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Sábado, 27 de outubro de 2018 II Série-A — Número 20

XIII LEGISLATURA 4.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2018-2019)

SUPLEMENTO

S U M Á R I O

Proposta de lei n.º 156/XIII/4.ª (Aprova o Orçamento do

Estado para 2019): — Relatório final da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública, contendo os pareceres das diversas comissões especializadas, da Unidade Técnica de Apoio

Orçamental (UTAO), do Conselho das Finanças Públicas,

das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, da Associação Nacional de Freguesias (ANAFRE) e da Comissão Nacional de Proteção de Dados (CNPD).

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PROPOSTA DE LEI N.º 156/XIII/4.ª

(APROVA O ORÇAMENTO DO ESTADO PARA 2019)

Relatório final da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública, contendo os

pareceres das diversas comissões especializadas, da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO),

do Conselho das Finanças Públicas, das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, da Associação

Nacional de Freguesias (ANAFRE) e da Comissão Nacional de Proteção de Dados (CNPD)

Relatório final da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública

Índice

Parte I – Considerandos

Parte II – Opinião do Deputado Relator

Parte III – Conclusões

Parte IV – Anexos

PARTE I – CONSIDERANDOS

Nota Introdutória

O Governo tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª –

Aprova o Orçamento do Estado para 2019 (PPL n.º 156/XIII), nos termos do disposto na alínea d) do n.º 1 do

artigo 197.º e no n.º 1 do artigo 167.º da Constituição da República Portuguesa (CRP).

A presente iniciativa legislativa deu entrada na Assembleia da República a 15 de outubro de 2018, foi

admitida a 16 de outubro de 2018, e baixou à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização

Administrativa (COFMA) nesse mesmo dia. A 17 de outubro, em reunião, de acordo com o estatuído no artigo

135.º do Regimento da Assembleia da República (RAR), a COFMA nomeou como autora do parecer da

Comissão a senhora Deputada Ana Rita Bessa (CDS-PP).

Nos dias 23 e 24 de outubro foram realizadas as audições regimentais pela COFMA, conjuntamente com a

Comissão de Trabalho e Segurança Social, do Ministro das Finanças e do Ministro do Trabalho, Solidariedade

e Segurança Social, respetivamente.

Objeto, motivação e conteúdo da iniciativa

I. Estratégia de Promoção do Crescimento Económico e de Consolidação Orçamental para 2019

Para o Governo, o Orçamento do Estado para 2019 (OE 2019) tem o intuito de “preservar o caminho seguido ao longo da legislatura, conferindo confiança e previsibilidade”, privilegiando “o crescimento económico alicerçado no investimento e na internacionalização e a criação de emprego e coesão social” num contexto de “grande rigor na gestão das contas públicas”.

O Relatório associado à PPL n.º 156/XIII apresenta tanto as principais medidas que o Governo afirma ter

adotado durante a legislatura, como aquelas que pretende vir a executar no próximo ano.

I.1. Medidas de Promoção do Crescimento e de Reforço da Coesão Social

i. No tópico “Rendimentos”, o governo apresenta um conjunto de medidas que considera terem melhorado

a “qualidade de vida das famílias, num quadro de sustentabilidade das finanças públicas”, que se enquadram nos domínios da “política fiscal”, das “pensões”, das “carreiras contributivas muito longas”, do “abono de

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família”, do “Rendimento Social de Inserção (RSI)”, do “Complemento Solidário para Idosos (CSI)”, do

“desemprego de longa duração” e também das “outras prestações”.

ii. No tópico “Prioridade à Economia”, apresenta iniciativas que visaram a “capitalização das empresas e

a melhoria das suas condições de financiamento”.

iii. Relativamente aos “Investimentos estruturantes”, são abordados os “principais investimentos” que se

distribuem pelo conjunto das áreas setoriais (de acordo com o Quadro abaixo), projetando que o “investimento

público cresça de 4144 milhões de euros em 2018 para 4.853 milhões de euros em 2019”.

É ainda feito um balanço relativo à execução do Portugal 2020: “Até 31 de agosto, o total dos recursos

afetos ao Portugal 2020 (…) foi absorvido em 68%, estimando-se atingir, no final do ano (…) 75%”.

iv. Quanto à “Melhoria do Serviço Público”, começa por referir-se que o Governo “elegeu a modernização

do Estado e a melhoria dos serviços públicos como fatores críticos para o desenvolvimento económico e

social” destacando a “aposta no investimento em recursos humanos e em equipamentos nas áreas da

Educação, Ciência e Saúde”, o “processo de descongelamento de carreiras”, bem como, “o reforço de práticas

de gestão rigorosa e de motivação”. Detalha ainda um conjunto de medidas enquadradas nos temas da

“Administração Pública”, da “Modernização Administrativa”, do “Serviço Nacional de Saúde (SNS)”, da

“Educação”, da “Ciência e Tecnologia” e da “Cultura”.

v. No tópico “Energia, mobilidade e habitação”, o governo começa por abordar o tema da “Energia”

referindo que continuará a apostar na redução da “fatura energética”. Quanto à “Habitação” afirma-se que “em

2018, foi aprovada a estratégia para uma Nova Geração de Políticas de Habitação, bem como grande parte

dos seus instrumentos de atuação”, referindo-se que o OE 2019 procurará “dar uma resposta às famílias que

vivem em situação de grave carência habitacional”. Por fim, apresenta algumas iniciativas que adotará no

âmbito da “promoção do transporte coletivo”.

v.i. Sobre “Descentralização e Reforço da Autonomia e do Poder Local”, destaca-se que o OE 2019

vem consagrar“as normas que permitem a transferência para o Fundo de Financiamento da Descentralização

(FFD) das verbas necessárias ao exercício das novas competências pelas autarquias locais ao abrigo da

respetiva Lei-Quadro e dos diplomas sectoriais, assegurando a estabilidade do financiamento para o exercício

das novas atribuições”.

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I.2. Medidas de Promoção da Consolidação Orçamental e de Revisão da Despesa Pública

O Governo refere que pretende prosseguir “o caminho de consolidação orçamental estrutural”.

Para o efeito, apresenta um conjunto de medidas quantificadas cujo impacto total ascende a 236,2 milhões

de euros em 20191.

I.3. Medidas de Política Fiscal

O Governo apresenta “as orientações para a política fiscal em 2019” que “assentam em cinco grandes

eixos”:

i. Medidas fiscais de apoio às famílias: são elencadas medidas como a criação de “um regime fiscal

temporário”, para “aqueles que regressem a Portugal nos próximos dois anos (2019 e 2020) e desde que não

tenham residido em território nacional nos últimos três anos (2016, 2017 e 2018)”; realização de ajustamentos

à “tributação de rendimentos do trabalho dependente e de rendimentos empresariais e profissionais auferidos

por não-residentes, em Portugal”; aplicação de “uma taxa autónoma de retenção na fonte a pagamentos de

horas de trabalho suplementar e remunerações relativas a anos anteriores, à semelhança do que já estava

1 Algum detalhe sobre as referidas medidas encontra-se nas páginas 28 a 41 do Relatório do OE 2019.

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previsto para os subsídios de férias e de Natal”; e um conjunto de alterações ao “valor mínimo de existência”,

ao “IRS dirigido aos territórios do interior”, ao “pagamento em prestações do IMI”. É ainda “consagrada uma

autorização legislativa” com vista a permitir ao governo reduzir a taxa de IVA “aplicada à potência contratada

da eletricidade e ao termo fixo da tarifa do gás natural”.

ii. Medidas fiscais de apoio à competitividade das empresas: começa por destacar-se que “a partir de

2019, é dispensada a obrigatoriedade do pagamento especial por conta (PEC)”, e que se elimina “a coleta

mínima” no IRC simplificado. É ainda referido que ao longo dos últimos anos foram desenvolvidos

“mecanismos de incentivo fiscal às empresas, destacando-se a dedução de lucros retidos e reinvestidos, a

remuneração convencional do capital social, o Regime Fiscal de Apoio ao Investimento e o contrato fiscal de

investimento”. Neste contexto, o governo pretende em 2019 alargar “o limite máximo de lucros retidos e

reinvestidos para 10 milhões de euros, para efeitos de dedução”.

iii. Simplificação da relação dos contribuintes com a Autoridade Tributária e Aduaneira: o Governo

refere ter adotado um conjunto de medidas, muitas delas associadas ao SIMPLEX+. Afirma-se a promoção de

“uma relação entre os contribuintes e o Estado que minimize os custos de contexto associados e que seja

mais rápida, eficiente e segura”. Apresentam-se propostas com o objetivo de “criar alternativas para

notificações aos contribuintes”, “facilitar o pagamento voluntário de impostos”, entre outras.

iv. Combate à fraude e evasão fiscais e ao planeamento fiscal abusivo: para reforçar o“combate à

fraude e evasão fiscais”, o Governo destaca “o cruzamento de dados entre a Autoridade Tributária e Aduaneira

e o Banco de Portugal relativo às declarações Modelo 38 – Declaração de Operações Transfronteiras”, a

“obrigatoriedade de incorporação de biocombustíveis em entreposto fiscal” e a “revisão das taxas das

tributações autónomas dos encargos dedutíveis relativos a despesas de representação e a viaturas ligeiras,

em sede de IRS, e com viaturas ligeiras, motos ou motociclos, em sede de IRC”.

v. Medidas fiscais de apoio a políticas públicas: o Governo propõe “medidas fiscais” para reforçar “as

políticas públicas nas áreas da coesão territorial, florestas e energia”, de que são exemplo a “majoração em

20% da dedução máxima por lucros retidos e reinvestidos quando estejam em causa investimentos elegíveis

realizados em territórios do Interior”; a ampliação da “aplicação do regime fiscal às Entidades de Gestão

Florestal (EGF) e das Unidades de Gestão Florestal (UGF)”; a “redução da fatura elétrica das famílias”, ou “no

âmbito da promoção cultural, em 2019 estabelece-se a aplicação da taxa reduzida do IVA”.

II. Economia Portuguesa: Evolução Recente e Perspetivas para 2019

II.1. Contexto Internacional

De acordo com o Relatório do OE 2019, a economia mundial cresceu 3,7% em 2017 perspetivando-se,

segundo as projeções do FMI, que o ritmo se mantenha em 2018 e 2019. Já o comércio mundial que cresceu

5,2% em 2017 deverá desacelerar para 4,2% em 2018 e para 4% em 2019.

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Por seu turno, a zona euro cuja economia cresceu 2,4% em 2017, deverá desacelerar em 2018 e 2019,

para 2,0% e 1,9% respetivamente.

Destaca-se que o Conselho do BCE estendeu até ao fim de 2018 o programa de compra de dívida pública

(‘Quantitative Easing’) e que em setembro de 2018 optou por manter inalteradas as principais taxas diretoras.

II.2. A Economia Portuguesa em 2018

O Governo refere que “no primeiro semestre de 2018, a economia portuguesa prosseguiu uma trajetória de

crescimento robusto, embora a um ritmo inferior ao verificado no ano anterior”. Deste modo, “após um

crescimento real do PIB de 2,8% em 2017”, a primeira metade de 2018 significou um “abrandamento da

economia, tendo o PIB crescido 2,3% em termos homólogos”, essencialmente explicado “pelo menor ritmo de

crescimento do investimento e das exportações”.

O investimento cresceu 9,2% em 2017, ao passo que na primeira metade de 2018 registou um crescimento

médio de 4,0%. Já as exportações de bens e serviços, que cresceram 7,8% em 2017, desaceleraram para

6,0% nos primeiros seis meses de 2018.

Quanto ao Mercado de Trabalho, o Governo refere “uma dinâmica positiva na primeira metade do ano”.

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O Relatório em apreço aborda também indicadores relativos à inflação (que se perspetiva em 1% para

2018), à produtividade (com uma evolução “marginalmente negativa”) e também à capacidade de

financiamento da economia (com uma “ligeira redução”, mas ainda assim registando um excedente).

II.3. Perspetivas para 2019

No seu cenário macroeconómico o Governo estima que, em 2019, a economia portuguesa crescerá 2,2%,

o que a verificar-se significará o segundo ano consecutivo de abrandamento do crescimento real do PIB (2,3%

em 2018 e 2,8% em 2017).

Relativamente às várias componentes do PIB o Governo estima que o investimento seja a única

componente que irá acelerar em 2019, ao passo que o consumo privado, o consumo público, as exportações e

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as importações deverão todos desacelerar.

Estima o Governo que a inflação continue a crescer de forma moderada.

Quanto ao Mercado de Trabalho, o Governo antecipa “um elevado dinamismo”.

O Governo considera ainda que as suas projeções encontram “globalmente alinhadas com as de outras

instituições nacionais e internacionais”.

Finalmente, o Relatório do OE 2019 destaca os fatores internacionais que podem contribuir para uma

desaceleração mais acentuada da economia da zona euro e da economia portuguesa. Refere que se se

“adensaram os riscos negativos para o crescimento e o comércio mundiais relacionados com o aumento das

tensões comerciais entre os EUA e a China na sequência da intensificação de políticas protecionistas,

iniciadas, em 2018, pelos EUA com a imposição de tarifas alfandegárias sobre as importações de

determinados produtos provenientes da China e também da União Europeia”.

Destaca também outros fatores adicionais que poderão “exercer um impacto negativo”: “Pressões sobre o

preço do petróleo causadas, nomeadamente, pela persistência das tensões no Médio Oriente”, e pela

“deterioração da situação económica e social da Venezuela”; 2) Agravamento de crises nos mercados

emergentes; 3) Incerteza quanto ao desfecho e aos efeitos do Brexit; 4) “Tensões políticas na Europa”2.

III. Finanças Públicas (Contabilidade Nacional): Evolução Recente e Perspetivas para 2019

III.1. Evolução Recente

O governo considera que “a gestão criteriosa das finanças públicas, num quadro macroeconómico

favorável, permitiu alcançar em 2017 um défice de 0,9% do PIB” (excluindo o impacto da recapitalização da

CGD). Por outro lado, aborda ainda a evolução positiva das yields das obrigações soberanas a 10 anos, bem

como, o facto de Portugal se ter financiado nos últimos meses a “custos historicamente baixos” ao mesmo

tempo que a “notação da dívida soberana foi sendo revista em alta pelas principais agências de rating”.

Para 2018 o governo estima que o défice das Administrações públicas venha a situar-se em 0,7% do PIB,

“alcançando o objetivo inscrito no Programa de Estabilidade para 2018-2022”.

2 Realiza ainda uma análise de sensibilidade em face dos riscos enunciados simulando o impacto em 2019 da materialização de “três choques exógenos nos principais agregados macroeconómicos” (veja-se página 64-67).

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III.2. Medidas de Política Orçamental

O governo apresenta um conjunto alargado de medidas de política orçamental cujo impacto em 2019 se

encontra sintetizado e quantificado no quadro seguinte:

III.3. Perspetivas Orçamentais para 2019

Para 2019 o governo prevê um défice orçamental de 0,2% do PIB que decorre de uma redução de 0,4 p.p.

no peso da despesa pública no PIB, a par de um crescimento de 0,2 p.p. do peso da receita.

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O Governo refere que o crescimento de 9,5% da outra receita corrente se relaciona com a “perspetiva de

dividendos por parte da Caixa Geral de Depósitos, e de um aumento dos dividendos pagos pelo Banco de

Portugal”. Também faz notar que “o peso dos impostos sobre o rendimento e património deverá diminuir (-0,3

p.p.), espelhando o impacto no IRS, por via dos reembolsos, das alterações dos escalões de IRS efetuadas

em 2018, da eliminação da sobretaxa e da eliminação do Pagamento Especial por Conta”.

Já quanto à despesa estima-se uma “diminuição dos encargos com juros (-0,2 p.p. em percentagem do PIB

face a 2018) e das despesas com pessoal (-0,1 p.p.), sendo que para estas últimas se perspetiva um aumento

de 3,1%”. Por outro lado, “o peso do consumo intermédio no PIB deverá continuar a diminuir (-0,1 p.p.),

refletindo o efeito de medidas de racionalização da despesa pública e de reorganização e modernização

administrativa. As prestações sociais deverão aumentar 3,8%”.

III.4. Trajetória da Dívida Pública

Relativamente à dívida pública o Governo estima que o rácio sobre o PIB diminua para 118,5% face ao

valor de 121,2% previsto para 2018. Afirma-se que a melhoria do rácio resulta “do contributo do saldo primário,

e do contributo do diferencial entre o crescimento económico e os encargos com juros”.

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Em 2019, a dívida pública líquida de depósitos da Administração Central também deverá “prosseguir uma

trajetória descendente, situando-se em 112,3% do PIB”.

IV. Políticas Sectoriais para 2019 e Recursos Financeiros

IV.1. Programas Orçamentais

É referido que o OE 2019 inscreve uma despesa efetiva de “96.885 milhões de euros, o que corresponde a

uma despesa de 91 038 milhões de euros em atividades (94,0%) e a 5847 milhões de euros em projetos

(6,0%)”.

No âmbito das atividades, destacam-se as áreas da “Administração Pública, Integração e Proteção Social,

Saúde, Educação e Finanças Públicas (inclui encargos com a gestão da divida pública), que representam

81,3% do valor total”. Já no caso dos projetos “prevê-se, para a componente de projetos, um total de 5052

milhões de euros” sendo que “a despesa em projetos apresenta maior expressão nos programas de

Planeamento e Infraestruturas e Ambiente, que absorvem cerca de 62% do total desta dotação”3.

São ainda detalhadas as principais linhas dos 18 Programas Orçamentais, que são matéria de Relatórios

das Comissões Permanentes, disponíveis em Anexo.

V. Riscos Orçamentais e Análise de Sustentabilidade

O Governo identifica dois riscos principais: 1) “Crescimento económico menos favorável” (associado ao

“aumento das tensões geopolíticos ao protecionismo a nível internacional”); 2) “Aumento das taxas de juro”

(relacionado com o “possível aumento, superior ao esperado, das taxas de juro de curto prazo, na sequência,

nomeadamente, da retirada dos estímulos do BCE, traduzindo-se num risco negativo na evolução da despesa

com juros da dívida pública”).

Sobre Parcerias Público-Privadas é dito que podem “ocorrer eventos suscetíveis de gerar, nos termos

contratualmente previstos, pedidos do parceiro privado de reposição do equilíbrio financeiro (REF) dos

respetivos contratos (…). A maioria dos pedidos formulados não merece acolhimento pelo parceiro público, por

se concluir que os factos invocados não são suscetíveis de fundamentar o pagamento de compensações ou

indemnizações (…). Existindo diferendo entre as partes, o montante peticionado pelo parceiro privado é

3 Nota: A diferença entre o valor para projetos que consta no Quadro IV.1.1 (5846,6 milhões de euros) e o valor citado de 5052 milhões de euros (e que surge, por exemplo, no Quadro IV.1.3 do relatório do OE 2019) carece de explicação.

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tendencialmente sobredimensionado face aos danos ocorridos, razão pela qual as responsabilidades

financeiras efetivamente imputadas aos parceiros públicos acabam por ser, salvo raras exceções,

significativamente inferiores aos montantes inicialmente peticionados”.

Quanto à gestão da dívida pública direta e do financiamento do Estado afirma-se que “a par da

minimização de custos da dívida pública, a limitação de riscos surge, assim, como um dos objetivos da gestão

da dívida pública, estabelecendo-se limites máximos para o risco de taxa de juro (perfil de refixing e duração

modificada), o perfil de refinanciamento, o risco cambial e o risco de crédito”.

A dívida pública em percentagem do PIB, segundo as estimativas do Governo, deverá apresentar em 2018

uma redução para 121,2%. Mas, lê-se, “O elevado rácio da dívida pública é apontado como um fator de risco

em termos de sustentabilidade das finanças públicas”.

VI. Perspetivas Financeiras das Administrações Públicas (Contabilidade Pública)

VI.1. Receitas e Despesas das Administrações Públicas

De acordo com o Governo, “o saldo das Administrações Públicas deverá situar-se em -2193 milhões de

euros em 2019, o que se traduz num agravamento de 888 milhões de euros face ao previsto para 2018 (-1304

milhões de euros).

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VI.1.1. Receitas e Despesas da Administração Central

Receita da Administração Central

Segundo o Governo,«a previsão da receita efetiva para 2019 é de 64 836,9 milhões de euros, traduzindo

um acréscimo de 3977,3 milhões de euros (6,5%) face à cobrança estimada para o ano de 2018».

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Receita Fiscal

O Governo estima para 2019 que “se verifique um crescimento da receita fiscal em cerca de 1,4%, com

especial destaque para a evolução da receita de IVA, ISP, IRS e IS. De facto, os impostos indiretos são

responsáveis primários (80% da variação) pelo crescimento da receita fiscal, e em menor grau os impostos

diretos”.

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Evolução da despesa fiscal do Estado 2016-2019

O governo prevê que “entre 2016 e 2019, a despesa fiscal do Estado aumente 2.220 milhões de euros,

representando um acréscimo de 23,3%”, o que se deverá a “um aumento da despesa fiscal na maioria dos

impostos, em especial no IVA e no IRS, sendo contrariada neste período, pela diminuição da despesa fiscal

em sede de IS e IABA”.

Despesa da Administração Central

Segundo o Governo “a despesa efetiva consolidada da Administração Central e a despesa primária

registam, em 2019, acréscimos de 7,6% e de 9,4%, respetivamente”.

É referido que “as despesas com pessoal registam um acréscimo, sendo que serão concretizadas, em

2019 as duas últimas fases da medida de reposição das valorizações remuneratórias”, estando ainda “prevista

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a realização de novas contratações, em particular nas instituições de ensino superior (…) e no Serviço

Nacional de Saúde”.

A despesa com juros e outros encargos, decresce por “efeito de base em 2018 associado aos pagamentos

extraordinários, efetuados pela Metropolitano de Lisboa e pelo Metro do Porto, relativos a dívida de anos

anteriores, no âmbito do acordo judicial entre as empresas, o Estado Português e o Banco Santander Totta,

respeitante a contratos swap.” Por outro lado, cresce por via do aumento dos juros e outros encargos da dívida

pública, “principalmente por via dos juros associados a Obrigações do Tesouro”.

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A variação nas transferências será de 5,4% sobretudo devido “ao maior nível de apoios a conceder pelo

Fundo Ambiental”, “ao valor acrescido dos apoios concedidos pela Fundação para a Ciência e Tecnologia, IP”

e “às transferências para a Grécia e da despesa com o subsídio social de mobilidade, inscritas no capítulo 60

– Despesas excecionais do orçamento do Ministério das Finanças”.

VI.1.2. Receitas e Despesas da Administração Regional e Local

O Governo espera que “para 2019”, se verifique “um saldo orçamental na ARL de 667 milhões de euros,

para o qual contribui a Administração Local (AL), com um excedente de 733 milhões de euros, e a

Administração Regional (AR) com um défice de 66 milhões de euros”.

Quanto à AL, prevê-se um aumento das receitas de 6,2% no âmbito da Lei das Finanças Locais de 6,2%.

Em relação à despesa, o aumento previsto assenta no investimento (6,4%) e nas despesas com pessoal (3%).

Já quanto às transferências do Orçamento do Estado é destacado que as mesmas “registam um contributo

significativo para a variação da receita (+162 milhões de euros) em 2019, tendo-se verificado igualmente um

aumento em 2018 (+39 milhões de euros)”.

Quanto à Administração Regional o Governo estima um défice de 66 milhões de euros em 2019. O

crescimento da receita efetiva deve-se “ao aumento da receita fiscal (3,1%)”. Já a despesa “deverá registar um

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crescimento de 3,3%, resultante, essencialmente, da aquisição de bens de capital (41,1%) – onde se enquadra

o início da construção do Hospital Central da Madeira – das despesas com pessoal (2,5%) e das despesas

com a aquisição de bens e serviços (3%)”.

Quanto às transferências do Orçamento do Estado para as Regiões Autónomas, as mesmas deverão

atingir “um montante de 533 milhões de euros em 2019 (285 milhões de euros na RAA e 247 milhões de euros

na RAM) o que representa um aumento de 25 milhões de euros”.

VI.1.3. Receitas e Despesas da Segurança Social

O Governo considera que o “contexto orçamental do Sistema da Segurança Social manter-se-á bastante

positivo, prevendo-se para 2019 um saldo em contabilidade pública de 1664,5 milhões de euros”.

Para o “Sistema Previdencial da Segurança Social continuará a verificar-se, um reforço da sua

autossustentabilidade, traduzindo a consolidação da recuperação financeira do sistema, fruto, sobretudo, do

contexto macroeconómico positivo”.

A previsão do Governo para a receita efetiva total é de 29 482,5 milhões de euros e para a despesa efetiva

total é de 27 818 milhões de euros.

Quanto “à despesa efetiva, estima-se que a mesma venha a aumentar 5,4%, face à previsão de execução

de 2018 (…). No conjunto da despesa efetiva, destacam-se a despesa com pensões e complementos, que

deverão atingir, em 2019, o valor de 17 381,7 milhões de euros (…). Para o incremento da despesa com

prestações sociais contribuem, ainda, os acréscimos previstos com a prestação social para a inclusão (52%), o

complemento solidário para idosos (20,7%), o abono de família (8,7%), os programas e prestações de ação

social (7%), as prestações de parentalidade (5,2%), e o rendimento social de inserção (4,7%)”.

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VI.2. Transferências Financeiras entre Portugal e a União Europeia

O Governo apresenta informação acerca dos fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia (UE).

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VI.3. Parcerias Público-Privadas

O Governo afirma que a política orçamental deverá reger-se por dois princípios: 1) “garantia da

sustentabilidade das contas públicas (…), devendo, para tal, o sector público concentrar esforços na conclusão

dos processos de negociação das subconcessões rodoviárias atualmente em curso”; 2) “garantir uma gestão e

utilização eficiente dos recursos por parte das administrações públicas, em particular no planeamento,

avaliação, estruturação e lançamento de novos projetos públicos, bem como na garantia de uma adequada

monitorização e fiscalização dos atuais contratos de PPP”.

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VI.4. Ativos e Passivos do Estado

O Governo antecipa um aumento da dívida direta do Estado de aproximadamente 7,7 mil milhões de euros,

para 255,3 mil milhões de euros, em 2019, com “um ligeiro aumento do peso das OT no total da dívida, por

contrapartida de uma redução do peso dos instrumentos de aforro”.

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Relativamente às “Necessidades e Fontes de Financiamento do Estado” é referido que “em 2019 se prevê

que as necessidades líquidas de financiamento ascendam a cerca de 8,6 mil milhões de euros, denotando-se

uma estabilização face a 2018”. Em termos de amortizações de dívida fundada o governo antecipa “um valor

em torno de 36 mil milhões, cerca de 2,3 mil milhões de euros acima da estimativa para 2018, explicado

sobretudo pelo aumento das amortizações fundadas dos instrumentos de aforro e da dívida de médio e longo

prazo em euros. Considera assim que “as necessidades brutas de financiamento deverão ascender a cerca de

44,7 mil milhões de euros, 2,4 mil milhões acima do estimado para 2018”.

Relativamente à composição do Financiamento do Estado é referido relativamente a 2019 que “a principal

fonte de financiamento líquido deverá novamente corresponder à emissão de dívida de médio e longo prazo,

antecipando-se um contributo positivo a nível de OT de cerca de 7,1 mil milhões de euros (com as emissões

brutas a ascenderem a aproximadamente 17 mil milhões, excluindo eventuais operações de troca), também o

stock de BT deverá aumentar em 1,1 mil milhões de euros”. Por outro lado, o Governo prevê ainda “uma

emissão de OTRV no montante de 1.000 milhões de euros, bem como a emissão de uma obrigação PANDA.

Ao contrário do observado nos últimos anos, em 2019, os instrumentos de aforro vão reduzir-se, estimando-se

um valor de subscrições líquidas negativas de 1.000 milhões de euros”.

VII. Parecer do Conselho de Finanças Públicas (CFP) n.º 02/2018 –“Previsões macroeconómicas

subjacentes à Proposta de Orçamento do Estado para 2019”

O Conselho de Finanças Públicas “endossa, ainda que com reservas, as previsões macroeconómicas

subjacentes à Proposta de Orçamento do Estado para 2019”, considerando que:

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1 – “As previsões para 2018, ano base para o documento em análise, se enquadram num cenário mais

provável para a economia portuguesa, tendo em conta a informação mais atual disponível para a conjuntura

nacional e internacional”;

2 – “As previsões para 2019, ainda que enquadradas dentro do limite de previsões prováveis, contemplam

riscos descendentes acrescidos para o crescimento da economia, que são oriundos em particular da previsão

da FBCF. Desta forma, contrariamente ao disposto na lei de enquadramento orçamental, o cenário

macroeconómico subjacente à proposta de lei de Orçamento do Estado para 2019 não pode ser considerado

como o cenário mais provável ou um cenário mais prudente”.

Acresce ainda que as reservas do CFP às previsões para 2019 “devem-se essencialmente à falta de

informação complementar solicitada e não fornecida atempadamente”.

VIII. Relatório UTAO n.º 32/2018 –“Apreciação preliminar da Proposta de Orçamento do Estado para

2019”

Por seu turno, no seu Parecer, a Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) destaca que, “em síntese,

as projeções do Ministério das Finanças para as variáveis que constam do cenário macroeconómico

evidenciam algum otimismo, particularmente no investimento, embora exequíveis desde que o contexto

externo não venha a ser significativamente pior do que o esperado nas hipóteses assumidas para o

enquadramento internacional”.

A UTAO afirma também que “o saldo orçamental das Administrações Públicas previsto na POE/2019 é de –

0,2%, projetando uma melhoria de 0,5 pp do PIB quando comparado com a estimativa para 2018”. Já

relativamente à “dívida de Maastrich em percentagem do PIB projetada na POE/2019” é referido que a mesma

“cumpre os objetivos traçados no PE/2018-22 para o ano de 2018, mas encontra-se ligeiramente acima do

projetado para 2019”.

Contudo, é ainda de destacar que a UTAO apresenta no seu Parecer um conjunto de reservas sobre

informações constantes da POE/2019 sendo de destacar a identificação de uma “divergência de 590M€ entre

o saldo apurado na conta das Administrações Públicas na ótica da contabilidade pública e o saldo subjacente

ao exercício de passagem da ótica da contabilidade pública à contabilidade nacional”. A este propósito a

UTAO refere mesmo no Anexo 1 do seu Parecer, concretamente no ponto 138, que “a assunção de valores

diferentes para o saldo global nos documentos de política do MF (relatório e projeto de plano orçamental)

indicia a disposição política de executar menos 590 M€ do que o orçamento ora proposto à Assembleia da

República”.

PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER

A signatária do presente parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a

Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª (Gov), a qual é de resto, de “elaboração facultativa” nos termos no n.º 3 do

artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República.

PARTE III – CONCLUSÕES

Em face do exposto, a Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa conclui o

seguinte:

1 – O governo, no âmbito do poder de iniciativa, apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei

n.º 156/XIII/4.ª que aprova o Orçamento do Estado para o ano de 2019.

2 – A 15 de outubro de 2018 o Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º

155/XIII/4.ª que aprova as Grandes Opções do Plano para 2019, dando cumprimento ao artigo 105.º da CRP.

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3 – A presente proposta de lei cumpre todos os requisitos constitucionais, legais e regimentais

necessários à sua tramitação e para ser discutida em Plenário da Assembleia da República, para apreciação

na generalidade.

Palácio de S. Bento, 26 de outubro de 2018.

A Deputada relatora, Ana Rita Bessa — A Presidente da Comissão, Teresa Leal Coelho.

Nota: O relatório final foi aprovado por unanimidade na reunião da Comissão de 26 de outubro de 2018.

PARTE IV – ANEXOS

Anexam-se os seguintes pareceres:

1 – Parecer do Conselho de Finanças Públicas (CFP) n.º 02/2018 – «Previsões macroeconómicas

subjacentes à Proposta de Orçamento do Estado para 2019»;

2 – Relatório UTAO n.º 32/2018 – «Apreciação preliminar da Proposta de Orçamento do Estado para

2019»;

3 – Pareceres das Comissões Permanentes da Assembleia da República recebidos pela COFMA.

——

COMISSÃO DE ASSUNTOS CONSTITUCIONAIS, DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS

PROPOSTA DE LEI N.º 156/XIII/4.ª

(APROVA O ORÇAMENTO DO ESTADO PARA 2019)

[Proposta de Lei n.º 155/XIII/4.ª

(Aprova AS GRANDES OPÇÕES DO PLANO PARA 2019)]

Pareceres sectoriais — áreas da Justiça, da Administração Interna e da Igualdade e não

Discriminação

PARECER SECTORIAL — ÁREA DA JUSTIÇA

PARTE I – CONSIDERANDOS

I. a) Nota introdutória

O Governo apresentou à Assembleia da República, em 15 de outubro de 2018, as Propostas de Lei n.º

155/XIII/4.ª e n.º 156/XIII/4.ª, que aprovam, respetivamente, as Grandes Opções do Plano para 2019 e o

Orçamento do Estado para 2019.

Por despacho do mesmo dia do Sr. Presidente da Assembleia da República, ambas as iniciativas baixaram

à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa (comissão competente), e às restantes

Comissões Parlamentares Permanentes para efeito de elaboração de parecer nas respetivas áreas sectoriais.

À Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, compete analisar e elaborar

parecer nas áreas da sua competência, nomeadamente emitir um parecer sectorial referente à área da Justiça.

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A discussão na generalidade da Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª (Gov), que aprova o Orçamento do Estado

para 2019, encontra-se agendada para as reuniões plenárias de 29 e 30 de outubro de 2018, data da respetiva

votação na generalidade, seguindo-se, posteriormente, a apreciação na especialidade que compreenderá

audições sectoriais de Ministros, sendo que a audição da Ministra da Justiça se encontra agendada para o dia

14 de novembro, às 16 horas.

A discussão e votação na especialidade desta proposta de lei estão previstas para os dias 26, 27, 28 e 29

de novembro e a votação final global, para o dia 29 de novembro de 2018.

Em relação à Proposta de Lei n.º 155/XIII/4.ª (Gov), que aprova as Grandes Opções do Plano para 2019,

refira-se que o Conselho Económico e Social, no parecer aprovado em Plenário no dia 12 de outubro de 2018,

pronunciou-se no seguinte sentido:

«Na área da Justiça, o CES entende que, tendo em conta as especiais obrigações atualmente impostas a

certos agentes económicos, nomeadamente instituições financeiras, em matéria de combate ao

branqueamento de capitais, financiamento ao terrorismo e crime organizado, para além da implementação

prevista do Registo Central do Beneficiário Efetivo, seria também importante que o Estado facultasse o acesso

a tais agentes, para as referidas finalidades, a informação devidamente organizada.

No âmbito das medidas anunciadas de aproximação da justiça dos cidadãos, o CES sugere um maior

apoio ao acesso das pessoas com menos recursos aos tribunais, relembrando que a condição económica

continua a constituir um dos mais graves e preocupantes obstáculos no acesso à justiça, designadamente à

justiça laboral, em especial aos grupos de cidadãos que a lei opta por proteger especialmente.»

I b) Do objeto, conteúdo e motivação das iniciativas

 Proposta de Lei n.º 155/XIII/4.ª (Gov) – Aprova as Grandes Opções do Plano para 2018 – Área da

Justiça

O documento das Grandes Opções do Plano para 2019, anexo à proposta de lei em análise, na parte

respeitante à Justiça, propõe “Uma Justiça ao serviço da cidadania e do desenvolvimento”, que desenvolve em

cinco áreas principais:

o Administração da Justiça;

o Registos públicos;

o Prevenção e combate à criminalidade;

o Proteção às vítimas de crime e pessoas em risco;

o Execução de penas, reinserção social e prevenção da reincidência.

Trata-se de um documento que retoma a maioria das medidas previstas nas Grandes Opções do Plano de

2018, acrescendo algumas medidas novas.

Em matéria de administração da Justiça, o Governo prossegue o objetivo de tornar a Justiça mais

próxima dos cidadãos e a transformá-la num fator de competitividade da economia e das empresas; continuar

a adotar e a desenvolver instrumentos de gestão orientados para a modernização, simplificação e

racionalização de meios; continuar a intervir em áreas como os meios de resolução alternativa de litígios e a

morosidade processual em alguns domínios, para melhorar a qualidade do sistema público de justiça.

Relativamente à melhoria da gestão do sistema judicial e descongestionamento dos tribunais, o Governo

pretende adotar, entre outras, as seguintes medidas:

 Continuar em curso as medidas previstas no programa Justiça + Próxima, bem como a simplificação e

racionalização das práticas dos tribunais;

 Reforçar e melhorar a oferta formativa para gestão dos tribunais e para a gestão dos processos;

 Consolidar um programa de justiça económica que contribua para a melhoria da atividade económica

das empresas e dos cidadãos, designadamente agilizando a ação executiva e reforçando a eficiência dos

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juízos de comércio em articulação com o Programa Capitalizar.

 Melhorar o planeamento dos meios humanos, materiais e financeiros envolvidos na atividade judicial.

Quanto aos meios alternativos de resolução de conflitos, o Governo compromete-se a:

 A desenvolver uma plataforma comum, de cariz inovador, para a tramitação de processos e acesso aos

mesmos pelas partes nos processos que correm nos julgados de paz e nos centros de arbitragem de conflitos

de consumo;

 A criar as condições necessárias para modernizar a tramitação dos processos instaurados nos julgados

de paz;

 A implementar e dinamizar a rede nacional de arbitragem de consumo, promovendo a resolução

extrajudicial de litígios entre consumidores e empresas, em todo o território nacional, assegurando que muitos

conflitos sejam resolvidos fora dos tribunais judiciais e de forma célere e tendencialmente gratuita.

No que respeita a medidas para tornar o sistema de justiça mais célere, transparente e eficaz, são

destacadas as seguintes medidas:

 Implementação do modelo Tribunal +, na dimensão reorganização das secretarias, com a introdução de

novos métodos e ferramentas de trabalho em prol da otimização de recursos;

 Reforço dos sistemas informáticos de gestão processual CITIUS e SITAF em estreita colaboração com

os seus utilizadores, contemplando novas funcionalidades, com segurança, robustez e eficácia,

nomeadamente o desenvolvimento de interfaces mais amigáveis para magistrados e mandatários;

 Acolhimento e acomodação das diferentes exigências técnicas, funcionais e legais decorrentes do novo

Regulamento Geral de Proteção de dados (RGPD) no seio da Justiça, definindo um plano de ação para o

efeito.

Para garantir a aproximação da justiça aos cidadãos, bem como a qualidade do serviço público de justiça,

facilitando o acesso à informação, aumentando a transparência, a comunicação e reforço da proximidade aos

utentes dos serviços de justiça, e ainda, reforçando a qualidade dos serviços assegurados, o Governo

compromete-se a continuar a executar medidas como:

 A criação da Plataforma de Serviços Digitais da Justiça na Internet;

 A introdução de mecanismos de informação ao utente, designadamente nas citações e notificações,

com indicação da duração média expectável do processo que está em curso;

 A implementação do modelo Tribunal + na dimensão atendimento com criação de front office

centralizado facilitando o acesso à informação no Tribunal e oferecendo um ambiente mais amigável aos

utentes e aos profissionais do setor. Este projeto é plurianual, prevendo-se completar, ainda em 2018, uma

primeira vaga de intervenção nas 23 comarcas;

 A promoção de uma avaliação de qualidade do sistema de acesso ao direito, com implementação de

medidas que eliminem constrangimentos e garantam mais efetividade no acesso ao direito;

 A prosseguir a análise e monitorização do desenho da organização judiciária, com introdução de

ajustamentos na orgânica dos tribunais judiciais e dos tribunais administrativos e fiscais de acordo com a

monitorização e avaliação realizadas, visando assegurar a eficácia da resposta e a sustentabilidade das

pendências processuais;

 A dar início à implementação das medidas de requalificação constantes do Plano Estratégico Plurianual

de Requalificação e Modernização da Rede dos Tribunais, a concretizar através da Lei de Programação dos

Investimentos em Infraestruturas e Equipamentos da Justiça;

 A implementar diversas medidas legislativas de reforma da justiça administrativa e fiscal, destinadas a

promover a eficiência, a celeridade e a desburocratização no âmbito da organização e funcionamento da

jurisdição administrativa e fiscal, concretamente as seguintes:

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o Serão criadas equipas de magistrados para a recuperação de pendências;

o Serão introduzidas alterações na organização judiciária, através da especialização dos tribunais de

primeira instância em razão da espécie e da matéria, e reforçando os mecanismos de administração

e gestão dos tribunais;

o Será criado o regime de organização e funcionamento do Conselho Superior dos Tribunais

Administrativos e Fiscais; e, por último,

o Serão alterados os diplomas processuais administrativos e tributários, de modo a potenciar a

simplificação e agregação processual.

 A criação do “Hub Justiça”, com três Centros de Competências que visam melhorar a colaboração e

comunicação interdepartamental, com o consequente aumento da qualidade e velocidade de resposta do

serviço prestado:

o Centro de Operações de Segurança (SOC) – Responsável por garantir a coordenação da segurança

da informação, em colaboração com o Gabinete Nacional de Segurança (GNS), assim como por

implementar e acompanhar as medidas preventivas e reativas face aos novos riscos e ameaças

associadas à evolução das tecnologias de informação e comunicação (TIC), nomeadamente ao nível

da segurança da informação e desenvolvimento dos sistemas informáticos;

o Centro de Transformação Digital – Responsável pelo acompanhamento e desenvolvimento de

procedimentos internos que permitam desenvolver as iniciativas aprovadas no âmbito da Estratégia

para a Transformação Digital na Administração Pública;

o Centro de Modernização das Infraestruturas – Responsável pelo desenvolvimento e

acompanhamento do Plano Estratégico Plurianual de Requalificação e Modernização da Rede dos

Tribunais, do Plano de Modernização das Conservatórias e do Plano de Requalificação e

Modernização do Sistema Prisional.

No que respeita à área dos registos públicos, o Governo pretende prosseguir com a reestruturação na

área dos registos através do desenvolvimento de serviços mais cómodos e mais simples, que garantam

eficazmente o exercício dos direitos dos cidadãos e empresas, contribuindo igualmente para o

desenvolvimento económico. Para aumentar o contributo para a eficácia destes serviços, o Governo irá,

nomeadamente:

 Prosseguir com o redesenho da oferta dos serviços online dos Registos, tornando-os mais acessíveis,

compreensíveis e fáceis de utilizar, integrados e potenciados pela “Plataforma de Serviços Digitais da Justiça”;

 Implementar, faseadamente, o novo sistema de informação do registo automóvel (SIRAUTO);

 Prosseguir com a reengenharia dos diversos sistemas de informação de suporte aos Registos;

 Renovar a oferta de serviços online relativos à propriedade industrial, melhorando a usabilidade dos

serviços online existentes e acrescentando novos, fomentada pela maior acessibilidade que a Plataforma de

Serviços da Digitais da Justiça oferece;

 Iniciar o processo de reorganização dos serviços de retaguarda (backoffice) das Conservatórias e outros

serviços;

 Iniciar o processo de renovação dos balcões de atendimento dos Registos, de modo a melhor servir o

cidadão e, simultaneamente, facilitar a tarefa dos prestadores públicos.

Em matéria de prevenção e o combate ao crime, entre as medidas previstas, salientam-se:

 Implementação das novas orientações de política criminal, compaginando-as com a evolução dos

fenómenos criminais, num quadro de rigoroso respeito pelo princípio da separação de poderes;

 Aumento dos efetivos afetos à investigação criminal na Polícia Judiciária;

 Continuação do reforço dos sistemas e tecnologias de informação, da gestão da função informática,

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aumentando a capacidade para a investigação criminal, designadamente na área do cibercrime e de aquisição

da prova digital;

 Promoção de políticas pró-ativas de prevenção e de investigação da corrupção;

 Implementação do “Registo Central do Beneficiário Efetivo” (Gestão do IRN, IP), para facilitar a

identificação das pessoas singulares que detêm o controlo de pessoas coletivas ou entidades equiparadas,

tornando acessíveis os elementos de identificação respetivos e auxiliando o cumprimento dos deveres de

prevenção do branqueamento de capitais e do financiamento do terrorismo.

No que se refere ao sistema de proteção às vítimas de crime violento e de violência doméstica, bem

como às pessoas em situação de risco, o Governo compromete-se:

 A concretizar o aprofundamento do quadro legal da criminalização da violência de género e doméstica e

da criminalidade sexual, em linha com os Convénios Internacionais a que Portugal se encontra vinculado;

 A promover a utilização dos mecanismos da vigilância eletrónica no controlo dos agressores e na

proteção das vítimas de violência doméstica;

 A reforçar o financiamento da Comissão Nacional de Apoio às Vítimas de Crime.

No que toca ao aperfeiçoamento do sistema de execução de penas e à valorização da reinserção

social, são destacadas as seguintes medidas:

 A continuação da execução da estratégia plurianual de requalificação e modernização do sistema de

execução de penas e medidas tutelares educativas, a concretizar no âmbito da já referida Lei de Programação

dos investimentos em Infraestruturas e Equipamentos da Justiça;

 O reforço da resposta do sistema nacional de vigilância eletrónica;

 A promoção da melhoria do acesso dos cidadãos reclusos ao Serviço Nacional de Saúde,

nomeadamente através do reforço da prestação de cuidados de saúde primários, bem como a implementação

da telemedicina nos estabelecimentos prisionais;

 A regulamentação da execução de medidas de internamento de inimputáveis por anomalia psíquica, em

meio não prisional, e implementação de uma rede nacional de referenciação que facilite a aplicação e a

execução de medidas de flexibilização e preparação para a liberdade;

 A capacitação e promoção da qualificação dos profissionais do sistema de execução das penas;

 A promoção da reinserção social dos condenados em cumprimento de pena de prisão ou de medidas e

sanções penais na comunidade, através da implementação de programas de reabilitação.

No que respeita à reincidência criminal, o Governo investirá na sua prevenção, procurando dinamizar

ferramentas de reinserção social, designadamente quanto aos mais jovens. Para tal, o Governo pretende:

 Investir na formação profissional dos reclusos e no trabalho prisional, mediante justa remuneração;

 Aprofundar a relação das entidades penitenciárias com as comunidades locais e o setor empresarial;

 Dinamizar uma bolsa de ofertas de emprego para o período posterior ao cumprimento de pena de

prisão, reforçando os apoios sociais para a reintegração na vida ativa.

 Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª (Gov) – Orçamento do Estado para 2019 – Área da Justiça

1. Total da despesa consolidada

Conforme decorre do relatório que acompanha a Proposta de Orçamento do Estado para 20191, o total da

despesa consolidada do Programa Justiça “é de 1469 milhões de euros, o que corresponde a um acréscimo

1 Relatório da responsabilidade do Ministério das Finanças e da Administração Pública.

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de 12,6% face à estimativa para 2018.”

(Quadro retirado do relatório que acompanha o OE 2019)

Segundo o mesmo relatório, «Para o acréscimo de 6,3% da despesa do subsector Estado contribui em

grande medida o Orçamento do projetos, que evidencia um crescimento de 138,2% (20,2 milhões de euros),

destacando-se, entre outros, os projetos FSI – Fundo para a Segurança Interna, Modernização dos Sistemas

de Informação, Comunicação e Tecnologias de Segurança da DGAJ e aquisição de viaturas especiais de

segurança prisional. No Orçamento do atividades o crescimento é de 4,6%.»

2. Orçamento geral

Da análise dos mapas anexos à Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª, verificamos que o orçamento geral do

Ministério da Justiça sofreu um aumento de 3% face ao orçamentado em 2018, conforme infra se discrimina:

Unidade: Euros

Designação orgânica

ORÇAMENTO GERAL

2018 Orçamento

2019 Orçamento

Variação %

Gabinetes dos Membros do

Governo 3 600 000 3 645 514 1,3%

Gestão Administrativa e

Financeira do MJ 22 658 512 25 616 282 13,1%

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Unidade: Euros

Designação orgânica

ORÇAMENTO GERAL

2018 Orçamento

2019 Orçamento

Variação %

Órgãos e Serviços do Sistema

Judiciário e Registos 798 385 852 823 534 202 3,1%

Serviços de Investigação,

Prisionais e de Reinserção

358 134 085 373 649 000 4,3%

ORÇAMENTO DO FUNCIONAMENTO

1 182 778 449 1 226 444 998 3,7%

Projetos (Capítulo 50)

34 930 366 34 926 848 0,0%

TOTAL DO MINISTÉRIO

1 217 708 815 1 261 371 846 3,6%

Restantes investimentos do

Plano (Outras fontes)

65 541 960 59 836 101 -8,7%

TOTAL 1 283 250 775 1 321 207 947 3,0%

(dados retirados dos Mapas II e OE-12 – OE 2018 e OE 2019)

3. Serviços integrados

3.1. Ação Governativa/Gabinetes dos membros do Governo

No que respeita aos Gabinetes dos membros do Governo, verifica-se que sofre um acréscimo de 1,3% face

ao valor orçamentado em 2018, conforme se pode verificar do quadro infra:

Unidade: Euros

SERVIÇOS INTEGRADOS

Ação Governativa

2018 Orçamento

2019 Orçamento

Variação %

Ministra da Justiça 1 600 000 1 616 728 1,0%

Secretária de Estado Adjunta e da Justiça

1 000 000 1 012 689 1,3%

Secretário de Estado da Justiça

1 000 000 1 016 097 1,6%

TOTAL 3 600 000 3 645 514 1,3%

(dados retirados do Mapa OE-12 – desenvolvimento das despesas dos serviços integrados – OE 2018 e OE 2019)

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3.2. Gestão Administrativa e Financeira do Ministério da Justiça

Os serviços relativos à «Gestão Administrativa e Financeira do Ministério da Justiça» viram as suas

despesas aumentadas em 13,1%, conforme se verifica infra:

Unidade: Euros

SERVIÇOS INTEGRADOS

Gestão Administrativa e Financeira do MJ

2018 Orçamento

2019 Orçamento

Variação %

Secretaria-Geral do MJ

4 849 773 5 324 933 9,8%

Inspeção-Geral dos Serviços da Justiça

1 287 161 1 399 567 8,7%

Direcção-Geral da Política da Justiça

5 872 385 6 133 674 4,4%

Centro de Estudos Judiciários

9 674 704 11 662 999 20,6%

Comissão de Proteção às vítimas de crimes

974 489 1 095 109 12,4%

TOTAL 22 658 512 25 616 282 13,1%

(dados retirados do Mapa OE-12 – desenvolvimento das despesas dos serviços integrados – OE 2018 e OE 2019)

3.3. Órgãos e Serviços do Sistema Judiciário e Registos

Quanto às despesas correspondentes aos «Órgãos e Serviços do Sistema Judiciário e Registos», estas

sofreram um acréscimo, de 3,1%, face ao orçamentado em 2018:

Unidade: Euros

SERVIÇOS INTEGRADOS

Órgãos e Serviços do Sistema Judiciário e Registos

2018 Orçamento

2019 Orçamento

Variação %

Procuradoria-Geral da República

17 750 000 17 668 018 -0,5%

Magistratura do Ministério Público

109 000 000 111 132 465 2,0%

Magistraturas dos Tribunais

Administrativos e Fiscais

21 500 000 21 890 757 1,8%

Tribunal da Relação de Lisboa

21 163 375 20 299 111 -4,1%

Tribunal da Relação do Porto

13 572 788 13 624 659 0,4%

Tribunal da Relação de Coimbra

8 755 111 8 368 000 -4,4%

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Unidade: Euros

SERVIÇOS INTEGRADOS

Órgãos e Serviços do Sistema Judiciário e Registos

2018 Orçamento

2019 Orçamento

Variação %

Tribunal da Relação de Évora

8 815 000 8 477 837 -3,8%

Tribunal da Relação de Guimarães

8 835 000 8 849 502 0,2%

Tribunal Central Administrativo Sul

4 757 256 4 775 420 0,4%

Tribunal Central Administrativo Norte

3 941 400 3 946 492 0,1%

Direcção Geral da Administração da

Justiça 230 505 211 240 516 300 4,3%

Instituto dos Registos e do Notariado I.P.

334 313 211 348 248 919 4,2%

Instituto Gestão Financeira e

Equipamentos da Justiça IP / Reserva

orçamental

15 477 500 15 736 722 1,7%

TOTAL 798 385 852 823 534 202 3,1%

(dados retirados do Mapa OE-12 – desenvolvimento das despesas dos serviços integrados – OE 2018 e OE 2019)

3.4. Serviços de Investigação, Prisionais e de Reinserção

As despesas com os «Serviços de Investigação, Prisionais e de Reinserção» sofrem um acréscimo de

4,3%, em relação ao orçamentado em 2018:

Unidade: Euros

SERVIÇOS INTEGRADOS

Serviços de Investigação, Prisionais e de Reinserção

2018 Orçamento

2019 Orçamento

Variação %

Polícia Judiciária 114 783 000 113 119 674 -1,4%

Direção-Geral de Reinserção e dos

Serviços Prisionais 243 351 085 260 529 326 7,1%

TOTAL 358 134 085 373 649 000 4,3%

(dados retirados do Mapa OE-12 – desenvolvimento das despesas dos serviços integrados – OE 2018 e OE 2019)

3.5. Investimentos (Capítulo 50)

Relativamente aos projetos (capítulo 50), este manteve o mesmo valor em relação ao orçamentado em

2018, conforme infra se discrimina:

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Unidade: Euros

SERVIÇOS INTEGRADOS

Projetos (Capítulo 50)

2018 Orçamento

2019 Orçamento

Variação %

Direcção-Geral de Políticas de Justiça

861 360 951 295 10,4%

Secretaria-Geral do Ministério da Justiça

520 000 1 305 527 151,1%

Procuradoria-Geral da República

2 118 326 1 908 915 -9,9%

Direcção-Geral da Administração da

Justiça 6 239 600 8 288 927 32,8%

Instituto dos Registos e do Notariado

5 604 737 4 231 596 -24,5%

Polícia Judiciária 8 503 465 9 421 646 10,8%

Direcção Geral de Reinserção e dos

Serviços Prisionais 11 082 878 8 818 942 -20,4%

TOTAL 34 930 366 34 926 848 0,0%

(dados retirados do Mapa OE-12 – desenvolvimento das despesas dos serviços integrados – OE 2018 e OE 2019)

4. Despesa dos serviços e fundos autónomos

(Quadro retirado do relatório que acompanha o OE 2019)

Conforme referido no relatório que acompanha o OE 2019, «O Orçamento do subsector dos Serviços e

Fundos Autónomos regista um acréscimo de 43,4% em relação à estimativa de 2018, assente no aumento do

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II SÉRIE-A — NÚMERO 20

34

Orçamento do projetos em receitas próprias do Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça, bem

como na inscrição das dotações referentes aos adiantamentos das custas judiciais.»

Da análise dos mapas anexos à Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª, verificamos, relativamente aos serviços e

fundos autónomos, o seguinte:

Unidade: Euros

Designação

orgânica

2018

ORÇAMENTO

2019

ORÇAMENTO VARIAÇÃO

RECEITAS DESPESAS RECEITAS DESPESAS RECEITAS DESPESAS

Instituto Gestão

Financeira e

Equipamentos da

Justiça IP

418 446 529 418 446 529 521 178 129 502 202 129 24,6% 20,0%

Instituto Nacional de

Medicina Legal e

Ciências Forenses

IP

25 185 690 23 016 692 29 582 922 25 667 922 17,5% 11,5%

Instituto Nacional de

Propriedade

Industrial IP

19 615 658 17 969 429 19 786 454 19 692 655 0,9% 9,6%

Fundo de

Modernização da

justiça

24 910 000 24 910 000 4 900 000 4 900 000 -80,3% -80,3%

Comissão para o

Acompanhamento

dos Auxiliares de

Justiça

2 652 900 2 652 900 3 054 200 3 054 200 15,1% 15,1%

Total 490 810 777 486 995 550 578 501 705 555 516 906 17,9% 14,1%

(dados retirados dos Mapas V e VII e Mapa OP-01 – desenvolvimento das receitas e despesas dos serviços e fundos autónomos, do OE 2018 e

OE 2019)

5. Despesa por classificação económica

Na desagregação da estrutura da despesa consolidada por classificação económica, verifica-se que os

encargos com o pessoal continuam a ser preponderantes, absorvendo 66,2% do valor total, seguindo-se a

aquisição de bens e serviços com 24,8%, e as aquisições de bens de capital com 4,4%.

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35

(Quadro retirado do relatório que acompanha o OE 2019)

Refere o relatório que acompanha o OE 2018, que «O elevado montante das transferências correntes entre

sectores (347,9 milhões de euros) reflete a forma de gestão financeira global do Programa, designadamente a

que decorre da afetação da receita própria arrecadada no âmbito do sistema judicial e dos registos e

notariado, que financia parte da atividade dos diferentes serviços integrados do ministério».

6. Investimentos – Projetos

A cobertura financeira dos investimentos de 2019 para o Programa – Justiça (P08) atinge 94 762 949 euros

(menos 5,7% do que o orçamentado em 2018), dos quais apenas 14 310 303 euros são financiados por

fundos comunitários, ao passo que 80 452 646 euros são financiados por fundos nacionais – ou seja, os

projetos associados a este programa orçamental são essencialmente financiados por fundos nacionais,

provenientes do Orçamento do Estado.

Unidade: Euros

Investimento 2018 2019 VARIAÇÃO %

Financiamento nacional

84 750 079 80 452 646 -5,1%

Financiamento comunitário

15 722 247 14 310 303 -9,0%

TOTAL GERAL 100 472 326 94 762 949 -5,7%

(dados retirados do Mapa 20-B – Investimentos – Resumo por Ministérios – OE2018 e OE2019)

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II SÉRIE-A — NÚMERO 20

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Do total de verbas previstas, 81 896 982 euros destinam-se a cobrir projetos em curso, ao passo que a

projetos novos são dedicados 12 865 957 euros, conforme resulta do quadro infra:

Unidade: Euros

Investimento 2018 2019 VARIAÇÃO %

Projetos novos 20 324 204 12 865 967 -36,7%

Projetos em curso 80 148 122 81 896 982 2,2%

TOTAL 100 472 326 94 762 949 -5,7%

(dados retirados do Mapa 20-E – Investimentos – Projetos Novos e em curso por Ministérios – OE2018 e OE2019)

O investimento para o Ministério da Justiça encontra-se repartido no Programa 008-Justiça, com as

seguintes medidas:

 Serviços Gerais da Administração Pública – Administração Geral (M001): €29 477 341;

 Segurança e Ordem Públicas – Administração e Regulamentação (M009): € 2 256 822;

 Segurança e Ordem Públicas – Investigação (M010): € 15 233 441;

 Segurança e Ordem Públicas – Sistema Judiciário (M012): € 27 740 879;

 Segurança e Ordem Públicas – Sistema Prisional, de Reinserção Social e de Menores (M013): € 13 033

659;

 Outras Funções Económicas – Administração e Regulamentação (M063): € 2 406 891;

 Outras Funções Económicas – Diversas não especificadas (M065): € 4 231 596;

 Simplex + (M084): € 382 320

Por comparação com o investimento previsto para 2017, verifica-se que uma variação negativa de 5,7%

nas medidas do Programa Justiça, conforme quadro infra:

Unidade: Euros

Programa 008–Justiça

MEDIDAS 2018 2019 VARIAÇÃO %

M01 – Serviços Gerais da Administração Pública –

Administração Geral 34 372 587 29 477 341 -14,2%

M009 – Segurança e Ordem Públicas – Administração e Regulamentação

2 316 360 2 256 822 -2,6%

M010 – Segurança e Ordem Públicas –

Investigação 11 282 388 15 233 441 35,0%

M012 – Segurança e Ordem Públicas – Sistema Judiciário

28 158 293 27 740 879 -1,5%

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Unidade: Euros

Programa 008–Justiça

MEDIDAS 2018 2019 VARIAÇÃO %

M013 – Segurança e Ordem Públicas –

Sistema Prisional, de Reinserção Social e de

Menores

16 582 454 13 033 659 -21,4%

M063 – Outras funções económicas –

administração e regulamentação

1 495 282 2 406 891 61,0%

M065 – Outras funções económicas – diversas

não especificadas 5 604 737 4 231 596 -24,5%

M084 – Simplex + 660 225 382 320 -42,1%

TOTAL 100 472 326 94 762 949 -5,7%

(dados retirados do Mapa 20-D – projetos – Resumo por Programas e Medidas – OE2018 e OE2019)

Importa referir que o relatório que acompanha o OE 2019 salienta, na parte relativa aos investimentos

estruturais, que “Na Justiça, a construção de novos estabelecimentos prisionais permitirá contribuir para a

modernização do sector, num esforço aliado à integração de princípios de igualdade de género e defesa da

vítima. Neste âmbito, destaca-se, em particular o investimento no novo estabelecimento prisional na área de

Lisboa.”

7. Despesa por medidas dos programas

De acordo com o relatório que acompanha o OE 2019, «As medidas orçamentais relativas à Segurança e

Ordem Públicas – Administração e Regulamentação (47,2%), Sistema Judiciário (27,5%) e Sistema Prisional,

de Reinserção Social e de Menores (15%) são as que se destacam de entre os recursos financeiros afetos ao

Programa».

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II SÉRIE-A — NÚMERO 20

38

8. Outras áreas da Justiça

Embora não esteja integrado no orçamento do Ministério da Justiça, mas nos Encargos Gerais do Estado,

refira-se, nesta sede, os orçamentos dos Tribunais Superiores, incluindo o Tribunal Constitucional, Tribunal de

Contas e Conselho Superior da Magistratura:

Unidade: Euros

Encargos Gerais do Estado

Despesas dos serviços integrados

2018 Orçamento

2019 Orçamento

Variação %

Supremo Tribunal de Justiça 10 596 936 10 616 936 0,2%

Tribunal Constitucional 6 039 142 6 402 553 6,0%

Supremo Tribunal Administrativo 6 425 660 6 456 427 0,5%

Tribunal de Contas – sede 18 647 370 18 647 370 0,0%

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Unidade: Euros

Encargos Gerais do Estado

Despesas dos serviços integrados

2018 Orçamento

2019 Orçamento

Variação %

Tribunal de Contas – secção regional dos Açores

1 534 293 1 534 293 0,0%

Tribunal de Contas – secção regional da Madeira

1 126 476 1 350 211 19,9%

Tribunal de Contas – Conselho de Prevenção da Corrupção

203 827 204 235 0,2%

Conselho Superior da Magistratura 149 376 908 151 000 635 1,1%

(dados retirados dos Mapas II e OE-12 – OE 2018 e OE 2019)

Unidade: Euros

Encargos Gerais do Estado

Serviços e Fundos Autónomos

Despesas Receitas

2018 Orçamento

2019 Orçamento

Variação % 2018

Orçamento 2019

Orçamento Variação

%

Tribunal Constitucional

7 106 571 7 469 982 5,1% 7 106 571 7 469 982 5,1%

Conselho Superior da Magistratura

149 603 487 151 447 681 1,2% 149 603 487 151 447 681 1,2%

Provedor de Justiça

5 358 880 5 488 180 2,4% 5 358 880 5 488 180 2,4%

Tribunal de Contas – cofre privativo –

sede 5 425 000 5 979 000 10,2% 5 425 000 5 979 000 10,2%

Tribunal de Contas – cofre privativo –

Açores 589 326 604 312 2,5% 589 326 604 312 2,5%

Tribunal de Contas – cofre privativo –

Madeira 601 049 596 036 -0,8% 601 049 596 036 -0,8%

(dados retirados dos Mapas V, XVII e OP-01 – OE 2018 e OE 2019)

9. Articulado da Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª

Do articulado da Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª, são de destacar os seguintes preceitos relevantes em

matéria de Justiça:

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 Artigo 6.º, n.º 4, alínea d) (Afetação do produto da alienação e oneração de imóveis) – estabelece que o

estatuído nos n.os 1, 2 e 3 deste artigo não prejudica o disposto em legislação especial relativa à programação

dos investimentos em infraestruturas e equipamentos para os organismos sob tutela do membro do Governo

responsável pela área da justiça, em matéria de afetação da receita;

 Artigo 8.º (Transferências orçamentais) – autoriza, nomeadamente, o Governo a proceder à

transferência de verbas inscritas no orçamento do Camões IP para a Direção-Geral de Política de Justiça no

âmbito da cooperação no domínio da justiça e à transferência do orçamento da Secretaria-Geral do Ministério

da Economia para o orçamento do Ministério da Justiça o montante de € 150 000 (anexo a que se refere o

artigo 8.º);

 Artigo 25.º (Reforço ao combate à corrupção, fraude e criminalidade económica e financeira) – prevê

que o Governo adote, no ano de 2019, as iniciativas necessárias à otimização da capacidade e ao reforço da

cooperação entre as inspeções administrativas setoriais e os órgãos de polícia criminal especializados nos

segmentos da prevenção e repressão da fraude contra os interesses financeiros do Estado, da corrupção e da

criminalidade económico-financeira, dando sequência aos objetivos que presidiram à priorização da revisão de

carreiras inspetivas em 2018;

 Artigo 28.º (Registos e notariado) – prevê, no n.º 1, que, até à revisão do sistema remuneratório

decorrente da revisão do estatuto das carreiras dos conservadores, notários e oficiais dos registos e do

notariado, aos vencimentos destes trabalhadores aplicam-se as regras sobre a determinação do vencimento

de exercício fixadas transitoriamente pela Portaria n.º 1448/2001, de 22 de dezembro, e mantidas em vigor

nos anos subsequentes; e, no n.º 2, é concedida aos notários e oficiais do notariado que o requeiram a

possibilidade de prorrogação, por mais dois anos, da duração máxima da licença de que beneficiam, ao abrigo

do n.º 4 do artigo 107.º e do n.º 2 do artigo 108.º do Estatuto do Notariado, aprovado pelo Decreto-Lei n.º

26/2004, de 4 de fevereiro, na sua redação atual, nos casos em que esta caduque no ano de 2018;

 Artigo 29.º (Magistraturas) – estabelece que disposto no artigo 16.º (Valorizações remuneratórias) não

prejudica a primeira nomeação do magistrado após o estágio, bem como, justificada a sua imprescindibilidade

pelo Conselho Superior de Magistratura, pelo Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais ou

pelo Conselho Superior do Ministério Público, consoante o caso, o provimento de vagas junto de tribunais

superiores, no Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, nos departamentos centrais e

distritais e, bem assim, em lugares de magistrados junto de tribunal de círculo ou equiparado;

 Artigo 30.º (Prestação de serviço judicial por magistrados jubilados) – permite que, mediante autorização

expressa dos respetivos conselhos, os magistrados jubilados possam prestar serviço judicial durante o ano de

2019, desde que esse exercício de funções não importe qualquer alteração do regime remuneratório atribuído

por força da jubilação;

 Artigo 57.º (Estabelecimento prisional de São Miguel) – determina que, em 2019, o Governo dê

continuidade aos trabalhos relacionados com a construção de um novo estabelecimento prisional no concelho

de Ponta Delgada, na ilha de São Miguel;

 Artigo 129.º (Interconexão de dados entre o Instituto dos Registos e Notariado, IP, e a segurança social)

– define as condições em que é estabelecida a interconexão de dados entre o IRN, IP, e os serviços da

segurança social, por forma a permitir o acesso aos dados do registo civil relevantes para a prossecução das

finalidades de controlo do cumprimento das obrigações contributivas e para garantia da atribuição rigorosa das

prestações sociais, bem como para promoção da eficácia na prevenção e combate à fraude e evasão

contributivas;

 Artigo 151.º (Depósitos obrigatórios e processos judiciais eliminados) – determina, no n.º 1, que os

depósitos obrigatórios existentes na Caixa Geral de Depósitos (CGD) em 01/01/2004 e que ainda não tenham

sido objeto de transferência para a conta do Instituto de Gestão Financeira e de Equipamentos da Justiça

(IGFEJ), em cumprimento do disposto no n.º 8 do artigo 124.º do Código das Custas Judiciais, sejam objeto de

transferência imediata para a conta do IGFEJ, independentemente de qualquer formalidade, designadamente

de ordem do tribunal com jurisdição sobre os mesmos, podendo o IGFEJ e os tribunais notificar a CGD para,

no prazo de 30 dias, efetuar a transferência de depósitos que venham as ser posteriormente apurados e cuja

transferência não tenha sido ainda efetuada; e determina, no n.º 2, que os valores depositados na CGD ou à

guarda dos tribunais, à ordem de processos judiciais eliminados após o decurso dos prazos de conservação

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27 DE OUTUBRO DE 2018

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administrativa fixados na lei, consideram-se perdidos a favor do IGFEJ, IP;

 Artigo 152.º (Custas de parte de entidades e serviços públicos) – estabelece que as quantias

arrecadadas pelas entidades e serviços públicos ao abrigo da alínea d) do n.º 2 e do n.º 3 do artigo 25.º, e da

alínea c) do n.º 3 do artigo 26.º do Regulamento das Custas Processuais, que sejam devidas pela respetiva

representação em juízo por licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, constituam

receita própria para os efeitos previstos nos respetivos diplomas orgânicos;

 Artigo 153.º (Encerramento gradual dos estabelecimentos prisionais de Lisboa e Setúbal e reinstalação

dos serviços centrais do Ministério da Justiça e dos tribunais de Lisboa) – prevê que o Governo tome as

medidas necessárias para a execução do plano que visa o encerramento gradual dos estabelecimentos

prisionais de Lisboa e de Setúbal, bem como a reinstalação dos serviços centrais do Ministério da Justiça e

dos tribunais de Lisboa;

 Artigo 154.º (Remessa de veículos automóveis, embarcações e aeronaves apreendidos) – determina o

regime a que deve obedecer os veículos automóveis, embarcações e aeronaves que tenham sido apreendidos

em processo penal em data anterior à da entrada em vigor do n.º 4 do artigo 185.º do Código de Processo

Penal, com a redação dada pela Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, salientando-se a obrigação de o IGFEJ

apresentar ao membro do Governo responsável pela área da Justiça, até 15 de dezembro de 2019, um

relatório sobre o cumprimento do disposto no n.º 2 do artigo 14.º ou no n.º 5 do artigo 17.º da Lei n.º 45/2011,

de 24 de junho, na sua redação atual (venda de veículo automóvel, embarcação ou aeronave cujo valor

resultante da avaliação seja inferior a €3000);

 Artigo 261.º (Alteração à Lei Orgânica n.º 2/2005, de 2 de janeiro2) – permite ao presidente da Entidade

das Contas e Financiamentos Políticos que, à data da sua designação, não tenha residência permanente no

local da sede da Entidade ou numa área circundante de 150 km, seja concedida habitação por conta do

Estado ou atribuído um subsídio de residência, a partir da data da sua designação, nos termos previstos no

Decreto-Lei n.º 331/88, de 27 de setembro, na sua redação atual, sendo que esta alteração produz efeitos a 1

de janeiro de 2018;

 Artigo 262.º (Alteração à Lei n.º 92/95, de 12 de setembro3) – proíbe os atos consistentes em tiro ao

voo, entendido como a prática desportiva de tiro a aves cativas, libertadas apenas com o propósito de servirem

de alvo4;

 Artigo 263.º (Alteração à Lei n.º 7/2001, de 11 de maio5) – permite que a entidade responsável pelo

pagamento de pensões, quando entenda que existem fundadas dúvidas sobre a existência da união de facto,

possa solicitar meios de prova complementares, designadamente declaração emitida pela Autoridade

Tributária e Aduaneira ou pelo Instituto dos Registos e Notariado, IP, onde se ateste que à data da morte os

membros da união de facto tinham domicílio fiscal comum há mais de dois anos e só se na sequência dessas

diligências subsistirem dúvidas é que essa entidade deve promover a competente ação judicial com vista à

comprovação da união de facto;

 Artigo 264.º (Alteração à Lei n.º 45/2011, de 24 de junho6) – propõe alterações aos artigos 14.º a 17.º e

ao artigo 20.º-A desta lei, destacando-se a obrigação de o GAB proceder à venda dos veículos automóveis,

embarcações e aeronaves cujo valor resultante da avaliação seja inferior a €3000, a isenção de emolumentos

e taxas devidos ao IRN e ao IMT de veículos apreendidos que estejam sob a administração do GAB, bem

como a isenção de IMI relativamente aos imóveis apreendidos ou declarados perdidos a favor do Estado que

estejam sob a administração do GAB;

 Artigo 267.º (Alteração à Lei n.º 37/2014, de 26 de junho7) – propõe a alteração do artigo 2.º,

destacando-se a eliminação do requisito da idade (idade igual ou superior a 16 anos) para atribuição de chave

móvel digital, bem como o aditamento de um novo artigo 4.º-A, relativo ao acesso a dados pessoais;

 Artigo 268.º (Alteração do Código de Processo Penal) – propõe a alteração do n.º 13 do artigo 113.º que

2 Lei de organização e funcionamento da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos. 3 Lei que define medidas de proteção aos animais. 4 Norma idêntica consta do Projeto de Lei n.º 361/XIII/2 (PAN) – «Altera a Lei n.º 92/95, de 12 de setembro, proibindo expressamente práticas gravemente lesivas da integridade física dos animais, como a “queima do gato” e o tiro ao voo de aves libertadas de cativeiro com o único propósito de servirem de alvo», que foi discutido na generalidade em 23/12/2016 e se encontra pendente na 1.ª Comissão para nova apreciação na generalidade (baixa sem votação). 5 Lei que adota medidas de proteção das uniões de facto. 6 Cria, na dependência da Polícia Judiciária, o Gabinete de Recuperação de Ativos (GRA). 7 Estabelece um sistema alternativo e voluntário de autenticação dos cidadãos nos portais e sítios na Internet da Administração Pública

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fixa as regras da notificação edital, passando esta a ser feita mediante a afixação de um edital na porta da

última residência do notificando e outro nos lugares para o efeito destinados pela respetiva junta de freguesia,

seguida da publicação de anúncio na área de serviços digitais dos tribunais, acessível no endereço eletrónico

https://tribunais.org.pt, sendo que esta alteração se aplica a partir do dia 01/02/2019; bem como a alteração

dos n.os 3 e 4 do artigo 186.º, diminuindo de 90 para 60 dias o prazo máximo para o levantamento dos bens

que devam ser restituídos às pessoas que forem notificadas para tal, sob pena de os objetos se considerarem

perdidos a favor do Estado, sendo que nas situações de notificação edital é de 90 dias o prazo máximo para o

levantamento dos objetos.

PARTE II – OPINIÃO DA RELATORA

A signatária do presente parecer exime-se, neste sede, de manifestar a sua opinião política sobre as

Propostas de Lei n.º 155/XIII/4.ª e n.º 156/XIII/4.ª, a qual é, de resto, de “elaboração facultativa” nos termos do

n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República.

PARTE III – CONCLUSÕES

1 – Nas Grandes Opções do Plano para 2019, o Governo assume como áreas principais de intervenção a

administração da Justiça, os registos públicos, a prevenção e combate à criminalidade, a proteção às vítimas

de crime e pessoas em risco, e a execução de penas, reinserção social e prevenção da reincidência.

2 – No Orçamento do Ministério da Justiça para 2019, a despesa total consolidada ascende a 1469

milhões de euros, representando um crescimento de 12,6% comparativamente à estimativa de execução para

o ano de 2018.

3 – Os encargos com o pessoal continuam a ter um peso preponderante, absorvendo 66,2% do valor total

do orçamento do Ministério.

4 – Em termos de investimento, o Programa Justiça atinge um total de 94,7 milhões de euros (menos

5,7% do que o orçamentado em 2018), dos quais 80,4 milhões de euros são financiados por fundos nacionais

e 14,3 milhões de euros financiados por fundos comunitários.

5 – O programa orçamental da Justiça apresenta os recursos financeiros concentrados nos encargos

associados às medidas orçamentais relativas à Segurança e Ordem Públicas – Administração e

Regulamentação (47,2%), Sistema Judiciário (27,5%) e Sistema Prisional, de Reinserção e de menores (15%).

6 – A construção de novos estabelecimentos prisionais, com destaque para o novo estabelecimento

prisional na área de Lisboa, é o investimento estrutural na área da Justiça salientado pelo Governo.

7 – Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de

parecer que as Propostas de Lei n.º 155/XIII/4.ª (Gov) e n.º 156/XIII/4.ª (Gov), no que concerne à área da

Justiça, estão em condições para poderem ser remetidas à Comissão de Orçamento, Finanças e

Modernização Administrativa, para os efeitos legais e regimentais aplicáveis.

PARTE IV – ANEXOS

Anexa-se, quando for apresentada pelo Ministério da Justiça, a informação escrita a que se refere o n.º 5

do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República.

Palácio de S. Bento, 24 de outubro de 2018.

A Deputada Relatora, Sara Madruga da Costa — O Vice-Presidente da Comissão, José Silvano.

Nota: As partes I e III foram aprovadas por unanimidade, tendo-se registado a ausência de Os Verdes, na

reunião da Comissão de 24 de outubro de 2018.

denominado Chave Móvel Digital.

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b

PARECER SECTORIAL — ÁREA DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA

PARTE I – CONSIDERANDOS

I. a) Nota introdutória

O Governo apresentou à Assembleia da República, em 15 de outubro de 2018, a Proposta de Lei n.º

155/XIII/4.ª – “Aprova as Grandes Opções do Plano para 2019” e a Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª – “Aprova o

Orçamento do Estado para 2019”.

Por despacho do Sr. Presidente da Assembleia da República do mesmo dia, as iniciativas vertentes

baixaram à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública, e às restantes Comissões

Parlamentares Permanentes para efeito de elaboração de parecer nas respetivas áreas sectoriais.

À Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias compete analisar e elaborar

parecer nas áreas da sua competência, nomeadamente emitir um parecer sectorial referente à área da

Administração Interna.

A discussão na generalidade das Grandes Opções do Plano e do Orçamento do Estado para 2019

encontra-se agendada para as reuniões plenárias de 29 e 30 de outubro de 2018, data da respetiva votação

na generalidade, seguindo-se, posteriormente, a apreciação na especialidade (de 2 de 16 de novembro de

2018) que compreenderá audições sectoriais de Ministros, sendo que a audição do membro do Governo

responsável pela área da Administração Interna está agendada para o dia 8 de novembro, às 16 horas.

A discussão e votações na especialidade das Propostas de Lei n.os 36 e 37/XIII/2.ª (Gov) estão previstas

para os dias 26 a 29 de novembro, sendo que o encerramento e a votação final global estão previstos para o

dia 29 de novembro de 2018.

I. b) Do objeto, conteúdo e motivação das iniciativas

1 – Proposta de Lei n.º 155/XIII/4.ª – Aprova as Grandes Opções do Plano para 2019

A Proposta de Lei n.º 155/XIII/4.ª visa aprovar as Grandes Opções do Plano para 2019, interessando, para

o presente parecer, apenas as medidas com incidência na área da Administração Interna.

Com relevância para a área da segurança interna, importa destacar, desde logo, no ponto “O Futuro da

Europa”, a participação no desenvolvimento de uma política humanitária para os migrantes, refugiados e

requerentes de asilo, enquanto compromisso com relevância para a área em apreciação.

Destaca-se igualmente no ponto “Um Portugal Global”, a referência à participação ativa na agenda

multilateral das migrações, à luz do Compacto das Migrações e da missão e responsabilidades da

Organização Internacional das Migrações, e o aprofundamento da cooperação entre as Forças Armadas e as

Forças e Serviços de Segurança, face ao caráter único das ameaças e riscos atuais, nomeadamente no plano

da ciberdefesa.

Os compromissos assumidos pelo Governo, no âmbito da administração interna, em especial, inserem-se

no capítulo referente à “Modernização do Estado”, no ponto intitulado “Forças e serviços de segurança

modernos e eficazes”.

Neste âmbito, o Governo começa por mencionar que “A prossecução da execução da lei de programação

de infraestruturas e equipamentos das forças e serviços de segurança (…) será, como até aqui, em matéria de

investimento público nas FSS, uma prioridade estratégica”, afirmando-se que “(…) será possível, por um lado,

assegurar a modernização contínua dos meios operacionais das FSS, elevando a sua capacidade de atuação

e desempenho e, por outro lado, garantir o planeamento estratégico das aquisições, orientando os recursos

financeiros para investimento no funcionamento das FSS”.

Neste sentido, afirma-se que “será possível, em 2019, prosseguir a atribuição de novas viaturas às FSS,

permitindo a entrega, entre 2018 e 2021, de cerca de 2270 novos veículos, num processo de renovação das

suas frotas automóveis e, em simultâneo e de forma sustentada, reduzir os respetivos custos de manutenção,

o consumo de combustíveis rodoviários e os impactos ambientais associados”.

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Ainda no âmbito da referida lei de programação, no documento em apreço refere-se que “o investimento

em armamento, equipamentos de proteção individual, de apoio à atividade operacional e para funções

especializadas, de acordo com as prioridades operacionais definidas pelas FSS, terão em 2019 um acentuado

investimento público, de cerca de 8 milhões de euros”.

No âmbito da reorganização das estruturas de suporte das FSS, visando maior eficácia e a libertação

efetivos e recursos para a componente operacional, o Governo propõe concretizar as medidas que de seguida

se enunciam:

– Continuidade na implementação de programas específicos de mobilidade com vista à substituição de

militares e polícias atualmente afetos a funções administrativas por pessoal civil;

– Adoção do modelo interno de serviços partilhados na Guarda Nacional Republicana, nas áreas de gestão

financeira, patrimonial e de recursos humanos, visando eliminar redundâncias e replicação de tarefas ao longo

da estrutura hierárquica e tornar os processos mais eficientes em termos de planeamento, monitorização e

controlo, com a inerente redução de tarefas administrativas e de recursos humanos afetos às mesmas, através

da utilização de plataformas tecnológicas de uso partilhado.

No âmbito da racionalização e rentabilização de recursos das FSS, enunciam-se as seguintes medidas:

– Otimização da gestão do património imobiliário das FSS, visando uma utilização mais eficiente dos

edifícios que lhes estão afetos, incluindo a revisão/cessação seletiva de contratos de arrendamento e a

melhoria da gestão de imóveis destinados a arquivo usados por serviços administrativos;

– Adoção de novos modelos de gestão e manutenção das frotas de veículos das Forças de Segurança

(FS), em articulação com a eSPap, de modo a garantir uma maior operacionalidade das frotas e reduzir

sustentadamente os respetivos custos de manutenção;

– Agilização do processo de gestão de veículos apreendidos em processo-crime ou contraordenacional,

tendo em vista a diminuição dos custos associados e a libertação de efetivos das FS encarregados da sua

guarda.

De acordo com o Governo, em 2019, as orientações relativas às políticas de segurança interna, de controlo

de fronteiras, de proteção e socorro e de segurança rodoviária, serão concretizadas, designadamente, através

das seguintes medidas:

No âmbito da prevenção e combate à criminalidade:

– Consolidação dos Contratos Locais de Segurança de nova geração, e respetiva implementação em

novas áreas de intervenção, nas diferentes tipologias;

– Reforço dos Programas Especiais de Policiamento de Proximidade;

– Desenvolvimento dos projetos do Grupo Coordenador da Escola Segura;

– Desenvolvimento e alargamento do Programa “Noite + Segura” destinado ao reforço da segurança em

zonas de concentração de estabelecimentos de diversão noturna.

No âmbito da prossecução da política de fronteiras destacam-se as seguintes prioridades assumidas pelo

Governo:

– Implementar as medidas previstas no Plano de Ação de Gestão Integrada de Fronteiras; modernizar o

controlo de fronteira, através da utilização de meios tecnológicos nos postos de fronteira de modo a melhorar a

eficácia do serviço prestado;

– Consolidar o Sistema SIVICC, através da sua integração e interoperabilidade com o Sistema Integrado de

Vigilância Exterior Espanhol (SIVE) e com o EUROSUR, visando assegurar a partilha de informação em tempo

real;

– Melhorar o serviço prestado ao cidadão estrangeiro residente, conferindo celeridade nos processos de

concessão e renovação de autorizações de residência e na melhoria do atendimento ao público,

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nomeadamente através de serviços online;

– Intensificar o combate à ilegalidade associada aos fenómenos migratórios e ao tráfico de seres humanos;

aprofundar o processo de recrutamento, qualificação e formação dos recursos humanos.

Relativamente às áreas de proteção e socorro, as medidas enunciadas pelo Governo são as seguintes:

– Implementação da revisão orgânica da ANPC, de modo a robustecer a sua capacidade de comando e

controlo, reestruturando a organização territorial e fortalecendo a estrutura técnica e operacional, com recurso

a procedimentos concursais;

– Consolidação da prevenção face a incêndios rurais, apostando na consolidação dos Programas Aldeia

Segura e Pessoas Seguras;

– Continuação da consolidação da capacidade e da resposta operacional através de todas as equipas

operacionais com capacitação e missão adequadas, no universo dos bombeiros, da proteção civil, das forças

de segurança e ainda das forças armadas, na proteção e socorro às populações, nas suas missões primárias,

mas também nas missões do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais, conforme previsto no Plano

Nacional para esse setor;

– Reforço do papel dos bombeiros como agentes de proteção civil, reforçando os incentivos ao

voluntariado, modernizando a formação e promovendo a revisão da Lei de Financiamento das Associações

Humanitárias de Bombeiros Voluntários;

– Continuação do investimento no setor da proteção civil, através da modernização das infraestruturas e

dos equipamentos dos bombeiros e demais agentes de proteção civil e dos sistemas de informação de apoio à

decisão operacional; estímulo à implementação da Estratégia Nacional de Proteção Civil Preventiva nos seus

diversos pilares, fortalecendo a governança na gestão do risco, a melhoria do conhecimento, a adoção de

estratégias de resiliência e o reforço da resposta operacional;

– Consolidação da implementação do Sistema Nacional de Alerta e de Aviso, integrando sistemas de

monitorização do risco, de aviso à população e de formação no âmbito da autoproteção;

– Desenho das ações de vigilância, deteção de incêndios e fiscalização no âmbito da gestão integrada de

fogos rurais, nos termos definidos pelo Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais.

No âmbito da segurança rodoviária:

– Promover a educação e formação para o desenvolvimento de uma cultura de segurança rodoviária, quer

no âmbito da Estratégia Nacional de Educação para a Cidadania, quer através do envolvimento das

comunidades locais;

– Desenvolver iniciativas que potenciem uma infraestrutura mais segura, promovendo a realização de

avaliações de segurança rodoviária a locais de concentração de acidente e recorrendo à classificação de eixos

viários segundo a metodologia de classificação de segurança Eurorap;

– Conceber um programa de simplificação e desmaterialização administrativa do processo

contraordenacional, melhorando os tempos de notificação e decisão;

– Promover a segurança rodoviária junto das autarquias, através de soluções de trabalho adaptadas às

realidades locais e regionais, traduzindo-as na elaboração de planos municipais e intermunicipais de

segurança rodoviária (tendo o PENSE 2020 como matriz orientadora);

– Divulgar e promover, junto dos gestores de infraestrutura, documentos técnicos orientadores de conceção

do ambiente rodoviário, tendo como objetivo a diminuição da sinistralidade em meio urbano;

– Promover a revisão do Código da Estrada e legislação completar com o objetivo de incentivar

comportamentos mais seguros e um ambiente rodoviário sustentável e incentivador dos modos suaves;

– Reforçar a aposta na sensibilização junto de condutores e utentes, em especial nos períodos de maior

tráfego, incidindo nas principais causas de sinistralidade e de acordo com a estratégia de comunicação

definida para o período de implementação do PENSE 2020;

– Reforçar e modernizar a fiscalização rodoviária através do alargamento do SINCRO, do estudo de novos

métodos de fiscalização e da consolidação da implementação doplano nacional de fiscalização;

– Abrir o Concurso Plurianual de Prevenção e Segurança Rodoviária, promovendo o envolvimento de

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organizações não-governamentais em ações e projetos de prevenção e segurança rodoviária inovadores que

contribuam para a redução da sinistralidade.

De forma subsidiária e instrumental, o Governo afirma que será promovida a dinamização da utilização das

TIC, com base no que está previsto na Estratégia TIC 2020, designadamente:

– Continuação do reforço da resiliência e da cobertura do Sistema Integrado de Redes de Emergência e

Segurança de Portugal (SIRESP);

– Consolidação dos sistemas de informação geográfica de suporte à decisão e de gestão de operações das

forças e serviços de segurança, recorrendo à partilha de informação de suporte, ferramentas de análise,

monitorização e planeamento, assente na plataforma agregadora GeoMAI;

– Prosseguimento da modernização da plataforma de atendimento do número único de emergência 112,

através do alargamento das novas soluções tecnológicas às Regiões Autónomas, e da implementação da

localização de chamadas de telemóveis;

– Reforço das soluções tecnológicas da Rede Nacional de Segurança Interna, designadamente, com

impactos na melhoria da infraestrutura e na consolidação do centro cibersegurança, fortalecendo as soluções

de segurança e proteção da informação;

– Manutenção e evolução dos sistemas de informação dos serviços e forças de segurança e aquisição de

novos equipamentos;

– Melhoria dos sistemas de informação de suporte ao conhecimento dos impactos e causas dos acidentes

de viação;

– Expansão do Sistema Integrado de Vigilância, Comando e Controlo (SIVICC) às Regiões Autónomas da

Madeira e dos Açores.

2 – Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª – Aprova o Orçamento do Estado para 2019

2. a) Linhas de ação política: o Relatório do Orçamento do Estado para 2019

No âmbito do capítulo referente às “Estratégia de Promoção do Crescimento Económico e de Consolidação

Orçamental”, o Relatório do Orçamento do Estado para 2019, afirma-se que “a área governativa da

Administração Interna pretende dar continuidade a um conjunto de iniciativas que visam otimizar o modelo de

gestão das Forças e Serviços de Segurança, centrando os recursos na missão operacional e externalizando

funções de suporte”, descrevendo-se as seguintes linhas de ação política:

Ao nível dos recursos humanos, será implementada uma 2.ª fase do programa específico de mobilidade

para as Forças de Segurança, que visa substituir mais cerca de 200 militares e polícias, atualmente afetos a

funções administrativas, disseminadas por todo o dispositivo territorial, por pessoal civil em regime de

mobilidade.

De acordo com o Governo, considerando o diferencial remuneratório entre os efetivos policiais e os

assistentes técnicos em regime de mobilidade, estima-se uma poupança na ordem dos 2 milhões de euros.

No âmbito de programas específicos de mobilidade fundados em razões de especial interesse público será

desenvolvido um programa de mobilidade que possibilite aos militares da GNR na reserva e aos polícias da

PSP no regime de pré-aposentação o desempenho, facultativo, de funções de segurança nos organismos da

Administração Pública. Com esta medida, afirma-se que se pretende assegurar 300 postos de trabalho,

contabilizando-se o seu impacto orçamental numa poupança de 1 milhão de euros para os organismos da

Administração Pública.

Ainda no âmbito dos recursos humanos, refere-se a implementação de um novo modelo de gestão do

fardamento dos militares e polícias, tendo por base uma plataforma eletrónica de compras online, de modo a

reduzir as imobilizações financeiras inerentes aos stocks e a permitir a libertação de espaços, bem como a

reafectação de pessoal para o serviço operacional. De acordo com o descrito, a libertação de efetivos para

serviço operacional e a eliminação dos custos com os stocks de fardamento poderá traduzir-se numa

poupança potencial de 3 milhões de euros.

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Pretende-se ainda agilizar o processo de gestão de veículos apreendidos em processo-crime ou

contraordenacional, diminuindo os custos, libertando efetivos policiais atualmente encarregues da guarda

daqueles veículos e eliminando impactos ambientais gravosos.

No capítulo referente às políticas sectoriais e recursos financeiros, na área dedicada à Segurança Interna

(PO07) enuncia-se que a consolidação do Sistema de Segurança Interna constitui uma prioridade estratégica

do Governo, prosseguindo-se, em 2019, com “a modernização e capacitação das Forças e Serviços de

Segurança (FSS), com a afirmação da política de fronteiras baseada nos princípios da solidariedade e da

responsabilidade partilhada, com o investimento na capacidade de resposta do Sistema de Proteção e Socorro

e do Plano Estratégico Nacional de Segurança Rodoviária”.

Ao nível da consolidação do Sistema de Segurança Interna afirma-se que em 2019, as orientações

relativas às políticas de Segurança Interna passam pelo reforço da prevenção e combate à criminalidade, pela

continuidade da implementação da nova geração de Contratos Locais de Segurança, nas suas diferentes

tipologias, pela consolidação e melhoria dos Programas Especiais de Policiamento de Proximidade

desenvolvidos pelas Forças de Segurança (FS), que fazem parte de um conjunto de atividades que visam

prevenir a criminalidade, garantir a ordem, a segurança e a tranquilidade públicas e proteger as pessoas e

bens, pelo desenvolvimento e alargamento do Programa Noite + Segura destinado ao reforço da segurança

em zonas de concentração de estabelecimentos de diversão noturna, pela implementação de várias medidas

de segurança escolar, a desenvolver no âmbito do Grupo Coordenador da Escola Segura, pelo reforço das

ações de formação conjunta e partilhada entre as FSS e pela continuação dos esforços de recrutamento e

rejuvenescimento dos seus efetivos.

No que toca à Programação Plurianual do Investimento das FSS (2017-2021) refere o Relatório do

OE/2019 que será dada continuidade à execução da lei de programação de infraestruturas e equipamentos

das forças e serviços de segurança da Administração Interna, aprovada pela Lei n.º 10/2017, de 3 de março,

que estabelece a programação dos investimentos na modernização e operacionalidade das Forças e Serviços

de Segurança (FSS) para o quinquénio de 2017-2021, afirmando-se que, em matéria de investimento público

nas FSS, constituirá uma prioridade estratégica.

Neste âmbito, está previsto prosseguir a atribuição de novas viaturas às FSS em 2019, permitindo a

entrega, entre 2018 e 2021, de cerca de 2.270 novos veículos. Quanto ao investimento em armamento,

equipamentos de proteção individual, de apoio à atividade operacional e para funções especializadas, de

acordo com as prioridades operacionais definidas pelas FSS, declara-se que terá em 2019 um reforço

acentuado.

Em relação à Política de Fronteiras, a prioridade de ação do Governo nesta área traduz-se na

implementação do Plano de Ação de Gestão Integrada de Fronteiras, na modernização do controlo de

fronteira, na consolidação do Sistema SIVICC através da integração e interoperabilidade com o Sistema

Integrado de Vigilância Exterior Espanhol e com o EUROSUR, visando assegurar a partilha de informação em

tempo real, o planeamento da extensão do SIVICC às regiões autónomas da Madeira e dos Açores, de modo

a garantir a cobertura de todo o território nacional. Neste campo afirma-se ainda como prioridade a promoção

da melhoria do serviço prestado ao cidadão estrangeiro residente, conferindo celeridade nos processos de

concessão e renovação de autorizações de residência e na melhoria do atendimento ao público,

nomeadamente através de serviços online.

Por fim, assume-se que a política de fronteiras apostará também em intensificar o combate à ilegalidade

associada aos fenómenos migratórios e ao tráfico de seres humanos.

No que toca ao Sistema de Proteção Civil, afirma o Governo que continuará a consolidar a capacidade de

resposta operacional, através do incremento de Equipas de Intervenção Permanente dos Corpos de

Bombeiros, do Grupo de Intervenção de Proteção e Socorro (GIPS), da Força Especial de Bombeiros (FEB) e

das Forças Armadas.

Será ainda prosseguido o programa de modernização dos equipamentos e infraestruturas dos agentes de

proteção civil, incluindo a consolidação das ferramentas tenológicas de apoio à decisão operacional.

Refere-se igualmente que a implementação da [nova] orgânica da ANPC consolidará a capacidade

operacional, com a integração da FEB em carreira própria, o que permitirá a reorganização territorial e

fortalecerá a estrutura técnica e operacional. É ainda afirmado que os bombeiros continuarão a desempenhar

um papel determinante no sistema de proteção civil e que o Governo reforçará o apoio à aquisição de

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equipamentos de combate a incêndios.

O investimento na prevenção será igualmente robustecido através da implementação dos Programas

Aldeia Segura e Pessoas Seguras, da execução da Estratégia Nacional de Proteção Civil Preventiva nos seus

diversos pilares, e da consolidação do Sistema Nacional de Alerta e de Aviso, integrando sistemas de

monitorização do risco e de aviso à população. Por outro lado, no âmbito da floresta, serão incrementadas as

ações de vigilância, deteção e fiscalização contra incêndios, através da expansão dos sistemas de

videovigilância florestal e do reforço do patrulhamento realizado pelas Forças de Segurança e outros agentes

de proteção civil.

Ao nível da Segurança Rodoviária o Governo irá intensificar a execução do Plano Estratégico Nacional de

Segurança Rodoviária (2016-2020), através do Concurso Plurianual de Prevenção e Segurança Rodoviária, do

reforço da sensibilização junto de condutores e utentes – incidindo nas principais causas da sinistralidade – e

da implementação do programa de simplificação e desmaterialização administrativa que permita agilizar o

processo contraordenacional, melhorando os tempos de notificação e de decisão.

Neste campo, serão desenvolvidas iniciativas que potenciem uma infraestrutura mais segura, promovendo

a realização de avaliações de segurança rodoviária em locais de concentração de acidentes, promovendo a

criação de zonas com condicionamento da velocidade de veículos, como as designadas zonas 30 e zonas de

coexistência, tendo como objetivo um ambiente rodoviário mais seguro.

Será igualmente promovida a segurança rodoviária junto das autarquias locais, através de soluções de

trabalho adaptadas às realidades locais e regionais.

2. b) Proposta de Orçamento

No Orçamento do 2019, a despesa efetiva total consolidada do Programa Segurança Interna é de 2101,3

milhões de euros, o que corresponde a um acréscimo de 6,1% face à estimativa para 2018, apesar da

transferência do encargo de 49 milhões de euros com os meios aéreos para combate aos incêndios para a

Força Aérea Portuguesa, sob alçada do Ministério da Defesa Nacional. De acordo com o Relatório,

expurgando este fator o acréscimo seria de 8,5%.

Quadro IV.7.1. Segurança Interna (PO07) – Despesa total consolidada (Quadro retirado do Relatório do OE – Pág. 118)

De acordo com o Relatório do OE o acréscimo de 6,6% da despesa do subsetor Estado resulta

essencialmente do crescimento do Orçamento do projetos (77,9%) no âmbito da Lei de Programação de

Infraestruturas e Equipamentos das Forças e Serviços de Segurança do MAI, sendo que no Orçamento do

atividades o crescimento é de 4,3%.

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Quadro IV.7.2. Segurança Interna (PO07) – Despesa dos SFA e EPR por fontes de financiamento (Quadro retirado do Relatório do OE – Pág. 118)

O subsector dos Serviços e Fundos Autónomos regista um decréscimo de 22,6% com destaque para o

orçamento da Autoridade Nacional de Proteção Civil devido à não orçamentação dos encargos com os meios

aéreos para combate aos incêndios que transitaram para o Ministério da Defesa Nacional.

Quadro IV.7.3. Segurança Interna (PO07) – Despesa por classificação económica (Quadro retirado do Relatório do OE – Pág. 119)

Na estrutura da despesa total consolidada por classificação económica evidencia-se que 84,2% dos

recursos, em 2019, são absorvidos por despesas com pessoal (73,5%) e aquisição de bens e serviços

(10,7%).

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Quadro IV.7.4. Segurança Interna (PO07) – Despesa por Medidas dos Programas (Quadro retirado do Relatório do OE – Pág. 120)

Dos valores constantes do Quadro acima (Despesas por medidas dos Programas) destacam-se:

 Educação

Estabelecimentos de Ensino Superior – 7,2 m€ (6,7m€ em 2018)

Estabelecimentos de Ensino Não Superior – 14,2 m€ (13,1m€ em 2018)

 Proteção civil e luta contra incêndios – 157,7 m€ (234,8m€ em 2018)

 Forças de Segurança –1669,4 m€ (1642,0 m€ em 2018)

 Serviços individuais de saúde – 63,8 m€ (61,3m€ em 2018)

 Lei de programação de infraestruturas e equipamentos das forças e serviços de segurança do

Ministério da Administração Interna (Lei n.º 10/2017, de 3 de março – 153,7 m€ (94 m€ em 2018)

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Na estrutura de distribuição por medidas inscritas no programa 07 – Segurança Interna, a medida «Forças

de Segurança» é a mais representativa, absorvendo 76,5% do total dos recursos previstos para 2019,

seguindo-se as medidas «Proteção Civil e Luta Contra Incêndios» e «Administração e Regulamentação», que

representam 7,2% e 5,5%, respetivamente.

• Desenvolvimentos orçamentais (Fonte: MAPA-OE-12 do OE 2018 e 2019):

Outros:

Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais – 4 887 260€; Projetos/106 500€

2. c) Articulado da Proposta de Lei

No articulado da proposta de lei podem identificar-se as seguintes disposições com incidência na área

setorial da Administração Interna:

– Artigo 4.º (Utilização condicionada das dotações orçamentais)

(…)

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4 – Excetuam-se das cativações previstas nos n.os 1 e 2:

(…)

k) As dotações previstas no n.º 2 do artigo 5.º da Lei n.º 10/2017, de 3 de março, que aprova a lei de

programação de infraestruturas e equipamentos das forças e serviços de segurança do Ministério da

Administração Interna;

(…)

– Artigo 44.º (Encargos com contratos de aquisição de serviços)

(…)

2 – Os valores pagos por contratos de aquisição de serviços e os compromissos assumidos que, em 2019,

venham a renovar-se ou a celebrar-se com idêntico objeto de contrato vigente em 2018 não podem

ultrapassar, na sua globalidade, o montante pago em 2018.

3 – A celebração de um novo contrato de aquisição de serviços com objeto diferente de contrato vigente

em 2018 carece de autorização prévia do membro do Governo responsável pela respetiva área setorial,

devendo o pedido ser acompanhado de indicação, por parte do dirigente máximo do serviço com competência

para contratar, da compensação a efetuar para efeitos do cumprimento do disposto no n.º 1.

14 – Não são aplicáveis as regras previstas no presente artigo às novas entidades da Administração

central criadas em 2018 ou a criar em 2019, bem como as despesas com aquisições de serviços relacionadas

com meios aéreos de combate aos incêndios rurais no âmbito da transferência de competências do Ministério

da Administração Interna para o Ministério da Defesa Nacional.

– Artigo 51.º (Suspensão da passagem às situações de reserva, pré-aposentação ou

disponibilidade)

Como medida de equilíbrio orçamental, as passagens às situações de reserva, pré-aposentação ou

disponibilidade, nos termos estatutariamente previstos, dos militares da GNR, de pessoal com funções

policiais da PSP, do SEF, da Polícia Judiciária, da Polícia Marítima e de outro pessoal militarizado e de

pessoal do corpo da Guarda Prisional, apenas podem ocorrer nas seguintes circunstâncias:

a) Em situações de saúde devidamente atestadas;

b) No caso de serem atingidos ou ultrapassados os limites de idade ou de tempo de permanência no posto

ou na função, bem como quando, nos termos legais, estejam reunidas as condições de passagem à reserva,

pré-aposentação ou disponibilidade depois de completados 36 anos de serviço e 55 anos de idade, tendo em

vista a adequação dos efetivos existentes no âmbito de processos de reestruturação organizacional;

c) Em caso de exclusão da promoção por não satisfação das condições gerais para o efeito ou por

ultrapassagem na promoção em determinado posto ou categoria, quando tal consequência resulte dos

respetivos termos estatutários;

d) Quando, à data da entrada em vigor da presente lei, já estejam reunidas as condições ou verificados os

pressupostos para que essas situações ocorram, ao abrigo de regimes aplicáveis a subscritores da CGA, I.P.,

de passagem à aposentação, reforma, reserva, pré-aposentação ou disponibilidade, independentemente do

momento em que o venham a requerer ou a declarar.

– Artigo 132.º (Interconexão de dados entre a CGA, IP, e as juntas médicas privativas das Forças

Armadas, da GNR e da PSP, e as juntas médicas da ADSE)

1 – Para efeitos de aplicação do regime de tramitação simplificada, previsto na Lei n.º 11/2014, de 6 de

março, na sua redação atual, e na Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, na sua redação atual, as juntas médicas

privativas dos ramos das Forças Armadas, da GNR e da PSP e as juntas médicas da ADSE transmitem à

junta médica da CGA, IP, todos os elementos clínicos, relatórios médicos e exames complementares de

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diagnóstico que estiveram na base da emissão dos respetivos pareceres.

2 – A transmissão da informação prevista no presente artigo é efetuada preferencialmente por via

eletrónica, obedecendo aos princípios e regras aplicáveis ao tratamento de dados pessoais, nos termos do

RGPD e respetiva legislação complementar.

– Artigo 133.º (Interconexão de dados entre o SEF, a AT, o SNS e a segurança social)

1 – A emissão dos títulos de residência ou de outros documentos ao abrigo da Lei n.º 23/2007, de 4 de

julho, na sua redação atual, bem como dos cartões de residência concedidos nos termos da Lei n.º 37/2006,

de 9 de agosto, implica, salvo disposição em contrário, a atribuição do número de identificação fiscal e do

número de utente dos serviços de saúde, bem como do número de identificação da segurança social, quando

aplicável, mediante a informação obtida e confirmada, em separado, em cada uma das bases de dados,

geridas com autonomia, respetivamente, pela AT, pelas entidades competentes do SNS e pelos serviços

competentes da segurança social, nos termos da lei.

2 – A transmissão eletrónica de dados prevista no presente artigo é efetuada através da Plataforma de

Interoperabilidade da Administração Pública, nos termos do processo subjacente ao Cartão de Cidadão, sendo

para o efeito estabelecidos protocolos entre as entidades referidas no número anterior e a AMA, IP.

3 – A transmissão da informação prevista no presente artigo obedece aos princípios e regras aplicáveis ao

tratamento de dados pessoais, nos termos do RGPD e respetiva legislação complementar.

4 – Compete ao SEF a receção dos pedidos e a emissão dos títulos ou cartões referidos no n.º 1, sendo a

verificação das condições legais para a atribuição dos respetivos números definida pelo Governo em

regulamentação específica.

5 – Compete a todas as entidades envolvidas informar as restantes de quaisquer factos que determinem

alterações dos títulos ou cartões ou dos números de identificação neles constantes, aplicando-se a Lei n.º

7/2007, de 5 de fevereiro, na sua redação atual.

6 – O cartão previsto no n.º 1 pode ser utilizado para efeitos de adesão à Chave Móvel Digital, nos termos

da Lei n.º 37/2014, de 26 de junho, na sua redação atual, podendo a mesma ser solicitada presencialmente no

momento da entrega do Cartão.

–Artigo 135.º (Implementação do conceito Ferido Grave MAIS≥3)

1 – Tendo como objetivo implementar em Portugal o conceito de ferido grave MAIS≥3, critério clínico

fidedigno e comparável internacionalmente, referente a pessoa com ferimentos de grau igual ou superior a 3

na escala AIS (Abbreviated Injury Scale), já adotado na União Europeia, o Governo pode estabelecer, a

interconexão de dados de vítimas de acidente de viação entre a ACSS, IP, a PSP, a GNR e a Autoridade

Nacional de Segurança Rodoviária.

2 – As categorias dos titulares e dos dados a analisar, bem como o acesso, a comunicação e o tratamento

de dados entre as entidades referidas no número anterior realizam-se nos termos de protocolo a estabelecer

entre as mesmas, a homologar pelos membros do Governo responsáveis pelas respetivas áreas setoriais.

3 – A transmissão da informação prevista no presente artigo é efetuada preferencialmente por via

eletrónica, obedecendo aos princípios e regras aplicáveis ao tratamento de dados pessoais, nos termos do

RGPD e respetiva legislação complementar.

– Artigo 142.º (Sistema Integrado de Operações de Proteção e Socorro)

1 – A ANPC fica autorizada a transferir para a Escola Nacional de Bombeiros, ou para a entidade que a

substitua, e para as associações humanitárias de bombeiros (AHB), ao abrigo dos protocolos celebrados ou a

celebrar pela referida autoridade, as dotações inscritas nos seus orçamentos referentes a formação e a

missões de proteção civil, incluindo as relativas ao sistema nacional de proteção civil e ao Sistema Integrado

de Operações de Proteção e Socorro.

2 – O Orçamento do referência a que se refere o n.º 2 do artigo 4.º da Lei n.º 94/2015, de 13 de agosto,

para o ano de 2019, é de € 26 151 049,08.

3 – No ano de 2019, da aplicação do artigo 4.º da Lei n.º 94/2015, de 13 de agosto, não pode resultar uma

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variação negativa, ou uma variação positiva superior a 2,07%, do financiamento a atribuir a cada AHB, por

reporte ao montante atribuído no ano de 2018.

– Artigo 143.º (Reforço dos meios de combate a incêndios e de apoio às populações na Região

Autónoma da Madeira)

O Governo, em cooperação com os órgãos de governo próprio da Região Autónoma da Madeira, mantém o

reforço dos meios de combate aos incêndios naquela região autónoma estabelecido no artigo 159.º da Lei n.º

114/2017, de 29 de dezembro, incluindo a utilização de meios aéreos e o apoio às populações afetadas.

– Artigo 144.º (ICNF, IP)

O ICNF, IP, enquanto autoridade florestal nacional, fica autorizado a transferir as dotações inscritas no seu

orçamento, nos seguintes termos:

a) Para as autarquias locais, ao abrigo dos contratos celebrados ou a celebrar no âmbito do Fundo

Florestal Permanente;

b) Para a GNR, com vista a suportar os encargos com a contratação de vigilantes florestais no âmbito do

Fundo Florestal Permanente;

c) Para o Ministério da Defesa Nacional, com vista a suportar os encargos com ações de vigilância e

gestão de combustível em áreas florestais sob gestão do Estado, ao abrigo de protocolo a celebrar no âmbito

do Fundo Florestal Permanente.

– Artigo 147.º (Estratégia Nacional para uma Proteção Civil Preventiva)

1 – Cada entidade inscreve no respetivo orçamento os encargos decorrentes da concretização da

Estratégia Nacional para uma Proteção Civil Preventiva, aprovada em anexo à Resolução do Conselho de

Ministros n.º 160/2017, de 30 de outubro.

2 – Até ao final do 1.º trimestre de 2019, é dado conhecimento ao membro do Governo responsável pela

área da administração interna do montante das verbas referidas no número anterior e da sua execução.

– Artigo 148.º (Programa «Vigilância +»)

1 – O programa «Vigilância +» é fundado em razões de especial interesse público e possibilita aos

militares da GNR na reserva fora da efetividade de serviço e aos elementos da PSP no regime de pré-

aposentação o desempenho, facultativo, de funções de vigilância nos organismos e entidades do Estado.

2 – O programa referido no número anterior é gerido pelos responsáveis máximos das forças de

segurança, adotando o Governo os mecanismos legais necessários à sua regulamentação.

3 – Os efetivos que desempenhem funções ao abrigo do Programa «Vigilância +» exercem as suas

funções na dependência funcional do comando da respetiva área territorial e são abrangidos por mecanismo

remuneratório a definir nos termos do número anterior.

– Artigo 149.º (Plano Estratégico Nacional de Segurança Rodoviária 2020)

1 – Cada entidade inscreve no respetivo orçamento os encargos decorrentes da concretização do Plano

Estratégico Nacional de Segurança Rodoviária 2020, aprovado em anexo à Resolução do Conselho de

Ministros n.º 85/2017, de 19 de julho.

2 – Até ao final do 1.º trimestre de 2019, é dado conhecimento ao membro do Governo responsável pela

área da administração interna do montante das verbas referidas no número anterior e da sua execução.

– Artigo 150.º (Salas de atendimento à vítima)

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Em 2019, todas as intervenções de fundo realizadas em instalações para as forças de segurança, nos

termos da Lei n.º 10/2017, de 3 de março, são efetuadas com base em programas funcionais que contemplem

a instalação das salas de atendimento à vítima ainda em falta nos postos da GNR e nas esquadras da PSP,

com o objetivo de garantir uma maior cobertura do território nacional.

– Artigo 258.º (Autorização legislativa para aprovação da contribuição municipal de proteção civil)

1 – Fica o Governo autorizado a aprovar a contribuição municipal de proteção civil, doravante

abreviadamente designada por Contribuição, estabelecendo o regime a que fica sujeita a incidência, a

liquidação, a cobrança e o seu pagamento na área geográfica do município.

2 – O sujeito ativo da relação jurídico-tributária geradora da obrigação de pagamento da contribuição é o

município titular do direito de exigir aquela prestação.

3 – O sujeito passivo da Contribuição é a pessoa singular ou coletiva e outras entidades legalmente

equiparadas cuja atividade determine algum dos riscos identificados na presente autorização legislativa,

considerando-se para o efeito os proprietários de prédios urbanos e rústicos.

4 – O sentido e a extensão do regime a introduzir, nos termos da presente autorização legislativa, são os

seguintes:

a) Definir que para o cálculo da contribuição são imputados até 80% do total de custos com proteção civil

associados aos respetivos riscos incorridos pelo município;

b) Definir que os custos com proteção civil são determinados com base no aproveitamento eficiente dos

serviços públicos gerais prestados pelo município em matéria de proteção civil, referentes às infraestruturas e

equipamentos associados à incidência da Contribuição;

c) Definir que os custos com proteção civil correspondem aos custos com pessoal, aquisições de bens e

serviços, investimentos e amortizações de investimentos, rendas, custos com a constituição do fundo

municipal reservado à cobertura de encargos futuros ou eventuais referentes à ocorrência de riscos, ações de

sensibilização, sistemas de comunicações para aviso e alerta às populações, transferências e subsídios

correntes para instituições sem fins lucrativos com atividade no âmbito da proteção civil, intervenções

estruturais de incremento da resiliência dos territórios aos riscos, desde que afetos à proteção civil;

d) Definir que, para a determinação do valor dos custos com proteção civil, não são considerados os

montantes financiados por quaisquer outras entidades públicas, incluindo mediante a utilização de fundos

europeus ou outros instrumentos financeiros externos não reembolsáveis, que não sejam assumidos como

encargo do município;

e) Definir que a Contribuição compreende os riscos abaixo identificados, sem prejuízo das intervenções

realizadas no âmbito das declarações de calamidade, contingência e alerta supramunicipal decretadas nos

termos da Lei de Bases da Proteção Civil:

i) Risco Urbano, o qual abrange o risco de incêndio urbano, de cheia (inundações), de sismo,

deslizamentos de terra, e atividade vulcânica;

ii) Risco Florestal e Agrícola, o qual abrange o risco de incêndio florestal, bem como riscos biológicos

associados a pandemias, doenças animais e vegetais e epizootia;

iii) Risco da Indústria, o qual abrange o risco associado a acidente industrial da Indústria extrativa e

transformadora;

iv) Risco Rodoviário, o qual abrange o risco de acidente rodoviário associado à disrupção crítica de

infraestruturas;

v) Risco Tecnológico, o qual abrange o risco associado a acidente químico ou físico.

f) Estabelecer que os riscos referidos na alínea anterior são objeto de uma ponderação percentual, tendo

em conta a graduação de risco constante de um estudo estatístico de ocorrências a realizar pelo município,

associando-se um nível de risco ao tipo de utilização do prédio ou da instalação originária do risco (coeficiente

de afetação);

g) Definir que, de modo a materializar os procedimentos de liquidação e arrecadação da contribuição, os

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municípios titulares do direito de exigir essa prestação podem celebrar protocolos com as respetivas entidades

responsáveis;

h) Definir os trâmites e demais diligências adstritas ao cumprimento das obrigações declarativas

resultantes da liquidação e arrecadação da contribuição;

i) Definir que ficam isentos da contribuição os sujeitos passivos com grau de incapacidade superior a 60%,

os sujeitos passivos de baixos rendimentos, e as entidades que prossigam atividades enquanto agentes de

proteção civil e socorro, no que respeita às infraestruturas dedicadas às referidas funções;

j) Determinar os termos de constituição de um fundo municipal reservado à cobertura de encargos futuros

ou eventuais referentes à ocorrência de riscos;

k) Determinar que é aprovado o respetivo regulamento pela assembleia municipal, contendo toda a

informação a ser utilizada como base do cálculo para o lançamento da contribuição.

5 – A presente autorização legislativa tem a duração do ano económico a que respeita a presente lei.

PARTE II – OPINIÃO DO RELATOR

A signatária do presente relatório exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a

presente Proposta de Lei, a qual é, de resto, de “elaboração facultativa” nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do

Regimento da Assembleia da República.

PARTE III – CONCLUSÕES

1 – O Governo apresentou à Assembleia da República, a 15 de outubro de 2018, as Propostas de Lei n.os

155/XIII/4.ª e 156/XIII/4.ª referentes, respetivamente, às Grandes Opções do Plano e ao Orçamento do Estado

para 2019.

2 – Estas iniciativas foram apresentadas nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, cabendo,

assim, à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias emitir parecer sobre as

matérias da sua competência, incidindo no caso vertente sobre a área da Administração Interna.

3 – A discussão e votação na generalidade das propostas de lei em apreço já se encontram agendadas

para as reuniões do Plenário da Assembleia da República dos dias 29 e 30 de outubro de 2018.

4 – Nas Grandes Opções do Plano, na área da Administração Interna, destacam-se as seguintes áreas de

atuação:execução da Lei de Programação das Infraestruturas e Equipamentos das Forças e Serviços de

Segurança; implementação de programas de mobilidade com vista à substituição de militares e polícias por

pessoal civil; consolidação dos Contratos Locais de Segurança de nova geração; reforço dos Programas

Especiais de Policiamento de Proximidade; implementação das medidas previstas no Plano de Ação de

Gestão Integrada de Fronteiras; consolidar o Sistema SIVICC; melhoria do serviço prestado ao cidadão

estrangeiro residente nos processos de concessão e renovação de autorizações de residência; intensificar o

combate ao tráfico de seres humanos; implementação da revisão orgânica da ANPC; reforço do papel dos

bombeiros como agentes de proteção civil e revisão da Lei de Financiamento das AHBV; promoção da revisão

do Código da Estrada; reforçar e modernizar a fiscalização rodoviária através do alargamento do SINCRO;

promoção da educação e sensibilização sobre segurança rodoviária; continuação do reforço da resiliência e da

cobertura do Sistema Integrado de Redes de Emergência e Segurança de Portugal (SIRESP).

5 – No Orçamento do 2019, a despesa total consolidada do Programa Segurança Interna é de 2101,3

milhões de euros, o que corresponde a um acréscimo de 6,1% face à estimativa para 2018. Assinale-se ainda

a transferência do encargo de 49 milhões de euros com os meios aéreos para combate aos incêndios para a

Força Aérea portuguesa, sob alçada do Ministério da Defesa Nacional.

6 – Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de

parecer que a Proposta de Lei n.º 155/XIII/4.ª – Aprova as Grandes Opções do Plano para 2019 e a Proposta

de Lei n.º 156/XIII/4.ª – Aprova o Orçamento do Estado para 2019, na parte respeitante à área da

Administração Interna, estão em condições de seguir os ulteriores termos do processo legislativo, devendo o

presente parecer ser remetido à Comissão do Orçamento, Finanças e Administração Pública, a fim de instruir

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a competente elaboração do Relatório Final, nos termos do n.º 3 do artigo 205.º do RAR.

PARTE IV – ANEXOS

Anexa-se a informação escrita, logo que remetida pelo Ministério da Administração Interna, de acordo com

o n.º 5 do artigo 206.º do RAR.

Palácio de São Bento, 24 de outubro de 2018.

A Deputada Relatora, Emília Cerqueira — O Vice-Presidente da Comissão, José Silvano.

Nota: As partes I e III foram aprovadas por unanimidade, tendo-se registado a ausência de Os Verdes, na

reunião da Comissão de 24 de outubro de 2018.

PARECER SECTORIAL — ÁREA DA IGUALDADE E NÃO DISCRIMINAÇÃO

PARTE I – CONSIDERANDOS

I. a) Nota introdutória

O Governo apresentou à Assembleia da República, em 15 de outubro de 2018, a Proposta de Lei n.º

155/XIII/4.ª – “Aprova as Grandes Opções do Plano para 2019” e a Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª – “Aprova o

Orçamento do Estado para 2019”.

Por despacho do Senhor Presidente da Assembleia da República de 16 de outubro de 2018, as iniciativas

vertentes baixaram à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública, e às restantes Comissões

Parlamentares Permanentes para efeito de elaboração de parecer nas respetivas áreas sectoriais.

À Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias compete analisar e elaborar

parecer nas áreas da sua competência, nomeadamente emitir um parecer sectorial referente à área da

Igualdade e Não Discriminação.

A discussão na generalidade das Grandes Opções do Plano e do Orçamento do Estado para 2019

encontra-se agendada para as reuniões plenárias de 29 e 30 de outubro de 2018, data da respetiva votação

na generalidade, seguindo-se, posteriormente, a apreciação na especialidade (de 2 a 16 de novembro de

2018), encontrando-se já agendada uma reunião conjunta da Comissão de Orçamento, Finanças e

Modernização Administrativa com a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias

para o dia 13 de novembro, às 16h00, para a audição da Senhora Ministra da Presidência e da Modernização

Administrativa.

A discussão e votação na especialidade das Propostas de Lei n.os 99 e 100/XIII/3.ª (Gov) estão previstas

para os dias 26, 27 e 28 de novembro de 2018, sendo que o encerramento e a votação final global estão

previstos para o dia 29 de novembro de 2018.

I. b) Do objeto, conteúdo e motivação das iniciativas

PROPOSTA DE LEI N.º 155/XIII/4.ª — (Aprova as Grandes Opções do Plano para 2019)

No que concerne à Proposta de Lei n.º 155/XIII/4.ª e às Grandes Opções do Plano para 2019, a opção

constante da alínea f) do artigo 3.º diz respeito ao Reforço da Igualdade e da Coesão Social.

Neste ponto, o Governo recorda que o ano de 2018 marcou o início de um novo ciclo de políticas, nesta

área, através da aprovação da Estratégia para a Igualdade e a Não-Discriminação 2018-2030 “Portugal +

Igual” (Estratégia Portugal + Igual), que se traduziu em três planos de ação (destinados a substituir os

anteriores planos de ação, que vigoraram até ao fim do ano de 2017) nas seguintes áreas:

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 Igualdade entre homens e mulheres;

 Prevenção e o combate à violência contar as mulheres e à violência doméstica;

 Combate à discriminação em razão da orientação sexual, identidade e expressão de género e

características sexuais.

As principais medidas que o Governo se propõe adotar, nestas áreas, são as seguintes:

 Aposta na aplicação de sistemas de avaliação das componentes das funções nas organizações, como

forma de combater a discriminação salarial no cumprimento da nova lei de promoção da igualdade

remuneratória por trabalho igual ou de igual valor, apoiando organizações e parceiros sociais nesse processo;

 Promoção de medidas de conciliação da vida profissional, familiar e pessoal, de natureza intersetorial e

integrada, em que se inclui a prossecução do debate com os parceiros sociais, de modo a alcançar um

compromisso para introduzir, nos instrumentos de contratação coletiva, disposições relativas à conciliação;

 Desenvolvimento, em articulação com os municípios, de mecanismos de territorialização da Estratégia

Portugal + Igual;

 Construção e melhoria do Sistema de Estatísticas da Igualdade no INE;

 Continuação da implementação da Estratégia Nacional de Educação para a Cidadania no ano letivo

2018/2019, garantindo a necessária formação de docentes;

 Continuação da implementação dos orçamentos com impacto de género, incluindo a apresentação da

proposta de lei que institui um relatório anual, nos termos do artigo 17.º, n.º 3, da Lei n.º 114/2017, de 29 de

dezembro;

 Implementação dos protocolos celebrados para formação de profissionais na área da violência

doméstica, designadamente oficiais de justiça, forças de segurança e advogados/as, e desenvolvimento de

medidas que reforçam o funcionamento da rede nacional de apoio às vítimas de violência doméstica.

Nas áreas da integração das pessoas ciganas, do acolhimento e integração de migrantes e refugiados e do

combate à discriminação em razão da origem racial e étnica, entendeu o Governo destacar as seguintes

medidas:

 Continuação do Grupo de trabalho para criação de variáveis étnico-raciais nos Censos 2021;

 Revisão da Estratégia Nacional para a Integração das Comunidades Ciganas e o lançamento da nova

Geração (7.ª) do Programa Escolhas;

 Continuidade de uma política migratória moderna e transversal, de atração e fixação de migrantes, que

proporcione uma resposta integrada e mais adequada às dinâmicas migratórias contemporâneas e às

necessidades atuais de integração das pessoas migrantes;

 Melhoria do sistema de acolhimento e integração de refugiados em Portugal ao nível da reinstalação,

recolocação e de pedidos espontâneos de proteção internacional, incluindo os menores estrangeiros não

acompanhados, tendo em vista a sua plena integração na sociedade portuguesa.

PROPOSTA DE LEI N.º 156/XIII/4.ª — (Aprova o Orçamento do Estado para 2019)

1 – Linhas de ação política – o Relatório do Orçamento do Estado para 2019

O Relatório que acompanha a Proposta de lei do Orçamento do Estado contém as linhas gerais de

intervenção política do Governo em matéria de Igualdade e Não-Discriminação, as quais, segundo o mesmo,

resultam da conjugação dos instrumentos nacionais que norteiam a implementação destas políticas, com as

orientações europeias e internacionais, prosseguindo uma política de garantia da igualdade entre mulheres e

homens, através da promoção de ações específicas e integrando, em todas as políticas, a dimensão de

género, uma vez que a discriminação das mulheres é multifacetada e agrava outras formas de discriminação.

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As medidas e as políticas a que o Governo dá destaque nesta área são as abaixo arroladas:

Políticas Medidas

 Prevenção e combate ao tráfico de seres

humanos;

 Integração das pessoas ciganas;

 Acolhimento e integração de migrantes e

refugiados;

 Combate à Discriminação em razão da origem

racial e étnica;

 Melhoria dos sistemas de estatísticas da

igualdade;

 Avaliação das funções no combate à

discriminação salarial;

 Promoção de medidas de conciliação da vida

profissional, familiar e pessoal;

 Educação para a Cidadania;

 Desenvolvimento de medidas de combate à

segregação sexual das profissões;

 Implementação de orçamentos com impacto de

género;

 Formação profissional na área da violência

doméstica;

 Implementação do IV Plano de Ação para a

Prevenção, o Combate ao Tráfico de Seres

Humanos;

 Lançamento da nova geração (7.º) do

Programa Escolhas;

 Execução da Estratégia Nacional para a

Integração das Comunidades Ciganas (revista);

 Melhoria do acolhimento e integração de

refugiados.

2. Proposta de Orçamento

A) Desenvolvimentos orçamentais

(Fonte: Mapas OE-02, OP-01, OE-12 do OE 2018 e 2019)

Na área sob a tutela da Secretaria de Estado para a Cidadania e Igualdade, verifica-se uma variação total

da despesa de 16% (SECI+CIG):

2018 Orçamento

2019 Orçamento

Variação %

Gab. Sec. Estado para a Cidadania e Igualdade

790 305 846 669 7,1%

Comissão para a Cidadania e Igualdade de Género (CIG)

2 757 851 2 290 356 -19,5%

Comissão para a Cidadania e Igualdade de Género (CIG) Projetos

1 520 676 2 744 423 80%

TOTAL 5 068 832 5 881 448 16%

No campo da Integração e Migrações, no que respeita ao Alto Comissariado para as Migrações IP, cuja

tutela se encontra na esfera de competências do Ministro-Adjunto, o OE/2019 prevê os seguintes

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desenvolvimentos orçamentais:

2018 Orçamento

2019 Orçamento

Variação %

Alto Comissariado para as Migrações, IP (ACM)

4 369 242 5 269 242 20,6%

O ACM, IP, em sede de Serviços Integrados para o OE 2019, tem um Orçamento do funcionamento de

5.269 242, apresentando uma variação de cerca de 20,5% relativamente ao ano de 2018 (601 649).

De referir que contribuem para o aumento de despesa do Programa Governação, entre outros, o

alargamento das competências do ACM, IP, no âmbito do acolhimento e integração de pessoas carentes de

proteção internacional.

Por outro lado, é de recordar que, já no Orçamento do Estado para 2018, se havia procedido à fusão do

Gestor do Programa Escolhas com o ACM, IP, opção esta que se mantém na proposta de Orçamento do

Estado para 20191.

 Programa Escolhas – 7.ª Geração (2018-?)2:

Gestor 2018 2019

Variação % Orçamento Orçamento

Alto Comissariado para as Migrações, IP (ACM)

9 357 057 10 207 522 9,1%

Finalmente, no que respeita à promoção da igualdade no trabalho, cabe fazer referência à Comissão para

a Igualdade no Trabalho e Emprego (CITE), que se encontra no âmbito das competências do Ministro do

Trabalho, Solidariedade e Segurança Social e cuja coordenação da superintendência se enquadra na esfera

de competências da Secretária de Estado para a Cidadania e a Igualdade:

2018 2019

Variação %

Orçamento Orçamento

Comissão para a Igualdade no Trabalho e

Emprego (CITE) 581 587 609 462 4,8%

B) Articulado da Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª

Do articulado da Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª, destacam-se os seguintes artigos, com relevo em matéria

de Igualdade e Não Discriminação:

 Artigo 9.º (Alterações orçamentais) e correspondente Mapa de Alterações e Transferências

1 V. Relatório do Orçamento do Estado, Quadro A2.1 – Alterações ao perímetro da Administração Central em 2016 (exclui as novas Entidades Públicas Reclassificadas) 2 O Programa Escolhas (Resolução do Conselho de Ministros n.º 101/2015, de 23 de dezembro) visa promover a inclusão social de crianças e jovens provenientes de contextos socioeconómicos mais vulneráveis, tendo em vista a igualdade de oportunidades e o reforço da coesão social. O respetivo Regulamento foi aprovado pelo Despacho Normativo n.º 19-A/2015 (D.R. n.º 199/2015, 1º Suplemento,

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Orçamentais;

 Artigo 13.º (Transferências para Fundações), e desenvolvimento na alínea l) do n.º 4;

 Artigo 15.º (Orçamentos com impacto de género);

 Artigo 32.º (Formação para a Cidadania);

 Artigo 156.º (Financiamento do Programa Escolhas).

PARTE II – OPINIÃO DA RELATORA

A signatária do presente relatório exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião sobre as Propostas de

Lei em evidência, a qual é, de resto, de “elaboração facultativa” nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do

Regimento da Assembleia da República.

PARTE III – CONCLUSÕES

1 – O Governo apresentou à Assembleia da República, a 15 de outubro de 2018, as Propostas de Lei n.os

155/XIII/4.ª e 156/XIII/4.ª referentes, respetivamente, às Grandes Opções do Plano e ao Orçamento do Estado

para 2019;

2 – Estas iniciativas foram apresentadas nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, cabendo,

assim, à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias emitir parecer sobre as

matérias da sua competência, incidindo no caso vertente sobre a área da Igualdade e Não Discriminação;

3 – A discussão e votação na generalidade das propostas de lei em apreço já se encontram agendadas

para as reuniões do Plenário da Assembleia da República dos dias 29 e 30 de outubro de 2018;

4 – Na área da Igualdade e Não Discriminação ora em causa, o Governo dá destaque aos seguintes eixos

de atuação:

 Na área da Igualdade entre Homens e Mulheres:

 Aposta na aplicação de sistemas de avaliação das componentes das funções nas organizações,

apoiando organizações e parceiros sociais nesse processo;

 Promoção de medidas de conciliação da vida profissional, familiar e pessoal, de natureza intersetorial

e integrada, nos instrumentos de contratação coletiva, disposições relativas à conciliação;

 Desenvolvimento, em articulação com os municípios, de mecanismos de territorialização da Estratégia

Portugal + Igual;

 Construção e melhoria do Sistema de Estatísticas da Igualdade no INE;

 Continuação da implementação dos orçamentos com impacto de género, incluindo a apresentação da

proposta de lei que institui um relatório anual, nos termos do artigo 17.º, n.º 3, da Lei n.º 114/2017, de

29 de dezembro;

 Implementação dos protocolos celebrados para formação de profissionais na área da violência

doméstica, e desenvolvimento de medidas que reforçam o funcionamento da rede nacional de apoio

às vítimas de violência doméstica;

 Nas áreas da integração das pessoas ciganas, do acolhimento e integração de migrantes e refugiados

e do combate à discriminação em razão da origem racial e étnica:

 Continuação do Grupo de trabalho para criação de variáveis étnico-raciais nos Censos 2021;

 Revisão da Estratégia Nacional para a Integração das Comunidades Ciganas e o lançamento da nova

Geração (7.ª) do Programa Escolhas;

 Continuidade de uma política migratória moderna e transversal, de atração e fixação de migrantes;

 Melhoria do sistema de acolhimento e integração de refugiados em Portugal ao nível da reinstalação,

recolocação e de pedidos espontâneos de proteção internacional, incluindo os menores estrangeiros

Série II de 2015-10-12)

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não acompanhados, tendo em vista a sua plena integração na sociedade portuguesa.

 Noutras áreas relevantes para a Igualdade e Não Discriminação, continuar a implementação da

Estratégia Nacional de Educação para a Cidadania nas escolas do ensino público, bem como o

aprofundamento do quadro legal da criminalização da violência de género, doméstica e da criminalidade

sexual e, ainda, utilização de mecanismos de vigilância eletrónica no controlo dos agressores e proteção das

vítimas;

5 – A variação da despesa total da Secretaria de Estado dos Assuntos Parlamentares e da Igualdade, à

qual incumbe a condução das políticas governamentais em matéria de Igualdade e Não-Discriminação, é de

16% (SECI + CIG), nos termos atrás expostos;

6 – Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de

parecer que as Propostas de Lei n.os 155/XIII/4.ª e 156/XIII/4.ª relativas às Grandes Opções do Plano e ao

Orçamento do Estado para 2019, na parte respeitante à área da Igualdade e Não Discriminação, estão em

condições de seguir os ulteriores termos do processo legislativo, devendo o presente parecer ser remetido à

Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa, competente para elaborar o Relatório

Final, de acordo com o n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República.

PARTE IV – ANEXOS

Anexa-se a informação escrita, logo que remetida pelo Ministro-Adjunto, de acordo com o n.º 5 do artigo

206.º do RAR.

Palácio de S. Bento, 18 de outubro de 2018.

A Deputada Relatora, Vânia Dias da Silva — O Vice-Presidente da Comissão, José Silvano.

Nota: As partes I e III foram aprovadas por unanimidade, tendo-se registado a ausência de Os Verdes, na

reunião da Comissão de 24 de outubro de 2018.

——

COMISSÃO DE NEGÓCIOS ESTRANGEIROS E COMUNIDADES PORTUGUESAS

Parecer

Índice

Parte I – Considerandos

Parte II – Opinião do Deputado Autor do Parecer

Parte III – Conclusões

PARTE I – CONSIDERANDOS

1.1. NOTA PRÉVIA

No dia 15 de outubro de 2018, o Governo entregou na Assembleia da República a Proposta de Lei n.º

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63

156/XIII/4.ª (GOV), que aprova o Orçamento do Estado para 2019, nos termos da alínea d), do n.º 1, do artigo

197.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e dos artigos 118.º e 124.º, do Regimento da

Assembleia da República (RAR).

Por despacho de Sua Excelência, o Presidente da Assembleia da República, de 16 de outubro de 2018, a

iniciativa em apreço foi admitida, baixando à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização

Administrativa (COFMA) para efeitos de emissão de relatório e às restantes comissões parlamentares

especializadas permanentes – v. g. à Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas – para

elaboração de parecer.

O Parecer da Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas (CNECP) é emitido nos

termos do n.º 3, do artigo 205.º, do Regimento da Assembleia da República (RAR). Cabe, assim, a esta

comissão a feitura de um parecer que se fundamenta no articulado da Proposta de Lei, no Relatório do

Governo e nos quadros e mapas que lhe são anexos.

De acordo com o n.º 2 e n.º 3, do artigo 211.º, do RAR, a CNECP irá realizar no próximo dia 5 de novembro

uma audição conjunta com a COFMA para ouvir o Ministro dos Negócios Estrangeiros sobre a Proposta de

Orçamento do Estado para 2019.

1.2. ÂMBITO DA INICIATIVA

Segundo o Relatório que acompanha o Orçamento do Estado para 2019 (OE2019), o Ministério dos

Negócios Estrangeiros, em 2019, colocará em prática as medidas de política externa pormenorizadamente

descritas nas Grandes Opções do Plano.

O Governo afirma que Portugal participará ativamente no conjunto de decisões sobre o futuro da União

Europeia, designadamente as que dizem respeito à área do euro, ao novo Quadro Financeiro Plurianual e à

política de migrações; assumirá novas responsabilidades no sistema das Nações Unidas; reforçará a

intervenção no quadro da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP) e continuará a empenhar-se

fortemente nas demais organizações multilaterais a que pertence. Para além destas, o Governo destaca:

 o desenvolvimento das relações bilaterais com países de todos os continentes;

 o incremento das ações de cooperação para o desenvolvimento;

 e a expansão dos programas de internacionalização da língua e cultura portuguesa.

 O apoio à internacionalização da economia, por via do comércio externo, do investimento no estrangeiro

e da atração de investimento estrangeiro para Portugal

 A ligação às comunidades residentes no estrangeiro, o apoio ao regresso de emigrantes, a promoção do

investimento oriundo da Diáspora e a modernização dos serviços consulares.

Com relevância orçamental, o Relatório do Governo identifica, no que diz respeito à área da Representação

Externa, as seguintes medidas de política:

No âmbito das relações multilaterais:

• Participação ativa nas Nações Unidas e nas suas agências especializadas, designadamente nas

missões de paz e de segurança, na defesa e promoção dos direitos humanos, no Compacto das

Migrações e no Compacto dos Refugiados, na promoção da educação, ciência e cultura e no

acompanhamento dos assuntos do mar, com foco particular na avaliação da proposta de extensão dos

limites da plataforma continental;

• Promoção da agenda das alterações climáticas, do Pacto sobre o Ambiente e da agenda humanitária,

assim como da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, através do seu acompanhamento e

implementação;

• Reforço da participação na Organização Internacional das Migrações;

• Participação na Organização do Tratado do Atlântico Norte, valorizando a dimensão política da Aliança,

quer na defesa coletiva, quer na projeção de estabilidade e na segurança cooperativa;

• Valorização de fóruns de diálogo político regional, tirando partido da capacidade nacional de

interlocução com diferentes espaços regionais e com especial relevo para as iniciativas em torno do

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II SÉRIE-A — NÚMERO 20

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Mediterrâneo (Diálogo 5+5 e União para o Mediterrâneo); na relação com África, para a União Africana

e as organizações regionais africanas; assim como para a Conferência Ibero-Americana e as

organizações regionais na América Latina.

No âmbito da política para a Europa:

 Preparação da Presidência da União Europeia, que Portugal assumirá no primeiro semestre de 2021;

 Envolvimento do processo relativo à saída do Reino Unido da União Europeia (Brexit), na

implementação do período de transição subsequente e na concretização do futuro acordo de

relacionamento entre aquele país e a União Europeia;

 Empenho na conclusão da União Económica e Monetária, em todas as suas dimensões e com defesa

dos interesses nacionais;

 Avanço na implementação do Mercado Interno, com especial destaque para o Mercado Único Digital e a

União da Energia;

 Participação nas decisões relativas ao novo Quadro Financeiro Plurianual;

 Desenvolvimento de uma política europeia de migrações e de uma política para os refugiados e

requerentes de asilo;

 Continuação da promoção de uma estratégia integrada de prevenção e combate ao terrorismo, nas suas

múltiplas vertentes;

No plano das Relações Bilaterais, o Governo destaca o fortalecimento das relações com:

• Espanha, França e Alemanha, atento o quadro de desenvolvimento político na União Europeia e os

interesses bilaterais, designadamente nas áreas da economia, da energia e do ambiente;

• Reino Unido, considerando o pós-Brexit;

• Os países de língua portuguesa, atentos os laços políticos, culturais e económicos tão estreitos que

unem Portugal a cada um desses países;

• Estados Unidos da América, tirando partido da amplitude do relacionamento bilateral e do sucesso da

iniciativa “Mês de Portugal nos Estados Unidos”, realizada em 2018;

• Países do Norte de África e da África Subsaariana, com especial relevo para, consoante os casos, as

questões de vizinhança, mobilidade, segurança e economia;

• Argentina, Chile, Colômbia e México, tirando partido, nomeadamente na área económica, do excelente

relacionamento político-diplomático;

• Canadá, com cooperação nas várias vertentes, tendo em vista a comunidade portuguesa ali residente e

as oportunidades decorrentes do CETA;

• China, Índia e Japão, dados os avanços verificados, quer no plano bilateral, quer em virtude de acordos

celebrados ao nível europeu, consolidando e expandindo o nível de relacionamento político e económico

conseguido em 2016, 2017 e 2018.

No domínio da internacionalização da economia:

• Implementação do Programa Internacionalizar, designadamente no que importa ao Fundo de Fundos

para Investimento;

• Acompanhamento do plano estratégico da Agência para o Investimento e o Comércio Externo de

Portugal (AICEP), com particular atenção aos programas de capacitação das pequenas e médias

empresas e ao apoio à transição digital das empresas exportadoras;

• Desenvolvimento de uma política de apoio às exportações, tendo em vista o objetivo de aproximar o

peso das exportações no PIB da referência dos 50%, e de apoio à internacionalização nas vertentes

comercial e de investimento;

• Organização da participação portuguesa na Expo Dubai 2020, como oportunidade única de valorização

internacional do nosso país.

No âmbito da política de cooperação para o desenvolvimento:

 Desenvolvimento da parceria privilegiada com os países da língua portuguesa, concretizada nos

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27 DE OUTUBRO DE 2018

65

Programas da Cooperação Estratégica;

 Desenvolvimento de projetos de cooperação delegada da União Europeia, quer na geografia africana

quer na geografia latino-americana.

No âmbito da valorização das relações com as comunidades portuguesas:

 Acompanhamento prioritário da situação da comunidade portuguesa residente na Venezuela;

 Continuação da modernização da rede e dos serviços consulares, designadamente através do reforço

dos recursos humanos, da simplificação dos procedimentos e da utilização dos meios eletrónicos de

atendimento e processamento de serviço;

 Desenvolvimento dos sistemas de apoio aos emigrantes e ao seu regresso, bem como ao investimento

oriundo da Diáspora, em colaboração estreita com as regiões autónomas, os municípios e as

comunidades intermunicipais.

No domínio da Internacionalização da Língua, da Cultura e da Ciência Portuguesas e da Cidadania na

CPLP:

• Desenvolvimento do ensino básico e secundário do português no estrangeiro, seja como língua de

herança ou como língua estrangeira integrada nos currículos de diversos países;

• Consolidação da rede de ensino superior no estrangeiro;

• Expansão dos processos de certificação e de credenciação do português nos sistemas de acesso ao

ensino superior;

• Valorização da língua portuguesa no âmbito da Conferência Ibero-Americana e da Organização dos

Estados Ibero-americanos para a Educação, Ciência e Cultura;

• Desenvolvimento do Programa da Ação Cultural Externa para 2019, com destaque para as

comemorações da Viagem de Fernão de Magalhães;

• Valorização da internacionalização do ensino superior e da investigação científica e tecnológica e da

cooperação internacional neste domínio;

• Reforço da participação nos diferentes pilares e programas de atividade da CPLP, em estreita

colaboração com a presidência cabo-verdiana e o Secretariado Executivo da organização.

1.2.1 O Orçamento do Ministério dos Negócios Estrangeiros para 2019

Segundo o Relatório que acompanha o Orçamento do Estado para 2019, a despesa total consolidada do

Programa Representação Externa (PO03) é de é de 414,9 milhões de euros, o que representa um

aumento, segundo o Governo, de 12,4% (45,9 milhões de euros) face à despesa efetiva consolidada de

2018.

Fonte: Relatório OE 2019 p. 99

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II SÉRIE-A — NÚMERO 20

66

De acordo com o Relatório do Governo que acompanha o OE2019, a despesa total consolidada do

Programa tem origem sobretudo no Subsector Estado, cujo montante ascende a 334 milhões de euros,

destacando-se em atividades 322,9 milhões de euros relativos sobretudo ao financiamento dos Serviços

Periféricos Externos, no âmbito das missões de serviço público, bem como 11,1 milhões de euros em projetos,

com maior enfoque no financiamento nacional (10 milhões de euros), relativo à informatização da rede

consular no âmbito do projeto rede única do Ministério e obras de beneficiação, requalificação e adaptação

dos Serviços Periféricos Externos.

Salienta também o mesmo Relatório que a despesa total do Subsector dos Serviços e Fundos Autónomos

(SFA) ascende a 128,9 milhões de euros, destacando-se o financiamento das atividades de cooperação e do

ensino português no estrangeiro; a transferência do Fundo para as Relações Internacionais (FRI) para projetos

de modernização dos serviços internos e externos; o financiamento da ação cultural externa; o projeto SAMA

2020 e o projeto Meridiano.

Fonte: Relatório do OE2019, p. 99

De acordo com o Governo, a AICEP – Agência para o Investimento e Comércio Externo de Portugal, EPE,

única EPR deste Programa, AICEP – Agência para o Investimento e Comércio Externo de Portugal, EPE,

única Entidade Pública Reclassificada (EPR) deste Programa, apresenta uma despesa total de 47,9 milhões

de euros, destinada a fomentar as exportações, a competitividade e internacionalização da economia

Portuguesa, bem como financiar a participação de Portugal na Exposição Mundial no Dubai em 2020

(EXPO2020 Dubai).

Fonte: Relatório OE2019 p. 100

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67

Salienta ainda o Governo que no âmbito da distribuição da despesa consolidada pelos principais

agrupamentos económicos, destacam-se as despesas com pessoal com 203,9 milhões de euros e as

transferências correntes, com 100,8 milhões de euros, dos quais 65 milhões de euros são relativos a

quotizações e outras contribuições para organizações internacionais.

Fonte: Relatório OE 2019 p. 100

Finalmente, na estrutura de distribuição da despesa por medidas inscritas no Programa 03 –

Representação Externa, salienta-se a medida relacionada com Serviços Gerais da Administração Pública –

Negócios Estrangeiros, com 393,2 milhões de euros, representando 77% do total da despesa não consolidada

do Programa. A medida da Cooperação Económica Externa, com 68,2 milhões de euros, representa 13,4%.

PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER

O Deputado relator exime-se de expressar a sua opinião neste momento.

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II SÉRIE-A — NÚMERO 20

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PARTE III – CONCLUSÕES

1 – O Governo tomou a iniciativa de apresentar, a 15 de outubro de 2018, a Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª,

que visa aprovar o Orçamento do Estado para 2019;

2 – O documento dedica um capítulo à Representação Externa, enumerando no primeiro ponto as

“Políticas” respetivas e no segundo especifica as dotações do respetivo “Orçamento”;

3 – A proposta analisada foi apresentada nos termos constitucionais e regimentais adequados. Cabe a esta

Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas emitir o seu Parecer sobre a matéria da sua

competência específica;

4 – Em conformidade, esta Comissão emite o seguinte:

PARECER

A Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª, Orçamento do Estado para 2019, no que respeita à área da

Representação Externa, está em condições de ser remetida à Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças

e Modernização Administrativa, para os efeitos legais e regimentais previstos, assim como de, posteriormente

ser apreciada na generalidade pelo Plenário da Assembleia da República.

Palácio de S. Bento, 23 de outubro de 2018.

O Deputado autor do parecer, Paulo Neves — O Presidente da Comissão, Sérgio Sousa Pinto.

Nota: O parecer foi aprovado com votos a favor do PSD, do PS, do CDS-PP e do PCP, tendo-se registado

a ausência do BE, na reunião da Comissão de 23 de outubro de 2018.

———

COMISSÃO DE DEFESA NACIONAL

Parecer

Índice

Parte I – Considerandos

Parte II – Opinião do Deputado Autor do Parecer

Parte III – Conclusões

PARTE I – CONSIDERANDOS

1.1. NOTA PRÉVIA

No dia 15 de outubro de 2018, o Governo entregou na Assembleia da República a Proposta de Lei n.º

156/XIII/4.ª (Gov), que aprova o Orçamento do Estado para 2019, nos termos da alínea d), do n.º 1, do artigo

197.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e dos artigos 118.º e 124.º, do Regimento da

Assembleia da República (RAR).

Por despacho de Sua Excelência o Presidente da Assembleia da República, de 15 de outubro de 2018, a

iniciativa em apreço foi admitida, baixando à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização

Administrativa (COFMA) para efeitos de emissão de relatório e às restantes comissões parlamentares

especializadas permanentes – v. g. à Comissão de Defesa Nacional – para elaboração de parecer.

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69

O Parecer da Comissão de Defesa Nacional (CDN) é emitido nos termos do n.º 3, do artigo 205.º, do

Regimento da Assembleia da República (RAR). Cabe, assim, a esta comissão, a elaboração de um parecer

que se fundamenta no articulado da Proposta de Lei, no Relatório do Governo e nos quadros e mapas que lhe

são anexos.

1.2. ÂMBITO DA INICIATIVA

Segundo o Relatório sobre o Orçamento do Estado para 2019 (OE2019), no âmbito da Defesa Nacional, a

“área da Defesa pautar-se-á pela gestão eficiente, rigorosa e otimizada dos recursos disponíveis com uma

aposta contínua na melhoria dos processos” para garantir o “investimento e [a] dignificação do exercício de

funções nesta área, tendo por base o planeamento da Defesa e as capacidades das Forças Armadas e tendo

como missão primordial a defesa dos objetivos vitais de Portugal enquanto Estado soberano, independente e

seguro”.

Assim, o Governo identifica, nesta área, as seguintes orientações principais:

 Valorização dos Recursos Humanos e Materiais Adequados ao Exercício de Funções na Área da

Defesa Nacional

Neste ponto, destaca o Relatório que acompanha o OE2019 que a valorização dos recursos humanos

torna-se essencial na ação política do Ministério da Defesa Nacional, salientando que as despesas com o

pessoal representam 51,8% do orçamento total. Também merece realce, em sede de dotações específicas ou

consignadas, a importância afeta ao desenvolvimento sustentável da ação social complementar, à

operacionalização do Hospital das Forças Armadas, à prioridade dada ao apoio social e à assistência na

doença, com especial atenção aos Deficientes das Forças Armadas e aos Antigos Combatentes.

Neste ponto, o Governo afirma que em 2019 se irá manter um elevado esforço na promoção das

capacidades e modernização dos equipamentos da Defesa Nacional, de forma pragmática e racional,

procurando atingir os melhores resultados e, considera, que a sua ação se reflete ao nível do reforço do

investimento e na Lei de Programação Militar.

 Dinamização da Componente Externa da Defesa

Neste âmbito o Governo afirma que mantém o compromisso de promoção de uma estratégia global de

afirmação de Portugal no plano internacional, para a qual a Defesa contribui de várias formas e com vários

tipos de meios e missões. Esta participação a nível exterior é crucial para uma resposta mais eficaz às

exigências impostas pela imprevisibilidade das ameaças atuais, seja através do quadro estratégico de

alianças, seja no reforço da luta contra o terrorismo, ou na resposta a ameaças híbridas e ciber.

Neste capítulo, às Forças Nacionais no Exterior (FNE) será alocada uma dotação específica de 60 milhões

de euros, que corresponde a um reforço de mais 7,5 milhões de euros face a 2018 acrescendo, segundo o

Relatório do OE2019, o montante das receitas provenientes do ressarcimento decorrente da participação de

Portugal “no quadro das Missões Humanitárias e de Paz das Nações Unidas durante o ano de 2018”.

Acrescenta ainda o Governo que, ao nível da cooperação técnico-militar, são criadas condições para a

promoção de uma cultura da sua melhoria sistemática, incentivando a promoção de novas abordagens no

âmbito multilateral da CPLP, ou a nível bilateral, contribuindo para a inovação nesta área e para uma maior

sincronização e alinhamento com outros quadros de cooperação dos vários setores.

Por último, constata-se o início do processo de instalação do CeDA – Centro para a Defesa do Atlântico,

localizado na Base Aérea n.º 4, nas Lajes, ilha Terceira, que “deverá ser um centro de excelência no domínio

da Defesa, no contexto internacional”. O CeDA terá como objetivos a identificação, a análise, a definição de

estratégias e de planos de ação no domínio da capacitação, assim como a sua implementação e a

monitorização de projetos, para enfrentar as ameaças e desafios que afetam a segurança e defesa no espaço

Atlântico.

 Estímulo da Indústria de Defesa

Neste ponto, o Governo reconhece a necessidade estratégica de uma indústria de Defesa, nacional ou com

forte componente nacional, como instrumento relevante para garantir a autonomia e a capacidade de atuação

das Forças Armadas. A ação do Ministério da Defesa Nacional passará pela gestão da participação pública na

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70

indústria de Defesa, sempre numa ótica de incremento do seu valor acrescentado.

Refere ainda a proposta de OE para 2019 que se pretende responder ao impulso europeu no quadro da

Defesa, e da promoção da indústria de duplo uso, crucial para a própria Defesa, mas também para a economia

em geral. Nesta conformidade, a internacionalização numa ótica de mercado, a melhoria e a adequação do

produto e do próprio processo de gestão, devem estimular a interoperabilidade e a consequente participação

no mercado europeu e, sempre que possível, em programas de cooperação internacional.

Ainda neste contexto, afirma-se que será dada especial atenção às oportunidades produzidas pelo Fundo

de Defesa Comum e no quadro plurianual de financiamento da União Europeia no âmbito da construção de

uma política de Defesa comum da União Europeia. Considera-se que o desenvolvimento da inovação na

indústria de Defesa é um instrumento de geração de valor acrescentado na economia portuguesa, através da

manutenção e reforço do emprego qualificado, da promoção e estímulo da especialização e da capacidade de

exportação das empresas deste setor que atuam em Portugal, com particular ênfase naquelas que estão

inseridas no setor aeronáutico.

 Divulgar e aproximar a Defesa Nacional de todos os cidadãos

Neste âmbito, destaca o Relatório do OE2019, que “a afirmação da cidadania no mundo atual passa pela

perceção e aprofundamento da compreensão das diferentes vertentes de atuação nacional, nas quais a

Defesa Nacional representa um papel importante, de forma a reforçar a responsabilidade individual e coletiva

e, consequentemente, o reforço do escrutínio cidadão. Assim, o desenvolvimento de uma política de

comunicação eficaz e aberta aos cidadãos que os aproxime da Defesa Nacional constitui opção fundamental

deste Governo”.

1.2.1 O ORÇAMENTO DO MINISTÉRIO DA DEFESA NACIONAL PARA 2019

Segundo o Relatório que acompanha o Orçamento do Estado para 2019, a despesa total consolidada do

Programa O06 – Defesa Nacional, em 2019, é de 2338,9 milhões de euros, o que representa, de acordo

com o Governo, um aumento de 17,5% face à estimativa de 2018.

Fonte: Relatório OE 2019, p. 129

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71

De acordo com o Relatório do Governo que acompanha o OE2019, o orçamento da despesa do subsetor

Estado apresenta um acréscimo de 14,3%, ocasionado pela subida em receita geral (9,1%) e em receita

consignada (66,8%). De referir que foi inscrito no orçamento do Ramo da Força Aérea para 2019 o montante

de 49 milhões de euros para despesas com Investimentos com os meios aéreos de combate a incêndios”. O

documento destaca ainda neste ponto o incremento no Orçamento da Secretaria-Geral do MDN em 20

milhões de euros a afetar à nova Lei Orgânica da Lei de Programação Militar.

Fonte Relatório OE2019, p.130

Salienta o Relatório que na despesa total consolidada dos Serviços e Fundos Autónomos (SFA) e das

Entidades Públicas Reclassificadas (EPR) se destaca no subsector das EPR um crescimento de 117,8% face

à estimativa de 2018, relativo às despesas previstas pela DEFLOC e DEFAERLOC, no âmbito do processo de

liquidação das empresas do grupo EMPORDEF, SGPS.

Fonte: Relatório OE2019, p. 130

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72

Na estrutura da despesa total consolidada por classificação económica destacam-se as despesas com o

pessoal com 52,3%, em contraponto com os 58,9% em 2018 e a aquisição de bens e serviços com um peso

de 21,2% (21,6% em 2018).

Fonte: Relatório OE 2019 p. 131

Finalmente, salienta o Relatório do OE2019 que no Programa O06 – Defesa, a medida “Forças Armadas”

representa 76,5% da despesa total prevista para 2019. O documento salienta também a medida «Segurança e

Ordem Públicas – Proteção Civil e Luta Contra Incêndios» (2,1%), onde se encontram orçamentados os

encargos relativos aos meios aéreos de combate a incêndios.

PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER

O Deputado autor do parecer exime-se, nesta sede e momento, de exprimir e fundamentar a sua opinião

política sobre a Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª (GOV) – Orçamento do Estado para 2019. Reserva-a para o

debate da CDN e COFMA ou, em plenário, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do RAR.

PARTE III – CONCLUSÕES

1 – O Governo tomou a iniciativa de apresentar, a 15 de outubro de 2018 a Proposta de Lei n.º 385/XIII/4.ª,

que visa aprovar o Orçamento do Estado para 2019;

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2 – O documento dedica um capítulo à Defesa Nacional, enumerando no primeiro ponto as “Políticas”

respetivas e no segundo especifica as dotações do respetivo “Orçamento”;

3 – A proposta analisada foi apresentada nos termos constitucionais e regimentais adequados. Cabe a esta

Comissão de Defesa Nacional emitir o seu Parecer sobre a matéria da sua competência específica;

4 – Em conformidade, esta Comissão emite o seguinte:

PARECER

A Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª, Orçamento do Estado para 2019, no que respeita à área da Defesa

Nacional, está em condições de ser remetida à Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças e

Modernização Administrativa, para os efeitos legais e regimentais previstos, assim como de, posteriormente

ser apreciada na generalidade pelo Plenário da Assembleia da República.

Palácio de S. Bento, 18 de outubro de 2018.

O Deputado autor do parecer, João Vasconcelos — O Presidente da Comissão, Marco António Costa.

Nota: As partes I e III do parecer foram aprovadas por unanimidade na reunião da Comissão de 23 de

outubro de 2018.

———

COMISSÃO DE ASSUNTOS EUROPEUS

Parecer

Índice

Parte I – Nota Introdutória

Parte II – Considerandos

Parte III – Opinião do Deputado Autor do Parecer

Parte IV – Conclusões

Parte V – Parecer

PARTE I – NOTA INTRODUTÓRIA

O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª referente ao

Orçamento do Estado para o ano de 2019.

Esta iniciativa deu entrada na Assembleia da República, no dia 15 de outubro de 2018, tendo sido admitida

e remetida à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa, para elaboração do respetivo

relatório e parecer.

Esta apresentação foi efetuada nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis.

Nos termos enunciados, compete à Comissão de Assuntos Europeus a emissão de parecer sobre a

Proposta de Lei que aprova o Orçamento do Estado para 2019, na parte respeitante à sua competência em

razão da matéria.

Assim, o presente parecer incide exclusivamente sobre as áreas do Orçamento do Estado para 2019, que

integram o âmbito da competência material da Comissão de Assuntos Europeus.

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74

A discussão na generalidade da presente Proposta de Lei encontra-se agendada para as reuniões do

Plenário da Assembleia da República dos próximos dias 29 e 30 de outubro, seguindo-se, posteriormente, a

apreciação na especialidade que compreenderá a audição com o Senhor Ministro dos Negócios Estrangeiros,

agendada para o dia 5 de novembro.

Neste contexto, o presente parecer tem como únicas fontes o articulado da Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª,

o Relatório OE 2019, e os Quadros e Mapas que lhe estão anexos1.

As votações na especialidade e final global do referido diploma decorrem nos dias 26, 27, 28 e 29 de

novembro.

PARTE II – CONSIDERANDOS

A)

O Relatório do Orçamento do Estado para 2019 começa por apresentar uma análise do contexto

económico internacional e um cenário macroeconómico sendo referido que na primeira metade de 2018,

registou-se um abrandamento da atividade económica mundial, sendo expectável, no entanto, que o ritmo de

crescimento da economia mundial se mantenha em 2018 e 2019.

Neste contexto, é indicado que, em 2017, a economia da área do euro cresceu ao ritmo mais elevado

desde 2008 (2,4%), e que em 2018, perspetiva-se uma desaceleração do crescimento para 2% e, em 2019,

para 1,9%. Esta trajetória deverá ser influenciada pela desaceleração das exportações, em linha com a

evolução prevista para a procura externa dirigida à área do euro, que deverá abrandar, em parte, devido ao

enfraquecimento do comércio global na sequência da emergência de políticas protecionistas. Estima-se, pois,

neste contexto, que a procura interna da área do euro mantenha um crescimento moderado, suportado por

condições de financiamento favoráveis, pelo aumento do rendimento disponível das famílias e pela evolução

positiva do mercado de trabalho.

Nas restantes economias avançadas, destaca-se a desaceleração da economia do Reino Unido, cujo

crescimento, após um pico de 2,9% em 2014 se reduziu para 1,7%, em 2017 e antecipa-se que continue a

1 http://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/DetalheIniciativa.aspx?BID=43117.

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75

descer para 1,4%, em 2018, e 1,5%, em 2019, ano que deverá ficar marcado pela saída do Reino Unido da

União Europeia.

O Relatório do OE 2019 indica, nesta sequência, que relativamente às economias emergentes e em

desenvolvimento, estas deverão continuar a ser o motor do crescimento da economia mundial, prevendo-se a

manutenção de um crescimento robusto para o conjunto dos países asiáticos (6,4%, em média no período

2017-2019), com destaque para a China (6,9%, em 2017, e 6,6% e 6,2%, respetivamente, em 2018 e 2019) e

para a Índia, cuja economia deverá atingir, em 2019, um crescimento de 7,4% (6,7%, em 2017).

No que diz respeito à economia portuguesa é referido que em 2018, a economia portuguesa caracterizou-

se pelo crescimento da atividade económica, pela descida do endividamento, público e privado, pela melhoria

da posição externa e pela continuação do processo de ajustamento do setor bancário, fatores que

contribuíram para uma crescente resiliência da economia.

Nesta sequência, é indicado que no primeiro semestre de 2018, a economia portuguesa prosseguiu uma

trajetória de crescimento, embora a um ritmo inferior ao verificado no ano anterior. Com efeito, após um

crescimento real do PIB de 2,8% em 2017, assistiu-se, na primeira metade de 2018, a algum abrandamento da

economia, tendo o PIB crescido 2,3% em termos homólogos. Esta evolução está em linha com a verificada na

área do euro. A desaceleração moderada da economia no primeiro semestre é essencialmente explicada pelo

menor ritmo de crescimento do investimento e das exportações.

Com efeito, o Relatório do OE 2019 refere que após uma aceleração da procura externa relevante para

Portugal em 2017 (5,1%, que compara com 3,3%, em 2016) é esperada uma desaceleração em 2018 e 2019.

Esta evolução resulta da expectativa de moderação do comércio mundial na sequência de tensões comerciais

associadas a políticas protecionistas, bem como de um menor dinamismo daeconomia da área do euro, cujo

crescimento do PIB deve abrandar de 2,4%, em 2017, para 2% e 1,9%, respetivamente em 2018 e 2019.

É, igualmente, mencionado que de entre os principais parceiros comerciais de Portugal, é esperada, para

2019, a continuação da desaceleração do PIB de Espanha e de Itália; uma estabilização do crescimento do

PIB de França e da Alemanha, ambos com um crescimento inferior a 2%; e a manutenção de um crescimento

moderado no Reino Unido. Deste modo, as importações de bens e serviços destas economias abrandaram no

1.º semestre de 2018, com destaque para um recuo particularmente significativo do Reino Unido e da Itália.

O Relatório OE 2019 refere, neste contexto, que em 2018, estima-se que a economia portuguesa cresça

2,3%. Para 2019, prevê-se um crescimento real do PIB de 2,2%, uma ligeira desaceleração face a 2018, em

linha com o abrandamento esperado na área do euro (1,9%).

Em relação aos principais riscos macroeconómicos é referido que as principais instituições internacionais

reviram recentemente em baixa as previsões para o crescimento em 2019 na generalidade das economias, na

sequência da intensificação dos riscos negativos para o crescimento.

Embora o contexto internacional permaneça favorável, adensaram-se os riscos negativos para o

crescimento e o comércio mundiais, relacionados com o aumento das tensões comerciais entre os EUA e a

China na sequência da intensificação de políticas protecionistas, iniciadas, em 2018, pelos EUA com a

imposição de tarifas alfandegárias sobre as importações de determinados produtos provenientes da China e

também da União Europeia.

Deste modo, é indicado que adicionalmente, e ainda no contexto internacional, destacam-se outros fatores

que poderão exercer um impacto negativo no crescimento:

– Pressões sobre o preço do petróleo causadas, nomeadamente, pela persistência das tensões no Médio

Oriente, agravadas pela aplicação de sanções dos EUA ao Irão e, pela deterioração da situação económica e

social da Venezuela, com efeitos numa possível redução da oferta de petróleo;

– Agravamento de crises em vários mercados emergentes (Brasil, Argentina, Venezuela, Turquia, Irão);

– Incerteza quanto ao desfecho e aos efeitos do Brexit;

– Tensões políticas na Europa, com potencial de impacto na confiança dos investidores.

Os fatores internacionais atrás descritos podem contribuir para uma desaceleração da economia da área

do euro mais acentuada do que o previsto e, dessa forma, refletir-se na dinâmica da economia portuguesa.

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Quantas às regras orçamentais europeias é referido que Portugal encontra-se abrangido pelo braço

preventivo do Pacto de Estabilidade e Crescimento, sendo firme o compromisso do Governo em cumprir as

regras orçamentais europeias e em cumprir as metas do ajustamento estrutural.

B)

No que diz, ainda, respeito ao âmbito da competência da Comissão de Assuntos Europeus, importa referir

o ponto relativo à Representação Externa (PO03) – Políticas –sendo indicado que o Governo implementará

as medidas de política europeia e externa pormenorizadamente descritas nas Grandes Opções do Plano.

Portugal participará ativamente no conjunto de decisões sobre o futuro da União Europeia, designadamente as

que dizem respeito à área do euro, ao novo Quadro Financeiro Plurianual e à política de migrações.

Nesta sequência, é destacado:

no Âmbito da Política para a Europa:

– a preparação da Presidência da União Europeia, que Portugal assumirá no primeiro semestre de 2021;

– o envolvimento do processo relativo à saída do Reino Unido da União Europeia (Brexit), na

implementação do período de transição subsequente e na concretização do futuro acordo de relacionamento

entre aquele país e a União Europeia;

– o empenho na conclusão da União Económica e Monetária, em todas as suas dimensões e com defesa

dos interesses nacionais

– o avanço na implementação do Mercado Interno, com especial destaque para o Mercado Único Digital e

a União da Energia;

– a participação nas decisões relativas ao novo Quadro Financeiro Plurianual;

– o desenvolvimento de uma política europeia de migrações e de uma política para os refugiados e

requerentes de asilo;

– a continuação da promoção de uma estratégia integrada de prevenção e combate ao terrorismo, nas

suas múltiplas vertentes;

– a participação no desenvolvimento da Política Comum de Segurança e Defesa e na Política de

Vizinhança, com particular atenção ao relacionamento com os países mediterrâneos e do Sahel.

No âmbito das Relações Multilaterais:

– Participação ativa nas Nações Unidas e nas suas agências especializadas, designadamente nas missões

de paz e de segurança, na defesa e promoção dos direitos humanos, no Compacto das Migrações e no

Compacto dos Refugiados, na promoção da educação, ciência e cultura e no acompanhamento dos assuntos

do mar, com foco particular na avaliação da proposta de extensão dos limites da plataforma continental.

– Promoção da agenda das alterações climáticas, do Pacto sobre o Ambiente e da agenda humanitária,

assim como da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, através do seu acompanhamento e

implementação.

– Reforço da participação na Organização Internacional das Migrações.

– Participação na Organização do Tratado do Atlântico Norte, valorizando a dimensão política da Aliança,

quer na defesa coletiva, quer na projeção de estabilidade e na segurança cooperativa;

– Valorização de fóruns de diálogo político regional, tirando partido da capacidade nacional de interlocução

com diferentes espaços regionais e com especial relevo para as iniciativas em torno do Mediterrâneo (Diálogo

5+5 e União para o Mediterrâneo); na relação com África, para a União Africana e as organizações regionais

africanas; assim como para a Conferência Ibero-Americana e as organizações regionais na América Latina.

No âmbito das Relações Bilaterais, é destacado o fortalecimento das relações:

– com Espanha, França e Alemanha, atento o quadro de desenvolvimento político na União Europeia e os

interesses bilaterais, designadamente nas áreas da economia, da energia e do ambiente;

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– com o Reino Unido, considerando o pós-Brexit;

– com o Canadá, com cooperação nas várias vertentes, tendo em vista a comunidade portuguesa ali

residente e as oportunidades decorrentes do CETA;

– com a China, Índia e Japão, dados os avanços verificados, quer no plano bilateral, quer em virtude de

acordos celebrados ao nível europeu.

C)

No que diz respeito ao ponto relativo à Representação Externa (PO03) – Orçamento é referido que a

despesa total consolidada para 2019 é de 414,9 milhões de euros.

Quadro IV.4.1. Representação Externa (PO03) – Despesa total consolidada

(milhões de euros)

Com efeito, é mencionado que a despesa total consolidada tem origem sobretudo no Subsector Estado,

cujo montante ascende a 334 milhões de euros, destacando-se em atividades 322,9 milhões de euros relativos

sobretudo ao financiamento dos Serviços Periféricos Externos, no âmbito das missões de serviço público, bem

como 11,1 milhões de euros em projetos, com maior enfoque no financiamento nacional (10 milhões de euros).

A despesa dos Serviços e Fundos Autónomos ascende a 128,9 milhões de euros.

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Na distribuição da despesa consolidada pelos principais agrupamentos económicos, o Relatório OE 2019,

destaca as despesas com pessoal com 203,9 milhões de euros e as transferências correntes, com 100,8

milhões de euros, dos quais 65 milhões de euros são relativos a quotizações e outras contribuições para

organizações internacionais.

Na estrutura de distribuição da despesa por medidas inscritas no Programa 003 – Representação

Externa, é salientada a medida relacionada com Serviços Gerais da Administração Pública – Negócios

Estrangeiros, com 393,2 milhões de euros, representando 77% do total da despesa não consolidada do

Programa. A medida da Cooperação Económica Externa, com 68,2 milhões de euros, representa 13,4%.

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D)

Quanto às Transferências Financeiras entre Portugal e a União Europeia

As transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia refletem, do lado da despesa, a

contribuição de Portugal em Recursos Próprios para o Orçamento Geral da UE e, do lado da receita, o

recebimento das comparticipações da UE no cofinanciamento de projetos apoiados por fundos europeus.

No quadro seguinte estão indicados os valores relativos aos fluxos financeiros entre Portugal e a UE

registados nos anos de 2016 e 2017, a estimativa para o ano de 2018 e a previsão para o ano de 2019.

Quadro VI.2.1. Fluxos Financeiros entre Portugal e a União Europeia

(milhões de euros)

Quanto às transferências de Portugal para a União Europeia

Neste contexto, o Relatório do OE 2019 relembra que no atual sistema de financiamento da UE, são três as

principais fontes de receita da União:

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– o recurso próprio baseado no Rendimento Nacional Bruto, fixado anualmente, no quadro do processo

orçamental, tendo como base uma taxa de mobilização relativamente à soma dos rendimentos nacionais

brutos dos Estados-Membros a preços de mercado;

– o recurso próprio IVA, através da aplicação de uma taxa uniforme sobre a matéria coletável harmonizada

do imposto sobre valor acrescentado; e

– os recursos próprios tradicionais, constituídos pelos direitos aduaneiros cobrados nas fronteiras externas,

em conformidade com a pauta aduaneira comum.

É indicado que para o exercício de 2019, os valores apresentados têm por base o projeto de Orçamento

Geral da União Europeia, sendo de prever a apresentação pela Comissão Europeia, no decurso do ano, de

possíveis orçamentos retificativos, tal como se verificou nos anos anteriores.

Os valores previstos para os recursos próprios tradicionais refletem a previsão elaborada pela Autoridade

Tributária e Aduaneira.

Com efeito, o Relatório do OE 2019 indica, que o projeto de Orçamento Geral da União Europeia para 2019

traduz e apoia as prioridades políticas da UE, contribuindo em particular para estimular o crescimento

sustentável, a concorrência e a criação de emprego, especialmente jovem, e dar resposta aos desafios de

gestão da migração e da luta contra o terrorismo e o crime organizado. O aumento previsto de pagamentos no

projeto de orçamento europeu para 2019, está associado à aceleração dos pagamentos previstos no quadro

financeiro plurianual da União Europeia 2014-2020.

Quanto às transferências da União Europeia para Portugal

O Relatório OE 2019 indica, neste contexto, que em 2019, no PT2020, estão incluídas as previsões de

recebimentos correspondentes a 90% dos pedidos de pagamento intercalares (PPI) a enviar à Comissão

Europeia a partir de novembro de 2018 até outubro de 2019, bem como os 10% a receber dos PPI a enviar à

CE nos meses de novembro e de dezembro de 2018, no pressuposto que no encerramento anual de contas a

Comissão Europeia não procederá a qualquer dedução. Nestas previsões, foram igualmenteincluídos os

montantes pagos pela CE a título de pré-financiamento anual (2,875% deFundo sem reserva). Destacam-se,

assim, os crescimentos previstos para 2019 nos recebimentos relativos aos fundos FEDER, FSE e Fundo de

Coesão, respetivamente, de 126%, 112,4% e 82% face a 2018, num ano em que se prevê que a execução das

operações dos programas do PT2020 decorra em velocidade cruzeiro.

PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER

Relativamente ao tema – Política para a Europa – gostaríamos de sublinhar que as consequências da

saída do Reino Unido, prevista para 2019, não parecem suficientemente ponderadas pelo Governo. O Reino

Unido tem sido um importante parceiro de Portugal, em termos económicos e sociais, pelo que a indefinição

das negociações em curso constitui um relevante fator de incerteza para o próximo ano.

Mencionar, ainda, em relação a este tema – Política para a Europa – que sobre o referido empenho na

conclusão da União Económica e Monetária, e pela relevância que tal assunto tem para um país como

Portugal, o Governo é, neste ponto (UEM), demasiadamente vago, não informando sobre as posições a tomar,

sendo necessário um maior nível de clareza.

PARTE IV – CONCLUSÕES

1 – O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª do “Orçamento do

Estado para o ano de 2019”.

2 – A presente proposta de lei foi apresentada nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis,

cabendo à Comissão de Assuntos Europeus emitir parecer sobre as matérias da sua competência.

3 – A discussão e votação na generalidade da presente proposta de lei encontram-se agendadas para as

reuniões plenárias da Assembleia da República, dias 29 e 30 de outubro de 2018.

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4 – A apreciação na especialidade no âmbito das matérias acompanhadas pela Comissão de Assuntos

Europeus está prevista para o dia 5 de novembro, com a audição do Senhor Ministro dos Negócios

Estrangeiros.

5 – A despesa total consolidada prevista para o Ministério dos Negócios Estrangeiros, para 2019, é de

414,9 milhões de euros.

6 – Em relação às transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia verifica-se um saldo

positivo favorável a Portugal no valor de 3.435,8 milhões de euros, mais do dobro face ao ano anterior.

7 – O debate na especialidade e a votações final global da presente Proposta de Lei decorrem nos dias 26,

27, 28 e 29 de novembro.

PARTE V – PARECER

1 – Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Europeus considera que a Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª,

apresentada pelo Governo, reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser discutida e votada em

Plenário.

2 – Deve o presente parecer ser remetido, nos termos do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 206.º do

Regimento da Assembleia da República, à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa.

Palácio de S. Bento, 23 de outubro de 2018.

A Deputada autora do parecer, Inês Domingos — A Presidente da Comissão, Regina Bastos.

Nota: O parecer foi aprovado na reunião da Comissão de 23 de outubro de 2018.

———

COMISSÃO DE ECONOMIA, INOVAÇÃO E OBRAS PÚBLICAS

Parecer

Índice

Parte I – Considerandos

1. Nota Introdutória

2. Políticas Sectoriais e Recursos Financeiros

2.1 – Economia

I) Políticas Sectoriais

II) Orçamento

2.2 – Planeamento e Infraestruturas

I) Políticas Sectoriais

II) Orçamento

2.3 – Ambiente

I) Políticas Sectoriais

II) Orçamento

3. Outras Medidas da Proposta de Lei

Parte II – Opinião do Deputado Autor do Parecer

Parte III – Conclusões

PARTE I – CONSIDERANDOS

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1. Nota introdutória

O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª, referente ao

Orçamento do Estado para 2019, os termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República

Portuguesa e dos artigos 118.º e 124.º do Regimento da Assembleia da República.

Esta iniciativa do Governo deu entrada na Assembleia da República a 15 de outubro de 2018, tendo sido

admitida e baixado à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa no dia 16 de outubro,

e distribuída no mesmo dia pelas restantes Comissões Parlamentares Permanentes para elaboração dos

respetivos relatórios e pareceres.

É da competência da Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas (CEIOP) proceder à elaboração

de parecer sobre a Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2019, na parte que respeita à sua

competência material, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da

República.

Assim, o presente parecer incide exclusivamente sobre as áreas do Orçamento do Estado para 2019 que

se inserem no âmbito da competência direta da CEIOP, constantes na Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª.

As matérias cujo acompanhamento compete à CEIOP encontram-se dispersas, principalmente, sob a tutela

governamental dos seguintes Ministérios: Ministério da Economia; Ministério do Planeamento e das

Infraestruturas; Ministério do Ambiente e da Transição Energética e Ministério do Mar.

De acordo com o artigo 135.º do Regimento da Assembleia da República, a CEIOP nomeou, no dia 17 de

outubro de 2018 o Sr. Deputado Duarte Alves (PCP) como autor do parecer da Comissão.

2. Políticas sectoriais e recursos financeiros

2.1 – Economia

I) Políticas sectoriais

Para 2019, à semelhança de 2018, o Governo define como grandes objetivos estratégicos para a área da

economia a promoção do crescimento económico e a criação de emprego.

Para tal desiderato as políticas económicas a levar a cabo, tal como apresentado no Relatório do

Orçamento do Estado para 2019, “visarão o aumento da procura interna, através do crescimento do

investimento e do mercado doméstico, e o aumento da procura externa, através do crescimento das

exportações e da internacionalização das empresas portuguesas.”

Com este propósito o Governo considera a continuidade da introdução de incentivos para melhorar as

condições de acesso ao investimento e para reduzir o ainda elevado nível de endividamento das empresas.

De modo análogo o Governo inclui ainda no Orçamento apresentado a manutenção do reforço dos

estímulos das políticas relacionadas com a modernização e a simplificação dos procedimentos, a redução dos

custos de contexto, o turismo, a energia, o comércio e os consumidores.

1. Capitalização e Financiamento

O Governo considera que a melhoria das condições para o investimento empresarial e a redução estrutural

do nível de endividamento das empresas são objetivos prioritários a manter para o horizonte de 2019.

Para tal são consideradas medidas destinadas a incentivar o reforço da autonomia financeira das empresas

e a promover a redução da dependência do financiamento bancário, mantendo a aposta na diversificação das

fontes de financiamento das empresas.

Em 2019 o Governo pretende seguir com uma estratégia de redução do sobre-endividamento do tecido

empresarial, garantindo um quadro legislativo, fiscal e judicial avançado, a nível europeu, em matéria de

reestruturação de empresas e insolvências.

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2. Inovação

De acordo com o referido no Relatório do Orçamento do Estado de 2019, o Governo considera que relação

entre o desenvolvimento científico e tecnológico e a atividade empresarial é um pilar essencial para a

sustentabilidade do crescimento económico do país.

Neste enquadramento o Governo aponta para 2019 a manutenção da iniciativa de apoio aos centros

interface que, com ligações fortes com o ensino superior, atuam junto da indústria, incentivando e favorecendo

a valorização e transferência de tecnologia para as empresas.

No sentido de criar competitividade nas fileiras industriais portuguesas o Governo aponta ainda no âmbito

da inovação o reconhecimento e apoio a clusters de competitividade potenciando a importância das ligações

em rede de diferentes entidades.

O Governo apresenta ainda em sede de Orçamento do Estado a aposta na valorização da investigação e

dos recursos humanos altamente qualificados, para a resolução de desafios sociais e económicos específicos,

materializada em projetos de Laboratórios Colaborativos.

Ainda no âmbito da inovação o Governo pretende a capacitação de entidades portuguesas – PME e

entidades do sistema científico e tecnológico – com relação com grandes empresas nucleares, para que estas

consigam catapultar as suas atividades e inserir-se em novas cadeias de valor internacionais.

3. Indústria e Empreendedorismo

O Governo entende que Portugal deverá continuar a mobilizar a sociedade e a acelerar a introdução das

transformações necessárias para a digitalização da economia, tendo em implementação a iniciativa Indústria

4.0, destinada a apoiar esta transição.

De acordo com o Relatório do Orçamento do Estado para o ano de 2019, o Governo irá focar-se numa

maior mobilização das PME para a digitalização e para as tecnologias i4.0, reforçando-se as medidas em

curso e acelerando a difusão das tecnologias e da digitalização pelas PME.

No domínio do empreendedorismo, o Governo salienta para 2019 a dinamização e a execução da segunda

fase da Estratégia Nacional para o Empreendedorismo – Startup Portugal + e destacando como principais

objetivos para 2019 os seguintes:

 A aproximação de startups a grandes empresas, com o lançamento do Startup Hub e do Pitch Voucher;

 A atração de talento para apoiar as startups e empresas tecnológicas a operar em Portugal, com o

lançamento do Tech Visa;

 o reforço do investimento em startups, com o lançamento de diversas calls da Portugal Ventures, bem

como diversas iniciativas de atração de capital de risco internacional.

4. Modernização Administrativa

Como proposta no âmbito da modernização administrativa o Governo pretende continuar em 2019 a

desenvolver a estratégia de promoção da simplificação da vida das empresas, quer aprofundando e

monitorizando medidas já implementadas dirigidas à simplificação dos licenciamentos e à melhoria do

atendimento às empresas, como executando novas medidas de melhoria do ambiente empresarial constantes

do Programa SIMPLEX+ 2018.

5. Comércio e Serviços

Em 2019 o Governo pretende consolidar a estratégia de promoção e dinamização do comércio local de

proximidade, com o lançamento de novas medidas de apoio à modernização e revitalização do sector,

considerando-o como estratégico para o crescimento da economia e do emprego.

Neste enquadramento o Governo prevê um reforço da canalização dos incentivos financeiros para apoiar a

reabilitação, revitalização, requalificação e aquisição de estabelecimentos de comércio local de proximidade,

designadamente Lojas com História, prevendo ainda a criação de uma linha de crédito de apoio a

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iniciativas/projetos de investimento com potencial de revitalização da envolvente comercial nos territórios do

interior.

Em 2019 o Governo pretende a intensificação das medidas de dinamização das Lojas com História, com a

conclusão e disponibilização online do inventário nacional, que servirá de base ao desenvolvimento de

políticas públicas e à dinamização de ações promocionais destes espaços.

Ainda em 2019 pretende o Governo que seja realizado um estudo de diagnóstico ao sector das artes e

ofícios tradicionais, que permitirá aferir o seu potencial económico e definir uma estratégia concertada para a

sua valorização e desenvolvimento.

6. Consumidor

A defesa dos direitos do consumidor, a par da modernização e simplificação do contexto em que estes são

exercidos, mantém-se, de acordo com o Governo, como um objetivo estratégico para 2019.

Neste sentido o Governo pretende continuar a prosseguir os objetivos de capacitação dos consumidores e

das empresas para tirarem um maior proveito das potencialidades proporcionadas pela economia digital.

Em 2019 O Governo pretende que venham a ser disponibilizadas duas novas plataformas online que

permitirão reforçar a proteção e confiança dos consumidores:

 Plataforma única de resolução de contratos que permitirá aos consumidores comunicar a resolução de

contratos de comunicações eletrónicas num único ponto.

 Plataforma online, num ponto único, disponibilizando a informação das instituições de crédito quanto a

produtos financeiros o que permitirá aos consumidores a consulta de informação harmonizada e

comparável.

Em 2019, será realizado em Portugal, com o apoio do Ministério da Economia, o Consumers Digital

Summit, evento de projeção internacional, organizado pela Consumers International, e cujo foco residirá no

papel do consumidor no desenvolvimento da economia digital e no debate sobre os desafios e oportunidades

específicas do consumidor na sociedade digital.

7. Turismo

No âmbito do turismo, o Governo destaca como prioridades a valorização do património público edificado

no âmbito do Programa Revive, a dinamização da atividade turística ao longo de todo o território com a

continuação do Programa Valorizar, a criação do Centro de Inovação para o Turismo, a implementação de

novos instrumentos de apoio ao investimento turístico, a qualificação dos recursos humanos no sector, a

redução dos custos de contexto das empresas turísticas no âmbito do Programa SIMPLEX+, bem como a

implementação do Programa de Sustentabilidade.

II) Orçamento

O total da despesa consolidada do Programa 15-Economia ascende a 2112,5 milhões de euros,

destacando-se como mais relevante o subsector Serviços e Fundos Autónomos (SFA).

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A despesa total consolidada do programa evidencia um aumento de 87,1 milhões de euros face à

estimativa de 2018, o que representa uma variação de 4,3%, que resulta essencialmente do aumento da

despesa efetiva do subsector dos Serviços e Fundos Autónomos (SFA).

No que respeita ao subsector Estado, destacam-se as Dotações Específicas, designadamente o IVA

Consignado ao Sector do Turismo, cujo valor se mantém inalterado, assim como o valor da Contribuição

Extraordinária sobre o Sector Energético (CESE) – que se mantém em 2019 dentro do mesmo padrão que em

2018.

A variação positiva na despesa suportada por receitas consignadas (39,2%) deve-se essencialmente à

Direção-Geral de Energia e Geologia, em financiamento nacional, em virtude da alteração do regime de

licenciamento de instalações e linhas elétricas da rede de transporte e de distribuição e licenciamento de

centros electroprodutores, bem como à Estrutura de Missão COMPETE 2020, pela concessão de

financiamento comunitário no âmbito das suas atribuições.

No subsector dos SFA verifica-se um aumento da despesa orçamentada para 2019 no valor de 99,3

milhões de euros, relativamente à estimativa de 2018.

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Da despesa total efetiva consolidada inscrita no subsector Serviços e Fundos Autónomos (SFA) destacam-

se, pela sua relevância orçamental, o Instituto do Turismo de Portugal, IP, na prossecução de medidas de

apoio ao investimento no sector do turismo, à qualificação e desenvolvimento das infraestruturas turísticas, à

coordenação da promoção interna e externa de Portugal como destino turístico e ao desenvolvimento da

formação de recursos humanos do sector, bem como à regulação e fiscalização dos jogos de fortuna e azar; o

IAPMEI, parceiro estratégico para a inovação e crescimento das empresas, empresários e empreendedores; e,

no agregado Empresas Públicas Reclassificadas, a Entidade Nacional para o Sector Energético (ENSE), com

atribuições e competências na constituição, gestão e manutenção das reservas estratégicas de petróleo bruto

e de produtos de petróleo, e a fiscalização e prevenção do cumprimento da legislação reguladora do exercício

de atividades económicas no sector da energia, designadamente nos sectores dos combustíveis, do gás de

petróleo liquefeito, da energia elétrica e do gás natural.

Em 2019 verifica-se a inscrição orçamental de três novas entidades, a saber: o Fundo de Apoio ao Turismo

e ao Cinema, o Fundo de Coinvestimento 200M e o Fundo de Fundos para a Internacionalização, cujo impacto

financeiro e orçamental incide maioritariamente em despesa não efetiva, designadamente em ativos

financeiros.

Da despesa total consolidada desagregada por classificação económica, a parcela afeta a ativos

financeiros representa 69,5% do total, sendo a Instituição Financeira de Desenvolvimento, SA, a entidade que

mais contribui para este indicador (498,8 milhões de euros), logo seguida pelo IAPMEI (449,3 milhões de

euros).

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O orçamento da despesa do Programa Economia encontra-se desagregado por dez medidas, salientando-

se a medida Outras funções económicas – Diversas não especificadas, que totaliza 264,1 milhões de euros,

ou seja, 32,6% do total, onde o IAPMEI representa a maior expressão, seguida da medida denominada de

Comércio e Turismo – Imposto Especial de Jogo, totalmente a cargo do ITP, com 148,3 milhões de euros e da

designada Comércio e Turismo – Turismo (111,6 milhões de euros), onde se enquadram o ITP, as Entidades

Regionais do Turismo e a ENATUR.

2.2 – PLANEAMENTO E INFRAESTRUTURAS

I) Políticas sectoriais

Este ministério detém na sua tutela um conjunto de matérias que convergem com as competências da

Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas.

Segundo o relatório do OE 2019 o Governo manterá o enfoque: na aceleração da execução do atual

quadro de fundos comunitários e no reforço da sua eficácia e eficiência, para o qual foi relevante a conclusão

da sua reprogramação em 2018; na negociação do quadro financeiro e regulamentar do pós-2020; na

consensualização da programação estratégica e operacional para o pós-2020; e na consolidação do

investimento no eixo das infraestruturas, com enfoque no Plano Ferrovia 2020, na aquisição, já autorizada, de

material circulante ferroviário e no aumento da capacidade aeroportuária da região de Lisboa.

1. Planeamento e Coesão

O Governo pretende desenvolver em 2019 uma política sustentada na execução com eficácia dos fundos

estruturais e de investimento em que assenta o Portugal 2020, assim como na prossecução do seu

alinhamento com o Programa Nacional de Reformas (PNR), reforçado com a reprogramação do Portugal

2020.

Em 2019 o Governo pretende manter uma posição firme e construtiva junto da Comissão Europeia e dos

restantes parceiros europeus no âmbito da negociação das perspetivas financeiras 2021-2027 e na definição

da futura regulamentação comunitária, em particular, no que respeita à Política de Coesão.

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Nesta base continuarão a ser aprofundadas as iniciativas visando a preparação do período de

programação dos fundos estruturais no pós-2020, com envolvimento alargado dos principais stakeholders,

incluindo os parceiros sociais e a sociedade civil.

Considerando a relevância da cooperação territorial, de forma particular a transfronteiriça, o Governo

continuará a consolidar a realização dos programas em curso, pretendendo o seu reforço e reorientação no

pós-2020.

2. Infraestruturas

a) Sector Ferroviário

O Governo apresenta, no âmbito do Plano Ferrovia 2020 a previsão de um investimento global de mais de

2 mil milhões de euros, quer para a construção de novas linhas ferroviárias, numa extensão de 214 Km, quer

para a modernização de linhas existentes, em cerca de 900 Km.

Este programa entra, em 2019, numa fase de investimento crescente, robusto, abrangente e sustentável,

com a previsão por parte do Governo de que venham a ocorrer intervenções nos principais eixos ferroviários

da Rede Ferroviária Nacional, desde a Linha do Minho, a Linha do Douro, a Linha do Norte, Linha da Beira

Baixa, início no Corredor Internacional Norte e Corredor Internacional Sul (Sines/Caia), e paralelamente

estarão em curso projetos para a modernização e eletrificação da Linha do Oeste e Linha do Algarve.

Em 2019, O Governo pretende dar ainda continuidade ao plano, já autorizado, de aquisição de novo

material circulante desencadeado em 2018.

b) Sector Rodoviário

De acordo com o Relatório do Orçamento do Estado, os principais investimentos previstos pelo Governo,

em 2019, no que diz respeito ao sector rodoviário, centrar-se-ão no Programa de Valorização das Áreas

Empresariais.

No âmbito do investimento na rodovia destaca-se também a decisão do Governo de iniciar a requalificação

integral/duplicação do IP3 entre Coimbra e Viseu, numa extensão de 75 Km.

O Governo considera ainda, no ano de 2019, a redução dos valores das taxas de portagens referente a

veículos de transporte de mercadoria, em autoestradas nas regiões economicamente mais desfavorecidas ou

geograficamente mais penalizadas.

c) Sector Aeroportuário

O ano de 2019 marcará o início dos investimentos associados à expansão da capacidade aeroportuária da

região de Lisboa. Para o efeito, o Governo assume como objetivo para 2019, a entrada em vigor do contrato

de concessão renegociado com a ANA – Aeroportos de Portugal, SA.

Segundo o Governo, trata-se de um investimento estruturante e estratégico para os desígnios nacionais,

que permitirá aumentar a capacidade aeroportuária de Lisboa para até 50 milhões de passageiros.

d) Sector das Telecomunicações

Segundo o Governo, em 2019 será dada continuidade ao trabalho relativo às medidas de reforço da

segurança e integridade das redes de comunicações eletrónicas, em particular, na priorização das ações

destinadas a promover a resiliência das redes de comunicações eletrónicas, bem como as relativas à

deslocação das redes de telecomunicações para o subsolo utilizando os canais técnicos rodoviários.

II) Orçamento

Em 2019, o total da despesa consolidada do Programa Planeamento e Infraestruturas prevista ascende a

5014,4 milhões de euros, que representa um crescimento de 1367,7 milhões de euros, mais 37,5%, face à

estimativa de 2018.

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A despesa do Programa assenta sobretudo nas dotações afetas às entidades públicas reclassificadas

(EPR), relativas, essencialmente, às parcerias público-privadas rodoviárias, ao investimento no âmbito do

Programa Ferrovia 2020, a novos projetos associados à construção dos diversos corredores ferroviários

nacionais e internacionais e à aquisição e conservação de material circulante.

O universo dos serviços e fundos autónomos, excluindo as EPR, inclui as despesas associadas aos

orçamentos das cinco Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional, bem como das entidades dos

sectores da regulação, supervisão da comunicação, transportes e aviação civil.

Destacam-se ainda as operações financeiras previstas, nomeadamente as que envolvem passivos

financeiros, cuja cobertura financeira é maioritariamente assegurada por dotações de capital do Estado,

destinadas à amortização de empréstimos contraídos e à concretização de investimento público pelas

entidades públicas reclassificadas dos sectores da infraestruturas ferroviárias e rodoviárias e dos transportes

ferroviários.

Merece também relevância as operações de ativos financeiros, financiadas por fundos europeus estruturais

e de investimento, por parte da Agência para o Desenvolvimento e Coesão, que traduzem designadamente a

participação no capital do Fundo de Capital e Quase Capital, do Fundo de Dívida e Garantias do Ministério da

Economia, bem como no Fundo Inovação Social inserido na Presidência do Conselho de Ministros, permitindo

assim, reforçar instrumentos financeiros de capitalização e de financiamento de empresas e, ainda, a

concessão de apoios reembolsáveis a entidades públicas e privadas.

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A despesa total consolidada no subsector dos serviços e fundos autónomos, incluindo as EPR, deve-se

sobretudo à despesa financiada por receitas próprias dos sectores das infraestruturas ferroviárias e rodoviárias

e dos transportes ferroviários, bem como das entidades reguladoras e de supervisão das áreas da

comunicação, transportes e aviação civil.

Refere-se, ainda, a despesa suportada por receita geral do Estado, que visa, em particular, assegurar a

prestação de serviço público de gestão da infraestrutura integrante da rede ferroviária nacional, a prestação de

serviço público de transporte ferroviário de passageiros em território nacional, e o financiamento da rede

rodoviária nacional e do sistema de mobilidade do Mondego.

A estrutura da despesa total consolidada assenta essencialmente no investimento das EPR do Programa,

atingindo 39,5%, merecendo destaque a IP, englobando o Programa Ferrovia 2020 e os encargos com os

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contratos de parcerias público privada rodoviárias, bem como o investimento em material circulante por parte

da CP.

Ao nível da despesa corrente, é de salientar, no seu conjunto, o peso da aquisição de bens e serviços

correntes, as despesas com o pessoal e aos encargos financeiros, que representam 24,2% do total do

Programa, totalizando 1214,2 milhões de euros, igualmente, com maior incidência nas EPR.

Excluindo a medida relativa às Parcerias Público-Privadas, da responsabilidade da Infraestruturas de

Portugal, SA, o Orçamento da despesa do Programa apresenta maior expressão nas medidas relativas aos

Transportes Ferroviários e Transportes Rodoviários, as quais atingem, no conjunto, 43,8% da despesa

prevista por via das EPR.

2.3 AMBIENTE

I) Políticas sectoriais

Este ministério detém na sua tutela a matéria dos Transportes e mobilidade urbana, que converge com as

competências da Comissão de Economia, Inovação e Obras Pública, pelo que se justifica elaborar uma breve

avaliação das medidas associadas a esta matéria.

Transportes e mobilidade urbana

O Governo considera que o ano de 2019 será determinante para o investimento no sector, de maneira a

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permitir que as empresas de transportes públicos, designadamente, o Metropolitano de Lisboa (ML), o Metro

do Porto (MP), a Transtejo (TT) e a Soflusa (SL), desempenhem, de forma eficiente, o seu papel como modos

estruturantes de transporte público coletivo.

Neste âmbito o Governo destaca como investimentos estruturantes a expansão do ML e do MP para zonas

de elevado potencial de procura, a aquisição de material circulante, que permitirá assegurar a melhoria da

oferta prestada, incluindo a inerente às novas linhas e ainda a aquisição de novos navios para a Transtejo,

para garantir a operacionalidade e fiabilidade do serviço prestado.

Ainda em 2019 o Governo prevê o arranque das obras do fecho do anel circular no ML e o seguimento dos

procedimentos para a aquisição de novo material circulante e sistema de sinalização, bem como o início das

obras de expansão da Linha Rosa (Casa da Música/São Bento) e Linha Amarela (St.º Ovídeo/Vila d’Este) do

MP e a conclusão do processo de aquisição do material circulante.

O Governo prevê igualmente criar, no âmbito do Orçamento do 2019, o programa específico de apoio ao

tarifário no transporte coletivo para o conjunto do país, visando, entre outros aspetos, atrair passageiros para o

transporte público, apoiando as Autoridades de Transporte de modo a permitir-lhes operar um criterioso

ajustamento tarifário e da oferta.

Em 2019, o Governo prevê a conclusão da revisão dos contratos de serviço público do ML, do MP, da TT e

da SL, adequando-os à realidade das empresas e esperando contribuir para a sustentabilidade operacional

das mesmas, dando um enquadramento mais claro para a gestão de topo prosseguir a retoma da qualidade

de serviço e reposição da oferta de uma forma eficiente, em linha com a política pública para o Sector

Empresarial do Estado.

No que se refere à mobilidade partilhada, o Governo pretende proceder à conclusão da regulamentação

destas atividades e à dinamização e promoção das medidas identificadas com vista à modernização do sector

do táxi.

No que se refere à promoção da mobilidade elétrica, serão mantidos os incentivos em vigor, e o Estado

prevê concretizar a 3.ª fase do projeto ECO.MOB, com a introdução de novos veículos elétricos nas frotas da

Administração Publica, incluindo a local.

Em relação à rede piloto de carregamento MOBI.E, o Governo pretende que 2019 seja o ano da total

cobertura do território nacional, com a conclusão da 2.ª fase da rede piloto, com a instalação de um posto de

carregamento em cada município em falta.

Cumprindo o Plano Portugal Ciclável 2021, o Governo pretende que em 2019 seja privilegiada a criação de

redes de vias cicláveis, conectando as redes municipais já existentes ou planeadas. Neste âmbito o Governo

prevê ainda a conclusão em 2019 do projeto UBike, com a colocação de mais de 3.000 bicicletas junto das

comunidades académicas de 13 universidades do território nacional.

II) Orçamento

A despesa total consolidada para 2019 do Programa PO16 – Ambiente, fixa-se em 2507,2 milhões de

euros.

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A despesa total consolidada do Programa tem origem sobretudo no subsector das Entidades Públicas

Reclassificadas (EPR), cujo montante ascende a 852,2 milhões de euros, com enfoque nas empresas de

transporte.

No subsector Estado (104,5 milhões de euros) destacam-se as despesas com cobertura em receitas gerais

consignadas, no montante de 18,1 milhões de euros, relativas à cobrança do imposto sobre os produtos

petrolíferos e energéticos (ISP) e adicional ao ISP, reconhecidos diretamente, através de transferências do

Orçamento do Estado para o Fundo Ambiental, e indemnizações compensatórias com o valor de 30,9 milhões

de euros destinadas às empresas de transporte urbano.

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A despesa total do subsector dos Serviços e Fundos Autónomos (SFA) cifra-se em 551,5 milhões de euros,

destinando-se maioritariamente à implementação da atividade do FA, com destaque para o Programa de apoio

à redução tarifária nos transportes públicos, e ainda a concessão de apoio à aquisição de veículos elétricos.

O subsector das EPR apresenta uma despesa total de 852,2 milhões de euros, destinada a fomentar um

conjunto significativo de investimentos a realizar, entre os quais se destacam a expansão da rede e

investimentos em infraestruturas e sistemas da Metro do Porto, bem como diversos projetos do Metropolitano

de Lisboa, nomeadamente a expansão da linha Rato/Cais do Sodré, modernização do material

circundante/sinalização, e remodelação da Rede.

Relativamente aos passivos financeiros destaca-se a amortização de empréstimos, no montante de 1105,9

milhões de euros pelas EPR de transportes urbanos.

Na estrutura de distribuição da despesa por medidas inscritas no Programa 016 – Ambiente, salienta-se a

medida relacionada com os Transportes e Comunicações – Transportes Ferroviários, com 763,2 milhões de

euros, e que representa 50,6% do total do Programa e visa contribuir para a remodelação e conservação da

rede de transportes.

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3. Outras medidas da Proposta de Lei

Existem matérias na proposta de Orçamento que, sendo de âmbito fiscal, têm uma relação direta com a

atividade económica, pelo que se sintetiza o sentido das medidas constantes na proposta de orçamento:

I. ISP e ISV

O Governo prevê que no período entre 2016 a 2019, a despesa fiscal do Estado em sede dos Impostos

Especiais sobre o Consumo (ISP, IT, IABA) e Imposto Sobre Veículos (ISV) registe um acréscimo de 25,6%,

situando-se nos 941 milhões de euros em 2019. Segundo o governo, esta evolução reflete um aumento

previsto significativo da despesa fiscal em sede de ISP e ISV, tendo sido atenuada por uma ligeira diminuição

da despesa fiscal em IABA.

Tendo em consideração a evolução esperada dos níveis de introdução no consumo de produtos

petrolíferos e energéticos, o Governo prevê que em 2019, a despesa fiscal do Estado em sede de ISP seja de

436 milhões de euros, situando-se abaixo do montante estimado para 2018. Estes valores tomam em

consideração a redução progressiva da isenção da utilização de carvão na produção de energia elétrica nas

centrais termoelétricas, taxada atualmente em 10% das taxas de ISP e de adicionamento de emissão de CO2

(dióxido de carbono) aplicável ao carvão em fins não isentos, ocorrida no início de 2018, e a atualização

daquela taxa para 25%, em 2019, como previsto na Lei do OE para 2018.

A previsão do Governo para 2019 da despesa fiscal, em sede de IT e de IABA, tem em consideração a

evolução dos níveis de introdução no consumo dos produtos sujeitos a estes impostos.

No que se refere ao ISV e segundo o Governo, o acréscimo da despesa fiscal relaciona-se,

essencialmente, com o aumento significativo do volume de vendas de veículos automóveis, que se refletiu no

incremento da despesa fiscal associada aos veículos ligeiros tributados a taxas preferenciais, como é o caso

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dos automóveis com motores híbridos, dos veículos de uso misto e dos automóveis de mercadorias. A

despesa fiscal associada às isenções tributárias, em sede de ISV, também regista um acréscimo, salientando-

se a despesa associada aos veículos trazidos por particulares que transferem a sua residência para Portugal.

O Governo destaca também, na análise por funções, a despesa fiscal associada a assuntos económicos

que regista no período 2016-2019 um aumento significativo.

II. IS

No que se refere ao IS, O Governo prevê que, em 2019, a despesa fiscal do Estado se situe em 942

milhões de euros, apresentando um decréscimo de 10,3%, em relação a 2016.

Apesar da estabilidade do quadro legal aplicável no período acima indicado, nomeadamente em matéria de

incidência, determinação do valor tributável, taxas e isenções previstas no Código do Imposto do Selo e na

Tabela Geral a ele anexa, o decréscimo dos valores da despesa fiscal em sede de IS fica a dever-se, segundo

o Governo, essencialmente à revogação da verba 28 da TGIS (com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2017), à

redução do valor das transmissões gratuitas, e à vertente reorganização de empresas (artigo 60.º do EBF).

III. IUC

Em relação ao IUC, o Governo prevê que, em 2019, a despesa fiscal do Estado se situe em 13,7 milhões

de euros, representando um acréscimo de 1,3 milhões de euros (10,5%), comparativamente a 2016.

A previsão do Governo baseia-se na alteração da base tributável do imposto, resultante do processo de

substituição dos veículos da categoria A pelos da categoria B, pelo que será expectável um aumento da

despesa fiscal, nomeadamente nas isenções previstas nas alíneas a) dos n.os 2 e 8 do mesmo artigo.

Apesar do processo de substituição dos veículos da categoria A pelos da B também causar um aumento de

despesa fiscal relativamente à isenção prevista na alínea a) do n.º 2 do artigo 5.º do CIUC, o Governo prevê

que a despesa fiscal desta rubrica não tenha um aumento ainda mais significativo em virtude da limitação ao

valor da isenção introduzida na redação do n.º 5 do artigo 5.º do CIUC, através do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º

41/2016, de 1 de agosto.

PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER

O Deputado Relator do Parecer reserva-se, neste relatório, de manifestar a sua opinião sobre a iniciativa

em análise.

PARTE III – CONCLUSÕES

1 – O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª, referente ao

Orçamento do Estado para 2019.

2 – Esta apresentação foi efetuada nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da

República Portuguesa, para efeitos da alínea g) do artigo 161.º da mesma Lei.

3 – Compete à Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas, para efeitos do disposto no n.º 3 do

artigo 205.º e do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República, emitir o competente parecer

sobre a referida Proposta de Lei, relativamente às matérias do seu âmbito de atuação.

4 – O presente relatório e parecer incidem exclusivamente sobre as matérias do âmbito de competência

da Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas.

5 – Nestes termos, a Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas é de parecer que a Proposta de

Lei n.º 156/XIII/4.ª relativa ao Orçamento do Estado para 2019, no que respeita a esta Comissão, está em

condições de ser apreciada na generalidade pelo Plenário da Assembleia da República.

Palácio de S. Bento, 24 de outubro de 2018.

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O Deputado autor do parecer, Duarte Alves — O Presidente da Comissão, Hélder Amaral.

Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, tendo-se registado a ausência de Os Verdes e do PAN, na

reunião da Comissão de 24 de outubro de 2018.

———

COMISSÃO DE AGRICULTURA E MAR

Parecer

Índice

I. Nota introdutória

II. Considerandos

1. Justificação das políticas económica e orçamental

2. Enquadramento

2.1. Contexto internacional

2.2. Perspetivas macroeconómicas para 2019

3. Política orçamental

4. Orçamento do Ministério da Agricultura Florestas e Desenvolvimento Rural

5. Orçamento do Ministério do Mar

III. Opinião do Relator

IV. Conclusões

I. NOTA INTRODUTÓRIA

Nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa e do artigo 205.º

do Regimento da Assembleia da República, o Governo apresentou, à Assembleia da República, para efeitos

da alínea g) do artigo 161.º da Constituição da República Portuguesa, a Proposta de Lei n.º 156/XIII que

“Aprova o Orçamento do Estado para 2019”.

A Proposta de Lei n.º 156/XIII foi admitida na Assembleia da República a 15 de outubro de 2018, cumprindo

todos os requisitos formais, constitucionais e regimentais.

Por determinação de Sua Excelência o Presidente da Assembleia da República, baixou, a 16 de outubro, à

Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa, comissão competente nos termos do n.º 3

do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República.

Nos termos do n.º 3 do artigo 205.º e da alínea b) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da

República, compete à Comissão de Agricultura e Mar, emitir Parecer sobre a referida proposta de lei,

relativamente às matérias do seu âmbito de intervenção, para efeitos de remessa à Comissão Parlamentar

competente.

Para elaboração do presente Parecer, o Deputado Relator, para além da Proposta de Lei n.º 156/XIII

consultou o Relatório do Orçamento do Estado para 2019 e os Mapas anexos.

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II. CONSIDERANDOS

1. JUSTIFICAÇÃO DAS POLÍTICAS ECONÓMICA E ORÇAMENTAL

No Relatório do Orçamento do Estado para 2019, o Governo destaca a eficácia das políticas económica e

orçamental, seguidas desde o início da legislatura e reafirma a sua continuidade.

Entre outras, sublinham-se as seguintes afirmações1:

I. “Portugal tem vindo a trilhar um caminho de reforço do crescimento económico e convergência com a

União Europeia conjugado com uma trajetória de equilíbrio das contas públicas. Neste enquadramento,

em 2019 são cumpridas todas as metas traçadas no Programa de Governo no início da legislatura.”

II. “Ao longo de três anos consecutivos, Portugal alcançou objetivos fundamentais para salvaguardar o

crescimento e o equilíbrio das contas públicas no futuro. Este é o caminho a seguir. O Orçamento do

Estado para 2019 projeta a continuação desta estratégia, garantindo confiança e previsibilidade.

Renova-se a aposta dual no rigor e equilíbrio das finanças públicas, em paralelo com a promoção do

crescimento inclusivo, do emprego, do investimento produtivo e da melhoria dos serviços públicos”

III. “O Orçamento do Estado para 2019 assume o desígnio de preservar o caminho seguido ao longo da

legislatura, conferindo confiança e previsibilidade. Neste âmbito, privilegia-se o crescimento económico

alicerçado no investimento e na internacionalização e a criação de emprego e coesão social. Tudo isto

num quadro de grande rigor na gestão das contas públicas, que importa preservar.”

2. ENQUADRAMENTO

Apesar do objeto do presente Parecer incidir sobre as matérias da responsabilidade da Comissão de

Agricultura e Mar, torna-se necessária uma breve análise ao contexto internacional e ao cenário

macroeconómico, pelo que se referem extratos do Relatório do Orçamento do Estado para 2019 sobre estas

matérias.

Assim:

2.1. CONTEXTO INTERNACIONAL2:

I. “Na primeira metade de 2018, registou-se um abrandamento da atividade económica mundial, sendo

expectável, no entanto, que o ritmo de crescimento da economia mundial se mantenha em 2018 e 2019.

O comércio mundial deverá desacelerar nestes dois anos, embora se mantenha relativamente dinâmico

(crescimento previsto pelo FMI de 4,2% e 4%, respetivamente).”

1Relatório do Orçamento do Estado para 2019, Sumário Executivo2 Relatório do Orçamento do Estado para 2019, II.1 Contexto Internacional.

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Gráfico 1 – Crescimento Económico Mundial

(Gráfico II.1.1 do Relatório do OE 2019)

II. “Estima-se que a procura interna da área do euro mantenha um crescimento moderado, suportado por

condições de financiamento favoráveis, pelo aumento do rendimento disponível das famílias e pela

evolução positiva do mercado de trabalho (a taxa de desemprego deverá diminuir de 9,1% em 2017

para 8% em 2019). Nas restantes economias avançadas, destaca-se a desaceleração da economia do

Reino Unido, cujo crescimento, após um pico de 2,9% em 2014 se reduziu para 1,7%, em 2017 e

antecipa-se que continue a descer para 1,4%, em 2018, e 1,5%, em 2019, ano que deverá ficar

marcado pela saída do Reino Unido da União Europeia.”

III. “Prevê-se também uma desaceleração da atividade económica nos EUA em resultado das tensões

comerciais, e do desvanecimento das medidas de estímulo orçamental. Em 2018, o crescimento do PIB

dos EUA deverá aumentar para 2,9% (2,2% em 2017), prevendo-se um crescimento de 2,5% para 2019.

O abrandamento no crescimento esperado para o próximo ano é explicado pelo efeito das medidas

protecionistas recentemente anunciadas, com especial incidência nas tarifas sobre as importações dos

EUA com origem na China. O dinamismo da atividade económica deverá traduzir-se numa redução da

taxa de desemprego de 4,4%, em 2017, para 3,8% e 3,5%, respetivamente, em 2018 e 2019.”

IV. “No que se refere às economias emergentes e em desenvolvimento, estas deverão continuar a ser o

motor do crescimento da economia mundial. Prevê-se a manutenção de um crescimento robusto para o

conjunto dos países asiáticos (6,4%, em média no período 2017-2019), com destaque para a China

(6,9%, em 2017, e 6,6% e 6,2%, respetivamente, em 2018 e 2019) e para a Índia, cuja economia deverá

atingir, em 2019, um crescimento de 7,4% (6,7%, em 2017).”

2.2. PERSPETIVAS MACROECONÓMICAS PARA 20193:

I. Após uma aceleração da procura externa relevante para Portugal em 2017 (5,1%, que compara com

3,3%, em 2016) é esperada uma desaceleração em 2018 e 2019. Esta evolução resulta da expectativa

de moderação do comércio mundial na sequência de tensões comerciais associadas a políticas

protecionistas, bem como de um menor dinamismo da economia da área do euro, cujo crescimento do

PIB deve abrandar de 2,4%, em 2017, para 2% e 1,9%, respetivamente em 2018 e 2019.

II. De entre os principais parceiros comerciais de Portugal, é esperada, para 2019, a continuação da

desaceleração do PIB de Espanha e de Itália; uma estabilização do crescimento do PIB de França e da

3 Relatório do Orçamento do Estado para 2019, II.3 Perspetivas Macroeconómicas para 2019.

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Alemanha, ambos com um crescimento inferior a 2%; e a manutenção de um crescimento moderado no

Reino Unido.

Quadro 1: PIB e Importações

(Quadro II.3.1 do Relatório do OE 2019)

III. As importações de bens e serviços destas economias abrandaram no 1.º semestre de 2018, com

destaque para um recuo particularmente significativo do Reino Unido e da Itália. Contudo, prevê-se que

as importações desses países, com exceção da Itália, aumentem em 2019.

Quadro 2: Enquadramento Internacional – Principais Hipóteses

(Quadro II.3.2 do Relatório do OE 2019)

IV. Após uma aceleração da procura externa relevante para Portugal em 2017 (5,1%, que compara com

3,3%, em 2016) é esperada uma desaceleração em 2018 e 2019. Esta evolução resulta da expectativa

de moderação do comércio mundial na sequência de tensões comerciais associadas a políticas

protecionistas, bem como de um menor dinamismo da economia da área do euro, cujo crescimento do

PIB deve abrandar de 2,4%, em 2017, para 2% e 1,9%, respetivamente em 2018 e 2019.

3. POLÍTICA ORÇAMENTAL

I. Para 2019, o Governo manterá as principais orientações de política que caracterizaram os anos

precedentes, procurando dinamizar a economia com base no reforço do investimento e da

internacionalização, bem como na prossecução de medidas de política de equidade social, promovendo

uma trajetória sustentável de redução do défice orçamental e da dívida pública. Assim, e em linha com o

apresentado no PE 2018-2022, serão adotadas medidas que assentam numa estratégia de aumento do

rendimento disponível das famílias, de equidade social e de apoio à criação de emprego, bem como de

alívio fiscal.

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Quadro 3: Conta das Administrações Públicas 2018-2019

(Quadro II.3.1 do Relatório do OE 2019)

II. O plano orçamental para 2019 prevê um défice orçamental de 0,2% do PIB (i.e. uma melhoria de 0,5

p.p), decorrente de uma redução de 0,4 p.p. no peso da despesa total no PIB, a par de um ligeiro

crescimento do peso da receita (0,2 p.p.).

4. ORÇAMENTO DO MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, FLORESTAS E DESENVOLVIMENTO RURAL

(PO17)

De acordo com o Relatório OE2019, a ação governativa prosseguirá, em 2019, a sua atuação em três eixos

principais:

1. Dinamizar o potencial económico da agricultura

 assente na dinamização do investimento privado e público em inovação e aumento da produtividade dos

fatores

 assegurando a competitividade das explorações agrícolas e das empresas agroalimentares

 mantendo a trajetória de internacionalização e melhorando o autoaprovisionamento

 protegendo o rendimento dos agricultores e a produção de bens públicos agroambientais;

2. Promover o desenvolvimento rural e a coesão territorial

 apoiando a pequena agricultura e os jovens agricultores

 contribuindo para a gestão e preservação dos recursos água, solo e biodiversidade

 promovendo a investigação, a proteção dos produtos de qualidade e assegurando a segurança

alimentar e a sanidade animal;

3. Fomentar a gestão florestal sustentável

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 valorizando os recursos florestais, reforçando o ordenamento florestal e a produtividade das principais

fileiras silvo-industriais

 apoiando a melhoria das organizações de produtores e da gestão interprofissional

 promovendo a certificação florestal

 dando primazia à da proteção das florestas face aos incêndios e aos agentes bióticos nocivos.

Estes desígnios estão integrados no Programa Nacional de Reformas, com enquadramento direto nos

seguintes pilares:

 Promover a Inovação na Economia Portuguesa – Mais Conhecimento, Mais Inovação, Mais

Competitividade.

 Valorização do Território.

Em 2019 o Governo propõe-se levar a cabo as seguintes medidas:

 Promover a Inovação na Economia Portuguesa – Mais Conhecimento, Mais Inovação, Mais

Competitividade

1. Promover a investigação, a inovação e a transferência de conhecimento, ajustada às necessidades das

explorações agrícolas e florestais, nomeadamente através

 do sistema de aconselhamento agrícola e florestal, dos grupos operacionais no âmbito do PDR 2020 e

da Rede Rural Nacional

 da dinamização dos Centros de Competências

 da implementação de Laboratórios Colaborativos (CoLabs) orientados para a criação e valor de

emprego, em particular em regiões de baixa densidade

 do reforço da capacidade operacional dos Laboratórios Nacionais de Referência para a Segurança

Alimentar, Saúde Animal e Sanidade Agrícola e Florestal

2. Desenvolver ações que visem a continuidade do investimento no sector e o seu sucesso e viabilidade

económica, atento o elevado nível de compromisso do PDR 2020 e a previsível manutenção da elevada

procura;

3. Desenvolver os processos com vista à internacionalização dos operadores económicos do sector

agroindustrial, através

 da negociação de acordos bilaterais de âmbito sanitário e fitossanitário

 da disponibilização de informação aos operadores económicos.

 Valorização do Território

1. Desenvolver o Programa Nacional de Regadio

 incluindo a reabilitação, a modernização e a expansão de perímetros de rega, nomeadamente na área

do Alqueva

o realização das empreitadas de construção de novos perímetros de rega

o reforço de potências de algumas estações elevatórias da rede primária e da rede secundária do

Empreendimento, permitindo

• a criação de novas áreas de regadio

• a melhoria da eficiência de regadios já existentes

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o durante 2019 serão desenvolvidos projetos de desenvolvimento e valorização da envolvente de

algumas albufeiras (Alqueva, Cinco Reis)

o e será elaborado o Programa Especial das Albufeiras de Alqueva e Pedrógão, em parceria com a

Agência Portuguesa do Ambiente;

2. Implementar os instrumentos financeiros do PDR2020 para alavancar uma linha de crédito através de

comparticipação de garantias, que pretende complementar os incentivos atribuídos através do PDR para

investimento nas explorações agrícolas

3. Implementar a Estratégia Nacional para a Promoção da Produção de Cereais com o objetivo

o de reduzir a dependência externa

o consolidar e aumentar as áreas de produção

o criar valor na fileira

o viabilizar a atividade agrícola em todo o território, nomeadamente, através

• da redução de custos de contexto (custos de energia, licenciamentos)

• inovação (sementes certificadas, eficiência hídrica)

• incentivo à organização

• medidas no âmbito da Política Agrícola Comum

4. Dar continuidade às medidas da Reforma das Florestas em curso, nomeadamente,

o no âmbito do PDR2020

o do modelo de prevenção e combate aos incêndios florestais, assente na passagem do conceito de

Defesa da Floresta contra Incêndios (DFCI) para Defesa contra Incêndios Rurais (DCIR) e na

construção do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR)

o de medidas específicas nos viveiros florestais públicos a cargo do ICNF, com a continuidade do

Programa de Produção de Plantas de Espécies Autóctones Raras e Ameaçadas

o do Programa de Ação para a Produção de Materiais Florestais de Reprodução nos viveiros florestais,

incrementando o esforço de utilização das espécies indígenas nas ações de (re)arborização ou de

reposição do coberto vegetal autóctone

5. Executar, no quadro da Estratégia Nacional para a Agricultura Biológica (ENAB), em 2019, o plano de

ação, nomeadamente, ao nível do PDR2020, as medidas de melhoria da gestão dos recursos naturais e da

proteção do solo, água, ar, biodiversidade e paisagem; a descarbonização e promoção da economia circular; a

dinamização da atividade económica e das economias locais.

No quadro da melhoria dos processos organizativos e aumento da eficiência da despesa pública, propõe-se

o Governo dinamizar as seguintes medidas:

1. Entrada em funcionamento do sistema de gestão de contraordenações do ICNF;

2. Entrada em vigor do pacote legislativo CITES – Convenção sobre o Comércio Internacional de Espécies

da Fauna e da Flora Selvagem Ameaçadas de Extinção;

3. Normalização de procedimentos e catálogo institucional de aquisições de consumíveis, bens e serviços

para os Laboratórios;

4. Concentração de serviços laboratoriais;

5. Recuperação, pelo IVV – Instituto da Vinha e do Vinho, de receita de taxas devidas pelos agentes

económicos;

6. Otimização de aquisições através de procedimentos de contratação plurianuais.

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Orçamento

A previsão para o ano de 2019, da despesa total consolidada do Programa 17 – Agricultura, Florestas e

Desenvolvimento Rural, totaliza 1.256,5 milhões de euros. A despesa efetiva consolidada representa 1.217,9

milhões de euros, configurando um aumento de 15,8% em relação à estimativa para 2018, equivalente a 166,2

milhões de euros.

Quadro 4: Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural (PO17)

Despesa total Consolidada (Milhões €)

(Quadro IV.17:1.do Relatório do OE 2019)

No subsector Estado verifica-se um aumento de 19,9%, mais 69,2 milhões de euros, repartido entre

dotações do Orçamento do Estado afetas ao Orçamento de atividades de serviços da administração direta do

Estado, de serviços e fundos autónomos, onde se inclui a consignação da receita do Imposto sobre Produtos

Petrolíferos e Energéticos (ISP), e de receita própria ou consignada, bem como ao Orçamento de projetos.

A receita do ISP consignada ao Fundo Florestal Permanente (FFP) e ao Instituto de Financiamento da

Agricultura e Pescas, IP (IFAP), destina-se ao financiamento de medidas inerentes à política florestal e a

projetos de apoio à agricultura e pesca, no âmbito do PDR – Programa de Desenvolvimento Rural 2014-2020

e MAR 2020.

O financiamento do subsetor Estado por via de receitas consignadas indica um incremento de 52,3%, mais

33,3 milhões de euros, com predominância no financiamento por via de fundos comunitários, destacando-se o

financiamento no âmbito do FEADER – Programa de Desenvolvimento Rural Continente.

Quanto ao Orçamento do projetos, evidencia um aumento de 14,2 milhões de euros (16,8%), financiado

quase exclusivamente por dotações do Orçamento do Estado destinadas ao IFAP, no âmbito das suas

atribuições enquanto organismo executor dos sistemas de apoio e de ajudas diretas aos produtores, bem

como por fundos europeus executados pela Estrutura de Missão para o Programa de Desenvolvimento Rural

do Continente (EMPDRC).

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Quadro 5: Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural (PO17)

Despesa dos SFA por fontes de financiamento (Milhões €)

(Quadro IV.17:2.do Relatório do OE 2019)

A despesa efetiva consolidada do subsector dos Serviços e Fundos Autónomos, ascende a 1038 milhões

de euros, assente maioritariamente nos orçamentos do IFAP, do Instituto da Conservação da Natureza e das

Florestas, IP, e da EDIA – Empresa de Desenvolvimento e Infraestrutura do Alqueva, SA – entidade pública

reclassificada.

A inscrição da rubrica Passivos Financeiros verifica-se no orçamento da EDIA, sendo o valor de 2018

relativo à liquidação de empréstimo obrigacionista contraído em 2003, pelo prazo de 15 anos, com reembolso

total no final do contrato, e o montante estimado para 2019 referente ao pagamento de reembolso de

financiamento junto do Banco Europeu de Investimento (BEI).

Quadro 6: Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural (PO17)

Despesa por classidficação económica (Milhões €)

(Quadro IV.17:2.do Relatório do OE 2019)

Por natureza, destacam-se os agrupamentos económicos da despesa de transferências, correntes e de

capital, totalizando 50% da despesa total consolidada do programa orçamental, o que traduz as atribuições

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II SÉRIE-A — NÚMERO 20

106

das várias entidades do programa orçamental no financiamento da atividade agrícola, florestal e de segurança

alimentar, desenvolvida pelos agentes económicos, entre outras.

A dotação de despesas com o pessoal ascende a 187,7 milhões de euros, representando 14,9% do total da

despesa efetiva consolidada.

Relativamente ao Quadro 7, refere-se que as medidas 040-Administração e Regulamentação, 042-

Agricultura e Pecuária, 043-Silvicultura e 045-Pesca representam 96% da despesa total não consolidada do

programa, e incluem a execução dos programas nacionais e comunitários de apoio aos sectores identificados,

cuja execução é assegurada maioritariamente pelo IFAP.

No âmbito da medida relativa ao Programa SIMPLEX +, estão inscritos 3,1 milhões de euros destinados a

ações cuja execução está, maioritariamente, a cargo das Direções Regionais de Agricultura, da Direção-Geral

da Agricultura e Desenvolvimento Rural e do Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, IP.

Quadro 7: Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural (PO17)

Despesa dos SFA por medidas do programa (Milhões €)

(Quadro IV.17:2.do Relatório do OE 2019)

5. ORÇAMENTO DO MINISTÉRIO DO MAR (PO1)

De acordo com o Relatório OE 2019, a Estratégia do Governo para o Mar tem como objetivo primordial o

crescimento da economia do mar assente num modelo de desenvolvimento sustentável de aproveitamento dos

recursos marinhos, dando cumprimento aos compromissos internacionais de Portugal e contribuindo para a

estratégia Europa 2020, em matéria de crescimento inteligente, sustentável e inclusivo.

Neste sentido, a área governativa do Mar propõe-se desenvoler a sua ação de acordo com os seguintes

eixos estratégicos:

1. Afirmação da Soberania – reforçando e consolidando a importância geoestratégica atlântica do país e

afirmando Portugal como país marítimo que preserva o seu capital natural, promovendo um melhor

ordenamento marítimo, garantindo uma presença efetiva no mar e uma capacidade adequada de defesa e

segurança do mar;

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2. Desenvolvimento da Economia Azul – desenvolvendo uma economia do mar inovadora, sustentável,

circular e de valor acrescentado;

3. Valorização Sustentável e Proteção dos Recursos do Mar – valorizando os serviços dos ecossistemas

marinhos, recuperando e protegendo o capital natural e promovendo a cultura marítima na identidade nacional,

de forma a assegurar o uso sustentável dos recursos, vivos e não-vivos, do mar, tendo presente as

implicações das alterações climáticas e os impactos negativos na zona costeira.

Segundo o Governo, no Relatório do OE 2019, esta estratégia tem enquadramento direto nos seguintes

pilares do Plano Nacional de Reformas:

 Valorização do Território.

 Modernização do Estado.

E indireto no pilar:

 Promover a Inovação na Economia Portuguesa – Mais Conhecimento, Mais Inovação, Mais

Competitividade.

Na prossecução desta estratégia propõe-se o Governo implementar as seguintes medidas:

 Valorização do território

1. Promoção, no âmbito da Estratégia para o Aumento da Competitividade Portuária 2017-2026, do Gás

Natural Liquefeito (GNL) nas viagens marítimas entre o Continente e as ilhas dos Açores e da Madeira e nas

viagens fluviais de cruzeiros na Via Navegável do Douro, para além de se objetivar a garantia do

abastecimento de navios a GNL e o fornecimento de energia elétrica nos portos nacionais da rede principal

(rede core) das RTE-T (portos de Leixões, de Lisboa e de Sines) até 31 de dezembro de 2025;

2. Prossecução da execução do Programa Operacional MAR2020, no âmbito das suas Prioridades

Estratégicas: promover uma pesca e uma aquicultura competitivas, ambientalmente sustentáveis,

economicamente viáveis e socialmente responsáveis; fomentar a execução da Politica Comum das Pescas;

promover um desenvolvimento territorial equilibrado e inclusivo das zonas de pesca e de aquicultura; fomentar

o desenvolvimento e a execução da Política Marítima Integrada;

3. Continuação da coordenação e desenvolvimento do sistema de informação da biodiversidade marinha

nacional M@rBis;

4. Continuação da gestão do Sistema Nacional de Informação do Mar (SNIMar);

5. Continuação do desenvolvimento do nó nacional de integração e partilha de informação sobre o mar

(NIPIM@R), com a finalidade de aumentar a sua interoperabilidade no plano organizacional, legal e

tecnológico, e assim aumentar a eficiência e eficácia da vigilância e monitorização marítima em Portugal;

6. Manutenção das condições de segurança e operacionalidade dos portos de pesca efetuando as

dragagens de manutenção nas cotas de serviço em diversos portos do continente;

7. Garantia das obrigações nacionais para com o Sistema de Informação de Segurança Marítima

Europeia (SafeSeaNet);

8. Continuidade da execução das medidas que visam a execução do 3.º Pacote da Segurança Marítima,

nomeadamente no que diz respeito à certificação de qualidade dos processos operacionais nesta área, e dar

início à implementação do plano de ações corretivas decorrentes da auditoria realizada no quadro do Sistema

de Auditorias aos Estados por parte da Organização Marítima Internacional (OMI)

9. Continuidade da execução do Plano de Ação para Controlo e Inspeção das Pescas;

10. Continuidade da monitorização e controlo do Plano Mar-Portugal (plano de ação da Estratégia

Nacional para o Mar – ENM 2013-2020);

11. Operacionalização do Instrumento Territorial Integrado Mar (ITI Mar), previsto no Acordo de Parceria

2014-2020;

12. Operacionalização do Programa EEAGrants 2014-2021 – Crescimento Azul, Inovação e PME;

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13. Participação no desenvolvimento do Maritime Common Information Sharing Environment (CISE) da

União Europeia;

14. Participação ativa na Organização das Nações Unidas, com destaque para a preparação da próxima

Conferência dos Oceanos, e o seguimento da proposta de extensão da plataforma continental de Portugal.

 Modernização do Estado

O Governo assume dar continuidade à simplificação administrativa de alguns processos nomeadamente:

1. Implementando, na sequência da publicação do Sistema Nacional de Embarcações e Marítimos,

regimes simplificados e desmaterializados para o registo, licenciamento, incluindo as embarcações de pesca,

vistorias e inspeções, bem como do acesso e exercício da atividade profissional de marítimo;

2. Implementando, no âmbito da aquisição de títulos de transporte e serviços de alojamento, sites

agregadores de preços, revendo procedimentos, diminuindo os prazos de resposta e apostando na Plataforma

do Mar;

3. Implementando um sistema integrado de suporte ao negócio da DGRM, através da criação de um

frontend único (designado BMar – Balcão Eletrónico do Mar) que irá permitir a disponibilização de serviços

para o cidadão e empresas.

 Promover a Inovação na Economia Portuguesa – Mais Conhecimento, Mais Inovação, Mais

Competitividade

1. Promoção do conhecimento dos recursos que os espaços marítimos sob soberania ou jurisdição

nacional encerram, através do desenvolvimento, manutenção e operação do ROV Luso;

2. Tendo em consideração o importante papel desempenhado pelos portos comerciais do Continente na

economia portuguesa, saliente-se a Estratégia para o Aumento da Competitividade da Rede de Portos

Comerciais do Continente – Horizonte 2026, apostando no aumento da competitividade crescente a nível

global dos portos comerciais do continente e das cadeias logísticas nacionais, reforçando a ligação à Rede

Transeuropeia de Transportes (RTE – T) e potenciando a criação das autoestradas do Mar;

3. No âmbito da Estratégia para o Aumento da Competitividade Portuária 2017-2026 pretende-se adequar

as infraestruturas e equipamentos ao aumento da dimensão dos navios e ao aumento da procura, melhorar as

ligações ao hinterland, e criar nos portos plataformas de aceleração tecnológica e de novas competências;

4. No porto de Leixões, destacam-se os investimentos previstos no Novo Terminal de Contentores com

fundos a –14 metros, incluindo o investimento público no prolongamento do quebra-mar e no aprofundamento

do canal de acesso e da bacia de rotação e o investimento privado no Novo Terminal de Contentores, na

Reconversão do Terminal de Contentores Sul e na Plataforma Logística;

5. No Douro, o projeto Douro’s Inland Waterway 2020 pretende colocar a Via Navegável em patamares de

qualidade de acordo com os standards europeus, compreendendo o investimento na melhoria das TIC,

nomeadamente através da extensão da Janela Única Portuária ao Douro, da criação do Portal RIS – River

Information Services e da criação da nova rede de sensores hidrológica, e na melhoria das condições de

segurança e de navegabilidade, essencialmente através da implementação do plano global de segurança, da

gestão da recolha de resíduos, da reabilitação das eclusas e da correção do canal de navegação nos troços

Cotas-Valeira e Saião-Pocinho;

6. No porto de Viana do Castelo, que assume um papel de relevo na cidade de Viana do Castelo e sua

envolvente, destacam-se os investimentos na acessibilidade marítima ao porto industrial, nomeadamente aos

estaleiros navais e o investimento na acessibilidade rodoviária, que conecta a Zona Industrial do Neiva com o

porto comercial;

7. Apoio ao transporte marítimo de curta distância e as Autoestradas do Mar;

8. Criação de condições para o cumprimento dos requisitos de qualidade requeridos para os portos

incluídos nas redes transeuropeias de transporte, nomeadamente ao nível das acessibilidades terrestres

(ferroviárias), logísticas, ambientais e de segurança (nas perspetivas safety e security);

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9. Evolução da JUP – Janela Única Portuária (JUP III), promoção da JUL – Janela Única Logística e

integral implementação da Diretiva 2010/65/EU, relativa aos atos declarativos dos navios no espaço

comunitário;

10. Prosseguimento do Fundo Azul, criado em 2017, com a finalidade do desenvolvimento da economia

do mar, a investigação científica e tecnológica, a proteção e monitorização do meio marinho e a segurança

marítima, através da criação ou do reforço de mecanismos de financiamento de entidades, atividades ou

projetos;

11. Continuação da implementação do Plano Estratégico para a Aquicultura Portuguesa;

12. Continuação do Programa Nacional de Recolha de Dados como instrumento privilegiado de

conhecimento do sector da pesca nas vertentes biológica, ambiental, técnica e socioeconómica;

13. Continuação do Programa Especial dos Pelágicos, focado em particular na sardinha portuguesa,

assegurando a sustentabilidade a longo prazo desta pescaria;

14. Certificação e promoção dos produtos da pesca e da aquicultura, com diferenciação positiva para a

qualidade biológica e ambiental dos sistemas de pesca, apanha e cultivo;

15. Garantia da segurança alimentar dos bivalves, estendendo a monitorização a todas as biotoxinas,

defendendo produtores e consumidores e apoiando a exportação da moluscicultura nacional;

16. Compromissos de índole internacional assumidos pelo Governo na área do mar: Oceans Meeting;

Shipping Week; Comemorações do V Centenário da Circum-Navegação comandada pelo navegador

português Fernão de Magalhães (2019-2022).

Orçamento

No relatório do OE 2019 constata-se que a despesa total consolidada para 2019 do Programa Mar totaliza

127,9 milhões de euros, o que representa um aumento de 79,8% (56,8 milhões de euros) face à estimativa de

despesa total consolidada para 2018, com particular representatividade no Orçamento do projetos do

subsector Estado e no subsector dos Serviços e Fundos Autónomos.

Quadro 8: Mar (PO18)

Despesa total consolidada (Milhões €)

(Quadro IV.18:1.do Relatório do OE 2019)

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Na despesa do subsector Estado, que representa 58,8% do total da despesa não consolidada do

programa, o Governo destaca a variação no Orçamento do projetos, principalmente os que se encontram sob

responsabilidade da Direção-Geral de Recursos Naturais, Segurança e Serviços Marítimos (DGRM), através

de intervenções prioritárias nos acessos e infraestruturas essenciais da atividade marítima tendo em vista a

melhoria das condições de segurança e de navegabilidade dos cidadãos e profissionais, bem como para a

competitividade económica.

Em Ativos Financeiros, o montante de 10 milhões de euros está inscrito no orçamento do Fundo Azul, com

o propósito de conceder empréstimos aos promotores para o financiamento de projetos de desenvolvimento

da economia do mar, da investigação científica e tecnológica do mar, da monitorização e proteção do

ambiente marinho e da segurança marítima.

Quadro 9: Mar (PO18)

Despesa dos SFA por fonte de financiamento (Milhões €) (Quadro IV.18:2.do Relatório do OE 2019)

A despesa total consolidada do subsector dos Serviços e Fundos Autónomos, constituído pelo Instituto

Português do Mar e da Atmosfera (IPMA), pelo Fundo de Compensação Salarial dos Profissionais da Pesca e

pelo Fundo Azul, ascende a 69,4 milhões de euros, com o principal contributo do IPMA relacionado com a

investigação científica nas suas áreas de atuação.

Quadro 10: Mar (PO18)

Despesa por Classificação Económica (Milhões €) (Quadro IV.18:3.do Relatório do OE 2019)

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Na distribuição da despesa consolidada por agrupamentos económicos, verifica-se que apresentam maior

peso as despesas com pessoal (26,5%), em aquisição de bens e serviços (25,3%) e em de bens de capital

(21,1%). A despesa do Programa Mar para 2019 visa assegurar o financiamento de projetos de investigação,

bem como o reequipamento de laboratórios, infraestruturas de investigação e equipamento para o navio Mar

Portugal, o lançamento do observatório do atlântico e obras de manutenção portuária, designadamente

dragagens.

Quadro 11: Mar (PO18)

Despesa por medidas do programa (Milhões €)

(Quadro IV.18:4.do Relatório do OE 2019)

Na estrutura da despesa com medidas inscritas no Programa, salienta-se a despesa afeta a investigação

científica de carácter geral (49,4%), desenvolvida pelo IPMA, a administração e regulamentação (23,9%) e

pescas (23%), executadas essencialmente pela DGPM, Fundo Azul e DGRM.

Para além das medidas anteriormente referidas o Governo destaca o reforço do papel no âmbito da

Governança dos Oceanos, assim como da internacionalização da Economia do Mar através da realização de

diversos eventos (Oceans Meeting 2019, Comemorações do V Centenário da Circum-Navegação comandada

pelo navegador português Fernão de Magalhães (2019-2022), Dia Europeu do Mar e Preparação da

Conferência dos Oceanos em 2020).

Por último, o Governo salienta a continuidade da implementação da Estratégia para o Aumento da

Competitividade da Rede de Portos Comerciais do Continente – Horizonte 2026, a simplificação fiscal e

administrativa através de incentivos fiscais (Tonnage Tax), da Janela Única Logística e do Balcão Eletrónico

do Mar, bem como a promoção das ligações marítimas entre o Continente e as Regiões Autónomas.

III. OPINIÃO DO RELATOR

Tendo em consideração que a proposta de lei em apreço – Proposta de Lei n.º 156/XIII – será objeto de

Parecer no âmbito da 5.ª Comissão – Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública – Comissão

competente para a qual irá ser remetido, nos termos regimentais, o presente Parecer, que incide, unicamente,

sobre o âmbito da competência material da 7.ª Comissão, e sendo a opinião do Relator de elaboração

facultativa, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento, o Deputado Relator exime-se de, nesta sede,

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II SÉRIE-A — NÚMERO 20

112

emitir outras considerações políticas sobre a mesma Proposta, reservando a sua posição para a discussão da

iniciativa legislativa em Sessão Plenária.

IV. CONCLUSÕES

1. O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 156/XIII, que Aprova o

Orçamento do Estado para 2019, a qual reúne todos os requisitos formais, constitucionais e regimentais, tendo

sido admitida a 15 de outubro de 2018.

2. Esta apresentação foi feita nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República

Portuguesa e do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, para efeitos da alínea g) do artigo

161.º da Constituição da República Portuguesa.

3. O presente parecer contém as principais linhas estratégicas de orientação da política do Governo para o

Programa Agricultura, das Florestas e Desenvolvimento Rural e Mar (P017) e para o Programa do Mar (P018);

4. Encontra-se agendada a reunião prevista no n.º 6 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da

República, para efeitos de apreciação da proposta de lei no que concerne às matérias da competência da 7.ª

Comissão, em concreto, no dia 7 de novembro com o Sr. Ministro da Agricultura, das Floresta e do

Desenvolvimento Rural e, no dia 9 de novembro, com a Senhora Ministra do Mar.

5. A Comissão da Agricultura e Mar considera que estão reunidas as condições para que a proposta de lei

em análise possa ser apreciada em Plenário;

6. A Comissão de Agricultura e Mar dá por concluído o processo de emissão de parecer da Proposta de

Lei n.º 156/XIII/4.ª, que aprova o Orçamento do Estado para 2019, o qual deve ser remetido à Comissão de

Orçamento Finanças e Modernização Administrativa, a comissão competente, para os devidos efeitos.

Palácio de S. Bento, 22 de outubro de 2018.

O Deputado Relator, Norberto Patinho—O Presidente da Comissão, Joaquim Barreto.

Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade na reunião da Comissão de 24 de outubro de 2018.

———

COMISSÃO DE EDUCAÇÃO E CIÊNCIA

Parecer

Índice

Parte I – Considerandos

Parte II – Análise Setorial

A) Orçamento do Ministério da Educação

1. Opções políticas setoriais

2. Análise orçamental

B) Orçamento do Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior

1. Opções políticas setoriais

2. Análise orçamental

Parte III – Opinião da Deputada autora do parecer

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113

Parte IV – Conclusões e parecer

PARTE I – CONSIDERANDOS

Nota Introdutória

Nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e do artigo

205.º do Regimento da Assembleia da República (RAR), o Governo apresentou à Assembleia da República,

para os efeitos da alínea g) do artigo 161.º da CRP, a Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª, que Aprova o

Orçamento do Estado para 2019.

À Comissão de Educação e Ciência cumpre, nos termos do artigo 206.º do RAR, emitir Parecer sobre a

citada Proposta de Lei, relativamente às matérias do seu âmbito de intervenção, para efeitos de remessa à

comissão parlamentar competente para a prossecução da demais tramitação.

Nestes termos, o presente Parecer incide particularmente sobre as áreas do Orçamento do Estado para

2019 que se integram no âmbito da competência material da 8.ª Comissão, ou seja, sobre as áreas da

Educação, Ciência e Ensino Superior.

O presente relatório foi elaborado sem ter presente a análise técnica da responsabilidade dos Serviços da

Assembleia, tal como estatui o n.º 3 do citado artigo 206, em virtude de ainda não ter terminado o prozo para a

entrega do mesmo

Na reunião da Comissão da Comissão de Educação e Ciência de dia 16 de outubro foi designado o

deputado responsável pela elaboração do Parecer, nos termos do n.º 1 do artigo 135.º do RAR, da presente

Proposta de Lei, tendo sida a signatária do presente Parecer nomeada como Relatora.

A discussão na generalidade da Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª encontra-se agendada para as reuniões do

Plenário da Assembleia da República dos dias-29 e 30 de outubro de 2018.

A audição na especialidade do Ministro da Educação está prevista, de acordo com o calendário fixado, para

as 16 horas do dia 2 de novembro de 2018, e a do Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior para as

16 horas do dia 7 de novembro de 2018.

PARTE II – ANÁLISE SETORIAL

A) ORÇAMENTO DO MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO

1. Opções políticas setoriais

Em sintonia com o disposto nas Grandes Opções do Plano para 2019, da análise do Relatório do

Orçamento do Estado constata-se que o Governo pretende, dar continuidade à definição dos eixos de atuação

e políticas educativas e assegurar o cumprimento dos desígnios plasmados no Programa do XXI Governo

Constitucional.

Nesse sentido, o Governo assume o compromisso de dar continuidade ao trabalho desenvolvido, mantendo

como prioridade nuclear aposta na educação pré-escolar, estabelecendo como meta, o final da legislatura para

a universalização do acesso à educação pré-escolar.

De acordo com o Governo, no seguimento do aprofundamento do trabalho que tem vindo a ser

desenvolvido desde 2017, na sequência do projeto piloto, em 223 escolas, pretende-se alargar o modelo de

autonomia e flexibilidade curricular generalizando-se em 2018/2019, de modo a garantir que todos os alunos

adquiram as competências previstas no Perfil dos Alunos à Saída da Escolaridade Obrigatória. Para a

operacionalização do mesmo, é instituída uma rede de partilha de práticas e um mecanismo de apoio ao

trabalho dos estabelecimentos escolares, por parte da administração central e de peritos externos.

Salienta-se ainda a continuidade da aposta no investimento da formação de docentes no âmbito das

Orientações Curriculares para a Educação Pré-escolar (OCEPE) pretendendo garantir-se, por um lado, a

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114

articulação e a qualidade na transição entre a Creche e o Jardim de Infância e, por outro, prevendo-se a

articulação com as ações desenvolvidas para o 1.º ciclo do ensino básico.

O Governo salienta ainda que em 2019, a continuidade da medida de gratuitidade dos manuais escolares

será alargada para toda a escolaridade obrigatória a todos os alunos da rede pública, reforçando-se para o

efeito a Ação Social Escolar.

O XXI Governo Constitucional afirma reconhecer a importância do investimento na redução do número de

alunos por turma, pelo que em 2018/2019 serão abrangidos os anos iniciais de cada um dos ciclos do ensino

básico e, em 2019/2020, os 1.º, 2.º, 5.º, 6.º, 7.º e 8.º anos de escolaridade, medida que beneficiará várias

centenas de milhares de alunos e que respeitará, segundo o Governo, os princípios de progressividade e

continuidade pedagógica.

Na sequência da implementação dos planos de ação estratégica das escolas, no âmbito do Programa

Nacional de Promoção do Sucesso Escolar, apostar-se-á na sua sustentabilidade, através do envolvimento

das comunidades educativas locais, visando a consolidação de uma escola efetivamente vocacionada para a

promoção de melhores aprendizagens para todos, tendo em conta que entende o Governo vigente que estão

no centro da atividade da escola, o currículo, as aprendizagens dos alunos e a educação inclusiva.

Prevê-se igualmente a continuidade do Plano Nacional de Leitura 2027, ancorado no desenvolvimento da

competência leitora de toda a população, incluindo a população adulta e da rede de Bibliotecas Escolares que

“inscreve nas suas prioridades o trabalho de articulação curricular no 1.º ciclo, o desenvolvimento de literacia

digital, a literacia para os media e as competências de cidadania”.

Pretende-se ainda lançar a 3.ª Edição do Orçamento Participativo das Escolas, dada a adesão das edições

anteriores.

Afirma-se no Relatório ao Orçamento do Estado para 2019, o prosseguimento do investimento na

ampliação de indicadores fiáveis sobre o sistema educativo, nomeadamente dos relativos às aprendizagens

dos alunos, em 2019, sendo também “reforçados e aperfeiçoados os mecanismos de aferição das

organizações educativas, com o início do 3.º ciclo de avaliação externa das escolas, com um maior enfoque na

qualidade dos processos de ensino e aprendizagem. Será ainda garantida a avaliação externa dos centros de

formação, de acordo com o modelo já desenvolvido pela Inspeção-Geral da Educação e Ciência”.

O ensino profissional manter-se-á uma aposta estratégica do Governo, refletida na expansão desta via de

ensino, na sua permeabilidade face aos restantes ciclos e modalidades de ensino, bem como no seu

reconhecimento público, através: da realização de ações de divulgação do ensino profissional dirigidas aos

jovens, famílias e potenciais empregadores; do envolvimento das empresas e das comunidades

intermunicipais e áreas metropolitanas na identificação de necessidades de qualificação.

O governo prevê também “(…) um alargamento da aposta na educação e na formação de adultos,

investindo-se: na realização de campanhas de mobilização dos adultos para as diferentes modalidades de

qualificação; no reforço da intervenção e na formação das equipas dos Centros Qualifica (CQ); no reforço de

processos do Sistema Nacional de Reconhecimento, Validação e Certificação de Competências (RVCC), em

contexto de trabalho, em articulação com empresas e a Administração Pública; no aumento dos cursos de

Educação e Formação de Adultos (EFA) e formação modular certificada (FMC). Apostar-se-á na melhoria do

Catálogo Nacional de Qualificações, designadamente através da atualização contínua dos referenciais de

qualificação e do lançamento de estudos sectoriais prospetivos”.

Tal como referido no Relatório do OE “o compromisso com a garantia de qualidade, equidade e

sustentabilidade do sistema educativo não é alheio à valorização dos seus recursos humanos. Uma gestão

que aposta na valorização da carreira e função docente que se traduziu nos últimos dois anos na vinculação

de mais de 7 mil docentes. No que concerne ao pessoal docente, com a entrada em vigor da nova portaria dos

rácios, reforçou-se o número de assistentes operacionais e de assistentes técnicos nas escolas. Pretende-se

assim, dotar o sistema de um conjunto de recursos que permitam garantir a qualidade de ensino e a exigência

nas escolas, bem como o devido acompanhamento e segurança dos alunos”.

O Governo refere ainda que (…) “No que ao reforço da capacitação dos profissionais da educação diz

respeito, será dado especial enfoque à formação contínua, prevendo-se que, no ano letivo 2018/2019, 35 mil

docentes e agentes educativos frequentem ações de formação. Também no mesmo período, e no âmbito do

Plano de Formação de Pessoal Não Docente, serão promovidas ações de formação.”.

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2. Análise orçamental

2.1. Em análise homóloga, o orçamento inicial para o Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar

para 2019 foi aumentado em 4% apresentando mais 248,2 milhões de euros face ao ano anterior.

De acordo com a proposta do Orçamento do Estado, a despesa efetiva consolidada do programa Ensino

Básico e Secundário e Administração Escolar, para 2019, é de 6304,3 milhões de euros, quando em 2018 era

de 6118,3milhões de euros, representando um aumento de 3%.

De acordo com o Governo, durante o ano de 2019, no decurso da execução orçamental será acrescentado

um reforço significativo ao programa proveniente da dotação específica para efeitos de descongelamento de

carreiras.

Quadro IV.11.1 Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar (PO11) – Despesa total consolidada

(milhões de euros)

2018 2019 Variação

(%) Estrutura 2019 (%) Estimativa Orçamento

Estado 6 148,1 6 158,8 0,2 92,3

Atividades 6 129,6 6 135,8 0,1 92,0

Com cobertura em receitas gerais 5 672,3 5 533,9 -2,4 82,9

Funcionamento em Sentido Estrito 4 914,1 4 786,4 -2,6 71,7

DOTAÇÕES ESPECÍFICAS 758,2 747,5 -1,4 11,2

TRANSFERÊNCIAS ENSINO PARTICULAR E COOPERATIVO

206,5 183,6 -11,1 2,8

EDUCAÇÃO PRÉ-ESCOLAR 551,7 563,9 2,2 8,5

Com cobertura em receitas consignadas 457,2 601,8 31,6 9,0

Projetos 18,5 23,0 24,4 0,3

Financ. Nacional 16,4 20,3 24,4 0,3

Financ. Comunitário 2,1 2,7 24,7 0,0

Serviços e Fundos Autónomos 239,9 380,5 58,6 5,7

Entidades Públicas Reclassificadas 104,6 132,1 26,3 2,0

Consolidação entre e intra-setores 208,0 367,2

Despesa Total Consolidada 6 339,5 6 421,3 1,3

Despesa Efetiva Consolidada 6 284,6 6 304,2

Por Memória:

Ativos Financeiros 4,9

Passivos Financeiros 50,0 117,1

Consolidação de Operações Financeiras

Notas:

A estrutura em percentagem é calculada em relação à despesa total não consolidada do programa.

Não inclui passivos financeiros.

Fonte: Ministério das Finanças

2.2. Quanto à despesa relativa a dotações específicas, o documento apresenta um crescimento de +2,2%

na educação Pré-Escolar e a diminuição das Transferências para Ensino particular e Cooperativo (-11,1%).

Segundo o Relatório do Orçamento do Estado para 2019, a despesa do Subsector dos serviços e Fundos

Autónomos cresce 58,6%, no Subsector das Entidades Públicas Reclassificadas verifica-se também um

crescimento de 26,3% e no Subsector do Estado a despesa cresce 0,2%, face à estimativa para 2018.

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Quadro IV.11.2. Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar (PO11) – Despesa dos SFA por

fontes de financiamento

(milhões de euros)

2018 2018

Orçamento Variação

Estimativa Receitas Gerais

Receitas Próprias

Financiamento Comunitário

Transferência das AP

Outras Fontes

Total (%)

Total SFA 239,9 289,9 77,4 8,9 4,3 380,5 58,6

Total EPR 104,6 108,9 18,2 5,0 132,1 26,3

Subtotal 344,5 289,9 186,4 27,1 9,3 512,7

Consolidação entre e intrassetores

0,2 5,0 0,2 5,2

Despesa Total Consolidada

399,1 284,9 303,2 27,1 9,3 624,5

Despesa Efetiva Consolidada

344,3 284,9 186,1 27,1 9,3 507,4

Por Memória

Ativos Financeiros 4,9

Passivos Financeiros 50,0 117,1 117,1

Consolidação de Operações financeiras

Em 2019, o subsetor dos SFA, compreendendo as EPR, apresenta uma despesa consolidada de 624,5

milhões de euros, representado um crescimento de 3%, quando comparado com 2017.

Quadro IV.11.3. Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar (PO11) – Despesa por classificação económica

(milhões de euros)

2019

OrçamentoEstrutura 2019

Classificador EconómicoSFA incluindo EPR(%)

EstadoSFAEPRTotalTotal

Consolidado

DESPE S A COR RE N T E6 124,1364,070,2434,36 207,196,7

01-DESPESAS COM O PESSOAL4 569,032,26,138,34 607,371,8

02-AQUISIÇÃO DE BENS E SERVIÇOS CORRENTES86,923,919,443,3130,22,0

03-JUROS E OUTROS ENCARGOS0,00,019,019,019,00,3

04-TRANSFERÊNCIAS CORRENTES949,6189,70,7190,5788,812,3

05-SUBSÍDIOS0,0

06-OUTRAS DESPESAS CORRENTES518,5118,225,0143,2661,710,3

DESPE S A DE CAPITA L34,716,5179,0195,5214,23,3

07-AQUISIÇÃO DE BENS DE CAPITAL12,39,961,971,884,21,3

08-TRANSFERÊNCIAS DE CAPITAL16,36,66,67,00,1

09-ATIVOS FINANCEIROS0,0

.

Notas:A estrutura em percentagem é calculada em relação à despesa total não consolidada do programa. Não inclui passivos financeiros. Fonte: Ministério das Finanças.

2.3 As despesas com o pessoal alcançam destaque na estrutura orçamental da despesa, representando

71,8% da despesa total não consolidada do Programa Orçamental. As transferências correntes representam

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12,3% e destinam-se, sobretudo, ao ensino particular e cooperativo e as transferências a favor das autarquias

integradas no âmbito da descentralização de competências, conforme refere o Relatório.

2.4. As despesas de capital representam 3,3% do total da despesa, assumindo maior representatividade os

investimentos a concretizar pelo Parque Escolar, E.P.E, relacionados com intervenções no âmbito dos

Estabelecimentos de Ensino Não Superior.

B) ORÇAMENTO DO MINISTÉRIO DA CIÊNCIA, TECNOLOGIA E ENSINO SUPERIOR

1. Opções políticas setoriais

As componentes do documento alusivas ao Ensino Superior, Ciência e Tecnologia propõem-se corporizar

os desígnios do Governo, assim de acordo com o Relatório, a proposta de Orçamento, em análise, consagra

um quadro de contínuo reforço do ensino superior, que foi particularmente discutido em 2016-17, no âmbito da

instalação do Conselho Coordenador do Ensino Superior e no quadro da avaliação realizada pela OCDE e

apresentada no início de 2018.

Considera, entre outros aspetos, a crescente coresponsabilização por parte das instituições de ensino

superior, nomeadamente na renovação dos seus quadros docente e de investigação.

Prevê-se a consolidação, reforço e alargamento da estrutura institucional de unidades de I&D, públicas e

privadas, estimulando a sua qualidade, reconhecendo e valorizando a sua diversidade e garantindo o acesso

aberto ao conhecimento científico, abrangendo a valorização de uma estratégia clara de Ciência Aberta.

Deste modo, a proposta ora objeto de parecer consagra as seguintes prioridades:

1.1 «Reforçar a estratégia política em curso para o Ensino Superior: Modernização, Qualificação e

Diversificação».

Essa prioridade será operacionalizada mediante:

 O reforço das instituições, da sua identidade e autonomia, estimulando a diversificação e a

internacionalização do ensino superior num quadro de referência europeu, dando especial ênfase à

especialização da formação pós-graduada e de formações curtas iniciais (i.e. TESP), em articulação

com a formação inicial tradicional (i.e. licenciaturas) e a formação ao longo da vida;

 A valorização do acesso ao ensino superior, diversificando e especializando diferentes perfis de oferta

inicial e pós-graduada, assim como atraindo estudantes adultos e estrangeiros e respondendo aos

crescentes desafios de estimular a coesão territorial através do conhecimento, assim como uma

cultura de integração cultural e científica dos novos estudantes (designadamente, apoiando o

movimento EXARP);

 O reforço do apoio social a estudantes carenciados, garantindo a efetiva democratização do acesso ao

ensino superior, designadamente reforçando o apoio ao alojamento de estudantes deslocados através

da efetiva implementação do Plano Nacional de Alojamento para o Ensino Superior (PNAES), o que

resultará na disponibilização de novas camas já a partir de 2019;

 O estímulo ao ingresso no ensino superior dos estudantes provenientes das vias profissionalizantes do

ensino secundário, nomeadamente através dos Cursos Técnicos Superiores Profissionais (TESP) em

estreita ligação com o mercado de trabalho;

 O estímulo à formação em competências digitais, designadamente através da Iniciativa Nacional

Competências Digitais (INCoDe2030);

 A continuidade da promoção da iniciativa Study & Research in Portgal, bem como, de outras atividades

de diplomacia académica e científica.

1.2 «Reforço do Investimento em Ciência e Tecnologia, democratizando o Conhecimento e a

Inovação e estimulando a partilha da excelência em I&D no contexto europeu e internacional»

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Por forma a reforçar a colaboração científica e institucional entre vários campos da sociedade e da

economia, incluindo na saúde, na agricultura, no ambiente, no mar e na cultura, o Governo assume as

seguintes iniciativas:

 Estimular o reforço das unidades de I&D e dos Laboratórios Associados, a consagrar e valorizar no

âmbito do exercício nacional de avaliação de todas as unidades, em curso em 2018/19;

 Estimular o reforço da investigação clínica em estreita colaboração com unidades de cuidados de saúde

e, em particular, no âmbito de Centros Académicos Clínicos, a consagrar e valorizar no contexto do

novo regime legal aprovado em 2018 e em estreita colaboração com a instalação da Agência da

Investigação Clínica e a Inovação Biomédica (AICIB);

 Reforçar a nova agenda para o espaço, aprovada em 2018, incluindo três eixos estruturantes, a

implementar com a instalação da agência espacial, Portugal Space, designadamente: estímulo a

utilizadores de dados espaciais e a novos mercados; estímulo à produção de dados, através de novos

equipamentos, tecnologias de satélites e o apoio a lançadores de pequenas dimensões; capacitação

científica e técnica e apoio à cultura científica para o Espaço;

 Reforçar a Iniciativa Nacional Competências Digitais, INCoDe.2030 através do estímulo a atividades de

I&D em áreas emergentes do conhecimento e do desenvolvimento de novos mercados de trabalho;

No que se refere à internacionalização do sistema científico será continuado o apoio a consórcios e

parcerias de âmbito estratégico que afirmem Portugal e os portugueses na Europa e no Mundo, salientando-se

a participação nacional no Programa do Quadro Europeu de Investigação e Inovação, Horizonte 2020 e a o

Programa GO Portugal.

Será objetivo governamental e refletido no Orçamento o reforço da agenda de Interações Atlânticas e a

promoção do Centro Internacional de Investigação do Atlântico (AIR Center – Atlantic InternationalResearch

Center), em articulação com o Programa Internacional do Atlântico para o Lançamento de Satélites (Atlantic

ISLP – Atlantic International Satellite Launch Program).

Prevê-se assim prosseguir as seguintes iniciativas:

 Reforçar a cooperação no Mediterrâneo, nomeadamente a atividade de investigação e inovação no

âmbito do Programa Europeu PRIMA;

 Fortalecer a cooperação com instituições líderes a nível internacional, sobretudo reforçando a

cooperação com o MIT – Massachusetts Institute of Technology, a Universidade de Carnegie Mellon e a

Universidade do Texas em Austin, assim como a participação de Portugal em grandes organizações

internacionais e intergovernamentais;

 Promover a cooperação internacional do ensino superior politécnico;

 Estimular a relação com as diásporas científicas portuguesas no Mundo;

 Promover o reforço de comunidades científicas de língua portuguesa e a promoção de indústrias

culturais através da língua e do património enquanto veículos de ciência e conhecimento.

2. Análise orçamental

2.1 – A despesa total consolidada do Programa da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior para 2019 é de

2764,1 milhões de euros. Há um acréscimo de 18,6% (mais 434,2 milhões de euros) em relação ao

Orçamento estimado de 2018.

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Quadro IV.10.1. Ciência, Tecnologia e Ensino Superior (PO10) – Despesa total consolidada

(milhões de euros)20182019Variação

Estrutura 2019 (%)EstimativaOrçamento(%)

Esta d o

1 713,9

13,2

39,3

1 513,8

Atividades1 262,51 340,26,230,7

Com cobertura em receitas gerais1 156,81 179,42,027,0

Funci ona m e nto em Senti do Estrito 17,131,382,80,7

DOTAÇÕES ESPECÍFICAS1 139,71 148,10,726,3

ENSI N O SUPE R I O R E AÇÃ O SOCI A L1 139,71 148,10,726,3

Com cober tur a em recei ta s consi gna da s105,7160,852,13,7

Projetos251,3373,748,78,6

Financ. Nacional251,3373,748,78,6

Financ. Comunitário

Serviços e Fundos Autónomos1 868,62 235,419,651,2

Entidades Públicas Reclassificadas372,1415,511,79,5

Consolidação entre e intra-setores1 424,81 603,8

Despesa Total Consolidada2 329,92 764,118,6

Despesa Efetiva Consolidada2 329,62 761,0

Por Memória:

Ativos Financeiros3,1

Passivos Financeiros0,3

Cons ol i da ç ã o de Opera ç õ e s Finan c e i ra s

Notas:A estrutura em percentagem é calculada em relação à despesa total não consolidada do Programa. Não inclui passivos financeiros.Fonte: Ministério das Finanças.

2.2 – A despesa do Subsetor do Estado cresce 13,2% (mais 200,1 milhões de euros), para o que contribui

um acréscimo de 6,2% (mais 77,7milhões de euros) ao nível da despesa de atividades, com cobertura em

receitas gerais (2%) da despesa a financiar por recurso a Receitas Próprias e Fundos Europeus (mais 52,1%),

bem como, um crescimento de 48,7% ao nível dos projetos.

O subsetor dos SFA apresenta uma despesa total não consolidada de 2235,4 milhões de euros, a qual se

prevê, conforme consta no Relatório, realizar no âmbito do Ensino Superior e Ação Social ascendendo a

1179,4 milhões de euros (27%).

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II SÉRIE-A — NÚMERO 20

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Nas Empresas Públicas Reclassificadas (EPR) há um acréscimo de 11,7% (43,4 milhões de euros) face ao

estimado em 2018.

Quadro IV.10.3. Ciência, Tecnologia e Ensino Superior (PO10) – Despesa por classificação económica(milhões de euros)

2019

OrçamentoEstrutura 2019

Classificador EconómicoSFA inclu i n do EPR(% )

TotalEstadoSFAEPRTotal

Consolidado

DESPE S A CORRE NT E1 426,11 745,5386,52 132,02 334,684,5

01-DESPESAS COM O PESSOAL4,91 258,6282,11 540,81 545,755,9

02-AQ UI S I ÇÃ O DE BENS E SERVI Ç O S CORR E NT E S2,7255,266,2321,4324,111,7

03-JUROS E OUTROS ENCARGOS0,10,00,20,20,0

04-TRANSFERÊNCIAS CORRENTES1 405,1220,735,6256,3437,915,8

05-SUBSÍDIOS0,00,00,00,0

06-OUTRAS DESPESAS CORRENTES13,410,82,513,326,71,0

DESP E S A DE CAPI T AL287,8493,029,0522,0429,415,5

07-AQUISIÇÃO DE BENS DE CAPITAL0,799,329,0128,3129,14,7

08-TRANSFERÊNCIAS DE CAPITAL287,0390,60,0390,6297,310,8

09-ATIVOS FINANCEIROS3,13,13,10,1

10-PASSIVOS FINANCEIROS0,0

11-OUTRAS DESPESAS DE CAPITAL0,00,00,00,0

Consolidação entre e intra-setores1 603,8

DESPESA TOTAL CONSOLIDADA1 713,92 238,5415,52 654,12 764,1100,0

DESPESA EFETIVA CONSOLIDADA1 713,92 235,4415,52 651,02 761,0

Notas:A estrutura em percentagem é calculada em relação à despesa total consolidada do Programa. Fonte: Ministério das Finanças.

Na despesa total consolidada do programa orçamental, destacam-se as despesas com o pessoal que

detêm um peso de 55,9% explicado, maioritariamente, pelos orçamentos das Instituições de Ensino Superior

(IES). Destaca-se, ainda, o peso das transferências correntes, que representam 15,8% do total, refletindo o

pagamento de bolsas de ação social, através do Fundo de Ação Social e de bolsas de investigação, através

da FCT e da IES. Refira-se, ainda, as transferências de capital, que representam 10,8% da despesa total

consolidada, em resultado das transferências efetuadas pelo FCT, IP, no âmbito do investimento efetuado e de

pagamentos de quotizações para organizações internacionais.

Quadro IV.10.4. Ciência, Tecnologia e Ensino Superior (PO10) – Despesa por medidas doprograma

(milhões de euros)

Programas e Medidas2019Estrutura

Orçamento2019 (%)

010 - CIENCIA, TECNOLOGIA E ENSINO SUPERIOR4 364,8100,0

001- SERV. GERAIS DA A.P. - ADMINISTRAÇÃO GERAL28,70,7

004- SERV. GERAIS DA A.P. - INVESTIGAÇÃO CIENTÍFICA DE CARÁCTER GERAL916,721,0

015- EDUCAÇÃO - ADMINISTRAÇÃO E REGULAMENTAÇÃO66,91,5

016- EDUCAÇÃO - INVESTIGAÇÃO331,57,6

018- EDUCAÇÃO - ESTABELECIMENTOS DE ENSINO SUPERIOR2 703,661,9

019- EDUCAÇÃO - SERVIÇOS AUXILIARES DE ENSINO316,67,3

084- SIMPLEX +0,90,0

Despesa Total Não Consolidada4 367,9

Consolidação entre e intra-setores1 603,8

Despesa Total Consolidada2 764,1

Despesa Efetiva Consolidada2 761,0

Por Memória

Ativos Financeiros3,1

Passivos Financeiros

Consolidação de Operações financeiras

Notas:A estrutura em percentagem é calculada em relação à despesa total não consolidada do Programa. Não inclui passivos financeiros.

Fonte: Ministério das Finanças

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121

Neste Programa, 61,9% dos recursos estão afetos aos “estabelecimentos de ensino superior” e 21% a

“investigação científica de caráter geral”, sendo a FCT, IP, a entidade mais relevante na concretização desta

medida.

PARTE III – OPINIÃO DA RELATORA

A Proposta do Orçamento do Estado para 2019 assume o desígnio de prosseguir o caminho da confiança e

previsibilidade. Privilegia-se o crescimento económico, alicerçado no investimento e na internacionalização das

empresas, a criação de emprego de qualidade e a coesão social.

Na verdade, o quadro de rigor na gestão das contas publicas e as principais medidas adotadas permitiram

alavancar 19 trimestres consecutivos de crescimento, num quadro de consolidação das contas públicas. Em

2019 e com carácter pioneiro na nossa Democracia, o saldo orçamental estará muito próximo do equilíbrio

com 0,2% do PIB.

A política orçamental portuguesa tem-se destacado pela prossecução de uma estratégia de consolidação

estrutural das finanças públicas que concilia uma trajetória sustentável de redução da divida pública com

medidas que apostam na recuperação dos rendimentos das famílias, no investimento e na melhoria da

qualidade dos serviços públicos.

A gestão criteriosa das finanças publicas num quadro macroeconómico favorável, permitiu alcançar em

2017 um défice de 0,9% do PIB.

Sublinhe-se que o cumprimento das metas orçamentais e a gestão prudente da divida pública foram

reconhecidas pelas Instituições Internacionais, bem como, por investidores e agencias de notação financeira.

Nos termos do Orçamento para 2019 assume particular relevância a defesa do Estado Social e a melhoria

contínua dos serviços públicos, na Segurança Social, e na Saúde, no combate à pobreza e às desigualdades,

bem como, o investimento estratégico na Ciência e na Educação.

Com efeito, o ano de 2019 será um ano em que o exercício orçamental vê novamente reforçadas as verbas

destinadas ao investimento público e se aprofundam as apostas na área da ciência, com o aumento das

verbas destinadas ao emprego científico, à atividade científica, transferência de tecnologia e a garantia de uma

redução significativa do valor das propinas.

Na Educação alarga-se a medida de gratuitidade dos manuais escolares para todos os alunos na rede

pública, com enfoque na devolução para reutilização. A primazia conferida à equidade na escola pública

concretiza-se com o aumento da dotação para a Ação Social Escolar, instrumento essencial na redução do

impacto das desigualdades entre os alunos. Sublinhe-se ainda a continuidade das intervenções orientadas

para a modernização e requalificação das escolas básicas e secundárias.

Em 2019 serão prosseguidas as medidas de promoção do sucesso escolar, garantindo a frequência dos

doze anos de escolaridade, o investimento na educação e formação de adultos ao longo da vida, e

aprofundando o vetor da Cidadania cumprindo o desígnio constitucional da igualdade de oportunidades no

acesso a uma educação de qualidade para todos, onde a inclusão efetiva assume um renovado paradigma.

O sistema educativo tem de preparar os alunos para as mudanças do mundo que nos rodeia e contribuir

para a construção de um país que todos ambicionamos, no respeito pelos Direitos Humanos, princípios e

valores.

Na verdade, segundo J. Gomes Canotilho4 “(…) toda a nova educação deve ser para os Direitos Humanos,

porque os Direitos Humanos são, afinal, o grande projeto deste nosso novo século. E acabam por ser o grande

novo epistema-paradigma englobante e pano de fundo de tudo o que, no Direito e no Homem, se revela como

realmente novo”.

PARTE IV – CONCLUSÕES

1- A proposta de lei em apreço foi admitida a 15 de outubro de 2018, por determinação do Presidente da

Assembleia da República.

4 J. Gomes Canotilho, in “Os paradigmas da modernidade e da pós-modernidade no âmbito do Direito Constitucional e da Ciência política”.

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2- Esta iniciativa foi apresentada nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, cabendo, assim, à

Comissão de Educação e Ciência emitir parecer sobre as matérias da sua competência, incidindo sobre a

globalidade do orçamento do Ministério da Educação e do Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior.

3- A discussão e votação na generalidade da proposta de lei em apreço já se encontram agendada para as

reuniões do Plenário da Assembleia da República dos dias 29 e 30 de outubro de 2018.

4- A Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª, na parte relativa às áreas do Ensino Básico e Secundário e

Administração Escolar, Ciência e Ensino Superior reúne todos os requisitos constitucionais e regimentais para

ser apreciada e votada na generalidade em Plenário.

Perante o exposto, a Comissão de Educação e Ciência conclui que o presente parecer sobre a Proposta de

Lei n.º 156/XIII/4.ª se encontra em condições de ser remetido à COFMA, para os efeitos legais e regimentais

aplicáveis.

Palácio de São Bento, 23 de outubro de 2018.

A Deputada relatora, Susana Amador — O Presidente da Comissão, Alexandre Quintanilha.

Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade na reunião da Comissão de 23 de outubro de 2018.

———

COMISSÃO DE SAÚDE

Parecer

Índice

Parte I – Considerandos

Parte II – Opinião da Deputada Autora do Parecer

Parte III – Conclusões

PARTE I – CONSIDERANDOS

A) INTRODUÇÃO

O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª, que “Aprova o

Orçamento do Estado para 2019”.

Esta apresentação foi efetuada nos termos do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º, da

Constituição da República Portuguesa (CRP) e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República

(RAR), reunindo os requisitos formais previstos no artigo 124.º do RAR.

A referida proposta de lei deu entrada na Assembleia da República a 15 de outubro de 2018, tendo sido

admitida e distribuída, por despacho de Sua Excelência o Presidente da Assembleia da República, no dia 16, à

Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública enquanto comissão competente.

De acordo com o artigo 205.º e da alínea b) do n.º 1 do artigo 206.º, ambos do RAR, compete à Comissão

de Saúde a emissão de parecer sobre a proposta de lei que aprova o Orçamento do Estado para 2019,

exclusivamente na parte respeitante à sua competência material. Neste sentido, o presente Parecer incidirá

exclusivamente sobre as matérias do Orçamento do Estado para 2019 que se integram no âmbito da

competência material desta Comissão.

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A discussão na generalidade da Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª encontra-se agendada para as reuniões

plenárias da Assembleia da República, dos próximos dias 29 e 30 de Outubro, estando a audição, em sede de

discussão na especialidade, com a Sr.ª Ministra da Saúde, agendada para dia 6 de novembro.

B) LINHAS DE ORIENTAÇÃO POLÍTICA

No Relatório relativo à Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª, no que se reporta à política setorial da Saúde – que

se encontra essencialmente entre páginas 155 e 162 –, o Governo afirma que “Em 2019, será dada

continuidade às políticas que vêm sendo desenvolvidas no sentido da redução das desigualdades entre

cidadãos no acesso à saúde, visando responder melhor e de forma adequada às necessidades dos cidadãos,

valorizando a perspetiva da proximidade e continuando a ampliar a capacidade de resposta interna do Serviço

Nacional de Saúde (SNS), reforçando a articulação entre os diferentes níveis de cuidados. Tendo presente

também os desafios que se colocam ao nível do envelhecimento da população e do peso crescente da carga

de doença crónica, continuar-se-á a apostar em políticas públicas centradas na prevenção e deteção precoce

da doença e na promoção da saúde.”

O Governo afirma que as prioridades estabelecidas para o ano de 2019 se inserem nos eixos estratégicos

previstos no Programa de Governo, destacando as seguintes:

i. Promover a saúde através de uma nova ambição para a Saúde Pública;

ii. Reduzir as desigualdades no acesso à saúde;

iii. Reforçar o poder do cidadão no SNS promovendo disponibilidade, acessibilidade, comodidade, celeridade

e humanização dos serviços;

iv. Expandir e melhorar a capacidade da rede de cuidados de saúde primários;

v. Melhorar a gestão dos hospitais, a circulação de informação clínica e a articulação com outros níveis de

cuidados e outros agentes do setor;

vi. Expandir e melhorar a integração da Rede de Cuidados Continuados e de outros serviços de apoio às

pessoas em situação de dependência;

vii. Aperfeiçoar a gestão dos recursos humanos da Saúde;

viii. Melhorar a governação do SNS.

Em termos setoriais, e por forma a alcançar os objetivos traçados nas prioridades acima descritas, o

Governo prevê a adoção de diversas medidas, a saber:

 “Valorização da Saúde Pública através da implementação do Programa de Literacia em Saúde e

Integração de Cuidados, através da iniciativa SNS + Proximidade, assumindo-se a integração e

continuidade de cuidados como desiderato de todo o SNS, da implementação dos Planos Locais de

Saúde em cumprimento do Plano Nacional de Saúde (PNS), do reforço da vigilância epidemiológica, da

promoção da saúde, da prevenção primária e da prevenção secundária, da revitalização do Programa

de Controlo das Doenças Transmissíveis e Não Transmissíveis, da biomonitorização e da gestão da

doença crónica;

 Reforço dos Cuidados de Saúde Primários com o objetivo de melhorar o acesso e a cobertura da

população através da abertura de concursos para o preenchimento de vagas na área da Medicina Geral

e Familiar; do alargamento da intervenção das equipas de saúde familiar; e da abertura de novas

Unidades de Saúde Familiar;

 Introdução de novas respostas no âmbito dos Meios Complementares de Diagnóstico e Terapêutica

(MCDT) nas unidades de cuidados de saúde primários e alargamento das experiências no âmbito da

saúde oral e visual;

 Continuação da disponibilização, em todos os Agrupamentos de Centros de Saúde (ACES), de

consultas de cessação tabágica e comparticipação de medicamentos para esse efeito, bem como a

acessibilidade a espirometria em todas as Administrações Regionais de Saúde (ARS);

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 Reforço da capacidade dos cuidados de saúde primários, através de um aumento e variedade de

respostas, nomeadamente em áreas como a psicologia, a nutrição, a saúde oral, promoção de literacia

em saúde e prescrição e aconselhamento de atividade física;

 Alargamento da resposta em saúde oral, através de consultas de medicina dentária nos cuidados de

saúde primários, em pelo menos 60% dos municípios em 2019, com o objetivo de prover esta resposta

em todos os municípios em 2020, promovendo a equidade e a acessibilidade numa área em que o SNS

é deficitário;

 Promoção e alargamento do recurso à telessaúde, nomeadamente na área da dermatologia, por forma a

aumentar a proximidade dos cuidados de saúde à população, diminuir os tempos de espera e aumentar

os diagnósticos precoces;

 Redefinição dos Tempos Máximos de Resposta Garantidos (TMRG), para todo o tipo de prestações de

saúde sem caráter de urgência, que representam alterações significativas ao nível da definição de

tempos de espera nos cuidados de saúde primários, redução de TMRG em algumas áreas de cuidados

hospitalares e introdução de tempos de espera para os MCDT;

 Intensificação dos programas de rasteio do cancro do colo do útero, cancro do cólon e reto, cancro da

mama, retinopatia diabética e saúde visual infantil, de modo a garantir a proteção e promoção da saúde

da população;

 Continuação da implementação da Estratégia Integrada Para a Promoção da Alimentação Saudável,

aprovada em 2017;

 Promoção do fornecimento de uma alimentação nutricionalmente adequada nas entidades hospitalares

do SNS e da melhoria da qualidade e acessibilidade da informação disponível ao consumidor, de modo

a informar e capacitar os cidadãos para escolhas alimentares saudáveis, através do incentivo à

utilização de modelos de informação nutricional;

 Desenvolvimento de medidas já inscritas no âmbito do Programa SIMPLEX+ para a saúde que

simplificam o acesso e melhoram a articulação entre os diferentes níveis de cuidados de saúde;

 Reforço da rede nacional de veículos de emergência, adaptada às necessidades das regiões do país e

desenvolvimento do sistema de telemedicina para as ambulâncias;

 Consolidação da aposta no Sistema Integrado de Gestão do Acesso (SIGA), através da promoção do

livre acesso e circulação de utentes entre unidades do SNS e da partilha de recursos no âmbito da

realização de consultas, da atividade cirúrgica e da realização de meios complementares de diagnóstico

e terapêutica;

 Reforço da capacidade de intervenção em emergências biológicas e de saúde pública através de uma

resposta (laboratorial) especializada em emergências e biopreparação rápida e integrada, em situações

de infeções por microrganismos emergentes e reemergentes, de disseminação natural ou deliberada,

que possam constituir um risco para a saúde pública;

 Implementação da Estratégia Nacional para o Envelhecimento Ativo e Saudável (ENEAS);

 Dinamização dos Programas de Saúde Prioritários (Diabetes, Doenças Cérebrocardiovasculares,

Doenças Oncológicas, Doenças Respiratórias, Hepatites Virais, Infeção VIH/SIDA, Tuberculose,

Prevenção e Controlo de Infeções e de Resistência aos Antimicrobianos, Saúde Mental, Prevenção e

Controlo do Tabagismo, Promoção da Alimentação Saudável, Promoção da Atividade Física);

 Continuação de uma política ativa em matéria de erradicação do VIH/SIDA, através do investimento em

modelos inovadores de promoção do diagnóstico da infeção por VIH, da promoção e alargamento do

acesso a medidas de prevenção da infeção por VIH e aposta em novos modelos de distribuição dos

tratamentos para a infeção por VIH;

 Promoção do diagnóstico e tratamento de todos os infetados com hepatite C;

 Dinamização da reforma da saúde mental, através da criação progressiva de centros de

responsabilidade integrada, da melhoria do acesso e continuidade de cuidados, da criação de

equipas/unidades de saúde mental comunitária e do reforço da Rede Nacional de Cuidados

Continuados Integrados de Saúde Mental;

 Alargamento da Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados, promovendo o aumento da

resposta nas regiões de maior carência, o incremento da capacidade de resposta através das Equipas

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de Cuidados Continuados Integrados (ECCI), reforçando designadamente a sua natureza

multidisciplinar e os meios que lhes permitam maior mobilidade, a implementação de Unidades de Dia e

de Promoção da Autonomia (UDPA), a expansão da resposta de Cuidados Pediátricos Integrados e a

expansão da resposta de Cuidados Continuados Integrados de Saúde Mental, com ênfase nas

respostas na comunidade;

 Alargamento da Rede Nacional de Cuidados Paliativos através da constituição de novas equipas quer

intra-hospitalares, quer na comunidade, e a constituição de novas Unidades de Cuidados Paliativos.

Será ainda dada prioridade à uniformização dos registos informáticos da atividade das equipas de

Cuidados Paliativos, à acreditação das equipas de Cuidados Paliativos, em colaboração com a DGS, e

à promoção da formação em Cuidados Paliativos.”

Compromete-se, ainda, o Governo à “Promoção de medidas de transparência a todos os níveis através da

atualização permanente do Portal do SNS, com divulgação atempada da informação relativa ao desempenho

do SNS, com dados de acesso, eficiência e qualidade. Disponibilização atempada de informação completa e

atualizada sobre o cumprimento dos TMRG, incluindo os tempos de resposta dos serviços de urgência, assim

como para a primeira consulta hospitalar e a cirurgia programada. Prossecução das medidas de eficiência

através da implementação de um vasto conjunto de medidas destacando-se:

 A internalizar das listas de espera em cirurgia nas unidades do SNS;

 A uniformizar do consumo e aquisição de dispositivos médicos;

 O aperfeiçoamento do modelo de contratualização para os cuidados de saúde primários e hospitalares;

 A criação de Centros de Responsabilidade Integrada;

 Uma política do medicamento que promova o acesso à inovação e ao uso racional de medicamentos,

através de uma avaliação eficiente de tecnologias de saúde, da atualização regular das orientações

clínicas para apoio aos profissionais de saúde e da aposta na valorização do papel das farmácias

comunitárias enquanto agentes de proximidade (dispensa de medicação oncológica e antirretroviral);

 A intensificação da luta contra a fraude através do Grupo de Trabalho de Prevenção e Luta contra a

Fraude;

 A aposta no desenvolvimento de sistemas de informação tendo em vista a melhoria do desempenho, a

eficiência, a eficácia e a sustentabilidade do SNS, entre os quais se destaca o Centro de Controlo e

Monitorização do SNS e o desenvolvimento do Registo de Saúde Eletrónico (SRE);

 A implementação de um plano de reforço de capital das entidades do SNS e acompanhamento do seu

desempenho financeiro através da Estrutura de Missão para a Sustentabilidade do Programa Orçamental

da Saúde, criada em 2018;”

No que diz respeito ao investimento em equipamentos e infraestruturas, o Governo destaca:

 “A reabilitação e reequipamento das unidades de saúde (unidades de cuidados de saúde primários e

cuidados de saúde hospitalares);

 Em articulação com o Ministério das Finanças, acompanhamento dos seguintes projetos:

Hospital de Lisboa Oriental

O concurso foi lançado em dezembro de 2017 encontrando-se, até ao final de 2018, em fase de

preparação de propostas por parte dos concorrentes privados;

Hospital Central do Alentejo (Évora)

A preparação do lançamento do concurso encontra-se em curso, a cargo de um grupo de trabalho que foi

nomeado em mar-2018;

Hospital de Sintra

Contrato assinado pela Câmara Municipal de Sintra em setembro de 2018, com adjudicação do gabinete de

arquitetura que irá proceder à elaboração do projeto; estima-se que esta fase esteja concluída em fevereiro de

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2019, para posterior lançamento de concurso para realização da obra, estimando-se que o novo hospital

possa entrar em funcionamento em 2021;

Hospital do Seixal

Lançamento do procedimento concursal pela ARSLVT em julho de 2018, com data limite para entrega de

propostas até ao final de outubro de 2018; foi feita uma adenda ao Acordo Estratégico de colaboração com a

Câmara Municipal do Seixal (CMS), no sentido de atualizar dados constantes do anterior acordo e ficando

previsto que a CMS suportará os encargos relativos à elaboração do projeto de acessibilidades e

infraestruturas do hospital, integrado no respetivo projeto global de construção; estima-se que o novo hospital

possa entrar em funcionamento em 2021/2022;

Hospital Central da Madeira

A candidatura apresentada pela Região Autónoma da Madeira (RAM), reconhecido o projeto como Projeto

de Interesse Comum, mereceu parecer favorável do Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras,

tendo em outubro de 2018 sido aprovado, através de Resolução do Conselho de Ministros, o apoio financeiro

do Estado à RAM para a construção do hospital, incluindo equipamento médico e hospitalar.”

C) ORÇAMENTO

No que diz respeito ao orçamento, afirma o Governo, no Relatório que acompanha a Proposta de Lei do

Orçamento do Estado para 2019, que:

 “A despesa total efetiva consolidada do Programa Saúde prevista para 2019 é de 10 922,9 milhões de

euros, o que corresponde a um aumento de 5% (523,3 milhões de euros) face ao estimado para 2018 e a

um aumento de 7,1% (726,1 milhões de euros) face ao Orçamento do 2018.”

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 “No subsector Estado, a despesa relativa ao Orçamento de atividades financiado por receitas gerais

totaliza cerca de 9.052,5 milhões de euros, a que corresponde um crescimento de 2,3% face à estimativa

de 2018. Esta variação é explicada pelo valor de transferência para o Serviço Nacional de Saúde (SNS).

O subsector dos Serviços e Fundos Autónomos (SFA) regista um nível de despesa de 12 932,8 milhões de

euros representando um crescimento de 5,6% face a 2018, essencialmente decorrente do crescimento na

Administração Central do Sistema de Saúde, IP (ACSS) no âmbito dos contratos-programa a estabelecer com

as entidades do SNS.”

 “As Entidades Públicas Reclassificadas (EPR) representam uma despesa de 5.919,3 milhões de euros,

significando um aumento de 170,8 milhões de euros face à estimativa de 2018. Neste universo incluem-se

40 entidades públicas empresariais que integram o SNS, como hospitais, centros hospitalares ou

unidades locais de saúde. Refira-se que o orçamento das entidades do SNS representam 91,5% do total

da despesa (dados consolidados), ascendendo a uma despesa prevista para 2019 de 10 053,5 milhões

de euros.

No total, o subsector dos SFA, incluindo as EPR, apresenta no Orçamento do 2019 uma despesa total

consolidada de 10 989,1 milhões de euros, a que corresponde um acréscimo de 5% face à estimativa de 2018

(mais 521,6 milhões de euros).”

 “No subsector Estado, destacam-se os encargos com pessoal, que atingem 18 milhões de euros e a

aquisição de bens e serviços, com 17,6 milhões de euros, sendo que a Direção-Geral da Saúde (DGS) e

o Serviço de Intervenção nos Comportamentos Aditivos e nas Dependências (SICAD) representam um

peso significativo neste subsector.

No subsector dos SFA, a despesa com a aquisição de bens e serviços correntes deverá, em 2019,

ascender a 8.794,4 milhões de euros, onde se incluem os encargos com os contratos-programa das entidades

do sector público empresarial e a despesa com a aquisição de medicamentos e serviços de saúde.

As EPR apresentam um orçamento essencialmente repartido em despesas com pessoal (52,7%) e

aquisição de bens e serviços (41,7%).

No total, a despesa com aquisição de bens e serviços correntes apresenta um peso de 55,1% do total da

despesa consolidada. Neste agrupamento são registadas as compras de medicamentos, os meios

complementares de diagnóstico e terapêutica, as parcerias público-privadas, entre outros.”

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 “Na estrutura de distribuição da despesa por medidas inscritas no Programa 013 – Saúde, salienta-se a

medida relacionada com Hospitais e Clínicas, com 22 068,2 milhões de euros (valor não consolidado),

e que representa 79% do total do Programa.”

D) ARTICULADO DA PROPOSTA DE LEI

A Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª contém, no seu articulado, diversas disposições aplicáveis ao Serviço

Nacional de Saúde, designadamente no que se refere ao seu funcionamento, regime de trabalho, receitas,

despesas e cativações, de entre as quais se destacam as seguintes:

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 Artigo 4.º (Utilização condicionada das dotações orçamentais): no âmbito das cativações, no n.º 4 do

presente artigo, o Governo excetua projetos das seguintes medidas e programas: P-013-Saúde: medidas

M-022-Saúde – Hospitais e Clínicas e M-023-Saúde – Serviços Individuais de Saúde; bem como as

dotações relativas às rubricas 020222 «Serviços de saúde» e 020223 «Outros serviços de saúde». No

número 10 do mesmo artigo, o Governo exclui ainda, entre outros, o Serviço Nacional de Saúde (SNS).

 Artigo 9.º (Alterações orçamentais): esta disposição autoriza o Governo a proceder a alterações

orçamentais resultantes de operações não previstas no orçamento inicial das entidades do setor da

saúde, destinadas à regularização, em 2019, de dívidas a fornecedores, bem como de entidades

públicas, nos termos a definir por despacho dos membros do Governo responsáveis pela área das

finanças e pela respetiva área setorial; bem como a efetuar alterações orçamentais, do orçamento do

Ministério da Saúde para o orçamento do Ministério do Trabalho, da Solidariedade e Segurança Social,

que se revelem necessárias ao pagamento das dívidas à Caixa Geral de Aposentações e ao pagamento,

até 1 de agosto de 2012, das pensões complementares previstas no Decreto-Lei n.º 141/79, de 22 de

maio, na sua redação atual, relativas a aposentados que tenham passado a ser subscritores da CGA, IP,

nos termos do Decreto-Lei n.º 124/79, de 10 de maio, na sua redação atual; [alínea c) do n.º 6]; bem

como autoriza o Governo a proceder às alterações orçamentais decorrentes da afetação da dotação

centralizada do Ministério das Finanças, criada para efeitos da sustentabilidade do setor da saúde,

prevista nos termos do artigo 223.º da presente Proposta de Lei, independentemente de envolverem

diferentes programas, incluindo as respeitantes às transferências para as regiões autónomas, bem como

da criada para efeitos do apoio à descarbonização da sociedade, prevista no n.º 6 do artigo 224.º, nos

termos a fixar no decreto-lei de execução orçamental.

 Artigo 11.º (Retenção de montantes nas dotações, transferências e reforço orçamental): dispõe que

as transferências correntes e de capital do Orçamento do Estado para os organismos autónomos da

Administração central, das regiões autónomas e das autarquias locais podem ser retidas para satisfazer

débitos, vencidos e exigíveis, constituídos a favor da CGA, IP, do Instituto de Proteção e Assistência na

Doença, IP (ADSE), do SNS, da segurança social e da DGTF, e ainda em matéria de contribuições e

impostos, bem como dos resultantes da não utilização ou da utilização indevida de Fundos Europeus

Estruturais e de Investimento (FEEI).

 Artigo 13.º (Transferências para fundações): exclui do âmbito de aplicação do presente artigo as

transferências realizadas (…) pelos serviços e organismos na esfera de competências dos membros do

Governo responsáveis pelas áreas da ciência, tecnologia e ensino superior, da educação e da saúde,

quando se encontrem ao abrigo de protocolo de cooperação celebrado com as uniões representativas

das instituições de solidariedade social [alínea c) do n.º 4]; bem como no âmbito de programas nacionais

ou europeus, protocolos de gestão dos rendimentos sociais de inserção, da Rede Nacional de Cuidados

Continuados Integrados (RNCCI) e do Fundo de Socorro Social e outros no âmbito do subsistema de

ação social [alínea d)]; e pelos serviços e organismos na esfera de competências do membro do Governo

responsável pela área da saúde, ao abrigo de protocolos celebrados com entidades do setor social e

solidário e da economia social [alínea i)].

 Artigo 33.º (Aplicação de regimes laborais especiais na saúde): esta norma dispõe que os níveis

retributivos, incluindo suplementos remuneratórios, dos trabalhadores com contrato de trabalho no âmbito

dos estabelecimentos ou serviços do SNS com natureza de entidade pública empresarial, celebrado após

a entrada em vigor da presente lei, não podem ser superiores aos dos correspondentes trabalhadores

com contrato de trabalho em funções públicas inseridos em carreiras gerais ou especiais, aplicando-se

igualmente esta norma aos acréscimos remuneratórios devidos pela realização de trabalho noturno,

trabalho em dias de descanso semanal obrigatório e complementar, e trabalho em dias feriados sendo, as

disposições anteriores aplicáveis a todos os profissionais de saúde, independentemente da natureza

jurídica da relação de emprego, bem como do serviço ou estabelecimento de saúde, desde que integrado

no SNS, em que exerçam funções. É, ainda, estipulado que a celebração de contratos de trabalho que

não respeitem os níveis retributivos referidos na primeira disposição do presente artigo carece de

autorização dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da saúde. Estipula-se,

também, que o disposto no artigo 20.º da presente lei não prejudica a aplicação do artigo 38.º do Decreto-

Lei n.º 298/2007, de 22 de agosto, na sua redação atual; que em situações excecionais e delimitadas no

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tempo, designadamente de calamidade pública, reconhecidas por resolução do Conselho de Ministros, o

limite estabelecido no n.º 3 do artigo 120.º da LTFP pode ser aumentado em 20% para os trabalhadores

do Instituto Nacional de Emergência Médica, IP (INEM, IP); e que o regime previsto no artigo 9.º do

Decreto-Lei n.º 62/79, de 30 de março, na sua redação atual, é aplicável, com as necessárias

adaptações, aos profissionais diretamente envolvidos no estudo laboratorial de dadores e dos doentes

candidatos a transplantação de órgãos, e na seleção do par dador-recetor em homotransplantação

cadáver, tendo em vista assegurar a sua disponibilidade permanente para esta atividade.

 Artigo 34.º (Substituição da subcontratação de empresas por contratação de profissionais de

saúde): estatui que o Governo substituirá gradualmente o recurso a empresas de trabalho temporário e

de subcontratação de profissionais de saúde pela contratação, em regime de vínculo de emprego público,

dos profissionais necessários ao funcionamento dos serviços de saúde.

 Artigo 35.º (Consolidação da mobilidade e cedência no âmbito do Serviço Nacional de Saúde):

estabelece, mediante concordância do membro do Governo responsável pela área da Saúde e o membro

do Governo responsável pelas áreas das Finanças e da Administração Pública, com as necessárias

adaptações, o previsto no artigo 99.º da Lei Geral de Trabalho em Funções Públicas (LTFP), isto é,

permite situações de mobilidade e cedência que tenham como serviço de destino ou entidade cessionária

um serviço ou estabelecimento de saúde integrado no SNS, independentemente da natureza jurídica do

mesmo, desde que esteja em causa um trabalhador detentor de um vínculo público por tempo

indeterminado previamente estabelecido. Estabelece, ainda, que em 2019, podem ser constituídas

situações de mobilidade entre entidades públicas empresariais e serviços do SNS, após despacho de

concordância do membro do Governo responsável pela área da saúde, bem como de parecer prévio

favorável dos membros do Governo responsáveis pela área das finanças e administração pública. E

estipula que nos serviços ou estabelecimentos de saúde cujos mapas de pessoal público sejam residuais,

a consolidação da mobilidade ou a cedência a que se refere o presente artigo não depende da existência

de posto de trabalho, sendo o mesmo aditado automaticamente e a extinguir quando vagar.

 Artigo 36.º (Contratação de médicos aposentados): permite o retorno ao SNS, de médicos

aposentados, mantendo-lhes a respetiva pensão de aposentação, acrescida de 75% da remuneração

correspondente à sua categoria e, consoante o caso, escalão ou posição remuneratória, bem como

regime de trabalho detidos à data da aposentação.

 Artigo 44.º (Encargos com contratos de aquisição de serviços): o número 2 dispõe que os valores

pagos por contratos de aquisição de serviços e os compromissos assumidos que, em 2019, venham a

renovar-se ou a celebrar-se com idêntico objeto de contrato vigente em 2018 não podem ultrapassar, na

sua globalidade, o montante pago em 2018; e o número 3 dispõe que a celebração de um novo contrato

de aquisição de serviços com objeto diferente de contrato vigente em 2018 carece de autorização prévia

do membro do Governo responsável pela respetiva área setorial, devendo o pedido ser acompanhado de

indicação, por parte do dirigente máximo do serviço com competência para contratar, da compensação a

efetuar para efeitos do cumprimento do disposto no n.º 1. Mas, no n.º 7 do presente artigo, o Governo

excetua do disposto nos n.os 2 e 3, entre outros,as aquisições de serviços de médicos e de medicina,

designadamente serviços de diagnóstico e terapêutica, exames especiais, análises clínicas e cirurgias, no

âmbito do sistema de verificação de incapacidades e do sistema de certificação e recuperação de

incapacidades por doenças profissionais, e as aquisições de serviços no âmbito do controlo de risco e

combate à fraude, por parte do ISS, IP, da ADSE, da Assistência na Doença aos Militares das Forças

Armadas (ADM) e dos Serviços de Assistência na Doença (SAD) ao pessoal ao serviço da Guarda

Nacional Republicana (GNR) e da Polícia de Segurança Pública (PSP).

 Artigo 77.º (Transferências financeiras ao abrigo de contratos de execução ou de contratos

interadministrativos de delegação de competências): determina que o Governo fica autorizado a

transferir para os municípios do território continental e entidades intermunicipais as dotações referentes a

competências descentralizadas ou delegadas, designadamente nos termos dos contratos de execução

celebrados ao abrigo do Decreto-Lei n.º 144/2008, de 28 de julho, na sua redação atual, e dos contratos

interadministrativos de delegação de competências celebrados ao abrigo do Decreto-Lei n.º 30/2015, de

12 de fevereiro, inscritas, entre outros, no orçamento afeto ao Ministério da Saúde, no domínio da saúde.

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131

 Artigo 78.º (Transferência de património e equipamentos): transfere para os municípios a titularidade

do direito de propriedade de equipamentos de saúde, nos termos de contrato interadministrativo de

descentralização de competências, ao abrigo da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, na sua redação

atual [n.º 3].

 Artigo 165.º (Contratos-programa na área da saúde): estabelece que os contratos-programa a celebrar

pela ACSS, IP, e pelas Administrações Regionais de Saúde, IP, com os hospitais, os centros hospitalares

e as unidades locais de saúde integradas no SNS ou pertencentes à rede nacional de prestação de

cuidados de saúde, nos termos do n.º 2 da Base XII da Lei n.º 48/90, de 24 de agosto, que aprova a Lei

de Bases da Saúde, na sua redação atual, e do n.º 4 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 18/2017, de 10 de

fevereiro, na sua redação atual, bem como as integradas no setor público administrativo, são autorizados

pelos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da saúde, e podem envolver

encargos até um triénio; que nas regiões autónomas dos Açores e da Madeira, os contratos-programa a

celebrar pelos Governos Regionais, através do respetivo membro responsável pela área da saúde, e

pelas demais entidades públicas de administração da saúde, com as entidades do serviço regional de

saúde com natureza de entidade pública empresarial, ou outra, são autorizados pelos membros do

Governo Regional responsáveis pelas áreas das finanças e da saúde e podem envolver encargos até um

triénio; que os contratos-programa a que se referem os números anteriores tornam-se eficazes com a sua

assinatura, sendo publicados, por extrato, na 2.ª série do Diário da República e, no caso das regiões

autónomas, no Jornal Oficial da respetiva região; que o contrato-programa a celebrar entre a ACSS, IP, e

a SPMS – Serviços Partilhados do Ministério da Saúde, EPE, visando dotar as entidades do Ministério da

Saúde de sistemas de informação e comunicação e mecanismos de racionalização de compras, bem

como proceder ao desenvolvimento de aplicações para os profissionais de saúde, utentes e cidadãos em

geral na área da saúde, tem o limite de um triénio e é aprovado pelos membros do Governo responsáveis

pelas áreas das finanças e da saúde, sendo-lhe aplicável o disposto no número anterior; que os

contratos-programa celebrados no âmbito do funcionamento ou implementação da RNCCI e do

funcionamento da Rede Nacional de Cuidados Paliativos podem envolver encargos até um triénio e

tornam-se eficazes com a sua assinatura; e que fora dos casos previstos nos números anteriores, os

contratos dos centros hospitalares, dos hospitais e das unidades locais de saúde com natureza de

entidade pública empresarial estão sujeitos a fiscalização prévia do Tribunal de Contas.

 Artigo 166.º (Plano de investimento para os hospitais): determina que, em 2019, o Governo dá

continuidade ao plano de investimento para os hospitais do SNS, o qual afirma integrar um programa de

renovação de equipamentos e infraestruturas nos serviços e entidades públicas prestadores de cuidados

de saúde que integram o SNS, incluindo o investimento em novos hospitais.

 Artigo 167.º (Utentes inscritos por médico de família): estabelece que, em 2019, o Governo toma as

medidas adequadas para que todos os utentes tenham um médico de família atribuído e que, quando a

taxa de cobertura total de utentes com médico de família for igual ou superior a 99%, é iniciada a revisão

da dimensão da lista de utentes inscritos por médico de família.

 Artigo 168.º(Encargos com prestações de saúde no Serviço Nacional de Saúde): estabelece que os

encargos com as prestações de saúde realizadas por estabelecimentos e serviços do SNS aos

beneficiários da ADSE, dos SAD da GNR e da PSP e da ADM são suportados pelo orçamento do SNS.

Estabelece, ainda, que os saldos da execução orçamental de 2018 das entidades tuteladas pelo

Ministério da Saúde, excluindo hospitais, centros hospitalares e unidades locais de saúde, são integrados

automaticamente no orçamento da ACSS, IP, de 2019. E estabelece, também, que os saldos da

execução orçamental de 2018 dos hospitais, centros hospitalares e unidades locais de saúde são

integrados automaticamente no seu Orçamento do 2019 e consignados ao pagamento de dívidas

vencidas, com exceção das verbas recebidas do Fundo de Apoio aos Pagamentos do SNS, criado pelo

Decreto-Lei n.º 185/2006, de 12 de setembro, e extinto pelo Decreto-Lei n.º 188/2014, de 30 de

dezembro, as quais transitam para a ACSS, IP.

 Artigo 169.º (Receitas do Serviço Nacional de Saúde): determina que o Ministério da Saúde, através

da ACSS, IP, possa implementar as medidas necessárias para a faturação e cobrança efetiva de receitas,

devidas por terceiros, legal ou contratualmente responsáveis; que a responsabilidade de terceiros pelos

encargos com prestações de saúde exclui, na medida dessa responsabilidade, a do SNS; que o Ministério

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da Saúde pode acionar mecanismos de resolução alternativa de litígios; que não são aplicáveis

cativações às entidades integradas no SNS e ao Serviço de Utilização Comum dos Hospitais, bem como

às despesas relativas à aquisição de bens e serviços que tenham por destinatárias aquelas entidades; e

que se excluem, ainda, de cativações as dotações destinadas ao Serviço de Intervenção nos

Comportamentos Aditivos e nas Dependências, ao INEM, IP, e à Direção-Geral de Saúde.

 Artigo 170.º (Transição de saldos do Instituto de Proteção e Assistência na Doença, I.P., dos

Serviços de Assistência na Doença e da Assistência na Doença aos Militares das Forças

Armadas): estabelece que os saldos apurados na execução orçamental de 2018 da ADSE, dos SAD e da

ADM transitam automaticamente para os respetivos orçamentos de 2019.

 Artigo 171.º (Pagamento das autarquias locais, serviços municipalizados e empresas locais ao

Serviço Nacional de Saúde): prevê que as autarquias locais, os serviços municipalizados e as empresas

locais do continente, em 2019, paguem pela prestação de serviços e dispensa de medicamentos aos

seus trabalhadores, à ACSS, IP, um montante correspondente ao valor da multiplicação do número total

de trabalhadores registados, por 31,22% do custo per capita do SNS.

 Artigo 172.º (Pagamento das autarquias locais, serviços municipalizados e empresas locais aos

serviços regionais de saúde): no mesmo sentido do artigo anterior, prevê que as autarquias locais, os

serviços municipalizados e as empresas locais, das Regiões autónomas da Madeira e dos Açores, em

2019, paguem pela prestação de serviços e dispensa de medicamentos aos seus trabalhadores, aos

respetivos serviços regionais de saúde, um montante correspondente ao valor da multiplicação do número

total de trabalhadores registados, por 31,22% do custo per capita do SNS.

 Artigo 173.º (Planos de liquidação dos pagamentos em atraso no SNS): determina que as entidades

públicas empresariais do SNS com pagamentos em atraso em 31 de dezembro de 2018 podem

apresentar à DGO um plano de liquidação de pagamentos até 28 de fevereiro de 2019, nos termos

previstos no disposto no artigo 16.º da Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro, na sua redação atual, aplicando-

se o previsto no n.º 2 do artigo 4.º e no artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de junho, na sua

redação atual; e que os referidos planos de liquidação de pagamentos carecem de prévia autorização dos

membros do Governo responsáveis pela área das finanças e pela respetiva área setorial.

 Artigo 210.º (Alteração à Lista I anexa ao Código do IVA): determina que, entre outras, as verbas 2.8 e

2.30 da Lista I anexa ao Código do IVA, passam a ter a seguinte redação: «2.8 — Soutiens, fatos de

banho ou outras peças de vestuário de uso medicinal, constituídas por bolsas interiores, destinadas à

colocação de próteses utilizadas por mastectomizadas, bem como próteses capilares destinadas a

doentes oncológicos, desde que prescritas por receita médica.» «2.30 — Prestações de serviços de

locação, manutenção ou reparação de próteses, equipamentos, aparelhos, artefactos e outros bens

referidos nas verbas 2.6, 2.8 e 2.9.»

 Artigo 223.º (Consignação da receita ao setor da saúde): estabelece que a receita obtida com o

imposto incidente sobre as bebidas não alcoólicas, previsto no Código IEC, seja consignada à

sustentabilidade do SNS e dos Serviços Regionais de Saúde das Regiões Autónomas da Madeira e dos

Açores, conforme a circunscrição onde sejam introduzidas no consumo.

 Artigo 254.º (Contribuição sobre a indústria farmacêutica): determina a manutenção em vigor da

contribuição extraordinária sobre a indústria farmacêutica.

 Por fim, no “Mapa de alterações e transferências orçamentais (a que se refere o artigo 8.º)

Diversas alterações e transferências”, e no que à área da saúde diz respeito, é estabelecido o

seguinte: Transferência de receitas próprias do INFARMED – Autoridade Nacional do Medicamento e

Produtos de Saúde, IP, para a Administração Central do Sistema de Saúde, IP (ACSS, IP), até ao limite

de € 30 000 000, destinada a financiar atividades de controlo da prescrição e dispensa de medicamentos

e de desenvolvimento de sistemas de informação nas áreas de medicamentos e de dispositivos médicos

[número 37]; Transferência de verbas da ACSS, IP, para os Serviços Partilhados do Ministério da Saúde,

EPE (SPMS, EPE), até ao limite de € 24 000 000 destinada a financiar os serviços de manutenção em

contínuo dos sistemas informáticos das entidades do SNS, até ao limite de € 2 392 894 destinada a

financiar o Centro de Conferência e Monitorização do Serviço Nacional de Saúde, e até ao limite de € 8

266 844 destinada a financiar o Centro de Contacto do Serviço Nacional de Saúde [número 38];

Transferência de verbas do orçamento do Instituto Nacional de Emergência Médica, IP (INEM, IP), para a

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PSP, para o financiamento da gestão operacional dos centros operacionais 112, até ao limite de € 166

000 [número 41]; Transferência de verbas do orçamento do INEM, IP, para a GNR, para o financiamento

da gestão operacional dos centros operacionais 112, até ao limite de €57 500 [número 42]; Transferência

de uma verba até ao montante de € 1 000 000 do orçamento da ACSS, IP, para a Região Autónoma da

Madeira relativa ao apoio financeiro nos gastos de saúde dos lusos descendentes retornados da

Venezuela [número 89].

PARTE II – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER

A Deputada autora deste Parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião sobre a iniciativa em

causa, nos termos do n.º 3, do artigo 137.º do RAR, reservando a sua posição para o debate em reunião

Plenária da Assembleia da República.

PARTE III – CONCLUSÕES

1. O Governo apresentou à Assembleia da República, a 15 de Outubro de 2018, a Proposta de Lei n.º

156/XIII/4.ª, que “Aprova o Orçamento do Estado para 2019”;

2. A presente iniciativa contém as principais linhas de estratégia e de orientação da política de Governo

para o setor da saúde no ano de 2019;

3. A Proposta de Lei em análise foi apresentada nos termos do disposto na alínea d), do n.º 1, do artigo

197º da CRP e dos artigos 118.º e 124.º, ambos do RAR;

4. De acordo com as disposições regimentais aplicáveis – artigo 205.º e alínea b), do n.º 1, do artigo 206.º

– compete à Comissão de Saúde, no que respeita à sua competência material, a emissão do respetivo

Parecer;

5. A Comissão de Saúde considera que se encontram reunidas as condições para que a proposta de lei

em análise, na parte respeitante ao setor da saúde, possa ser apreciada em Plenário;

6. Deve o presente Parecer ser remetido à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização

Administrativa.

Palácio de São Bento, 23 de outubro de 2018.

A Deputada autora do parecer, Isabel Galriça Neto — O Presidente da Comissão, José de Matos Rosa.

Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, tendo-se registado a ausência do BE e de Os Verdes, na

reunião da Comissão de 24 de outubro de 2018.

———

COMISSÃO DE TRABALHO E SEGURANÇA SOCIAL

Parecer

Índice

Parte I – Considerandos

1. Política Orçamental para 2019

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2. Receitas e Despesa da Segurança Social

3. Trabalho, Solidariedade e Segurança Social

4. Emprego Público

Parte II – Opinião do Deputado Autor do Parecer

Parte III – Conclusões e Parecer

PARTE I – CONSIDERANDOS

O Governo apresentou à Assembleia da República, nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, a

Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª, que Aprova o Orçamento do Estado para 2019.

A proposta de lei em apreço deu entrada e foi admitida na Assembleia da República a 15 de outubro de

2018, cumprindo todos os requisitos formais, constitucionais e regimentais necessários para a sua tramitação

tendo, por determinação do Senhor Presidente da Assembleia da República, nessa mesma data, baixado à

Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa, como comissão competente, nos termos

do n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República.

Nos termos do n.º 3 do artigo 205.º e da alínea b) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da

República, compete à Comissão de Trabalho e Segurança Social emitir parecer sobre a proposta de lei em

apreço, relativamente às matérias do seu âmbito de intervenção.

1. Política Orçamental para 2019

O Orçamento do Estado de 2019 prossegue os objetivos de promoção do crescimento económico com

consolidação orçamental já presentes na política orçamental de 2018.

O Governo afirma, no seu Relatório, que “o Orçamento do Estado para 2019 assume o desígnio de

preservar o caminho seguido ao longo da legislatura, conferindo confiança e previsibilidade. Neste âmbito,

privilegia-se o crescimento económico alicerçado no investimento e na internacionalização e a criação de

emprego e coesão social. Tudo isto num quadro de grande rigor na gestão das contas públicas, que importa

preservar.”

A Política Orçamental para 2019 do XXI Governo Constitucional centra-se em três pilares:

I. Medidas de Promoção do Crescimento e de Reforço da Coesão Social

II. Medidas de Promoção da Consolidação Orçamental e de Revisão da Despesa Pública

III. Medidas de Política Fiscal

Dentro das competências da 10.ª Comissão Parlamentar, procederemos à análise do 1.º Pilar – Medidas de

Promoção do Crescimento e de Reforço da Coesão Social. Por sua vez, este Pilar da Política Orçamental de

2019 encontra-se dividido em seis áreas de atuação, das quais destacamos as seguintes duas:

 Rendimentos

No Orçamento do Estado de 2019, invocando o seu Programa, o Governo prossegue com o compromisso

assumido e “coloca a prioridade nas pessoas, devolvendo os rendimentos às famílias, as pensões e outras

prestações sociais, melhorando a qualidade de vida das famílias, num quadro de sustentabilidade das finanças

públicas – fator essencial para assegurar a estabilidade e a previsibilidade dos rendimentos de todos os

cidadãos.”

Em termos de política fiscal, “ao longo da presente legislatura, o Governo promoveu a redução do esforço

fiscal dos portugueses, nomeadamente através da recomposição da receita fiscal, reduzindo a tributação

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direta de rendimentos.”

Após a revogação do quociente familiar no IRS e à sua substituição por uma dedução fixa por dependente,

“garantiu-se que este benefício fiscal fosse atribuído de igual forma a todos os agregados, incluindo os de

menores rendimentos, muitas vezes excluídos do quociente familiar”. Ainda neste âmbito O Governo definiu

ainda uma “trajetória de eliminação faseada da sobretaxa de IRS, sendo esta extinta em 2017.Com o objetivo

de repor mais rapidamente os rendimentos daqueles que mais necessitam.” No que concerne ao ano corrente,

“a progressividade do IRS foi aumentada através da reestruturação e aumento do número de escalões, bem

como a atualização do mínimo de existência e a sua extensão a rendimentos da categoria B.” Refira-se, que

“em conjunto, estas medidas totalizaram uma devolução de rendimentos na ordem dos 2225 milhões de euros

ao longo da legislatura, cerca de mil milhões dos quais no ano de 2018.”

Com especial incidência no campo das fontes de financiamento da Segurança Social, nomeadamente

numa perspetiva de diversificação de fontes de financiamento, “foi criado o Adicional ao IMI para prédios com

elevado valor patrimonial e, de igual modo, foi definida a consignação de 2 pontos percentuais da taxa de IRC

ao Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social.”

No que concerne à temática das pensões, diz-se no Relatório que “no ano de 2019, as previsões apontam

para que cerca de 78% do total de pensões do regime de segurança social e do regime de proteção social

convergente tenham, à semelhança dos últimos anos, um aumento real do poder de compra. No regime de

segurança social, esse aumento incide sobre 93% das pensões.

Realça-se, ainda, a atualização extraordinária para pensionistas com um total de pensões até 1,5 IAS, em

agosto de 2017 e em agosto de 2018, garantindo um aumento de 10 euros mensais (incluindo o valor da

atualização regular de janeiro de cada ano).” Tendo em vista este objetivo em 2019, “de compensar a perda do

poder de compra dos pensionistas, proceder-se-á a uma nova atualização extraordinária, nos mesmos termos

das anteriores, mas com início logo em janeiro.”

Neste campo, destaca-se ainda a criação de “um complemento extraordinário, aplicável aos pensionistas

de novas pensões de mínimos, a partir de janeiro de 2019, que tenham um montante global de pensões igual

ou inferior a 1,5 IAS, como forma de adequar o valor destas pensões às atualizações extraordinárias ocorridas

em 2017 e 2018.”

Relativamente à proteção das carreiras contributivas muito longas, foi criado outubro de 2017, um

regime abrangendo os indivíduos com 60 ou mais anos e com carreiras contributivas com, pelo menos, 48

anos de registo de remunerações, bem como os que iniciaram as suas vidas profissionais muito jovens (14 ou

menos anos de idade e pelo menos 46 anos de carreira contributiva). No relatório refere-se que “em outubro

de 2018, o regime foi alargado aos indivíduos que iniciaram as suas carreiras até aos 16 anos e que somaram

pelo menos 46 anos de carreira contributiva.”

De acordo com o constante na Proposta de Lei em análise, “em 2019, será criado o novo regime de

reforma antecipada por flexibilização, aplicável aos pensionistas que tenham, aos 60 anos, pelo menos 40

anos de carreira contributiva. Este regime entrará em vigor de forma faseada, em janeiro de 2019, para os

pensionistas com 63 ou mais anos de idade e, em outubro de 2019, para os pensionistas com 60 ou mais anos

de idade.”

As prestações sociais, como é sabido, são influenciadas pelo valor IAS. Ora, “a retoma da atualização

anual do IAS, desde 2017 que se encontrava congelado desde 2009, produziu ainda impactos positivos nos

montantes de diversas prestações sociais, como o subsídio social de desemprego, as prestações por morte e

o subsídio de doença.” (…) em 2017 e 2018, o IAS foi atualizado acima do valor da inflação, contribuindo para

a melhoria da cobertura das prestações sociais, nomeadamente na definição dos montantes mínimos das

mesmas.”

No que tange ao abono de família, “em 2019, será reforçado o valor do abono de família para as crianças

entre os 4 e os 6 anos de idade. Será ainda garantido que a majoração para os segundos e terceiros filhos

seja atribuída desde o nascimento e até aos 36 meses.

Os restantes montantes do abono de família serão atualizados em linha com a inflação.”

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Tendo o Governo decidido “aumentar de forma faseada” o valor de referência do rendimento social de

inserção (RSI), até atingir o valor de 2011, compensando “a redução registada em anos anteriores”, consigna-

se que essa recuperação total acontecerá em 2019. Altera-se, ainda, “a escala de equivalência, com um

impacto significativo no valor da prestação paga e no acesso das famílias mais numerosas, em particular das

famílias com filhos.”

De forma análoga para o Complemento Solidário para Idosos, e “também com o objetivo de compensar

a redução registada em anos anteriores, procedeu-se ao aumento do valor de referência do CSI,

compensando o corte que havia sido efetuado em 2013, passando este, a partir de 2016, a ser atualizado em

linha com a inflação e com a atualização das pensões, dando origem a um novo limiar anual por idoso e por

casal de idosos”

No apoio prestado aos desempregados de longa duração, “em março de 2016, foi criada uma medida

extraordinária de apoio aos Desempregados de Longa Duração (DLD), com seguimento nos anos

subsequentes, incluindo em 2019. A partir de 2018, reduziu-se o período necessário para se recorrer a este

apoio (de 12 para 6 meses desde a data de concessão do último subsídio social de desemprego), permitindo

abranger mais beneficiários desta medida. Ainda em 2018, eliminou-se a redução de 10% do valor do subsídio

de desemprego que era aplicada passados 6 meses da sua atribuição.”

Ainda neste âmbito, refere-se no Relatório que “em 2019, será garantida maior proteção aos

desempregados com 50 ou mais anos, cujo subsídio de desemprego chegue ao fim sem que tenham atingido

a idade de acesso à pensão de velhice antecipada, através do aumento do limiar dos rendimentos a

considerar na condição de recursos para acesso ao subsídio social de desemprego subsequente.”

Finalizando o parte dedicada aos rendimentos, é ainda destacado que “a criação da Prestação Social

para a Inclusão, com vista ao reforço dos recursos das pessoas com deficiência, através: da criação da

componente base e do complemento de pobreza (a partir de 1 de outubro de 2018); da eliminação da

aplicação do fator de sustentabilidade na convolação da pensão de invalidez em pensão de velhice, evitando

um corte nas pensões; e do aumento dos valores da Bonificação por Deficiência e o do montante mensal do

Subsídio por Assistência de 3.ª Pessoa – prestações que não eram atualizadas desde 2009.

A partir de outubro de 2018, é também conferido o acesso ao CSI por parte dos pensionistas que auferem

pensões de invalidez.”

2. Receitas e Despesa da Segurança Social

O Governo prevê para 2019 um reforço da atividade económica e melhorias no mercado de trabalho,

prevendo um crescimento do PIB de 2,2% com impacto de 1,1% no crescimento do emprego e uma redução

da taxa do desemprego para os 6,3%. Que terão um impacto positivo no crescimento da receita de

contribuições sociais e na redução da despesa com prestações de desemprego.

“O contexto orçamental do Sistema da Segurança Social manter-se-á bastante positivo, prevendo-se para

2019 um saldo em contabilidade pública de 1.664,5 milhões de euros.” e tal como em 2018, não existira

necessidade de compensação por transferências extraordinárias do Orçamento do Estado para o Sistema

Previdencial da Segurança Social em 2019.

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Quadro I Principais Receitas e Despesas da Segurança Social

 Receita

“Para 2019, a previsão da receita efetiva total, no montante de 29 482,5 milhões de euros, traduz-se num

aumento de 3,9% face à previsão de execução de 2018. Tal resultado está influenciado, essencialmente, pela

previsão de aumento da receita de contribuições e quotizações (5,8%) e das transferências do Orçamento do

Estado (6,6%), expurgadas das referentes ao Regime Substitutivo Bancário, mitigado pela redução das

transferências da União Europeia.”

Prevê-se que a receita de contribuições e quotizações para 2019 aumente 5,8%, atingindo o montante de

17 773 milhões de euros. Para este crescimento deverão contribuir decisivamente os efeitos da evolução

positiva ao nível do enquadramento macroeconómico, nomeadamente a continuação da diminuição da taxa de

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desemprego (de 6,9% em 2018 para 6,3% em 2019), o crescimento do emprego em 1% e o ritmo de

crescimento real do PIB (2,2%), bem como medidas de eficácia na declaração e cobrança de contribuições e

na cobrança de dívida e de modernização do sistema de segurança social.

Prevê-se que o Orçamento do Estado reforce significativamente as transferências correntes para a

Segurança Social, que, em 2019, atingirão o montante de 8227,1 milhões de euros (excluindo a transferência

para cobertura do Regime Substitutivo dos Bancários), o que corresponde a um aumento de 6,6% (+512,2

milhões de euros) face a 2018. Desta receita, 6987,2 milhões de euros visam o cumprimento da Lei de Bases

da Segurança Social, 854,4 milhões de euros referem-se à transferência do OE relativa ao IVA social, e 50

milhões de euros e 198,8 milhões de euros, respetivamente, respeitam às transferências do adicional ao IMI e

de parte da receita de IRC, ambas consignadas ao FEFSS para reforço da capacidade do sistema de

capitalização da Segurança Social, no âmbito da política de diversificação das fontes de financiamento de

Segurança Social, no sentido de reforço da sua sustentabilidade.

“Os restantes 136,7 milhões de euros referem-se à componente pública nacional das ações de formação

profissional cofinanciadas pelo Fundo Social Europeu, ao financiamento do Programa Operacional de Apoio às

Pessoas Mais Carenciadas e de outros programas operacionais do PT2020 no âmbito da ação social.”

“As transferências correntes do exterior deverão ascender a 1623,5 milhões de euros, destinando-se a

cofinanciar ações de formação profissional no âmbito do Fundo Social Europeu, o Programa Operacional de

Apoio às Pessoas Mais Carenciadas e outros programas operacionais do PT2020 no âmbito da ação social.”

 Despesa

Quanto à despesa efetiva, estima-se que a mesma venha a aumentar 5,4%, face à previsão de execução

de 2018, atingindo um montante da ordem dos 27 818 milhões de euros.

“No conjunto da despesa efetiva, destacam-se a despesa com pensões e complementos, que deverão

atingir, em 2019, o valor de 17 381,7 milhões de euros (excluindo as pensões do regime Substitutivo dos

Bancários), representando cerca de 62,5% da despesa total efetiva, e um crescimento de 4,6% em relação a

2018. Para o incremento da despesa com prestações sociais contribuem, ainda, os acréscimos previstos com

a prestação social para a inclusão (52%), o complemento solidário para idosos (20,7%), o abono de família

(8,7%), os programas e prestações de ação social (7%), as prestações de parentalidade (5,2%), e o

rendimento social de inserção (4,7%). Nos subsídios correntes com suporte em Fundos Comunitários regista-

se um crescimento de 8,9%.”

 Prestações Sociais

A estimativa para 2019 de despesa com pensões e com os respetivos complementos, incluindo as

associadas ao Regime Substitutivo dos Bancários, é de 17 843,3 milhões de euros.

Na estimativa de despesa com pensões e prestações sociais foram considerados os seguintes

pressupostos:

 A atualização do Indexante dos Apoios Sociais (IAS), implicando assim as atualizações das

prestações sociais e referenciais de prestações sociais, atribuídas pelo sistema de segurança social ou

outros apoios públicos indexados ao IAS;

 A atualização automática das pensões até seis vezes o valor do IAS, estando previsto “uma

atualização: de 1,8% para as pensões do regime geral da segurança social e do regime de proteção

social convergente até 2 vezes o valor do IAS; de 1,3% para as pensões do regime geral da segurança

social, compreendidas entre 2 e 6 vezes o valor do IAS; e de 1,05% para as pensões acima de 6 vezes o

valor do IAS”;

 Atualização extraordinária até 10 euros de aumento para as pensões até uma vez e meia o IAS,

como forma de compensar a perda de poder de compra dos pensionistas ocorrida entre 2011 e 2015, a

realizar em janeiro de 2019, tal como foi realizada em agosto de 2016 e 2017.

 “Com vista ao aumento dos níveis de rendimento das famílias, o Orçamento do Estado para 2019

prolonga os efeitos das alterações introduzidas em 2016, 2017 e 2018, ao nível do abono de família, do

rendimento social de inserção, do complemento solidário para idosos, e das prestações de parentalidade

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e introduz novas medidas como o aumento do valor do abono de família para as crianças entre os 4 e os

6 anos, o prolongamento do 4.º escalão do abono até aos 6 anos e ainda, o alargamento da majoração

para segundos ou mais filhos até aos 36 meses. Acresce no âmbito do desemprego, a flexibilização da

condição de recursos para acesso ao subsídio social de desemprego para os desempregados de longa

duração com 52 ou mais anos, bem como os impactos da possibilidade de acesso dos beneficiários da

prestação social para a inclusão ao complemento que visa o reforço do princípio da solidariedade, ou, em

2019, o início do alargamento daquela prestação à infância e juventude.”

Para as Prestações de Desemprego e de Apoio ao Emprego, “prevê-se uma despesa de 1208,1 milhões

de euros em 2019, o que se traduz numa redução de 4,3% relativamente à execução prevista para 2018,

designadamente em função da continuação da redução da taxa de desemprego prevista e do aumento

esperado ao nível do emprego. Em 2019, será mantida a medida de apoio aos desempregados de longa

duração, atribuída durante 6 meses, aos desempregados inscritos no centro de emprego que tenham cessado

o período de concessão do subsídio social de desemprego inicial ou subsequente há 180 dias, e introduzida

uma medida de apoio aos desempregados de longa duração com 52 ou mais anos, no sentido de introduzir

novos critérios de aferição dos rendimentos para acesso ao subsídio social de desemprego”.

Ao nível das Prestações de Parentalidade, a despesa reflete o aumento esperado da natalidade e a

continuação do efeito do aumento da licença obrigatória do pai de dez para quinze dias úteis pagos a 100%,

com efeitos desde 2016.

No Abono de Família destaca-se o reforço da proteção dirigida as crianças até aos 6 anos nos três

primeiros escalões, o prolongamento do 4.º escalão do abono até aos 6 anos e ainda e o alargamento da

majoração para segundos ou mais filhos até aos 36 meses. Sendo que no Orçamento do 2019, “reflete os

aumentos operados em anos anteriores, designadamente a aplicação da percentagem da majoração de 35%

do montante do abono de família e abono pré-natal para crianças e jovens inseridos em agregados familiares

monoparentais, bem como o aumento dos montantes de abono operados nos três primeiros escalões e a

reintrodução do quarto escalão para crianças até aos 36 meses”.

No RSI – rendimento social de inserção, destaca-se a reposição de 25% do corte operado pelo anterior

Governo, bem como a reposição das escalas de equivalência cujo impacto é visível através do acesso ao RSI

a mais famílias com crianças no seu agregado familiar.

O CSI – complemento solidário para idosos sofrera a atualização do seu valor de referência, bem como

o alargamento do acesso aos pensionistas de pensão de invalidez.

 Ação Social

“Os encargos com a ação social estão orçamentados em 1919,4 milhões euros, o que representa um

aumento de 7% face à previsão de execução de 2018, garantindo assim a continuidade do reforço no

alargamento da Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados (RNCCI), incluindo no âmbito da saúde

mental, na ampliação da cobertura com acordos de cooperação com instituições particulares de solidariedade

social na rede de equipamentos sociais (na prossecução das respostas sociais no âmbito da infância e

juventude, dos idosos e das pessoas com deficiência) e na consolidação e reforço do Programa de Celebração

de Acordos de Cooperação para o Desenvolvimento de Respostas Sociais (PROCOOP).”

 Outras Despesas

As despesas de administração previstas para 2019 têm um crescimento de 13,2% em relação a previsão

de execução de 2018 e atingem o montante de 350,6 milhões de euros, representando apenas 1,26% da

despesa total.

Este crescimento é devido ao impacto do descongelamento das progressões nas carreiras, com a

integração de trabalhadores ao abrigo do Programa de Regularização Extraordinária de Vínculos Precários na

Administração Pública (PREVPAP) com a abertura de concursos de recrutamento interno e externo à

Administração Pública.

“Prevê-se ainda que a despesa com ações de formação profissional e ação social, cofinanciadas por

fundos comunitários venha a situar-se em 1714,9 milhões de euros.”

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 Saldo Orçamental

Face ao volume de receita e despesa considerados no Orçamento da Segurança Social para 2019, o saldo

orçamental deverá situar-se em:

 1665 milhões de euros na ótica da Contabilidade Pública (excluindo o saldo do ano anterior, os ativos e

os passivos financeiros);

 1731 milhões de euros na ótica da Contabilidade Nacional.

3. Trabalho, Solidariedade e Segurança Social

A proposta de lei em apreço consigna que, em termos gerais, “em 2019, a intervenção do Ministério do

Trabalho, Solidariedade e Segurança Social traduzir-se-á na prossecução de medidas de política que visam

estimular a criação de emprego de qualidade e prosseguir o combate ao desemprego, combater a

precariedade no mercado de trabalho, promover a qualificação da população ativa, aumentar o rendimento das

famílias, dos trabalhadores e dos pensionistas, proteger e reforçar as políticas sociais, reduzir a pobreza e as

desigualdades, nomeadamente das crianças e jovens e promover a inclusão das pessoas com deficiência ou

incapacidade e da população sem-abrigo, criando valor acrescentado para a economia nacional.” Especificam-

se, seguidamente, as medidas elencadas em cada uma destas áreas.

 Promover o Emprego, Combater a Precariedade

Tendo em vista o enquadramento antecedente, o Governo define como prioridades: “a criação de emprego,

a melhoria da sua qualidade e o combate à precariedade, bem como a redinamização do diálogo social a

todos os diferentes níveis, da concertação social à negociação coletiva”. “Assim, em 2019, prosseguindo as

medidas adotadas nos últimos dois anos e dando cumprimento ao Programa de Governo e às medidas

priorizadas no âmbito do Programa Nacional de Reformas, será dado cumprimento ao «Acordo Tripartido para

combater a precariedade e reduzir a segmentação laboral e promover um maior dinamismo da negociação

coletiva».”

Com o propósito de concretizar o Acordo Tripartido, encontra-se em debate na Assembleia da República

uma proposta de lei, já aprovada na generalidade, que altera o Código do Trabalho e o Código dos Regimes

Contributivos no sentido de: “i) limitar as possibilidades legais do uso excessivo de contratos de traba lho a

termo e promover uma maior proteção dos trabalhadores; ii) limitar as possibilidades legais do uso excessivo

de contratos de trabalho a termo e promover uma maior proteção dos trabalhadores; iii) promover a

contratação sem termo de trabalhadores à procura do primeiro emprego e de desempregados de longa

duração e estimular a sua inserção no mercado de trabalho; iv) garantir uma maior proteção dos trabalhadores

temporários; v) promover um maior dinamismo da contratação coletiva e reduzir a individualização das

relações laborais e vi) prevenir a ocorrência de lacunas decorrentes da caducidade das convenções coletivas.”

Em 2019, e tendo em vista “a concretização do eixo respeitante ao reforço dos meios e instrumentos

públicos de regulação das relações laborais será assegurado o reforço da Direção-Geral do Emprego e das

Relações do Trabalho (DGERT), e “paralelamente, concretizar-se-á o reforço da capacidade inspetiva da

Autoridade para as Condições do Trabalho (ACT), concluindo os processos de recrutamento interno e externo

de inspetores em curso e o desenvolvimento e implementação de um novo sistema de informação que dará

suporte a toda a sua ação inspetiva, contraordenacional e de promoção da Segurança e Saúde no Trabalho.”

Relativamente às políticas ativas do mercado de trabalho, “o Governo dará execução à vertente do Acordo

Tripartido que visa promover a contratação sem termo e incentivar a conversão de contratos a termo através

de um apoio transitório à conversão de contratos e implementará a medida Contrato Geração, direcionada

para a contratação simultânea e sem termo de jovens e desempregados de longa duração, num esforço de

alinhamento de todos os instrumentos de política pública de incentivo à criação de emprego com os princípios

da focalização e da seletividade dos apoios.”

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Também na melhoria da prestação de tarefas executadas “pelo serviço público de emprego, será dada

continuidade ao projeto Balcão Único do Emprego, com a introdução de novas funcionalidades no novo

interface online do IEFP.”

No âmbito da execução do Programa Qualifica será reforçada a capacidade da atual rede de Centros

Qualifica, bem como “será lançada uma nova campanha nacional de divulgação do programa e consolidada a

mobilização e envolvimento dos parceiros locais.” “A aposta na consolidação do sistema de reconhecimento,

validação e certificação de competências (RVCC) escolares e profissionais”, passará também pela melhoria

das funcionalidades do SIGO. Nas medidas em análise consta ainda o lançamento da “iniciativa Qualifica AP,

tendo em vista responder às necessidades de qualificação dos recursos humanos de organismos e serviços

da Administração Pública.”

 Dinamização da Economia Social e Solidária

No ano corrente, e no âmbito da Economia Social e Solidária, destaca-se a celebração da Adenda ao

Compromisso de Cooperação 2017-2018 entre os Ministérios do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social,

da Educação e da Saúde e a União das Misericórdias Portuguesas, a Confederação Nacional das Instituições

de Solidariedade (CNIS), a União das Mutualidades Portuguesas e a Confederação Cooperativa Portuguesa,

Ccrl (CONFECOP). Neste seguimento, e para o biénio 2019-2020 “será negociado e celebrado com os

representantes das instituições sociais o Compromisso de Cooperação para o Setor Social e Solidário.”

É conferido destaque ao “lançamento do Programa de Celebração ou Alargamento de Acordos de

Cooperação para o Desenvolvimento de Respostas Sociais – PROCOOP, que se dirige a todas as entidades

do setor social e solidário que desenvolvam ou pretendam desenvolver respostas sociais, no âmbito da Rede

de Serviços e Equipamentos Sociais, com vista à celebração de novos acordos ou ao alargamento de acordos

de cooperação em vigor.” Verificou-se em 2018 a prosseguimento do “PROCOOP com a abertura de novas

candidaturas, prevendo-se a continuidade do PROCOOP em 2019 com a abertura de novas candidaturas.”

O Governo prevê, também, o “alargamento da rede de equipamentos sociais e a remodelação e adaptação

do edificado de respostas sociais em funcionamento que carecem de adaptação aos normativos em vigor.”

Finalmente, salienta-se que, “em 2019, o Governo diligenciará no sentido do desenvolvimento de medidas

de apoio dirigidas aos cuidadores informais e às pessoas cuidadas, de forma a reforçar a proteção social do

cuidador informal principal e ainda a acompanhá-lo, a capacitá-lo e a prevenir situações de risco de pobreza e

de exclusão social. Por outro lado, será reforçada a capacidade de respostas dirigidas ao descanso do

cuidador, designadamente através da Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados.”

 Aumentar o Rendimento Disponível das Famílias, dos Trabalhadores e dos Pensionistas

Assumindo, desde o início da legislatura, como “prioritária a recuperação do rendimento disponível das

famílias, dos trabalhadores e dos pensionistas, garantindo recursos mínimos, e a satisfação de necessidades

básicas, o Governo tem vindo a implementar diversas medidas de recuperação e reposição de pensões, de

garantia de mínimos sociais, de política salarial e de natureza fiscal, com impacto na redução dos níveis de

pobreza monetária e de privação dos agregados mais vulneráveis, designadamente a reposição dos valores

de referência do Complemento Solidário para Idosos (CSI) e do Rendimento Social de Inserção (RSI), a

atualização das pensões, quer por via da legislação aplicável, quer por via de atualizações extraordinárias,

como forma de compensar a perda de poder de compra dos pensionistas ocorrida entre 2011 e 2015, o

alargamento do primeiro escalão de atualização de pensões até 2 IAS, a atualização da Bonificação por

Deficiência, o aumento do montante do Subsídio por Assistência de 3.ª Pessoa, a atualização dos montantes

do Abono de Família a partir dos 36 meses e o aumento significativo dos montantes de Abono de Família para

as crianças até aos 36 meses, o aumento da majoração do abono de família para as famílias monoparentais, o

aumento da Retribuição Mínima Mensal Garantida (RMMG) e a progressiva extinção da sobretaxa que incide

sobre os rendimentos do trabalho. Foi ainda criada a Prestação Social para a Inclusão (PSI), que remodela as

prestações sociais e reforça os recursos das pessoas com deficiência.”

Sendo certo que em 2018 teve “início uma medida chave para o combate à pobreza dos pensionistas de

invalidez que não recebem a Prestação Social para a Inclusão, com a abertura do Complemento Solidário para

Idosos. Relativamente a este novo grupo de beneficiários, está previsto um novo aumento a partir de 1 de

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janeiro de 2019”, tal como sucedeu em anos anteriores. “Este aumento terá reflexo em todas as prestações

sociais com referenciação ou indexação ao IAS.”

Destaca-se no Relatórios que “atendendo ao cenário macroeconómico estimado para 2019, a atualização

regular das pensões permitirá aumentar todas as pensões, com especial ênfase no primeiro escalão, cujos

pensionistas terão por dois anos consecutivos (2018 e 2019) um aumento real de pensões.” Consigna-se que

“proceder-se-á, em janeiro de 2019, a uma atualização extraordinária de pensões, no valor de 10 euros ou de

6 euros, para os pensionistas com um valor global de pensões não superior a 1,5 IAS, à semelhança das

atualizações extraordinárias efetuadas em agosto de 2017 e agosto de 2018.”

Ainda no âmbito das pensões, “o Governo criará em 2019 um complemento extraordinário aplicável aos

pensionistas de novas pensões de mínimos que tenham um montante global de pensões igual ou inferior a 1,5

IAS, como forma de adequar os valores destas pensões às atualizações extraordinárias ocorridas em 2017 e

2018. Este complemento abrangerá os pensionistas cujas pensões tenham início a partir de 1 de janeiro de

2019, sendo igualmente ajustadas, através do complemento, as pensões de mínimos que se iniciaram entre

2017 e 2018.”

De forma inovadora, será criado em 2019 um “regime de reforma antecipada por flexibilização para os

pensionistas que reúnam a condição de, aos 60 anos, terem, pelo menos, 40 anos de carreira contributiva.”

Define-se que “este regime entrará em vigor de forma faseada, abrangendo, em janeiro de 2019, os

pensionistas com 63 ou mais anos e, a partir de outubro de 2019, os pensionistas com 60 ou mais anos.”

Tal como já referido sumariamente no ponto sobre Rendimento, “conclui-se em 2019 o aumento gradual do

abono de família para as crianças entre os 12 e os 36 meses, convergindo totalmente em julho desse ano com

o valor que é atribuído às crianças até 12 meses, dentro de cada escalão de rendimentos. Em 2019, será dado

mais um passo no reforço da proteção das famílias, com ênfase na primeira e segunda infância, através do

aumento do valor do abono de família para as crianças entre os 4 e os 6 anos de idade, garantindo que a

transição entre os valores atribuídos até aos 36 meses de vida, e a partir dessa idade, é feita de uma forma

mais gradual. Nesta sequência, em 2019, o quarto escalão do abono passará a ter valor a atribuir até aos 6

anos de idade. Por outro lado, será garantido que a majoração para os segundos e terceiros filhos será

atribuída desde o nascimento e até aos 36 meses. Simultaneamente, serão atualizados os montantes

atribuídos de abono de família, incluindo às famílias monoparentais e às famílias numerosas através das

respetivas majorações.”

Relativamente ao proteção em situações de desemprego, especialmente no desemprego de longa duração

com 52 ou mais anos, cujo subsídio de desemprego chegou ao seu términus e que ainda não atingiram a

idade de acesso à pensão de velhice antecipada,, realça-se, o estabelecimento de “novos critérios de aferição

da condição de recursos para acesso ao subsídio social de desemprego subsequente, aumentando o limiar de

rendimentos considerado, permitindo deste modo que um maior número de desempregados naquelas

condições mantenham a proteção na eventualidade de desemprego, sem interrupções, até atingirem a idade

de se reformarem antecipadamente por desemprego de longa duração.”

Dando cumprimento ao princípio constitucional “salário igual para trabalho igual e de igual valor”, “o

Governo dinamizará um conjunto de medidas para promover a igualdade entre mulheres e homens no âmbito

da “Agenda para a Igualdade no Mercado de Trabalho e nas Empresas”, designadamente, através da adoção

de mecanismos que pugnem pela definição de um sistema de transparência em matéria salarial.”

 Garantia da Sustentabilidade da Segurança Social

A Sustentabilidade da Segurança Social é imperativa para o Governo, mantendo-se como prioridade a

realização de uma avaliação rigorosa da situação do sistema procurando melhorar a respetiva

sustentabilidade, alargando as novas fontes de financiamento, a sua justiça, combatendo a fraude e a evasão

e completando a convergência entre o sector público e o sector privado e, finalmente, a transparência do

sistema.

No âmbito da Sustentabilidade, nesta legislatura foram introduzidas alterações ao financiamento do Fundo

de Estabilidade Financeira da Segurança Social, que é o último garante do pagamento de reformas para

gerações futuras, com a criação do Adicional de IMI, bem como com a consignação de 0,5 p.p. do IRC em

2018, e de 1 p.p. em 2019, que atingira em 2021 os 2,0 p.p. do IRC. Estas medida não são para pagar

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despesa corrente, mas sim para afiançar uma almofada financeira com o intuito de dar confiança aos

contribuintes e assegurar as suas pensões futuras.

Deste modo o Relatório sobre a Sustentabilidade Financeira da Segurança Social, anexo ao Orçamento do

Estado de 2019, prevê que, com estas alterações e com as melhorias da situação do mercado de trabalho,

entre 2015 e 2019 foram garantidos mais 11 anos de equilíbrio do saldo do sistema de pensões, prevendo-se

que os primeiros saldos negativos apareçam apenas no final da década de 2020, e garantiu-se mais 19 anos

antes que o FEFSS seja esgotado no final da década de 2040.

 Promoção dos Direitos e da Proteção das Crianças

Em conformidade com os princípios proclamados na Convenção Sobre os Direitos das Crianças das

Nações Unidas, em 2019 o Governo prosseguirá as “políticas de reforço institucional e de promoção dos

direitos e proteção das crianças e jovens, mantendo como prioridade o desenvolvimento de medidas que

visam combater as situações de pobreza de famílias com crianças e de reconversão e adequação de outras

respostas sociais.”

Para concretização de uma “estratégia alargada de reforço da capacidade protetiva”, o Governo continuará

o processo de instalação “das Equipas Técnicas regionais da Comissão Nacional de Promoção dos Direitos e

Proteção das Crianças e Jovens e de reforço do número de técnicos de apoio junto das CPCJ, a par da

intensificação da capacitação dos elementos das coordenações regionais e comissões locais, através de

ações de formação específica.”

Regista-se um enfoque na “modernização e simplificação do sistema de informação existente para gestão

do processo de promoção e proteção e o aprofundamento da utilização de fundos europeus para o

desenvolvimento e implementação de diversos programas de prevenção e proteção de âmbito nacional”.

E finalmente, no tocante à “promoção dos direitos e proteção das crianças e jovens continuará a ser

prosseguida uma política de planeamento nacional, fundada na Criança e os seus Direitos, estrategicamente

alicerçada na cooperação e coordenação setorial, nomeadamente dos setores da saúde, educação, justiça,

autoridades policiais e sector social, bem como a implementação de uma Estratégia Nacional para os Direitos

da Criança 2019-2022 (ENDC) e do respetivo Plano Nacional Plurianual para 2019”.

 Promover a Inclusão das Pessoas com Deficiência ou Incapacidade

Na Proposta de Lei vertente, em 2019, “terá continuidade a agenda nacional para a deficiência ou

incapacidade, ancorada nos princípios da Convenção Sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência da

Organização das Nações Unidas (ONU)” uma das prioridades políticas definidas pelo XXI Governo

Constitucional.

Ancorando-se no desígnio de “melhorar a proteção social das pessoas com deficiência ou incapacidade,

estimulando a sua autonomia e participação plena na sociedade, o Governo criou, em 2017, a Prestação

Social para a Inclusão (PSI), que visa promover o combate à pobreza e incentiva à participação laboral das

pessoas com deficiência/incapacidade, tendo contribuído para simplificar o quadro de benefícios existente e

aumentando a eficácia na proteção social das pessoas com deficiência.” Para o ano de 2019, “terá início o

alargamento da Prestação Social para a Inclusão à infância e juventude, reforçando a proteção social das

pessoas com deficiência mais jovens e das suas famílias.” Neste campo confere-se destaque a “outro grande

marco na política de inclusão que tem prossecução em 2019”, que é a implementação dos projetos piloto no

âmbito do Modelo de Apoio à Vida Independente (MAVI).

No que respeita ao acesso ao emprego das pessoas com deficiência, “o Governo pretende reforçar uma

estratégia de emprego e trabalho para todos, envolvendo os diferentes atores, que aposte em ações de

formação profissional no sistema regular de formação, no aumento da oferta de estágios profissionais em

empresas e organizações do setor público e solidário e na implementação de quotas específicas para o

emprego de pessoas com deficiência ou incapacidade no setor privado.”

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 Orçamento

A despesa total consolidada do Programa Trabalho, Solidariedade e Segurança Social prevista para 2019 é

de 20 966,3 milhões de euros, o que corresponde a um crescimento de 4,9% face à execução estimada para

2018.

Quadro II

Despesa Total Consolidada

As despesas com atividades do subsector Estado, com 14 111,3 milhões de euros, apresentam uma

variação positiva de 4,7%, é sobretudo justificada pelas transferências do Orçamento do Estado no âmbito das

Lei de Bases do Sistema de Segurança Social e pela comparticipação do Estado para assegurar o equilíbrio

financeiro da Caixa Geral de Aposentações, IP (CGA). Estes fatores explicam, na sua maioria, a evolução de

despesa face a 2018.

As despesas financiadas por receitas próprias ascendem a 67,9 milhões de euros, justificado, sobretudo,

pela Autoridade para as Condições de Trabalho para assegurar a despesa com pessoal, decorrente,

nomeadamente, da admissão inspetores de trabalho; pela Comissão Nacional de Promoção dos Direitos e

Proteção das Crianças e Jovens, destacando-se as transferências para os municípios do Continente e das

Regiões Autónomas no âmbito de protocolos e acordos celebrados; e pelo Instituto Nacional para a

Reabilitação em despesa com contratos-programa paralímpicos e atividades regulares, no âmbito da

promoção do desporto adaptado de alta competição.

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Quadro III Despesa dos SFA e EPR por Fontes de Financiamento

Os serviços e fundos autónomos pertencentes ao Programa Trabalho, Solidariedade e Segurança Social

são o Instituto do Emprego e Formação Profissional, IP (IEFP), a CGA e o Fundo de Reestruturação do Sector

Solidário. A despesa destas entidades ascende, em 2019, a 10 962,7 milhões de euros, resultando,

essencialmente, dos encargos com pensões e reformas da CGA e da execução de políticas ativas de

emprego, nomeadamente de formação profissional.

A despesa dos serviços e fundos autónomos, financiada por transferências provenientes de outras

entidades das Administrações Públicas, é principalmente, suportada em verbas provenientes do orçamento da

Segurança Social.

As EPR que integram este Programa – Casa Pia de Lisboa (CPL), Santa Casa da Misericórdia de Lisboa

(SCML), Centros de Formação Profissional e Cooperativa António Sérgio para a Economia Social – registam

uma despesa total de 484,1 milhões de euros, destacando-se uma variação positiva relacionada com a

atividade da SCML e da CPL, financiada por receita própria e transferências do orçamento da Segurança

Social, designadamente para a cobertura de despesas com pessoal.

Quadro IV Despesa por Classificação Económica

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A estrutura da despesa consolidada total, desagregada por agrupamentos económicos, mostra que 89,9%

da despesa se refere essencialmente a transferências correntes operadas a favor do Orçamento da

Segurança Social e da CGA.

Destacam-se ainda as despesas com subsídios, com 390,7 milhões de euros, representando 1,8%,

associados, sobretudo, aos concedidos no âmbito da execução de diversas medidas de política pública de

emprego pelo IEFP. As despesas com o pessoal, com cerca de 421 milhões de euros, representam 2% e tem

maior expressão na SCML e no IEFP, e as despesas com a aquisição de bens e serviços, que ascendem a

299,4 milhões de euros, representando 1,4% da despesa total consolidada.

Quadro V Despesas por Medidas do Programa

Na estrutura de distribuição da despesa pelas nove medidas inscritas no Programa Orçamental Trabalho,

Solidariedade e Segurança Social destaca-se a da “Segurança Social e Ação Social”, em que a Segurança

Social e a Ação Social representam 95,9% da despesa do Programa.

A terceira medida com maior peso no Programa, relativa às Relações Gerais do Trabalho, representa 3,8%

da despesa total, a cargo do IEFP, dos Centros de Formação Profissional, da Autoridade para as Condições

do Trabalho e da Direção-Geral do Emprego e Relações do Trabalho.

4. Emprego Público

Tendo o Governo elegido “a modernização do estado e a melhoria dos serviços públicos como fatores

críticos para o desenvolvimento económico e social”, é destacada, nesta Proposta de Lei para o ano de 2019 o

aprofundamento desta linha de atuação. Aposta-se, assim, “no investimento em recursos humanos e em

equipamentos nas áreas da Educação, Ciência e Saúde; o processo de descongelamento de carreiras; e o

reforço de práticas de gestão rigorosa e de motivação, de modo a consolidar a confiança entre os cidadãos e a

Administração Pública.”

Durante esta legislatura o Governo repôs o período normal de trabalho de 35 horas e removeu os cortes

salarias da Função Pública e iniciou o descongelamento das carreiras. Assim, respeitando os direitos

adquiridos pelos trabalhadores desde 2011, procedeu ao descongelamento das alterações obrigatórias de

posicionamento remuneratório e progressões, com pagamento faseado do correspondente acréscimo

remuneratório em dois anos. Tendo sido igualmente descongeladas as promoções, nomeações ou graduações

em categoria ou posto superior ao detido.

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Em 2019 o Governo pretende dar continuidade ao cumprimento ao compromisso de valorização do

exercício de funções públicas e de capacitação

da Administração Pública (AP) para servir o país, prosseguindo a sua atuação nos três eixos de política

para a AP: valorizar os trabalhadores, melhorar os ambientes de trabalho e modernizar a gestão pública:

 Valorizar os trabalhadores – pretende consolidar um ciclo de recuperação de direitos e retomar a

normalidade na gestão, por forma a melhorar os rendimentos dos trabalhadores em funções públicas e

promover as valorizações remuneratórias dos trabalhadores.

 Melhorar os ambientes de trabalho – desenvolver bons ambientes de trabalho, promovendo condições de

trabalho digno, gerindo a diversidade e, reconhecendo a necessidade de rejuvenescimento, de

capacitação e de transformação digital da Administração Pública, essencial na sociedade da inovação.

O Governo promoverá o recrutamento de 1.000 trabalhadores qualificados com formação superior.

 Modernizar a gestão pública – adotação medidas de melhoria da gestão pública, por forma a desenvolver

uma Administração Pública preparada para o futuro, com sustentabilidade e atratividade. E procede-se “a

implementação dos Sistemas de Incentivos à Eficiência e à Inovação na Gestão Pública para a promoção

de práticas inovadoras de gestão.”

PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER

O Deputado autor do parecer reserva a sua posição para a discussão da iniciativa em plenário, nos termos

do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento.

PARTE III – CONCLUSÕES E PARECER

Em face do exposto, a Comissão de Trabalho e Segurança Social conclui o seguinte:

1. A Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª, que “Aprova o Orçamento do Estado para 2019” (Gov), tendo dado

entrada e sido admitida a 15 de outubro de 2018, reunindo todos os requisitos formais, constitucionais e

regimentais à sua tramitação constantes do Regimento da Assembleia da República;

2. Nos termos do n.º 3 do artigo 205.º e da alínea b) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da

República, compete à Comissão de Trabalho e Segurança Social emitir parecer sobre a Proposta de Lei

em apreço, relativamente às matérias do seu âmbito de intervenção;

3. A presente iniciativa contém as principais linhas estratégicas de orientação da política do Governo assim

como os aspetos mais relevantes do orçamento para o Trabalho, Solidariedade e Segurança Social para o

ano de 2019;

4. A Comissão de Trabalho e Segurança Social considera que estão reunidas as condições para que a

Proposta de Lei em análise possa ser apreciada em Plenário;

5. A Comissão de Trabalho e Segurança Social dá por concluído o processo de emissão de parecer da

Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª que aprova o Orçamento do Estado para 2019, o qual deve ser remetido à

Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa, a comissão competente, para os

devidos efeitos.

Palácio de São Bento, 24 de outubro de 2018.

O Deputado autor do parecer, Ricardo Bexiga — O Presidente da Comissão, Feliciano Barreiras Duarte.

Nota: O parecer foi aprovado na reunião da Comissão de 24 de outubro de 2018.

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COMISSÃO DE AMBIENTE, ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO, DESCENTRALIZAÇÃO, PODER

LOCAL E HABITAÇÃO

Parecer

Índice

Parte I – Introdução

Parte II – Considerandos

Parte III – Opinião da Deputada Autora do Parecer

Parte IV – Conclusões

PARTE I – INTRODUÇÃO

O XXI Governo Constitucional apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª que

“Aprova o Orçamento do Estado para 2019”, nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição

da República Portuguesa e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República.

A 15 de outubro de 2018, a iniciativa deu entrada na mesa da Assembleia da República e, no dia 16 de

outubro de 2018, reunidos os requisitos formais previstos no artigo 124.º do Regimento da Assembleia da

República, foi admitida.

Em conformidade com o disposto no n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, a

Proposta de Lei que aprova o Orçamento do Estado é remetida “à comissão parlamentar competente em

razão da matéria, para elaboração de relatório, e às restantes comissões parlamentares permanentes, para

efeitos de elaboração de parecer”. Assim, a Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª baixou à Comissão de Orçamento,

Finanças e Modernização Administrativa e foi remetida à Comissão de Ambiente, Ordenamento do Território,

Descentralização, Poder Local e Habitação.

Neste sentido, o presente parecer incide sobre os domínios do Orçamento do Estado para o ano de 2019

que integram o âmbito de competência material da Comissão de Ambiente, Ordenamento do Território,

Descentralização, Poder Local e Habitação.

PARTE II – CONSIDERANDOS

1. Descentralização e reforço da autonomia e do poder local

O Programa do Governo elegeu como prioridade alterar o modelo de funcionamento do Estado,

consubstanciada pela descentralização de competências da administração direta e indireta do Estado para as

autarquias locais, dando expressão aos princípios da subsidiariedade, da autonomia das autarquias locais e

da descentralização democrática da administração pública.

Neste sentido, foi consagrado o alargamento da participação dos municípios em diversos domínios,

designadamente na educação, na saúde, transportes, cultura, habitação, proteção civil, segurança pública e

ação social. Relativamente às freguesias, o Governo preconiza a transferência de novas competências até

agora da responsabilidade dos municípios.

Nos termos do Relatório sobre o Orçamento do Estado para 2019, “a transferência de atribuições e

competências preserva e reforça a autonomia administrativa, financeira, patrimonial e organizativa das

autarquias locais, garante a qualidade, a universalidade e a igualdade de oportunidades no acesso aos

serviços públicos, contribui para a coesão territorial e promove uma melhor gestão pública”.

Assim, o Orçamento do Estado para 2019 consagra as normas que permitem a transferência para o Fundo

de Financiamento da Descentralização (FFD) das verbas necessárias ao exercício das novas competências

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pelas autarquias locais.

1.1 Administração Local

Não obstante a universalidade das funções do Estado e da afetação dos meios que garantem o seu

exercício efetivo, existirá um relevante alargamento do elenco das competências das entidades públicas

locais, deslocando-se capacidade de decisão e “assegurando-se uma maior proximidade das políticas públicas

aos cidadãos e uma maior eficiência na utilização dos recursos públicos, designadamente financeiros”.

Concomitantemente, em 2019 entrará em vigor a alteração da lei das finanças locais, que contempla a

previsão legal de regras de financiamento da administração local para o adequado exercício das competências

transferidas.

1.2 Orçamento

O Relatório sobre o Orçamento do Estado para 2019 prevê, para 2019, um saldo de 733 milhões de euros

na Administralçao Local, superior em 326 milhões de euros face a 2018. De acordo com o decrito, esta

evolução é resultado de um aumento da receita superior ao crescimento da despesa. Para a receita, estima-se

um aumento das transferências no âmbito da Lei das Finanças Locais de 6,2% e, em relação à despesa, o

aumento previsto assenta particularmente no crescimento do investimento e das despesas com pessoal.

2. Governação

2.1. Pela Valorização do Interior

O Programa Nacional para a Coesão Territorial (PNCT), agora Programa de Valorização do Interior (PVI),

visa atrair investimento que crie emprego e que fixe populações, valorizar o capital natural e a manutenção da

paisagem e promover a equidade no acesso aos serviços públicos pela população dos territórios de baixa

densidade. Na revisão deste Programa reitera-se o objetivo de concretizar medidas territorializadas de

discriminação positiva e de incentivo ao desenvolvimento dos territórios de baixa densidade, visando a fixação

da população, a diminuição das assimetrias regionais, a coesão e a competitividade territorial.

No que às medidas adicionais concerne, importa destacar:

 O Programa de Captação de Investimento para o Interior (PC2II);

 A linha de apoio específica para o interior, no âmbito do Sistema de Incentivos do PT2020;

 Os apoios dirigidos ao Turismo, através do reforço da Linha de Apoio à Valorização Turística do Interior,

do lançamento da 2.º fase do Programa de Investimento em Territórios de Baixa Densidade e da Linha de

Apoio à Qualificação da Oferta.

Estes incentivos de apoio ao investimento são acompanhados de um conjunto de medidas que visam a

redução dos custos de contexto das empresas:

 Redução do IRC em função dos postos de trabalho criados, podendo chegar até uma coleta zero;

 Reforço dos benefícios fiscais ao investimento;

 Redução das taxas para as indústrias que se fixem no interior;

 Redução das Taxas de Portagens para os veículos de mercadorias que circulem nas vias rodoviárias do

interior, com acréscimo para as empresas com sede no interior.

A par destes incentivos direcionados às empresas, o programa prevê̂ ainda um conjunto de medidas de

estímulo à fixação de pessoas, com destaque para:

 Incentivos à mobilidade geográfica para os funcionários públicos, atribuindo um suplemento remuneratório

de caráter transitório, bem como outros incentivos de caráter não pecuniário;

 Benefícios fiscais em sede de IRS, nomeadamente majoração das despesas com os contratos de

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arrendamento para quem se fixe no interior, ou ainda majoração das despesas com educação para os

estudantes que frequentem estabelecimentos de ensino no interior;

 Programa Chave na Mão, que visa facilitar a mobilidade em termos habitacionais para quem se fixe no

interior.

No âmbito da qualificação do território, com vista a promover a atratividade e coesão territorial, destacam-

se as seguintes medidas:

 Alargamento do projeto-piloto do sistema de cadastro simplificado e Balcão Único do Prédio (BUPi) para

representação gráfica georreferenciada e procedimento especial (gratuito) de registo de prédios rústicos e

mistos omissos, aos restantes municípios que não dispõem de cadastro geométrico da propriedade;

 Programa BEM – Beneficiação de Equipamentos Municipais, dirigido aos territórios do Interior e com uma

dotação de 3,5 milhões de euros;

 Localização dos arquivos do Estado no interior, contribuindo para uma maior eficiência e racionalidade em

termos de custos, além de contribuir para a criação de emprego no interior;

 Captação de alunos para Instituições de Ensino Superior de regiões do interior, com o aumento de 5%

das vagas e possibilidade de abertura de cursos com 10 vagas em IES do Interior.

3. Ambiente – Linhas de ação política

A descarbonização progressiva da sociedade, a economia circular e a valorização do território são os 3

pilares de ação descritos nas Grandes Opções do Plano e nas Linhas Orientadoras de Ação do Ministério do

Ambiente que serão prosseguidos em 2019.

Considerando o âmbito de competências materiais da Comissão de Ambiente, Ordenamento do Território,

Descentralização, Poder Locar e Habitação, merecem ênfase no Relatório sobre o Orçamento do Estado para

2019 o sector da habitação e o Fundo Ambiental.

Em termos objetivos e setoriais, o documento destaca as medidas que seguem:

3.1 Sustentabilidade ambiental

No seguimento de uma ampla consulta pública e considerando a urgência salientada pelo relatório especial

do IPCC sobre o Aquecimento Global de 1,5º C, 2019 será o ano da conclusão do Roteiro para a Neutralidade

Carbónica 2050.

A consolidação da política climática passa pela plena implementação do Sistema Nacional de Políticas e

Medidas (SPeM) e, portanto, destaca-se a elaboração do Plano Integrado Energia e Clima. Em paralelo, será

revisto o quadro das isenções de ISP a combustíveis fósseis, dar-se-á continuidade à eliminação progressiva

das isenções de pagamento de taxa de carbono e será introduzido um preço base para a taxa de carbono.

Ainda no âmbito da política para as alterações climáticas, o reforço do papel das cidades passará pelo

apoio a projetos municipais que promovam a descarbonização da logística e a economia circular associada

aos mercados municipais e a criação de uma rede de cidades circulares.

As orientações do Plano de Ação para a Economia Circular (PAEC) têm vindo a ser concretizadas e, em

2019, continuar-se-á a trabalhar com as Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR),

prevendo-se a expansão desta abordagem à Região Autónoma da Madeira.

O Governo manterá a aposta na Estratégia Nacional de Educação Ambiental 2020 (ENEA), tendo em vista

promover uma efetiva alteração de comportamentos, mais conscientes e mais sustentáveis, projetando uma

sociedade de baixo carbono, racional e eficiente na utilização dos seus recursos.

3.2 Serviços ambientais

A descentralização e a articulação com as autarquias têm implicado medidas que visam garantir maior

sustentabilidade técnica e económico-financeira ao sector do ciclo urbano da água. Assim, prosseguir-se-á o

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apoio às entidades gestoras “em baixa”, em paralelo com a implementação da Estratégia para o Sector de

Abastecimento de Água e Saneamento de Águas Residuais (PENSAAR 2020) e com a promoção de medidas

capazes de sensibilizar para o uso eficiente da água.

No domínio dos recursos hídricos, o documento refere que “serão prosseguidas as obras prioritárias nas

zonas sujeitas a inundações, nomeadamente a reabilitação das linhas de água nos municípios afetados pelos

incêndios e a execução do Plano de Ação Tejo Limpo”.

Considerando os novos desafios que se colocam no alcance de metas de reciclagem e no que à política de

resíduos diz respeito, a revisão do PERSU 2020 e a sua articulação com as medidas contidas nas diretivas do

pacote legislativo relativo a Resíduos constituirão prioridades da ação governativa.

Ainda neste contexto, a Orçamento do Estado para 2019 prevê a promoção de medidas previstas nos

Acordos Circulares relativos à promoção do uso sustentável do plástico, bem como o apoio a sistemas de

incentivo e de depósito para embalagens não reutilizáveis de bebidas e o desenvolvimento de uma plataforma

para a transação de subprodutos, matérias-primas secundárias e resíduos. O relatório sobre o Orçamento do

Estado para 2019 sublinha que será avaliada a taxa sobre produtos de plástico e ponderada a ampliação do

seu âmbito de aplicação.

3.3 Ordenamento do Território, Litoral e Conservação da Natureza

A Proposta de Lei em apreço sublinha a aprovação do novo Programa Nacional da Política do

Ordenamento do Território (PNPOT), que assume como referencial estratégico para o desenvolvimento

territorial para os próximos ciclos de programação e para os grandes investimentos públicos.

Neste sentido, é referido que o reforço do sistema de gestão territorial implica o desenvolvimento dos

Programas Especiais de Ordenamento do Território, com destaque para a conclusão dos Programas da Orla

Costeira (POC) e o desenvolvimento dos Programas Especiais de Áreas Protegidas (PEAP) e dos Programas

Especiais de Albufeiras de Águas Públicas (PEAAP).

O Litoral verá concretizadas muitas ações com vista à diminuição da exposição ao risco, ao reforço da

resiliência dos sistemas costeiros e ao restabelecimento natural do trânsito dos sedimentos. No mesmo

sentido, acompanhar-se-á a execução do Plano de Ação Litoral XXI.

No âmbito da Estratégia Nacional da Conservação da Natureza e Biodiversidade 2030, serão concluídos os

Planos de Gestão dos Sítios de Interesse Comunitário (SIC) das regiões biogeográficas Atlântica e

Mediterrânica, prosseguirão os estudos para o desenvolvimento do Cadastro Nacional dos Valores Naturais

Classificados e para a cartografia dos habitats e serão asseguradas as ações estratégicas no domínio da

conservação ativa.

O Projeto Piloto de Gestão Colaborativa do Parque Natural do Tejo Internacional continuará a ser

concretizado e manter-se-ão os projetos de prevenção estrutural contra incêndios e de restauro do Plano-

Piloto do Parque Nacional da Peneda-Gerês, e nos Parques Naturais do Douro Internacional, de Montesinho e

do Tejo Internacional, na Reserva Natural da Serra da Malcata e no Monumento Natural das Portas de Ródão.

3.4 Habitação e reabilitação

A estratégia “Uma Nova Geração de Políticas de Habitação” e os respetivos instrumentos de atuação

materializam a abordagem política prioritária que o XXI Governo Constitucional definiu para a habitação e a

reabilitação, reconhecendo a necessidade intervir de forma integrada ao nível das políticas sectoriais, das

escalas territoriais e dos atores.

Para 2019, o primado está alinhado com os quatro objetivos desta estratégia:

 Dar resposta às famílias que vivem em situação de grave carência habitacional, erradicando, até 2024, as

situações habitacionais indignas em Portugal, designadamente pela implementação do Programa 1.º

Direito.

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Quadro IV.16.1 Comparticipação a fundo perdido do Programa 1.º Direito

(milhões de euros)

Montante

Total 700

2019 40

2020 126

2021 154

2020 154

2023 133

2024 (1.º Semestre) 93

Fonte: Ministério do Ambiente

 Garantir o acesso à habitação aos que não têm resposta por via do mercado, impulsionando a

implementação dos seguintes instrumentos de política:

– Programa de Arrendamento Acessível;

– Instrumentos de promoção da segurança no arrendamento;

– Instrumentos de captação de oferta;

– Fundo Nacional de Reabilitação do Edificado;

– Programa Porta 65 Jovem.

 Tornar a reabilitação na principal forma de intervenção ao nível do edificado e do desenvolvimento

urbano, pela adoção, designadamente, dos seguintes instrumentos de política:

– Revisão do enquadramento legal da construção de modo a adequá-lo às exigências e especificidades da

reabilitação;

– Promoção da manutenção regular e da plena utilização do edificado;

– Programa Reabilitar para Arrendar;

– Instrumento Financeiro para a Reabilitação e Revitalização Urbanas (IFRRU 2020);

– Casa Eficiente 2020;

– Apoio financeiro, através do Portugal 2020, para os municípios promoverem intervenções de regeneração

urbana e para as comunidades desfavorecidas;

– Linha de apoio a intervenções de reabilitação que visem melhorar a eficiência energética nos bairros

sociais.

 Promover a inclusão social e territorial e as oportunidades de escolha habitacionais, priorizando a

implementação do programa da Habitação ao Habitat e promovendo a revisão da Estratégia Nacional de

Habitação.

3.5 Orçamento Programa PO16 – Ambiente

A despesa total consolidada para 2019 fixa-se em 2507,2 milhões de euros.

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3.6 Despesa Total consolidada

Segundo o Relatório sobre o Orçamento do Estado para 2019, “a despesa total consolidada do Programa

tem origem sobretudo no subsector das Entidades Públicas Reclassificadas (EPR), cujo montante ascende a

852,2 milhões de euros”.

Assim, no subsector Estado destacam-se as despesas com cobertura em receitas gerais consignadas,

relativas à cobrança do imposto sobre os produtos petrolíferos e energéticos (ISP) e Adicional ao ISP,

incluindo a taxa sobre produção de eletricidade (artigo 251.º da LEO2018), reconhecidos diretamente, através

de transferências do Orçamento do Estado para o Fundo Ambiental, e indemnizações compensatórias

destinadas às empresas de transporte urbano.

3.7 Despesa dos SFA por fontes de financiamento

Nos termos do Relatório do Estado para 2019, a despesa total do subsector dos Serviços e Fundos

Autónomos (SFA) cifra-se em 551,5 milhões de euros, destinando-se maioritariamente à implementação da

atividade do FA.

3.8 Despesa por classificação económica

Na distribuição da despesa consolidada pelos agrupamentos económicos, constata-se que apresentam

maior peso as despesas com passivos, juros e outros encargos, transferências correntes e aquisição de bens

de capital.

No que respeita aos passivos financeiros destaca-se a amortização de empréstimos, no montante de

1105,9 milhões de euros pelas EPR de transportes urbanos.

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3.9 Despesa por medidas do programa

Destaca-se a medida Outras Funções Económicas – Administração e Regulamentação que tem em vista

apoiar políticas ambientais, designadamente as relativas às alterações climáticas, aos recursos hídricos, aos

resíduos e à conservação da natureza e biodiversidade, através de financiamento a entidades, atividades ou

projetos.

PARTE III – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER

A Deputada relatora do presente Parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre a proposta em apreço,

que, de resto, é de «elaboração facultativa», conforme disposto no n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da

Assembleia da República.

PARTE IV – CONCLUSÕES

1 – O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª, nos termos

constitucionais e regimentais aplicáveis, cabendo, assim, à Comissão do Ambiente, Ordenamento do

Território, Descentralização, Poder Local e Habitação emitir parecer sobre as matérias da sua competência

material.

2 – A Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª visa aprovar o Orçamento do Estado para 2019.

3 – Face ao exposto, a Comissão de Ambiente, Ordenamento do Território, Descentralização, Poder Local

e Habitação considera que a Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª reúne os requisitos constitucionais e regimentais

para ser discutida e votada em Plenário, pelo que emite o presente parecer, nos termos do disposto no n.º 3

do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, o qual deve ser remetido à Comissão de

Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa, para efeitos de elaboração do Relatório Final.

Palácio de S. Bento, 23 de outubro de 2018.

A Deputada relatora, Joana Lima — O Presidente da Comissão, Pedro Soares.

Nota: O parecer foi aprovado na reunião da Comissão de 23 de outubro de 2018.

———

COMISSÃO DE CULTURA, COMUNICAÇÃO, JUVENTUDE E DESPORTO

Parecer

Índice

Parte I – Nota Introdutória

Parte II – Análise Sectorial

Parte III – Opinião do Relator

Parte IV – Conclusões

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PARTE I – NOTA INTRODUTÓRIA

1 – O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª, que “Aprova o

Orçamento do Estado para 2019”, que, tendo dado entrada a 15 de outubro de 2018, por despacho do Sr.

Presidente da Assembleia da República, de 16 de outubro de 2017, baixou à Comissão de Orçamento,

Finanças e Modernização Administrativa e às demais Comissões Especializadas Permanentes, em

cumprimento do estabelecido no n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República.

2 – É da competência da Comissão Parlamentar de Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto

proceder à elaboração de parecer sobre a proposta de lei do Orçamento do Estado para 2019 nas partes

relativas à Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto, nos termos do disposto na alínea b) do n.º 1 do

artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República.

3 – O presente parecer foi elaborado sem ter presente a análise técnica da responsabilidade dos serviços

da Assembleia da República, tal como preceituado no n.º 3 do supramencionado artigo 206.º do Regimento da

Assembleia da República, em virtude de ainda não ter terminado o prazo para a entrega da mesma.

4 – De acordo com o disposto nos n.os 2 e 3 do artigo 211.º do Regimento da Assembleia da República,

haverá lugar a reuniões para a apreciação na especialidade da presente proposta de lei, em conjunto com a

Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa e com a presença dos seguintes membros

do Governo: Ministro da Cultura e Ministro da Educação.

PARTE II – ANÁLISE SECTORIAL

A) Cultura e Comunicação

Seguindo a estrutura do Relatório do Orçamento do Estado para 2019 (doravante designado “Relatório”) no

que diz respeito ao sector da Cultura e Comunicação, a presente análise tem em conta o Programa

Orçamental respetivo – PO09.

1. Políticas sectoriais

De acordo com a presente proposta de lei, em 2019, o XXI Governo Constitucional pretende:

 Consolidar novas políticas de estímulo à fruição e criação artística, exemplificando que, para tal, será

estabilizado o modelo de apoio às artes, implementado um novo modelo de gestão dos Museus,

Monumentos e Palácios e novos projetos de valorização do Património, fortemente apoiados na execução

dos fundos estruturais do Portugal 2020;

 Criar o Museu da Resistência e da Liberdade, em Peniche, contribuindo para afirmar o valor social da

cultura e o seu papel na consolidação da democracia;

 Aprofundar o trabalho interdisciplinar com a Educação, a Economia, a Ciência, Tecnologia e Ensino

Superior, os Negócios Estrangeiros, o Ambiente, as Finanças, o Trabalho, Solidariedade e Segurança

Social, e a Administração Local;

 Transferir, no seguimento das linhas definidas pelo Governo no âmbito da descentralização,

responsabilidades de alguns museus nacionais, dando o exemplo do Museu da Música que, em 2019,

será transferido para o Palácio Nacional de Mafra.

Para reconhecer o papel da cultura como elo agregador e de coesão sectorial, o Governo define os

seguintes objetivos:

 Reforçar o papel da criação, da experiência estética e do conhecimento na vida e na qualificação dos

cidadãos;

 Impulsionar o valor económico da Cultura enquanto motor da criação de novas cadeias de valor;

 Promover o valor social da Cultura enquanto fator de desenvolvimento individual e coletivo que contribui

para a coesão territorial e social;

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 Afirmar a Cultura como elemento distintivo da afirmação de Portugal no mundo, fundamental para a

captação de investimento estrangeiro e para a atração do turismo.

O Governo afirma ser prioritário, considerando a situação de suborçamentação do sector, apostar na

recuperação do investimento e na revitalização das entidades e agentes.

Para a concretização desses objetivos o Governo salienta os seguintes abaixo identificados, de entre os

demais.

Um primeiro eixo de recuperação de níveis de investimento necessários à boa gestão e crescimento do

tecido cultural português, assente em:

 Consolidar o aumento progressivo dos apoios ao terceiro sector, através do aumento das dotações

financeiras disponíveis para os concursos de apoio às artes;

 Garantir financiamento ao cinema, assegurando apoios à criação, produção, programação, distribuição,

circulação, exibição e primeiras obras;

 Manter o trajeto de reversão dos cortes aos financiamentos das fundações e dos teatros nacionais;

 Implementar um novo modelo de gestão dos Museus, Monumentos e Palácios;

 Promover e apoiar projetos de valorização do património com recurso aos fundos estruturais do Portugal

2020 ou outras fontes de financiamento, onde se incluirá a intervenção de recuperação da Fortaleza de

Peniche;

 Continuar o Programa Revive, em parceria com a Economia e com as Finanças, para a recuperação de

edifícios total ou parcialmente devolutos com potencial turístico, através de contratos de concessão que

devolverão o património também à fruição pública.

Um segundo eixo de reforço de práticas, níveis de gestão e de competitividade dos diversos organismos

culturais e de promoção da divulgação e do acesso à Cultura, assente em:

 Promover a desconcentração dos museus nacionais – Museu da Resistência e Liberdade em Peniche –

através da deslocalização e/ou da criação de polos – Museu da Música em Mafra – dinamizando e

valorizando património, revitalizando a Rede Portuguesa de Museus e, com isso, garantindo maior

proximidade e acesso aos cidadãos;

 Requalificar e redefinir as orientações estratégicas e competências do Instituto do Cinema e do

Audiovisual e da Direção-Geral das Artes, ajustando a sua resposta às reais necessidades dos respetivos

sectores;

 Criar um plano integrado de acesso dos cidadãos às diferentes áreas culturais, onde o Plano Nacional

das Artes funcionará em integração com o Plano Nacional de Leitura e com o Plano Nacional de Cinema;

 Reforçar a criação de valor na área do cinema e do audiovisual, criando condições mais favoráveis para o

investimento externo e a atração de produções internacionais – exemplo também da transversalidade da

Cultura, nomeadamente com a Economia e o Turismo;

 Implementar um programa de promoção das literacias assente no apoio à criação de redes de bibliotecas

de âmbito regional junto das comunidades intermunicipais e áreas metropolitanas;

 Valorizar a criação literária, bem como o apoio às livrarias, como pilares essenciais para a promoção da

leitura e garantes de uma oferta editorial diversificada;

 Desenvolver, no quadro da Ação Cultural Externa, em 2019, diversas iniciativas no âmbito do Festival de

Cultura Portuguesa na China/Festival de Cultura Chinesa em Portugal, que contribuirão, de forma

transversal, para a afirmação internacional da Cultura portuguesa;

 Promover, na esfera da Comunicação Social, o alargamento da oferta da Televisão Digital Terrestre

(TDT) através da abertura de concursos para mais dois canais destinados a operadores privados;

 Rever o contrato de concessão da RTP, redefinindo as tipologias dos serviços de programas, tendo em

conta o aumento para 4 canais da RTP de acesso universal.

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2. Análise orçamental

No quadro IV.9.1 Cultura (PO09) do Relatório pode verificar-se que o total da despesa consolidada do

Programa Cultura ascende a 501,3 milhões de euros, o que representa um aumento de 12,6% face à

estimativa de 2018.

Fonte: Relatório do Orçamento do Estado para 2019

De acordo com o Relatório, a despesa prevista, em 2019, no Programa Cultura está, sobretudo, assente no

subsector Estado, da qual se salientam as dotações referentes à Contribuição sobre o Audiovisual (CAV), que

financia o serviço público de rádio e televisão, e as referentes às indeminizações compensatórias pela

prestação de serviço público nas áreas do teatro, da música e da dança, bem como as referentes aos

incentivos à comunicação social.

Para a despesa prevista contribuem ainda as verbas para os apoios às artes, à promoção do livro e da

leitura e à gestão, salvaguarda, valorização e conservação do património cultural nacional.

Ainda de acordo com o relatório, as entidades públicas reclassificadas têm igualmente expressão na

despesa do Programa, justificado, na sua maioria, pelos orçamentos do operador de serviço público de rádio e

televisão e dos teatros nacionais.

As despesas dos Serviços e Fundos Autónomos e Empresas Públicas Reclassificadas encontram-se

refletidas no quadro IV.9.2 Cultura (PO09) do Relatório:

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Fonte: Relatório do Orçamento do Estado para 2019

No que se refere ao financiamento destas despesas este é sobretudo garantido por receita geral do Estado,

nomeadamente por via da Contribuição sobre o Audiovisual (CAV).

Relativamente a receitas próprias, referem-se aquelas que são provenientes:

 Da distribuição dos resultados líquidos dos jogos sociais explorados pela Santa Casa da Misericórdia de

Lisboa, afeta ao Fundo de Fomento Cultural e destinada a apoios a fundações de carácter cultural;

 Das taxas de exibição e de serviços de televisão por subscrição afetas ao Instituto do Cinema e do

Audiovisual, para o financiamento da produção e realização cinematográfica nacional;

 Do resultado das vendas das visitas a monumentos classificados de património mundial pela Direção-

Geral do Património Cultural.

No quadro IV.9.3 Cultura (PO09) é possível observar a despesa por classificação económica.

Fonte: Relatório do Orçamento do Estado para 2019

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A despesa corrente do Programa representa 90,3% do total, sendo que as despesas com pessoal e a

aquisição de bens e serviços, correspondem a 74,1%. De acordo com o Relatório, merecem também destaque

as transferências destinadas a instituições sem fins lucrativos, no âmbito dos apoios financeiros concedidos à

produção artística nacional e a fundações culturais, e ao investimento associado à valorização do património

classificado de interesse cultural e à renovação tecnológica.

No quadro IV.9.3 Cultura (PO09) está identificada a despesa por medida do Programa.

Fonte: Relatório do Orçamento do Estado para 2019

Na distribuição da despesa destaca-se a “Comunicação Social”, que representa cerca de 58,1% da

despesa, resultante integralmente do orçamento da Rádio e Televisão de Portugal (RTP), representando a

“Cultura” 41,4% do total, contendo a despesa das restantes entidades que integram o Programa.

É de referir que, de acordo com o artigo 252.º, da Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª, o valor da contribuição

sobre o audiovisual (CAV) se mantém inalterado, fixando-se nos 2,85€ e 1€, nos termos do disposto nos n.os 1

e 2 do artigo 4.º da Lei n.º 30/2003, de 22 de agosto, que aprova o modelo de financiamento do serviço público

de radiodifusão e de televisão, alterado pela Lei n.º 7-A/2016, de 30 de março.

De acordo com o Mapa VII – Despesas dos Serviços e Fundos Autónomos, Por Classificação Orgânica,

com Especificação das Despesas Globais de cada Serviço e Fundo, descreve-se as verbas destinadas aos

seguintes organismos públicos da área da Cultura (em Euros):

 Cinemateca Portuguesa – Museu do Cinema, IP – 4 749 435

 Coa Parque – Fundação para a Salvaguarda e Valorização do Vale do Coa – 1 882 447

 Direção-Geral do Património Cultural – 50 101 057

 Fundação Centro Cultural de Belém – 17 302 000

 Fundo de Fomento Cultural – 31 662 060

 Fundo de Salvaguarda do Património Cultural – 383 278

 Instituto do Cinema e do Audiovisual, IP – 16 250 704

 OPART – Organismo de Produção Artística, EPE – 22 404 677

 Radio e Televisão de Portugal, SA – 252 383 693

 Teatro Nacional D. Maria II, EPE – 7 255 543

 Teatro Nacional de São João, EPE – 6 430 890

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II SÉRIE-A — NÚMERO 20

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Cumpre ainda referir a previsão do artigo 211.º da Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª, que, através de um

aditamento à Lista I anexa ao Código do IVA, se prevê a taxação à taxa mínima do IVA “as entradas

espetáculos de canto, dança, música, teatro e circo realizados em recintos fixos de espetáculo de natureza

artística ou em circos ambulantes. (…)”

B) Juventude e Desporto

De acordo com a estrutura do Relatório do Orçamento do Estado para 2019, a área sectorial da Juventude

e Desporto, a mesma está integrada no Programa Orçamental presente análise tem em conta o Programa

Orçamental Educação Pré-Escolar, Ensino Básico e Secundário (PO11).

1. Políticas sectoriais

No que se refere à Juventude, é mencionado no Relatório a manutenção do investimento em diversos

mecanismos de planeamento e avaliação da ação governativa nesta área, dando-se como exemplo a

implementação do Plano Nacional para a Juventude 2018-2021, no qual, de acordo com o Relatório, o

movimento associativo e as autarquias locais serão agentes relevantes nas matérias transversais da

Juventude, num Plano construído para orientar o desenho, a execução e a avaliação de mais de duas

centenas e meia de medidas, em áreas estratégicas, como:

 Educação Formal e Não Formal

 Emprego

 Saúde

 Habitação

 Ambiente

 Desenvolvimento Sustentável

 Igualdade e Inclusão Social

 Governança e Participação.

Ainda de acordo com o referido no Relatório, o Instituto Português do Desporto e Juventude (IPDJ):

 Verá o seu papel reforçado na promoção do bem-estar e de estilos de vida saudáveis, particularmente

através da educação para a saúde sexual e reprodutiva, consumos nocivos e nutrição;

 Prosseguirá o diálogo estruturado com os jovens no desenvolvimento das políticas de juventude, estando

presente em diversos canais de comunicação, ao entender-se como fundamental o empoderamento dos

jovens, e para a mobilização dos recursos existentes ao seu dispor.

É referido no Relatório que o Governo pretende intensificar o trabalho desenvolvido no âmbito do

reconhecimento e validação de aprendizagens adquiridas em contexto não formal, incentivando a participação

ativa da juventude e do movimento associativo jovem na sua definição – um trabalho que deve ser

acompanhado da consciencialização dos jovens, dos técnicos de juventude e das entidades empregadoras

para a dimensão educativa das experiências de voluntariado, de associativismo e outras formas de

participação jovem, fortalecendo o desenvolvimento pessoal dos jovens, capacitando-os para um mundo do

trabalho, marcado pela transição para novos paradigmas económicos, ambientais e sociais.

No plano internacional, manter-se-á a contribuição e articulação com a União Europeia, com a Comunidade

dos Países de Língua Portuguesa e com a Comunidade Ibero-América.

Relativamente ao Desporto, sendo mencionado no Relatório como um dos mais poderosos instrumentos

de desenvolvimento e integração dos cidadãos, é afirmado que o Governo dará continuidade às principais

orientações já anteriormente determinadas com vista à afirmação política, económica e social desta área.

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Serão aprofundados o diálogo e o trabalho interdisciplinar e, em algumas áreas, como o Desporto Escolar,

promover-se-á uma lógica de promoção da coerência territorial e das relações de proximidade, potenciando os

recursos locais.

Relativamente a ações estratégicas, as prioridades serão:

 Implementação de uma abordagem mais eficaz no que toca ao combate aos fenómenos de violência

associados aos espetáculos e, particularmente, às atividades desportivas, com especial incidência na

dissuasão das manifestações de racismo, de xenofobia e de intolerância, promovendo-se o

comportamento cívico e a tranquilidade na fruição dos espaços públicos, sendo que para cumprimento

deste desígnio terá particular realce o conjunto de alterações recentes à legislação que regula esta

matéria, incluindo a criação da Autoridade para a Prevenção e o Combate à Violência no Desporto;

 Melhoria do apoio ao Desporto de Alto Rendimento com a redefinição (e equiparação) dos Projetos

Olímpico e Paralímpico, aprovada em janeiro de 2018, visando melhorar a prestação desportiva nos

Jogos Olímpicos e Jogos Paralímpicos Tóquio 2020; gestão integrada e promoção do desempenho da

Rede dos Centros de Alto Rendimento; continuação da implementação de medidas concretas de apoio

aos atletas, treinadores e outros agentes envolvidos, que passam pelo apoio à deteção de talentos, à

carreira dual e ao enquadramento pós-carreira dos atletas de alto rendimento;

 Reforço do Programa de Apoio às Infraestruturas Desportivas, no seu terceiro ano de execução, com o

intuito de fortalecer o tecido associativo de base local e concretização da Carta Desportiva Nacional

(SNID);

 Aposta na continuação da valorização da Educação Física em todos os ciclos de ensino e do Desporto na

Escola, com a promoção dos programas desenvolvidos pelos próprios estabelecimentos de ensino em

articulação com a comunidade local;

 Reforço do Plano de Ação Nacional para a Generalização da Prática Desportiva, no âmbito do Programa

Nacional de Desporto para Todos, valorizando fatores como a inclusão, a igualdade, a interioridade e a

canalização dos apoios para as entidades mais desfavorecidas;

 Reforço da formação de treinadores e dirigentes, potenciando a competitividade dos treinadores através

da reformulação da lei que regula o acesso à profissão de treinador de desporto e a melhoria da

capacidade de resposta dos clubes e associações de base local através da implementação do Programa

de Capacitação de Dirigentes (Clube Top);

 Consolidação da aposta no combate pela verdade no desporto, dando corpo aos trabalhos já

desenvolvidos no sequência da celebração, em março de 2018, entre a Procuradoria-Geral da República,

a Polícia Judiciária, o Instituto Português do Desporto e Juventude, IP, o Instituto do Turismo de Portugal,

IP, e a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, de um Memorando de Entendimento que tem por objeto a

cooperação com vista à criação, operacionalização e manutenção de uma plataforma nacional destinada,

especialmente, ao tratamento da manipulação de competições desportivas, no quadro das obrigações

decorrentes da Convenção do Conselho da Europa sobre Manipulação de Competições Desportivas;

 Continuação da promoção da dimensão internacional do desporto português e do reforço da cooperação

com os países da CPLP, Ibero-Americanos e da UE, potenciando-se o êxito das nossas Seleções e

representações nacionais, bem como a organização em Portugal de grandes eventos desportivos.

2. Análise Orçamental

A despesa total consolidada no programa orçamental PO11 ascende, em 2019, a 6421,3 milhões de euros,

o que compara com o montante de 6173,1 milhões de euros de 2018, representando um crescimento de 4%

face ao Orçamento do 2018, justificado sobretudo pelo aumento das despesas com pessoal, que crescem

4,5% e das outras despesas correntes de funcionamento, em 4,4%.

Por sua vez, a despesa efetiva consolidada do orçamento inicial de 2019 é de 6304,2 milhões de euros

que, relativamente ao montante de 6118,3 milhões de euros referente ao Orçamento do 2018, significa um

aumento de 3%.

De referir que, no decurso da execução orçamental de 2019, acrescerá um reforço significativo ao

programa proveniente da dotação específica para efeitos de descongelamento de carreiras.

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Fonte: Relatório do Orçamento do Estado para 2019

No quadro IV.11.4 (abaixo) é possível identificar a despesa por medida de programa.

Neste programa Orçamental a despesa relativamente à medida de Desporto, Recreio e Lazer é de 101,1

milhões de euros, aumentando face ao Orçamento do 2017, de 92,4 milhões de euros.

Fonte: Relatório do Orçamento do Estado para 2019

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No quadro IV.1.2. Despesas – Por atividades, está previsto o montante de 51 milhões de euros para o

Desporto, o que representa um aumento relativamente aos 43 milhões previstos no mesmo quadro em 2017.

De acordo com o Mapa VII – Despesas dos Serviços e Fundos Autónomos, Por Classificação Orgânica,

com Especificação das Despesas Globais de cada Serviço e Fundo, da Proposta de Orçamento do Estado

para 2019, verifica-se que o Instituto Português do Desporto e Juventude tem prevista uma despesa de €

85 256 818, quando em 2018 se previa uma despesa de € 79 210 938.

PARTE III – OPINIÃO DA RELATORA

Sendo a opinião da relatora de elaboração facultativa, a Deputada relatora reserva a sua opinião neste

parecer não a emitindo.

PARTE IV – CONCLUSÕES

1 – O Governo apresentou à Assembleia da República, a 15 de outubro de 2018, a Proposta de Lei n.º

156/XIII/4.ª, referente ao Orçamento do Estado para 2019.

2 – A Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª foi apresentada nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis,

cabendo, desse modo, à Comissão de Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto emitir parecer sobre as

matérias da sua competência, incidindo sobre a globalidade do orçamento do Ministério da Cultura, e sobre as

disposições relativas às áreas setoriais da Juventude e do Desporto, do Orçamento do Ministério da

Educação.

3 – A discussão e votação na generalidade da proposta de lei já mencionada encontram-se agendadas

para as reuniões do Plenário da Assembleia da República dos dias 29 e 30 de outubro de 2018.

4 – A Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª, na parte relativa às áreas da Cultura, Comunicação, Juventude e do

Desporto, reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser apreciada e votada na generalidade em

Plenário.

Palácio de S. Bento, 23 de outubro de 2018.

A Deputada autora do parecer, Diana Ferreira — A Presidente da Comissão, Edite Estrela.

Nota: O parecer foi aprovado na reunião da Comissão de 23 de outubro de 2018.

———

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UTAO | UNIDADE TÉCNICA DE APOIO ORÇAMENTAL

Relatório UTAO n.º 33/2018

Apreciação final da Proposta de Orçamento

do Estado para 2019

Coleção: Análise Técnica das Propostas de Orçamento do Estado

29 de outubro de 2018

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Ficha técnica

A análise efetuada é da exclusiva responsabilidade da Unidade Técnica de Apoio

Orçamental (UTAO) da Assembleia da República. Nos termos da Lei n.º 13/2010, de 19 de

julho, a UTAO é uma unidade especializada que funciona sob orientação da comissão

parlamentar permanente com competência em matéria orçamental e financeira,

prestando-lhe assessoria técnica especializada através da elaboração de estudos e

documentos de trabalho técnico sobre gestão orçamental e financeira pública.

Este estudo, orientado e revisto por Rui Nuno Baleiras, foi elaborado por António Antunes,

Filipa Almeida Cardoso, Jorge Faria Silva, Patrícia Silva Gonçalves, Vítor Nunes Canarias e

Rui Nuno Baleiras.

Modelo de documento elaborado por António Antunes.

Título: Apreciação final da Proposta de Orçamento do Estado para 2019

Coleção: Análise Técnica das Propostas de Orçamento do Estado

Relatório UTAO N.º33/2018

29 de outubro de 2018

Momento de fecho para receção de informação processada:12h00m de 28/10/2018

Disponível em: http://www.parlamento.pt/sites/COM/XIIILEG/5COFMA/Paginas/utao.aspx

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Índice geral

Índice geral ..............................................................................................................................................

Índice de tabelas ...................................................................................................................................

Índice de gráficos .................................................................................................................................

Índice de caixas ...................................................................................................................................

Índice de figuras ...................................................................................................................................

Tabela de siglas e abreviaturas ..........................................................................................................

1.Introdução ......................................................................................................................................

PARTE I: Análise económica em Contabilidade Nacional ..............................................................

2.Cenário macroeconómico .......................................................................................................... 2.1. Perspetivas de médio prazo dos previsores oficiais .....................................................................

2.1.1. Exercício de projeção mais recente do FMI .......................................................................... 2.1.2. O exercício de projeção do MF (POE/2019) e os demais ...................................................

2.1.2.1.Crescimento do produto em volume ................................................................................ 2.1.2.2.Determinantes do crescimento da procura agregada ................................................

2.1.3. Mercado de trabalho, preços e PIB nominal no cenário da POE/2019 ......................... 2.2. Apreciação sobre a razoabilidade das previsões macroeconómicas subjacentes à

POE/2019 .............................................................................................................................................

3.Estratégia orçamental de médio prazo ................................................................................... 3.1. Descrição qualitativa ....................................................................................................................... 3.2. Medidas de política novas .............................................................................................................. 3.3. Metas quantitativas ..........................................................................................................................

4.Regras de disciplina orçamental .............................................................................................. 4.1. Regras de disciplina orçamental no braço preventivo do Pacto de Estabilidade e

Crescimento ....................................................................................................................................... 4.1.1. Objetivo de Médio Prazo ......................................................................................................... 4.1.2. Cumprimento do OMP ............................................................................................................. 4.1.3. Variação do saldo estrutural ................................................................................................... 4.1.4. Crescimento da despesa primária líquida ........................................................................... 4.1.5. Regra da dívida .........................................................................................................................

4.2. Quadro Plurianual de Programação Orçamental .....................................................................

5.Recomendações de política do Semestre Europeu ............................................................... 5.1. Coordenação de políticas económicas no quadro do Semestre Europeu ......................... 5.2. Avaliação dos projetos de orçamento pela Comissão Europeia no contexto do Semestre

Europeu ...............................................................................................................................................

6.Comparação da POE/2019 com o Programa de Estabilidade 2018-2022 .......................... 6.1. Aferição do cumprimento das metas quantitativas do Programa de Estabilidade........... 6.2. O efeito das reservas da UTAO na aferição do cumprimento das metas ............................ 6.3. Medidas de Política Orçamental da POE/2019 ..........................................................................

7.Comparação da POE/2019 com as regras de disciplina orçamental ................................. 7.1. Cumprimento das regras de disciplina orçamental no braço preventivo do Pacto de

Estabilidade e Crescimento ............................................................................................................ 7.1.1. Cumprimento do Objetivo de Médio Prazo ........................................................................

7.2. Avaliação da trajetória de ajustamento em direção ao Objetivo de Médio Prazo .......... 7.2.1. Variação do saldo orçamental estrutural ............................................................................

7.2.1.1.Aferição com base nos valores de saldo estrutural indicados na própria POE/2019 7.2.1.2.Aferição incorporando as reservas da UTAO .................................................................

7.2.2. Crescimento da despesa primária líquida ........................................................................... 7.2.3. Conclusão sobre a avaliação da trajetória do saldo estrutural em direção ao OMP

7.3. Regra da dívida ................................................................................................................................. 7.4. Aferição do cumprimento dos tetos de despesa no QPPO ....................................................

8.Comparação da POE/2019 com as recomendações do Semestre Europeu ..................... 8.1. Coordenação de políticas orçamentais no âmbito do semestre europeu na POE/2019

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8.2. Avaliação do Projeto de Plano Orçamental de 2019 e cumprimento das regras da vertente preventiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento ..............................................

9.Complementos da análise em Contabilidade Nacional ....................................................... 9.1. Orientação da política orçamental ..............................................................................................

9.1.1. Orientação da política orçamental prevista na POE/2019 .............................................. 9.1.2. Aferição da orientação da política orçamental incorporando as reservas da UTAO

9.2. Evolução da carga fiscal prevista na POE/2019 ........................................................................

PARTE II: Análise económica em Contabilidade Pública ..............................................................

10.Ventilação económica em Contabilidade Pública ............................................................... 10.1. O que é a Contabilidade Pública? ....................................................................................... 10.2. Estimativa da classificação económica para 2018 e POE/2019 ..................................... 10.3. Evolução 2014 a 2019 nos capitais para cobertura de riscos orçamentais.................. 10.4. Orçamentação versus execução das Administrações Públicas no período 2014 a

2018 ...................................................................................................................................................... 10.4.1. Comparação ao primeiro nível da classificação económica para o universo consolidado das Administrações Públicas ......................................................................................... 10.4.2. Comparação do nível dos impostos principais da Administração Central .............

10.5. Receita fiscal da Administração Central na POE/2019: comparação com 2018 .......

11.Despesa por classificação funcional da Administração Central, 2014 a 2019 ..................

12.Responsabilidades contingentes .............................................................................................. 12.1. Garantias e contragarantias concedidas pelo Estado .................................................... 12.2. Riscos associados a PPP ...........................................................................................................

13.Sistemas de Previdência Social ................................................................................................. 13.1. Segurança Social ...................................................................................................................... 13.2. Caixa Geral de Aposentações ..............................................................................................

PARTE III: Epílogo .................................................................................................................................

14.Conclusões ...................................................................................................................................

Anexo 1: Reservas da UTAO ..............................................................................................................

Anexo 2: Estatísticas ...........................................................................................................................

Índice de tabelas

Tabela 1 – Medidas de política orçamental que constam no PE/2018-22 ...................................................... Tabela 2 – Perspetiva orçamental estrutural ......................................................................................................... Tabela 3 – Indicadores de dívida pública na ótica de Maastricht e encargos com juros: PE/2018-22 ..... Tabela 4 – Matriz de ajustamento anual do saldo estrutural em direção ao OMP ....................................... Tabela 5 – Recomendações específicas do Conselho da União Europeia a Portugal, no âmbito

do Semestre Europeu de 2018 ........................................................................................................................... Tabela 6 – Processo de avaliação dos projetos orçamentais dos Estados-Membros no Semestre

de Outono ............................................................................................................................................................. Tabela 7 – Perspetiva orçamental estrutural ......................................................................................................... Tabela 8 – Perspetiva orçamental estrutural após reserva A da UTAO ............................................................ Tabela 9 – Perspetiva orçamental estrutural após reservas A e B da UTAO .................................................... Tabela 10 – Novas medidas políticas previstas para 2019 face ao cenário de políticas invariantes ........ Tabela 11 – Exercício de revisão de despesa 2019 (estimativa de ganhos de eficiência associados) ... Tabela 12 – Objetivo de médio prazo e ajustamento do saldo estrutural ....................................................... Tabela 13 – Saldo estrutural da POE/2019 recalculado com a classificação de medidas temporárias

e/ou não recorrentes da UTAO .......................................................................................................................... Tabela 14 – Objetivo de médio prazo e ajustamento do saldo estrutural recalculado com a

classificação de medidas temporárias e/ou não recorrentes da UTAO ................................................... Tabela 15 – Saldo estrutural da POE/2019 recalculado com a classificação UTAO de medidas

temporárias e/ou não recorrentes pela UTAO e a revisão UTAO do saldo orçamental em 2019 ........ Tabela 16 – Objetivo de médio prazo e ajustamento do saldo estrutural recalculado com a

classificação UTAO de medidas temporárias e/ou não recorrentes pela UTAO e a revisão UTAO do

saldo orçamental em 2019..................................................................................................................................

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Tabela 17 – Exercício de verificação da compatibilidade dos limites de despesa do QPPO com os

objetivos de contabilidade nacional ................................................................................................................ Tabela 18 – Desagregação da despesa do P013-Saúde definida no POE/2019 ........................................... Tabela 19 – Recomendações do Semestre Europeu de 2018 vs POE/2019 .................................................... Tabela 20 – Conta das Administrações Públicas para 2018: diferencial entre a estimativa e o OE/2018. Tabela 21 – Orçamento das Administrações Públicas para 2019, por subsector........................................... Tabela 22 – Dotações orçamentais para cobertura de riscos ........................................................................... Tabela 23 – Orçamento do Estado Aprovado vs Execução Orçamental das AP, 2014-2018 ..................... Tabela 24 – Execução da receita fiscal da Administração Central, 2014-2018 ............................................. Tabela 25 – Receita fiscal da Administração Central, por tipo de imposto (2019 vs 2018) .......................... Tabela 26 – Despesa da Administração Central, por classificação funcional ............................................... Tabela 27 – Garantias concedidas pelo Estado ................................................................................................... Tabela 28 – Contingências das PPP rodoviárias (posição em final de período, 2013 a 2018) ..................... Tabela 29 – Contingências das PPP rodoviárias em 31 de dezembro de 2017 .............................................. Tabela 30 – Orçamento da Segurança Social para 2018 e 2019 ...................................................................... Tabela 31 – Orçamento da Segurança Social para 2019, por subsistema ...................................................... Tabela 32 – Orçamento da CGA em 2018 e 2019 ................................................................................................ Tabela 33 – Ano de 2019, exercício de passagem da contabilidade pública à contabilidade nacional

.................................................................................................................................................................................. Tabela 35 – Discrepâncias entre medidas novas de política orçamental em dois documentos do MF... Tabela 36 – Comparação do cenário macroeconómico face a outros referenciais .................................. Tabela 37 – Avaliação da orientação da política orçamental projetada na POE/2019 .............................

Índice de gráficos

Gráfico 1 – Projeções para a taxa de variação anual do PIB real em 2018, por instituição.......................... Gráfico 2 – Projeções para a taxa de variação anual do PIB real em 2019, por instituição.......................... Gráfico 3 – Taxa de variação anual do PIB ........................................................................................................... Gráfico 4 – Evolução do preço do petróleo, dated brent (dólares ou euros por barril) ............................. Gráfico 5 – Cotação do euro-dólar (1 EUR = X USD) ........................................................................................... Gráfico 6 – Taxa de variação real das principais componentes do PIB .......................................................... Gráfico 7 – Produto potencial e PIB observado .................................................................................................... Gráfico 8 – Dívida externa líquida ........................................................................................................................... Gráfico 9 – Posição líquida de investimento internacional ................................................................................ Gráfico 10 – Posição líquida de investimento internacional por tipo de instrumento ................................... Gráfico 11 – Decomposição da posição líquida de investimento internacional por tipo de valor ........... Gráfico 12 – Indicadores de integração financeira na área do euro .............................................................. Gráfico 13 – Variação acumulada da dívida pública desde março de 2015 e compras do BCE no

âmbito do programa PSPP .................................................................................................................................. Gráfico 14– Projeções para o saldo orçamental no PE/2018-22 vs cenário de políticas invariantes ......... Gráfico 15 – Limites da despesa efetiva da administração central financiada por receitas

gerais estabelecida no QPPO no PE/2018-22 .................................................................................................. Gráfico 16 – Evolução da dívida pública ............................................................................................................... Gráfico 17 – Evolução dos limites do QPPO no período de 2016 a 2022 ......................................................... Gráfico 18 – Evolução da despesa QPPO PE/2018-22 vs POE/2019 .................................................................. Gráfico 19 – Revisão dos limites de despesa para o ano de 2019 ....................................................................

Gráfico 20 – QPPO: despesa efetiva da administração central financiada por receitas gerais ................ Gráfico 21 – QPPO/2019-22: despesa efetiva da administração central financiada por receitas gerais Gráfico 22 – QPPO/2018-22: despesa efetiva da administração central financiada por receitas gerais Gráfico 23 – Orientação da política orçamental: POE/2019 versus Projeções da Primavera da Comissão

Europeia .................................................................................................................................................................. Gráfico 24 – Orientação da política orçamental prevista na POE/2019, recalculada com a Reserva A

da UTAO .................................................................................................................................................................. Gráfico 25 – Orientação da política orçamental prevista na POE/2019, recalculada com as Reservas A

e B da UTAO ........................................................................................................................................................... Gráfico 26 – Evolução da carga fiscal e da carga fiscal excluindo o efeito de medidas temporárias

e/ou não recorrentes ...........................................................................................................................................

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Gráfico 27 – Evolução da carga fiscal ................................................................................................................... Gráfico 28 – Variação da carga fiscal projetada para 2019 na POE/2019 face a 2014 e face a 2018 ... Gráfico 29 – Estrutura da carga fiscal em 2019 prevista na POE/2019 ............................................................. Gráfico 30 – Receita e despesa efetivas e desvio ............................................................................................... Gráfico 31 – Estrutura da receita efetiva cobrada das AP, 2014-2018 ............................................................. Gráfico 32 – Estrutura da despesa efetiva paga das AP, 2014-2018 ................................................................ Gráfico 33 – Desvio da receita fiscal por tipo de imposto 2014-2018 ............................................................... Gráfico 34 – Receita fiscal cobrada por tipo de imposto da Administração Central, 2014-2018 .............. Gráfico 35 – Estrutura da receita fiscal cobrada por tipo de imposto da Administração Central,

2014-2018 ................................................................................................................................................................ Gráfico 36 – Evolução e repartição da despesa da Administração Central, 2014-2019, por

classificação funcional ........................................................................................................................................ Gráfico 37 – Evolução nas contingências das PPP rodoviárias devidas a pedidos de reposição

do equilíbrio financeiro, 2016 a 2018 .................................................................................................................

Gráfico 38 – Despesa com prestações de desemprego ....................................................................................

Gráfico 39 – Despesa com subsídio de doença ...................................................................................................

Gráfico 40 – Despesa com abono de família .......................................................................................................

Gráfico 41 – Despesa com RSI ..................................................................................................................................

Gráfico 42 – Evolução no número de subscritores e no número de pensionistas da CGA ..........................

Índice de caixas

Caixa 1 – Medidas temporárias e não recorrentes inscritas no PE/2018-22 ..................................................... Caixa 2 – Descrição do teor das novas medidas de política orçamental identificadas na POE/2019 ..... Caixa 3 – Medidas temporárias e/ou medidas não recorrentes na classificação da UTAO ....................... Caixa 4 – Contribuição para o esclarecimento da divergência de entendimento entre o Governo

e a UTAO sobre o valor do saldo global ........................................................................................................... Caixa 5 – Implicações da reserva B da UTAO sobre a capacidade de a Assembleia da

República fiscalizar a execução orçamental e autorizar alterações orçamentais .................................

Índice de figuras

Figura 1 – Cronograma do Semestre Europeu ......................................................................................................

Figura 2 – Execução de despesa que o Governo previa não executar ..........................................................

Figura 3 – Operação equivalente à transferência de verbas entre programas orçamenta.......................

27 DE OUTUBRO DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________

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Página 170

Tabela de siglas e abreviaturas

Sigla ou abrev. Designação

AMECO Annual Macro-Economic Database of the European Commission

ANFA Agreement on Net Financial Assets

AP Administrações Públicas

AR Assembleia da República

AT Autoridade Tributária e Aduaneira

BCE Banco Central Europeu

BCP Banco Comercial Português

BdP Banco de Portugal

BEI Banco Europeu de Investimento

BPI Banco Português de Investimento

BPP Banco Privado Português

CE Comissão Europeia

CFP Conselho das Finanças Públicas

CGA Caixa Geral de Aposentações

CGD Caixa Geral de Depósitos

DGO Direção Geral do Orçamento

DGTF Direção-Geral do Tesouro e Finanças

DLRR Dedução por Lucros Retidos e Reinvestidos

EM Estado(s)-Membro(s)

EPR Entidades Públicas Reclassificadas

EUR/USD Taxa de câmbio: X dólares por 1 euro

FBCF Formação Bruta de Capital Fixo

FEEF Fundo Europeu de Estabilização Financeira

FMI Fundo Monetário Internacional

IABA Imposto sobre o Álcool e as Bebidas Alcoólicas

IEC Impostos Especiais de Consumo

IFM Instituições Financeiras Monetárias

IHPC Índice Harmonizado de Preços no Consumidor

INE Instituto Nacional de Estatística

IPC Índice de Preços no Consumidor

IRC Imposto sobre o Rendimento de Pessoas Coletivas

IRS Imposto sobre o Rendimento de Pessoas Singulares

IVA Imposto sobre o Valor Acrescentado

LEO Lei de Enquadramento Orçamental

LOE Lei do Orçamento do Estado

M€ Milhões de euros

MF Ministério das Finanças

MLSA Ajustamento Estrutural Linear Mínimo

Minimum Linear Structural Adjustment

NUT Nomenclatura das Unidades Territoriais

OCDE Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico

OMP Objetivo de Médio Prazo

p. Página

p.p. Pontos percentuais

PAEF Programa de Assistência Económica e Financeira

PDE Procedimento relativo aos Défices Excessivo

PE Programa de Estabilidade

PEC Pacto de Estabilidade e Crescimento

PERES Programa Especial de Regularização de Dívidas ao Estado

PIB Produto Interno Bruto

PII Posição de Investimento Internacional

PO Projeto de Orçamento

POE/2019 Proposta de Orçamento do Estado para 2019

pp. Páginas

PPP Parcerias-Público Privadas

PSPP Programa de Compras do Sector Público

Public Sector Purchase Programme

PT 2020 Portugal 2020

QPPO Quadro Plurianual de Programação Orçamental

REF Reposição de Equilíbrio Financeiro

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Sigla ou abrev. Designação

SMP Securities Markets Programme

TECG Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação

TFUE Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia

tvh Taxa de variação homóloga

UE União Europeia

UTAO Unidade Técnica de Apoio Orçamental

UTAP Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos

27 DE OUTUBRO DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________

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1. Introdução

1 A UTAO analisa a Proposta de Orçamento do Estado para 2019 nas duas óticas contabilísticas em

que esta foi elaborada. Este relatório, publicado 14 dias após a apresentação pública da proposta,

contém, por isso, uma apreciação económica em Contabilidade Nacional e uma apreciação

económica em Contabilidade Pública. No passado dia 22, a UTAO divulgou no seu relatório n.º 32/2018

uma apreciação preliminar em Contabilidade Nacional. O presente estudo revê e alarga o anterior,

constituindo a avaliação final da UTAO à proposta orçamental. O trabalho da UTAO foi dividido em dois

documentos por conveniência do calendário de apreciação parlamentar da Proposta de Orçamento

do Estado. O primeiro relatório saiu na véspera da primeira audição do senhor Ministro das Finanças e

este é publicado no dia em que se inicia a discussão na generalidade.

2 A análise numa perspetiva contabilística complementa a outra e enriquece a compreensão da

importância que o Orçamento do Estado tem para os agentes económicos, a gestão das entidades

públicas e o acompanhamento parlamentar da expressão financeira das políticas públicas. Por

construção, a Contabilidade Nacional fornece um quadro conceptual coerente para medir as relações

entre famílias, empresas, resto do mundo e administrações públicas. É por isso que a Contabilidade

Nacional é a perspetiva adequada para se apreender as influências mútuas entre macroeconomia e

finanças públicas e a racionalidade económica das regras de disciplina orçamental vigentes no âmbito

do Pacto de Estabilidade e Crescimento. A análise em Contabilidade Pública interessa por duas razões.

Primeira, é no âmbito deste padrão contabilístico que decorrem o funcionamento e a prestação de

contas por parte de cada entidade das Administrações Públicas. Segunda, o que a Assembleia da

República aprova em sede de Orçamento do Estado são previsões de receita e despesa expressas em

Contabilidade Pública.

3 Comparando com o relatório anterior, este acrescenta um capítulo à análise em Contabilidade

Nacional, introduz quatro capítulos em Contabilidade Pública, inclui um capítulo de conclusões e junta

informação ao anexo de reservas. O capítulo novo em contas nacionais avalia a orientação cíclica da

política orçamental entre 2014 e 2019, com e sem as reservas da UTAO, e aprecia a evolução da carga

fiscal no período de 2009 a 2019. A análise em Contabilidade Pública desdobra-se em vários assuntos:

comparação das previsões de receita e despesa para 2019 com as dotações iniciais e as estimativas de

execução do Ministério das Finanças para 2018; história entre 2014 e 2019 dos capitais para cobertura

de riscos orçamentais e das taxas de execução, com realce para os impostos da Administração Central;

evolução entre 2014 e 2019 na ventilação funcional da despesa da Administração Central;

responsabilidades contingentes do Estado; sistemas de previdência social em 2018 e 2019. O capítulo

de conclusões reúne os principais resultados deste estudo e pode servir como sumário executivo do

mesmo. Finalmente, o Anexo 1 mantém o conteúdo do relatório anterior e passa a contar neste com

duas caixas de informação adicional visando duas finalidades: i) iluminar a razão da diferença de ponto

de vista entre o Governo e a UTAO quanto à introdução de julgamento no valor do saldo global; ii)

explicar o efeito da introdução desse julgamento na capacidade de o Parlamento controlar a

execução da receita e da despesa por programas.

4 A elaboração de um Orçamento do Estado é condicionada por vários fatores. O relatório identifica

quatro fatores. Desde logo, o estado da economia no passado recente e a projeção dos seus

desenvolvimentos no médio prazo. De ambos depende a arrecadação de receitas, a realização de

despesas, a calibragem das medidas de política com impacto na receita e na despesa. A política

orçamental também serve para influenciar o estado da economia, através i) da provisão de bens e

serviços e internalização de externalidades pelos agentes, ii) da intervenção na distribuição interpessoal

de rendimentos e riqueza, e iii) da contribuição para suavizar os ciclos económicos.A estratégia

orçamental do país para o ano corrente e os próximos quatro anos é o segundo fator que deverá

enformar o plano orçamental para o ano seguinte. Desvios expressivos e não justificados relativamente

a linhas de orientação, medidas de política e metas orçamentais constantes do Programa de

Estabilidade colocam dúvidas sobre a coerência intertemporal da política orçamental, da mesma

maneira que a confirmação do rumo estratégico adequado às circunstâncias económicas nacionais e

internacionais credibiliza as opções financeiras do Estado. A conformidade de um programa orçamental

anual com as regras de disciplina nacionais e europeias com que o país se vinculou é o terceiro fator.

Sinaliza o compromisso com a capacidade de pagar as responsabilidades assumidas, reforça a

reputação do soberano nos mercados financeiros e oferece confiança aos cidadãos quanto à

exequibilidade da orientação da política orçamental. Finalmente, como quarto fator, há a considerar

na feitura do Orçamento o respeito pelas recomendações europeias sobre política económica em geral

e transformações estruturais que contribuam para o alinhamento entre as estratégias europeia e

nacional de desenvolvimento económico. A proposta de orçamento deverá demonstrar como contribui

para implementar no ano em causa as recomendações dirigidas a Portugal.

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5 Paradoxalmente, as condicionantes do planeamento orçamental anual visam transformá-lo no

veículo privilegiado para concretizar as aspirações de médio prazo para a política económica, em

geral, e a política orçamental, em particular. Por isso, a elaboração da Proposta de Orçamento do

Estado é sempre uma tarefa política e tecnicamente muito exigente e que exige o envolvimento

transversal dos órgãos de soberania e dos cidadãos na sua discussão.

6 A Parte I deste relatório tem como objetivo principal contribuir para a perceção pública do modo

como a Proposta de Orçamento do Estado lida com as suas condicionantes. É o cenário

macroeconómico que lhe subjaz realista? O plano orçamental para o próximo ano indicia o

cumprimento das promessas feitas no Programa de Estabilidade? Respeita as regras de disciplina

orçamental? De que modo são as recomendações europeias tidas em conta no plano orçamental?

7 A Parte II do relatório informa como é que as previsões de receita e despesa das Administrações

Públicas na perspetiva da Contabilidade Pública estão em linha ou divergem das opções executadas

nos últimos anos. Porque o presente começou no passado e se repercute no futuro e é natural que as

mudanças no contexto económico e na orientação política do país tenham uma expressão financeira

na atividade das Administrações Públicas, esta parte privilegia a comparação das escolhas propostas

para 2019 com os desenvolvimentos orçamentais vividos desde 2014. Esta visão diacrónica ajuda a

perceber as grandes tendências da política orçamental; com esta escala temporal mais alargada, a

UTAO espera contribuir para uma melhor apreensão do alcance das alterações contidas na POE.

8 A bibliografia utilizada está identificada no relatório. As fontes mais usadas para elaborar este

estudo são o Relatório “Orçamento do Estado 2019” produzido pelo Ministério das Finanças, e que

acompanha a proposta de lei e os mapas anexos, bem como as bases de dados da Direção-Geral do

Orçamento nos termos em que a UTAO lhes pode aceder. As outras fontes escritas estão identificadas

ao longo do texto, à medida que são invocadas para justificar afirmações.

9 A UTAO agradece a colaboração preciosa que obteve de duas entidades do Ministério das

Finanças, o Gabinete de Planeamento, Estratégia, Avaliação e Relações Internacionais (GPEARI) e a

Direção-Geral do Orçamento (DGO). Prestaram num lapso de tempo muito apertado a quase

totalidade da informação adicional e dos esclarecimentos solicitados pelos autores. O espírito de

entreajuda merece realce acrescido por ter sido praticado numa semana muito trabalhosa para as três

partes.

10 O relatório está assim organizado. A Parte I é constituída pelos Capítulos 2 a 9. O Capítulo 2

apresenta o cenário macroeconómico no qual a proposta de orçamento assenta e com a qual

interage, compara-o com outras projeções recentes para a economia portuguesa e comenta a sua

razoabilidade económica. A estratégia orçamental de médio prazo para o período 2018 a 2022 é

recordada brevemente no Capítulo 3, sistematizando as suas linhas de orientação, as medidas de

política novas a introduzir naqueles anos e os objetivos numéricos para a execução orçamental. Matéria

de apreensão técnica sempre complicada, as regras de disciplina que vinculam as projeções e as

execuções orçamentais são explicadas no Capítulo 4. As recomendações de política do Semestre

Europeu foram estabelecidas em maio e são resumidas no Capítulo 5. Expostas as condicionantes, os

capítulos seguintes mostram como é que a Proposta de Orçamento do Estado a elas responde. O

Capítulo 6 compara-a com o Programa de Estabilidade, o Capítulo 7 com as regras orçamentais e o

Capítulo 8 com as recomendações europeias dirigidas a Portugal. O Capítulo 9 complementa a análise

económica em contas nacionais com dois tópicos: i) classificação da orientação da política orçamental

no período 2014 a 2019 face à posição cíclica da economia portuguesa; ii) evolução da dimensão e da

composição da carga fiscal no mesmo período, distinguindo entre impostos diretos, impostos indiretos e

contribuições sociais efetivas.

11 A Parte II reúne quatro capítulos com a análise económica na perspetiva da Contabilidade Pública.

O Capítulo 10 olha para a ventilação económica das receitas e das despesas, comparando as previsões

do Ministério das Finanças propostas para 2019 com os orçamentos iniciais e as execuções no período

compreendido nos anos 2014 a 2018. Permite ver as taxas de execução do universo das Administrações

Públicas por grandes agregados da classificação económica nesse período. Mostra como o Ministério

das Finanças tem gerido nesse quinquénio as dotações especificamente criadas para ajudar a lidar

com surpresas orçamentais: dotação provisional, reserva orçamental, cativações e dotações

centralizadas para enfrentar riscos particulares. Oferece, ainda, uma comparação intertemporal fina

dos impostos da Administração Central. O Capítulo 11 mostra como a repartição do orçamento

proposto por funções compara com o quinquénio anterior. A exposição do Estado a responsabilidades

contingentes é examinada no Capítulo 12. Finalmente, o Capítulo 13 analisa em detalhe os orçamentos

propostos para os sistemas de previdência social, distinguindo entre a Segurança Social e a Caixa Geral

de Aposentações.

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12 A Parte III encerra este relatório. Como síntese do estudo, o Capítulo 14 reúne os resultados

principais sob a forma de conclusões. O Anexo 1 apresenta, justificadamente, os motivos que levam a

UTAO a colocar sob reserva algumas informações constantes da Proposta de Orçamento do Estado:

A — elegibilidade de operações orçamentais para a classificação como medidas temporárias ou

medidas não recorrentes; B — valor do saldo global (conceito de contabilidade pública) a usar na

obtenção do saldo orçamental (noção de contabilidade nacional); C — enumeração das medidas de

política novas e quantificação do seu impacto no saldo orçamental. Estas reservas têm impacto material

na aferição do cumprimento das metas do Programa de Estabilidade, das regras orçamentais expressas

em contabilidade nacional e na avaliação da postura da política orçamental perante o ciclo

económico. A fechar, o Anexo 2 lista a informação solicitada ao Ministério das Finanças que não foi

entregue até à hora de fecho desta publicação. Serve, ainda, para abrigar dois quadros estatísticos de

maior dimensão, que exigem uma formatação específica das páginas em que se inserem.

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174

Página 175

PARTE I: Análise económica em Contabilidade Nacional

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2. Cenário macroeconómico

13 Este capítulo compara o cenário macroeconómico que serve de base à Proposta de Orçamento

do Estado para 2019 (POE/2019) com os exercícios de projeção de médio prazo para a economia

portuguesa elaborados por outros previsores oficiais de referência. A POE/2019 assenta no exercício de

previsão do desempenho da economia portuguesa em 2018 e 2019 exposto no Cap. II do relatório do

Ministério das Finanças (MF). Uma vez que a programação orçamental anual reflete o comportamento

passado da economia e influencia o seu despenho nos anos futuros mais próximos, faz sentido comparar

o cenário do MF com os exercícios de projeção de médio prazo de outros previsores oficiais

habitualmente consultados para este efeito. Assim, a Tabela 35, constante da p. 91, reúne as projeções

pontuais dos exercícios de projeção mais recentes para a economia portuguesa elaborados por MF

(para a POE/2019, em outubro de 2018), Fundo Monetário Internacional (FMI, outubro), Banco de

Portugal (BdP, outubro), Conselho das Finanças Públicas (CFP, setembro), Comissão Europeia (CE, julho),

Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Económicos (OCDE, maio) e ainda o MF para o

Programa de Estabilidade 2018/2022 (abril).

14 O texto dá mais relevo aos dois exercícios mais recentes, o da POE/2019 e o do FMI em outubro.

Esta opção decorre de um princípio geral segundo o qual quanto mais informação um exercício de

previsão processar sobre o ponto de partida (nomeadamente, indicadores de conjuntura mais próximos,

no tempo, do primeiro ano para o qual o exercício projeta números), mais fiável são os seus resultados;

princípio que está, obviamente, sujeito à hipótese de que tudo o resto é comum a todos os exercícios

de previsão. O cenário referido do FMI é também o mais recente para a economia mundial e os

principais parceiros económicos de Portugal, outra razão pela qual a análise neste capítulo principia por

ele.

2.1. Perspetivas de médio prazo dos previsores oficiais

2.1.1. Exercício de projeção mais recente do FMI

15 As mais recentes previsões do FMI apontam para um arrefecimento da economia mundial,

incluindo a área do euro e o Reino Unido, os quais são importantes parceiros comerciais de Portugal. O

exercício de projeção macroeconómica mais recente para a economia internacional é o do FMI,

constante do Apêndice Estatístico na edição de 9 de outubro de 2018 da publicação World Economic

Outlook. O exercício anterior desta instituição fora divulgado em 2 de julho de 2018. Face a este exercício

de há três meses, o FMI reviu em baixa (-0,2 pontos percentuais, p.p.) o crescimento económico mundial

(PIB real) previsto para 2018 e 2019, projetando agora para estes anos a mesma taxa que se verificou

em 2017: 3,7%. A revisão em baixa carateriza também as projeções para outras geografias

comercialmente para a economia portuguesa. Para a área do euro, o crescimento económico

projetado para 2018 for revisto em baixa de 0,2 p.p. prevendo-se agora 2,0% em 2018. Para 2019,

mantém a projeção de 1,9%. Relativamente à Alemanha, o FMI projeta agora 1,9% para 2018 e 2019,

uma revisão de -0,3 p.p. e -0,2 p.p., respetivamente, face ao exercício anterior. Para Espanha, encontra-

se previsto uma desaceleração da atividade económica em 2018, para 2,7%, projetando-se uma nova

desaceleração em 2019 (de -0,5 p.p.), para 2,2%. No tocante a França, o FMI reviu em baixa a projeção

de crescimento económico para 2018 e 2019, em -0,2 p.p. e -0,1 p.p., respetivamente. Aponta agora

para taxas de variação de 1,6% em ambos os anos, o que representa uma desaceleração significativa

da atividade económica face a 2017, em que se registou um crescimento de 2,3%. O Reino Unido, que

cresceu 1,7% em 2017, vê agora o FMI projetar para 2018 e 2019 crescimentos de 1,4% e 1,5%,

respetivamente. Esta revisão generalizada em baixa para a economia internacional, quando

comparada com as projeções divulgadas em julho de 2018, é justificada essencialmente com a

materialização de riscos relacionados com conflitos pautais e instabilidade política e social em inúmeros

países.1 Ademais, na sequência do Forum Económico Mundial de fevereiro de 2018 em Davos, Joseph

Stiglitz manifestou preocupação com problemas mundiais nos curto e médio prazos relacionados com

a crescente desigualdade nos países desenvolvidos, alterações climáticas, bem como com riscos da

revolução digital associados à segurança, emprego e emergência de monopólios.

16 O resultado das negociações relativas à saída do Reino Unido da União Europeia, bem como as

consequências sobre o comércio mundial decorrentes das tensões tarifárias e outros movimentos

1 O Conselheiro Económico do FMI, Maurice Obstfeld, resume assim, no Prefácio à edição de outubro do World Economic Outlook, o

tom da revisão das projeções de médio prazo. “(…) Our international growth projections for both this year and next are downgraded

to 3.7 percent, 0.2 percentage point below our last assessments and the same rate achieved in 2017. At the global level, recent data

show weakening in trade, manufacturing, and investment. Overall, world economic growth is still solid compared with earlier this

decade, but it appears to have plateaued”.

II SÉRIE-A — NÚMERO 20_____________________________________________________________________________________________________________

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protecionistas, são fatores com impacto económico negativo à escala global e nos principais parceiros

comerciais de Portugal. A saída do Reino Unido da União Europeia apresenta riscos descendentes para

as economias europeias, sobretudo para o caso de uma pequena economia aberta como a

portuguesa. Tendo em conta que Portugal regista um excedente comercial bilateral com o Reino Unido,

o qual é um dos principais parceiros comerciais, ganha especial importância o desfecho do Brexit e as

condições em que tal possa ocorrer. Acresce que este país tem sido um destino importante da

emigração portuguesa nos últimos anos e os termos da saída quanto às liberdades de circulação de

pessoas e de prestação de serviços não deixarão de poder impactar também na economia portuguesa.

17 Relativamente a Portugal, o FMI também projeta o abrandamento do crescimento económico,

além da deterioração no saldo da balança corrente. Quanto à variação relativa do produto, o exercício

mais recente do FMI projeta taxas de 2,3% em 2018, 1,8% em 2019 e 1,4% em 2023, após o crescimento

de 2,7% verificado em 2017. Face ao exercido anterior da mesma instituição, ocorrido em abril deste

ano, a projeção mais recente tira 0,1 p.p. a 2018, mantém a projeção para 2019 e revê em alta de 0,2

p.p. o número para 2023. Sobre a conta externa, o FMI apenas divulga números para o saldo corrente,

no caso de Portugal e outros países. Espera uma deterioração do mesmo após o excedente de 0,5% do

PIB atingido em 2017, apontando agora para 0,0% e -0,3%, em 2018 e 2019, respetivamente, contra o

que esperava no exercício de abril último (+0,2% e -0,1%, respetivamente).

2.1.2. O exercício de projeção do MF (POE/2019) e os demais

2.1.2.1. Crescimento do produto em volume

18 O cenário macroeconómico considerado na POE/2019 tem subjacente um abrandamento da

atividade económica em Portugal, contudo, o crescimento previsto pelo MF para 2019 apresenta-se no

limite superior do intervalo de previsões apresentadas por outras entidades de referência. Após a

contração da atividade económica verificada nos anos de 2011, 2012 e 2013, o PIB iniciou uma

tendência de recuperação que se manteve nos anos seguintes, mas que o MF espera que desacelere

após 2017. O cenário macroeconómico considerado na POE/2019 estima 2,3% de crescimento para o

PIB real em 2018 e prevê 2,2% para 2019. A estimativa pontual para 2018 constitui uma diminuição em

0,5 p.p. face à taxa registada em 2017 (2,8%). Para 2019, a previsão avançada (2,2%) representa um

abrandamento muito ligeiro (-0,1 p.p.) à previsão para o ano anterior e reflete ainda uma igualmente

ligeira revisão em baixa (-0,1 p.p.) face à anterior previsão do Ministério das Finanças, constante do

PE/2018-22. A perspetiva ora apresentada para a despesa agregada reflete o menor crescimento da

procura interna previsto para 2019, em resultado da desaceleração esperada nesse ano para o

consumo privado e o consumo público.

19 Em termos de crescimento do PIB real, a projeção pontual do MF para 2018 está em linha com as

projeções das outras entidades. Quanto a 2019, a projeção do MF afigura-se desalinhada. O Gráfico 1

compara a projeção MF para o ano de 2018. A estimativa pontual de 2,3% é acompanhada pelas

projeções mais recentes (FMI e BdP) e não destoa das mais recuadas no tempo. Já a projeção do MF

para 2019, apenas é acompanhada pela da OCDE, que é a mais antiga de todas (Gráfico 2); quanto

mais recentes, maior é o desvio face à projeção da POE/2019. Os exercícios de FMI, CFP, CE e OCDE

situam o crescimento em 2019 da atividade económica em Portugal no intervalo [1,8% ; 2,0%].

Gráfico 1 – Projeções para a taxa de variação anual do PIB real em 2018, por instituição (em percentagem)

Fontes: INE, MF, CFP, BdP, FMI, CE e OCDE. Detalhes em rodapé à Tabela 35, p. 91.

2,3

2,2 2,2 2,2

2,3 2,3 2,3

2,0

2,1

2,2

2,3

2,4

PE/2018-22abril/2018

OCDEmaio/2018

CEjulho/2018

CFPsetembro/2018

BdPout/2018

FMIoutubro/2018

PPL OE/2019outubro/2018

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Gráfico 2 – Projeções para a taxa de variação anual do PIB real em 2019, por instituição (em percentagem)

Fontes: INE, MF, CFP, FMI, CE e OCDE. Detalhes em rodapé à Tabela 35, p. 91.

20 De acordo com a previsão do OE/2019, a evolução da atividade económica em 2019 continuará

a ser sustentada pela procura interna, uma vez que as exportações líquidas deverão manter um

contributo negativo para o crescimento do PIB. O principal contributo para o crescimento do PIB advém

da procura interna, em linha com o registado em anos anteriores. Estima-se uma redução do contributo

da procura interna para a evolução do PIB, de 3,1 p.p. em 2017 para 2,5 p.p. em 2019. Relativamente

ao mercado externo, em 2019 as exportações líquidas deverão continuar a representar um contributo

negativo de -0,3 p.p. para a evolução do PIB, em linha com o registado em 2017 e com a estimativa

para 2018. Estima-se uma diminuição da taxa de crescimento das exportações: de 7,8% em 2017 para

6,6% em 2018, prevendo-se uma nova desaceleração em 2019, para 4,6%. No mesmo sentido, o

crescimento das importações deverá também diminuir: de 8,1% em 2017, para 6,9% em 2018 e 4,8% em

2019. Tendo em conta o intervalo definido pelas projeções apresentadas pelas outras instituições,

conclui-se que:

 A estimativa do MF para o comportamento das exportações em 2018 (+6,6%) situa-se acima do

limite superior do intervalo de projeções definido pelas instituições consideradas: [+5,0% ; 6,5%],

sendo portanto a mais otimista; pelo contrário, a previsão do MF para a evolução das

exportações em 2019 (+4,6%) apresenta-se dentro do intervalo de projeções definido pelas

instituições consideradas: [+4,3% ; 4,7%];

 A estimativa do MF para a evolução das importações em 2018 (+6,9%) situa-se acima do limite

superior do intervalo de projeções definido pelas instituições consideradas: [+5,1% ; 6,8%];

contudo, a previsão do MF para a evolução das exportações em 2019 (+4,8%) apresenta-se

dentro do intervalo de projeções definido pelas instituições consideradas: [+4,7% ; 5,5%].

Adiante, o texto procurará explicar em quais determinantes do crescimento da procura agregada as

projeções do MF diferem das demais.

21 Face ao PE/2018-22, o cenário previsto no OE/2019 mantém-se alinhado com a anterior previsão

de crescimento económico para 2018, revendo ligeiramente em baixa a previsão para 2019 (Gráfico 3).

Para 2018, o crescimento económico real previsto no POE/2019 é de 2,3%, em linha com a anterior

previsão avançada pelo MF no PE/2018-22. Contudo, salienta-se que o MF prevê agora uma alteração

na evolução das respetivas componentes do PIB, nomeadamente um aumento do contributo positivo

da procura interna, o qual foi revisto de 2,5 p.p. para 2,7 p.p., e um pequeno agravamento do contributo

negativo da procura externa líquida, de -0,2 p.p. para -0,3 p.p.. Por componentes, a revisão efetuada

pelo MF, para 2018, entre abril (PE/2018-22) e outubro de 2018 (POE/2019) foi a seguinte: i) aceleração

do crescimento do consumo privado e do consumo público em 0,3 p.p.; ii) desaceleração do

investimento (FBCF) em 1,0 p.p.; iii) aceleração do crescimento das exportações e sobretudo das

importações, em +0,3 p.p. e +0,6 p.p., respetivamente. Para 2019, o contributo da procura interna foi

revisto em baixa face ao cenário anterior, embora numa magnitude inferior (-0,1 p.p.), tendo a procura

externa líquida sido revista igualmente em baixa em -0,1 p.p.. Por componentes, as maiores revisões

operadas, para o ano 2019, dizem respeito a: i) evolução mais favorável do consumo público, passando

de uma contração de -0,1% para um aumento de 0,2%; ii) desaceleração da trajetória de investimento

2,3

2,2

2,0

1,9

1,8

2,2

1,7

1,8

1,9

2,0

2,1

2,2

2,3

2,4

PE/2018-22abril/2018

OCDEmaio/2018

CEjulho/2018

CFPsetembro/2018

FMIoutubro/2018

PPL OE/2019outubro/2018

II SÉRIE-A — NÚMERO 20_____________________________________________________________________________________________________________

178

Página 179

(FBCF) e, 2,2 p.p. (de 9,2% no PE/2018-22 para 7,0% no POE/2019); iv) relativamente às exportações e

importações em ambos os casos o crescimento foi revisto em baixa em -0,2 p.p. (Tabela 35).

Gráfico 3 – Taxa de variação anual do PIB (em percentagem)

Fontes: INE e Ministério das Finanças. | Nota: Os valores para 2018 e 2019

correspondem à estimativa do OE/2019 em outubro de 2018. A série a tracejado

corresponde à evolução apresentada em abril de 2018 no PE/2018-22.

2.1.2.2. Determinantes do crescimento da procura agregada

22 No cenário macroeconómico do MF antecipa-se que a procura externa contribua negativamente

para o crescimento em 2018 e 2019. No cenário macroeconómico apresentado na POE/2019 projeta-se

que o contributo da procura externa líquida seja mais negativo que o anteriormente considerado no

PE/2018-22. Em abril, as projeções do MF constantes do PE/2018 consideravam um contributo negativo

da procura externa líquida de -0,2 p.p., em 2018 e 2019. Em outubro, na POE/2019 o MF reviu em baixa,

em -0,1 p.p., o contributo da procura externa líquida para o crescimento do PIB, situando-a em -0,3 p.p.

para 2018 e 2019. A este respeito, cumpre referir a projeção efetuada pelo CFP, de setembro de 2018,

que aponta para um contributo da procura externa líquida, em 2018, mais negativo que o projetado

pelo MF.

23 Relativamente ao mercado externo, o MF projeta agora um maior crescimento das exportações e

das importações em 2018, mas uma desaceleração mais acentuada em 2019. Face ao anteriormente

projetado no PE/2018-22, o MF reviu em alta o crescimento das exportações (de 6,3% para 6,6%) e das

importações (de 6,3% para 6,9%), para 2018. Contudo, para 2019, a revisão efetuada pelo MF foi no

sentido contrário, correspondendo a uma revisão em baixa de -0,2 p.p. em ambas as componentes,

projetando-se agora um crescimento de 4,6% para as exportações e de 4,8% para as importações.

Tendo em contas os exercícios de projeção mais recentes efetuados por outras instituições, as

divergências mais significativas são as seguintes: i) em 2018, tendo em conta que o CFP projeta um

crescimento das importações e das exportações de 5,7% e 6,3%, inferior ao considerado pelo MF no

POE/2019; ii) a projeção do FMI, em outubro de 2018, aponta para um crescimento das importações em

2019 de 5,5%, cerca de 0,7 p.p. acima do considerado pelo Governo na POE/2019. Uma evolução do

mercado externo mais desfavorável que o preconizado pelo MF, comporta riscos descendentes para a

procura agregada, com impacto negativo na evolução do PIB.

24 A evolução do mercado externo depende também da concretização do cenário

macroeconómico da POE/2019 que assenta na estabilização da evolução dos termos de troca, em

contraste com a degradação registada em 2017. Em 2017 registou-se uma degradação dos termos de

troca da economia portuguesa, tendo o deflator das exportações subido 3,3% enquanto que o das

importações cresceu 4,0%. A projeção do MF para 2018 e 2019, subjacente à POE/2019, considera uma

estabilização destes deflatores em 2018 e 2019: o deflator das exportações deverá crescer 1,8% em 2018

e 1,7% em 2019, enquanto que o deflator das importações deverá aumentar 1,9% em 2018 e 1,6% em

2019. Para 2018, a projeção do CFP acompanha de perto a do MF, contudo, para 2019 regista-se uma

diferença mais significativa, invertendo-se também o sentido da variação projetado para os dois

deflatores, uma vez que o CFP projeta um crescimento do deflator das exportações em 2019 (1,4%) que

é inferior ao das importações (1,5%).

1,9

-1,8

-4,0

-1,1

0,9

1,8 1,9

2,8

2,3 2,3 2,3 2,2 2,1

2,3 2,2

-5,0

-4,0

-3,0

-2,0

-1,0

0,0

1,0

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3,0

4,0

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

PIB PIB OE/2019

Previsão PE/2018-22

Previsão OE/2019

27 DE OUTUBRO DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________

179

Página 180

25 Uma das variáveis com impacto significativo na evolução dos termos de troca é o preço do

petróleo. O cenário da POE/2019 baseia-se numa subida do preço do petróleo em 2018, para cerca de

72,9 dólares/barril, e na sua estabilização em 2019, em torno dos 72 dólares/barril.2 O preço do petróleo

desceu significativamente até 2016, tendo recuperado significativamente em 2017 e no decorrer de

2018. A cotação internacional do petróleo (dated brent) atingiu o seu máximo anual no último dia do

mês de setembro de 2018 (82,72 USD/barril), na sequência da decisão da OPEP de não aumentar a

produção, num contexto internacional de procura elevada e de persistência de tensões geopolíticas

nos países exportadores de petróleo (Gráfico 4). Pese embora os preços do petróleo considerados na

POE/2019 possam estar alinhados com as expectativas implícitas nos mercados de futuros, as cotações

observadas e os riscos associados às tensões geopolíticas constituem um fator de risco para 2019. Além

da evolução da cotação do petróleo no mercado internacional (cotado em USD), a taxa de câmbio

EUR/USD também contribui para a determinação do preço do barril em EUR. Com efeito, a taxa de

câmbio EUR/USD considerada na POE/2019 tem subjacente uma apreciação do euro entre 2017 e 2018

(de 1,13 para 1,19 EUR/USD) e a sua estabilização em 2019 (1,19 EUR/USD). Contudo, no mercado

cambial o euro tem apresentado uma tendência de desvalorização do euro face ao dólar norte

americano desde o início de 2018 (Gráfico 5). A subida mais rápida das taxas diretoras nos EUA do que

na área do euro reflete-se positivamente nas emissões de dívida pública norte americana, contribuindo

para atrair investidores, o que, a par das valorizações bolsistas do mercado acionista, tem provocado

fortes movimentos de capitais para os EUA, contribuindo para a apreciação do dólar. A evolução do

preço do petróleo correlaciona-se em grande medida com a evolução dos preços dos bens

importados, pelo que um aumento do preço do petróleo contribuirá para um impacto negativo no

deflator do PIB, embora apresente efeitos de segunda ordem nas componentes da procura interna e

das exportações.

Gráfico 4 – Evolução do preço do petróleo, dated brent(dólares ou euros por barril)

Gráfico 5 – Cotação do euro-dólar (1 EUR = X USD)

Fonte: Thomson Reuters. Fonte: BCE.

26 De acordo com o cenário do POE/2019, o abrandamento do crescimento económico em 2019

resulta do contributo exclusivo da procura interna, em resultado do menor crescimento do consumo

privado e do consumo público. Em termos de componentes, o cenário do OE/2019 contempla uma

desaceleração do crescimento do consumo privado (de 2,3% em 2018 para 1,9% em 2019) e do

consumo público (de 1,0 % em 2018 para 0,2% em 2019). Esta dinâmica do consumo é compensada

pela previsão de aumento da FBCF em 7,0% em 2019, um crescimento acima do estimado para 2018

(5,2%) e em linha com o anteriormente previsto no PE/2018-22 para a evolução desta componente

(7,0%), permitindo assim que o contributo da procura interna em 2019 se situe em 2,5 p.p.. Relativamente

à procura externa líquida, o Ministério das Finanças prevê a manutenção de um contributo negativo em

torno de -0,3 p.p., em resultado da desaceleração das exportações de 6,6% para 4,6% (-2,0 p.p.) e das

importações de 6,9% para 4,8% (diminuição de -2,1 p.p.). (Gráfico 6 e Tabela 35).

2 Os valores do preço do petróleo para 2018 considerados pelo Governo baseiam-se nos contratos de futuros do Brent.

20

30

40

50

60

70

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jan/

17

fev/

17

mar

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nov

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dez

/17

jan/

18

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mar

/18

abr/

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mai

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jun

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ago

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Dated brent (dólar)

Dated brent (euro)

Mín1,132115 ago

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1,05

1,10

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17

mar

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7

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ago

/17

ago

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ou

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7

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jan

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ago

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set/

18

II SÉRIE-A — NÚMERO 20_____________________________________________________________________________________________________________

180

Página 181

Gráfico 6 – Taxa de variação real das principais componentes do PIB

(em percentagem)

Fontes: INE e Ministério das Finanças. | Nota: Os valores para 2018 e 2019 correspondem à

estimativa/previsão do OE/2018.

27 A evolução do PIB encontra-se alicerçada na evolução da Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF)

para a qual se estima um abrandamento no ano corrente, mas uma aceleração em 2019 a qual se situa

acima das previsões avançadas por OCDE e CFP, e motivou uma reserva do CFP no seu parecer ao

cenário macroeconómico do OE/2019. De acordo com o OE/2019, o investimento, medido pela FBCF,

deverá aumentar 5,2% em 2018, o que representa um abrandamento face a 2017, ano em que se

registou um crescimento de 9,2%. Para 2019, prevê-se um aumento de 7,0%.3 A evolução prevista pelo

MF para a FBCF em 2019 é mais otimista do que a apresentada pela OCDE e pelo CFP. A previsão

avançada pela OCDE de 6,8% data de maio de 2018, não incorporando os mais recentes

desenvolvimentos da economia mundial, que apontam para um abrandamento do crescimento

económico, em linha com as últimas projeções do FMI. Salienta-se aqui o já referido no parágrafo 15 no

que respeita às projeções avançadas para a economia mundial, para a área do euro e em particular

para os principais parceiros comerciais da economia portuguesa, nomeadamente Alemanha, Espanha,

França e Reino Unido. Neste contexto considera-se que a previsão do MF para o investimento em 2019

deverá ser alcançável num contexto nacional e internacional favorável. Por outro lado, da análise

estatística à série da FBCF desde 1996, verifica-se que a FBCF é a componente da despesa que

apresenta o maior desvio padrão (=6,2), pelo que a sua evolução apresenta muita volatilidade, quer

na componente pública, quer na componente privada. A este respeito cumpre referir que o CFP, no seu

Parecer n.º 2/2018, relativo às “Previsões macroeconómicas subjacentes à Proposta de Orçamento do

Estado para 2019” indica a existência de “riscos descendentes em 2019, derivados sobretudo do

crescimento da FBCF”, fazendo notar uma reserva quanto às previsões macroeconómicas para 2019

subjacentes ao OE/2019, em particular no que respeita à previsão da FBCF, razão pela qual, o cenário

macroeconómico do OE/2019 “não pode ser considerado como o cenário mais provável ou um cenário

mais prudente”.

28 O cenário macroeconómico do Ministério das Finanças para 2019 regista algumas divergências

face às projeções apresentadas por outras instituições. Face às projeções mais recentes, do CFP, do

Banco de Portugal (BdP) e do Fundo Monetário Internacional (FMI), o cenário do Ministério das Finanças

incorpora uma previsão do crescimento do PIB que se situa no limite superior do intervalo de previsão

definido por estas entidades. O cenário do FMI considera, para 2018, um crescimento económico de

2,3%, e um abrandamento do crescimento das exportações e das importações para 6,5% e 6,8%,

respetivamente. Para 2019, o FMI prevê uma desaceleração do crescimento económico real, para 1,8%.

Este cenário não diverge substancialmente do apresentado no OE/2019 para 2018, perspetivando-se

apenas uma dinâmica diferente quanto ao andamento das exportações e das importações, para as

quais o MF apresenta previsões marginalmente superiores. Contudo, para 2019, a previsão de

crescimento do MF situa-se 0,4 p.p. acima da considerada pelo FMI. No cenário do BdP para 2018, o

aumento do consumo privado é ligeiramente superior ao projetado no OE/2019, compensado pelo um

3 O investimento medido pela formação bruta de capital (FBC) corresponde à soma da formação bruta de capital fixo (FBCF) com a

variação de existências e aquisições líquidas de cessões de objetos de valor. O investimento líquido corresponde à diferença entre o

investimento bruto e o consumo de capital fixo, também designado por desgaste do capital. Para esta análise utilizaram-se preços

correntes e para o período 2016-2017 admitiu-se que o consumo de capital fixo mantém a mesma taxa de variação que a observada

em 2015.

2,3

0,2

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7,88,1

2,3

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1,9

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7,0

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9,0

10,0

Consumo Privado Consumo Público Investimento (FBCF) Exportações Importações

2017 2018 2019

27 DE OUTUBRO DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________

181

Página 182

menor aumento do consumo público e do investimento. No tocante à vertente externa, o BdP é a

instituição que apresenta as menores taxas de crescimento, quer das exportações, quer das

importações. O Conselho das Finanças Públicas (CFP) estima um crescimento do PIB em 2018

ligeiramente inferior ao do OE/2018, em parte devido a uma dinâmica menos favorável no mercado

externo. Para 2019, a previsão do CFP de 1,9% para o crescimento do PIB revela-se mais cautelosa que

a considerada pelo MF, da qual se distingue, sobretudo, pelo menor crescimento previsto para o

investimento (FBCF). O cenário da Comissão Europeia (CE) considera um crescimento de 2,2% para 2018

e uma desaceleração para 2,0% em 2019, encontrando-se, contudo, desatualizado pois refere-se a

projeções efetuadas em julho de 2018. O mesmo sucede com a projeção da OCDE, que foi divulgada

no mês de maio. Em geral, as projeções apresentam em comum uma desaceleração do crescimento

em 2019, quando comparado com 2018.

2.1.3. Mercado de trabalho, preços e PIB nominal no cenário da POE/2019

29 Para mercado de trabalho, a previsão constante na POE/2019 é uma continuação da descida da

taxa de desemprego para 6,9% em 2018 e 6,3% em 2019. Tendo em conta que a taxa de desemprego

se situou em 8,9% em 2017, a estimativa para 2018 aponta para uma redução de 2,0 p.p. no ano

corrente, prevendo-se uma nova redução em 2019 para 6,3%. A evolução da taxa de desemprego

prevista no cenário do OE/2019 incorpora ainda um aumento do emprego de 3,3% em 2017 e 2,5% em

2018. Para 2019 prevê-se que o crescimento do emprego abrande para 0,9%. A estimativa do MF para

a taxa de desemprego em 2018 (6,9%) apresenta-se relativamente otimista, situa-se no valor mínimo do

intervalo das previsões apresentadas por instituições de referência: [6,9% ; 7,5%]. No tocante a 2019, a

previsão do MF para a taxa de desemprego (6,3%) apresenta-se próxima do ponto médio do intervalo

das previsões apresentadas por instituições de referência: [6,1% ; 6,7%]. Relativamente à evolução do

nível de emprego, a estimativa do MF para 2018 (2,5%) apresenta-se próxima do limite superior do

intervalo de previsões apresentadas por instituições de referência: [1,9% ; 2,6%], enquanto que à

previsão para 2019, apresenta-se como mais prudente do que as consideradas pelas instituições de

referência: [1,2% ; 1,3%].

30 De acordo com o Ministério das Finanças, o crescimento da remuneração média por trabalhador

(em valor nominal) deverá acelerar, de 1,9% em 2018 para 2,3% em 2019. Esta evolução apresenta-se

mais favorável que o intervalo definido pelas previsões mais recentes apresentadas pela OCDE e pelo

CFP para este indicador, quer para 2018: [+1,0% ; +1,6%], quer para 2019: [+2,0% ; +2,1%]. Relativamente

à produtividade aparente do trabalho registou-se uma diminuiu de 0,5% em 2017. De acordo com o

cenário macroeconómico do Governo, para 2018 estima-se que a evolução da produtividade aparente

do trabalho apresente um declínio de 0,2%, prevendo-se uma recuperação significativa para 2019, ano

em que se prevê um crescimento de 1,3%. As projeções da OCDE e do CFP apontam para que a

evolução da produtividade aparente do trabalho em 2018 se situe no intervalo [-0,4% ; +0,2%], pelo que

a estimativa do Governo para 2018 (-0,2%) situa-se dentro deste intervalo de previsão. Contudo, para

2019, as previsões destas instituições situam a evolução da produtividade aparente do trabalho no

intervalo [+0,6% ; +0,9%], verificando-se que a previsão do governo (+1,3%) excede o limite superior deste

intervalo.

31 O cenário da POE/2019 incorpora uma variação para o deflator do PIB de 1,4% em 2018 e em 2019,

registando-se uma pequena redução face aos anos anteriores. O deflator do PIB mede o nível de preços

da atividade económica de um país.4 A evolução deste indicador reveste-se de elevada importância

uma vez que afeta a mensuração do PIB em termos nominais, o que é relevante para o cálculo das

variáveis orçamentais. Para 2018 o cenário macroeconómico apresentado considera um aumento de

1,4% do deflator do PIB, um valor em linha com o anterior cenário do Ministério das Finanças (PE/2018-

22)) e com as estimativas mais recentes do CFP e da OCDE, mas ligeiramente abaixo da estimativa

apresentada pelo FMI em outubro de 2018 (1,6%). Esta evolução encontra justificação na redução do

crescimento dos deflatores do consumo público (de 2,0% para 1,3%), da FBCF (de 2,6% para 1,1%) das

exportações (de 3,3% para 1,8%), cujos efeitos serão parcialmente compensados pelo ligeiro aumento

da variação do deflator do consumo privado (de 1,2% para 1,3%) e pela redução da variação do

deflator das importações (de 4,0% para 1,9%). Para 2019 o cenário do OE/2019 prevê a manutenção da

variação do deflator do PIB em 1,4%, prevendo-se pequenas alterações na evolução dos deflatores das

componentes do PIB, algumas das quais compensam-se mutuamente.

Salienta-se que, para o ano corrente de 2018, a evolução dos preços do consumo privado medida pela

variação do respetivo deflator encontra-se em dissonância com a previsão de crescimento dos preços

no medida pela variação do Índice Harmonizado de Preços no Consumidor (IHPC), uma vez que, face

4 Salienta-se que a descida dos preços nas importações tem um impacto positivo sobre o deflator do PIB, que apenas mede os preços

da atividade produzida no país.

II SÉRIE-A — NÚMERO 20_____________________________________________________________________________________________________________

182

Página 183

a 2017, regista-se uma aceleração do deflator do consumo privado em +0,1 P.P. mas uma redução do

IHPC de 0,2 p.p..

32 O crescimento do PIB nominal deverá reduzir-se em 2018 e em 2019, sendo que a estimativa para

2018 encontra-se dentro do intervalo definido pelas projeções do CFP, FMI e OCDE, o mesmo não se

verificando na previsão para 2019. De acordo com o cenário apresentado pelo Ministério das Finanças

o PIB deverá apresentar um crescimento nominal de 3,8% em 2018 e de 3,6% em 2019, o que representa

uma desaceleração face ao crescimento de 4,4% registado em 2017. Esta evolução reflete o efeito

conjugado do abrandamento da atividade económica em termos reais, prevista para 2018 e 2019, e a

desaceleração do deflator do PIB, em 2018. Se considerarmos o intervalo definido pelas projeções das

instituições apresentadas na Tabela 35, p. 91(CFP, FMI e OCDE), verifica-se que a estimativa para 2018 se

encontra dentro do intervalo de previsão destas instituições de referência, o mesmo já não sucedendo

relativamente à previsão para 2019.

2.2. Apreciação sobre a razoabilidade das previsões macroeconómicas subjacentes à

POE/2019

33 A análise das variáveis que constam no cenário macroeconómico da POE/2019 deve ser

enquadrada num conjunto mais alargado de variáveis que refletem o desempenho da economia real e

o financiamento da economia portuguesa, bem como a evolução do contexto externo. Com efeito,

nesta análise consideram-se as i) taxas de crescimento e o nível do PIB real e do produto potencial, ii) a

dívida externa das Administrações Pública e dos restantes sectores institucionais, iii) a decomposição da

PII por instrumento, iv) a decomposição da variação da PII por tipo de valor, v) a integração financeira

na área do euro, e vi) a política monetária na área do euro.

34 O cenário mais recente do MF antevê uma expansão do PIB observado no triénio 2017-2019 acima

da do produto potencial, sendo que o hiato do produto irá ser positivo no período 2017-2019. A POE/2019

tem implícita uma taxa de crescimento do PIB real de 2,2% em 2019, o que reflete uma taxa de

crescimento acima da prevista para o produto potencial (2%), acentuando o hiato do produto (Gráfico

7). De realçar que o hiato de produto deverá tornar-se mais positivo em 2019. Para o aumento do

produto potencial contribuem resumidamente três fatores: o crescimento da produtividade total dos

fatores, o emprego e o stock de capital. De referir que, em termos nominais, no período 2012-2017 o

consumo de capital fixo na economia portuguesa foi superior à formação bruta de capital fixo no

mesmo período. Neste sentido, a concretização das previsões do MF relativamente elevadas para o

crescimento da formação bruta de capital fixo, (5,2% e 7% para 2018 e 2019, respetivamente), quer do

sector público quer do sector privado, afigura-se fundamental para assegurar as trajetórias previstas

para o produto potencial e o produto observado no médio prazo. Importa realçar que no período

1999-2017 o crescimento médio anual do produto potencial foi 0,7%, com alternância de ciclos de

crescimento positivo e crescimento negativo. Em nível, o valor do produto potencial a atingir em 2018

deverá ultrapassar pela primeira vez o produto potencial que se verificou em 2008 aquando da crise

financeira mundial.

Gráfico 7 – Produto potencial e PIB observado (Base produto potencial 1999 = 100)

Fontes: AMECO, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.

95

100

105

110

115

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20

19

PIB potencial PIB observado PIB potencial (POE/2019) PIB observado (POE/2019)

27 DE OUTUBRO DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________

183

Página 184

35 Tendo em consideração o peso elevado da dívida externa no PIB, a concretização da previsão de

capacidade líquida de financiamento da economia portuguesa, que consta no cenário

macroeconómico, continua a ser fundamental para prosseguir no médio prazo a desalavancagem

ordenada que começou há pouco anos. A dívida externa líquida é uma das subcomponentes da

posição líquida de investimento internacional, nomeadamente subcomponentes dos instrumentos

investimento direto, investimento de carteira e outro investimento. O valor da dívida externa de Portugal

situou-se em 92,4% em junho de 2018 (Gráfico 8), sendo que o sector institucional Administrações Públicas

apresenta o principal contributo para a dívida externa líquida e para a posição líquida negativa do

investimento internacional (Gráfico 9).5 Contudo, importa realçar que entre o PE/2018-22 divulgado em

abril e o cenário macroeconómico da POE/2019, verificou-se uma revisão em baixa da capacidade

líquida de financiamento da economia portuguesa durante o biénio 2018-2019, essencialmente devido

ao contributo da revisão em baixa da balança corrente, sendo parcialmente compensada pela revisão

em alta da balança de capital.

Gráfico 8 – Dívida externa líquida (em percentagem do PIB)

Fontes: Banco de Portugal e cálculos da UTAO.

Gráfico 9 – Posição líquida de investimento internacional

(em percentagem do PIB)

Fontes: Banco de Portugal e cálculos da UTAO.

36 A posição líquida de investimento internacional negativa da economia portuguesa está

concentrada nos instrumentos “investimento direto” e “outro investimento”, vindo o “investimento de

carteira” a registar saldo positivo desde o final de 2016. Os principais instrumentos da PII correspondem

ao investimento direto, ao investimento de carteira e ao outro investimento (Gráfico 10). O investimento

de carteira inclui ativos e passivos relacionados com instrumentos de dívida e de capital,

caracterizando-se por um baixo grau de influência dos investidores nas empresas e elevada dispersão

nos mercados financeiros. Por outro lado, o investimento direto caracteriza-se pela existência de

controlo ou grau significativo de influência sobre as empresas. Adicionalmente, o investimento direto

pode caracterizar-se pela compra de ativos financeiros portuguesa já existentes, ou pelo financiamento

de novo investimento na economia real. Por fim, o instrumento outro investimento caracteriza-se

essencialmente por empréstimos e depósitos entre bancos e outras instituições financeiras, bem como

os empréstimos ao sector institucional Administrações Públicas pelas organizações internacionais

(FMI/UE). No que se refere à evolução dos anos mais recentes, destaca-se o facto de o investimento de

carteira ter registado valores positivos desde o final de 2016, bem como o valor mínimo registado no

investimento direto em junho de 2018. Relativamente ao instrumento outro investimento, à medida que

decorrem reembolsos no âmbito do Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF) verificar-

se-á uma redução do instrumento outro investimento. Esta redução terá de ser compensada6 através

de outras formas de financiamento: por investidores não-residentes, o que implicará um aumento do

investimento de carteira, ou por investidores residentes.

37 O saldo da PII no final de 2017 situou-se em -104,9% do PIB, a qual deverá melhorar caso se

concretize a capacidade líquida de financiamento da economia prevista pelo Ministério das Finanças.

No entanto, a variação da PII depende essencialmente do contributo da componente transações e do

efeito preço. A alteração da PII pode ser desgregada em vários tipos de valor: efeito transações, efeito

preço, variações cambiais e outros ajustamentos (Gráfico 11). Importa realçar a interpretação das

5 Além disso, as instituições financeiras podem obter financiamento externo que por sua vez é direcionado para o financiamento do

sector institucional Administrações Públicas. 6 A compensação afigura-se inevitável até 2019, pelo menos. Até esse ano, o sector institucional das AP não terá capacidade líquida

de financiamento, por força dos défices orçamentais, e enfrentará necessidades brutas de financiamento para refinanciar os produtos

de dívida que atingirem a sua maturidade. A nova dívida, assim gerada, terá que ser obtida em mercados financeiros e, em menor

montante, junto das famílias, pois as instituições financeiras residentes não deverão conseguir acompanhar a totalidade da procura

de crédito por parte do soberano.

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PII, total da economia PII, administrações públicas

II SÉRIE-A — NÚMERO 20_____________________________________________________________________________________________________________

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Página 185

variações decorrentes do efeito preço: por exemplo, um aumento (uma descida) das taxas de juro no

mercado secundário implica uma descida (subida) do valor de mercado do preço do título de dívida,

e consequentemente tem efeitos positivos (negativos) no saldo da PIII.7 Para 2019, a concretizar-se um

saldo conjunto positivo da balança corrente e da balança de capital, Portugal deverá registar um efeito

positivo do efeito transações.

Gráfico 10 – Posição líquida de investimento internacional por tipo de instrumento

(em percentagem do PIB)

Fontes: Banco de Portugal e cálculos da UTAO.

Gráfico 11 – Decomposição da posição líquida de investimento internacional por tipo de valor

(em percentagem do PIB)

Fontes: Banco de Portugal e cálculos da UTAO.

38 O nível de integração financeira no mercado de dívida da área do euro pode influenciar a estrutura

de financiamento da economia portuguesa, essencialmente através das taxas de juro das novas

emissões, dos montantes da procura das novas emissões de dívida, bem como da estrutura do stock de

dívida entre maturidades a curto prazo e maturidades a longo prazo. O nível de integração financeira

no mercado de títulos de dívida soberana na área do euro (Gráfico 12) no final de 2017 foi de 13,6%, o

que representa cerca de metade do máximo observado em 2006 e 3,2 p.p. acima do mínimo verificado

no início de 2012.8 Consequentemente, a evolução deste indicador tem consequências no volume dos

fluxos financeiros entre países da área do euro, nomeadamente os fluxos financeiros líquidos de países

com PII positiva para países com PII negativa. De realçar que apesar da previsão de capacidade líquida

de financiamento prevista no cenário macroeconómico do POE/2019, a economia portuguesa terá

necessidade de refinanciar dívida externa que atinga a maturidade em 2019, pelo que se encontrará

exposta a eventuais oscilações da integração financeira da área do euro.

Gráfico 12 – Indicadores de integração financeira na área do euro (em percentagem)

Fontes: Banco Central Europeu.

7 De realçar que os valores da PII se encontram a preços de mercado, enquanto os títulos de dívida que se incluem na PII terão de ser

amortizados na maturidade ao valor nominal. 8 O BCE publica vários indicadores para avaliar o nível de integração financeira na área do euro e na União Europeia. Neste gráfico

apresenta-se um indicador que se refere ao mercado de dívida pública na área euro: “Share of MFI cross-border holdings of debt securities issued by euro area and EU corporates and sovereigns”. A série deste indicador encontra-se disponível até final de 2017.

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8PII: investimento de carteira PII: investimento direto

PII: outro investimento PII: restantes instrumentos

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Percentagem de ativos das outras IFM que correspondem a dívida soberana e dívida de

empresas emitidas em países europeus fora da área do euro

Percentagem de ativos das outras IFM que correspondem a dívida soberana emitida em

outros países da área euro

Percentagem de ativos das outras IFM que correspondem a dívida de empresas emitida

em outros países da área euro

27 DE OUTUBRO DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________

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39 O carácter menos acomodatício da política monetária do BCE para o ano de 2019 pode ter efeitos

na economia real da área do euro e no financiamento da economia. De acordo com a decisão de

política monetária para instrumentos não convencionais, o montante de compras mensais líquidas no

âmbito do programa alargado de compras (the expanded asset purchase programme, APP) foi

reduzido de 30 mil M€ para 15 mil M€ em outubro de 2018, cessando no final do ano, embora sob reserva

de os dados entretanto disponibilizados virem a confirmar as expectativas relativas à inflação. Com

efeito, a partir dessa data, o objetivo será apenas reinvestir os montantes dos títulos de dívida que

atingem a maturidade no sentido de manter as condições de liquidez favoráveis e um carácter menos

acomodatício da política monetária. Contudo, importa realçar que a magnitude do montante de

compras líquidas no âmbito do programa de compras do sector público (Public Sector Purchase

Programme, PSPP) desde março de 2015 é superior à variação acumulada da dívida publica (Gráfico

13), o que contribuiu para a descida das taxas de rentabilidade da dívida soberana. O montante de

dívida acumulada comprada neste programa situou-se em cerca de 35,5 mil M€ no final de agosto de

2018, o que excede quer a variação acumulada da dívida de Maastricht (21 mil M€) quer a variação

acumulada da dívida direta (25 mil M€) no mesmo período. Com efeito, a manutenção deste stock

detido pelo PSPP em 2019 (e/ou futura redução num horizonte mais alargado) poderá determinar que

os títulos de dívida pública passarão a ser detidos por investidores privados residentes e/ou

não-residentes, o que poderá implicar menos recursos financeiros disponíveis para o financiamento do

sector privado nacional.

Gráfico 13 – Variação acumulada da dívida pública desde março de 2015 e compras do BCE no âmbito do programa PSPP

(em percentagem)

Fontes: Banco Central Europeu, Banco de Portugal, Ministério das Finanças e cálculos da

UTAO. | Nota: Para efeitos de comparabilidade exclui-se o reembolso ao FMI em março de 2015.

40 Em síntese, as projeções do Ministério das Finanças para as variáveis que constam do cenário

macroeconómico evidenciam algum otimismo, particularmente no investimento, embora exequíveis

desde que o contexto externo não venha a ser significativamente pior do que o esperado nas hipóteses

assumidas para o enquadramento internacional. De referir que a componente da formação de capital

é a componente do PIB na ótica da despesa que apresenta a maior variância da taxa de crescimento

ao longo do período 1996-2017. Com efeito, tendo em consideração que esta componente apresenta

um dos principais contributos da procura interna para o crescimento em 2019, então a sua

concretização adquire especial relevância para se cumprir a projeção de crescimento do PIB em 2019.9

Adicionalmente, a economia portuguesa é uma pequena economia aberta integrada na área do euro,

pelo que há um conjunto alargado de variáveis externas que podem condicionar o desempenho das

variáveis que constam do cenário macroeconómico, em particular o investimento e as exportações. De

realçar ainda que a elevada dívida externa e a PII negativa são vulnerabilidades que aumentam o risco

da economia nacional às oscilações nos mercados financeiros. Relativamente às condições externas,

importa destacar os riscos decorrentes da instabilidade política em países produtores de petróleo, bem

9 De referir que este contributo para o crescimento do PIB não é líquido de conteúdo importado devido à ausência/dificuldade na

obtenção de informação estatística. No entanto, a formação bruta de capital fixo e as exportações são as duas componentes do PIB

que têm apresentado percentagem mais elevada de conteúdo importado.

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Variação acumulada da dívida pública direta

Variação acumulada da dívida pública na ótica de Maastricht

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como a procura externa relevante dirigida à economia portuguesa poder ser afetada pelo

protecionismo crescente dos Estados Unidos e pela possível saída do Reino Unido do mercado único na

sequência do Brexit. Além disso, a evolução divergente entre a política monetária da área do euro e a

dos Estados Unidos pode afetar as taxas de câmbio e as taxas de juro nos mercados monetários e

financeiros.

3. Estratégia orçamental de médio prazo

41 Este capítulo resume a estratégia orçamental de médio prazo do Governo português,

consubstanciada no Programa de Estabilidade apresentado em abril último válido para o período de

2018 a 2022 (PE/2018-22). No âmbito do Semestre da Primavera, Portugal, à semelhança dos demais

Estados-Membros da União Europeia, comprometeu-se com a concretização de um determinado rumo

para a política orçamental, que inclui metas e medidas de política. A racionalidade deste instrumento

de planeamento é conferir previsibilidade e coerência intertemporal aos planos orçamentais anuais,

essenciais para articular políticas no espaço da União e promover a compatibilização e a eficácia dos

objetivos nacionais e europeus de política económica e orçamental.

42 Nestas circunstâncias, o PE/2018-22 deve constituir uma das âncoras para a programação

orçamental do exercício de 2019 e, por isso, faz sentido recordar aqui as suas linhas gerais. Este resumo

será utilizado para apreciar, no Capítulo 6, em que medida a POE/2019 se insere na estratégia de médio

prazo. Salvo indicação expressa em contrário, os critérios valorimétricos das variáveis orçamentais

referidas neste capítulo são os da Contabilidade Nacional.

3.1. Descrição qualitativa

43 No âmbito do PE/2018-22 divulgado em abril de 2018, o Governo apresentou uma trajetória de

consolidação orçamental ao longo de todo o horizonte de projeção, passando de um défice orçamental

das Administrações Públicas de 0,7% do PIB em 2018 para um excedente orçamental de 1,3% do PIB em

2022. Adicionalmente, ao longo do horizonte de projeção do PE/2018-22 está prevista uma ligeira

desaceleração da taxa de crescimento económico real, essencialmente assente na diminuição dos

contributos positivos da procura interna. No âmbito do PE/2018-22, importa realçar que o Ministério das

Finanças efetuou revisão em alta da taxa de crescimento económico para 2018, acompanhada de

uma revisão em baixa da taxa de desemprego.

44 De acordo com a visão apresentada no PE/2018-22, haverá uma correção dos desequilíbrios

excessivos na economia portuguesa, sustentada em mudanças estruturais. No âmbito do Programa

Nacional de Reformas, encontram-se previstas medidas com a finalidade de relançarem o investimento

público sem pôr em causa a sustentabilidade das finanças públicas no longo prazo, tendo em

consideração as prioridades da agenda nacional de crescimento e desenvolvimento económico e

social até 2020. Com efeito, o Governo manifestava em abril o objetivo de minorar os bloqueios

estruturais da economia portuguesa, assegurando medidas concretas para uma agenda de

crescimento económico e desenvolvimento social.

45 Relativamente à evolução do mercado de trabalho, a projeção do PE/2018-22 aponta para uma

diminuição gradual da taxa de desemprego ao longo do horizonte, descendo até 6,3% em 2022.

Destaca-se o crescimento da produtividade aparente do trabalho após 2018, com as remunerações

por trabalhador a estabilizar até 2020 e a subir nos últimos dois anos do horizonte de projeção.

46 O Governo destacou a importância da trajetória de redução da dívida pública no sentido de

garantir a sustentabilidade do financiamento dos sectores institucionais da economia portuguesa. A

redução do rácio entre a dívida pública e o PIB nominal, decorrente essencialmente de um saldo

orçamental das Administrações Públicas em convergência para posições de excedente contribui para

melhorar a capacidade de financiamento líquida da economia portuguesa. Com efeito, o facto de a

situação orçamental se tornar excedentária contribuirá, na narrativa apresentada no PE, para o

acréscimo da poupança nacional. Consequentemente, verificar-se-á um aumento dos recursos

disponíveis internamente para financiar o investimento da economia portuguesa, bem como a redução

no nível de dívida externa líquida e a melhoria da PII. Adicionalmente, também se projeta a

desalavancagem dos sectores institucionais famílias e sociedades não financeiras.

47 No PE/2018-22, o Governo salienta a importância do aumento do investimento decorrente da

entrada de fundos estruturais provenientes da União Europeia associados ao programa Portugal 2020,

contribuindo para um aumento do stock de capital e a consequente melhoria da produtividade. O

investimento deverá beneficiar dos fundos comunitárias que têm como finalidade assegurar melhorias

27 DE OUTUBRO DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________

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estruturais, o que pressupõe um aumento do investimento do sector privado. Com efeito, prevê-se o

acréscimo da capacidade produtiva decorrente de maior confiança dos agentes económicos

nacionais e estrangeiros na economia portuguesa. Adicionalmente, encontra-se previsto um aumento

significativo do investimento público estruturante, nomeadamente o lançamento da construção de

cinco novos hospitais, a expansão das redes de metro em Lisboa e Porto, investimentos ferroviários no

corredor norte-sul, a qualificação do sistema de ensino, bem como a promoção das ligações

internacionais no âmbito do Connecting Europe Facility.

48 Por fim, no documento divulgado em abril de 2018, o Governo sublinhou o reforço da credibilidade

externa nacional através da saída do Procedimento relativo aos Défice Excessivo (PDE) em junho de

2017, na sequência de um saldo orçamental superior a -3% do PIB em 2016. Com efeito, após esta

decisão, a notação financeira atribuída à dívida pública portuguesa de longo prazo foi alterada pelas

agências de rating Fitch e Standard & Poor’s, de um nível considerado abaixo da categoria de

investimento para um nível da categoria de investimento. Mais recentemente, a 12 de outubro último, a

Moody’s fez o mesmo. Naturalmente, não foi apenas a saída do PDE que motivou a revisão das

notações. O que releva para a finalidade deste capítulo é destacar a importância que o Governo atribui

na sua estratégia orçamental de médio prazo ao objetivo de melhorar continuamente os termos do

acesso a financiamento internacional por parte do soberano e de agentes significativos do sector

privado. A diferença entre as taxas de rentabilidade da dívida pública de Portugal e da Alemanha caiu

expressivamente (mais de 200 pontos base) entre maio de 2017 e maio de 2018, tendo estabilizado nos

últimos meses, muito em consequência dos receios de contágio da crise orçamental italiana e da

instabilidade política internacional.

3.2. Medidas de política novas

49 O PE/2018-22 apresenta um conjunto de novas medidas com impacto positivo acumulado no saldo

orçamental ao longo do horizonte 2019-2022. Globalmente, há impactos positivos nos anos 2019 e 2020

e impactos negativos no biénio 2021-2022. Em termos de magnitude, merece destaque a revisão da

despesa no montante acumulado de 690 M€ ao longo do horizonte até 2022. Esta medida procura

eliminar desperdícios no sentido de canalizar os recursos financeiros para fins mais produtivos,

assegurando uma melhoria sustentável da qualidade e da eficiência da despesa pública. De realçar

que se verifica uma divergência dentro do próprio documento PE/2018-22 relativamente aos saldos

orçamentais em políticas invariantes para os anos 2020, 2021 e 2022. Com efeito, a diferença entre o

saldo orçamental com medidas novas e o saldo orçamental apurado no cenário de políticas invariantes

não corresponde às medidas de política orçamental detalhadas na Tabela 1 abaixo em percentagem

do PIB. Curiosamente, a Secção C) do Anexo 1 encontra uma incoerência semelhante na própria

POE/2019.

50 Em 2019, destaca-se o montante da poupança com juros na sequência das amortizações

antecipadas efetuadas ao FMI no âmbito do Programa de Assistência Económica e Financeira e das

melhores condições de financiamento. A poupança decorrente da medida de antecipação do

reembolso de empréstimos ao FMI no montante total de cerca de 10 mil M€ terá efeitos significativos na

poupança de juros visto que as taxas de juro que Portugal obtém atualmente nas emissões em mercado

primário são significativamente mais vantajosas. Para 2021, importa destacar a redução do IRS no

montante de 200 M€.

51 Relativamente às medidas relacionadas como o Portugal 2020, o esforço no lado da despesa

encontra-se no biénio 2019-2020, enquanto a receita de capital se encontra no ano 2020. Estas medidas

têm como finalidade assegurar um aumento do investimento público, garantindo um melhor

aproveitamento dos fundos comunitários. No horizonte de projeção destacam-se os investimentos

públicos em infraestruturas, nomeadamente nos sectores ferroviário, portuário, saúde e educação.

II SÉRIE-A — NÚMERO 20_____________________________________________________________________________________________________________

188

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Tabela 1 – Medidas de política orçamental que constam no PE/2018-22

(em milhões de euros)

Fonte: PE/2018-22.

3.3. Metas quantitativas

52 O PE/2018-22 projeta um saldo orçamental das Administrações Públicas positivo para 2020 e anos

subsequentes. Tendo por referência as previsões que constam no PE/2018-22, o saldo global das

Administrações Públicas deverá ser de -0,7% do PIB em 2018, diminuindo em 0,5 p.p. em 2019, para -0,2%.

Posteriormente, encontram-se previstos saldos positivos de 0,7%, 1,4% e 1,3% do PIB para os anos de 2020,

2021 e 2022, respetivamente. A melhoria do saldo das Administrações Públicas no horizonte de projeção

do PE/2018-22 é obtida através de uma redução da despesa com juros (-0,8 p.p.) e da despesa primária

em percentagem do PIB (-1,5 p.p.), parcialmente compensado por uma ligeira diminuição do peso da

receita fiscal (-0,5 p.p.). Uma evolução semelhante é verificada para o saldo orçamental ajustado de

medidas temporárias e não recorrentes previstas para cada ano do horizonte temporal do Programa de

Estabilidade, desde -0,3% do PIB em 2018 até +1,3% em 2022.

53 No PE/2018-22 foi apresentado um esforço de consolidação orçamental que permite em 2020

atingir o Objetivo de Médio Prazo definido pela Comissão Europeia no âmbito do Semestre Europeu. O

ajustamento orçamental proposto no PE/ 2018-22 (Tabela 2), caso se concretize, possibilitará atingir a

meta do Objetivo de Médio Prazo (OMP) de um saldo estrutural de 0,25% do PIB no ano 2020. Para tal, o

documento compromete o Governo com um esforço de consolidação orçamental médio anual de

0,4 p.p. do PIB no período de 2018 a 2020. Em 2019, o saldo orçamental corrigido de medidas temporárias

e/ou não recorrentes (Caixa 1) e do ciclo económico deverá situar-se em - 0,4% do PIB, ou seja, uma

melhoria de 0,2 p.p. em relação à meta estabelecida para 2018. Posteriormente, para 2020 a 2022 estão

prometidos saldos estruturais excedentários de 0,3%, 0,6% e 0,9%, respetivamente.

Tabela 2 – Perspetiva orçamental estrutural (em percentagem do PIB e do PIB potencial)

Fontes: Ministério das Finanças, Comissão Europeia e cálculos da UTAO.

2019 2020 2021 2022

Impostos sobre a Produção e Importação

Benefícios fiscais 90,0 90,0 90,0

Outros impostos 90,0

Impostos correntes sobre Rendimento e Património

IRS -200,0

Receita de capital

Fundos estruturais PT2020 2,9 282,7 34,0 -115,4

Receita Total 92,9 372,7 -76,0 -25,4

Consumo Intermédio

Revisão da despesa -150,0 -100,0 -50,0 -50,0

Prestações Sociais

Revisão da despesa -90,0

Outras prestações sociais 22,6 44,0 180,0 180,0

Juros -496,0 -180,0 105,0 129,0

Outra Despesa Corrente

Revisão da despesa -90,0 -90,0 -45,0 -25,0

Formação Bruta Capital Fixo

Investimento PT2020 e não cofinanciado 223,7 505,0 8,1 10,3

Despesa total -489,7 89,0 198,1 244,3

Saldo 582,6 283,7 -274,1 -269,7

PE/2018-22

2018 2019 2020 2021 2022 2018-22

1. Saldo orçamental -0,7 -0,2 0,7 1,4 1,3 2,0

2. Medidas temporárias e/ou não recorrentes -0,4 -0,1 0,0 0,4 0,0 0,4

3. Saldo global liq. Pontuais (3=1-2) -0,3 -0,1 0,7 1,0 1,3 1,6

4. Componente cíclica 0,3 0,3 0,4 0,4 0,4 0,1

5. Saldo Estrutural (5=3-4) -0,6 -0,4 0,3 0,6 0,9 1,5

6. Distância p/o OMP (0,25 % do PIB) -0,9 -0,7 0,0 0,4 0,7

Var. anual do saldo estrutural 0,4 0,3 0,6 0,3 0,3

Por m em ória:

Juros 3,5 3,4 3,2 3,1 3,1 -0,4

Var. Juros -0,4 -0,1 -0,2 -0,1 0,0

Saldo primário estrutural 2,9 3,0 3,5 3,7 4,0 1,1

Var. do saldo primário estrutural 0,0 0,1 0,5 0,2 0,3

Variação (p.p.)Programa de Estabilidade 2018-2022

27 DE OUTUBRO DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________

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Caixa 1 – Medidas temporárias e não recorrentes inscritas no PE/2018-22

O saldo estrutural pretende medir a situação das finanças públicas expurgada de operações pontuais que,

por causa da natureza temporária ou não repetida dos seus efeitos financeiros, afetam o saldo observado em

contabilidade nacional, mas não perturbam o equilíbrio intertemporal das finanças públicas. Assim, na

passagem do saldo orçamental em contabilidade nacional ao saldo estrutural, é preciso excluir do primeiro

os efeitos financeiros de tais operações. Portanto, o valor positivo (negativo) de uma medida temporária ou

não recorrente) deve ser subtraído (adicionado) ao saldo orçamental para se chegar ao saldo estrutural. Na

lista seguinte, as medidas com valor positivo (negativo) contribuíram positivamente (negativamente) para o

saldo orçamental, mas não contam para o saldo estrutural — e por isso são subtraídas (adicionadas).

2018: Efeito sobre o saldo orçamental: -0,3 p.p. do PIB

(i) Recuperação de garantia do BPP (+0,2 p.p.);

(ii) Acionamento do mecanismo de capitalização contingente do Novo Banco (-0,4 p.p.);

(iii) Indemnizações e reconstrução na sequência dos incêndios de 2017 (-0,1 p.p.);

(iv) Transferência para a Grécia dos juros de financiamentos concedidos ligados ao SMP e ANFA10

(-0,0 p.p.).

2019: Efeito sobre o saldo orçamental: -0,1 p.p. do PIB

(i) Conversão de ativos por impostos diferidos (DTA) (-0,1 p.p.).

2021: Efeito sobre o saldo orçamental: +0,4 p.p. do PIB

(i) Devolução de pre-paid margins do Fundo Europeu de Estabilização Financeira (FEEF) (+0,4 p.p.)

54 Tendo por base o cenário de políticas invariantes descrito no PE/2018-22, as novas medidas de

política orçamental então previstas contribuem para que o Objetivo de Médio Prazo (OMP) seja atingido

em 2020. O Objetivo de Médio Prazo (OMP) em vigor é o nível + 0,25% do PIB para a variável saldo

estrutural. O saldo orçamental, previsto no Programa de Estabilidade assente exclusivamente no cenário

de políticas invariantes (Gráfico 14) apresenta uma trajetória positiva, mas menos favorável ao cenário

final que inclui medidas novas de política orçamental. Em 2019 e 2020, de acordo com o PE/2018-22

encontram-se projetadas novas medidas de política orçamental de 0,3 p.p. e 0,5 p.p. do PIB,

respetivamente, sendo que em 2019 o principal contributo advém da redução na despesa anual com

juros da dívida (Tabela 1). Nos anos de 2021 e 2022, as novas medidas de política são supostas ter menor

impacto no saldo orçamental, apenas de (0,1 p.p.).

Gráfico 14– Projeções para o saldo orçamental no PE/2018-22 vs cenário de políticas invariantes (em percentagem do PIB)

Fontes: Ministério das Finanças. | Nota: Os dados apresentados são os

considerados pelo Ministério das Finanças no PE/2018-2022.

55 O Governo comprometeu-se no PE/2018-22 com a trajetória descendente do rácio da dívida

pública em relação ao PIB nominal constante da Tabela 3. O PE/2018-22 projeta uma queda continuada

neste rácio, que, em termos acumulados ao longo dos cinco anos de projeção, corresponde a uma

redução de 20,2 p.p. (Tabela 3), determinada, em larga medida, pelo contributo dos excedentes

orçamentais primários (17,9 p.p.). Cumprindo o critério de ajustamento da dívida previsto no braço

preventivo do PEC, o rácio da dívida pública na ótica de Maastricht em 2018 e 2019 será 122,2% e 118,4%,

respetivamente. Para 2021 e 2022, a trajetória prometida na estratégia de médio prazo aponta para

níveis não superiores a 107,3% e 102,0%. A tabela referida inclui, ainda outros indicadores referentes à

dívida. Por exemplo, é previsto para 2022 um aumento ligeiro na taxa de juro implícita dívida (3,0%),

10 SMP — Securities Markets Programme e ANFA — Agreement on Net Financial Assets.

-0,7

-0,2

0,7

1,41,3

-0,7

-0,5

0,2

1,21,1

-1,0

0,0

1,0

2,0

2018 2019 2020 2021 2022

Cenário final

Cenário com políticas invariantes

II SÉRIE-A — NÚMERO 20_____________________________________________________________________________________________________________

190

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como reflexo de um aumento esperado nas taxas de juro das emissões futuras de dívida pública quando

comparadas com as taxas de juro implícitas à dívida a amortizar no final do horizonte de projeção.

Tabela 3 – Indicadores de dívida pública na ótica de Maastricht e encargos com juros: PE/2018-22 (em milhões de euros, em percentagem do PIB)

Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: Os dados apresentados são os

considerados pelo Ministério das Finanças no PE/2018-2022.

56 A terminar, importa notar um conflito entre a estratégia orçamental de médio prazo e uma regra de

disciplina orçamental. Uma das regras de disciplina orçamental a que os Estados-Membros estão

vinculados é o teto para o crescimento anual nominal da despesa primária do conjunto das

Administrações Públicas, conhecido por Expenditure Benchmark.11 De acordo com o relatório de

avaliação realizado pela Comissão Europeia, no âmbito do Semestre Europeu, ao Programa de

Estabilidade 2018-2022 apresentado pelo Governo português, o crescimento deste agregado

subjacente à estratégia portuguesa de médio prazo será 1% em 2018 e 1,5% em 2019. Se assim for, será

violado o teto daquela regra nos dois anos, que é 0,1% em 2018 e 0,7% em 2019.12

4. Regras de disciplina orçamental

57 Este capítulo apresenta as regras de natureza orçamental às quais Portugal se encontra vinculado

e cujo cumprimento no âmbito das projeções apresentadas na POE/2019 deve ser necessariamente

aferido. Estas regras dividem-se em dois grupos distintos. Por um lado, regras definidas na ótica das

contas nacionais, que decorrem dos compromissos assumidos por Portugal no plano europeu e que

foram transpostas para a ordem jurídica nacional. Por outro lado, o limite anual de despesa financiada

por receitas gerais, imposto voluntariamente por Portugal no seu processo orçamental. A primeira seção

deste capítulo é dedicada ao primeiro conjunto de regras, que compreendem requisitos ao nível do

saldo orçamental, do saldo estrutural, da despesa primária líquida e da dívida das administrações

públicas.13 A segunda secção é dedicada ao Quadro Plurianual de Programação Orçamental (QPPO),

que introduz os limites de despesa anual em contabilidade pública para o quadriénio seguinte.

4.1. Regras de disciplina orçamental no braço preventivo do Pacto de Estabilidade e

Crescimento

58 Desde o encerramento do Procedimento relativo aos Défices Excessivos, em 2017, que Portugal se

encontra na vertente preventiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Em junho de 2017, o Conselho

decidiu revogar o Procedimento relativo aos Défices Excessivos (PDE) aplicado a Portugal,14 que havia

sido instituído em 2009. A decisão foi tomada na sequência do apuramento estatístico dos resultados

orçamentais de 2016, que evidenciaram um défice orçamental de 2,0% do PIB, e tendo em conta as

Previsões da Primavera da Comissão Europeia, as quais apontavam, ao longo do horizonte de projeção,

para uma trajetória compatível com o cumprimento do limite de 3% do PIB, instituído como valor de

11 Mais informação em “Vade Mecum on the Stability & Growth Pact 2018” de março de 2018, página 48. 12 Relatório de avaliação da Comissão Europeia ao Programa de Estabilidade Português de 23 de maio de 2018, Tabela 5. 13 Informação mais detalhada sobre estas regras pode ser encontrada em “Vade Mecum on the Stability and Growth Pact – 2018 Edition” Institutional Paper 075/2018, março de 2018 e em “Specifications on the implementation of the Stability and Growth Pact and Guidelines on the format and content of Stability and Convergence Programmes”, julho de 2016. 14 Decisão (UE) 2017/1225 do Conselho da União Europeia, de 16 de junho, que revoga a Decisão 2010/288/UE sobre a existência de

um défice excessivo em Portugal.

2018 2019 2020 2021 2022

Dívida Pública

(em % do PIB)122,2 118,4 114,9 107,3 102,0

Dívida Pública

(em mil M€)244,9 246,2 247,9 240,1 236,7

Despesas com Juros

(em % do PIB)3,5 3,4 3,2 3,1 3,1

Despesas com Juros

(em mil M€)7,1 7,0 6,9 6,9 7,2

Taxa de juro implícita

na dívida (em %) 2,9 2,9 2,8 2,8 3,0

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referência para o défice orçamental no Tratado da União Europeia. Com o encerramento do PDE,

Portugal passou a estar no braço preventivo do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC).

59 No âmbito da vertente preventiva, Portugal encontra-se sujeito ao cumprimento de um conjunto de

regras, que visam em última instância assegurar a solidez e a sustentabilidade das finanças públicas de

cada Estado-Membro no médio prazo. O braço preventivo do PEC estabelece um conjunto de requisitos

que devem enquadrar o planeamento orçamental nos Estados-Membros (EM), incluindo a respetiva

adoção de políticas, tendo em consideração as diferentes fases do ciclo económico. Os requisitos

quantitativos a observar na condução da política orçamental são definidos tomando em conta a

situação específica de cada país, de modo a que o seu cumprimento possa conduzir a uma situação

orçamental sólida e evitar a ocorrência de défices (e dívidas) excessivos e, simultaneamente, promover

a coordenação de políticas orçamentais ao nível europeu. Para o efeito, encontram-se estipuladas três

regras: i) cumprimento do objetivo de médio prazo (OMP) ou da trajetória de convergência

recomendada em direção ao OMP; ii) cumprimento do limite máximo recomendado para o

crescimento da despesa primária líquida; iii) cumprimento do critério de redução da dívida pública para

países com um rácio da dívida acima do valor de referência de 60% do PIB. Relativamente a esta última

regra, importa referir que Portugal se encontra sujeito a um período transitório de três anos após o

encerramento do PDE, aplicável no período 2017-2019, durante o qual deverá evidenciar um progresso

suficiente em matéria de redução da dívida pública, cuja avaliação difere do critério de redução da

dívida aplicável em geral.

60 Nos parágrafos seguintes, detalham-se as regras de disciplina orçamental previstas no braço

preventivo do PEC e identificam-se, para o caso concreto de Portugal, os requisitos quantitativos a que

o Estado português se encontra vinculado.

4.1.1. Objetivo de Médio Prazo

61 O OMP é expresso em termos estruturais para cada país. Quer isto dizer que o OMP está definido

sobre o rácio do saldo estrutural relativamente ao PIB potencial. Esta variável exprime o saldo

orçamental (em contabilidade nacional) ajustado do efeito do ciclo económico e excluindo o efeito

de medidas com natureza temporária e/ou não recorrente nas contas das administrações públicas. O

OMP consiste num limiar mínimo (chão) para o rácio do saldo estrutural a respeitar pelos planos

orçamentais e suas execuções. Este limiar difere de país para país de modo a conseguir em todos eles

satisfazer os seguintes critérios:

i) Conferir uma margem de segurança relativamente ao limite de -3% do PIB para o saldo

orçamental (em contabilidade nacional). Na identificação da margem de segurança

adequada, é tomada em consideração a volatilidade do PIB no passado e a sensibilidade do

saldo orçamental a flutuações do PIB;

ii) Garantir a sustentabilidade das finanças públicas ou uma rápida convergência para uma

situação sustentável. Para o efeito, considera-se a necessidade de garantir a convergência do

rácio da dívida para níveis prudentes, atendendo ao impacto económico e orçamental do

envelhecimento da população;

iii) Em conformidade com os critérios (i) e (ii), possibilitar uma margem de manobra em termos

orçamentais, particularmente tomando em consideração as necessidades de investimento

público.

Os países da área do euro, no contexto do Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação

(TECG), comprometeram-se a alcançar um OMP mínimo de -0,5% do PIB, exceto se os seus rácios da

dívida forem significativamente inferiores a 60% do PIB e os riscos para a sustentabilidade de longo prazo

das finanças públicas forem baixos. Nesse caso o limite mínimo para o OMP será de -1% do PIB.

O OMP de cada EM é definido como o valor máximo, ou seja, o mais exigente, entre os que resultam do

cumprimento do critério i), do critério ii) e o valor mínimo definido no TECG.

62 Os OMP são atualizados de três em três anos. A Comissão Europeia atualiza os OMP mínimos

aplicáveis aos EM a cada três anos, tomando em consideração as previsões atualizadas dos custos do

envelhecimento da população apuradas no âmbito do Ageing Report, cuja publicação ocorre com a

mesma periodicidade. O valor apurado pela Comissão Europeia é então adotado por cada EM nos

Programas de Estabilidade subsequentes, sendo possível adotar um OMP mais exigente, caso o EM

entenda estarem reunidas condições para o atingir.

63 No caso de Portugal, para o triénio 2016-2018, foi definido como OMP um excedente estrutural

mínimo de 0,25% do PIB, devendo o mesmo ser reavaliado para o triénio seguinte, com efeitos já a partir

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de 2019. Na sequência do Ageing Report de 201815, publicado em maio, o OMP de Portugal e dos

restantes EM será objeto de reavaliação, devendo os novos OMP ser adotados a partir do PE/2019-23,

em abril de 2019. Desconhece-se, contudo, até à data qual será o próximo OMP português para o

período 2019-2021, pelo que, para efeitos do OE/2019, se mantém como valor de referência para o OMP

o excedente estrutural de 0,25% do PIB.

4.1.2. Cumprimento do OMP

64 O OMP ocupa um lugar central no âmbito dos requisitos da vertente preventiva do PEC. Este tem

como propósito assegurar a sustentabilidade das finanças públicas e o cumprimento do critério do limite

de 3% do PIB definido para o saldo orçamental, exceto em circunstâncias particularmente adversas. Na

vertente preventiva do PEC, os EM devem atingir um saldo estrutural igual ou superior ao respetivo OMP

ou encontrar-se numa trajetória adequada de convergência em direção ao OMP.

65 Na avaliação do cumprimento do OMP de cada EM, a Comissão Europeia considera uma margem

de flexibilidade de 0,25 p.p. do PIB. No caso de Portugal, em resultado da aplicação desta margem, o

saldo estrutural seria considerado em linha com o OMP a partir de um saldo estrutural nulo, de 0% do PIB.

De acordo com as metas do PE/2018-22, recordadas na Secção 3.3, o Governo comprometeu-se a

alcançar o OMP de Portugal em 2020, com um saldo de + 0,3% do PIB.

66 Para os EM que se encontrem abaixo do seu OMP, a Comissão Europeia avalia o cumprimento da

trajetória de ajustamento recomendada em direção ao mesmo. Um EM que não tenha ainda

alcançado o OMP, ou que dele se desvie em algum dos anos do horizonte de projeção, deve prosseguir

uma trajetória de ajustamento adequada para o alcançar. Essa trajetória é medida pela variação do

saldo estrutural e complementada com a análise da regra da despesa.

4.1.3. Variação do saldo estrutural

67 Na definição do ajustamento anual mínimo do saldo estrutural em direção ao OMP, é tida em conta

a situação específica de cada EM. Nos termos do Regulamento (EC) n.º 1446/97, para os países da área

do euro que ainda não tenham atingido o OMP, a variação do saldo estrutural deve ser, pelo menos,

0,5 p.p. do PIB em cada ano em direção ao OMP. Para países com um rácio de dívida pública superior

a 60% do PIB ou com riscos significativos para a sustentabilidade da dívida, é recomendado um ritmo de

ajustamento mais elevado, superior a 0,5 p.p. do PIB. Já para EM que não se encontrem naquelas

condições, não é especificado um ritmo de ajustamento adequado. Em todo o caso, é requerido a

todos os EM que o ajustamento em direção ao OMP seja maior em fases favoráveis do ciclo económico

e menor em fases desfavoráveis. No sentido de determinar a trajetória de ajustamento adequada a

cada EM, o ECOFIN, em 2016, endossou uma matriz, onde é especificado o ajustamento estrutural

mínimo necessário em termos de variação do saldo estrutural, em função da fase do ciclo económico

em cada país e do nível de dívida pública ou dos riscos de sustentabilidade inerentes à mesma (Tabela

4). É esta matriz que estabelece o ajustamento anual mínimo exigido aos EM com saldo estrutural abaixo

do OMP.

15 The 2018 Ageing Report: Economic and Budgetary Projections for the EU Member States (2016-2070), European Economy Institutional

Papers, n.º 079, maio, Direção-Geral de Assuntos Económicos e Financeiras, Bruxelas, Comissão Europeia. Consultado em 19/10/2018.

Disponível em https://ec.europa.eu/info/publications/economy-finance/2018-ageing-report-economic-and-budgetary-projections-

eu-member-states-2016-2070_en.

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Tabela 4 – Matriz de ajustamento anual do saldo estrutural em direção ao OMP

Fonte: Comissão Europeia. | Notas: O saldo estrutural é medido em percentagem do PIB potencial. O hiato do produto corresponde

ao rácio da diferença entre o PIB nominal e o PIB potencial (numerador) relativamente ao PIB potencial (denominador).

68 No caso de Portugal, a trajetória de ajustamento em direção ao OMP recomendada considera uma

variação anual mínima do saldo estrutural em 0,6 p.p. do PIB em cada ano. Nas recomendações

específicas por país dirigidas a Portugal, em junho de 2018, no âmbito do Semestre Europeu, o Conselho

recomenda um ajustamento anual mínimo de 0,6 p.p. do PIB do saldo estrutural na trajetória em direção

ao OMP de 0,25% do PIB, em 2019, à semelhança de 2018. A dimensão do ajustamento, superior a 0,5

p.p. do PIB, reflete o facto do rácio da dívida pública em Portugal se situar acima dos 60% do PIB e de o

hiato do produto projetado para 2019 ser 1,3% do PIB — o que configura uma “fase normal” do ciclo

económico, nos termos da matriz de ajustamento (Tabela 4).16

69 Para efeitos de avaliação do cumprimento da regra de variação do saldo estrutural, é considerado

o desvio face ao ajustamento recomendado no ano em análise e o desvio médio em dois anos

consecutivos, sendo aplicáveis margens de tolerância. A comparação entre a variação do saldo

estrutural em direção ao OMP e o ajustamento recomendado conduz a uma classificação do desvio

em função da sua magnitude. A evolução do saldo estrutural pode ser considerada conforme, com

risco de desvio ou com risco de desvio significativo. Para o efeito, a Comissão Europeia considera um

critério quantitativo. O desvio é considerado significativo se a diferença entre a variação do saldo

estrutural num dado ano e a variação recomendada ao EM for superior a 0,5 p.p. do PIB ou se esse

desvio for de, pelo menos, 0,25 p.p. do PIB na média de dois anos consecutivos. Desvios abaixo destes

limiares são aceitáveis, daí a expressão “margens de tolerância para a classificação do desvio como

significativo”.

4.1.4. Crescimento da despesa primária líquida

70 A avaliação da trajetória de ajustamento em direção ao OMP inclui a avaliação do crescimento

da despesa primária líquida. A regra para o crescimento anual da despesa complementa a análise da

variação anual do saldo estrutural para aferir a trajetória em direção ao OMP. Pretende-se com esta

regra garantir que as políticas adotadas pelos EM são coerentes com o cumprimento do OMP ou com

a implementação de uma trajetória adequada em direção àquele objetivo.

71 A regra da despesa é aplicável quer aos EM que se encontrem em linha com o respetivo OMP, quer

aos EM que, estando na vertente preventiva do PEC, ainda não atingiram o OMP. Para o primeiro grupo

de países, a aplicação da regra da despesa pretende garantir que as políticas adotadas são

compatíveis com a continuação do cumprimento do OMP. Neste caso, o crescimento anual da despesa

não deve exceder a taxa de crescimento de médio prazo do PIB potencial, exceto se a despesa em

excesso for compensada por medidas discricionárias do lado da receita. Os EM que tenham excedido

o OMP não são avaliados em termos da regra da despesa, do mesmo modo que não são avaliados em

termos da variação anual do respetivo saldo estrutural.

72 Para países que ainda não atingiram o OMP, como é o caso de Portugal, a regra da despesa é mais

exigente e define um ritmo máximo de crescimento daquele agregado que seja compatível com o

ajustamento anual mínimo recomendado ao nível do saldo estrutural. Para estes países, o crescimento

anual da despesa não deve exceder uma taxa de referência específica (expenditure benchmark),

16 É a CE que calcula na Primavera do ano t-1 (no quadro das chamadas “Projeções da Primavera”) os parâmetros “rácio da dívida”

e “hiato do produto” que serão usados na matriz acima para programar as finanças públicas a executar no ano t. Este

“congelamento” dos parâmetros durante mais de seis meses acontece para assegurar previsibilidade ao resultado da avaliação que

a CE irá realizar em outubro e novembro no âmbito do exame aos projetos de plano orçamental anuais descritos na Secção 5.2.

Dívída ≤ 60% e baixos/médios riscos

de sustentabilidade

Dívida > 60% ou elevados riscos

de sustentabilidade

Excecionalmente

desfavorável

Crescimento real do PIB < 0

ou

hiato do produto <-4

Muito

desfavorável-4 ≤ hiato do produto <-3 0 0,25

Desfavorável -3 ≤ hiato do produto <-1,5 0 se o crescimento for

0,25 se o crescimento for >ao potencial

0,25 se o crescimento for < ao potencial

0,50 se o crescimento for >ao potencial

Normal -1,5≤ hiato do produto < 1,5 0,5 >0,5

Favorável hiato do produto ≥ 1,5>0,50 se o crescimento for

≥0,75 se o crescimento for >ao potencial

≥0,75 se o crescimento for

≥1 se o crescimento for >ao potencial

Não é necessário ajustamento

Ajustamento orçamental estrutural anual requerido

(p.p. PIB)Ciclo

económico

Condição

(em %)

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inferior à taxa de crescimento de médio prazo do PIB potencial, exceto se a despesa em excesso for

compensada por medidas discricionárias do lado da receita. A diferença entre a taxa de referência e

o crescimento de médio prazo do PIB potencial designa-se por “margem de ajustamento”, sendo esta

calculada de forma compatível com a melhoria anual recomendada para o saldo estrutural em direção

ao OMP. Ceteris paribus, quanto maior for o ajustamento anual necessário ao nível do saldo estrutural,

maior será a margem de convergência aplicável ao EM e, por conseguinte, mais reduzida será a taxa

de referência estabelecida como teto ao crescimento anual da despesa primária líquida. A regra da

despesa para os países no braço preventivo do PEC que ainda não atingiram o OMP exige,

adicionalmente, que quaisquer reduções discricionárias da receita das administrações públicas sejam

compensadas por reduções de despesa, por aumentos discricionários de outras receitas ou por uma

combinação de ambos.

73 A aplicação da regra da despesa baseia-se num conceito de despesa primária líquida. A regra da

despesa aplica-se a um agregado de despesa cujo apuramento toma como ponto de partida a

despesa total das administrações públicas em contas nacionais, da qual se exclui a despesa com juros,

a despesa com programas da UE que seja totalmente compensada por receita de fundos da UE e a

componente cíclica das despesas com subsídio de desemprego. Adicionalmente, para efeitos da

componente de investimento financiada com recurso a fundos nacionais, é considerado o respetivo

valor médio ao longo de quatro anos, de modo a alisar a elevada volatilidade deste tipo de despesa.

A este agregado da despesa, é subtraído o impacto incremental (positivo ou negativo) de medidas

discricionárias de política do lado da receita e é calculada a taxa de crescimento anual. Por fim, a taxa

de crescimento assim obtida é ainda corrigida do efeito de medidas temporárias e/ou não recorrentes

do lado da receita e da despesa, sendo então a variação proporcional do agregado assim construído

comparada com a taxa de referência estabelecida como teto para o crescimento da despesa primária

líquida.

74 Sendo a despesa primária líquida um conceito definido em termos nominais e o crescimento

potencial do PIB medido em termos reais, para efeitos de avaliação do cumprimento da regra da

despesa é utilizado o deflator do PIB. Com efeito, de modo a tornar comparável o crescimento da

despesa primária líquida, a qual é uma variável medida em termos nominais, com a taxa de referência

estabelecida como limite para o seu crescimento, esta última é convertida em termos nominais usando

a taxa de inflação medida pelo deflator do PIB.

75 No caso de Portugal, o limite para o crescimento nominal da despesa primária líquida em 2019 é

de 0,7%. Este limite para o crescimento nominal da despesa foi apurado de modo compatível com a

variação anual mínima de 0,6 p.p. do PIB recomendada para o saldo estrutural. A coerência entre as

duas regras, de acordo com a metodologia aplicada pela Comissão Europeia, baseia-se na hipótese

de que uma redução do peso da despesa pública no PIB, que não seja compensado por medidas

adicionais do lado da receita, conduz a uma melhoria proporcional ao nível do saldo estrutural, tendo

em conta o peso da despesa pública no PIB. Em 2018, o limite para o crescimento nominal da despesa

primária líquida é de 0,1%.

4.1.5. Regra da dívida

76 O cumprimento da regra da dívida é examinado para EM com rácios da dívida superiores a 60%

do PIB. O TECG estabelece que, caso o rácio da dívida pública de um país se situe acima do valor de

referência de 60% do PIB, o excesso face ao valor de referência seja reduzido ao ritmo médio de um

vigésimo (5%) em cada ano, ao longo de três anos. Para validação do cumprimento desta regra, é

considerado o seu cumprimento em termos retrospetivos (com base nos valores observados nos três anos

anteriores), em termos prospetivos (considerando o ano anterior, o ano corrente e o ano seguinte) e

tomando em consideração se o não cumprimento da regra é atribuível ao ciclo económico.

77 Os países que se encontravam em Procedimento relativo aos Défices Excessivos na data da

adoção do Six Pack, em novembro de 2011, entre os quais Portugal, beneficiam de disposições

transitórias relativamente à regra da dívida, nos três anos subsequentes à correção do défice excessivo.

A existência de um período transitório tem como propósito assegurar que os EM dispõem de tempo para

adaptar os seus ajustamentos estruturais ao nível necessário para cumprir a regra de redução da dívida,

referida no parágrafo anterior, no final do período transitório. Durante esse período, o EM deve realizar

“progressos suficientes” em direção ao cumprimento da regra da dívida, os quais, de acordo com o

Código de Conduta do PEC, se traduzem no cumprimento de um ajustamento estrutural linear mínimo

(MLSA – Minimum Linear Structural Adjustment). Este indicador corresponde ao ajustamento linear do

saldo orçamental estrutural durante os três anos do período de transição que assegura que, no final do

período transitório, pelo menos uma das configurações descritas no parágrafo 76 para a regra da dívida

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195

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é alcançada. Na comparação da trajetória para o rácio da dívida pública com a trajetória calculada

com base no MLSA, devem ser asseguradas duas condições:

i) o ajustamento estrutural anual não deve apresentar um desvio superior a 0,25% do PIB face ao

MLSA, de modo a garantir que a trajetória de redução definida pelo EM é sustentada durante

os três anos do período de transição;

ii) em qualquer momento durante o período de transição, o ajustamento anual estrutural

remanescente não deve exceder 0,75% do PIB, exceto se a condição i) representar um esforço

anual superior a 0,75% do PIB. Com esta condição pretende-se assegurar que o esforço

realizado é realista.

78 No período 2017-2019, Portugal encontra-se sujeito ao período transitório em matéria do

cumprimento da regra da dívida, passando a partir de 2020 a estar sujeito à regra geral de redução do

desvio da dívida pública face ao valor de referência em um vigésimo ao ano.

4.2. Quadro Plurianual de Programação Orçamental

79 O Quadro Plurianual de Programação Orçamental (QPPO) define os limites da despesa da

Administração Central financiada por receitas gerais para o quadriénio seguinte, que devem refletir as

políticas com impacto nas finanças das Administrações Públicas definidas nas Grandes Opções do Plano

(GOP). Trata-se de uma regra de disciplina orçamental estabelecida voluntariamente por Portugal para

o seu processo orçamental. A Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) prevê a apresentação do QPPO

com o primeiro Orçamento do Estado (OE) elaborado por cada Governo. O primeiro QPPO assume a

forma de lei e é vinculativo para o primeiro ano do horizonte temporal considerado. Nos anos seguintes,

estes limites podem ser atualizados juntamente com o Programa de Estabilidade (PE) e o Orçamento do

Estado, sendo republicados na Lei do OE. Não pode deixar de se salientar que esta possibilidade de o

legislador poder mudar os tetos de despesa a cada seis meses retira qualquer intuito disciplinador à

regra, ou seja, contribui para sua própria descredibilização. Nesta secção, a UTAO apresenta o QPPO

em vigor no dia em que o Governo submeteu a sua POE para 2019. Trata-se dos tetos de despesa do

subsector Administração Central estabelecidos com o PE/2018-22. Estes limites são supostos restringir a

margem de liberdade da POE/2019, na medida em que, para ser respeitado, a proposta não pode

apresentar valores superiores.

Gráfico 15 – Limites da despesa efetiva da administração central financiada por receitas gerais estabelecida no QPPO no PE/2018-22

(em milhões de euros e percentagem)

Fontes: Ministério das Finanças [QPPO/2018-22 (PE/2018-22)] e cálculos da UTAO.

5. Recomendações de política do Semestre Europeu

80 O Semestre Europeu reflete o ciclo anual de coordenação de políticas económicas e orçamentais

na União Europeia, com vista ao aprofundamento da integração entre a dimensão nacional e a União.

50 877

51 778

52 587

53 384

1,8

1,6 1,5

-

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

4,5

5,0

46 000

47 000

48 000

49 000

50 000

51 000

52 000

53 000

54 000

2019 2020 2021 2022

PE/2018-22 (M€) Tvha PE/2018-22 (% escala direita)

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196

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Neste capítulo clarificam-se as recomendações de política do Semestre Europeu, que enquadram a

Proposta de Orçamento de 2019, estando dividido em duas secções. Na primeira analisa-se brevemente

o funcionamento do Semestre Europeu e as Recomendações de Política dirigidas a Portugal. Na

segunda secção descreve-se brevemente a análise da Comissão Europeia aos Projetos de Orçamento

Nacionais submetidos pelos Estados-Membros em outubro de cada ano.

5.1. Coordenação de políticas económicas no quadro do Semestre Europeu

81 O processo orçamental português encontra-se enquadrado pela coordenação de políticas

orçamentais e económicas a nível comunitário, no contexto do Semestre Europeu. O Pacto de

Estabilidade e Crescimento (PEC) foi criado em simultâneo com a moeda única, com o objetivo de

assegurar a solidez das finanças públicas na zona euro.17 O nível de coordenação inicialmente

preconizado não foi suficiente para evitar desequilíbrios orçamentais substanciais em Estados-Membros,

que se tornaram mais evidentes com a crise de 2008. O Semestre Europeu foi criado em 2010 no contexto

da reforma da governança das políticas económicas na UE, com a finalidade de constituir um sistema

integrado para corresponder a necessidades comuns, assegurando a coordenação das políticas

nacionais ao longo do ano, uma maior clareza das regras que a todos vinculam, um acompanhamento

mais próximo dos desenvolvimentos macroeconómicos e orçamentais de cada país e da União no seu

conjunto, e maior rapidez na aplicação de sanções em caso de incumprimento. Foi reforçado em 2011

com um pacote de seis propostas,18 e em 2013 com um pacote de duas propostas19 e o Tratado sobre

Estabilidade, Coordenação e Governação20. Desde 2011, o Semestre Europeu inclui o braço preventivo

do Pacto de Estabilidade e Crescimento, o que permitiu maior integração e mais coerência entre a

supervisão económica e a supervisão orçamenta O Semestre Europeu, cujo cronograma se encontra

esquematizado na Figura 1, garante que os Estados-Membros discutem uns com os outros e com a

Comissão Europeia os seus planos orçamentais e económicos em determinados momentos ao longo do

ano. Isto permite a cada um comentar os planos dos outros, e à Comissão Europeia formar projeções

sobre os desenvolvimentos expectáveis a nível da União e ainda sugerir orientações em tempo útil a

cada país, antes de serem tomadas decisões legislativas nacionais sobre programação orçamental. O

Semestre Europeu foi reformulado em 2015, com uma maior flexibilização das regras e reforço da ligação

entre política orçamental e reformas estruturais orientadas para o crescimento e o emprego.

17 O Pacto de Estabilidade e Crescimento tem como base legal os artigos n.º 121, n.º 126, n.º 136 e o Protocolo n.º 12 do Tratado de

Funcionamento da União Europeia. A Resolução do Conselho n.º 1466/97 e n.º 1467/97 estabelecem o braço preventivo e o braço

corretivo do Pacto de Estabilidade e Crescimento, disponíveis em https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-

fiscal-policy-coordination/eu-economic-governance-monitoring-prevention-correction/stability-and-growth-pact/legal-basis-stability-

and-growth-pact_en 18 Diretiva 2011/85/EU, de 8 de novembro de 2011, que entrou em vigor a 13 de dezembro de 2011, conhecida como “Six Pack”,

estabelece as regras relativas aos orçamentos nacionais dos Estados-Membros, disponível em https://eur-lex.europa.eu/legal-

content/PT/TXT/HTML/?uri=LEGISSUM:ec0021&from=EN. 19 Regulamento n.º 473/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013, conhecido como “Two Pack”, estabelece

as regras para avaliação dos planos de orçamento dos Estados-Membros e para assegurar a correção dos défices excessivos,

disponível em https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013R0473&from=EN. 20 O Tratado sobre a Estabilidade, Coordenação e Governação entrou em vigor em janeiro de 2013 nos 25 países signatários, disponível

em http://europa.eu/rapid/press-release_DOC-12-2_en.htm

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Figura 1 – Cronograma do Semestre Europeu

Fonte: Adaptado de “Cronograma do Semestre Europeu”, disponível em https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/2018-european-semester-timeline_en.pdf.

82 O Semestre Europeu de 2018 iniciou-se em novembro de 2017, tendo sido emitidas em maio de

2018 recomendações específicas dirigidas a Portugal, que devem ser tomadas em consideração na

elaboração da Proposta de Orçamento de 2019. O Semestre Europeu em curso iniciou-se em 22 de

novembro de 2017, com a Análise Anual do Crescimento. O Mecanismo de Alerta identificou Portugal

como um dos Estados-Membros a ser objeto de uma apreciação aprofundada no âmbito do

Procedimento de Desequilíbrios Macroeconómicos, cujo relatório foi divulgado em março, tomando em

consideração o seguimento relativo às recomendações específicas por país de anos anteriores e os

progressos alcançados no âmbito da estratégia Europa 202021. A elaboração do Programa Nacional de

Reformas e do Programa de Estabilidade, entregues em abril, tomaram em devida consideração esta

análise, bem como as Previsões Económicas de Inverno (Figura 1). Estes documentos serviram de base

ao trabalho da Comissão, que procedeu a uma análise exaustiva da política económica de Portugal,

considerando não apenas o seu contributo para uma política orçamental e socioeconómica

sustentável em Portugal, mas também a sua conformidade com as regras e orientações da UE, dada a

necessidade de reforçar a governação económica global da União Europeia, culminando na emissão

de Recomendações Específicas por País.

83 Do Semestre Europeu de 2018 emanaram três recomendações para as políticas económicas

portuguesas. As propostas apresentadas pela Comissão foram posteriormente objeto de discussões

aprofundadas nos vários comités europeus, tendo sido sugeridas e negociadas modificações ao texto,

em particular por iniciativa das autoridades nacionais. O texto final das Recomendações foi aprovado

e adotado pelo Conselho da União Europeia em 22 de junho de 2018.22 Estão sintetizadas na Tabela 5 e

deverão ser tidas em conta na elaboração dos Orçamentos nacionais.

21 Comissão Europeia, 2018, “Semestre Europeu de 2018: avaliação dos progressos realizados em matéria de reformas estruturais,

prevenção e correção dos desequilíbrios macroeconómicos, e resultados das apreciações aprofundadas efetuadas no âmbito do

Regulamento (UE) n.º 1176/2011”, {COM(2018) 120 final}, disponível em https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/2018-european-

semester-country-report-portugal-en.pdf 22 A proposta de recomendações partiu da Comissão Europeia e consta do documento “Recomendação de Recomendação ao

Conselho, Relativa ao Programa Nacional de Reformas 2018 de Portugal e que Formula um Parecer do Conselho sobre o Programa

de Estabilidade 2018 de Portugal”, {COM(2018) 421 final}, disponível em https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/file_import/2018-

european-semester-country-specific-recommendation-commission-recommendation-portugal-pt_0.pdf. O texto aprovado pelo

Conselho está identificado na fonte da Tabela 5.

Previsões Económicas de Outono

•Análise Anual do Crescimento

•Mecanismo de Alerta

• Análise por país

• Procedimento desequilíbrios macroeconómicos

•Relatório conjunto do Emprego

•Recomendações da Comissão Europeia para a área do euro

•Parecer da Comissão Europeia sobre os projetos de orçamento para o ano seguinte

Previsões Económicas de Inverno

• Elaboração do Relatório por País (análise económica e social, medidas específicas por país sobre crescimento, emprego e solidez das finanças públicas, avaliação dos progressos feitos relativamente às recomendações emitidas em relatórios anteriores)

•Apreciação aprofundada dos países com desequilíbrios excessivos

Previsões Económicas de Primavera

•Recomendações específicas por país

Previsões Económica de Verão

Comissão Europeia

EstadosMembros

Nov Dez Jan Fev Mar

Estados-Membros adotam

orçamentos

Abr Mai Jun Jul Set Out

Projetos de orçamento

Programa Nacional de

Reformas

Programa de Estabilidade

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198

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Tabela 5 – Recomendações específicas do Conselho da União Europeia a Portugal, no âmbito do Semestre

Europeu de 2018

Fonte: “Recomendação do Conselho sobre o Programa Nacional de Reformas de 2018 e opinião sobre o Programa de Estabilidade de Portugal de 2018”, aprovada em reunião do Conselho de Assuntos Gerais no dia 22/06/2019. Consultada em 29/10/2018 e disponível em http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-9447-2018-INIT/en/pdf.

5.2. Avaliação dos projetos de orçamento pela Comissão Europeia no contexto do Semestre

Europeu

84 Os projetos anuais de orçamento de cada Estado-Membro devem ser comunicados à Comissão

Europeia até ao dia 15 de outubro de cada ano. Os planos de orçamento devem concretizar os objetivos

estabelecidos no Plano de Estabilidade (apresentado em abril), apoiando-se em previsões

macroeconómicas e orçamentais e detalhando as medidas de política previstas para o ano em análise

que o Governo pretende submeter ao Parlamento. A Comissão avalia ex ante o cumprimento das regras

de disciplina orçamental definidas no PEC (recordadas na Secção 4.1 acima) e das Recomendações

Específicas por País emitidas no contexto do Semestre Europeu (no caso português para 2018, a Tabela

5). A avaliação da Comissão deve ser emitida no mais breve prazo possível, e sempre a tempo de as

suas conclusões serem tomadas em consideração antes da votação da proposta de orçamento nos

respetivos Parlamentos. A Tabela 6 sumaria as interações entre os Estados-Membros e a Comissão neste

processo.

85 A avaliação da Comissão Europeia às propostas de orçamento de cada Estado-Membro encerra

o ciclo anual do semestre europeu. Na avaliação de cada proposta de orçamento, a Comissão analisa

a plausibilidade do cenário macroeconómico e a sua compatibilidade com o plano orçamental que

lhe subjaz, o cumprimento das regras orçamentais acordadas (Secção 4.1), das recomendações do

Conselho emitidas na Primavera, bem como a adequação e o impacto das medidas discricionárias

adotadas. O resultado desta avaliação vai constar de uma posição formal da instituição, que a divulga

publicamente e envia ao Eurogrupo, encerrando o ciclo anual do Semestre Europeu. Em caso de

indícios de desvio significativo de incumprimento, pede esclarecimentos ao Estado-Membro logo nos

primeiros dias após a submissão do projeto simplificado de plano orçamental, tal como detalhado na

Tabela 6.

Tabela 6 – Processo de avaliação dos projetos orçamentais dos Estados-Membros no Semestre de Outono

Prazo Entidade Ação

1-15 outubro Estado-Membro

Submissão do projeto simplificado de orçamento

(draft budgetary plan) à Comissão Europeia e ao

Eurogrupo

Recomendação n.º 1

Assegurar que em 2019 a taxa de crescimento nominal da despesa pública primária líquida não excede

0,7%, o que corresponde a um ajustamento estrutural anual de 0,6% do PIB.

Utilizar receitas extraordinárias para acelerar a redução do nível da dív ida pública.

Reforçar o controlo das despesas, a relação custo-eficácia e o rigor da orçamentação, em especial no

setor da saúde e reduzir os pagamentos em atraso nos hospitais.

Aumentar a sustentabilidade financeira das empresas públicas, através do aumento do seu rendimento

líquido global e da redução da sua dív ida.

Recomendação n.º 2

Promover a contratação de trabalhadores com contrato sem termo, mediante a rev isão do respetivo

quadro jurídico, em consulta com os parceiros sociais.

Aumentar as competências da população adulta, incluindo a literacia digital, reforçando esta

componente nos programas de qualificação de adultos.

Aumentar a taxa de ingresso no ensino superior, nomeadamente nos domínios científicos e tecnológicos

Recomendação n.º 3

Reforçar a eficiência dos processos de insolvência e de recuperação de empresas, reduzindo os

obstáculos ao mercado secundário para resolver o crédito malparado.

Melhorar o acesso das empresas ao financiamento.

Reduzir a carga administrativa, encurtando os prazos através de maior recurso ao diferimento tácito e

reduzindo os requisitos de apresentação de documentos.

Eliminar as barreiras regulamentares persistentes e assegurar a correta aplicação do quadro legal em

v igor nas profissões fortemente regulamentadas.

Reforçar a eficiência dos tribunais administrativos.

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Até ao fim de novembro Comissão Europeia Adoção de uma posição formal sobre o projeto

orçamental de cada Estado-Membro

Em caso de indícios sérios de não cumprimento das regras do PEC

1 semana de submissão Comissão Europeia Consulta ao Estado-Membro (EM)

2 semanas de submissão Comissão Europeia

No caso do esclarecimento prestado pelo EM

não levar a CE a retirar a sua reserva, emite uma

opinião negativa sobre o projeto de orçamento

submetido, devendo uma versão revista ser

apresentada no prazo de três semanas

3 semanas da data de opinião da

Comissão (no máximo) Estado-Membro

Submete uma versão revista do projeto de

orçamento

3 semanas da data de submissão do

plano de orçamento revisto (no máximo) Comissão Europeia

Emite uma nova opinião sobre o projeto de

orçamento

Fonte: Comissão Europeia (2018), Vade Mecum on the Stability and Growth Pact – 2018 Edition, Institutional Paper 075/2018, março de

2018.

6. Comparação da POE/2019 com o Programa de Estabilidade 2018-2022

86 Neste capítulo pretende-se efetuar uma análise comparativa entre a POE/2019 e o que estava

projetado no PE/2018-22, i.e., visa mostrar aos leitores em que medida a POE/2019 cumpre a estratégia

orçamental de médio prazo (PE/2018-22), em matéria de medidas de política e de metas numéricas. Na

Secção 6.1 apresenta-se a aferição das metas quantitativas fixadas no PE/2018-22. Na secção seguinte

mostra-se como a tomada em conta das reservas da UTAO expostas no Anexo 1 altera a aferição do

cumprimento das metas do Programa de Estabilidade. Por fim, a Secção 6.3 apresenta as medidas de

política orçamental da estratégia de médio prazo que foram incorporadas na POE/2019 e as que lá

estão e não integravam o Programa de Estabilidade.

6.1. Aferição do cumprimento das metas quantitativas do Programa de Estabilidade

87 O saldo orçamental das Administrações Públicas previsto na POE/2019 é de -0,2%, projetando uma

melhoria de 0,5 p.p. do PIB quando comparado com a estimativa para 2018. De acordo com o relatório

da POE/2019 (p. 75, Quadro III.3.2.), o saldo orçamental deverá situar-se em -0,2% do PIB (Tabela 7),

tendo implícita uma melhoria explicada por um ganho no saldo orçamental primário (que passa de 2,8%

para 3,1% do PIB) e a descida do peso da despesa com juros (de 3,5% para 3,3%). A passagem de um

saldo orçamental estrutural de -0,6% do PIB potencial a preços de mercado para -0,3% decorre do

contributo dos juros (0,2 p.p.) e do saldo primário estrutural (0,1 p.p.). De realçar que a partir de 2017,

inclusive, se espera que o contributo da componente cíclica para o saldo orçamental passe a ser

positivo, em virtude de a projeção do PIB real se situar acima da do produto potencial nos anos

2017-2018. Verifica-se nas colunas mais à direita da Tabela 7 que tanto o saldo orçamental como o saldo

estrutural apresentados na POE/2019 cumprem as promessas formuladas na estratégia orçamental de

médio prazo apresentadas em abril de 2018.

Tabela 7 – Perspetiva orçamental estrutural (em percentagem do PIB e do PIB potencial)

Fontes: Ministério das Finanças, Comissão Europeia, Instituto Nacional de Estatística e cálculos da UTAO.

88 De acordo com o relatório da POE/2019, o Ministério das Finanças passa a prever para 2019 uma

componente cíclica do saldo orçamental mais elevada do que a prevista no PE/2018-22. No âmbito da

POE/2019, o hiato entre o PIB real e o produto potencial foi revisto em alta, o que origina um saldo

Proposta de OE/2019

2016 2017 2018 2019 2017 2018 2019 2017 2018 20191. Saldo orçamental -2,0 -3,0 -0,7 -0,2 -3,0 -0,7 -0,2 0,0 0,0 0,0

Despesa com juros 4,2 3,8 3,5 3,3 3,9 3,5 3,4 -0,1 0,0 -0,1

Saldo Primário 2,2 0,9 2,8 3,1 0,9 2,4 2,2 0,0 0,4 0,9

2. Medidas temporárias e ou não recorrentes 0,4 -2,0 -0,5 -0,4 -2,1 -0,4 -0,1 0,1 -0,1 -0,3

3. Saldo orçamental ajustado [1-2] -2,4 -0,9 -0,2 0,2 -0,9 -0,3 -0,1 0,0 0,1 0,3

4. Componente orçamental cíclica -0,5 0,1 0,4 0,5 0,1 0,3 0,3 0,0 0,1 0,2

5. Saldo ajustado do ciclo [1-4] -1,5 -3,1 -1,1 -0,7 -3,1 -1,0 -0,5 0,0 -0,1 -0,2

6. Saldo estrutural [5-2] -2,0 -1,1 -0,6 -0,3 -1,0 -0,6 -0,4 -0,1 0,0 0,1

var. do saldo estrutural - 0,9 0,5 0,3 - 0,4 0,3 - 0,1 0,0

7. Saldo primário estrutural 2,2 2,8 2,9 3,0 2,9 2,9 3,0 -0,1 0,0 0,0

var. do saldo primário estrutural - 0,5 0,2 0,1 - 0,0 0,1 - 0,1 0,0

8. Dívida de Maastricht 129,2 124,8 121,2 118,5 125,7 121,7 118,4 -0,9 -0,5 0,1

PE/2018-22Revisão

POE/2019 vs PE2018-22

II SÉRIE-A — NÚMERO 20_____________________________________________________________________________________________________________

200

Página 201

orçamental ajustado do ciclo mais favorável nos dois últimos anos considerados na Tabela 7; os

dividendos da conjuntura aquecida na melhoria do saldo valem + 0,1 p.p. em 2018 e + 0,2 p.p. em 2019.

89 A dívida de Maastricht em percentagem do PIB projetada na POE/2019 cumpre os objetivos

traçados no PE/2018-22 para o ano de 2018, mas encontra-se ligeiramente acima do projetado para

2019. A revisão em alta do PIB nominal efetuada pelo INE aos anos de 2016 e 2017 aumentou o

denominador do rácio daquela dívida pública naqueles anos e empurrou o rácio para baixo, por efeito

de base, para 2018 e 2019. O valor nominal da dívida na POE/2019 está estimado em 244,8 mil M€ e

248,1 mil M€, contra 244,9 mil M€ e 246,2 mil M€ no PE/2018-22. Com efeito, a POE/2019 cumpre a meta

estabelecida para 2018 em termos nominais e em percentagem do PIB, mas para 2019 encontra-se

acima da traçada no PE/2018-22 para a dívida nominal e ligeiramente acima para o rácio da dívida em

percentagem do PIB.

6.2. O efeito das reservas da UTAO na aferição do cumprimento das metas

90 A UTAO apresenta reservas sobre a classificação de algumas receitas e despesas como medidas

temporárias e/ou não recorrentes, que alteram ligeiramente as variações anuais do saldo estrutural. No

saldo estrutural, excluem-se os efeitos do ciclo económico presentes no saldo orçamental, bem como

as medidas temporárias e/ou não recorrentes. Com efeito, diferentes interpretações sobre as operações

que devem ou não ser considerados como medidas desta natureza podem ter consequências no saldo

estrutural e na aferição de regras com base no saldo estrutural. A UTAO diverge do Ministério das

Finanças na classificação destas medidas no triénio 2017-2019, conforme se justifica na Secção A) do

Anexo 1. A Tabela 8 refaz o exercício comparativo da secção anterior. As células a azul sinalizam o que

muda face à aferição anterior, feita na Tabela 7. Consequentemente, o saldo estrutural para os anos

2018 e 2019 seria -0,7% e -0,4%, respetivamente.

Tabela 8 – Perspetiva orçamental estrutural após reserva A da UTAO (em percentagem do PIB e do PIB potencial)

Fontes: Ministério das Finanças, Comissão Europeia, Instituto Nacional de Estatística e cálculos da UTAO.

91 Adicionalmente, a UTAO identificou divergência de 590 M€ entre o saldo apurado na conta das

Administrações Públicas na ótica da contabilidade pública e o saldo subjacente ao exercício de

passagem da ótica da contabilidade pública à contabilidade nacional. Os mapas da Lei da POE/2019

para a Administração Central têm subjacente um saldo orçamental em contabilidade pública

de -4525 M€, o que contribuiu para um saldo orçamental das Administrações Públicas de -2193 M€. Com

efeito, o ponto de partida do saldo orçamental em contabilidade pública para a passagem à

contabilidade nacional deveria ser -2193 M€ em vez de -1603 M€. Consequentemente, o saldo

orçamental apurado na ótica da contabilidade nacional deveria ser inferior em 590 M€, -975 M€ em vez

de -385 M€. Posteriormente, o saldo estrutural teria de ser recalculado. A Tabela 9 apresenta os efeitos

decorrentes da totalidade das reservas da UTAO, i.e., divergências na interpretação das medidas

temporárias e/ou não recorrentes, bem como o diferencial de 590 M€ no saldo de contabilidade

pública. Em síntese, o saldo estrutural para o biénio 2018-2019 seria de -0,7% para ambos os anos.

2017 2018 2019 2017 2018 2019 2017 2018 20191. Saldo orçamental -3,0 -0,7 -0,2 -3,0 -0,7 -0,2 0,0 0,0 0,0

Despesa com juros 3,9 3,5 3,4 3,8 3,5 3,3 -0,1 0,0 -0,1

Saldo Primário 0,9 2,4 2,2 0,9 2,8 3,1 0,0 0,4 0,9

2. Medidas temporárias e ou não recorrentes -2,1 -0,4 -0,1 -2,2 -0,4 -0,3 -0,1 0,0 -0,2

3. Saldo orçamental ajustado [1-2] -0,9 -0,3 -0,1 -0,8 -0,3 0,1 0,1 0,0 0,2

4. Componente orçamental cíclica 0,1 0,3 0,3 0,1 0,4 0,5 0,0 0,1 0,2

5. Saldo ajustado do ciclo [1-4] -3,1 -1,0 -0,5 -3,1 -1,1 -0,7 0,0 -0,1 -0,2

6. Saldo estrutural [5-2] -1,0 -0,6 -0,4 -0,9 -0,7 -0,4 0,1 -0,1 0,0

var. do saldo estrutural - 0,4 0,3 - 0,2 0,3 - -0,2 0,0

7. Saldo primário estrutural 2,9 2,9 3,0 2,9 2,8 2,9 0,0 -0,1 -0,1

var. do saldo primário estrutural - 0,0 0,1 - -0,1 0,1 - -0,1 0,0

PE/2018-22POE/2019, após efeitos das

reservas da UTAO

POE/2019, após efeitos das

reservas da UTAO

vs PE/2018-22

27 DE OUTUBRO DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________

201

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Tabela 9 – Perspetiva orçamental estrutural após reservas A e B da UTAO

(em percentagem do PIB e do PIB potencial)

Fontes: Ministério das Finanças, Comissão Europeia, Instituto Nacional de Estatística e cálculos da UTAO.

6.3. Medidas de Política Orçamental da POE/2019

92 A POE/2019 apresenta um conjunto de medidas de política orçamental que pretendem colocar

em prática estratégias de orientação em áreas como o rendimento das famílias, equidade social,

criação de emprego e alívio fiscal. No relatório da POE/2019 encontram-se descritas as principais

medidas de política orçamental para o ano em análise, as quais incluem medidas que decorrem de

decisões de política de anos anteriores, sendo que os respetivos efeitos orçamentais para 2019 se

encontram contabilizados no cenário de políticas invariantes do PE/2018-2022. Adicionalmente, a

POE/2019 apresenta simultaneamente novas medidas de política orçamental que projetam, em caso

de aprovação e aplicação, um impacto para 2019 não incluído no cenário de políticas invariantes.

Como tal, é efetuada uma separação entre estes dois tipos de medidas de modo a permitir uma melhor

perceção do impacto das novas medidas de política orçamental.

93 A análise efetuada nesta secção sobre as novas medidas de política orçamental refere-se a

medidas identificadas no relatório da POE/2019 e confirmadas pelo Ministério da Finanças, após

solicitação de informação adicional pela UTAO. Vem a propósito referir, no entanto, que no decurso da

elaboração deste relatório a UTAO se apercebeu que o Governo enviou para a Comissão Europeia uma

outra lista de medidas de política novas, com valores diferentes. A Secção C) do Anexo 1 documenta

esta contradição em pormenor, que constitui a terceira reserva que a UTAO levanta a dados da

POE/2019. Essa outra lista consta do Projeto de Plano Orçamental enviado à Comissão Europeia em 16

de outubro, em que é apresentado um impacto positivo de 0,4% do PIB no saldo orçamental, quando

dados da POE/2019 (Tabela 10), apontam para um acréscimo de apenas 0,25%. No documento enviado

à Comissão Europeia encontram-se incluídos no agregado da receita os montantes a receber em 2019

de fundos estruturais no âmbito do Portugal 2020 e não são indicadas medidas de redução de receita,

como IRC do Interior, IRC PME, alargamento do limite da DLRR e redução à taxa reduzida de IVA na

eletricidade, gás natural e na área da Cultura. Paralelamente, com impacto no aumento da despesa,

não são identificadas as medidas relacionadas com a aposentação de trabalhadores com longas

carreiras contributivas e alterações referente ao Rendimento Social de Inserção e ao Abono de Família.

94 As medidas de política orçamental cujo impacto não foi considerado devido ao facto de

transitarem de anos anteriores, que foram legisladas e incluídas no cenário de políticas invariantes

apresentado no PE/2018-22, correspondem ao fim da sobretaxa de IRS no montante de 144 M€, ao efeito

líquido do descongelamento de carreiras de 274,4 M€, à verba prevista de 155 M€ decorrente a

alteração de escalões de IRS e ao montante de 51,7 M€ respeitante ao aumento extraordinário de

pensões.

95 As medidas de política orçamental preconizadas na POE/2019 tem impactos específicos em

diferentes agregados. As principais novas medidas de política orçamental incidem essencialmente sobre

empresas, consumidores, reformas e prestações sociais. Quanto à incidência sobre empresas, está

previsto um conjunto de medidas específicas, designadamente: i) o alargamento do limite máximo de

dedução de lucros retidos e reinvestidos (DLRR) para 10 M€, para efeitos de dedução (Caixa 2); ii) a

eliminação da coleta mínima no IRC simplificado; iii) dispensa do pagamento especial por conta (PEC)

com um impacto previsto na receita de 100 M€, sendo que esta medida em 2019 corresponde a uma

quebra na arrecadação de receita, pelo que a dimensão real do impacto desta medida só será possível

de aferir em 2020 após apresentação de contas por parte das empresas e respetiva liquidação em sede

2017 2018 2019 2017 2018 2019 2017 2018 20191. Saldo orçamental -3,0 -0,7 -0,2 -3,0 -0,7 -0,5 0,0 0,0 -0,3

Despesa com juros 3,9 3,5 3,4 3,8 3,5 3,3 -0,1 0,0 -0,1

Saldo Primário 0,9 2,4 2,2 0,9 2,8 2,8 0,0 0,4 0,6

2. Medidas temporárias e ou não recorrentes -2,1 -0,4 -0,1 -2,2 -0,4 -0,3 -0,1 0,0 -0,2

3. Saldo orçamental ajustado [1-2] -0,9 -0,3 -0,1 -0,8 -0,3 -0,2 0,1 0,0 -0,1

4. Componente orçamental cíclica 0,1 0,3 0,3 0,1 0,4 0,5 0,0 0,1 0,2

5. Saldo ajustado do ciclo [1-4] -3,1 -1,0 -0,5 -3,1 -1,1 -0,9 0,0 -0,1 -0,4

6. Saldo estrutural [5-2] -1,0 -0,6 -0,4 -0,9 -0,7 -0,7 0,1 -0,1 -0,3

var. do saldo estrutural - 0,4 0,3 - 0,2 0,0 - -0,2 -0,3

7. Saldo primário estrutural 2,9 2,9 3,0 2,9 2,8 2,6 0,0 -0,1 -0,4

var. do saldo primário estrutural - 0,0 0,1 - -0,1 -0,2 - -0,1 -0,3

POE/2019, após efeitos das reservas da UTAO

POE/2019, após efeitos das

reservas da UTAO

vs PE/2018-22

PE/2018-22

II SÉRIE-A — NÚMERO 20_____________________________________________________________________________________________________________

202

Página 203

de IRC;23 iv) dedução à coleta com gastos na criação de postos de trabalho, destinados a empresas

que operem em território de baixa densidade populacional de modo a incentivar o investimento; v)

alargamento do âmbito da aplicação da contribuição extraordinária sobre sector enérgico às energias

renováveis; vi) revisão das taxas das tributações autónomas em sede de IRC de modo desincentivar

práticas abusivas em certos encargos dedutíveis à matéria coletável.

96 No que se refere às prestações sociais, encontram-se previstas novas medidas orçamentais com

impacto no aumento da despesa em 394 M€. A POE/2019 inclui uma iniciativa, com um impacto previsto

de 66 M€, que visa possibilitar a reforma antecipada para carreiras longas de pessoas que aos 60 anos

tenham acumulado 40 anos de descontos. Esta medida será aplicada faseadamente em janeiro e

outubro (Caixa 2). Adicionalmente o documento orçamental incorpora medidas que estipulam um

aumento das reformas mais baixas (até 1,5 IAS) através uma nova atualização extraordinária para

pensionistas (85 M€) e da criação de um complemento extraordinário para novas pensões mínimas, com

uma despesa estimada de 26 M€. Em 2019, iniciar-se-á o alargamento da Prestação Social para Inclusão,

a crianças e jovens com idade inferior a 18 anos; nesse sentido encontram-se orçamentados 153 M€. De

referir ainda as medidas relacionadas com rendimento social de inserção (RSI), em que se prevê o início

do alargamento da prestação à infância e juventude (6 M€), bem como o reforço do abono de família

(58 M€).

97 O conjunto de novas medidas orçamentais previstas que incidem sobre os consumidores

representam aumento de receita de cerca de 47 M€. A alteração das taxas dos Impostos Especiais de

Consumo (IEC) e escalões do Imposto sobre Álcool e as Bebidas Alcoólicas (IABA) projetam um

acréscimo de receita de 75 M€. Em sentido inverso, com impacto negativo na receita de IVA, destacam-

se a redução para a taxa reduzida (6%) do valor da bilheteira em espetáculos de natureza artística ou

em circos ambulantes (9 M€) e de uma forma circunscrita (Caixa 2) nas faturas de eletricidade e gás

natural (19 M€).

Tabela 10 – Novas medidas políticas previstas para 2019 face ao cenário de políticas invariantes (em milhões de euros e % do PIB)

Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: Uma despesa com sinal positivo

(negativo) significa um aumento (redução) da despesa. Uma receita com sinal positivo

(negativo) significa um aumento (diminuição) da receita.

23 Dispensa permitida às empresas que a solicitem no Portal das Finanças, desde que tenham a sua situação declarativa junto da

Autoridade Tributária e Aduaneira (AT) regularizada.

Receita

Alteração das taxas IEC`s e escalões do IABA 75 0,04

Contribuições sobre Renováveis 30 0,01

Tributação Autónoma de v iaturas - IRC e IRS 40 0,02

Fim do Pagamento Especial por Conta (PEC) -100 -0,05

IRC do interior -40 -0,02

IRC PME -13 -0,01

Div idendos 326 0,16

IVA da eletricidade e gás natural -19 -0,01

Alargamento do limite da DLRR (Dedução de Lucros Retidos e Re-investidos) -13 -0,01

IVA na Cultura -9 0,00

Total 278 0,13

Despesa

Reforma de longas carreiras 66 0,03

Prestação Social para a Inclusão 153 0,07

Aumento extraordinário das Pensões 85 0,04

RSI- valores de referência 6 0,00

Abono de Família 58 0,03

Poupanças em juros -191 -0,09

Complemento Extraordinário de Pensões Mínimas 26 0,01

Exercício de rev isão de despesa -236 -0,11

Total -34 -0,02

Impacto total 311 0,15

Por Memória

Medidas com impacto positivo no saldo ( - despesa / + receita ) 898 0,43

Medidas com impacto negativo no saldo ( + despesa / - receita ) 574 0,27

Descrição M€ % PIB

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Página 204

98 As novas medidas de política orçamental identificadas no relatório da Proposta de Orçamento de

Estado 2019 representam cerca de 0,15% do PIB. Face a um cenário de políticas invariantes, as novas

medidas de políticas orçamental no POE/2019, a concretizarem-se representam uma melhoria líquida

do saldo de 311 M€ ou 0,15% do PIB (Tabela 10) que decorre de medidas que preconizam diminuições

de despesa e aumentos de receita no sentido da redução do saldo orçamental em cerca de 898 M€,

as quais são parcialmente compensadas por medidas em sentido contrário em cerca de 574 M€. De

realçar que as novas medidas orçamentais no seu conjunto, a confirmar-se a sua concretização,

contribuem para a consolidação do saldo orçamental, refletindo essencialmente a redução de despesa

com a poupança com juros e o exercício de revisão de despesa, bem como a receita adicional em

dividendos no montante de 326 M€, correspondentes aos contributos da Caixa Geral de Depósito e do

Banco de Portugal.

99 A maioria dos ganhos de eficiência associados ao exercício de revisão de despesas são

provenientes do sector da Saúde e Educação. O exercício de revisão de despesa visa a implementação

de iniciativas que permitam ganhos de eficiência permanentes na prestação de serviços públicos.

Nesse sentido, a POE/2019 apresenta uma estimativa de ganhos de eficiência associados à revisão de

despesa no montante de 236,2 M€, sendo que 59,5% (140,6 M€) são provenientes do sector da Saúde e

da Educação (Tabela 11). No sector da Saúde a redução advém principalmente de iniciativas como a

revisão de orçamentos, contratos de gestão e acompanhamento, dispositivos médicos e reagentes e

ações transversais na área do medicamento. No sector da Educação, as principais poupanças

estimadas correspondem à evolução do efeito demográfico e à aposentação de docentes.

Tabela 11 – Exercício de revisão de despesa 2019

(estimativa de ganhos de eficiência associados)

Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: O Sector da Educação já

inclui o valor da redução com absentismo que se encontra excluído na redução de

absentismo apresentada na tabela.

100 A POE/2019 tem implícita, em comparação com o projetado no PE/2018-22 uma redução do

impacto referente a novas medidas de política orçamental. O PE/2018-22 perspetivava para 2019, um

impacto positivo no saldo orçamental de 582,6 M€, (0,3 % do PIB), proveniente de medidas de política

orçamental, assente fundamentalmente no contributo de redução de despesas com juros (496 M€) e

da verba inscrita para o exercício de revisão de despesa (240 M€) (Tabela 1). A POE/2019, em

comparação com o projetado no PE/2018-22, comtempla uma redução de 271,6 M€ no contributo

positivo para o saldo orçamental das novas medidas de política orçamental, designadamente devido

a uma menor (305 M€) poupança de juros, exclusão da despesa de investimento no âmbito do PT 2020

(não cofinanciado) e a inclusão de novas medidas com impacto na despesa e na receita que

anteriormente não se encontravam previstas, como o exemplo da arrecadação adicional de receita

de dividendos.

Caixa 2 – Descrição do teor das novas medidas de política orçamental identificadas na POE/2019

As novas medidas de política orçamental apresentadas no POE/2019 respeitam a matérias diversas e específicas,

nem sempre de perceção imediata sobre o teor e a abrangência. De forma sucinta, é descrito o essencial de cada

uma das medidas indicadas na Tabela 10.

Sector/Áreas M€ %

Saúde 83,7 35,4

Educação 56,9 24,1

Serv iços Partilhados e Compras Públicas 35,9 15,2

Administração Interna 7 3,0

Justiça 22,7 9,6

Redução de Absentismo (excluindo Educação) 30 12,7

Total 236,2

II SÉRIE-A — NÚMERO 20_____________________________________________________________________________________________________________

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Página 205

Fontes: Ministério das Finanças, Estatuto de Benefícios Fiscais, Códigos de IRS, IRC, IEC e Fiscal de Investimento.

Alteração das Taxas

IEC`s e escalões do

IABA

Alteração das taxas de produtos sujeitos a Impostos Especiais de Consumo: sujeição de 25% a ISP e taxa de

carbono para produtos classificados pelos códigos NC2701, 2702 e 2704, que sejam utilizados na produção de

eletricidade, de eletricidade e calor (cogeração), ou gás de cidade, por entidades que desenvolvam essas

atividades como sua principal. Aplicação da taxa de carbono a produtos energéticos classificados pelos códigos

NC 2701, 2702, 2704, 2711 e 2713, e ao fuelóleo com teor de enxofre igual ou inferior a 1%, classificado pelo código

NC 2710 19 61, que sejam utilizados em instalações sujeitas a um acordo de racionalização dos consumos de

energia, com exceção das entidades que desenvolvam a atividade de produção de eletricidade, de

eletricidade e calor (cogeração) ou de gás de cidade como sua atividade principal. No que diz ao Imposto

sobre Álcool e Bebidas Alcoólicas (IABA) são alterados os escalões previstos no Artigo 87.º-C.

Contribuições sobre

Renováveis

Alargamento da Contribuição Extraordinária sobre Setor Energético (CESE)às energias renováveis, redefinindo os

beneficiários que se encontram isentos do pagamento da referida contribuição, alterando nomeadamente a

alínea a) e b) do artigo 4.º da lei n.º 83-C/2013 de 31 de dezembro e alterações posteriores.

Tributação Autónoma

de viaturas - IRC e IRS

Revisão, com o objetivo de desincentivo a práticas de planeamento fiscal abusivo, das taxas das tributações

autónomas dos encargos dedutíveis relativos a despesas de representação e a viaturas ligeiras, em sede de IRS

(Artigo 73.º), e com viaturas ligeiras, motos ou motociclos, em sede de IRC (Artigo 88.º).

Fim do Pagamento

Especial por Conta

(PEC)

Dispensa do pagamento especial por conta, previsto no artigo 106.º do Código do IRC, às empresas que solicitem

no portal das Finanças, desde que tenham a sua situação declarativa regularizada junto da Autoridade

Tributária e Aduaneira (AT).

IRC do interior

Dedução à coleta, nos termos do n.º 2 do artigo 90.º do Código do IRC, correspondente a 20% dos gastos do

período incorridos com a criação de postos de trabalho nas áreas territoriais identificados na Portaria 208/2017 de

13 julho, tendo como limite máximo a coleta do período de tributação.

Majoração de 20% à dedução máxima prevista no n. º1 do artigo 29.º do Código Fiscal do Investimento, quando

estejam em causa investimentos realizados em território do interior, às empresas que exerçam atividade

económica em territórios do interior (n.º 1 artigo 41.º-B do Estatuto dos Benefícios Fiscais-EBF).

Alteração dos índices de majoração de benefício fiscais (alínea a ) do n.º2 do artigo 9.º do Código Fiscal do

Investimento) a conceder aos projetos de investimento, nas regiões classificadas NUTS 2 e NUTS 3.

IRC PME

Eliminação da coleta mínima no IRC simplificado, prevista no n.º 2 do artigo 86.º-B do Código do IRC, através do

fim da necessidade da matéria coletável relevante para a aplicação do regime simplificado não poder ser

inferior a 60% do valor anual do salário mínimo nacional.

DividendosArrecadação adicional de dividendos a receber em 2019, incluindo como principais contributos: Banco de

Portugal e a Caixa Geral de Depósitos (sujeito a autorização da Banco Central Europeu e da Comissão Europeia).

IVA da eletricidade

e gás natural

Redução da taxa de IVA de 23% para a taxa reduzida de 6% sobre a componente fixa de fornecimento de

electricidade e de gás natural correspondente, respetivamente, a uma potência contratada que não ultrapasse

3,45 kVA e a consumos em baixa pressão que não ultrapassem os 10 000 m3 anuais.

Alargamento do limite

da DLRR (Dedução de

Lucros Retidos e

Reinvestidos)

Alteração do limite máximo de lucros retidos e reinvestidos de 7,5 M€ para 10 M€ para efeito de dedução, de

acordo com o artigo 29.º do Código Fiscal de Investimento.

IVA na Cultura Aplicação de taxa reduzida de IVA (6%) nas entradas em espetáculos de canto, dança, música, teatro e circo

realizados em recintos fixos de espetáculo de natureza artística ou em circos ambulantes.

Reforma de longas

carreiras

Novo regime de reforma antecipada por flexibilização para os pensionistas que reúnam a condição de, aos 60

anos, terem pelo menos, 40 anos de carreira contributiva. Este regime entrará em vigor de forma faseada,

abrangendo em janeiro de 2019, os pensionistas com 63 ou mais anos e, a partir de outubro de 2019, os

pensionistas com 60 ou mais anos.

Prestação Social

para a Inclusão

Alargamento da Prestação Social para a Inclusão, a crianças e jovens com idade inferior a 18 anos no segundo

semestre de 2019. A Prestação Social para a Inclusão visa promover o combate à pobreza e integração no

mercado laboral das pessoas com deficiência/incapacidade.

Aumento

Extraordinário das

Pensões

Atualização extraordinária de € 10 por pensionista cujo montante global de pensões seja igual ou inferior a 1,5

vezes o valor do indexante dos apoios sociais (IAS), sendo que aos pensionistas que recebam, pelo menos, uma

pensão que tenha sido atualizada no período entre 2011 e 2015, a atualização corresponderá a 6€. São

abrangidas pela atualização as pensões de invalidez, velhice e sobrevivência atribuídas pela Segurança Social e

as pensões de aposentação, reforma e sobrevivência do regime de proteção social convergente atribuídas pela

CGA.

RSI-valores de

referência Atualização do valor de referência do beneficiário titular do Rendimento Social de Inserção.

Abono de Família Aumento do valor do abono de família para crianças entre os 4 e os 6 anos, o prolongamento do 4.º escalão do

abono até aos 6 anos e alargamento da majoração para segundos ou mais filhos até aos 36 meses.

Poupanças em jurosRedução em 2019, da despesa com juros a pagar referente à dívida pública em comparação com os valores

liquidados em 2018.

Complemento

Extraordinário de

Pensões Mínimas

Complemento extraordinário aplicável aos pensionistas de novas (que se iniciem em 2019) pensões de mínimos

que tenham um montante global de pensões igual ou inferior a 1,5 IAS, sendo o seu montante e cálculo

efetuado nos mesmos termos das atualizações extraordinárias de pensões efetuadas em 2017 e 2018. O

complemento abrange os beneficiários de pensões mínimas de invalidez. velhice e sobrevivência do regime geral

de Segurança Social, de pensões do regime especial de Segurança Social das atividades agrícolas, de pensões

do regime não contributivo e regimes equiparados da segurança social e de pensões mínimas de aposentação,

reforma e sobrevivência do regime de proteção social convergente atribuídas pela CGA.

Exercício de revisão

de despesa

Diagnóstico, desenho de soluções e implementação de iniciativas com o objetivo de criação de ganhos de

eficiência duradouros na prestação de serviços públicos.

27 DE OUTUBRO DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________

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7. Comparação da POE/2019 com as regras de disciplina orçamental

101 Neste capítulo, avalia-se o cumprimento das regras de disciplina orçamental a que Portugal se

encontra vinculado e referidas no capítulo 4. A análise encontra-se organizada da seguinte forma:

primeiro, procede-se à avaliação do cumprimento das regras que decorrem do normativo europeu e

transpostas para a ordem jurídica nacional, em termos do saldo estrutural e despesa primária líquida em

contas nacionais e da dívida pública na ótica de Maastricht; numa segunda parte, avalia-se os limites

estabelecidos à despesa financiada por receitas gerais para o quadriénio seguinte, no âmbito do

Quadro Plurianual de Programação Orçamental.

7.1. Cumprimento das regras de disciplina orçamental no braço preventivo do Pacto de

Estabilidade e Crescimento

7.1.1. Cumprimento do Objetivo de Médio Prazo

102 A POE/2019 projeta uma melhoria do saldo estrutural em 2019, embora ainda insuficiente para

colocar o saldo estrutural da economia portuguesa em linha com o respetivo OMP. De acordo com a

projeção oficial que consta da POE/2019, o saldo estrutural deverá aumentar para -0,3% do PIB

potencial, em 2019. A concretizar-se este resultado, o saldo estrutural deverá permanecer aquém do

valor de referência recomendado para o OMP da economia portuguesa, o qual, para efeitos da

avaliação da POE/2019, corresponde a um saldo estrutural positivo de 0,25% do PIB potencial (ver

Capítulo 4). Sendo a diferença entre o valor projetado na POE/2019 e o OMP superior à margem de 0,25

p.p. do PIB considerada pela CE para aferir se o EM atinge o respetivo OMP, o saldo orçamental estrutural

projetado pelo MF para 2019 é ainda insuficiente para colocar Portugal em linha com o OMP.

7.2. Avaliação da trajetória de ajustamento em direção ao Objetivo de Médio Prazo

103 Uma vez que o saldo orçamental estrutural não se encontra em linha com o OMP, a avaliação do

deverá centrar-se na trajetória de consolidação orçamental em direção ao OMP. Esta avaliação é

efetuada quer em termos da variação do saldo estrutural, quer em termos da regra da despesa primária

líquida.

7.2.1. Variação do saldo orçamental estrutural

104 Como é explicado no Anexo 1, a UTAO discorda da classificação das medidas temporárias e/ou

não recorrentes constante da POE/2019. Com base nos argumentos nele expostos, chega a um valor

diferente para o conjunto destas medidas nos anos de 2017, 2018 e 2019. E isso tem um impacto no valor

do saldo estrutural destes anos.

105 O mesmo anexo apresenta justificadamente uma correção ao valor do saldo orçamental em

contabilidade pública. Esta correção decorre de tomar como ponto de partida para a construção deste

agregado o valor para o saldo global proposto para aprovação pelo Parlamento (- 2193 M€) em vez do

valor – 1.603,1 M€ usado pelo MF na passagem do saldo em contabilidade pública para o saldo em

contabilidade nacional. Também neste caso há implicações para o valor do saldo estrutural.

106 Se a incorporação de qualquer uma das reservas for considerada procedente, então o valor para

o saldo estrutural será diferente e as ilações quanto ao cumprimento das regras orçamentais também.

Por razões de clareza, a análise nesta subsecção começará no Ponto 7.2.1.1 por tomar com bons os

números da POE/2019 e avaliará o cumprimento ex ante da regra nestas condições. Seguidamente, o

Ponto 7.2.1.2 replicará a análise introduzindo, uma a uma, as reservas da UTAO.

7.2.1.1. Aferição com base nos valores de saldo estrutural indicados na própria POE/2019

107 Considerando as projeções orçamentais do MF, conforme apresentadas na POE/2019, a variação

do saldo orçamental estrutural evidencia um risco de desvio face ao ajustamento anual exigido, mas

que não é suficiente para dever ser classificado como significativo. Em termos desta trajetória, o

ajustamento mínimo do saldo estrutural recomendado para Portugal é de 0,6 p.p. do PIB potencial em

cada ano. Atente-se na Tabela 4. Na POE/2019, encontra-se prevista uma melhoria do saldo orçamental

estrutural em 0,5 p.p. do PIB em 2018 e em 0,3 p.p. do PIB em 2019, sendo em ambos os anos inferior ao

nível exigido (mínimo de 0,6 p.p.). No entanto, este desvio não se afigura como “significativo”, uma vez

que, para 2019, o desvio do ajustamento estrutural projetado pelo MF em 2019 face ao recomendado

é inferior à margem de tolerância de 0,5 p.p. do PIB (apresentada no parágrafo 69) e que, considerando

II SÉRIE-A — NÚMERO 20_____________________________________________________________________________________________________________

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em conjunto 2018 e 2019, o desvio anual médio face ao exigido é inferior à margem de tolerância de

0,25 p.p. do PIB, também apresentada no parágrafo 69.

Tabela 12 – Objetivo de médio prazo e ajustamento do saldo estrutural (em percentagem e em p. p. do PIB)

Fontes: POE/2019 e Comissão Europeia.

7.2.1.2. Aferição incorporando as reservas da UTAO

108 Este ponto refaz o exercício de aferição do Ponto 7.2.1.1. assumindo como boas as reservas da

UTAO acima resumidas. Estas reservas estão detalhadas nas Secções A) e B) do Anexo 1. Para facilitar a

avaliação do impacto de cada reserva, elas irão ser consideradas sucessivamente, começando pela

que envolve a classificação das medidas com efeitos transitórios sobre as contas públicas.

109 A avaliação do esforço de consolidação orçamental inerente à trajetória de ajustamento do saldo

estrutural é particularmente sensível à quantificação das medidas temporárias e/ou não recorrentes,

assim como ao saldo orçamental projetado para cada ano. O conceito de saldo orçamental estrutural,

utilizado no âmbito do PEC para definir o OMP de cada EM, é um conceito não diretamente observável

e que deriva do saldo orçamental de cada país apurado na ótica de contas nacionais, corrigido do

efeito do ciclo económico e do impacto das medidas temporárias e/ou não recorrentes. Neste

contexto, o apuramento daquele indicador e da sua trajetória de evolução ao longo do tempo é

particularmente sensível, não apenas à metodologia de medição do hiato do produto e do seu efeito

sobre as variáveis orçamentais, mas também à identificação e correta aferição das medidas de

natureza temporária e/ou não recorrente em cada ano e à própria medição do saldo orçamental

projetado para cada ano.

110 A UTAO identificou um conjunto de reservas quanto à classificação de algumas medidas

temporárias e/ou não recorrentes consideradas na POE/2019 para o período 2017 a 2019, bem como

quanto à compatibilização do saldo orçamental em contas nacionais com o saldo global proposto para

aprovação em contabilidade pública na POE/2019. Estas reservas estão detalhadas no Anexo 1, sob as

Secções A) e B), respetivamente. Neste ponto, procede-se à aferição do cumprimento da regra de

variação do saldo estrutural projetada na POE/2019 incorporando, primeiro, a classificação de medidas

temporárias e/ou não recorrentes considerada pela UTAO. Em seguida, procede-se à mesma avaliação,

considerando cumulativamente. face ao exercício anterior. o saldo em contas nacionais para 2019

revisto pela UTAO em conformidade com o saldo em contabilidade pública que a POE/2019 propõe

para aprovação na AR.

111 Considerando o impacto orçamental das medidas temporárias e/ou não recorrentes identificadas

pela UTAO, a trajetória de consolidação em direção ao OMP subjacente à POE/2019 apresenta um risco

de desvio significativo face ao ajustamento anual recomendado para o saldo estrutural. Com base na

classificação das medidas temporárias e/ou não recorrentes realizada pela UTAO para 2017, 2018 e

2019, a UTAO estima (ver Tabela 13) que a melhoria do saldo orçamental estrutural em 2018 e 2019 valha

0,2 p.p. e 0,3 p.p. do PIB, respetivamente, e, portanto, menos que o projetado pelo MF na POE/2019 no

conjunto dos dois anos. Recorde-se que a POE/2019 aponta para um aumento do saldo estrutural em

0,5 p.p. e 0,3 p.p. do PIB, respetivamente, naqueles anos. Nestas condições, para 2018 o desvio face ao

ajustamento anual exigido para o saldo estrutural, de 0,6 p.p. do PIB, encontra-se no limiar da margem

de tolerância de 0,5 p.p. do PIB para a classificação de risco significativo no âmbito da avaliação do

cumprimento das regras da vertente preventiva do PEC. Para 2018 e 2019, o desvio médio anual face

ao ajustamento recomendado para o saldo estrutural eleva-se para 0,3 p.p. do PIB, o que supera a

margem de tolerância de 0,25 p.p. aplicável a este critério, e aponta para um risco de incumprimento

significativo das disposições da vertente preventiva do PEC, de acordo com a classificação adotada

pela Comissão Europeia (Tabela 14).

Limites de desvio Avaliação

2018 2019 2019 2019

1. Saldo estrutural -0,6 -0,3

2. Variação do saldo estrutural 0,5 0,3

3. Objetivo de médio prazo (OMP) 0,25 0,25

4. Desv io face ao OMP [1-3] -0,9 -0,6 -0,25 Abaixo do OMP

5. Ajustamento anual exigido 0,6 0,6

6. Desv io anual face ao ajustamento exigido [2-5] -0,1 -0,3 -0,5 Algum desvio

7. Desv io médio anual (em t-1 e t) [valor médio de 6] -0,2 -0,25 Algum desvio

Proposta de OE/2019

27 DE OUTUBRO DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________

207

Página 208

Tabela 13 – Saldo estrutural da POE/2019 recalculado com a classificação de medidas

temporárias e/ou não recorrentes da UTAO (em percentagem e em p. p. do PIB)

Fontes: POE/2019 e cálculos da UTAO.

Tabela 14 – Objetivo de médio prazo e ajustamento do saldo estrutural recalculado com a classificação de medidas temporárias e/ou não recorrentes da UTAO

(em percentagem e em p. p. do PIB)

Fontes: POE/2019, Comissão Europeia e cálculos da UTAO.

112 Quando se avalia a trajetória para o saldo estrutural projetada na POE/2019 considerando

cumulativamente a classificação UTAO de medidas temporárias e/ou não recorrentes e a correção

UTAO ao valor do saldo orçamental, a trajetória de consolidação em direção ao OMP subjacente à

POE/2019 apresenta um risco de desvio significativo ainda mais evidente face ao ajustamento anual

recomendado para o saldo estrutural. Neste caso, como se demonstra na Secção B) do Anexo 1, o saldo

orçamental para 2019 é revisto em baixa no montante de 0,3 p.p. do PIB, passando da cifra -0,2% do PIB

projetada na POE/2019 para -0,5% do PIB no Anexo 1 deste relatório. Esta alteração conduz a uma

revisão de magnitude idêntica no valor do saldo estrutural (Tabela 15). Neste caso, os resultados

apontam para que o saldo estrutural se mantenha relativamente estável em 2019 face a 2018, ao nível

de 0,7% do PIB. Consequentemente, o desvio face ao ajustamento anual exigido passa a ser significativo

em 2019, mantendo-se no limiar de significância em 2018 (Tabela 16). Para 2018 e 2019, avaliados em

conjunto, o desvio médio anual face ao ajustamento recomendado para o saldo estrutural passa a ser

mais elevado, cifrando-se em 0,5 p.p., o que reforça o risco de incumprimento significativo em matéria

de ajustamento do saldo estrutural.

Tabela 15 – Saldo estrutural da POE/2019 recalculado com a classificação UTAO de medidas temporárias e/ou não recorrentes pela UTAO e a revisão UTAO do saldo orçamental em 2019

(em percentagem e em p. p. do PIB)

Fontes: POE/2019 e cálculos da UTAO.

2017 2018 2019

1. Saldo orçamental -3,0 -0,7 -0,2

Despesa com juros 3,8 3,5 3,3

Saldo Primário 0,9 2,7 3,1

2. Medidas temporárias e/ou não recorrentes -2,2 -0,4 -0,3

3. Saldo orçamental ajustado de medidas[1-2] -0,8 -0,3 0,1

4. Componente orçamental cíclica 0,1 0,4 0,5

5. Saldo ajustado do ciclo [1-4] -3,1 -1,1 -0,7

6. Saldo estrutural [5-2] -0,9 -0,7 -0,4

Variação do saldo estrutural 1,0 0,2 0,3

Proposta de OE/2019

recalculada

Limites de

desvioAvaliação

2019 2019

1. Saldo estrutural -0,7 -0,4

2. Variação do saldo estrutural 0,2 0,3

3. Objetivo de médio prazo (OMP) 0,25 0,25

4. Desv io face ao OMP [1-3] -0,9 -0,6 -0,25 Abaixo do OMP

5. Ajustamento anual exigido 0,6 0,6

6. Desv io anual face ao ajustamento exigido [2-5] -0,4 -0,3 -0,5 Algum desvio

7. Desv io médio anual (em t-1 e t) [valor médio de 6] -0,3 -0,25 Desvio significativo

2018 2019

2017 2018 2019

1. Saldo orçamental -3,0 -0,7 -0,5

Despesa com juros 3,8 3,5 3,3

Saldo Primário 0,9 2,7 2,8

2. Medidas temporárias e/ou não recorrentes -2,2 -0,4 -0,3

3. Saldo orçamental ajustado de medidas[1-2] -0,8 -0,3 -0,2

4. Componente orçamental cíclica 0,1 0,4 0,5

5. Saldo ajustado do ciclo [1-4] -3,1 -1,1 -0,9

6. Saldo estrutural [5-2] -0,9 -0,7 -0,7

Variação do saldo estrutural 1,0 0,2 0,0

Proposta de OE/2019

recalculada

II SÉRIE-A — NÚMERO 20_____________________________________________________________________________________________________________

208

Página 209

Tabela 16 – Objetivo de médio prazo e ajustamento do saldo estrutural recalculado com a

classificação UTAO de medidas temporárias e/ou não recorrentes pela UTAO e a revisão UTAO do

saldo orçamental em 2019 (em percentagem e em p. p. do PIB)

Fontes: POE/2019, Comissão Europeia e cálculos da UTAO.

7.2.2. Crescimento da despesa primária líquida

113 A avaliação da trajetória de ajustamento em direção ao OMP inclui a análise do crescimento da

despesa primária líquida. A análise da regra da despesa primária líquida complementa a análise da

variação do saldo estrutural. Apenas se pode concluir pela existência de risco significativo, com base

numa avaliação conjunta dos dois indicadores. No caso da despesa primária líquida, considera-se existir

risco de desvio significativo caso o desvio face ao valor de referência para o crescimento daquele

agregado tenha um impacto total no saldo orçamental de pelo menos 0,5% do PIB num único ano ou

em termos cumulativos em dois anos consecutivos.

114 Para efeitos do presente relatório, não foram disponibilizados pelo GPEARI todos elementos

necessários ao cálculo da regra da despesa primária líquida solicitados pela UTAO, o que inviabiliza a

avaliação do cumprimento desta regra nas projeções da POE/2019.

7.2.3. Conclusão sobre a avaliação da trajetória do saldo estrutural em direção ao OMP

115 A análise da variação do saldo estrutural em direção ao OMP aponta para a existência de um risco

de desvio significativo face ao ajustamento estrutural recomendado. Em 2018, o desvio do ajustamento

estrutural subjacente às projeções da POE/2019 encontra-se no limiar da margem considerada para a

classificação desse risco como significativo se se corrigir a valorimetria das medidas temporárias e/ou

das medidas não recorrentes nos números do saldo estrutural da POE/2019. Se, para além desta

correção, for também corrigido valor do saldo orçamental em 2019, então o desvio do ajustamento

estrutural em 2019 passa a ser classificado como risco de desvio significativo de ajustamento. Para 2018

e 2019 em conjunto, o desvio do ajustamento médio anual do saldo estrutural apresenta um risco de

desvio significativo, apenas com a consideração da primeira reserva da UTAO. A conclusão resulta

reforçada se for também considerada procedente a segunda reserva da UTAO. De acordo com as

regras do braço preventivo do PEC, conclui-se, pois, existir relativamente a este indicador um risco de

desvio significativo, bastando a incorporação de uma das reservas da UTAO no saldo estrutural para se

chegar a este resultado.

116 Devido a falta de informação disponibilizada pelo MF, não é possível aferir o cumprimento da regra

da despesa primária líquida. Nestas condições, não é possível realizar a avaliação global com base na

evolução projetada para ambos os indicadores, variação do saldo estrutural e crescimento da despesa

primária líquida.

7.3. Regra da dívida

117 Na sequência do encerramento do Procedimento dos Défices Excessivos, Portugal passou a

enquadrar-se num período transitório no triénio 2017-2019, no qual é exigido um limite ao rácio da dívida

pública tendo por base um ajustamento estrutural linear mínimo (MLSA). De acordo com os cálculos da

UTAO, a previsão para o rácio da dívida pública que consta no relatório da POE/2019 para o período

2017-2019 é inferior aos limites apurados de acordo com o MLSA. Tendo por referência o enquadramento

orçamental europeu, Portugal encontra-se num período transitório nos anos 2017-2019 para a redução

do rácio da dívida pública, sendo posteriormente enquadrado a partir de 2020 no âmbito da regra de

redução de um vigésimo da parte que excede o rácio de referência de 60%. Durante este período de

transição, a descida dos limites do rácio da dívida pública calcula-se com base no ajustamento

estrutural linear mínimo (MLSA), sendo que a fórmula de cálculo inclui diversas variáveis que podem ser

sujeitas a revisão, as quais estão relacionadas com o saldo orçamental, medidas temporárias e/ou não

Limites de

desvioAvaliação

2019 2019

1. Saldo estrutural -0,7 -0,7

2. Variação do saldo estrutural 0,2 0,0

3. Objetivo de médio prazo (OMP) 0,25 0,25

4. Desv io face ao OMP [1-3] -0,9 -0,9 -0,25 Abaixo do OMP

5. Ajustamento anual exigido 0,6 0,6

6. Desv io anual face ao ajustamento exigido [2-5] -0,4 -0,6 -0,5 Desvio significativo

7. Desv io médio anual (em t-1 e t) [valor médio de 6] -0,5 -0,25 Desvio significativo

2018 2019

27 DE OUTUBRO DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________

209

Página 210

recorrentes, componente cíclica, crescimento económico, ajustamento ao stock de dívida pública,

entre outros fatores. Tendo como pressupostos os dados do INE divulgados em setembro de 2018 relativos

ao défice orçamental e à dívida pública para 2016-2017, as previsões da POE/2019 para o crescimento

económico e saldo orçamental, bem como o saldo estrutural, medidas temporárias e/ou não

recorrentes consideradas pela UTAO e componente cíclica, pode-se recalcular o limite da dívida de

acordo com o MLSA é superior ao rácio de dívida pública previsto na POE/2019 (Gráfico 16), o que

implica a concordância com a regra de redução da dívida pública contida na vertente preventiva do

PEC.

Gráfico 16 – Evolução da dívida pública (em percentagem do PIB)

Fontes: Ministério das Finanças, INE, AMECO e cálculos da UTAO. | Notas: O ajustamento estrutural

linear mínimo (MLSA) foi recalculado tendo por base a informação estatística e as previsões mais

recentes implícitas à POE/2019.

7.4. Aferição do cumprimento dos tetos de despesa no QPPO

118 O QPPO apresentado na POE/2019 para o período 2019-2022 constitui a maior revisão em alta dos

limites da despesa financiada por receitas gerais apresentada pelo XXIº Governo (Gráfico 17). Tomando

como referência o PE/2018-22, a proposta de QPPO 2019-22 formalizada na POE/2019, representa uma

revisão em alta para todos os anos, com um valor nominal crescente ao longo do horizonte temporal,

traduzindo-se num impacto total de 7331 M€ (Gráfico 18).

119 Mais uma vez a prática confirma a inutilidade da regra QPPO enquanto instrumento disciplinador

das programações orçamentais anuais. O Gráfico 17 exprime esta evidência de modo esmagador.

Porém, do ponto de vista legal, não se poderá dizer que a adoção da POE/2019 irá violar a lei porque

a própria Proposta de Lei do OE inclui um artigo (o n.º 279) para alterar em conformidade os tetos de

despesas. Tal como nos semestres anteriores.

124,8

125,1

121,7

118,9

118

119

120

121

122

123

124

125

126

2017 2018 2019

POE/2019 Regra 1 vigésimo MLSA

II SÉRIE-A — NÚMERO 20_____________________________________________________________________________________________________________

210

Página 211

Gráfico 17 – Evolução dos limites do QPPO no período de 2016 a 2022

(milhões de euros)

Fontes: Ministério das Finanças [QPPO/2016-19 (Lei n.º 7-C/2016); QPPO/2016-20 (PE/2016-20); QPPO/2017-20 (LOE/2017); QPPO/2017-

21 (PE/2017-21); QPPO/2018-21 (LOE/2018); QPPO/2018-22 (PE/2018-22); QPPO/2019-22 (POE/2019)] e cálculos da UTAO.

Gráfico 18 – Evolução da despesa QPPO PE/2018-22 vs POE/2019 (milhões de euros)

Fontes: Ministério das Finanças [QPPO/2016-19 (Lei n.º 7-C/2016); QPPO/2016-20 (PE/2016-20);

QPPO/2017-20 (LOE/2017); QPPO/2017-21 (PE/2017-21); QPPO/2018-21 (LOE/2018); QPPO/2018-22

(PE/2018-22); QPPO/2019-22 (POE/2019)] e cálculos da UTAO.

120 A POE/2019 fixa os limites da despesa financiada por receitas gerais em 52 331 M€, o que representa

uma revisão nominal de 1455 M€ e um agravamento de 2,9% face ao definido no PE/2018-22, em abril

último. Os limites de despesa para o ano de 2019 sofreram sucessivas atualizações ao longo do horizonte

de governação (verificando-se que as revisões em baixa foram efetuadas quando este exercício se

situava no extremo mais afastado do horizonte de previsão, sendo progressivamente revistas em alta

desde então. Esta proposta de Orçamento do Estado, fixa os limites da despesa em 52 331 M€, o que

constitui uma revisão nominal de 1455 M€ e um agravamento de 2,9% face ao previsto em abril último

(Gráfico 19).

Lei 7-C/2016

PE 2016-2020

OE/2017PE 2017-2021

OE/2018

PE 2018-2022

POE/2019

48 000

49 000

50 000

51 000

52 000

53 000

54 000

55 000

56 000

57 000

2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

1455 M€

1665 M€

1941 M€

∆ POE/2019: 7331 M€

2270 M€

50 877

55 654

1 455 1 665

1 941 2 270

46 000

48 000

50 000

52 000

54 000

56 000

58 000

60 000

2019PE/2018-22

2019 2020 2021 2022 2022POE/2019

∆ Revisão POE/2019

∆ : 7331 M€

27 DE OUTUBRO DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________

211

Página 212

Gráfico 19 – Revisão dos limites de despesa para o ano de 2019 (milhões de euros)

Fontes: Ministério das Finanças [QPPO/2016-19 (Lei n.º 7-C/2016); QPPO/2016-20 (PE/2016-20);

QPPO/2017-21 (PE/2017-21); QPPO/2018-22 (PE/2018-22); QPPO/2019-22 (POE/2019)] e cálculos da

UTAO.

121 A revisão do limite da despesa para 2019 representa um agravamento de cerca de 0,7 p.p. do PIB,

representando agora 25% do PIB nominal previsto para 2019 (Gráfico 22). O QPPO agora apresentado

prevê uma taxa média de crescimento nominal da despesa de 2,07% ao longo do período, que

compara com 1,62% previsto no PE/2018-22 (Gráfico 20).

Gráfico 20 – QPPO: despesa efetiva da administração central financiada por receitas gerais (em milhões de euros e percentagem)

Fontes: Ministério das Finanças [QPPO/2018-22 (PE/2018-22); QPPO/2019-22 (POE/2019)]

e cálculos da UTAO.

51 215

52 331

-1 192

-16

870

1 455

47 000

48 000

49 000

50 000

51 000

52 000

53 000

Lei7-C/2016

PE2016-2020

PE2017-2021

PE2018-2022

POE2019

∆ Revisão ano 2019

∆ : 1116 M€

50 877

51 778

52 587

53 384

52 331

53 443

54 528

55 654

1,8

1,6 1,5

2,12,0 2,1

-

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

4,5

5,0

46 000

47 000

48 000

49 000

50 000

51 000

52 000

53 000

54 000

55 000

56 000

57 000

2019 2020 2021 2022

PE/2018-22 (M€) POE/2019 (M€)

Tvha PE/2018-22 (% escala direita) Tvha POE/2019 (% escala direita)

II SÉRIE-A — NÚMERO 20_____________________________________________________________________________________________________________

212

Página 213

Gráfico 21 – QPPO/2019-22: despesa efetiva da

administração central financiada por receitas gerais (em milhões de euros e percentagem)

Gráfico 22 – QPPO/2018-22: despesa efetiva da administração central financiada por receitas gerais

(em percentagem e em pontos percentuais do PIB)

Fontes: Ministério das Finanças [QPPO/2019-22 (POE/2019)] e cálculos da UTAO.

122 O reforço de 1455 M€ do QPPO foi distribuído por todas as áreas programáticas, com especial

ênfase na área social e na económica. O acréscimo nominal de 1455 M€ na despesa distribui-se pela

área programática social (796 M€; 55%), pela área económica (489 M€; 34%), pela área da soberania

(165 M€; 11%) e pela área da segurança (5 M€). Nos programas, destaca-se o reforço do programa de

Finanças e Administração Pública (512 M€), da Saúde (360 M€), do Trabalho, Solidariedade e Segurança

Social (272 M€) e do Ensino e Administração Escolar (131 M€).

123 O limite de despesa estabelecido no QPPO parece estar em consonância com o objetivo do défice

de 0,2% subjacente ao saldo em contabilidade nacional. Analisou-se a compatibilidade entre os

objetivos do défice em contabilidade nacional (-0,2%) e o limite de despesa previsto no QPPO, através

de um exercício de passagem do saldo em contabilidade nacional para as Administrações Públicas

(-385 M€) ao saldo em contabilidade pública para a Administração Central (-4525 M€), detalhado na

Tabela 17, verificando-se a existência de 590 M€, correspondentes a poupanças que se estimam obter,

não esclarecidos no Relatório do Ministério das Finanças que acompanha a POE/2019 (Anexo 1). Não

obstante, considerando o nível de despesa efetiva de 69 362 M€ implícito no saldo da Administração

Central em contabilidade pública e o limite de 52 331 M€ fixado no QPPO, a receita própria cobrada

neste ano deverá ascender a 17 031 M€, estando previsto na POE/2019 uma cobrança de 20 884 M€.

Tabela 17 – Exercício de verificação da compatibilidade dos limites de despesa do QPPO com os objetivos de contabilidade nacional

(em milhões de euros)

Fontes: Ministério das Finanças [QPPO/2019-22 (POE/2019)], fontes aplicacionais da DGO e cálculos da UTAO.

124 A metodologia subjacente à elaboração do QPPO continua a privilegiar a classificação

contabilística em detrimento da análise económica. Acresce a desconformidade de critérios

contabilísticos, que permite a transformação de receitas gerais em receitas próprias, levando à

subavaliação da despesa consolidada financiada por receitas gerais da Administração Central. O limite

da despesa no QPPO é definido considerando apenas a despesa financiada por receitas gerais do

subsector Estado (serviços integrados), o que constitui uma simplificação metodológica que não permite

1112 1085 1126

52 331

53 443

54 528

55 654

-

500

1 000

1 500

2 000

2 500

3 000

3 500

4 000

4 500

50 000

51 000

52 000

53 000

54 000

55 000

56 000

2019 2020 2021 2022

∆Anual (escala da direita) POE/2019 (M€)

0,70

0,00

1,00

2,00

3,00

4,00

5,00

22,0

23,0

24,0

25,0

26,0

27,0

28,0

2019

POE/2019

PE/2018-22

Saldo das Administrações Públicas em Contabilidade Nacional (1) -385

Ajustamentos passagem à Contabilidade Pública (2) -1 218

Diferença entre a estimativa de contabilidade pública subjacente ao saldo em contabilidade

nacional e o saldo da Conta das Administrações Públicas em contabilidade pública no Relatório

da POE/2019

(3) -590

Saldo das Administrações Públicas em Contabilidade Pública (4)=(1)+(2)+(3) -2 193

Saldo das Administrações Regional e Local (Contabilidade Pública) (5) 667

Saldo da Segurança Social (Contabilidade Pública) (6) 1 665

Saldo da Aministração Central (Contabilidade Pública) (7)=(4)-(5)-(6) -4 525

Receita efetiva (Contabilidade Pública) (8) 64 837

Valor despesa efetiva da Administração Central (9)=(7)+(8) 69 362

QPPO - Limite despesa AdC financiada receitas gerais (10) 52 331

Necessidades de receitas próprias (11)=(9)-(10) 17 031

Despesa efetiva financiada por receitas próprias (apresentadas na POE/2019) (12) 20 884

27 DE OUTUBRO DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________

213

Página 214

apurar a natureza da despesa final realizada pelos serviços e fundos autónomos (SFA). Adicionalmente,

a despesa consolidada da Administração Central (Estado e SFA) encontra-se subestimada, por existir

uma desconformidade contabilística que permite a transformação das receitas de transferências com

origem em receitas gerais em receita própria. Em 2019, no programa P013 Saúde (Tabela 18) o limite de

despesa é de 9058 M€, correspondendo uma parte importante deste montante à transferência para o

SNS (9014 M€). A avaliação da despesa apenas do ponto de vista do subsector Estado (Tabela 18,

coluna (2))não permite determinar a natureza da despesa final realizada pelos SFA recetores da

transferência (Tabela 18, coluna (3)). A despesa consolidada do programa por natureza será aferida por

soma dos dois subsectores (Tabela 18, coluna (4)). No entanto, a desconformidade de classificação de

receitas contabilísticas que permite a transformação de receitas gerais em receitas próprias ascende a

2621 M€ (Tabela 18, coluna (5)), encontrando-se a despesa consolidada do programa da Saúde

subavaliada neste montante.

Tabela 18 – Desagregação da despesa do P013-Saúde definida no POE/2019 (em milhões de euros)

Fontes: QPPO (POE/2019), sistemas aplicacionais da DGO e cálculos da UTAO.

8. Comparação da POE/2019 com as recomendações do Semestre Europeu

125 Neste capítulo a UTAO propõe-se analisar a forma como o Semestre Europeu se reflete na Proposta

de Orçamento de 2019. Na Secção 8.1, a UTAO pretende refletir sobre a forma como a POE/2019 acolhe

as recomendações específicas por país resultantes do Semestre de Primavera; na Secção 8.2, sobre

como foi avaliado o projeto de plano orçamental submetido pelo Governo Português a 15 de outubro.

8.1. Coordenação de políticas orçamentais no âmbito do semestre europeu na POE/2019

126 O Conselho Europeu, sob recomendação da Comissão, dirigiu a Portugal três recomendações de

política, sintetizadas na Tabela 5 do capítulo 5.1. Apenas a primeira recomendação é respeitante a

política orçamental e alvo de análise neste documento.

Tabela 19 – Recomendações do Semestre Europeu de 2018 vs POE/2019

Recomendação n.º 1 POE/2019

Assegurar que em 2019 a taxa de crescimento nominal

da despesa pública primária líquida não excede 0,7%, o

que corresponde a um ajustamento estrutural anual de

0,6% do PIB.

A POE/2019 não cumpre com o ajustamento

estrutural que corresponde a variação mínima

de 0,6% do PIB, tal como analisado no

(capítulo 7.2) e não existem dados para a

aferição do cumprimento da regra da

despesa primária líquida.

Reforçar o controlo das despesas, a relação

custo-eficácia e o rigor da orçamentação, em especial

no sector da saúde e reduzir os pagamentos em atraso

nos hospitais.

- Melhoria de eficiência no SNS (compras

centralizadas, centralização do orçamento

ACSS-SNS).

QPPO

Despesa efetiva

do subsetor

Estado

financiada por

receitas gerais

Transferências

dos serv iços

integrados com

destino à

administração

central

Despesa efetiva

dos SFA da

Saúde, excluindo

transferências

para a

administração

central

Despesa efetiva

consolidada de

transferências da

administração

central,

financiada por

receitas gerais

Diferença entre

as transferências

dos serv iços

integrados e a

despesa dos SFA

da Saúde,

excluindo

transferências

para a

administração

central

(1) (2) (3) (4)=(1)-(2)+(3) (5)=(2)-(3)

Despesas com o pessoal 18 988 1 005

Aquisição de bens e serv iços 6 5 331 5 336

Juros e outros encargos 0 0 0

Transferências correntes 9 029 9 029 2 2

Outras despesas correntes 0 76 77

Investimento 1 15 16

Transferências de capital 5 5 1 1

Total 9 058 9 034 6 413 6 437 2 621

Por memória:

Transferência para SNS inscrita

POE/2019 9 014

II SÉRIE-A — NÚMERO 20_____________________________________________________________________________________________________________

214

Página 215

- Criação de Centros de Responsabilidade

Integrada para melhorar os modelos de

gestão hospitalar.

- Revisão de despesa nos hospitais ascende a

83,7 M€. - Implementação de injeção de capital nas

entidades do SNS e monitorização financeira

do sector pela Estrutura de Missão para a

Sustentabilidade do Programa Orçamental da

Saúde.

- Acompanhamento das PPP da Saúde pela

ARS

Utilizar receitas extraordinárias para acelerar a redução

do nível da dívida pública. Não existe registo de receitas extraordinárias

neste projeto de orçamento.

Aumentar a sustentabilidade financeira das empresas

públicas, através do aumento do seu rendimento líquido

global e da redução da sua dívida.

- Reforçar a análise dos planos de

investimento das empresas públicas.

- Prosseguir a reavaliação das necessidades

de pessoal e das empresas públicas, visando

melhorar a eficiência na utilização de recursos

humanos.

- Melhorar a estrutura de capital das empresas

públicas, especialmente as que apresentam

resultados operacionais positivos, mas níveis

de endividamento historicamente altos

- Prosseguir com a liquidação de empresas

públicas que não sejam economicamente

viáveis. Fonte: Projeto de Plano Orçamental de 2019.

8.2. Avaliação do Projeto de Plano Orçamental de 2019 e cumprimento das regras da vertente

preventiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento

127 Na sequência da submissão dos Projetos de Plano Orçamental (PPO) pelos EM, a Comissão Europeia

(CE) procede a uma avaliação do cumprimento das regras do PEC. Até ao dia 15 de outubro, os EM da

área do euro submeteram à CE os respetivos PPO/2019. Estes documentos apresentam, de forma

sintética, as medidas que o governo de cada EM propôs ao respetivo parlamento nacional, assim como

as projeções macroeconómicas e orçamentais para o ano seguinte (capítulo 5). A CE procede, então,

à análise destes documentos a fim de verificar a sua conformidade com as disposições do PEC e com

as recomendações orçamentais específicas por país emitidas no âmbito do Semestre Europeu.

128 Até 30 de novembro, a CE emite uma opinião sobre cada PPO, exceto se detetar risco de desvio

significativo de incumprimento do PEC. Neste caso, a CE deve consultar o EM dentro do prazo de uma

semana após a receção do PPO e adota posteriormente uma opinião dentro de duas semanas após o

a receção do PPO (Capítulo 5). De acordo com o Código de Conduta do Two Pack, se, em resultado

da consulta realizada junto do EM, este decidir alterar a POE, em particular através de medidas

adicionais de política de modo a evitar a emissão de uma opinião negativa pela CE, as alterações ao

PPO devem ser anunciadas publicamente e desejavelmente incluídas num PPO atualizado antes do

final do prazo de duas semanas que baliza a adoção da opinião da CE a solicitar um novo PPO.

129 Após a submissão do PPO/2019, em 16 de outubro, a CE dirigiu uma carta às autoridades

portuguesas a solicitar esclarecimentos sobre o esforço orçamental planeado para 2019 e sobre o

cumprimento das disposições do braço preventivo do PEC. Nessa carta, enviada a 19 de outubro, a CE

identifica um risco de desvio significativo para Portugal em termos do ajustamento estrutural face ao

exigido, nomeadamente:

(i) um crescimento nominal da despesa primária líquida de 3,4%, que excede o aumento

máximo recomendado de 0,7%;

(ii) uma variação do saldo estrutural recalculada pela CE para 0,2% em 2019, abaixo do esforço

orçamental de 0,6% exigido pelo Conselho;

e conclui existir um risco de desvio significativo no ajustamento orçamental em 2019, e em 2018 e 2019

quando avaliados em conjunto. Estes resultados são idênticos aos apurados pela UTAO com base na

variação do saldo estrutural (vide Ponto 7.2.1.2), não tendo sido possível, como anteriormente referido,

calcular a regra da despesa primária líquida por falta de informação.

Na carta enviada, a CE solicita uma resposta por parte de Portugal até 22 de outubro, de modo a poder

tomar em consideração os esclarecimentos prestados na opinião formal a emitir pela CE (até 30 de

27 DE OUTUBRO DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________

215

Página 216

outubro, se for considerada a data de receção do PPO pela CE, ou até 29 de outubro, se for

considerado o prazo limite de 15 de outubro para envio dos PPO à CE).

9. Complementos da análise em Contabilidade Nacional

130 Neste capítulo procede-se à análise da orientação da política orçamental e da evolução da carga

fiscal, elementos que complementam a análise dos capítulos anteriores em contas nacionais, e que, por

exiguidade de tempo, não foi possível incluir na Apreciação Preliminar da Proposta de Orçamento do

Estado para 2019, que a UTAO publicou a 22 de outubro no relatório com o n.º 32.

9.1. Orientação da política orçamental

131 Nesta secção, avalia-se a orientação da política orçamental proposta na POE/2019 a partir da

variação do saldo primário estrutural. A orientação da política orçamental pretende aferir o efeito das

medidas discricionárias de política sobre o saldo orçamental. Esse efeito é habitualmente medido pela

variação do saldo primário estrutural. Este indicador corresponde ao saldo orçamental das

administrações públicas em contas nacionais, expurgado do efeito do ciclo económico, subtraindo os

efeitos não duradouros sobre o saldo orçamental (decorrentes de medidas temporárias e/ou não

recorrentes)e ainda excluindo as despesas com juros (porque a evolução destas tende a refletir a

acumulação de dívida em períodos anteriores e a alteração nas condições de mercado, não sendo

nenhuma destas situações diretamente atribuível a decisões de política no presente de uma pequena

economia aberta). A orientação da política orçamental entende-se como expansionista quando o

efeito das medidas discricionárias de política conduz a uma deterioração (redução) do saldo primário

estrutural, e como restritiva quando o efeito das medidas produz uma melhoria (aumento) do saldo

primário estrutural.

132 As disposições do PEC preconizam a adoção de políticas orçamentais contracíclicas pelos EM a

fim de poderem criar espaço para o funcionamento de estabilizadores em períodos baixos do ciclo sem

colocar em causa o cumprimento do limite inferior para o saldo orçamental. A política orçamental diz-

se contracíclica, quando o seu efeito contribui para reduzir a amplitude do ciclo económico. Será então

contracíclica se tiver uma postura restritiva em fases altas do ciclo económico e uma postura

expansionista na fase baixa do ciclo económico. Pelo contrário, a política orçamental é entendida

como pró-cíclica quando o efeito da política orçamental amplifica o efeito do ciclo económico, quer

através de uma política orçamental restritiva num contexto de uma fase baixa do ciclo económico,

quer através de uma política orçamental expansionista numa fase alta do ciclo económico.

133 Já desde a célebre classificação atribuída a Richard Musgrave das funções económicas de um

orçamento público24 que o pensamento económico é consensual quanto à necessidade de a função

orçamental de estabilização ser contracíclica. Esta função visa suavizar as flutuações do ciclo

económico, que são uma característica intrínseca à evolução da atividade económica ao longo do

tempo. De uma maneira geral, os agentes económicos são avessos ao risco de perdas na atividade

económica (salários, lucros, etc.), o que significa que estão dispostos a pagar nas conjunturas boas um

prémio, sob a forma de impostos acrescidos ou menor despesa, para receberem do Estado nas

conjunturas más uma indemnização, sob a forma de alívio fiscal ou maior despesa pública. Desta forma,

conseguem alisar as flutuações. Por esta razão, o exercício de estabilização da economia pressupõe

amealhar recursos nas fases altas do ciclo para os poder utilizar nas fases baixas, daqui decorrendo a

prescrição normativa de a política orçamental ser desenhada para poder ser sempre contracíclica. A

inexistência deste cuidado coloca em risco a capacidade futura de o Estado poder oferecer o seguro

contra o risco de más conjunturas, pois essa capacidade ficará dependente da disponibilidade de

terceiros para financiar a dívida que teria de ser criada para substituir os recursos que não foram

amealhados pelo Estado nas fases altas do ciclo. Ceteris paribus, quanto maior for o nível de

endividamento em relação à dimensão da economia, mais vulnerável e menos eficaz é a função

orçamental de estabilização. Esta é parte da racionalidade económica da exigência do PEC quanto a

um saldo não inferior a –3% do PIB e de uma dívida pública não superior a 60% do PIB. A outra parte da

racionalidade decorre de os Estados-Membros partilharem a mesma área monetária. O

comportamento aventureiro de um país gera externalidades negativas para os parceiros a nível das

taxas de juro, em geral tanto mais significativas quanto maior for a economia do Estado aventureiro e a

24 Musgrave, Richard (1959), The Theory of Public Finance, Nova Iorque: McGraw-Hill.

II SÉRIE-A — NÚMERO 20_____________________________________________________________________________________________________________

216

Página 217

dimensão do seu desequilíbrio orçamental. A existência de regras credíveis de disciplina orçamental visa

minimizar o incentivo a moral hazard (risco moral) por parte de qualquer Estado.

134 Na avaliação que se segue, procede-se na primeira subsecção à avaliação da orientação da

política orçamental projetada na POE/2019, estabelecendo uma comparação com as Projeções da

Primavera da CE até 2019, publicadas em maio de 2018.25 Na segunda subsecção, procede-se à

reavaliação da orientação da política orçamental subjacente à POE/2019 incorporando de forma

sequencial as Reservas identificadas pela UTAO e detalhadas nas Secções A) e B) do Anexo 1.

9.1.1. Orientação da política orçamental prevista na POE/2019

135 As Projeções da Primavera da CE apontavam, na ausência de novas medidas face ao PE/2018-22,

para uma política orçamental expansionista e pró-cíclica em 2018 e 2019 e, portanto, contrária à

recomendação referida nos parágrafos anteriores. Apesar de solicitada pela UTAO, não foi possível obter

junto do MF informação sobre o saldo orçamental estrutural e a despesa com juros no cenário de

políticas invariantes subjacente à POE/2019. Tendo em conta esta limitação, para efeitos da análise

apresentada nesta secção, consideram-se as Projeções da Primavera da CE, de maio de 2018, como o

cenário de políticas invariantes. Aquelas projeções incluem já o efeito das medidas anunciadas por

altura do PE/2018-22, em abril de 2018, embora com uma avaliação distinta quanto a algumas dessas

medidas face à considerada nas projeções do PE/2018-22. De acordo com as Projeções da Primavera,

a CE projeta uma orientação expansionista da política orçamental em Portugal em 2018 e em 2019

(pontos dentro do círculo verde), no contexto de uma fase alta do ciclo económico, medida pela

variação do hiato do produto, o que configura uma política orçamental pró-cíclica (Gráfico 23). O

painel superior da Tabela 36, p. 92, mostra como são construídas as coordenadas destes pontos e dos

demais que estão representados no Gráfico 23.

Gráfico 23 – Orientação da política orçamental: POE/2019 versus Projeções da Primavera da Comissão Europeia

(em p.p. do PIB potencial)

Fontes: CE, POE/2019 e cálculos da UTAO. | Notas: O hiato do produto é a

diferença entre o PIB observado e o PIB potencial expressa em percentagem

deste último. Os valores subjacentes aos pontos apresentados no gráfico

encontram-se na Tabela 36 do Anexo 2.

136 De acordo com as projeções constantes da POE/2019, a política orçamental deverá assumir uma

natureza contracíclica em 2018 e em 2019, à qual subjaz uma orientação de política orçamental

restritiva na avaliação do MF e qualitativamente oposta à projetada pela CE. Com efeito, a POE/2019

aponta para uma política orçamental restritiva, que se traduz numa melhoria do saldo primário estrutural

em 0,1 p.p. do PIB potencial em 2018 e novamente em 2019, num contexto em que o hiato do produto

da economia portuguesa deverá ser positivo, o que confere à política orçamental projetada pelo MF

uma natureza contracíclica (Gráfico 23). Para uma orientação da política orçamental projetada pelo

MF (ver círculo azul no gráfico) qualitativamente oposta à que decorre das Projeções da Primavera da

25 Desde 2015, a Comissão Europeia publica três vezes por ano a sua coleção de Previsões Económicas, num calendário alinhado

com as necessidades do semestre Europeu. A edição da Primavera de 2018 foi divulgada em 3 de maio último e está disponível em

https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-performance-and-forecasts/economic-forecasts/spring-2018-

economic-forecast-expansion-continue-amid-new-risks_en#economic-forecast-documents.

2014

2015

2017

20182019

2016

20182019

-2,0

-1,0

0,0

1,0

2,0

-2,0 -1,0 0,0 1,0 2,0

Va

ria

çã

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rim

ári

o e

stru

tura

l

Variação do hiato do produto

Política restritiva pró-cíclica:Deterioração da conjuntura; Consolidação orçamental

Política restritiva contra-cíclica:Melhoria da conjuntura;

Consolidação Orçamental

Política expansionista pró-ciclica: Melhoria da conjuntura;

Deterioração do s.p.e.

Política expansionista contra-cíclica:

Deterioração da conjuntura;

Deterioração do s.p.e.

POE/2019

Projeções daPrimavera

CE

27 DE OUTUBRO DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________

217

Página 218

CE, contribuem certamente as novas medidas de políticas discricionárias que estarão inerentes à

POE/2019, não disponíveis nem aprovadas à data das Projeções da Primavera, mas também

julgamentos distintos quanto às próprias medidas discricionárias já previstas por ocasião do PE/2018-22

de abril e quanto ao apuramento do saldo estrutural.

9.1.2. Aferição da orientação da política orçamental incorporando as reservas da UTAO

137 A aferição da orientação da política orçamental, sendo baseada no saldo primário estrutural, é

naturalmente sensível à classificação das medidas temporárias e/ou não recorrentes e ao saldo em

contas nacionais considerado.

138 Esta subsecção recalcula a orientação da política orçamental subjacente à POE/2019 realizada no

Subsecção 9.1.1, assumindo agora as reservas da UTAO sequencialmente quanto às medidas

temporárias e/ou não recorrentes e ao saldo orçamental. Recorde-se que estas reservas estão

detalhadas nas Secções A) e B) doAnexo 1. Para efeitos de análise do impacto de cada reserva, elas

irão ser consideradas sucessivamente, iniciando com a reserva relativa à classificação das medidas com

efeitos transitórios sobre as contas públicas (reserva A).

139 A partir da classificação das medidas temporárias e/ou não recorrentes realizada pela UTAO,

obtém-se um valor diferente para a variação do saldo primário estrutural, o que altera a classificação

da política orçamental projetada para 2018 para expansionista e pró-cíclica. Com base nos argumentos

expostos na Secção A) do Anexo 1, a UTAO apura um valor diferente para o conjunto destas medidas

nos anos de 2017, 2018 e 2019. Recalculando o saldo primário estrutural da POE/2019 com base na

classificação das medidas realizada pela UTAO, a orientação da política orçamental em 2018 passa a

ser expansionista, como se verifica pela redução do saldo primário estrutural (painel central da Tabela

36 e Gráfico 24), ao invés de contracionista, passando nesse ano a assumir uma natureza pró-cíclica.

Quanto a 2019, a classificação da política orçamental não muda com a incorporação da Reserva A:

permanece restritiva e contracíclica.

140 Quando se consideram procedentes as reservas A e B levantadas pela UTAO, a orientação da

política orçamental passa a revelar uma orientação expansionista, tanto em 2018 como em 2019, e a

assumir uma natureza pró-cíclica em ambos os anos. Neste caso, face ao cenário que incorpora a

reserva A relativa às medidas temporárias e/ou não recorrentes, a alteração concentra-se apenas em

2019 (Gráfico 25 versus Gráfico 24; detalhes na comparação entre os painéis central e inferior da Tabela

36). Partindo de um saldo orçamental mais baixo em 2019 para o apuramento do saldo primário

estrutural, a variação deste indicador face a 2018 passa a ser negativa. Deste modo, se consideradas

procedentes as reservas A e B, a orientação da política orçamental passa a ser expansionista em 2018

e em 2019, como se verifica pela redução do saldo primário estrutural. Tendo em conta o aumento do

hiato do produto projetado na POE/2019, a política orçamental contribui para amplificar o efeito do

ciclo económico, tanto em 2018 como em 2019, assumindo-se, pois, como pró-cíclica (círculo verde no

Gráfico 25), contrariamente ao projetado na POE/2019 (círculo azul no mesmo gráfico).

Gráfico 24 – Orientação da política orçamental prevista na POE/2019, recalculada com a Reserva A da UTAO

(em p.p. do PIB potencial)

Gráfico 25 – Orientação da política orçamental prevista na POE/2019, recalculada com as Reservas A e B da UTAO

(em p.p. do PIB potencial)

Fontes: CE, POE/2019 e cálculos da UTAO. | Notas: s.p.e. designa saldo primário estrutural. As coordenadas dos pontos representados

nos gráficos estão na Tabela 36 do Anexo 2, p. 92.

2014

2015

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2019

2016

2018

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Variação do hiato do produto

Política restritiva pró-cíclica:

Deterioração da conjuntura;

Consolidação orçamental

Política restritiva contra-cíclica:Melhoria da conjuntura;

Consolidação Orçamental

Política expansionista pró-ciclica: Melhoria da conjuntura;

Deterioração do s.p.e.

Política expansionista contra-cíclica:

Deterioração da conjuntura;

Deterioração do s.p.e.

POE/2019

Reserva A

2014

2015

2017

20182019

2016

2019 2018

-2,0

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2,0

-2,0 -1,0 0,0 1,0 2,0

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Variação do hiato do produto

Política restritiva pró-cíclica:Deterioração da conjuntura; Consolidação orçamental

Política restritiva contra-cíclica:Melhoria da conjuntura;

Consolidação Orçamental

Política expansionista pró-ciclica: Melhoria da conjuntura;

Deterioração do s.p.e.

Política expansionista contra-cíclica:

Deterioração da conjuntura;

Deterioração do s.p.e.

POE/2019

Reserva A e Reserva B

II SÉRIE-A — NÚMERO 20_____________________________________________________________________________________________________________

218

Página 219

9.2. Evolução da carga fiscal prevista na POE/2019

141 Esta secção procede à análise da carga fiscal prevista na POE/2019 para 2019, contextualizando a

evolução projetada para este indicador num período mais alongado, que se inicia em 2009. A análise

que se segue considera, para 2018 e 2019, os valores da carga fiscal subjacente às projeções

orçamentais da POE/2019, os quais são explicitamente identificados no Projeto de Plano Orçamental de

2019 enviado à CE.26 Para anos anteriores, até 2017, são utilizados os valores apurados pelo INE,

conforme a última divulgação das Contas Nacionais por Sector Institucional, no final de setembro de

2018, a qual incluiu revisões relativamente aos resultados orçamentais de 2016 e 2017, no âmbito do

calendário regular de revisão das estatísticas de contas nacionais. Por esse motivo, os valores que

constam da análise que se segue diferem ligeiramente dos que constam do destaque do INE, de 14 de

maio de 2018, sobre a carga fiscal.27

142 A carga fiscal é uma medida sintética que procura medir, para o conjunto da economia, os

impostos e as contribuições sociais pagos pelos agentes económicos por unidade de valor

acrescentado criado nessa economia. No numerador desta medida encontram-se os i) impostos diretos,

que correspondem aos impostos correntes sobre o rendimento e o património adicionados dos impostos

de capital,28 ii) os impostos indiretos, os quais compreendem os impostos sobre a produção e a

importação cobrados em Portugal e que são receita das Administrações Públicas e das instituições da

UE,29 e iii) as contribuições sociais efetivas. Estas últimas correspondem aos montantes pagos pelos

empregadores e pelas famílias para regimes contributivos de seguro social.30 O denominador

corresponde ao PIB nominal a preços correntes. O conceito de carga fiscal assim medido corresponde

a uma medida sintética, que considera valores agregados para o conjunto da economia, não

necessariamente representativa da incidência da carga fiscal a nível individual dos contribuintes, a qual

tem necessariamente uma grande variância.

143 A evolução da carga fiscal ao longo do tempo resulta da conjugação de um conjunto de fatores

de ordem diversa. A evolução deste indicador depende, desde logo, do nível de atividade económica,

cuja evolução se reflete simultaneamente no numerador, em receita de impostos como o IRS, o IRC ou

o IVA, e no denominador, que mede, em sentido lato, o valor acrescentado gerado na economia. Não

só a evolução da atividade económica, como também a própria composição do crescimento da

atividade pode influenciar a trajetória da carga fiscal medida em percentagem do PIB. É o que sucede,

por exemplo, em momentos de crescimento caracterizados por maior criação de emprego, como o

atual, que tendem a refletir-se num aumento da receita com contribuições sociais efetivas face ao PIB

e em momentos de forte expansão do turismo, que produzem acréscimos ao nível dos impostos indiretos.

Para além destes aspetos, a evolução da carga fiscal reflete necessariamente alterações ao nível da

parametrização das regras fiscais. Incluem-se neste conjunto de determinantes da carga fiscal,

alterações de taxas de imposto, modificações na delimitação da matéria coletável e do regime de

isenções e benefícios fiscais, assim como revisões da calendarização dos momentos de declaração,

liquidação e reembolso dos impostos, passíveis de gerar desfasamentos intertemporais na receita fiscal

e contributiva, ou situações de criação ou extinção de impostos. Aos fatores já identificados acresce

ainda o efeito de medidas fiscais de natureza temporária e/ou não recorrente, que podem gerar um

montante adicional de receita fiscal e contributiva dissociada do valor acrescentado gerado no ano

em causa. Inserem-se nesta última categoria de fatores explicativos programas como o RERT (Programa

de Repatriamento de Capitais), em 2010 e 2012, o RERD (Regime Excecional de Regularização de Dívidas

Fiscais e à Segurança Social), em 2013, e, mais recentemente, o PERES (Programa Especial de Redução

de Endividamento ao Estado), em 2016. Os anos com medidas fiscais geradoras de efeitos transitórios

estão destacados nas colunas com sombreado azul claro no Gráfico 26.

26 Ver Tabela 10, p. 9, em Projeto de Plano Orçamental: 2019, Lisboa: Ministério das Finanças. Consultado em 21/10/2018, disponível

em https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/2019_dbp_pt_pt.pdf. 27 Instituto Nacional de Estatística, Estatísticas das Receitas Fiscais 1995-2017, de 14 de maio de 2018. 28 Na classificação económica da receita das Administrações Públicas, os impostos sobre rendimento e património são impostos diretos

de natureza corrente, enquanto os impostos de capital se encontram incluídos na receita de capital das Administrações Públicas. 29 Os impostos indiretos cobrados em Portugal que são receita das instituições da UE não somam para a receita total das

Administrações Públicas. Nas contas nacionais por sector institucional, estes impostos são registados como receita do sector

institucional designado Resto do Mundo e ascendem a cerca de 0,1% do PIB. 30 Habitualmente, não se incluem na medição de carga fiscal as contribuições sociais imputadas de empregadores, as quais

correspondem às contribuições pagas pelas entidades empregadoras para regimes não contributivos de seguro social, majoradas

por uma componente estimada pela autoridade estatística, de modo a assegurar o equilíbrio atuarial do sistema. Por compreender

esta componente estimada, não observável e não diretamente relacionada com o montante pago, as contribuições sociais

imputadas dos empregadores não são tidas em conta no cálculo da carga fiscal.

27 DE OUTUBRO DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________

219

Página 220

Gráfico 26 – Evolução da carga fiscal e da carga fiscal

excluindo o efeito de medidas temporárias e/ou não recorrentes (em percentagem do PIB)

Fontes: INE, POE/2019 e cálculos da UTAO.

144 Na última década, a carga fiscal teve um aumento expressivo em Portugal, concentrado

maioritariamente no período do Programa de Assistência Económica e Financeira, tendo desde então

permanecido em níveis elevados numa perspetiva histórica. Desde 2009, ano em que a carga fiscal se

situava ainda abaixo de 30% do PIB, verificou-se um acréscimo substancial neste indicador (Gráfico 27).

Em 2019, a carga fiscal deverá situar-se 4,7 p.p. do PIB acima do nível registado em 2009, cifrando-se em

34,6% do PIB, um nível muito próximo da carga fiscal máxima dos últimos dez anos, a qual, de acordo

com as projeções apresentadas na POE/2019 e no Projeto de Plano Orçamental de 2019, deverá ser

atingida em 2018. O aumento verificado na última década concentrou-se maioritariamente na vigência

do Programa de Assistência Económica e Financeira a Portugal (PAEF), entre 2011-2014, período em que

a carga fiscal sobre a economia portuguesa aumentou 3,9 p.p. do PIB, destacando-se os aumentos

verificados nos anos 2011 e 2013. Desde então, a carga fiscal tem permanecido em Portugal em níveis

elevados numa perspetiva histórica.

Gráfico 27 – Evolução da carga fiscal (em percentagem e em p.p. do PIB)

Fontes: INE, POE/2019 e cálculos da UTAO. | Nota: Valores não ajustados de medidas

temporárias e/ou não recorrentes.

145 Centrando a análise na evolução mais recente deste indicador, desde 2014, perspetiva-se um

aumento da carga fiscal em 0,4 p.p. do PIB até 2019, segundo as projeções do MF (Gráfico 28). Neste

período, a carga fiscal registou uma redução em 2016, efeito que foi anulado pelo aumento de idêntica

dimensão verificado em 2017 (Gráfico 29). Como aumento adicional da carga fiscal estimado pelo MF

para 2018, a carga fiscal deverá alcançar no ano em curso o nível máximo dos últimos dez anos. Para

2019, as projeções da POE/2019 apontam para uma quase estabilização da carga fiscal face a 2018,

cifrando-se em 34,6% do PIB.

146 A POE/2019 projeta uma alteração do peso das diferentes componentes da carga fiscal

relativamente ao PIB para 2019, em linha com a trajetória verificada no período mais recente, com um

reforço do peso dos impostos indiretos, por contrapartida de uma redução do peso dos impostos diretos.

A POE/2019 projeta para 2019 um nível de carga fiscal que se situa, como referido anteriormente, 0,4

p.p. acima da carga fiscal registada em 2014 (Gráfico 28). Este aumento registado nos últimos cinco

29,930,4

32,331,8

34,1 34,334,4

34,134,4 34,7 34,6

29,930,4

31,831,6

33,4

34,3 34,433,9

34,4 34,7 34,6

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

POE/2019

27,0

28,0

29,0

30,0

31,0

32,0

33,0

34,0

35,0

36,0

Carga Fiscal Carga Fiscal excluindo medidas pontuais e/ou não recorrentes

RERT IIRERT I RERD PERES

-1,8

0,5

1,9

-0,5

2,3

0,2 0,2

-0,3

0,3 0,2

0,0

29,9

30,4

32,331,8

34,1 34,334,4

34,134,4 34,7 34,6

28,0

29,0

30,0

31,0

32,0

33,0

34,0

35,0

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

POE/2019

- 1,0

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

Variação da Carga Fiscal (esc.dir.) Carga Fiscal

-2,

Programa de

Assistência

Económica e

Financeira

(PAEF)

II SÉRIE-A — NÚMERO 20_____________________________________________________________________________________________________________

220

Página 221

anos tem subjacente um acréscimo das contribuições sociais efetivas, em 0,5 p.p. do PIB, num contexto

em que o aumento projetado para os impostos indiretos, em 0,9 p.p. do PIB, é compensado por um

desagravamento da carga fiscal sob a forma de impostos diretos, em 1,1 p.p. do PIB. Face ao estimado

pelo MF para 2018, a POE/2019 aponta para que em 2019, apesar da carga fiscal em percentagem do

PIB permanecer relativamente estável, se verifique uma recomposição do contributo das diferentes

componentes da carga fiscal no mesmo sentido da verificada em termos acumulados desde 2014, ou

seja: peso dos impostos diretos a cair e peso dos indiretos e das contribuições sociais efetivas a subir

(coluna sem azul claro no Gráfico 28). A POE/2019 aponta para que, em termos de estrutura,

aproximadamente 44% da carga fiscal em 2019 corresponda a impostos indiretos, sendo a restante

carga fiscal repartida por impostos diretos e contribuições sociais efetivas, com pesos aproximados no

total da carga fiscal a cobrar nesse ano (ver Gráfico 29).

Gráfico 28 – Variação da carga fiscal projetada para 2019 na POE/2019 face a 2014 e face a 2018

(em p.p. do PIB)

Fontes: INE, POE/2019 e cálculos da UTAO.

Gráfico 29 – Estrutura da carga fiscal em 2019 prevista na POE/2019 (em percentagem do total da carga fiscal)

Fontes: POE/2019 e cálculos da UTAO.

0,1

- 0,3

0,1

0,0

0,9

-1,1

0,50,4

Impostos indiretosImpostos diretosContribuições

sociais efetivas

Carga Fiscal

- 1,8

- 1,2

- 0,6

0,0

0,6

1,2

1,8

2014/19 2018/19 2014/19 2018/19 2014/19 2018/19 2014/19 2018/19

43,9

28,7

27,5

Contribuições

sociais efet ivas

Impostos

indiretos

Impostos

diretos

27 DE OUTUBRO DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________

221

Página 222

PARTE II: Análise económica em Contabilidade Pública

II SÉRIE-A — NÚMERO 20_____________________________________________________________________________________________________________

222

Página 223

10. Ventilação económica em Contabilidade Pública

10.1. O que é a Contabilidade Pública?

147 Nos capítulos da Parte II, que agora se inicia, salvo indicação expressa em contrário, o relatório

apresenta e aprecia a informação em Contabilidade Pública constante da POE/2019 e das bases de

dados do Ministério das Finanças a que a UTAO tem acesso. Importa ter presente exatamente o que é

que a Contabilidade Pública mede, e para essa explicação serve esta secção. A mesma inspira-se em

Baleiras et al. (2018),31 em cujo Anexo VI (“Elementos de Contabilidade”) pode ser encontrada uma

explicação mais desenvolvida. As citações abaixo provêm desta fonte. A Contabilidade Pública é o

ramo da Contabilidade que regista, classifica e relata as transações financeiras das entidades do sector

público não abrangidas pelo regime geral da Contabilidade das pessoas coletivas. Compreende três

sistemas interligados: i) contabilidade orçamental, ii) contabilidade financeira ou patrimonial e iii)

contabilidade de custos, analítica ou de gestão. Na atualidade, coexistem vários planos de contas para

o sector público que, de uma maneira geral, adaptam os três sistemas contabilísticos a especificidades

particulares dos universos abrangidos. Para as entidades dotadas de autonomia administrativa e

financeira, existem planos sectoriais para as áreas da administração local, da saúde e da segurança

social. Aos serviços sem autonomia financeira, aplica-se um regime geral que apenas comporta o

sistema de contabilidade orçamental. A consolidação de contas do sector institucional das

Administrações Públicas em Portugal acontece apenas ao nível do sistema que é comum a todas as

entidades deste universo, ou seja, o sistema de contabilidade orçamental. Por isso, a proposta de

Orçamento do Estado e a gestão intra-anual da política orçamental são produzidas em contabilidade

orçamental apenas, sem prejuízo de, a nível individual das entidades com autonomia administrativa e

financeira, a gestão ser praticada com base nos três sistemas contabilísticos.

148 Por comodidade de expressão, muitas vezes os documentos sobre finanças públicas associam a

expressão “Contabilidade Pública” ao sistema orçamental de registo, classificação e relato. A

explicação anterior mostra que se trata de uma simplificação face à heterogeneidade de práticas

dentro das Administrações Públicas, mas uma simplificação que corresponde à realidade da gestão

orçamental a nível consolidado. A contabilidade orçamental visa, essencialmente, “controlar o uso das

autorizações dadas para as receitas a cobrar e as despesas a realizar em cada exercício. Elabora o

orçamento segundo o princípio de caixa, nele prevendo a cobrança das receitas e o pagamento das

despesas. Recorre ao princípio de caixa e ao princípio do compromisso, no que se costuma apelidar de

‘base de caixa modificada’, para controlar a execução do orçamento, registando e relatando

dotações, cabimentos, direitos a receber, compromissos e pagamentos” — Baleiras et al. (2018, pp. 380–

381.

149 O princípio de caixa capta os efeitos das transações financeiras na tesouraria das entidades

individuais, e das Administrações Públicas enquanto sector consolidado. A Contabilidade das

organizações rege-se por vários princípios normativos. Um deles é o princípio da periodização. Este

prescreve regras para o reconhecimento do período em que os factos relatados geram efeitos na

tesouraria, no património financeiro e na atividade produtiva (também conhecida como económica)

da entidade. Existem três modalidades de periodização, uma para cada uma destas áreas. Uma delas

é o chamado princípio de caixa: segundo ele, “uma determinada operação é atribuída ao período em

que gera entrada ou saída de fundos na tesouraria. Assim, uma venda é registada no ano em que a

cobrança acontece e uma aquisição no ano em que o pagamento ocorre” — Baleiras et al. (2018, p.

378.

150 Portanto, na interpretação da análise nos próximos capítulos, importa reter que a informação de

base sobre a contabilidade das Administrações Públicas se restringe à vertente orçamental da

contabilidade pública e, dentro desta vertente, ao princípio de caixa. Salvo indicação expressa noutro

sentido, é este o critério contabilístico sobre o qual assenta a informação que a UTAO aprecia nesta

Parte do relatório. Do que acima foi dito, decorre que a votação da Assembleia da República incide

sobre os mapas da lei expressos segundo o princípio de caixa paro os subsectores Estado, Serviços e

Fundos Autónomos e Fundos de Segurança Social.

10.2. Estimativa da classificação económica para 2018 e POE/2019

151 O saldo global das Administrações Públicas para 2018 foi revisto em alta no âmbito da estimativa

divulgada no relatório da POE/2019, destacando-se ainda a revisão em alta da receita corrente e a

31 Baleiras, Rui Nuno, Dias, Rui e Almeida, Miguel (2018), Finanças Locais: Princípios Económicos, Instituições e a Experiência Portuguesa

desde 1987, coleção Livros do CFP, vol. 1, Lisboa: Conselho das Finanças Públicas, no prelo. Brevemente disponível em www.cfp.pt.

27 DE OUTUBRO DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________

223

Página 224

revisão em baixa da despesa corrente, da receita de capital e da despesa de capital. A estimativa para

2018 apresentada no relatório da POE/2019 apresenta um saldo global de -1304 M€ (Tabela 20), que

compara com o objetivo inicial do OE/2018 fixado no montante de –3537 M€. Para esta revisão em alta

do saldo global, contribuíram a revisão em alta da receita de impostos diretos (+1117 M€) e contribuições

sociais (+245 M€), bem como a revisão em baixa de várias componentes da despesa: investimento

(- 944 M€), aquisição de bens e serviços (–734 M€) e transferências de capital (–363 M€). Em sentido

oposto, verifica-se uma revisão em alta das despesas com pessoal (+401 M€). Por subsector, importa

salientar que a revisão em alta do saldo global teve contributos nesse sentido da Administração Central

(1740 M€) e da Segurança Social (1057 M€), o que foi parcialmente compensado pela revisão em baixa

do excedente do conjunto da Administração Local e da Administração Regional (redução de 566 M€

face ao valor no OE 2018 inicial).32 A estimativa de execução para o conjunto do ano em curso

elaborada pelo Ministério das Finanças tem em conta os desenvolvimentos entretanto ocorridos nos

primeiros oito meses do ano e as expectativas de execução nos meses seguintes. Integrada nestas

expectativas, estará, compreensivelmente, a meta política que se pretende atingir a 31 de dezembro

de 2018.

152 De referir que, devido à magnitude da revisão para 2018, tanto da receita como da despesa, o

objetivo orçamental do Governo para 2018 pode ter sido alterado. O ponto de partida para a

elaboração da POE/2019 teve como pressuposto a estimativa de execução para 2018, a qual é

significativamente diferente dos orçamentos para a Administração Central e a Segurança Social

aprovados pela Assembleia da República no âmbito do OE/2018. A confirmar-se uma execução

orçamental anual próxima da estimativa, ficarão patentes alterações na composição económica face

ao objetivo orçamental do início do ano. Adicionalmente, as taxas de variação implícitas à POE/2019

são significativamente diferentes nas comparações feitas na Tabela 21 com o objetivo do OE/2018 e

com a estimativa para 2018 divulgada em outubro.

32 Na comparação entre subsectores, devem ter-se em conta duas diferenças entre, por um lado, as Administrações Local e Regional,

e por outro, os demais subsectores. As dotações previstas no OE para as primeiras são uma presunção do Ministério das Finanças,

certamente bem fundamentada, mas que não decorre da incorporação dos planos orçamentais de cada uma das Regiões

Autónomas e de cada uma das centenas de entidades compreendidas na Administração Local (universo que vai além dos municípios

e freguesias). A segunda diferença a ter em conta na análise é que o voto da Assembleia da República incide apenas sobre o universo

da Administração Central e dos Fundos de Segurança Social.

II SÉRIE-A — NÚMERO 20_____________________________________________________________________________________________________________

224

Página 225

Tabela 20 – Conta das Administrações Públicas para 2018: diferencial entre a estimativa e o OE/2018

(em milhões de euros)

Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Notas: De referir que no caso da Administração Central a conta para

2018 enviada à UTAO em 02/03/2018 apresenta um montante de despesa abaixo do aprovado nos Mapas IV e IX da Lei

do OE/2018, designadamente em aquisição de bens e serviços (cerca de 144 M€ a menos) e outras despesas correntes

(menos 446 M€). Com efeito, o saldo global que está implícito nos Mapas da Lei do OE/2018 aprovados pelo Parlamento

(-5945,2 M€) é mais baixo do que o saldo global assumido pela DGO para a conta da Administração Central (-5335,2 M€).

De acordo com informação prestada pela DGO em outubro de 2017, este diferencial, 590 M€, corresponde a cativações.

153 A POE/2019 tem implícita uma deterioração do saldo global das Administrações Públicas para 2019

na ótica da contabilidade pública, ao contrário do que é previsto em contabilidade nacional. De acordo

com a POE/2019, o saldo global na ótica da contabilidade pública projetado para 2019 situa-se

em -2193 M€ (Tabela 21), o que reflete uma deterioração de 889 M€ em comparação com a estimativa

apresentada para 2018. Tendo por referência esta estimativa para 2018, o crescimento da receita e da

despesa apresentado para 2019 é de 5,4% e 6,3%, respetivamente. Em termos desagregados por

subsector, a descida prevista para o saldo global é determinada pela Administração Central e pela

Segurança Social, visto que para o conjunto Administração Local e Regional está prevista uma melhoria

na POE/2019.

154 Tendo por referência a estimativa 2018, a POE/2019 prevê um acréscimo de receita e de despesa,

tanto na componente corrente como na componente de capital. O aumento da despesa deverá ser

superior (6,3%) ao da receita (5,4%), refletindo acréscimos de 5551 M€ e 4662 M€, respetivamente. No

lado da despesa (Tabela 21), destaca-se essencialmente o contributo do investimento (+1416 M€) e das

transferências correntes (+1401 M€). Relativamente à receita, salientam-se os acréscimos em receita de

capital (1394 M€), receita fiscal (1467 M€) e contribuições sociais (1007 M€). A despesa com juros e outros

encargos deverá ser a única componente da despesa corrente a apresentar uma redução (393 M€).

Estimativa

2018

vs

OE/2018

Receita corrente 82 875 84 232 1 357

Impostos diretos 21 905 23 022 1 117

Impostos indiretos 26 929 27 017 88

Contribuições de Segurança Social 20 469 20 714 245

Outras receitas correntes 13 562 13 402 -160

Diferenças de consolidação 9 78 69

Despesa corrente 83 052 81 820 -1 232

Consumo público 35 564 34 148 -1 416

Despesas com o pessoal 20 176 20 577 401

Aquisição de bens e serviços e outras despesas corr. 15 388 13 571 -1 817

Aquisição de bens e serviços 12 976 12 242 -734

Outras despesas correntes 2 412 1 329 -1 083

Subsídios 1 347 1 216 -131

Juros e outros encargos 8 426 8 696 270

Transferências correntes 37 407 37 295 -112

Diferenças de consolidação 307 465 158

Saldo corrente -177 2 412 2 589

Receita de capital 3 480 1 908 -1 572

Diferenças de consolidação 26 41 15

Despesa de capital 6 840 5 624 -1 216

Investimentos 5 485 4 541 -944

Transferências de capital 1 313 950 -363

Outras despesas de capital 41 134 93

Diferenças de consolidação 0 0 0

Receita efetiva 86 355 86 140 -215

Despesa efetiva 89 892 87 444 -2 448

Saldo global -3 537 -1 304 2 233

Despesa corrente primária 74 626 73 124 -1 502

Saldo corrente primário 8 249 11 108 2 859

Despesa total primária 81 465 78 748 -2 717

Saldo primário 4 890 7 392 2 502

OE/2018Estimativa

2018

27 DE OUTUBRO DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________

225

Página 226

Tabela 21 – Orçamento das Administrações Públicas para 2019, por subsector

(em milhões de euros e percentagem)

Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Notas: Os valores da despesa da Administração Central correspondem

aos montantes nos Mapas IV e IX da POE/2019, exceto as rubricas que são objeto de consolidação dentro do subsector.

Com efeito, o saldo global -4525 M€ corresponde à diferença entre a receita efetiva e a despesa efetiva que consta nos

Mapas da Lei I, IV, VI e IX.

10.3. Evolução 2014 a 2019 nos capitais para cobertura de riscos orçamentais

155 Na Lei do OE encontram-se registadas as dotações orçamentais que visam cobrir riscos que podem

materializar-se ao longo da execução orçamental. A prudência na gestão orçamental aconselha a

inscrição nas propostas de orçamento de dotações de despesa com a finalidade de fazer face, durante

a execução, à incerteza inerente às projeções de receitas e das outras despesas. A incerteza decorre

de desenvolvimentos não completamente antecipáveis no momento de elaboração da programação,

mas aos quais o Governo atribui probabilidade razoável de concretização, razão pela qual entende

precaver-se. Por isso, estas dotações inscritas na despesa orçamentada exercem um papel de seguro

contra surpresas desfavoráveis ao longo da execução e estão classificados em diferentes rubricas do

OE.

156 A dotação mais antiga na história das finanças públicas é a chamada “dotação provisional”. Está

registada no Ministério das Finanças e pode ser reafectada, por decisão do membro do Governo

responsável por esta área, a cada qualquer programa orçamental sem necessidade de aprovação

prévia por parte da Assembleia da República (Lei de Enquadramento Orçamental, n.º 5 do art.º 8.º na

redação da Lei n.º 41/2014, de 10 de julho). A “reserva orçamental” é outra cobertura deste tipo e

corresponde a uma percentagem sobre a dotação orçamental de cada unidade institucional,

determinada por uma Circular da DGO com as instruções de preparação do OE para as unidades da

Administração Central. Nos anos mais recentes, a Lei do OE passou a incluir dotações centralizadas no

Ministério das Finanças, cuja autorização de alteração para os orçamentos de outros ministérios é

concedida ao Governo através da própria Lei do OE (art.º 9.º da POE/2019). São capitais previstos em

sede de elaboração da proposta orçamental que visam prevenir riscos específicos em certas áreas da

governação e que poderão ser mobilizados em caso de necessidade durante a execução. Por

exemplo, em 2018 foram criadas dotações centralizadas para riscos específicos relativas a incêndios

florestais (187 M€), regularização de passivos e aplicação de ativos (480 M€), descongelamento de

carreiras (130 M€), contrapartida pública nacional para investimento co-financiado (100 M€),

sustentabilidade do sector da saúde (85 M€), e orçamento participativo (5 M€). A UTAO dá conta da

Administração

Central

Administração

Local e

Regional

Segurança

Social

Administrações

Públicas

Taxa de

variação

administrações

públicas

POE/2019 vs

OE/2018

Taxa de

variação

administrações

públicas

POE/2019 vs

Estimativa 2018

Receita corrente 62 319 10 358 29 475 87 500 5,6 3,9

Impostos diretos 19 689 3 738 0 23 427 6,9 1,8

Impostos indiretos 26 565 1 274 241 28 079 4,3 3,9

Contribuições de Segurança Social 3 947 1 17 773 21 721 6,1 4,9

Outras receitas correntes 12 119 5 343 11 461 14 443 6,5 7,8

Diferenças de consolidação 0 3 0 0

Despesa corrente 64 145 8 287 27 756 85 535 3,0 4,5

Consumo público 28 938 7 146 435 36 518 2,7 6,9

Despesas com o pessoal 16 891 3 843 306 21 039 4,3 2,2

Aquisição de bens e serviços e outras despesas corr. 12 047 3 303 129 15 479 0,6 14,1

Aquisição de bens e serviços 9 766 3 142 117 13 026 0,4 6,4

Outras despesas correntes 2 281 161 12 2 453 1,7 84,6

Subsídios 580 154 1 279 1 492 10,7 22,7

Juros e outros encargos 8 029 309 11 8 303 -1,5 -4,5

Transferências correntes 26 287 670 26 032 38 696 3,4 3,8

Diferenças de consolidação 311 8 0 526

Saldo corrente -1 826 2 071 1 719 1 965

Receita de capital 2 518 1 211 7 3 302 -5,1 73,1

Diferenças de consolidação 29 1 0 65

Despesa de capital 5 217 2 614 62 7 459 9,1 32,6

Investimentos 3 811 2 092 54 5 957 8,6 31,2

Transferências de capital 1 390 471 8 1 435 9,3 51,1

Outras despesas de capital 16 52 0 67 61,5 -50,0

Diferenças de consolidação 0 0 0 0

Receita efetiva 64 837 11 569 29 482 90 802 5,1 5,4

Despesa efetiva 69 362 10 902 27 818 92 995 3,5 6,3

Saldo global -4 525 667 1 665 -2 193

Despesa corrente primária 56 116 7 978 27 745 77 232 3,5 5,6

Saldo corrente primário 6 203 2 380 1 730 10 268

Despesa total primária 61 333 10 593 27 807 84 692 4,0 7,5

Saldo primário 3 504 976 1 676 6 110

II SÉRIE-A — NÚMERO 20_____________________________________________________________________________________________________________

226

Página 227

evolução na execução intra-anual destes capitais na sua coleção Acompanhamento mensal da

execução orçamental em contabilidade pública.

157 No ano 2018 o montante das dotações que tinham como finalidade a cobertura de riscos situou-se

em 3 mil M€, o que corresponde ao valor máximo no período de análise.Entre 2014 e 2018, o montante

total para o conjunto da dotação provisional, reserva orçamental e posteriormente dotações

centralizadas no Ministério das Finanças foi aumentando ano após ano, desde 1657 M€ em 2014 até

3002 M€ em 2018. De realçar que desde de 2016 os montantes destas dotações subiram

significativamente devido à introdução das dotações centralizadas.

158 Relativamente à utilização destas dotações, o ano 2017 apresentou o grau de utilização mais

elevado, tendo a dotação provisional e a dotação para a regularização de passivos não financeiros e

aplicação em ativos pela Administração Central sido utilizadas na sua totalidade. O grau de utilização

destas dotações situou-se em 77,9% em 2017, o que também reflete o valor nominal (2273 M€) mais

elevado no período em análise. Por tipo de componente, a dotação provisional apresenta um dos

principais montantes, sendo que esta foi reafetada na sua totalidade no triénio 2015-2017. Relativamente

aos cativos, estes apresentaram um aumento significativo desde 2015 até 2017, sendo que em 2016

verificou-se a menor percentagem de descativação (45,6%). De referir que os cativos encontram-se nos

orçamentos das unidades orgânicas da Administração Central, sendo que na eventualidade de serem

objeto de descativação podem se concretizadas em despesa ou objeto de alteração orçamental

através de gestão flexível.

159 A introdução de dotações centralizadas no Ministério das Finanças visa fazer face a riscos

específicos, assegurando um melhor controlo e mais flexibilidade na execução orçamental por parte

do Ministério das Finanças. Ao longo dos anos 2016-2019 as dotações centralizadas incidiram

essencialmente sobre despesas com pessoal, aquisição de bens e serviços do Ministério da Saúde, bem

como regularização de passivos não financeiros da administração central (Tabela 22). Em 2016, foi

orçamentada uma dotação centralizada para despesas com pessoal que tinha como finalidade a

cobertura de parte da reversão das reduções remuneratórias da Administração Central. Em 2017, o valor

das dotações orçamentais ascendeu a 503 M€, tendo sido utilizado cerca de 390 M€. No ano 2018, o

total das dotações centralizadas atingiu 987 M€, valor máximo desde a criação deste tipo de coberturas

em 2016, avultando os capitais para regularização de passivos não financeiros da Administração Central

e aplicação em ativos (480 M€), incêndios florestais (187 M€) e descongelamento de carreiras (130 M€).

160 Na POE/2019 encontra-se orçamentado um montante de dotação provisional (330 M€) mais baixo

do que nos anos anteriores, mas um valor de reserva orçamental mais elevado (470 M€). Além disso,

registam-se cinco verbas para dotações centralizadas (Tabela 22): i) contrapartida pública nacional no

âmbito do Portugal 2020 (50 M€), ii) sustentabilidade do sector da saúde (85 M€), iii) regularização de

passivos não financeiros e aplicação em ativos financeiros pela Administração Central (400 M€), o

orçamento participativo (5 M€) bem como a iv) redução tarifária no sector dos transportes públicos

(83 M€) tendo origem na consignação ao Fundo Ambiental do produto da chamada “taxa de carbono”

(também conhecida como “adicionamento sobre as emissões de CO2”).

Tabela 22 – Dotações orçamentais para cobertura de riscos (em milhões de euros e percentagem)

Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Notas: O valor inicial de cativações corresponde ao definido na Lei do OE, bem

como no Decreto-Lei de execução orçamental. É por esta razão que não há, neste momento, informação sobre o valor de cativações

no orçamento de 2019; tal não significa que o MF não as venha a determinar nos primeiros meses de 2019. A execução para o ano

2018 é parcial, pois apenas se conhece neste momento a execução acumulada até agosto.

OE

(M€)

Execução

(M€)

Grau de

execução

(%)

OE

(M€)

Execução

(M€)

Grau de

execução

(%)

OE

(M€)

Execução

(M€)

Grau de

execução

(%)

OE

(M€)

Execução

(M€)

Grau de

execução

(%)

OE

(M€)

Execução

(M€)

Grau de

execução

(%)

Dotação provisional 534 254 47,6 534 534 100,0 502 502 100,0 535 535 100,0 495 12 2,5 330

Reserva orçamental 377 187 49,6 436 214 49,0 432 205 47,4 430 300 69,7 451 22 5,0 470

Cativações, exceto reserva 746 370 49,6 766 467 60,9 1 314 599 45,6 1 452 1 049 72,3 1 069 147 13,7 n.d.

Dot ações cent ralizadas para

fins específicos

Reversão remunerat ória 447 338 75,6 - - - - - - -

Cont rapart ida nacional 100 17 16,9 100 9 9,2 50

Saúde 100 70 69,8 85 0 0,0 85

Orçament o part icipat ivo 3 3 100,0 5 0 0,0 5Regularização de passivos não

financeiros e aplicação em

ativos

300 300 100,0 480 50 10,4 400

Incêndios 187 132 70,8 -

Descongelament o carreiras 130 7 5,7 -

Redução t arifária 83

Total 1 657 811 48,9 1 736 1 214 69,9 2 695 1 644 61,0 2 919 2 273 77,9 3 002 380 12,7 1 423

POE/2019

(M€)

2014 2015 2016 2017 2018

27 DE OUTUBRO DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________

227

Página 228

10.4. Orçamentação versus execução das Administrações Públicas no período 2014 a 2018

161 Esta secção compara as previsões de receitas e despesas inerente a cada OE com as suas

execuções, no período compreendido pelos anos 2014 a 2018. A Subsecção 10.4.1 conduz o exercício

sobre a globalidade da conta das Administrações Públicas. A Subsecção 10.4.2 replica-a para o caso

concreto dos impostos da Administração Central.

10.4.1. Comparação ao primeiro nível da classificação económica para o universo consolidado das

Administrações Públicas

162 Justifica-se iniciar o exercício comparativo com dois esclarecimentos metodológicos. O primeiro

informa que, para cada ano, se utiliza como referência para aquelas previsões (colunas “OE” da Tabela

23) o primeiro Orçamento do Estado anual aprovado pela Assembleia da República. Para os anos 2014

a 2017, os valores de execução considerados (colunas “Exec.” da mesma tabela) são os constantes da

Conta Geral do Estado. Não estando o exercício de 2018 encerrado à data deste relatório, a execução

neste ano é aferida pela estimativa orçamental incluída no relatório do MF que acompanha a POE/2019.

A segunda nota metodológica serve para informar que os valores nas colunas “OE” estão consentâneos

com a base de dados da DGO para a Administração Central e a informação publicada por esta

direção-geral na Síntese de Execução Orçamental. Porém, estes valores não correspondem

exatamente às dotações aprovadas pelo Parlamento no Outono de cada ano. As dotações de

despesa constantes das tabelas e dos gráficos nesta secção são as dotações aprovadas pela

Assembleia da República deduzidas dos montantes que o MF veio a considerar no início de cada ano

como cativações irreversíveis, i.e., valores cativados que o MF não tenciona descativar até final desse

exercício, pelo que não entram nas dotações disponíveis para executar.

163 No quinquénio 2014-2018 as previsões iniciais para a totalidade da receita e da despesa efetivas

contidas nos OE estão em linha com a execução orçamental. Os desvios entre a execução e o

orçamento são bastante pequenos, oscilando, em valor absoluto, entre 0% e 2,4% no caso da receita

efetiva e entre 0% e 3,8% no caso da despesa efetiva (Tabela 23). O Gráfico 30 mostra os desvios

ocorridos em unidades monetárias. Dos dois lados da conta das AP, os picos aconteceram no ano de

2016. Neste quinquénio, só em 2014 é que os desvios foram positivos, ou seja, só neste ano é que a

execução terminou com receita e despesa efetivas acima das dotações previstas inicialmente. Verifica-

se também que a taxa de execução da receita efetiva excedeu a da despesa nos anos de 2015 a 2018,

o que implicou terminar o ano com um saldo global mais elevado do que o orçamentado. Apesar dos

desvios em 2014 serem de sinal contrário à norma nos anos seguintes, também o exercício de 2014

fechou com um saldo (ligeiramente) mais elevado do que o projetado inicialmente.

Tabela 23 – Orçamento do Estado Aprovado vs Execução Orçamental das AP, 2014-2018 (em milhões de euros)

Fontes: Sistemas aplicacionais da DGO, Conta Geral do Estado e cálculos da UTAO. | Nota: A execução orçamental para o ano de

2018 é a estimativa do Relatório do OE/2019; para os anos anteriores, é a Conta Geral do Estado.

OE Exec.Grau

exec.OE Exec.

Grau

exec.OE Exec.

Grau

exec.OE Exec.

Grau

exec.OE

Exec.

(Est)

Grau

exec.

Receita corrente 71 433 72 804 102 74 433 74 140 100 77 505 76 216 98 78 573 79 119 101 82 874 84 232 102

Impostos diretos 20 071 20 633 103 21 332 21 481 101 21 229 21 047 99 21 461 21 766 101 21 905 23 022 105

Impostos indiretos 20 802 21 886 105 23 342 23 102 99 24 891 24 668 99 25 193 25 952 103 26 929 27 017 100

Contrib.Seg. Social 18 236 19 388 106 19 087 18 663 98 19 493 19 485 100 19 369 19 766 102 20 469 20 714 101

Outras rec. correntes 12 325 10 896 88 10 672 10 894 102 11 892 11 016 93 12 549 11 635 93 13 570 13 479 99

Receita de capital 2 747 2 036 74 2 763 2 001 72 2 460 1 821 74 2 541 2 018 79 3 480 1 908 55

Receita efetiva 74 180 74 840 101 77 196 76 141 99 79 966 78 037 97,6 81 114 81 137 100 86 354 86 140 100

Despesa corrente 75 843 77 205 102 76 414 75 626 99 79 238 77 190 97 79 474 78 422 99 83 051 81 820 99

Consumo público 27 496 29 648 108 29 469 30 578 104 31 146 31 392 101 31 807 32 024 101 33 152 34 148 103

Despesas com o pessoal 14 992 16 393 109 18 572 18 941 102 19 380 19 623 101 19 798 20 159 102 20 176 20 577 102

Aquis. bens e serv iços 12 504 13 256 106 10 897 11 638 107 11 766 11 769 100 12 010 11 864 99 12 976 13 571 105

Juros e outros encargos 8 174 8 097 99 8 563 8 036 94 8 396 8 229 98 8 285 8 300 100 8 426 8 696 103

Subsídios 2 732 2 094 77 1 270 1 353 107 1 801 1 023 57 1 446 946 65 1 347 1 216 90

Transf. correntes 35 387 36 151 102 35 349 34 874 99 35 854 35 522 99 36 095 35 575 99 37 407 37 295 100

Outras desp. correntes 2 055 1 215 59 1 762 784 44 2 041 1 024 50 1 840 1 578 86 2 718 465 17

Despesa de capital 5 766 4 761 83 5 875 5 268 90 6 221 5 030 81 6 403 5 270 82 6 840 5 624 82

Inv estimentos 4 645 3 623 78 4 794 4 357 91 4 880 3 929 81 4 988 4 157 83 5 485 4 541 83

Transf. capital 992 1 019 103 867 797 92 1 147 944 82 1 062 984 93 1 313 950 72

Outras desp. capital 129 119 92 215 113 53 193 156 81 354 129 37 41 134 322

Despesa efetiva 81 610 81 966 100 82 289 80 893 98 85 459 82 219 96 85 877 83 692 97 89 891 87 444 97

Saldo corrente -4 411 -4 401 -1 981 -1 485 -1 732 -974 -901 698 -177 2 412

Saldo de capital -3 020 -2 725 -3 112 -9 098 -3 761 -10 345 -3 862 -10 258 -3 359 -11 126

Saldo global -7 430 -7 126 -5 093 -4 752 -5 493 -4 182 -4 763 -2 555 -3 537 -1 304

20182014 2015 2016 2017

II SÉRIE-A — NÚMERO 20_____________________________________________________________________________________________________________

228

Página 229

Gráfico 30 – Receita e despesa efetivas e desvio (em milhões de euros)

Fontes: Sistemas aplicacionais da DGO, Conta Geral do Estado e cálculos da UTAO.

164 Descendo um nível na desagregação da classificação económica, a diversidade de taxas de

execução aumenta dentro de cada exercício. Do lado da receita, os desvios são maiores na Receita

de capital e em Outras receitas correntes, com taxas de execução na ordem dos 55% a 79% no primeiro

caso e dos 88% a 102% no segundo. A natureza residual destas rubricas, assim como a natureza mais

discricionária (menos rígida) das decisões que lhes subjazem, explicam que tenham maior volatilidade

do que as outras rubricas de receita. Do lado da despesa, a maior volatilidade na taxa de execução

encontra-se na rubrica Subsídios, possivelmente pelas mesmas razões que no caso daquelas receitas. As

Outras despesas correntes são a rubrica de despesa com taxas de execução tipicamente inferiores e

também com volatilidade assinalável, oscilando entre 44% e 86%. A despesa de investimento das AP

tem encerrado os exercícios com execuções entre 78% e 91%.

165 Numa abordagem por natureza, a preponderância da componente corrente é imensa. Ao longo

do período 2014-2018, a receita corrente representou em cada ano, cerca de 97 a 98% da receita

cobrada e a despesa corrente cerca de 96 a 98% de todos os pagamentos. Verifica-se também que a

receita de capital apresenta sistematicamente um grau de execução inferior ao da despesa de capital.

166 As estruturas da receita e da despesa mantêm-se praticamente inalteradas nos cinco anos

examinados. Do lado da receita, os réditos fiscais dominam, aumentando até ligeiramente de peso ao

longo do horizonte temporal. A soma de receita fiscal com receita contributiva representa, em média,

83% da receita total (Gráfico 31). Do lado da despesa (Gráfico 32), destacam-se as transferências

correntes (média de 43%) e as despesas com o pessoal (com um mínimo de 20% em 2014 e aumentando

até 24% em 2016 em resultado das reposições remuneratórias), seguidas da aquisição de bens e serviços

(média de 15%).

Gráfico 31 – Estrutura da receita efetiva cobrada das AP, 2014-2018

(em percentagem)

Gráfico 32 – Estrutura da despesa efetiva paga das AP, 2014-2018

(em percentagem)

Fontes: Sistemas aplicacionais da DGO, Conta Geral do Estado e cálculos da UTAO.

74 840

81 966

76 14180 893

78 03782 219 81 137

83 69286 140 87 444

660 356

-1 055 -1 396 -1 928 -3 240

23

-2 185 -214 -2 446-10 000

0

10 000

20 000

30 000

40 000

50 000

60 000

70 000

80 000

90 000

Receita

efetiva

Despesa

efetiva

Receita

efetiva

Despesa

efetiva

Receita

efetiva

Despesa

efetiva

Receita

efetiva

Despesa

efetiva

Receita

efetiva

Despesa

efetiva

2014 2015 2016 2017 2018

Execução Desvio face ao OE

57%

59%

59%

59%

58%

26%

25%

25%

24%

24%

15%

14%

14%

14%

16%

3%

3%

2%

2%

2%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

2014

2015

2016

2017

2018

Receita fiscal Contrib.Seg. Social

Outras rec. correntes Receita de capital

44%

43%

43%

43%

43%

20%

23%

24%

24%

24%

16%

13%

14%

14%

16%

10%

10%

10%

10%

10%

6%

7%

6%

6%

6%

4%

4%

2%

3%

2%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

2014

2015

2016

2017

2018

Transf. correntes Despesas com o pessoal

Aquis. bens e serviços Juros e outros encargos

Outras desp. correntes Despesa de capital

27 DE OUTUBRO DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________

229

Página 230

10.4.2. Comparação do nível dos impostos principais da Administração Central

167 Nesta subsecção examina-se a receita fiscal por tipo de imposto no quinquénio 2014-2018,

comparando a previsão inicial do OE com a cobrança líquida. Permite ver a taxa de execução da

cobrança (cobrança em percentagem da receita prevista no OE) e também a contribuição relativa de

cada imposto para o desvio entre a cobrança e a previsão da receita fiscal total.

168 No quinquénio em apreço, a taxa de execução da receita fiscal foi muito elevada. Como se pode

verificar na Tabela 24, apenas em 2015 e 2016 se registaram níveis de cobrança inferiores ao previsto

(marginalmente em 2015 e -2,8 p.p. em 2016). Nos restantes exercícios, a arrecadação de receita fiscal

superou sempre a previsão inicial. A cobrança deverá previsivelmente quedar-se 2,8 p.p. acima do

previsto em 2018, sendo esta evolução determinada na sua quase totalidade pelo desvio favorável do

IRS e do IRC (Tabela 24). A cobrança de impostos diretos excedeu a previsão inicial ao longo de todo o

período de análise (apenas marginalmente abaixo em 2016), evidenciando a componente indireta um

comportamento mais volátil, com taxas ligeiramente inferiores a 100% em 2015 e 2016.

Tabela 24 – Execução da receita fiscal da Administração Central, 2014-2018 (em milhões de euros e percentagem)

Fontes: Sistemas aplicacionais da DGO, Conta Geral do Estado, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: O peso no PIB foi

calculado como o rácio entre a receita fiscal da Administração Central e o PIB nominal de cada ano.

169 É possível apreciar também a contribuição relativa de cada categoria de tributação para a a taxa

de execução da receita fiscal total. O exercício está visualizado no Gráfico 33. Os números nele

representados medem a contribuição, em p.p., de cada categoria para essa variação. Cada número

é a diferença entre a cobrança líquida da execução e a previsão inicial do OE, ponderada pelo peso

de cada categoria de tributo no total da receita fiscal.

Gráfico 33 – Desvio da receita fiscal por tipo de imposto 2014-2018 (em percentagem)

OE Exec.Grau

exec.OE Exec.

Grau

exec.OE Exec.

Grau

exec.OE Exec.

Grau

exec.OE

Exec.

(Est)

Grau

exec.

Impostos Diretos 17 163 17 589 102 18 220 18 265 100 17 913 17 772 99 18 183 18 335 101 18 259 19 425 106

IRS 12 451 12 870 103 13 182 12 709 96 12 393 12 231 99 12 431 12 230 98 12 143 12 790 105

IRC 4 533 4 553 100 4 698 5 254 112 5 193 5 239 101 5 275 5 752 109 5 645 6 275 111

Outros 180 166 92 340 302 89 328 303 92 478 353 74 471 360 76

Impostos Indiretos 19 797 20 040 101 22 093 21 858 99 23 608 22 565 96 23 866 24 567 103 25 536 25 570 100

Imp. S. Petrolif. 2 631 2 666 101 3 043 2 813 92 3 434 3 259 95 3 419 3 366 98 3 554 3 432 97

IVA 12 954 13 207 102 14 510 14 859 102 15 317 15 098 99 15 287 16 001 105 16 548 16 776 101

Imp. S. Veic. 354 466 132 559 573 102 661 672 102 692 757 109 823 785 95

Imp. tabaco 1 431 1 400 98 1 505 1 213 81 1 514 1 515 100 1 504 1 445 96 1 443 1 402 97

Imp álcool (IABA) 182 176 97 201 183 91 187 194 104 280 279 100 293 288 98

Imp. selo 1 373 1 307 95 1 389 1 338 96 1 376 1 394 101 1 489 1 469 99 1 512 1 577 104

Imp. Únic. Circ. (IUC) 299 277 93 315 285 91 311 310 100 301 335 111 395 362 92

Outros 575 542 94 571 594 104 809 122 15 894 914 102 968 949 98

Receita fiscal da Adm.

Central36 961 37 629 102 40 313 40 123 100 41 521 40 337 97 42 049 42 902 102 43 795 44 995 103

Por memória

%PIB 21,4 21,7 22,4 22,3 22,3 21,6 21,6 22,0 21,7 22,3

2014 2 015 2 016 2 017 2 018

0,7

-0,6

-2,5

1,7

0,1

1,2

0,1

-0,3

0,4

2,7

-4

0

4

2014

2015

2016

2017

2018

Desvio impostos indiretos Desvio impostos diretos

II SÉRIE-A — NÚMERO 20_____________________________________________________________________________________________________________

230

Página 231

Fontes: Sistemas aplicacionais da DGO, Conta Geral do Estado e cálculos da UTAO.

170 Não se deteta um padrão regular nas contribuições relativas para a taxa de execução da coleta

de impostos. Em 2014 e 2018 a tributação direta explica a maior parte do desvio entre a cobrança e a

previsão de receita fiscal (1,2 p.p. do desvio de +1,9% em 2015 e 2,7 p.p. do desvio de +2,8% em 2018.

Nos outros anos, é a tributação indireta que dá a maior contribuição relativa para o desvio entre a

cobrança e a previsão da tributação total.

171 A receita fiscal cobrada aumentou no quinquénio 2014-2018, acentuando-se o peso relativo dos

impostos indiretos. No quinquénio em análise a cobrança de receita fiscal aumentou 18 p.p. em termos

acumulados (Gráfico 34), atingindo previsivelmente 44 995 M€ em 2018 (Tabela 24). De 53% em 2014, a

tributação indireta representará em 2018 57% de toda a receita fiscal.

Gráfico 34 – Receita fiscal cobrada por tipo de imposto da Administração Central, 2014-2018 (em milhões de euros e percentagem)

Fontes: Sistemas aplicacionais da DGO, Conta Geral do Estado e cálculos da UTAO.

172 Numa análise por tipo de imposto, o IVA constitui-se como o imposto mais importante em termos

de cobrança, seguido do IRS e do IRC. Vê-se no Gráfico 35 que o seu peso é maioritário, embora

decaindo ligeiramente ao longo do período (passando de 35% em 2014 para 33% em 2018). O IRS seguiu

uma tendência idêntica, representando 34% da receita total em 2014 e 28% em 2018. A cobrança de

IRC aumentou a sua expressão relativa; o crescimento nominal de 38% no quinquénio (Tabela 24) fê-lo

crescer em proporção no conjunto dos réditos fiscais arrecadados, passando de 12% em 2014 para 14%

em 2018 (Gráfico 35). Merece realce a subida de importância do agregado “outros impostos indiretos”,

que passa dos 7% verificados até 2016 para previsivelmente 15% em 2018.

Gráfico 35 – Estrutura da receita fiscal cobrada por tipo de imposto da Administração Central, 2014-2018 (em percentagem)

Fontes: Sistemas aplicacionais da DGO, Conta Geral do Estado e cálculos da UTAO.

17 589 18 265 17 772 18 335 19 425

20 04021 858 22 565

24 56725 570

18

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

0

5 000

10 000

15 000

20 000

25 000

30 000

35 000

40 000

45 000

50 000

2014 2015 2016 2017 2018

Impostos diretos Impostos indiretos Vha

34%

32%

30%

29%

28%

12%

13%

13%

13%

14%

35%

37%

37%

34%

33%

7%

7%

8%

7%

6%

3%

3%

3%

3%

3%

8%

7%

7%

13%

15%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

2014

2015

2016

2017

2018

IRS IRC Outros imp.dir. IVA Imp. S. Petrolif. Imp. selo Outros imp.indir.

27 DE OUTUBRO DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________

231

Página 232

10.5. Receita fiscal da Administração Central na POE/2019: comparação com 2018

173 As metas de cobrança fiscal para 2018 foram revistas em alta, em virtude do desempenho favorável

dos principais impostos (IRS, IVA e IRC). As diferenças face à estimativa de cobrança em 2018 estão na

coluna mais à direita da Tabela 25. A POE/2019 tem implícito o crescimento de 5,6% da receita fiscal

face ao OE/2018, mas que se reduz para 2,8% face à estimativa de cobrança para o ano de 2018. O

impacto da revisão das metas económicas da cobrança reflete-se nos principais impostos, que

apresentam uma previsão de crescimento inferior se comparada com a estimativa de execução em

2018. Assim, com a POE/2019, o Governo pretende arrecadar um montante de receita fiscal 2,8%

superior à que prevê cobrar em 2018.

174 Nos impostos indiretos, merecem destaque o Imposto sobre Produtos Petrolíferos (ISP) e o Imposto

Único de Circulação (IUC), com acréscimos de 6,5% e 9,1& face à execução estimada em 2018, devido

ao aumento da fiscalidade destinada a desincentivar as emissões poluentes. O Imposto do Selo poderá

crescer 6,8%.

Tabela 25 – Receita fiscal da Administração Central, por tipo de imposto (2019 vs 2018)

(em milhões de euros e percentagem)

Fontes: Sistemas aplicacionais da DGO, Conta Geral do Estado e cálculos da UTAO. | Notas: OE/2018 é a previsão inicial para 2018,

Estimativa 2018 é a estimativa de execução em 2018 avançada no relatório MF da POE/2019 e OE/2019 é a previsão inicial para 2019

constante da POE.

11. Despesa por classificação funcional da Administração Central, 2014 a 2019

175 Neste capítulo apresenta-se uma análise da despesa da Administração Central por classificação

funcional, isto é, tendo como perspetiva as funções desempenhadas por este subsector, desagregadas

em funções gerais de soberania, funções sociais, funções económicas e outras funções. A informação

apresentada abrange o período 2014-2019. Para os anos 2014 a 2017apresenta-se a execução

efetivamente realizada em cada uma das funções e subfunções especificadas, tendo como fonte a

CGE dos anos respetivos. Para 2018, a despesa apresentada corresponde às dotações do orçamento

para 2018, de acordo com os mapas aprovados pela Assembleia da República (OE/2018), uma vez que

não se dispõe de uma estimativa para a execução de 2018 por classificação funcional. Para 2019, os

dados referem-se à previsão constante dos mapas orçamentais que acompanham a POE/2019.

176 A despesa da Administração Central está concentrada no domínio das “funções sociais”. A

despesa da Administração Central prevista no OE/2018 representa cerca de 35,5% do PIB em 2018,

destacando-se as “funções sociais” com 21,1% do PIB (Tabela 26). Em termos de subfunções, dentro

desta categoria, importa destacar o peso da “segurança e ação sociais” (9,2% do PIB) devido às

transferências para o subsector da segurança social e aos pagamentos da CGA, bem como o peso da

“saúde” (7,4%) e da “educação” (4,0%). As “operações da dívida pública” pesam 3,7% do PIB no ano

em curso. Para 2019, encontra-se prevista a subida do peso da despesa da Administração Central no

PIB (+0,2 p.p. do PIB) quando comparado com o orçamentado no OE/2018, essencialmente devido ao

contributo positivo das “funções económicas” e das “funções sociais”, uma vez que as “funções gerais

OE/2018 Estimativa 2018 RevisãoExecução

Jan-agosto

Grau de

execução da

estimativa

(1) (2) (3)=(2)-(1) (4)(5)=[(4)/(2)]*10

0(6)

Impostos diretos 18 259 19 425 1 166 11 757 60,5 19 689 7,8 1,4

Sobre o rendimento 17 788 19 065 1 278 11 556 60,6 19 241 8,2 0,9

IRS 12 143 12 790 648 7 979 62,4 12 905 6,3 0,9

IRC 5 645 6 275 630 3 577 57,0 6 336 12,2 1,0

Imposto uso, porte e detenção de armas 8 - - 10 20,4 -

Impostos diretos div ersos 463 360 -103 201 55,9 438 -5,3 21,9

Impostos indiretos 25 536 25 570 35 16 216 63,4 26 565 4,0 3,9

Sobre o consumo 22 861 22 683 -178 14 743 65,0 23 799 4,1 4,9

ISP - Imposto sobre produtos petrolíferos 3 554 3 432 -122 2 249 66 3 655 2,8 6,5

IVA - Imposto sobre o v alor acrescentado 16 548 16 776 227 10 970 65 17 499 5,7 4,3

ISV - Imposto sobre v eículos 823 785 -39 541 69 803 -2,5 2,3

Impostos de consumos sobre o tabaco 1 443 1 402 -41 799 57 1 347 -6,6 -3,9

IABA - Imposto sobre o álcool e bebidas álcoólicas 293 288 -4 185 64 295 0,8 2,3

Impostos div ersos sobre o consumo 200 - - 200 0,0 -

Outros impostos indiretos,dos quais: 2 675 2 888 213 1 473 51 2 766 3,4 -4,2

Lotarias 155 - - 162 4,6 -

Imposto do selo 1 512 1 577 65 1 053 67 1 684 11,4 6,8

Imposto do jogo 190 - - 211 11,4 -

IUC - Imposto único de circulação 395 362 -34 249 69 395 -0,2 9,1

Resultados de exploração de apostas mútuas 256 - - 261 2,3 -

Impostos indiretos div ersos 168 949 949 170 18 53 - -94,4

43 794 44 995 1 201 27 972 62 46 254 5,6 2,8

Diferença relativa entre

OE/2019 e estimativa

2018

Receita fiscal da Administração Central

2018

OE/2019Diferença relativa entre

OE/2019 e OE/2018

II SÉRIE-A — NÚMERO 20_____________________________________________________________________________________________________________

232

Página 233

e de soberania” e as “outras funções” reduzem o seu peso no PIB. Em termos nominais, a despesa

aumenta 3006 M€ (+4,2%), sendo os principais aumentos ao nível da “saúde” (1297 M€) e “outras funções

económicas” (+769 M€). A redução mais expressiva regista-se nas funções “diversas e não

especificadas” (-744 M€).

Tabela 26 – Despesa da Administração Central, por classificação funcional (em milhões de euros e percentagem do PIB)

Fontes: INE, Ministério das Finanças (CGE/2014-2017, OE/2018 e POE/2019) e cálculos da UTAO. | Nota: Em 2015 registou-se um

aumento significativo no universo de Entidades Públicas Reclassificadas (EPR) incluídas no sector da saúde. Paralelamente, em 2015

iniciou-se um procedimento de consolidação da despesa no sector da saúde diferente do seguido anteriormente, passando a

consolidar também a aquisição de bens e serviços.

177 No período 2014-2019, o peso da despesa da Administração Central na economia atingiu o seu

máximo em 2015, devendo situar-se em 2018 e 2019 em valores próximos dos verificados em 2014. Esta

informação é mais percetível no Gráfico 36. Em 2014, a despesa da Administração Central representou

cerca de 35,4% do PIB, tendo atingido no ano seguinte o valor máximo registado no período em análise

(36,9% do PIB), para o que contribuiu a reclassificação de entidades do sector da saúde para dentro do

perímetro das administrações públicas. Com efeito, entre 2014 e 2015, a despesa com a “saúde” subiu

2,64 p.p. do PIB (Tabela 26). A POE/2019 projeta para 2018 e 2019 um peso da despesa da administração

central no PIB próximo do registado em 2014.

Gráfico 36 – Evolução e repartição da despesa da Administração Central, 2014-2019, por classificação funcional

(em percentagem do PIB)

Fontes: INE, Ministério das Finanças (CGE/2014-2017, OE/2018 e POE/2019) e cálculos da

UTAO. | Nota: Em 2015 registou-se um aumento significativo no universo de Entidades Públicas

Reclassificadas (EPR) incluídas no sector da saúde. Paralelamente, em 2015 iniciou-se um

procedimento de consolidação da despesa no sector da saúde diferente do seguido anteriormente,

passando a consolidar também a aquisição de bens e serviços.

Nominal Tvh. Var. % PIB

M€ % do PIB M€ % do PIB M€ % do PIB M€ % do PIB M€ % do PIB M€ % do PIB M€ % p.p.

Funções gerais de soberania 7.329 4,2 6.852 3,8 6.891 3,7 6.986 3,6 7.883 3,9 8.135 3,9 252 3,2 0,0

Serviços gerais da Administração Pública 2.113 1,2 1.689 0,9 1.766 0,9 1.865 1,0 2.398 1,2 2.355 1,1 -43 -1,8 -0,1

Defesa nacional 1.867 1,1 1.859 1,0 1.838 1,0 1.835 0,9 1.975 1,0 2.110 1,0 135 6,8 0,0

Segurança e ordem públicas 3.349 1,9 3.303 1,8 3.287 1,8 3.285 1,7 3.511 1,7 3.671 1,8 160 4,6 0,0

Funções sociais 36.623 21,2 41.447 23,1 42.158 22,6 42.641 21,9 42.652 21,1 44.734 21,4 2.082 4,9 0,3

Educação 7.835 4,5 7.740 4,3 7.964 4,3 8.100 4,2 8.143 4,0 8.517 4,1 374 4,6 0,0

Saúde 8.970 5,2 14.069 7,8 14.673 7,9 15.057 7,7 14.962 7,4 16.259 7,8 1.297 8,7 0,4

Segurança e ação sociais 19.015 11,0 18.789 10,4 18.748 10,1 18.775 9,6 18.667 9,2 18.997 9,1 330 1,8 -0,2

Habitação e serviços coletivos 303 0,2 357 0,2 264 0,1 190 0,1 307 0,2 358 0,2 52 16,9 0,0

Serviços culturais, recreativos e religiosos 499 0,3 493 0,3 508 0,3 519 0,3 573 0,3 602 0,3 29 5,0 0,0

Funções económicas 5.732 3,3 6.005 3,3 6.250 3,4 6.277 3,2 7.540 3,7 8.532 4,1 992 13,2 0,3

Agric. e pecuária, silvicultura, caça e pesca 1.304 0,8 1.057 0,6 1.120 0,6 1.079 0,6 1.205 0,6 1.270 0,6 65 5,4 0,0

Indústria e energia 26 0,0 59 0,0 61 0,0 81 0,0 72 0,0 76 0,0 4 5,0 0,0

Transportes e comunicações 2.792 1,6 3.063 1,7 3.229 1,7 3.290 1,7 4.001 2,0 4.156 2,0 155 3,9 0,0

Comércio e turismo 150 0,1 136 0,1 129 0,1 145 0,1 205 0,1 204 0,1 -1 -0,7 0,0

Outras funções económicas 1.460 0,8 1.690 0,9 1.712 0,9 1.682 0,9 2.058 1,0 2.827 1,4 769 37,4 0,3

Outras funções 11.652 6,7 12.064 6,7 12.472 6,7 12.041 6,2 13.688 6,8 13.367 6,4 -320 -2,3 -0,4

Operações da Dívida Pública 6.976 4,0 7.284 4,1 7.556 4,1 7.257 3,7 7.390 3,7 7.501 3,6 111 1,5 -0,1

Transferências entre Administrações 4.676 2,7 4.776 2,7 4.897 2,6 4.771 2,5 5.033 2,5 5.346 2,6 312 6,2 0,1

Diversas não especificadas 1 0,0 4 0,0 20 0,0 13 0,0 1.264 0,6 521 0,2 -744 -58,8 -0,4

Total geral 61.336 35,4 66.368 36,9 67.771 36,3 67.945 34,9 71.763 35,5 74.769 35,7 3.006 4,2 0,2

Variação OE/2018 vs POE/2019

Funções/Subfunções

CGE

2014

CGE

2015

CGE

2016

CGE

2017

OE/2018

aprovado pela AR

POE/2019

proposta

4,2 3,8 3,7 3,6 3,9 3,9

21,2 23,1 22,6 21,9 21,1 21,4

3,3 3,3 3,4

3,2 3,7 4,1

6,7 6,7 6,7

6,2 6,8 6,4

35,4 36,9 36,3

34,9 35,5 35,7

-

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

40,0

2014 2015 2016 2017 OE/2018 POE/2019

Funções gerais de soberania Funções sociais Funções económicas Outras funções

27 DE OUTUBRO DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________

233

Página 234

12. Responsabilidades contingentes

178 Neste capítulo, apresenta-se o valor de algumas responsabilidades contingentes que podem

tornar-se exigíveis em 2019. A informação respeita apenas a garantias concedidas pelo Estado e a riscos

decorrentes de renegociações em curso nas Parcerias Público-Privadas (PPP) da Administração Central,

incluindo pedidos de Reposição de Equilíbrios Financeiros (REF) efetuados pelos parceiros privados.

179 Responsabilidade contingentes são obrigações com materialização ou concretização incerta à

data da finalização da POE. Segundo Baleiras et al. (2018, p. 417),33 a incerteza tanto pode estar na

exigência do seu cumprimento, no momento em que devem ser pagas ou no valor a pagar. “Portanto,

embora estas responsabilidades tenham nascido no passado, a sua transformação em dever de pagar

depende de evento(s) futuro(s) cuja ocorrência não decorre unicamente da ação da entidade

(pública que assumiu a responsabilidade)” — ibidem. Se as Administrações Públicas tivessem um sistema

de contabilidade patrimonial a nível consolidado, então todas estas obrigações de materialização

incerta deveriam ser discriminadas em nota anexa às demonstrações financeiras. Como não há

contabilidade patrimonial a nível consolidado, a informação sobre responsabilidades contingentes das

AP encontra-se fragmentada. Por exemplo, a informação disponibilizada pelo relatório do MF é omissa

sobre as obrigações deste tipo a nível dos subsectores local e regional. A mesma fonte abrange apenas

as responsabilidades da Administração Central, mas de forma incompleta. Por exemplo, não menciona

as indemnizações decorrentes de processos judiciais em curso (fora do âmbito das PPP) que poderão

tornar-se exigíveis no próximo ano.

12.1. Garantias e contragarantias concedidas pelo Estado

180 A 30 de junho de 2018, o total de garantias concedidas pelo Estado ascendia a 18 018 M€, dos quais

2800 M€ respeitavam à garantia de carteira, a qual corresponde a dívida de um conjunto de instituições

de crédito portuguesas que é garantida pelo Estado. A Tabela 27 retrata o conjunto de garantias vivas

no final de junho de 2017 e 2018. A garantia de carteira é um instrumento através do qual o Estado

assegura o cumprimento das obrigações assumidas por instituições de crédito portuguesas (BPI, CGD,

Novo Banco e BCP) junto do Banco Europeu de Investimento (BEI), no caso de alguma delas falhar o

pagamento das suas obrigações. As responsabilidades assumidas por estas instituições de crédito junto

do BEI, garantidas pelo Estado, dizem respeito a uma carteira de operações de financiamento de

projetos desenvolvidos e a desenvolver em Portugal. Para 2019, o plano de amortização desta dívida

garantida pelo Estado prevê a amortização de 108 M€.34

181 A dívida garantida pelo Estado às Entidades Públicas Reclassificadas ascendia a 10 975 M€ no final

do 1.º semestre de 2018, tendo diminuído 903 M€ face a junho de 2017. As Entidades Públicas

Reclassificadas (EPR) com os contributos mais relevantes para a redução da dívida garantida pelo

Estado foram a PARVALOREM, S.A. (-295 M€), a PARUPS, S.A. (-138 M€), o Fundo de Resolução (-115 M€)

e a Infraestruturas de Portugal, S.A.. Uma prática existente e prevista nos sucessivos Orçamentos do

Estado é a concessão de apoios às EPR, por via da Direção-Geral do Tesouro e das Finanças (DGTF), sob

a forma de empréstimos e dotações de capital. Estas operações permitem às entidades deficitárias que

beneficiam de garantias do Estado obter financiamento para cumprir os pagamentos do serviço da

dívida junto da banca, mitigando-se assim o risco de incumprimento.

182 Relativamente a outras entidades, não incluídas nas EPR, o montante mais significativo diz respeito

a garantias concedidas ao Grupo AdP — Águas de Portugal. De acordo com o relatório da POE/2019, o

montante de dívida garantida pelo Estado a este grupo empresarial corresponde a financiamentos

contraídos junto do BEI, encontrando-se previsto para 2019 o vencimento de 55,3 M€. Relativamente à

dívida garantida a outras entidades, no valor de 1497 M€, encontram-se previstos para 2019 reembolsos

no valor de 56 M€.35

183 A consulta à base de dados da DGO permitiu perceber que a POE/2019 contempla uma verba

orçamentada em despesa com ativos financeiros para execução de garantias que ascende a 84 M€.

33 Fonte identificada na nota de rodapé 31. 34 No relatório que acompanha a POE/2019 é referido que “a maioria das operações incluídas neste instrumento beneficia de garant ias

bancárias, reduzindo assim o risco assumido pelo Estado.” — p. 202. 35 No Relatório que acompanha a POE/2019, o MF refere que as “outras entidades” são 28, maioritariamente públicas, estimando para

elas um “risco de incumprimento muito reduzido”. Neste grupo, incluem-se entidades envolvidas em programas de cooperação para

o desenvolvimento, e para este subconjunto não estão previstas para 2019 amortizações do capital em dívida.

II SÉRIE-A — NÚMERO 20_____________________________________________________________________________________________________________

234

Página 235

Deste valor, cerca de 49 M€ diz respeito a operações com EPR e os restantes 35 M€ referem-se à

execução de garantias/seguros relativos a países terceiros/organizações internacionais.

Tabela 27 – Garantias concedidas pelo Estado (em milhões de euros)

Fonte Tabela: Ministério das Finanças (Relatórios OE/2018, OE/2019 e Projetos de Plano Orçamental para 2018 e 2019). *Inclui garantias

a um conjunto de entidades, predominantemente do sector público, e a países terceiros objeto de programas de cooperação para

o desenvolvimento.

12.2. Riscos associados a PPP

SECTOR RODOVIÁRIO

184 No final de 2017, o valor dos pedidos de reposição de equilíbrio financeiro peticionados pelos

parceiros privados reduziu-se face ao final de 2016. De acordo com a informação mais recente

divulgada pela Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos (UTAP), o stock de pedidos de

Reposição do Equilíbrio Financeiro (REF), efetuados pelos parceiros privados do sector rodoviário

(concessionárias e subconcessionárias rodoviárias e contratos de prestação de serviços associados a

PPP), ascendia a 701 M€ no final de 2017, observando-se uma diminuição significativa de 1367 M€, face

ao registado no final de 2016.

185 Nos primeiros oito meses de 2018 há uma nova descida no valor dos pedidos de REF submetidos. O

relatório do MF sobre a POE/2019 indica (p. 204) que, no final de agosto de 2018, o valor global de

pedidos de REF apresentados por concessionários e subconcessionários rodoviários ascende a cerca de

565 M€, o que consubstancia a redução da exposição do Estado em 136 M€ face ao valor apurado

pela UTAP para o final de 2017 (Gráfico 37 e Tabela 28).

30 de junho 2017 30 de junho 2018

Fonte: Relatório POE/2018 Relatório POE/2019

1. Garantias concedidas ao setor bancário 2 800 2 800 -

Garantia de carteira 2 800 2 800 -

2. Garantias concedidas a outras entidades 16 096 15 218 -878

Entidades Públicas Reclassificadas 11 878 10 975 -903

Infraestruturas de Portugal, S.A. (IP, S.A.) 2 764 2 662 -102

Metropolitano de Lisboa, E.P.E. 2 442 2 354 -88

Parvalorem, S.A. 2 290 1 995 -295

Parque Escolar, E.P.E. 959 909 -50

Metro do Porto, S.A. 716 661 -55

CP - Comboios de Portugal, E.P.E. 662 630 -32

Fundo de Resolução 656 541 -115

EDIA - Empresa de Desenvolvimento e Infra-estruturas do Alqueva, S.A. 519 505 -14

FCGM - Fundo de Contragarantia Mútuo 447 466 19

Parups, S.A. 390 252 -138

Parparticipadas, SGPS, S.A. 35 - -35

Entidades Públicas Não Reclassificadas 1 301 1 351 50

AdP - Águas de Portugal, S.A. 1 301 1 251 -50

STCP - 100 100

Regiões Autónomas 1 154 1 396 242

Região Autónoma da Madeira 1 154 1 368 214

APRAM 28 28

Outras Entidades* 1 763 1 497 -266

3. Total de garantias concedidas 18 896 18 018 -878

Variação

27 DE OUTUBRO DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________

235

Página 236

Gráfico 37 – Evolução nas contingências das PPP rodoviárias devidas a pedidos de reposição do equilíbrio

financeiro, 2016 a 2018 (em milhões de euros)

Fontes: Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos (UTAP), Infraestruturas de Portugal, S.A. e cálculos da UTAO.

Tabela 28 – Contingências das PPP rodoviárias (posição em final de período, 2013 a 2018) (em milhões de euros e percentagem do PIB)

Fontes: Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos (UTAP), INE e cálculos da UTAO.

186 O pedido de reequilíbrio financeiro com o valor mais significativo, ainda pendente de resolução,

refere-se à concessão Douro Litoral (Autoestradas do Douro Litoral, S.A.), cujo valor foi inicialmente

peticionado em 2013 e que ascendia a cerca de 1350 M€. Na sequência do acórdão arbitral, o Estado

português veio a ser condenado ao pagamento de cerca de 219 M€, encontrando-se pendente um

pedido de declaração de nulidade parcial daquele acórdão. Para um maior detalhe sobre o stock de

contingências, consultar a Tabela 29 (p. 70), onde se listam todas as contingências relacionadas com

PPP rodoviárias à data de 31 de dezembro de 2017.36 Os restantes litígios mais relevantes, que se

encontram ainda pendentes de resolução, dizem respeito à Subconcessão Baixo Tejo (155 M€),

Concessão Lusoponte (100 M€) e Subconcessão Litoral Oeste (85 M€).

187 Subsistem alguns riscos associados à concretização do objetivo orçamental definido para as PPP,

nomeadamente quanto à efetivação das poupanças previstas e quanto aos custos com as grandes

reparações rodoviárias. Estes riscos prendem-se com os processos de renegociação relativos aos

contratos de concessão da Infraestruturas de Portugal, S.A., uma vez que os encargos previstos na

POE/219 incorporam as poupanças previstas no âmbito dos processos negociais, sendo que a sua

efetivação em alguns casos depende ainda da aprovação pelas entidades financiadoras e da decisão

do Tribunal de Contas no âmbito da fiscalização prévia. Existem ainda alguns encargos com PPP

rodoviárias cuja dinâmica não é possível prever com exatidão, como é o caso dos custos com as

36 Relativamente à concessionária do Douro Litoral, há a referir que já em 2017 o tribunal arbitral decidiu julgar parcialmente

procedente a ação, condenando o Estado Português a devolver os valores já pagos pela concessionária a título de SIEV e TRIR (cerca

de 1 M€), bem como ao pagamento de 42 M€ no 1.º semestre de 2017, seguindo-se uma série de pagamentos semestrais, entre

novembro de 2017 e novembro de 2034, cujos montantes variam entre 3,5 M€ e 6,5 M€.

No tocante aos outros pedidos de REF apresentados pela concessionária do Douro Litoral, cujos valores ascendiam a 32,5 M€ e

23,5 M€, foram proferidos acórdãos já no decorrer de 2017. No 1.º caso, o tribunal julgou improcedente o pedido de condenação do

Estado. No 2.º caso, a decisão do tribunal arbitral, de 10 de fevereiro de 2017, foi no sentido de declarar que “se verificam os

pressupostos que determinam a constituição do direito da concessionária à reposição do equilíbrio financeiro”, tendo adiado para

uma segunda fase a determinação do valor da compensação a pagar pelo Estado.

2067

-1367

701

0

500

1000

1500

2000

2500

2016 Variação

2016-2017

2017

701

-136

565

0

250

500

750

2017 Variação

2017-Ago/2018

Ago/2018

2013 2014 2015 2016 2017Agosto

2018

Variação:

2017

Ago2018

2013 2014 2015 2016 2017Agosto

2018

Variação:

2017

Ago2018

Total peticionado PPP do setor

rodoviário, do qual: 3256 3600 2070 2067 701 565 -136 1,9 2,1 1,2 1,1 0,4 0,3 -0,1

Concessões Rodoviárias 2910 3257 1630 1630 324 - - 1,7 1,9 0,9 0,9 0,2 - -

Subconcessões Rodoviárias 345 342 436 436 376 - - 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 - -

Contratos de Prestação de

Serviços (associados a PPP)1,3 1,3 3,5 0,9 - - - 0,001 0,001 0,002 0,0005 - - -

Milhões de euros % do PIB

II SÉRIE-A — NÚMERO 20_____________________________________________________________________________________________________________

236

Página 237

grandes reparações de pavimentos rodoviários e os pagamentos por serviço, os quais dependem, em

grande medida, do volume de tráfego efetivo que se venha a registar.

188 Relativamente às parcerias dos restantes sectores de atividade económica, os montantes

peticionados são substancialmente inferiores, sendo de referir o seguinte:

SECTOR FERROVIÁRIO

 ELOS – Ligações de Alta Velocidade, S.A.:

Em 2013, foi apresentado um pedido de indemnização pela ELOS-Ligações de Alta Velocidade,

na sequência da recusa de visto pelo Tribunal de Contas aos contratos com a Infraestruturas de

Portugal relacionados com contrato de concessão do projeto, construção, financiamento,

manutenção e disponibilização de infraestruturas ferroviárias no troço Poceirão-Caia e do projeto,

construção, financiamento, manutenção, disponibilização e exploração da Estação de Évora. O

valor da indemnização solicitado pela concessionária ascendia a cerca de 169 M€.

Em fevereiro de 2014 foi constituído o Tribunal Arbitral para avaliar este pedido de indemnização.

Em julho de 2016 foi emitido acórdão pelo tribunal através do qual o Estado foi condenado a

pagar cerca de 150 M€, acrescido de juros, à concessionária a título de indemnização. Após esta

decisão, o Estado português intentou uma ação de anulação da sentença junto do Tribunal

Central Administrativo Sul, e recorreu para o Tribunal Constitucional, tendo este decidido pela não

admissibilidade do recurso, por “não estarem reunidos os pressupostos processuais para o efeito”.

Em 2018, a ELOS propôs uma ação executiva no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa com

um valor peticionado de 192 M€.

 FERTAGUS:

Regista-se um pedido de reposição do equilíbrio financeiro apresentado em 2012pela

concessionária FERTAGUS (concessão Eixo-Norte/Sul), na sequência do aumento da taxa das

infraestruturas rodoviárias, sendo o valor peticionado de 1,5 M€/ano, desde 2012, inclusive; foi

criada uma comissão de negociação para análise da fundamentação deste pedido.

SECTOR DA SAÚDE

 Entidade Gestora do Estabelecimento do Hospital de Braga (Escala Braga, S.A.):

No final de 2016, a Entidade Gestora do Estabelecimento do Hospital de Braga apresentou um

pedido de reequilíbrio financeiro relacionado com a decisão do Ministério da Saúde de não

renovação dos protocolos adicionais ao contrato de gestão, destinados a financiar as prestações

de saúde no âmbito do VIH/SIDA e da esclerose múltipla. O valor peticionado pelo parceiro

privado é de cerca de 33 M€, encontrando-se em processo de arbitragem.

Em 2018 foi efetuado um segundo pedido de REF pela Escala Braga, S.A., fundamentado na

implementação do Regulamento Geral de Proteção de Dados, não estando ainda definido o

impacto orçamental.

 Entidade Gestora do Estabelecimento do Hospital de Vila Franca de Xira (Escala Vila Franca, S.A.):

Em 2018 a Escala Vila Franca, S.A. entregou um pedido de REF relativo à prestação de cuidados

de saúde à população reclusa dos estabelecimentos prisionais de Vale de Judeus e de Alcoentre,

no âmbito da infeção por VIH/SIDA e Hepatites Virais, com fundamento em alterações do

enquadramento legal, estimando um aumento de custos de 465 mil €.

 Entidade Gestora do Estabelecimento do Hospital de Loures (SGHL, S.A.):

Em 2015 foi efetuado um pedido de REF pela Entidade Gestora do Estabelecimento do Hospital

de Loures, de cerca de 3 M€, relativo à formação de médicos internos. No decorrer de 2017 foi

proferida decisão pelo tribunal arbitral, tendo sido julgando improcedente na sua totalidade.

Relativamente a esta parceria, foi iniciado um processo de mediação relativo à determinação da

remuneração devida ao parceiro privado (SGHL, S.A.), não se encontrando ainda quantificado o

respetivo impacto orçamental.

SECTOR DA SEGURANÇA

189 Regista-se a existência de quatro pedidos de REF, relacionados com alegados atrasos na

montagem da rede SIRESP ou com encargos adicionais incorridos pela concessionária para que o prazo

definido contratualmente não fosse incumprido. De acordo com a informação disponibilizada pela UTAP

27 DE OUTUBRO DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________

237

Página 238

e pelo MF no Relatório que acompanha a POE/2019, o impacto orçamental destes pedidos ainda não

é quantificável.

Tabela 29 – Contingências das PPP rodoviárias em 31 de dezembro de 2017 (em milhões de euros)

Fontes: Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos (UTAP), Infraestruturas de Portugal, S.A. e IMT.

Setor / PPP Ano Tipo de pedido Evento gerador do pedido

Valor do

pedido

M€

Ponto de situação

324,4

Concessão Douro Litoral

(AEDL)2013

Reposição do

equilíbrio

financeiro

Eventos ligados à fase de construção. 4,3

O valor inicialmente peticionado foi de 23,5M€.

Foi proferido Acórdão em fevereiro de 2017 reconhecendo que a AEDL

incorreu em custos de cerca de 4,2 M€ por facto imputável ao Estado e

o direito à REF.

Em março de 2017 foi proferido Acórdão quanto ao valor da REF,

fixando-o em cerca de 4,3 M€.

O Estado distribuiu ação de anulação parcial do acórdão.

Concessão Douro Litoral

(AEDL)2013

Reposição do

equilíbrio

financeiro

TRIR (Taxa de Regulação das Infraestruturas

Rodoviárias), SIEV-Sistema Identificação

Electrónica de Veículos, S.A. e suspensão da

subconcessão AE do Centro.

219,3

O valor inicialmente peticionado foi de 1 350 M€.

Foi proferido Acórdão em fevereiro de 2017, condenando o Estado na

devolução da TRIR e das Taxas SIEV (cerca de 1 M€) e no pagamento de

42 M€ no primeiro semestre de 2017 e de pagamentos semestrais

variando entre 3,5 M€ e 6,5 M€ entre novembro de 2017 e novembro

de 2034.

O Estado distribuiu ação de anulação parcial do acórdão.

Concessão Lusoponte

(LUSOPONTE)2012 Pré-contencioso Alterações às taxas de IRC (2010 e 2012). 100 Anuinciado; aguarda-se a eventual fase pré-contenciosa.

Concessão Lusoponte

(LUSOPONTE)2017

Reposição do

equilíbrio

financeiro

Cobrança de taxas SIEV. 0,5 Aguarda-se decisão final.

Concessão Grande Porto

(Ascendi Grande Porto)2016

Ação de

anulação de ato

administrativo

Declaração de incumprimento e aplicação de

multa contratual. 0,3 Em fase de alegações escritas finais.

Concessões Rodoviárias

376,1

Subconcessão

Transmontana

(AE XXI)

2011

Reposição do

equilíbrio

financeiro

Atrasos na obtenção de visto. 52

Nota: A subconcessionária renunciou ao pedido, por acordo, tendo

sido formalizada a desistência no âmbito da renegociação do contrato

de subconcessão, o que ocorreu já no decurso de 2018.

Subconcessão

Baixo Tejo

(AEBT)

2012

Reposição do

equilíbrio

financeiro

Alterações legislativas específicas: Decreto-Lei

n.º 112/2009 de 18 de maio; Portaria n.º 314-

B/2010 de 14 de junho; Decreto-Lei n.º 111/2009

de 18 de maio.

155

O processo de arbitragem foi suspenso, no quadro do processo

negocial em curso.

O tribunal arbitral deferiu o pedido de suspensão até 30 de setembro

de 2018.

Subconcessão

Litoral Oeste

(AELO)

2012

Reposição do

equilíbrio

financeiro

Alterações legislativas específicas: Decreto-Lei

n.º 112/2009 de 18 de maio; Portaria n.º 314-

B/2010 de 14 de junho; Decreto-Lei n.º 111/2009

de 18 de maio.

85

O processo de arbitragem foi suspenso, no quadro do processo

negocial em curso.

O tribunal arbitral deferiu o pedido de suspensão até 31 de dezembro

de 2018.

Subconcessão

Litoral Oeste

(AELO)

2013Impugnação de

multa

A Infraestruturas de Portugal, S.A. propôs a

aplicação da multa contratual. 0,06

Encontra-se em curso a Ação de impugnação de multa.

Aguarda-se decisão do tribunal judicial.

Subconcessão

Litoral Oeste

(AELO)

2015

Reposição do

equilíbrio

financeiro

Vários factos geradores do pedido,

nomeadamente: alterações ao projeto;

perturbações de natureza ambiental; condições

geológicas e geotécnicas anormais e

imprevisíveis; achados arqueológicos; atrasos

no planeamento da empreitada.

84

O processo de arbitragem foi suspenso, no quadro do processo

negocial em curso.

O tribunal arbitral deferiu o pedido de suspensão até 31 de março de

2017.

Subconcessões Rodoviárias

Setor / PPP Ano Tipo de pedido Evento gerador do pedido

Valor

pedido

M€

Ponto de situação

-

Concessão Norte Litoral -

Reposição do

equilíbrio

financeiro

Alteração legislativa de caráter específico:

Alteração da Lei n.º 25/2006 de 30 de Junho,

decorrente da Lei que aprovou o OE/2011, Lei

n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro.

-A Infraestruturas de Portugal aceitou a elegibilidade das despesas

apresentadas, que serão ou não aprovadas caso a caso.

Concessão Norte Litoral 2014

Reposição do

equilíbrio

financeiro

Alteração legislativa de caráter específico:

Alteração da Lei n.º 25/2006 de 30 de Junho,

materializadas aquando da aprovação da Lei n.º

64-B/2011, de 30 de outubro.

-A Infraestruturas de Portugal aceitou a elegibilidade das despesas

apresentadas, que serão ou não aprovadas caso a caso.

701

Contratos de Prestação de Serviços Associados a Parcerias Público-Privadas

Total peticionado relativo a PPP do setor rodoviário

II SÉRIE-A — NÚMERO 20_____________________________________________________________________________________________________________

238

Página 239

13. Sistemas de Previdência Social

190 Neste capítulo analisa-se a perspetiva orçamental apresentada na POE/2019 para os Sistemas de

Previdência Social, tendo em conta a dimensão orçamental e a interação com os diversos agentes

económicos. A análise principia com a apreciação da Segurança Social e estende-se depois à Caixa

Geral de Aposentações.

13.1. Segurança Social

191 A POE/2019 revê em alta o saldo global da Segurança Social para 2018. O relatório do MF apresenta

uma estimativa para 2018 de 1986 M€ (Tabela 30, parte superior), o que representa uma revisão em alta

de 1029 M€, quando comparado com o valor de 929 M€ aprovado no OE/2018. A revisão em alta do

saldo para 2018 é suportada pelo crescimento da receita com contribuições e quotizações (289 M€) e

pela revisão em baixa da despesa relacionada com: i) ações de formação profissional com suporte no

Fundo Social Europeu (FSE, -297 M€); ii) prestação de desemprego e apoios ao emprego (-90 M€), iii)

pensões de velhice (-86 M€; iv) ação social (-74 M€). Adicionalmente, procedendo-se ao ajustamento

das transferências do FSE, de forma a garantir o princípio da neutralidade dos fundos comunitários,

prevê-se que o saldo global da Segurança Social em 2018 se venha a fixar em 1478 M€ (parte inferior da

Tabela 30).

192 De acordo com a POE/2019, o saldo global da Segurança Social deverá atingir o montante de

1665 M€. Para 2019, encontra-se previsto um saldo global da Segurança Social inferior em 322 M€ face

ao saldo global estimado para o ano de 2018 (1986 M€), sendo que após o exercício de ajustamento

mencionado no parágrafo anterior, a comparação entre o saldo estimado para 2018 e o saldo previsto

para 2019 reflete um crescimento de 142 M€ em 2019. Em qualquer caso, prevêem-se subidas expressivas

da receita e da despesa efetivas durante o ano de 2019. A receita crescerá 3,9% e 5,6% antes e após o

ajustamento FSE e a despesa 5,4% nos dois casos.

27 DE OUTUBRO DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________

239

Página 240

Tabela 30 – Orçamento da Segurança Social para 2018 e 2019

(em milhões de euros e em percentagem)

Fonte: IGFSS, DGO e cálculos da UTAO. | Nota: O referencial anual para 2018 corresponde ao OE/2018 aprovado

pela Assembleia da República.

193 Para 2019, o principal contributo para o crescimento da receita advém do acréscimo previsto com

a receita de contribuições e quotizações. Na POE/2019 encontra-se projetado um aumento da receita

de 3,9%, decorrente, em larga medida, do aumento de 5,8% (974 M€) em contribuições e quotizações.

De acordo com a informação do relatório da POE/2019, este desempenho positivo da receita com

contribuições e quotizações deverá refletir o enquadramento macroeconómico previsto para 2019,

nomeadamente, o crescimento do PIB (2,2%), a redução na taxa de desemprego (de 6,9% em 2018

para 6,3% em 2019), sendo complementado por maior eficácia nas liquidação e cobrança de

contribuições e ainda na recuperação de créditos junto de contribuintes. Adicionalmente, encontra-se

projetado o aumento de 5,9% nas transferências correntes da Administração Central, das quais se

salienta o acréscimo previsto de 129 M€ com a receita consignada de IRC (1% em 2019), assim como o

montante de 50 M€ de receita proveniente do Adicional ao IMI. De salientar que estas receitas

(consignação de IRC e Adicional ao IMI) correspondem a uma diversificação das fontes de

financiamento e são canalizadas para o subsistema previdencial de capitalização, para reforço do

Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social.

194 O orçamento da Segurança Social prevê para 2019 um crescimento acentuado com pensões

decorrente da sua atualização regular e de um novo aumento extraordinário. De acordo com a

POE/2019, prevê-se que a despesa com pensões registe um aumento face a 2018, de 763 M€ (+4,6%),

sendo que 710 M€ (+5,4%) são relativos a pensões de velhice e 59 M€ (+2,5%) a pensões de sobrevivência.

Projeta-se uma redução de 7 M€ (-0,6%) nas pensões de invalidez, O aumento anual previsto com

pensões será alicerçado, em parte: i) na atualização regular de pensões em janeiro de 2019, com um

1. Receita Corrente - da qual: 28 083 28 361 29 475 278 1 114 3,9

Contribuições e quotizações 16 510 16 799 17 773 289 974 5,8

Receitas de jogos sociais 222 217 229 -5 12 5,6

Transf. correntes da Ad. Central 8 529 8 529 9 036 0 506 5,9

— Financ. da LBSS e outras 6 654 6 654 6 987 0 333 5,0

— Transf. OE relativa IRC 70 70 199 0 129 184,0

— Transf. OE relativa AIMI 50 50 50 0 0 0,0

Transf. do Fundo Social Europeu 1 955 1 978 1 624 23 -355 -17,9

Outras receitas correntes 826 838 814 12 -24 -2,9

2. Receita de Capital 13 12 7 -1 -5 -40,7

3. Receita Efetiva (1+2) 28 096 28 374 29 483 278 1 109 3,9

4. Despesa Corrente - da qual: 27 113 26 346 27 772 -767 1 427 5,4

Pensões, das quais: 16 700 16 619 17 382 -81 763 4,6

— Sobrev iv ência 2 341 2 348 2 407 7 59 2,5

— Inv alidez 1 087 1 084 1 077 -3 -7 -0,6

— Velhice 13 273 13 187 13 898 -86 710 5,4

Sub. familiar a crianças e jovens 732 729 792 -3 63 8,7

Subsídio por doença 565 555 600 -10 45 8,1

Sub. desemprego e apoio ao emp. 1 352 1 262 1 208 -90 -54 -4,3

Complemento Solidário p/ Idosos 226 220 265 -6 45 20,7

Ação social 1 868 1 794 1 919 -74 125 7,0

Rendimento Social de Inserção 357 364 381 7 17 4,7

Prestação Social para a Inclusão 326 294 447 -32 153 52,0

Pensões do Regime Sub. Bancário 471 463 454 -8 -9 -2,0

Outras despesas correntes 1 267 1 267 1 317 0 50 3,9

Ações de Formação Profissional 1 868 1 575 1 715 -294 140 8,9

— das quais: c/ suporte no FSE 1 765 1 468 1 579 -297 111 7,6

5. Despesa de Capital 54 42 46 -12 4 9,1

6. Despesa Efetiva (4+5) 27 167 26 388 27 818 -780 1 430 5,4

7. Saldo Global (3-6) 929 1 986 1 665 1 057 -322

Por memória: após ajustam entos do FSE

1A. Receita corrente 27 895 27 854 29 431 -42 1 578 5,7

Contribuições e quotizações 16 510 16 799 17 773 289 974 5,8

Transf. correntes da Ad. Central 8 529 8 529 9 036 0 506 5,9

3A. Receita efetiva (1A + 2) 27 908 27 866 29 438 -43 1 573 5,6

Despesa corrente 27 113 26 346 27 772 -767 1 427 5,4

Pensões 16 700 16 619 17 382 -81 763 4,6

Ações de Formação Profissional 1 868 1 575 1 715 -294 140 8,9

— das quais: c/ suporte no FSE 1 765 1 468 1 579 -297 111 7,6

Despesa de capital 54 42 46 -12 4 9,1

Despesa efetiva 27 167 26 388 27 818 -780 1 430 5,4

7A. Saldo Global (3A - 6) 741 1 478 1 620 737 142

OE/2018

Var. Absoluta

Previsão 2018

e OE/2018

tva (%)

POE/2019 vs

Previsão 2018

Var. Absoluta

POE/2019 e

Previsão 2018

Estimativa

2018POE/2019

II SÉRIE-A — NÚMERO 20_____________________________________________________________________________________________________________

240

Página 241

acréscimo na despesa previsto de 389 M€37; ii) na atualização extraordinária de pensões em janeiro de

2019 com um aumento de 160 M€ (Caixa 2, p. 35); iii) no novo regime de Pensões de Longas Carreiras

Contributivas (+ 66 M€); iv) no Complemento Extraordinário de Pensões Mínimas, que representa uma

nova despesa de 26 M€ (Caixa 2).

195 Para 2019, com a exceção das prestações de desemprego, encontra-se projetado um acréscimo

da despesa com prestações sociais. O orçamento da Segurança Social previsto na POE/2019 projeta

para o conjunto das principais prestações sociais um acréscimo de despesa em cerca de 449 M€, sendo

que, no caso das prestações de desemprego, se prevê uma redução de 54 M€, em consonância com

a tendência verificada nos últimos anos de diminuição da taxa de desemprego (Gráfico 38). O aumento

na despesa com prestações sociais é influenciado pela atualização do Indexante dos Apoio Sociais.

Para 2019 está previsto um acréscimo na despesa com: i) Abono de Família, mais 8,7% (Gráfico 40); ii)

Subsídio por Doença, mais 8,1% (Gráfico 39); iii) Complemento Solidário para Idosos, mais 20,7%, em

virtude do alargamento do acesso aos beneficiários de pensão de invalidez; iv) ação social, mais 7%,

devido ao reforço no âmbito da RNCCI38 e do PROCOOP38; v) Rendimento Social de Inserção (RSI), mais

4,7% (Gráfico 41); vi) Prestação Social para Inclusão, mais 52% relacionado com alargamento a menores

de 18 anos (ver Caixa 2).

Gráfico 38 – Despesa com prestações de desemprego

(em milhões de euros)

Fonte: Banco de Portugal e Ministério das Finanças.

Gráfico 39 – Despesa com subsídio de doença (em milhões de euros)

Fonte: Banco de Portugal e Ministério das Finanças.

Gráfico 40 – Despesa com abono de família (em milhões de euros)

Fonte: Banco de Portugal e Ministério das Finanças.

Gráfico 41 – Despesa com RSI (em milhões de euros)

Fonte: Banco de Portugal e Ministério das Finanças.

196 A POE/2019 prevê para 2019 um excedente global da Segurança Social de 1620 M€, com

contribuições positivas de todos os sistemas e subsistemas. O sistema previdencial da Segurança Social

projeta um saldo de 1620 M€ (Tabela 31), para o qual, contribui o saldo de 840 M€ do subsistema

previdencial de repartição, resultante sobretudo do incremento das contribuições para a segurança

social, e as taxas, multas e outras penalidades, com 103 M€. Adicionalmente, o subsistema previdencial

de capitalização projeta um excedente de 714 M€, decorrente, nomeadamente, de rendimentos de

propriedade no valor de 476 M€ e de 249 M€ correspondentes ao valor de transferências do OE e das

medidas de consignação de IRC e Adicional ao IMI. De referir ainda, o contributo para a melhoria do

saldo global, em 66 M€, dado pelo sistema de proteção social de cidadania com origem no subsistema

da ação social.

37 A atualização regular das pensões em janeiro de 2019 abrange todas as pensões até 2 IAS em 1,9%, entre 2 e 6 IAS em 1,4% e entre

6 a 12 IAS em 1,15%. 38 RNCCI – Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados e PROCOOP - Programa de Celebração de Acordos de Cooperação para o Desenvolvimento de Respostas Sociais.

2738

2239

1761

15101312

1262 1208

1000

1500

2000

2500

3000

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018p 2019e

453467

511

555

600

300

350

400

450

500

550

600

650

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018p 2019e

645 676

729

792

500

600

700

800

900

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018p 2019e

335344

364

381

200

250

300

350

400

450

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018p 2019e

27 DE OUTUBRO DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________

241

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Tabela 31 – Orçamento da Segurança Social para 2019, por subsistema (em milhões de euros, em termos ajustados)

Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: Informação dos Mapas da Lei números XIII e

XIV. Os valores de receita e despesas apresentados (exceto para o sistema de regimes especiais)

correspondem a receita efetiva e despesa efetiva, respetivamente.

13.2. Caixa Geral de Aposentações

197 A Caixa Geral de Aposentações I.P. (CGA), de acordo com o Decreto-Lei n.º 131/2012, de 25 de

junho “(…) é um instituto público de regime especial, integrado na administração indireta do Estado,

dotada de autonomia administrativa e financeira e património próprio.” O regime da CGA é um sistema

fechado, ou seja, tem a cargo a gestão do regime de previdência social dos funcionários públicos e

trabalhadores equiparados (admitidos até 31 de dezembro de 2005). É no âmbito deste enquadramento

que é efetuada a análise ao orçamento da CGA incluído na POE/2019.

198 De acordo com a POE/2019, deverá assistir-se a uma deterioração do saldo global da CGA. Em

2019,deverá registar-se um saldo global negativo de 61 M€, ou seja, um agravamento de 18 M€, face

ao valor de saldo global estimado para 2018. No lado da receita, encontra-se prevista uma redução de

0,2% nas contribuições dos subscritores39 e entidades resultante da diminuição no número de

subscritores, sendo compensada em parte pelo progressivo descongelamento das carreiras dos

funcionários públicos (Tabela 32). Com efeito, para fazer face ao aumento de despesa prevista

relacionado com pensões e abonos da responsabilidade da CGA (+0,7%), a comparticipação

financeira proveniente do OE para o equilíbrio da CGA deverá registar um aumento de 1,3%.

Adicionalmente, encontra-se previsto um acréscimo de 44 M€ (15,3%) na transferência do OE para

pensões e abonos da responsabilidade do Estado, de modo a colmatar o aumento na despesa da

respetiva rubrica, na qual se destaca o acréscimo dos encargos com militares e militarizados decorrente

dos efeitos do Decreto-Lei n.º 3/2017, de 6 de janeiro.

39 Subscritor é todo o utente da CGA que “paga quota para efeito de aposentação ou reforma” — vide glossário da CGA em

https://www.cga.pt/glossario.asp. Um pensionista não é subscritor.

Classificação Económica Receita Despesa Saldo

Previdencial 20584 19030 1554

Prev idencial repartição 19859 19019 840

Prev idencial capitalização 725 11 714

Proteção social de cidadania 8397 8331 66

Proteção familiar 1663 1663 0

Solidariedade 4393 4393 0

Ação Social 2341 2276 66

Regimes especiais 471 471 0

29452 27832 1620

II SÉRIE-A — NÚMERO 20_____________________________________________________________________________________________________________

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Tabela 32 – Orçamento da CGA em 2018 e 2019

(em milhões de euros e em percentagem)

Fonte: IGFSS, DGO e cálculos da UTAO. | Nota: O referencial anual para 2018 corresponde ao OE/2018 aprovado

pela Assembleia da República.

199 Numa perspetiva de longo prazo, a comparticipação financeira do OE para o equilíbrio da CGA

tenderá a aumentar. Desde 31 de dezembro de 2005, a CGA tornou-se um sistema fechado, não

admitindo novos subscritores. Nesse sentido, apesar do aumento da esperança média de vida, o número

de pensionistas tem registado uma relativa estabilidade devido ao fator de sustentabilidade, que adia

a idade de aposentação (Gráfico 42). O número de subscritores tenderá a diminuir à medida que

transitam para o estado de aposentado ou para o estado de falecido. Nestas condições, a CGA irá

necessitar de aumentos sucessivos na comparticipação financeira do OE para equilibrar as suas contas,

até que deixe de ter pensionistas. O acréscimo nesta comparticipação terá uma evolução inversa à

trajetória descendente das contribuições dos subscritores.

Gráfico 42 – Evolução no número de subscritores e no número de pensionistas da CGA (em milhares de pessoas)

Fonte: IGFSS, DGO e cálculos da UTAO.

1. Receita corrente 9 915 10 022 107 1,1

Contribuições para a CGA, das quais: 3 882 3 877 -5 -0,1

Contribuições - subscritores e entidades 3 776 3 769 -7 -0,2

Contribuições - compensação por pagamento de pensões 106 108 2 2,0

Transferências correntes, das quais: 5 760 5 882 122 2,1

Comparticipação financeira do OE para o equilíbrio da CGA 4 919 4 984 65 1,3

Transf. do OE para pensões e abonos da responsabilidade do Estado 305 352 47 15,3

Pensão unificada - responsabilidade da Segurança Social 535 537 2 0,4

Rendimentos de propriedade 270 261 -9 -3,5

Outras Receitas Correntes 2 2 0 -

2. Receita de capital 0 0 0 -

3. Receita Efetiva 9 915 10 023 108 1,1

4. Despesa corrente, da qual: 9 957 10 083 126 1,3

Transferências correntes, das quais: 9 916 10 040 124 1,2

Pensões e abonos responsabilidade CGA 8 820 8 884 64 0,7

Pensões e abonos responsabilidade Estado 286 330 44 15,3

Pensões e abonos responsabilidade outras entidades 632 645 13 2,0

Transferência para a segurança social 178 181 3 1,7

5. Despesa de capital 0 0 0 -

6. Despesa Efetiva 9 957 10 083 126 1,3

7. Saldo global -43 -61 -18

tva (%)

POE/2019

vs

0E/2018

POE/2019

Variação

nominal

POE/2019 vs

OE/2018

OE/2018

484 526 473 446

463 861 453 977

446 011

639 979 646 193 642 630 645 713 642 395

435 000

475 000

515 000

555 000

595 000

635 000

2014 2015 2016 2017 Set. 2018

n.º de subscritores n.º pensionistas

27 DE OUTUBRO DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________

243

Página 244

PARTE III: Epílogo

II SÉRIE-A — NÚMERO 20_____________________________________________________________________________________________________________

244

Página 245

14. Conclusões

200 As projeções macroeconómicas do Ministério das Finanças para 2019 parecem globalmente

exequíveis, desde que o contexto externo não venha a ser significativamente pior do que o esperado

nas hipóteses assumidas para o enquadramento internacional. A Formação Bruta de Capital Fixo

evidencia algum otimismo, não havendo na POE/2019 justificação suficiente para sustentar a projetada

aceleração do seu crescimento para 7%.

201 O próximo ano apresenta-se, neste momento, com muita incerteza na economia internacional,

destacando-se quatro riscos descendentes para a atividade económica no território nacional. São eles

os conflitos comerciais, o Brexit, a instabilidade política em países produtores de petróleo e a divergência

entre políticas monetárias nas áreas do dólar e do euro. O primeiro risco, desencadeado pela onda de

protecionismo norte-americana e as réplicas no resto do mundo, afeta a procura externa dirigida à

produção da economia portuguesa. O abandono do mercado único por parte do Reino Unido

permanece sem contornos definidos e poderá impactar negativamente nos fluxos de bens, serviços,

capitais e pessoas. Ninguém sabe como se irão desenvolver em 2019 as profundas crises económicas,

sociais e políticas em países com escala na produção mundial de petróleo e esta incerteza poderá

acarretar subidas no prémio de risco implícito nas cotações desta matéria-prima. Finalmente, a

evolução divergente das políticas monetárias nos dois lados do Atlântico poderá afetar as taxas de juro

nos mercados monetários e de capitais, bem como a taxa de câmbio dólar/euro. O relatório do MF

integra uma análise de sensibilidade a alterações em hipóteses caracterizadoras do ambiente externo

que ajudam a antever a margem de materialidade do impacto de alguns destes riscos em certas

variáveis macroeconómicas e orçamentais.

202 O saldo orçamental das Administrações Públicas previsto na POE/2019 é de -0,2%, projetando uma

melhoria de 0,5 p.p. do PIB quando comparado com a estimativa de execução para 2018. Devido ao

facto do PIB observado exceder o PIB potencial desde 2017, os efeitos da componente cíclica no saldo

orçamental são positivos.

203 A UTAO encontrou reservas em três domínios da proposta orçamental que impactam ligeiramente

nas variações anuais do saldo orçamental e do saldo estrutural. As reservas com estes efeitos situam-se

na classificação de algumas receitas e despesas como medidas temporárias e/ou não recorrentes e na

discrepância de 590 M€ entre saldo global e diferença aritmética entre previsões de receita e despesa

efetivas. Esta segunda reserva também tem impacto na capacidade de a Assembleia da República

fiscalizar a execução orçamental e autorizar alterações orçamentais.

204 A POE prevê a introdução de novas medidas de política orçamental em 2019, que acrescem às

medidas integradas no PE/2018-2022. Na informação prestada à UTAO, as novas medidas melhoram o

saldo orçamental em cerca de 0,15% do PIB e têm impacto específico em diferentes agregados.Na lista

comunicada à Comissão Europeia (Projeto de Plano Orçamental para 2019) há menos medidas, mas

quantificadas com um impacto líquido no saldo mais favorável, na ordem dos 0,4% do PIB. A

divergência, sinalizada como terceira reserva da UTAO, não permite perceber exatamente qual será a

contribuição para o saldo do conjunto das medidas, pois várias medidas indicadas à UTAO não foram

reportadas à Comissão Europeia. Dá, no entanto, para se depreender que as medidas com maior

impacto positivo deverão ser: i) dividendos do Banco de Portugal e da Caixa Geral de Depósitos, ii)

ganhos de eficiência decorrentes da implementação das conclusões do exercício de revisão da

despesa, iii) agravamento da tributação sobre contratos de crédito, deduções fiscais de gastos com

viaturas e consumo de produtos específicos, e iv) poupança com juros. Um conjunto de medidas no

domínio da previdência social contribuirá para baixar o saldo. Há medidas novas dirigidas diretamente

a várias categorias de agentes económicos. Para as famílias, identificam-se a redução de IVA sobre a

faturação de contadores de eletricidade e gás de baixa potência e as alterações na Prestação Social

para a Inclusão, no regime de pensões de reforma para as carreiras contributivas longas, no Rendimento

Social de Inserção, no Abono de família e no Complemento Extraordinário de Pensões Mínimas. Para as

empresas, salientam-se o acréscimo na Contribuição sobre Energias Renováveis e as reduções em IRC

conhecidas como IRC do Interior, IRC PME, alargamento da margem de dedução de lucros retidos e

reinvestidos, o fim do Pagamento Especial por Conta e o agravamento da tributação autónoma em

sede de IRS e IRC para as deduções de gastos com viaturas. Naturalmente, a incidência económica

das medidas fiscais não ficará contida nos agentes sobre os quais incidem legalmente, dependendo a

repercussão da carga das elasticidades e do dinamismo das procuras e ofertas afetadas.

Cumprimento das regras orçamentais na vertente preventiva do PEC

205 Desde o encerramento do Procedimento relativo aos Défices Excessivos, em 2017, que Portugal se

encontra na vertente preventiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento e, nesse contexto, sujeito ao

27 DE OUTUBRO DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________

245

Página 246

cumprimento de um conjunto de regras de disciplina em contas nacionais aplicáveis a agregados

orçamentais e à dívida pública, esta na definição de Maastricht.

206 No que se refere ao saldo orçamental, a POE/2019 projeta a prossecução de uma trajetória

descendente, apontando para que em 2019 este se situe próximo do equilíbrio, em -0,2% do PIB, um

valor compatível com o limite mínimo de referência de -3% do PIB.

207 Ao nível do saldo estrutural, encontra-se igualmente projetada na POE/2019 uma melhoria deste

indicador, para -0,3 p.p. do PIB potencial em 2019, embora ainda insuficiente para colocar o saldo

estrutural em linha com o objetivo de médio prazo (OMP — excedente estrutural mínimo de 0,25% do

PIB). Nestas condições, a avaliação centra-se na trajetória de consolidação orçamental em direção ao

OMP. Considerando as projeções orçamentais apresentadas na POE/2019, a variação do saldo

estrutural evidencia um risco de desvio face ao ajustamento anual exigido, de 0,6% do PIB em cada

ano, embora a dimensão do desvio não seja suficiente para o classificar como significativo. As reservas

identificadas pela UTAO relativas à classificação das medidas temporárias e/ou não recorrentes e ao

saldo orçamental para 2019 têm impacto nesta avaliação; se julgadas procedentes na análise do

ajustamento do saldo estrutural, passará a existir um risco de desvio significativo face ao ajustamento

anual exigido.

208 A POE/2019 é omissa quanto ao cumprimento da regra para o crescimento da despesa primária

líquida. Esta regra impõe um teto máximo para o crescimento anual da despesa primária líquida em

termos nominais, que no caso de Portugal é de 0,7% em 2019. Não foram disponibilizados pelo MF os

elementos necessários para a UTAO conseguir avaliar o cumprimento desta regra.

209 A Comissão Europeia, no entanto, na sequência do envio do Projeto de Plano Orçamental para

2019 pelas autoridades nacionais, concluiu existir um risco de desvio orçamental significativo no

ajustamento orçamental estrutural em 2019, e em 2018 e 2019 quando avaliados em conjunto. Na carta

enviada a Portugal em 19 do corrente, esclarece que esta conclusão decorre de um crescimento da

despesa primária líquida superior ao crescimento máximo recomendado e de uma variação do saldo

estrutural inferior à exigida a Portugal.

210 A trajetória da dívida pública implícita à POE/2019 assegura o cumprimento do enquadramento

orçamental europeu para o limite do rácio da dívida pública durante o período transitório 2017-2019:

ajustamento estrutura linear mínimo (MLSA).

211 Portugal dispõe, ainda, de uma regra de disciplina exclusivamente nacional, que é a existência de

tetos de despesa num horizonte móvel de quatro anos (Quadro Plurianual de Programação Orçamental,

QPPO). Esta regra é suposta condicionar a feitura dos planos orçamentais anuais, conformando-os com

esses limites superiores. Porém, na prática, o QPPO é uma restrição inútil pois a lei permite que os tetos

sejam alterados pela Assembleia da República a cada seis meses. Na realidade, esta faculdade legal

tem sido abundantemente aproveitada e a POE/2019 não é exceção. O QPPO que ela propõe para o

período 2019-2022 constitui a maior revisão em alta dos limites da despesa financiada por receitas gerais

apresentada pelo XXI Governo Constitucional. Tomando como referência o PE/2018-22, a proposta de

QPPO 2019-22 formalizada na POE/2019 apresenta uma revisão em alta para todos os anos, com um

valor nominal crescente ao longo do horizonte temporal, traduzindo-se num impacto total de 7331 M€.

A prática confirma a inutilidade da regra QPPO enquanto instrumento disciplinador das programações

orçamentais anuais. Porém, do ponto de vista legal, não se pode dizer que a adoção da POE/2019

violará a lei porque a própria Proposta de Lei do OE inclui um artigo (o n.º 279) para alterar em

conformidade os tetos de despesa.

212 A política orçamental projetada na POE/2019, assume, de acordo com o MF, uma orientação

restritiva e contra-cíclica. Porém, considerando a reserva da UTAO sobre as medidas temporárias e/ou

não recorrentes, a política orçamental subjacente à POE/2019 passa a revelar-se expansionista e pró-

cíclica, em 2018. Quando se considera adicionalmente a reserva quanto ao saldo orçamental em

contas nacionais, a política orçamental da POE/2019 passa a evidenciar uma orientação expansionista

e pró-cíclica em 2018 e 2019.

213 As projeções da POE/2019 apontam para que a carga fiscal atinja, em 2018, o nível máximo dos

últimos dez anos e para que se mantenha sensivelmente inalterada em 2019, representando 34,6% do

PIB. Após o aumento significativo da carga fiscal em 2013, esta mantém até 2019 sensivelmente o mesmo

nível. A evolução das diferentes componentes da carga fiscal projetada para 2019 encontra-se em linha

com a trajetória verificada desde 2015, caracterizada por um reforço no peso dos impostos indiretos e

uma diminuição no peso dos impostos diretos.

214 O saldo global das Administrações Públicas para 2018 foi revisto em alta no âmbito da estimativa

divulgada no relatório da POE/2019, passando de –3557 M€ para –1304 M€. A magnitude desta revisão,

II SÉRIE-A — NÚMERO 20_____________________________________________________________________________________________________________

246

Página 247

que acontece tanto na receita como na despesa efetivas, poderá sugerir uma alteração no objetivo

orçamental do Governo para 2018.

215 A POE/2019 tem implícita uma deterioração do saldo global das Administrações Públicas para 2019

na ótica da contabilidade pública, ao contrário do que é previsto em contabilidade nacional. Tendo

por referência a estimativa 2018, a POE/2019 prevê um acréscimo de receita e despesa efetivas, tanto

na componente corrente como na componente de capital. O saldo global subjacente às previsões do

MF para receita efetiva e despesas efetiva é –2193 M€, contra uma estimativa de –1304 M€ em 2018.

216 A POE/2019 prevê para 2019 um aumento da cobrança fiscal de 5,6% face à previsão inicial para

2018, mas que corresponde um ganho de 2,8% quando comparada com a estimativa de cobrança

nesse ano.

217 As responsabilidades contingentes pendentes sobre o Estado relatadas na POE/2019 cobrem duas

áreas de risco, as garantias e contragarantias concedidas pelo Estado e as Parcerias Público-Privadas

(PPP). O volume de garantias concedidas a empréstimos de instituições bancárias nacionais contraídos

junto do Banco Europeu de Investimento manteve-se estável entre junho de 2017 e junho de 2018, na

ordem dos 2800 M€. A exposição em garantias a outras entidades ascendia a 15 218 M€ em 30 de junho

de 2018. Neste lote, verificou-se uma redução de 903 M€ nas garantias concedidas a Entidades Públicas

Reclassificadas, um aumento de 242 M€ nas garantias concedidas a Regiões Autónomas e um

acréscimo de 50 M€ nas garantias concedidas a Entidades Públicas Não Reclassificadas.

218 As contingências associadas a PPP decorrem, maioritariamente, de processos de reposição do

equilíbrio financeiro peticionados pelos parceiros privados. É no sector rodoviário que o Estado está mais

exposto a riscos desta natureza. Os dados mais recentes registam uma redução significativa: em 2017,

cerca de –1367 M€; no período de janeiro a agosto de 2018, aproximadamente –136 M€. O valor global

em risco para o Estado no sector rodoviário ascendia a 701 M€ no final de 2017 e 565 M€ a 31 de agosto

de 2018.

219 Os dados da POE/2019 preveem que o saldo global da Segurança Social se mantenha

acentuadamente positivo, apesar do aumento expressivo projetado para a despesa com pensões e

prestações sociais. Corrigida a conta para assegurar a neutralidade do FSE no equilíbrio orçamental, o

saldo global deverá subir 142 M€. Para este resultado, contribuirá a manutenção da dinâmica de

acréscimo de receita proveniente de contribuições e quotizações (5,8%), consequência, em parte, do

acréscimo na massa salarial (emprego e remunerações por trabalhador). No lado da despesa,

encontra-se previsto para 2019 um crescimento acentuado com pensões (4,6%), nomeadamente as de

velhice, devido à atualização regular de pensões e medidas propostas, como a atualização

extraordinária, o novo regime de pensões de longas carreiras contributivas e o complemento

extraordinário de pensões mínimas. Nas prestações sociais, com a exceção das prestações de

desemprego, encontra-se projetado um acréscimo da despesacom Abono de Família, Subsídio por

Doença, Rendimento Social de Inserção, Ação Social, Complemento Solidário para Idosos e Prestação

Social para Inclusão, esta em +52% relacionada com o alargamento da mesma a menores de 18 anos.

220 De acordo com a POE/2019, deverá assistir-se a uma deterioração do saldo global da CGA em

virtude da ligeira redução das contribuições, resultante da diminuição no número de subscritores, sendo

parcialmente compensada pelo efeito positivo do progressivo descongelamento das carreiras dos

funcionários. Como tal, a comparticipação financeira proveniente do OE para o equilíbrio da CGA

deverá registar um aumento, sendo esta a tendência natural nas próximas dezenas de anos, em virtude

de o sistema não admitir novos subscritores desde o início de 2006.

Anexo 1: Reservas da UTAO

221 Este anexo apresenta, justificadamente, três reservas da UTAO sobre informações constantes da

POE/2019: elegibilidade das operações orçamentais para a classificação como medidas temporárias

ou medidas não recorrentes, valor do saldo global a usar na obtenção do saldo orçamental e dimensão

das medidas de política novas. Todas impactam na aferição do cumprimento das metas do PE/2018-22

e das regras orçamentais expressas em contabilidade nacional, bem como na avaliação da postura da

política orçamental perante o ciclo económico. As duas primeiras dão origem a um recálculo pela UTAO

do saldo orçamental e do saldo estrutural, que é usado nos Capítulos 6, 7 e 8 para medir o impacto das

reservas na aferição do cumprimento dos compromissos estratégico e disciplinar e da postura da política

orçamental. A natureza da terceira reserva, como se verá, não pode ser usada para estas aferições.

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A) Medidas temporárias e/ou medidas não recorrentes

222 Existem relativamente às medidas temporárias e/ou não recorrentes consideradas na POE/2019

divergências quanto à elegibilidade de algumas das medidas de acordo com a avaliação realizada

pela UTAO. Com efeito, a partir da informação detalhada disponibilizada pelo MF quanto ao conteúdo

das medidas temporárias e/ou não recorrentes consideradas na POE/2019, a UTAO procedeu a uma

análise da elegibilidade das mesmas. Foram encontradas divergências no apuramento pontual de

algumas medidas, o que coloca reservas quanto ao efeito orçamental das mesmas considerado na

POE/2019, conforme se detalha em seguida. Consequentemente, o saldo estrutural resultante da

classificação daquelas medidas pela UTAO difere do considerado pelo MF nos anos 2017, 2018 e 2019.

223 O impacto orçamental das medidas temporárias e/ou não recorrentes identificadas pela UTAO em

2017, de acordo com a informação disponível, difere do considerado na POE/2019. Na POE/2019, o MF

não reconhece no saldo orçamental de 2017 o impacto da operação de recapitalização da CGD, de

montante equivalente a 2,0% do PIB. Esta operação, classificada como medida temporária e/ou não

recorrente, foi incluída no apuramento estatístico do saldo orçamental na ótica de contas nacionais e

eleva para 3,0% do PIB o défice das administrações públicas em 2017 (face aos 0,9% do PIB considerado

na POE/2019 para 2017, conforme Quadro III.5.1, p. 77, do relatório do MF). Em sentido contrário, na

POE/2019 é considerada como medida temporária e/ou não recorrente a receita adicional de IRC que

decorreu da venda do défice tarifário, de montante equivalente a 0,1% do PIB. Na avaliação da UTAO,

esta operação não se enquadra naquela categoria de medidas, por construir um impacto na receita

de IRC que decorre da atividade normal da empresa em causa, a que acresce o facto de essa

operação não ser inédita, já que em anos anteriores operações idênticas terão produzido também

impacto sobre a receita fiscal. Deste modo, as medidas temporárias e/ou não recorrentes consideradas

na POE/2019 não coincidem com as consideradas pela UTAO, o que se traduz num impacto orçamental

diferente em 2017: enquanto a POE/2019 aponta para um impacto nulo medido em percentagem do

PIB, a UTAO considera que estas medidas em 2017 contribuíram para agravar o saldo das administrações

públicas em 2,2% do PIB. As medidas consideradas pela UTAO estão identificadas na Caixa 3.

224 Relativamente a 2018 e a 2019, a avaliação da UTAO quanto à elegibilidade das medidas difere

também da realizada pelo MF. Em resposta a um pedido de informação da UTAO, o MF identificou um

conjunto de medidas temporárias e/ou não recorrentes para 2018 e 2019 que, na avaliação do MF,

contribuem para agravar o saldo orçamental nesses anos em 0,5% e 0,4% do PIB, respetivamente,

conforme consta do Relatório da POE/2019 (p. 77, Quadro III.5.1.). Para 2018, o MF considera como

medida temporária e/ou não recorrente o valor de 230 M€ em despesas relacionadas com os incêndios

de 2017, dos quais 130 milhões de euros não foram considerados pela UTAO, por se tratar de despesa

de investimento específica, de prevenção de incêndios, dissociada da despesa de reconstrução, de

acordo com o indicado no PE/2018-22. Em regra, as despesas com projetos de investimento não devem

ser classificadas como medidas temporárias e/ou não recorrentes, tendo a UTAO considerado apenas

a componente da despesa destinada a indemnizações e reconstrução. Também não foi considerada

pela UTAO como elegível a compensação aos lesados do BES, em 2018 e em 2019, por se tratar de uma

medida que agrava a despesa das Administrações Públicas e que não decorre diretamente do apoio

excecional ao sector financeiro. O MF considera ainda como medida temporária e/ou não recorrente

a não antecipação do imposto do tabaco, pelo facto de a entrega da POE/2020 ser adiada face ao

calendário regular em virtude de as eleições legislativas estarem prevista para outubro de 2019. Este

efeito constitui um desfasamento fiscal e, por esse motivo, na avaliação da UTAO, não se enquadra na

classificação de medida temporária e/ou não recorrente. Em resultado da diferente identificação de

medidas temporárias e/ou não recorrentes, a UTAO estima que estas contribuam para agravar o saldo

das Administrações Públicas em contas nacionais nos anos de 2018 e 2019 em 0,4% e 0,3% do PIB,

respetivamente. Estes impactos são inferiores aos projetados pelo MF na POE/2019 (0,5% e 0,4%,

respetivamente). As medidas consideradas pela UTAO para cada um destes anos estão identificadas

na Caixa 3.

Caixa 3 – Medidas temporárias e/ou medidas não recorrentes na classificação da UTAO

A interpretação adequada dos principais agregados orçamentais requer a exclusão de medidas com efeitos

orçamentais temporários e de medidas com efeitos orçamentais não recorrentes. Só expurgando o saldo

orçamental de impactos transitórios é possível analisar alterações sustentadas da posição orçamental

intertemporal. Para esta finalidade, a UTAO considerou as seguintes medidas temporárias e/ou não

recorrentes:

2017: Efeito sobre o saldo orçamental: -2,2 p.p. do PIB

(i) Recuperação de garantia do BPP (+0,0 p.p.);

(ii) Entrega de F-16 à Roménia (+0,0 p.p.);

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(iii) Conversão de ativos por impostos diferidos (DTA) no sector bancário (-0,1 p.p.);

(iv) Swaps da STCP e Carris (-0,1 p.p.);

(v) Indemnizações e reconstrução na sequência dos incêndios de 2017 (-0,0 p.p.);

(vi) Inconstitucionalidade da taxa de proteção civil de Lisboa declarada pelo Tribunal Constitucional

(-0,0 p.p.);

(vii) Recapitalização da CGD (-2,0 p.p.).

2018: Efeito sobre o saldo orçamental: -0,4 p.p. do PIB

(i) Recuperação de garantia do BPP (+0,2 p.p.);

(ii) Acionamento do mecanismo de capitalização contingente do Novo Banco (-0,4 p.p.);

(iii) Indemnizações e reconstrução na sequência dos incêndios de 2017 (-0,0 p.p.);

(iv) Pagamento de indemnização pela Câmara Municipal de Lisboa por decisão judicial (-0,0 p.p.);

(v) Conversão de ativos por impostos diferidos (DTA) (-0,1 p.p.).

2019(1): Efeito sobre o saldo orçamental: -0,3 p.p. do PIB

(i) Acionamento do mecanismo de capitalização contingente do Novo Banco (-0,2 p.p.);

(ii) Pagamento de indemnização a realizar pela Câmara Municipal de Lisboa por decisão judicial

(-0,1 p.p.).

Nota:

(1) As medidas consideradas para 2019 correspondem ao acionamento do mecanismo de capitalização do Novo Banco, que o MF

antecipa que venha a ocorrer novamente em 2019, e ao pagamento de indemnização na sequência de uma decisão judicial, no

pressuposto que se trata de uma decisão judicial que venha a ocorrer em 2019 e à qual o MF atribui elevada probabilidade.

B) Compatibilidade entre o saldo global e o saldo orçamental

225 Esta secção explica a incompatibilidade que a UTAO encontrou entre o saldo global e o saldo

orçamental durante a apreciação da POE/2019. O saldo global é um conceito de contabilidade pública

e exprime a diferença entre a receita e a despesa efetivas. O saldo orçamental, também conhecido

como capacidade ou necessidade líquida de financiamento, é um conceito de contabilidade nacional

e exprime a diferença entre a receita e a despesa totais. O primeiro é apurado de acordo com o

princípio da periodização de caixa no sistema de contabilidade orçamental das Administrações

Públicas. O segundo é obtido a partir do saldo global, acrescentando-lhe determinados ajustamentos

para que a soma seja um agregado respeitador das regras da contabilidade nacional. Importa vincar

que o saldo global é o ponto de partida para se construir o saldo orçamental, como a Tabela 33 abaixo

ilustra.

226 A Assembleia da República delibera sobre os agregados orçamentais em contabilidade pública.

As receita e despesa efetivas estão detalhadas nos Mapas anexos à Proposta de Lei do Orçamento do

Estado para 2019, dela fazendo parte. É, pois, sobre os agregados orçamentais em contabilidade

pública que o Parlamento vota. O saldo global do conjunto das Administrações Públicas proposto pelo

Governo para aprovação parlamentar ascende a – 2193 M€, número que surge também no relatório

do MF que justifica a POE/2019. Consultem-se, por exemplo, as pp. 215 (Quadro VI.1.1.) e 256 (Quadro

A1.3).

227 As regras de disciplina orçamental europeias estão definidas com base em contabilidade nacional.

O saldo relevante das Administrações Públicas para aferição das regras descritas na Secção 4.1 deste

documento é o saldo orçamental. Embora não seja votado no Parlamento, boa parte da discussão

política e no espaço público é sobre o valor desta medida. O interesse na medida decorre, por um lado,

da sua ligação direta às variáveis macroeconómicas, já que estas e o saldo orçamental são definidos

no mesmo quadro conceptual, que é o sistema de normalização das contas nacionais e regionais da

União Europeia. Por outro, o interesse público no saldo orçamental também decorre do papel fulcral

desta variável nos indicadores das regras com que o País está comprometido. O relatório do MF afirma

que o saldo orçamental para o conjunto das Administrações Públicas previsto para 2019 é – 385 M€. Ver,

por exemplo, a p. 73 (Quadro III.3.1.).

228 O Projeto de Plano Orçamental enviado à Comissão Europeia em 16 de outubro só tem valores em

contabilidade nacional. É sobre este documento40 que a Comissão Europeia emitiu a carta referida na

Secção 8.2. O saldo orçamental foi reportado em percentagem do PIB, com a cifra – 0,2% (p. 7, Tabela

6, da fonte indicada na nota de rodapé 40). Esta percentagem é compatível com o peso de – 385 M€

na projeção de PIB nominal usada pelo MF na produção da POE/2019, 209.322,181 M€.

40 Projeto de Plano Orçamental: 2019, Lisboa: Ministério das Finanças. Consultado em 21/10/2018, disponível em

https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/2019_dbp_pt_pt.pdf.

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229 Os ajustamentos na passagem do saldo em contabilidade pública ao saldo em contabilidade

nacional valem 1218 M€ em 2019. Este é o valor apurado pelo MF e reportado na p. 75 (Quadro III.3.2.)

do seu relatório. A UTAO não encontra reservas neste número.

230 O registo nos dois sistemas contabilísticos tem que ser coerente. Nestas condições, a UTAO entende

que o saldo orçamental compatível com o saldo global constante dos Mapas da Proposta de Lei e o

valor dos ajustamentos é – 975 M€, e não os - 385 M€ que o relatório do MF apresenta. Há, pois, uma

discrepância de 590 M€, ou 0,3% do PIB, entre o valor que o MF atribui ao saldo orçamental e o valor

que a UTAO apura para a mesma variável com base nos Mapas da Proposta de Lei e nos ajustamentos

efetuados pelo MF na passagem de saldos da contabilidade pública à contabilidade nacional. A

Tabela 33 evidencia as contas.

Tabela 33 – Ano de 2019, exercício de passagem da contabilidade pública à contabilidade nacional

(em milhões de euros e percentagem)

Fontes: MF e cálculos da UTAO. | Nota: 1 - Ajustamentos detalhados na p. 75, Quadro III.3.2, do relatório do MF sobre a POE/2019.

231 Para o MF, o valor do saldo global a reter como ponto de partida na passagem à Contabilidade

Nacional deve ser - 1603 M€, e não –2193 M€. O Ministério esclarece, em nota ao referido Quadro III.3.2.

e em resposta ao pedido de informação adicional da UTAO, que usou como ponto de partida naquele

apuramento a sua estimativa para o saldo global, e que esta estimativa (-1603 M€) é melhor em 590 M€

do que o saldo global resultante dos tetos de despesa fixados na proposta de lei para a Administração

Central.

232 A UTAO regista a contradição no relatório do MF e considera haver uma incoerência metodológica

no exercício de passagem de saldos de um padrão contabilístico para outro. Esta afirmação está

justificada nos argumentos acima apresentados. A assunção de valores diferentes para o saldo global

nos documentos de política do MF (relatório e projeto de plano orçamental) indicia a disposição política

de executar menos 590 M€ do que o orçamento ora proposto à Assembleia da República.

233 O indício de sobre-orçamentação contraria o princípio da transparência. O documento em

apreciação na Assembleia da República não reflete nem especifica as poupanças que o Governo

pretende realizar em sede de execução e este facto inibirá a avaliação precisa da evolução da

execução orçamental.

234 O relatório anterior não inclui as caixas seguintes. As mesmas não constavam da apreciação

preliminar à POE/2019 publicada pela UTAO em 22/10/2018. A Caixa 4 visa contribuir para o esclarecimento

público da diferença de ponto de vista entre o Governo e a UTAO sobre a quantificação do saldo global. A

divulgação da caixa neste relatório justifica-se pelo relevo mediático que a questão assumiu na semana de

22 a 28 de outubro. O tema suscitou dúvidas no Parlamento acerca da relevância da discrepância para o

exercício dos poderes de fiscalização orçamental da Assembleia da República. Por isso, a Caixa 5 surge no

presente relatório para esclarecer os efeitos que a aprovação da POE, tal como foi submetida no dia 15 do

corrente, poderão ter na monitorização da execução orçamental e na autorização de alterações

orçamentais.

Caixa 4 – Contribuição para o esclarecimento da divergência de entendimento entre o Governo e a UTAO

sobre o valor do saldo global

O saldo mais citado em Contabilidade Pública é tecnicamente designado como “saldo global” e o saldo mais citado em Contabilidade Orçamental é tecnicamente designado como “saldo orçamental”. Os dois estão interligados através de um conjunto de operações contabilísticas designadas como “ajustamentos na passagem à Contabilidade Nacional” (vide Tabela 33).

Na sequência da publicação do Relatório UTAO n.º 32, o Senhor Ministro das Finanças defendeu, na

audição parlamentar do passado dia 23, que – 1603 M€ é o saldo global que o Governo considerou no

Apuramento UTAO,

com base no saldo

global dos mapas da

Proposta de Lei

Orçamental e nos

ajustamentos do MF

Apuramento do

Ministério das Finanças,

(Quadro III.3.2. do

relatório da POE)

Diferenças

(1) (2) (3)=(1)-(2)

Saldo das Aministrações Públicas em Contabilidade Pública

(saldo global)-2 193 -1 603 -590

Ajustamentos na passagem à Contabilidade Nacional1 1 218 1 218 0

Saldo das Administrações Públicas em Contabilidade Nacional

(saldo orçamental)-975 -385 -590

Saldo orçamental em % do PIB -0,5 -0,2 -0,3

Por memória: PIB nominal = 209.322,181 M€

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relatório do MF sobre a POE/2019 como ponto de partida para construir o saldo orçamental. Disse que

aquele valor é uma previsão e não deve ser confundido com a diferença entre a receita efetiva e a

despesa efetiva do conjunto das Administrações Públicas constantes dos mapas da lei. Esta diferença vale

– 2193 M€, como o corpo principal desta secção mostrou.

Na opinião que expressou e foi repetida no espaço público por outros membros do Governo nos últimos

dias, a previsão do saldo global é uma estimativa economicamente educada do que é realista executar

em termos da receita e da despesa orçamentadas e deve ser compatível com o objetivo político que o

Governo pretende alcançar em Contabilidade Nacional.

Como se compreende então que a UTAO insista em afirmar que o saldo global subjacente à proposta

orçamental para 2019 seja inferior em 590 M€ ao valor que o Governo defende? A razão da divergência é esta. Para a UTAO, o saldo global da proposta de orçamento não é, em si mesmo, uma previsão. É,

simplesmente, uma operação aritmética de subtração: a diferença entre a receita efetiva orçamentada e

a despesa efetiva orçamentada. Manda a prudência que a orçamentação da receita e a orçamentação

da despesa sejam, elas sim, exercícios de previsão economicamente educada e compatíveis com o

objetivo político a alcançar em Contabilidade Nacional. A UTAO não duvida que o Governo sabe usar a

melhor informação disponível para prever os meios de financiamento que consegue cobrar e as dotações

máximas para pagamento compatíveis com os compromissos assumidos e a assumir e que consegue

financiar dentro do objetivo que tem para o défice orçamental. Assim, se a receita e a despesa efetivas

constantes dos mapas da proposta de lei são previsões, a diferença aritmética entre uma e outra, a que se

chama saldo global, já é em si mesma uma previsão. Foi esta previsão, efetuada por quem elaborou a POE

e não pela UTAO, que a UTAO considerou ser o valor correto a considerar na passagem da Contabilidade

Pública para a Contabilidade Nacional.

O que o Governo veio dizer é que sobre a previsão de receita e despesa efetivas constantes dos mapas da

lei, veio fazer uma segunda previsão, esta sobre a diferença entre a receita prevista e a despesa prevista.

Com o devido respeito, a UTAO entende que este procedimento é tecnicamente incoerente, pois não tem

fundamento nas definições contabilísticas universalmente aceites. O Governo tem toda a legitimidade

para, em sede de execução orçamental, gastar menos do que previu ou para cobrar mais do que previu,

mas não pode fazer uma previsão diretamente sobre uma definição, que é o que é uma identidade

contabilística.

No caso concreto da POE/2019, a divergência, no valor de 590 M€, quase não tem expressão material quando a despesa efetiva proposta para o próximo ano ascende a quase 93 mil M€ e o défice previsto, mesmo com a reserva da UTAO é de apenas 0,5% do PIB, um valor historicamente muito baixo. O problema

não está no valor monetário desta discrepância. O problema é uma questão de princípio, e por duas razões.

Primeira, o Governo em funções até pode ter excelentes motivos para acreditar que consegue executar

um saldo orçamental de -0,2% do PIB. Porém, não apresenta um orçamento em consonância com o

objetivo. Por um dever de transparência, deveria dizer aonde é que prevê gastar 590 M€ a menos, cobrar 590 M€ a mais ou uma combinação linear das duas coisas. Se não precisa dos 590 M€, então poderia simplesmente não os ter incluído nas previsões de receita e despesa efetivas que propôs para deliberação

parlamentar. É também uma questão de princípio, e esta é a segunda razão, porque, se doravante se

passar a achar admissível que o saldo global pode ser um exercício de previsão alternativo ou

complementar ao próprio exercício de previsão das suas parcelas, no futuro poder-se-á estar a falar de

discrepâncias muito maiores, dificilmente compatíveis com “educated guesses” e que, no final do dia, tornariam as previsões de receita e despesa totalmente inúteis. Tendo a UTAO sido criada para, entre outras

finalidades, analisar tecnicamente as propostas de lei do OE, estaria a prestar um mau serviço se não

alertasse os Senhores Deputados e o País para vulnerabilidades técnicas dessas propostas, especialmente

tendo em conta que a Assembleia da República delibera sobre os agregados orçamentais em

Contabilidade Pública.

Caixa 5 – Implicações da reserva B da UTAO sobre a capacidade de a Assembleia da República fiscalizar a

execução orçamental e autorizar alterações orçamentais

A Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) em vigor41 estabelece, na Secção I do Capítulo II do Título III-A

(“Execução Orçamental”), as disposições legais sobre alterações ao Orçamento do Estado. Existem alterações orçamentais que são da exclusiva competência da Assembleia da República e outras que

cabem na esfera de competência do próprio Governo. Reproduzem-se os excertos relevantes.

Artigo 50.º-A

Alterações orçamentais da competência da Assembleia da República

Competem à Assembleia da República as alterações orçamentais que:

a) Consistam na inscrição de novos programas;

b) Consistam num aumento do montante total das despesas de cada programa aprovadas no mapa xv

da lei do Orçamento;

41 A Lei de Enquadramento Orçamental em vigor corresponde à Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, tendo sido alterada pela Lei n.º

2/2018, de 29 de janeiro. Contudo, a Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, à data atual, mantém em vigor na matéria em apreciação

o conteúdo da Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, com as alterações introduzidas até à Lei n.º 41/2014, de 10 de julho.

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c) Consistam em transferências de verbas entre programas;

(…)

Artigo 51.º

Alterações orçamentais da competência do Governo

1 - No âmbito da execução dos programas orçamentais, competem ao Governo as alterações

orçamentais não referidas no artigo anterior.

2 - Competem ao Governo as alterações orçamentais que consistam num aumento do montante total

das despesas de cada programa aprovadas no mapa xv da lei do Orçamento do Estado quando as

mesmas resultem:

a) De saldos de gerência ou dotações de anos anteriores cuja utilização seja permitida por lei;

b) Da dotação provisional;

c) De aumento de receitas efetivas próprias ou consignadas, contabilizadas como receita pública do

próprio ano;

d) De reforço de receitas de transferências provenientes dos orçamentos dos serviços e fundos autónomos

ou do orçamento da segurança social, à exceção de transferências dos saldos anuais e das receitas

resultantes do sistema previdencial da segurança social.

3 - As alterações efetuadas nos termos do número anterior devem constar do relatório de execução dos

programas a que se refere o artigo 72.º-A.

Nos termos consagrados na LEO, a deliberação pela Assembleia da República sobre o Orçamento do

Estado traduz-se, entre outros aspetos, na aprovação de limites máximos de despesa por programas, cuja

alteração no decorrer da execução orçamental carece da sua aprovação. Simultaneamente, a LEO

confere ao Governo instrumentos de flexibilidade no âmbito da gestão orçamental, que lhe permitem, nas

situações acima tipificadas (art. 51.º), aumentar aqueles limites sem necessidade de autorização

parlamentar. A LEO estipula ainda que os aumentos de despesa por programas por iniciativa do Governo

devem constar do relatório de execução dos mesmos, que o Governo envia à Assembleia da República

até 31 de março de cada ano. Este relatório informa sobre a execução dos programas orçamentais do ano

anterior, explicitando os resultados obtidos e os recursos utilizados.

A divergência de 590 M€, entre o saldo global que resulta dos Mapas da POE/2019 e a estimativa que o Governo entendeu atribuir à mesma variável para efeitos de construção do saldo em Contabilidade

Nacional (saldo orçamental) poderá ter implicações no papel que cabe à Assembleia da República em

matéria de alterações orçamentais.

Com efeito, a aprovação de um orçamento pela Assembleia da República com um saldo global inferior

ao que o Governo prevê executar resultará numa diminuição da capacidade de escrutínio da execução

orçamental por parte da Assembleia da República. São quatro as circunstâncias em que o Parlamento

perde capacidade de fiscalização.

A primeira é o desconhecimento das rubricas da despesa ou da receita em que estão alojados os 590 M€ da alegada poupança. A POE/2019 não esclarece em que rubricas das classificações económica,

funcional e orgânica aquele valor se encontra registado. Estando os 590 M€ incluídos nas dotações de receita ou despesa aprovadas, serão eximidos de execução sem que o Parlamento saiba onde é que os

cortes irão ser feitos.

As próximas circunstâncias aplicam-se à parcela de 590 M€ que o Governo venha a registar no lado da despesa efetiva. Por simplificação, mas sem perda de generalidade, assume-se na exposição seguinte que

a totalidade dos 590 M€ corresponde a poupanças no lado da despesa. As figuras ilustram os próximos argumentos.

Figura 2 – Execução de despesa que o Governo previa não executar

Figura 3 – Operação equivalente à transferência de verbas entre programas orçamenta

A segunda circunstância é a possibilidade conferida ao Executivo de alcançar níveis de despesa nalguns

programas que não seriam possíveis sem a autorização prévia da Assembleia da República. A Figura 2 ilustra

esta possibilidade. A altura das colunas representa o teto de despesa subjacente aos mapas anexos à

Proposta de Lei e que o Parlamento aprova. Os retângulos azuis representam as parcelas de 590 M€ que o

Programa 1 Programa 2 Programa 3 Programa n

Previsão do Governo Folga orçamental aprovada

... Programa 1 Programa 2 Programa 3 Programa n

Previsão do Governo Folga orçamental aprovada

A dotação prevista mas não utilizada no Programa 2 pode ser utilizada ao Programa 3

...

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Governo pretende congelar (não autorizar gastar) em cada programa. Tudo se passa como se os

programas tivessem um teto inferior, no valor correspondente à altura dos retângulos brancos, teto inferior

ao limite deliberado pelo Parlamento. No decorrer da execução, se houver necessidade num programa (o

2 na Figura 2), o Governo pode aumentar o seu teto reduzido sem necessidade de autorização prévia por

parte da Assembleia da República. Claro que esta faculdade só é compatível com o saldo desejado se o

acréscimo no teto do Programa 2 for financiada através de um acréscimo de receita face ao valor

orçamentado.

A terceira circunstância é a possibilidade de, na prática, o Governo transferir dotações entre programas

que, de outra forma, não conseguiria sem a autorização parlamentar prévia. Na medida em que se

desconhecem quais as poupanças que o Governo espera alcançar em cada um dos programas

orçamentais, a aprovação dos limites de despesa com uma folga de 590 M€ para o conjunto dos programas poderá permitir ao Governo alcançar um resultado equivalente à transferência de verbas entre

programas e cuja autorização seria da exclusiva competência da Assembleia da República nos termos do

citado art. 50.º-A. Esta possibilidade é ilustrada na Figura 3. Imagine-se que, durante a execução, o Governo

pretende reforçar o teto efetivo do Programa 3. Mantendo o objetivo para o saldo orçamental, pode

sacrificar parte da dotação de outro programa (por exemplo, o 2) para reforçar a capacidade de

pagamento no Programa 3. Esta operação não seria possível se a Assembleia da República tivesse

aprovado como limites de despesa as alturas dos retângulos brancos.

Finalmente, como quarta circunstância de perda na capacidade de fiscalização parlamentar, importa

referir que estas alterações que passam a estar na esfera de competência do Governo, na medida em que

não configuram uma das situações descritas no n.º 2 do Artigo 51.º acima referido, não estão sujeitas à

transparência que resulta do n.º 3 do mesmo artigo.

C) Dúvidas sobre as medidas de política discricionárias efetivamente presentes na POE/2019

235 O valor das medidas de política discricionárias consideradas pelo MF nas projeções para 2019 e

não incluídas no cenário orçamental de políticas invariantes importa para se medir a dimensão do

esforço de convergência em direção ao OMP. O cenário de políticas invariantes é um exercício

hipotético. Corresponde ao que aconteceria em 2019 aos agregados orçamentais se o Governo não

introduzisse na economia novas medidas de política para terem efeito neste ano; as variáveis

orçamentais, em particular, o saldo estrutural, assumiriam em 2019 os valores que resultassem das

medidas introduzidas em anos anteriores que ainda gerassem efeitos, e da dinâmica da economia. O

cenário de políticas invariantes constitui, assim, o ponto de partida para o analista perceber qual é o

impacto de medidas novas (i.e., não incluídas nesse ponto de partida) sobre os agregados orçamentais

em 2019. Imagine-se que a evolução esperada em 2019 no saldo estrutural sem medidas novas (cenário

de políticas invariantes) é indesejável, pretendendo-se reforçar a sua melhoria. Nesse caso, será

necessário introduzir novas medidas com a força suficiente para induzir a o grau de melhoria pretendido.

É por esta razão que a dimensão (valor) das medidas interessa na avaliação do esforço de ajustamento

do saldo orçamental. Uma parte desse ajustamento advirá das medidas antigas e da dinâmica da

economia e a outra parte resultará das medidas novas e da sua interação com as variáveis

macroeconómicas.

236 Os compromissos no âmbito da vertente preventiva do PEC exigem a convergência do saldo

estrutural para o OMP a, pelo menos, uma certa velocidade, expressa em p.p. de variação do saldo

estrutural. Esta regra foi explicada na Subsecção 4.1.3. Assim, o valor das medidas novas a introduzir em

2019 terá que ser calibrado de acordo com a magnitude da diferença entre o esforço de ajustamento

no cenário de políticas invariantes e o esforço exigido para cumprir aquela velocidade exigida pela

regra.

237 A UTAO tem dúvidas sobre o valor das medidas de política discricionárias consideradas pelo MF

nas projeções para 2019 e não incluídas no cenário orçamental de políticas invariantes. A dúvida resulta

do facto de a UTAO ter encontrado medidas diferentes em duas comunicações do Ministério das

Finanças: Projeto de Plano Orçamental para 2019 e resposta a um pedido de informação da UTAO. A

Tabela 12 do Projeto de Plano Orçamental, enviado à CE a 16 de outubro (fonte na nota de rodapé 40),

considera que as medidas discricionárias não incluídas no cenário de políticas invariantes produzem um

efeito de melhoria sobre o saldo orçamental equivalente a 0,39% do PIB. Já a informação detalhada

disponibilizada à UTAO aponta, por sua vez, para um impacto menor, na ordem dos 0,15% do PIB. A

Tabela 34 exprime com rigor as diferenças encontradas entre os dois documentos oficiais do Ministério

das Finanças. Recorde-se que é frequente, na análise dos Projetos de Plano Orçamentais, a CE

considerar para estas medidas discricionárias de política um efeito inferior ao reportado pelas

autoridades nacionais, tendo por base o efeito de medidas idênticas aplicadas em anos anteriores ou

uma insuficiente explicitação das medidas em causa.

27 DE OUTUBRO DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________

253

Página 254

238 Nas orientações europeias de reporte no âmbito dos Projetos de Plano Orçamental, a UTAO não

encontra razões para que o Governo tenha comunicado à Comissão Europeia menos medidas e um

valor global diferente do que as medidas e o valor transmitidos à UTAO. Pelo contrário, as orientações

convocam à prestação maximalista de informação. O Código de Conduta do Two Pack42 estabelece

as orientações quanto ao conteúdo e ao formato da informação a colocar nos Projetos de Plano

Orçamental. Como a citação abaixo reproduzida afirma, a informação a reportar pelos EM

relativamente àquelas medidas deve ser exaustiva e, por conseguinte, no caso presente, deveria ter

coincidido com a resposta ao pedido de informação formulado pela UTAO. Com efeito, os EM têm de

identificar e quantificar nos Projetos de Plano Orçamental todas as medidas de política discricionárias

que preveem adotar, face ao cenário de políticas invariantes, mesmo as de menor dimensão, ainda

que a quantificação do seu impacto possa ser apresentada em termos agregados. A passagem

relevante do Código de Conduta é (p. 27 da fonte identificada na nota de rodapé 42):

“According to Regulation 1 measures with an estimated budgetary impact above 0.1% of GDP should be

described in detail, whereas those with a budgetary impact below this threshold need to be identified and

their aggregated budgetary impact indicated. To the extent possible, smaller measures affecting the same

revenue / expenditure category could be meaningfully grouped together. However, in the context of the

Economic and Financial Committee (Alternates composition) Member States have agreed to further

improve the quality of discretionary tax measures (DTM) reporting, committing themselves to describe in

detail all DTM with a minimum budgetary impact of 0.05% of GDP. Thus, in the context of the DBPs (Draft

Budgetary Plans) and to improve consistency across reporting requirements, Member States are also

encouraged to provide detailed information on all discretionary budgetary measures with an estimated

budgetary impact above 0.05% of GDP.”

in Código de Conduta do Two Pack, p. 27 (destaque a negrito é da UTAO).

239 Perante duas listas de medidas com impacto orçamental diferente elaboradas pela mesma

entidade, a UTAO desconhece o verdadeiro valor das medidas novas embutidas na proposta

orçamental e, portanto, não consegue validar a contribuição das mesmas para o ajustamento do saldo

estrutural planeado pelo Governo. Esta conclusão já constava da apreciação preliminar à POE/2019

que a UTAO publicou no dia 22 do corrente. Como, entretanto, não tomou conhecimento de elementos

novos que lhe permitam compreender a razão daquela discrepância entre fontes internas, a UTAO

permanece sem saber qual é, ao fim e ao cabo, a dimensão orçamental das medidas de política novas

incluídas na POE/2019 e, portanto, é incapaz de validar o contributo das mesmas para a variação do

saldo estrutural preconizada na POE/2019 (que, recorde-se, é 0,3 p.p. do PIB, segundo o Quadro III.5.1.

na p. 77 do relatório do OE).

42 Código de Conduta do Two Pack: Specifications on the implementation of the Two Pack and Guidelines on the format and content

of draft budgetary plans, economic partnership programmes and debt issuance reports, document endossado pelo ECOFIN em 9 de

julho de 2013, com a redação fixada em 30 de setembro de 2016. Consultado em 27/10/2018, disponível em

http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/coc/2014-11-07_two_pack_coc_amended_en.pdf.

II SÉRIE-A — NÚMERO 20_____________________________________________________________________________________________________________

254

Página 255

Tabela 34 – Discrepâncias entre medidas novas de política orçamental em dois documentos do MF

Fontes: A coluna “POE/2019” corresponde a informação facultada à UTAO pelo MF em 18/10/2018 e que é compatível com o relatório do MF sobre a POE/2019. A coluna “Projeto de Plano Orçamental para 2019” é a Tabela 12 do documento do MF com o mesmo nome identificado na nota de rodapé 40 e enviado à CE em 16/10/2018.

Anexo 2: Estatísticas

240 O estudo foi realizado sem acesso a informação solicitada expressamente ao Ministério das

Finanças. Este anexo começa por dar nota pública de que a UTAO não recebeu, até às 00h00m do dia

21/10/2018, os dados abaixo listados e que havia solicitado ao GPEARI-MF em 17 do corrente.

• Valor médio da FBCF não coberto por fundos da UE em 2017, 2018 e 2019, considerando, para

efeitos da média, um período de quatro anos (entre t-3 e t), em milhões de euros com três casas

decimais, elemento necessário para aferição do cumprimento da regra da despesa primária

líquida.

• Medidas temporárias e/ou não recorrentes do lado da receita em 2017, 2018 e 2019, em milhões

de euros com três casas decimais, cujo valor é necessário para a aferição do cumprimento da

regra da despesa primária líquida.

• Medidas temporárias e/ou não recorrentes do lado da despesa em 2017, 2018 e 2019, em

milhões de euros com três casas decimais, cujo valor é necessário para aferição do

cumprimento da regra da despesa primária líquida.

• Saldo estrutural, medidas temporárias e/ou não recorrentes e componente orçamental cíclica

em percentagem do PIB em 2017, 2018 e 2019, no cenário de políticas invariantes.

Projeto de Plano

Orçamental para

2019

Descrição M€ % PIB % PIB

Receita

Fundos Estruturais - PT 2020 - - 0,1

Fim do Pagamento Especial por Conta (PEC) -100 -0,05 0,0

Outras Medidas Fiscais 115 0,05

Imposto de selo sobre contratos de crédito - -

Tributação Autónoma de v iaturas - IRC e IRS 40 0,02

Alteração das taxas IEC`s e escalões do IABA 75 0,04

Dividendos 326 0,16 0,2

Div idendos da CGD 0,1

Div idendos do Banco de Portugal 0,1

Outras Medidas do Lado da Receita -64 -0,03

Contribuições sobre Renováveis 30 0,01

IRC do interior -40 -0,02

IRC PME -13 -0,01

IVA da eletricidade e gás natural -19 -0,01

Alargamento do limite da DLRR (Dedução de Lucros Retidos e Re-investidos) -13 -0,01

IVA na Cultura -9 0,00

Total Medidas do Lado da Receita 278 0,13 0,3

Despesa

Prestação Social para a Inclusão 153 0,07 0,1

Exercício de revisão de despesa -236 -0,11 -0,1

Aumento extraordinário das Pensões 85 0,04 0,1

Poupanças em juros -191 -0,09 -0,1

Outras Medidas do Lado da Despesa 156 0,07

Reforma de longas carreiras 66 0,03

RSI- valores de referência 6 0,00

Abono de Família 58 0,03

Complemento Extraordinário de Pensões Mínimas 26 0,01

Total Medidas do Lado da Despesa -34 -0,02 -0,1

Impacto Total no Saldo Orçamental 311 0,15 0,4

POE/2019

-

0,1

-

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255

Página 256

• Identificação do impacto de pressões orçamentais que transitam de anos anteriores, em contas

nacionais, em milhões de euros e com três casas decimais.

• Identificação da classificação económica, em contas nacionais, da reserva orçamental e da

dotação provisional em 2018 e 2019, em milhões de euros e com três casas decimais.

241 A próxima página exibe um quadro em formato alargado que facilita a comparação dos exercícios

de projeção realizados entre maio e outubro para a economia portuguesa. O mesmo é invocado várias

vezes no Capítulo 2. Sendo diferente, inspira-se numa tabela parecida que o CFP mantém atualizada

no seu portal Internet. Agradece-se a inspiração.

Ver Tabela 35 na próxima página.

242 A terminar este anexo, são mostrados na Tabela 36 as coordenadas dos gráficos da Secção 9.1

sobre a orientação da política orçamental face ao ciclo económico vivido nos anos 2014 a 2019. A

tabela tem, ainda, o intuito pedagógico de ajudar a compreender a derivação das coordenadas

e a construção desses gráficos.

II SÉRIE-A — NÚMERO 20_____________________________________________________________________________________________________________

256

Página 257

Tabela 35 – Comparação do cenário macroeconómico face a outros referenciais (taxa de variação anual, em percentagem e em pontos percentuais)

Fontes: INE, MF, CFP, BdP, FMI, CE, OCDE e cálculos da UTAO. As fontes em detalhe são as seguintes: MF — PE/2018-22, maio de 2018; OCDE — Economic Outlook n.º 103, maio de 2018; CFP — Finanças Públicas: Situação e Condicionantes 2018-2022 (Atualização), setembro de 2018; BdP — Boletim económico, outubro de 2018; CE — Summer 2018 Interim Economic Forecast, julho de 2018; FMI — World Economic Outlook, outubro de 2018; MF — POE/2019, outubro de 2018. | Notas: As projeções do Banco de Portugal para a procura interna e para a procura externa líquida referem-se ao contributo líquido de importações, deduzindo em cada componente da

procura interna e das exportações o volume de importações previsto como necessárias para satisfazer cada componente. O cálculo dos conteúdos importados foi efetuado com base em informação relativa a 2013, de

acordo com a metodologia apresentada na Caixa “O conteúdo importado da procura global em Portugal”, Boletim Económico, dezembro de 2017, Banco de Portugal.

BdP

out/2018

2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2018 2019 2018 2019 2018 2019 2020 2021 2022 2018 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2018 2019

PIB real e componentes, ótica da despesa (variação, %)

PIB 1,9 2,8 2,3 2,3 2,3 2,2 2,1 2,2 2,2 2,2 2,0 2,2 1,9 1,7 1,7 1,6 2,3 2,3 1,8 1,5 1,4 1,4 1,4 2,3 2,2

Consumo Privado 2,4 2,3 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 1,9 1,9 - - 2,3 2,0 1,8 1,6 1,6 2,4 - - - - - - 2,3 1,9

Consumo Público 0,8 0,2 0,7 -0,1 -0,1 -0,2 0,0 0,7 -0,1 - - 1,2 0,7 0,4 0,4 0,5 0,7 - - - - - - 1,0 0,2

Investimento (FBCF) 2,3 9,2 6,2 7,0 7,1 6,4 5,5 5,9 6,8 - - 5,3 5,2 4,2 3,9 3,5 3,9 - - - - - - 5,2 7,0

Exportações 4,4 7,8 6,3 4,8 4,2 4,2 4,2 5,8 4,3 - - 5,7 4,5 3,8 3,5 3,4 5,0 6,5 4,7 4,3 4,2 4,2 4,2 6,6 4,6

Importações 4,7 8,1 6,3 5,0 4,5 4,5 4,4 6,4 4,7 - - 6,3 4,8 4,0 3,7 3,6 5,1 6,8 5,5 5,0 4,4 4,3 4,3 6,9 4,8

Contributos para o crescimento do PIB (em p.p.)

Procura interna 2,0 3,1 2,5 2,6 2,6 2,5 2,4 2,3 2,3 - - 2,6 2,3 2,0 1,9 1,8 1,2 - - - - - - 2,7 2,5

Procura externa líquida -0,2 -0,3 -0,2 -0,2 -0,3 -0,3 -0,2 -0,2 -0,1 - - -0,4 -0,3 -0,2 -0,2 -0,2 1,1 - - - - - - -0,3 -0,3

Preços (variação, %)

Deflator do PIB 1,8 1,5 1,4 1,4 1,4 1,5 1,5 1,4 1,3 - - 1,4 1,6 1,7 1,6 1,6 - 1,6 1,6 1,7 1,7 1,7 1,7 1,4 1,4

Inflação (IHPC) 0,6 1,6 1,5 1,5 1,5 1,8 1,8 1,1 1,7 1,4 1,6 1,3 1,4 1,5 1,5 1,5 1,4 1,7 1,6 1,8 1,9 2,1 2,1 1,4 1,4

PIB nominal 3,7 4,4 3,8 3,7 3,8 3,7 3,7 3,5 3,5 - - 3,6 3,5 3,5 3,4 3,2 - 3,9 3,4 3,3 3,2 3,1 3,0 3,8 3,6

Mercado de trabalho (variação, %)

Taxa de desemprego 11,1 8,9 7,6 7,2 6,8 6,5 6,3 7,5 6,6 - - 6,9 6,1 5,9 5,8 5,8 7,0 7,0 6,7 6,5 6,3 6,1 6,0 6,9 6,3

Emprego 1,6 3,3 1,9 1,1 0,9 0,8 0,8 2,0 1,3 - - 2,6 1,2 0,5 0,3 0,3 2,3 1,9 1,2 - - - - 2,5 0,9

Remuneração média por trabalhador 2,0 2,1 2,1 2,2 2,4 2,4 1,0 2,0 - - 1,6 2,1 2,2 2,4 2,4 - - - - - - - 1,9 2,3

Produtividade aparente do trabalho 0,3 -0,5 0,5 1,2 1,4 1,4 1,3 0,2 0,9 - - -0,4 0,6 1,2 1,4 1,3 - - - - - - - -0,2 1,3

Financiamento da economia e setor externo (% do PIB)

Capacidade líquida de financiamento face ao exterior 1,0 1,1 1,6 1,8 1,8 1,6 1,6 - - - - 1,5 1,4 1,3 1,3 1,3 1,4 - - - - - - 1,0 1,2

Balança corrente 0,1 0,2 0,7 0,7 0,7 0,5 0,4 -0,3 -0,5 - - 0,7 0,5 0,5 0,5 0,5 - 0,0 -0,3 -0,6 -0,9 -1,3 -1,5 0,0 0,0

Balança de bens e serviços 1,1 0,8 1,0 1,0 0,8 0,7 0,7 1,3 1,1 - - 0,8 0,6 0,6 0,6 0,6 1,3 - - - - - - 0,7 0,7

Balança de rend. primários e transferências -1,0 -0,6 -0,3 -0,3 -0,2 -0,3 -0,2 -1,6 -1,6 - - -0,1 -0,1 -0,1 -0,1 -0,1 - - - - - - - -0,7 -0,6

Balança de capital 0,9 0,9 0,9 1,1 1,1 1,1 1,1 - - - - 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 - - - - - - - 1,0 1,2

Indicadores de finanças públicas (% do PIB)

Saldo orçamental -2,0 -3,0 -0,7 -0,2 0,7 1,4 1,3 -0,7 -0,2 - - -0,5 -0,2 -0,1 0,6 0,3 - -0,7 -0,3 -0,2 0,0 0,2 0,2 -0,7 -0,2

Dívida Pública 129,2 124,8 122,2 118,4 114,9 107,3 102,0 - - - - 122,2 118,7 116,4 110,1 106,1 - - - - - - - 121,2 118,5

Desenvolvimentos cíclicos

PIB potencial (variação, %) - - 1,9 2,3 2,2 2,1 2,2 1,1 1,2 - - 1,8 2,0 1,8 1,6 1,6 - - - - - - - 1,9 2,0

Hiato do produto (% do PIB potencial) - - 0,7 0,7 0,8 0,9 0,8 -2,7 -1,8 - - 0,8 0,6 0,6 0,7 0,7 - 0,1 0,5 - - - - 0,7 0,9

OCDE

maio/2018INE

PPL OE/2019

outubro/2018

PE/2018-22

abril/2018CFP

setembro/2018

FMI

outubro/2018

CE

julho/2018

27 DE OUTUBRO DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________

257

Página 258

Tabela 36 – Avaliação da orientação da política orçamental projetada na POE/2019 (em percentagem e em pontos percentuais do PIB)

Fontes: CE, POE/2019 e cálculos da UTAO. | Notas: (1) Para o saldo primário estrutural, foi utilizada a informação que consta do

Relatório da POE/2019, p. 77. Para o hiato do produto, a fonte de informação utilizada foi o Projeto de Plano Orçamental 2019,

p. 7. (2) A variação do saldo primário estrutural está representada no eixo vertical dos gráficos que ilustram a orientação da

política orçamental na Secção 9.1. (3) A variação do hiato do produto corresponde ao eixo horizontal dos mesmos gráficos.

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2018 2019

Saldo primário estrutural 3,1 2,2 2,2 2,8 2,5 2,3 2,9 3,0

Variação do saldo primário estrutural(2) 1,3 -0,9 0,0 0,6 -0,3 -0,2 0,1 0,1

Hiato do produto -3,1 -1,7 -0,9 0,3 1,0 1,3 0,7 0,9

Variação do hiato do produto(3) 1,0 1,4 0,8 1,2 0,7 0,3 0,4 0,2

2018 2019

Saldo primário estrutural 2,8 2,9

Variação do saldo primário estrutural(2) -0,1 0,1

Hiato do produto 0,7 0,9

Variação do hiato do produto(3) 0,4 0,2

2018 2019

Saldo primário estrutural 2,8 2,6

Variação do saldo primário estrutural(2) -0,1 -0,2

Hiato do produto 0,7 0,9

Variação do hiato do produto(3) 0,4 0,2

POE/2019 recalculada com as Reservas A e B da UTAO

Comissão Europeia

Projeções da PrimaveraPOE/2019(1)

POE/2019 recalculada com a Reserva A da UTAO

II SÉRIE-A — NÚMERO 20_____________________________________________________________________________________________________________

258

Página 259

Análise da proposta de Orçamento do Estado para 2017

Análise da proposta de

Orçamento do Estado

para 2019

Relatório do Conselho das Finanças Públicas

n.º 13/2018

novembro de 2018

27 DE OUTUBRO DE 2018____________________________________________________________________________________________________________

259

Página 260

O Conselho das Finanças Públicas é um órgão independente, criado pelo artigo

3.º da Lei n.º22/2011, de 20 de maio, que procedeu à 5.ª alteração da Lei de

Enquadramento Orçamental (Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, republicada pela

Lei n.º 37/2013, de 14 de junho). A versão final dos Estatutos do CFP foi aprovada

pela Lei n.º 54/2011, de 19 de outubro.

O CFP iniciou a sua atividade em fevereiro de 2012, com a missão de proceder a

uma avaliação independente sobre a consistência, cumprimento e

sustentabilidade da política orçamental, promovendo a sua transparência, de

modo a contribuir para a qualidade da democracia e das decisões de política

económica e para o reforço da credibilidade financeira do Estado.

Este Relatório foi elaborado com base na informação disponível até ao dia 8 de novembro de 2018.

Encontra-se disponível em www.cfp.pt, na área de publicações, um ficheiro em formato folha de cálculo contendo os

valores subjacentes a todos os gráficos e quadros do relatório.

II SÉRIE-A — NÚMERO 20____________________________________________________________________________________________________________

260

Página 261

Índice

APRECIAÇÃO GLOBAL ....................................................................................................

SUMÁRIO EXECUTIVO ....................................................................................................

1INTRODUÇÃO .........................................................................................................

2COERÊNCIA DAS PREVISÕES ORÇAMENTAIS FACE AO CENÁRIO

MACROECONÓMICO E MEDIDAS DE POLÍTICA ORÇAMENTAL ...............................

2.1 DA ESTIMATIVA DE 2018 À PREVISÃO ORÇAMENTAL PARA 2019 ...................................................

2.2 ANÁLISE DA PREVISÃO DE RECEITA PÚBLICA NA POE/2019 ............................................................

2.3 ANÁLISE DA PREVISÃO DE DESPESA PÚBLICA NA POE/2019 ...........................................................

3AVALIAÇÃO DO AJUSTAMENTO ORÇAMENTAL, DA POSTURA DA POLÍTICA

ORÇAMENTAL E DO CUMPRIMENTO DAS REGRAS ..................................................

3.1 SALDOS ORÇAMENTAIS ..........................................................................................................................

3.2 AJUSTAMENTO ORÇAMENTAL E POSTURA DA POLÍTICA ORÇAMENTAL ............................................

3.3 CUMPRIMENTO DAS REGRAS ORÇAMENTAIS ......................................................................................

3.4 QUADRO PLURIANUAL DE PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTAL (QPPO)...............................................

4ENDIVIDAMENTO, NECESSIDADES BRUTAS DE FINANCIAMENTO E

EVOLUÇÃO DA DÍVIDA PÚBLICA .................................................................................

4.1 ENDIVIDAMENTO E NECESSIDADES DE FINANCIAMENTO DO ESTADO .............................................

4.2 DINÂMICA DA DÍVIDA ............................................................................................................................

5CONTA DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS POR SUBSECTOR ..........................

5.1 VISÃO COMPARADA ...............................................................................................................................

5.2 ANÁLISE DO SUBSECTOR DA ADMINISTRAÇÃO REGIONAL E LOCAL ................................................

5.3 ANÁLISE DO SUBSECTOR DOS FUNDOS DE SEGURANÇA SOCIAL .....................................................

ANEXO ............................................................................................................................

LISTA DE ABREVIATURAS ............................................................................................

PRINCIPAIS FONTES DE INFORMAÇÃO ESTATÍSTICA ..............................................

27 DE OUTUBRO DE 2018____________________________________________________________________________________________________________

261

Página 262

Índice de Gráficos Gráfico 1 – Contributo da receita e da despesa para a variação do saldo em 2019 (em M€) .............................. Gráfico 2 – Do défice estimado para 2018 ao défice previsto para 2019 (em M€) ................................................... Gráfico 3 – Evolução dos principais impostos e agregados macroeconómicos em 2019 ...................................... Gráfico 4 – Evolução da carga fiscal (em % do PIB) ................................................................................................................ Gráfico 5 – Evolução da receita não fiscal e não contributiva em 2019 (tvh, %) ........................................................ Gráfico 6 – Despesa Fiscal do Estado, 2016-2019 (M€) ......................................................................................................... Gráfico 7 – Despesa Fiscal do Estado, por imposto (M€)...................................................................................................... Gráfico 8 – Variação da despesa das administrações públicas (M€) ................................................................................ Gráfico 9 – Evolução da despesa com prestações sociais (M€) ......................................................................................... Gráfico 10 – Evolução das despesas com pessoal (M€) ........................................................................................................ Gráfico 11 – Evolução do consumo intermédio ........................................................................................................................ Gráfico 12 – Evolução das despesas de capital (M€) .............................................................................................................. Gráfico 13 – Evolução da despesa com juros ............................................................................................................................. Gráfico 14 – Revisão da estimativa da receita e da despesa para 2018 face ao OE/2018 ...................................... Gráfico 15 – Esforço Orçamental (em p.p. do PIB) ................................................................................................................... Gráfico 16 – Política orçamental e posição cíclica [2014-2019] ......................................................................................... Gráfico 17 – Evolução do saldo estrutural (% e p.p. do PIB)................................................................................................ Gráfico 18 – Regra de redução da dívida pública (em % do PIB) ...................................................................................... Gráfico 19 – Recentes tetos plurianuais de despesa definidos no QPPO (M€) ........................................................... Gráfico 20 – Limites da despesa sujeita ao QPPO (em M€) ................................................................................................. Gráfico 21 – Composição do financiamento em 2019 (mil M€, valor de encaixe) ..................................................... Gráfico 22 – Previsões da despesa com ativos financeiros (M€) ....................................................................................... Gráfico 23 – Evolução do saldo do empréstimo do FMI (mil M€) .................................................................................... Gráfico 24 – Evolução da dívida pública (% do PIB e p.p.) ................................................................................................... Gráfico 25 – Custo da dívida direta do Estado (%) .................................................................................................................. Gráfico 26 – Comportabilidade da dívida .................................................................................................................................... Gráfico 27 – Contributo dos subsectores para o saldo acumulado (% do PIB) ........................................................... Gráfico 28 – Contributo dos subsectores para a redução do défice (p.p. do PIB) .....................................................

Índice de Quadros Quadro 1 – Da estimativa de 2018 à previsão orçamental para 2019 – medidas de política com impacto

orçamental em 2019 (M€) .................................................................................................................................................................. Quadro 2 – Receita das administrações públicas e impacto orçamental das medidas ........................................... Quadro 3 – Receita fiscal das administrações públicas e impacto orçamental das medidas, em Contabilidade

Nacional ..................................................................................................................................................................................................... Quadro 4 – Despesa das administrações públicas e impacto previsto das medidas ................................................ Quadro 5 – Impacto de medidas discricionárias na despesa com prestações sociais em 2019 (M€) ............... Quadro 6 – Previsões do MF para as despesas com pessoal (M€) ................................................................................... Quadro 7 – Previsões do MF para o impacto bruto do descongelamento de carreiras (M€) ............................... Quadro 8 – Principais instrumentos de controlo orçamental em 2019 .......................................................................... Quadro 9 – Indicadores orçamentais ............................................................................................................................................ Quadro 10 – Impacto das medidas temporárias no saldo orçamental ........................................................................... Quadro 11 – Cálculo da despesa agregada corrigida (despesa primária líquida em mil M€) .............................. Quadro 12 – Cálculo da taxa de referência do benchmark da despesa ......................................................................... Quadro 13 – Aferição do benchmark da despesa .................................................................................................................... Quadro 14 – Do saldo em contas nacionais ao limite de despesa no QPPO para 2019 (em M€) ...................... Quadro 15 – Previsões para a composição do financiamento em 2018 (M€, valor de encaixe).......................... Quadro 16 – Previsões para as necessidades de financiamento em 2018 (M€) ......................................................... Quadro 17 – Necessidades de financiamento do Estado em 2017-2019 (M€) ........................................................... Quadro 18 – Previsões de instituições internacionais para a dívida pública (% PIB) ................................................ Quadro 19 – Contributos para a variação dos juros ...............................................................................................................

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Quadro 20 – Indicadores de sustentabilidade de médio e longo prazo para Portugal (p.p. do PIB) ................ Quadro 21 – Saldo por subsector 2016-2019 (em M€) ......................................................................................................... Quadro 22 – Conta do Subsector dos Fundos da Segurança Social ................................................................................ Quadro 23 – Diferenças da Estimativa do MF para 2018 face ao OE/2018 e ao PE/2018 ...................................... Quadro 24 – Da estimativa de 2018 à previsão orçamental para 2019 – detalhe das medidas de política com

impacto orçamental em 2018 (M€) ................................................................................................................................................ Quadro 25 – Da estimativa de 2018 à previsão orçamental para 2019 com base na classificação de one-off

do MF – medidas de política com impacto orçamental em 2019 (M€) .......................................................................... Quadro 26 – Da estimativa de 2018 à previsão orçamental para 2019 com base na classificação de one-off

do MF – detalhe das medidas de política com impacto orçamental em 2019 (M€) ................................................. Quadro 27 – Conta das Administrações Públicas (M€) .......................................................................................................... Quadro 28 – Conta das Administrações Públicas ajustada (M€) ....................................................................................... Quadro 29 – Conta das Administrações Públicas (em % do PIB) ...................................................................................... Quadro 30 – Conta das Administrações Públicas ajustada (em % do PIB)....................................................................

Índice de Caixas Caixa 1 – Despesa Fiscal do Estado na POE/2019 .................................................................................................................... Caixa 2 – Previsões do MF para as despesas com pessoal e para o descongelamento de carreiras ................. Caixa 3 – Medidas temporárias consideradas pelo CFP em 2018 e 2019 ...................................................................... Caixa 4 – Benchmark da despesa (Expenditure Benchmark) ............................................................................................... Caixa 5 – Aferição do cumprimento da regra de despesa (Expenditure Benchmark) .............................................. Caixa 6 – Transferências do OE/2019 ao abrigo das leis de finanças subnacionais .................................................. Caixa 7 – Nova estimativa do MF para 2018: diferenças face ao OE/2018 e ao PE/2018 .......................................

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APRECIAÇÃO GLOBAL

De acordo com as responsabilidades que lhe estão cometidas e com base na informação

adicional prestada pelo Ministério das Finanças (MF), o Conselho das Finanças Públicas (CFP)

analisa neste relatório a proposta de Orçamento do Estado para 2019 (POE/2019), tendo-se

pronunciado em devido tempo sobre o cenário macroeconómico a ela subjacente. Após

análise detalhada da informação, o CFP conclui que a estratégia de consolidação orçamental

prosseguida continua a beneficiar maioritariamente do contributo da descida dos juros e da

fase favorável do ciclo económico. Qualquer destas determinantes é, por natureza, sujeita a

flutuações que as políticas nacionais só limitadamente podem influenciar, mas cujos efeitos

devem estar preparadas para atenuar.

Para isso é necessário reduzir o défice orçamental e a dívida pública nos períodos favoráveis,

uma redução que deve ser de natureza estrutural, isto é, não deve resultar apenas do

benefício das fases de crescimento cíclico. Estas invertem-se nos períodos de declínio, que

têm um impacto direto na quebra de receitas e no aumento das despesas que, como o

subsídio de desemprego, atuam como estabilizadores automáticos. Por isso, mesmo na

ausência de políticas contra cíclicas, as fases de declínio dão origem à deterioração do saldo

orçamental. Quando este já é, à partida, deficitário, a utilização da política orçamental para

combater situações de recessão só é viável se o país dispuser de acesso a financiamento em

condições favoráveis. Estas dependem da política monetária, mas também do prémio de risco

associado ao país, que é função do seu potencial de crescimento e do nível de dívida. A

manutenção de acesso ao financiamento supõe, por isso, políticas económicas que

favoreçam o crescimento potencial da economia, a par de políticas orçamentais prudentes,

em particular no que respeita à evolução das despesas rígidas, que controlem o seu nível de

endividamento.

Não obstante as regras europeias que integram o Pacto de Estabilidade e Crescimento, o

enquadramento orçamental português não favoreceu em geral uma gestão suficientemente

prudente, tendendo antes a permitir a acumulação de défices orçamentais e de dívida

pública, tanto nas fases de crescimento como nas recessões. O esgotamento do espaço

orçamental que daí decorreu agravou o impacto da crise internacional na economia

portuguesa e sublinhou a necessidade de cumprimento das regras. Este é um resultado que

está gradualmente a ser conseguido, mas que permanece insuficiente no respeitante aos

indicadores estruturais, nomeadamente, como documentado na análise deste relatório, nos

casos do saldo orçamental e do referencial de despesa.

Ainda mais importante do que a estrita observância das regras numéricas é, do ponto de

vista do país, a reduzida atenção aos fatores de fundo de que dependem o crescimento

potencial da economia e o acesso a financiamento. Um elemento que ilustra bem essa

postura é o aparente desinteresse pelo facto de o Orçamento do Estado para 2019 dever ter

sido o primeiro a enquadrar-se no modelo definido pela Lei de Enquadramento Orçamental

(LEO) aprovada em 2015,1 que previa um período transitório de três anos para a respetiva

1 Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro.

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implementação. Do ponto de vista legal não há qualquer problema, uma vez que a lei foi

posteriormente alterada2, protelando esse prazo. Contudo, nem essa formalidade nem a falta

de relevância atribuída ao tema no debate público eliminam a sua importância. De facto, a

LEO de 2015 cria as bases para um enquadramento orçamental integrado na definição de

uma política económica de médio prazo, bem como para a definição e gestão de limites de

despesa necessários para viabilizar os objetivos de estabilidade e sustentabilidade

orçamental.

Neste sentido, a lei determina, em primeiro lugar, a reformulação da Lei das Grandes Opções,

a apresentar conjuntamente com o Programa de Estabilidade, sendo submetida a aprovação

parlamentar e passando a incluir o quadro plurianual das despesas públicas. Trata-se de uma

alteração fundamental, que deverá finalmente atribuir à Lei das Grandes Opções um papel

relevante na definição da política económica, em lugar de um simples elenco de medidas

que, com uma vaga integração nos objetivos macroeconómicos e ignorando o financiamento

necessário para as pôr em prática, não dá lugar à definição de opções e prioridades. Estas

são, no entanto, condições prévias para a adoção de um modelo efetivo de orçamentação

por programas, que a LEO igualmente determina, conjuntamente com a criação ou

redefinição dos instrumentos essenciais à sua concretização.

Estreitamente relacionada com essa redefinição está a integração efetiva do orçamento anual

no enquadramento de médio prazo. Esta garante a inserção dos programas nesse horizonte,

assim como a definição e respeito por limites de despesa definidos na mesma base e em

consonância com as opções de política económica adotadas para a legislatura. Daqui decorre

a necessidade de uma profunda alteração do papel dos diferentes intervenientes no processo

orçamental, reforçando a responsabilidade do MF pela definição e monitorização dos

objetivos macro-orçamentais, mas reduzindo a sua intervenção no controlo detalhado e

casuístico das despesas que, tal como o seu planeamento e gestão, devem ser da

responsabilidade dos ministérios sectoriais.

A concretização destes mecanismos supõe, em primeiro lugar, que a programação tenha em

conta os custos associados às diferentes atividades, assim como os benefícios esperados, e

que a política orçamental seja formulada num quadro plurianual que inclua a avaliação de

custos e benefícios das diferentes medidas, para além do impacto no orçamento que as

prevê. Além de autonomia e capacidade de gestão a nível sectorial, a formulação e

acompanhamento desses programas exige informação adequada, nomeadamente a nível

contabilístico, que a lei também prevê e cuja implementação está em curso, embora

continuem a faltar-lhe componentes essenciais, ligadas à centralização e consolidação de

contas e à sua utilização na tomada de decisão orçamental.

Como o CFP sublinhou no Parecer que emitiu sobre a proposta de lei que daria origem à Lei

151/2015, todos estes aspetos supõem, em primeiro lugar, uma nova forma de encarar o

orçamento e a política económica, reconhecendo que a política orçamental está longe de

poder constituir a determinante quase exclusiva desta última, não obstante caber-lhe um

papel fundamental na adoção de estratégias baseadas na avaliação das oportunidades, mas

2 Lei n.º 37/2018, de 7 de agosto.

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também das condicionantes que defronta. Dessa avaliação deve resultar a criação de

incentivos que propiciem comportamentos conducentes ao desenvolvimento da economia e

à estabilidade financeira, nomeadamente evitando a formação de expectativas irrealistas

quanto à capacidade financeira do Estado, se não for acompanhada pelo crescimento

sustentado da economia. Requer, além disso, uma profunda reforma da gestão financeira

pública, muito exigente na qualidade e tratamento da informação, assim como na autonomia,

responsabilização e competência de gestão de todos os intervenientes.

Como se previa aquando da aprovação da lei, a sua implementação exige alterações

profundas no funcionamento das instituições e nos processos de tomada de decisão. Em

algumas áreas, sob a orientação da Unidade de Implementação, fizeram-se progressos

assinaláveis. Mesmo nessas continuam, porém, a faltar recursos – em particular informáticos

– necessários à conclusão dos trabalhos indispensáveis à implementação da lei. É, por isso,

especialmente preocupante o reduzido interesse que a matéria parece despertar, superado

pelos debates que se inserem na manutenção do status quo, centrados nas temáticas da

suborçamentação ou das cativações. Estes tornaram-se relevantes dada a influência negativa

que o seu uso intensivo exerce, no curto prazo, sobre a qualidade da gestão pública e, a mais

longo prazo, sobre a estabilidade e a sustentabilidade orçamental. Contudo, só a efetiva

implementação do novo enquadramento criará condições que permitam eliminá-los,

instituindo os alicerces necessários à definição e gestão da política orçamental e da política

económica em bases compatíveis com as responsabilidades do Estado, em particular nos

domínios sociais.

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SUMÁRIO EXECUTIVO

A Proposta de Orçamento do Estado para 2019 (POE/2019) mantém o objetivo do défice de

0,2% do PIB para 2019 avançado em abril no Programa de Estabilidade. A trajetória de

correção do desequilíbrio orçamental prossegue em 2019 com uma redução do défice

nominal para 385 M€, menos 1071 M€ que o estimado pelo Ministério das Finanças (MF)

para 2018.

A melhoria do saldo orçamental continua a depender dos efeitos da conjuntura económica,

da redução da despesa com juros, de dividendos a receber do Banco de Portugal e da Caixa

Geral de Depósitos (CGD) e da redução dos apoios ao sector financeiro. Os efeitos das

medidas que a ação discricionária do decisor político se propõe introduzir em 2019 têm

mesmo um contributo negativo (ainda que limitado) para a redução do défice orçamental.

Esse contributo negativo é ampliado caso não se considerem as poupanças em juros como

uma medida de política, para a qual não se dispõe de especificação suficiente que permita

excluir a possibilidade dessa poupança decorrer na quase totalidade de condições de

mercado mais favoráveis do que o antecipado aquando da elaboração do Programa de

Estabilidade de 2018. O exercício orçamental de 2019 será ainda onerado pelo significativo

contributo negativo para o saldo (-981 M€) decorrente do efeito desfasado (carry-over) de

medidas introduzidas em anos anteriores. Finalmente, a melhoria decorrente da conjuntura

económica está sujeita aos riscos descendentes para o crescimento da economia

identificados no Parecer do CFP sobre as Previsões macroeconómicas subjacentes ao

Orçamento do Estado para 2019.

Ajustamento Estrutural

Descontando o efeito do ciclo económico e das medidas temporárias e não recorrentes, o

saldo estrutural subjacente à Proposta de Orçamento do Estado tal como recalculado pelo

CFP para 2019 deverá reduzir a distância face ao Objetivo de Médio Prazo (OMP). Esta

aproximação ao OMP tem subjacente uma estimativa de saldo estrutural para os anos de

2018 e 2019 que garante a margem de segurança necessária em relação ao rácio de 3% do

PIB para o défice orçamental nominal para fazer face às flutuações cíclicas normais sem

incorrer na situação de défice excessivo. A postura da política orçamental deverá assumir-se

neutral, tendo em consideração a manutenção programada do saldo primário estrutural.

O ritmo de ajustamento previsto coloca em risco o cumprimento dos requisitos da vertente

preventiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) no que diz respeito à evolução da

despesa e à melhoria recomendada para o saldo estrutural. Com base na informação

disponível e na classificação própria de medidas temporárias e não recorrentes, o CFP estima

que a melhoria programada do saldo estrutural subjacente à Proposta de Orçamento do

Estado ascenda a 0,2 p.p. do PIB em 2019 e 0,1 p.p. em 2018. Este progresso é, em cada um

dos anos, inferior ao necessário para garantir a melhoria de 0,5 p.p. do PIB estabelecida na

Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) e a melhoria de 0,6 p.p. do PIB decorrente do Pacto

de Estabilidade e Crescimento. Apesar de não garantir o ajustamento mínimo recomendado

para 2019, a melhoria programada do saldo estrutural aponta para um progresso orçamental

compatível o cumprimento do critério da dívida no último ano do período transitório (2019).

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No que se refere ao valor de referência (benchmark) para a despesa primária corrigida, o

ritmo de ajustamento previsto para 2019 não é compatível com o seu cumprimento. O

crescimento nominal programado da despesa primária líquida de medidas discricionárias do

lado da receita e de medidas temporárias não recorrentes excede o aumento de 0,7%

recomendado pelo Conselho da União Europeia e a taxa de referência aplicável (igualmente

0,7%). A diferença corresponde a um desvio de 0,8 p.p. do PIB, o que excede a margem de

0,5 p.p. a partir da qual há risco de desvio significativo em 2019. A natureza desse desvio

mantém-se, mesmo considerando a média dos anos de 2018 e 2019 (1,3 p.p. do PIB). Nos

termos da legislação, a avaliação do cumprimento da vertente preventiva do Pacto deve ser

efetuada com base em valores reportados, o que ocorrerá em maio.

Receita

A Proposta de Orçamento do Estado tem subjacente um aumento do peso da receita das

administrações públicas no PIB pelo segundo ano consecutivo, prevendo-se que atinja 43,3%

do produto nominal em 2019 (no valor de 90 719 M€), assentando esta evolução no aumento

do peso no PIB das contribuições sociais e das “vendas e outra receita corrente”.

O crescimento da receita fiscal e contributiva deverá representar cerca de 70% do

crescimento esperado para a receita total das Administrações Públicas (AP), com os

acréscimos de receita provenientes de impostos indiretos (1323 M€) e das contribuições

sociais (975 M€) a explicar a quase totalidade do incremento da receita proveniente do total

dos impostos e contribuições (2462 M€). O contributo dos impostos diretos deverá ser

inferior aos das componentes referidas já que o seu crescimento (165 M€) se encontra

afetado pelo impacto previsto de medidas de política para este agregado da receita

(-367 M€), incluindo o efeito desfasado das alterações ao IRS legisladas no Orçamento do

Estado para 2018 (OE/2018).

O desempenho esperado para os impostos diretos, cuja taxa de crescimento anual se deverá

situar em 0,8%, é determinante para a previsão de uma ligeira redução da carga fiscal de

34,7% do PIB em 2018 para 34,6% do PIB em 2019, uma vez que o Ministério das Finanças

espera que as taxas de crescimento dos impostos indiretos (4,1%) e das contribuições sociais

efetivas (5,1%) superem o ritmo de crescimento da atividade económica no próximo ano

(3,6%). Em particular, a elasticidade implícita na previsão de receita de IVA antes de medidas

(4,5%) face ao consumo é superior à unidade, traduzindo a expectativa de um desempenho

para a receita de IVA acima do perspetivado para o consumo privado nominal (3,3%), o que

pode constituir um risco de cumprimento das metas. Ainda de acordo com a Proposta de

Orçamento do Estado as contribuições sociais efetivas deverão continuar a crescer 2 p.p.

acima da variação esperada para as remunerações, o que igualmente constitui um risco.

Relativamente à receita não fiscal e não contributiva, o seu objetivo de crescimento (8,1% ou

1081 M€) dependerá, essencialmente, da concretização dos ganhos financeiros a obter com

os dividendos da CGD e do Banco de Portugal (326 M€), do impacto dos fundos europeus

recebidos no âmbito do Portugal 2020 (de 145 M€), bem como de um desempenho robusto

das vendas.

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Despesa

O Ministério das Finanças prevê que a despesa das administrações públicas atinja 91 104 M€

no próximo ano, aumentando 2471 M€ face a 2018. Este acréscimo é induzido pela despesa

corrente primária e, em menor grau, pela despesa de capital, sendo atenuado pela previsão

de uma diminuição dos encargos com juros pelo quinto ano consecutivo. Mais de metade

do crescimento da despesa corrente primária previsto para 2019 resulta das prestações

sociais, rubrica que deverá apresentar um aumento igual ao estimado pelo Ministério das

Finanças para o corrente ano (3,8%) e para o qual contribuirá o impacto de medidas

discricionárias previstas equivalente a 0,3% do PIB.

Devido à expectativa de um impacto de medidas temporárias menos desfavorável que no

corrente ano, o ritmo de crescimento da despesa deverá desacelerar de 4,4% em 2018 para

2,8% em 2019, de acordo com a Proposta de Orçamento do Estado. Este efeito decorrente

das medidas temporárias encontra-se refletido sobretudo na evolução prevista para as

“outras despesas de capital”, por via da redução prevista de apoio ao sistema financeiro.

Assinala-se o risco de essa redução poder não se vir a concretizar. O MF prevê ainda um

abrandamento do ritmo de crescimento do consumo intermédio. Em sentido oposto, a

Proposta de Orçamento do Estado aponta para uma aceleração do ritmo de crescimento da

Formação Bruta de Capital Fixo e das despesas com pessoal, esta última na sequência da

continuação do processo de pagamento faseado do descongelamento de carreiras na

administração pública.

O peso da despesa pública no PIB deverá registar uma diminuição de 43,9% em 2018 para

43,5% em 2019, ancorada na expectativa de um crescimento do produto nominal de 3,6%,

superior ao da despesa pública (2,8%).

Dívida pública

O Ministério das Finanças estima que em 2018 a dívida de Maastricht se situe em 121,2% do

PIB, uma redução de 3,6 p.p. face em 2017. As necessidades brutas de financiamento do

Estado na ótica da contabilidade pública para o ano corrente deverão situar-se 1,3 mil M€

acima da previsão feita no Orçamento de Estado para 2018. Este incremento deve-se ao

maior volume de pagamentos antecipados ao Fundo Monetário Internacional (FMI) –

incluindo um pagamento antecipado de 2 mil M€ a realizar até ao final do ano corrente -

bem como um maior reembolso de Obrigações do Tesouro, compensados, apenas em parte,

pelo défice orçamental abaixo do esperado. Esta estratégia de reembolso antecipado ao FMI,

iniciada em 2015, levou a uma redução considerável da taxa de juro do empréstimo desde

janeiro 2018.

De acordo com o MF, em 2019 a dívida deverá voltar a registar uma diminuição, para 118,5%

do PIB, prolongando a trajetória descendente. Esta evolução é motivada pelo contributo

favorável do saldo primário e, em menor grau, pelo efeito dinâmico (com o efeito do

crescimento do PIB a superar, em termos absolutos, o efeito dos juros). Não obstante, as

necessidades brutas de financiamento do Estado na ótica da contabilidade pública deverão

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aumentar 2,4 mil M€ em 2019. Este incremento ficará a dever-se, em grande parte, ao maior

volume de amortizações e anulações de dívida fundada face a 2018.

Subsectores das Administrações Públicas

A Proposta de Orçamento do Estado considera uma melhoria do saldo orçamental transversal

a todos os subsectores das Administrações Públicas, em particular na Administração Central

e na Administração Regional e Local. O subsector da Administração Central continuará a ser

responsável pela maior contribuição para o défice orçamental do conjunto das

Administrações Públicas em 2019 (de -1,4% do PIB), para o qual concorre a despesa com

transferências ao abrigo das leis de financiamento dos restantes subsectores. Dos 0,5 p.p. do

PIB de melhoria do saldo orçamental das Administrações Públicas, 0,3 p.p. do PIB

correspondem ao contributo da redução do défice da Administração Central e os restantes

0,2 p.p. do PIB ao reforço do excedente da Administração Regional e Local. O contributo dos

Fundos de Segurança Social é aproximadamente nulo em rácio do PIB, devido ao efeito do

crescimento do denominador, apesar do acréscimo nominal previsto do excedente do

subsector.

Quadro Plurianual de Programação Orçamental

O Quadro Plurianual de Programação Orçamental (QPPO), revisto pela Proposta de

Orçamento do Estado, estabelece limites de despesa da administração central financiada por

receitas gerais para os próximos quatro anos superiores aos constantes do projeto de

atualização apresentado no Programa de Estabilidade, submetido em abril último. Estas

alterações implicam uma elevação dos limites num montante total de 7320 M€ de 2019 até

2022. Para 2019, o limite é superior em 1454 M€, sendo reforçados todos os agrupamentos

de programas orçamentais, em particular os da área Social e Económica.

A experiência tem mostrado a ineficácia do Quadro Plurianual de Programação Orçamental

no sentido da responsabilização orçamental no médio e longo prazo. A sua utilidade

enquanto instrumento de suporte à formulação e execução das políticas públicas numa

perspetiva plurianual implica que os tetos de despesa estabelecidos sejam respeitados e que

a atualização anual introduzida pelo Orçamento do Estado se encontre em consonância com

o estabelecido no Programa de Estabilidade, o que não ocorre com a Proposta de Orçamento

do Estado para 2019.

Transparência

A elaboração deste relatório sobre a Proposta de Orçamento do Estado continua a ser

prejudicada por insuficiências de transparência orçamental nos documentos que a

acompanham, bem como por dificuldades na obtenção de informação relevante adicional

junto do Ministério das Finanças de uma forma completa e tempestiva.

A formulação e quantificação das medidas de política no Relatório da Proposta de

Orçamento de Estado constitui um problema que o CFP tem recorrentemente identificado,

que continua a persistir em 2019, reduzindo a transparência do processo orçamental. Com

efeito, para poder avaliar a coerência do exercício orçamental o CFP optou por adicionar um

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conjunto e medidas que se encontram referidas no texto daquele documento, mas que não

são explicitadas na tabela que com este propósito nele é apresentada. A justificação da

quantificação das medidas de política continua a apresentar insuficiências, a que acresce a

prática recorrente de não se realizar uma avaliação ex post.

A ausência de uma apresentação clara, sistematizada e suficientemente especificada é

particularmente significativa nos casos: das receitas e despesas associadas à aplicação de

fundos estruturais; na quantificação das poupanças associadas à medida de revisão da

despesa, que agrega efeitos que não decorrem de medidas de política e outros que deveriam

ser considerados no cenário base (decorrentes da demografia, por exemplo); na identificação

das poupanças com juros que dependem de novas medidas de política, excluindo destas a

parte que decorre de medidas adotadas em anos anteriores e da melhoria das condições de

mercado.

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1 INTRODUÇÃO

Nos termos do artigo 7.º dos Estatutos do Conselho das Finanças Públicas (CFP), o presente

relatório procede à análise da Proposta de Orçamento do Estado para 2019 (POE/2019). Este

Relatório foi antecedido pelo Parecer do CFP sobre as previsões macroeconómicas

subjacentes ao Orçamento do Estado elaborado nos termos conjugados do artigo 8.º da Lei

de Enquadramento Orçamental (Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro), da alínea a) do artigo

6.º dos Estatutos do CFP, aprovados pela Lei n.º 54/2011, de 19 de outubro, alterada pela Lei

n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, do n.º 4 do artigo 4.º e da alínea f) do n.º 3 do artigo 6.º

do Regulamento (UE) n.º 473/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de

2013.

A análise realizada neste relatório tem por base a informação constante da proposta de lei

n.º 156/XIII que aprova o Orçamento do Estado para 2019 (doravante POE/2019) apresentada

na Assembleia da República em 15 de outubro, no Projeto de Plano Orçamental para 2019

enviado à Comissão Europeia (CE) e na informação adicional fornecida pelo MF ao CFP em

18 daquele mês, no âmbito do protocolo estabelecido entre o Ministério das Finanças e o

Conselho das Finanças Públicas para apreciação de documentos de programação

orçamental. Posteriormente foram solicitados esclarecimentos adicionais, os quais foram

respondidos em parte no dia 24 e na reunião do dia 25, tendo os restantes sido recebidos

nos dias 26 e 29. Mesmo depois dos esclarecimentos obtidos foram formuladas questões

sobre a natureza e quantificação de algumas medidas de política que não foram respondidas.

As medidas de política de natureza permanente e respetivo impacto orçamental objeto de

análise reúnem, assim, a informação mais completa obtida pelo CFP na sequência dos

pedidos de esclarecimentos acima referidos, pelo que diferem das apresentadas no Quadro

III.2.1 do relatório da POE/2019 e do Quadro 7 anexo ao Projeto de Plano Orçamental para

2019 (Draft Budgetary Plan) enviado à Comissão Europeia (CE).

O presente relatório encontra-se estruturado em cinco capítulos e um anexo. O primeiro é

introdutório e apresenta a estrutura do documento. No segundo capítulo procura-se aferir a

coerência das projeções orçamentais com o cenário macroeconómico e com as medidas

previstas, procedendo-se no terceiro capítulo à avaliação do ajustamento orçamental, da

postura da política orçamental e do cumprimento das regras orçamentais em vigor. O quarto

faz a análise ao endividamento previsto na POE/2019 e à evolução da dívida pública.

Finalmente, o quinto capítulo aprecia as previsões para as contas dos subsectores. O Anexo

dá conta da revisão que a POE/2019 faz à previsão inicial para a conta consolidada de 2018

constante da POE/2018 e na atualização efetuada no Programa de Estabilidade de 2018 e

apresenta um conjunto de quadros detalhados em que se baseiam as versões condensadas

que constam dos capítulos.

Os agregados orçamentais das administrações públicas não foram ajustados do efeito de

medidas temporárias, medidas não recorrentes e de outros fatores especiais. No entanto,

onde for relevante para uma melhor avaliação do esforço de consolidação orçamental, esse

ajustamento é devidamente assinalado no texto.

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A elaboração deste relatório beneficiou de informação e esclarecimentos prestados por

entidades do Ministério das Finanças (MF), designadamente o Gabinete de Planeamento,

Estratégia e Relações Internacionais (GPEARI), a Direção-Geral do Orçamento (DGO) e a

Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública (IGCP), e do Ministério do Trabalho, da

Solidariedade e da Segurança Social. A sua elaboração continua a ser prejudicada por

insuficiências de transparência orçamental nos documentos que acompanham a POE/2019,

bem como por dificuldades na obtenção de informação relevante adicional junto do MF de

uma forma completa e tempestiva.

A formulação e quantificação das medidas de política no Relatório da Proposta de

Orçamento de Estado constitui um problema que o CFP tem recorrentemente identificado,

que continua a persistir na POE/2019, reduzindo a transparência do processo orçamental.

Com efeito, para poder avaliar a coerência do exercício orçamental, o CFP optou por

adicionar um conjunto e medidas que se encontram referidas no texto daquele documento,

mas não são explicitadas na tabela que com este propósito nele é apresentada. A justificação

da quantificação das medidas de política continua a apresentar insuficiências, a que acresce

a prática recorrente de não se realizar uma avaliação ex post.

A ausência de uma apresentação clara, sistematizada e suficientemente especificada é

particularmente significativa nos casos: das receitas e despesas associadas à aplicação de

fundos estruturais; na quantificação das poupanças associadas à medida de revisão da

despesa, que agrega efeitos que não decorrem de medidas de política e outros que deveriam

ser considerados no cenário base (decorrentes da demografia, por exemplo); na identificação

das poupanças com juros que dependem de novas medidas de política, excluindo destas a

parte que decorre de medidas adotadas em anos anteriores e da melhoria das condições de

mercado.

27 DE OUTUBRO DE 2018____________________________________________________________________________________________________________

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2 COERÊNCIA DAS PREVISÕES ORÇAMENTAIS FACE AO

CENÁRIO MACROECONÓMICO E MEDIDAS DE POLÍTICA

ORÇAMENTAL

As medidas temporárias e não recorrentes utilizadas neste capítulo seguem a prática adotada

em anteriores relatórios de análise de POE que o CFP produziu. As medidas consideradas pelo

CFP decorrem de uma classificação própria justificada na Caixa 3, a qual difere em alguns dos

casos da utilizada pelo MF e pela CE.

Por utilizar um conjunto diferente de medidas (temporárias e/ou permanentes), a análise

realizada neste capítulo apresenta diferenças face aos que seriam obtidos se se utilizassem as

medidas que o MF considerou, em particular as que possam ter natureza temporária e não

permanente. Isto é especialmente relevante para os cálculos apresentados nos Quadros 1 e 24

deste relatório e para as conclusões que a partir deles se extraem. Nos Quadros 25 e 26 anexos

são apresentadas as versões dos Quadros 1 e 24 tomando como base as medidas temporárias

que o MF considerou subjacentes à POE/2019.

2.1 DA ESTIMATIVA DE 2018 À PREVISÃO ORÇAMENTAL PARA 2019

A POE/2019 mantém o objetivo do défice de 0,2% do PIB para 2019 avançado em abril

no Programa de Estabilidade. Este resultado corresponde em termos absolutos a uma

necessidade líquida de financiamento (défice orçamental) de 385 M€, que tem como ponto

de partida um défice estimado de 1457 M€ para 2018. A redução prevista para o défice

orçamental assenta num aumento de 3543 M€ na receita superior ao acréscimo de 2471 M€

na despesa das administrações públicas (AP). Para esta melhoria do saldo contribui a receita,

em particular a fiscal e contributiva (+2462 M€), que mais do que compensa o incremento

previsto para as duas componentes com maior peso e rigidez na despesa pública: prestações

sociais e despesas com pessoal (+2095 M€). A receita não fiscal e não contributiva absorve o

aumento previsto para o restante conjunto da despesa (+376 M€), que reflete um maior nível

de investimento das AP e do consumo intermédio (+889 M€) atenuado, contudo, pela

redução de despesa prevista para os juros e para a “outra despesa” num total de 512 M€.

II SÉRIE-A — NÚMERO 20____________________________________________________________________________________________________________

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Gráfico 1 – Contributo da receita e da despesa para a variação do saldo em 2019 (em M€)

Fonte: MF e INE. Cálculos do CFP. | Notas: um sinal positivo/negativo corresponde a um contributo positivo/negativo

de