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Segunda-feira, 12 de novembro de 2018 II Série-A — Número 25
XIII LEGISLATURA 4.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2018-2019)
S U M Á R I O
Resoluções: (a) — Aprova a Decisão (UE, Euratom) 2018/994 do Conselho, de 13 de julho de 2018, que altera o ato relativo à eleição dos membros do Parlamento Europeu por sufrágio universal direto, anexo à Decisão 76/787/CECA, CEE, Euratom do Conselho, de 20 de setembro de 1976. — Aprova o Protocolo Suplementar à Convenção para a Repressão da Captura Ilícita de Aeronaves, adotado em Pequim, em 10 de setembro de 2010. Propostas de lei (n.os 156, 163 e 164/XIII/4.ª): N.º 156/XIII/4.ª (Aprova o Orçamento do Estado para 2019):
— Parecer do Conselho Económico e Social. N.o 163/XIII/4.ª (ALRAM) — Décima oitava alteração ao Estatuto do Serviço Nacional de Saúde, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 11/93, de 15 de janeiro. N.o 164/XIII/4.ª (ALRAM) — Décima primeira alteração ao regime jurídico aplicável às atividades de produção, transporte, distribuição e comercialização de eletricidade e segunda alteração ao Decreto-Lei n.º 230/2008, de 27 de novembro. (a) São publicadas em Suplemento.
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Parecer sobre a Proposta de
Orçamento de Estado para 2019
(Aprovado em reunião Plenária do CES 12/11/2018)
PROPOSTA DE LEI N.º 156/XIII/4.ª
(APROVA O ORÇAMENTO DO ESTADO PARA 2019)
Parecer do Conselho Económico e Social
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Índice
I Nota Introdutória ........................................................................................................................
II Cenário Macroeconómico ..........................................................................................................
III Os Grandes Agregados das Contas Públicas............................................................................
IV Das Receitas Públicas ..............................................................................................................
V. Das Orientações da Despesa Pública ......................................................................................
1. Segurança Social ..................................................................................................................
2. Ensino e Formação Profissional...........................................................................................
3. Capitalização e Financiamento das Empresas .....................................................................
4. Ambiente, Território e Infraestruturas ...............................................................................
5. Serviços Públicos e Administração Pública .........................................................................
6 .Orçamento do Estado com impacto de género ..................................................................
ANEXOS .......................................................................................................................................
Declaração de voto da CGTP-IN ..............................................................................................
Declaração de voto do Representante das Profissões Liberais do CNOP ...............................
Declaração de Voto do representante das Associações de Consumidores ............................
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I Nota Introdutória
O Conselho Económico e Social (CES), elaborou este parecer, a exemplo
de anos anteriores, por solicitação da Comissão Parlamentar de
Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa, cujo pedido e
envio da respetiva Proposta de Lei (POE) teve lugar no dia 16 de Outubro
de 2018.
Como o CES tem reiteradamente referido ⎯ e sem ignorar os próprios
constrangimentos da agenda parlamentar ⎯ o tempo concedido para
a elaboração deste parecer afigura-se manifestamente curto, obrigando
a um agendamento demasiado próximo das reuniões formalmente
exigidas para a sua aprovação o que se traduz num claro prejuízo do
debate e inviabiliza uma avaliação suficientemente aprofundada de
algumas das propostas contidas na POE do Governo, a fazer em sede do
grupo de trabalho constituído internamente para o efeito.
Por outro lado, existindo uma forte dependência entre os conteúdos da
POE e da Proposta das Grandes Opções do Plano (GOP) e sendo as
mesmas apreciadas e votadas ao mesmo tempo pela Assembleia da
República (AR), o CES considera ser de questionar se os dois pareceres
que elabora não ganhariam consistência em ser objeto de um
documento único. É certo que as entidades requerentes não são as
mesmas, com o parecer das GOP a resultar de uma consulta a que o
Governo está constitucionalmente obrigado. Poderia ainda, ser
invocado como argumento substantivo para justificar uma apresentação
temporalmente diferida, o propósito de permitir que os comentários do
CES, no caso das GOP, possam ser refletidos no próprio conteúdo da
Proposta apresentada pelo Governo na A.R.. Na verdade, com o
calendário atualmente estabelecido, é difícil que tal aconteça, dado
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que a entrega do parecer pelo CES ao Governo é praticamente
coincidente com a entrega, por este, da sua Proposta, na A.R..
Cingindo-nos, no entanto, ao quadro atualmente existente para a
elaboração dos pareceres do CES, e sendo aquele que incide sobre a
POE posterior ao das GOP, é nossa preocupação que o presente parecer
possa assegurar, por um lado, uma linha de coerência com o anterior, e
simultaneamente, evitar repetições, sobretudo no que se refere às
posições defendidas pelo CES nas grandes áreas temáticas que
estruturam as GOP e que são coincidentes com as do Programa Nacional
de Reformas (PNR). Uma nova referência substantiva a estas tomadas de
posição só faz sentido quando as mesmas puderem ser complementadas
com informação adicional recolhida na POE.
É ainda nossa preocupação, garantir que a coerência atrás referida se
estenda a pareceres emitidos anteriormente, ou seja que, sem prejuízo
de uma reavaliação das próprias dinâmicas evolutivas na sociedade
portuguesa e de uma leitura atualizada dos impactos das políticas
aplicadas, aquilo que têm sido posições de fundo do CES, sejam tidas em
consideração neste parecer e, quando necessário, reafirmadas. É o
caso, nomeadamente, de um conjunto de escolhas e opções de política
com que o país tem estado confrontado, em especial desde o eclodir da
crise financeira internacional e do seu impacto nas dívidas soberanas da
zona euro. Neste sentido, é, pensamos, oportuno, referenciar, nesta nota
introdutória, ainda que de forma sintética, algumas destas posições que,
em grande medida, têm vindo a ser validadas na observação da própria
realidade e da evolução nela registada.
Dissemos, desde o início da crise, que a recuperação das contas públicas
não se podia fazer ignorando a economia real e considerando o
crescimento económico como sendo um inimigo daquela recuperação.
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Defendemos que o rigor e a contenção orçamental não poderiam ser
sinónimo de «ações de choque» que provocassem a destruição do
tecido produtivo nacional e conduzissem a uma perda de rendimentos
por parte da maioria dos portugueses e que deveria haver alguma
flexibilidade na gestão das metas. Defendemos, ainda, que a retoma da
economia e um crescimento mais robusto da mesma era o melhor
contributo, no momento de viragem, para a consolidação das contas
públicas, como os números de 2017 vieram, finalmente, confirmar. Mas,
simultaneamente, também dissemos, no momento em que o país
passava da descrença na mudança a um estado de quase euforia, que
o crescimento económico para ser sustentável não podia ter apenas por
base políticas de estímulo da procura mas eram indispensáveis,
igualmente, políticas que contribuíssem para reajustar o perfil da oferta,
seja ao nível da nossa estrutura produtiva, seja ao nível de toda a
envolvente infraestrutural e ambiental. Alertámos para as preocupantes
quedas do investimento, quer privado, quer público, cuja consequência,
neste último caso, era a degradação de muitos serviços públicos
essenciais, com repercussões graves sobre a vida dos cidadãos e das
empresas.
Contrariámos, igualmente, a tese dicotómica de que havia que optar
entre ter uma economia voltada para o mercado doméstico ou uma
outra centrada nas exportações e, se sempre considerámos que reforçar
as exportações e a competitividade externa eram um desafio muito
relevante, estas não podiam, por si só, constituir a solução para a retoma
do nosso crescimento. A procura interna era, igualmente, uma
componente indispensável deste, seja do lado da procura, por via do
aumento do poder de compra, seja, estando o país inserido numa
economia aberta em que a concorrência se faz à escala global,
dotando o país de um tecido produtivo nacional internamente
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competitivo. Tal implicava dar uma atenção especial às nossas PME, de
forma a diminuir a nossa dependência do exterior e tendo como
propósito que o aumento das exportações seja acompanhado de um
reforço da componente nacional das mesmas, ou seja do valor
acrescentado gerado no país. Dissemos, ainda, que o combate à
pobreza e ao agravamento das desigualdades na distribuição da
riqueza deviam ser prioridades de uma política apostada no reforço da
coesão social e que o combate às assimetrias regionais era também
parte do mesmo.
Dissemos, finalmente, que às desejáveis mudanças quantitativas, lidas
nos indicadores de conjuntura, se tinham que associar mudanças
qualitativas inseríveis no médio prazo e que isso implicava que o país
tivesse uma estratégia e um programa de maior alcance temporal, ou
seja que as políticas não estivessem orientadas apenas para a obtenção
de resultados mais imediatos ou condicionadas pelos ciclos eleitorais, de
forma a que o país possa subir, consistente e sustentadamente, nos
grandes indicadores que medem o desenvolvimento dos países e, em
especial, retomar de forma continuada o desígnio de convergência a
nível do conjunto da União Europeia.
Uma última nota que fazemos quanto ao tom geral do discurso contido
no Relatório da POE para 2019. Este ganharia em ser menos encomiástico
nos resultados obtidos, muitas vezes com recurso a uma apresentação
tendenciosa, porque incompleta, de alguns números (é o caso das
referências ao investimento público ou à execução do Portugal 2020). Os
problemas que o país tem pela frente não são apenas os que podem
resultar da evolução da situação externa, como o Relatório, e bem,
evidencia. Os desafios internos e as condicionantes externas –
nomeadamente os resultantes das recomendações específicas da U.E.
no âmbito do Semestre Europeu – que temos que ter em conta para
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prosseguirmos um caminho de desenvolvimento económico e social
deveriam estar mais presentes no texto que enquadra a Proposta de Lei
do O.E. para o próximo ano. Os bons resultados registados nesta fase de
retoma da conjuntura económica não podem omitir a dimensão dos
problemas e desafios que Portugal tem que enfrentar. Como refere o PNR
2018 os «desafios estruturais mais profundos permanecem» e esta linha de
preocupação está muito pouco presente no Relatório da POE para 2019.
II Cenário Macroeconómico
Os números constantes da POE relativamente aos grandes agregados
macroeconómicos confirmam a tendência de crescimento da nossa
economia, com variações de sinal positivo do conjunto dos indicadores
de referência, quer em 2018, quer em 2019. Contudo, e como estava
previsto na trajetória de médio prazo apresentada no Programa de
Estabilidade 2018-2022 (P.E.), regista-se uma tendência desacelerativa
face ao ano de 2017, com previsões para o crescimento do PIB mais
moderadas. Em 2018 o Governo prevê que o PIB real cresça 2.3% (-0.5
p.p. face ao ano anterior) e para 2019 a previsão é de 2.2% (-0.1 p.p.
relativamente ao valor esperado para o corrente ano).
O CES considera que, no geral, o cenário macroeconómico
apresentado, que está praticamente em linha com os números do P.E.
(um diferencial de -0.1 p.p. na previsão do PIB), se caracteriza por ser, do
ponto de vista da política orçamental, e sem entrar em linha de conta
com os fatores de risco, relativamente contido nas previsões para o
próximo ano; sendo que, na perspetiva da política económica e do
comportamento da chamada economia real, o mesmo se nos afigura
pouco ambicioso nos resultados a obter. Um crescimento praticamente
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em linha com a média da União Europeia (a Comissão Europeia prevê
para esta um aumento de 2.3% em 2018 e de 2.0% em 2019) não
corresponde, de facto, ao desígnio da convergência que, tendo sido
interrompida com a crise seria retomada em 2017. É verdade que a
previsão de crescimento para 2019 do Governo está acima da
generalidade das previsões formuladas por outras instituições, nacionais
e internacionais, das quais destacamos, por serem as mais recentes, a do
Conselho de Finanças Públicas com 1.9% e a do FMI com 1.8% (este último
tradicionalmente avaliando por baixo o nosso desempenho), mas
colocar em torno dos 2% a tendência de crescimento no médio prazo da
economia portuguesa, como consta do P.E. é claramente um objetivo
insuficiente para uma economia que está ainda longe dos níveis médios
de desenvolvimento da União Europeia.
Temos dito, em pareceres anteriores, que um crescimento real de pelo
menos 3%, o que representa numa situação de normal evolução dos
preços termos um crescimento nominal de 4.5% a 5.0%, é um requisito
fundamental para termos uma alavancagem construída com base numa
dinâmica virtuosa de reforço competitivo da economia, ou seja, com um
contributo convergente das suas várias componentes (investimento,
consumo e procura externa) e com isso prosseguirmos, ao mesmo tempo,
uma consolidação das contas públicas nacionais sem recurso a medidas
orçamentais mais restritivas e condicionadoras do desenvolvimento do
país.
Em 2017, é verdade, que o Governo previa um crescimento bem abaixo
dos valores alcançados, mas, não se nos afigura provável que essa
situação se repita em 2019, mesmo considerando a existência de alguma
margem para um crescimento um pouco superior, se as incertezas
externas, que tem um impacto, sobretudo, negativo, não ocorrerem e se
a procura interna não abrandar. Temos vindo a crescer acima do
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crescimento potencial e essa situação não é possível de ser mantida por
um período de tempo demasiado longo.
Do ponto de vista da execução da política orçamental a, já referida,
prudência faz sentido, considerando as «sombras» que pairam sobre a
conjuntura internacional, como sejam: as de uma «guerra comercial»
entre os E.U.A. e a China com repercussões à escala global; o «brexit» e
a possibilidade de uma saída do Reino Unido sem acordo com a U.E. em
áreas comerciais decisivas (como, por exemplo, no comércio de
serviços); a instabilidade nos mercados bolsistas, com a existência de
possíveis ativos sobrevalorizados, em particular nas grandes empresas da
economia digital; o “braço de ferro” da U.E. com a Itália e as suas
possíveis repercussões nos mercados financeiros; ou a tendência, já em
curso, para uma subida do preço dos produtos petrolíferos acima do
previsto (ou seja, acima dos 80 dólares o barril). Avaliando os principais
fatores de incerteza e o seu impacto, o relatório da P.O.E. calcula que
um crescimento da procura externa inferior em 2 p.p. ao previsto teria um
impacto negativo de 0.3 p.p. no crescimento do PIB e que um aumento
do preço do petróleo de 2% afetaria o PIB em 0.1p.p.. Ou seja, com estes
dois efeitos conjugados o PIB em lugar de crescer 2.2% só cresceria 1.8%.
Neste contexto, a resposta que o país tem que dar só pode ir no sentido
de ambicionarmos ter maiores ganhos de quota de mercado, dotando
a nossa economia de um perfil mais competitivo, de modo a não nos
limitarmos a acompanhar a evolução da procura externa relevante
dirigida à nossa economia e de conseguirmos dotá-la de capacidade
produtiva em condições de competir com produtos importados com um
elevado peso nas exportações e no investimento.
É, também, de relevar que o valor previsto, em termos reais, para o PIB
em 2018 (sem que sejam apresentados os seus valores nominais) aponta
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para que, finalmente, seja ultrapassado o valor máximo atingido por este
antes da crise financeira e que fora registado em 2008, ano em que o PIB
atingiu, de acordo com as Contas Nacionais, o montante de 181 mil
milhões de euros.
Olhando, agora, para as diferentes rúbricas que compõem o PIB o
relatório refere que o contributo dos componentes da procura líquida de
importações para o crescimento real do PIB, no primeiro semestre de
2018, será sustentado pelas exportações, seguido pelo consumo privado
e, por último, pelo investimento, o que vem inverter a ordem verificada
em 2017 em que o investimento ultrapassou o consumo (ver Gráfico II 2.2
do Relatório). Se considerássemos apenas a procura externa líquida (que
foi de -0.4%) o contributo positivo vem da procura interna com 2.6%.
Importa chamar a atenção para que não faz muito sentido continuarmos
a trabalhar apenas com valores brutos, ignorando a parte que, na
procura interna ou nas exportações, são bens e serviços importados. Por
isso, também, não podemos deixar de relativizar o indicador do peso das
exportações brutas no PIB, pois se considerarmos a elevada
incorporação de produtos importados naquilo que exportamos a
situação altera-se e o critério de análise deveria ser o de avaliar os nossos
progressos em função de valor acrescentado nacional.
Ao nível da procura interna tem-se assistido a uma recuperação da
mesma nos últimos três anos, e, sobretudo, após a saída do país do
Procedimento por Défices Excessivos, em que o consumo privado, com
as subidas expressivas registadas em 2017 e 2018, estará hoje a níveis
similares aos que antecederam a crise (no final deste ano deveremos
atingir um valor próximo do registado em 2008, recuperando do mínimo
histórico de 2013). Já em relação ao investimento, apesar da
recuperação em curso, sobretudo, ao nível do investimento privado,
continuamos ainda distantes dos valores de antes da crise, os quais já
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vinham, aliás, evoluindo em perda desde praticamente o início do
século. Ou seja, os 42 mil milhões de investimento em 2008 comparam
com os 31 mil milhões de 2017 (-26%), esperando-se que a continuação
da recuperação prevista para 2018 encurte um pouco mais esse
diferencial que, no entanto, ainda andará pelos 10 mil milhões de euros.
O consumo privado deverá manter em 2018 os números do crescimento
do ano anterior (2.3%), ficando 0.3 p.p. acima da previsão do P.E.,
continuando a beneficiar da recuperação do rendimento disponível das
famílias. Já para 2019 o Governo prevê uma desaceleração do mesmo
com um crescimento de 1.9% (-0.1 p.p. em relação à previsão do P.E.).
O investimento deverá desacelerar significativamente em 2018, com
uma previsão de crescimento de 5.2% (ou seja -4.0 p.p. em relação a
2017), divergindo em -1.0p.p. da previsão do P.E., facto que o Governo
no relatório atribui a «eventos temporários» não especificados ou
insuficientemente fundamentados e que prevê sejam ultrapassados em
2019, avançando com uma previsão de maior crescimento para o
próximo ano, que no Relatório é fixada em 7.0% (em linha com o P.E.).
Trata-se de um número que consideramos particularmente otimista e de
difícil concretização, admitindo, contudo, que esta quebra possa ser
compensada por um maior aumento do consumo, o que, a acontecer,
mantém relativamente credíveis as previsões para a procura interna,
No que se refere à procura externa a evolução tem sido a da
continuação de um crescimento continuado mas em desaceleração,
com o valor previsto para 2018 a situar-se nos 6.6% (abaixo dos 7.8% de
2017, e com maior desaceleração nos serviços) e que baixa
significativamente em 2019 com uma previsão de 4.6% (-0.2 p.p. em
relação ao P.E.). Estes números estão, em 2018, ainda acima da procura
externa relevante dirigida à economia portuguesa, mas deverão
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situar-se em 2019 em valores bastante próximos dos da referida procura
externa.
Assim, o Governo aponta para uma evolução das quotas de mercado,
quer em bens, quer em serviços, positivas em 2018 e 2019 mas com os
termos de troca a estabilizarem nestes dois anos (após a degradação
registada em 2017), o que se afigura uma previsão otimista devido à
subida dos preços dos produtos energéticos e não se esperando que
ocorram mudanças significativas no nosso perfil exportador.
A nível do saldo da balança de bens e serviços este deverá continuar em
terreno positivo, embora com uma contração do valor do saldo,
tendência que ocorre desde 2016. Como tem vindo a acontecer no
passado o saldo positivo da balança de serviços compensa a
deterioração da balança de bens que, nos dois últimos anos, se agravou.
Com este saldo e com uma balança corrente e de capital que em
conjunto é positiva o país conserva a situação de “capacidade de
financiamento da economia” refletida na balança de pagamentos,
embora com uma redução estimada para 1% do PIB em 2018.
Finalmente, em matéria de emprego, regista-se uma evolução muito
positiva da taxa de desemprego que tem vindo a regredir acima das
previsões e para níveis bem abaixo do que muitos consideravam ser o
“desemprego estrutural” da economia portuguesa, devendo fixar-se em
6.9% em 2018 (uma redução de 2.0p.p. face a 2017 e 0.7 p.p. abaixo do
P.E.), o que, dado o contexto de aumento da própria população ativa,
significa um crescimento do emprego que poderá atingir uns
significativos 2.5% em 2018 (desacelerando dos 3.3% de crescimento em
2017). Para 2019 as previsões apontam para uma continuação da
descida, embora a um ritmo menos acentuado da taxa de desemprego,
com o Governo a colocar em 6.3% a sua previsão (-9p.p. do que o número
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previsto no P.E.) e com uma continuação do aumento do emprego. Estes
aumentos do emprego em 2017 e 2018 refletem-se na evolução da
produtividade aparente do trabalho (VAB/trabalhador) que apresenta
evoluções negativas em ambos os anos (-0.5% em 2017 e uma previsão
de -0.2% em 2018). Para 2019 a POE prevê, contudo, um aumento da
mesma de 1.3%.
Este modelo de crescimento tem sido predominantemente conduzido
pela procura pelo que necessita futuramente de ser combinado com um
maior contributo ao nível das condições de oferta
(produtividade/competitividade), o que implica maior e melhor
investimento, quer privado, quer público. Após um período em que o
crescimento assentou muito no preenchimento das capacidades
produtivas, que haviam caído substancialmente no período da crise com
a economia a crescer acima do seu potencial, novos investimentos são
essenciais para dar lugar a mudanças mais substantivas no nosso perfil
produtivo com promoção de níveis mais elevados de qualificação dos
recursos humanos e com maior estabilidade no emprego o que, como
dissemos, é uma condição para não estarmos demasiado dependentes
das flutuações de curto prazo.
O CES, conforme já salientou no seu parecer sobre as GOP, considera
essencial garantir um crescimento mais substancial do investimento, de
forma a tornar a nossa economia mais competitiva, a garantir a
continuidade da criação de emprego mais qualificado e a dotar o país
de melhores condições de vida para os que nele residem. Tivemos no
passado níveis de investimento muito elevados com a taxa de
investimento a situar-se acima dos 25% na década de 90, ou seja, bem
acima da média da zona euro (22%). Na década seguinte assistiu-se a
uma desaceleração desta taxa para 23%, ainda, assim, superior à da
média da zona euro. Com a crise os valores caíram para um mínimo de
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14.8% em 2013, que era então a terceira mais baixa da zona euro,
recuperando depois um pouco até atingir os 16.2% em 2017, mas em que
passámos a ser a segunda economia com o mais baixo rácio da zona
euro.
De referir, ainda, que esta recuperação ficou, acima de tudo, a dever-se
ao investimento das empresas que, tendo sido o mais fortemente atingido
com a crise, recuperou de forma bastante expressiva em 2017.
Uma retoma consistente, embora seletiva, do investimento, privado e
público, deve ser uma prioridade das políticas públicas, avaliada não
apenas por indicadores quantitativos mas, implicando, também, uma
mudança qualitativa que responda aos verdeiros desafios da economia
e às necessidades da sociedade portuguesa.
III Os Grandes Agregados das Contas Públicas
O CES regista a evolução favorável em curso ao nível do saldo do O.E.,
com uma redução significativa do défice em percentagem do PIB, o
qual, reduzindo as necessidades de financiamento das Administrações
Púbicas, tem, igualmente, contribuído para o abaixamento da dívida
pública. Não deixa, contudo, de se interrogar sobre os efeitos que este
ritmo de contração do défice pode ter sobre outros importantes desafios
com que o País se confronta.
Após ter baixado para 0.9% em 2017, o défice deverá prosseguir este ano
a trajetória descendente, com um valor previsto de 0.7%, o que
representa uma redução de 0.4 p.p. em relação ao valor inscrito no O.E.
2018, coincidindo com a previsão constante do P.E.. Para 2019 a POE
coloca como objetivo atingir um défice de apenas -0.2% (alinhado com
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o valor do P.E.), permanecendo, contudo, alguma expectativa de, em
sede de execução orçamental, se poder vir a atingir no próximo ano um
equilíbrio entre receitas e despesas, ou seja, pela primeira vez no pós-
1974, se conseguir executar um O.E. sem défice.
O objetivo fixado na POE é considerado concretizável pela maioria dos
analistas e está em linha com as mais recentes projeções conhecidas
(porventura, com a exceção do FMI, que, também aqui, apresenta um
cenário mais desfavorável de redução do défice), estando, ainda,
sintonizado com o valor previsto no P.E.. Apesar de os fatores de incerteza
poderem ter um impacto negativo sobre o cenário macroeconómico,
existe a convicção de que o Governo dispõe, em princípio, de margem
de manobra para gerir parte da despesa no sentido de a ajustar ao saldo
pretendido, podendo a eliminação do défice em 2019 vir a ocorrer.
Como é sabido, esta dinâmica de consolidação orçamental tem estado
ancorada no crescimento da economia, resultando de um aumento da
receita (sobretudo fiscal e contributiva) superior ao aumento da despesa
primária (centrada em prestações sociais, em salários e em investimento),
a que se junta a redução do serviço da dívida.
Assim, para 2019 o Governo prevê que a despesa, embora aumentando
2.8%, caia 0.2p.p. em percentagem do PIB, com a despesa primária a
aumentar um pouco mais, atingindo 3.1%, com destaque para os
aumentos nas rúbricas de pessoal (3.1%), de prestações sociais (2.8%) e
das despesas de capital (1.8%), e que será compensada, em parte, pela
redução da despesa com juros em 1.4%, o que conjugado com o
aumento do PIB fará baixar o peso desta para os 3.3% do PIB (-0.2p.p.
face ao valor previsto para 2018). Do lado da receita, espera-se uma
subida de 0.2p.p. do PIB em 2019, resultante das receitas fiscais (por via
dos impostos indiretos) e das receitas contributivas, que aumentam,
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respetivamente, 2.9% e 4.1% e, ainda, da rúbrica «outras receitas
correntes» com um aumento previsto de 9.5%, em resultado de
dividendos pagos pelo Banco de Portugal e pela Caixa Geral de
Depósitos (que no total representam uma receita expressiva de 810
milhões de euros).
Nestes números, está, não só, refletido diretamente o contributo do
crescimento do PIB (enquanto denominador dos rácios em causa), com
uma previsão em valor nominal de 3.6% (-0.1p.p. em relação ao P.E.) mas
também, o efeito virtuoso que o crescimento económico tem, quer sobre
as receitas das Administrações públicas, quer sobre as despesas, neste
caso com um menor gasto em prestações sociais, invertendo a
tendência de subida, resultante do funcionamento dos “estabilizadores
automáticos”, em tempo de recessão.
É neste contexto, que o Governo tem tido margem para, reequilibrando
os saldos orçamentais, desenvolver uma política orçamental que,
mantendo um carácter contra-cíclico e restritivo, já verificado, aliás, em
2017 e 2018 (ou seja, apresentando um saldo primário estrutural positivo e
um valor para o hiato do produto igualmente positivo), possa prosseguir
no sentido de uma recuperação de rendimentos, com aumentos,
nomeadamente das pensões e dos salários da função pública, os quais
contribuirão para aumentar a procura da economia, reforçando a
dinâmica, igualmente favorável, da procura externa.
Ao mesmo tempo, os números apresentados para as contas públicas são,
a par do impacto da política monetária que vem sendo seguida por
parte do Banco Central Europeu, um facto que tem permitido ao país
obter melhores condições de financiamento, com taxas de juros que, nas
obrigações a 10 anos, têm estado abaixo dos 2% e que, com isso, vê,
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também, reduzir-se o diferencial dos “yelds” dessas mesmas obrigações
em relação ao país de referência da zona euro que é a Alemanha.
Neste quadro, temos assistido a uma tendência para a obtenção de
saldos primários crescentemente positivos, com previsões na POE de 2.7%
do PIB em 2018 e de 3.1% em 2019. É ainda de referir que os saldos
primários têm vindo a registar valores positivos ligeiramente acima do
previsto nos respetivos O.E.: em 2017 a previsão inicial era de 2.8% e o
resultado obtido foi 0.1p.p. acima, em 2018 tínhamos uma previsão de
2.6% e o valor final situou-se nos 2.7%.
O CES não questiona que um país com uma dívida pública elevada
necessite de apresentar saldos primários positivos, mas alerta para que a
tendência acelerativa dos mesmos, com previsões no P.E. que apontam,
em 2021 e 2022, para valores próximos dos 4%, não pode deixar de
colocar entraves a uma política de crescimento e de desenvolvimento
do país. Estes saldos devem, aliás, ser articulados com o objetivo de
descida da despesa com juros, onde, apesar da evolução favorável que
referimos, Portugal continua a suportar um serviço da dívida bem acima
da média da zona euro. Na opinião do CES, já expressa anteriormente,
“trocar” crescimento por uma mais acelerada contração do défice não
deve ser um objetivo inscrito na política orçamental, não subscrevendo
o Conselho a pretensa regra, que alguns querem “institucionalizar”, de
que uma boa gestão das finanças públicas implica a necessidade de se
obterem permanentes e crescentes superavites, situação que se afigura
ainda menos aceitável quando introduzimos o conceito de saldo
estrutural.
O CES ⎯ como tem referido em anteriores pareceres ⎯ não se revê na
chamada “vertente preventiva” do Pacto de Estabilidade e
Crescimento, cujas exigências ⎯ que vão para além das regras gerais do
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Tratado Orçamental ⎯, impõem uma meta orçamental de 0.25% de
saldo estrutural positivo, com a obrigação de, até aquele objetivo ser
atingido, efetuar cortes anuais de 0.6 p.p. (que em 2019 o Governo não
prevê cumprir apesar de apresentar um valor já próximo do equilíbrio e
com um saldo primário estrutural praticamente alinhado com o saldo
primário) e estabelecem um limite para o aumento da despesa primária
líquida em valor nominal que, no ano de 2019, foi fixada em 0,7%. O CES
considera que o Governo deve nas instâncias europeias questionar a sua
fundamentação, sem deixar, ainda, de invocar a subjetividade no seu
método de cálculo, que conduzem a discrepâncias nos valores apurados
e, consequentemente, bater-se pela sua eliminação.
A imposição de saldos primários demasiado elevados e continuados, e,
em especial, quando convertidos em saldos estruturais ⎯ que continuam
a ser referência para efeito das metas comunitárias apesar da
subjetividade e diferentes construções do mesmo — são prejudiciais para
o desenvolvimento económico e social do país, impedem um
crescimento mais robusto do investimento público, forçam uma política
fiscal penalizadora das famílias e das empresas e comprometem mesmo
o aumento do PIB potencial, objetivo que, numa trajetória de médio
prazo, deve ser tido em consideração.
Concretamente em relação ao investimento público, que o CES
considera essencial impulsionar em 2019, os números apresentados
afiguram-se-nos ficar abaixo do desejável, devendo ainda, ter-se em
linha de conta que esta rúbrica orçamental apresentou sempre desvios
significativos entre o previsto e o executado e que, em matéria de
investimento público, 2019 é apresentado como um ano de
continuidade de ações já em curso.
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Em 2016, considerando a totalidade das despesas de capital o
diferencial entre o orçamentado e o executado atingiu -23% e em 2017
manteve-se um desvio negativo de -11%. Se considerarmos o valor da
execução de 2017, constante da Conta Geral do Estado, a previsão do
Governo para 2018 aponta um valor que é superior aquele em 34%, com
um peso no PIB de 3.1% (+07 p.p. em relação ao peso de 2017). Contudo,
para 2019 o aumento previsto é praticamente nulo (1.8%), caindo o seu
peso no PIB para 3.0% (-0.1p.p. em relação à previsão para 2018). De
referir, contudo, que existe uma quebra significativa nas “outras despesas
de capital” (-29%), cujo valor estimado para 2018 inclui – segundo nota
de pé de página do relatório da POE – medidas de efeito temporário não
especificadas, sendo aquela descida compensada pela FBCF que
regista uma previsão de aumento de 17%. O histórico anterior leva-nos,
ainda, como referimos, a ter fundadas dúvidas sobre se estes valores
inscritos na POE vão ser efetivamente concretizados, ou se, mais uma vez,
o investimento público funcionará como a componente que o Governo
pode utilizar para ajustar o saldo primário, adiando a concretização de
investimentos programados.
Tomando como base a execução conhecida de 2017 e tendo como
referência o ano de 2010, a queda registada nos valores do investimento
público ultrapassa os 50% (neste último ano as despesas de capital
atingiram os 9 mil milhões de euros, enquanto em 2017 o valor executado
foi de apenas 4.4 mil milhões), com Portugal a obter o pior rácio de toda
a U.E. na taxa de investimento publico.
Em relação à dívida pública o CES regista, igualmente, como indicador
de uma evolução positiva, a continuação da tendência de redução do
montante da dívida em percentagem do PIB e considera adequado,
sem prejuízo de uma avaliação da sustentabilidade da dívida pública, o
ritmo da trajetória que o Governo traçou no P.E. para a mesma. Ou seja,
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fazer uma redução controlada, tendo presente ⎯ como referimos no
Parecer sobre a POE para 2018 ⎯ que «apostar numa evolução
demasiado acelerada desta teria repercussões no crescimento da
economia e poderia mesmo acabar numa contração do seu «stock» sem
isso se refletisse no seu peso no produto».
Em 2018 a previsão do Governo aponta para uma descida do peso da
dívida para 121.2% do PIB, o que, no somatório dos dois últimos anos,
representa uma redução de -8.0 p.p., enquanto para 2019 a previsão
apresentada é de uma redução do mesmo para 118.5%, ou seja -2.7p.p.
em relação a 2018.
Para esta descida contribui diretamente o aumento do PIB nominal
(enquanto denominador do rácio), a evolução do saldo primário do O.E.
e ainda o diferencial entre o crescimento do PIB e os encargos com juros.
Prevê o Governo, por outro lado, que os ajustamentos défice-dívida
possam deteriorar o rácio em 0.3p.p. do PIB (trata-se de transações
financeiras que não tendo efeito no saldo orçamental tem efeito sobre o
ativo e passivo financeiro).
O CES concorda, no essencial, com a política que o Governo vem
seguindo em matéria de gestão da dívida pública, e que tem procurado,
a par da redução controlada do seu peso no PIB, dar prioridade à
redução do serviço da dívida, quer através de “troca” de dívida cujo
diferencial de juros torne os encargos anuais menos pesados (o
pagamento antecipado da dívida ao FMI insere-se nesta atuação), quer
através da extensão das maturidades. Concorda igualmente que se
aproveite a atual situação de mercado com juros baixos para criar
alguma “almofada financeira” relativamente a pagamentos a efetuar
no futuro próximo. Discorda-se, por isso, claramente da ideia (traduzida,
em particular, numa recomendação nesse sentido do Conselho da União
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Europeia) que o ciclo mais virtuoso de crescimento da economia deve
ter como prioridade essencial acelerar a redução do nível da dívida
pública existente, prejudicando com isso o investimento e a melhoria
sustentada dos rendimentos das famílias. Com os juros em valores baixos
a prioridade é reduzir, na medida do possível, necessidades de
financiamento futuro, salvaguardando o impacto de mudanças mais ou
menos abruptas no seu custo, e não, propriamente, pagar no mais curto
espaço de tempo a dívida existente, cujo peso tem no crescimento
económico o principal facto regressivo.
Em linhas gerais, o CES não diverge da opinião de que devemos conduzir
uma «gestão prudente» das contas públicas, tendo políticas de despesa
seletivas, mas, como já referimos, discorda que nesse conceito se
inscreva o propósito de fixação de metas que vão para além dos
compromissos do Tratado Orçamental e do Pacto de Estabilidade e
Crescimento. Se, por uma «gestão prudente», contudo, se entende
secundarizar a importância do crescimento e da inovação da economia
em nome de superavites orçamentais continuados e crescentes ou
recuperando uma velha máxima de que é «preciso poupar hoje, porque
não se conhece o dia de amanhã», como se Portugal não fosse um país
com um défice de desenvolvimento económico e social que urge reduzir.
Ter políticas orçamentais contra-cíclicas é um princípio, em geral,
ajustado; ter políticas orçamentais que provoquem uma quebra
acentuada no crescimento e travem a mudança do nosso perfil
competitivo seria, de todo, inaceitável, pois fazê-lo seria condenar o país
a perpetuar por várias gerações o seu atraso e a acomodarmo-nos
enquanto país a estar na «cauda da Europa».
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IV Das Receitas Públicas
No domínio das receitas fiscais prevê-se, para 2019, face à estimativa de
receita fiscal para 2018, um crescimento da receita fiscal de 2,9,%, sendo
os impostos indiretos, cujas receitas aumentam 4,3%, responsáveis por
uma parte significativa desse crescimento. O valor das receitas fiscais cai
em 2019 ligeiramente em percentagem do PIB (-0,2 p.p) fixando-se em
25,1% (valor este que se tem mantido, mais ou menos, constante nos
últimos anos). Verifica-se, assim, e tal como sucedeu em 2017, um
processo de compensação entre impostos diretos e indiretos, estes
últimos a aumentarem acima dos 1,3 mil milhões de euros, com o
contributo de vários impostos, nomeadamente o IVA que cresce 4,3%
fixando-se em 17,5 mil milhões de euros.
As contribuições sociais por seu turno registam um aumento de 4.1%
(ligeiramente abaixo do aumento de 2018 que se prevê possa ser de
4,7%), mas mantendo o mesmo peso no PIB (11,8%). Conjuntamente
receitas fiscais e contribuições sociais representam, de acordo com a
previsão da POE para 2019, 36,9% do PIB.
O CES constata que relativamente ao IRS a Proposta de Orçamento
prevê a conclusão do processo, iniciado em 2018, de garantir maior
progressividade neste imposto através da introdução de dois novos
escalões, verificando-se ainda a atualização do mínimo de existência.
Apesar de positivas, estas medidas não se afiguram suficientes para
assegurar uma adequada progressividade do IRS e a diminuição da
tributação que incide sobre os rendimentos do trabalho. Mais, a Proposta
não reflete o valor previsto para a inflação nos escalões do IRS, o que
poderá vir a traduzir-se num agravamento da carga fiscal, em perda do
poder de compra dos portugueses e que dá um sinal negativo em
matéria de evolução salarial.
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No entender do CES, esta proposta deveria incluir medidas fiscais,
nomeadamente, em sede de IRS, que, em conjugação com outras
medidas, representassem um estímulo à promoção da natalidade,
matéria que deveria ser objeto de especial atenção ao nível das políticas
públicas. E, como é referido no parecer do CES sobre as GOP 2019, os
números preocupantes de descida sucessiva da taxa de natalidade,
exigem urgentes medidas de apoio, organizadas num quadro global de
suporte integrado às famílias em diversas áreas.
O CES regista como positiva a medida dirigida à criação de um regime
fiscal temporário para os portugueses que regressem ao país nos próximos
dois anos, medida que poderá contribuir para o regresso de
trabalhadores, em particular dos mais qualificados, numa altura em que
são já claros os sinais de falta de trabalhadores qualificados para as
necessidades do país. Contudo, esta medida afigura-se insuficiente nas
situações em que os motivos de saída têm mais que ver com condições
de trabalho e de valorização profissional em que mais do que incentivos
fiscais é a oferta de emprego qualificado que pode determinar o
regresso.
O CES regista como negativa a criação de um novo imposto municipal
designado por “Contribuição Municipal de Proteção Civil”, que
constituirá receita dos municípios, a acrescer ao IMI e à receita que este
gera para os municípios sobre os mesmos bens, afigurando-se como
preocupante que a POE não especifique a base de incidência desta
Contribuição nem o valor da taxa.
A Proposta do Orçamento de Estado para 2019 não contempla, no plano
das alterações fiscais, normas substantivas com impacto direto na vida
empresarial, com exceção da eliminação do Pagamento Especial por
Conta (PEC) que, ainda, introduz a obrigação de apresentação de
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pedido de dispensa de PEC, por parte das empresas, ao invés da simples
eliminação deste pagamento. Algumas medidas, por reforçarem os
benefícios fiscais existentes, são positivas, nomeadamente o aumento
para 15M€ do limite ao qual é aplicável a taxa de 25% no domínio do
Regime Fiscal de Apoio ao Investimento (RFAI) e em matéria de Dedução
de Lucros Retidos e Reinvestidos (DLRR) onde se verifica igualmente um
aumento do valor a considerar. No entanto, essas medidas poderão ser
anuladas pela proposta de aumentar, de forma significativa, as taxas de
tributação autónoma que incidem sobre veículos, agravamento que no
escalão mais baixo, atinge os 50%. A este propósito, o CES reafirma que
as tributações autónomas configuram um verdadeiro imposto sobre as
despesas empresariais, representando atualmente um significativo
encargo fiscal.
Em sede de IVA, a Proposta contempla várias autorizações legislativas
que poderão ter impacto na vida das pessoas e empresas. Em particular,
no que se refere à possibilidade de aplicação da taxa reduzida de IVA à
componente de potência contratada dos fornecimentos de eletricidade
até 3,45 KVA e aos consumos de gás natural em baixa pressão que não
ultrapasse os 10.000 m3, a proposta dá um sinal positivo, para desagravar
os custos relativos a estes fornecimentos para as famílias, principalmente,
num cenário em que não é claro o nível de aumentos que incidirão sobre
a eletricidade e o gás natural em 2019. O CES considera ainda que deve
ser equacionada a redução do valor do preço da botija de gás. O CES
considera que deverá haver uma harmonização na fiscalidade e na
tarifação sobre os produtos energético para evitar sinais económicos ao
mercado que podem constituir subsídios com efeitos perversos para o
ambiente e para a promoção da livre concorrência entre operadores.
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A extensão da aplicação da Contribuição Extraordinária sobre o setor
Energético à produção de eletricidade de origem renovável com preços
garantidos, suscita preocupação por ser um claro desincentivo às
renováveis, especialmente no caso de produção de eletricidade a partir
de biomassa, o que é contraditório com a necessidade de queima de
biomassa resultante dos grandes incêndios que ocorreram em Portugal.
O CES considera que as medidas de política energética devem dar
cumprimento aos princípios de política declarados pela UE e pelo Estado
Português, tornando o sistema energético mais sustentável, isto é, mais
transparente, mais equitativo, mais barato e menos agressivo para o
ambiente. No sentido da eficácia da utilização dos dinheiros públicos, a
fiscalidade e incentivos no sector energético devem ser delineados para
melhorar os indicadores económicos de investimento privado com um
elevado potencial técnico, seja na eficiência energética, seja na
produção renovável e ainda os indicadores de eficiência energética e
carbónica da economia.
O CES considera que, na área dos serviços energéticos, dados os
indicadores de eficiência inferiores que o País apresenta face à média
da U.E, e, sem prejuízo do que se encontrar previsto na legislação ou
decisão Comunitárias, deverá ser concluído o esforço de identificação e
possível eliminação de subsídios perversos.
Ainda em sede de IVA de referir que se perdeu, uma vez mais, a
oportunidade para corrigir a desigualdade de tratamento dos veículos
híbridos movidos a energia elétrica e a gasolina em relação aos movidos
a energia elétrica e a gasóleo, o que constitui um desincentivo à
utilização profissional destes veículos.
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Em matéria de imposto do selo verifica-se um novo e significativo
agravamento ao nível das taxas no crédito ao consumo, com prejuízo
dos consumidores.
Verificam-se ainda agravamentos em impostos e taxas, desde o aumento
da contribuição sobre os sacos de plástico ou o agravamento da taxa
sobre as designadas bebidas açucaradas. A este propósito, o CES
reafirma a importância de um debate alargado visando a simplificação,
a previsibilidade e a estabilização do edifício fiscal em diversas matérias
como os IEC e a fiscalidade verde.
Outra medida que importava implementar prende-se com a
necessidade de aprofundar os mecanismos de compensação de
créditos entre os contribuintes e o Estado, introduzindo-se a possibilidade
de abatimento às dívidas dos contribuintes dos pagamentos devidos
pelo Estado.
Como já se referiu, ao nível da receita destaca-se o aumento de 9,5% da
outra receita corrente, em resultado da previsão de dividendos da Caixa
Geral de Depósitos e do aumento de dividendos pagos pelo Banco de
Portugal, situando-se o total da receita em 43,3% do PIB.
O CES lamenta que a Proposta não contemple medidas relacionadas
com a simplificação do cumprimento de obrigações fiscais e com as
garantias dos contribuintes.
Finalmente, e como o CES tem vindo a afirmar, deve ser prosseguido o
esforço para o aumento da eficácia da máquina fiscal, nomeadamente,
atendendo ao elevado peso da economia não declarada no nosso país
e chama a atenção para a importância de uma avaliação global do
nosso sistema fiscal, em particular do Estatuto dos Benefícios Fiscais (EBF),
cujos benefícios se concentram num número reduzido de beneficiários.
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V. Das Orientações da Despesa Pública
1. Segurança Social
No capítulo da Segurança Social, a Proposta de Orçamento de Estado
para 2019 reflete o objetivo prioritário do Governo de recuperação do
rendimento disponível das famílias e dos pensionistas, garantindo recursos
mínimos e a satisfação de necessidades básicas, na continuidade das
medidas implementadas desde 2015, num contexto positivo de
crescimento económico e do emprego, que se prevê ser sustentável no
curto e médio prazo.
O CES salienta o aumento significativo da despesa efetiva em 5,4 %
relativamente ao valor previsto de execução em 2018. Este aumento, que
se traduz em mais de 1 400 milhões de euros, é causado, em primeiro
lugar pelo efeito conjugado da atualização automática das pensões e
do IAS, que se eleva a cerca de 1 000 milhões de euros, a que se junta o
impacto de um conjunto de melhorias de diversas prestações sociais,
entre as quais se destacam o novo regime de reforma antecipada por
flexibilização, a atualização extraordinária de pensões, o reforço do
abono de família e o alargamento da prestação social para a inclusão.
O CES releva que, a verificar-se este aumento, e considerando o cenário
macroeconómico da Proposta de Orçamento, a parcela da despesa de
Segurança Social no PIB aumentará de 13,1 % para 13,3 %, o que
traduzindo um desejável reforço da proteção e segurança social, será o
valor mais elevado dos últimos 5 anos.
Por outro lado, deve ser salientado que o aumento estimado da receita
corrente em 3,9 % não será suficiente para acompanhar o aumento da
despesa, pelo que se projeta uma diminuição do saldo global da
Segurança Social. Mesmo assim, para que se verifique o aumento
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estimado da receita, é essencial que as contribuições e quotizações
continuem a crescer ao ritmo sustentado dos últimos anos. O CES faz
notar que, face às previsões de 0,9 % de aumento do emprego e de 2,3
% de aumento das remunerações nominais, embora com crescimento
superior para a atualização do salário mínimo, a continuação da
diminuição do desemprego, o crescimento das contribuições e
quotizações em 5,8% exige a melhoria da eficácia das medidas de
declaração, de cobrança de contribuições e de cobrança de dívida.
O CES reconhece a justiça na revisão do regime das reformas
antecipadas por flexibilização, atendendo sobretudo às alterações
introduzidas em 2014 que se traduziram numa dupla penalização
resultante do aumento da idade legal de reforma e da alteração do
cálculo do fator de sustentabilidade. Neste sentido, as alterações
introduzidas em 2017 e em 2018 e as previstas para 2019, constantes da
POE 2019, representam correções necessárias. Não obstante, o CES
considera que a revisão do regime das reformas antecipadas deve ser
global e coerente, chamando em especial a atenção para as reformas
antecipadas por motivo de desemprego de longa duração e as que têm
motivo na natureza especialmente penosa ou desgastante da atividade
profissional exigida, garantindo as condições para que os trabalhadores
possam, de facto, fazer uma gestão das suas carreiras e da passagem à
reforma.
Esta posição não significa da parte do CES que não deva ser
desenvolvida uma estratégia de envelhecimento ativo e saudável,
entendendo como tal a criação de condições, nomeadamente em
termos de saúde e de condições de trabalho, para que os trabalhadores
possam permanecer voluntariamente no mercado de trabalho sem que
tal signifique um aumento da idade legal de reforma.
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Tal como para Orçamentos anteriores, o CES valoriza a atualização
extraordinária das pensões mais baixas. Salienta, porém, que, embora
esta medida tenha um impacto positivo nos rendimentos dos pensionistas
de mais modestos recursos, ela não será suficiente para repor o poder
aquisitivo destes. O CES não deixa ainda de assinalar a perda
generalizada do poder de compra dos pensionistas, nomeadamente,
durante o período em que foi suspensa a atualização automática das
pensões.
O CES destaca pela positiva o reforço das políticas sociais dirigidas às
famílias, na continuidade de Orçamentos anteriores, e que se espera
poder constituir um incentivo à natalidade, em particular no que se refere
ao aumento do abono de família. É também de destacar o alargamento
da Prestação Social para a Inclusão a crianças, concluindo assim um
processo gradual de implementação de uma medida destinada a
promover o combate à pobreza e a melhorar a proteção social e a
integração das pessoas com deficiência e das suas famílias.
O CES considera necessária a diversificação das fontes de financiamento
da Segurança Social. Todavia, a consignação das receitas do adicional
do IMI e de uma pequena parcela das receitas do IRC ao reforço do
Fundo de Estabilização Financeira só muito modestamente contribui para
aquele objetivo pois as respetivas receitas não representam mais do que
1,4 % das reservas previstas em 2019 para o FEFSS. O CES preconiza que
este Fundo, que tem por missão assegurar a cobertura das despesas
previsíveis com pensões por um período mínimo de dois anos, deve dispor
de efetivas entradas anuais, tendo-se em conta que, desde a sua
constituição em 2017, se tem observado uma enorme irregularidade nas
dotações recebidas, devido à invocação de motivos de conjuntura
económica.
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O CES considera positivas medidas que contribuam para melhorar os
níveis de proteção social existentes e regista como positivo o conteúdo
informativo do relatório sobre a sustentabilidade financeira da segurança
social, publicado como anexo ao Relatório da POE. Deve ser salientada
a forma clara como o relatório chama a atenção para a dinâmica de
envelhecimento e o decréscimo da população residente no longo prazo,
cada vez mais acentuado. Estima-se que o país perderá cerca de um
terço da sua população em idade ativa entre 2017 e 2060. Sem deixar
de ser úteis, o CES chama a atenção para as limitações inerentes a
projeções com um período temporal tão alargado (2017-2060), para mais
numa época caracterizada por grandes mudanças, e em relação a
variáveis que, por natureza, têm maior volatilidade. O CES sublinha que a
previsão da eventual existência de saldos negativos no Sistema
Previdencial irá crucialmente depender da evolução em variáveis-chave
relativas ao crescimento económico, aos salários e ao emprego e das
medidas que os Governos tomem relativamente ao reforço do
financiamento deste sistema, nomeadamente por via da diversificação
das fontes de financiamento.
Apesar destas limitações, não deixa de ser pouco compreensível que,
apesar desta evolução demográfica claramente desfavorável para a
Segurança Social, os resultados do exercício de projeção apontem para
uma melhoria das perspetivas financeiras de longo prazo, em relação aos
exercícios de projeção mais recentes. O CES recomenda por isso que, no
interesse de uma maior transparência deste exercício, sejam no futuro
publicadas as hipóteses em que se fundamenta o modelo de projeção,
assim como alguns cenários alternativos. Recomenda ainda o CES que a
situação financeira da CGA seja contemplada nas projeções a fim de se
obter um quadro tão completo quanto possível da evolução financeira
de todos os sistemas de pensões.
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2. Ensino e Formação Profissional
O CES reconhece como positivo o reforço do Programa da Ciência,
Tecnologia e Ensino Superior, realçando, uma vez mais a importância de
se criarem condições para o pleno aproveitamento dos fundos estruturais
em projetos previstos na POE a desenvolver essencialmente pela
Fundação para a Ciência e Tecnologia, IP (FCT).
Relativamente às instituições de ensino superior e, na linha do já referido
no parecer sobre as GOP, o CES realça a importância de se criarem as
condições, nomeadamente financeiras, para que estas possam
desempenhar cabalmente a sua missão. Nesta matéria, o escasso
incremento de verbas destinadas a estas instituições num quadro de,
nomeadamente, uma redução da cobrança de propinas suscita
interrogações sobre as condições de exercício da atividade futura.
Não obstante, o CES toma boa nota da intenção do Governo de
compensar as instituições de ensino superior pela perda de receitas
próprias decorrentes da redução da propina máxima, através de
transferências a partir do OE. O CES estranha, contudo, a falta de
transparência no que respeita à quantificação do impacto orçamental
desta disposição. Com efeito, o valor associado a esta medida está
omisso do Quadro III.2.1 do Relatório da POE, respeitante às “Principais
Medidas de Política Orçamental em 2018 e 2019”, o que se revela
indispensável a uma boa compreensão da evolução prevista para as
Outras Receitas Correntes na “Conta das Administrações públicas 2018-
2019. O CES regista, ainda, como positiva a criação de condições para
a contratação de um número expressivo de investigadores doutorados.
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Positiva é, igualmente, a medida que generaliza a gratuitidade dos
manuais escolares a toda a escolaridade obrigatória e a todos os alunos
da rede pública. No entanto, entende o CES que esta medida poderia
com vantagem ser estendida a toda a rede do ensino profissional (com
principal destaque para as Regiões de Lisboa e Algarve face às
condicionantes no acesso a fundos comunitários), que se tem revelado
um instrumento essencial na política educativa nomeadamente no seu
contributo para o objetivo fixado de termos em 2020 metade dos alunos
do Ensino Secundário em percursos de dupla certificação (escolar e
profissional).
O CES considera importante garantir a implementação das medidas que
integram o DL nº 54/2018, chamando a atenção para que as mesmas
devem contar com os recursos humanos e técnicos necessários para o
acompanhamento dos alunos com necessidades especiais.
Como o CES referiu no seu parecer sobre as GOP para 2019 é
fundamental continuar a apostar na requalificação da rede escolar,
nomeadamente através da aceleração dos projetos que beneficiam dos
fundos comunitários disponíveis.
Em matéria de formação de ativos, o Relatório da POE apresenta uma
linha de continuidade face ao que tem sido a política recente nesta
matéria, sendo de reafirmar os constrangimentos existentes, expressos no
parecer sobre as GOP 2019, nomeadamente, no que se refere à
importância de assegurar um ajustamento contínuo da oferta formativa
às necessidades estratégicas de médio e longo prazo das atividades
económicas do país. Neste domínio, a previsão expressa na Relatório da
POE de atualização do Catálogo Nacional de Qualificações através da
monitorização contínua dos referenciais de qualificação e do
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lançamento de estudos prospetivos, pode, se concretizada em tempo
útil, dar um contributo importante para esse ajustamento.
Ainda nesta matéria, o CES não pode deixar de lamentar a ausência de
resposta às dificuldades que se continuam a verificar no domínio da
formação profissional, dificuldades que decorrem da insuficiência de
recursos humanos e técnicos afetos ao desenvolvimento de programas.
Com efeito, ao contrário do que se passou em ciclos de programação
anteriores, as dificuldades resultam menos das insuficientes dotações
orçamentais para assegurar a contrapartida nacional dos programas
dirigidos à formação de ativos, mas de problemas a montante, de
operacionalização, que se traduzem em atrasos sucessivos no
desenvolvimento das candidaturas, traduzindo-se em menor pressão
orçamental.
3. Capitalização e Financiamento das Empresas
O Relatório da P.O.E. assume a Economia como prioridade e a
capitalização e financiamento das empresas como objetivo prioritário
para a manutenção do crescimento económico sustentado, apontando
algumas medidas, como a continuação do Programa Capitalizar
através, nomeadamente, de medidas de natureza fiscal, com o
propósito expresso de atingir uma maior neutralidade fiscal no
tratamento do financiamento através de capitais próprios ou de dívida.
O CES, em pareceres anteriores, teve já oportunidade de considerar que
houve uma evolução significativa na concretização de um conjunto de
medidas inseridas no Programa Capitalizar, nomeadamente, ao nível da
disponibilização das linhas de financiamento Capitalizar, dos instrumentos
de reestruturação de empresas ou a criação de um mecanismo de alerta
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precoce. A questão que se coloca é a de saber se os mesmos são
suficientes num contexto ainda restrito no acesso ao financiamento por
parte das empresas (embora com uma evolução menos desfavorável),e
de um provável aumento das taxas de juro, e da necessidade de
diversificar fontes de financiamento.
Nesta perspetiva, parece haver falta de ambição nas propostas
apresentadas neste orçamento, entendendo o CES que o Programa
Capitalizar, além de carecer de um estudo de impacto, deve garantir a
execução de medidas previstas e ainda não concretizadas, de que são
exemplos as medidas relativas à criação de uma linha de financiamento
público a empresas que tenham passado por processos de
reestruturação empresarial ou a criação de fundos de investimento para
apoio a empresas em situação económica difícil.
Todavia, é no domínio fiscal, que a evolução é bem mais lenta e nem
sempre no melhor sentido. Por exemplo, os incentivos à recapitalização
das empresas recentemente introduzidos estão circunscritos às situações
em que a sociedade já tenha perdido metade do seu capital social o
que se afigura manifestamente insuficiente. Por isso, o CES reafirma que
tal incentivo para ter impacto deve ter carácter geral, aplicando-se a
todas as entradas de capital em dinheiro que reforcem os capitais
próprios da sociedade.
Esta POE não corrigiu ainda outras perversões do sistema fiscal,
introduzidas durante o período de ajustamento e que têm reflexos
significativos na tesouraria das empresas. Neste contexto, entende o CES
que importa, por exemplo, flexibilizar os mecanismos subjacentes aos
pagamentos por conta por forma a aproximar esta exigibilidade do
imposto devido no final e a não lhes conferir a natureza que a prática
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vem consagrando de os tornar verdadeiros mecanismos de
financiamento do Estado.
Em matéria de simplificação de procedimentos, também eles
consumidores de recursos humanos e financeiros, o CES reconhece o
esforço que tem vindo a ser desenvolvido através do Programa Simplex
+ 2018, com destaque para a concretização de mecanismos de
avaliação prévia de impacto dos diplomas.
Reconhece-se ainda como positiva a aposta no reforço de medidas
destinadas à difusão das tecnologias e da digitalização das PME, o
lançamento de novos avisos para os vários setores económicos, a aposta
na consolidação da informação, através da criação, por exemplo, de
base de dados georreferenciada para comércio, serviços, e restauração,
entre outras medidas.
Não obstante o CES, no Parecer sobre as GOP, ter recomendado o
cumprimento da Lei de Bases da Economia Social, nesta POE ainda não
se manifesta a vontade de se concluir e publicar o Estatuto Fiscal da
Economia Social, devendo este consignar/incorporar os princípios
constitucionais da discriminação positiva com reflexos no CIRC,CIVA e
EBF.
Em relação ao Portugal 2020 o CES reafirma a sua preocupação com
atrasos na abertura dos concursos, o tempo que decorre entre a
apresentação de candidaturas e a decisão sobre as mesmas, que não
cumpre os prazos previstos, os atrasos no pagamento dos apoios, e,
sobretudo, com os baixos níveis de execução do mesmo e que diferem
substancialmente das aprovações realizadas e que a nosso ver irão –
mais uma vez – atrasar de forma significativa a conclusão do Programa
(de acordo com os últimos dados divulgados pela Agência de
Desenvolvimento e Coesão, referentes ao final do 1º semestre de 2018, a
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taxa de execução global estava nos 26%). É fundamental avaliar
devidamente as razões que estão por detrás destes números, e que só
podem resultar de projetos aprovados cuja exequibilidade foi mal
avaliada, de exigências procedimentais excessivas e, porventura,
incomportáveis, de atrasos na concessão dos financiamentos aos
projetos já aprovados, ou ainda, de desistências que a própria
morosidade dos processos inevitavelmente provoca. Sendo uma parte
relevante do investimento previsto para 2019 co-financiado por verbas
do Portugal 2020 estes atrasos refletir-se-ão, seguramente, no
cumprimento das metas de investimento que constam deste POE.
O CES alerta ainda para o facto de os motivos invocados para atrasos
nas aprovações dos programas do PORTUGAL2020 estarem relacionados
com a falta de trabalhadores face às exigências colocadas, bem como
a inexistência de capacidade técnica para a gestão de algumas
candidaturas em áreas mais exigentes. Neste sentido, o CES preconiza
que deve haver um reforço na capacitação das equipas que gerem os
fundos, nomeadamente, através da internalização de processos que têm
sido adjudicados a entidades externas.
4. Ambiente, Território e Infraestruturas
Nesta área da POE os programas e as iniciativas referenciadas são as que
já constam das GOP para 2019 e do PNR 2018 e que o CES já comentou
nos respetivos pareceres produzidos.
Como então dissemos, o CES considera que «a política de ordenamento,
valorização e coesão territorial deve constituir a base de todas as
políticas sectoriais com impacto no território» e por isso, também, temos
vindo a manifestar a nossa preocupação, mais do que quanto ao
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conteúdo, quanto ao grau de eficácia dos instrumentos de ordenamento
do território existentes, nomeadamente, sobre a capacidade prática de
estes se conseguirem sobrepor aos instrumentos de política sectorial.
Congratulamo-nos com a prevista entrada em vigor, no próximo ano, da
nova versão do Programa Nacional da Política de Ordenamento do
Território (PNPOT), cujo atraso na concretização é notório, tendo o
anterior como limite temporal o ano de 2013, e manifestamos a
expectativa que o mesmo possa ter finalmente um papel estruturante nas
políticas com impacto no território. No parecer da POE para 2018
chamámos a atenção ⎯ para a «carência de conteúdos normativos»,
que são essenciais para que o documento produzido não seja apenas
um estudo rigoroso de análise e diagnóstico da situação existente a que
se anexam, em seguida, um conjunto de medidas sectoriais avulso. Tal
afigura-se essencial para que o PNPOT se assuma como um documento
estruturante e transversal às diferentes políticas sectoriais e que tenha
força para obrigar estas em tudo o que tenha efetiva incidência no
território.
O CES considera que um dos problemas maiores com que o país se
debate tem que ver com as profundas assimetrias regionais e
intrarregionais que, sem prejuízo da bondade das medidas que têm no
conceito de interior a sua base de aplicação, não se limitam a um
confronto litoral/interior, nem têm na distância em relação ao mar o seu
facto explicativo. O despovoamento crescente de uma parte
significativa do território e a perda de coesão territorial, com uma
excessiva concentração da população nas duas grandes áreas
metropolitanas, tem causas que, resultam do desinvestimento feito ao
longo de décadas nessas mesmas regiões e que não se resolve com
medidas isoladas. É necessário romper com o círculo vicioso em que, por
um lado, as pessoas abandonam os territórios por não terem acesso a um
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emprego adequado ou por não disporem de um conjunto de serviços
que lhes garantam uma qualidade de vida a que legitimamente
ambicionam e, em que, por outro lado, não existe suficiente investimento
e consequente criação de emprego, em grande medida, porque as
muitas empresas se confrontam com a falta das condições necessárias
para aí se implementarem ou continuarem a desenvolver a sua
atividade, com especial destaque para a indisponibilidade de recursos
humanos, seja na quantidade necessária, seja com as qualificações
adequadas.
Assim, consideramos que mais do que medidas voluntaristas, ao nível dos
incentivos de base fiscal ou outra, o que é essencial é termos políticas
públicas que pensem de forma integrada o problema do território, dando
especial atenção ao problema do povoamento das regiões em situação
de depressão demográfica, o que implica a discussão de um plano
estratégico de desenvolvimento a dinamizar pelas entidades públicas
com a participação dos diferentes atores regionais e locais,
designadamente empresas, trabalhadores, organizações ligadas ao
desenvolvimento territorial, onde a economia social desempenha um
papel relevante, bem como ao ensino, à investigação e à formação
profissional. Neste domínio temos vindo a destacar o papel do sistema de
ensino ⎯ das universidades aos politécnicos ⎯ como sendo fundamental
na captação de uma nova população residente (envolvendo nacionais
e estrangeiros), apostando na cooperação internacional com outras
instituições de ensino, na ligação com o sistema de investigação e
desenvolvimento e na ligação escola-empresa. Para que este papel
possa ser potenciado é essencial um quadro de cooperação institucional
alargado e permanente. A revitalização das regiões deprimidas implica
ainda o reforço do investimento público, designadamente em
infraestruturas, transportes e mobilidade e serviços públicos mas também
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de reabilitação e valorização urbanas, bem como a criação de outras
condições indutoras do reforço do investimento privado. Por essa razão
o CES considera útil que a POE contivesse informação explícita, mais
detalhada, sobre a distribuição regional do investimento pública da
Administração Central e das empresas públicas reclassificadas.
Ao nível das políticas de cidades tem vindo a ser desenvolvido um
esforço, que o CES valoriza, de requalificação do edificado e dos
espaços públicos e de promoção de uma política de habitação
condigna, sendo de relevar a estratégia aprovada este ano com a
designação “Uma nova Geração de Políticas de Habitação”, visando
suprir falhas de mercado, garantir o acesso à habitação aqueles que a
ela não podem aceder por via do mercado e invertendo uma lógica de
crescimento extensivo assente em construção nova, por via do
alargamento dos espaços urbanos e sujeitando os centros históricos e as
áreas urbanas consolidadas a um processo de degradação. Assim, fazer
da reabilitação a principal prioridade da intervenção ao nível do
edificado é uma orientação que se saúda e se espera tenha
continuidade. O CES realça, no entanto, a necessidade de que se
proceda à criação e implementação de uma Lei de Bases para o setor
da Habitação, tendo em vista a consagração de princípios orientadores
e que garanta o cumprimento do imperativo constitucional relativo ao
acesso à habitação. É também essencial que as políticas de
implementação privilegiem o trabalho desenvolvido pelas autarquias
locais na promoção do equilíbrio entre o arrendamento de longa
duração, a compra e venda de imóveis, a sua boa manutenção ao
longo dos anos, e o turismo de habitação. Mas, as políticas de cidade
não podem limitar-se à requalificação física, seja do edificado, seja dos
espaços públicos e têm que dar maior atenção a questões como a
mobilidade, o acesso a serviços públicos essenciais, a promoção de
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novos serviços nas áreas do lazer, da cultura e dos serviços pessoais em
geral. As cidades têm que, simultaneamente, assegurar um conjunto de
serviços essenciais que são comuns a todas elas e, ao mesmo tempo,
desenvolver políticas de diferenciação e especialização. Dentro de
cada região é preciso estabelecer diferentes dimensões territoriais,
combatendo, por um lado, a excessiva dispersão e atomização das
populações e hierarquizando os núcleos urbanos (das cidades médias às
pequenas cidades e vilas, sem esquecer os aglomerados populacionais,
com forte presença no nosso território, que são as aldeias)
As políticas públicas para as regiões demograficamente deprimidas do
país devem ter em conta a função social das coletividades culturais,
recreativas e desportivas que em muitas aldeias são o único polo de
desenvolvimento, contribuindo para a coesão territorial e social. O CES
considera, por isso, que a chamada economia social deveria ter na POE
medidas que desonerassem os custos fiscais das mesmas.
O CES salienta a importância de, no plano nacional de transportes, serem
tidas em conta as pessoas com deficiência e mobilidade condicionada,
realçando assim que esse plano deve abranger todo o território nacional
e os vários tipos de transportes.
A nível do ambiente a POE regista uma linha de continuidade nas ações
a empreender, com o prosseguimento das medidas de sustentabilidade
ambiental em curso, isto é, - e citamos- prosseguindo com a execução
do Plano de Acão para a Economia Circular, dando continuidade à
Estratégia Nacional de Educação Ambiental 2020 e avançando com a
política de descarbonização, através da eliminação progressiva das
isenções de pagamento da taxa de carbono.
O CES chama, no entanto, a atenção que a eliminação cega e abrupta
destas isenções poderá ter como consequência o encerramento de
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empresas em Portugal e que a Política de descarbonização deverá
passar, em grande medida, por iniciativas visando a eficiência
energética, pela utilização de energias renováveis e por mudanças na
área dos transportes.
Na sequência dos incêndios que, em 2017, destruíram uma parte
significativa da área florestal do país, é indispensável acelerar o processo
de requalificação florestal e agrícola das áreas e regiões atingidas. Em
muitos casos, pouco ou nada foi entretanto feito e o processo de
reflorestação segue ao ritmo ditado pela natureza.
Como também, já dissemos, o CES considera que o investimento público
em infraestruturas é essencial para o país, quer na perspetiva da
valorização do território e do desempenho da economia, quer na
promoção da qualidade de vida das populações, pelo que o mesmo
deve constituir uma prioridade da política orçamental, não apenas na
próxima década mas no futuro imediato.
O CES considera que muitas dessas infraestruturas têm, antes de mais, um
alcance no plano nacional o que ultrapassa a dimensão espacial em
que a localização concreta das mesmas ocorre. Mas, elas devem,
igualmente, contribuir para a coesão do território e promover, em
particular, o desenvolvimento das regiões mais deprimidas no plano
demográfico e com mais baixos índices de atratividade.
Assim, o CES considera positiva a atenção que finalmente está a ser dada
à ferrovia ⎯ que se foi deixando degradar ao longo de várias décadas
⎯ seja numa perspetiva interregional seja intrarregional, mas chama
atenção (como já consta no parecer das GOP) para a importância das
infraestruturas de transporte aéreo que são hoje o principal meio de
transporte de pessoas de Portugal com os outros países e para a situação
em que se encontra o aeroporto da capital do país. Aquilo que é referido
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na POE não nos deixa tranquilos quanto à resolução, mesmo que parcial,
num curto espaço de tempo, dos problemas com que esta infraestrutura
se confronta, ao nível, quer da melhoria da operacionalidade do atual
aeroporto, quer da construção/reconversão do novo aeroporto.
O CES considera, por outro lado, que o “Programa Nacional de
Investimentos 2030” tem que ser amplamente discutido, com
envolvimento ativo da sociedade civil e dos parceiros sociais, não
apenas através de consultas públicas, mas de um diálogo institucional.
Este Programa, sendo estratégico, não pode ser um somatório de
investimentos a distribuir pelos diferentes beneficiários diretos, desligando
os vários projetos, seja de uma visão estruturante para Portugal, seja do
novo ciclo de apoios comunitários para a próxima década. Existe,
entretanto, um Plano Estratégico dos Transportes e Infraestruturas em
vigor de que pouco se fala e cuja avaliação e monitorização os
sucessivos documentos do Governo (PNR e GOP) omitem.
A POE define expressamente como grandes prioridades para 2019 na
área dos transportes: o sector ferroviário (Plano ferrovia 2020), com um
investimento global previsto superior a 2 mil milhões de euros,
beneficiando de uma forte componente de cofinanciamento europeu
no âmbito do Portugal 2020; e o início dos investimentos associados à
expansão da capacidade aeroportuária da região de Lisboa,
salientando-se, contudo, que o mesmo está dependente da conclusão
da negociação do contrato de concessão assinado em 2012 com a
ANA.
Na identificação feita no Relatório da POE (Quadro IV 1.6) dos vários
projetos a financiar nas áreas do planeamento e infraestruturas (cuja
despesa pública total referida ascende a 2 mil milhões de euros) verifica-
se que a grande maioria dos mesmos é constituída por projetos já em
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curso. Assim, a área do “planeamento e infraestruturas” contempla 70
projetos dos quais apenas 5 são novos e a área do “ambiente” com 113
projetos tem 39 que são novos. Em termos de financiamento público os
novos projetos a iniciar apenas contemplam 57 milhões de euros de
investimento o que indicia o carácter, porventura, incipiente da sua
concretização.
Face a este quadro previsional e considerando a tendência passada
marcada por atrasos na concretização dos projetos é, naturalmente, de
admitir que parte destes investimentos venha a transitar para o ano
seguinte. Por isso o CES realça a importância de o Governo se empenhar
na concretização das ações no tempo previsto, seja, agilizando
procedimentos, seja responsabilizando os organismos responsáveis pelo
cumprimento do calendário fixado
5. Serviços Públicos e Administração Pública
O CES regista pela positiva a aposta num conjunto de medidas de
melhoria do serviço público, nomeadamente através da criação ou
reforço de serviços de atendimento ao público, como o Espaço Cidadão
Solidário, o Espaço Empresa, bem como a adoção de medidas visando
a consolidação do conhecimento na Administração pública, através da
criação ou expansão de centros de competências de que são exemplo
o Centro de Competências Jurídicas e o Centro de Competências
Digitais da Administração Pública, o que permite reduzir as despesas com
a contratação de serviços externos.
O CES valoriza ainda positivamente o enfoque dado à dinamização de
iniciativas que estimulem a eficiência e as práticas inovadoras na gestão.
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O CES considera ainda positivo o esforço de melhoria do sistema de
informação da organização do Estado (SIOE) a implementar em 2019.
O CES reconhece como positivas algumas medidas dirigidas aos
trabalhadores da Administração Pública. Porém, não pode o CES deixar
de chamar a atenção, tal como resulta do parecer do CES sobre as GOP
2019, para a necessidade de uma efetiva política de valorização dos
trabalhadores da Administração Pública bem como ainda para a
necessidade de melhoria da qualidade e abrangência territorial dos
serviços públicos. O CES considera que a não conclusão do PREVPAP nos
prazos e abrangência previstos, é um fator negativo no quadro do
combate à precariedade. O longo período de quase 10 anos sem
atualizações dos vencimentos na função pública é outro fator que urge
corrigir.
Em matéria de Saúde, o CES expressa a sua preocupação com o défice
previsto de 90 milhões de euros, sendo as políticas previstas de
continuidade face aos anos anteriores e estando contemplado um
crescimento da despesa em cerca de 5% face à estimativa Orçamental
para 2018. Em matéria de equipamentos e infraestruturas da saúde, o CES
não pode deixar de constatar o largo período temporal que medeia
entre a decisão de realização do Investimento e o início da obra (de que
é exemplo o Hospital de Lisboa Oriental) tornando pouco credível os
prazos apresentados para a entrada em funcionamento destes
equipamentos.
Ainda em matéria de saúde, o CES vê com satisfação que se preconize para
2019 a adoção de políticas que visam a redução das desigualdades entre os
cidadãos no acesso à saúde, valorizando a perspetiva de proximidade,
promovendo a ampliação da capacidade de resposta interna do SNS
nomeadamente, de meios complementares de diagnóstico e terapêuticos e
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reforçando a articulação entre os diferentes níveis de cuidados, matérias
sensíveis aos utentes dos serviços de saúde.
Por outro lado, atendendo aos desafios colocados pelo envelhecimento da
população, com o aumento da esperança de vida em Portugal a superar a
média da União Europeia, e que boa parte do peso da doença no país se deve
a fatores de risco comportamentais, salientamos a importância na aposta em
políticas públicas centradas na prevenção e deteção precoce da doença e
na promoção da saúde. Repare-se que, não obstante o panorama da saúde
em Portugal, os cuidados preventivos, têm representado sempre um valor ínfimo
da despesa corrente do SNS e Serviços Regionais de Saúde, não se podendo
deixar de concluir, por isso, que o sistema de saúde se encontra demasiado
focado nos cuidados curativos, descurando-se os cuidados preventivos.
O CES regista ainda o aumento dos encargos associados às entidades
gestoras do estabelecimento das PPP da saúde, justificado pela previsão
da prorrogação do contrato de gestão do Hospital de Cascais.
O CES lamenta que em matéria de atrasos de pagamento, a POE não
apresente qualquer garantia que o problema das dívidas das entidades
públicas às empresas seja resolvido. É necessário a regularização urgente e de
forma definitiva dos pagamentos em atraso, pois afeta não só as empresas e a
economia em geral, como ao nível do sector da saúde causa enormes prejuízos
na prestação de cuidados de saúde.”
Na área da Cultura, a POE faz referência a vários sectores sem considerar
a cultura tradicional e popular que tem forte presença na vida das
comunidades e na construção da identidade nacional. Entende o CES
que esta área merecia outra atenção.
Em matéria de justiça, o orçamento de Estado prevê, entre outros
aspetos, o ajustamento da orgânica dos tribunais judiciais e dos tribunais
administrativos e fiscais, iniciativa que se espera possa contribuir para a
agilização de processos, favorecendo cidadãos e empresas. A POE não
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apresenta novidades numa área que o CES tem vindo a chamar a
atenção e que se prende com a necessidade de se garantir um maior
apoio a cidadão e famílias carenciadas no acesso à justiça. No
orçamento de 2019 para o Programa de Justiça prevê-se um crescimento
de 12,6% face á estimativa para 2018, estando, no entanto esse
crescimento suportado em grande medida na componente projetos,
nomeadamente projeto FSI – Fundo para a Segurança Interna.
No que se refere às PPP assiste-se a uma revisão, para cima, dos valores
projetados, por comparação com a POE 2018. Os valores sobem em 2019
para todos os setores.
Em matéria de igualdade e não discriminação, como já referido no
Parecer relativo às GOP 2019, o CES enfatiza que a prossecução
integrada dos três planos de ação da estratégia Portugal + Igual deve ser
incluída nas múltiplas vertentes previstas em sede de OE,
nomeadamente, no âmbito da aplicação do artigo 32º da Proposta de
Lei do OE 2019.
Finalmente, em matéria de descentralização, a POE define o quadro em
que se processam as transferências para o Fundo de Financiamento da
Descentralização (FFD, com o objetivo de assegurar a estabilidade do
financiamento para o exercício das novas atribuições.
Estando em curso, ainda que a ritmos vários, o processo de
descentralização, o CES não pode deixar de relembrar algumas
preocupações expressas no seu parecer de iniciativa sobre a proposta
de lei que estabelece o quadro de transferência de competências para
as autarquias locais e entidades intermunicipais. Desde logo, a
importância de ser garantida a universalidade no acesso a bens e
serviços públicos e assim se efetivarem direitos constitucionais. A
importância de se assegurar um amplo debate com a sociedade civil,
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principalmente, em aspetos fundamentais como a saúde, educação e
ação social. Relevante ainda a recomendação para que as Leis do
Orçamento do Estado tenham um nível de detalhe adequado que
permita efetivamente perceber o financiamento de cada nova
competência a transferir, algo que não resulta expresso na POE 2019.
6 Orçamento do Estado com impacto de género
A elaboração de orçamento com impacto de género tem vindo a ser
adotada por um número crescente de países, apresentando a dupla
vantagem de operacionalizar a transversalização da perspetiva de
género no desenho e implementação das políticas públicas ao mesmo
tempo que concorre para promover a boa governação, a eficácia
económica, a transparência e a prestação de contas no processo
orçamental.
O CES congratula-se, por isso, por verificar que, à semelhança do ano
anterior, a POE, determinar a obrigatoriedade do orçamentos dos
serviços e organismos incorporar a perspetiva de género, identificando
os programas, atividades ou medidas a submeter a análise do impacto
de género em 2019.
O CES aguarda ainda, com expectativa, a apresentação pelo Governo
à Assembleia da República de uma proposta de lei que institua um
relatório anual sobre a implementação de orçamentos com impacto de
género, tal como previsto nos termos do artigo 17.º, n.º 3, da Lei n.º
114/2017, de 29 de dezembro, e no Despacho nº 6687/2018.
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ANEXOS
Declaração de voto da CGTP-IN
Declaração de voto da CGTP-IN ao Parecer do CES
sobre o Orçamento do Estado para 2019
O Parecer do CES à Proposta de Orçamento do Estado para 2019 destaca alguns dos aspectos
mais significativos da actual situação política, nomeadamente a constatação que há alternativa
ao empobrecimento e exploração impostos pelo anterior governo PSD/CDS, suportado pelas
regras e ditames da U.E.. Uma alternativa que em 2019, tal como nos últimos exercícios, passa
pelo reequilíbrio na distribuição da riqueza, continuando a linha de devolução de rendimentos
e de recuperação de direitos, ainda que, no nosso entender, de forma muito limitada e ainda
não suficientemente generalizada a todos sectores profissionais.
Neste quadro destacamos o alerta feito pelo CES para a necessidade de aumentar os salários
dos trabalhadores da Administração Pública, o que já não acontece há dez anos, bem como a
chamada de atenção “para a necessidade de uma efectiva política de valorização dos
trabalhadores da Administração Pública”.
Na verdade, a melhoria dos serviços públicos e das funções sociais do Estado são indissociáveis
do respeito pelos trabalhadores, que deve ser acompanhado pelo aumento do investimento
público, aspecto tratado no Parecer do CES de forma que a CGTP-IN considera positiva.
Ainda neste âmbito, a valorização do CES quanto à melhoria de algumas políticas sociais,
nomeadamente ao nível das pensões de reforma, é acompanhada pela apreciação da CGTP-IN
ao OE 2019.
No Parecer agora sujeito a apreciação, subsistem, entre outras matérias, duas questões centrais
que não merecem a concordância da CGTP-IN.
Por um lado, a trajectória de redução do défice das contas públicas é visto de forma favorável,
apesar de todas as implicações negativas que tal opção representa para a vida de milhões de
portugueses e para o próprio desenvolvimento do país, algumas das quais evidenciadas no
próprio Parecer. As imposições do Tratado Orçamental e do Semestre Europeu apenas são
criticadas pelo facto de o Governo minoritário do PS estar a ir para além “das regras gerais” aí
estipuladas, escamoteando-se a sua natureza, objectivos e consequências. A CGTP-IN estranha
ainda a preocupação do CES relativamente à sustentabilidade financeira de avanços ou direitos
sociais, ao mesmo tempo que se ignoram componentes parasitárias da despesa como sejam os
montantes previstos para o apoio ao sector financeiro (1,6MM€), os pagamentos revistos em
alta com as PPP (1,7MM€), os encargos líquidos com os SWAP (159M€), a despesa com os juros
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da dívida (7MM€) ou a contratação de serviços externos, nomeadamente na área da
consultadoria, que, na nossa opinião, deveriam ser executados no seio da Administração
Pública.
Por outro lado, na dívida pública, o Parecer do CES insiste em valorizar a evolução deste
indicador, apesar da referência positiva à necessidade de se fazer um estudo de
sustentabilidade. A CGTP-IN continua a considerar que não se podem negligenciar elementos
determinantes que compõem a dívida pública, nomeadamente os seus montantes,
depreendendo-se do Parecer do CES que a gestão da dívida, tal e qual está a ser realizada,
conduzirá à resolução do problema o que, nomeadamente pelos encargos - passados, presentes
e futuros – que esta representa para o erário público, está longe de corresponder à realidade.
Pelos motivos expostos, a CGTP-IN abstém-se na votação do Parecer do CES sobre a Proposta
de OE 2019.
Lisboa, 12.11.2018
Os representantes da CGTP-IN
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Declaração de voto do Representante das Profissões Liberais do CNOP Declaração de voto do Representante das Profissões Liberais do CNOP
Conselho Nacional das Ordens Profissionais no Plenário de 12/11/2018
Representamos no CNOP, por via das 15 ordens profissionais que o
compõem, profissões autónomas, e através destas mais de 300.000 profissionais independentes, essencialmente liberais, embora com
tendência a mascarar essa vertente liberal com uma capa “assalariada” ou por sociedades profissionais pouco adaptáveis à especificidade das
profissões nele representadas para este efeito.
Todas as profissões liberais tradicionais e qualificadas perderam nestes últimos anos para um Estado sôfrego, que as penaliza fiscalmente de
forma indecente, que desregula com o intuito único de tributar, de extorquir por via fiscal, pouco preocupado em contribuir pela regulação
uma concorrência mais leal, mais justa, estimulando a Qualidade e a Excelência.
É inadmissível que uma profissão liberal qualificada, com necessidade de um período afirmação perante os destinatários dos seus serviços,
com um declínio inevitável, sem proteção para desemprego, sub-emprego, maternidade, doença, exigente de todos os pontos de vista,
seja tributada por vezes a mais de 50%! O máximo 25% seria o aceitável, como acontece nos Países da UE com quem nos gostamos
de comparar. O voto do CNOP, através do seu Representante foi, pois, de Abstenção
relativamente à Proposta de Orçamento de Estado 2019.
Orlando Monteiro da Silva, Representante das Profissões Liberais no CES através do Conselho
Nacional das Ordens Profissionais
Bastonário da Ordem dos Médicos Dentistas
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Declaração de Voto do representante das Associações de Consumidores
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PROPOSTA DE LEI N.º 163/XIII/4.ª
DÉCIMA OITAVA ALTERAÇÃO AO ESTATUTO DO SERVIÇO NACIONAL DE SAÚDE, APROVADO
PELO DECRETO-LEI N.º 11/93, DE 15 DE JANEIRO
O direito à saúde é constitucionalmente protegido e concretiza-se através de um serviço nacional de saúde
universal e geral, que visa promover e garantir o acesso de todos os cidadãos aos cuidados de saúde, nos
limites dos recursos humanos, técnicos e financeiros disponíveis.
Deste modo, a equidade na distribuição dos recursos humanos assume um papel crucial na promoção
daquele objetivo, designadamente através do recurso a mecanismos de mobilidade de profissionais de saúde,
que colmatem as necessidades existentes nas regiões mais carenciadas, por forma a garantir a regular
prestação de cuidados de saúde.
Neste sentido, a Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, aditou ao Estatuto do Serviço Nacional de Saúde,
aprovado em anexo ao Decreto-Lei n.º 11/93, de 15 de janeiro, o artigo 22.º-A, que estatui que o regime de
mobilidade interna dos trabalhadores em funções públicas é aplicável aos profissionais de saúde,
independentemente da natureza da sua relação jurídica de emprego e da pessoa coletiva pública, no âmbito
dos serviços e estabelecimentos do Serviço Nacional de Saúde, definindo o regime e procedimentos
aplicáveis.
Tendo em conta que as necessidades que presidiram à consagração daquele regime de mobilidade no
Serviço Nacional de Saúde são extensíveis aos Serviços Regionais de Saúde das Regiões Autónomas, onde a
insularidade agrava, substancialmente, o impacto da carência de profissionais de saúde, essencialmente de
médicos das várias especialidades, impõe-se alargar o âmbito de aplicação daquela norma àqueles serviços, o
que se concretiza com o presente diploma.
Assim:
A Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira,nos termos do disposto na alínea f) e do n.º 1
do artigo 227.º da Constituição da República Portuguesa, no n.º 1 do artigo 85.º e daalínea b) do n.º 1 do
artigo 37.ºdo Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, aprovado pela Lei n.º 13/91,
de 5 de junho, revisto e alterado pelas Leis n.os 130/99, de 21 de agosto, e 12/2000, de 21 de junho, resolve
apresentar à Assembleia da República a seguinte proposta de lei:
Artigo 1.º
Objeto
O presente diploma introduz alterações ao Estatuto do Serviço Nacional de Saúde, aprovado pelo Decreto-
Lei n.º 11/93, de 15 de janeiro, com as alterações introduzidas pelos Decretos-Leis n.os 77/96, de 18 de junho,
112/97, de 10 de maio, 53/98, de 11 de março, 97/98, de 18 de abril, 401/98, de 17 de dezembro, 156/99, de
10 de maio, 157/99, de 10 de maio, 68/2000, de 26 de abril, 87/2002, de 6 de abril, 185/2002, de 20 de agosto,
223/2004, de 3 de dezembro, 222/2007, de 29 de maio, 276-A/2007, de 31 de julho, 177/2009, de 4 de agosto,
e pelas Leis n.os 66-B/2012, de 31 de dezembro, 83-C/2013, de 31 de dezembro, e 82-B/2014, de 31 de
dezembro.
Artigo 2.º
Alteração ao Estatuto do Serviço Nacional de Saúde
É alterado o artigo 22.º-A do Estatuto do Serviço Nacional de Saúde, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 11/93,
de 15 de janeiro, na sua atual redação, que passa a ter a seguinte redação:
«Artigo 22.º-A
[…]
1 – O regime da mobilidade interna dos trabalhadores em funções públicas é aplicável aos profissionais de
saúde independentemente da natureza jurídica da relação de emprego e da pessoa coletiva pública, no âmbito
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dos serviços e estabelecimentos do SNS e dos Serviços Regionais de Saúde (SRS) das Regiões Autónomas.
2 – A mobilidade dos profissionais de saúde, prevista no número anterior, sem prejuízo dos procedimentos
em vigor para a mobilidade de trabalhadores em funções públicas, é determinada por despacho do membro do
Governo responsável pela área da saúde, que tutela o serviço de origem dos profissionais, com faculdade de
delegação nos conselhos diretivos das administrações regionais de saúde ou, no caso das Regiões
Autónomas, dos conselhos de administração dos serviços e estabelecimentos dos SRS respetivos.
3 – ................................................................................................................................................................... .
4 – Para efeitos de mobilidade interna temporária, os estabelecimentos e serviços do SNS e dos SRS das
Regiões Autónomas são considerados unidades orgânicas desconcentradas de um mesmo serviço.
5 – A mobilidade autorizada ao abrigo do presente artigo, nas situações que implique a realização do
período normal de trabalho em dois ou mais serviços ou estabelecimentos de saúde, que distem, entre si, mais
de 60 km, confere o direito ao pagamento de ajudas de custo e de transporte, nos termos a definir em portaria
dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças, da Administração Pública e da saúde, a
qual deve incluir o domicílio a considerar para o efeito, aplicável, com as necessárias adaptações, às Regiões
Autónomas.
6 – ................................................................................................................................................................... .
7 – ................................................................................................................................................................... .
8 – ................................................................................................................................................................... .»
Artigo 3.º
Entrada em vigor
O presente diploma entra em vigor no primeiro dia do ano civil seguinte ao da sua publicação.
Aprovado na sessão plenária da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, de 6 de
novembro de 2018.
O Presidente da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, José Lino Tranquada Gomes.
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PROPOSTA DE LEI N.º 164/XIII/4.ª
DÉCIMA PRIMEIRA ALTERAÇÃO AO REGIME JURÍDICO APLICÁVEL ÀS ATIVIDADES DE
PRODUÇÃO, TRANSPORTE, DISTRIBUIÇÃO E COMERCIALIZAÇÃO DE ELETRICIDADE E SEGUNDA
ALTERAÇÃO AO DECRETO-LEI N.º 230/2008, DE 27 DE NOVEMBRO
Os artigos 210.º e 211.º da Lei do Orçamento do Estado de 2016, aprovada pela Lei n.º 7-A/2016, de 30 de
março, determinaram relevantes alterações a dois dos diplomas centrais reguladores do Sistema Elétrico
Nacional (SEN), o Decreto-Lei n.º 172/2006, de 23 de agosto, que desenvolve os princípios gerais relativos à
organização e ao funcionamento do SEN, regulamentando o regime jurídico aplicável ao exercício das
atividades de produção, transporte, distribuição e comercialização de eletricidade e à organização dos
mercados de eletricidade e o Decreto-Lei n.º 230/2008, de 27 de novembro, que disciplina a renda devida
pelos operadores aos municípios concedentes da atividade de distribuição de eletricidade em baixa tensão.
Tornou-se inequívoco, a partir destas fontes, que os municípios das Regiões Autónomas têm direito a uma
contrapartida financeira anual devida pelos operadores de redes de baixa tensão pela utilização do seu
domínio municipal, e que tal contrapartida deve ser não só calculada como também tarifariamente tratada, em
«termos equivalentes», aos estabelecidos para a renda paga pelos concessionários municipais de distribuição
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de energia em baixa tensão que operam no continente, ou seja, deverá prever-se que o custo suportado pelas
empresas elétricas regionais, com contrapartidas devidas aos municípios pela ocupação do respetivo solo,
possa ser recuperado por aquelas, nos termos da lei e do Regulamento Tarifário da Entidade Reguladora dos
Serviços Energéticos, por aplicação da tarifa elétrica de uso das redes de distribuição em baixa tensão.
A Lei do Orçamento do Estado de 2016 reconheceu, e muito bem, o fundamental, a inegável analogia
substancial entre as contrapartidas a cargo dos operadores de distribuição elétrica do continente e das
Regiões Autónomas e em benefício dos municípios, não devendo, por conseguinte, diferenciar-se as mesmas
quanto ao respetivo tratamento tarifário. Foi, desde logo, uma solução que respeita o princípio basilar da
igualdade.
O legislador estabeleceu, porém, por razões conjunturais, bem evidenciadas pelo elemento histórico da
interpretação, atendendo à origem daquelas normas orçamentais, uma regulação incompleta, ficaram por
explicitar devidamente, nas normas dos artigos 210.º e 211.º da Lei do Orçamento do Estado de 2016, todas
as consequências logicamente decorrentes da assinalada equivalência material e, concretamente, o
ressarcimento dos custos suportados pelos operadores regionais da atividade de distribuição de energia
elétrica em baixa tensão com «direitos de passagem» (taxas de ocupação dominial) no período anterior a 1 de
janeiro de 2016.
A questão é particularmente relevante na Região Autónoma da Madeira, onde o operador regional desta
atividade, a EEM – Empresa de Eletricidade da Madeira, SA, ao abrigo do Decreto Legislativo Regional n.º
2/2007/M, de 8 de janeiro, que regula a transferência da atribuição relativa à iluminação pública rural e urbana
para os municípios da Região Autónoma da Madeira e o respetivo financiamento, suporta, desde 1 de janeiro
de 2006, uma taxa pela ocupação do referido domínio público, sem que o respetivo custo tenha sido
compensado, como deveria ser, por via tarifária, pelo SEN.
Deste modo, a proposta de aditamento que agora se formula, assente na assinalada analogia substancial
existente entre as contrapartidas referidas, vem clarificar, em síntese, que, nos casos em que a contrapartida
financeira prevista no n.º 4 do artigo 44.º do Decreto-Lei n.º 172/2006, de 23 de agosto, já existia, legalmente,
na data da entrada em vigor da Lei do Orçamento do Estado de 2016, e em que a mesma já vinha sendo paga
aos municípios pelo operador regional da atividade de distribuição de energia elétrica em baixa tensão, o valor
liquidado pelo operador regional, desde que não superior ao que vigorou no Continente e aí aplicado ao
concessionário de distribuição em baixa tensão, deve ser repercutido na tarifa de uso das redes de distribuição
em baixa tensão, desde a data da criação ou exigibilidade legal da referida contrapartida.
Trata-se, portanto, de uma norma de índole ou função meramente interpretativa, que se limita a esclarecer
o âmbito objetivo de aplicação das normas introduzidas pelos artigos 210.º e 211.º da Lei do Orçamento do
Estado de 2016.
Sublinha-se, entretanto, que o ressarcimento dos referidos custos não gera um agravamento do défice
público, porquanto opera através de um mecanismo de repercussão tarifária, sendo o devedor daqueles
montantes o próprio SEN, e não o Estado.
Assim:
A Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, nos termos do disposto na alínea f) do n.º 1 do
artigo 227.º da Constituição da República Portuguesa, no n.º 1 do artigo 85.º e alínea b) do n.º 1 do artigo 37.º
do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, aprovado pela Lei n.º 13/91, de 5 de
junho, revisto e alterado pelas Leis n.os 130/99, de 21 de agosto, e 12/2000, de 21 de junho,resolve
apresentarà Assembleia da República a seguinte proposta de lei:
Artigo 1.º
Objeto
O presente diploma procede à alteração ao Decreto-Lei n.º 172/2006, de 23 de agosto, com redação
republicada pelo Decreto-Lei n.º 215-B/2012, de 8 de outubro, com as alterações da Lei n.º 7-A/2016, de 30 de
março, Decretos-Leis n.os 38/2017, de 31 de março, 152-B/2017, de 11 de dezembro, e a Lei n.º 114/2017, de
29 de dezembro, que aprova o regime jurídico aplicável às atividades de produção, transporte, distribuição e
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comercialização de eletricidade e ao Decreto-Lei n.º 230/2008, de 27 de novembro, com as alterações
introduzidas pela Lei n.º 7-A/2016, de 30 de março, que estabelece a renda devidos aos municípios pela
exploração da concessão de distribuição de eletricidade em baixa tensão.
Artigo 2.º
Alteração ao Decreto-Lei n.º 172/2006, de 23 de agosto
É alterado o artigo 44.º do Decreto-Lei n.º 172/2006, de 23 de agosto, na sua atual redação, que aprova o
regime jurídico aplicável às atividades de produção, transporte, distribuição e comercialização de eletricidade,
que passa a ter a seguinte redação:
«Artigo 44.º
[…]
1 – ...................................................................................................................................................................
2 – ...................................................................................................................................................................
3 – ...................................................................................................................................................................
4 – ...................................................................................................................................................................
5 – Para efeitos do tratamento equivalente previsto no número anterior, nos casos em que a contrapartida
ou remuneração pela utilização dos bens do domínio público ou privado municipal tenha sido liquidada ou
exigida, nos termos da lei, pelos municípios das regiões autónomas, em data anterior à da entrada em vigor da
Lei n.º 7-A/2016, de 30 de março, deve ser incluído nas tarifas de uso das redes de distribuição em baixa
tensão, nos termos constantes do Regulamento Tarifário, o montante pago desde a criação da referida
prestação financeira pelo operador que desenvolve a atividade do transporte e distribuição de eletricidade,
contanto tal montante não exceda o valor devido segundo o regime aplicável aos operadores que
desenvolvam essa atividade em Portugal Continental.
6 – O montante devido nos termos do número anterior é indicado à ERSE pelo operador que desenvolve a
atividade distribuição de eletricidade, baseando-se, para o efeito, em dados contabilísticos a enviar à Entidade
Reguladora.
7 – O montante que se venha apurar nos termos do número anterior é objeto de repercussão tarifária e de
pagamento ao operador que desenvolve a atividade do transporte e distribuição de eletricidade em 15
prestações anuais e sucessivas».
Artigo 3.º
Alteração ao Decreto-Lei n.º 230/2008, de 27 de novembro
É alterado o artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 230/2008, de 27 de novembro, na sua atual redação, que
estabelece a renda devida aos municípios pela exploração da concessão de distribuição de eletricidade em
baixa tensão, que passa a ter a seguinte redação:
«Artigo 1.º
[…]
1 – ...................................................................................................................................................................
2 – ...................................................................................................................................................................
3 – ...................................................................................................................................................................
4 – A contrapartida ou remuneração prevista no número anterior é devida a partir de 2016, inclusive, sem
prejuízo do disposto no n.º 5 do artigo 44.º do Decreto-Lei n.º 172/2006, de 23 de agosto».
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Artigo 4.º
Entrada em vigor e produção de efeitos
O presente diploma entra em vigor no primeiro dia do ano civil seguinte ao da sua publicação.
Aprovado na sessão plenária da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, de 6 de
novembro de 2018.
O Presidente da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, José Lino Tranquada Gomes
A DIVISÃO DE REDAÇÃO.