência aplicadas já não foi suficiente para compensar
o efeito da diminuição do número de beneficiários ativos nas receitas próprias do sistema.
Consequentemente, o esforço financeiro do Estado no equilíbrio do sistema tende a ser cada vez mais
relevante, tendo representado, em 2016, 46,2% (45,7% em 2015) das receitas totais. Entre períodos
homólogos, as receitas provenientes do Estado, para financiamento do défice do sistema, aumentaram 1,3%
(20,5% no triénio).
Os fundos de pensões das empresas de capitais públicos transferidos para a CGA evidenciaram uma evolução
negativa de € 101 M em 2016, representando, no final do ano, 85,9% das suas reservas iniciais. Em termos estruturais, a evolução do valor destas reservas é pressionada pela diferença entre as responsabilidades
(pensões e prestações sociais), que tendem a evoluir no sentido crescente, e os recursos obtidos para fazer
face a essas responsabilidades (quotizações, contribuições e rendimentos gerados pelas respetivas carteiras),
que tendem a diminuir, quer por via da diminuição das correspondentes populações ativas, quer por via da
capacidade de gerar mais ou menos valor através da aplicação dos seus recursos nos mercados financeiros.
1 No ano de 2014, a taxa contributiva passou para 23,75% (alteração introduzida ao art. 6.º A do Estatuto da Aposentação
pelo art. 81.º da LOE/2014), igualando as entidades empregadoras públicas o esforço contributivo das entidades
empregadoras privadas (empresas) para o RGSS, mas superando-o em razão das eventualidades cobertas. Na senda da
convergência entre sistemas, o esforço dos serviços públicos, na sua qualidade de entidades empregadoras, passou a ser
de 20,0% em 2013 (LOE/2013) e de 23,75% em 2014 (LOE/2014). Em termos comparativos com o RGSS, o esforço
contributivo total (trabalhadores e entidades empregadoras) para o regime de proteção social convergente foi de 34,75%
que compara com o do RGSS. Já o leque das eventualidades cobertas pelo regime de proteção social convergente difere
das eventualidades abrangidas pelo RGSS, cobrindo apenas parte destas (velhice, sobrevivência, invalidez e morte). Nos
termos da tabela de desagregação das taxas contributivas, o custeio destas eventualidades do RPSC absorve 26,94%, dos
34,75% arrecadados, acima dos índices de custeio das eventualidades cobertas, pese embora não tenham sido previstas
alterações nem quantitativas nem qualitativas no que respeita ao regime de benefícios. 2 A CES, que impendeu sobre o conjunto dos rendimentos auferidos a título de pensões por um único titular e gerou uma
receita de € 463 M em 2014 (€ 388 M em 2013) passou em 2015 a representar apenas 0,2% da receita total arrecadada pela CGA (€ 24 M) e 0,1% em 2016 (€ 13 M). Durante a vigência do PAEF (2011 – 2014) esta receita expandiu-se 15.359,4% e representou uma redução dos fluxos financeiros para os beneficiários de 4,9% na despesa com pensões,
minimizando as necessidades de financiamento cobertas por dotações do OE que apresentaram, no mesmo período, um
recuo de 7,2%.
II SÉRIE-A — NÚMERO 46 371
Página 372
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
346
Quadro C. 43 – CGA – Reservas dos Fundos de Pensões
(em milhões de euros)
Fundo
Ano de
constituição da
reserva
Reserva
constituída
Reserva em Relação entre Reserva em
31 de dezembro de 2016 e a
Reserva Constituída 01/01/2016 31/12/2016
Empresa (1) (2) (3) (4)=(3)/(1)
DRAGAPOR 1998 7,7 6,2 6,1 79,3%
RDP I 1999 28,4 8,8 7,7 27,1%
RDP II 2003 47,2 29,0 25,4 53,7%
INCM 2004 137,8 96,1 90,5 65,6%
ANA 2004 173,6 106,3 98,2 56,6%
NAV 2004 235,7 181,1 174,1 73,9%
CGD 2004 2 504,4 1 902,1 1 825,1 72,9%
PT 2011 2 418,4 2 430,8 2 432,9 100,6%
MARCONI 2011 385,4 391,3 392,0 101,7%
BPN 2012 96,8 123,0 127,7 132,0%
IFAP 2013 48,5 47,4 47,1 97,2%
ENVC 2015 23,9 23,0 20,8 87,1%
GESTNAVE 2015 34,3 32,5 29,2 85,2%
Total 6 142,1 5 377,6 5 276,8 85,9%
Fonte: CGA.
No ano de 2016, a diferença entre a constituição e anulação de provisões para fazer face a menos-valias
potenciais de investimentos financeiros que reflete a oscilação dos referidos mercados evidenciou um maior
risco de obtenção de menos-valias potenciais e, consequentemente, uma desvalorização das correspondentes
reservas. Com efeito, dos 18 fundos integrados na CGA, apenas 3 geraram receitas suficientes para suportar
os inerentes encargos e valorizar as suas reservas.
Entre 2011 e 2014, as reservas de quatro destes fundos (CTT, BNU, INDEP e Macau) esgotaram-se,
passando as inerentes responsabilidades com pagamento de pensões e outros encargos a ser suportadas por
verbas provenientes de receitas próprias da CGA e/ou do OE1. Também os encargos com complementos de
pensão pagos aos ex militares por conta do ex Fundo de Pensões dos Militares das Forças Armadas se
encontram na mesma situação. Entre 2011 e 2016, o esforço financeiro do Estado para fazer face a estes
encargos foi de € 1.069 M (€ 204 M em 2016).
Aplicação de recursos
A despesa efetiva da CGA totalizou € 9.703 M, mais 0,1% que em 2015 e mais 2,2% no triénio. Desta, destacam-se as pensões, que representaram, em 2016, cerca de 98,0% da despesa efetiva. Dos encargos
suportados com pensões, a maior fatia respeita ao pagamento de pensões de aposentação, as quais
apresentaram uma tendência crescente continuada no triénio, mais 1,5% (menos 0,2% em termos
homólogos). Esta tendência manteve-se, apesar das alterações legislativas introduzidas nas condições de
aposentação e nas fórmulas de cálculo das respetivas pensões que enformam a convergência para o regime
geral da segurança social e, bem assim, das medidas de contenção da despesa pública, fortemente suportadas
na racionalização da despesa corrente primária (salários e pensões).
1 A propósito desta matéria, já o TdC, no relatório de auditoria às transferências para a CGA dos fundos de pensões
(Relatório n.º 40/2005 – Auditoria Orientada às Transferências para a Caixa Geral de Aposentações das Responsabilidades com Pensões do Pessoal dos CTT, RDP, CGD, ANA, NAV Portugal e INCM, disponível em
www.tcontas.pt) sublinhou que o efeito positivo imediato que se sentiria nas finanças públicas do país com as
transferências de fundos de pensões das empresas de capitais públicos para a CGA, daria lugar, no futuro, a um resultado
negativo, que se sentiria por um longo período de tempo (cfr. pág. 6 do referido relatório).
22 DE DEZEMBRO DE 2017 372
Página 373
Tribunal de Contas
347
O recuo destas despesas verificado em 2012, sustentado na política de redução do valor nominal das pensões,
consubstanciada sobretudo na suspensão do pagamento dos subsídios de férias e de Natal, já não produziu
efeito nos anos seguintes, devido ao caráter reversível da medida em causa e ao facto de o impacto das
medidas restritivas não ter sido suficiente para anular os efeitos da pressão demográfica sobre o sistema. De
referir ainda que a ligeira redução da despesa com pensões de aposentação/reforma verificada em 2016 se
deveu sobretudo a dois fatores: diminuição de beneficiários passivos (0,6%)1 e condições mais penalizantes
para os novos aposentados no que se refere à formação do valor da pensão, cuja média se situou 27,1%
abaixo da media total.
Quadro C. 44 – CGA – Aplicação de Recursos
(em milhões de euros e %)
Aplicação de Recursos 2014 2015 2016
tvh Peso na
despesa
total 2016/15 2016/14
Pensões 9 326,9 9 504,9 9 507,4 0,03 1,9 95,3
Aposentação/reforma 8 221,5 8 368,7 8 348,0 -0,2 1,5 83,7
Sobrevivência 848,9 884,4 898,6 1,6 5,9 9,0
Invalidez (Deficientes das Forças Armadas) 172,8 171,2 169,7 -0,8 -1,8 1,7
Subvenções vitalícias 0,7 0,6 12,4 1 827,1 1 562,4 0,1
Pensões de preço de sangue 31,1 30,1 29,6 -1,4 -4,6 0,3
Outras pensões (BNU, RDPI, Portos e Antigos Combatentes) 51,9 50,0 49,1 -1,8 -5,5 0,5
Outras Prestações 16,6 17,3 16,8 -2,6 1,6 0,2
Transferências para a SS 118,5 138,4 145,5 5,1 22,7 1,5
Outras Despesas 30,1 31,0 31,7 2,3 5,3 0,3
Encargos Financeiros 0,3 0,2 0,8 260,7 141,2 0,0
Transferências para Instituições Comunitárias 0,0 0,2 1,0 420,3 0,0
Aplicações Financeiras 262,6 338,6 268,1 -20,8 2,1 2,7
Despesa Total 9 755,0 10 030,6 9 971,3 -0,6 2,2 100,0
Despesa Efetiva 9 492,5 9 692,0 9 703,2 0,1 2,2 97,3
Fonte: CGA.
Cobertura das despesas com pensões pelas principais fontes de financiamento
O comportamento dos índices de cobertura das despesas com pensões pelas diferentes fontes de
financiamento, espelhados no Gráfico C.24, resulta, essencialmente, de dois fatores: a dinâmica de
crescimento das despesas com pensões, em resultado do aumento do número de beneficiários passivos,
associado ao aumento da esperança de vida, e a evolução negativa das receitas provenientes de contribuições
(subscritores ativos e entidades empregadoras), decorrente da diminuição do número de contribuintes e
correspondentes remunerações, as quais sofreram, durante o período de vigência do PAEF, uma pressão
adicional, motivada pelo corte administrativo aplicado às remunerações dos trabalhadores do setor público.
Consequentemente, as necessidades de financiamento do sistema de pensões gerido pela CGA evoluíram de
44,3% em 2013 para 48,3% em 2016 (41,0% em 2014 e 47,7% em 2015). A recuperação verificada em 2013
e 2014 deveu-se essencialmente a dois fatores: introdução de uma nova fonte de financiamento, a CES,
aplicada às pensões em pagamento a partir de 2011, cuja receita contribuiu para um abrandamento do esforço
financeiro do Estado de idêntica grandeza mas cujo efeito em 2015 e 2016 já foi diminuto € 24 M e € 13 M, respetivamente; e alteração do formato de financiamento deste subsistema de pensões que passou a
considerar as contribuições do Estado na sua qualidade de entidade empregadora de forma isolada do esforço
financeiro do Estado para o financiamento do défice do sistema.
1 O n.º de indivíduos que abandonaram o sistema em 2016 (20.289) foi superior ao n.º de indivíduos que entraram no
sistema (16.726) no mesmo período, único ano em que este saldo foi negativo, desde 2006.
II SÉRIE-A — NÚMERO 46 373
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
348
Gráfico C. 24 – Índice de cobertura das despesas com pensões
Fonte: CGA.
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Página 375
Tribunal de Contas
PARTE D
CONCLUSÕES E
RECOMENDAÇÕES; JUÍZO
SOBRE A CONTA
Página 376
Tribunal de Contas
351
14. CONSOLIDAÇÃO DAS CONTAS
14.1. Conta consolidada da administração central e segurança social
A conta consolidada em contabilidade pública (administração central e segurança social) consta do
quadro seguinte, na parte A excluindo as operações com ativos e passivos financeiros e, na parte B (página
seguinte) incluindo, na administração central, as operações com ativos e passivos financeiros a considerar.
Os procedimentos de consolidação da CGE de 2016 são explicitados no ponto 14.2.
Quadro D. 1 – Conta consolidada da administração central e segurança social de 2016
(em milhões de euros)
Classificação económica Serviços
integrados SFA
Administração
central
Segurança
social
Conta
consolidada
A – Excluindo todos os ativos e passivos financeiros
Receitas correntes (1) 44 126 27 392 55 318 25 683 70 774
Impostos diretos 17 748 25 17 772 - 17 772
Impostos indiretos 22 496 828 23 324 219 23 543
Contribuições p/ SS, CGA, ADSE 633 4 062 4 696 14 778 19 474
Rendimentos da propriedade 497 441 798 454 1 251
Transferências correntes, das quais: 617 17 961 2 519 9 941 2 234
Estado - 15 677 - 8 821 -
Serviços e fundos autónomos 391 - - 146 -
Segurança social 124 1 420 1 544 - -
Divergências de consolidação 14 - 23 - 307
Outras receitas correntes 2 135 4 074 6 209 291 6 500
Receitas de capital (2) 104 1 905 1 279 29 1 307
Venda de bens de investimento 52 149 200 28 228
Transferências de capital, das quais: 24 1 652 946 1 946
Estado - 718 - 1 -
Serviços e fundos autónomos 12 - - - -
Segurança social - - - - -
Divergências de consolidação - - - - -
Outras receitas de capital 28 104 132 - 132
Total da receita “efetiva” (3)=(2)+(1) 44 230 29 297 56 596 25 712 72 080
Despesas correntes (4) 48 826 26 705 59 331 24 126 73 229
Despesas com pessoal 9 371 6 465 15 837 252 16 089
Aquisição de bens e serviços correntes 1 564 7 183 8 746 50 8 796
Juros e outros encargos 7 380 769 8 008 3 8 011
Transferências correntes, das quais 29 917 11 472 25 330 23 165 38 268
Estado - 416 - 180 -
Serviços e fundos autónomos 15 668 - - 1 262 -
Segurança social 8 695 276 8 971 - -
Divergências de consolidação - 6 31 - 218
Subsídios 118 523 641 636 1 277
Outras despesas correntes 475 293 768 20 788
Despesas de capital (5) 1 535 2 840 3 645 22 3 666
Aquisição de bens de capital 322 2 193 2 515 14 2 529
Transferências de capital, das quais: 1 135 631 1 036 8 1 043
Estado - 14 - - -
Serviços e fundos autónomos 735 - - - -
Segurança social 1 - 1 - -
Divergências de consolidação 1 9 29 - 29
Outras despesas de capital 78 16 94 - 94
Total da despesa “efetiva” (6)=(4)+(5) 50 361 29 544 62 976 24 148 76 895
Saldo global (7)=(3)-(6) -6 132 -248 -6 379 1 564 -4 815
(…)
22 DE DEZEMBRO DE 2017 376
Página 377
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
352
(…)
(em milhões de euros)
Classificação económica Serviços
integrados SFA
Administração
central
Segurança
social
Conta
consolidada
B – Ativos e passivos financeiros a considerar
Ativos financeiros da administração central (a)
Receita de capital dos SI e dos SFA (8) 310 233 543 543
Não considerados por terem contrapartida em passivos financeiros (9)
671 2 -
Despesa de capital dos SI e dos SFA (10) 139 773 912 912
Não considerados por terem contrapartida em passivos financeiros (11)
2 970 - -
Passivos financeiros (Parvalorem, Parups, Parparticipadas)
Despesa de capital dos SFA (12) - 384 384 384
Diferença (13) = (8)-(10)-(12) 171 -924 -753 -753
Total da receita (14)=(3)+(8) 44 540 29 530 57 140 25 712 72 624
Total da despesa (15)=(6)+(10)+(12) 50 501 30 701 64 272 24 148 78 192
Saldo incluindo ativos e passivos financeiros (16)=(14)-(15) -5 961 -1 171 -7 132 1 564 -5 568
(a) Os ativos financeiros não incluem: i) aplicações financeiras – empréstimos de curto prazo, títulos de curto prazo e, no subsector dos SFA, títulos a médio e longo
prazos; ii) conforme se indica nas linhas (9) e (11), os empréstimos a médio e longo prazo a SFA (e o seu reembolso), bem como os aumentos de capital a SFA, por
terem como contrapartida, neste subsector, na receita (e despesa) excluída de passivos financeiros; iii) outros ativos financeiros de EPR.
Fontes: CGE de 2016, SGR – Sistema de Gestão de Receitas, SIGO – Sistema de informação para a gestão orçamental, DGO, DGTF e informação dos serviços processadores.
Excluindo ativos e passivos financeiros (parte A do Quadro):
Nas receitas consolidadas (€ 72.080 M) avultam as receitas fiscais (57,3%) [por via dos impostos indiretos (€ 23.543 M) e dos impostos diretos (€ 17.772 M)] e as contribuições para a segurança social, ADSE e CGA (€ 19.474 M, 27,0%).
Nas despesas consolidadas (€ 76.895 M) destacam-se as transferências correntes (€ 38.268 M, 49,8%), as despesas com pessoal (€ 16.089 M, 20,9%), a aquisição de bens e serviços correntes (€ 8.796 M, 11,4%) e os juros e outros encargos (€ 8.011 M, 10,4%).
O consequente saldo global é de € -4.815 M e resulta do desequilíbrio no saldo corrente (€ -2.456 M) e no saldo de capital (€ -2.359 M). Corresponde ao saldo global do Mapa XXIII da CGE.
Nas operações da administração central com ativos e passivos financeiros a considerar (parte B do Quadro
D. 1) destaca-se:
Nos ativos financeiros a despesa excedeu a receita em € 369 M.
As despesas com passivos financeiros da Parvalorem, da Parups e da Parparticipadas (€ 384 M).
Considerando o impacto do saldo das operações com ativos e passivos financeiros, que foi de € -753 M, o saldo global passaria para € -5.568 M. Porém, se corrigidos os erros nas classificações económicas identificados no quadro seguinte teriam um impacto nos saldos antes referidos (redução do défice) de
€ 22 M.
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Tribunal de Contas
353
Quadro D. 2 – Erros de classificação económica
(em milhões de euros)
Operação Classificação económica Efeito
no saldo Utilizada (CGE) Adequada
RECEITA
Parups (receita de venda de ações, obrigações e resgate de unidades de participação)
Venda de bens de investimento Ativos financeiros -30
Fundo de Contra Garantia Mútuo (recuperação de créditos garantidos)
Outras receitas de capital Ativos financeiros -11
PARCAIXA (dividendos) Saldo da gerência anterior Rendimentos da propriedade 9
CP (juros de suprimentos) Ativos financeiros Rendimentos da propriedade 1
EAS (reembolso de empréstimo) Rendimentos da propriedade Ativos financeiros -
Defloc (rendas de locação) Passivos financeiros Rendas -
Subtotal -30
DESPESA
Fundo de Contra Garantia Mútuo (pagamentos em execução de contragarantias)
Transferências correntes Ativos financeiros 43
Fundo de Contra Garantia Mútuo (depósito bancário) Transferências correntes Ativos financeiros 32
DGTF (transferências para países terceiros e organizações internacionais)
Ativos financeiros Transferências de capital -18
IAPMEI (dotação de capital do FITEC) Ativos financeiros Transferências correntes -5
Fundo de Contra Garantia Mútuo (entrega ao Estado de recuperações de créditos garantidos)
Outras despesas de capital Ativos financeiros 3
SPMS (pagamento de dívidas a fornecedores) Passivos financeiros Aquisição de bens e serviços -3
SPMS (juros) Passivos financeiros Juros -
Subtotal 51
Total 22
Fonte: CGE e informação prestada pelas entidades processadoras.
Em contraditório, a DGO, reiterando respostas anteriores, refere que a sua análise “centra-se na perspetiva do apuramento do saldo global dos subsectores das AP, para efeitos de apuramento do défice de cada subsector,
o mais próxima possível da ótica de contabilidade nacional e do conceito de necessidade líquida de financiamento,
utilizado pelo INE e pelo Eurostat para a definição do indicador de défice orçamental. Acresce o facto de os ativos
financeiros contribuírem apenas para a variação do stock de dívida pública, não se refletindo na determinação
de saldo orçamental, em linha com os critérios do Eurostat. (…)”
Esta matéria foi apreciada em relatórios de acompanhamento da execução orçamental e no PCGE,
reiterando-se o que se disse no PCGE 20121: “Efetivamente, em contabilidade nacional, são excluídos os ativos financeiros – mas definidos segundo os conceitos do SEC, completados com as decisões do Eurostat, independentemente da classificação orçamental (em contabilidade pública) que tenha sido dada. Desse modo,
elevados montantes que haviam sido classificados, em contabilidade pública, como ativos financeiros, não são
considerados como tal em contabilidade nacional e são incluídos na despesa não-financeira [2]. (…) Uma vez que
o Tribunal examina as contas do Estado na ótica da contabilidade pública, e de acordo com o princípio da
prudência, não se exclui a despesa em ativos financeiros, para além dos mencionados títulos e empréstimos de
curto prazo, por se considerarem aplicações (ou movimentos) de tesouraria e, eventualmente, outros de natureza
semelhante. No tocante à receita, coerentemente, segue-se o mesmo critério”.
1 Ponto 14.1. 2 Por exemplo, a capitalização de instituições de crédito [€ 4.900 M do Novo Banco (2014) e € 2.255 M do Banif (2015)],
bem como as “injeções de capital em empresas públicas”: € 3.599 M (2014), € 3.033 M (2015) e € 2.143 M (2016 – cfr Quadro D.5).
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
354
14.2. Procedimentos de consolidação na CGE de 2016
A CGE de 2016 integra o Mapa XXIII – “Conta consolidada da administração central e segurança social”, reproduzido no relatório (Quadro 23, com a mesma designação).
Na sequência de recomendação do Tribunal no sentido da consolidação contemplar todas as operações
materialmente relevantes, a CGE, a partir de 2015, excluiu os juros e as transferências classificadas como
operações entre entidades da administração central e a aquisição/venda de bens e serviços por entidades do
programa Saúde1. Porém, os montantes das despesas que excedem as correspondentes receitas (ou,
reciprocamente, tratando-se de receitas) são reclassificados em “diferenças de consolidação” que, assim, juntam receitas ou despesas que tinham distintas classificações económicas, contrariando o princípio da
especificação.
A DGO, na sua resposta, refere que a “(…) individualização das diferenças de consolidação em linhas próprias
(…) é a que se apresenta como tendo maior número de vantagens (…)”. Porém, na CGE as “diferenças de consolidação”, em receitas correntes (€ 169 M) correspondem a transferências (€ 111 M) e a venda de serviços (€ 58 M) e, em despesas correntes (€ 30 M) a transferências (€ 22 M) e a juros (€ 9 M), o que contraria o princípio da especificação.
No Quadro D.1, foram excluídas todas as transferências (mantendo-se a divergência de consolidação
nessa classificação económica). Quanto aos juros, foram excluídos apenas os pagos por SFA a entidades
da administração central e, na aquisição de bens e serviços, a despesa registada pela ACSS nas
classificações identificadas pela DGO como paga a entidades do SNS (e mantidas as divergências de
consolidação também na correspondente classificação económica).
Continuam a verificar-se divergências de consolidação entre os organismos resultantes de deficiências
da contabilização desses fluxos, destacando-se as registadas nas transferências entre a administração
central e a segurança social (€ 471 M), entre SI e SFA (€ 35 M), entre SI (€ 15 M) e entre SFA (€ 15 M).
A persistência e a materialidade das divergências de consolidação evidenciam deficiências na aplicação
das normas vigentes e nos respetivos sistemas de gestão e controlo, requerendo-se, por isso, maior
eficácia dos procedimentos de controlo para identificar os erros e assegurar tempestivamente as devidas
correções, como o Tribunal tem alertado.
*
Como as receitas e despesas consolidadas da administração central e segurança social resultam da
agregação e consolidação dos montantes que constam dos quadros referentes a cada subsector, são-lhes
aplicáveis as correspondentes observações, limitações e reservas.
1 Abrange despesa em aquisição de bens (produtos químicos e farmacêuticos, produtos vendidos nas farmácias e material
de consumo clínico) e em aquisição de serviços (outros trabalhos especializados, serviços de saúde, outros serviços de
saúde e outros serviços). Na receita abrange a venda de materiais de consumo e a venda de serviços de saúde e outros
serviços.
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Tribunal de Contas
355
14.3. O saldo estrutural
Com a confirmação de que o défice de 2016 se situava abaixo dos 3% do PIB1, Portugal viu corrigida a
situação de défice excessivo2 e passou a estar sujeito à vertente preventiva do Pacto de Estabilidade e
Crescimento (PEC)3. Esta vertente visa o cumprimento de políticas orçamentais sólidas, conducentes à
sustentabilidade a médio prazo das finanças públicas. Para a respetiva monitorização, é definido um
objetivo orçamental de médio prazo (OMP) relativo ao défice fixado em termos estruturais4 e
recomendada a trajetória de ajustamento para o alcançar.
O saldo estrutural, como já referido em Pareceres anteriores e também reconhecido no Programa de
Estabilidade 2016-2020, é um indicador de mensuração subjetiva5. A metodologia para o seu cálculo
inclui a correção do saldo nominal do efeito da variação cíclica da economia, que só pode ser verificada
à posteriori. Para além disso, a informação disponível nos vários documentos orçamentais não tem sido
apresentada de forma consistente, o que não permite identificar claramente as alterações das
componentes e respetivos efeitos neste indicador.
Relativamente a 2016, o quadro seguinte, identifica as diferentes estimativas para o saldo estrutural e
outros indicadores associados, apresentados em vários momentos e por diferentes organismos.
Quadro D. 3 – Composição do saldo estrutural – 2016 (Saldo PDE em % do PIB, saldo estrutural e componentes em % do PIB potencial)
Projeto de
Plano
Orçamental
Projeções
de inverno
da CE
OE
2016
Programa de
Estabilidade
2016-2020
OE
2017
Boletim
Económico
BdP (a)
CGE
2016
Comissão
Europeia
(AMECO)
OE
2018
jan/16 fev/16 fev/16 abr/16 out/16 mai/17 jun/17 ago/17 out/17
Saldo PDE (SEC 2010)
-2,6 -3,4 -2,2 -2,2 -2,4 -2,0 -2,0 -2,0 -2,0
Componente cíclica -0,5 -0,5 - -0,7 -0,9 -0,1 -0,3 (b) -0,3 -0,4
Medidas extraordinárias e temporárias
-1,0 0,1 - 0,2 0,1 0,4 0,3 0,3 0,4
Saldo estrutural -1,1 -2,9 -1,8 -1,7 -1,7 -2,3 -2,0 -2,0 -2,0
Variação do saldo estrutural
0,2 -1,0 0,3 0,3 0,2 0,0 0,4 0,3 0,3
OMP -0,5 0,25
Notas:
(a) O Banco de Portugal segue metodologia acordada no âmbito do Eurosistema.
(b) Deduzido por diferença.
1 Para efeitos do Procedimento do Défice Excessivo (PDE) – cfr. ponto 14.4. 2 O procedimento por défice excessivo que vigorou entre 2009 e 2016 foi encerrado com a decisão do Conselho Ecofin de
16 de junho de 2017. 3 De acordo com o artigo 121.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) relativo à supervisão
multilateral e operacionalizada através do Regulamento (CE) n.º 1466/97 e subsequentes alterações pelo Regulamentos
(CE) n.º 1055/2005 e (UE) n.º 1175/2011. 4 O OMP é fixado em termos do rácio do saldo estrutural em percentagem do PIB potencial. Este saldo corresponde ao
“Saldo orçamental das administrações públicas, definido de acordo com o Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, corrigido dos efeitos cíclicos e líquido de medidas extraordinárias e temporárias” (n.º 3 do art. 12.º- C da LEO).
5 Cfr. ponto 14.3 dos PCGE desde 2013.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
356
No OE2016, o OMP de referência para o saldo estrutural era de -0,5%, como indicado no Quadro D. 3
e a redução anual de 0,5 p.p. do PIB para o ajustamento mínimo. Porém, a execução orçamental conduziu
a um saldo estrutural de -2,0% e ao ajustamento de 0,3 p.p., inferior ao mínimo definido. De notar que,
em resultado da revisão efetuada pela CE, no Programa de Estabilidade para 2016-2020, apresentado
em abril de 2016, o OMP passou de um défice de -0,5% para um excedente de 0,25%, o mais exigente
da UE. Para Portugal alcançar o novo OMP, a trajetória de consolidação orçamental, medida pelo
ajustamento estrutural, deve registar uma melhoria anual de pelo menos 0,6 p.p.
Atendendo à importância deste indicador no contexto da monitorização da situação orçamental dos
países membros da UEM, é exigível a identificação clara e bem definida da articulação que se pretende
estabelecer entre o orçamento anual e o respetivo indicador estrutural para a concretização dos objetivos
de médio prazo.
14.4. O saldo para efeitos do Procedimento dos Défices Excessivos (PDE)
A 2.ª notificação de 2017 no âmbito do PDE, remetida pelas autoridades estatísticas à Comissão
Europeia, confirmou que as administrações públicas, em 2016, registaram um défice de 2,0% do PIB.
Este resultado e a expectativa de manutenção do saldo abaixo do limite dos -3% imposto pelo PEC,
conduziram ao encerramento da situação de défice excessivo a que Portugal estava sujeito desde 2009.
A aplicação das regras da vertente preventiva do PEC, vêm exigir ações que assegurem, nomeadamente,
a manutenção do défice abaixo dos 3%, a redução da dívida e, como referido no ponto anterior, o
cumprimento do ajustamento estrutural.
Em 2016, em contabilidade nacional, o défice do subsector da administração central (€ -6.081 M)1, foi atenuado pelos excedentes nos outros sectores (fundos e segurança social e administração regional e
local), totalizando o saldo das administrações públicas € -3.665 M (vide quadro seguinte).
Entre a contabilidade nacional e a contabilidade pública existem diferenças quanto à classificação de
operações e entidades que integram o respetivo universo. O quadro seguinte, identifica os principais
aspetos metodológicos que diferenciam as duas óticas, apresentando os principais ajustamentos que
permitem obter o saldo do total das administrações públicas, em contabilidade nacional (referência para
efeitos do PDE) a partir do saldo dos serviços integrados (Estado), em contabilidade pública.
1 O saldo da administração central em contabilidade pública, foi de € -6.379 M – cfr. CGE 2016 – Mapa XXIII.
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Tribunal de Contas
357
Quadro D. 4 – Saldos e ajustamentos – ótica da contabilidade pública para a da contabilidade nacional (2016)
M € % PIB
Saldo dos SI – ótica da contabilidade pública (excluindo ativos financeiros) -6 132 -3,3
Saldos das administrações regionais e locais em contabilidade pública 633 0,3
Saldo da segurança social em contabilidade pública 1 564 0,8
Ajustamentos ao universo 1 773 1,0
Ajustamentos relativos à especialização do exercício 1 192 0,6
Diferença entre juros pagos e devidos -74 0,0
Impostos e contribuições para a segurança social -124 -0,1
Ajustamento accrual da administração regional e local 191 0,1
Pagamento de pensões associado à transferência de fundos de pensões para as administrações públicas 459 0,2
Pre-paid margins de empréstimos no âmbito do FEEF 287 0,2
Material militar 229 0,1
Outros 222 0,1
Reclassificação de operações -2 695 -1,5
Injeções de capital da administração central: -2 189 -1,2
Aumentos de capital de empresas públicas (*)-2.143 -1,2
Fundo de Apoio Municipal -46 -
Injeções de capital da administração regional - Madeira -345 -0,2
Outros -160 -0,1
Contabilidade nacional (Capacidade (+) / necessidade (-) líquida de financiamento)
Saldo da administração central -6 081 -3,3
Saldo das administração regional e local 855 0,5
Saldo dos fundos de segurança social 1 561 0,8
Saldo do total das administrações públicas -3 665 -2,0
(*) Inclui os aumentos de capital realizados por despesa orçamental e por conversão de créditos, deduzidos de dívidas da Carris e do STCP já assumidas pelo
Estado em 2014.
Nota: Ajustamentos de sinal positivo (negativo) afetam positivamente (negativamente) o saldo em contas nacionais.
Fonte: CGE - Mapa XXIII e Quadro 25; Quadros PDE (notificação de setembro de 2017).
Além do saldo dos SI na ótica da contabilidade pública (€ -6.132 M), é necessário contabilizar os saldos das administrações regional e local e da segurança social, na ótica da contabilidade pública,
respetivamente, € 633 M e € 1.564 M.
Os ajustamentos ao universo (€ 1.773 M), para determinar o saldo PDE, correspondem ao saldo dos SFA e EPR de cada administração em contabilidade nacional. Este saldo é positivo pelo efeito da receita
de capital das EPR que beneficiaram das injeções de capital identificadas no quadro1.
Os ajustamentos relativos à especialização do exercício são negativos ou positivos em função da
operação associada ter sido efetuada antes ou depois do facto económico gerador da mesma. Em 2016,
registou-se, no total, um efeito líquido positivo de € 1.192 M, em resultado de operações muito diversificadas. Por exemplo, a aquisição do material militar é registada no momento da transferência de
propriedade do ativo e não no momento do pagamento.
Os ajustamentos decorrentes de regras do sistema de contas nacionais relativamente a determinadas
intervenções do Estado (identificadas no quadro em “Reclassificação de operações”) resultaram, em 2016, na reclassificação de ativos financeiros em despesa efetiva, com um agravamento no défice para
efeitos do PDE de € 2.695 M. Destacam-se os destinados a cobrir perdas acumuladas, extraordinárias ou futuras, de determinadas sociedades, a título de dotações de capital para capitalizar ou recapitalizar,
mas sem expectativa de razoável rendibilidade futura para o Estado, pelo que são registados em
contabilidade nacional como transferências de capital (injeções de capital). Salientam-se as para a
Infraestruturas de Portugal (€ 950 M), CP (€ 655 M) 2 e Metropolitano de Lisboa (€ 358 M).
1 Tratando-se de uma transferência de capital entre entidades dentro das administrações públicas (do Estado para EPR da
administração central e do governo regional da Madeira para EPR da administração regional da Madeira) o impacto final
no saldo é nulo, pelo efeito de consolidação. 2 Na CP, o valor total resulta de € 479 M de conversão de crédito em capital e € 176 M de dotações de capital.
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15. ACOLHIMENTO DE RECOMENDAÇÕES DO TRIBUNAL
O Tribunal avaliou o acolhimento das 95 recomendações formuladas no PCGE 2014 com base nos
resultados das auditorias, das ações de controlo realizadas e do exame da informação prestada pelos
destinatários das recomendações1; atualiza-se, também, a apreciação sobre o acolhimento de 2
recomendações formuladas no PCGE 2013 e não reiteradas no PCGE 2014. O quadro seguinte apresenta
o grau de acolhimento das recomendações objeto de apreciação2.
Recomendações – PCGE 2014 Número Percentagem
Totalmente acolhidas 8 8
Parcialmente acolhidas 49 52
Não acolhidas 35 37
Prejudicadas 3 3
Total 95 100
Recomendações não acolhidas – PCGE 20132
Foram corrigidas, total ou parcialmente, as deficiências que motivaram 57 recomendações (60%);
permanecem por cumprir 35 (37%) e 3 foram consideradas prejudicadas por alteração das circunstâncias
que as fundamentaram. Parte significativa das deficiências não corrigidas tem sido reiteradamente objeto
de recomendações nos PCGE, dado não terem sido apresentadas justificações atendíveis para o seu não
acolhimento.
Identificam-se de seguida as recomendações consideradas como não acolhidas e enunciam-se,
sumariamente, as alegações apresentadas pelas entidades destinatárias e as apreciações do Tribunal.
15.1. Recomendações não acolhidas pela administração central
Previsões macroeconómicas
Recomendação 2 – PCGE 2014
A CGE deve apresentar de forma quantificada os impactos de cada uma das medidas de consolidação
orçamental, sendo esta uma condição essencial para a transparência da tomada de decisão sobre as
medidas a adotar e sua continuidade ou a seleção de medidas alternativas que melhor permitam a
prossecução das políticas públicas numa perspetiva de equidade, eficiência e eficácia.
O Ministro das Finanças (MF) alegou que “esta informação consta no ROE de 2016 e 2017 e na CGE 2016. Há tabelas que quantificam as principais medidas de política com impacto na receita e na despesa (vide Quadro
II.3.6. Medidas orçamentais em 2016 (ROE 2016); Quadro III. 1.1. Medidas de política orçamental em 2017 (ROE
2017) e Quadro 7 - Medidas pontuais (CGE 2016)”, considerando a recomendação acolhida.
Apesar de o ROE 2016 apresentar a estimativa quantificada do efeito das medidas orçamentais na receita
e na despesa (Quadro II.3.6), a CGE 2016 não apresentou os resultados quantitativos da aplicação de
1 O Governo, através do Ministro das Finanças e das Secretárias de Estado da Segurança Social e Adjunta e da Justiça. 2 A recomendação é classificada como totalmente acolhida se verificada a correção das deficiências que a motivaram,
parcialmente acolhida quando a correção não é total, não acolhida quando as deficiências subsistem e prejudicada
quando, por factos ou circunstâncias supervenientes, deixou de ter pertinência.
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Tribunal de Contas
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cada uma dessas medidas. O referido Quadro 7 da CGE 2016 apenas identifica as medidas temporárias
(não consideradas aquando da elaboração do cenário orçamental) e o seu impacto no défice orçamental.
Alterações orçamentais
Recomendação 4 – PCGE 2014
A dotação provisional deve ser utilizada apenas para os fins previstos no n.º 5 do artigo 8.º da LEO:
“despesas não previsíveis e inadiáveis”.
O MF considerou a recomendação acolhida, invocando que: “Durante a execução dos OE, a DGO pronuncia-se sobre os pedidos de reforço de dotações orçamentais no sentido de esgotar plenamente as soluções
existentes no âmbito da gestão flexível – quer no plano do orçamento das entidades, quer ao nível do orçamento do programa orçamental – e de utilização das dotações cativas por força da Lei do OE e de outros diplomas. Só em último recurso e na inexistência de soluções alternativas, a DGO emite pareceres no sentido de se reforçarem
as dotações orçamentais insuficientes por contrapartida da dotação provisional.”
Apesar do alegado, em 2016 a dotação provisional foi utilizada na totalidade (€ 502 M) destinando-se 52,3% ao reforço das despesas com pessoal (€ 262 M) e a transferências para os SFA, o que evidencia, mais uma vez, a sua utilização indevida e a inobservância do princípio da especificação.
Receita
Recomendação 11 – PCGE 2014
Que o Governo, através da Direção-Geral do Orçamento, elimine os constrangimentos técnicos dos
sistemas de informação que obstam à adequada relevação das operações extraorçamentais e que geram
inconsistência entre a informação dos sistemas contabilísticos locais dos organismos da administração
central e a informação que suporta a Conta Geral do Estado.
O MF considerou a recomendação parcialmente acolhida alegando: “A DGO tem desenvolvido esforços no sentido de serem encontradas soluçõespara os constrangimentos existentes em vários sistemas de informação, quer locais quer centrais.”
Porém, subsiste a omissão de parte substancial (€ 3.463 M) dos fluxos financeiros recebidos por entidades da administração central nos sistemas que suportam os mapas contabilísticos gerais da CGE.
Recomendação 12 – PCGE 2014
Que o Governo, através da Direção-Geral do Orçamento, tome as medidas necessárias para assegurar
a inclusão, nos saldos da contabilidade orçamental, das aplicações financeiras dos organismos da
administração central passíveis de mobilização quase imediata.
O MF considerou a recomendação acolhida alegando: “A Circular Série A n.º 1379, designadamente, nos pontos 69 a 75 contém instruções sobre a contabilização das aplicações em títulos da dívida pública. No que
respeita aos procedimentos que têm vindo a ser indicados pela DGO, os mesmos têm vindo a ser no sentido da
contabilização, em despesa e receita orçamental, da subscrição e reembolsos (respetivamente) de CEDIC (…)”.
O procedimento definido pela DGO não dá acolhimento à recomendação em causa. Porém, a questão
subjacente à recomendação ficará resolvida com a entrada em vigor e plena aplicação do SNC-AP, o
que está legalmente previsto para 1 de janeiro de 2018. A Demonstração dos Fluxos de Caixa passará a
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evidenciar no saldo, também, os equivalentes de caixa. Assim, a DGO na emissão de instruções deverá
ter em consideração o que decorre do SNC-AP.
Recomendação 13 – PCGE 2014
Que o Governo, através da Direção-Geral do Orçamento, confirme formalmente que os organismos da
administração central com autonomia financeira dispõem efetivamente de receita própria (o produto das
transações provenientes do exercício da atividade mercantil em regime de concorrência, bem como os
montantes que correspondam à contraprestação do serviço prestado) para cobertura das respetivas
despesas, nos termos legais (sem prejuízo das situações excecionais legalmente previstas).
O MF considerou a recomendação parcialmente acolhida alegando: “Entende-se que a verificação do cumprimento desta recomendação será por via da realização de auditorias”.
Ora, a confirmação formal recomendada é de um requisito prévio, nos termos legais, para atribuir
autonomia financeira a organismos da administração central. Como tal, deveria integrar e suportar o
processo de atribuição e, também, o de qualquer alteração subsequente no regime de financiamento dos
organismos autónomos.
Recomendação 15 – PCGE 2014
Que o Governo determine à Autoridade Tributária e Aduaneira que discrimine os custos associados ao
cumprimento das obrigações tributárias impendentes sobre os sujeitos passivos e realize uma análise
comparativa desses custos com os de outros estados-membros da União Europeia (v.g. Espanha, França,
Reino Unido) concluindo sobre a sua necessidade, adequação e proporcionalidade.
O MF considerou a recomendação não acolhida alegando: “Encontra-se em processo de avaliação para efeitos da criação dos mecanismos necessários para o seu cumprimento”.
Despesa
Recomendação 16 – PCGE 2014
O desenvolvimento de indicadores relevantes que permitam a fixação clara de objetivos no Orçamento
do Estado e o reporte da sua monitorização e avaliação na CGE.
O MF alegou que: “A CGE incorpora, no capítulo das políticas setoriais, uma análise dos resultados obtidos na execução de cada um dos Programas Orçamentais, para além da descrição dos recursos financeiros e humanos
utilizados. Nessa análise são identificados os objetivos de política, indicadores, metas e resultados. A título
ilustrativo, mencionam-se os quadros 124 a 126 do PO02-Governação (CGE 2016).”
Embora a CGE apresente melhorias na divulgação dos resultados da execução dos Programas
Orçamentais, continuam a não ser fixados no ROE os objetivos e indicadores, tendo em vista o seu
reporte, monitorização e avaliação na CGE.
Recomendação 17 – PCGE 2014
Enquanto a nova LEO não produzir todos os seus efeitos, deve ser respeitada a natureza vinculativa dos
valores fixados no QPPO nas suas diferentes dimensões (programas, agrupamentos de programas e
conjunto de todos os programas).
O MF considerou a recomendação acolhida, invocando que: “Pelo articulado da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) em vigor no ano de 2015 (…) parece poder concluir-se que o Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC) delimita o Quadro Plurianual de Programação Orçamental (QPPO) e que este deve ser
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Tribunal de Contas
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atualizado, anualmente, para os 4 anos seguintes em consonância com os objetivos estabelecidos no PEC, também
revisto anualmente (…)".
Constatou-se que as sucessivas revisões do QPPO aumentaram os limites para a despesa.
Dívida pública
Recomendação 28 – PCGE 2014
A CGE deve passar a incluir a dívida pública direta de todos os SFA no mapa XXIX, bem como as
operações de derivados financeiros. No caso da dívida pública em moeda estrangeira esta deve ser
reportada nas respetivas divisas.
Recomendação 30 – PCGE 2014
A CGE deve evidenciar o stock da dívida consolidada do Estado, bem como os encargos com juros
consolidados que lhe estão associados.
O MF considerou as recomendações não acolhidas; de facto, a dívida de todos os SFA e as operações
de derivados financeiros continuam a não constar da CGE, não sendo igualmente apresentado o stock da
dívida consolidada do Estado.
Recomendação 31 – PCGE 2014
A LOE deve fixar o limite do acréscimo de endividamento líquido de forma desagregada, no mínimo, por
SI e SFA. O Tribunal recomenda ainda a instituição de procedimentos de controlo global da utilização
dos limites autorizados, bem como a respetiva apresentação no Relatório da CGE.
O MF alegou que: “O IGCP concorda que seria útil cruzar a verificação do limite do acréscimo de endividamento global, com a evolução da dívida consolidada de todas as entidades da Administração Central (SI
e SFA). No entanto, não julgamos que essa seja uma condição necessária para a verificação do limite. Dado que,
a informação apresentada nos quadros 80 e 81 do Relatório da CGE (pp. 162-163) apresenta elementos
suficientes para se atestar da verificação do limite de acréscimo de endividamento líquido inscrito no art.º 132.º
da LOE 2015.”, concluindo que a recomendação se encontra totalmente acolhida.
A LOE continua a não fixar esses limites.
Recomendação 32 – PCGE 2014
Face à dimensão dos custos apurados e à manifesta dificuldade em quantificar os benefícios obtidos,
recomenda-se que em futuros relatórios da CGE sejam identificados os custos anuais com a manutenção
destes saldos, bem como explicitados os eventuais benefícios.
O MF considerou a recomendação parcialmente acolhida, invocando que: “O IGCP tem apresentado algumas estimativas dos custos (com a manutenção destes saldos) no seu Relatório anual de Gestão da Tesouraria
e da Dívida Pública desde 2014, tendo também discutido os argumentos que estiveram na base desta opção desde
2011, tanto nos Relatórios anuais, como nas respostas aos pareceres do Tribunal de Contas sobre a CGE. (…)”.
Apesar de as estimativas dos custos constarem do relatório do IGCP, a CGE é omissa nessa matéria.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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Dívida não Financeira
Recomendação 33 – PCGE 2014
Deve a CGE incluir informação sobre a dívida não financeira também das EPR e das EPE do SNS.
O MF considerou a recomendação parcialmente acolhida, porém, refere: “(…) a informação considerada na CGE não inclui a dívida não financeira das EPR, CGA e SNS, conforme explicitado em nota de rodapé nº 63
da CGE de 2015 (Volume I, Tomo I).”
De facto, a CGE 2016 continua a não incluir a referida informação.
Património financeiro
Recomendação 48 – PCGE 2014
Reitera-se que o Governo deve alterar a lei de modo a clarificar que, após os processos de reprivatização
levados a cabo pela Parpública, os valores a entregar por esta empresa ao Estado serão apenas o das
eventuais mais-valias que tenham ocorrido entre o preço de aquisição ao Estado e o preço final da
reprivatização.
O MF alegou que: “De acordo com o artigo 9.º do Decreto-Lei nº 209/2000, de 2 de setembro, o modo de aplicação da receita das reprivatizações é definido por despacho do Ministro das Finanças, sendo a afetação da
mesma realizada em conformidade com o artigo 16º da Lei nº 11/90, de 5 de abril (Lei Quadro das
Privatizações).”
A Lei Quadro das Privatizações permanece por alterar.
Património imobiliário
Recomendação 50 – PCGE 2014
Que o Governo, através da Direção-Geral do Orçamento, assegure que a informação reportada no
Relatório da Conta Geral do Estado sobre o património imobiliário é integral (abrange a totalidade das
variações patrimoniais) e consistente com a execução orçamental relativa a operações imobiliárias
registada pelos organismos da administração central nessa Conta.
O MF considerou a recomendação acolhida alegando: “(…) a DGO mantém o controlo mensal das receitas obtidas com a alienação de imóveis, fornecida pela DGTF, com a informação registada no SGR e/ou SIGO – SFA, alertando os serviços sempre que verifica que alguma receita consignada ainda não está refletida nos sistemas
centrais.”
Porém, dos € 115 M contabilizados como receita obtida, o relatório da CGE apenas reporta € 23 M (20%) recebidos com alienações promovidas pela DGTF. E dos € 207 M contabilizados como despesa incorrida, só reporta € 31 M (15%) pagos por aquisições promovidas pela DGTF. O relatório da CGE 2016 continua assim sem reportar nem explicar parte importante (83%) das variações patrimoniais
ocorridas no exercício.
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Tribunal de Contas
363
Operações de tesouraria
Recomendação 52 – PCGE 2014
Que o Governo, através da Direção-Geral do Orçamento, inclua na Conta Geral do Estado a respetiva
conta dos fluxos financeiros, discriminando a execução orçamental dos organismos da administração
central, distinguindo as respetivas receitas e despesas orçamentais em efetivas e não efetivas e
registando a restante movimentação desses organismos como operações extraorçamentais.
O MF considerou a recomendação acolhida alegando: “Na Circular DGO Série A n.º 1384 (Preparação do OE 2017) foram incluídas instruções (pontos 19 e 20) que visam assegurar o reporte integral das operações
extraorçamentais.”
A conta dos fluxos financeiros apresentada na CGE continua a não incluir as movimentações fora do
Tesouro. Continua, também, sem relevar a execução orçamental dos SFA.
Recomendação 53 – PCGE 2014
Que o Governo, através da Direção-Geral do Orçamento, providencie para que a totalidade dos fluxos
financeiros dos organismos da administração central seja relevada nos mapas contabilísticos gerais da
Conta Geral do Estado (suportados pelos dados registados nos sistemas de contabilização orçamental)
cumprindo o princípio da universalidade e sujeitando todos os fundos movimentados ao princípio da
especificação e ao consequente controlo e responsabilização.
O MF considera a recomendação acolhida alegando: “A adequada relevação dos vários fluxos financeiros
depende do completo e correto reporte por parte dos organismos”.
A CGE continua a não contabilizar todas as operações subjacentes aos fluxos financeiros de cada
entidade. A falta de reporte por parte dos organismos não é atendível, pois existem fontes alternativas
de controlo dessa informação (contabilidade do Tesouro e contas dos organismos) que permitem
assegurar o registo nos sistemas de contabilização orçamental da totalidade dos fluxos financeiros.
Recomendação 54 – PCGE 2014
Que o Governo determine à Direção-Geral do Orçamento – entidade gestora da receita do Estado devida por rendimentos auferidos em incumprimento da unidade de tesouraria – a aplicação dos procedimentos necessários à cobrança coerciva da receita em falta, à semelhança das restantes dívidas ao Estado.
O MF considera a recomendação acolhida alegando: “A redação do n.º 8 do artigo 43.º do Decreto-Lei de execução orçamental de 2016 veio alterar as responsabilidades da DGO neste âmbito, colocando-as ao nível do
controlo e não da gestão da receita em causa, pelo que a recomendação já não será aplicável”.
O controlo da receita do Estado decorrente da entrega dos juros auferidos em incumprimento da unidade
de tesouraria obriga a DGO a confirmar essa entrega até ao final do mês seguinte ao da sua obtenção ou
a aplicar os procedimentos necessários à sua cobrança. O que voltou a não se verificar em 2016 visto
que ficou, novamente, a quase totalidade dos juros por entregar.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
364
15.2. Recomendações não acolhidas pela segurança social
Recomendação 56 – PCGE 2013
Reitera-se que deve proceder-se à compatibilização das disposições legais que estabelecem as regras de
elaboração do orçamento, no sentido de simplificar e dotar de maior transparência todo o processo
orçamental e respetiva execução.
A Secretária de Estado da Segurança Social informou que “Dada a complexidade da matéria, bem como as significativas alterações introduzidas na Lei de Enquadramento Orçamental recentemente aprovada, a
compatibilização dos normativos terá de ser objeto de estudo aprofundado”.
O Ministro das Finanças informou que, no seu entendimento, “(…) à semelhança de respostas dadas em anos anteriores, (…) estas matérias têm enquadramento nos objetivos programáticos subjacentes à implementação da nova Lei de Enquadramento Orçamental ( )”.
Em 2016, não foi registada qualquer alteração.
Recomendação 80 – PCGE 2013
Recomenda-se ao Ministro da Solidariedade, Emprego e Segurança Social que diligencie no sentido de
que as alterações de valor das prestações de desemprego sejam objeto de realização de audiência prévia
aos interessados.
A Secretária de Estado da Segurança Social informou que“A alteração da aplicação informática de desemprego para emitir uma notificação aos beneficiários nos casos de reanálise/recálculo da prestação em que
haja alteração do valor ou do período de concessão do subsídio encontra-se em avaliação entre o ISS, IP e o II,
IP.” e que“Desde dezembro de 2016, que é disponibilizado na Segurança Social Direta, o montante a pagamento em cada mês”.
Regista-se a melhoria de informação prestada aos beneficiários, que, contudo, não afasta a necessidade
de notificação ao beneficiário para se pronunciar sobre a alteração ao cálculo da prestação anteriormente
deferida.
Recomendação 56 – PCGE 2014
Reitera-se ao Governo que deve proceder à publicação das normas que permitam a adoção de
classificação orgânica no subsetor da segurança social.
A Secretária de Estado da Segurança Social informou que, com a publicação dos novos diplomas – LEO e SNC-AP –, está“(…) em processo de avaliação o enquadramento a ser proposto para esta classificação e a definição legal das instituições que integram o perímetro de Segurança Social”.
O Ministro da Finanças referiu que se trata de “Matéria acompanhada no âmbito da SS”.
Esta recomendação foi inicialmente formulada no PCGE 2007 e reiterada nos subsequentes, não tendo
sido ainda publicado qualquer normativo que vise acolher a recomendação.
Recomendação 57 – PCGE 2014
Reitera-se ao Governo que deve proceder à publicação do diploma que regulamente o quadro legal
aplicável à unidade de tesouraria da segurança social.
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Tribunal de Contas
365
A Secretária de Estado da Segurança Social informou que se encontra “(…) em análise proposta de
legislação para cumprimento desta recomendação” e o Ministro da Finanças referiu que se trata de “Matéria acompanhada no âmbito da SS”.
A recomendação foi inicialmente formulada no Parecer sobre a Conta da Segurança Social de 2004,
sendo sistematicamente reiterada nos Pareceres subsequentes, sem qualquer acolhimento até ao
momento.
Recomendação 58 – PCGE 2014
Reitera-se que a Assembleia da República e o Governo devem proceder à harmonização dos diplomas
legais que estabelecem e regulamentam o quadro de financiamento do sistema de segurança social, no
sentido de dirimir as discrepâncias atualmente existentes, designadamente no que respeita ao
financiamento da componente capitalização do sistema previdencial.
A Secretária de Estado da Segurança Social informou que“Atendendo a que a legislação em causa envolve diplomas de valor reforçado, considera-se que esta harmonização será oportuna numa revisão mais global dos
mesmos” e oMinistro da Finanças referiu que se trata de“Matéria acompanhada no âmbito da SS”.
A recomendação do Tribunal foi inicialmente formulada no PCGE 2008 e de novo reiterada em
Pareceres posteriores não havendo evolução relativamente a 2015.
Recomendação 59 – PCGE 2014
Reitera-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie pela integração da
informação contabilística das operações realizadas pelo IGFCSS e pelo FEFSS no SIF.
A Secretária de Estado da Segurança Social informou que“A implementação do SNC-AP nos vários organismos do universo da Segurança Social implica alterações profundas no SIF, pelo que se encontra em
avaliação o interface com o FEFSS no âmbito destes desenvolvimentos”.
Esta recomendação foi inicialmente formulada no PCGE 2008 e de novo reiterada em 2010 e Pareceres
posteriores. Passados nove anos continua a não existir no SIF informação contabilística para qualquer
entidade (IGFCSS e FEFSS).
Recomendação 60 – PCGE 2014
Reitera-se a recomendação formulada ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social para
que diligencie no sentido de que sejam desenvolvidos os procedimentos necessários com vista à produção
automática dos mapas de execução orçamental consolidados globais, por componentes e por
subsistemas.
A Secretária de Estado da Segurança Social informou que “Foram desenvolvidos alguns mapas que respondem parcialmente ao solicitado apesar de se manterem as limitações técnicas elencadas anteriormente,
que impedem a efetiva consolidação orçamental no sistema (…)” e que,“Em sede de implementação do SNC-AP, serão tidas em conta soluções técnicas para o acolhimento integral desta recomendação”.
Esta recomendação foi inicialmente formulada no PCGE 2008 e de novo reiterada em Pareceres
posteriores, permanecendo por acolher, uma vez que o sistema informático continua a não produzir os
mapas consolidados exigidos por lei, sendo os mesmos produzidos fora do sistema com recurso a
intervenções manuais.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
366
Recomendação 62 – PCGE 2014
Recomenda-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie pela nomeação
do Conselho Consultivo do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP.
A Secretária de Estado da Segurança Social, informou que “Foi solicitado às várias entidades envolvidas a designação do seu representante no Conselho Consultivo do IGFSS, no sentido de se publicar despacho de
nomeação dos mesmos no último trimestre de 2017”.
Não obstante as diligências desenvolvidas, até à presente data, o despacho de nomeação do Conselho
Consultivo do IGFSS ainda não foi publicado.
Recomendação 63 – PCGE 2014
Reitera-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de
ultrapassar as limitações inerentes ao atual módulo de consolidação, de modo a permitir, por um lado,
que as operações de consolidação se realizem de forma automática, sem recurso a instrumentos
paralelos e, por outro, que os mapas legalmente previstos sejam também produzidos de forma
automática.
A Secretária de Estado da Segurança Social informou que“O módulo de Consolidação Financeira SIF-ECCS encontra-se a ser utilizado em todas as suas funcionalidades/potencialidades, isto é, não se afigura possível
evoluir no sentido de colmatar insuficiências” e que“(…) em sede de implementação do SNC-AP, serão tidas em conta soluções técnicas para o acolhimento desta recomendação”.
Em 2016, mantiveram-se os constrangimentos no módulo de consolidação, continuando o IGFSS, em
paralelo, o método de consolidação manual.
Recomendação 64 – PCGE 2014
Reitera-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que a contabilização das receitas
provenientes de contribuições e quotizações deve ser efetuada de acordo com a sua origem e não em
função de uma tabela de imputação.
A Secretária de Estado da Segurança Social informou que está“(…) em fase de implementação um método alternativo à tabela de partição, que irá permitir que a contabilização das receitas de contribuições e quotizações
se aproxime da natureza, encontrando-se já validados/aprovados por parte das instituições de segurança social
que intervêm neste processo os requisitos definidos”.
Em sede de contraditório, os três institutos (IGFSS, ISSA e II) informaram que em novembro de 2017
foi implementada uma nova metodologia de contabilização alternativa à tabela de imputação. O ISSA
acrescentou que esta nova metodologia não eliminará por completo os constrangimentos anteriores.
Aguarda-se, assim, com expectativa, o resultado desta nova metodologia, cujos efeitos só serão sentidos
em 2018.
Recomendação 66 – PCGE 2014
Reitera-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que devem ser implementados os
procedimentos necessários de modo a que a despesa orçamental não seja sobrevalorizada com
pagamentos que efetivamente não se concretizaram.
A Secretária de Estado da Segurança Social informou que“Continuam em curso os trabalhos de desenvolvimento do novo Interface SICC-SIF pelo Instituto de Informática, IP, em articulação com o IGFSS, IP e
o ISS, IP, o qual irá contemplar o novo plano de contabilização que consagra o entendimento do Tribunal de
II SÉRIE-A — NÚMERO 46 391
Página 392
Tribunal de Contas
367
Contas.” e que se prevê que“(…) no decurso do 1º trimestre de 2018 o projeto entre em produção com grande parte das operações implementadas”.
Esta recomendação foi inicialmente formulada no PCGE 2008 e sucessivamente reiterada em Pareceres
posteriores, não se registando, em termos práticos, evolução relativamente ao ano anterior, uma vez que
o novo interface ainda não se encontra implementado.
Em sede de contraditório, o ISSA alega que “Está previsto para o 2.º semestre de 2018 a entrada em produção do novo interface SICC-SIF (…)”.
Recomendação 71 – PCGE 2014
Recomenda-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que providencie no sentido
de que nos trabalhos de encerramento de contas sejam produzidos balancetes auxiliares com os valores
em dívida por contribuinte, discriminando se a mesma se encontra em cobrança voluntária ou coerciva.
A Secretária de Estado da Segurança Social informou que“O IGFSS, IP, em colaboração com o II, IP, está a desenvolver e a melhorar procedimentos que garantam a coerência dos dados contabilizados, com o objetivo
de se conseguir reconciliar a dívida de contribuintes e, consequentemente, a extração de balancetes auxiliares”
e que“O trabalho que se está a desenvolver, em colaboração com o II, IP, é o de garantir que a informação que é extraída de conta corrente chega a SIF. Contudo, e face aos milhares de documentos que são lançados e à
complexidade do sistema, é um trabalho bastante moroso”.
Esta recomendação foi inicialmente formulada no PCGE 2011 e de novo reiterada em Pareceres
posteriores. Em 2016 não se registaram evoluções, uma vez que ainda não foram extraídos balancetes
dos sistemas auxiliares.
Recomendação 72 – PCGE 2014
Reitera-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que deve diligenciar no sentido
de que o princípio da especialização dos exercícios previsto no POCISSSS seja integralmente cumprido.
A Secretária de Estado da Segurança Social informou que“Permanecem em reavaliação, em colaboração com o II, IP, as condições técnicas necessárias para o cumprimento do princípio contabilístico invocado nesta
recomendação, associado à relevação dos juros já vencidos de valores em dívida de contribuintes, tendo ocorrido
reuniões entre os serviços ao longo do ano”.
Conforme decorre da resposta, a recomendação ainda não foi acolhida, uma vez que, em 2016, o valor
dos juros ainda não foi refletido nas demonstrações financeiras.
Recomendação 74 – PCGE 2014
Recomenda-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de
assegurar que sejam implementadas as regras necessárias na aplicação informática para que não ocorra
a prescrição de valores em dívida sem que tenha decorrido o prazo legal para o efeito.
A Secretária de Estado da Segurança Social informou que “(…) os desenvolvimentos necessários encontram-se preconizados nos objetivos do Grupo de Trabalho constituído por elementos do IGFSS, do ISS e do II.
Encontram-se definidos os macro requisitos dos desenvolvimentos aplicacionais por parte do Grupo de Trabalho,
prevendo-se que até ao final do presente mês de outubro sejam concluídos os restantes documentos de requisitos.
Em paralelo decorre a definição da calendarização das fases de implementação das alterações aplicacionais (…) prevendo-se a intensificação dos trabalhos após a conclusão dos documentos de requisitos, e em sede de
desenvolvimentos aplicacionais”. Informou ainda que “Não há automatismos de prescrição de dívida na pendência do processo de execução fiscal, sendo assegurado no IGFSS que não há prescrição em SEF quando à
data da instauração a dívida fica ativa. A partir desta fase a dívida não prescreve, salvo quando registada por
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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utilizador. As secções de processo fazem a análise da prescrição de forma oficiosa ou a pedido do contribuinte,
decorrente da análise manual e controlada e não pela passagem do tempo. (…) Sempre que uma Secção de Processo recebe do Centro Distrital informação da existência de atos interruptivos/suspensivos, que determinem
que para a dívida participada manualmente deverá ser cancelada a prescrição da dívida automática à entrada de
SEF, é feito em SEF pelos Coordenadores um registo de cancelamento de prescrição, tornando aquela dívida
exigível em execução fiscal”.
Conforme decorre da resposta, ainda não foram implementadas as regras necessárias na aplicação
informática para uma correta e integral contagem de prazos. Todavia, foram introduzidos procedimentos
manuais alternativos que visam acautelar a ocorrência de prescrições sem que tenha decorrido o prazo
legal para o efeito.
Recomendação 76 – PCGE 2014
Reitera-se que o Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social deve diligenciar no sentido de
que sejam implementados procedimentos com vista à correção das inconsistências detetadas entre os
valores da conta “Prestações sociais a repor” relevados nas demonstrações financeiras (SIF) e os relevados nas contas correntes dos beneficiários (SICC).
A Secretária de Estado da Segurança Social informou que o“O projeto SICC-SIF preconiza uma remodelação quer da forma de extração de informação financeira com origem no Sistema Integrado de Conta
corrente SICC quer da contabilização em sede do Sistema de Informação Financeira (SIF). Está previsto que o
novo interface permita realizar as contabilizações com uma periodicidade diária” e que a “(…) morosidade nos processos de aquisição de serviços de desenvolvimento de Software, em particular a autorização para extensão
de encargos plurianuais, apenas permitiu constituir a equipa de desenvolvimento no último trimestre de 2016,
inviabilizando a implementação do interface em 2017”. Informa ainda que no decorrer deste ano têm sido
desenvolvidas tarefas que visam a operacionalização do Programa de Regularização de Saldos e que,
atualmente, já estão desenvolvidas várias componentes,“(…) prevendo-se ter no decurso do 1.º semestre de 2018 o projeto em produção com grande parte das operações implementadas, sendo que o fecho das contas desse
ano já beneficiará destes desenvolvimentos”.
Apesar das diligências já desenvolvidas, ainda não se encontram em produção os mecanismos
necessários à correção das inconsistências entre os dois sistemas, mantendo-se a existência do desvio na
conta do exercício de 2016.
Recomendação 77 – PCGE 2014
Reitera-se que o Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social deve diligenciar no sentido de
que aquando da constituição de provisões para cobrança duvidosa de pensões sejam conhecidos e
tomados em consideração os elementos com o beneficiário, o mês e ano referência a que respeita a dívida
e o correspondente valor.
A Secretária de Estado da Segurança Social informou que se mantém em“(…) desenvolvimento o novo Sistema de Informação de Pensões, não obstante ser possível, através deste sistema, obter no início de cada ano
listagens nominais com a situação em 31 de dezembro”.
Em sede de contraditório o ISS vem informar que “(…) para os valores provisionados residiu mais uma nos saldos existentes em SIF pelo facto do nivelamento de saldos entre SIF e a base de dados de pensões se encontrar
dependente do sovo sistema de informação de pensões (…)”
Conforme decorre da resposta, o novo sistema de informação ainda não se encontra em produção, pelo
que a informação sobre a constituição de provisões, em 2016, ainda não beneficiou da listagem nominal.
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Tribunal de Contas
369
Recomendação 82 – PCGE 2014
Reitera-se ao Governo que o FGS deve funcionar de acordo com a legislação comunitária e nacional
que o enquadra, o que implica que seja dotado de património próprio, que sejam definidos os critérios
de financiamento por parte do Estado e que os excedentes obtidos continuem exclusivamente afetos à
prossecução das finalidades que lhe são próprias.
A Secretária de Estado da Segurança Social informou que“Encontra-se em fase de elaboração de proposta
de portaria que fixa os termos de financiamento do FGS” e o Ministro das Finanças referiu que se trata de “Matéria acompanhada no âmbito da SS”.
A recomendação permanece por acolher.
Recomendação 84 – PCGE 2014
Reitera-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que devem ser concluídos os
procedimentos necessários ao tratamento contabilístico adequado dos acordos prestacionais.
A Secretária de Estado da Segurança Socialinformou que“No início do ano de 2017, e com o objetivo de se conseguir implementar totalmente o processo dos acordos prestacionais, nomeadamente a componente da
compensação dos pagamentos, foram desenvolvidos vários trabalhos em colaboração com o II, IP; contudo, foram
identificados alguns obstáculos no desenvolvimento de outros processos que condicionavam a qualidade e
fiabilidade da contabilização da componente de pagamento de acordos. Assim, e uma vez que não foi possível
assegurar a correção dos erros com efeitos às contas de 2016, foi decidido dar continuidade às correções em
2017, não se colocando em produção a componente da compensação dos acordos”.
Conforme decorre da informação prestada, os procedimentos necessários ao tratamento contabilístico
dos acordos prestacionais ainda não foram implementados.
Recomendação 91 – PCGE 2014
O Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social deve diligenciar no sentido de assegurar a
implementação na aplicação informática da segregação de funções entre quem procede à instrução do
processo e quem procede ao seu deferimento, devendo este ser expressamente efetuado apenas por quem
tem competência para o efeito.
A Secretária de Estado da Segurança Social informou que“A segregação de funções entre quem procede à instrução do processo e quem procede ao seu deferimento/indeferimento, bem como a garantia que é efetuado
expressamente por quem tem competência para o efeito, tem de ser garantida na atribuição de acessos aos perfis
pelos utilizadores” e que “O ISS encontra-se a preparar um documento técnico orientador para aplicação progressiva e transversal a todo o sistema, pretendendo-se definir um Workflow de processos de Deferimento e
Indeferimento para implementar a segregação de funções nas novas aplicações em desenvolvimento e posterior
adequação das aplicações em produção”. Por fim, conclui que “(…) a aplicação informática de Desemprego dispõe de perfis de acesso diferenciados e perfeitamente individualizados para instrução e decisão
(deferimento/indeferimento) de processos, respetivamente o perfil designado por «Análise de Processos» e o perfil
«Despacho/Decisão de Processos»”.
Não obstante a intenção de introdução de procedimentos que visem a concretização da segregação de
funções na aplicação informática de desemprego, tal ainda não ocorreu.
22 DE DEZEMBRO DE 2017 394
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
370
16. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES
Em resultado das observações expostas nos pontos antecedentes, fundamentadas nos resultados das
auditorias e de outras ações de controlo sobre a execução orçamental realizadas com vista à emissão do
PCGE 2016, formulam-se as seguintes conclusões e recomendações.
Implementação do SNC-AP e da ECE (cfr. Caixa 1)
A aplicação do novo referencial contabilístico das Administrações Públicas, o SNC-AP, foi adiada por
um ano, para 01/01/2018, mantendo-se o objetivo de elaborar as demonstrações financeiras previsionais
do OE 2019 e as respetivas demonstrações financeiras na CGE. Os constrangimentos identificados nas
auditorias realizadas, nomeadamente ao nível do desenvolvimento do quadro legal, da conceção e
desenvolvimento dos sistemas de informação, da preparação e emissão de orientações para o tratamento
e harmonização de políticas contabilísticas, do início da aplicação do SNC-AP por algumas entidades e
da implementação da ECE, exigem o reforço de ações, de forma a cumprir atempadamente as obrigações
decorrentes da lei.
A ECE, constituída pelo conjunto das operações contabilísticas da responsabilidade do Estado, é um
elemento fundamental do novo modelo de gestão das finanças públicas consagrado na LEO. Porém, a
implementação piloto em curso tem um âmbito material mais restrito que o definido pela LEO ao
excluir, por exemplo, as operações associadas à dívida pública, às receitas fiscais, ao património
imobiliário do Estado e às PPP. Também o âmbito do balanço de abertura a 01/01/2019 não irá coincidir
com o âmbito da ECE.
Nos relatórios de auditoria que suportam a Caixa aqui em referência, o Tribunal formulou ao Ministro
das Finanças e à UniLEO
Recomendações
no sentido de que, para a correta e atempada implementação do SNC-AP e da ECE, continua a ser necessário
tomar medidas pertinentes, que permitam recuperar os atrasos que se verificam, de forma a cumprir os objetivos de apresentação, no OE 2019, de demonstrações financeiras previsionais e, na CGE 2019, de
demonstrações orçamentais e financeiras consolidadas.
Enquadramento macroeconómico e orçamental
No ROE 2016 subsistem insuficiências relativamente à informação sobre a relação dos pressupostos
macroeconómicos com a orçamentação das receitas e despesas públicas (cfr. ponto 1.2.1).
Recomendação 1 – PCGE 2016
Que o Governo, no relatório que acompanha a proposta do OE, explicite, de forma quantificada, o
impacto do cenário macroeconómico na orçamentação das receitas e despesas, em benefício da
transparência orçamental e da avaliação da sua execução.
O RCGE 2016 não quantificou os impactos das medidas de consolidação orçamental e na análise dos
desvios nas previsões orçamentais não apresentou o efeito, de forma quantificada, de cada uma daquelas
medidas e dos valores verificados na economia portuguesa (cfr. ponto 1.2.2).
II SÉRIE-A — NÚMERO 46 395
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Tribunal de Contas
371
Recomendação 2 – PCGE 2016
Que o Governo apresente na CGE, de forma quantificada, os impactos de cada uma das medidas de
consolidação orçamental na execução orçamental, os quais devem ser considerados na análise dos
desvios nas previsões orçamentais, a par com o impacto da evolução das variáveis macroeconómicas.
Orçamento do Estado (Administração Central)
Alterações orçamentais (cfr. ponto 2)
O OE aprovado sofreu alterações significativas, ascendendo o aumento da previsão da receita efetiva a
€ 1.755 M (2,8%) e o da despesa efetiva a € 2.393 M (3,4%), com destaque para a aquisição de bens e serviços correntes em € 1.709 M (13,1%) e as despesas com pessoal em € 721 M (4,6%), que agravaram o défice em € 638 M (8,4%).
A dotação provisional, destinada a despesas imprevisíveis e inadiáveis, foi totalmente utilizada
(€ 502 M) para reforçar diversas dotações suborçamentadas, como as despesas com pessoal, o que, mais uma vez, evidencia a sua utilização indevida e a inobservância do princípio da especificação, igualmente
incumprido com a reserva orçamental.
Recomendação 3 – PCGE 2016
Que o Ministro das Finanças assegure que a dotação provisional seja apenas utilizada para os fins
previstos no n.º 5 do artigo 8.º da LEO: “despesas não previsíveis e inadiáveis”.
Execução Orçamental
Receita (cfr. ponto 3.2)
A receita consolidada da administração central (€ 56.596 M) cresce 1,9% (€ 1.069 M) impulsionada pelo aumento de 2,4% (€ 973 M) nas receitas fiscais (€ 41.096 M) e de 2,1% (€ 95 M) nas contribuições sociais (€ 4.696 M). A evolução da receita fiscal resulta do acréscimo de 6,7% (€ 1.466 M) nos impostos indiretos atenuado pela quebra de 2,7% (€ 493 M) nos impostos diretos. Para essa evolução concorre a cobrança de € 444 M ao abrigo do Programa Especial de Redução do Endividamento ao Estado (PERES) e de € 150 M de impostos devidos em 2015, mas cobrados já em 2016. Por sua vez, o aumento das contribuições sociais decorre do acréscimo de 1,8% (€ 73 M) na receita da CGA e de 2,9% (€ 16 M) na receita da ADSE.
O exame das receitas da administração central inscritas na CGE voltou a evidenciar casos relevantes de
desrespeito de princípios orçamentais, incumprimento de disposições legais que regulam a execução e
a contabilização das receitas e insuficiências dos sistemas de contabilização e controlo. Ocorreram
omissões materiais e a manutenção de autonomia financeira a entidades que, indevidamente, registam
receitas do Estado como receitas próprias.
22 DE DEZEMBRO DE 2017 396
Página 397
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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Recomendação 4 – PCGE 2016
Que o Governo, através da DGO, verifique se os organismos da administração central com autonomia
financeira apenas registam como receita própria o produto das transações provenientes do exercício da
atividade mercantil em regime de concorrência, bem como os montantes que correspondam à
contraprestação do serviço prestado, e não receita do Estado, e se aquela cumpre os requisitos legais
de cobertura das respetivas despesas para a manutenção do regime de autonomia administrativa e
financeira, devendo, em caso negativo, ser revogado esse regime.
Com a entrada em vigor do OE 2016, passaram a ser contabilizadas na receita do Estado, como devido,
a contribuição de serviço rodoviário afeta à Infraestruturas de Portugal, a receita do ISP afeta a outras
entidades e a receita fiscal cobrada pela AT que é afeta ao Fundo de Estabilização Tributário.
No entanto, subsiste a omissão de receitas do Estado (€ 1.272 M) por serem contabilizadas diretamente pelas entidades às quais o respetivo produto está consignado, por exemplo: a contribuição para o
audiovisual (entregue à RTP), ao contrário do previsto no OE; outros impostos indevidamente
contabilizados por SFA (v.g.: resultados de exploração de apostas mútuas, lotarias e imposto sobre o
jogo). Estes procedimentos retiram transparência à gestão orçamental e desrespeitam a lei sempre que
as receitas do Estado não são contabilizadas pelas respetivas entidades administradoras.
Recomendação 5 – PCGE 2016
Que o Governo, através da DGO, assegure que todas as receitas, inclusive as extraorçamentais, sejam
contabilizadas pelas respetivas entidades administradoras.
Em 2016 a identificação formal das entidades administradoras de receitas, especificando as receitas
administradas sob a responsabilidade direta de cada uma dessas entidades, só foi divulgada quatro meses
após o início do exercício orçamental, faltando-lhe 15 entidades que registaram receita e subsistem
receitas que, só devendo ter uma entidade administradora, foram contabilizadas por mais do que uma
entidade.
Recomendação 6 – PCGE 2016
Que o Governo, através da DGO, identifique formal e previamente a cada exercício orçamental, todas
as entidades administradoras de receitas do Estado (serviços integrados que asseguram ou coordenam
a liquidação de uma ou mais receitas e zelam pela sua cobrança), especificando as receitas
administradas sob a responsabilidade direta de cada uma dessas entidades.
A falta de interligação dos sistemas próprios das entidades administradoras de receitas do Estado ao
Sistema de Gestão de Receitas (SGR), que suporta a informação reportada na CGE, não assegura a
consistência desta com a residente nesses sistemas e inviabiliza o cumprimento de outras normas legais,
como a prestação diária da informação.
A DGO tem limitado o registo das operações extraorçamentais no SGR impedindo a AT de relevar a
totalidade das receitas que administra, incluindo a receita extraorçamental a entregar às regiões
autónomas e aos municípios (€ 2.209 M em 2016 só para os principais impostos).
Recomendação 7 – PCGE 2016
Que o Governo determine à DGO que crie as condições necessárias para as entidades administradoras
de receitas do Estado poderem registar no Sistema de Gestão de Receitas a totalidade das receitas que
administram, incluindo as receitas extraorçamentais (cujos saldos devem ficar relevados e transitar para
o exercício seguinte).
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Tribunal de Contas
373
O controlo eficaz das contas públicas pressupõe a certificação do universo dos organismos da
administração central. Ora, para além da falta de identificação das entidades administradoras da receita
do Estado em tempo útil, subsiste a omissão de entidades (Sistema de Indemnização aos Investidores,
Fundo para a Promoção dos Direitos dos Consumidores, Fundo de Capital e Quase Capital e Fundo de
Dívida e Garantias), cujas receitas e correspondentes despesas não integram a conta consolidada da
administração central.
Recomendação 8 – PCGE 2016
Que o Governo, através da DGO, tome as medidas necessárias para que sejam incluídas no Orçamento
e na Conta, e devidamente classificadas, todas as entidades previstas na LEO, justificando todas as
alterações ocorridas na composição do universo dos serviços e fundos da administração central
constantes da lista divulgada pelo INE.
Verifica-se, ainda, a indevida classificação como EPR do Fundo de Garantia de Crédito Agrícola Mútuo,
do Fundo de Garantia de Depósitos e do Fundo de Resolução, os quais nos termos da LEO, são fundos
da administração central, prévia e independentemente da sua inclusão pelo INE como Entidades do
Sector Institucional das Administrações Públicas.
Recomendação 9 – PCGE 2016
Que o Governo, através da DGO, tome as medidas necessárias para que organismos da administração
central não sejam indevidamente consideradas no OE e na correspondente CGE como entidades públicas
reclassificadas.
Subsistem organismos da administração central que não reportam a execução de operações
extraorçamentais e constrangimentos técnicos dos sistemas de informação que obstam à adequada
relevação dessas operações na CGE. Tais deficiências conduzem ao incumprimento de normas legais e
desrespeitam os princípios orçamentais da universalidade e da especificação.
Acresce que a DGO passou a exigir às entidades a inscrição orçamental (na receita e na despesa) das
operações extraorçamentais gerando, deste modo, inconsistências com os sistemas contabilísticos locais,
tanto atualmente (segundo as regras do POCP e POC sectoriais) como no futuro, visto colidir com o
SNC-AP que determina um tratamento diferenciado para estas receitas (despesas) ao não prever as
correspondentes contas de previsões (dotações) iniciais e corrigidas.
Recomendação 10 – PCGE 2016
Que o Governo, através da DGO, elimine os constrangimentos que obstam à adequada relevação das
operações extraorçamentais e que geram inconsistência entre a informação dos sistemas contabilísticos
locais dos organismos da administração central e a informação que suporta a CGE.
A CGE continua sem apresentar resultados quantitativos do combate à fraude e à evasão fiscais e o
Relatório que, nesse âmbito, o Governo apresentou à Assembleia da República não discrimina os valores
das liquidações adicionais e das coletas recuperadas por imposto como exigido pela lei, referindo-se à
cobrança coerciva (€ 1.307 M), à cobrança resultante de processos de contraordenação concluídos em 2016 (€ 231 M) e às notas de cobrança de IRC emitidas na sequência de correções da inspeção tributária (€ 435 M). Ora, a cobrança coerciva é de dívidas não pagas por cobrança voluntária, as coimas não são coletas recuperadas e a emissão de notas de cobrança corresponde a valores liquidados e não cobrados.
Porém, segundo a informação prestada pela AT ao Tribunal neste âmbito, a respetiva receita fiscal
totaliza € 491 M (mais € 252 M e 105,4% face a 2015).
Constituindo o combate à fraude e à evasão um elemento importante da ação inspetiva, os ciclos das
respetivas dívidas evidenciam estrutura similar traduzida por receitas inferiores a 10% das dívidas e
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saldos superiores a 85%, mesmo com o impacto do PERES. A subsistência desta estrutura revela a
existência de um núcleo importante de dívida fiscal comum ao referido combate, à ação inspetiva que o
concretiza, à fase de cobrança coerciva para a qual evolui e, em regra, ao subjacente contencioso (entre
devedores e administração tributária) que o prolonga.
Recomendação 11 – PCGE 2016
Que o Governo, através da AT, passe a reportar na CGE os ciclos da dívida fiscal (impostos liquidados
por cobrar ou anular) em cobrança coerciva (por incumprimento do prazo de cobrança voluntária) ou
resultante da ação inspetiva e, em particular, do combate à fraude e à evasão, bem como a reconciliação
da receita fiscal gerada por cada um desses ciclos.
Das insuficiências detetadas e recorrentemente assinaladas pelo Tribunal na contabilização das receitas
do Estado, incluindo o incumprimento do regime legal em vigor desde 2001, decorre a manifesta
subavaliação do saldo das receitas por cobrar que consta da CGE (€ 13.770 M).
Atividade dos Fundos de Estabilização Tributário e Aduaneiro (cfr. Caixa 2)
Subsiste a inconsistência do saldo de disponibilidades nos documentos de prestação de contas por
omissão dos equivalentes de caixa. Com efeito, continuam omissas disponibilidades de montante
materialmente relevante dos organismos da administração central no saldo da demonstração dos fluxos
de caixa. Porém, esta questão ficará resolvida com a entrada em vigor e plena aplicação do SNC-AP,
legalmente prevista para 01/01/2018. Efetivamente, a demonstração dos fluxos de caixa passará
evidenciar no saldo, também, os equivalentes de caixa.
Recomendação 12 – PCGE 2016
Que o Governo, através da DGO, tome as medidas necessárias para assegurar a verificação sistemática
da consistência dos saldos de disponibilidades (caixa e equivalentes de caixa) dos organismos da
administração central nos respetivos documentos de prestação de contas, tal como decorre do SNC-AP.
Despesa (cfr. ponto 3.3)
A despesa consolidada da administração central, excluindo ativose passivos financeiros, cifrou-se em
€ 62.976 M. Considerando a parte dos ativos financeiros e os passivos financeiros da Parvalorem, Parups e Parparticipadas, a despesa passa para € 64.272 M.
Os montantes mais significativos de despesa foram registados nos programas PO12 – Trabalho, solidariedade e segurança social (€ 19.513 M), PO13 – Saúde (€ 9.881 M) e PO05 – Gestão da dívida pública (€ 7.381 M), que, no seu conjunto, representam 58,2% da despesa.
A execução dos 18 programas orçamentais é relevada na CGE essencialmente quanto aos recursos
financeiros utilizados, com apenas quatro a apresentar os resultados obtidos, partindo dos objetivos,
indicadores e medidas sectoriais, que não foram previamente definidos no Relatório do OE. A
orçamentação por programas, visando focar a discussão do orçamento e da sua execução nos resultados
obtidos com os meios utilizados e com recurso a indicadores relevantes, carece ainda de
desenvolvimentos significativos (cfr. ponto 3.3.2).
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Tribunal de Contas
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Recomendação 13 – PCGE 2016
Que o Governo, nos programas orçamentais, fixe objetivos claros e indicadores relevantes que permitam
o seu reporte, monitorização e avaliação na CGE.
Na despesa por natureza destacam-se as transferências correntes, de capital e subsídios (€ 27.007 M, 42,9% do total), as despesas com pessoal (€ 15.837 M, 25,1%), a aquisição de bens e serviços (€ 8.746 M, 13,9%) e os juros e outros encargos (€ 8.746 M, 13,9%).
A fiabilidade destes valores encontra-se afetada pelo incumprimento de princípios orçamentais,
nomeadamente, os da universalidade e da anualidade, bem como pela ausência de informação fiável que
permita consolidar (eliminar) todas as operações materialmente relevantes entre as entidades do
subsector (cfr. pontos 3.3.1 e 3.3.4).
A despesa consolidada sem ativos nem passivos financeiros aumentou € 1.111 M (1,8%) face ao ano anterior. Os aumentos mais significativos ocorreram nas despesas com pessoal (em € 619 M, dos quais € 337 M em remunerações certas e permanentes e € 210 M na segurança social) e nos juros e outros encargos (€ 191 M). Em sentido contrário, as maiores reduções de despesa verificaram-se na aquisição de bens de capital (€ 242 M, com destaque para a quebra de € 151 M das despesas da Infraestruturas de Portugal com infraestruturas de transportes rodoviários e de € 141 M da EDIA em construções diversas).
Os ativos financeiros considerados (que totalizaram € 912 M) registaram uma redução de € 2.498 M (-73,2%), com destaque para operações que ocorreram em 2015, sem correspondência em 2016, que
abrangem a capitalização do Banif (€ 2.255 M) e os empréstimos de médio e longo prazos concedidos à Região Autónoma da Madeira (€ 319 M).
A análise da evolução da despesa entre 2015 e 2016 é afetada especialmente pela reestruturação orgânica
resultante do XXI Governo Constitucional, que também teve impacto nos programas orçamentais (cfr.
pontos 3.3.1.2 e 3.3.4.4).
O Quadro Plurianual de Programação Orçamental (QPPO) é uma medida disciplinadora das finanças
públicas, estipulando, para os quatro anos seguintes, limites vinculativos à despesa: para o primeiro ano
a despesa financiada por receitas gerais de cada programa orçamental; no segundo ano para cada
agrupamento de programas; e nos dois anos últimos anos para o conjunto dos programas. Em 2016, tal
como nos anos anteriores, estes limites foram sucessivamente alterados (cfr. ponto 3.3.3.1).
Recomendação 14 – PCGE 2016
Deve ser respeitada a natureza vinculativa dos valores fixados no QPPO nas suas diferentes dimensões
(programas, agrupamentos de programas e conjunto de todos os programas).
A CGE continua a não abranger todos os serviços que deveriam ser incluídos no seu perímetro e todas
as despesas orçamentais (cfr. ponto 3.3.4.1), em violação do princípio da universalidade.
Recomendação 15 – PCGE 2016
O Governo, através da DGO, deve garantir a integralidade da despesa registada na CGE, abrangendo
a execução orçamental definitiva de todas as entidades que constituem o universo da administração
central e assegurar o cumprimento dos princípios e regras orçamentais.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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A CGE 2016 evidencia os “pagamentos efetuados”, o que abrange o pagamento de dívidas de anos anteriores e exclui a despesa por pagar no final do ano. Esta, segundo o Relatório da Conta ascendia a
€ 370 M na administração central.
O Relatório da CGE indica que os pagamentos em atraso da administração central há mais de 90 dias
ascendiam a € 580 M (cfr. ponto 3.3.4.2.1). Considerando as consequências económicas, financeiras e sociais do atraso nos pagamentos, o Tribunal torna a recomendar:
Recomendação 16 – PCGE 2016
Que o Governo assegure um maior rigor na assunção e na previsão dos encargos a pagar anualmente,
a fim de que as dotações orçamentais permitam o pagamento da totalidade dos encargos vencidos.
A CGE continua a evidenciar como despesa paga as transferências de verbas para as contas bancárias
dos próprios organismos, embora parte tivesse por objetivo a transição/utilização no ano seguinte e não
o pagamento de despesas durante o ano económico em que foram requisitadas.
As reposições não abatidas nos pagamentos dos SI registadas na CGE 2016 (€ 233 M, que deram origem à abertura de créditos especiais no montante de € 69 M) e os saldos da gerência anterior dos SFA financiados por receitas gerais no valor de € 354 M, indiciam que, em 2015, foram requisitadas verbas em montante superior ao necessário para assegurar os pagamentos, em incumprimento do estipulado no
decreto-lei de execução orçamental.
Do mesmo modo, a despesa dos SI de 2016 foi sobrevalorizada, porquanto os montantes repostos, entre
01/01 e 31/08/2017 ascendiam a € 204 M e os saldos da gerência anterior de SFA financiados por receitas gerais a € 224 M.
Estas práticas constituem uma violação dos princípios da anualidade e da transparência, com efeito na
despesa do subsector dos SI e, no caso da abertura de créditos especiais, também sobrevalorização da
receita (cfr. ponto 3.3.4.2.2).
Recomendação 17 – PCGE 2016
O Governo, através da DGO, deve garantir o estrito cumprimento das disposições sobre o pedido de
libertação de créditos que constam do decreto-lei de execução orçamental, em particular nos casos de
requisição de verbas orçamentais para integração nas dotações do ano seguinte ou a transitar como
saldo de gerência, dados os seus efeitos na transparência das contas públicas, no défice da CGE de cada
ano e na tesouraria do Estado.
Verificaram-se erros de classificação económica, especialmente praticados por EPR ou em operações
atípicas às atividades dos serviços. As classificações de caráter residual representam mais de 20% da
despesa de 10 entidades, não dando cumprimento ao princípio da especificação (cfr. ponto 3.3.5.3; ponto
4.1.2.1; e ponto 9.2.3).
Recomendação 18 – PCGE 2016
Que o Governo garanta o cumprimento rigoroso do princípio da especificação, com a utilização da
classificação económica apropriada na contabilização das despesas e dos fluxos associados à dívida
pública e ao património financeiro, e o recurso às classificações de carácter residual apenas quando
não exista outra adequada à natureza das despesas.
Na inscrição orçamental da despesa, as indemnizações compensatórias são, desde 2014, pagas pelo
programa orçamental/ministério onde a entidade recebedora está integrada, porém, as pagas a entidades
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Tribunal de Contas
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não reclassificadas nas administrações públicas continuam a ser asseguradas pelo PO04 – Finanças, embora a atividade desenvolvida se insira no âmbito de outros programas orçamentais.
Foram detetados erros e inconsistências nos mapas e quadros relativos à despesa da administração
central por programas, nos mapas dos projetos, que prejudicam a comparabilidade (cfr. pontos 3.3.4.4 e
3.3.4.5).
Recomendação 19 – PCGE 2016
Que o Governo, através da DGO, melhore a coerência da informação a relevar nos mapas e quadros da
CGE, melhorando a sua consistência e comparabilidade.
Consolidação da administração central (cfr. ponto 3.4)
Excluindo operações com ativos e passivos financeiros, da consolidação da conta da administração central
resulta a receita consolidada de € 56.596 M, a despesa de € 62.976 M e o consequente saldo de € -6.379 M, que consta da CGE de 2016 (Mapa XXIII). Porém, o impacto global das operações com ativos e passivos financeiros a considerar (€-753 M) fez com que esse saldo global passasse para € -7.132 M (cfr. ponto 3.4.1).
Dívida pública (cfr. ponto 4)
Dívida financeira (cfr. ponto 4.1)
A informação apresentada na CGE continua a ter lacunas e incorreções diversas, suscetíveis de distorcer
a análise sobre o valor da dívida pública em 2016.
A CGE – mapas XV, XXIX e Relatório: adota um conceito de dívida pública restrito a empréstimos, títulos e instrumentos derivados geridos pelo IGCP, deixando de fora outros instrumentos de dívida,
designadamente locações financeiras, e de outros emitentes, designadamente SFA; não procede à
consolidação do stock da dívida nem dos fluxos de despesa e receita associados ao seu serviço; usa
inadequadamente diversos critérios contabilísticos, em particular o classificador económico das receitas
e despesas públicas.
O valor nominal apurado da dívida não consolidada do subsector dos SI, em 31/12/2015, era de
€ 226.363 M e, em 31/12/2016, de € 236.282 M. Na CGE 2016 (mapa XXIX), o correspondente valor em 31/12/2015, está subvalorizado em € 0,1 M por incluir receitas de juros obtidas na emissão de BT que foram contabilizadas como passivos financeiros. Pela mesma razão em 31/12/2016, o stock está
sobrevalorizado em € 0,5 M (cfr. 4.1.1.1).
Em 31/12/2016, cerca de 55% do total da dívida direta do Estado era detida por entidades externas (50%
por não residentes e 5% pelo BCE), situação para a qual contribuíram fortemente os empréstimos do
PAEF. Considerando apenas a dívida transacionável, na mesma data, 17% estavam na posse do BdP e
9% do BCE, (26% no total, o que compara com 19% em 31/12/2015), verificando-se um aumento do
peso dos bancos centrais como detentores da dívida pública portuguesa (cfr. 4.1.1.1.).
A dívida de médio e longo prazos, em 31/12/2016, correspondia a 91% do total da dívida direta não
consolidada, cifrando-se em € 213.844 M, com maturidades entre 2017 e 2045. O ano 2021 será o ano com maior concentração de vencimentos, com necessidades de refinanciamento no valor de € 25.799 M.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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Prevê-se que em 2024 as necessidades de refinanciamento de dívida sejam de € 18.647 M e em 2025 de € 16.398 M (cfr. 4.1.1.1.).
Os contratos de derivados financeiros (SI), avaliados ao justo valor, passaram de € 2.552 M em 31/12/2015 para € 2.106 M em 31/12/2016, valores que não se encontram na CGE 2016 (cfr. ponto 4.1.1.1).
No subsector dos SI, o produto das emissões de 2016 foi de € 66.020 M (na CGE, mapa 50 e XXVIII, sobrevalorizado em € 0,6 M). A despesa com amortizações foi de € 55.606 M (na CGE, mapa 13 e 52, sobrevalorizado em € 0,3 M), com juros foi de € 7.278 M e com outros encargos correntes da dívida foi de € 101 M.
No que respeita ao valor nominal das amortizações de dívida em moeda estrangeira (SI), a CGE (mapa
XXIX) continua a não refletir o correto contravalor em euros em alguns instrumentos. A Conta também
mantem outros erros e algumas deficiências, como a errada classificação de receitas de juros como
passivos financeiros (BT) e o uso de classificações económicas que não identificam corretamente o
sector económico dos detentores da dívida. Alguns dos seus mapas (XXIX, 50 e 51) não refletem com
transparência os fluxos (receita/despesa) associados a alguns instrumentos de dívida, observando-se a
existência de vários critérios no mesmo mapa e a ausência de notas explicativas, essenciais na
interpretação dos valores (cfr. 4.1.1.2).
Recomendação 20 – PCGE 2016
Que o Governo, através do IGCP, promova a utilização da rubrica adequada na contabilização dos juros
obtidos com a emissão de BT e de critérios uniformes nos diversos mapas da CGE.
O mapa XXIX da CGE continuou a não incluir o stock da dívida dos SFA, tendo, neste subsector, sido
identificadas 45 entidades com dívida financeira para as quais se apurou que o valor nominal do capital
em dívida em 31/12/2015 era de € 37.900 M, passando para € 36.585 M em 31/12/2016 (-3,5%). Porém, os fluxos financeiros associados ao correspondente serviço de dívida estão incluídos nos mapas de
receita e despesa (cfr. ponto 4.1.2.1).
O justo valor dos contratos de derivados financeiros, relativos a seis empresas, com destaque para a
Metropolitano de Lisboa e a Metro do Porto, era de € -1.399 M, em 31/12/2016, tendo aumentado € 39 M (2,7%) durante o exercício. Estas operações originaram € 46 M de encargos líquidos com juros (cfr. ponto 4.1.2.1).
No subsector dos SFA, as receitas de passivos financeiros registadas na CGE estão sobrevalorizadas em
64% (€ 3.245 M na CGE contra € 1.178 M apurados pelo Tribunal) e as despesas da mesma natureza subvalorizadas em 1,8% (€ 1.996 M na CGE contra € 2.032 M apurados pelo Tribunal). A despesa corrente com o serviço da dívida está subvalorizada em € 124 M (19%), com destaque para os juros da dívida pública cuja despesa foi de € 732 M, estando registados na CGE apenas € 628 M. Consequentemente, o total da receita dos SFA indicado nos mapas V e VI, € 48.835 M, e o total da despesa dos SFA indicado nos mapas VII, VIII e IX, € 41.180 M, está subvalorizado em € 47 M (cfr. ponto 4.1.2.1).
Tal resulta de numerosas incorreções de classificação económica e de omissões, com particular
relevância no que aos novos SFA diz respeito. De entre as incorreções, salienta-se a relativa à
classificação da receita proveniente de aumentos de capital de EPR, que na CGE foi considerada como
receita de passivos financeiros, empolando esta em € 2.037 M. O argumento de inexistência de classificação específica levaria à utilização da classificação residual, outras receitas de capital, e não a
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Tribunal de Contas
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considerar passivo o que de facto são recursos próprios das empresas (cfr. Recomendação nº 18 – PCGE 2016).
Recomendação 21 – PCGE 2016
Que o Governo, na revisão do classificador da receita, crie uma rubrica própria para a receita
proveniente de aumentos de capital.
A despesa por programas, apresentada no mapa XV da CGE, omite os encargos com a dívida da
generalidade dos SFA pelo que o valor imputado ao PO005 – Gestão da dívida pública está subvalorizado em € 2.795 M.
A dívida consolidada do subsector dos SFA, isto é, a dívida a entidades exteriores ao perímetro da CGE,
era em 31/12/2016 de € 18.270 M, tendo diminuído € 1.226 M (6,3%) face a 2015. Registaram-se diminuições em todos os tipos de dívida considerados: empréstimos 8,4%, títulos 4,9% e locações
financeiras 6,1%. Os instrumentos de médio e longo prazo continuaram a ser os mais relevantes e o peso
dos títulos no total do valor da dívida foi de cerca de 60%. Esta dívida estava concentrada em seis
empresas: Parpública (23%), Infraestruturas de Portugal (19%), Parvalorem (13%), Metropolitano de
Lisboa (13%), Metro do Porto (7%) e CP (6%), que representavam 80% do total da dívida consolidada
dos SFA (cfr. ponto 4.1.2.2).
O valor da dívida consolidada do Estado (SI e SFA) apurado pelo Tribunal era de € 234.573 M em 31/12/2016, o que representou um aumento de € 9.472 M (4,2%) em relação ao final do ano anterior. A dívida consolidada e os encargos a ela associados não foram apresentados na Conta.
O RCGE apura, com base nos fluxos de receita e de despesa de passivos financeiros, o valor de
€ 10.490 M para o acréscimo de endividamento global líquido (SI). Este valor não é comparável com o apurado pelo Tribunal, cujo cálculo é realizado com base nos valores nominais do stock da dívida. No
caso dos SFA, aquele relatório apresenta o endividamento líquido de € -1.013 M. Como a CGE não apresenta o stock da dívida das entidades que compõem o subsector dos SFA nem sequer é possível
verificar a origem da diferença.
Trata-se de um apuramento destinado a verificar o cumprimento de um limite fixado na LOE e, sobre
este tema, o Tribunal já se pronunciou no sentido da necessidade de clarificação dos conceitos de “dívida pública direta do Estado” e de “acréscimo de endividamento líquido”, utilizados na fixação de limites pela Assembleia da República, por forma a eliminar as ambiguidades que nos anos recentes, em
particular desde o alargamento do âmbito do OE a EPR, têm impedido a verificação daqueles limites
(cfr. ponto 4.1.3).
Recomendação 22 – PCGE 2016
Que o Governo determine que a CGE evidencie o stock da dívida consolidada do Estado, bem como os
encargos com juros consolidados que lhe estão associados.
Em 2016 o saldo médio diário de depósitos na tesouraria central do Estado foi de € 12.378 M (em 2015 fora de € 13.856 M), o qual teve um custo líquido de € 182 M (€ 210 M, em 2015) (cfr. 4.1.4).
Recomendação 23 – PCGE 2016
O Governo deve assegurar que o relatório da CGE identifique os custos anuais com a manutenção dos
saldos médios elevados na tesouraria, bem como explicite os eventuais benefícios.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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Garantias do Estado (cfr. ponto 4.2)
No final de 2016 as responsabilidades do Estado por garantias a financiamentos totalizavam € 23.339 M, incluindo € 2.283 M de SFA, e as de seguros de crédito e similares € 948 M, reduzindo-se em € 1.761 M (-7%) face às registadas no ano anterior. As responsabilidades que constam da CGE do ano em apreço
encontram-se subavaliadas em cerca de € 2.258 M, por não incluírem a maior parte das garantias prestadas por SFA.
Recomendação 24 – PCGE 2016
Que o Governo diligencie no sentido de a CGE, Relatório e mapa 1 do Volume II, Tomo I, incluir as
garantias prestadas por todos os SFA.
As novas garantias concedidas pelo Estado a operações de financiamento totalizaram apenas € 872 M, compreendendo uma contragarantia ao Fundo de Resolução, no montante de € 746 M, e uma nova garantia ao Fundo de Contragarantia Mútuo, no montante de € 126 M, destinada, mais uma vez, a substituir parcialmente a dotação de capital que o Estado deveria realizar no Fundo. No âmbito dos
seguros de crédito e similares foram concedidas garantias no total de € 278 M.
No que se refere a garantias dos SFA, foram prestadas pelo Fundo de Apoio Municipal ao Município de
Vila Real de Santo António, até ao montante de € 28 M, e no âmbito das atribuições do Fundo de Contragarantia Mútuo, foram emitidas contragarantias, em termos líquidos de amortizações, no
montante total de € 191 M.
Foram cumpridos os limites para a concessão de garantias fixados pela LOE 2016, com exceção do
relativo a outras pessoas coletivas de direito público, que não contemplou os efeitos decorrentes da
inclusão do Fundo de Contragarantia Mútuo no perímetro orçamental.
As execuções de garantias a operações de financiamento implicaram pagamentos no montante total
líquido de € 44 M, envolvendo, essencialmente, a Europarque e o FCGM, e a seguros de crédito e similares, no montante de € 13 M.
As responsabilidades no final do ano por garantias prestadas ao sistema financeiro reduziram-se para
€ 1.800 M, sendo todas respeitantes ao Novo Banco; as relativas às sociedades veículo do ex-BPN totalizavam cerca de € 2.714 M.
O saldo global entre receitas e despesas foi positivo em € 67 M, em virtude, essencialmente, das comissões de garantia recebidas e das recuperações relativas aos seguros de crédito (acordo da dívida
de Angola).
Dívida não Financeira (cfr. ponto 4.3)
Os dados sobre a dívida não financeira que constam da CGE carecem de aperfeiçoamento, em particular
no tocante aos valores que servem de base aos apuramentos realizados pela DGO.
Em 31/12/2016 a dívida não financeira a fornecedores externos da totalidade das entidades do SNS,
incluindo hospitais empresarializados, era cerca de € 1.841 M e a dívida das restantes EPR relativa a passivos não financeiros cerca de € 199 M.
II SÉRIE-A — NÚMERO 46 405
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Tribunal de Contas
381
Recomendação 25 – PCGE 2016
Que o Governo, através da DGO, inclua na CGE informação sobre a dívida não financeira das EPR,
incluindo as que pertencem ao SNS.
Fluxos financeiros com a União Europeia (cfr. ponto 5)
Em 2016, registaram-se transferências de € 3.202 M da UE para Portugal e de € 1.726 M de Portugal para a UE. O saldo dos fluxos financeiros entre Portugal e a UE (€ 1.476 M) registou um aumento face a 2015 no montante de € 800 M, devido, no essencial, ao acréscimo dos fluxos financeiros provenientes da UE em € 781 M (+32,3%) (cfr. ponto 5.1).
Apesar da boa prática registada quanto à decisão de se pagar condicionalmente os montantes solicitados
pela Comissão, continuaram a verificar-se atrasos nos pagamentos, o que faz onerar o Estado Português
em encargos acrescidos (cfr. ponto 5.2), pelo que se reitera a recomendação formulada em pareceres
anteriores:
Recomendação 26 – PCGE 2016
Os recursos próprios devem ser pagos tempestivamente de modo a evitar onerar o Estado com juros.
A CGE 2016 continua a não evidenciar autonomamente os fluxos financeiros relativos ao Fundo de
Auxílio Europeu às Pessoas mais Carenciadas (FEAC), que se encontram incluídos no FSE (cfr. ponto
5.3.1), recomendando-se:
Recomendação 27 – PCGE 2016
Deve ser adequadamente autonomizado o fluxo financeiro relativo ao FEAC.
Apesar do cumprimento praticamente generalizado do dever de informação sobre os montantes
recebidos diretamente da UE pelas entidades sujeitas à disciplina orçamental, continuam a verificar-se
divergências nos valores reportados (cfr. ponto 5.3.1), pelo que se recomenda:
Recomendação 28 – PCGE 2016
A DGO deve melhorar a articulação com as entidades intervenientes na receção dos fundos europeus,
por forma a evidenciar esses fluxos com rigor na CGE.
A análise comparativa dos dados da execução orçamental dos fundos europeus constantes da CGE com
a reportada pelas Autoridades de Certificação evidencia diferenças significativas. De acordo com o
modelo preconizado pela DGO, estas divergências podem resultar de pagamentos sem cofinanciamento
público nacional e, consequentemente, sem expressão orçamental, ou podem advir da sua incorreta
classificação pelos serviços que movimentam este tipo de fundos (cfr. ponto 5.3.1). Recomenda-se, por
isso:
Recomendação 29 – PCGE 2016
Na CGE, no domínio dos fundos europeus, deve existir informação detalhada sobre as operações
extraorçamentais das entidades da administração central sujeitas à disciplina orçamental.
No final do terceiro ano do período de programação 2014-2020 (Portugal 2020), os FEEI com despesa
validada, no montante global de € 2.860,5 M, refletem uma taxa de execução acumulada muito baixa (11,1%), embora o FEADER e o FSE apresentem níveis de execução superiores (26,4% e 14,2%,
respetivamente) (cfr. ponto 5.3.2). Assim, recomenda-se:
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
382
Recomendação 30 – PCGE 2016
Especial atenção aos trabalhos de validação da despesa executada, conducentes à sua certificação e
pedido de reembolso à CE, de forma a evitar perdas no âmbito da avaliação do cumprimento da
designada “regra n+3”, a realizar já no fim de 2017.
No domínio do FEADER e do FEAMP registam-se divergências entre a informação divulgada pela
Agência para o Desenvolvimento e Coesão, enquanto Coordenadora Técnica Geral do Portugal 2020 e
a reportada pelo IFAP, Comissão de Coordenação Nacional para o FEADER e Comissão de
Coordenação para o FEAMP (cfr. ponto 5.3.2), recomendando-se:
Recomendação 31 – PCGE 2016
Melhor articulação entre as entidades responsáveis pelo acompanhamento dos FEEI de modo a ser
garantida a coerência e a fiabilidade dos dados divulgados sobre o Portugal 2020.
A informação reportada pela Agência para o Desenvolvimento e Coesão, enquanto Coordenadora
Técnica Geral do Portugal 2020, não inclui os dados relativos à Despesa Pública, apesar de terem sido
solicitados no âmbito dos trabalhos preparatórios dos PCGE 2015 e 2016 (cfr. ponto 5.3.2). Por isso,
recomenda-se:
Recomendação 32 – PCGE 2016
Que o reporte de informação sobre os FEEI contemple todos os campos necessários ao acompanhamento
dos compromissos assumidos, nomeadamente no tocante à Despesa Pública.
Fluxos financeiros com o sector público empresarial (cfr. ponto 6)
Os fluxos financeiros com o SPE apresentaram um saldo global desfavorável para a administração direta
do Estado de € 2.456 M (€ 2.704 M para o SPE e € 248 M proveniente do SPE).
Nas despesas salientam-se os aumentos de capital (€ 1.897 M), os empréstimos (€ 564 M, líquidos de reembolsos) e as indemnizações compensatórias (€ 54 M). Às empresas de transporte e infraestruturas rodo-ferroviárias foram entregues os maiores montantes (€ 1.714 M)1, seguindo-se a Parvalorem, a Parups e a Parparticipadas (€ 434 M) e a Parpública (€ 290 M).
Nas receitas destacam-se os dividendos e participações nos lucros de sociedades financeiras do BdP
(€ 147 M).
O classificador económico das receitas e das despesas não distingue as sociedades financeiras públicas
das privadas, mas já o faz em relação às sociedades não financeiras, o que lhe retira coerência. Do lado
das receitas, nos ativos financeiros, o classificador também não distingue as que provêm do SPE.
Recomendação 33 – PCGE 2016
Face às lacunas dos atuais classificadores que, designadamente, inviabilizam o apuramento rigoroso da
totalidade dos fluxos financeiros entre o OE e o sector público empresarial, deve o Governo alterar o
diploma que os aprovou, no sentido de as mesmas serem colmatadas.
1 Com destaque para a Infraestruturas de Portugal (€ 950 M), Metropolitano Lisboa (€ 362), CP (€ 177 M), Metro do Porto
(€ 126 M) e Carris (€ 74 M).
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Tribunal de Contas
383
Fluxos financeiros com as regiões autónomas e autarquias locais (cfr. ponto 7)
Os fluxos financeiros para as regiões autónomas ascenderam a € 863 M (€ 252 M para os Açores e € 244 M para a Madeira), sendo € 496 M de operações orçamentais, € 263 M de operações extraorçamentais e € 103 M da segurança social.
Os fluxos financeiros para as autarquias locais ascenderam a € 3.252 M, sendo € 2.985 M de operações orçamentais, € 266 M de operações extraorçamentais e € 2 M da segurança social. Os mapas XIX e XX do OE e XIX da CGE incluem as transferências para os respetivos fundos (FEF, FSM e FFF) e a
participação variável dos municípios do continente no IRS. Porém, não consideram um conjunto de
fluxos que totalizam € 940 M: outras transferências e subsídios (€ 609 M), empréstimos a médio e longo prazos (€ 66 M) e a totalidade das operações extraorçamentais (€ 266 M).
Nos fluxos da administração local para a administração central o quadro 57 não inclui € 92 M de receita de passivos financeiros.
O OE e a CGE, apesar das melhorias introduzidas (em 2016, foram incluídos os quadros 58 e 62
referentes a operações extraorçamentais), não refletem de forma fidedigna, completa e agregada todos
fluxos financeiros destinados às autarquias locais.
Recomendação 34 – PCGE 2016
Que o Governo providencie no sentido de o OE e a CGE incluírem informação completa e agregada
sobre os fluxos financeiros para as Autarquias Locais, em cumprimento do disposto no artigo 76.º, n.º 7,
da LEO.
Benefícios fiscais, subsídios e outras formas de apoio (cfr. ponto 8)
Benefícios fiscais (cfr. ponto 8.1)
A despesa fiscal (receita cessante por benefícios fiscais) relevada na CGE (€ 2.538 M) continua muito subavaliada, desde logo, pela omissão de € 60 M em IRC e de parte dos € 5.795 M em IVA considerados como receita cessante por desagravamentos fiscais estruturais quando, em rigor, se trata de benefícios
fiscais. Além disso, não foi quantificada despesa relevante, incluindo a relativa a operações e atos isentos
de imposto do selo declarados por sujeitos passivos (€ 67.051 M de matéria coletável). Aplicando as taxas mínimas previstas na tabela geral desse imposto aos montantes declarados apura-se o valor de
€ 89 M. Omissões deste tipo são recorrentes.
Subsistem, no essencial, as deficiências objeto de recomendações reiteradas pelo Tribunal, das quais
avulta a necessidade de assegurar a regularidade, correção financeira e adequada relevação da despesa
fiscal no OE e na CGE.
Recomendação 35 – PCGE 2016
Que o Governo, através da AT, inventarie e classifique os benefícios fiscais, por imposto, de acordo com
o respetivo Estatuto, implementando procedimentos de controlo da despesa fiscal que assegurem a
relevação apropriada dessa despesa na CGE.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
384
Subsídios e outras formas de apoio (cfr. ponto 8.2)
Em 2016, a administração central pagou € 2.684 M em apoios financeiros, 4,2% da sua despesa consolidada; € 2.636 M foram concedidos a particulares e a entidades privadas e € 48 M a empresas públicas (excluindo as EPR). A maior fatia destinou-se à “educação e investigação” (€ 710 M), seguindo-se a “agricultura e pescas” (€ 696 M) e o “emprego e formação profissional” (€ 459 M).
Apoios públicos ao sector financeiro (cfr. Caixa 5)
Entre 2008 e 2016, foram concedidos apoios públicos ao sector financeiro cujos fluxos financeiros
líquidos ascenderam a € -14.606 M. Em 2016, este valor foi de € -258 M e representou 0,4% das necessidades de financiamento da CGE (essencialmente, novos apoios às sociedades veículo do
ex-BPN, com um encargo líquido de € 455 M, em parte compensado por rendimentos de CoCos). Em 31/12/2016, as responsabilidades efetivas, por garantias prestadas neste âmbito, eram de € 5.170 M.
Património do Estado (cfr. ponto 9)
Património financeiro (cfr. ponto 9.1)
O património financeiro consolidado do Estado (SI e SFA, incluindo EPR) em 31/12/2016 cifrava-se
em € 59.054 M, em consequência, sobretudo, do aumento do valor das participações sociais no sector dos SI.
Na carteira do Estado existem ativos que apenas empolam o seu valor e carecem de urgente solução:
entidades em liquidação; créditos com registo duplicado; créditos prescritos ou já impossíveis de
recuperar; situações vencidas, que permanecem sem qualquer movimento há vários anos; créditos de
valores diminutos, cujo custo de gestão e recuperação deverá superar os valores a recuperar; e ainda
ativos abandonados a favor do Estado, em particular títulos de dívida pública, em que o Estado é
simultaneamente devedor e credor, os quais acarretam encargos para o Estado (suportados pelo IGCP),
devendo os serviços detentores de títulos de dívida pública, em especial a DGTF, ponderar o respetivo
resgate (cfr. ponto 9.1.1.1.).
Recomendação 36 – PCGE 2016
Deve o Governo, através do Ministro das Finanças, empreender esforços adicionais para identificar os
ativos da carteira do Estado, em especial a gerida pela DGTF, cuja manutenção não se justifique.
Dos € 1.126 M de novos empréstimos concedidos pela DGTF em 2016, 90% respeitam à Metro do Porto (que, todavia, amortizou € 435 M de empréstimos anteriores) e às sociedades veículo do ex-BPN (que não procederam a qualquer amortização) (cfr. ponto 9.1.1.1.).
No final de 2016, o património financeiro consolidado dos SFA, incluindo EPR, totalizava € 19.649 M, menos € 136 M do que em 2015.
A LOE 2016 estabeleceu no n.º 2 do art. 81.º o limite para a concessão de empréstimos e realização de
outras operações de crédito ativas pelos SFA em € 1.239 M, o qual não foi respeitado, sendo de realçar que apenas as contratações de novos incentivos reembolsáveis pelo IAPMEI atingiram cerca de 86% do
limite estipulado (cfr. ponto 9.1.2.1.).
II SÉRIE-A — NÚMERO 46 409
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Tribunal de Contas
385
No que respeita aos SFA, em 2016 detetaram-se, para além da falta de comunicação de anulação de
créditos por parte da Caixa Seguros e Saúde, erros provenientes da incorreta interpretação da informação
que deve ser prestada para a CGE (cfr. ponto 9.1.2.2).
Recomendação 37 – PCGE 2016
Que o Governo garanta que a CGE reflita todas as variações do património financeiro do Estado, em
particular as que não geram fluxos financeiros.
Foram identificadas em 2016 várias incorreções e omissões relativas aos fluxos relacionados com ativos
financeiros no subsector dos SFA, que implicaram uma subvalorização das respetivas rubricas de receita
e despesa (cfr. ponto 9.1.2.3 e Recomendação nº 18 – PCGE 2016).
Em conformidade com a recomendação do Tribunal, a DGO procedeu à emissão de instruções em
matéria de fluxos financeiros relacionados com os CEDIC e CEDIM (cfr. ponto 9.1.2.3).
Saldo das receitas e das despesas orçamentais relativas ao BPN (cfr. Caixa 6)
No final de 2016, o saldo acumulado das receitas e despesas orçamentais decorrentes da nacionalização
e reprivatização do BPN e da constituição e funcionamento das sociedades-veículo Parups, Parvalorem
e Parparticipadas ascendia a € -3.658 M. Estas sociedades apresentavam capitais próprios negativos que totalizavam € 2.033 M (não considerando no passivo € 2.875 M de empréstimos do Estado), encargos que poderão vir a ser suportados pelo Estado no futuro. Somados aos já suportados, refletidos no saldo
global, totalizavam € 5.692 M, a que irão acrescer os resultados negativos de exercícios seguintes.
As garantias prestadas pelo Estado a estas sociedades totalizavam € 2.714 M.
Património Imobiliário (cfr. ponto 9.2)
Para além de subsistir a falta de inventário e da valorização adequada dos imóveis, a informação sobre
o património constante da CGE continua inconsistente e permanece afetada por várias deficiências. Com
efeito, o relatório da Conta é manifestamente insuficiente para confirmar a contabilização, nos mapas
respetivos, das receitas obtidas (€ 115 M) e das despesas pagas (€ 207 M) com operações imobiliárias realizadas por organismos da administração central, as quais, por sua vez, estão afetadas por erros
(€ 3 M) e, sobretudo, por falta de validação (€ 270 M).
Recomendação 38 – PCGE 2016
Que o Governo, através da DGTF, assegure a implementação de um sistema de informação sobre o
património imobiliário do Estado e dos organismos da administração central que registe e mantenha
não só os dados do inventário geral no final de cada ano mas, também, os dados relativos à totalidade
das variações patrimoniais ocorridas em cada ano, as quais não se limitam às operações de alienação
e de aquisição de imóveis.
Recomendação 39 – PCGE 2016
Que o Governo, através da DGO, assegure que a informação reportada no Relatório da CGE sobre o
património imobiliário é integral (abrange a totalidade das variações patrimoniais) e consistente com a
execução orçamental relativa a operações imobiliárias registada pelos organismos da administração
central nessa Conta (não se limitando às operações conduzidas pela DGTF).
22 DE DEZEMBRO DE 2017 410
Página 411
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
386
A inventariação de imóveis do Estado e dos institutos públicos permanece incompleta e a informação
relativa ao inventário não é fiável.
Recomendação 40 – PCGE 2016
Que o Governo, nos termos do regime legal aplicável, promova a atualização do Programa de Gestão
do Património Imobiliário e do Programa de Inventariação, com as ações necessárias à conclusão do
inventário e os procedimentos indispensáveis à sua permanente atualização, refletindo as variações
patrimoniais que ocorram em cada ano.
A implementação do princípio da onerosidade (pagar pela ocupação de imóveis do Estado) continua
insuficiente, subsistindo elevados montantes por cobrar relativos a contrapartidas vencidas. No triénio
2014-2016, apenas foi cobrado 49% do valor devido, estando € 26 M em dívida, no final de 2016. Além disso, a contabilização das contrapartidas recebidas continua inapropriada porque a DGTF continua a
omitir, da receita do Estado, a parte afeta ao Fundo de Reabilitação e Conservação Patrimonial e a
entregar a respetiva verba por transferência extraorçamental não registada impedindo o Fundo de a
registar devidamente, como transferência do Estado.
Recomendação 41 – PCGE 2016
Que o Governo determine à DGO a emissão de apropriadas instruções para assegurar a contabilização
da receita do Estado relativa à totalidade das contrapartidas resultantes da aplicação do princípio da
onerosidade, bem como da parte afeta a outras entidades, na despesa, como transferência do Estado.
Operações de tesouraria (cfr. ponto 10)
A conta dos fluxos financeiros não desempenha o papel que lhe cabe no controlo das contas do Estado
ao não comportar a totalidade dos movimentos dos organismos da administração central. Em 2016,
€ 3.474 M das receitas reportadas na execução orçamental não constam da contabilidade da tesouraria. Da prática contabilística do IGCP resulta o reiterado incumprimento da lei.
Recomendação 42 – PCGE 2016
Que o Governo tome as medidas necessárias para assegurar a relevação na contabilidade do Tesouro
da movimentação integral de todas as contas de disponibilidades e aplicações detidas por todos os
organismos da administração central distinguindo, de forma inequívoca, as contas desses organismos
(na classe relativa à execução do OE) das contas de outras entidades (nas classes relativas a operações
específicas do Tesouro).
Recomendação 43 – PCGE 2016
Que o Governo, através da DGO, inclua na CGE a respetiva conta dos fluxos financeiros, discriminando
a execução orçamental dos organismos da administração central, distinguindo as respetivas receitas e
despesas orçamentais em efetivas e não efetivas e registando a restante movimentação desses organismos
como operações extraorçamentais.
Continua a ser muito relevante (€ 3.463 M) o valor dos saldos dos organismos da administração central apurados pela contabilidade da tesouraria que excede o dos correspondentes saldos apurados pela
contabilidade orçamental. Tal excesso não deveria existir visto a aplicação dos princípios orçamentais
obrigar à contabilização, em operações extraorçamentais, dos fluxos financeiros desses organismos que
não tenham natureza orçamental. O desrespeito desses princípios exime verbas relevantes do controlo e
da responsabilização determinados para a execução orçamental desses organismos.
II SÉRIE-A — NÚMERO 46 411
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Tribunal de Contas
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Recomendação 44 – PCGE 2016
Que o Governo, através da DGO, providencie para que a totalidade dos fluxos financeiros dos
organismos da administração central seja relevada nos mapas contabilísticos gerais da CGE
(suportados pelos dados registados nos sistemas de contabilização orçamental) cumprindo o princípio
da universalidade e sujeitando todos os fundos movimentados ao princípio da especificação.
A centralização dos fundos públicos no Tesouro continua, por ineficácia do respetivo sistema de
informação e controlo do Ministério das Finanças, sem abranger todos os organismos sujeitos à unidade
da tesouraria do Estado e a não relevar disponibilidades importantes fora do Tesouro, bem como os
respetivos rendimentos (que devem reverter para o Estado). Com efeito, uma parte relevante das
disponibilidades financeiras dos organismos da administração central e das empresas públicas (com
saldos médios de € 569 M e muitas entidades sem informação reportada) continua a ser movimentada fora do Tesouro, não sendo registada na contabilidade da tesouraria. Para além disso, 86% (€ 99 M) dos juros auferidos, desde 2011, em incumprimento da unidade de tesouraria ainda não foi entregue ao
Estado.
Recomendação 45 – PCGE 2016
Que o Governo defina com clareza os critérios de apuramento e relevação das disponibilidades dos
organismos sujeitos à unidade da tesouraria do Estado, dos rendimentos obtidos em situação de
incumprimento e das correspondentes receitas devidas e receitas entregues ao Estado e assegure a sua
entrega durante o respetivo exercício orçamental.
Atividade do Fundo de Resolução (cfr. Caixa 7)
Em 31/12/2016 o capital em dívida do Fundo de Resolução era de € 4.953 M. Em 2016, o Fundo amortizou € 136 M de empréstimos concedidos pelo Estado (que ascendiam a € 4.389 M) e promoveu a revisão das condições destes empréstimos e dos concedidos por entidades participantes do Fundo (que
ascendem a € 700 M), designadamente no que respeita a prazos de vencimento e taxas de juro. Apesar dos prazos de vencimento dos empréstimos terem sido alargados em mais de 25 anos, os contratos ainda
preveem o ajustamento desses prazos em função das receitas a receber pelo Fundo de Resolução ou das
responsabilidades adicionais decorrentes das medidas de resolução aplicadas.
Da concretização da operação de venda de 75% do capital do Novo Banco (em 18/10/2017) resultaram:
o compromisso do Fundo em assegurar a injeção de capital no Novo Banco, até € 3.890 M, se e quando o rácio de capital descer abaixo de determinado limiar devido a perdas na antiga carteira de ativos; e o
acordo-quadro a celebrar com o Estado para disponibilizar meios financeiros ao Fundo de Resolução se
e quando for necessário satisfazer obrigações contratuais decorrentes da venda.
Segurança social (cfr. pontos 11, 12, 13 e Caixa 8)
A LEO ainda parcialmente em vigor prevê que as despesas do OSS sejam estruturadas por classificação
orgânica a definir por decreto-lei, diploma que nunca veio a ser publicado, não obstante as sucessivas
recomendações do Tribunal em Pareceres anteriores. Em 2015 foi publicada a nova LEO, mas a
classificação orgânica do subsetor da segurança social foi substancialmente reduzida, no que respeita
aos mapas contabilísticos a integrar a LEO (arts. 42.º e 51.º), relegando tal classificação para valores
residuais (despesas de administração). Já no que se refere aos orçamentos dos serviços do subsetor da
segurança social (art. 17.º) é estabelecido que as despesas aí inscritas são estruturadas por programas,
fontes de financiamento e classificador orgânico, funcional e económico, remetendo a regulamentação
22 DE DEZEMBRO DE 2017 412
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
388
da estrutura dos códigos dos classificadores para diploma autónomo, que ainda não foi publicado (cfr.
ponto 11.1.).
Continua por publicar a regulamentação do enquadramento e funcionamento da tesouraria única da
segurança social, o que tem gerado sucessivas recomendações do Tribunal em pareceres anteriores (cfr.
ponto 11.1.).
Recomendação 46 – PCGE 2016
Reitera-se ao Governo que deve proceder à publicação do diploma que regulamente o quadro legal
aplicável à unidade de tesouraria da segurança social.
Não foi publicada a Portaria que visa regulamentar a composição e os limites das aplicações financeiras
a efetuar pelo IGFSS, o que resulta na falta de um quadro regulamentador desta atividade financeira do
Instituto (cfr. ponto 11.1.).
Recomendação 47– PCGE 2016
Reitera-se aos Ministros das Finanças e do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que devem
proceder à publicação da Portaria que estabeleça a composição e os limites das aplicações de capital
efetuadas pelo IGFSS, nos termos do n.º 7 do art. 3.º do Decreto-Lei n.º 84/2012, de 30/03.
Apesar das reiteradas recomendações do Tribunal em anteriores Pareceres, continuam a existir
discrepâncias entre a LEO, a LOE, a LBSS e o DL que regula o financiamento da segurança social,
designadamente no que se reporta ao financiamento do sistema previdencial - capitalização. Não
obstante o facto de já terem sido publicadas alterações legislativas a estes diplomas, as referidas
discrepâncias não foram ultrapassadas (cfr. ponto 11.1.).
Recomendação 48 – PCGE 2016
Reitera-se que a Assembleia da República e o Governo devem proceder à harmonização dos diplomas
legais que estabelecem e regulamentam o quadro de financiamento do sistema de segurança social, no
sentido de dirimir as discrepâncias atualmente existentes, designadamente no que respeita ao
financiamento da componente capitalização do sistema previdencial.
O IGFSS é uma das entidades que integra o sistema de controlo interno da administração financeira do
Estado, assumindo as funções de organismo de controlo estratégico do sistema de segurança social. Para
o exercício destas, a orgânica do Instituto inclui um Gabinete de Auditoria do sistema de segurança
social. Contudo, não se encontra afeto a esta estrutura qualquer recurso humano, o que prejudica o
exercício das correspondentes competências (cfr. ponto 11.1.).
Recomendação 49 – PCGE 2016
Reitera-se aos Ministros das Finanças e do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligenciem
no sentido de dotar o IGFSS dos meios humanos necessários ao exercício das funções de organismo de
controlo estratégico do sistema de segurança social.
O Conselho Consultivo do Fundo Especial de Segurança Social dos Profissionais de Banca dos Casinos
não emitiu parecer sobre o relatório e os mapas demonstrativos da gestão do Fundo, como deveria, em
face do disposto alínea a) do n.º 1 do art. 52.º do Regulamento do Fundo aprovado pela Portaria 140/92,
de 04/03, uma vez que não lhe foi submetida a informação necessária nem lhe foi fixado um prazo para
o efeito. O Presidente do Conselho Consultivo teve conhecimento da informação pertinente por força
das funções exercidas no IGFSS, tendo aprovado as contas do exercício de 2016 (cfr. ponto 11.1.).
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Tribunal de Contas
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Recomendação 50 – PCGE 2016
Recomenda-se à entidade gestora do Fundo Especial de Segurança Social dos Profissionais de Banca
dos Casinos que disponibilize ao Conselho Consultivo do Fundo toda a informação relevante para efeitos
de exercício por este da competência prevista na alínea a) do n.º 1 do art. 52.º do Regulamento do Fundo
aprovado pela Portaria 140/92, de 04/03, fixando-lhe igualmente o prazo a que se refere o n.º 2 do
mesmo preceito.
Não foram disponibilizados ao Tribunal de Contas o parecer do Fiscal Único e a certificação legal de
contas do IGFSS relativos ao exercício de 2016. Em agosto de 2017 o Instituto informou que o relato
sobre as demonstrações financeiras, no âmbito da certificação legal de contas de 2016, estava em fase
de contraditório. Em novembro de 2017 a versão definitiva ainda não tinha sido entregue ao IGFSS (cfr.
ponto 11.1.).
O Fiscal Único do ISSM emitiu o parecer sobre as respetivas demonstrações financeiras, mas não emitiu
a certificação legal de contas. Já no ano transato este Fiscal Único não emitiu este último documento,
alegando que não está assegurada a independência entre as funções de fiscal único e de emitente da
certificação legal de contas. Não obstante a recomendação formulada ao Ministro das Finanças no
Parecer sobre a CGE/2015 com vista à clarificação das competências dos fiscais únicos, até á presente
data não foi efetuada nenhuma alteração legislativa sobre a matéria (cfr. ponto 11.1.).
Recomendação 51 – PCGE 2016
Reitera-se ao Ministro das Finanças que diligencie pela clarificação das competências dos fiscais únicos
dos Institutos Públicos, tendo em consideração eventuais conflitos decorrentes na sua dupla qualidade
de fiscal único e de entidade emitente da certificação legal de contas.
As certificações legais de contas de três dos institutos que integram o perímetro de consolidação da
conta da segurança social foram emitidas com opiniões de reserva. As reservas ficam a dever-se, no ISS,
a aspetos relacionados com a dívida de beneficiários e de outros devedores e ainda com o imobilizado,
no II, a questões relacionadas com imobilizado; e no ISSA a aspetos relativos a dívidas de terceiros,
imobilizado e encargos com pensões (cfr. ponto 11.1.).
O n.º 4 do art. 7.º do Decreto-Lei 84/2012, de 30/03, estabelece que compete ao Conselho Consultivo
do IGFSS emitir parecer sobre o orçamento e a conta da segurança social. No entanto, este órgão ainda
não foi nomeado, pelo que se encontra prejudicado o exercício destas competências (cfr. ponto 11.1.).
Recomendação 52 – PCGE 2016
Reitera-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie pela nomeação dos
membros do Conselho Consultivo do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP.
O orçamento e a conta do FSS constituem anexos ao orçamento e à conta da segurança social. As contas
têm sido publicadas em anexo às contas da segurança social desde o exercício de 2014. No entanto, os
orçamentos do Fundo continuam a não ser publicados em anexo ao OE, como deveriam, em face do
disposto no n.º 3 do art. 6.º do Decreto-Lei 102/2012, de 11/05, alegando a SESS que os mapas
orçamentais do FSS foram remetidos à DGO em anexo às propostas do OSS de 2016 e 2017 para efeitos
de publicação e a DGO que a inclusão de tais mapas não se encontra na LEO e que o IGFSS não fez,
aquando da sua remessa à DGO, expressa menção sobre a necessidade da sua aplicação, manifestando
abertura para que a questão venha a ser analisada para efeitos dos futuros OE (cfr. ponto 11.1.).
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
390
Recomendação 53 – PCGE 2016
Reitera-se ao Ministro das Finanças que diligencie pela publicação do Orçamento do FSS em anexo ao
OE.
O mapa das alterações orçamentais da despesa publicado na CGE não reflete de forma completa e
transparente o resultado final das alterações orçamentais ocorridas nalgumas das classificações
económicas, justificando o IGFSS tal facto com constrangimentos da aplicação informática no
carregamento de dados do orçamento inicial na sequência de um período transitório, alegando que o
sistema é rígido e pouco flexível, não estando preparado/parametrizado para situações excecionais como
é o caso de um orçamento transitório, em especial nos casos em que os valores do orçamento inicial são
inferiores aos que vigoraram no período transitório e com alterações legislativas que se refletem em
utilização de classificação económica diferente entre o novo orçamento e o anterior (cfr. ponto 12.1.2.).
Recomendação 54 – PCGE 2016
Recomenda-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de
assegurar que a adaptação do sistema informático para efeitos de implementação do novo modelo
contabilístico SNC-AP contemple também as funcionalidades necessárias ao adequado registo dos
movimentos em períodos de vigência de orçamentos transitórios e de orçamentos iniciais aprovados após
o inicio do exercício económico.
As transferências do OE destinadas ao sistema de proteção social de cidadania têm vindo
sistematicamente a revelar-se superiores ao necessário, obrigando, nesta vertente, a um esforço maior
do que o devido por parte do OE. Os saldos não transitam, no ano seguinte, para o mesmo sistema, antes
sendo transferidos, no próprio ano, para o sistema previdencial-repartição. Muito embora esta prática
seja legalmente permitida, o procedimento seguido, para além do aspeto negativo anteriormente focado,
torna menos transparente o valor total do financiamento do défice do sistema previdencial-repartição
que, na prática, para além da transferência do OE anualmente inscrita no OSS para o efeito, é também
sistematicamente colmatado por esta via (cfr. ponto 12.1.2.).
O SIF continua a não integrar a informação financeira relativa às operações do IGFCSS e do FEFSS,
aguardando, para o efeito, a concretização de funcionalidade tecnológica a introduzir na aplicação do
SNC-AP. Por outro lado, as funcionalidades tecnológicas existentes não permitem que a integralidade
dos documentos orçamentais, financeiros, patrimoniais e económicos da conta consolidada da segurança
social sejam extraídos do SIF de forma automática, o que potencia a ocorrência de eventuais erros (cfr.
pontos 12. e 12.2.1.).
Recomendação 55 – PCGE 2016
Recomenda-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de
que a aquisição e/ou adaptação da aplicação informática de suporte à elaboração das demonstrações
financeiras e orçamentais, para efeitos de implementação do SNC-AP, contemple as funcionalidades
necessárias à integração no Sistema da informação do IGFCSS e do FEFSS e à produção, de forma
automática, dos documentos orçamentais, financeiros, patrimoniais e económicos, da conta consolidada
da segurança social.
A entidade consolidante emitiu normas gerais para apresentação das contas anuais das instituições de
segurança social, das quais constam, entre outras, a obrigatoriedade de prestação de informação que
permita a uniformização de critérios no registo. No entanto, tal não foi suficiente, uma vez que os
critérios utilizados na desagregação das dívidas de curto prazo e de médio e longo prazo não foram
uniformes entre os três institutos (IGFSS, ISSA e ISSM). Também os critérios utilizados no tratamento
do desvio anualmente apurado entre o valor das dívidas de beneficiários (SICC) e o valor relevado nas
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Tribunal de Contas
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demonstrações financeiras (SIF) são diferentes nos três institutos (ISS, ISSA e ISSM) (cfr. pontos
12.2.1. e 12.2.3.1.2.).
O ISSA, na conta de Provisões para riscos e encargos procedeu à anulação do valor (€ 5 M) que havia transitado do ano anterior relativo a encargos com pensões futuras realizadas pelo ISSA, dando
acolhimento à recomendação formulada no Parecer sobre a CGE de 2015 (Recomendação 65/PCGE
2015) e assegurando a uniformização dos registos contabilísticos que integram o perímetro de
consolidação. No entanto, este mesmo Instituto, com base num parecer do Fiscal Único procedeu, de
forma isolada, a um ajustamento, com impacto também no balanço consolidado da Segurança Social,
no valor € 105 M, numa das subcontas da conta de contribuintes c/c, o que se considera incorreto, uma vez que qualquer ajustamento referente à citada c/c carece, necessariamente, pelo caráter nacional do
respetivo sistema auxiliar, da intervenção de todos os Institutos que para este carreiam informação (cfr.
pontos 12.2.1., 12.2.3.1.2. e 12.2.3.2.).
Em 2016, a receita total arrecadada ascendeu a € 31.973 M, 75,8% do previsto e menos 8,6% em termos homólogos (incluindo € 1.125 M provenientes de saldos de gerências anteriores e € 650 M de transferências do OE destinados ao financiamento do défice do sistema previdencial – repartição, menos 27,4% em termos homólogos) e a despesa total atingiu € 30.030 M, 73,8% do previsto, menos 9,3% em termos homólogos. A receita efetiva foi de € 25.712 M (mais 4,5% que em 2015) e a despesa efetiva foi de € 24.148 M (mais 2,5% que em 2015) (cfr. pontos 12.2.2.1., 12.2.2.2. e 12.2.2.3.).
Em 2016 foi aprovado um regime excecional de regularização de dívidas de natureza fiscal e de dívidas
de natureza contributiva à segurança social (PERES) que permitiu arrecadar, em relação a estas últimas,
até ao final do ano, € 52,2 M e associar a esta medida uma dispensa de juros de € 12,7 M. Os prazos de adesão e de pagamento foram alargados até 23/12/2016 e 13/01/2017, respetivamente, sem que, no
entanto, tenha sido adotada a forma devida, em face do disposto no art. 112.º da CRP, o que importou
um aumento de € 40,1 M na cobrança e de € 11,8 M em juros dispensados. O valor final de cobrança associado à medida foi de € 94 M; no entanto € 9,3 M foram pagos por contribuintes que não reuniram os requisitos de acesso exigíveis, representando os pagamentos integrais mais de metade do valor
cobrado (56,6%). Foi dispensada a totalidade dos juros aos contribuintes que não manifestaram vontade
de aderir à medida, mas efetuaram pagamentos integrais no período da sua vigência de valores em dívida
abrangida pelo PERES (“adesões tácitas”), mas também aos contribuintes que optaram pelo pagamento em prestações, relativamente ao pagamento inicial de pelo menos 8% sobre o valor da dívida,
contrariando, neste último caso, o disposto nos arts. 2.º e 8.º do Decreto-Lei 67/2016 (cfr. ponto 12.2.2.).
Continuou a verificar-se, não obstante as sucessivas recomendações do Tribunal de Contas, a
contabilização de mais de metade (51,4%) da receita proveniente de contribuições e quotizações pelas
respetivas classificações económicas com recurso a uma tabela de imputação, não se encontrando
integralmente garantida a sua afetação real em função da sua origem, em incumprimento do estabelecido
no classificador económico das receitas públicas. Este aspeto assume especial importância para efeitos
de cálculo dos montantes a afetar ao FGS e ao FEFSS. De acordo com as alegações do IGFSS, ISSA e
II, a contabilização com recuso à tabela de imputação foi abandonada em novembro de 2017 e
introduzida uma metodologia alternativa, cujo impacto se produzirá integralmente nas demonstrações
financeiras de 2018 (cfr. ponto 12.2.2.2.).
Em 2016, foram devolvidos ao IGFSS saldos no valor de € 6 M pelas entidades que beneficiaram de verbas do OSS em 2015. No entanto, nem todas cumpriram o prazo estabelecido pelo DLEO para a
devolução dos excedentes, verificando-se que 18,4% das entidades só procederam àquela devolução nos
meses de novembro e dezembro de 2016, pelo que a recomendação formulada no Parecer sobre a
CGE/2014 ainda não se encontra totalmente acolhida (cfr. ponto 12.2.2.2.).
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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As receitas efetivas mais relevantes são as provenientes de contribuições e quotizações (€ 14.778 M) e de transferências correntes da administração central (€ 8.970 M), com destaque para as transferências provenientes do OE para financiamento da LBSS (€ 7.268 M), que integram a transferência extraordinária para financiamento do défice do sistema previdencial – repartição. As despesas com pensões (€ 16.124 M) e as despesas com ação social (€ 1.727 M) são as mais significativas no âmbito das despesas efetivas (cfr. pontos 12.2.2.2. e 12.2.2.3.).
As “Despesas correntes”, que representaram 80,3% da despesa total, acomodaram 99,9% da despesa efetiva e expandiram-se 2,5% face a 2015, para € 24.126 M, com as “Transferências correntes” a crescerem 2,2% em termos homólogos, influenciadas pelo comportamento da sua principal componente,
“Transferências correntes para as famílias” (86,8% das transferências correntes; taxa de execução orçamental de 99,5%), que aumentaram 1,3% face a 2015 (cfr. ponto 12.2.2.3.).
Nas transferências para as famílias foram indevidamente contabilizados pelo menos € 6 M, referentes a prestações sociais cujos meios de pagamento não foram movimentados pelos respetivos beneficiários,
tendo a sua devolução ocorrido ainda dentro do exercício económico sem que tivesse havido lugar à
respetiva anulação. Este procedimento traduziu-se numa sobrevalorização da despesa com prestações
sociais de igual montante ou superior, uma vez que não foram apurados os montantes devolvidos ao ISS
relativos a pensões e CSI (cfr. ponto 12.2.2.3.).
Recomendação 56 – PCGE 2016
Reitera-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que devem ser implementados os
procedimentos necessários de modo a que a despesa orçamental não seja sobrevalorizada com
pagamentos que efetivamente não se concretizaram.
Em 2016, as despesas com complementos de pensão suportadas pelo Fundo Especial de Segurança
Social dos Profissionais de Banca dos Casinos registaram uma redução muito significativa (33,4%),
relativamente ao período homólogo, em consequência da aplicação do Despacho do Secretário de Estado
da Solidariedade e da Segurança Social 2.201/2015, de 9/02 (cfr. ponto 12.2.2.3.).
O total das despesas com “Formação profissional e PAE” correspondeu a 6,4% da despesa efetiva, apresentando um acréscimo na ordem dos 25,9% face ao ano anterior, atingindo o montante de
€ 1.535 M (mais € 316 M que em 2015). Vinham sendo contabilizados nesta rubrica valores relativos a intervenções que não visavam total ou parcialmente tal fim, por causa de deficiências de informação
entre os institutos envolvidos (IGFSS e AD&C), o que levou à formulação da recomendação 66-PCGE
2013. A SESS, em sede de acompanhamento da referida recomendação, informou que já foram
desenvolvidos contactos junto da AD&C no sentido de melhorar a informação para contabilização das
despesas de formação profissional a relevar no orçamento e na conta da segurança social, estando
previsto no orçamento para 2017 um registo mais adequado dos encargos com formação profissional
(cfr. ponto 12.2.2.3.).
O saldo de execução orçamental foi de € 818 M (valor que compara com um saldo de € 1.183 M no período homólogo anterior), permitindo um acréscimo de 26,5% no saldo final acumulado, em linha
com a tendência crescente já verificada em anos anteriores. Em 2016, o saldo de execução efetiva foi de
€ 1.564 M, sustentado nas transferências extraordinárias do OE, as quais vêm ocorrendo desde 2012. Estes saldos evidenciaram uma tendência negativa entre 2010 e 2012, caraterizada por uma degradação
consistente dos saldos do SSS, consentânea com os efeitos da forte contração do tecido económico
(consequência da crise financeira internacional de 2008), só retomando uma evolução crescente devido
a transferências extraordinárias do OE para esse efeito, as quais, entre 2012 e 2016, totalizaram
€ 5.160 M. A erosão destes saldos absorveu ainda parte das reservas destinadas ao reforço do FEFSS (saldos de 2008 e 2009 da componente repartição, cuja transferência para capitalização se efetivou
II SÉRIE-A — NÚMERO 46 417
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Tribunal de Contas
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apenas em 2014). Ainda sobre a transferência de verbas do sistema previdencial para o FEFSS (art. 91.º
da Lei 4/2007, de 16/01), o valor transferido (€ 227 M) durante o ano de 2016, da componente de repartição para a componente de capitalização, respeitou à receita obtida na alienação de imóveis,
relativa a 2016 (€ 27 M) e, bem assim, a saldos de anos anteriores da componente repartição, que totalizaram € 200 M, dos quais apenas € 81 M foram efetivamente apurados no regime previdencial repartição, tendo os restantes € 119 M constituído transferências provenientes do regime de proteção social de cidadania (cfr. ponto 12.2.2.5.).
A despesa efetiva da segurança social apresentou uma variação superior à do PIB durante vários anos,
mas a partir de 2014 registou quebras ou crescimentos menos pronunciados, sendo que a TCMA do PIB,
no quinquénio terminado em 2016, dobrou a da despesa (1,0% e 0,5%, respetivamente). Em 2014, a
taxa de variação nas contribuições ultrapassou a das pensões, alargando a diferença nos anos seguintes
(2,7 p.p. em 2016). Embora a despesa mostre algum efeito contra cíclico, existe uma margem reduzida
para responder ao impacto social dos ciclos económicos, pois a maior parte é constituída por pensões
(67,8% em 2016), uma componente rígida que tem crescido acima do total da despesa efetiva (cfr. ponto
12.2.2.6.).
Em 2016, as contribuições (8,0% do PIB) continuam a dominar a receita, mas foram as transferências
da Administração Central (4,6% do PIB) que, até 2010, com crescimentos médios anuais próximos ou
superiores a 10%, financiaram a expansão da despesa. As transferências da UE representam 0,5% do
PIB e os rendimentos 0,2%. Na despesa, as pensões equivalem a 8,7% do PIB (9,0% em 2013) e o gasto
com desemprego e apoio ao emprego a 0,8% (1,6% em 2013), sensivelmente o mesmo da formação
profissional e políticas ativas de emprego e pouco menos que a ação social (0,9%). A despesa efetiva
total progrediu até 14,3% do PIB em 2013, baixando até 12,8% em 2016 (cfr. ponto 12.2.2.6.).
Desde 2002, a despesa com pensões do sistema previdencial quase duplicou (mais 99,8%), enquanto as
contribuições cresceram 45,3%. A diferença entre a receita de contribuições e as pensões pagas
degradou-se 37,1%, mas recupera desde os 54,1% registados em 2013. A deterioração acumulada
ascende a € 15.852 M, caindo para € 6.323 M se abatido o valor acrescentado ao FEFSS no período (cfr. ponto 12.2.2.6.).
O imobilizado é a terceira parcela mais relevante do ativo e a sua componente mais representativa o
imobilizado corpóreo, apresentando estabilidade em relação ao ano anterior com o valor das
amortizações a corresponderam a 70,4% do valor do imobilizado bruto e as componentes relativas aos
bens móveis a apresentarem níveis de amortizações superiores a 92,5%, o que significa que grande parte
destes bens já chegou ao final da sua vida útil e, eventualmente, alguns já se encontram obsoletos (cfr.
ponto 12.2.3.1.1.).
Entre o MTSSS a CNIS a UM e a UMP foram celebrados dois protocolos de cooperação, nos termos
dos quais as partes se propunham apoiar a atividade das entidades do setor social através da criação de
duas linhas de crédito, uma no valor de € 50 M e outra no valor de € 12,5 M. Estas linhas de crédito encontram-se garantidas pelo MTSSS que, através do IGFSS, efetuou junto da CEMG dois depósitos
bancários no exato valor das linhas de crédito, que seriam reduzidos à medida que as amortizações de
capital fossem sendo efetuadas, devendo permanecer como não mobilizáveis os montantes necessários
para garantir os valores em dívida (cfr. ponto 12.2.3.1.1.1.).
Estes Protocolos têm vindo a ser objeto de alterações por via de acordos, declarações ou aditamentos.
Assim, ainda em 2012, foram celebrados acordos entre o IGFSS e a CEMG permitindo a esta debitar
aos depósitos bancários constituídos para garantia dos empréstimos concedidos os montantes referentes
a mora ou incumprimento, sem especificar se tais débitos se reportavam exclusivamente ao capital em
dívida ou se igualmente cobriam juros e outras despesas bancárias, tendo, no mesmo ano, o IGFSS
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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emitido uma Declaração nos termos da qual expressamente mandatou e autorizou a CEMG, para
garantia dos contratos a celebrar ao abrigo do Protocolo de Cooperação, e também, para garantia de
todas e quaisquer despesas, incluindo juros remuneratórios e moratórios, vencidos ou vincendos,
decorrentes dos contratos de mútuo. Estas Declarações, implicaram, pois, a assunção pela Segurança
Social do risco de não pagamento de juros de qualquer natureza, bem como de despesas, o que não havia
sido expressamente assumido aquando da celebração dos Protocolos iniciais, até porque os mesmos
fizeram corresponder os montantes dos depósitos dados em garantia ao montante máximo do capital a
disponibilizar através dos empréstimos, daqui resultando que a garantia cobria apenas o capital,
deixando de fora juros e despesas (cfr. ponto 12.2.3.1.1.1).
O prazo inicialmente estabelecido para a concessão dos empréstimos às instituições foi de 7 anos. No
entanto, por aditamentos aos protocolos de 2014 e 2016 o mesmo foi sucessivamente alargado para10,5
anos e 15,5 anos, respetivamente. Foram concedidos empréstimos a 296 instituições. No final de 2016
apenas 16,6% das instituições mantinham o prazo inicial do empréstimo e 16,2% tinham amortizado
integralmente os empréstimos por sua iniciativa, o que representou o reembolso de 11,5% do capital
inicial mutuado. 31,4% das instituições fizeram alteração dos contratos para o prazo mais alargado (até
2028) (cfr. ponto 12.2.3.1.1.1.).
Acresce que os mencionados aditamentos aos Protocolos, celebrados em 16 de outubro de 2014 e em
16 de junho de 2016, contêm outras alterações às condições inicialmente contratualizadas para além do
alargamento do período de vigência dos empréstimos e, consequentemente, o período de imobilização
dos depósitos constituídos para garantia dos mesmos, as quais respeitam à alteração da taxa de
remuneração dos depósitos dados em garantia, que diminui relativamente à inicial (cfr. ponto
12.2.3.1.1.1.).
Todas as alterações introduzidas no negócio se consubstanciaram em condições menos vantajosas para
a Segurança Social (cfr. ponto 12.2.3.1.1.1.).
No final de 2016, a garantia prestada pelo IGFSS já tinha sido executada em cerca de € 764 m, valor respeitante a 4 instituições que estavam em incumprimento, constatando-se que, para 2 destas
instituições, os relatórios iniciais de avaliação económico-financeira não foram favoráveis e, não
obstante o Protocolo que instituiu a respetiva Linha de Crédito dispor que tais relatórios seriam
vinculativos quando desfavoráveis, as candidaturas foram, ainda assim, aprovadas uma delas sujeita a
uma condicionante não definida e cuja análise do cumprimento não era possível aquando da aprovação
(cfr. ponto 12.2.3.1.1.1.).
Três destas instituições celebraram planos prestacionais com o IGFSS para reembolso dos valores em
dívida: duas têm as prestações em dia e uma, cuja execução da hipoteca do imóvel inicialmente dado
em garantia ao IGFSS foi substituída por um plano prestacional, está em incumprimento. De acordo
com a informação prestada pelo Instituto, em setembro de 2017 esta instituição tinha liquidado 6
prestações e desde abril do mesmo ano que não efetua pagamentos, estando previsto o acionamento da
garantia prestada pela Instituição ao IGFSS. Para uma instituição o processo foi remetido ao Ministério
Público para recuperação do crédito (cfr. ponto 12.2.3.1.1.1.).
O valor divulgado na nota 16 do anexo às DF consolidadas relativamente ao valor das garantias prestadas
em 31/12/2016 não está correto, uma vez que respeita ao valor aplicado no depósito a prazo efetuado na
instituição financeira que concedeu o empréstimo e não apenas ao valor não mobilizável àquela data
(cfr. ponto 12.2.3.1.1.1.).
Em termos de inventário dos bens móveis, continua a verificar-se uma deficiente identificação destes.
Cerca de 38,8% dos equipamentos não tem o campo de localização preenchido, desconhecendo-se desta
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Tribunal de Contas
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forma o serviço e sala onde está afeto. Os Discos/USB/Pen, as máquinas de calcular e os
Ipad/Workpad/Notebook/Pinpad são os bens que lideram esta não referência (mais de 66%). O ISS é o
Instituto que possui o maior número de bens sem qualquer informação sobre a localização (70,5%) e o
IGFSS o que apresenta o maior número de bens com a identificação completa (100,0%). Comparando
com o ano de 2015, verifica-se uma melhoria dos indicadores em todos os institutos, relativamente à
identificação completa, com exceção do ISSM que passou de 99,4% em 2015 para 98,2% em 2016 (cfr.
ponto 12.2.3.1.1.2.).
No que respeita aos bens adquiridos no exercício de 2016, regista-se uma evolução positiva a nível
global quando comparada com o ano anterior. No entanto, ao nível dos institutos constata-se que houve
uma melhoria no IGFSS, no ISS e no ISSM, mas um retrocesso acentuado relativamente ao II (de 54,8%
em 2015 passou para 5,3% em 2016) e ao ISSA (de 77,8% em 2015 passou para 19,4% em 2016). Ainda
assim, ambos os institutos apresentam 100% dos bens com registo de localização, embora a maioria não
disponha de registo de sala (cfr. ponto 12.2.3.1.1.2.).
Recomendação 57 – PCGE 2016
Reitera-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de
assegurar uma correta e integral inventariação contabilística dos bens móveis das várias instituições de
segurança social, de acordo com as regras legais e regulamentares aplicáveis, de modo a permitir um
efetivo controlo sobre a respetiva existência, localização e estado de conservação.
Ainda no âmbito dos inventários, verificou-se que existem bens cujo período de vida útil já decorreu e
ainda não estão totalmente amortizados, em virtude de deficiências na introdução de dados no sistema
informático e de ausência de mecanismos de monitorização dos inventários com vista a ultrapassar e
corrigir estas situações. O valor não amortizado é de € 176 m, o que subvaloriza as amortizações acumuladas e sobrevaloriza os resultados transitados (cfr. ponto 12.2.3.1.1.2.).
A área dos imóveis continua a apresentar assinaláveis fragilidades. Não foi possível confirmar
integralmente os valores dos imóveis relevados nas demonstrações financeiras em 31/12/2016, uma vez
que não foram disponibilizados documentos de suporte àquele registo. Com efeito, relativamente aos
imóveis adquiridos pelo IGFSS por via de dações em cumprimento, dos 35 números de imobilizado que
constituíram a amostra, apenas foram disponibilizados 11 relatórios de avaliação, pelo que apenas foi
possível confirmar 52,5% do valor das dações. Por outro lado, relativamente aos imóveis integrados no
património do IGFSS por via de extinção de organismos ou por transferências do ISS, não foram
apresentados documentos que comprovassem a integralidade do volume financeiro registado (num total
de valores relevados no ativo bruto de € 3,8 M apenas foi possível confirmar € 0,9 M, 22,6%). O ISS não apresentou documentação suficiente que justifique o valor relevado de € 35,4 M mas apenas para 12,2% (€ 4,3 M). O ISSM disponibilizou documentação comprovativa para 58,6% (€ 8,4 M) do valor relevado nas demonstrações financeiras (€ 14,3 M). O ISSA disponibilizou documentação que comprova 99,9% do valor relevado (cfr. ponto 12.2.3.1.1.3.).
Os institutos têm justificado a falta de disponibilização de alguma documentação, essencialmente a
relativa a obras e outras intervenções efetuadas nos edifícios, com o facto de os documentos terem sido
eliminados ao abrigo dos respetivos regimes arquivísticos. Salienta-se que estamos perante documentos
cujo valor perdura nas demonstrações financeiras por longos anos sendo necessário manter a
documentação de suporte aos registos contabilísticos, pelo que haverá que considerar sempre quer o
estatuído nos referidos regimes arquivísticos, designadamente no que respeita à determinação de
conservação permanente de documentos, desta natureza, quer o definido no ponto 2.8.1 do POCISSSS
sobre a necessidade de manter os documentos de suporte ao registo referente a inventário (cfr. ponto
12.2.3.1.1.3.).
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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Recomendação 58 – PCGE 2016
Recomenda-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de
assegurar que os processos relacionados com imóveis contenham toda a informação comprovativa dos
valores relevados nas demonstrações financeiras.
O ISS mantém um imóvel registado pelo Valor Patrimonial Tributário em vez do valor de aquisição,
justificando tal procedimento com o Manual de Implementação do SNC-AP. Contudo, à data do seu
registo, o SNC-AP ainda não estava em vigor nem as demonstrações financeiras de 2016 do Instituto
são apresentadas ao abrigo deste normativo contabilístico. Tal aplicação parcelar do SNC-AP
sobrevaloriza, assim, o valor bruto do imóvel em 102,2%. Por outro lado, o valor de um terreno
adquirido em 1991 não se encontra relevado nas demonstrações financeiras do ISS, o que as subvaloriza
em cerca de € 341 m. O ISS justifica esta ausência de contabilização com uma situação de litígio sobre o negócio da permuta, realizado em 1991, ao abrigo da qual o ISS se tornou proprietário do imóvel, que
poderá determinar a sua anulação. Desconhece-se a data em que a empresa co-contraente intentou a ação
contra a segurança social. No entanto, desde 1991 que o terreno está registado a favor da segurança
social e o edifício concluído há mais de 12 anos, não existindo correspondência entre a titularidade
registada e a devida repercussão nas demonstrações financeiras (cfr. ponto 12.2.3.1.1.3.).
No que respeita às amortizações, continuam a verificar-se situações que desrespeitam a legislação e as
regras contabilísticas, o que nada contribui para a fiabilidade dos valores relevados nas demonstrações
financeiras. Com efeito, existem situações em que não são calculadas amortizações sobre o valor das
edificações desde 2002, e outras em que existem valores que foram incorretamente transferidos para as
parcelas de terreno, não obstante respeitarem a valores que têm origem em benfeitorias inicialmente
contabilizadas como imobilizado em curso, o que incumpre o disposto nos arts. 21.º e 22.º do CIBE. Por
outro lado, continuam a ser indevidamente efetuadas amortizações sobre o valor da parcela do terreno,
incumprindo o disposto na alínea g) do art. 36.º do CIBE. Acresce que também nem sempre são
devidamente atribuídos e registados os períodos de vida útil dos imóveis, quer em função da natureza
dos materiais e tecnologias utilizadas, quer em função do tempo de vida útil já decorrido nos imóveis
adquiridos em estado de uso, quer em função da verificação do seu grau de degradação, incluindo os
casos em que dos edifícios só restam ruínas. Todas estas situações têm impacto no valor líquido dos
imóveis e no cálculo das amortizações do exercício e acumuladas, bem como nos resultados líquido do
exercício e transitados. Estima-se que as subvalorizações e sobrevalorizações do exercício sejam de
€ 98 m e de € 65 m, respetivamente, e as acumuladas de € 1.066 m e de € 1.296 m, respetivamente (cfr. pontos 12.2.3.1.1.3. e 12.2.4.).
Recomendação 59 – PCGE 2016
Recomenda-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de
assegurar que o cálculo das amortizações seja realizado nos termos legalmente estabelecidos.
Continuam a existir imóveis relevados nas demonstrações financeiras que ainda não têm a titularidade
regularizada a favor da segurança social, destacando-se o IGFSS pelo número (15) e o ISS pelas
situações existentes em dois imóveis que permanecem há longos anos por regularizar (cfr. ponto
12.2.3.1.1.3.).
Recomendação 60 – PCGE 2016
Reitera-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de
assegurar que a titularidade dos imóveis na esfera do património dos institutos da segurança social seja
devidamente regularizada.
II SÉRIE-A — NÚMERO 46 421
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Tribunal de Contas
397
Em 2016, as dívidas de terceiros em termos brutos totalizam € 12.579 M, mais € 175 M (1,4%) do que no ano anterior. Verificaram-se acréscimos em todas as componentes, com exceção do valor da dívida
de Contribuintes, que reduziu 0,2% (€ 14 M), com maior incidência na dívida de médio e longo prazo, concorrendo para esta redução o programa PERES, que permitiu a regularização de dívida contraída até
31/12/2015 com dispensa total ou parcial de juros. As dívidas mais relevantes reportam-se a
“Contribuintes” e “Clientes”, representando, respetivamente, 75,5% e 11,1% do total. As dívidas de terceiros de médio e longo prazo ascendem a € 9.300 M (€ 8.835 M em 2015) e as de curto prazo a € 3.279 M (€ 3.570 M em 2015). Cerca de 61,8% (€ 7.775 M) do total destas dívidas estão registadas como dívidas de cobrança duvidosa e as respetivas provisões ascendem a € 7.546 M (97,1%) (cfr. ponto 12.2.3.1.2.).
Continua a existir dívida que não é participada para efeitos de execução fiscal, designadamente a
proveniente de importâncias pagas por prestações de alimentos a menores (€ 238 M), de entidades empregadoras por aplicação do art. 63.º do Decreto-Lei 220/2006 (€ 52 M), de contraordenações aplicadas a beneficiários e a estabelecimentos com e sem fins lucrativos (€ 12 M), de rendas de imóveis (€ 3,9 M) e de pagamentos indevidos de despesas com pessoal (€ 822 m), o que coloca em risco a efetiva cobrança destas dívidas por não serem acionados os mecanismos legais com vista à sua recuperação
(cfr. ponto 12.2.3.1.2.).
Recomendação 61 – PCGE 2016
Reitera-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que providencie no sentido da
que sejam instaurados processos de cobrança coerciva visando a recuperação de todas as quantias
indevidamente pagas pelas instituições de segurança social, independentemente da sua natureza e da
existência ou não de meios automáticos que permitam a participação para tal efeito.
Mantêm-se as reservas quanto à fiabilidade dos valores dos saldos relevados no balanço relativos a
dívidas de contribuintes, dado que se continua a verificar que no âmbito do processo de encerramento
de contas não é feita uma validação entre a informação relevada nas demonstrações financeiras (SIF) e
a residente nos sistemas auxiliares de contas correntes de contribuintes (GC e SEF). Acresce ainda a
existência de contas no razão, destinadas ao registo de juros de mora de contribuintes, que evidenciam
saldos credores (contranatura), no valor de € 21,6 M, que pode ter origem em eventuais erros de parametrização de movimentos contabilísticos indexados a estas contas. Verifica-se também que o saldo
da conta corrente 212 – Contribuintes c/c do ISSM não se revela fidedigno, o que pode estar,
eventualmente, associado a questões de parametrização/interfaces de lançamentos automáticos ou então
estar a refletir a utilização incorreta, ao longo de 7 anos, do apuramento do valor da dívida de cobrança
duvidosa e do valor de dívida prescrito por todos os 3 institutos que relevam dívida de contribuintes (cfr.
ponto 12.2.3.1.2.).
Em 2016, o ISSA procedeu à redução do saldo da conta 212111- Contribuintes c/c – Regime de Segurança
Social – Trabalhadores por conta de outrem, no montante de € 105 M (cerca de 42,2% do saldo desta conta) na sequência de uma comparação que realizou entre os dados constantes de SIF e de GC, e de
recomendação genérica constante do parecer do Fiscal Único relativamente à necessidade de dar passos
para a conciliação daquela informação. No entanto, considera-se que a metodologia adotada não
acautelou aspetos que garantam uma comparação segura, uma vez que foi realizada de forma isolada
quer ao nível de subconta do razão quer ao nível do Instituto. Tais operações devem envolver todas as
instituições que carreiam informação para as contas correntes dos contribuintes residentes nos sistemas
auxiliares, que são de âmbito nacional, bem como ter em conta algumas especificidades na atual
estrutura contabilística, como é o caso das contas de “clarificação” e os movimentos incorretamente realizados durante 7 anos em todas as instituições, decorrentes do cálculo do valor de dívidas de
cobrança duvidosa e dívida prescrita. Por fim e de extrema relevância, é também necessário assegurar o
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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mesmo momento para o “corte de operações” em todos os sistemas: financeiro (SIF) e auxiliares (GC e SEF) (cfr. ponto 12.2.3.1.2.).
A metodologia utilizada para classificação nas demonstrações financeiras de dívidas em conta corrente
e de cobrança duvidosa e, dentro destas, as de CP e MLP não permite identificar o contribuinte devedor,
o valor da dívida e a sua antiguidade, para a totalidade do valor em dívida. Por outro lado, não existe
harmonização, entre os vários institutos envolvidos, na classificação daquelas dívidas. Não obstante os
ajustamentos efetuados em sede de consolidação com vista à harmonização daquela classificação, tal
harmonização não foi plena, o que prejudica a informação divulgada nas demonstrações financeiras e
no ADFOC (cfr. ponto 12.2.3.1.2.).
Recomendação 62 – PCGE 2016
Reitera-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que providencie no sentido de
que nos trabalhos de encerramento de contas sejam disponibilizados elementos que permitam verificar
os valores em dívida por contribuinte, com indicação da sua antiguidade, e desagregados por dívida em
cobrança voluntária ou coerciva.
Os critérios estabelecidos para a constituição de provisões de dívida contributiva apresentam várias
fragilidades, dado que apenas são incluídas as dívidas que estão em mora há mais de seis meses e que
já foram participadas a execução fiscal. Acresce que são indevidamente constituídas provisões para
dívida já cobrada ou que ainda está a ser regularizada ao abrigo de planos prestacionais fora do processo
executivo. Por outro lado, aqueles critérios também não cumprem integralmente o princípio da não
compensação estabelecido no POCISSSS, uma vez que não foram reconhecidos como proveitos
extraordinários todos os valores decorrentes de redução de provisões ou de anulação de prescrições, o
que afeta os resultados operacionais e os resultados extraordinários (cfr. pontos 12.2.3.1.2. e 12.2.4.).
Recomendação 63 – PCGE 2016
Reitera-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que providencie no sentido de
que os critérios de constituição de provisões para cobrança duvidosa de contribuintes assegurem os
princípios estabelecidos no POCISSSS.
Continua a verificar-se o incumprimento do princípio da especialização dos exercícios, uma vez que os
juros vencidos até 31/12/2016, relativos a valores em dívida, não estão relevados nas demonstrações
financeiras. Efetuada uma estimativa sobre o impacto que esta metodologia causa nas demonstrações
financeiras, constatou-se que, para a dívida participada a execução fiscal e constituída só a partir de
2011, o valor dos juros vencidos até 2016 era de € 580 M, sendo os juros referentes apenas ao exercício de 2016 de € 156 M. No entanto, se se considerar toda a dívida residente no SEF (1976 a 2016), os valores são de € 2.072 M e de € 372 M, respetivamente. O incumprimento deste princípio afeta ainda os proveitos imputados ao exercício de 2016 relativos aos juros vencidos neste ano e cobrados no exercício
no âmbito de acordos prestacionais que correm termos fora do processo executivo (cfr. pontos
12.2.3.1.2., 12.2.3.2.2. e 12.2.4.).
Recomendação 64 – PCGE 2016
Reitera-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de
assegurar que o princípio da especialização dos exercícios previsto no POCISSSS seja integralmente
cumprido.
Relativamente às “prescrições manuais”, verificou-se que, em 2016, os registos foram todos realizados pelos coordenadores das secções de processo indicados pelos três institutos. Relativamente à informação
que deve ser inserida na aplicação informática, regista-se que apenas não consta em “notas ao processo”
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Tribunal de Contas
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ou em “notas executado” em 8,2% do total das linhas de dívida, o que denota uma melhoria relativamente a 2014. Contudo, relativamente ao conteúdo da informação introduzida, verifica-se que
não há qualquer harmonização sobre o preenchimento dos referidos campos da aplicação SEF,
mencionando-se em alguns casos a informação que propôs o reconhecimento da prescrição, mas não o
respetivo despacho autorizador, nem o período considerado (cfr. pontos 12.2.3.1.2. e 12.2.4.).
O IGFSS implementou alguns mecanismos de controlo de introdução da informação pertinente sobre
reconhecimento de prescrições a introduzir em SEF pelas Secções de Processo Executivo. Contudo, o
controlo instituído considera regular que, num processo constituído por processo principal e processos
apensos, a informação sobre o reconhecimento da prescrição, ainda que relativa a um processo apenso,
seja exclusivamente registada no processo principal, o que não é correto. Em sede de contraditório, o
IGFSS informou que foram já divulgadas pelos coordenadores das Secções de Processo orientações no
sentido de que o registo seja feito no processo a que respeita e inclua informação anteriormente não
obrigatória (cfr. pontos 12.2.3.1.2. e 12.2.4.).
O valor da conta de Prestações sociais a repor relevado nas demonstrações financeiras continua a exibir
um desvio de € 102 M relativamente ao valor existente no sistema auxiliar de contas correntes de beneficiários, o que compromete a fiabilidade das demonstrações financeiras relativamente a esta dívida.
O valor das provisões para cobrança duvidosa de valores a receber de pensões indevidamente pagas
continua a ser calculado com base nos registos das contas do razão (SIF), não permitindo relacionar a
dívida com o devedor e a data em que a mesma foi constituída, nem validar a fidedignidade do valor da
dívida com origem em pagamentos indevidos de pensões. Os serviços já iniciaram diligências com vista
à resolução destas duas situações. No entanto, a sua implementação ainda não foi concretizada (cfr.
pontos 12.2.3.1.2. e 12.2.4.).
Recomendação 65 – PCGE 2016
Reitera-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de que
sejam implementados os procedimentos necessários com vista à correção das inconsistências detetadas
entre os valores da conta “Prestações sociais a repor” relevados nas demonstrações financeiras (SIF) e os relevados nas contas correntes dos beneficiários (SICC).
Recomendação 66 – PCGE 2016
Reitera-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de que
sejam implementados os procedimentos necessários para que a constituição de provisões para cobrança
duvidosa proveniente de dívida de pensões indevidamente pagas permita identificar o beneficiário, o mês
e ano referência a que respeita a dívida e o correspondente valor.
Em 2014 iniciou-se o processo de participação para execução fiscal de dívida originada em pagamentos
indevidos a beneficiários. Em 2016 foram participadas dívidas de 11.388 beneficiários, no total de
€ 10,6 M. Pese embora a melhoria verificada ao nível do número de beneficiários abrangidos pela participação de dívida a execução fiscal, contata-se que em 31/12/2016 o valor em dívida de prestações
sociais a repor participada a execução fiscal representava apenas 4,3% (€ 29,7 M) do valor total da dívida relevada no ativo bruto (€ 694 M), indicador que evidencia uma ligeira melhoria relativamente a 2015 (3,7%), mas reflete ainda a ineficácia da segurança social na cobrança de valores indevidamente
pagos até 2016 (cfr. ponto 12.2.3.1.2.).
Recomendação 67 – PCGE 2016
Reitera-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de que
sejam acionados os mecanismos necessários com vista a uma cobrança mais eficaz dos valores
indevidamente pagos a beneficiários.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
400
Em outros devedores permanecem dívidas, algumas com mais de 30 anos, sobre as quais o Tribunal vem
recorrentemente formulando recomendações em anteriores Pareceres. Para duas destas dívidas (€ 89 M), o Tribunal há cerca de 10 anos dirigiu recomendações aos então Ministros do Trabalho e da
Solidariedade Social e da Saúde no sentido de que promovessem diligências e/ou tomassem decisões
que permitissem resolver os diferendos existentes entre os dois Ministérios. Foram também dirigidas,
ao longo do tempo, recomendações ao Governo e ao Ministro do Trabalho e da Solidariedade Social
para que diligenciassem pela regularização das dívidas da Direção Regional do Trabalho e da
Qualificação Profissional da Região Autónoma dos Açores (€ 2 M), da Caixa de Previdência do Pessoal do Caminho de Ferro de Benguela (€ 6 M) e do Ministério da Agricultura (€ 85 M). Não obstante as diligências já desenvolvidas com vista a encontrar soluções que permitam regularizar as situações, ainda
nenhuma produziu efeitos com impacto na relevação contabilística destas dívidas (cfr. ponto
12.2.3.1.2.).
Em 2016, o grupo patrimonial “Disponibilidades”, o mais expressivo no ativo da segurança social, cifrou-se em € 17.537 M, tendo aumentado 6,3% (€ 1.043 M) face ao ano anterior. O maior contributo deste acréscimo (27,4%) resulta dos Depósitos em instituições financeiras, em especial em Depósitos à Ordem,
que registam um acréscimo de 61%. O IGFSS foi o Instituto que mais contribuiu para o acréscimo destes
depósitos. Com efeito, no final de 2016, este Instituto detinha cerca 82,2% (€ 3.135 M) do total dos Depósitos em instituições financeiras, € 1.689 M em Depósitos à Ordem e € 1.446 M em Depósitos a prazo. No entanto, apenas 15,6% (€ 488 M) estavam depositados no IGCP em contas à ordem destinadas a acolher, essencialmente, as transferências do OE ou fluxos financeiros com outras entidades públicas.
Deste modo, o IGFSS continua a não dar cumprimento às normas constantes dos n.ºs 4 e 5 do art. 56.º
do DLEO, que estabelecem que as aplicações de fundos em depósitos bancários se encontram confinadas
exclusivamente ao necessário à atividade dos serviços da segurança social, não justificando quaisquer
outros objetivos a sua constituição (cfr. ponto 12.2.3.1.3.).
Recomendação 68 – PCGE 2016
Recomenda-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que providencie no sentido
de que as normas estabelecidas nos DLEO de cada ano, relativas ao destino a dar às disponibilidades
financeiras à guarda do IGFSS, sejam devidamente cumpridas.
Em 2016, relativamente aos movimentos das contas bancárias, verifica-se uma melhoria muito
significativa na relevação contabilística dos documentos que permaneciam há longos anos por
reconciliar, com especial incidência nas contas destinadas ao registo de receita de contribuições, quando
comparado com o exercício de 2014. No entanto, verifica-se um acréscimo de 58,0% nos documentos
por reconciliar do próprio ano, no mesmo período (cfr. ponto 12.2.3.1.3.).
Recomendação 69 – PCGE 2016
Recomenda-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que continue a providenciar
pela conclusão dos procedimentos necessários ao tratamento adequado dos movimentos por reconciliar
nas contas de disponibilidades.
Em 2016, continuam ainda a existir valores depositados em contas bancárias sem que tenha havido o
correspondente registo contabilístico, alguns dos quais por dificuldades na identificação da sua origem,
designadamente por falta de informação de entidades terceiras que procedem àqueles depósitos, não
obstante algumas das diligências já desenvolvidas para ultrapassar estas dificuldades. Esta situação
implicou a subvalorização dos saldos de disponibilidades e de execução orçamental em, pelo menos,
€ 8 M e € 5 M, respetivamente, e, ainda, a existência de saldos contranatura nas contas de disponibilidades, dado que 4 destas contas apresentam saldos negativos. Em outubro de 2017, verificou-
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Tribunal de Contas
401
se que cerca de 52,5% (€ 4,2 M) do montante não relevado em 2016 já se encontrava registado (cfr. ponto 12.2.3.1.3.).
Recomendação 70 – PCGE 2016
Reitera-se ao Governo que continue a diligenciar no sentido de estabelecer uma articulação permanente
entre as entidades externas ao perímetro de consolidação da SS que procedem ao depósito de verbas em
contas bancárias do IGFSS e do ISS e estas entidades recetoras, por forma a definir os procedimentos
que garantam a célere identificação da proveniência, natureza e finalidade da referida receita da
segurança social para efeitos da sua tempestiva contabilização.
Os “Fundos próprios” totalizam € 21.542 M e evidenciam um decréscimo de 5,5% relativamente ao ano de 2015 (menos € 1.258 M) (cfr. ponto 12.2.3.2.1.).
Em 2015 foi publicado e entrou em vigor o novo regime do FGS, nos termos do qual o Fundo goza de
personalidade jurídica e autonomia administrativa, patrimonial e financeira e capacidade judiciária, o
que se revela compatível com a Diretiva 2008/94/CE, que faz impender sobre os Estados-Membros o
dever de criação de uma instituição. Contudo, apesar de a Diretiva inculcar que esta instituição tem
património próprio, e não obstante a previsão legal nacional da sua autonomia financeira e patrimonial,
regista-se que, por um lado, a parte do financiamento a cargo do Estado ainda não se encontra regulada
e, por outro, que o Fundo não dispõe de património próprio, sendo este de difícil constituição,
designadamente atento o facto de os saldos gerados pelas receitas atribuídas ao Fundo reverterem para
o Orçamento da Segurança Social (cfr. ponto 12.2.3.2.1.).
Recomendação 71 – PCGE 2016
Reitera-se aos Ministros do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social e das Finanças que o FGS deve
funcionar de acordo com a legislação comunitária e nacional que o enquadra, o que implica que seja
dotado de património próprio, definidos os critérios de financiamento por parte do Estado e que os
excedentes obtidos continuem exclusivamente afetos à prossecução das finalidades que lhe são próprias.
O total das contas de “Resultados” apresenta um decréscimo de 26,5% (menos € 1.847 M), decorrente de variações negativas de ambas as componentes: “Resultado líquido”, menos 44,7% (€ 656 M), para cuja redução muito contribuiu o resultado líquido negativo do FEFSS (€ 561 M), e “Resultados transitados” menos 21,6% (€ 1.191 M), o que decorre, essencialmente, da constituição, pela primeira vez, de provisões para cobrança duvidosa de contribuintes relativa a dívida participada a execução fiscal e que
se encontra “suspensa” por declaração de falência e insolvência (€ 1.968 M) e do ajustamento da dívida de contribuintes realizada pelo ISSA (menos € 105 M). Esta conta incorpora ainda a anulação da provisão constituída pelo ISSA em 2015 para fazer face a encargos futuros com pensões (cfr. ponto
12.2.3.2.1.).
O valor do saldo de dívidas a terceiros provenientes de “Créditos não reclamados” relevado nas demonstrações financeiras (SIF) e o registado nas contas individuais dos beneficiários (SICC)
apresentam uma divergência de € 4 M, o que compromete a fiabilidade das demonstrações financeiras (cfr. ponto 12.2.3.2.2.).
Em 2016, a despesa com pensões e complementos paga pelo SSS totalizou € 16.124 M, mais 2,4% que no período homólogo anterior. Desta, 78,9% destinou-se a fazer face aos encargos com pensões de
velhice, correspondendo 74,3% ao sistema previdencial – repartição. As pensões de invalidez e sobrevivência representaram, no seu conjunto, 21,1% do total da despesa com pensões, continuando as
pensões de invalidez a constituir a menor parcela (7,7%). As despesas com pensões aumentaram nas
eventualidades de velhice e sobrevivência (mais 2,8% e 2,2%, respetivamente), tendo apenas a
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
402
eventualidade de invalidez registado um decréscimo (menos 1,5%) em termos homólogos (cfr. ponto
13.1.3.).
O número total de pensões atribuídas pelo SSS atingiu, no final de 2016, 2.994.711 (mais 2.199 que em
2015; 0,1%). Entre 2012 e 2016 o número de pensões apresentou um crescimento de 0,4%. Por
eventualidade, destaca-se a velhice, que representou 68,0% do total, seguindo-se-lhe a sobrevivência
com 24,0% e a invalidez com 8,0% (cfr. ponto 13.1.1.).
A despesa com as pensões do sistema previdencial evoluiu no sentido crescente no que respeita às
pensões de velhice (mais 4,1%) e sobrevivência (mais 2,6%), tendo-se verificado um recuo nas pensões
de invalidez (menos 1,6%). No seu conjunto estas despesas cresceram 3,4% em termos homólogos (mais
13,7% no quinquénio iniciado em 2012). Tendencialmente deficitário no período observado (que
contrasta com o primado da autossustentabilidade presente na sua génese), o sistema previdencial – repartição foi, em 2016, reforçado com verbas provenientes do OE destinadas ao financiamento do seu
défice no valor de € 650 M, situação que se verificou também em anteriores anos (2012 a 2015, num valor total de € 4.510 M), em que os saldos acumulados já não foram suficientes para financiar os défices do sistema (cfr. ponto 13.1.4.).
Foi realizada uma auditoria orientada à área das pensões, nas eventualidades velhice, invalidez e
sobrevivência, atribuídas e com início de processamento em 2016, com incidência nas pensões de maior
volume financeiro e nas atribuídas com efeitos retroativos a períodos temporais alargados. Da análise
das amostras, constituídas por 125 processos de pensões de velhice e de invalidez e 30 de sobrevivência,
concluiu-se o seguinte (cfr. ponto 13.1.5.):
a) Em 44 processos de pensões de velhice verificaram-se irregularidades no cálculo dos montantes
das pensões atribuídas, face a divergências entre as remunerações que concorreram para a
determinação das remunerações de referência e as constantes da aplicação de Gestão de
Remunerações, e situações de taxas de bonificação incorretas, devido à irregular contabilização
do número de meses considerados. Estas irregularidades resultaram, designadamente: da falta de
registo de remunerações à data da atribuição da pensão; de alterações ou anulações ocorridas
após a atribuição da pensão; de sobreposições de remunerações devido ao exercício de atividade
profissional em mais do que uma entidade; e de situações em que foram indevidamente
consideradas equivalências por doença e desemprego.
b) Um processo apresenta incorreções nos dados introduzidos para efeitos de cálculo da pensão, no
âmbito da contagem do número de anos que concorrem para esse cálculo, tendo resultado um
valor de pensão superior ao devido.
c) Em dois processos relativos a pensões de invalidez, foi aplicado o regime geral e não o regime
especial de proteção face à natureza da invalidez. Dessa aplicação incorreta da lei resultou a
atribuição de pensões de valor inferior ao devido. Num destes processos verificou-se, ainda, a
não aplicação do fator de sustentabilidade, à data da convolação da pensão de invalidez em
velhice.
d) A organização física dos processos, nas duas amostras, apresenta, num número elevado de casos,
omissão de datas de análise e de verificação, ausência de assinatura do organizador e/ou do
conferente e, ainda, ausência, incompletude ou incorreção, muitas vezes por desatualização, das
menções às delegações ou subdelegações de competências, o que incumpre o disposto no art.
48.º do CPA.
A despesa com prestações de desemprego e apoio ao emprego totalizou, em 2016, € 1.510 M, repartidos entre “subsídio de desemprego” (72,9%), “subsídio social de desemprego” (15,4%) e “outras prestações” (11,8%). Estas despesas apresentaram-se tendencialmente decrescentes (menos 41,8%) no quinquénio iniciado em 2012, tendência que se acentuou a partir de 2013 (menos 44,9%), e que se
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Tribunal de Contas
403
apresenta consistente com a evolução da recuperação do mercado de trabalho a partir de 2014, com a
evolução do n.º de desempregados subsidiados e com a introdução de medidas legislativas mais
restritivas para a atribuição destas prestações durante o período de vigência do PAEF que se mantiveram
nos anos seguintes (cfr. ponto 13.2.4.).
Influenciado pelo contexto macroeconómico e pelas medidas adotadas durante o PAEF relativas ao
sector, verificou-se, no triénio iniciado em 2014, que todos os indicadores apresentam uma diminuição
(n.º de desempregados registados pelo INE, menos 21,1%, n. º de desempregados inscritos nos centros
de emprego, menos 18,1%, e n.º de prestações de desemprego atribuídas e pagas, menos 21,4%), o
mesmo acontecendo em termos homólogos (menos 11,4%, menos 6,7% e menos 12,7%,
respetivamente) (cfr. ponto 13.2.2.).
No quinquénio em análise (2012/2016), apenas em 2012 e 2013 se verificaram necessidades de
financiamento das prestações de desemprego suportadas pelo sistema previdencial-repartição, as quais
totalizaram € 516 M, compensadas pelos excedentes verificados nos restantes anos (cfr. ponto 13.2.5.).
O sistema previdencial – repartição tem beneficiado desde 2011 de montantes transferidos pelo OE para financiar situações enquadráveis no art. 98.º-N do Código do Processo do Trabalho, na redação dada
pelo Decreto-Lei 295/2009, de 13/10, que até ao momento, segundo os mapas de execução orçamental,
ainda não tiveram execução, por dificuldades na identificação das situações enquadráveis nesta
disposição legal. A SESS e a SEAJ vieram informar que se encontram a desenvolver diligências com
vista à resolução dos constrangimentos apontados, informando ainda a SESS que os pagamentos haviam
sido já iniciados no mês de julho de 2017 (cfr. ponto 13.2.5.).
Decorre do acompanhamento ao acolhimento das recomendações formuladas no PCGE 2014 em matéria
de prestações de desemprego que continuam a não se encontrar integralmente implementadas as
referentes a ausência de notificação aos beneficiários de alterações no valor das prestações e à
necessidade de adaptar as aplicações informáticas às competências de cada um dos intervenientes no
procedimento tendente ao deferimento daquelas (cfr. ponto 13.2.4.).
Recomendação 72 – PCGE 2016
Reitera-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, que diligencie no sentido de que
as alterações de valor das prestações de desemprego sejam objeto de realização de audiência prévia dos
interessados.
Recomendação 73 – PCGE 2016
Reitera-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, que diligencie no sentido de
assegurar a implementação na aplicação informática da segregação de funções entre quem procede à
instrução do processo e quem procede ao seu deferimento, devendo este ser expressamente efetuado
apenas por quem tem competência para o efeito.
Em 2016, o FEFSS aumentou 1,0% (€ 147 M), para € 14.246 M. A volatilidade baixou para 4,8% e o índice de rotação da carteira para 0,835. As dotações atingiram € 227 M, pelo que o valor acrescentado pela gestão foi negativo (em € 81 M), destacando-se o contributo negativo das valias potenciais (€ 577 M) e o positivo dos rendimentos (€ 387 M) e das valias realizadas (€ 103 M). Os acréscimos acumulados gerados pelo Fundo desde a sua criação atingem € 6.474 M (45,4% do total) (cfr. ponto 13.3.2.1.).
O montante aplicado em dívida garantida pelo Estado Português foi reforçado em € 318 M, mas o seu valor diminuiu 2,0% (€ 219 M) e o seu peso caiu para 75,8% da carteira, dada a diminuição no valor de mercado das OT, que, ainda assim, se mantinha € 911 M acima do valor de reembolso. O valor afeto a
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
404
dívida pública estrangeira aumentou 21,8%, para € 1.295 M (9,1%) e a ações 19,3%, para € 1.505 M (10,6%). Com a venda de várias participações, o valor em Imobiliário diminuiu 56,6%, para € 73 M. A Reserva Estratégica desvalorizou mais 23,6%, para € 3 M. O total dos ativos de Rendimento Fixo caiu para 84,8% e dos ativos de Rendimento Variável subiu para 10,6% (cfr. ponto 13.3.2.2.).
O target da Portaria 216-A/2013 para a dívida pública portuguesa (90% da carteira) ficou mais distante
e as ações, apesar do reforço, mantiveram-se longe do máximo regulamentar (de 25%). As componentes
de Imobiliário e Reserva Estratégica continuaram a afastar-se dos respetivos limites (de 10% e 5%). A
taxa de rendibilidade foi negativa (-0,6%) pela terceira vez na história, influenciada pelo desempenho
da carteira de dívida pública nacional (-1,7%), que, através da variação das valias potenciais, tem vindo
a acomodar o diferencial entre o valor de reembolso e o valor de mercado. As ações apresentaram uma
rendibilidade de 7,8% e o Imobiliário de 4,6%. Desde a constituição, o FEFSS apresenta uma
rendibilidade média anual de 4,65%, que baixa para 3,96% nos últimos 10 anos (cfr. ponto 13.3.2.3.).
No final de 2016 o valor do FEFSS equivalia a 116,4% da despesa anual com pensões do sistema
previdencial, o que permitiria suportar 14,0 meses, aquém do objetivo de dois anos subjacente à sua
criação. Em proporção do PIB, o valor do FEFSS progrediu de 4,3%, em 2007, para 7,8%, em 2015,
caindo para 7,7% em 2016. O impressionante crescimento do valor dos investimentos em dívida pública
nacional, que lhes permitiu passar de uma proporção de 2,6% do PIB para 6,1% em apenas 4 anos,
inverteu-se em 2016, baixando para 5,8% (cfr. ponto 13.3.3.).
Apenas 19,7% do Fundo (dívida pública estrangeira e as ações) foi gerido contra o benchmark interno
(excessreturn de -0,25%) e a dívida pública portuguesa manteve a gestão autónoma, desconhecendo-se
a estratégia de gestão das restantes componentes. Face ao benchmark aprovado pela Tutela, o FEFSS
apresentou um excessreturn negativo de 2,83%. Os custos de funcionamento do IGFCSS aumentaram
10,8% e o financiamento pelo OSS aumentou 27,7%, para € 2.947 m, 0,021% do montante médio sob gestão no FEFSS, que suportou ainda € 1.994 m em despesas bancárias (mais 35,1%) (cfr. ponto 13.3.3.).
Encontram-se secundarizadas premissas básicas de gestão, como o compromisso entre risco e
rendibilidade, a diversificação e a autonomia técnica da equipa de gestão. Falta transparência,
nomeadamente nas componentes da carteira não sujeitas a uma gestão ativa, onde a Reserva Estratégica
constitui um caso paradigmático de perda de valor, sendo que os impactos surgem dissolvidos no
desempenho global, sem que exista um efetivo comparativo de desempenho, ou sequer dados que
permitam a avaliação do resultado das operações mais significativas (cfr. ponto 13.3.3.).
As receitas efetivas da CGA totalizaram € 9.790 M (96,9% da receita total), mais 3,9% no triénio, comportamento fortemente condicionado pelas medidas de contenção/redução dos gastos públicos,
conjugado com a alteração das taxas contributivas, pelo alargamento da base de incidência e pelo
aumento da massa salarial dos subscritores por via da reversão de algumas das medidas adotadas durante
o PAEF (cfr. Caixa 8).
As despesas efetivas da CGA situaram-se em € 9.703 M (97,3% da despesa total), mais 2,2% no triénio, destacando-se a despesa com pensões, que representou 98,0% da despesa efetiva e manteve uma
tendência crescente (mais 1,9% no triénio iniciado em 2014), porquanto as medidas restritivas que
impenderam sobre estas despesas, designadamente as que respeitam a alterações às condições de acesso
à pensão de velhice e às regras de formação do valor das mesmas, não foram suficientes para contrariar
o efeito da pressão demográfica sobre o sistema (cfr. Caixa 8).
A receita proveniente de quotas dos subscritores apenas cobriu 13,3% da despesa com pensões,
indicador que tem vindo a degradar-se desde 2006, obrigando a um esforço financeiro acrescido por
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Tribunal de Contas
405
parte do Estado no financiamento do sistema de pensões gerido pela CGA. Entre 2014 e 2016 este
indicador sofreu um aumento de 20,5%, comportamento que se encontra em linha com a sua condição
de sistema fechado (cfr. Caixa 8).
As reservas referentes aos fundos de pensões das empresas de capitais públicos transferidos para a CGA
representavam, no final de 2016, 85,9% das iniciais. No período em observação, as responsabilidades
com o pagamento de pensões e outros encargos dos fundos cujas reservas se esgotaram entre 2011 e
2014 (CTT, BNU, INDEP e Macau) foram suportadas por verbas provenientes de receitas próprias da
CGA e/ou do Orçamento do Estado. Também os encargos com complementos de pensão pagos aos ex-
militares por conta do ex-Fundo de Pensões dos Militares das Forças Armadas se encontram na mesma
situação. Entre 2011 e 2016, o esforço financeiro do Estado para fazer face a estes encargos foi de
€ 1.069 M (€ 204 M em 2016). (cfr. Caixa 8).
Consolidação das contas (cfr. ponto 14)
Excluindo as receitas e despesas em ativos e passivos financeiros, da consolidação das contas da
administração central e da segurança social resulta a receita consolidada de € 72.080 M, a despesa de € 76.895 M e o consequente saldo de € -4.815 M, que consta da CGE (mapa XXIII).
Considerando o impacto global das operações com ativos e passivos financeiros considerados, que foi de
€ -753 M, o saldo global passaria para € -5.568 M (cfr. ponto 14.1).
Em 2016, persistem elevados ajustamentos de consolidação, sobretudo devido a deficiências na
contabilização das transferências entre os sectores. A consolidação, além das transferências, passou a
abranger outras operações, de juros e de aquisição de serviços (entidades do Programa Saúde). Porém,
os montantes dessas despesas/receitas que excedam as correspondentes receitas/despesas são
reclassificados em “diferenças de consolidação” que, assim, juntam despesas e receitas que tinham distintas classificações económicas, contrariando o princípio da especificação (cfr. ponto 14.2).
Recomendação 74 – PCGE 2016
Que o Governo, através da DGO, assegure a correção das deficiências na contabilização e no controlo
das transferências e de outros fluxos entre os serviços abrangidos pela Conta, através da correta
identificação dos serviços emissores e dos destinatários e que sejam tomadas todas as iniciativas
necessárias no sentido da consolidação da CGE contemplar todas as operações materialmente
relevantes, tendo em conta o princípio da especificação.
A CGE continua a não apresentar satisfatoriamente o procedimento de articulação entre o saldo
orçamental nominal e o correspondente saldo estrutural (cfr. ponto 14.3), pelo que se recomenda:
Recomendação 75 – PCGE 2016
Que o Governo, no Relatório da CGE, proceda à explicação e quantificação dos critérios subjacentes
ao saldo estrutural observado.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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CAIXA 9 – RISCOS PARA A SUSTENTABILIDADE DAS FINANÇAS PÚBLICAS NACIONAIS
Na presente Caixa sinalizam-se os riscos para a sustentabilidade das finanças públicas identificados ao longo
deste Parecer, como sejam a subsistência de níveis de despesa pública superiores à receita, a acumulação de
elevados níveis de dívida pública – especialmente dívida financeira, mas também dívida não financeira – e a existência de valores consideráveis de responsabilidades contingentes. Apresentam-se ainda as projeções
do FMI que apontam para a manutenção do desequilíbrio orçamental pelo menos até 2022. Adiciona-se
informação sobre os encargos financeiros futuros relativos às empresas públicas, aos pagamentos em atraso
e às PPP.
Diversos estudos têm vindo a destacar que os custos inerentes às alterações climáticas representam um risco
para as finanças públicas de magnitude comparável aos custos resultantes do envelhecimento da população.
No entanto, se os primeiros atingirão o seu máximo apenas na segunda metade do século, os custos ligados
ao envelhecimento populacional prevêem-se já bastante elevados até 20501. Nesta Caixa a abordagem aos
impactos destes efeitos nas finanças públicas, um tema com metodologias ainda insuficientemente
exploradas e aplicadas2, é feita recorrendo-se à apresentação das projeções do INE sobre o envelhecimento
da população e das projeções da CE e da Agência Europeia do Ambiente sobre os impactos económicos das
alterações climáticas.
1. Trajetória do défice e da dívida
a) Subsistência dos défices orçamentais na administração central
No período de 2012 a 2016 o subsector da administração central manteve um valor de despesa superior à da
receita, gerando necessidades líquidas de financiamento. As receitas ascendiam a € 53.277 M em 2012 (31,6% do PIB) e a € 57.140 M (30,9% do PIB) em 2016. As despesas ascendiam a € 67.697 M em 2012 (40,2% do PIB) e a € 64.272 M (34,7% do PIB) em 2016. Neste ano, o saldo global da administração central (incluindo ativos financeiros de médio e longo prazo) melhorou em € 2.682 M face a 2015, situando-se em € -7.132 M (-3,9% do PIB) (cfr. ponto 3.4).
b) Acumulação de dívida pública
A subsistência de défices orçamentais anuais na administração central teve como consequência o crescimento
do stock da dívida pública direta consolidada a uma taxa média de 5,2% nos anos de 2012 a 2016.
Quadro D. 5 – Evolução da dívida pública – 2012-2016
(em milhões de euros)
Descrição 2012 2013 2014 2015 2016
Dívida direta (stock) não consolidada(a) 217 947 229 088 240 689 264 196 272 867
Dívida direta (stock) consolidada(a) 191 527 199 906 210 147 225 264 234 573
Amortizações e encargos com a dívida direta 104 114 100 097 85 895 74 545 65 780
Amortizações, das quais:96 68792 29278 19266 50957 638
Dívida de médio e longo prazo20 667 15 278 18 74725 61417 795
Juros7 3097 7017 5977 9188 011
Outros encargos118104107118131
Dívida de Maastricht 212 556 219 715 226 029 231 541 240 958
(a) O universo dos valores de dívida é o do OE de cada ano; em 2016 está incluída a dívida de 45 SFA.
Fonte: TC, PCGE 2012 a 2016 e INE, 2.ª not.. PDE setembro de 2017.
1 German Ministry of Finance (2009), “Klimawandel: WelcheBelastungen entstehen fur die Tragfahigkeit deer
Offentlichen Finanze?” (sumário em Inglês). 2 US Government Accountability Office (2017): “Climate Change: Information on potential economic effects could help
guide Federal efforts to reduce fiscal exposure”.
II SÉRIE-A — NÚMERO 46 431
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Tribunal de Contas
407
No final de 2016, os rácios da dívida direta consolidada e da dívida de Maastricht em relação ao PIB
situavam-se em 126,7% e em 130,1%, respetivamente.
i) Dívida direta do subsector dos SFA
Em 2016, os 356 SFA que integravam o perímetro orçamental detinham dívida (valor nominal não
consolidado) no montante de € 36.585 M representada por empréstimos (€ 25.382 M), títulos (€ 10.950 M) e locação financeira (€ 253 M). A dívida representada por derivados, avaliada ao justo valor, ascendia a €-1.399 M. A dívida consolidada ascendia a € 18.270 M (cfr. pontos 4.1.2.1 e 4.1.2.2).
ii) Dívida do sector público empresarial (administração central, local e regional)
No contexto mais abrangente e na ótica das contas nacionais, as empresas públicas apresentavam uma dívida
total de € 43.964 M1, dos quais € 36.867 M (84%) referem-se a empresas públicas classificadas no perímetro
das AP2 e € 7.097 M (16%) correspondem a empresas fora do perímetro.
iii) Dívida não financeira
Em 31/12/2016 a dívida não financeira das entidades do SNS a fornecedores externos, incluindo os hospitais
EPE, era de € 1.841 M, e a das EPR (excluindo as do SNS) ascendia a € 199 M (cfr. ponto 4.3).
O valor dos pagamentos em atraso totalizava € 854 M (total consolidado, no que respeita às entidades que pertencem às AP). O subsector da saúde, incluindo os hospitais EPE, assumia o maior peso, € 550 M, seguido das administrações local e regional, € 162 M e € 120 M, respetivamente.
c) Projeções para a trajetória do défice orçamental e da dívida pública (2017-2022)
As previsões do FMI (setembro de 2017) apontam para a manutenção do desequilíbrio orçamental no período
de 2017 a 2022 que, em valores nominais, passa de € 2,8 mil M para € 3,4 mil M no final do período3.
Gráfico D. 1 – Composição da receita e da despesa públicas – 2017-2022
Fonte: FMI, Country Report n.º 17/278, setembro de 2017.
1 BdP, Boletim Estatístico, outubro de 2017. A dívida inclui empréstimos, títulos de dívida e créditos comerciais (valores
não consolidados) e o seu apuramento segue a ótica das contas nacionais, mas difere do conceito de dívida de Maastricht
para efeitos do PDE pelo facto de incluir os créditos comerciais. 2 Administração central: € 34.628 M e administração regional e local: € 2.240 M. 3 Algumas destas projeções poderão ser alteradas na sequência da última missão pós-programa do FMI, em dezembro de
2017.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
408
Ao nível das receitas, as previsões apontam para um crescimento da receita fiscal de 16,1% e da receita de
contribuições sociais de 16,8%. Na composição da despesa pública prevê-se a estabilidade do peso relativo
de cada um dos seus agregados, sendo de destacar o peso médio esperado das despesas com juros (9,0%).
Ao nível da dívida pública, as previsões do FMI para o período de 2017 a 2022 apontam para uma redução
gradual do rácio da dívida pública, passando de 125,7% do PIB em 2017 para 114,0% em 2022. A
condicionar a evolução da dívida está a taxa de crescimento real prevista do PIB de 1,7%, em média, até ao
final do horizonte da previsão. As mesmas previsões apontam para que, no referido período, os encargos
com amortizações de dívida de médio e longo prazo (incluindo as administrações regionais e locais e as
empresas públicas) totalizem € 74 mil M (média de € 12 mil M ao ano) e os juros da dívida alcancem € 50 mil M (média de € 8 mil M ao ano).
2. Parcerias Público-Privadas
Em 31/12/2016, o universo de PPP abrangia 32 projetos, distribuídos pelos sectores rodoviário (21), da saúde
(8), ferroviário (2) e da segurança (1), com um investimento acumulado, entre 1998 e 2016, de € 14.609 M. Ao sector rodoviário cabe 93% deste investimento, seguindo-se os sectores ferroviário e da saúde, ambos
com 3%, e o sector da segurança, com 1%1. Em 2016 os pagamentos líquidos ascenderam a € 1.703 M,
incorporando um aumento de € 181 M face ao ano anterior decorrente, essencialmente, da evolução verificada no sector rodoviário.
O valor atualizado dos encargos brutos futuros do Estado em resultado dos contratos estabelecidos com os
parceiros privados é estimado em € 20.696 M até 2041. Após considerar as receitas previstas nas parcerias
rodoviárias (€ 6.622 M), o valor atualizado dos encargos líquidos é de € 14.074 M2.
3. Responsabilidades contingentes
a) Garantias prestadas pelo Estado e pelos SFA
Em 31/12/2016, as responsabilidades acumuladas assumidas pelo Estado por garantias pessoais prestadas a
operações de financiamento e a seguros de crédito totalizavam € 21.404 M e € 948 M, respetivamente; destacam-se as garantias do Estado prestadas às EPR, no valor total de € 8.735 M, e às sociedades veículo ex-BPN, no valor total de € 2.714 M. As garantias prestadas ao sector financeiro atingiram € 5.170 M na mesma data (cfr. Caixa 5). A dívida garantida do Estado ascendia a € 22.352 M (cfr. pontos 4.2.1 e 4.2.2).
Por sua vez, as responsabilidades efetivas por garantias pessoais prestadas por SFA, incluindo EPR,
atingiram € 2.283 M no final de 2016 (cfr. ponto 4.2.1).
b) Instrumentos de gestão de risco financeiro das empresas públicas
Em 31/12/2016 subsistiam 24 instrumentos de gestão de risco financeiro (IGRF) detidos por empresas
públicas com um valor de mercado negativo de € 428 M. A estas responsabilidades contingentes acrescem 8 IGRF em processo de contencioso nos tribunais ingleses, com um valor de mercado negativo de
€ 1.191 M3.
1 UTAP, Relatório Anual das PPP, 2016. 2 MF, Relatório do Orçamento do Estado 2018. 3 UTAM, Boletim Informativo do Setor Empresarial do Estado – 4.º Trimestre de 2016.
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Tribunal de Contas
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4. Tendências demográficas e alterações climáticas
a) Envelhecimento da população (2015-2080)
Diversos estudos têm revelado a pressão que o envelhecimento da população em Portugal terá a longo prazo
nas contas públicas, quer por via da redução continuada das contribuições para o sistema público de pensões
quer do aumento projetado para as despesas, em particular com pensões e cuidados de saúde.
Projeções recentes do INE1 apontam para o agravamento do envelhecimento demográfico. Os dados mostram
que a população residente em Portugal passará de 10,3 milhões de pessoas em 2015 para 7,5 milhões em
2080; no mesmo período, a população em idade ativa (entre 15 e 64 anos) passará de 6,7 milhões para 3,8
milhões de pessoas e o decréscimo da população jovem (de 1,5 para 0,9 milhões de pessoas) será
acompanhado pelo aumento da população idosa (de 2,1 para 2,8 milhões de pessoas). Entre 2015 e 2080, o
índice de envelhecimento2 poderá mais do que duplicar, passando de 147 para 317 idosos por cada 100
jovens.
Este agravamento do défice demográfico tem, no entanto, recebido um contributo positivo do saldo
migratório (Censos, 2011) com um impacto favorável no equilíbrio financeiro da conta das pensões de
velhice do sistema previdencial3.
b) Alterações climáticas (impacto económico)
As alterações climáticas constituem um risco para a sustentabilidade das finanças públicas através,
designadamente, do efeito adverso sobre o crescimento económico e dos custos adicionais para a despesa
pública e perda de receitas. Uma estimativa recente para as finanças públicas da Alemanha4 aponta que em
2100 esses custos adicionais possam atingir 0,6% a 2,5% do PIB.
O RCGE 2016 não especifica a execução da despesa pública afeta à mitigação e adaptação às alterações
climáticas.
O estudo e a utilização de informação sobre os potenciais efeitos económicos causados pela mudança do
clima pode ajudar à identificação dos riscos climáticos significativos e das respostas adequadas por parte das
entidades públicas, reduzindo a pressão sobre as finanças públicas no futuro5.
Para os anos de 1980 a 2013, a Agência Europeia do Ambiente estimou perdas económicas devido às
alterações climáticas em Portugal no valor de € 6.783 M, dos quais somente € 300 M estavam cobertos por
seguros, representando € 665 M per capita e 0,14% do PIB6.
O relatório da CE7 coloca Portugal, a par de Espanha, Itália, Grécia e Bulgária, entre os países da UE mais
vulneráveis às alterações climáticas no futuro. Para o sul da Europa, a CE estima perdas económicas com
impacto no PIB entre 1,8% e 3%.
1 INE (2017), Projeções de População Residente 2015-2080. 2 Número de pessoas com 65 e mais anos por cada 100 jovens. 3 Fundação Francisco Manuel dos Santos (2017), “Migrações e sustentabilidade demográfica”. 4 German Ministry of Finance (2009), “Klimawandel: WelcheBelastungen entstehen fur die Tragfahigkeit deer
Offentlichen Finanze?” (sumário em Inglês). 5 US Government Accountability Office (2017), “Information on potential economic effects could help guide Federal
efforts to reduce fiscal exposure”. 6 Agência Europeia do Ambiente (2017), “Climate change, impacts and vulnerability in Europe 2016”. 7 Joint Research Centre of the European Commission (2014), “Climate Impacts in Europe”.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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17. JUÍZO SOBRE A CONTA
Nos termos da sua Lei de Organização e Processo (artigo 41.º, n.º 2) o Tribunal de Contas no parecer
sobre a Conta Geral do Estado, incluindo a da Segurança Social, “emite um juízo sobre a legalidade e a
correção financeira das operações examinadas”.
A nova Lei de Enquadramento Orçamental determina que a Conta Geral do Estado de 2019 inclua
demonstrações orçamentais e financeiras consolidadas, preparadas de acordo com o SNC-AP, cuja
aplicação foi adiada para 01/01/2018. O Tribunal manifesta preocupação pelo facto de entidades várias
reconhecerem a impossibilidade de efetuar a transição para o SNC-AP dentro do prazo fixado e por
subsistirem diversos constrangimentos e riscos que poderão pôr em causa a elaboração das referidas
demonstrações orçamentais e financeiras consolidadas para os subsetores da AC e SS.
A presente Conta Geral do Estado continua, passados vinte anos, a não comportar um balanço e uma
demonstração de resultados da Administração Central do Estado, devido à não aplicação integral do
POCP e planos sectoriais. Daí que as demonstrações financeiras que apresenta sejam suportadas por
diferentes sistemas contabilísticos em vigor. Assim sendo, o juízo formulado não é, ainda,
completamente coincidente com o modelo previsto pelas Normas Internacionais de Auditoria.
Neste contexto, atentas as evidências recolhidas, as observações efetuadas, as conclusões extraídas e as
recomendações formuladas, o Tribunal de Contas emite, no âmbito estrito deste Parecer, o juízo
seguinte:
A) Conta da Administração Central
A conta da Administração Central está afetada por erros materialmente relevantes, pelo que formula
reservas e chama a atenção para um conjunto de ênfases e limitação de âmbito, nos termos que se
seguem.
Sistemas contabilísticos
Reservas:
Não aplicação integral do Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP).
Não apresentação de Balanço nem de Demonstração de Resultados na Conta Geral do Estado, ainda que parcelares.
Legalidade
Reservas:
Omissão de € 1.272 M nas receitas do Estado (sobretudo impostos) contabilizados diretamente pelas entidades às quais o respetivo produto está consignado (v.g. Segurança Social, RTP).
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Tribunal de Contas
411
Enfâses:
Os princípios da anualidade, da unidade e da universalidade, da não compensação, da não consignação, da especificação, do cabimento prévio e da unidade de tesouraria não são
observados em todas as situações em que o devem ser.
Permanece por aplicar a reforma da contabilização das receitas estando em falta a ligação dos sistemas próprios ao de contabilização orçamental.
Sucessivas alterações dos valores vinculativos inicialmente fixados no Quadro Plurianual de Programação Orçamental (QPPO) para cada um dos programas orçamentais.
A conta dos fluxos financeiros continua a não desempenhar o papel que lhe cabe no controlo das contas do Estado, por não comportar a totalidade dos movimentos.
O relatório do Governo que integra a Conta Geral do Estado é omisso em matérias relevantes (v.g. património imobiliário e unidade de tesouraria).
Correção financeira
Reservas:
Subavaliação da receita cessante por benefícios fiscais (€ 60 M em IRC, pelo menos € 89 M em IS, até € 5.795 M em IVA, além de despesa fiscal por quantificar).
Classificação económica incorreta de um conjunto elevado de operações de despesa que, não afetando o total da CGE, afeta o valor da despesa efetiva, reduzindo-a.
A informação sobre o stock da dívida pública direta do Estado não abrange a dos SFA (incluindo EPR) que, em 31/12/2016, ascendia a € 36.585 M.
Nos SFA, em particular nas novas EPR, a receita de passivos financeiros está sobrevalorizada em cerca de € 2.067 M, devido a erros na classificação dos aumentos de capital.
Falta de inventário do património imobiliário e sua devida valorização. As receitas e despesas relativas às operações mobiliárias estão afetadas por erros e por falta de validação (€ 273 M).
Movimentação fora do Tesouro de parte relevante das disponibilidades dos organismos da administração central e das empresas públicas (saldos médios de € 569 M; muitas entidades sem informação reportada) que continua a não ser registada na contabilidade da tesouraria. Não foi
entregue ao Estado 86% (€ 99 M) dos juros auferidos, desde 2011, em incumprimento da unidade de tesouraria.
Enfâses:
A execução dos 18 programas orçamentais não é avaliada com base em indicadores previamente fixados.
A informação sobre os fluxos financeiros para as autarquias locais não é, ainda, fidedigna nem completa.
O Relatório da CGE não evidencia a dívida não financeira das EPR e de parte do SNS.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
412
Os ativos financeiros de médio e longo prazos foram excluídos na consolidação da conta.
Omissão de disponibilidades dos organismos da administração central nos saldos da contabilidade orçamental, com destaque para o Fundo de Estabilização Tributário (€ 24 M de saldo com € 1.072 M de disponibilidades).
Omissão de € 3.463 M nos saldos da contabilidade orçamental face aos da contabilidade da tesouraria dos organismos da administração central, em virtude da não contabilização, em
operações extraorçamentais, dos fluxos que não tenham natureza orçamental.
Omissão de € 3.474 M nos saldos da contabilidade da tesouraria face aos da contabilidade orçamental dos organismos da administração central, em virtude da movimentação fora do
Tesouro não ser objeto de relevação na primeira dessas contabilidades nem na conta dos fluxos
financeiros.
Limitação de âmbito
A Conta Geral do Estado não inclui a receita e a despesa de quatro organismos da administração central, o que subvaloriza a receita e a despesa global.
B) Conta da Segurança Social
O Tribunal considera que a conta da Segurança Social continua a estar afetada por erros materialmente
relevantes. Regista, contudo, que as recomendações que ao longo dos anos tem formulado com vista à
sua correção têm merecido a aceitação dos membros do Governo envolvidos e da generalidade das
instituições que integram o perímetro de consolidação, que vêm sucessivamente desenvolvendo
diligências com vista ao seu acolhimento, apesar da escassez de recursos humanos e orçamentais e da
complexidade dos sistemas informáticos envolvidos. Nestes termos, o Tribunal aguarda, com
expectativa, que, a breve trecho, muitos dos erros detetados possam ser ultrapassados.
Os erros materialmente relevantes detetados determinam a formulação das seguintes reservas e ênfases:
Controlo Interno
Reservas:
Ausência de informação integral sobre a localização dos bens móveis, impedindo a realização de um efetivo controlo físico;
Ausência de informação relevante relativa a imóveis que justifique o valor relevado nas demonstrações financeiras;
Inexistência de procedimentos de controlo que evitem ou corrijam:
Valores incorretamente incluídos em parcelas de terreno de imóveis provenientes de imobilizado em curso;
A incidência do cálculo das amortizações sobre o valor das parcelas de terreno dos imóveis.
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Tribunal de Contas
413
A organização física de muitos dos processos das amostras de pensões revela a omissão de datas de análise e verificação dos mesmos, ausência de assinatura do organizador e/ou do conferente
e incorreta menção às delegações ou subdelegações de competências;
Ausência de segregação das funções instrutória e decisória no âmbito da atribuição de prestações de desemprego, ao nível da aplicação informática, não prevenindo, assim, a ocorrência de
situações de fraude e corrupção que podem revelar-se de difícil deteção.
Legalidade
Reservas:
Aplicação de fundos, pelo IGFSS, em depósitos bancários, com vista à obtenção de uma rendibilidade superior à proporcionada através da aplicação desses mesmos fundos junto do
IGCP, fora das condições estabelecidas no DLEO;
Incumprimento pelo ISS da obrigação legal de comunicação à Autoridade Tributária e Aduaneira dos rendimentos pagos aos pensionistas nos casos em que não dispõe nas suas bases de dados de
informação sobre o número de identificação fiscal;
Incumprimento da legislação comunitária e ausência de regulamentação de legislação nacional de enquadramento do Fundo de Garantia Salarial;
Incumprimento do Decreto-Lei 67/2016 por dispensa total de juros sobre o valor do capital pago durante a vigência da medida para a modalidade de pagamento em prestações;
Incumprimento das regras estabelecidas na Lei 90/2009 nos casos em que o cálculo do valor da pensão é superior a 12 vezes o IAS;
Não inclusão, no cálculo de algumas pensões, de valores de remunerações em períodos em que se verifica sobreposição das mesmas, o que resulta na atribuição de pensões inferiores às devidas;
Cálculo incorreto de valores de pensões por via da consideração de bonificações superiores ou inferiores às devidas;
Instauração de processos executivos relativos a valores indevidamente pagos a beneficiários de prestações sociais e a pessoal em número e volume financeiro inferior ao devido;
Ausência de instauração de processos executivos relativos a:
Reembolso de importâncias pagas por prestações de alimentos a menores;
Reembolso de importâncias pagas de prestações de desemprego;
Contraordenações aplicadas a beneficiários e a estabelecimentos sem fins lucrativos;
Dívidas provenientes de rendas de imóveis.
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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Ênfases:
Inexistência de diploma regulador da tesouraria única da segurança social;
Existência de discrepâncias no quadro do financiamento;
A conta do IGFSS e do ISSM não foram objeto de certificação legal de contas;
Incumprimento de disposições legais relativas ao reconhecimento e registo da titularidade de imóveis e à atribuição do respetivo período de vida útil.
Correção financeira
Reservas:
Na Conta de Execução Orçamental:
Parte das contribuições cobradas, € 7.598 M, não se encontra imputada às diferentes classificações económicas e respetivas desagregações em função da sua origem;
O valor de prestações sociais registado como pago inclui, indevidamente, pelo menos € 6 M de prestações devolvidas à segurança social no exercício;
O saldo de execução orçamental está subvalorizado em cerca de € 5 M;
Os saldos das contas bancárias relevam movimentos “por reconciliar”, no montante de € 44 M.
No Balanço e na Demonstração de Resultados:
Impossibilidade de validação do valor relevado nas demonstrações financeiras relativo a imóveis, por inexistência de documentação comprovativa em, pelo menos, 58,8% do valor
da amostra;
Incorreções nas contas de imobilizado e de amortizações, em virtude, designadamente, de: Bens móveis por amortizar, apesar do período de vida útil já ter decorrido (imobilizado:
€ 673 m e amortizações: € 176 m); Bens imóveis: não relevação de valor de terreno (€ 341,3 m); relevação de imóvel por valor superior ao devido (€ 21, 4 m); inclusão na parcela de terreno dos imóveis de valores provenientes de imobilizado em curso (€ 931 m); imóveis não amortizados (€ 4,2 M); cálculo de amortizações sobre a parcela de terreno (€ 697,4 m); incorreta atribuição de vida útil aos imóveis e omissão de cálculo de amortizações extraordinárias em imóveis em mau estado de conservação e omissão de abate
de imóveis em ruínas. Todos estes factos subvalorizaram e sobrevalorizaram as amortizações
do exercício em € 98 m e € 65 m, respetivamente, e as acumuladas € 1,1 M e € 1,3 M;
Impossibilidade de reconciliação das dívidas de contribuintes com os respetivos saldos de contas correntes; manutenção em dívida do valor de € 92,0 M que poderá ter sido pago ou prescrito; e existência de saldos contranatura relativos a juros de mora (€ 21,6 M);
O não cumprimento do princípio da especialização do exercício relativamente aos juros vencidos até 31/12/2016 implica uma subvalorização da dívida de contribuintes em, pelo
menos, € 580 M, se se considerar apenas a dívida constituída a partir de 2011. No entanto, se for considerada toda a dívida residente em SEF (1976 a 2016) o valor é de € 2.072 M. No
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Tribunal de Contas
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exercício de 2016 os proveitos estão, assim, subvalorizados em cerca de € 156 M e 372 M, conforme se considere um ou outro dos períodos;
Dívidas por prestações sociais a repor contabilizadas por mais € 102 M do que o valor constante das contas correntes de beneficiários;
Subvalorização do saldo de disponibilidades em € 8 M;
Os saldos das contas bancárias relevam movimentos “por reconciliar”, no montante de € 44 M;
Incorreção do valor relevado em proveitos diferidos por não especialização no exercício dos proveitos dos juros relativos a acordos prestacionais, sobrevalorizando aquela conta e
subvalorizando os proveitos do exercício em valores não quantificados;
Os valores das provisões do exercício e acumuladas respeitantes a dívida contributiva estão subvalorizados, em valor não quantificado, por não incluírem dívida não participada a
execução fiscal, e sobrevalorizados, em valor não quantificado, por incluírem dívida que já
está paga ou está a ser regularizada por via de acordo prestacional;
Os valores dos custos operacionais e dos proveitos extraordinários estão subvalorizados na exata medida do valor das provisões não constituídas nem revertidas por incumprimento do
princípio da não compensação no registo de prescrições, de anulação de prescrições e de
cobrança de dívida com provisões constituídas;
Os proveitos extraordinários encontram-se subvalorizados em, pelo menos, € 156 M, relativos a juros vencidos em 2016 e não cobrados respeitantes a dívida constituída a partir
de 2011;
Os custos extraordinários estão subvalorizados em, pelo menos, € 15 M, por ausência de registo de prescrições em 2016;
Os resultados operacionais, financeiros, extraordinários e líquido encontram-se afetados pelas reservas supra.
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Tribunal de Contas
Ficha Técnica
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Tribunal de Contas
419
Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2016
Juiz Conselheiro responsável pela Coordenação Geral:José Luís Pinto Almeida
Juízes Conselheiros responsáveis pela Parte A e pela Parte B, pontos 2 a 4 e 6 a 10: José Luís Pinto Almeida e Ana Margarida Leal Furtado
Juiz Conselheiro responsável pela Parte B, ponto 5: António dos Santos Carvalho
Juiz Conselheiro responsável pela Parte C: António Manuel Fonseca da Silva
Apoios técnicos
Departamento de Auditoria I
Auditora Coordenadora: Ana Furtado (até 31/10/2017);Auditores Chefes:António Marta e Francisco MoledoExecução técnica:Arabela Correia, Clarisse Wagner, Fátima Cortes, Luís Pires Cabral, Manuel Rodrigues, Margarida Gouveia, Maria
Cristina Mendes, Marília Carrilho, Rosa Maria Sequeira, Teresa Ferreira, Teresa Garrido, Teresa Nunes e Zaida Sousa
Apoio informático:Kátia Nobre
Departamento de Auditoria II
Auditor Coordenador: Luís Filipe Simões; Auditores Chefes: Maria João Caldas e Mário Tavares da Silva
Execução técnica: Ângela Maria Castro, Bella Isa Rodrigues, Dina Rocha Machado, Fátima Perfeito, Frederico Hugo Pinto, Manuela Trigo, Maria Gisela da Cunha, Maria Umbelina Pires, Miguel Abrantes, Mónica Morgado Ferreira, Nuno Miguel Rosa, Paulo Duque,
Rogério Paulo Luís, Rui Miguel Salvador e Tiago de Moura Gonçalves
Apoio informático: Ângela Maria Castro
Departamento de Auditoria III
Auditora Coordenadora: Leonor Côrte-Real Amaral; Auditor Chefe:Júlio Gomes Ferreira
Execução técnica: Ana Cristina Cabo, João Palma, Paula Martinho e Teresa Estrela Apoio Informático: Cristina Fernandes
Departamento de Auditoria VII
Auditora Coordenadora: Helena Cruz Fernandes; Auditora Chefe: Maria Luísa Rato BispoExecução técnica: Adelina do Rosário Cardoso, Ana Godinho Tavares, Arlette Costa, Graciosa Neves, Carla Rodrigues Martins, Isilda
Albuquerque Costa, Júlia Curado; Luís Carlos Martins, Maria de Fátima Costa; Maria de Nazaré Silva, e Paulo Ramos Costa
Departamento de Sistemas e Tecnologias de Informação
Diretor de Serviços: João Carlos Cardoso
Apoio informático geral: Ana França, Graças Vaz, João Paulo Amado, Paula Fonseca e Sandra Paula Sousa
Encadernação: Edgar Gouveia Lopes
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Tribunal de Contas
Principais Abreviaturas
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Tribunal de Contas
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PRINCIPAIS ABREVIATURAS
7.º PROGRAMA
QUADRO
Sétimo Programa-Quadro de Investigação e Desenvolvimento Tecnológico
AA Módulo de Gestão de Imobilizado
AC Administração central
ACL Academia das Ciências de Lisboa
ACSS Administração Central do Sistema de Saúde
AD&C Agência para o Desenvolvimento e Coesão, IP
ADFOC Anexo às Demonstrações Financeiras e Orçamentais Consolidadas
ADSE Direcção-Geral de Proteção Social aos Trabalhadores em Funções Públicas
AEOAC Acompanhamento da Execução Orçamental da Administração Central
AICEP Agência para o Investimento e Comércio Externo de Portugal, EPE
AMECO Annual Macroeconomic Indicators (Comissão Europeia)
ANA ANA – Aeroportos de Portugal, SA
AP Administrações Públicas
APFIP Associação Portuguesa de Fundos de Investimento, Pensões e Patrimónios
APH Academia Portuguesa de História
ARS Administração Regional de Saúde
ARSC Administração Regional de Saúde do Centro
ARSLVT Administração Regional de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo
ARSN Administração Regional de Saúde do Norte
ASECE Apoio Social Extraordinário ao Consumidor de Energia
AT Autoridade Tributária e Aduaneira
Banif Banco Internacional do Funchal
BCE Banco Central Europeu
BCP Banco Comercial Português
BdP Banco de Portugal
BDP Base de Dados dos Pensionistas
BEI Banco Europeu de Investimentos
BES Banco Espírito Santo
BF Benefício Fiscal
Bndbu Base Nacional de Dados de Beneficiários e Utentes
BNU Banco Nacional Ultramarino
BPI Banco Português de Investimento
BPN Banco Português de Negócios
BPP Banco Privado Português
BST Banco Santander Totta
BT Bilhetes do Tesouro
C/C Conta Corrente
CA Certificados de Aforro
CARRIS Companhia Carris de Ferro de Lisboa, SA
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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CAV Contribuição para o Audiovisual
CE Comissão Europeia
CEB Banco de Desenvolvimento do Conselho da Europa
CEDIC Certificados Especiais de Dívida de Curto Prazo
CEDIM Certificados Especiais de Dívida de Médio e Longo Prazo
CEMG Caixa Económica do Montepio Geral
CEP Tempo de Serviço Militar em Condições Especiais de Serviço
CERDP Classificador Económico das Receitas e das Despesas Públicas
CES Contribuição Extraordinária de Solidariedade
CFP Conselho das Finanças Públicas
CGA Caixa Geral de Aposentações, IP
CGD Caixa Geral de Depósitos
CGE Conta Geral do Estado
CHLC Centro Hospital de Lisboa Central, EPE
CIBE Cadastro e Inventário dos Bens do Estado
CIFRE Comissão Interministerial de Financiamento a Retornados
CMVM Comissão do Mercado Valores Mobiliários
CNIS Confederação Nacional das Instituições de Solidariedade
CNP Centro Nacional de Pensões
CoCos Obrigações subordinadas de conversão contingente
CP Comboios de Portugal, EP
CP Curto Prazo
CPA Código do Procedimento Administrativo
CPN Comparticipação Pública Nacional
CRC Conservatória do Registo Comercial
CRCSPSS Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de segurança Social
CRP Constituição da República Portuguesa
CRP Certificados de Renda Perpétua
CSC Código das Sociedades Comerciais
CSI Complemento Solidário para Idosos
CSS Conta da Segurança Social
CT Certificados do Tesouro
CT Contabilidade do Tesouro
CTPM Certificados do Tesouro Poupança Mais
CTT Correios de Portugal, SA
CVM Código dos Valores Mobiliários
DF Despesa Fiscal
DF Demonstrações Financeiras
DGADR Direção-Geral da Agricultura e Desenvolvimento Regional
DGAL Direção-Geral das Autarquias Locais
DGE Direção-Geral da Educação
DGESTE Direção-Geral dos Equipamentos Escolares
DGO Direção-Geral do Orçamento
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Tribunal de Contas
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DGPC Direção-Geral do Património Cultural
DGTC Direção-Geral do Tribunal de Contas
DGTF Direção-Geral do Tesouro e Finanças
DL Decreto-Lei
DLEO Decreto-Lei de Execução Orçamental
DP Depósito a Prazo
DR Diário da República
DR Declarações de Remunerações
DRAGAPOR Dragagens de Portugal, SA
DRAPN Direção-Regional da Agricultura e Pescas do Norte
DRCC Direção Regional de Cultura do Centro
EC-CS Módulo de Consolidação – Consolidação Financeira
ECE Entidade Contabilística Estado
Ecofin Economic and Financial Affairs Council
EDIA Empresa de Desenvolvimento e Infra-Estruturas do Alqueva, SA
EE Entidade Empregadora
EMPORDEF Empresa Portuguesa de Defesa (SGPS), SA
ENE Entidades não Empregadoras
ENMC Entidade Nacional para o Mercado de Combustíveis
ENVC Estaleiros Navais de Viana do Castelo
EP Empresa Pública
EPE Entidade Pública Empresarial
EPR Entidade Pública Reclassificada
EQ-QREN Empréstimo Quadro – Quadro de Referência Estratégico Nacional
ERASMUS+ Programa da UE para a Educação, a Formação, a Juventude e o Desporto
ESPAP Entidade de Serviços Partilhados da Administração Pública
ESTAMO Participações Imobiliárias, SA
EUA Estados Unidos da América
EURATOM Comunidade Europeia da Energia Atómica
FAM Fundo de Apoio Municipal
FBCF Formação Bruta de Capital Fixo
FCGM Fundo de Contragarantia Mútuo
FCR Fundo de Capital de Risco
FCR Fundo de Certificados de Reforma
FCT Fundo de Compensação do Trabalho
FdR Fundo de Resolução
FEA Fundo de Estabilização Aduaneiro
FEAC Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas mais Carenciadas
FEADER Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural
FEAGA Fundo Europeu Agrícola de Garantia
FEAMP Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas
FEDER Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional
FEEF Fundo Europeu de Estabilidade Financeira
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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FEEI Fundos Europeus Estruturais e de Investimento
FEF Fundo Equilíbrio Financeiros
FEFSS Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social
FEOGA Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola
FEP Fundo Europeu das Pescas
FESSPBC Fundo Especial de Segurança Social dos Profissionais de Banca dos Casinos
FET Fundo de Estabilização Tributário
FFF Fundo Financiamento das Freguesias
FGCAM Fundo de Garantia do Crédito Agrícola Mútuo
FGD Fundo de Garantia de Depósitos
FGS Fundo de Garantia Salarial
FLAD Fundação Luso Americana para o Desenvolvimento
FMI Fundo Monetário Internacional
FPC Fundo Português de Carbono
FRCP Fundo de Reabilitação e Conservação Patrimonial
FRDP Fundo de Regularização da Dívida Pública
FSE Fundo Social Europeu
FSM Fundo Social Municipal
FSS Fundo de Socorro Social
GAFC Gestão Administrativa e Financeira da Cultura
GC Gestão de Contribuintes
GESTNAVE GESTNAVE – Serviços Industriais, SA
GIL Gare Intermodal de Lisboa
GNR Guarda Nacional Republicana
GR Gestão de Remunerações
HORIZONTE 2020 Programa-Quadro Comunitário de Investigação e Inovação
IAPMEI Agência para a Competitividade e Inovação, IAPMEI, IP
IAS Indexante de Apoios Sociais
idD Indústrias de Defesa Nacional
IDQ Subsistema de Identificação e Qualificação
IEFP Instituto do Emprego e Formação Profissional
IFAP Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP
IFD Instituição Financeira de Desenvolvimento, SA
IFOP Instrumento Financeiro de Orientação da Pesca
IGCP Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública, IGCP, EPE
IGFCSS Instituto de Gestão dos Fundos de Capitalização da Segurança Social, IP
IGFEJ Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça, IP
IGFSS Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP
IHPC Índice Harmonizado de Preços no Consumidor
IHRU Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana, IP
II Instituto de Informática, IP
IMT Instituto da Mobilidade e dos Transportes
INAC Autoridade Nacional Aviação Civil
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Tribunal de Contas
427
INCM Imprensa Nacional Casa da Moeda
INDEP Indústrias Nacionais de Defesa, EP
INE Instituto Nacional de Estatística
INEM Instituto Nacional de Emergência Médica
IP Infraestruturas de Portugal, SA
IP Instituto Público
IPC Índice de Preços no Consumidor
IPO Instituto Português de Oncologia
IPSS Instituições Particulares de Solidariedade Social
IRC Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas
IRS Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares
ISS Instituto da Segurança Social, IP
ISSA Instituto da Segurança Social nos Açores, IPRA
ISSM Instituto da Segurança Social da Madeira, IP-RAM
IVA Imposto sobre o Valor Acrescentado
LBSS Lei de Bases da Segurança Social
LEO Lei de Enquadramento Orçamental
LOE Lei do Orçamento do Estado
M Milhões
m Milhares
MA Ministério do Ambiente
MARCONI Companhia Portuguesa Rádio Marconi, SA
MCTES Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior
MDN Ministério da Defesa Nacional
ME Ministério da Educação
MEE Mecanismo Europeu de Estabilidade
MF Ministério das Finanças
MJ Ministério da Justiça
MLP Médio e Longo Prazo
MM Manutenção Militar – Gestão Partilhada, EPE
MPI Ministério do Planeamento e das Infraestruturas
MTSSS Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social
n.a. Não aplicável
NAV Navegação Aérea de Portugal, EPE
NB Novo Banco
NIB Número de Identificação Bancária
NIC Número de Identificação Civil
NIF Número de Identificação Fiscal
NISS Número de Identificação da Segurança Social
OCDE Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico
OE Orçamento do Estado
OMP Objetivo de Médio Prazo
OPART Organismo de Produção Artística, EPE
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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OSS Orçamento da Segurança Social
p.p. Pontos Percentuais
PAE Políticas Ativas de Emprego
PAEF Programa de Assistência Económica e Financeira
PAIC Programas de Ação de Iniciativa Comunitária
PAR Programa de Financiamento a Arrendatários Rurais
Parpública Párpublica – Participações Públicas SGPS, SA
PCGE Parecer sobre a Conta Geral do Estado
PCSS Parecer da Conta da Segurança Social
PDE Procedimento dos Défices Excessivos
PDR 2020 Programa de Desenvolvimento Rural do continente 2014-2020
PE Programa de Estabilidade
PEC Pacto de Estabilidade e Crescimento
PERES Programa Especial de Redução do Endividamento ao Estado
PES Programa de Emergência Social
PIB Produto Interno Bruto
PLC Public limited company
PME Pequena e Média Empresa
PO Programa Orçamental
POAPMC Programa operacional de apoio às pessoas mais carenciadas
POCISSSS Plano Oficial de Contabilidade das Instituições do Sistema de Solidariedade e de
Segurança Social
POCP Plano Oficial de Contabilidade Pública
PORTUGAL 2020 Acordo de Parceria entre Portugal e a CE 2014-2020
PPO Projeto de Plano Orçamental
PPP Parcerias Público-Privadas
PRODER Programa de Desenvolvimento Rural
PRODERAM Programa de Desenvolvimento Rural da Região Autónoma da Madeira
PROMAR Programa Operacional Pesca
PRORURAL Programa de Desenvolvimento Rural da Região Autónoma dos Açores
PSP Polícia de Segurança Pública
PSPP Public Sector Purchase Programme
QCA Quadro Comunitário de Apoio
QPPO Quadro Plurianual de Programação Orçamental
QREN Quadro de Referência Estratégica Nacional
RAM Região Autónoma da Madeira
RCGE Relatório da Conta Geral do Estado
RDP Rádio Difusão Portuguesa
Rede Rural Programa da Rede Rural Nacional
REFER Rede Ferroviária Nacional – REFER, EPE
RGSS Regime Geral da Segurança Social
RNB Rendimento Nacional Bruto
RNC Regime não contributivo
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Tribunal de Contas
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ROE Relatório do Orçamento do Estado
RSI Rendimento Social de Inserção
RTE Regime da Tesouraria do Estado
RTP Rádio e Televisão de Portugal, SA
SCML Santa Casa de Misericórdia de Lisboa
SD Subsídio de Desemprego
SEAJ Secretária de Estado Adjunta e da Justiça
SEATF Secretário de Estado Adjunto do Tesouro e Finanças
SEF Sistema de Execuções Fiscais
SEO Saldo de Execução Orçamental
SESS Secretária de Estado da Segurança Social
SFA Serviços e Fundos Autónomos
SFAC Serviços e Fundos da Administração Central
SGM Sociedade de Garantia Mútua
SGMDM Secretaria Geral do Ministério da Defesa Nacional
SGPS Sociedade Gestora de Participações Sociais
SGR Sistema de Gestão de Receitas
SI Serviços Integrados
SICC Sistema Integrado de Conta Corrente
SIF Sistema de Informação Financeira
SIGO Sistema de Informação de Gestão Orçamental
SII Sistema de Indemnização aos Investidores
SIIE Sistema de Informação de Imóveis do Estado
SIP Sistema Integrado de Pensões
SMP Securities Market Programme
SNC-AP Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas
SNS Serviço Nacional de Saúde
SPE Sector Público Empresarial
SPGM SPGM Sociedade de Investimentos, SA
SPMS Serviços Partilhados do Ministério da Saúde, EPE
SS Segurança Social
SSD Subsídio Social de Desemprego
SSS Sistema de Segurança Social
STCP Sociedade de Transportes Colectivos do Porto, SA
t.v. Taxa de variação
TCMA Taxa de Crescimento Média Anual
TdC Tribunal de Contas
TIR Taxa Interna de Rendibilidade
TLP Ex-Caixa de Previdência do Pessoal dos Telefones de Lisboa e Porto
Tmvh Taxa média de Variação Homóloga
Tvh Taxa de variação homóloga
TWRR Time Weighted Rate of Return
UE União Europeia
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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016
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UEM União Económica e Monetária
UE-SILC UE-Statistics on Income and Living Conditions
UM União das Misericórdias
UMP União das Mutualidades Portuguesas
UniLEO Unidade de Implementação da LEO
USD Dólar dos Estados Unidos
UTAM Unidade Técnica de Acompanhamento e Monitorização do Setor Público Empresarial
UTAP Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos
UTE Unidade da Tesouraria do Estado
Vh Variação homóloga
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Tribunal de Contas
ANEXOS
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Tribunal de Contas
Anexo I
Página 455
Tribunal de Contas
435
ANEXO I - ENTIDADES A QUEM O ANTEPROJETO FOI ENVIADO, MATÉRIA CORRESPONDENTE E APRESENTAÇÃO DE ALEGAÇÕES
Matéria Entidade
Resposta Observações
Sim Não Com alegações Sem comentários
1. Enquadramento Macroeconómico
Ministro das Finanças X X
2. Orçamento do Estado
Ministro das FinançasX X
Direção-Geral do Orçamento X X
3.2. Receita
Ministro das Finanças X X
Direção-Geral do Orçamento X X
Autoridade Tributária e Aduaneira X X
Direção-Geral do Tesouro e Finanças X X
Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública - IGCP
X X
Caixa 2 “Atividade dos Fundos de Estabilização Tributário eAduaneiro
Ministro das Finanças X X
Direção-Geral do Orçamento X X
Autoridade Tributária e Aduaneira e Fundo de Estabilização Tributário
X X
3.3. Despesa
Ministro das FinançasX X
Direção-Geral do Orçamento X X
3.4.Consolidação (Administração Central)
Ministro das Finanças X X
Direção-Geral do Orçamento X X
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436
Matéria Entidade
Resposta Observações
Sim Não Com alegações Sem comentários
4.1. Dívida Financeira
Ministro das FinançasX X
Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública - IGCP
X X
Direção-Geral do Orçamento X X
Agência para o Desenvolvimento e Coesão
X X
Comboios de Portugal X X
Defaerloc X
Defloc - Locação de Equipamentos de Defesa
X
Empresa de Desenvolvimento e Infraestruturas do Alqueva
X
Entidade Nacional Mercado de Combustíveis
X X
Estamo X X
Fundo de Apoio Municipal X X
Fundo de Resolução X X
Fundo Garantia Crédito Agrícola Mútuo X X
Fundo Garantia Depósitos X X
Gil – Gare Intermodal de Lisboa X X
Infraestruturas de Portugal X X
Marina Parque das Nações X
Metropolitano de Lisboa X X
Parparticipadas/Parvalorem/Parups X X
Parpública X X
Parque Escolar X X
Radio e Televisão de Portugal X X
Sagesecur X X
Serviços Partilhados Ministério da Saúde
X X
Sociedade Portuguesa Empreendimentos
X
Transtejo X X
Wolfpart X X
4.2. Garantias do Estado
Ministro das Finanças X X
Direção-Geral do Tesouro e Finanças X X
SPGM – Sociedade de Investimento X X
Companhia de Seguros de Crédito X X
Caixa 3” Custos Públicos Associados a Linhas de Crédito com Garantia Mútua (2008-2016)
PME Investimentos – Sociedade de Investimento
X X
SPGM – Sociedade de Investimento X X
4.3. Dívida não financeira Ministro das Finanças X X
Direção-Geral do Orçamento X X
22 DE DEZEMBRO DE 2017 456
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Tribunal de Contas
437
Matéria Entidade
Resposta Observações
Sim Não Com alegações Sem comentários
5. Fluxos financeiros com a UE
Ministro das Finanças X X
Direção-Geral do Orçamento X X
Autoridade Tributária e Aduaneira X X
Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública – IGCP
X X
Agência para o Desenvolvimento e Coesão
X X
Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas
X X
Comissão de Coordenação Nacional do FEADER
X
Comissão de Coordenação do FEAMP X X
6. Fluxos financeiros entre o Orçamento do Estado e o sector Público Empresarial
Ministro das FinançasX X
Direção-Geral do Orçamento X X
7. Fluxos financeiros com as Regiões Autónomas e com as Autarquias Locais
Ministro das FinançasX X
Direção-Geral do Orçamento X X
8.1. Benefícios fiscais
Ministro das Finanças X X
Direção-Geral do Orçamento X X
Autoridade Tributária e Aduaneira X X
Conselho de Coordenação dos Incentivos Fiscais ao Desenvolvimento
X
8.2. Subsídios e outros apoios financeiros não reembolsáveis
Ministro das FinançasX X
Direção-Geral do Orçamento X X
Caixa 5 “Apoios ao setor financeiro”
Ministro das FinançasX X
9.1. Património financeiro
Ministro das FinançasX X
Direção-Geral do Tesouro e Finanças X X
Direção-Geral do Orçamento X X
SPGM/Fundo Contragarantia Mútuo X X
Comboios de Portugal X X
Parvalorem/Parups X X
Caixa Seguros Saúde X X
Universidade do Porto X X
AICEP Portugal Global X X
Instituto Português Oncologia de Coimbra Francisco Gentil de Coimbra
X X
Fundo de Estabilização Aduaneiro X X
Parcaixa X X
Empresa de Ambiente na Saúde, Tratamento de Resíduos Hospitalares
X X
Centro Hospitalar de Lisboa Central X X
Wolfpart X X
Agência para o Desenvolvimento e Coesão
X X
Fundo Português de Carbono X X
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438
Matéria Entidade
Resposta Observações
Sim Não Com alegações Sem comentários
9.1. Património financeiro
Unidade Local de Saúde de Matosinhos X X
Comissão do Mercado de Valores Mobiliários
X X
Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública
X
Fundação Luso-Americana para o Desenvolvimento
X
Serviços de Ação Social da UNL X
IAPMEI – Agência para a Competitividade e Inovação
X
Fundo de Resolução X
Empordef X
Fundo de Reestruturação do Setor solidário
X
Laboratório Nacional de Energia e Geologia
X
Caixa 6 – Saldo das receitas e das despesas Orçamentais relativas ao BPN
Ministro das Finanças X X
Direção-Geral do Tesouro e Finanças X X
Parvalorem X X
9.2. Património Imobiliário
Ministro das Finanças X X
Direção-Geral do Orçamento X X
Direção-Geral do Tesouro e Finanças X X
Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública
X X
10. Operações de Tesouraria
Ministro das Finanças X X
Direção-Geral do Orçamento X X
Direção-Geral do Tesouro e Finanças X X
Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública
X X
Caixa 7 – Atividade do Fundo de Resolução
Ministro das Finanças X X
Direção-Geral do Orçamento X X
Fundo de Resolução X X
Conta da Segurança Social 11. Enquadramento
Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social
X
Ministro das Finanças X X
Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social
X X
Instituto da Segurança Social X X
Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização da Segurança Social
X
Instituto de Informática X X
Instituto da Segurança Social dos Açores, IPRA
X X
Instituto da Segurança Social da Madeira, IP-RAM
X X
Direção-Geral do Orçamento X X
22 DE DEZEMBRO DE 2017 458
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Tribunal de Contas
439
Matéria Entidade
Resposta Observações
Sim Não Com alegações Sem comentários
Conta da Segurança Social 12. Orçamento e conta
Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social
X
Ministro das Finanças X X
Ministro da Saúde X X
Ministro da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural
X
Ministro dos Negócios Estrangeiros X
Vice-Presidente do Governo Regional dos Açores
X
Município de Braga X
Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social
X X
Instituto da Segurança Social X X
Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização da Segurança Social
X
Instituto de Informática X X
Instituto da Segurança Social dos Açores, IPRA
X X
Instituto da Segurança Social da Madeira, IP-RAM
X X
Direção-Geral do Orçamento X X
Direção-Geral do Tesouro e Finanças X X
IP Património X X
Comissão Executiva das Linhas de Crédito de Apoio à Economia Social
X X
Confederação Nacional das Instituições de Solidariedade
X X
Conta da Segurança Social 13. Análise complementares
Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social
X
Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social
X X
Instituto da Segurança Social X X
Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização da Segurança Social
X
Instituto de Informática X X
Instituto da Segurança Social dos Açores, IPRA
X X
Instituto da Segurança Social da Madeira, IP-RAM
X X
Instituto de Emprego e Formação Profissional
X X
Caixa 8 – Caixa Geral de Aposentações
Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social
X
Caixa Geral de Aposentações X
14. Consolidação (Estado e Segurança Social)
Ministro das Finanças X X
Direção-Geral do Orçamento X X
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Tribunal de Contas
Anexo II
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Tribunal de Contas
Respostas dos serviços e entidades nos termos do disposto no n.º 3
do artigo 73.º da Lei de Enquadramento Orçamental
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Tribunal de Contas
1. Enquadramento
Macroeconómico
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Tribunal de Contas
2. Orçamento do Estado
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a) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 1 - ofício n.º 1850 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer.
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Tribunal de Contas
3. A execução orçamental
(CGE)
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b) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 9 - ofício n.º 1946 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer.
c) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 9 - ofício n.º 976 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer.
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Tribunal de Contas
4. A Dívida Pública
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Tribunal de Contas
5. Fluxos Financeiros com a
União Europeia
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Tribunal de Contas
6. Fluxos Financeiros entre o
Orçamento do Estado e o
Sector Público Empresarial
Fluxos Financeiros com o
Sector Público Empresarial e
Fundacional
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a) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 1 - ofício n.º 1850 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer.
b) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 1 - ofício n.º 927 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer.
II SÉRIE-A — NÚMERO 46 555
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Tribunal de Contas
7. Fluxos Financeiros com as
Regiões Autónomas e com as
Autarquias Locais
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551
a) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 1 - ofício n.º 1850 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer.
b) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 2 - ofício n.º 927 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer.
II SÉRIE-A — NÚMERO 46 557
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Tribunal de Contas
8. Benefícios Fiscais;
Subsídios; e outras formas de
apoio
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563
a) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 1 - ofício n.º 1850 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer.
b) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 1 - ofício n.º 927 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer.
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Tribunal de Contas
9. Património do Estado
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567
d) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 4 - ofício n.º 1919 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer.
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570
e) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 4 - ofício n.º 943 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer.
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f) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 4 - ofício n.º 1919 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer.
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g) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 4 - ofício n.º 1797 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer.
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10. Operações de Tesouraria
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11. a 13. Segurança Social
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14. Consolidação das Contas
(Estado e Segurança Social)
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h) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 3 - ofício n.º 1939 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer.
i) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 3 - ofício n.º 969 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer.
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Tribunal de Contas
Índices
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Tribunal de Contas
INDÍCE
Anexos –………………………….………………………………………………………………………………... 431
Anexo I –…………………………………………………………………………………………………………... 433
Anexo II –……………………………………………………………………………………………...................... 441
1 – Enquadramento Macroeconómico ………………………………………………………………………... 445
Ministro das Finanças ………………………………………...………………………………………….. 447
2 – Orçamento do Estado ……………………………………………………………………………….…....... 451
Ministro das Finanças ……………………………………………...…………………………………….. a)
Direção-Geral do Orçamento ……………………………………….………………………………….... 454
3 – A Execução Orçamental ………………………………………………………………………………........ 457
Ministro das Finanças (ponto 3.2) …………………………………………………………………..……. 459
Direção-Geral do Orçamento (ponto 3.2) ………………………………………………………….…….. 460
Autoridade Tributária e Aduaneira (ponto 3.2) ………………………………………………………..…. 464
Direção-Geral do Tesouro e Finanças (ponto 3.2) …………………………………………………..…… 472
Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública (ponto 3.2) ……………………………………….. 473
Ministro das Finanças (caixa2) ………………………………..……………………………………...….. b)
Direção-Geral do Orçamento (caixa2) ………………………..……………………………………...….. c)
Autoridade Tributária e Aduaneira e Fundo de Estabilização Tributário (caixa2) …………………...….. 475
Ministro das Finanças (pontos 3.3 e 3.4) ………………………………………….……………….......... 476
Direção-Geral do Orçamento (pontos 3.3 e 3.4) ………………………………………………………… 478
4 – A Dívida Pública …………………………………………………………………………………………..... 485
Ministro das Finanças (pontos 4.1 e 4.3) ………………………………………………….…………….. 487
Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública (ponto 4.1) ……………………………………… 489
Direção-Geral do Orçamento (pontos 4.1 e 4.3) ………………………………………….……………... 492
Agência para o Desenvolvimento e Coesão (ponto 4.1) …………………………………………….. 494
Comboios de Portugal (ponto 4.1) …………………………………...………………………….…….. 495
Entidade Nacional Mercado de Combustíveis (ponto 4.1) …………………………………………... 496
Estamo (ponto 4.1) …………………………………………………......……………………………….. 498
Fundo de Apoio Municipal (ponto 4.1) ……………………………………………………………….. 499
Fundo de Resolução (ponto 4.1) …………………………………………...………………....……….. 501
Fundo Garantia Crédito Agrícola Mútuo (ponto 4.1) …………………………………………....….. 503
Fundo Garantia de Depósitos (ponto 4.1) ………………………………….…………...…………….….. 505
Gil – Gare Intermodal de Lisboa (ponto 4.1) …………………………….......………………....……….. 507
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Infraestruturas de Portugal (ponto 4.1) ……………………………………………...………….….…….. 508
Metropolitano de Lisboa (ponto 4.1) ……………………………………………...……………….....….. 509
Parparticipadas/Parvalorem/Parups (ponto 4.1) …………….…………….……….……….…...…….…. 510
Parpública(ponto 4.1) ……………………………………………….………………………...…………. 513
Parque Escolar (ponto 4.1) …………….…………………………………………………….…………... 514
Rádio e Televisão de Portugal (ponto 4.1) ………………………………………………………………. 516
Sagesecur (ponto 4.1) ………………………………………………….….…………………..…………. 517
Serviços Partilhados do Ministério da Saúde (ponto 4.1) …………….………………………………….. 518
Transtejo (ponto 4.1) …………………………………………………………………………………….. 519
Wolfpart (ponto 4.1) ……………………………………….…………………………………………….. 520
Ministro das Finanças (ponto 4.2) ……………………………………………………………………….. 521
Direção-Geral do Tesouro e Finanças (ponto 4.2) ……………………………………………….............. 523
SPGM – Sociedade de Investimento (ponto 4.2) ………………………………………………................ 524
Companhia de Seguros de Crédito (ponto 4.2) ………………………………………….......................... 527
PME Investimentos – Sociedade de Investimento (Caixa3) …………………………….…………......... 528
SPGM – Sociedade de Investimento (caixa3) …………………………………………………................ 529
5 – Fluxos financeiros com a União Europeia ………………………………………………………………… 531
Ministro das Finanças …………..………………………………………………………………………... 533
Direção-Geral do Orçamento ……………………………………………………………………………. 534
Autoridade Tributária e Aduaneira …………………...………………………………………………….. 537
Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública ………………………….……………………….. 539
Agência para o Desenvolvimento e Coesão ………………………………………………………........... 541
Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas …………………………….……………………….. 543
Comissão de Coordenação do FEAMP …………………………………………………………..….. 544
6 – Fluxos Financeiros entre o OE e o SPE …………………………………………………………………… 545
Ministro das Finanças ……………...…………………………………………………………………….. a)
Direção-Geral do Orçamento ……………………………………………………………………………. b)
7 – Fluxos financeiros com as Regiões Autónomas e com as Autarquias Locais …………………………… 549
Ministro das Finanças …………………………………………………………...……………………….. a)
Direção-Geral do Orçamento ……………………………………………………………………………. b)
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Tribunal de Contas
8 – Benefícios fiscais; Subsídios e outras formas de apoio ………………………………………………… 553
Ministro das Finanças (ponto 8.1) ……………………………………………………………………….. 555
Direção-Geral do Orçamento (ponto 8.1) ………………………………………………………………... 556
Autoridade Tributária e Aduaneira (ponto 8.1) ………………………….………………………………. 557
Ministro das Finanças (ponto 8.2) ……………………………………………………………………….. a)
Direção-Geral do Orçamento (ponto 8.2) ………………………………………………………………... b)
Ministro das Finanças (caixa 5) ………………………………………………………………………….. a)
9 – Património do Estado …………………………………………………………………………………….. 565
Ministro das Finanças (ponto 9.1) ………………………………………………………………………... d)
Direção-Geral do Tesouro e Finanças (ponto 9.1) ……………………………………………...………... 568
Direção-Geral do Orçamento (ponto 9.1) ……………………………………………………….……….. e)
SPGM/Fundo Contragarantia Mútuo (ponto 9.1) …………………………………………...…………… 571
Comboios de Portugal (ponto 9.1) ………………………………………………………………...…...… 572
Parvalorem/Parups (ponto 9.1) ……………………………………………………………………..……. 573
Caixa Seguros Saúde/Parcaixa (ponto 9.1) ……………………………………………………..……...... 575
Universidade do Porto (ponto 9.1) ……………………………………………………………………..... 576
AICEP Portugal Global (ponto 9.1) ……………………………………………………………………… 578
Instituto Português Oncologia de Coimbra Francisco Gentil de Coimbra (ponto 9.1) ……………...…… 582
Fundo de Estabilização Aduaneiro (ponto 9.1) ……………………………………………………….….. 583
Empresa de Ambiente na Saúde, Tratamento de Resíduos Hospitalares (ponto 9.1) ……………………. 587
Centro Hospitalar de Lisboa Central (ponto 9.1) ………………………………………………………… 588
Wolfpart (ponto 9.1) ………………………………………………………………………………….….. 589
Agência para o Desenvolvimento e Coesão (ponto 9.1) ………………………………………………… f)
Fundo Português de Carbono (ponto 9.1) ………………………………………………………………... 592
Unidade Local de Saúde de Matosinhos (ponto 9.1) ……………………………………………….…….. 593
Comissão do Mercado de Valores Mobiliários (ponto 9.1) ……………………………………………... 594
Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública (ponto 9.1) ……………………………………….. 599
Ministro das Finanças (caixa 6) ……………………………………………………………....………….. g)
Direção-Geral do Tesouro e das Finanças (caixa 6) ………………….…………....…………………….. 601
Parvalorem (caixa 6) ……………………………………………………………....………………….….. 605
Ministro das Finanças (ponto 9.2) ……………………………………………………………………….. 608
Direção-Geral do Orçamento (ponto 9.2) ………………………………………………………...……… 614
10 – Operações de Tesouraria…………………………………………………………………..………….….. 621
Ministro das Finanças ……………………………………………………………………………...…….. 623
Direção-Geral do Orçamento ………………………………………………………………..………….. 624
Direção-Geral do Tesouro e Finanças ……………………………………………………………………. 628
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Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública …………..…………………………………. 634
11 a 11 a 13 – Segurança Social …………………………………………….……………………………………. 641
Ministro das Finanças …………..…………………………………………………………………... 643
Ministro da Saúde ……..………..…………………………………………………………………... 645
Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social ……………………………………………….. 646
Instituto da Segurança Social ………………………………………………………………………. 679
Instituto de Informática …………………………………………………………………………….. 694
Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social dos Açores …………………………………… 703
Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social da Madeira …………………………………… 708
Direção-Geral do Orçamento ………………………………………………………………………. 709
Direção-Geral do Tesouro e Finanças ….…………………………………………………………… 711
Instituto de Emprego e Formação Profissional….……………………………………………..…… 712
Instituto Português Património ………………………………………………………………..…… 714
Comissão Executiva das Linhas de Crédito de Apoio à Economia Social ….………………. 716
Confederação Nacional das Instituições de Solidariedade ………………………….………... 722
14 –Consolidação das Contas (Estado e Segurança Social) ……………………………………………… 725
Ministro das Finanças ……………………………………………………………………………… h)
Direção-Geral do Orçamento ………………………………………………………………………. i)
a) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 1 - ofício n.º 1850 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer.
b) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 9 - ofício n.º 1946 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer.
c) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 9 - ofício n.º 976 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer.
d) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 4 - ofício n.º 1919 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer.
e) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 4 - ofício n.º 943 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer
f) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 4 – email com n.º entrada 17490 da entidade no
qual apresenta alegações de outros pontos do Parecer.
g) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 4 - ofício n.º 1797 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer.
h) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 3 - ofício n.º 1939 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer.
i) Ver resposta ao contraditório constante do ponto 3 - ofício n.º 969 da entidade no qual apresenta
alegações de outros pontos do Parecer.
A DIVISÃO DE REDAÇÃO E APOIO AUDIOVISUAL.
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