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Quarta-feira, 6 de março de 2019 II Série-A — Número 67
XIII LEGISLATURA 4.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2018-2019)
S U M Á R I O
Projetos de Lei (n.os 1082, 1089, 1094, 1105 e 1111/XIII/4.ª):
N.º 1082/XIII/4.ª [Elimina as Unidades de Saúde Familiar de modelo C – segunda alteração ao Decreto-Lei n.º 298/2007, de 22 de agosto, que, estabelece o regime jurídico da organização e do funcionamento das unidades de saúde familiar (USF) e o regime de incentivos a atribuir a todos os elementos que as constituem, bem como a remuneração a atribuir aos elementos que integrem as USF de modelo]: — Parecer da Comissão de Saúde e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.
N.º 1089/XIII/4.ª [Altera o Código de Processo Penal prevendo a imposição de condutas ou a proibição de contacto quando há fortes indícios de prática de crime de perseguição (procede à trigésima nona alteração ao Código de Processo Penal)]. — Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.
N.º 1094/XIII/4.ª — Alargamento dos apoios socioeducativos concedidos a alunos das escolas públicas a alunos de todas as escolas, em idênticas condições, procedendo à primeira alteração ao Decreto-Lei n.º 152/2013, de 4 de novembro: — Alteração do título do projeto de lei.
N.º 1105/XIII/4.ª [Possibilita a aplicação de imposição de condutas ou a proibição de contacto quando há fortes indícios da prática do crime de perseguição (trigésima terceira alteração ao Código de Processo Penal)]: — Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias. — Vide nota técnica do Projeto de Lei n.º 1089/XIII/4.ª.
N.º 1111/XIII/4.ª (Altera o Código Penal, nomeadamente o crime de perseguição, permitindo a aplicação da medida preventiva de proibição de contacto com a vítima): — Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias. — Vide nota técnica do Projeto de Lei n.º 1089/XIII/4.ª. Propostas de Lei (n.os 177 e 181/XIII/4.ª):
N.º 177/XIII/4.ª [Reforça o combate às práticas de elisão fiscal, transpondo a Diretiva (UE) 2016/1164]: — Parecer da Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.
N.º 181/XIII/4.ª (Estabelece o regime da resolução dos conflitos de jurisdição entre os tribunais judiciais e os tribunais administrativos e fiscais, regulando a composição, a
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competência, o funcionamento e o processo perante o Tribunal dos Conflitos): — Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. Projetos de Resolução (n.os 1080/XIII/3.ª e 2024 a 2025/XIII/4.ª):
N.º 1080/XIII/3.ª (Recomenda a automatização da atribuição da conta de serviços mínimos aos clientes bancários): — Informação da Comissão de Orçamento, Finanças e
Modernização Administrativa relativa à discussão do diploma ao abrigo do artigo 128.º do Regimento da Assembleia da República, tendo como anexo o texto inicial substituído.
N.º 2024/XIII/4.ª (BE) — Recomenda a criação de uma estrutura de missão para recuperação de pendências no serviço de estrangeiros e fronteiras.
N.º 2025/XIII/4.ª (CDS-PP) — Recomenda ao Governo que proceda à urgente realização de obras de reabilitação e requalificação da Escola Básica e Secundária de Fajões, em Oliveira de Azeméis, alocando a totalidade dos meios financeiros necessários.
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PROJETO DE LEI N.º 1082/XIII/4.ª
[ELIMINA AS UNIDADES DE SAÚDE FAMILIAR DE MODELO C – SEGUNDA ALTERAÇÃO AO
DECRETO-LEI N.º 298/2007, DE 22 DE AGOSTO, QUE, ESTABELECE O REGIME JURÍDICO DA
ORGANIZAÇÃO E DO FUNCIONAMENTO DAS UNIDADES DE SAÚDE FAMILIAR (USF) E O REGIME DE
INCENTIVOS A ATRIBUIR A TODOS OS ELEMENTOS QUE AS CONSTITUEM, BEM COMO A
REMUNERAÇÃO A ATRIBUIR AOS ELEMENTOS QUE INTEGREM AS USF DE MODELO]
Parecer da Comissão de Saúde e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião do Deputado Autor do Parecer
Parte III – Conclusões
Parte IV – Anexos
PARTE I – CONSIDERANDOS
A) Nota Introdutória
O Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português apresentou o Projeto de Lei n.º 1082/XIII/4.ª, que
elimina as Unidades de Saúde Familiar de modelo C, procedendo à segunda alteração ao Decreto-Lei n.º
298/2007, de 22 de agosto, que estabelece o regime jurídico da organização e do funcionamento das unidades
de saúde familiar (USF) e o regime de incentivos a atribuir a todos os elementos que as constituem, bem como
a remuneração a atribuir aos elementos que integrem as USF de modelo B.
A apresentação da iniciativa foi efetuada nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 167.º da Constituição da
República Portuguesa e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República. A proposta cumpre também
com os requisitos previstos no artigo 124.º do Regimento da AR.
O Projeto de Lei n.º 1082/XIII/4.ª deu entrada na Mesa da Assembleia da República no dia 23 de janeiro de
2019. Baixou por despacho do Presidente da Assembleia da República à Comissão de Saúde para emissão do
respetivo parecer.
B) Do objeto, conteúdo e motivação da iniciativa
No que diz respeito ao conteúdo do Projeto de Lei n.º 1082/XIII/4.ª: os Cuidados de Saúde Primários são
considerados um elemento central do Serviço Nacional de Saúde. As Unidades de Saúde Familiar (USF) são
uma das unidades funcionais de prestação de cuidados possíveis dentro dos CSP, podendo constituir-se em
vários modelos, nomeadamente, os modelos A, B e C.
O Projeto de Lei n.º 1082/XIII/4.ª descreve sumariamente os diferentes modelos de USF e as suas diferenças
ao nível da autonomia, retribuição, incentivos aos profissionais, financiamento e estatuto jurídico. Aborda
conjuntamente os modelos A e B e separadamente o modelo C.
Os autores do projeto de lei destacam as pressões e interesses de entidades privadas relativamente aos
CSP, considerando que se trata de um negócio bastante lucrativo. No entanto, qualquer tentativa de privatização
da saúde, designadamente dos CSP ou de qualquer das unidades funcionais que o constituam, subverte o
princípio constitucional do direito à saúde.
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Os autores do projeto de lei propõem, com a iniciativa, e ao abrigo das disposições legais e regimentais
aplicáveis, a segunda alteração ao Decreto-Lei n.º 298/2007, de 22 de agosto, estabelecendo o regime jurídico
da organização e do funcionamento das unidades de saúde familiar modelos A e B e eliminando a possibilidade
de existência do modelo C.
É, portanto, proposta uma alteração aos pontos 1 e 3 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 298/2007, de 22 de
agosto, passando o mesmo a ter a seguinte redação:
«Artigo 3.º
[…]
1 – As USF são as unidades elementares de prestação de cuidados de saúde, individuais e familiares, que
assentam em equipas multiprofissionais, constituídas por médicos, por enfermeiros e por pessoal administrativo
e que podem ser organizadas em dois modelos de desenvolvimento: A e B.
2 – ................................................................................................................................................................... .
3 – A lista de critérios e a metodologia que permitem classificar as USF em dois modelos de desenvolvimento
são aprovadas por despacho do membro do Governo responsável pela área da saúde, mediante prévia
participação das organizações profissionais.»
C) Enquadramento legal e constitucional e antecedentes
Sendo o enquadramento legal e os antecedentes do Projeto de Lei n.º 1082/XIII/4.ª expendidos na Nota
Técnica que a respeito do mesmo foi elaborada pelos competentes serviços da Assembleia da República, a 5
de fevereiro de 2019, remete-se para esse documento, que consta em Anexo ao presente Parecer, a
densificação do capítulo em apreço.
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
O autor do presente parecer entende que deve reservar, nesta sede, a sua posição sobre o Projeto de Lei
n.º 1082/XIII/3.ª, a qual é, de resto, de «elaboração facultativa», conforme disposto no n.º 3 do artigo 137.º do
Regimento da Assembleia da República.
PARTE III – CONCLUSÕES
1. O Projeto de Lei n.º 1082/XIII/4.ª, apresentado pelo Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português,
com o título «Elimina as Unidades de Saúde Familiar de modelo C – segunda alteração ao Decreto-Lei n.º
298/2007, de 22 de agosto que, estabelece o regime jurídico da organização e do funcionamento das unidades
de saúde familiar (USF) e o regime de incentivos a atribuir a todos os elementos que as constituem, bem como
a remuneração a atribuir aos elementos que integrem as USF de modelo B» foi remetido à Comissão de Saúde
para elaboração do respetivo parecer.
2. A apresentação do Projeto de Lei n.º 1082/XIII/4.ª foi efetuada nos termos do disposto na alínea g) do n.º
2 do artigo 180.º, da alínea c) do artigo 161.º e do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição da República Portuguesa,
bem como do artigo 119.º do Regimento da Assembleia da República, estando reunidos os requisitos formais
previstos no artigo 124.º desse mesmo Regimento.
3. Face ao exposto, a Comissão de Saúde é de parecer que o Projeto de Lei n.º 1082/XIII/4.ª reúne os
requisitos legais, constitucionais e regimentais para ser discutido e votado em Plenário.
Palácio de S. Bento, 27 de fevereiro de 2019.
O Deputado autor do parecer, Moisés Ferreira — O Presidente da Comissão, José de Matos Rosa.
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Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, na reunião da Comissão de 6 de março de 2019.
PARTE IV – ANEXO
Nota técnica
Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 1082/XIII/4.ª (PCP)
Elimina as Unidades de Saúde Familiar de modelo C – segunda alteração ao Decreto-Lei n.º 298/2007,
de 22 de agosto que, estabelece o regime jurídico da organização e do funcionamento das unidades de
saúde familiar (USF) e o regime de incentivos a atribuir a todos os elementos que as constituem, bem
como a remuneração a atribuir aos elementos que integrem as USF de modelo.
Data de admissão: 23 de janeiro de 2019.
Comissão de Saúde (9.ª).
Índice
I. Análise da iniciativa
II. Enquadramento parlamentar
III. Apreciação dos requisitos formais
IV. Análise de direito comparado
V. Consultas e contributos
VI. Avaliação prévia de impacto
VII. Enquadramento bibliográfico
Elaborada por: Luisa Veiga Simão e Rosa Nunes (DAC), Maria Leitão e Nuno Amorim (DILP) e Maria Nunes de Carvalho (DAPLEN) Data: 4 de fevereiro de 2019
I. Análise da iniciativa
A iniciativa
O Partido Comunista Português (PCP) apresentou o Projeto de Lei (PJL) n.º 1082/XIII/4.ª, que tem por objeto
proceder a uma «segunda alteração ao Decreto-Lei n.º 298/2007, de 22 de agosto, que estabelece o regime
jurídico da organização e do funcionamento das unidades de saúde familiar (USF) nos modelos A e B e elimina
o modelo C», para entrar em vigor no dia seguinte após a publicação da lei.
A alteração que é proposta visa modificar a redação dos n.os 1 e 3 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 298/2007,
dela resultando que deixam de poder ser constituídas USF modelo C, bem como a eliminação dos n.os 4 e 5:
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Decreto-Lei n.º 298/2007 Projeto de Lei n.º 1082/XIII/4.ª (PCP)
Artigo 3.º Definição
1 – As USF são as unidades elementares de prestação de cuidados de saúde, individuais e familiares, que assentam em equipas multiprofissionais, constituídas por médicos, por enfermeiros e por pessoal administrativo e que podem ser organizadas em três modelos de desenvolvimento: A, B e C. 2 – A equipa multiprofissional deve potenciar as aptidões e competências de cada grupo profissional e contribuir para o estabelecimento de uma relação interpessoal e profissional estável. 3 – A lista de critérios e a metodologia que permitam classificar as USF em três modelos de desenvolvimento são aprovadas por despacho do membro do Governo responsável pela área da saúde, mediante prévia participação das organizações profissionais. 4 – A atividade das USF desenvolve-se com autonomia organizativa, funcional e técnica, integrada numa lógica de rede com outras unidades funcionais do centro de saúde ou da unidade local de saúde. 5 – Sem prejuízo do disposto no número anterior, as USF são parte integrante do centro de saúde.
Artigo 3.º […]
1 – As USF são as unidades elementares de prestação de cuidados de saúde, individuais e familiares, que assentam em equipas multiprofissionais, constituídas por médicos, por enfermeiros e por pessoal administrativo e que podem ser organizadas em dois modelos de desenvolvimento: A e B. 2 – (…). 3 – A lista de critérios e a metodologia que permitem classificar as USF em dois modelos de desenvolvimento são aprovadas por despacho do membro do Governo responsável pela área da saúde, mediante prévia participação das organizações profissionais.
Fundamentando a apresentação desta iniciativa, alega o PCP que as entidades privadas estão a manifestar
muito interesse nos cuidados de saúde primários (CSP), havendo pressão para entrarem neste setor, sendo que
o processo de privatização da saúde, em especial nestes cuidados, «subverte o princípio constitucional do direito
à saúde e as caraterísticas especificas dos CPS». O PCP sempre se manifestou contra a privatização da saúde,
e por isso vem propor a revogação do modelo C para as USF.
Enquadramento jurídico nacional
Nos termos do n.º 1 do artigo 64.º da Constituição da República Portuguesa, «todos têm direito à proteção
da saúde e o dever de a defender e promover». A alínea a) do n.º 2 do mesmo artigo estipula, ainda, que o
direito à proteção da saúde é realizado, nomeadamente, «através de um serviço nacional de saúde universal e
geral e, tendo em conta as condições económicas e sociais dos cidadãos, tendencialmente gratuito»1.
Para assegurar o direito à proteção da saúde, e de acordo com as alíneas a), b) e d) do n.º 3 do mesmo
artigo e diploma, incumbe prioritariamente ao Estado «garantir o acesso de todos os cidadãos,
independentemente da sua condição económica, aos cuidados da medicina preventiva, curativa e de
reabilitação»; «garantir uma racional e eficiente cobertura de todo o país em recursos humanos e unidades de
saúde»; e «disciplinar e fiscalizar as formas empresariais e privadas da medicina, articulando-as com o serviço
nacional de saúde, por forma a assegurar, nas instituições de saúde públicas e privadas, adequados padrões
de eficiência e de qualidade».
1 Esta redação, introduzida pela Lei Constitucional n.º 1/89, de 8 de julho, que procedeu à segunda revisão constitucional, veio substituir a consagrada pela Constituição de 1976 que estabelecia no n.º 2 do artigo 64.º que o «direito à proteção da saúde é realizado pela criação de um serviço nacional de saúde universal, geral e gratuito».
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No desenvolvimento do mencionado preceito constitucional e pela Lei n.º 48/90, de 24 de agosto2, foi
aprovada a Lei de Bases da Saúde, diploma que sofreu as alterações introduzidas pela Lei n.º 27/2002, de 28
de novembro, e da qual também está disponível uma versão consolidada.
Nos termos do n.º 2 da Base I, o «Estado promove e garante o acesso de todos os cidadãos aos cuidados
de saúde nos limites dos recursos humanos, técnicos e financeiros disponíveis». Prevê, ainda, a alínea e) do
n.º 1 da Base II que a «política de saúde tem âmbito nacional» e que a «gestão dos recursos disponíveis deve
ser conduzida por forma a obter deles o maior proveito socialmente útil e a evitar o desperdício e a utilização
indevida dos serviços». De acordo com o disposto no n.º 1 da Base XIII, «o sistema de saúde assenta nos
cuidados de saúde primários, que devem situar-se junto das comunidades».
Já o Serviço Nacional de Saúde (SNS) foi criado pela Lei n.º 56/79, de 15 de setembro3 (versão consolidada),
prevendo o artigo 7.º que o seu acesso é gratuito, sem prejuízo do estabelecimento de taxas moderadoras
diversificadas tendentes a racionalizar a utilização das prestações.
O SNS é constituído pela rede de órgãos e serviços previstos na Lei n.º 56/79, de 15 de setembro, e atua de
forma articulada e sob direção unificada, com gestão descentralizada e democrática, visando a prestação de
cuidados globais de saúde a toda a população (artigo 2.º). O seu acesso é garantido a todos os cidadãos,
independentemente da sua condição económica e social (n.º 1 do artigo 4.º), garantia que compreende o acesso
a todas as prestações abrangidas pelo SNS e não sofre restrições, salvo as impostas pelo limite de recursos
humanos, técnicos e financeiros disponíveis, e envolve todos os cuidados integrados de saúde, compreendendo
a promoção e vigilância da saúde, a prevenção da doença, o diagnóstico e tratamento dos doentes e a
reabilitação médica e social (artigo 6.º). O acesso às prestações é assegurado, em princípio, pelos
estabelecimentos e serviços da rede oficial do SNS, e enquanto não for possível garantir a totalidade das
prestações pela rede oficial, o acesso será assegurado por entidades não integradas no SNS em base
contratual, ou, excecionalmente, mediante reembolso direto dos utentes (artigo 15.º).
O atual Estatuto do Serviço Nacional de Saúde foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 11/93, de 15 de janeiro4,
diploma este que sofreu sucessivas alterações5, e do qual está disponível uma versão consolidada.
O regime jurídico da organização e do funcionamento das unidades de saúde familiar (USF) e o regime de
incentivos a atribuir a todos os elementos que as constituem, bem como a remuneração a atribuir aos elementos
que integrem as USF de modelo B foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 298/2007, de 22 de agosto, retificado pela
Declaração de Retificação n.º 81/2007, de 12 de setembro, e alterado pelo Decreto-Lei n.º 73/2017, de 23 de
junho, diploma do qual também se encontra disponível uma versão consolidada.
Nos termos do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 298/2007, de 22 de agosto, as USF «são as unidades
elementares de prestação de cuidados de saúde, individuais e familiares, que assentam em equipas
multiprofissionais, constituídas por médicos, por enfermeiros e por pessoal administrativo e que podem ser
organizadas em três modelos de desenvolvimento: A, B e C». A sua atividade desenvolve-se com autonomia
organizativa, funcional e técnica, integrada numa lógica de rede com outras unidades funcionais do centro de
saúde ou da unidade local de saúde (n.º 4 do artigo 3.º). Estabelece, ainda, o n.º 2 do mesmo artigo e diploma
que «a equipa multiprofissional deve potenciar as aptidões e competências de cada grupo profissional e
contribuir para o estabelecimento de uma relação interpessoal e profissional estável».
O n.º 3 do artigo 3.º do referido decreto-lei determina que as USF se podem organizar em três modelos de
desenvolvimento. A cada um destes modelos correspondem processos distintos de retribuição do desempenho,
definidos de acordo com a lista de critérios e a metodologia que permitem classificar as unidades de saúde
2 Foi solicitada pelo PCP junto do Tribunal Constitucional, a declaração com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade das normas constantes das Bases IV, n.º 1, XII, n.º 1, XXXIII, n.º 2, alínea d), XXXIV, XXXV, n.º 1, e XXVII, n.º 1, da Lei n.º 48/90, de 24 de agosto, tendo sido proferido o Acórdão n.º 731/95 que não declarou a inconstitucionalidade de nenhuma delas. 3 A Lei n.º 56/79, de 15 de setembro, foi alterada pelo Decreto-Lei n.º 254/82, de 29 de junho, e pelo Decreto-Lei n.º 361/93, de 15 de outubro. O Acórdão 39/84 declarou a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, nos termos e para os efeitos dos artigos 281.º e 282.º da Constituição, do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 254/82, de 29 de junho, na parte que revogou os artigos 18.º a 61.º e 64.º a 65.º da Lei n.º 56/79, de 15 de setembro. 4 As condições de exercício do direito de acesso ao Serviço Nacional de Saúde foram inicialmente definidas pelo Decreto-Lei n.º 57/86, de 20 de março, posteriormente revogado pelo Decreto-Lei n.º 11/93, de 15 de janeiro. 5 O Decreto-Lei n.º 11/93, de 15 de janeiro, (retificado pela Declaração de Retificação n.º 42/93, de 31 de março) sofreu as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 77/96, de 18 de junho, Decreto-Lei n.º 112/97, de 10 de outubro, Decreto-Lei n.º 53/98, de 11 de março, Decreto-Lei n.º 97/98, de 18 de abril, Decreto-Lei n.º 401/98, de 17 de dezembro, Decreto-Lei n.º 156/99, de 10 de maio, Decreto-Lei n.º 157/99, de 10 de maio, Decreto-Lei n.º 68/2000, de 26 de abril, Decreto-Lei n.º 185/2002, de 20 de agosto, Decreto-Lei n.º 223/2004, de 3 de dezembro, Decreto-Lei n.º 222/2007, de 29 de maio, Decreto-Lei n.º 276-A/2007, de 31 de julho, Decreto-Lei n.º 177/2009, de 4 de agosto, Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, e Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro.
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familiar em três modelos de desenvolvimento, A, B e C, aprovados pelo Despacho n.º 24101/2007, de 22 de
outubro.
A lista de critérios e a metodologia foram elaboradas pela Missão para os Cuidados de Saúde Primários
(MCSP)6, em articulação com as Administrações Regionais de Saúde, IP, e a Administração Central do Sistema
de Saúde, IP e constam do anexo ao Despacho n.º 24101/2007, de 22 de outubro, segundo o qual a
diferenciação entre os modelos de unidades de saúde familiar (USF) resulta de três dimensões estruturantes:
a) O grau de autonomia organizacional;
b) A diferenciação do modelo retributivo e de incentivos dos profissionais;
c) O modelo de financiamento e respetivo estatuto jurídico.
Os três modelos assumem diferentes patamares de autonomia, aos quais correspondem distintos graus de
partilha de risco e de compensação retributiva, e caracterizam-se do seguinte modo:
«a) Modelo A:
i) Corresponde a uma fase de aprendizagem e de aperfeiçoamento do trabalho em equipa de saúde
familiar, ao mesmo tempo que constitui um primeiro contributo para o desenvolvimento da prática da
contratualização interna. É uma fase indispensável nas situações em que esteja muito enraizado o
trabalho individual isolado e ou onde não haja qualquer tradição nem práticas de avaliação de
desempenho técnico-científico em saúde familiar;
ii) Compreende as USF do sector público administrativo com regras e remunerações definidas pela
Administração Pública, aplicáveis ao sector e às respetivas carreiras dos profissionais que as integram e
com possibilidade de contratualizar uma carteira adicional de serviços, paga em regime de trabalho
extraordinário, bem como contratualizar o cumprimento de metas, que se traduz em incentivos
institucionais a reverter para as USF;
b) Modelo B:
i) Indicado para equipas com maior amadurecimento organizacional, onde o trabalho em equipa de
saúde familiar é uma prática efetiva, e que estejam dispostas a aceitar um nível de contratualização de
desempenho mais exigente e uma participação no processo de acreditação das USF, num período
máximo de três anos;
ii) Abrange as USF do sector público administrativo com um regime retributivo especial para todos os
profissionais, integrando remuneração base, suplementos e compensações pelo desempenho, definido
no capítulo VII do Decreto-Lei n.º 298/2007, de 22 de agosto;
c) Modelo C:
i) Modelo experimental, a regular por diploma próprio, com carácter supletivo relativamente às
eventuais insuficiências demonstradas pelo SNS, sendo as USF a constituir definidas em função de
quotas estabelecidas por administração regional de saúde (ARS) e face à existência de cidadãos sem
médico de família atribuído;
ii) Abrange as USF dos sectores social, cooperativo e privado, articuladas com o centro de saúde, mas
sem qualquer dependência hierárquica deste, baseando a sua atividade num contrato-programa
estabelecido com a ARS respetiva, através do departamento de contratualização, e sujeitas a controlo e
avaliação externa desta ou de outras entidades autorizadas para o efeito, com a obrigatoriedade de obter
a acreditação num horizonte máximo de três anos».
De acordo com o previsto no n.º 3 do anexo ao mencionado Despacho n.º 24101/2007, de 22 de outubro, e
«no sentido de proporcionar a escolha do modelo mais adequado aos propósitos de cada equipa
multiprofissional, é permitida a transição de um modelo para outro em qualquer momento desde que observados
os termos de acesso e a metodologia, definidos pela MCSP, bem como o número de USF estabelecido,
6 A Resolução do Conselho de Ministros n.º 157/2005, de 12 de outubro, veio criar na dependência direta do Ministro da Saúde, a Missão para os Cuidados de Saúde Primários (MCSP), com a natureza de estrutura de missão, para a condução do projeto global de lançamento, coordenação e acompanhamento da estratégia de reconfiguração dos centros de saúde e implementação das unidades de saúde familiar.
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anualmente, por despacho conjunto dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da
saúde».
Coube ao Despacho n.º 1194-A/2018, de 1 de fevereiro, fixar o número de unidades de saúde familiar (USF)
de modelo A a constituir e o número de USF a transitar do modelo A para o modelo B no ano de 2018, bem
como ratificou o número de USF de modelo A autorizadas para o ano de 2017. De salientar que o número de
USF de modelo A a constituir no ano de 2018 foi de 30.
Já os critérios e as condições para a atribuição de incentivos institucionais às unidades de saúde familiar
(USF) modelos A e B e às unidades de cuidados saúde personalizados (UCSP) e de incentivos financeiros aos
profissionais que integram as USF modelo B com fundamento em melhorias de acessibilidade, gestão da saúde
e doença, ganhos de eficiência, efetividade, qualidade dos cuidados prestados, satisfação dos utilizadores e
redução da despesa inapropriada foram definidos pela Portaria n.º 212/2017, de 19 de julho.
O modelo C, considerado um modelo experimental a regular por diploma próprio, assume um caráter
supletivo relativamente às eventuais insuficiências demonstradas pelo Serviço Nacional de Saúde e abrange as
USF dos setores social, cooperativo e privado, cuja atividade assenta num contrato-programa celebrado com a
administração regional de saúde respetiva.
Assim sendo, pelo Despacho n.º 12876/2012, de 19 de setembro, alterado pelo Despacho n.º 15426/2012,
de 4 de dezembro, do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde foi constituído um grupo de trabalho
com o objetivo de analisar as condições de abertura do modelo C de USF, a título experimental, ao sector social
e cooperativo, competindo-lhe, em especial:
Identificar os princípios e normas orientadoras da atividade a desenvolver pela USF modelo C, em fase
experimental, nos sectores social e cooperativo;
Identificar as áreas prioritárias de implementação dos projetos-piloto, tendo em atenção as necessidades
das populações, designadamente em termos de carência de médicos de família;
Propor os procedimentos jurídicos, a metodologia e a calendarização necessários à implementação, em
fase experimental, de USF Modelo C dos sectores social e cooperativo;
Propor os termos, condições e os procedimentos conducentes à celebração de contratos programa entre
o Estado e os sectores social e cooperativo.
Em março de 2013 o Grupo de Trabalho apresentou o Relatório Condições de abertura das USF modelo C
ao sector social e cooperativo a título experimental – recomendações e propostas, tendo concluído que «os
pressupostos e regras gerais subjacentes à abertura de USF Modelo C são:
Modelo experimental de relacionamento entre sector público e entidades do setor social e cooperativo;
Carácter supletivo e complementar, dado que apenas visa o suprimento de manifestas incapacidades dos
serviços próprios do SNS;
Definição clara, rigorosa e exaustiva das necessidades da população, para identificação das
incapacidades reais dos serviços próprios do SNS e carências em termos de cuidados de saúde primários,
fundamental para justificar o objeto da «parceria»;
Definição prévia, através da respetiva ARS e de acordo com critérios a definir, dos locais onde é
necessária uma USF desta tipologia, necessariamente condicionada por quotas máximas definidas por região
de saúde e incapacidade de resposta em termos de médicos de família;
Desejável recurso a mecanismos concorrenciais para efeitos de seleção dos parceiros;
Obrigatoriedade de articulação com o ACES da respetiva área geográfica, sem prejuízo da independência
hierárquica;
Prestação de serviços assegurada por uma equipa nominalmente definida, qualificada e coesa que terá
de respeitar todos os requisitos previamente definidos;
Obtenção de acreditação num prazo de 3 anos;
Celebração de um contrato que rege o relacionamento com o Ministério da Saúde (MS) e o plano de
atividades a desenvolver e que envolve, obrigatoriamente, o cumprimento da carteira básica de serviços e,
sempre que justificável, compromissos assistenciais adicionais;
Contrapartida financeira pela realização dos serviços prestados que deve ter em conta o comparador
público e as características e dimensão das listas de utentes;
Recurso a sistemas de informação em utilização no SNS que permita a uniformização da avaliação e
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comparação dos registos realizados, face às restantes USF;
Modelo de acompanhamento da execução do Contrato com enfoque na obtenção de resultados em
saúde;
Avaliação da iniciativa envolvendo o comparador público;
Clara separação da prestação de cuidados e impedimento ao exercício de funções acumuladas em
serviços oficiais do SNS ou com este convencionados.
Instituição de cláusula de salvaguarda para todos os profissionais que impeça a passagem direta por
qualquer figura jurídica de mobilidade do sector público para o modelo C, salvo por motivo de aposentação ou
reforma.
Desejável prioridade para as cooperativas de profissionais de saúde (Médicos e/ou Enfermeiros)»7.
E conclui, «refira-se que a tipologia de USF modelo C abrange as USF do sector social, cooperativo e privado,
pressupõe um grau de autonomia organizacional mais avançado face às restantes, e está dependente da
verificação de insuficiências demonstradas pelo SNS, pelo que a sua efetiva constituição e implementação no
terreno, dependerá, conforme legalmente previsto, da definição prévia de quotas pelas respetivas
Administrações Regionais de Saúde (ARS) e da comprovada existência de cidadãos sem médico de família»8.
De mencionar, por fim, que do anexo I deste documento consta um projeto de decreto-lei para criação e
consagração legal do ramo das cooperativas de saúde.
Todavia, até à data ainda não foi constituída nenhuma USF de Modelo C.
No enquadramento legal aplicável a esta matéria cumpre ainda referir o Despacho Normativo n.º 5/2011, de
15 de março, que aprova o regulamento de candidaturas9 para adesão ao modelo das unidades de saúde familiar
e a Portaria n.º 1368/2007, de 18 de outubro, que aprova a carteira básica de serviços e os princípios da carteira
adicional de serviços das USF.
A terminar cumpre referir o documento O Momento Atual da Reforma dos Cuidados de Saúde Primários em
Portugal 2017/2018 que tem «o objetivo de caracterizar o estado da reforma dos cuidados de saúde primários
de 2005 através da avaliação que os coordenadores das Unidades de Saúde Familiar (USF) fazem do momento
atual desta reforma», sublinhando que «existem já 501 USF, abrangendo mais de 9000 profissionais e que
prestam cuidados a quase 6 milhões de pessoas».
A presente iniciativa propõe a revogação das USF de modelo C, alterando para o efeito os n.os 1 e 3 do artigo
3.º do Decreto-Lei n.º 298/2007, de 22 de agosto.
II. Enquadramento parlamentar
Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)
Consultada a base de dados do processo legislativo e da atividade parlamentar, verificou-se que, neste
momento, não se encontra pendente qualquer iniciativa legislativa ou petição sobre esta matéria.
III. Apreciação dos requisitos formais
Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais
A presente iniciativa legislativa é apresentada por quinze Deputados do Grupo Parlamentar do PCP, nos
termos do artigo 167.º da Constituição e do 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR), que
consubstanciam o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos Deputados, por força do disposto na
alínea b) do artigo 156.º da Constituição e na alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do RAR, bem como dos grupos
parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição e da alínea f) do artigo
7 Condições de abertura das USF modelo C ao sector social e cooperativo a título experimental – recomendações e propostas, págs. 9 e 10. 8 Condições de abertura das USF modelo C ao sector social e cooperativo a título experimental – recomendações e propostas, pág. 4. 9 O respetivo processo de candidaturas a USF por parte das equipas multiprofissionais pode ser efetuado na página da Administração Central do Sistema de Saúde, sendo disponibilizados formulários e guias para este efeito.
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8.º do RAR.
O projeto de lei em análise respeita os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 119.º e nas alíneas a),
b) e c) do n.º 1 do artigo 124.º do RAR, relativamente às iniciativas em geral, bem como os previstos no n.º 1 do
artigo 123.º do referido diploma, quanto aos projetos de lei em particular. Respeita ainda os limites da iniciativa
impostos pelo RAR, por força do disposto nos n.os 1 e 3 do artigo 120.º.
A iniciativa legislativa deu entrada a 21 de janeiro de 2019, foi admitida a 23 do mesmo mês, data em que
baixou, na generalidade, por despacho do Presidente da Assembleia da República, à Comissão de Saúde, tendo
sido anunciada na sessão plenária do dia 24 de janeiro.
Verificação do cumprimento da lei formulário
O projeto de lei inclui uma exposição de motivos e cumpre o disposto no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário
(Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, na sua redação atual), uma vez que tem um título que traduz sinteticamente
o seu objeto – disposição idêntica à da alínea b) do n.º 1 do artigo 124.º do RAR, embora possa ser objeto de
aperfeiçoamento, em caso de aprovação, nomeadamente passando a iniciar-se por um substantivo.
O artigo 2.º altera o Decreto-Lei n.º 298/2007 de 22 de agosto. Nos termos do n.º 1 do artigo 6.º da lei
formulário, «Os diplomas que alterem outros devem indicar o número de ordem da alteração introduzida e, caso
tenha havido alterações anteriores, identificar aqueles diplomas que procederam a essas alterações, ainda que
incidam sobre outras normas».
De acordo com o Diário da República Eletrónico (DRE), o referido Decreto-Lei sofreu uma alteração, através
do Decreto-Lei n.º 73/2017, de 21, de junho, pelo que, em caso de aprovação, esta será a segunda alteração,
tal como o seu título indica. Porém, o mesmo título pode ainda ser melhorado, sugerindo-se o seguinte:
Elimina as unidades de saúde familiar de modelo C, procedendo à segunda alteração ao Decreto-Lei n.º
298/2007 de 22 de agosto.
Quanto à entrada em vigor da iniciativa, em caso de aprovação, esta terá lugar «no dia seguinte após a sua
publicação», de acordo com o artigo 3.º, estando, pois, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 2.º
da lei formulário, segundo o qual «Os atoslegislativos (…) entram em vigor no dia neles fixado, não podendo,
em caso algum, o início da vigência verificar-se no próprio dia da publicação».
Caso seja aprovada, a presente iniciativa toma a forma de lei, devendo ser objeto de publicação na 1.ª série
do Diário da República, em conformidade com o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.
Nesta fase do processo legislativo, a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em face
da lei formulário.
Regulamentação ou outras obrigações legais
A presente iniciativa não prevê a necessidade de regulamentação posterior das suas normas, nem condiciona
a sua aplicação ao cumprimento de qualquer obrigação legal.
IV. Análise de direito comparado
Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para os seguintes países europeus: Espanha e França.
ESPANHA10
Com a aprovação do Estatuto de Autonomia da comunidade autónoma de Castilla y León, em 1983,
10 Analise confinada à comunidade autónoma de Castilla y León, baseada no documento do Ministério de Sanidade y Política Social publicado no portal do Governo espanhol.
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promoveu-se a transferência de competências na área da saúde para as entidades regionais. Posteriormente,
com a publicação do Decreto 60/1985, relativo à organização e funcionamento das zonas de saúde, da Orden
de 6 de junio de 1986, sobre as normas mínimas de funcionamento das equipas de cuidados primários e do
Decreto 32/1998, que estabeleceu a delimitação das zonas de cuidados básicas de saúde, ficou estabelecida a
base do modelo de saúde primária na comunidade autónoma. De entre os diplomas posteriormente publicados
e das alterações operadas nos citados, com interesse para a apreciação da matéria da presente iniciativa
destacamos a Orden de 15 de abril de 1991, da Consejaría de Sanidad y Bienestar Social que aprova o modelo
de regulamento de funcionamento das equipas de atenção primária de Castilla y León.
O sistema de saúde primário nesta comunidade é constituído por 11 áreas de saúde (duas áreas em Léon e
Valladolid e uma por cada província da comunidade) subdivididas por 246 zonas básicas de saúde, reguladas
pelo Decreto 108/1991 e Decreto 32/1988. Em cada uma destas 246 zonas existe um conjunto de profissionais11
que constituem as equipas de cuidados primários, responsáveis pelos cuidados de saúde primários na sua zona
territorial. Cada uma destas zonas dispõe de um centro de saúde que se desdobram com consultórios locais
que servem as localidades com pelo menos 50 habitantes, garantindo assim o acesso a cuidados de saúde em
locais com menos densidade populacional.
FRANÇA12
A nível nacional, o Estado intervém diretamente no financiamento e organização da prestação de cuidados.
Para responder às necessidades de saúde da população, promove uma cobertura uniforme do território nacional
e uma complementaridade eficaz dos atores.
A nível regional, as agências regionais de saúde13 (ARS) asseguram a coordenação do atendimento,
garantem uma gestão coerente dos recursos e asseguram o acesso equitativo a cuidados de qualidade. Estas
adaptam as políticas nacionais aos seus contextos regionais, através de programas regionais de saúde (PRS),
compostos por esquemas regionais de prevenção, de esquemas regionais de organização dos cuidados (SROS)
de saúde, bem como esquemas médico-sociais para as pessoas idosas ou dependentes.
A nível local, as estruturas e os profissionais de saúde organizam-se, sob a supervisão das ARS, de modo a
permitir uma prestação de cuidados gradual dos pacientes de acordo com a idade: cuidados de «primeiro
recurso» por parte de um médico de clínica geral, que assegura a orientação do paciente; cuidados de «segundo
recurso», dispensados pelos médicos especialistas e os estabelecimentos de saúde, ou estruturas adaptadas
como os centros hospitalares universitários.
Em França foi em 1999 que foi criada a Couverture Maladie Universelle (CMU) através da Loi n.º 99-641, du
27 de juillet. Este sistema inclui todas as pessoas de nacionalidade francesa ou estrangeira, com ou sem
domicílio fixo, desde que resida em França à mais de 3 meses de forma regular, e não estiver coberto por outro
regime de segurança social.
V. Consultas e contributos
Consultas facultativas
A Comissão de Saúde poderá, eventualmente, realizar a audição, ou solicitar a emissão de parecer,
designadamente à Direção Geral de Saúde (DGS), à Entidade Reguladora da Saúde (ERS) e à Administração
Central do Sistema de Saúde (ACSS).
VI. Avaliação prévia de impacto
Avaliação sobre impacto de género
O grupo parlamentar proponente juntou ao projeto de lei a respetiva avaliação de impacto de género (AIG),
sendo neutra a valoração que faz do impacto com a sua aprovação.
11 Nestes profissionais incluem-se, por exemplo, os assistentes sociais, os veterinários ou os farmacêuticos. 12 Analise comparativa baseada no contributo dado para a nota técnica do Projeto de Lei n.º 231/XIII. 13 Artigo L1431-1 do Code de la santé publique.
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Linguagem não discriminatória –Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser
minimizada, recorrendo-se, sempre que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em
causa a clareza do discurso. No caso concreto, a presente iniciativa utiliza as palavras «médicos» e
«enfermeiros». Porém, uma vez que o diploma visa alterar legislação já existente, não faz sentido, por uma
questão de coerência, propor alternativas a estes termos.
Impacto orçamental
A aprovação desta iniciativa não parece implicar um acréscimo de encargos, ou diminuição de receitas, para
o Orçamento do Estado, mas os elementos disponíveis não permitem fazer uma avaliação fundamentada.
————
PROJETO DE LEI N.º 1089/XIII/4.ª
[ALTERA O CÓDIGO DE PROCESSO PENAL PREVENDO A IMPOSIÇÃO DE CONDUTAS OU A
PROIBIÇÃO DE CONTACTO QUANDO HÁ FORTES INDÍCIOS DE PRÁTICA DE CRIME DE
PERSEGUIÇÃO (PROCEDE À TRIGÉSIMA NONA ALTERAÇÃO AO CÓDIGO DE PROCESSO PENAL)]
Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica
elaborada pelos serviços de apoio
Parecer
PARTE I – CONSIDERANDOS
I. a) Nota introdutória
O Projeto de Lei n.º 1089/XIII/4.ª,subscrito por 15 Deputados do Grupo Parlamentar do PCP, deu entrada
na Assembleia da República a 28 de janeiro de 2019, sendo admitido e distribuído no dia 30 de janeiro de 2019,
à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, para emissão de parecer, nos termos
do n.º 1 do artigo 129.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).
Encontram-se cumpridos os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 119.º, no n.º 1 do artigo 123.º, bem
como no n.º 1 do artigo 124.º do RAR.
I. b) Objeto, motivação e conteúdo
O projeto de lei em análise propõe, em síntese, promover alteração ao Código do Processo Penal prevendo
a imposição de condutas ou a proibição de contacto também quando há fortes indícios de prática de crime de
perseguição.
Assinalam os proponentes que a consagração do crime de perseguição no Código Penal, em 2015, «foi
motivada pelo reconhecimento da existência de um fenómeno criminal que não tinha uma resposta adequada
na lei penal portuguesa», e que este crime prevê a possibilidade de aplicação de penas acessórias de proibição
de contacto com a vítima e de obrigação de frequência de programas específicos de prevenção de condutas
típicas da perseguição, sendo a pena acessória de proibição de contacto com a vítima fiscalizado por meios
técnicos de controlo à distância.
Não obstante, nos termos do artigo 200.º do Código de Processo Penal, são elencadas medidas preventivas,
em caso de fortes indícios de prática de determinados crimes, que só podem ser aplicadas em relação a crimes
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punidos com pena de prisão de máximo superior a três anos, não sendo esse o caso do crime de perseguição,
que prevê uma pena de prisão até três anos.
Conforme se constata, «na falta de medidas preventivas, a perseguição persiste até à sentença condenatória,
com consequências dramáticas para as vítimas, que não encontram na lei a proteção que lhes é devida».
Na exposição de motivos, considera-se que «a resolução deste problema está diagnosticada», citando-se os
pareceres enviados em 2015 à Assembleia da República aquando da elaboração da Lei n.º 83/2015, em que
«tanto o Conselho Superior do Ministério Público como o Instituto de Direito Penal e de Ciências Criminais da
Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa sugeriram que as proibições e a imposição de condutas
previstas no artigo 200.º do Código de Processo Penal pudessem ser aplicadas aos indícios do crime de
perseguição independentemente da respetiva moldura penal».
O Grupo Parlamentar do PCP considera que «a adoção dessa medida legislativa não deve ser adiada» e
justifica que «o número de casos de stalking tem vindo a aumentar, e em todos os casos, há vítimas que têm de
ser protegidas dos agressores através das medidas preventivas adequadas, que podem passar pela proibição
de contactos».
Em concreto, o projeto de lei é composto por artigo único que procede ao aditamento de um novo n.º 5 no
artigo 200.º do Código Processo Penal, aplicando as medidas preventivas previstas no respetivo n.º 1 ao crime
de perseguição, «assumindo a respetiva promoção caráter urgente, podendo ser dispensada a audiência prévia
do suspeito, caso em que, se necessário, a constituição como arguido será feita aquando da notificação da
medida de coação».
I. c) Enquadramento
Introduzido mediante o novo artigo 154.º-A do Código Penal pela Lei n.º 83/2015, de 5 de agosto, o crime de
perseguição prevê a punição através de pena prisão até 3 anos ou pena de multa, se pena mais grave não lhe
couber por força de outra disposição legal, de «quem, de modo reiterado, perseguir ou assediar outra pessoa,
por qualquer meio, direta ou indiretamente, de forma adequada a provocar-lhe medo ou inquietação ou a
prejudicar a sua liberdade de determinação».
A par daquela pena principal, preconiza o seu n.º 3 que neste crime podem ser aplicadas ao arguido as penas
acessórias de proibição de contacto com a vítima pelo período de 6 meses a 3 anos e de obrigação de frequência
de programas específicos de prevenção de condutas típicas da perseguição.
O relatório sobre «Estatística Mensal das Penas e Medidas com Vigilância Eletrónica» de dezembro de 2018,
elaborado pela Direção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais revela que, entre 2016 e 2018, foi solicitada
e aplicada por 12 vezes, a pena acessória de proibição de contacto com vigilância eletrónica em condenação
por prática de crime de perseguição, 6 das quais em 2018.
Relativamente ao artigo 200.º do Código do Processo Penal, referente à proibição e imposição de condutas
no âmbito do elenco das medidas de coação, visado pela presente iniciativa legislativa, prevê atualmente o
seguinte:
«Artigo 200.º
Proibição e imposição de condutas
1 – Se houver fortes indícios de prática de crime doloso punível com pena de prisão de máximo superior a 3
anos, o juiz pode impor ao arguido, cumulativa ou separadamente, as obrigações de:
a) Não permanecer, ou não permanecer sem autorização, na área de uma determinada povoação, freguesia
ou concelho ou na residência onde o crime tenha sido cometido ou onde habitem os ofendidos, seus familiares
ou outras pessoas sobre as quais possam ser cometidos novos crimes;
b) Não se ausentar para o estrangeiro, ou não se ausentar sem autorização;
c) Não se ausentar da povoação, freguesia ou concelho do seu domicílio, ou não se ausentar sem
autorização, salvo para lugares predeterminados, nomeadamente para o lugar do trabalho;
d) Não contactar, por qualquer meio, com determinadas pessoas ou não frequentar certos lugares ou certos
meios;
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e) Não adquirir, não usar ou, no prazo que lhe for fixado, entregar armas ou outros objetos e utensílios que
detiver, capazes de facilitar a prática de outro crime;
f) Se sujeitar, mediante prévio consentimento, a tratamento de dependência de que padeça e haja favorecido
a prática do crime, em instituição adequada.
2 – As autorizações referidas no número anterior podem, em caso de urgência, ser requeridas e concedidas
verbalmente, lavrando-se cota no processo.
3 – A proibição de o arguido se ausentar para o estrangeiro implica a entrega à guarda do tribunal do
passaporte que possuir e a comunicação às autoridades competentes, com vista à não concessão ou não
renovação de passaporte e ao controlo das fronteiras.
4 – A aplicação de obrigação ou obrigações que impliquem a restrição de contacto entre progenitores são
imediatamente comunicadas ao representante do Ministério Público que exerce funções no tribunal competente,
para efeitos de instauração, com carácter de urgência, do respetivo processo de regulação ou alteração da
regulação do exercício das responsabilidades parentais.»
I. d) Iniciativas pendentes
Sobre a mesma matéria, encontram-se pendentes para apreciação e elaboração de parecer nesta comissão,
o Projeto de Lei n.º 1105/XIII/4.ª – «Possibilita a aplicação de imposição de condutas ou a proibição de contacto
quando há fortes indícios da prática do crime de perseguição (trigésima terceira alteração ao Código de Processo
Penal)» do BE e o Projeto de Lei n.º 1111/XIII/4.ª – «Altera o Código Penal, nomeadamente o crime de
perseguição, permitindo a aplicação da medida preventiva de proibição de contacto com a vítima» do PAN.
I. e) Consultas
No dia 6 de fevereiro de 2019, foram solicitados, pela Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos,
Liberdades e Garantias, pareceres ao Conselho Superior de Magistratura, ao Conselho Superior do Ministério
Público e à Ordem dos Advogados, que, na presente data, ainda não foram recebidos.
PARTE II – OPINIÃO DA AUTORA
A autora do presente parecer prevalece-se do disposto no n.º 3 do artigo 137.º do RAR para reservar a sua
opinião sobre a iniciativa legislativa em apreço para momento ulterior, nomeadamente o da sua discussão em
plenário.
PARTE III – CONCLUSÕES
1. O Projeto de Lei n.º 1089/XIII/4.ª cumpre os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 119.º, no n.º 1
do artigo 123.º, bem como no n.º 1 do artigo 124.º do RAR.
2. O projeto de lei em apreço pretende promover alteração ao Código do Processo Penal de modo a prever
a imposição de condutas ou a proibição de contacto também em casos em que há fortes indícios de prática do
crime de perseguição.
3. Face ao exposto, e nada havendo a obstar, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades
e Garantias é de parecer que o Projeto de Lei n.º 1089/XIII/4.ª reúne os requisitos constitucionais e regimentais
para ser discutido e votado em Plenário.
Palácio de São Bento, 6 de março de 2019.
A Deputada relatora, Isabel Moreira — O Presidente da Comissão, Pedro Bacelar de Vasconcelos.
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Nota: O parecer foi aprovado na reunião da Comissão de 6 de março de 2019.
PARTE IV – ANEXOS
Nota Técnica
Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 1089/XIII74.ª (PCP)
Altera o Código de Processo Penal prevendo a imposição de condutas ou a proibição de contacto
quando há fortes indícios de prática de crime de perseguição (procede à trigésima nona alteração ao
Código de Processo Penal).
Data de admissão: 30 de janeiro de 2019.
Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª).
Projeto de Lei n.º 1105/XIII/4.ª (BE)
Possibilita a aplicação de imposição de condutas ou a proibição de contacto quando há fortes
indícios da prática do crime de perseguição (trigésima terceira alteração ao Código de Processo Penal).
Data de admissão: 5 de fevereiro de 2019.
Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª).
Projeto de Lei n.º 1111/XIII/4.ª (PAN)
Altera o Código Penal, nomeadamente o crime de perseguição, permitindo a aplicação da medida
preventiva de proibição de contacto com a vítima.
Data de admissão: 8 de fevereiro de 2019.
Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª).
Índice
I. Análise das iniciativas
II. Enquadramento parlamentar
III. Apreciação dos requisitos formais
IV. Análise de direito comparado
V. Consultas e contributos
VI. Avaliação prévia de impacto
VII. Enquadramento bibliográfico
Elaborada por: Nuno Amorim (DILP), Paula Faria (BIB), Sónia Milhano (DAPLEN), Catarina Lopes e Margarida Ascensão (DAC). Data: 18 de fevereiro de 2019.
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I. Análise das iniciativas
As iniciativas
Os Projetos de Lei n.os 1089 e 1105/XIII/4.ª, apresentados respetivamente pelos Grupos Parlamentares do
PCP e do BE, propõem a alteração do Código de Processo Penal, incidindo sobre um único artigo – o artigo
200.º (Proibição e imposição de condutas) –, de forma a prever a aplicação de imposição de condutas ou a
proibição de contacto quando há fortes indícios da prática do crime de perseguição (stalking).
Também o Projeto de Lei n.º 1111/XIII/4.ª, da iniciativa do Deputado único representante do PAN, visa
permitir a aplicação da medida preventiva de proibição de contacto com a vítima do crime de perseguição,
optando, no entanto, por fazê-lo por via da alteração do artigo 154.º-A do Código Penal, através do aditamento
de dois novos números.
Os proponentes justificam a apresentação destas iniciativas legislativas noreconhecimento da existência de
um fenómeno criminal que não tem uma resposta adequada na lei penal portuguesa, uma vez que, atualmente,
não existe nada que impeça os arguidos em casos de stalking de continuar a contactar as vítimas até ao final
do julgamento. Com efeito, a lei só permite a proibição e imposição de condutas aos perseguidores após a
condenação em julgamento transitar em julgado, a título de sanção acessória. Deste modo, a falta de medidas
preventivas leva a que a perseguição possa persistir até à sentença condenatória, «com consequências
dramáticas para as vítimas, que não encontram na lei a proteção que lhes é devida».
De acordo com a lei em vigor – artigo 200.º do Código de Processo Penal –, a aplicação de penas acessórias
de proibição de contacto com a vítima só pode acontecer preventivamente perante indícios da prática de crimes
puníveis com pena de prisão de máximo superior a três anos. O que não é o caso do crime de perseguição, que
prevê uma pena de prisão até três anos. Ou seja, nas palavras do proponente BE, «Estamos perante um lapso,
já que a moldura penal do crime de perseguição, por via do seu limite máximo, não permite que as medidas de
coação previstas no artigo 200.º do CPP possam ser aplicadas a este tipo legal de crime».
Conforme é sublinhado nas exposições de motivos das três iniciativas, já quando da alteração legislativa que
introduziu o crime de perseguição no nosso ordenamento jurídico – a Lei n.º 83/2015, de 5 de agosto, que aditou
o artigo 154.º-A do Código Penal –, dois pareceres alertavam então para a necessidade de salvaguardar a
proibição e imposição de condutas antes do julgamento: o Conselho Superior do Ministério Público1 e o Instituto
de Direito Penal e de Ciências Criminais da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa sugeriram que as
proibições e a imposição de condutas pudessem ser aplicadas aos indícios do crime de perseguição
independentemente da respetiva moldura penal.
Em suma, o objetivo comum destes três projetos de lei – que está em consonância com os mencionados
pareceres enviados em 2015 à Assembleia da República – é, precisamente, o de criar uma norma no Código de
Processo Penal (no caso do PAN, no Código Penal) que transforme o crime de perseguição em exceção, a fim
de permitir que os suspeitos sejam impedidos, por decisão judicial, de contactarem ou se aproximarem das
vítimas ainda durante o decorrer do processo e antes de serem condenados, a título de medida de coação. Ou
seja, a pena máxima pelo crime mantém-se nos três anos, mas o crime passa a ser incluído naqueles que
permitem proibir contactos de agressor com vítima.
Acrescenta o proponente PCP que «a adoção dessa medida legislativa não deve ser adiada», pois «o número
de casos de stalking tem vindo a aumentar, e em todos os casos há vítimas que têm de ser protegidas dos
agressores através das medidas preventivas adequadas».
Mais especificamente:
O Projeto de Lei n.º 1089/XIII/4.ª (PCP) compõe-se de um único artigo, prevendo a alteração do artigo 200.º
do Código de Processo Penal; o Projeto de Lei n.º 1105/XIII/4.ª (BE) compõe-se de três artigos: o primeiro
definidor do respetivo objeto, o segundo prevendo igualmente a alteração do artigo 200.º do Código de Processo
Penal, e o terceiro determinando como data de início de vigência da norma a aprovar o dia seguinte ao da sua
publicação; por último, o Projeto de Lei n.º 1111/XIII/4.ª (PAN) compõe-se de três artigos: o primeiro definidor
1 Nesse parecer, o CSMP defendeu que «atenta a moldura penal abstrata para esta conduta (pena de prisão até três anos ou pena de multa) deverá ser equacionada a possibilidade suplementar de impor a medida de coação de proibição e imposição de condutas, prevista no artigo 200.º do CPP», acrescentando que «a vítima não pode ser constrangida a esperar a decisão final, devendo beneficiar das medidas provisórias que sejam compatíveis com o processo penal de um Estado de direito».
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do respetivo objeto, o segundo prevendo a alteração do artigo 154.º-A do Código Penal, e o terceiro
determinando como data de início de vigência das normas a aprovar o dia seguinte ao da sua publicação.
Para uma apreciação comparativa das alterações propostas, pode ser consultado o seguinte quadro:
Projeto de Lei n.º 1089/XIII/4.ª (PCP)
Projeto de Lei n.º 1105/XIII/4.ª (BE)
Projeto de Lei n.º 1111/XIII/4.ª (PAN)
Código de Processo Penal Código de Processo Penal Código Penal
«Artigo 200.º Proibição e imposição de
condutas 1 – […]. 2 – […]. 3 – […]. 4 – […]. 5 – As medidas previstas no n.º 1 são aplicáveis ao crime de perseguição, assumindo a respetiva promoção carácter urgente, podendo ser dispensada a audiência prévia do suspeito, caso em que, se necessário, a constituição como arguido será feita aquando da notificação da medida de coação.»
«Artigo 200.º Proibição e imposição de
condutas 1 – […]. 2 – […]. 3 – […]. 4 – […]. 5 – As medidas previstas no n.º 1 são aplicáveis ao crime previsto no artigo 154.º-A do Código Penal, assumindo a respetiva promoção caráter urgente, podendo, se necessário, ser dispensada a audiência prévia do suspeito, casos em que a constituição como arguido será feita aquando da notificação da medida de coação.»
«Artigo 154.º-A […]
1 – […]. 2 – […]. 3 – […]. 4 – […]. 5 – Nos casos previstos no n.º 1, podem ser aplicadas ao arguido as proibições e a imposição de condutas constantes no artigo 200.º do Código de Processo Penal, assumindo a respetiva promoção carácter urgente. 6 – São aplicáveis ao crime de perseguição, o n.º 4 do artigo 20.º e as disposições compreendidas entre os artigos 25.º e 36.º do regime jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica e à proteção e assistência suas vítimas, com as necessárias adaptações. 7 – [Anterior n.º 5].»
Enquadramento jurídico nacional
O crime de violência doméstica está previsto no artigo 152.º do Código Penal, apresentado como elementos
típicos, em primeiro lugar a condução, de modo reiterado ou não, de maus tratos físicos ou psíquicos, incluindo
castigos corporais, privações da liberdade e ofensas sexuais, em segundo lugar, ser praticado por um ou mais
agentes contra as pessoas referidas no seu n.º 12, prevendo-se uma moldura penal que varia entre 1 a 5 anos.
Como forma de prevenção deste crime, foi publicada a Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro3, relativa ao
regime jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica, que contem diversas disposições relativas à
proteção da vítima e prevenção do crime de violência doméstica4. O n.º 2 do artigo 20.º, como medida de
proteção da vítima, prevê que o contato entre esta e o arguido, nos locais que impliquem a presença conjunta,
nomeadamente por motivos de diligências judiciais, deve ser evitado, sem prejuízo da aplicação das regras
previstas no Código de Processo Penal. De igual modo, é previsto nos n.os 4 e 6 do mesmo artigo, medidas de
2 Ao cônjuge ou ex-cônjuge, a pessoa de outro ou do mesmo sexo com quem o agente mantenha ou tenha mantido uma relação de namoro ou uma relação análoga à dos cônjuges ainda que sem coabitação; o progenitor de descendente comum em 1.º grau ou ainda a pessoa particularmente indefesa, nomeadamente em razão da idade, deficiência, doença, gravidez ou dependência económica, que com ele coabite. 3 Com as alterações introduzidas pelas Leis n.os 19/2013, de 21 de fevereiro, 82-B/2014, de 31 de dezembro, 129/2015, de 3 de setembro, 42/2016, de 28 de dezembro, e 24/2017, de 24 de maio, apresentando-se na sua versão consolidada retirada do sítio na Internet do Diário da República Eletrónico. 4 De salientar a existência de uma rede nacional de apoio às vitimas de violência doméstica, constituída por um conjunto de estruturas e repostas, reguladas pelo Decreto Regulamentar n.º 2/2018, de 24 de janeiro.
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proteção adicional como teleassistência ou a aplicação do regime especial de proteção de testemunhas5.
O mesmo diploma prevê ainda medidas adicionais de apoio às vítimas, como, por exemplo, o direito a apoio
jurídico no âmbito do acesso ao direito (artigo 25.º), à atribuição da natureza urgente aos processos de violência
doméstica (artigo 28.º) ou, a aplicação de medidas de coação urgentes (artigo 31.º), como a não permanência
na residência onde o crime tenha sido cometido [alínea c)] ou a proibição de contacto com a vítima, com
determinadas pessoas ou a proibição de frequência em determinados lugares ou certos meios.
Os inquéritos referentes a estes crimes devem ser atribuídos a secções especializadas ou magistrados
específicos, mediante distribuição concentrada, conforme foi instruído pela Procuradoria-Geral da República,
através da Instrução n.º 1/2014, sobre crimes de violência doméstica, maus-tratos e contra a autodeterminação
sexual, de 15 de outubro de 2014.
Por seu turno, o crime de perseguição foi introduzido no ordenamento jurídico na revisão de 2015 ao Código
Penal6 tendo em conta as obrigações assumidas pelo Estado no âmbito da Convenção de Istambul7, que tem
como finalidades, de acordo com o previsto no seu artigo 1.º, entre outras, a proteção das mulheres contra todas
as formas de violência, em especial a violência doméstica, contribuindo assim para a eliminação de todas as
formas de discriminação e promovendo a igualdade destas com os homens.
De acordo com o artigo 34.º deste instrumento de direito internacional, «as Partes deverão adotar as medidas
legislativas ou outras que se revelem necessárias para assegurar a criminalização da conduta de quem
intencionalmente ameaçar repetidamente outra pessoa, levando-a a temer pela sua segurança», que veio a
suceder com a criação do crime de «perseguição» no elenco dos crimes contra a liberdade pessoal, desta feita
com o aditamento do artigo 154.º-A.
Sobre a temática do crime de perseguição, a Resolução n.º 1962 (2013) da Assembleia Parlamentar do
Conselho da Europa refere que cerca de 10% da população europeia tem sido ou venha a ser afetada pela
perseguição (stalking) e que a grande maioria das vítimas são mulheres. Apesar do seu impacto dramático sobre
as vítimas causando angústia, ansiedade ou medo, o stalking ainda não é amplamente reconhecido como uma
ofensa criminal. A citada Resolução também menciona que a Convenção do Conselho da Europa para a
Prevenção e o Combate à Violência Doméstica (Convenção de Istambul) pode contribuir para reforçar o quadro
jurídico da luta contra as situações de perseguição. Importa ainda salientar que esta Resolução 1962 (2013) do
Conselho da Europa exorta os Estados-membros a introduzir o stalking no seu ordenamento jurídico como um
crime específico, organizando ações de formação para os funcionários responsáveis pela aplicação da lei, e
manter um registo em situações de stalking e de recursos suficientes para a criação e funcionamento de serviços
de apoio às vítimas de perseguição, bem como organizar campanhas de sensibilização na luta contra a violência
focando a prática do stalking incluindo o cyberstalking.
Com o aditamento, pela Lei n.º 83/2015, de 5 de agosto, do artigo 154.º-A ao Código Penal, criou-se assim
o crime de perseguição, em cumprimento da orientação do Conselho da Europa e da obrigação decorrente da
assinatura da Convenção de Istambul, mantendo este, até agora, a sua redação originária.
De acordo com o supracitado preceito, «quem e modo reiterado, perseguir ou assediar outra pessoa, por
qualquer meio, direta ou indiretamente, de forma adequada a provocar-lhe medo ou inquietação ou a prejudicar
a sua liberdade de determinação, é punido com pena de prisão até 3 anos ou pena de multa, se pena mais grave
não lhe couber por força de outra disposição legal», prevendo-se também a punibilidade da tentativa (n.º 2). O
crime de perseguição é semipúblico, dependendo de queixa (n.º 4)8. É igualmente prevista a possibilidade de
aplicação de sanções acessórias de proibição de contacto com a vítima e a obrigação de frequência de
programas específicos de prevenção de condutas típicas de perseguição (n.º 3), acrescendo à pena prevista no
n.º 1. À aplicação destas sanções acrescem ainda as previstas nos artigos 66.º a 69.º, podendo apenas ser
aplicadas na sentença condenatória e em conjunto com a pena principal.
A propósito do crime de stalking, decidiu o Tribunal da Relação do Porto, no âmbito do Processo n.º
91/14.7PCMTS.P1, ainda anterior à criação do crime de forma autónoma, que o mesmo se caracteriza como
5 Regulado pela Lei n.º 93/99, de 14 de julho, apresentando-se a sua versão consolidada retirada do portal da Internet da Procuradoria-Geral Distrital de Lisboa. 6 Diploma consolidado retirado do portal oficial do Diário da República Eletrónico. 7 Através da Resolução da Assembleia da República n.º 4/2013, de 21 de janeiro. 8 A jurisprudência tem vindo a pronunciar-se no sentido de que a agravação, prevista no artigo 155.º n.º 1, aplicável aos crimes previstos nos artigos 153.º a 154.º-C, como é o caso do crime em analise, assumindo, neste caso, natureza pública. AC. TRL, proc. n.º 361/12.9GAMTA.L1-5, de 19 de maio de 2015.
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«uma perseguição prolongada no tempo, insistente e obsessiva, causadora de angústia e temor, com frequência
motiva pela recusa em aceitar o fim de um relacionamento». Esta definição vai ao encontro do que, em 2015,
ficou autonomizado como crime no artigo 154.º-A do CP, tendo como elementos objetivos: a ação do agente por
qualquer meio, a adequação da ação a provocar na vítima medo, inquietação ou prejudicar a sua liberdade de
determinação e a ação ser reiterada. Como elemento subjetivo, o dolo (em qualquer modalidade referida no
artigo 14.º do Código Penal).9 Trata-se de um crime onde o bem jurídico tutelado é a paz jurídica da pessoa
perseguida, a sua tranquilidade e a ausência de medo e inquietação, tratando-se de um crime de perigo.
Aos suspeitos de crimes, após a sua constituição como arguido (n.º 1 do artigo 192.º), podem ser aplicadas
medidas de coação. Estas traduzem-se em medidas processuais que condicionam a liberdade do arguido
visando garantir quer que este seja contactado sempre que necessário, quer evitar a repetição da atividade
criminosa e ainda a produção de certos efeitos processuais.
Uma vez que a liberdade das pessoas só pode ser limitada pelas medidas de coação e de garantia patrimonial
previstas na lei, o Código de Processo Penal prevê as seguintes:
O Termo de Identidade e Residência (artigo 196.º);
A Caução (artigo 197.º);
A Obrigação de apresentação periódica (artigo 198.º);
A Suspensão do exercício de funções, de profissão e de direitos (artigo 199.º);
A Proibição de permanência, ausência e contatos (artigo 200.º);
A Obrigação de permanência na habitação, vulgarmente conhecia como prisão domiciliária (artigo 201.º);
e
A Prisão preventiva (artigo 202.º).
A aplicação das medidas de coação pressupõe sempre a sua necessidade e a sua adequação às exigências
preventivas do caso concreto, bem como a proporcionalidade relativamente à gravidade do crime,
consubstanciada na sanção deste.
Os Projetos de Lei n.os 1089/XIII e 1105/XIII alteram o artigo 200.º do CPP relativo à medida de coação
«proibição e imposição de condutas». Este artigo sofreu três alterações operadas pelas Leis n.os 59/98, de 25
de agosto, 48/2007, de 29 de agosto e 24/2017, de 24 de maio, e aplica-se, em abstrato, a todos os arguidos
sobre os quais recaiam fortes indícios da prática de crimes dolosos com uma pena de prisão máxima superior a
3 anos. Uma das condutas cuja proibição é prevista é a de não contactar determinadas pessoas ou não
frequentar certos lugares ou certos meios [alínea d) do n.º 1].Tendo em conta que o crime de perseguição tem
uma moldura penal máxima de 3 anos, esta medida de coação nunca se poderia aplicar a este, excetos nos
casos de agravamento nos quais a pena máxima passa para 5 anos (n.º 1 do artigo 155.º do Código Penal).
Cumpre ainda mencionar o sítio na Internet da Equipa de Análise Retrospetiva de Homicídio em Violência
Doméstica (EARHVD) e o sítio na Internet do Ministério Público.
II. Enquadramento parlamentar
Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)
Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se que não se encontram pendentes
sobre a matéria em apreciação petições e outras iniciativas legislativas que não as objeto de apreciação na
presente nota técnica.
Contudo, sobre matéria conexa, de referir que se encontra pendente a seguinte iniciativa legislativa:
9 Ainda sobre este crime, o Tribunal da Relação de Guimarães, no âmbito do Processo n.º 332/16.6PBVCT.G1, de 5 de junho de 2017, referiu que comete este ilícito o arguido quem «com dolo direto, de forma reiterada, contactava telefonicamente a ofendida, a horas diversas, perturbando quer o seu desempenho profissional, quer o seu descanso; deslocava-se ao seu local de trabalho, procurando encontrar-se com ela; entregava quase diariamente no local de trabalho de ofendida cartas e sacas de papel com embrulhos dentro para serem entregues àquela; deslocava-se, com frequência, à residência da ofendida, ora para colocar bilhetes no para-brisas do seu automóvel, ora aguardando a sua chegada, quer à porta da entrada do prédio, quer à porta da garagem, ora, então, rondando-a, para controlar a sua rotina diária; agindo com o propósito de provocar à ofendida medo e prejudicar e limitar os seus movimentos, bem sabendo que desse modo a lesava na sua liberdade pessoal, como pretendeu e conseguiu.»
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N.º Título Data Autor
PJL 1113 Determina uma maior proteção para as crianças no âmbito de crimes de violência doméstica
2019-02-07 PAN
Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)
Nas XIII e XII Legislaturas foram apresentadas as seguintes iniciativas legislativas sobre matéria conexa.
N.º Título Data Autor Publicação
XIII/3.ª – Projeto de Lei
PJL 977
Altera o Código de Processo Penal, alargando as possibilidades de aplicação de prisão preventiva e limitando a aplicação da figura da suspensão provisória de processo (trigésima primeira alteração ao Código de Processo Penal)
2018-08-13
BE [DAR II série A 150 XIII/3 2018-08-13 pág. 5 – 7]
N.º Título Data Autor Publicação
XII/4.ª – Projeto de Lei
PJL 663 Cria o tipo legal de perseguição no Código Penal 2014-09-19 BE [DAR II série A 5 XII/4 2014-09-19 pág. 46 – 48]
PJL 659 Procede à alteração do Código Penal, criando os crimes de perseguição e casamento forçado em cumprimento do disposto na Convenção de Istambul
2014-09-19 PS [DAR II série A 5 XII/4 2014-09-19 pág. 36 – 39]
XII/3.ª – Projeto de Lei
PJL 647 Altera o Código Penal, criminalizando a perseguição e o casamento forçado.
2014-09-11 PSD CDS-
PP
[DAR II série A 168 XII/3 2014-09-12 pág. 7 – 11]
Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar, encontra-se registada a seguinte petição sobre
matéria conexa:
Petição n.º 472/XIII/3.ª – Adoção de medidas eficazes em casos de violência doméstica (situação: concluída)
III. Apreciação dos requisitos formais
Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais
O Projeto de Lei n.º 1089/XIII/4.ª é apresentado por 15 Deputados do Grupo Parlamentar do Partido
Comunista Português (PCP), o Projeto de Lei n.º 1105/XIII/4.ª é apresentado por 19 Deputados do Grupo
Parlamentar do Bloco de Esquerda (BE) e o Projeto de Lei n.º 1111/XIII/4.ª é apresentado pelo Deputado do
Partido Pessoas-Animais-Natureza (PAN) — Deputado único representante de um partido —, no âmbito e nos
termos do seu poder de iniciativa, consagrado no n.º 1 do artigo 167.º e na alínea b) do artigo 156.º da
Constituição, bem como no artigo 118.º e na alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do Regimento da Assembleia da
República (RAR).
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Tomando a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR, as
iniciativas em apreço encontram-se redigidas sob a forma de artigos, são precedidas de uma breve exposição
de motivos e têm uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal, desta forma dando
cumprimento aos requisitos formais estabelecidos no n.º 1 do artigo 124.º do RAR.
Todos os projetos de lei respeitam os limites à admissão das iniciativas previstos no n.º 1 do artigo 120.º do
RAR, uma vez que não parecem infringir a Constituição ou os princípios nela consignados e definem
concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa.
Cumpre ainda assinalar:
OProjeto de Lei n.º 1089/XIII/4.ª (PCP) deu entrada em 28 de janeiro do corrente ano, foi admitido e
anunciado em 30 de janeiro, data em que, por despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República,
baixou, na generalidade, à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª);
O Projeto de Lei n.º 1105/XIII/4.ª (BE) deu entrada em 1 de fevereiro do corrente ano, foi admitido em 5 de
fevereiro, data em que, por despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República, baixou, na
generalidade, à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª), tendo sido
anunciado na reunião plenária de 30 de janeiro;
O Projeto de Lei n.º 1111/XIII/4.ª (PAN)deu entrada em 6 de fevereiro do corrente ano, foi admitido em 7 de
fevereiro e baixou, na generalidade, à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias
(1.ª) em 8 de fevereiro, data em que foi anunciado.
Verificação do cumprimento da lei formulário
A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, designada
lei formulário, contém um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e formulário dos diplomas que
são relevantes em caso de aprovação da presente iniciativa, e que, por isso, deverão ser tidas em conta no
decurso do processo da especialidade na Comissão, em particular aquando da redação final.
Assim, cumpre referir que os títulos dos projetos de lei em apreço traduzem sinteticamente o seu objeto,
mostrando-se em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário.
Refira-se ainda que os títulos dos Projetos de Lei n.os 1089/XIII/4.ª (PCP) – «Altera o Código de Processo
Penal prevendo a imposição de condutas ou a proibição de contacto quando há fortes indícios de prática de
crime de perseguição (Procede à trigésima nona alteração ao Código de Processo Penal)» e 1105/XIII/4.ª (BE)
– «Possibilita a aplicação de imposição de condutas ou a proibição de contacto quando há fortes indícios da
prática do crime de perseguição (trigésima terceira alteração ao Código de Processo Penal)», pretendem, de
igual modo, dar cumprimento ao estabelecido no n.º 1 do artigo 6.º da referida lei, nos termos do qual «Os
diplomas que alterem outros devem indicar o número de ordem da alteração introduzida (…)».
Consultando a base Digesto (Diário da República Eletrónico), verifica-se que o Código de Processo Penal,
aprovado pelo Decreto-Lei n.º 78/87, de 17 de fevereiro, sofreu, até ao momento, inúmeras alterações (duas
delas, aliás, resultantes de processos legislativos que correram em simultâneo). Devido exatamente a este facto,
é possível constatar, por um lado, que ocorreu um lapso na indicação do número de ordem de alteração nas
Leis n.os 24/2017, de 24 de maio, e 30/2017, de 30 de maio (ambas referem introduzir a vigésima sétima
alteração ao Código de Processo Penal) e, por outro lado, que há casos em que não é feita menção ao número
de ordem de alteração (nomeadamente, nas alterações introduzidas pela lei que aprova o Orçamento do Estado
e na Lei n.º 49/2018, de 14 de agosto).
Em face do exposto, somos de opinião que, relativamente a diplomas que já sofreram um elevado número
de alterações, como é o caso dos códigos, e quando se verifique, no respetivo histórico de alterações, que nem
sempre tem vindo a ser feita essa menção, é desaconselhável a indicação do número de ordem de alteração,
por razões de certeza e segurança jurídica. Essa indicação pode, inclusivamente, suscitar erros, não se
vislumbrando, por isso, que a mesma tenha utilidade para o cidadão.
A possibilidade de acesso generalizado aos conteúdos do Diário da República parece tornar desnecessária,
atualmente, a indicação não só do número de ordem da alteração, como até de todas as alterações sofridas por
um diploma (e mesmo desaconselhável, pela razão já referida). Refira-se, in fine, que, salvo melhor opinião,
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poderá ser pertinente ponderar a necessidade de uma alteração à lei formulário, designadamente no que diz
respeito ao seu artigo 6.º.
As iniciativas sub judice, por promoverem alterações a códigos, enquadram-se na exceção prevista na alínea
a) do n.º 3 do artigo 6.º da lei formulário, não se impondo, por isso, a republicação dos diplomas alterados.
Caso sejam aprovadas as presentes iniciativas, devem preferencialmente dar origem a uma única lei, uma
vez que têm essencialmente um objeto idêntico, ou seja, possibilitar a aplicação da medida de coação prevista
no artigo 200.º do Código de Processo Penal ao crime de perseguição, embora tenham seguido vias distintas
(alteração ao Código de Processo Penal ou alteração ao Código Penal). O texto aprovado, revestindo a forma
de lei, deve ser objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República, nos termos da alínea c) do n.º 2 do
artigo 3.º da lei formulário.
No que respeita ao início de vigência, o Projeto de Lei n.º 1089/XIII/4.ª (PCP) nada dispõe sobre a sua entrada
em vigor, pelo que deve ser observado o disposto no n.º 2 do artigo 2.º da referida lei, que determina que não
sendo fixado o dia, os diplomas «entram em vigor, em todo o território nacional e no estrangeiro, no quinto dia
após a publicação».
Os Projetos de Lei n.os 1105/XIII/4.ª (BE) e 1111/XIII/4.ª (PAN) preveem normas de entrada em vigor,
mostrando-se em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário.
Na presente fase do processo legislativo a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em
face da lei formulário.
Regulamentação ou outras obrigações legais
As iniciativas não contêm qualquer norma de regulamentação.
IV. Análise de direito comparado
Enquadramento do tema no plano da União Europeia
A União Europeia assinou em 2017 a Convenção do Conselho da Europa para a prevenção e o combate à
violência contra as mulheres e a violência doméstica, também denominada Convenção de Istambul, que prevê,
no seu artigo 34.º, a criminalização da perseguição, definindo-a como a conduta intencional de cometer atos de
violência física contra outra pessoa, devendo as Partes tomar as medidas legislativas ou outras necessárias
para o efeito.
No entanto, ainda antes da assinatura da Convenção, a União dispunha de um Regulamento relativo ao
reconhecimento mútuo de medidas de proteção em matéria civil, aplicável a medidas de proteção decretadas
com vista a proteger uma pessoa caso existam motivos sérios para considerar que a sua vida, integridade física
ou psicológica, liberdade pessoal, segurança ou integridade sexual estão ameaçadas, designadamente de modo
a impedir qualquer forma de violência baseada no género ou violência na intimidade como (…) perseguição,
intimidação ou outras formas de coação indireta.
Pretende-se com o Regulamento em causa que as vítimas de perseguição, assédio ou violência de género
às quais é garantida proteção num Estado-Membro possam usufruir de proteção equivalente noutro Estado-
Membro, instituindo um mecanismo simples e célere para o reconhecimento das medidas de proteção em
matéria civil decretadas.
O Regulamento complementa assim a Diretiva 2012/29/UE que estabelece as normas mínimas relativas aos
direitos ao apoio e à proteção das vítimas da criminalidade, garantindo que estas beneficiam de informação e
apoio adequados.
No mesmo âmbito, também a Diretiva relativa à decisão europeia de proteção estabelece regras que
permitem a uma autoridade judicial ou equivalente de um Estado-Membro, no qual foi adotada uma medida de
proteção destinada a proteger uma pessoa contra um ato criminoso de outra pessoa que possa pôr em perigo
a sua vida, integridade física ou psicológica, dignidade, liberdade pessoal ou integridade sexual, emitir uma
decisão europeia de proteção que permita à autoridade competente de outro Estado-Membro dar continuidade
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à proteção da pessoa no território deste último, na sequência de uma conduta criminosa ou alegada conduta
criminosa, de acordo com a legislação do Estado-Membro de emissão.
O tema relativo à perseguição (stalking) é ainda abordado diversas vezes pela Agência dos Direitos
Fundamentais da União Europeia (FRA), nomeadamente no que à análise da violência de género e acesso à
justiça diz respeito.
Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estados da União Europeia: Espanha e Irlanda
ESPANHA
O crime de perseguição ou stalking foi introduzido no ordenamento jurídico espanhol através da Ley Orgánica
1/2015, de 30 de marzo, que alterou o Código Penal10, aditando o artigo 172 ter, introduzindo-o sistematicamente
na parte do Código relativa aos crimes contra a liberdade, prevendo-se uma moldura penal de pena de prisão
de 3 meses a 2 anos ou multa de 6 a 24 meses. O mesmo artigo prevê ainda circunstâncias agravantes, como
a especial vulnerabilidade da vítima ou quando o crime for praticado num contexto de violência doméstica,
agravando apenas a pena de prisão no seu limite mínimo.
Por se tratar de um crime contra a liberdade, podem impor-se sanções acessórias previstas no artigo 39 por
força do artigo 57 do Código Penal.
As medidas de coação, denominadas de «medidas cautelares» encontram-se presentes na Ley de
Enjuiciamiento Criminal11 de forma dispersa. Distinguem-se de duas formas: por um lado as medidas cautelares
pessoais, que limitam o direito à liberdade individual e, por outro lado, as medidas cautelares reais, incidentes
sobre o património.
As medidas cautelares pessoais são: a citación, a detención, a prisión provisional e a libertad provisional. Já
as medidas cautelares reais podem ser fianzas e embargos.
De acordo com o artigo 544 bis deste diploma, nos casos em que se investiguem os crimes mencionados no
artigo 57 do Código Penal, o juiz poderá, fundamentadamente e quando seja necessário à proteção da vítima,
impor medidas preventivas como a proibição de frequentar determinados lugares ou de comunicação com
determinadas pessoas, concluindo-se assim a possibilidade de serem aplicadas as medidas preventivas.
IRLANDA
Em janeiro de 201912, o Domestic Violence Act 201813 entrou em vigor, solidificando a prevenção e
repreensão do crime de violência doméstica e dos crimes que lhe estão associados. Uma nova conduta foi
criminalizada, denominada de coercive control, caracterizada pelo controlo coercivo de outra pessoa, em
contexto de uma relação intima ou amorosa. (secção 39).
As medidas de proteção das vítimas, neste tipo de crimes, são de dois tipos: por um lado as safety orders
(parágrafo 6)e, por outro, as barring orders (parágrafo 7). As primeiras traduzem-se em ordens do tribunal que
proíbem ao arguido a prática de condutas violentas ou ameaças de violência, proibindo-se, por exemplo, a
frequência de determinados locais e a perseguição através de comunicações eletrónicas. Até à alteração
operada pelo referido diploma, apenas aos casais que coabitavam era reconhecido do direito à safety order num
quadro de violência doméstica ou de perseguição, tendo este direito sido alargado a todos os que têm ou tiveram
uma relação intima.
Por seu turno, as barring orders são em tudo semelhante às safety orders mas com uma maior amplitude.
Entre o período temporal que decorre entre a vítima requer uma safety ou uma barring order e o tribunal
decidir sobre a mesma, pode aplicada uma protection order que proíba o agressor de frequentar determinados
10 Diploma consolidado retirado do portal oficial boe.es. 11 Diploma consolidado retirado do portal oficial boe.es. 12 De acordo com o S.I. n.º 532/2018, de 18 de dezembro. 13 Diploma retirado da base de dados oficial irishstatuebook.ie.
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locais ou de contactar com a vítima. Esta medida assume um caracter temporal limitado e produz efeitos até à
decisão do tribunal sobre o mérito da safety ou barring order. No caso destas últimas, é ainda possível ao tribunal
ordenar uma interin barring order (paragrafo 8) ou uma emergency barring order, idêntica à interin barring order
mas que não obriga a vítima a satisfazer o requisito de propriedade, significando que a vítima não precisa de
ser proprietária, comproprietária, arrendatária ou qualquer outro título de posse para que o agressor seja proibido
de frequentar o local onde reside (paragrafo 9) tendo uma duração de máxima de 8 dias úteis. A violação destas
medidas é um crime nos termos do paragrafo 33 do diploma, punível com multa e ou pena de prisão até 12
meses.14
O sítio na Internetcitizensinformation.ie, da responsabilidade do Governo, possui uma página com
informação adicional sobre este tipo de medidas cautelares, com diversa informação de cariz prático e as regras
aplicáveis.
V. Consultas e contributos
Consultas obrigatórias e facultativas
Em 6 e 13 de fevereiro de 2019, a Comissão solicitou parecer escrito às seguintes entidades: Conselho
Superior da Magistratura, Conselho Superior do Ministério Público, Ordem dos Advogado e Associação
Portuguesa de Apoio à Vítima.
Todos os pareceres e contributos remetidos à Assembleia da República serão publicados na página da
Internet das iniciativas – 1089/XIII/4.ª (PCP), 1105/XIII/4.ª (BE) e 1111/XIII/4.ª (PAN).
VI. Avaliação prévia de impacto
Avaliação sobre impacto de género
O preenchimento, pelos proponentes, da ficha de avaliação prévia de impacto de género das iniciativas em
apreço – 1089, 1105 e 1111/XIII/4.ª –, em cumprimento do disposto na Lei n.º 4/2018, de 9 de fevereiro, devolve
como resultado uma valoração neutra do impacto de género.
Linguagem não discriminatória
Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre
que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso.
As presentes iniciativas não nos suscitam questões relacionadas com a utilização de linguagem não
discriminatória.
VII. Enquadramento bibliográfico
COELHO, Cláudia; GONÇALVES, Rui Abrunhosa – Stalking: uma outra dimensão da violência conjugal.
Revista portuguesa de ciência criminal. Lisboa. ISSN 0871-8563. Ano 17, n.º 2 (abr./jun. 2007), p. 209-302.
Cota: RP-514.
Resumo: Os autores do presente artigo abordam o fenómeno do stalking que tem vindo a adquirir notoriedade
em diversos domínios, entre os quais se conta o jurídico, o psicológico e o social. Paralelamente, em alguns
países foi alcançada uma evolução legislativa que culminou na criminalização do mesmo. Os autores têm como
objetivo proceder à revisão dos estudos relativos a esta problemática, procurando identificar dinâmicas inerentes
ao stalking e comportamentos que lhe estão subjacentes; características que possibilitem a sua classificação
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segundo tipologias; aspetos de vulnerabilidade comuns às vítimas e impacto deste comportamento nas mesmas,
refletindo sobre o panorama existente em Portugal e assinalando necessidades atuais de investigação.
DE FAZIO, Laura – The legal situation on stalking among the European Member States [Em linha]. [S.l.:
s.n.], 2009. (European journal of criminal policy and research; 15). [Consult. 04 outubro 2014]. Disponível na
intranet da Assembleia da República: WWW: http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=116741&img=2249&save=true>. Resumo: Este artigo analisa as normas legais sobre stalking em vigor nos Estados-Membros da União Europeia, no domínio civil e penal. Os países em causa são os seguintes: Reino Unido, Dinamarca, Bélgica, Holanda, Alemanha, Malta, Áustria e Itália. Nos restantes países ainda não existe legislação específica de criminalização do stalking. Em conclusão, a autora debruça-se sobre algumas vantagens e desvantagens da legislação anti-stalking e apresenta sugestões para trabalho futuro, no sentido de melhorar a proteção das vítimas de stalking. LUZ, Nuno Miguel Lima da -Tipificação do crime de stalking no Código Penal português [Em linha]: introdução ao problema: análise e proposta de lei criminalizadora. [S.l.]: Faculdade de Direito da Universidade Católica Portuguesa, 2012. [Consult. 04 outubro 2014]. Disponível na intranet da AR: WWW: http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=116721&img=2173&save=true>. Resumo: Nesta dissertação de mestrado forense, o autor aborda o fenómeno do stalking pretendendo contribuir para uma proposta de norma baseada em construções legais, tendo em mente os limites constitucionais quanto às linhas que definem a construção da lei penal. Num segundo plano, visa dar a conhecer o problema que é o stalking definindo os seus aspetos essenciais. Por fim, analisa o direito comparado de diversos países onde já existe legislação anti-stalking como é o caso dos Estados Unidos e no âmbito da União Europeia, países como: a Dinamarca, o Reino Unido, a Bélgica, a Irlanda, a Holanda, Malta, Áustria, Alemanha e Itália. SANTOS, Bárbara Fernandes Rito dos – Stalking: parâmetros de tipificação e o bem-jurídico da integridade psíquica. Coimbra: Almedina, 2017. ISBN 978-972-40-6733-9. Cota: RP: 12.06 – 67/2017. Resumo: «A violência tem-se disseminado copiosamente na sociedade contemporânea e as políticas de segurança pública não têm sido suficientemente eficazes para a enfrentar. Assim, em face dos novos contornos das práticas criminosas e persistência dos infratores, há um crescente número de vítimas cujas agressões não se restringem ao âmbito patrimonial ou contra a integridade física do indivíduo, atingindo também o seu estado psicológico, suscetíveis de causar consequências irreparáveis. O universo normativo vigente, particularmente o penal, exige um excecional esforço para se ajustar às necessidades emergentes do vacilante progresso científico e tecnológico que marca o dia-a-dia do mundo contemporâneo. Esse imperativo fez com que o jurista, especialmente o penalista, deixasse de ser apenas um intérprete da lei e passasse a dar sua contribuição para a renovação da ordem legal. De notar que a presente obra foi realizada em momento anterior à criminalização da perseguição, pela Lei n.º 83/2015, de 5 de agosto.» STALKING: abordagem penal e multidisciplinar [Em linha]. Coord. da Ação de Formação Plácido Conde Fernandes. Lisboa: Centro de Estudos Judiciários, 2013. (Ações de formação). ISBN 978-972-9122-30-9. [Consult. 06 outubro 2014]. Disponível na intranet da Assembleia da República: WWW: http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=116718&img=2327&save=true>. Resumo: O referenciado documento surge na sequência de uma ação de formação dirigida a juízes e magistrados do Ministério Público e outros profissionais forenses, tendo em vista «refletir, numa abordagem multidisciplinar, sobre a real dimensão e caracterização do stalking (perseguição pessoal), com vista à otimização dos procedimentos judiciários, incluindo o enquadramento penal e processual penal, mas também o recurso a instrumentos de avaliação do risco rigorosos e meios de proteção da vítima adequados, com referência ao seu necessário suporte processual-material». Aborda ainda o stalking no quadro do direito europeu, Convenções do Conselho da Europa e jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem.
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UNIÃO EUROPEIA. Agência dos Direitos Fundamentais – Violence against women [Em linha]: an EU-wide
survey: main results. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2014. [Consult. 03 out. 2014].
Disponível na intranet da Assembleia da República: WWW: http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=115498&img=2192&save=true>. Resumo: O presente relatório baseia-se em entrevistas efetuadas a 42 000 mulheres dos 28 Estados- Membros da União Europeia, relativamente às suas experiências de violência física, sexual e psicológica, incluindo ocorrências de violência doméstica, stalking e assédio sexual, bem como do papel das novas tecnologias nas experiências de abuso vivenciadas pelas mulheres. No referido estudo, stalking envolve atos ofensivos ou ameaças perpetradas repetidamente pela mesma pessoa sobre uma pessoa-alvo. O capítulo 5 (p.81 a 93) apresenta os resultados do estudo relativamente à prevalência de stalking e detalhes sobre incidentes envolvendo o mesmo, incluindo informação sobre as diversas formas de perseguição. Fornece ainda uma visão de conjunto sobre os dados relativos à apresentação de queixas às autoridades, assim como das barreiras existentes relativamente à apresentação de denúncias às mesmas. ———— PROJETO DE LEI N.º 1094/XIII/4.ª (*) ALARGAMENTO DOS APOIOS SOCIOEDUCATIVOS CONCEDIDOS A ALUNOS DAS ESCOLAS PÚBLICAS A ALUNOS DE TODAS AS ESCOLAS, EM IDÊNTICAS CONDIÇÕES, PROCEDENDO À PRIMEIRA ALTERAÇÃO AO DECRETO-LEI N.º 152/2013, DE 4 DE NOVEMBRO Exposição de motivos O «virar de página» da austeridade, assim declarando o seu fim, tem sido a tónica e a bandeira do atual Governo do Partido Socialista – e bem assim dos partidos que formam a maioria parlamentar. A ser consequente com essa defesa, o Governo pode e deve assumir ter agora as condições para dar cumprimento à lei no que concerne ao apoio do Estado aos mais desfavorecidos, incluindo os que, nessa condição, fazem uma legítima, e constitucionalmente salvaguardada, opção educativa para a educação dos seus filhos. Não podemos aceitar que, no Portugal de hoje, cidadãos que reúnem as condições objetivas para beneficiar de apoios socioeducativos não recebam esse apoio, que lhes é devido pelo Estado, pela simples razão de terem optado pelo projeto educativo de um estabelecimento de ensino particular ou cooperativo para a educação dos seus filhos. A este propósito, é já difícil compreender e aceitar que o programa de manuais escolares gratuitos, desenvolvido por este Governo, exclua os alunos que frequentam os estabelecimentos do setor privado e cooperativo (não financiado), penalizando as suas famílias por uma escolha constitucionalmente garantida e fiscalmente suportada. O combate incessante ao insucesso escolar e à exclusão é uma tarefa de todos, de toda a sociedade, de todas as instituições e não apenas do Estado. O desafio de 12 anos de escolaridade de qualidade para todos só será alcançado se todos os recursos educativos forem mobilizados para tal. Isso inclui os apoios socioeducativos (como sejam refeições, transportes, visitas de estudo, manuais escolares ou outros) para todos os alunos da escolaridade obrigatória que reúnem os critérios para os receber, estejam matriculados numa escola pública ou em qualquer outra. Os estabelecimentos de ensino particular e cooperativo são parte integrante da rede escolar portuguesa (artigo 55.º da Lei de Bases da Educação) e os alunos que os frequentam são portugueses com igual dignidade e iguais direitos aos dos alunos que frequentam estabelecimentos de ensino público. Consequentemente, no CDS acreditamos estarem reunidas as condições para dar cumprimento ao atualmente disposto no n.º 1 do artigo 64.º do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, designadamente, alargar os apoios socioeducativos concedidos aos alunos das escolas públicas, a todos os alunos de todas as escolas, em idênticas condições.
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Pelo exposto, e ao abrigo das disposições constitucionais e regimentais aplicáveis, os deputados do Grupo
parlamentar do CDS-PP abaixo assinados apresentam o seguinte projeto de lei:
Artigo 1.º
Objeto
Os apoios socioeducativos a que se refere o número 1 do artigo 64.º do Estatuto do Ensino Particular e
Cooperativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 152/2013, de 4 de novembro, aplicam-se a todos os alunos em
qualquer estabelecimento do ensino particular e cooperativo.
Artigo 2.º
Revoga o n.º 2 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 152/2013, de 4 de novembro
É revogado o n.º 2 do artigo 6.º do Decreto-lei n.º 152/2013, de 4 de novembro.
Artigo 3.º
Entrada em vigor
1 – A aplicação do disposto na presente lei é regulada por portaria dos membros do Governo responsáveis
pelas áreas das finanças e da educação no prazo máximo de 60 dias.
2 – A atribuição dos apoios socioeducativos objeto da presente lei inicia-se no ano letivo de 2019/2010.
Palácio de S. Bento, 22 de janeiro de 2019.
Os deputados do CDS-PP: Ana Rita Bessa — Nuno Magalhães — Telmo Correia — Cecília Meireles —
Hélder Amaral — Ilda Araújo Novo — Assunção Cristas — João Pinho de Almeida — João Rebelo — Pedro
Mota Soares — Álvaro Castello-Branco — António Carlos Monteiro — Filipe Anacoreta Correia — Patrícia
Fonseca — Vânia Dias da Silva — Isabel Galriça Neto — João Gonçalves Pereira — Teresa Caeiro.
(*) Título inicial substituído a pedido do autor da iniciativa em 6 de março de 2019 [Vide DAR II Série-A n.º 52
(2019.01.29)].
————
PROJETO DE LEI N.º 1105/XIII/4.ª
[POSSIBILITA A APLICAÇÃO DE IMPOSIÇÃO DE CONDUTAS OU A PROIBIÇÃO DE CONTACTO
QUANDO HÁ FORTES INDÍCIOS DA PRÁTICA DO CRIME DE PERSEGUIÇÃO (TRIGÉSIMA TERCEIRA
ALTERAÇÃO AO CÓDIGO DE PROCESSO PENAL)]
Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica
elaborada pelos serviços de apoio
Parecer
PARTE I – CONSIDERANDOS
I. a) Nota introdutória
O Projeto de Lei n.º 1105/XIII/4.ª, subscrito por 19 Deputados do Grupo Parlamentar do BE, deu entrada na
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Assembleia da República a 1 de fevereiro de 2019, sendo admitido e distribuído no dia 05 de fevereiro de 2019,
à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, para emissão de parecer, nos termos
do n.º 1 do artigo 129.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).
Encontram-se cumpridos os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 119.º, no n.º 1 do artigo 123.º, bem
como no n.º 1 do artigo 124.º do RAR.
I. b) Objeto, motivação e conteúdo
A iniciativa legislativa em análise pretende, em síntese, modificar o Código do Processo Penal de modo a
possibilitar a aplicação de imposição de condutas ou a proibição de contacto quando há fortes indícios de prática
do crime de perseguição.
Os proponentes consideram que a introdução deste crime no Código Penal «foi um passo importante que
deu dignidade penal a uma conduta que, antes da autonomização deste crime, dificilmente era punido pois era
de difícil enquadramento».
Ainda assim, constatam os proponentes que o legislador se esqueceu «de acompanhar a sua própria
motivação, já que não procedeu à alteração do Código de Processo Penal no sentido de permitir que possa ser
promovida a aplicação da medida de coação ‘imposição de condutas ou a proibição de contacto’ quando há
fortes indícios da prática do crime de stalking», considerando que «pouco se compreende que estando prevista,
no n.º 3 do artigo 154.º-A do Código Penal, a possibilidade de serem «aplicadas ao arguido as penas acessórias
de proibição de contacto com a vítima’ não possam ser aplicadas as medidas de coação acima referidas que,
mutatismutantis, consistem nas mesmas injunções».
Conforme referem as Deputadas e Deputados do BE na respetiva exposição de motivos, «estamos, como se
percebe, perante um lapso, já que a moldura penal do crime de perseguição, por via do seu limite máximo, não
permite que as medidas de coação previstas no artigo 200.º do CPP possam ser aplicadas a este tipo legal de
crime, algo que é ainda mais injustificado se pensarmos que quer para proteção da vítima, quer para proteger a
própria investigação, a proibição de contacto pode ser absolutamente essencial».
Sinalizando que a proposta se encontra «em consonância» com os pareceres do Conselho Superior do
Ministério Público e do Instituto de Direito Penal e de Ciências Criminais da Faculdade de Direito da Universidade
de Lisboa recebidos em 2015, os proponentes consideram que «com a aprovação deste projeto de lei, dá-se
mais um passo para proteger as vítimas deste crime cujos números indicam que continua a aumentar na
sociedade portuguesa».
Do ponto de vista sistemático, o projeto de lei é composto por 3 artigos que incidem, respetivamente, no
objeto, na alteração ao artigo 200.º do Código do Processo Penal e no regime de entrada em vigor.
A alteração ao artigo 200.º do Código do Processo Penal consiste no aditamento de um novo n.º 5 mediante
o qual se passa a permitir a aplicação das medidas preventivas elencadas no seu n.º 1 ao crime de perseguição
«assumindo a respetiva promoção caráter urgente, podendo, se necessário, ser dispensada a audiência prévia
do suspeito, casos em que a constituição como arguido será feita aquando da notificação da medida de coação».
I. c) Enquadramento
Introduzido mediante o novo artigo 154.º-A do Código Penal pela Lei n.º 83/2015, de 5 de agosto, o crime de
perseguição prevê a punição através de pena prisão até 3 anos ou pena de multa, se pena mais grave não lhe
couber por força de outra disposição legal, de «quem, de modo reiterado, perseguir ou assediar outra pessoa,
por qualquer meio, direta ou indiretamente, de forma adequada a provocar-lhe medo ou inquietação ou a
prejudicar a sua liberdade de determinação».
A par daquela pena principal, preconiza o seu n.º 3 que neste crime podem ser aplicadas ao arguido as penas
acessórias de proibição de contacto com a vítima pelo período de 6 meses a 3 anos e de obrigação de frequência
de programas específicos de prevenção de condutas típicas da perseguição.
O relatório sobre «Estatística Mensal das Penas e Medidas com Vigilância Eletrónica» de dezembro de 2018,
elaborado pela Direção Geral de Reinserção e Serviços Prisionais revela que, entre 2016 e 2018, foi solicitada
e aplicada por 12 vezes, a pena acessória de proibição de contacto com vigilância eletrónica em condenação
por prática de crime de perseguição, 6 das quais em 2018.
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Relativamente ao artigo 200.º do Código do Processo Penal, referente à proibição e imposição de condutas
no âmbito do elenco das medidas de coação, visado pela presente iniciativa legislativa, prevê atualmente o
seguinte:
«Artigo 200.º
Proibição e imposição de condutas
1 – Se houver fortes indícios de prática de crime doloso punível com pena de prisão de máximo superior a 3
anos, o juiz pode impor ao arguido, cumulativa ou separadamente, as obrigações de:
a) Não permanecer, ou não permanecer sem autorização, na área de uma determinada povoação, freguesia
ou concelho ou na residência onde o crime tenha sido cometido ou onde habitem os ofendidos, seus familiares
ou outras pessoas sobre as quais possam ser cometidos novos crimes;
b) Não se ausentar para o estrangeiro, ou não se ausentar sem autorização;
c) Não se ausentar da povoação, freguesia ou concelho do seu domicílio, ou não se ausentar sem
autorização, salvo para lugares predeterminados, nomeadamente para o lugar do trabalho;
d) Não contactar, por qualquer meio, com determinadas pessoas ou não frequentar certos lugares ou certos
meios;
e) Não adquirir, não usar ou, no prazo que lhe for fixado, entregar armas ou outros objetos e utensílios que
detiver, capazes de facilitar a prática de outro crime;
f) Se sujeitar, mediante prévio consentimento, a tratamento de dependência de que padeça e haja favorecido
a prática do crime, em instituição adequada.
2 – As autorizações referidas no número anterior podem, em caso de urgência, ser requeridas e concedidas
verbalmente, lavrando-se cota no processo.
3 – A proibição de o arguido se ausentar para o estrangeiro implica a entrega à guarda do tribunal do
passaporte que possuir e a comunicação às autoridades competentes, com vista à não concessão ou não
renovação de passaporte e ao controlo das fronteiras.
4 – A aplicação de obrigação ou obrigações que impliquem a restrição de contacto entre progenitores são
imediatamente comunicadas ao representante do Ministério Público que exerce funções no tribunal competente,
para efeitos de instauração, com caráter de urgência, do respetivo processo de regulação ou alteração da
regulação do exercício das responsabilidades parentais.»
I. d) Iniciativas pendentes
Sobre a mesma matéria, encontram-se pendentes para apreciação e elaboração de parecer nesta comissão,
o Projeto de Lei n.º 1089/XIII/4.ª – «Altera o Código de Processo Penal prevendo a imposição de condutas ou a
proibição de contacto quando há fortes indícios de prática de crime de perseguição (Procede à trigésima nona
alteração ao Código de Processo Penal)» do PCP e o Projeto de Lei n.º 1111/XIII/4.ª – «Altera o Código Penal,
nomeadamente o crime de perseguição, permitindo a aplicação da medida preventiva de proibição de contacto
com a vítima» do PAN.
I. e) Consultas
No dia 6 de fevereiro de 2019, foram solicitados, pela Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos,
Liberdades e Garantias, pareceres ao Conselho Superior de Magistratura, ao Conselho Superior do Ministério
Público e à Ordem dos Advogados, que, na presente data, ainda não foram recebidos.
PARTE II – OPINIÃO DA AUTORA
A autora do presente parecer prevalece-se do disposto no n.º 3 do artigo 137.º do RAR para reservar a sua
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opinião sobre a iniciativa legislativa em apreço para momento ulterior, nomeadamente o da sua discussão em
plenário.
PARTE III – CONCLUSÕES
1. O Projeto de Lei n.º 1105/XIII/4.ª cumpre os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 119.º, no n.º 1
do artigo 123.º, bem como no n.º 1 do artigo 124.º do RAR.
2. O projeto de lei em apreço pretende promover alteração ao Código do Processo Penal de modo a prever
a imposição de condutas ou a proibição de contacto também em casos em que há fortes indícios de prática do
crime de perseguição.
3. Face ao exposto, e nada havendo a obstar, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades
e Garantias é de parecer que o Projeto de Lei n.º 1105/XIII/4.ª reúne os requisitos constitucionais e regimentais
para ser discutido e votado em Plenário.
Palácio de São Bento, 6 de março de 2019.
A Deputada relatora, Isabel Moreira — O Presidente da Comissão, Pedro Bacelar de Vasconcelos.
Nota: O parecer foi aprovado na reunião da Comissão de 6 de março de 2019.
PARTE IV – ANEXOS
Vide nota técnica do Projeto de Lei n.º 1089/XIII/4.ª.
————
PROJETO DE LEI N.º 1111/XIII/4.ª
(ALTERA O CÓDIGO PENAL, NOMEADAMENTE O CRIME DE PERSEGUIÇÃO, PERMITINDO A
APLICAÇÃO DA MEDIDA PREVENTIVA DE PROIBIÇÃO DE CONTACTO COM A VÍTIMA)
Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica
elaborada pelos serviços de apoio
Parecer
PARTE I – CONSIDERANDOS
I. a) Nota introdutória
O Projeto de Lei n.º 1111/XIII/4.ª, subscrito pelo Deputado do PAN, deu entrada na Assembleia da República
a 06 de fevereiro de 2019, sendo admitido e distribuído, respetivamente, nos dias 7 e 8 de fevereiro de 2019, à
Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, para emissão de parecer, nos termos
do n.º 1 do artigo 129.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).
Encontram-se cumpridos os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 119.º, no n.º 1 do artigo 123.º, bem
como no n.º 1 do artigo 124.º do RAR.
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I. b) Objeto, motivação e conteúdo
A iniciativa legislativa em apreço pretende promover alteração ao Código Penal visando permitir a aplicação
de medidas preventivas de proibição e imposição de condutas previstas no Código Processo Penal e medidas
de proteção previstas no regime jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica, à proteção e à assistência
das suas vítimas, também ao crime de perseguição.
Na respetiva exposição de motivos, citando jurisprudência e doutrina, o proponente esclarece que este crime
«pode ser caracterizado por uma miríade de comportamentos padronizados assentes num permanente assédio,
designadamente através de tentativas de comunicação com a vítima, vigilância, perseguição ou outras,
constituindo as condutas que integram o seu tipo objetivo, revelando-se como altamente intimidatórias pela
persistência com que são praticadas, causando um enorme desconforto na vítima e atentando claramente à
reserva da vida privada, tendo óbvias e vincadas repercussões negativas nestas vítimas», sendo que «este tipo
de condutas podem consubstanciar comportamentos preliminares que desembocam em crimes mais graves».
O proponente constata que «da análise conjugada do n.º 1 do artigo 154.º-A do Código Penal e do n.º 1 do
artigo 200.º do Código de Processo Penal, descortina-se a impossibilidade de aplicação de proibição e imposição
de condutas ao crime em análise, por efeito da moldura penal prevista – o crime de perseguição prevê uma
pena de prisão até 3 anos ou pena de multa, enquanto que a disposição do Código de Processo Penal explicitada
se aplica somente a crimes dolosos puníveis com pena de prisão de máximo superior a 3 anos», concluindo que
«até à prolação de uma sentença condenatória em sede de julgamento, a vítima não tem uma real proteção
conferida pela via jurisdicional, continuando à mercê de condutas que lhes possam influenciar negativamente a
vida, por via da constante e reiterada intrusão na reserva da vida privada».
Referindo ainda pareceres do Instituto de Direito Penal e de Ciências Criminais da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e do Conselho Superior do Ministério Público, emitidos «aquando da alteração legislativa
que introduziu o crime de perseguição no nosso ordenamento jurídico», que apontavam nesse sentido, o
proponente considera que «urge introduzir uma alteração legislativa no sentido de conferir aos Tribunais a
possibilidade de estabelecer a proibição e imposição de certas condutas ao arguido, a título preventivo até ao
momento do julgamento, mormente, a possibilidade de aplicar ao arguido a proibição de contacto com a vítima».
Na exposição de motivos do projeto de lei, o proponente traz ainda à colação do disposto na Lei n.º 112/2009,
de 16 de setembro, relativa ao regime jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica, nomeadamente as
medidas previstas nos artigos 25.º a 36.º, que, no seu entendimento, são «de crucial aplicação nos casos que
encaixem no crime de perseguição, designadamente em sede de acesso ao direito, de recurso aos gabinetes
de atendimento e informação à vítima nos órgãos de polícia criminal, na agilização da intervenção dos órgãos
de polícia criminal, na celeridade processual associada, nas medidas específicas de proteção à vítima, no
recurso a medidas de coação urgentes, entre outras especificidades».
Explica o proponente que «a urgência de aplicação do regime explicitado é demonstrada pelo exponencial
número de condutas abarcadas pelo crime de perseguição, que muitas vezes, configuram atos preliminares de
situações que degeneram na ofensa da integridade física e da vida das vítimas». Invocando notícia e os
relatórios da equipa de análise retrospetiva de homicídio em violência doméstica, preconiza ainda que muitas
das mortes de vítimas de violência doméstica, «em especial as que ocorrem no âmbito de ex-relacionamentos,
são precedidas de condutas subsumíveis ao crime de perseguição».
Por esta razão considera o proponente que «urge dotar as vítimas de mais meios de proteção efetiva, para
que estas situações trágicas sejam evitadas, sendo que muitas vezes, não se pode dissociar as condutas
abarcadas pelo crime de perseguição dos homicídios perpetrados no contexto de violência doméstica».
Do ponto de vista sistemático, o projeto de lei é composto por 3 artigos que tratam, respetivamente, do objeto,
da alteração ao Código Penal e do regime de entrada em vigor.
A alteração ao Código Penal proposta passa pelo aditamento de novos n.º 5 e n.º 6 no artigo 154.º-A, onde
se prevê o crime de perseguição, determinando, respetivamente, que, no caso deste crime, «podem ser
aplicadas ao arguido as proibições e a imposição de condutas constantes no artigo 200.º do Código de Processo
Penal, assumindo a respetiva promoção carácter urgente», bem como «(…) o n.º 4 do artigo 20.º e as
disposições compreendidas entre os artigos 25.º e 36.º do regime jurídico aplicável à prevenção da violência
doméstica e à proteção e assistência suas vítimas, com as necessárias adaptações». O anterior n.º 5 passaria
ainda a n.º 7.
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I. c) Enquadramento
O novo artigo 154.º-A do Código Penal, introduzido pela Lei n.º 83/2015, de 5 de agosto, que ora se pretende
modificar, prevê atualmente o seguinte:
«Artigo 154.º-A
Perseguição
1 – Quem, de modo reiterado, perseguir ou assediar outra pessoa, por qualquer meio, direta ou indiretamente,
de forma adequada a provocar-lhe medo ou inquietação ou a prejudicar a sua liberdade de determinação, é
punido com pena de prisão até 3 anos ou pena de multa, se pena mais grave não lhe couber por força de outra
disposição legal.
2 – A tentativa é punível.
3 – Nos casos previstos no n.º 1, podem ser aplicadas ao arguido as penas acessórias de proibição de
contacto com a vítima pelo período de 6 meses a 3 anos e de obrigação de frequência de programas específicos
de prevenção de condutas típicas da perseguição.
4 – A pena acessória de proibição de contacto com a vítima deve incluir o afastamento da residência ou do
local de trabalho desta e o seu cumprimento deve ser fiscalizado por meios técnicos de controlo à distância.
5 – O procedimento criminal depende de queixa.»
O relatório sobre «Estatística Mensal das Penas e Medidas com Vigilância Eletrónica» de dezembro de 2018,
elaborado pela Direção Geral de Reinserção e Serviços Prisionais revela que, entre 2016 e 2018, foi solicitada
e aplicada por 12 vezes, a pena acessória de proibição de contacto com vigilância eletrónica em condenação
por prática de crime de perseguição, 6 das quais em 2018.
Relativamente ao artigo 200.º do Código do Processo Penal, referente à proibição e imposição de condutas
no âmbito do elenco das medidas de coação, visado pela também na presente iniciativa legislativa, prevê
atualmente o seguinte:
«Artigo 200.º
Proibição e imposição de condutas
1 – Se houver fortes indícios de prática de crime doloso punível com pena de prisão de máximo superior a 3
anos, o juiz pode impor ao arguido, cumulativa ou separadamente, as obrigações de:
a) Não permanecer, ou não permanecer sem autorização, na área de uma determinada povoação, freguesia
ou concelho ou na residência onde o crime tenha sido cometido ou onde habitem os ofendidos, seus familiares
ou outras pessoas sobre as quais possam ser cometidos novos crimes;
b) Não se ausentar para o estrangeiro, ou não se ausentar sem autorização;
c) Não se ausentar da povoação, freguesia ou concelho do seu domicílio, ou não se ausentar sem
autorização, salvo para lugares predeterminados, nomeadamente para o lugar do trabalho;
d) Não contactar, por qualquer meio, com determinadas pessoas ou não frequentar certos lugares ou certos
meios;
e) Não adquirir, não usar ou, no prazo que lhe for fixado, entregar armas ou outros objetos e utensílios que
detiver, capazes de facilitar a prática de outro crime;
f) Se sujeitar, mediante prévio consentimento, a tratamento de dependência de que padeça e haja favorecido
a prática do crime, em instituição adequada.
2 – As autorizações referidas no número anterior podem, em caso de urgência, ser requeridas e concedidas
verbalmente, lavrando-se cota no processo.
3 – A proibição de o arguido se ausentar para o estrangeiro implica a entrega à guarda do tribunal do
passaporte que possuir e a comunicação às autoridades competentes, com vista à não concessão ou não
renovação de passaporte e ao controlo das fronteiras.
4 – A aplicação de obrigação ou obrigações que impliquem a restrição de contacto entre progenitores são
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imediatamente comunicadas ao representante do Ministério Público que exerce funções no tribunal competente,
para efeitos de instauração, com caráter de urgência, do respetivo processo de regulação ou alteração da
regulação do exercício das responsabilidades parentais.»
Por sua vez, o n.º 4 do artigo 20.º e os artigos 25.º a 36.º previstos no regime jurídico aplicável à prevenção
da violência doméstica, à proteção e à assistência das suas vítimas, aprovado pela Lei n.º 112/2009, de 16 de
setembro, na redação atual, que a iniciativa legislativa pretende aplicar também ao crime de perseguição,
estipulam o seguinte:
«Artigo 20.º
Direito à proteção
1 – É assegurado um nível adequado de proteção à vítima e, sendo caso disso, à sua família ou a pessoas
em situação equiparada, nomeadamente no que respeita à segurança e salvaguarda da vida privada, sempre
que as autoridades competentes considerem que existe uma ameaça séria de represálias, de situações de
revitimação ou fortes indícios de que essa privacidade possa ser perturbada.
2 – O contacto entre vítimas e arguidos em todos os locais que impliquem a presença em diligências
conjuntas, nomeadamente nos edifícios dos tribunais, deve ser evitado, sem prejuízo da aplicação das regras
processuais estabelecidas no Código de Processo Penal.
3 – Às vítimas especialmente vulneráveis deve ser assegurado o direito a beneficiarem, por decisão judicial,
de condições de depoimento, por qualquer meio compatível, que as protejam dos efeitos do depoimento
prestado em audiência pública.
4 – O juiz ou, durante a fase de inquérito, o Ministério Público, devem determinar, sempre que tal se
mostre imprescindível à proteção da vítima e obtido o seu consentimento, que lhe seja assegurado apoio
psicossocial e proteção por teleassistência, por período não superior a seis meses, prorrogável se
circunstâncias associadas à proteção da vítima o justificarem.
5 – O organismo da Administração Pública responsável pela área da cidadania e da igualdade de género
pode recorrer a regimes de parceria para instalar, assegurar e manter em funcionamento sistemas técnicos de
teleassistência.
6 – O disposto nos números anteriores não prejudica a aplicação das demais soluções constantes do regime
especial de proteção de testemunhas, nomeadamente no que se refere à proteção dos familiares da vítima.
Artigo 25.º
Acesso ao direito
1 – É garantida à vítima, com prontidão, consulta jurídica a efetuar por advogado, bem como a célere e
sequente concessão de apoio judiciário, com natureza urgente, ponderada a insuficiência económica, nos
termos legais.
2 – Quando o mesmo facto der causa a diversos processos, deve ser assegurada, sempre que possível, a
nomeação do mesmo mandatário ou defensor oficioso à vítima.
Artigo 26.º
Assessoria e consultoria técnicas
Os gabinetes de apoio aos magistrados judiciais e do Ministério Público previstos na Lei de Organização do
Sistema Judiciário devem, sempre que possível, incluir assessoria e consultoria técnicas na área da violência
doméstica.
Artigo 27.º
Gabinetes de atendimento e informação à vítima nos órgãos de polícia criminal
1 – Os gabinetes de atendimento a vítimas a funcionar junto dos órgãos de polícia criminal asseguram a
prevenção, o atendimento e o acompanhamento das situações de violência doméstica.
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2 – Cada força e serviço de segurança constituem a sua rede de gabinetes de atendimento, dotados de
condições adequadas, nomeadamente de privacidade, ao atendimento de vítimas.
3 – O disposto nos números anteriores deve igualmente ser concretizado, sempre que possível, nas
instalações dos departamentos de investigação e ação penal (DIAP).
Artigo 27.º-A
Intervenção dos órgãos de polícia criminal
1 – No cumprimento das disposições aplicáveis às situações de violência doméstica, as forças e os serviços
de segurança adotam os procedimentos necessários para assegurar o acompanhamento e a proteção policial
das vítimas.
2 – A proteção policial de uma vítima de violência doméstica, no âmbito judicial ou fora dele, deve assentar
na prestação de orientações de autoproteção ou num plano individualizado de segurança, elaborado pela
autoridade de polícia localmente competente, em função do nível de risco de revitimação.
Artigo 28.º
Celeridade processual
1 – Os processos por crime de violência doméstica têm natureza urgente, ainda que não haja arguidos
presos.
2 – A natureza urgente dos processos por crime de violência doméstica implica a aplicação do regime previsto
no n.º 2 do artigo 103.º do Código de Processo Penal.
Artigo 29.º
Denúncia do crime
1 – A denúncia de natureza criminal é feita nos termos gerais, sempre que possível, através de formulários
próprios, nomeadamente autos de notícia padrão, criados no âmbito da prevenção, da investigação criminal e
do apoio às vítimas.
2 – É ainda assegurada a existência de formulários próprios no âmbito do sistema de queixa eletrónica, que
garante a conexão com um sítio da Internet de acesso público com informações específicas sobre violência
doméstica.
3 – A denúncia é de imediato elaborada pela entidade que a receber e, quando feita a entidade diversa do
Ministério Público, é a este imediatamente transmitida, acompanhada de avaliação de risco da vítima efetuada
pelos órgãos de polícia criminal.
Artigo 29.º-A
Medidas de proteção à vítima
1 – Logo que tenha conhecimento da denúncia, sem prejuízo das medidas cautelares e de polícia já
adotadas, o Ministério Público, caso não se decida pela avocação, determina ao órgão de polícia criminal, pela
via mais expedita, a realização de atos processuais urgentes de aquisição de prova que habilitem, no mais curto
período de tempo possível sem exceder as 72 horas, à tomada de medidas de proteção à vítima e à promoção
de medidas de coação relativamente ao arguido.
2 – Com a denúncia, a vítima é sempre encaminhada para as estruturas locais de apoio, em vista à
elaboração de plano de segurança, caso não tenha sido elaborado pelo órgão de polícia criminal e para efeitos
do recebimento de demais apoio legalmente previsto.
Artigo 30.º
Detenção
1 – Em caso de flagrante delito por crime de violência doméstica, a detenção efetuada mantém-se até o
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detido ser apresentado a audiência de julgamento sob a forma sumária ou a primeiro interrogatório judicial para
eventual aplicação de medida de coação ou de garantia patrimonial, sem prejuízo do disposto no n.º 3 do artigo
143.º, no n.º 1 do artigo 261.º, no n.º 4 do artigo 382.º e no n.º 3 do artigo 385.º do Código de Processo Penal.
2 – Para além do previsto no n.º 1 do artigo 257.º do Código de Processo Penal, a detenção fora de flagrante
delito pelo crime previsto no número anterior pode ser efetuada por mandado do juiz ou do Ministério Público,
se houver perigo de continuação da atividade criminosa ou se tal se mostrar imprescindível à proteção da vítima.
3 – Para além das situações previstas no n.º 2 do artigo 257.º do Código de Processo Penal, as autoridades
policiais podem também ordenar a detenção fora de flagrante delito pelo crime previsto no n.º 1, por iniciativa
própria, quando:
a) Se encontre verificado qualquer dos requisitos previstos no número anterior; e
b) Não for possível, dada a situação de urgência e de perigo na demora, aguardar pela intervenção da
autoridade judiciária.
Artigo 31.º
Medidas de coação urgentes
1 – Após a constituição de arguido pela prática do crime de violência doméstica, o tribunal pondera, no prazo
máximo de 48 horas, a aplicação, com respeito pelos pressupostos gerais e específicos de aplicação das
medidas de coação previstas no Código de Processo Penal, de medida ou medidas de entre as seguintes:
a) Não adquirir, não usar ou entregar, de forma imediata, armas ou outros objetos e utensílios que detiver,
capazes de facilitar a continuação da atividade criminosa;
b) Sujeitar, mediante consentimento prévio, a frequência de programa para arguidos em crimes no contexto
da violência doméstica;
c) Não permanecer na residência onde o crime tenha sido cometido ou onde habite a vítima;
d) Não contactar com a vítima, com determinadas pessoas ou frequentar certos lugares ou certos meios.
2 – O disposto nas alíneas c) e d) do número anterior mantém a sua relevância mesmo nos casos em que a
vítima tenha abandonado a residência em razão da prática ou de ameaça séria do cometimento do crime de
violência doméstica.
3 – As medidas previstas neste artigo são sempre cumuláveis com qualquer outra medida de coação prevista
no Código de Processo Penal.
4 – A medida ou medidas de coação que impliquem a restrição de contacto entre progenitores são
imediatamente comunicadas ao representante do Ministério Público que exerce funções no tribunal competente,
para efeitos de instauração, com caráter de urgência, do respetivo processo de regulação ou alteração da
regulação do exercício das responsabilidades parentais.
Artigo 32.º
Recurso à videoconferência ou à teleconferência
1 – Os depoimentos e declarações das vítimas, quando impliquem a presença do arguido, são prestados
através de videoconferência ou de teleconferência, se o tribunal, designadamente a requerimento da vítima ou
do Ministério Público, o entender como necessário para garantir a prestação de declarações ou de depoimento
sem constrangimentos, podendo, para o efeito, solicitar parecer aos profissionais de saúde, aos técnicos de
apoio à vítima ou a outros profissionais que acompanhem a evolução da situação.
2 – A vítima é acompanhada, sempre que o solicitar, na prestação das declarações ou do depoimento, pelo
técnico de apoio à vítima ou por outro profissional que lhe tenha vindo a prestar apoio psicológico ou psiquiátrico.
Artigo 33.º
Declarações para memória futura
1 – O juiz, a requerimento da vítima ou do Ministério Público, pode proceder à inquirição daquela no decurso
do inquérito, a fim de que o depoimento possa, se necessário, ser tomado em conta no julgamento.
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2 – O Ministério Público, o arguido, o defensor e os advogados constituídos no processo são notificados da
hora e do local da prestação do depoimento para que possam estar presentes, sendo obrigatória a comparência
do Ministério Público e do defensor.
3 – A tomada de declarações é realizada em ambiente informal e reservado, com vista a garantir,
nomeadamente, a espontaneidade e a sinceridade das respostas, devendo a vítima ser assistida no decurso do
ato processual pelo técnico de apoio à vítima ou por outro profissional que lhe tenha vindo a prestar apoio
psicológico ou psiquiátrico, previamente autorizados pelo tribunal.
4 – A inquirição é feita pelo juiz, podendo em seguida o Ministério Público, os advogados constituídos e o
defensor, por esta ordem, formular perguntas adicionais.
5 – É correspondentemente aplicável o disposto nos artigos 352.º, 356.º, 363.º e 364.º do Código de Processo
Penal.
6 – O disposto nos números anteriores é correspondentemente aplicável a declarações do assistente e das
partes civis, de peritos e de consultores técnicos e acareações.
7 – A tomada de declarações nos termos dos números anteriores não prejudica a prestação de depoimento
em audiência de julgamento, sempre que ela for possível e não puser em causa a saúde física ou psíquica de
pessoa que o deva prestar.
Artigo 34.º
Tomada de declarações
Se, por fundadas razões, a vítima se encontrar impossibilitada de comparecer na audiência, pode o tribunal
ordenar, oficiosamente ou a requerimento, que lhe sejam tomadas declarações no lugar em que se encontre,
em dia e hora que lhe comunicará.
Artigo 34.º-A
Avaliação de risco da vítima na fase de julgamento
No despacho que designa dia para a audiência de julgamento, o tribunal deve solicitar avaliação de risco
atualizada da vítima.
Artigo 34.º-B
Suspensão da execução da pena de prisão
1 – A suspensão da execução da pena de prisão de condenado pela prática de crime de violência doméstica
previsto no artigo 152.º do Código Penal é sempre subordinada ao cumprimento de deveres ou à observância
de regras de conduta, ou ao acompanhamento de regime de prova, em qualquer caso se incluindo regras de
conduta que protejam a vítima, designadamente, o afastamento do condenado da vítima, da sua residência ou
local de trabalho e a proibição de contactos, por qualquer meio.
2 – O disposto no número anterior sobre as medidas de proteção é aplicável aos menores, nos casos
previstos no n.º 2 do artigo 152.º do Código Penal.
Artigo 35.º
Meios técnicos de controlo à distância
1 – O tribunal, com vista à aplicação das medidas e penas previstas nos artigos 52.º e 152.º do Código Penal,
no artigo 281.º do Código de Processo Penal e no artigo 31.º da presente lei, deve, sempre que tal se mostre
imprescindível para a proteção da vítima, determinar que o cumprimento daquelas medidas seja fiscalizado por
meios técnicos de controlo à distância.
2 – O controlo à distância é efetuado, no respeito pela dignidade pessoal do arguido, por monitorização
telemática posicional, ou outra tecnologia idónea, de acordo com os sistemas tecnológicos adequados.
3 – O controlo à distância cabe aos serviços de reinserção social e é executado em estreita articulação com
os serviços de apoio à vítima, sem prejuízo do uso dos sistemas complementares de teleassistência referidos
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no n.º 5 do artigo 20.º.
4 – Para efeitos do disposto no n.º 1, o juiz solicita prévia informação aos serviços encarregados do controlo
à distância sobre a situação pessoal, familiar, laboral e social do arguido ou do agente.
5 – À revogação, alteração e extinção das medidas de afastamento fiscalizadas por meios técnicos de
controlo à distância aplicam-se as regras previstas nos artigos 55.º a 57.º do Código Penal e nos artigos 212.º
e 282.º do Código de Processo Penal.
Artigo 36.º
Consentimento
1 – A utilização dos meios técnicos de controlo à distância depende do consentimento do arguido ou do
agente e, nos casos em que a sua utilização abranja a participação da vítima, depende igualmente do
consentimento desta.
2 – A utilização dos meios técnicos de controlo à distância depende ainda do consentimento das pessoas
que o devam prestar, nomeadamente das pessoas que vivam com o arguido ou o agente e das que possam ser
afetadas pela permanência obrigatória do arguido ou do agente em determinado local.
3 – O consentimento do arguido ou do agente é prestado pessoalmente perante o juiz, na presença do
defensor, e reduzido a auto.
4 – Sempre que a utilização dos meios técnicos de controlo à distância for requerida pelo arguido ou pelo
agente, o consentimento considera-se prestado por simples declaração deste no requerimento.
5 – As vítimas e as pessoas referidas no n.º 2 prestam o seu consentimento aos serviços encarregados da
execução dos meios técnicos de controlo à distância por simples declaração escrita, que o enviam
posteriormente ao juiz.
6 – Os consentimentos previstos neste artigo são revogáveis a todo o tempo.
7 – Não se aplica o disposto nos números anteriores sempre que o juiz, de forma fundamentada, determine
que a utilização de meios técnicos de controlo à distância é imprescindível para a proteção dos direitos da
vítima.»
I. d) Iniciativas pendentes
Sobre a mesma matéria, encontram-se pendentes para apreciação e elaboração de parecer nesta comissão,
o Projeto de Lei n.º 1089/XIII/4.ª – «Altera o Código de Processo Penal prevendo a imposição de condutas ou a
proibição de contacto quando há fortes indícios de prática de crime de perseguição (procede à trigésima nona
alteração ao Código de Processo Penal)» do PCP e o Projeto de Lei n.º 1105/XIII/4.ª – «Possibilita a aplicação
de imposição de condutas ou a proibição de contacto quando há fortes indícios da prática do crime de
perseguição (trigésima terceira alteração ao Código de Processo Penal)» do BE.
I. e) Consultas
No dia 13 de fevereiro de 2019, foram solicitados, pela Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos,
Liberdades e Garantias, pareceres ao Conselho Superior de Magistratura, ao Conselho Superior do Ministério
Público e à Ordem dos Advogados, que, na presente data, ainda não foram recebidos.
PARTE II – OPINIÃO DA AUTORA
A autora do presente parecer prevalece-se do disposto no n.º 3 do artigo 137.º do RAR para reservar a sua
opinião sobre a iniciativa legislativa em apreço para momento ulterior, nomeadamente o da sua discussão em
plenário.
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PARTE III – CONCLUSÕES
1. O Projeto de Lei n.º 1111/XIII/4.ª cumpre os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 119.º, no n.º 1
do artigo 123.º, bem como no n.º 1 do artigo 124.º do RAR.
2. A iniciativa legislativa em apreço pretende promover alteração ao Código Penal visando permitir a
aplicação de medidas preventivas de proibição e imposição de condutas previstas no Código Processo Penal e
medidas de proteção previstas no regime jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica, à proteção e à
assistência das suas vítimas, também ao crime de perseguição.
3. Face ao exposto, e nada havendo a obstar, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades
e Garantias é de parecer que o Projeto de Lei n.º 1111/XIII/4.ª reúne os requisitos constitucionais e regimentais
para ser discutido e votado em plenário.
Palácio de São Bento, 6 de março de 2019.
A Deputada relatora, Isabel Moreira — O Presidente da Comissão, Pedro Bacelar de Vasconcelos.
Nota: O parecer foi aprovado em reunião da Comissão de 6 de março de 2019.
PARTE IV – ANEXOS
Vide nota técnica do Projeto de Lei n.º 1089/XIII/4.ª.
————
PROPOSTA DE LEI N.º 177/XIII/4.ª
[REFORÇA O COMBATE ÀS PRÁTICAS DE ELISÃO FISCAL, TRANSPONDO A DIRETIVA (UE)
2016/1164]
Parecer da Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa e nota técnica
elaborada pelos serviços de apoio
Parecer
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião do Deputado Autor do Parecer
Parte III – Conclusões
Parte IV – Anexos
PARTE I – CONSIDERANDOS
1. Nota Preliminar
A Proposta de Lei n.º 177/XIII/4.ª, que «Reforça o combate às práticas de elisão fiscal, transpondo a Diretiva
(UE) 2016/1164», foi apresentada pelo Governo, no âmbito do disposto no n.º 1 do artigo 167.º e na alínea d)
do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa e no artigo 118.º do Regimento da Assembleia
da República.
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A presente iniciativa legislativa toma a forma de Proposta de Lei, em conformidade com o previsto no artigo
119.º do Regimento da Assembleia da República.
Cumprindo os requisitos formais estabelecidos no n.º 1 do artigo 124.º do Regimento da Assembleia da
República, a proposta de lei encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz
sinteticamente o seu objeto principal e é precedida de uma exposição de motivos.
A proposta de lei deu entrada na Assembleia da República no dia 23 de janeiro de 2019, tendo sido admitida
no dia 24 de janeiro de 2019 e baixado, nesse mesmo dia, à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização
Administrativa para apreciação na generalidade.
No dia 30 de janeiro de 2019, a Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa nomeou
relator da presente iniciativa legislativa o Deputado Duarte Alves, do Grupo Parlamentar do PCP.
2. Objeto, conteúdo e motivação da iniciativa
A Proposta de Lei visa transpor para o direito interno a Diretiva (UE) 2016/1164, do Conselho, de 12 de julho
de 2016, que estabelece regras contra as práticas de elisão fiscal que tenham incidência direta no funcionamento
do mercado interno, modificada pela Diretiva (UE) 2017/952 do Conselho, de 29 de maio de 2017, que altera a
Diretiva (UE) 2016/1164 no que respeita a assimetrias híbridas com países terceiros.
A intenção indicada pelo Governo, com esta proposta de lei, é implementar no sistema fiscal português
medidas que visam uma tributação das sociedades mais justa e eficiente, consagrando mecanismos anti abuso
para empresas multinacionais ou que tenham operações transfronteiriças, através das iniciativas europeias
ATAD (Anti Tax Avoidance Directive) 1 e 2.
O Governo argumenta, na exposição de motivos, que, com a atual legislação, há empresas que tiram proveito
das disparidades entre sistemas fiscais dos diferentes países, reduzindo as suas taxas de tributação até níveis
próximos de zero. As medidas aplicadas através desta iniciativa, enquadradas em conclusões da UE, do G20 e
da OCDE, visam desencorajar práticas de elisão fiscal e de planeamento fiscal agressivo.
O Governo enquadra ainda estas medidas no seu Programa, nomeadamente na adoção do princípio de que
as empresas devem pagar em Portugal os lucros gerados dentro do território nacional. As práticas de elisão
fiscal levam não só à perda de receita fiscal, mas também à erosão da consciencialização dos cidadãos face à
equidade no esforço fiscal, minando assim a moralização e os apelos do Estado ao cumprimento voluntário das
obrigações fiscais.
As alterações previstas na iniciativa legislativa visam, essencialmente, os seguintes aspetos, de acordo com
a exposição de motivos apresentada pelo proponente:
i) Limitações à dedutibilidade dos juros, minimizando efeitos fiscais favoráveis no endividamento face ao
financiamento das empresas através de capitais próprios, pelo que previne e desencoraja esquemas de
financiamento entre empresas que reduzem o nível de tributação exigível;
ii) Tributação à saída, com regras que visam impedir que as empresas evitem a tributação dos rendimentos
obtidos através da relocalização das suas sedes ou residências fiscais, bem como de ativos que incorporam
lucros (mais-valias) não realizados;
iii) Cláusula geral anti abuso, cuja redação é ajustada de modo a constituir um mecanismo de coordenação
essencial para combater o planeamento fiscal agressivo;
iv) Regras que visam impedir a deslocalização dos lucros das empresas para outros países ou jurisdições
com baixas taxas de tributação ou regimes preferenciais;
v) As regras para combater as denominadas assimetrias híbridas com as quais se visa eliminar a
possibilidade de, em operações transfronteiras, as empresas conseguirem obter situações de «dupla não-
tributação», de «duplas deduções» em ambos os países, ou ainda de consideração de gastos num país
excluindo os proveitos no outro, de «dedução sem inclusão».
No sentido de cumprir os objetivos acima enunciados, a presente Proposta de Lei altera diversos artigos do
código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas (IRC), um artigo da Lei Geral Tributária (LGT) e
um artigo do Código de Procedimento e Processo Tributário (CPPT).
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No Código do IRC, a Proposta de Lei ajusta a definição de «gastos de financiamento líquidos». Em matéria
de tributação à saída, procede a alterações no que diz respeito ao diferimento e às modalidades de pagamento
de imposto apurado em resultado da transferência de residência. Altera ainda as regras de valorização de ativos
em determinadas circunstâncias e introduz modificações em torno dos montantes a imputar e do conceito de
«sociedade estrangeira controlada».
Na LGT e no CPPT, a cláusula geral anti abuso é alterada, deixando de fazer depender a sua aplicação do
recurso abusivo por parte dos contribuintes de determinadas formas jurídicas, ou do facto da finalidade principal
ser a obtenção de vantagem fiscal. Alarga-se ainda a consideração de vantagem fiscal à não aplicação de
retenção na fonte com carácter definitivo ou uma redução do montante do imposto retido a título definitivo,
quando qualificadas como abusivas.
A Nota Técnica em anexo a este parecer explicita detalhes da iniciativa, antecedentes e enquadramento
parlamentar, fazendo ainda uma comparação internacional com outros países em que a Diretiva em causa já foi
transposta para a legislação nacional.
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
O relator do presente parecer reserva para Plenário a sua posição sobre a proposta de lei em apreço.
PARTE III – CONCLUSÕES
A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa é de parecer que a Proposta de Lei n.º
177/XIII/4.ª, que «Reforça o combate às práticas de elisão fiscal, transpondo a Diretiva (UE) 2016/1164», reúne
os requisitos constitucionais e regimentais para ser agendada para apreciação pelo Plenário da Assembleia da
República.
Sugere-se ainda que, em redação final, se possa corrigir o título conforme a sugestão presente na Nota
Técnica anexa a este parecer: «Reforço do combate às práticas de elisão fiscal, transpondo a Diretiva (UE)
2016/1164, do Conselho, de 12 de julho de 2016, e procedendo à alteração de diversos diplomas», no sentido
de corresponder de forma mais adequada às regras da legística.
Palácio de S. Bento, 1 de março de 2019.
O Deputado autor do parecer, Duarte Alves — A Presidente da Comissão, Teresa Leal Coelho.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, na reunião da Comissão de 6 de março de 2019.
PARTE IV – ANEXOS
Nota Técnica sobre a Proposta de Lei n.º 177/XIII/4.ª, que «Reforça o combate às práticas de elisão fiscal,
transpondo a Diretiva (UE) 2016/1164», elaborada por Maria João Godinho (DILP), Ana Vargas (DAPLEN),
Helena Medeiros (Biblioteca), Filipe Xavier e Ângela Dionísio (DAC), de 14 de fevereiro de 2019.
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Nota Técnica
Proposta de Lei n.º 177/XIII/4.ª (GOV)
Reforça o combate às práticas de elisão fiscal, transpondo a Diretiva (UE) 2016/1164.
Data de admissão: 24 de janeiro de 2019.
Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa (5.ª).
Índice
I. Análise da iniciativa
II. Enquadramento parlamentar
III. Apreciação dos requisitos formais
IV. Análise de direito comparado
V. Consultas e contributos
VI. Avaliação prévia de impacto
VII. Enquadramento bibliográfico
Elaborada por: Maria João Godinho (DILP), Ana Vargas (DAPLEN), Helena Medeiros (Biblioteca), Filipe Xavier e Ângela Dionísio (DAC). Data: 14 de fevereiro de 2019.
I. Análise da iniciativa
A iniciativa
A iniciativa ora apresentada pelo Governo visa transpor para o direito interno a Diretiva (UE) 2016/1164, do
Conselho, de 12 de julho de 2016, que estabelece regras contra as práticas de elisão fiscal que tenham
incidência direta no funcionamento do mercado interno, modificada pela Diretiva (UE) 2017/952 do Conselho,
de 29 de maio de 2017, que altera a Diretiva (UE) 2016/1164 no que respeita a assimetrias híbridas com países
terceiros.
São visadas por esta proposta de lei as operações respeitantes a práticas empresariais conducentes à
redução da sua fatura fiscal, «usualmente tirando partido das disparidades entre os sistemas fiscais dos
diferentes países, de modo a beneficiarem de taxas de tributação reduzidas, de duplas deduções ou mesmo de
ausência de uma tributação efetiva dos lucros que obtêm, deduzindo-os numa jurisdição sem, no entanto, os
incluir na base tributável do outro lado da fronteira».
O Governo pretende alinhar o sistema fiscal português com o enquadramento existente no contexto da União
Europeia (UE), seguindo as conclusões e recomendações de vários relatórios internacionais sobre a erosão da
base tributável e a transferência de lucros.
No essencial, a Proposta de Lei propõe incorporar, no sistema fiscal português, as iniciativas comunitárias
ATAD (Anti Tax Avoidance Directive) 1 e 2, que reúnem um conjunto de medidas visando tornar mais justa e
eficiente a tributação das sociedades, consagrando mecanismos anti abuso especialmente orientados para
empresas multinacionais e/ou operações transfronteiriças. Tem como propósito desincentivar as práticas de
elisão fiscal e reforçar a proteção dos sistemas fiscais ao nível global contra o planeamento fiscal agressivo.
A proposta de lei apenas transpõe parcialmente as Diretivas, abrangendo as seguintes áreas relacionadas
com a tributação das empresas:
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i) Limitações à dedutibilidade dos juros, minimizando os efeitos fiscais favoráveis no endividamento face ao
financiamento através de capitais próprios, prevenindo e desencorajando esquemas de financiamento entre
empresas que, de modo artificial ou abusivo reduzem o nível de tributação que lhes deve ser exigido;
ii) A tributação à saída, impedindo que as empresas evitem a tributação dos rendimentos obtidos através da
relocalização das suas sedes ou residências fiscais, bem como de ativos que incorporam lucros (mais-valias)
não realizados;
iii) A cláusula geral anti abuso, que constitui um mecanismo de coordenação fundamental para combater o
planeamento fiscal agressivo;
iv) Regras visando impedir a deslocalização dos lucros das empresas para outros países ou jurisdições com
baixas taxas de tributação ou regimes preferenciais.
Sublinhe-se que o proponente da iniciativa assume deliberadamente a opção de remeter a transposição da
matéria relativa a assimetrias híbridas para momento posterior, argumentando que, para além de ter um prazo
de transposição mais dilatado, requer também uma análise mais aprofundada.
Propõe-se assim introduzir alterações à legislação fiscal, nomeadamente nas regras previstas no Código do
Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas (CIRC) que regulam: a) as limitações à dedutibilidade de
gastos de financiamentos (artigo 67.º); b) a tributação à saída, designadamente por transferência de residência
fiscal (artigos 46.º. 54.º-A, 83.º e 84.º); e c) a imputação de rendimentos de sociedades estrangeiras controladas
(artigo 66.º). Também se pretende rever a cláusula geral anti abuso (ineficácia de negócios jurídicos) prevista e
regulada no artigo 38.º da Lei Geral Tributária (LGT) e no artigo 63.º do Código de Procedimento e de Processo
Tributário (CPPT).
Para melhor compreensão da abrangência, conteúdo e profundidade das alterações propostas nesta
iniciativa, apresenta-se, no Anexo I desta Nota Técnica, o quadro comparativo com as normas do CIRC, da LGT
e do CPPT que são objeto de alterações.
Enquadramento jurídico nacional
O Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas1 (Código do IRC) foi aprovado pelo
Decreto-Lei n.º 442-B/88, de 30 de novembro, ao abrigo da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 106/88,
de 17 de setembro, e desde então objeto de inúmeras alterações. A proposta de lei objeto da presente nota
técnica propõe alterar os seguintes artigos:
– O artigo 46.º, sobre os conceitos de mais-valias e menos-valias;
– O artigo 54.º-A, que incide sobre lucros e prejuízos de estabelecimento estável situado fora do território
português;
– O artigo 66.º, que regula a imputação de rendimentos de entidades não residentes sujeitas a um regime
fiscal privilegiado;
– O artigo 67.º, relativo à limitação à dedutibilidade de gastos de financiamento;
– O artigo 83.º, que estabelece o regime em caso de transferência de residência de uma sociedade para o
território de outro país;
– O artigo 84.º, relativo à cessação da atividade de estabelecimento estável de entidade não residente
situado em território português.
A Lei Geral Tributária2 foi aprovada pelo Decreto-Lei n.º 398/98, de 17 de dezembro, no uso da autorização
legislativa concedida pelo artigo 1.º da Lei n.º 41/98, de 4 de agosto, e desde então diversas vezes alterada. O
artigo 38.º, sobre o qual incide a proposta de lei em análise, determina, sinteticamente, por um lado, que a
ineficácia de negócios jurídicos não obsta à tributação (n.º 1) e, por outro, que são ineficazes do ponto de vista
tributário os atos ou negócios jurídicos «essencial ou principalmente dirigidos, por meios artificiosos ou
fraudulentos e com abuso das formas jurídicas» à obtenção de efeitos tributários mais vantajosos (n.º 2 – a
designada «disposição anti abuso»).
1 Texto consolidado disponível no portal das Finanças. 2 Texto consolidado disponível no portalda Procuradoria-Geral Distrital de Lisboa.
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O Código de Procedimento e de Processo Tributário, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/99, de 26 de outubro,
no uso da autorização legislativa concedida pelos n.os 1 e 6 do artigo 51.º da Lei n.º 87-B/98, de 31 de dezembro3,
sofreu também diversas alterações desde a sua aprovação. A iniciativa objeto da presente nota técnica visa
alterar o artigo 63.º, que versa sobre a aplicação da disposição anti abuso constante do n.º 2 do artigo 38.º da
Lei Geral Tributária.
A cláusula geral anti abuso foi introduzida na legislação portuguesa em 1998, através da referida Lei n.º 87-
B/98, de 31 de dezembro, que a consagrou no artigo 32.º-A do Código de Processo Tributário. Posteriormente,
esta norma foi incluída na Lei Geral Tributária, através da Lei n.º 100/99, de 26 de julho4, passando a constar
do n.º 2 do respetivo artigo 38.º, com a mesma redação: «São ineficazes os atos ou negócios jurídicos quando
se demonstre que foram realizados com o único ou principal objetivo de redução ou eliminação dos impostos
que seriam devidos em virtude de atos ou negócios jurídicos de resultado económico equivalente, caso em que
a tributação recai sobre estes últimos.»
Esta norma foi muito criticada na doutrina5, e a Lei n.º 30-G/2000, de 29 de dezembro6, alterou-a, conferindo-
lhe aquela que é a redação atual: «São ineficazes no âmbito tributário os atos ou negócios jurídicos essencial
ou principalmente dirigidos, por meios artificiosos ou fraudulentos e com abuso das formas jurídicas, à redução,
eliminação ou diferimento temporal de impostos que seriam devidos em resultado de factos, atos ou negócios
jurídicos de idêntico fim económico, ou à obtenção de vantagens fiscais que não seriam alcançadas, total ou
parcialmente, sem utilização desses meios, efetuando-se então a tributação de acordo com as normas aplicáveis
na sua ausência e não se produzindo as vantagens fiscais referidas».
O combate à erosão da base tributária e à transferência de lucros para países com baixa ou nenhuma
tributação (estratégia conhecida pelo seu acrónimo em inglês – Base Erosion and Profit Shifting –BEPS) surge
no âmbito da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE), com o apoio político do
G20, tendo em 2013 sido aprovado um plano de ação para tanto. Este plano de ação identifica as ações
necessárias para enfrentar a erosão da base tributária e a transferência de lucros, estabelece prazos para a
implementação dessas ações e identifica os recursos necessários e a metodologia adequada para as
implementar7.
As diretivas que a iniciativa objeto da presente nota técnica propõe transpor para a ordem jurídica portuguesa
(conhecidas como Diretivas ATAD – Anti Tax Avoidance Directive –1 e 2) visam assegurar a implementação
daquele plano na União Europeia, introduzindo «regras para prevenir a elisão fiscal por parte das empresas
abordando desta forma a questão do planeamento fiscal agressivo no mercado comum da UE», estabelecendo
regras em quatro campos específicos: limitação dos juros; tributação à saída; regra geral anti abuso; sociedades
estrangeiras controladas; regras relativas a assimetrias híbridas8.
A erosão da base tributável e transferência de lucros correspondem a estratégias de elisão fiscal9 que
aproveitam as lacunas e assimetrias nas regras fiscais dos diversos países para transferir lucros de forma
artificial para ordenamentos jurídicos com baixa tributação ou isenção de impostos. As assimetrias híbridas
correspondem a uma montagem que explora as diferenças entre os tratamentos fiscais de instrumentos,
empresas ou transferências entre dois ou mais países (aproveitamento das disparidades entre sistemas fiscais
nacionais para reduzir a coleta global, por exemplo através da dedução nos dois ordenamentos ou a dedução
do rendimento de um lado da fronteira sem a respetiva inclusão no outro lado)10.
3 Aprova o Orçamento do Estado para 1999. 4 Que a alterou no âmbito da Apreciação Parlamentar n.º 75/VIII. 5 Vejam-se as referências em CALVÃO DA SILVA, João Nuno, Elisão fiscal e cláusula geral anti abuso, in Revista da Ordem dos Advogados, ano 66, Vol. II, Setembro de 2006. 6 «Reforma a tributação do rendimento e adota medidas destinadas a combater a evasão e fraude fiscais, alterando o Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares, o Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas, o Estatuto dos Benefícios Fiscais, a Lei Geral Tributária, o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, o Código de Procedimento e de Processo Tributário e legislação avulsa.» 7 Mais informação sobre a BEPS e os passos entretanto tomados no site da OCDE em http://www.oecd.org/tax/beps/beps-about.htm. 8 Informação retirada de: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/LSU/?uri=CELEX:32016L1164. 9 A elisão fiscal pode ser definida como um fenómeno que «se traduz num comportamento formalmente não contrário à lei, mas pelo qual se atinge resultado idêntico ao que esta visa(va) impedir. Por outras palavras: não se preenche a hipótese normativa, não surge a obrigação fiscal, mas o resultado económico é alcançado. Há um contorno da lei que permite ao contribuinte atingir efeitos equivalentes, sem ser tributado ou sendo-o mais favoravelmente» – CALVÃO DA SILVA, João Nuno, ob. cit. 10 Informação retirada de: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/LSU/?uri=CELEX:32016L1164.
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II. Enquadramento parlamentar
Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)
Efetuada consulta à base de dados da Atividade Parlamentar (AP), não se encontrou, neste momento,
qualquer iniciativa legislativa ou petição pendente sobre matéria idêntica.
Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)
Sobre matéria conexa existe a Resolução da AR n.º 229/2016 – Procedimento de «cartão verde» sobre
transparência fiscal e financeira na União Europeia, que teve origem em três projetos de resolução que a seguir
se identificam:
Projeto de Resolução n.º 300/XIII/2.ª – «Recomenda o Reforço do Quadro Jurídico Comunitário de modo a
aumentar a transparência nas transações financeiras».
Projeto de Resolução n.º 317/XIII/2.ª – «Recomenda o reforço e o aprofundamento da coordenação e ação
europeia em matéria de transparência no domínio da fiscalidade e nas transações financeiras».
Projeto de Resolução n.º 362/XIII/2.ª – «Recomenda medidas para aumentar a coordenação da ação
europeia em matéria de transparência no domínio da fiscalidade e do combate à elisão fiscal».
Estes projetos de resolução foram discutidas em conjunto com outras iniciativas legislativas sobre tema
conexo, nomeadamente as seguintes:
Projeto de Lei n.º 204/XIII/2.ª (BE) – «Define o conceito de beneficiário efetivo para efeitos do Código do
IRC». Retirado em 19-07-2017.
Projeto de Lei n.º 256/XIII/2.ª (PCP) – «Define os termos em que qualquer sociedade é considerada residente
para efeitos tributários, assegurando que os seus rendimentos são tributados em Portugal». Foi rejeitado em
Comissão, com os votos favoráveis do BE e do PCP, a abstenção do CDS-PP e os votos contra do PSD e PS
Projeto de Lei n.º 258XIII/2.ª (PCP) – «Agrava as taxas de tributação de rendimentos e transferências para
entidades sujeitas a regimes fiscais claramente mais favoráveis no âmbito do IRC». Foi rejeitado com os votos
contra do PSD, PS, CDS-PP e favoráveis do BE, PCP, PEV e PAN.
Proposta de Lei n.º 72/XIII/2.ª (GOV) – «Estabelece medidas de combate ao branqueamento de capitais e
ao financiamento do terrorismo, transpondo a Diretiva (UE) n.º 2015/849 e executando o Regulamento (UE) n.º
2015/847». Deu origem à Lei n.º 83/2017, de 18 de agosto, que estabelece medidas de combate ao
branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo, transpõe parcialmente as Diretivas 2015/849/UE,
do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de maio de 2015, e 2016/2258/UE, do Conselho, de 6 de
dezembro de 2016, altera o Código Penal e o Código da Propriedade Industrial e revoga a Lei n.º 25/2008, de 5
de junho, e o Decreto-Lei n.º 125/2008, de 21 de julho.
Proposta de Lei n.º 73/XIII/2.ª (GOV) – «Regula a troca automática de informações obrigatória relativa a
decisões fiscais prévias transfronteiriças e a acordos prévios sobre preços de transferência e no domínio da
fiscalidade, transpondo a Diretiva (UE) 2015/2376 e a Diretiva (UE) 2016/881». Deu origem à Lei n.º 98/2017,
de 24 de agosto, que regula a troca automática de informações obrigatória relativa a decisões fiscais prévias
transfronteiriças e a acordos prévios sobre preços de transferência e no domínio da fiscalidade, transpondo as
Diretivas (UE) 2015/2376, do Conselho, de 8 de dezembro de 2015, e (UE) 2016/881, do Conselho, de 25 de
maio de 2016, e procedendo à alteração de diversos diplomas.
Ainda sobre matéria relacionada, nomeadamente sobre offshore e territórios com regime fiscal mais
favoráveis, destacam-se as seguintes iniciativas:
Projeto de Lei n.º 203/XIII/2.ª (BE) – «Proíbe pagamentos a entidades sediadas em offshore não
cooperantes». Rejeitado com os votos contra do PSD, PS, CDS-PP e os votos favoráveis do BE, PCP, PEV,
PAN.
Projeto de Lei n.º 235/XIII/2.ª (BE) – «Obriga à publicação anual do valor total e destino das transferências e
envio de fundos para países, territórios e regiões com regime de tributação privilegiada». Deu origem à Lei n.º
14/2017, de 3 de maio, que determina a publicação anual do valor total e destino das transferências e envio de
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fundos para países, territórios e regiões com regime de tributação privilegiada, alterando a lei geral tributária,
aprovada pelo Decreto-Lei n.º 398/98, de 17 de dezembro.
Projeto de Lei n.º 255/XIII/2.ª (PCP) – «Estabelece medidas de reforço ao combate à criminalidade económica
e financeira, proibindo ou limitando relações comerciais ou profissionais ou transações ocasionais com entidades
sedeadas em centros offshore ou centros offshore não cooperantes». Foi rejeitado com os votos contra do PSD,
PS, CDS-PPe os votos favoráveis do BE, PCP, PEV, PAN.
Projeto de Lei n.º 260/XIII/2.ª (PCP) – «Altera as condições em que um país, região ou território pode ser
considerado regime fiscal claramente mais favorável». Deu origem à Lei n.º 91/2017, de 22 de agosto, que
modifica as condições em que um país, região ou território pode ser considerado regime fiscal claramente mais
favorável, alterando a Lei Geral Tributária.
Os trabalhos de apreciação na especialidade das iniciativas acima referenciadas ocorreram na Comissão de
Orçamento Finanças e Modernização Administrativa, e, na sua maioria, no âmbito do Grupo de Trabalho de
Combate à Criminalidade Económica, Financeira e Fiscal.
III. Apreciação dos requisitos formais
Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais
A Proposta de Lei n.º 177/XIII/4.ª foi apresentada pelo Governo, no âmbito do seu poder de iniciativa,
plasmado no n.º 1 do artigo 167.º e na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição, e do artigo 118.º do
Regimento da Assembleia da República (RAR).
Esta iniciativa reveste a forma de proposta de lei, nos termos do n.º 1 do artigo 119.º do RAR. Conforme
disposto no n.º 2 do artigo 123.º do RAR, é subscrita pelo Primeiro-Ministro, pelo Ministro das Finanças e pelo
Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares, e refere ter sido aprovada em Conselho de Ministros no dia
17 de janeiro de 2019, ao abrigo da competência prevista na alínea c) n.º 1 do artigo 200.º da Constituição.
A presente iniciativa legislativa cumpre os requisitos formais elencados no artigo 124.º do RAR, uma vez que
está redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal e é
precedida de uma exposição de motivos.
A iniciativa legislativa em análise não infringe a Constituição ou os princípios nela consignados e define
concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem jurídica, respeitando assim os limites
estabelecidos no n.º 1 do artigo 120.º do RAR.
A proposta de lei em apreciação deu entrada a 23 de janeiro de 2019. Foi admitida, anunciada na sessão
plenária e baixou na generalidade à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa (5.ª),
por despacho do Presidente da Assembleia da República, a 24 de janeiro de 2019.
Verificação do cumprimento da lei formulário
O título da presente iniciativa legislativa – Reforça o combate às práticas de elisão fiscal, transpondo a
Diretiva (UE) 2016/1164 – traduz sinteticamente o seu objeto, mostrando-se conforme ao disposto no n.º 2 do
artigo 7.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, conhecida como Lei Formulário11, embora em caso de aprovação
possa ser objeto de aperfeiçoamento, em sede de apreciação na especialidade ou em redação final. De acordo
com as regras de legística, o título deve traduzir, de forma sintética, o conteúdo do ato publicado, sendo que,
sempre que possível, deve iniciar-se por um substantivo, por ser a categoria gramatical que, por excelência,
maior significado comporta12. De referir ainda que, apesar de não decorrer de nenhuma norma vigente, de
acordo com as regras mencionadas, o título de um ato de alteração deve referir o título do ato alterado. No caso
vertente, esta iniciativa introduz alterações a vários diplomas fiscais, pelo que, como já aconteceu em casos
anteriores (V. Lei n.º 98/2017, de 24 de agosto), sugere-se o seguinte título:
11 Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, que estabelece um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário dos diplomas, alterada e republicada pelas Leis n.os 2/2005, de 24 de janeiro, 26/2006, de 30 de junho, 42/2007, de 24 de agosto, e 43/2014, de 11 de julho. 12 In Legística, David Duarte e outros, pág 200.
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«Reforço do combate às práticas de elisão fiscal, transpondo a Diretiva (UE) 2016/1164, do Conselho, de 12
de julho de 2016, e procedendo à alteração de diversos diplomas».
No que respeita ao início de vigência, o artigo 7.º desta proposta de lei estabelece que a sua entrada em
vigor ocorrerá no dia seguinte ao da sua publicação, mostrando-se assim conforme com o previsto no n.º 1 do
artigo 2.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, segundo o qual os atos legislativos «entram em vigor no dia neles
fixado, não podendo, em caso algum, o início de vigência verificar-se no próprio dia da publicação».
Nesta fase do processo legislativo, a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em face
da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro.
Regulamentação ou outras obrigações legais
A proposta de lei em análise prevê a regulamentação de algumas questões através de portaria do membro
do Governo responsável pela área das finanças (n.os 4 e 16 do artigo 83.º do IRC).
IV. Análise de direito comparado
Enquadramento no plano da União Europeia
No domínio da evasão e a fuga fiscais, registaram-se progressos significativos nos últimos anos, tendo a
União Europeia (UE) adotado um plano de ação e pacote de medidas, nomeadamente regras relativas ao
intercâmbio de informação entre os países e um mecanismo de reação rápida contra a fraude em matéria de
IVA. Estas dizem respeito, em particular, aos domínios da transparência e do intercâmbio de informações,
assegurando a tributação quando o valor é criado e contendo o risco de dupla tributação. As lacunas entre os
regimes fiscais dos diferentes Estados-Membros permitem a certas empresas praticar um planeamento fiscal
agressivo a fim de minimizar os respetivos encargos fiscais.
O pacote da OCDE para combater o BEPS (Base Erosion and Profit Shifting) estabeleceu padrões globais
para a tributação das empresas, propondo uma série de medidas para ajudar os países a combater a evasão
fiscal das empresas. Em 5 de outubro de 2015, a OCDE apresentou os seus relatórios finais; em novembro de
2015, o Plano de Ação foi adotado pelos chefes de estado e de governo do G20.
Em 2016 foi adotada a Diretiva (UE) 2016/1164 do Conselho, que introduziu regras de forma a prevenir a
elisão fiscal por parte das empresas, abordando a questão do planeamento fiscal agressivo no mercado comum
da União Europeia (UE). Estabeleceu assim as regras contra as práticas de elisão fiscal que tenham incidência
direta no funcionamento do mercado interno. Neste contexto, os grupos de empresas multinacionais que sejam
residentes, para efeitos fiscais, em Estados-Membros, passaram a ter a obrigação de submeter declarações
fiscais consolidadas, validadas pelas autoridades fiscais da UE, de modo a aferir que os benefícios concedidos
não geraram, no conjunto das empresas, uma mais-valia fiscal superior ao imposto sobre o rendimento
consolidado devido na UE.
A Diretiva (UE) 2016/1164 assenta assim no Plano de ação para a implementação de um sistema de
tributação das sociedades justo e eficaz, respondendo à finalização do projeto contra a Erosão da base tributável
e transferência de lucros (BEPS) do G20 e da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico
(OCDE).
A Diretiva (UE) 2016/1164 aplica-se a todos os sujeitos passivos – incluindo os estabelecimentos estáveis
de empresas de países terceiros – caso estejam sujeitos ao imposto sobre as sociedades em um ou mais
Estados-Membros. Especificamente, esta diretiva pretendeu evitar que as empresas aproveitem os desajustes
entre os sistemas fiscais nacionais para reduzir sua responsabilidade fiscal geral. Em particular, os Estados-
Membros devem adotar regras nos seguintes domínios, que são normas mínimas:
Limite de juros: Os pagamentos de juros são geralmente dedutíveis na UE. Alguns grupos de empresas
projetam os seus financiamentos de maneira a que as suas dívidas fiquem alocadas a uma empresa do grupo
numa jurisdição de alta tributação onde os juros são dedutíveis, enquanto ao mesmo tempo os juros são pagos
à empresa do grupo domiciliada numa jurisdição de baixa tributação. Nos termos da diretiva, os juros líquidos
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que uma empresa pode deduzir dos seus lucros tributáveis devem ser limitados a uma percentagem fixa com
base nos seus lucros brutos.
Regras fiscais de saída: A taxação de saída serve para desencorajar as empresas de transferir ativos,
como propriedade intelectual ou patentes, apenas para fins de evasão fiscal. Os ativos geralmente não são
tributados quando são transferidos para um terceiro país. Algumas empresas tiram proveito disso e transferem
ativos de alto valor para jurisdições com baixa tributação, para evitar pagar impostos sobre os lucros na UE que
seriam acumulados ao vender esses ativos.
Regras relativas às sociedades estrangeiras controladas (Controlled Foreign Company Rule – CFC): Esta
regra destina-se a desencorajar as empresas multinacionais de transferir os lucros gerados pela empresa-mãe,
no âmbito de uma jurisdição de alta tributação, para subsidiárias controladas em jurisdições com baixa
tributação. De acordo com esta regra, o Estado-Membro no qual a empresa-mãe está domiciliada pode, sob
certas condições, tributar todos os lucros que a empresa esteja estacionando em uma jurisdição de baixa
tributação.
Cláusula de transição para evitar a dupla não tributação: os dividendos, os rendimentos dos investimentos
e os lucros cessantes que entram na UE a partir de países terceiros são frequentemente isentos de impostos
para evitar a dupla tributação. Algumas empresas fazem uso desse facto para garantir a dupla não-tributação.
Esta diretiva prevê a transição da isenção para o método de crédito, se este rendimento estrangeiro estiver
sujeito a uma taxa de imposto inferior a 40% da taxa interna do imposto sobre as sociedades.
Um planeamento fiscal agressivo procura contornar as regras de evasão fiscal ou desenvolver novas
estratégias de elisão fiscal que não sejam abrangidas por estas regras. A diretiva contém uma disposição geral
destinada a evitar abusos ao abrigo dos quais as disposições fiscais artificiais que não são abrangidas por
qualquer disposição contra a evasão fiscal podem ser anuladas.
Regras relativas aos hybrid mismatch arrangements: o desfasamento das legislações fiscais entre os
vários Estados-Membros da UE (por exemplo no que se refere à classificação de um instrumento financeiro
como capital ou dívida) pode ser utilizado para obter benefícios fiscais (os chamados acordos de
incompatibilidade híbrida). A fim de evitar a dupla recuperação de prejuízos fiscais ou a concessão de
dedutibilidade fiscal dos pagamentos sem tributação correspondente a empresas híbridas ou a financiamentos
híbridos, a classificação jurídica de um instrumento ou entidade híbrida efetuada pelo Estado-Membro de origem
do pagamento é ser reconhecido pelo Estado-Membro em que o pagamento é recebido.
Em 2017, de forma a harmonizar a Diretiva (UE) 2016/1164 no que respeita a assimetrias híbridas com
países terceiros, foi adotada a Diretiva (UE) 2017/952, alargando assim o âmbito de aplicação, substituindo as
regras sobre assimetrias híbridas da Diretiva (UE) 2016/1164. Estas regras passaram a ser aplicáveis aos
contribuintes sujeitos ao imposto sobre as sociedades num ou mais Estados-Membros, incluindo os
estabelecimentos estáveis situados num ou mais Estados-Membros de entidades residentes para efeitos fiscais
num país terceiro.
As principais medidas adotadas a nível da UE nos últimos anos no domínio da transparência e partilha de
informação incluem:
Troca automática de informações sobre contas financeiras: a norma para a troca automática de
informações sobre contas financeiras (CRS, Common Reporting Standard) foi desenvolvido pela OCDE e
implementado através da Diretiva 2014/107/UE do Conselho que altera a Diretiva 2011/16/UE. A troca
automática de informações garante um Intercâmbio de informações sobre tributos relevantes entre Estados com
o objetivo de combater a evasão fiscal.
Intercâmbio automático de informações sobre decisões fiscais: a atual diretiva relativa à cooperação
administrativa foi alterada pela Diretiva 2015/2376/UE do Conselho para assegurar um intercâmbio eficiente de
informações entre as administrações fiscais com decisões fiscais transfronteiriças e acordos antecipados sobre
os preços. Em alguns casos, as decisões tributárias levaram a receitas artificialmente altas sujeitas a uma menor
tributação no país que emitiu a decisão tributária, e outros países envolvidos ficaram com receitas tributáveis
artificialmente reduzidas.
Troca automática de informações por meio de relatórios país por país. A Diretiva 2016/881/UE do
Conselho prorrogou o intercâmbio obrigatório de informações de forma a incluir um intercâmbio automático de
informações sobre os relatórios por país. Refere-se a relatórios de grupos de Empresas Multinacionais (EMN)
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que publicam receitas consolidadas anuais de pelo menos 750 milhões de euros, contendo informações sobre
a distribuição global de receitas, impostos e atividades comerciais de um grupo de EMN por países ou
jurisdições. Esta informação deve permitir às autoridades fiscais contrariarem práticas fiscais prejudiciais.
Regras de transparência para intermediários: em 25 de maio de 2018, o Conselho dos Ministros Europeus
das Finanças implementou a proposta da Comissão, de junho de 2017, sobre novas regras de transparência
para os intermediários, adotando a Diretiva 2018/822/UE do Conselho. Intermediários são, inter alia, empresas
de consultoria, bancos, consultores fiscais ou advogados que poderiam ajudar os clientes a reduzir sua carga
tributária. A diretiva exige que os intermediários comuniquem às autoridades fiscais modelos transfronteiriços
que sirvam o objetivo de evasão fiscal.
Lista da UE de paraísos fiscais: Em dezembro de 2017, o Conselho aprovou e publicou uma lista da UE
de jurisdições e territórios não cooperantes para efeitos fiscais, que está a ser atualizada regularmente (pelo
menos uma vez por ano). A lista atualizada ainda apresenta sete países, contra 17 países em dezembro. O
número de países na lista cinza, no entanto, aumentou de 47 para 65.
Convém ainda referir que a Comissão de Assuntos Europeus da Assembleia da República, em 2016,
apresentou um projeto de resolução no sentido da apresentação de um cartão verde sobre Transparência Fiscal,
para que a Comissão Europeia legislasse sobre o assunto, somente logrando a intenção de apoio do Parlamento
dos Países Baixos, não tendo chegado a ser adotado.
Enquadramento internacional
Países europeus
Segundo informação disponível no portal da União Europeia, dos 28 Estados membros, apenas 5 não
transpuseram ainda a Diretiva (UE) 2016/1164, do Conselho, de 12 de julho de 201613 – Chipre, Espanha,
Grécia, Letónia e Portugal.
Já relativamente à Diretiva (UE) 2017/952, do Conselho, de 29 de maio de 2017, no mesmo portal14 apenas
dois países estão indicados como tendo efetuado a transposição para os respetivos direitos nacionais:
Dinamarca e Itália. Futuramente e com a transposição por mais Estados-Membros (EM) desta Diretiva
poderemos apurar se a tendência será a de fazer a transposição parcial da Diretiva, como sucede nesta iniciativa
do Governo, ou se, pelo contrário, será no sentido de transporem na íntegra.
Indica-se abaixo informação mais detalhada relativamente a um país em cada uma das situações (não
transposição de ambas, transposição apenas de uma e transposição das duas diretivas): Espanha, Irlanda e
Itália.
ESPANHA
Segundo informação disponível no portal do Governo espanhol, foi aprovado pelo Conselho de Ministros, em
19 de outubro de 2018, um anteprojeto de lei que visa proceder à transposição das duas diretivas – Anteproyecto
de ley de medidas de prevención y lucha contra el fraude fiscal, de transposición de las Directivas (UE)
2016/1164, del Consejo, de 12 de julio, por la que se establecen normas contra las prácticas de elusión fiscal
que inciden directamente en el funcionamiento del mercado interior, y 2017/1852, del Consejo de 10 de octubre
de 2017, relativa a los mecanismos de resolución de litigios fiscales en la unión europea, y de modificación de
diversas normas tributarias.
Este anteprojeto foi colocado em consulta pública a 23 de outubro de 2018 e não terá ainda sido iniciado o
processo de aprovação parlamentar (de acordo com a pesquisa na base de dados das iniciativas do Congresso
de los Diputados).
IRLANDA
A Irlanda transpôs a Diretiva (UE) 2016/1164, do Conselho, de 12 de julho de 2016, no final de 2018, no
âmbito do processo orçamental, através da Finance Act 2018, que introduziu alterações à Taxes Consolidation
13 Consulta em 12.02.2019. 14 Idem.
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Act 1997. Importam, em especial, as secções 27 (Controlled foreign companies) e 32 (Exit tax, etc.) e o Schedule
2 (Miscellaneous Technical Amendments in Relation to Tax) da Finance Act 2018.
ITÁLIA
A Itália procedeu à transposição das duas diretivas através de um mesmo ato – o Decreto Legislativo 29
novembre 2018, n. 142. – Attuazione della direttiva (UE) 2016/1164 del Consiglio, del 12 luglio 2016, recante
norme contro le pratiche di elusione fiscale che incidono direttamente sul funzionamento del mercato interno e
come modificata dalla direttiva (UE) 2017/952 del Consiglio del 29 maggio 2017, recante modifica della direttiva
(UE) 2016/1164 relativamente ai disallineamenti da ibridi con i paesi terzi, que entrou em vigor a 12 de janeiro
do corrente ano.
Organizações internacionais
Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico
Tal como referido na parte I da presente nota técnica, a OCDE, com o apoio político do G20, aprovou em
2013 um plano de ação de combate à erosão da base tributária e à transferência de lucros para países com
baixa ou nenhuma tributação (BEPS). Este plano de ação identifica as ações necessárias, estabelece prazos
para a implementação dessas ações e identifica os recursos necessários e a metodologia adequada para as
implementar. Em novembro de 2015 foi acordado um pacote de 15 ações (BEPS package – mais detalhes sobre
cada uma aqui) e, em junho de 2016, em resposta ao apelo do G20 para uma implementação mais consistente
e alargada do pacote BEPS, foi estabelecido o Inclusive Framework, que neste momento reúne 125 países
(segundo informação constante do portal da OCDE).
Nesta página estão disponíveis vários relatórios recentes nesta matéria, designadamente um relatório de
progresso do Inclusive Framework on BEPS, entre julho de 2017 e junho de 2018.
V. Consultas e contributos
Pareceres/contributos enviados pelo Governo ou solicitados ao mesmo
O n.º 3 do artigo 124.º do RAR dispõe que as «propostas de lei devem ser acompanhadas dos estudos,
documentos e pareceres que as tenham fundamentado». Ora, como já foi referido na nota de admissibilidade,
na exposição de motivos é mencionado que «foi feita uma prévia avaliação do sentido e alcance das regras que
já vigoram no sistema fiscal português com estes mesmo propósitos de modo a identificar os elementos
específicos das normas já previstas que careciam de ser modificados e quais os aspetos a introduzir passíveis
de se traduzir num nível acrescido de proteção contra as práticas de planeamento e elisão fiscal sem criar novos
obstáculos injustificados às empresas, nomeadamente através de dupla tributação de rendimentos.
Uma das opções tomadas foi a de remeter para momento posterior a transposição da matéria relativa a
assimetrias híbridas, que carece de análise mais aprofundada e tem um prazo de transposição mais dilatado.»
Contudo, esta avaliação não acompanha a iniciativa.
Consultas facultativas
Poderá ser pertinente ouvir em sede de audição, ou pelo menos, solicitar contributo escrito, à Comissão do
Mercado de Valores Mobiliários (CMVM), à Secretaria de Estado dos Assuntos Fiscais, ao Observatório de
Economia e Gestão da Fraude (OBEGEF), à Associação Portuguesa de Bancos (APB), ao Conselho de
Prevenção da Corrupção, à Associação Industrial Portuguesa (AIP) e à Confederação Empresarial de Portugal
(CIP), entre outras
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VI. Avaliação prévia de impacto
Avaliação sobre impacto de género
De acordo com a informação constante no documento de Avaliação Prévia de Impacto de Género, considera-
se que a iniciativa legislativa tem uma valoração neutra em termos de impacto de género, dado que a totalidade
das categorias e indicadores analisados, assumem a valoração de «Neutro».
Linguagem não discriminatória
Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada, recorrendo-se, sempre
que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso.
Sem prejuízo de uma análise mais detalhada, na apreciação na especialidade ou na redação final, nesta fase
do processo legislativo a proposta de lei não parece suscitar qualquer questão relacionada com a redação não
discriminatória em relação ao género, até porque respeita a terminologia constante das leis fiscais – sujeitos
passivos – e porque se destina em grande medida a pessoas coletivas – sociedades, entidades.
Impacto orçamental
Não é possível quantificar os encargos associados à implementação da norma, sendo todavia expectável
que tenha um efeito fiscal positivo na medida em que é previsível um incremento da arrecadação de receita
pública, nomeadamente, em sede de IRC.
VII. Enquadramento bibliográfico
AZEVEDO, Maria Eduarda – A elisão fiscal internacional e os paraísos fiscais. Ciência e Técnica Fiscal.
Lisboa. ISSN 0870-340X. N.º 432 (jan./jun. 2014), p. 23-71. Cota: RP-160.
Resumo: A autora analisa conceptualmente os paraísos fiscais como forma mais utilizada de comportamento
evasivo/elisivo e conducente a repercussões negativas ao nível do sistema tributário para os Estados. Na opinião
da autora a existência dos paraísos fiscais tem, ainda, consequências ao nível da elisão fiscal internacional, não
se circunscrevendo apenas a um ordenamento jurídico mas a vários ordenamentos.
CÂMARA, Francisco Sousa da; FERNANDES, José Almeida – Do doube tax treaties prevent the application
of domestic anti-avoidance rules?: the portuguese case. In Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Alberto
Xavier. Coimbra: Almedina, 2013 ISBN 978-972-40-4901-4. Vol. 1, p. 501-526. Cota: 12.06.60 – 148/2013.
Resumo: Neste artigo os autores vão analisar as cláusulas antiabuso vigentes em Portugal, na vertente da
sua aplicação internacional. Pretende-se, com o estudo, apresentar as questões que se podem levantar na
compatibilidade destas cláusulas com os tratados de dupla tributação assinados por Portugal na perspetiva do
quadro legal português e das obrigações internacionais contraídas pelo Estado. A segunda parte do estudo
analisa os tratados de dupla tributação vigentes em Portugal e as cláusulas anti abuso neles contidas.
DOURADO, Ana Paula – Governação fiscal global. Coimbra: Almedina, 2017. 410 p. ISBN 978-972-40-
7044-5. Cota: 12.06.6 – 260/2017.
Resumo: Esta obra pretende apresentar contributos no âmbito da emergência de um novo Direito Fiscal
Internacional e Europeu. Segundo a autora a crise financeira de 2008, os diversos escândalos sobre desvios de
fundos para paraísos fiscais e as notícias sobre a não tributação das multinacionais concorrem para a urgência
de debate sobre esta matéria.
A obra abrange os seguintes temas: capítulo I – propostas de coordenação do G20 e OCDE e novo Direito
Fiscal Internacional; capítulo II: apresentação e análise crítica do projeto BEPS; capítulo III: pacote anti abuso
da União Europeia (aplicação regional do projeto BEPS); capítulo IV: regime de auxílios de Estado constante
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dos artigos 107.º e 108.º do TFUE e sua relação com medidas do projeto BEPS; capítulo V: sentido da
mobilidade fiscal na União Europeia; capítulo VI: troca de informações (transferência fiscal internacional e
cooperação multilateral).
MARQUES, Rui – Google Tax: mau tempo no canal. Revista de Finanças Públicas e Direito Fiscal. Lisboa.
ISSN 1646-9127. N.º 10, n.º 1 (primavera 2017). p. 153-188. Cota: RP-545.
Resumo: Este artigo analisa o Diverted Profits Tax (DPT) ou Google Tax, introduzido no Reino Unido em
2015. De forma mais precisa o autor examina os aspetos mais controversos sobre a compatibilidade do DPT
com o Plano BEPS, as convenções para evitar a dupla tributação e o Direito da União Europeia.
OCDE, Harmful tax practices [Em linha]: 2017 peer review reports on the exchange of information on
tax rulings: inclusive framework on BEPS : Action 5. Paris: OECD, 2018 [Consult. 30 jan 2018]. Disponível
na intranet da AR:
ue>. Resumo: Este relatório da OCDE/G20 no âmbito de práticas fiscais danosas foca-se na troca de informações e regras fiscais de diferentes países como forma de combate à evasão. A OCDE, em conjunto com os países do G20, criou uma plataforma/projeto para análise e informação do tema da elisão fiscal e transferência de lucros designado Addressing base erosion and profit shifting. Este relatório é o último produzido abordando já aspetos de implementação de políticas defensivas no âmbito da elisão e evasão fiscais. O conjunto dos documentos produzidos no âmbito deste projeto da OCDE pode ser consultado em: https://www.oecd-ilibrary.org/taxation/oecd-g20-base-erosion-and-profit-shifting-project_23132612#wrapper OTTO, Farny [et. al.] – Tax avoidance, tax evasion and tax havens [Em linha]. Wien: AK Wien, 2015. [Consult. 30 jan 2015]. Disponível na intranet da AR: ue>. Resumo: Este relatório descreve a função dos «paraísos fiscais» no contexto da elisão fiscal. Os autores apresentam as oportunidades que se podem colocar às empresas, companhias, corporações ou aos indivíduos no âmbito da evasão e elisão fiscais. Descreve os métodos, os instrumentos e os «truques» que podem ser usados aproveitando lacunas dos sistemas fiscais. Um dos capítulos está dedicado à União Europeia descrevendo algumas propostas para adaptação de diretivas, medidas da UE, planos de ação, nomeadamente a partilha de informação essencial entre os diversos países e sua avaliação. Aborda, também, as medidas de combate à fuga fiscal a serem trabalhadas no âmbito da OCDE e do G20. ANEXO I Quadro comparativo Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas Artigo 2.º da PPL Alteração ao Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas Artigo 46.º Conceito de mais-valias e de menos-valias 1 – […]. 2 – […]. 3 – […]. 4 – […]. 5 – […]. 6 – […]. 7 – […]. 8 – […]. Artigo 46.º […] 1 – […]. 2 – […]. 3 – […]. 4 – […]. 5 – […]. 6 – […]. 7 – […]. 8 – […].
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Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas
Artigo 2.º da PPL Alteração ao Código do Imposto sobre o Rendimento
das Pessoas Coletivas
9 – […]. 10 – […]. 11 – […]. 12 – […]. 13 – […].
9 – […]. 10 – […]. 11 – […]. 12 – […]. 13 – […]. 14 – Verificando-se a desafetação de elementos do ativo de um estabelecimento estável situado fora do território português, considera-se como custo de aquisição, para efeitos fiscais, o respetivo valor líquido contabilístico, desde que este não exceda o valor de mercado nessa data. 15 – No caso de entidades que transfiram a respetiva sede ou direção efetiva para território português, considera-se que o custo de aquisição, para efeitos fiscais, dos elementos do ativo detidos pela entidade à data dessa transferência, e que não se encontrassem nessa data afetos a estabelecimento estável situado em território português, corresponde ao respetivo valor líquido contabilístico, desde que, no caso de elementos do ativo, este não exceda o valor de mercado à data da transferência. 16 – O disposto no número anterior não é aplicável às entidades que: a) Anteriormente à transferência da sede ou direção efetiva já tinham sede ou direção efetiva em território português e não fossem consideradas como residentes noutro Estado, nos termos de convenção para evitar a dupla tributação; ou b) Nos termos de convenção para evitar a dupla tributação sejam consideradas como:
i) Residentes em território português anteriormente à transferência da sua sede ou direção efetiva; ou
ii) Residentes noutro Estado após a transferência da sede ou direção efetiva.
17 – O disposto nos n.os 14 a 16 é aplicável aos ativos correntes e não correntes, bem como aos passivos correntes e não correntes: a) Que sejam afetos a um estabelecimento estável situado fora do território português; b) De entidades que transfiram a respetiva sede ou direção efetiva para território português que não fossem anteriormente imputáveis um estabelecimento estável situado em território português. 18 – Para efeitos do apuramento dos resultados respeitantes a elementos do passivo referidos nas alíneas a) e b) do número anterior considera-se o
respetivo valor líquido contabilístico à data da transferência. 19 – Não obstante o disposto nos n.os 14 a 18, caso os elementos patrimoniais ou as entidades provenham de outro Estado membro da União Europeia, o sujeito passivo pode optar por considerar, para efeitos fiscais, o valor considerado nesse outro Estado membro para efeitos da determinação do lucro aí sujeito ao imposto sobre as sociedades, desde que esse valor reflita o valor de mercado à data da transferência.
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Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas
Artigo 2.º da PPL Alteração ao Código do Imposto sobre o Rendimento
das Pessoas Coletivas
Artigo 54.º-A Lucros e prejuízos de estabelecimento estável
situado fora do território português
1 – […]: a) […]; b) […]; 2 – […]. 3 – […]. 4 – […]. 5 – […]. 6 – […]. 7 – Na desafetação de elementos patrimoniais de um estabelecimento estável situado fora do território português, considera-se valor de realização o respetivo valor de mercado 8 – […]. 9 – […]. 10 – […]. 11 – […]. 12 – […].
Artigo 54.º-A
[…] 1 – […]: a) […]; b) […]; c) O imposto sobre os lucros efetivamente pago não seja inferior a 50% do imposto que seria devido nos termos deste Código, exceto quando se verifique a condição prevista no n.º 7 do artigo 66.º. 2 – […]. 3 – […]. 4 – […]. 5 – […]. 6 – […]. 7 – [Revogado]. 8 – […]. 9 – […]. 10 – […]. 11 – […]. 12 – […].
Artigo 66.º Imputação de rendimentos de entidades não
residentes sujeitas a um regime fiscal privilegiado
1 – […]. 2 – Quando, pelo menos, 50% das partes de capital, dos direitos de voto ou dos direitos sobre os rendimentos ou os elementos patrimoniais sejam detidos, direta ou indiretamente, mesmo que através de mandatário, fiduciário ou interposta pessoa, por sujeitos passivos de IRC ou IRS residentes em território português, a percentagem referida no número anterior é de 10%. A imputação a que se refere o n.º 1 é feita na base tributável relativa ao período de tributação do sujeito passivo que integrar o termo do período de tributação da entidade, pelo montante do lucro ou rendimentos por esta obtidos, consoante o caso, determinados nos termos deste Código, e de acordo com a proporção do capital, ou dos direitos sobre os rendimentos ou os elementos patrimoniais detidos, direta ou indiretamente, mesmo que através de mandatário, fiduciário ou interposta pessoa, por esse sujeito passivo. 3 – A imputação a que se refere o n.º 1 é feita na base tributável relativa ao período de tributação do sujeito passivo que integrar o termo do período de tributação da entidade, pelo montante do respetivo lucro ou rendimentos, consoante o caso, obtidos por esta, de acordo com a proporção do capital, ou dos direitos sobre os rendimentos ou os elementos patrimoniais detidos, direta ou indiretamente, mesmo que através de mandatário, fiduciário ou interposta pessoa, por esse sujeito passivo. 4 – Para efeitos do número anterior, aos lucros ou aos rendimentos sujeitos a imputação é deduzido o imposto sobre o rendimento incidente sobre esses lucros ou rendimentos, a que houver lugar de acordo com o regime fiscal aplicável no Estado de residência dessa entidade.
Artigo 66.º
[…] 1 – […]. 2 – [Revogado]. 3 – A imputação a que se refere o n.º 1 é feita na base tributável relativa ao período de tributação do sujeito passivo que integrar o termo do período de tributação da entidade, pelo montante do lucro ou rendimentos por esta obtidos, consoante o caso, determinados nos termos deste Código, e de acordo com a proporção do capital, ou dos direitos sobre os rendimentos ou os elementos patrimoniais detidos, direta ou indiretamente, mesmo que através de mandatário, fiduciário ou interposta pessoa, por esse sujeito passivo. 4 – Os prejuízos fiscais, apurados pela entidade nos termos deste Código, são dedutíveis, na parte em que corresponderem à proporção do capital, ou dos direitos sobre os rendimentos ou os elementos patrimoniais detidos, direta ou indiretamente, pelo sujeito passivo, aos
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Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas
Artigo 2.º da PPL Alteração ao Código do Imposto sobre o Rendimento
das Pessoas Coletivas
5 – Para efeitos do disposto no n.º 1, considera-se que uma entidade está submetida a um regime fiscal claramente mais favorável quando o território de residência da mesma constar da lista aprovada por portaria do membro do Governo responsável pela área das finanças, quando a referida entidade aí esteja isenta ou não sujeita a um imposto sobre o rendimento idêntico ou análogo ao IRC ou, ainda, quando a taxa de imposto que lhe é aplicável seja inferior a 60% da taxa do IRC prevista no n.º 1 do artigo 87.º. 6 – Excluem-se do disposto no n.º 1 as entidades não residentes em território português quando se verifiquem cumulativamente as seguintes condições: a) Os respetivos lucros ou rendimentos provenham em, pelo menos, 75% do exercício de:
1) Uma atividade agrícola ou industrial no território onde estão estabelecidos; ou
2) Uma atividade comercial, ou de prestação de serviços, que não esteja dirigida predominantemente ao mercado português.
b) A atividade principal da entidade não residente não consista na realização das seguintes operações:
1) Operações próprias da atividade bancária, mesmo que não exercida por instituições de crédito;
2) Operações relativas à atividade seguradora, quando os respetivos rendimentos resultem predominantemente de seguros relativos a bens situados fora do território de residência da entidade ou organismo ou de seguros respeitantes a pessoas que não residam nesse território;
3) Operações relativas a partes sociais representativas de menos de 5% do capital social ou dos direitos de voto, ou quaisquer participações detidas em entidades com residência ou domicílio em país, território ou região sujeitos a um regime fiscal claramente mais favorável, constante de lista aprovada por portaria do membro do Governo responsável pela área das finanças, ou outros valores mobiliários, a direitos da propriedade intelectual ou industrial, à prestação de informações respeitantes a uma experiência adquirida no setor industrial, comercial ou científico ou à prestação de assistência técnica;
4) Locação de bens, exceto de bens imóveis situados no território de residência.
7 – Quando ao sujeito passivo residente sejam distribuídos lucros ou rendimentos provenientes de uma entidade não residente a que tenha sido aplicável o disposto no n.º 1, são deduzidos na base tributável relativa ao período de tributação em que esses rendimentos sejam obtidos, até à sua concorrência, os valores que o sujeito passivo prove que já foram imputados para efeitos de determinação do lucro tributável de períodos de tributação anteriores, sem prejuízo de aplicação nesse período de tributação do crédito de imposto por dupla tributação internacional a que houver lugar, nos termos da alínea a) do n.º 2 do artigo 90.º
e do artigo 91.º
rendimentos imputáveis nos termos do número anterior, até à respetiva concorrência, em um ou mais dos cinco períodos de tributação seguintes. 5 – Para efeitos do n.º 3, aos lucros ou aos rendimentos sujeitos a imputação é deduzido o imposto sobre o rendimento incidente sobre esses lucros ou rendimentos, a que houver lugar de acordo com o regime fiscal aplicável no Estado de residência dessa entidade. 6 – Para efeitos do disposto no n.º 1, considera-se que uma entidade está submetida a um regime fiscal claramente mais favorável quando: a) O território da mesma constar da lista aprovada por portaria do membro do Governo responsável pela área das finanças; ou b) O imposto sobre os lucros efetivamente pago seja inferior a 50% do imposto que seria devido nos termos deste Código. 7 – Excluem-se do disposto no n.º 1 as entidades não residentes em território português desde que a soma dos rendimentos sejam provenientes de uma ou mais das seguintes categorias não exceda 25% do total dos seus rendimentos: a) Juros ou outros rendimentos gerados por ativos financeiros; b) Royalties ou outros rendimentos da propriedade intelectual; c) Dividendos e rendimentos provenientes da alienação de partes de capital;
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Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas
Artigo 2.º da PPL Alteração ao Código do Imposto sobre o Rendimento
das Pessoas Coletivas
8 – A dedução que se refere na parte final do número anterior é feita até à concorrência do montante de IRC apurado no período de tributação de imputação dos lucros ou rendimentos, após as deduções mencionadas nas alíneas a) e b) do n.º 2 do artigo 90.º. 9 – Para efeitos do disposto no n.º 1, o sujeito passivo residente deve integrar no processo de documentação fiscal a que se refere o artigo 130.º os seguintes elementos: a) As contas devidamente aprovadas pelos órgãos competentes das entidades não residentes a que respeitam o lucro ou os rendimentos a imputar; b) A cadeia de participações diretas e indiretas existentes entre entidades residentes e a entidade não residente, bem como todos os instrumentos jurídicos que respeitem aos direitos de voto ou aos direitos sobre os rendimentos ou os elementos patrimoniais; c) A demonstração do imposto pago pela entidade não residente e dos cálculos efetuados para a determinação do IRC que seria devido se a entidade fosse residente em território português, nos casos em que o território de residência da mesma não conste da lista aprovada por portaria do Ministro das Finanças. 10 – Quando o sujeito passivo residente em território português, que se encontre nas condições do n.º 1 ou do n.º 2, esteja sujeito a um regime especial de tributação, a imputação que lhe seria efetuada, nos termos aí estabelecidos, é feita diretamente às primeiras entidades, que se encontrem na cadeia de participação, residentes nesse território sujeitas ao regime geral de tributação, independentemente da sua percentagem de participação efetiva no capital da sociedade não residente, sendo aplicável o disposto nos n.os 3 e seguintes, com as necessárias adaptações. 11 – Para efeitos da determinação das percentagens previstas nos n.os 1 e 2 são, igualmente, tidas em consideração as partes de capital e os direitos detidos, direta e indiretamente, por entidades com as quais o sujeito passivo tenha relações especiais nos termos do n.º 4 do artigo 63.º. 12 – O disposto neste artigo não se aplica quando a entidade não residente em território português seja residente ou esteja estabelecida noutro Estado membro da União Europeia ou num Estado membro do espaço económico europeu, neste último caso desde que esse Estado membro esteja vinculado a cooperação administrativa no domínio da fiscalidade equivalente à estabelecida no âmbito da União Europeia, e o sujeito passivo demonstre que a constituição e funcionamento da
d) Rendimentos provenientes de locação financeira; e) Rendimentos provenientes de operações próprias da atividade bancária, mesmo que não exercida por instituições de crédito, da atividade seguradora ou de outras atividades financeiras, realizadas com entidades com as quais existam relações especiais, nos termos do n.º 4 do artigo 63.º; f) Rendimentos provenientes de empresas de faturação que obtenham rendimentos de comércio e serviços provenientes de bens e serviços comprados e vendidos a entidades com as quais existam relações especiais, nos termos do n.º 4 do artigo 63.º, e que acrescentem pouco ou nenhum valor económico. 8 - (Anterior n.º 7). 9 - (Anterior n.º 8). 10 – (Anterior n.º 9). 11 – (Revogado). 12 – Para efeitos da determinação da percentagem prevista no n.º 1, considera-se a soma das partes de capital e dos direitos detidos pelo sujeito passivo e por quaisquer entidades com as quais o sujeito passivo tenha relações especiais nos termos das alíneas a) a e) do n.º 4 do artigo 63.º.
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Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas
Artigo 2.º da PPL Alteração ao Código do Imposto sobre o Rendimento
das Pessoas Coletivas
entidade correspondem a razões económicas válidas e que esta desenvolve uma atividade económica de natureza agrícola, comercial, industrial ou de prestação de serviços
13 – O disposto neste artigo não se aplica quando a entidade não residente em território português seja residente ou esteja estabelecida noutro Estado-Membro da União Europeia ou num Estado-Membro do Espaço Económico Europeu, neste último caso desde que esse Estado-Membro esteja vinculado a cooperação administrativa no domínio da fiscalidade equivalente à estabelecida no âmbito da União Europeia, e o sujeito passivo demonstre que a constituição e funcionamento da entidade correspondem a razões económicas válidas e que esta desenvolve uma atividade económica de natureza agrícola, comercial, industrial ou de prestação de serviços, com recurso a pessoal, equipamento, ativos e instalações
Artigo 67.º Limitação à dedutibilidade de gastos de
financiamento
1 – […]. 2 – […]. 3 – […]. 4 – […]. 5 – […]. 6 – […]. 7 – […]. 8 – […]. 9 – […]. 10 – […]. 11 – […]. 12 – Para efeitos do presente artigo, consideram-se gastos de financiamento líquidos as importâncias devidas ou associadas à remuneração de capitais alheios, designadamente juros de descobertos bancários e de empréstimos obtidos a curto e longo prazos, juros de obrigações e outros títulos assimilados, amortizações de descontos ou de prémios relacionados com empréstimos obtidos, amortizações de custos acessórios incorridos em ligação com a obtenção de empréstimos, encargos financeiros relativos a locações financeiras, bem como as diferenças de câmbio provenientes de empréstimos em moeda estrangeira, deduzidos dos rendimentos de idêntica natureza.
Artigo 67.º
[…] 1 – […]. 2 – […]. 3 – […]. 4 – […]. 5 – […]. 6 – […]. 7 – […]. 8 – […]. 9 – […]. 10 – […]. 11 – […]. 12 – Para efeitos do presente artigo, consideram-se: a) Gastos de financiamento, juros de descobertos bancários e de empréstimos obtidos a curto e longo prazos ou quaisquer importâncias devidas ou imputadas à remuneração de capitais alheios, abrangendo, designadamente, pagamentos no âmbito de empréstimos participativos e montantes pagos ao abrigo de mecanismos de financiamento alternativos, incluindo instrumentos financeiros islâmicos, juros de obrigações, abrangendo obrigações convertíveis, obrigações subordinadas e obrigações de cupão zero, e outros títulos assimilados, amortizações de descontos ou de prémios relacionados com empréstimos obtidos, amortizações de custos acessórios incorridos em ligação com a obtenção de empréstimos, encargos financeiros relativos a locações financeiras, custos de empréstimos obtidos capitalizados no custo de aquisição de elementos do ativo, montantes calculados por referência ao retorno de um financiamento no âmbito das regras em matéria de preços de transferência, montantes de juros nocionais no âmbito de instrumentos derivados ou de mecanismos de cobertura do risco relacionados com empréstimos obtidos, ganhos e perdas cambiais relativos a empréstimos obtidos e instrumentos associados à obtenção de financiamento, bem como comissões de garantia para acordos de financiamento, taxas de negociação e gastos similares relacionados com a obtenção de empréstimos; b) Gastos de financiamento líquidos, os gastos de financiamento que concorram para a formação do lucro tributável após a dedução, até à respetiva concorrência, do montante dos juros e outros rendimentos de idêntica natureza, sujeitos e não isentos.
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Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas
Artigo 2.º da PPL Alteração ao Código do Imposto sobre o Rendimento
das Pessoas Coletivas
13 – Para efeitos do presente artigo, o resultado antes de depreciações, amortizações, gastos de financiamento líquidos e impostos é o apurado na contabilidade, corrigido de: a) Ganhos e perdas resultantes de alterações de justo valor que não concorram para a determinação do lucro tributável; b) Imparidades e reversões de investimentos não depreciáveis ou amortizáveis; c) Ganhos e perdas resultantes da aplicação do método da equivalência patrimonial ou, no caso de empreendimentos conjuntos que sejam sujeitos passivos de IRC, do método de consolidação proporcional; d) Rendimentos ou gastos relativos a partes de capital às quais seja aplicável o regime previsto nos artigos 51.º e 51.º-C; e) Rendimentos ou gastos imputáveis a estabelecimento estável situado fora do território português relativamente ao qual seja exercida a opção prevista no n.º 1 do artigo 54.º-A; f) A contribuição extraordinária sobre o setor energético. g) A contribuição extraordinária sobre a indústria farmacêutica.
13 – Para efeitos do presente artigo, ao resultado antes de depreciações, amortizações, gastos de financiamento líquidos e impostos são adicionados os gastos de financiamento líquidos e as depreciações e amortizações que sejam fiscalmente dedutíveis e deduzidos os rendimentos não sujeitos ou isentos.
Artigo 83.º Transferência de residência
1 – […]. 2 – No caso de transferência da residência de uma sociedade com sede ou direção efetiva em território português para outro Estado membro da União Europeia ou do Espaço Económico Europeu, neste último caso, desde que exista obrigação de cooperação administrativa no domínio do intercâmbio de informações e da assistência à cobrança equivalente à estabelecida na União Europeia, o imposto, na parte correspondente ao saldo positivo das componentes positivas e negativas referidas no número anterior, é pago de acordo com uma das seguintes modalidades: a) Imediatamente, pela totalidade do imposto apurado na declaração de rendimentos apresentada nos termos e prazo estabelecidos no n.º 3 do artigo 120.º; ou b) No ano seguinte àquele em que se verifique, em relação a cada um dos elementos patrimoniais considerados para efeitos do apuramento do imposto, a sua extinção, transmissão, desafetação da atividade da entidade ou transferência, por qualquer título, material ou jurídico, para um território ou país que não seja um Estado membro da União Europeia ou do Espaço Económico Europeu, neste último caso, desde que exista obrigação de cooperação administrativa no domínio do intercâmbio de informações e da assistência à cobrança equivalente à estabelecida na União Europeia, pela parte do imposto que corresponda ao resultado fiscal relativo a cada elemento individualmente identificado; ou c) Em frações anuais de igual montante, correspondentes a um quinto do montante do imposto apurado com início no período de tributação em que ocorre a transferência da residência. 3 – O exercício da opção por uma das modalidades previstas nas alíneas b) e c) do número anterior determina
Artigo 83.º
[…] 1 – […]. 2 – No caso de transferência da residência de uma sociedade com sede ou direção efetiva em território português para outro Estado membro da União Europeia ou para um país terceiro que seja parte do Acordo sobre o Espaço Económico Europeu com o qual esteja em vigor um acordo sobre assistência mútua em matéria de cobrança de créditos fiscais, equivalente à assistência mútua prevista na Diretiva 2010/24/UE do Conselho, de 16 de março de 2010, o imposto, na parte correspondente ao saldo positivo das componentes positivas e negativas referidas no número anterior, pode ser pago de acordo com uma das seguintes modalidades: a) […]; ou b) [Revogada]; c) […]. 3 – O exercício da opção pela modalidade de pagamento do imposto prevista na alínea c) do número anterior
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Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas
Artigo 2.º da PPL Alteração ao Código do Imposto sobre o Rendimento
das Pessoas Coletivas
o vencimento de juros, à mesma taxa prevista para os juros de mora, contados desde o dia seguinte à data prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 104.º até à data do pagamento efetivo. 4 – A opção por uma das modalidades previstas nas alíneas b) e c) do n.º 2 deve ser exercida na declaração de
rendimentos correspondente ao período de tributação em que se verificou a cessação e determina a entrega, no prazo fixado no n.º 3 do artigo 120.º, de declaração de modelo oficial, aprovada por portaria do membro do Governo responsável pela área das finanças, que contenha a discriminação dos elementos patrimoniais, podendo, em caso de fundado receio de frustração da cobrança do crédito tributário, ser subordinada à prestação de garantia bancária, que corresponda ao montante do imposto acrescido de 25%. 5 – O sujeito passivo que tiver exercido a opção pela modalidade de pagamento do imposto prevista na alínea b) do n.º 2 deve enviar, anualmente, por transmissão eletrónica de dados, no prazo fixado no n.º 1 do artigo 120.º, a declaração de modelo oficial referida no número anterior e, sendo devido, efetuar o pagamento do imposto dentro do mesmo prazo, acrescido dos juros vencidos calculados nos termos do n.º 3. 6 – Sem prejuízo da responsabilidade contraordenacional que ao caso couber, a não entrega da declaração referida no número anterior determina a notificação para a sua apresentação e pagamento do imposto eventualmente devido no prazo de 30 dias, sob pena de instauração de processo de execução fiscal pela totalidade do montante em dívida. 7 – […]. 8 – […]. 9 – O sujeito passivo que, na sequência da opção por uma das modalidades de pagamento do imposto previstas nas alíneas b) ou c) do n.º 2, opere a transferência da sua residência para um território ou país que não seja um Estado membro da União Europeia ou do Espaço Económico Europeu, neste último caso, desde que exista obrigação de cooperação administrativa no domínio do intercâmbio de informações e da assistência à cobrança equivalente à estabelecida na União Europeia, deve efetuar, no prazo estabelecido na alínea b) do n.º 1 do artigo 104.º, o pagamento da totalidade ou da parte do imposto liquidado ou das prestações que se encontrem em falta, consoante os casos, acrescido dos respetivos juros calculados nos termos do n.º 3. 10 – […]. 11 – […]. 12 – […]. 13 – […]. 14 – […]. 15 – No caso de transferência da residência de uma sociedade com sede ou direção efetiva em território português para outro Estado membro da União Europeia ou do Espaço Económico Europeu que esteja vinculado a cooperação administrativa no domínio da fiscalidade equivalente à estabelecida no âmbito da União Europeia, às componentes positivas ou negativas, apuradas nos termos deste artigo, relativas a partes sociais, é aplicável o disposto no artigo 51.º-C, desde que, à data da cessação de atividade, se verifiquem os requisitos aí referidos.
determina que sejam devidos juros, à mesma taxa prevista para os juros de mora, contados desde o dia seguinte à data prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 104.º até à data do pagamento efetivo. 4 - A opção pela modalidade de pagamento do imposto prevista na alínea c) do n.º 2 deve ser exercida na
declaração de rendimentos correspondente ao período de tributação em que se verificou a cessação e determina a entrega, no prazo fixado no n.º 3 do artigo 120.º, de declaração de modelo oficial, aprovada por portaria do membro do Governo responsável pela área das finanças, que contenha a discriminação dos elementos patrimoniais, podendo, em caso de fundado receio de frustração da cobrança do crédito tributário, ser subordinada à prestação de garantia bancária, que corresponda ao montante do imposto acrescido de 25%. 5 – [Revogado]. 6 – [Revogado]. 7 – […]. 8 – […]. 9 – O sujeito passivo que, na sequência da opção pela modalidade de pagamento do imposto prevista na alínea c) do n.º 2, opere a transferência da sua residência para um território ou país que não seja um Estado membro da União Europeia ou para um país terceiro que seja parte do Acordo sobre o Espaço Económico Europeu com o qual esteja em vigor um acordo sobre assistência mútua em matéria de cobrança de créditos fiscais, equivalente à assistência mútua prevista na Diretiva 2010/24/UE do Conselho, de 16 de março de 2010, deve efetuar, no prazo estabelecido na alínea b) do n.º 1 do artigo 104.º, o pagamento do imposto liquidado ou das prestações que se encontrem em falta, consoante os casos, acrescido dos respetivos juros calculados nos termos do n.º 3. 10 – […]. 11 – […]. 12 – […]. 13 – […]. 14 – […]. 15 – No caso de transferência da residência de uma sociedade com sede ou direção efetiva em território português para outro Estado membro da União Europeia ou para um país terceiro que seja parte do Acordo sobre o Espaço Económico Europeu com o qual esteja em vigor um acordo sobre assistência mútua em matéria de cobrança de créditos fiscais, equivalente à assistência mútua prevista na Diretiva 2010/24/UE do Conselho, de 16 de março de 2010, às componentes positivas ou negativas, apuradas nos termos deste artigo, relativas a partes sociais, é aplicável o disposto no artigo 51.º-C, desde que,
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Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas
Artigo 2.º da PPL Alteração ao Código do Imposto sobre o Rendimento
das Pessoas Coletivas
à data da cessação de atividade, se verifiquem os requisitos aí referidos. 16 – Sem prejuízo do disposto no n.º 7, a aplicação da opção pela modalidade de pagamento do imposto prevista na alínea c) do n.º 2 cessa quando se verifique qualquer das seguintes situações: a) Os elementos patrimoniais sejam extintos, transmitidos ou deixem de estar afetos à atividade da entidade, na parte do imposto que corresponder a esses elementos nos termos definidos por portaria do membro do Governo responsável pela área das finanças; b) Os elementos patrimoniais sejam subsequentemente transferidos, por qualquer título, material ou jurídico, para um território ou país que não seja um Estado membro da União Europeia nem um país terceiro que seja parte do Acordo sobre o Espaço Económico Europeu com o qual esteja em vigor um acordo sobre assistência mútua em matéria de cobrança de créditos fiscais, equivalente à assistência mútua prevista na Diretiva 2010/24/UE do Conselho, de 16 de março de 2010, na parte do imposto que corresponder a esses elementos nos termos definidos por portaria do membro do Governo responsável pela área das finanças; c) A residência fiscal da entidade seja transferida para um país terceiro que não seja parte do Acordo sobre o Espaço Económico Europeu ou com o qual não esteja em vigor um acordo sobre assistência mútua em matéria de cobrança de créditos fiscais, equivalente à assistência mútua prevista na Diretiva 2010/24/UE do Conselho, de 16 de março de 2010; d) A entidade entre em processo de insolvência ou liquidação. 17 – Verificando-se alguma das situações referidas nas alíneas a) a c) do número anterior, o sujeito passivo deve: a) Nas situações previstas nas alíneas a) e b) do número anterior, proceder, até ao último dia do mês de maio do ano seguinte, ao pagamento do imposto remanescente, na parte que corresponder aos elementos patrimoniais que tenham sido extintos, transmitidos, deixado de estar afetos à atividade da entidade ou sido transferidos para um território ou país que não seja um Estado-Membro da União Europeia nem um país terceiro que seja parte do Acordo sobre o Espaço Económico Europeu com o qual esteja em vigor um acordo sobre assistência mútua em matéria de cobrança de créditos fiscais, equivalente à assistência mútua prevista na Diretiva 2010/24/UE do Conselho, de 16 de março de 2010, acrescido dos juros calculados nos termos do n.º 3; b) Na situação prevista na alínea c) do número anterior, proceder ao pagamento do imposto remanescente, acrescido dos juros calculados nos termos do n.º 3, até à data da transferência da residência fiscal. 18 – Nos casos referidos nas alíneas a) e b) do número anterior, a falta de pagamento implica: a) Nas situações previstas na alínea a) do número
anterior, o imediato vencimento de todas as prestações, instaurando-se processo de execução fiscal pela totalidade do montante em dívida;
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Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas
Artigo 2.º da PPL Alteração ao Código do Imposto sobre o Rendimento
das Pessoas Coletivas
b) Nas situações previstas na alínea b) do número anterior, a instauração do processo de execução fiscal pelo montante em dívida. 19 – As situações referidas na alínea d) do n.º 16 implicam o vencimento de todas as prestações, instaurando-se, na falta do respetivo pagamento, processo de execução fiscal pela totalidade do montante em dívida, incluindo os juros calculados nos termos do n.º 3.
Artigo 84.º Cessação da atividade de estabelecimento estável
1 – O disposto nos n.os 1 e 15 do artigo anterior é aplicável, com as necessárias adaptações, na determinação do lucro tributável imputável a um estabelecimento estável de entidade não residente situado em território português, quando ocorra: a) […]; b) […]. 2 – Quando os factos a que se refere o número anterior impliquem a transferência de elementos patrimoniais para outro Estado membro da União Europeia ou do Espaço Económico Europeu, neste último caso, desde que exista obrigação de cooperação administrativa no domínio do intercâmbio de informações e da assistência à cobrança equivalente à estabelecida na União Europeia, é aplicável com as necessárias adaptações o disposto nos n.os 2 a 9 do artigo anterior
Artigo 84.º
[…] 1 - O disposto no artigo anterior é aplicável, com as necessárias adaptações, na determinação do lucro tributável imputável a um estabelecimento estável de entidade não residente situado em território português, quando ocorra: a) […]; b) […]. 2 – Quando os factos a que se refere o número anterior impliquem a transferência de elementos patrimoniais para outro Estado-Membro da União Europeia ou para um país terceiro que seja parte do Acordo sobre o Espaço Económico Europeu com o qual esteja em vigor um acordo sobre assistência mútua em matéria de cobrança de créditos fiscais, equivalente à assistência mútua prevista na Diretiva 2010/24/UE do Conselho, de 16 de março de 2010 do Espaço Económico Europeu, é aplicável com as necessárias adaptações o disposto nos n.os 2 a 9 e 16 a 18 do artigo anterior.»
Lei Geral Tributária Artigo 3.º da PPL
Alteração à Lei geral tributária
Artigo 38.º Ineficácia de atos e negócios jurídicos
1 – […]. 2 – São ineficazes no âmbito tributário os atos ou negócios jurídicos essencial ou principalmente dirigidos, por meios artificiosos ou fraudulentos e com abuso das formas jurídicas, à redução, eliminação ou diferimento temporal de impostos que seriam devidos em resultado de factos, atos ou negócios jurídicos de idêntico fim económico, ou à obtenção de vantagens fiscais que não seriam alcançadas, total ou parcialmente, sem utilização desses meios, efetuando-se então a tributação de acordo com as normas aplicáveis na sua ausência e não se produzindo as vantagens fiscais referidas
Artigo 38.º
[…] 1 – […]. 2 – As construções ou séries de construções que, tendo sido realizadas com a finalidade principal ou uma das finalidades principais de obter uma vantagem fiscal que frustre o objeto ou a finalidade do direito fiscal aplicável, sejam realizadas com abuso das formas jurídicas ou não sejam consideradas genuínas, tendo em conta todos os factos e circunstâncias relevantes, são desconsideradas para efeitos tributários, efetuando-se a tributação de acordo com as normas aplicáveis aos negócios ou atos que correspondam à substância ou realidade económica e não se produzindo as vantagens fiscais pretendidas. 3 – Para efeitos do número anterior considera-se que: a) Uma construção ou série de construções não é genuína na medida em que não seja realizada por razões económicas válidas que reflitam a substância económica; b) Uma construção pode ser constituída por mais do que uma etapa ou parte. 4 – Para efeitos de aplicação do disposto no n.º 2, nos casos em que da construção ou série de construções tenha resultado a não aplicação de retenção na fonte com
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Lei Geral Tributária Artigo 3.º da PPL
Alteração à Lei geral tributária
caráter definitivo, ou uma redução do montante do imposto retido a título definitivo, considera-se que a correspondente vantagem fiscal se produz na esfera do beneficiário do rendimento, tendo em conta os negócios ou atos que correspondam à substância ou realidade económica. 5 - Sem prejuízo do número anterior, quando o substituto tenha ou devesse ter conhecimento daquela construção ou série de construções, devem aplicar-se as regras gerais de responsabilidade em caso de substituição tributária. 6 - Em caso de aplicação do disposto no n.º 2, os juros compensatórios que sejam devidos, nos termos do artigo 35.º, são majorados em 15 pontos percentuais, sem prejuízo do disposto no Regime Geral das Infrações Tributárias, aprovado pela Lei n.º 15/2011, de 05 de junho, na sua redação atual.»
Código de Procedimento e de Processo Tributário Artigo 4.º da PPL
Alteração ao Código de Procedimento e de Processo Tributário
Artigo 63.º Aplicação de disposição anti abuso
1 – […]. 2 – […]. 3 – […]: a) A descrição do negócio jurídico celebrado ou do ato jurídico realizado e dos negócios ou atos de idêntico fim económico, bem como a indicação das normas de incidência que se lhes aplicam; b) A demonstração de que a celebração do negócio jurídico ou prática do ato jurídico foi essencial ou principalmente dirigida à redução, eliminação ou diferimento temporal de impostos que seriam devidos em caso de negócio ou ato com idêntico fim económico, ou à obtenção de vantagens fiscais. 4 – A aplicação da disposição antiabuso referida no n.º 1 depende da audição prévia do contribuinte, nos termos da lei. 5 – […]. 6 – […]. 7 – […]. 8 – […]. 9 – [revogado]. 10 – [revogado].
Artigo 63.º
[…] 1 – […]. 2 – […]. 3 – […]: a) A descrição da construção ou série de construções que foram realizadas com abuso das formas jurídicas ou que não foram realizadas por razões económicas válidas que reflitam a substância económica; b) A demonstração de que a construção ou série de construções foi realizada com a finalidade principal ou uma das finalidades principais de obter uma vantagem fiscal não conforme com o objeto ou a finalidade do direito fiscal aplicável; c) A identificação dos negócios ou atos que correspondam à substância ou realidade económica, bem como a indicação das normas de incidência que se lhes aplicam; d) A demonstração de que o sujeito passivo sobre o qual recairia a obrigação de efetuar a retenção na fonte, ou de reter um montante de imposto superior, tinha ou deveria ter conhecimento da construção ou série de construções, quando aplicável. 4 – A aplicação da disposição antiabuso referida no n.º 1 depende de: a) Audição prévia do contribuinte, nos termos da lei; b) Existência de procedimento de inspeção dirigido ao beneficiário do rendimento e ao substituto tributário, quando se verifique o recurso às regras gerais de responsabilidade em caso de substituição tributária a que se refere o n.º 5 do artigo 38.º da Lei Geral Tributária. 5 – […]. 6 – […]. 7 – […]. 8 – […]. 9 – […]. 10 – […]. 11 – Quando a tributação ocorra nos termos do n.º 5 do artigo 38.º da Lei Geral Tributária, a aplicação da
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Código de Procedimento e de Processo Tributário Artigo 4.º da PPL
Alteração ao Código de Procedimento e de Processo Tributário
disposição antiabuso referida no n.º 1 não prejudica o direito de regresso aplicável do montante do imposto retido e, bem assim, o direito do beneficiário de optar pelo englobamento do rendimento, nos termos previstos na lei. 12 – A opção de englobamento prevista no número anterior pode ser exercida pelo sujeito passivo mediante requerimento dirigido ao Diretor-Geral da Autoridade Tributária e Aduaneira, no prazo de 120 dias a contar da data do conhecimento, ou da data em que for possível obter o conhecimento, do trânsito da decisão, quer administrativa quer judicial, das correções efetuadas ao abrigo do n.º 1.»
————
PROPOSTA DE LEI N.º 181/XIII/4.ª
(ESTABELECE O REGIME DA RESOLUÇÃO DOS CONFLITOS DE JURISDIÇÃO ENTRE OS
TRIBUNAIS JUDICIAIS E OS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS E FISCAIS, REGULANDO A COMPOSIÇÃO,
A COMPETÊNCIA, O FUNCIONAMENTO E O PROCESSO PERANTE O TRIBUNAL DOS CONFLITOS)
Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica
elaborada pelos serviços de apoio
Parecer
PARTE I – CONSIDERANDOS
I. a) Nota introdutória
O Governo tomou a iniciativa de apresentar, em 6 de fevereiro de 2019, a Proposta de Lei n.º 181/XIII/4.ª –
«Estabelece o regime da resolução dos conflitos de jurisdição entre os tribunais judiciais e os tribunais
administrativos e fiscais, regulando a composição, a competência, o funcionamento e o processo perante o
Tribunal dos Conflitos».
Esta apresentação foi efetuada nos termos do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição
da República Portuguesa e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República, reunindo os requisitos
formais previstos no artigo 124.º desse mesmo Regimento.
Por despacho de Sua Excelência o Presidente da Assembleia da República, datado de 8 de fevereiro de
2019, a iniciativa vertente baixou à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias
para emissão do respetivo parecer.
A Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias solicitou, em 13 de fevereiro de
2019, a emissão de parecer ao Conselho Superior da Magistratura, Conselho Superior dos Tribunais
Administrativos e Fiscais, Conselho Superior do Ministério Público e Ordem dos Advogados.
I b) Do objeto, conteúdo e motivação da iniciativa
A Proposta de Lei n.º 181/XIII/4.ª (GOV) pretende estabelecer o novo regime da resolução dos conflitos de
jurisdição entre os tribunais judiciais e os tribunais administrativos e fiscais, regulando a composição, a
competência, o funcionamento e o processo perante o Tribunal dos Conflitos – cfr. artigo 1.º.
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Justifica o Governo que o regime atualmente em vigor «para além de obsoleto» (o mesmo é anterior à própria
Constituição da República Portuguesa, pois «consta, ainda hoje, do título II do Regulamento do Supremo
Conselho de Administração Pública – aprovado pelo Decreto n.º 19 243, de 16 de janeiro de 1931, e alterado
pelo Decreto n.º 19 438, de 11 de março de 1931 –, completado pelo disposto no artigo 17.º do Decreto-Lei n.º
23 185, de 30 de outubro de 1933»), «afigura-se, hoje em dia, particularmente inadequado e gerador de
disfuncionalidades, não proporcionando decisões céleres nem uma jurisprudência coerente e estável no domínio
da resolução dos conflitos de jurisdição» – cfr. exposição de motivos.
No que respeita à composição do Tribunal de Conflitos1, este passa a ser composto por um presidente e por
dois juízes, sendo que a presidência é variável – pode ser presidido pelo presidente do Supremo Tribunal de
Justiça (STJ) ou pelo presidente do Supremo Tribunal Administrativo (STA) – consoante a última das decisões
que originam o conflito ou a decisão recorrida tenha sido proferida, ou a consulta tenha sido submetida,
respetivamente, por um tribunal judicial ou por um tribunal da jurisdição administrativa e fiscal, mas assegurando
a representação de ambas as jurisdições ao estabelecer que os dois juízes que compõem o tribunal são o vice-
presidente do STJ mais antigo no cargo ou, se for igual a sua antiguidade, o mais antigo na categoria, que fica
a ser relator sempre que a presidência caiba ao presidente do STJ e ao vice-presidente do STA eleito de entre
e pelos juízes das respetivas Secções de Contencioso Administrativo ou de Contencioso Tributário, consoante
o pedido, o recurso ou a consulta diga respeito, respetivamente, a matéria administrativa ou tributária, que fica
a ser o relator sempre que a presidência caiba ao presidente do STA – cfr. artigo 2.º.
Considera o Governo que «a composição que se propõe para o Tribunal dos Conflitos favorecerá a
estabilidade e a coerência – e, deste modo, a perenidade – da sua jurisprudência e permitirá obter inegáveis
ganhos de eficiência» – cfr. exposição de motivos.
Quanto à competência do Tribunal de Conflitos, além de conhecer dos pedidos de resolução de conflitos de
jurisdição (quando dois ou mais tribunais, integrados em ordens jurisdicionais diferentes, se arrogam ou
declinam o poder de conhecer a mesma questão, dizendo-se o conflito positivo no primeiro caso e negativo no
segundo) e dos recursos previstos no n.º 2 do artigo 101.º do Código de Processo Civil2, os quais podem também
ser interpostos nos casos em que um Tribunal Central Administrativo julgue incompetente um tribunal
administrativo de círculo ou um tribunal tributário por a causa pertencer ao âmbito de jurisdição dos tribunais
judiciais, este tribunal passa igualmente a conhecer das consultas prejudiciais sobre questões de jurisdição
(sempre que, na pendência de uma ação, incidente, providência ou recurso, se suscitem fundadas dúvidas sobre
a questão da jurisdição competente, qualquer tribunal pode, oficiosamente ou a requerimento de uma das partes,
submeter a sua apreciação ao Tribunal dos Conflitos) – cfr. artigos 3.º, 9.º, 10.º e 15.º.
A este propósito, refere o Governo: «Às atualmente já existentes duas vias de acesso ao Tribunal de Conflitos
(recurso de decisões dos Tribunais da Relação ou dos Tribunais Centrais Administrativos em casos de pré-
conflito e pedido de resolução em caso de conflito efetivo), a presente proposta de lei adiciona uma terceira, que
é criada com o propósito de obviar, tanto quanto possível, ao arrastamento dos processos por conta de
discussões relativas à jurisdição competente. Trata-se da possibilidade de qualquer tribunal dirigir ao Tribunal
dos Conflitos consultas prejudiciais sobre questões de jurisdição, as quais, sendo objeto de imediata pronúncia
vinculativa por parte desta instância, evitam a multiplicação de intervenções sobre um aspeto que, as mais das
vezes, funciona apenas como escolho para a efetivação do direito de acesso aos tribunais. É uma solução já
experimentada em ordens jurídicas estrangeiras, e que tem também assento noutros domínios da legislação
processual portuguesa.» – cfr. exposição de motivos.
A representação do Ministério Público junto do Tribunal dos Conflitos é assegurada pelo Procurador-Geral
da República, que pode fazer-se substituir por procuradores-gerais-adjuntos – cfr. artigo 4.º.
Em relação ao regime do processo perante o Tribunal dos Conflitos, é comum às três vias de acesso as
seguintes normas:
Trata-se de um processo urgente, correndo nos próprios autos quando o conflito for negativo, sendo isento
de custas – cfr. artigo 5.º;
1 Atualmente o Tribunal de Conflitos é composto por três juízes conselheiros do STA (Secção do Contencioso Administrativo), três juízes conselheiros do STJ sorteados para cada processo e pelo presidente do STA que preside e só vota em caso de empate – cfr. artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 23185, de 30 de outubro de 1933. 2 Nos termos do qual: «2 – Se a Relação tiver julgado incompetente o tribunal judicial por a causa pertencer ao âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, o recurso destinado a fixar o tribunal competente é interposto para o Tribunal dos Conflitos».
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É, em regra, obrigatória a constituição de advogado – cfr. artigo 6.º;
A tramitação dos processos pode ser efetuada por via eletrónica, em termos a definir por portaria – cfr.
artigo 7.º;
O expediente, a autuação e a regular tramitação dos processos são assegurados pela secretaria do
Supremo Tribunal a cujo presidente caiba a presidência do Tribunal dos Conflitos – cfr. artigo 8.º.
O pedido de resolução de conflito consta da Secção II do Capítulo II, na qual são regulados os pressupostos
(artigo 9.º), a legitimidade (artigo 10.º), a tramitação inicial (artigo 11.º), o exame preliminar e decisão sumária
(artigo 12.º), a preparação da decisão (artigo 13.º) e o julgamento (artigo 14.º).
Salienta o Governo que «O regime do processo de resolução dos conflitos de jurisdição consagrado na
presente proposta de lei assenta na matriz plasmada nos artigos 109.º a 114.º do atual Código de Processo
Civil. Ainda assim, recolheram-se, adaptando-as, algumas soluções positivas já materializadas nas disciplinas
dos recursos contidas nas várias codificações adjetivas, designadamente no Código de Processo Civil, no
Código de Processo nos Tribunais Administrativos e no Código de Processo Penal» – cfr. exposição de motivos.
A consulta prejudicial é regulada na Secção III do Capítulo II, prevendo-se os respetivos pressupostos (artigo
15.º), a tramitação (artigo 16.º) e os efeitos (artigo 17.º).
Por fim, a tramitação dos recursos é regulada na Secção IV do Capítulo II, composta pelo artigo 18.º.
Prevê-se que em tudo o que não estiver regulado nesta lei se aplique subsidiariamente o Código de Processo
Civil – cfr. artigo 19.º.
Prevê-se igualmente a extensão da aplicação do disposto nas Secções I (disposições comuns) e II (pedido
de resolução de conflito) do Capítulo II (processo perante o Tribunal de Conflitos) à resolução de conflitos de
jurisdição entre o Tribunal de Contas e o Supremo Tribunal Administrativo, nos termos previstos no n.º 3 do
artigo 1.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas – cfr. artigo 20.º.
É determinada a publicação das decisões do Tribunal de Conflitos na 2.ª série do Diário da República e a
sua disponibilização no sítio na internet da responsabilidade do Ministério da Justiça destinado à publicação de
jurisprudência – cfr. artigo 21.º.
Na norma revogatória, o Governo não se limita a propor «a revogação dos mencionados diplomas de 1931
e de 1933, nos quais está corporizado o essencial do regime do Tribunal dos Conflitos, como também a
revogação ou a determinação expressa de não vigência de outros atos legislativos conexos, que se mantêm
ainda em vigor apenas formalmente, assim traduzindo, no presente âmbito, o espírito que animou a aprovação
quer da Proposta de Lei n.º 124/XIII, já apresentada à Assembleia da República, quer do Decreto-Lei n.º 32/2018,
de 8 de maio» – cfr. exposição de motivos.
Assim, é não só é proposta a revogação do Decreto n.º 19 243, de 16 de janeiro de 1931, do Decreto 19 438,
de 11 de março de 1931, e do Decreto-Lei n.º 23 185, de 30 de outubro de 1933, como também determinada a
não vigência, em razão de caducidade, revogação tácita anterior ou revogação expressa por via desta lei, dos
seguintes diplomas – cfr. artigo 22.º:
Decreto-Lei n.º 280 105, de 22 de outubro de 1937, que cria transitoriamente na secção do contencioso
administrativo do Supremo Tribunal Administrativo dois lugares de juízes suplementares;
Decreto-Lei n.º 30 317, de 15 de março de 1940, que regula a distribuição dos recursos da Secção do
Contencioso do Trabalho e Previdência Social pelos juízes das outras secções do Supremo Tribunal
Administrativo;
Decreto-Lei n.º 31 571, de 14 de outubro de 1941, que extingue a Auditoria Administrativa de Coimbra –
Define a área da jurisdição das Auditorias de Lisboa e Porto;
Decreto-Lei n.º 31 663, de 22 de novembro de 1941, extingue o Tribunal Superior do Contencioso Fiscal
e cria, em sua substituição, a 4.ª secção do Supremo Tribunal Administrativo, que se denominará Secção do
Contencioso Aduaneiro;
Decreto-Lei n.º 36 395, de 4 de julho de 1947, regula a situação dos juízes do Supremo Tribunal
Administrativo e a sua substituição no caso de falta ou impedimento – Revoga o Decreto-Lei n.º 30857 e toda a
legislação em contrário;
Decreto-Lei n.º 38 517, de 20 de novembro de 1951, altera os Decretos-Leis n.os 23 185 e 36 395 no que
se refere à nomeação e substituição de juízes do Supremo Tribunal Administrativo;
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Decreto-Lei n.º 39 604, de 9 de abril de 1954, dá nova redação à alínea a) do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º
23 185, que cria o Supremo Tribunal Administrativo;
Decreto-Lei n.º 39 874, de 28 de outubro de 1954, cria mais três lugares de juízes conselheiros no
Supremo Tribunal Administrativo e insere disposições relativas ao funcionamento deste Tribunal;
Decreto-Lei n.º 18 017, de 28 de fevereiro de 1930, cria em Lisboa, junto da Presidência do Ministério, o
Supremo Conselho de Administração Pública.
Em termos de aplicação no tempo, prevê-se que a presente lei apenas se aplique aos pedidos de resolução
de conflitos de jurisdição formulados após a sua entrada em vigor e aos recursos para o Tribunal de Conflitos
interpostos de decisões proferidas após a sua entrada em vigor – cfr. artigo 23.º.
Por último, é proposto que esta lei entre em vigor «30 dias após a sua publicação» – cfr. artigo 24.º.
PARTE II – OPINIÃO DA RELATORA
A signatária do presente relatório exime-se, neste sede, de manifestar a sua opinião política sobre a Proposta
de Lei n.º 181/XIII/4.ª (GOV), a qual é, de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do n.º 3 do artigo 137.º
do Regimento da Assembleia da República.
PARTE III – CONCLUSÕES
1. O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 181/XIII/4.ª – Estabelece o regime
da resolução dos conflitos de jurisdição entre os tribunais judiciais e os tribunais administrativos e fiscais,
regulando a composição, a competência, o funcionamento e o processo perante o Tribunal dos Conflitos.
2. Esta proposta de lei pretende substituir o regime que consta do título II do Regulamento do Supremo
Conselho de Administração Pública – aprovado pelo Decreto n.º 19 243, de 16 de janeiro de 1931, e alterado
pelo Decreto n.º 19 438, de 11 de março de 1931, completado pelo disposto no artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 23
185, de 30 de outubro de 1933.
3. As principais inovações propostas respeitam à composição do tribunal que deixa de ser variável e torna-
se fixa, reduzindo-se de sete (1 presidente e 6 juízes) para três (1 presidente e 2 juízes) os membros que o
compõem, e à criação de um mecanismo de prevenção de conflitos, através da instituição de um recurso
prejudicial, em situações de dúvida sobre a competência do primeiro tribunal a quem a causa é apresentada.
4. A Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de parecer que a Proposta
de Lei n.º 181/XIII/4.ª reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser discutida e votada, na
generalidade, em Plenário.
Palácio de S. Bento, 6 de março de 2019.
A Deputada relatora, Andreia Neto — O Presidente da Comissão, Pedro Bacelar de Vasconcelos.
Nota: O parecer foi aprovado na reunião da Comissão de 6 de março de 2019.
PARTE IV – ANEXOS
Anexa-se a nota técnica elaborada pelos serviços ao abrigo do disposto no artigo 131.º do Regimento da
Assembleia da República.
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Nota Técnica
Proposta de Lei n.º 181/XIII/4.ª (GOV)
Título: Estabelece o regime da resolução dos conflitos de jurisdição entre os tribunais judiciais e os
tribunais administrativos e fiscais, regulando a composição, a competência, o funcionamento e o
processo perante o Tribunal dos Conflitos.
Data de admissão: 8 de fevereiro de 2019.
Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª).
Índice
I. Análise da iniciativa
II. Enquadramento parlamentar
III. Apreciação dos requisitos formais
IV. Análise de direito comparado
V. Consultas e contributos
VI. Avaliação prévia de impacto
Elaborada por: Isabel Pereira (DAPLEN), Maria Leitão e Nuno Amorim (DILP) e Nélia Monte Cid (DAC). Data: 18 de fevereiro de 2019.
I. Análise da iniciativa
A iniciativa
A presente proposta de lei, da iniciativa do Governo, visa estabelecer o novo regime jurídico de prevenção e
resolução dos conflitos de jurisdição entre os tribunais judiciais e os tribunais administrativos e fiscais, prevendo
a composição, competência, funcionamento e processo perante o Tribunal dos Conflitos.
De acordo com o proponente, a iniciativa vem substituir o regime ad hoc desta instância jurisdicional que
consta hoje do Título II do Regulamento do Supremo Conselho de Administração Pública, aprovado pelo Decreto
n.º 19 243, de 16 de janeiro de 1931, e alterado pelo Decreto n.º 19 438, de 11 de março de 1931 –, conjugado
com o disposto no artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 23 185, de 30 de outubro de 1933 (que extinguiu o Supremo
Conselho e criou em sua substituição, junto da Presidência do Conselho, o Supremo Tribunal Administrativo
com três secções de contencioso: administrativo, das contribuições e impostos e do trabalho e previdência
social).
Invoca o proponente que a erosão daquele regime e a sua desatualização em face de uma Constituição
democrática, diversa daquela sob a qual foi aprovado, «em especial nos domínios da independência dos
tribunais (artigo 203.º), da obrigatoriedade e da prevalência das decisões dos tribunais para todas as entidades
públicas e privadas (n.º 2 do artigo 205.º) e da própria paridade entre as três categorias de tribunais atualmente
previstas (n.º 1 do artigo 209.º)», a par da evolução no contencioso administrativo e no processo civil, bem como
na organização judiciária, impõem a sua substituição por um regime mais adequado e que obste às
«disfuncionalidades» e falta de celeridade, de coerência e de estabilidade decisória do atualmente vigente para
a resolução de conflitos de jurisdição.
Propõe por isso o Governo a criação de um Tribunal dos Conflitos, nos seguintes termos:
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– Presidido num «regime de rigorosa paridade entre os órgãos de cúpula dos tribunais judiciais e dos tribunais
administrativos e fiscais», pelo presidente do Supremo Tribunal de Justiça ou pelo presidente do Supremo
Tribunal Administrativo (consoante a decisão recorrida, o pedido de resolução do conflito ou a consulta
prejudicial emanarem, respetivamente, de um tribunal judicial ou de um tribunal da jurisdição administrativa e
fiscal), nele tendo também assento o vice-presidente do Supremo Tribunal de Justiça mais antigo no cargo e o
vice-presidente do Supremo Tribunal Administrativo eleito de entre e pelos juízes das respetivas Secções de
Contencioso Administrativo ou de Contencioso Tributário, uma solução oposta à vigente desde 1933, que
preconizava que «os juízes que compõem o Tribunal dos Conflitos são sorteados para cada processo», agora
em favor da «estabilidade e a coerência – e, deste modo, a perenidade – da sua jurisprudência»;
– Com um processo de resolução de conflitos de jurisdição tendo como matriz o disposto nos artigos 109.º a
114.º do Código de Processo Civil, a que se aditam soluções relativas à disciplina dos recursos das leis
processuais, designadamente do Código de Processo Civil, do Código de Processo nos Tribunais
Administrativos e do Código de Processo Penal;
– Com competência para conhecer de pedidos de resolução de conflitos de ordens jurisdicionais diversas
(judicial e administrativa); de consultas prejudiciais, por parte de qualquer Tribunal, sobre a jurisdição
competente (na pendência de ação, incidente, providência ou recurso) – de pronúncia vinculativa por parte do
Tribunal a criar; dos recursos das decisões dos Tribunais da Relação que julguem incompetente o tribunal judicial
por a causa pertencer à jurisdição administrativa e fiscal (nos termos do n.º 2 do artigo 101.º do Código de
Processo Civil) ou das decisões dos Tribunais Centrais Administrativos que, em sentido inverso, julguem
incompetente um tribunal administrativo de círculo ou tributário por a causa pertencer à jurisdição dos tribunais
judiciais.
A iniciativa contempla ainda a articulação entre este regime de resolução dos conflitos de jurisdição e o
mecanismo de resolução de conflitos de jurisdição consagrado no n.º 3 do artigo 1.º da Lei de Organização e
Processo do Tribunal de Contas (aprovada pela Lei n.º 98/97, de 26 de agosto), fazendo estender o regime do
processo perante este Tribunal aos conflitos de jurisdição entre o Tribunal de Contas e o Supremo Tribunal
Administrativo.
A Proposta de Lei em apreço contém 24 artigos: o primeiro definidor do respetivo objeto; os seguintes
relativos à composição e competência do Tribunal dos Conflitos; os subsequentes relativos ao processo perante
o Tribunal e disposições complementares (entre as quais figura a referida extensão de aplicação) e finais,
designadamente de revogação dos referidos normativos de 1931 e de 1933 e ainda de determinação expressa
de não vigência de outros atos legislativos conexos, por caducidade, revogação tácita anterior ou revogação
expressa por via da Lei a aprovar (à semelhança do preconizado pela Proposta de Lei n.º 124/XIII e do operado
pelo Decreto-Lei n.º 32/2018, de 8 de maio, que declarou a «não vigência» de 1449 diplomas, considerando
«revogados diversos decretos-leis, publicados entre os anos de 1975 e 1980, e determinando expressamente
que os mesmos não se encontram em vigor, em razão de caducidade, revogação tácita anterior ou revogação»,
com formulação legística idêntica à iniciativa ora em apreciação).
Enquadramento jurídico nacional
Nos termos do n.º 1 do artigo 110.º e do n.º 1 do artigo 111.º da Constituição da República Portuguesa (CRP)
os tribunais são órgãos de soberania, devendo observar a separação e a interdependência previstas na
Constituição. Estabelece, ainda, o artigo 203.º da Lei Fundamental que os «tribunais são independentes e
apenas estão sujeitos à lei». O princípio da independência dos tribunais e a obrigatoriedade das suas decisões
para todas as entidades públicas e privadas, com prevalência sobre as de quaisquer outras autoridades (n.º 2
do artigo 205.º da CRP), são garantias essenciais do Estado de direito democrático (artigo 2.º da CRP).
Prevê o n.º 1 do artigo 209.º da CRP que, para além do Tribunal Constitucional existem o Supremo Tribunal
de Justiça e os tribunais judiciais de primeira e de segunda instância, o Supremo Tribunal Administrativo e os
demais tribunais administrativos e fiscais e o Tribunal de Contas. Acrescenta o n.º 2 do mesmo artigo e diploma
que podem, ainda, existir tribunais marítimos, tribunais arbitrais e julgados de paz.
Ora, «havendo várias categorias de tribunais, algumas delas constituídas por múltiplos tribunais, é natural
que surjam conflitos de jurisdição entre dois ou mais tribunais, integrados em ordens jurisdicionais diferentes
(…) ou conflitos de competência jurisdicionais, entre dois ou mais tribunais da mesma ordem jurisdicional, (…)
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seja porque mais do que um se considera competente (conflito positivo), seja porque nenhum deles se acha
competente (conflito negativo). Daí decorre a necessidade de prever os tribunais de conflitos, podendo ser
tribunais formados ad hoc ou tal competência ser atribuída a um dos tribunais existentes»1.
Assim sendo, e conforme estabelecido no n.º 3 do artigo 209.º da CRP a «lei determina os casos e as formas
em que os tribunais» supracitados «se podem constituir, separada ou conjuntamente, em tribunais de conflitos2».
«Quando se trate de conflitos dentro da mesma ordem de tribunais, é natural que a competência para os
solucionar caiba a um tribunal superior dessa categoria (…); quando o conflito se dê entre tribunais de categorias
diversas, a solução mais razoável consistirá em constituir ad hoc um tribunal de conflitos, formado entre os dois
tribunais superiores da respetiva categoria»3.
Porém, o regime atualmente vigente aplicável ao Tribunal de Conflitos é anterior à aprovação da Constituição
da República Portuguesa. Efetivamente, foi durante a vigência da Constituição de 1911 que foi publicado o
Decreto n.º 19 243, de 16 de janeiro de 19314, alterado pelo Decreto n.º 19 438, de 11 de março de 1931, e
retificado pela Retificação de 28 de março, diploma que veio aprovar o Regulamento do Supremo Conselho de
Administração Pública e o das auditorias administrativas. O Título II daquele diploma veio regular esta matéria,
tendo determinado o seu artigo 59.º que compete ao Tribunal dos Conflitos conhecer «dos conflitos positivos ou
negativos de jurisdição e competência entre as autoridades administrativas5 e judiciais6»7.
Apenas dois anos depois, com a aprovação e entrada em vigor da Constituição de 1933, deu-se início a um
novo período de evolução da organização da justiça administrativa em Portugal, tendo sido publicado o Decreto
n.º 23 185, de 30 de outubro de 1933, que extinguiu o Supremo Conselho de Administração Pública e criou, em
sua substituição, junto da Presidência do Conselho, o Supremo Tribunal Administrativo.
Este diploma veio complementar o Decreto n.º 19 243, de 16 de janeiro de 1931, tendo previsto no artigo 17.º
que no julgamento dos conflitos de jurisdição e competência, o Tribunal dos Conflitos é composto pelos juízes
da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo e por três juízes do Supremo
Tribunal de Justiça, sorteados para cada processo, assumindo o Presidente do Supremo Tribunal Administrativo,
a sua presidência, o qual só vota nos casos de empate.
Ao longo da sua vigência o Decreto n.º 23 185, de 30 de outubro de 1933, sofreu múltiplas alterações, tendo
sido modificado pelo Decreto-Lei n.º 24 363, de 15 de agosto de 1934, Decreto-Lei n.º 28 105, de 22 de outubro
de 1937, Decreto-Lei n.º 30 313, de 15 de março de 1940, Decreto-Lei n.º 30 857, de 8 de novembro de 1940,
Decreto-Lei n.º 31 663, de 22 de novembro de 1941, Decreto-Lei n.º 36 395, de 4 de julho de 1947, Decreto-Lei
n.º 38 517, de 20 de novembro de 1951, Decreto-Lei n.º 39 604, de 9 de abril de 1954, e Decreto-Lei n.º 39 874,
de 28 de outubro de 1954.
Sobre esta matéria cumpre mencionar que o Código de Processo Civil prevê a competência do Tribunal dos
Conflitos quer em matéria de recursos, quer em matéria de conflitos de jurisdição e competência. Na verdade,
quando «a Relação tiver julgado incompetente o tribunal judicial por a causa pertencer ao âmbito da jurisdição
administrativa e fiscal, o recurso destinado a fixar o tribunal competente é interposto para o Tribunal dos
Conflitos» (n.º 2 do artigo 101.º). Ao que acresce, por um lado, que os «conflitos de jurisdição são resolvidos,
conforme os casos, pelo Supremo Tribunal de Justiça ou pelo Tribunal dos Conflitos» cujo processo, neste ultimo
caso, é o previsto na respetiva legislação; enquanto, por outro, «os conflitos de competência são solucionados
pelo presidente do tribunal de menor categoria que exerça jurisdição sobre as autoridades em conflito» (artigo
110.º), processo este que se encontra estabelecido nos artigos 109.º a 114.º do CPC.
1 CANOTILHO, J.J. Gomes e MOREIRA, Vital – Constituição da República Portuguesa Anotada – Volume II. Coimbra Editora, 2007, pág. 553. 2 Redação introduzida pela Lei Constitucional n.º 1/82, que deu origem à primeira Revisão Constitucional. 3 CANOTILHO, J.J. Gomes e MOREIRA, Vital – Constituição da República Portuguesa Anotada – Volume II. Coimbra Editora, 2007, pág. 553. 4 «Até 1924, a resolução de conflitos de jurisdição entre autoridades administrativas e judiciárias estava entregue ao Supremo Tribunal Administrativo que não detinha competência jurisdicional própria. O Governo decidia, em última análise, aqueles conflitos entre o que podia entender-se como dois ramos do poder executivo: a administração e a justiça. Quando o contencioso administrativo foi entregue aos tribunais comuns, foi-lhes entregue também a resolução de tais conflitos. A lei que aprovou o Estatuto Judiciário, em 1929, reconheceu ao Supremo Tribunal de Justiça essa competência. Informação retirada do site do Supremo Tribunal Administrativo. 5 Os tribunais administrativos e fiscais são os tribunais comuns em matéria administrativa e fiscal, sendo o Supremo Tribunal Administrativo a sua mais alta instância. 6 Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria civil, comercial, laboral, de família e de menores, criminal e de execução de penas, sendo o Supremo Tribunal de Justiça a sua mais alta instância. 7 Sobre esta matéria ver MIRANDA, Jorge e MEDEIROS, Rui – Constituição Portuguesa Anotada – Tomo III. Coimbra Editora, 2006, pág. 109.
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Por sua vez, a Lei n.º 62/2013, de 28 de agosto, que aprovou a Organização do Sistema Judiciário (texto
consolidado), prevê no n.º 3 do artigo 62.º que compete ao «Presidente do Supremo Tribunal de Justiça conhecer
dos conflitos de jurisdição cuja apreciação não pertença ao tribunal de conflitos e, ainda, dos conflitos de
competência que ocorram entre: os plenos das secções; as secções; os tribunais da Relação; os tribunais da
Relação e os tribunais de comarca ou os tribunais de competência territorial alargada; os tribunais de comarca
ou tribunal de comarca e tribunal de competência territorial alargada sediados na área de diferentes tribunais da
Relação». Também o n.º 3 do artigo 149.º se refere a este assunto, estabelecendo que «sempre que se verifique
conflito de jurisdição entre o Tribunal de Contas e o Supremo Tribunal Administrativo, compete ao Tribunal de
Conflitos, presidido pelo Presidente do Supremo Tribunal de Justiça e constituído por dois juízes de cada um
dos tribunais, dirimir o respetivo conflito».
A presente iniciativa visa estabelecer não só a composição, competência, funcionamento e processo do
Tribunal dos Conflitos, como também criar o novo regime de prevenção e resolução dos conflitos de jurisdição
entre os tribunais judiciais e os tribunais administrativos e fiscais, em articulação com o mecanismo de resolução
de conflitos de jurisdição consagrado na Lei n.º 98/97, de 26 de agosto, que aprovou a Organização e Processo
do Tribunal de Contas. Este diploma determina no n.º 3 do artigo 1.º que «sempre que se verifique conflito de
jurisdição entre o Tribunal de Contas e o Supremo Tribunal Administrativo, compete ao Tribunal dos Conflitos,
presidido pelo Presidente do Supremo Tribunal de Justiça e constituído por dois juízes de cada um dos tribunais,
dirimir o respetivo conflito».
A proposta de lei agora apresentada prossegue ainda «o espírito que animou a aprovação» da Proposta de
Lei n.º 124/XIII e do Decreto-Lei n.º 32/2018, de 8 de maio, isto é «um espírito clarificador, de promoção da
segurança jurídica enquanto componente essencial do princípio da proteção da confiança», (...) funcionando
como «uma âncora do Estado de Direito». (...) «Limpando o ordenamento jurídico de um conjunto de disposições
que já não fazem sentido nos dias de hoje, ganha-se em clareza e certeza jurídica, permitindo aos cidadãos
saber – sem qualquer margem para dúvidas – qual a legislação que se mantém aplicável em cada momento
histórico»8.
Deste modo, e com o mesmo desiderato, o Governo propõe a revogação «em razão de caducidade,
revogação tácita anterior ou revogação» dos seguintes atos legislativos conexos:
Decreto n.º 18 017, de 28 de fevereiro de 1930 – Cria em Lisboa, junto da Presidência do Ministério, o
Supremo Conselho de Administração Pública;
Decreto n.º 19 243, de 16 de janeiro de 1931 – Aprova o regulamento do Supremo Conselho de
Administração Pública e o das auditorias administrativas*;
Decreto n.º 19 438, de 11 de março de 1931 – Dá nova redação a vários artigos do regulamento do
Supremo Conselho de Administração Pública e do regulamento do processo do contencioso administrativo*;
Decreto-Lei n.º 23 185, de 30 de outubro de 1933 – Extingue o Supremo Conselho de Administração
Pública e cria em sua substituição, junto da Presidência do Conselho, o Supremo Tribunal Administrativo com
três secções de contencioso: administrativo, das contribuições e impostos e do trabalho e previdência social*;
Decreto-Lei n.º 28 105, de 22 de outubro de 1937 – Cria transitoriamente na secção do contencioso
administrativo do Supremo Tribunal Administrativo dois lugares de juízes suplementares*;
Decreto-Lei n.º 30 317, de 15 de março de 1940 – Regula a distribuição dos recursos da Secção do
Contencioso do Trabalho e Previdência Social pelos juízes das outras secções do Supremo Tribunal
Administrativo;
Decreto-Lei n.º 31 571, de 14 de outubro de 1941 – Extingue a Auditoria Administrativa de Coimbra –
Define a área da jurisdição das Auditorias de Lisboa e Porto;
Decreto-Lei n.º 31 663, de 22 de novembro de 1941 – Extingue o Tribunal Superior do Contencioso Fiscal
e cria, em sua substituição, a 4.ª secção do Supremo Tribunal Administrativo, que se denominará Secção do
Contencioso Aduaneiro*;
Decreto-Lei n.º 36 395, de 4 de julho de 1947 – Regula a situação dos juízes do Supremo Tribunal
Administrativo e a sua substituição no caso de falta ou impedimento – Revoga o Decreto-Lei n.º 30 857 e toda
a legislação em contrário*;
Decreto-Lei n.º 38 517, de 20 de novembro de 1951 – Altera os Decretos-Leis n.os 23185 e 36395 no que
8 Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 32/2018, de 8 de maio.
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se refere à nomeação e substituição de juízes do Supremo Tribunal Administrativo*;
Decreto-Lei n.º 39 604, de 9 de abril de 1954 – Dá nova redação à alínea a) do artigo 4.º do Decreto-Lei
n.º 23185, que cria o Supremo Tribunal Administrativo*;
Decreto-Lei n.º 39 874, de 28 de outubro de 1954 – Cria mais três lugares de juízes conselheiros no
Supremo Tribunal Administrativo e insere disposições relativas ao funcionamento deste Tribunal*.
*Diplomas base e respetivas modificações relativas ao atual regime jurídico do Tribunal dos Conflitos.
Relativamente aos objetivos da proposta, importa salientar o seguinte do comunicado do Conselho de
Ministros de 31 de janeiro de 2019: «o regime atualmente em vigor consta de um diploma que data de 1931.
Para além de obsoleto, esse regime mostra-se desadequado e gerador de disfuncionalidades, face ao aumento
exponencial de conflitos entre as duas jurisdições. O sistema não proporciona decisões céleres e a rotatividade
na composição do tribunal não assegura a estabilidade e previsibilidade do sentido das decisões. No sistema
agora aprovado, a composição do tribunal deixa de ser variável e torna-se fixa, reduzindo-se de seis para três
os membros que o compõem. Cria-se, ainda, um mecanismo de prevenção de conflitos, através da instituição
de um recurso prejudicial, em situações de dúvida sobre a competência do primeiro tribunal a quem a causa é
apresentada».
Relativamente ao patrocínio judiciário (vd. artigo 6.º do articulado), a Proposta de Lei n.º 181/XIII propõe que
nos processos perante o Tribunal dos Conflitos seja obrigatória a constituição de advogado, sem prejuízo do
disposto nos seguintes diplomas:
Alínea a) do n.º 1 do artigo 54.º dos Estatutos dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovados pela Lei
n.º 13/2002, de 19 de fevereiro, «a representação da Fazenda Pública compete nas secções de contencioso
tributário do Supremo Tribunal Administrativo e dos tribunais centrais administrativos, ao diretor-geral da
Autoridade Tributária e Aduaneira que pode ser representado pelos respetivos subdiretores-gerais ou por
trabalhadores em funções públicas daquela Autoridade licenciados em Direito»;
N.º 1 do artigo 11.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovado pela Lei n.º 15/2002,
de 22 de fevereiro, «nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, nos termos
previstos no Código do Processo Civil, podendo as entidades públicas fazer-se patrocinar em todos os processos
por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, sem prejuízo
da representação do Estado pelo Ministério Público»;
Alínea b) do n.º 1 do artigo 15.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário, aprovado pelo
Decreto-Lei n.º 433/99, de 26 de outubro, «compete ao representante da Fazenda Pública nos tribunais
tributários recorrer e intervir em patrocínio da Fazenda Pública na posição de recorrente ou recorrida».
A terminar, menciona-se que a jurisprudência do atual Tribunal dos Conflitos pode ser consultada no site do
Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça, entidade a quem compete gerir as Bases Jurídico-
Documentais do Ministério da Justiça.
II. Enquadramento parlamentar
Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)
Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se estarem pendentes as seguintes
iniciativas legislativas sobre matéria conexa (organização judiciária, em particular a criação de um tribunal
especial, e sobre a jurisdição administrativa) que não especificamente sobre o Tribunal de Conflitos:
Projeto de Lei n.º 1028/XIII/4.ª (CDS-PP) – Quinta alteração à Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto (Lei de
Organização do Sistema Judiciário): adita a competência do Tribunal da Propriedade Intelectual
Proposta de Lei n.º 167/XIII/4.ª (Gov) – Altera o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
Proposta de Lei n.º 168/XIII/4.ª (Governo) – Altera regimes processuais no âmbito da jurisdição
administrativa e tributária.
Projeto de Lei n.º 788/XIII (CDS-PP) – Décima segunda alteração à Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro,
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que aprova o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais; criação de equipas extraordinárias de juízes
administrativos e tributários
Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)
Da atual e de anteriores Legislaturas, com conexão indireta com a presente iniciativa, como seus
antecedentes parlamentares, encontram-se registadas as seguintes iniciativas legislativas, de apreciação já
concluída, sobre organização judiciária:
Proposta de Lei n.º 145/XIII/3.ª (Gov) – Altera a Lei da Organização do Sistema Judiciário;
Proposta de Lei n.º 30/XIII/2.ª (Gov) – Procede à primeira alteração à Lei da Organização do Sistema
Judiciário, aprovada pela Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto.
Projeto de Lei n.º 274/XIII (PCP) – Primeira alteração ao Decreto-Lei n.º 49/2014, de 27 de março,
Regulamenta a Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto (Lei da Organização do Sistema Judiciário), e estabelece o
regime aplicável à organização e funcionamento dos tribunais judiciais;
Projeto de Lei n.º 652/XII/4.ª (PS) – Primeira alteração ao Decreto-Lei n.º 49/2014, de 27 de março, que
procede à regulamentação da Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto (Lei da Organização do Sistema Judiciário), e
estabelece o regime aplicável à organização e funcionamento dos tribunais judiciais.
III. Apreciação dos requisitos formais
Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais
A iniciativa em apreço é apresentada pelo Governo, no âmbito do seu poder de iniciativa e da sua
competência política, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 167.º e na alínea d) do n.º 1 do artigo
197.º da Constituição e no artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).
Tomando a forma de proposta de lei, nos termos do n.º 1 do artigo 119.º do RAR, encontra-se redigida sob
a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal, é precedida de uma
breve exposição de motivos e observa os requisitos formais relativos às propostas de lei, mostrando-se conforme
com o disposto nos n.os 1 e 2 do artigo 124.º do RAR.
Não parece infringir a Constituição ou os princípios nela consignados e define concretamente o sentido das
modificações a introduzir na ordem jurídica, respeitando, assim, os limites à admissão da iniciativa, previstos no
n.º 1 do artigo 120.º do RAR.
Menciona que foi aprovada em Conselho de Ministros em 31 de janeiro de 2019, vem subscrita pelo Primeiro-
Ministro, pela Ministra da Justiça e pelo Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares, para efeitos do n.º
2 do artigo 123.º do Regimento, e é apresentada nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição.
O n.º 3 do artigo 124.º do Regimento estabelece que as propostas de lei devem ser acompanhadas dos
estudos, documentos e pareceres que as tenham fundamentado. O Decreto-Lei n.º 274/2009, de 2 de outubro,
que regula o procedimento de consulta de entidades, públicas e privadas, realizado pelo Governo, dispõe, no
artigo 2.º, que «a obrigação de consulta formal pelo Governo de entidades, públicas ou privadas, no decurso do
procedimento legislativo, pode ser cumprida mediante consulta direta ou consulta pública.» E no n.º 1 do artigo
6.º que «os atos e diplomas aprovados pelo Governo cujos projetos tenham sido objeto de consulta direta
contêm, na parte final do respetivo preâmbulo ou da exposição de motivos, referência às entidades consultadas
e ao carácter obrigatório ou facultativo das mesmas».
Na exposição de motivos da iniciativa em análise é referido que foram ouvidos o Conselho Superior da
Magistratura, o Conselho dos Oficiais de Justiça e a Associação Sindical dos Juízes Portugueses, tendo sido
ainda promovida a audição do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, do Conselho Superior
do Ministério Público, do Sindicato dos Magistrados do Ministério Público e da Ordem dos Advogados.
Foram juntos os pareceres da Associação Sindical dos Juízes Portugueses, do Conselho dos Oficiais de
Justiça e do Conselho Superior da Magistratura.
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O Governo juntou à sua iniciativa a ficha de avaliação prévia de impacto de género.
A proposta de lei deu entrada em 6 de fevereiro do corrente ano, foi admitida a 8 do mesmo mês, tendo
baixado nesta mesma data, na generalidade, por despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República,
à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª). Foi anunciada no mesmo dia.
Verificação do cumprimento da lei formulário
A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, designada
por «lei formulário», contém um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e formulário dos diplomas
que são relevantes em caso de aprovação da presente iniciativa e que, por isso, deverão ser tidas em conta no
decurso do processo da especialidade na Comissão.
Em caso de aprovação, a iniciativa em apreço, revestindo a forma de lei, deve ser objeto de publicação na
1.ª série do Diário da República, nos termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.
No que concerne ao início de vigência, o texto da proposta de lei prescreve, para além de norma específica
sobre a sua aplicação no tempo, que a entrada em vigor, prevista no artigo 24.º, ocorrerá 30 dias após a sua
publicação, respeitando o disposto no n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário que estabelece que «Os atos
legislativos e os outros atos de conteúdo genérico entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso
algum, o início da vigência verificar-se no próprio dia da publicação.»
Na presente fase do processo legislativo a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em
face da lei formulário.
Regulamentação ou outras obrigações legais
A presente iniciativa não prevê a necessidade de regulamentação posterior das suas normas, nem condiciona
a sua aplicação ao cumprimento de qualquer obrigação legal.
IV. Análise de direito comparado
Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estados membros da União Europeia: Espanha e
França.
ESPANHA
De acordo com o previsto no artigo 38 da Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio9, del Poder Judicial, é prevista
a existência de um tribunal de conflitos de jurisdição, que se traduz num órgão colegial constituído pelo
presidente do Supremo Tribunal, que o preside, e por cinco vogais, dois magistrados da Sala de lo Contencioso-
Administrativo do Supremo Tribunal e por três conselheiros de Estado permanentes10. Este tribunal funciona
dentro da estrutura organizativa do Supremo Tribunal.
O anterior regime de conflitos jurisdicionais estava contido num diploma de 1948, inspirado no princípio da
concentração, próprio de um regime autoritário, incompatível com a atual ordem constitucional espanhola, com
a referida lei de organização do poder jurisdicional11. Para tal, foi publicada a Ley Orgánica 2/1987, de 18 de
maio, sobre conflitos jurisdicionais, que define que os conflitos de jurisdição são resolvidos de acordo com o
9 Diploma consolidado retirado do portal oficial boe.es. 10 A composição deste órgão foi estabelecida pelo Acuerdo de 20 de diciembre de 2018, do Pleno del Consejo General del Poder Judicial, através do qual se determina para 2019 a composição do Tribunal de Conflictos de Jurisdicción, previsto nos artigos 38 da Ley Orgánica del Poder Judicial e 1 da Ley Orgánica de Conflictos Jurisdiccionales. 11 Conforme explicado na exposição de motivos do diploma.
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previsto no artigo 38 da Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, ou seja, pelo referido tribunal de conflitos de
jurisdição.
FRANÇA
Tal como no caso português, o sistema judicial francês encontra-se dividido em duas grandes jurisdições: a
administrativa e a judicial, esta última englobando quer as matérias cíveis quer as penais.
O Tribunal des Conflits é o órgão responsável pela resolução de conflitos de jurisdição entre os tribunais da
jurisdição administrativa (juridictions administratives) e da jurisdição judicial (juridictions judiciaires).
A sua constituição vem prevista na Loi du 24 mai 1872 relative au Tribunal des conflits12, deliberando de
forma secreta (artigo 8) e vinculativa quer para os tribunais judiciais, quer para os administrativos (artigo 11).
O regime processual vem definido no Décret n° 2015-233 du 27 février 2015 relatif au Tribunal des conflits et
aux questions préjudicielles, existindo igualmente referências a este tribunal na parte regulamentar do Code de
Justice Administrative, nomeadamente no R771-1, no qual é referido que os conflitos de jurisdição entre matéria
administrativa e judicial são resolvidos por este e nos termos das normas previstas no referido Décret.
V. Consultas e contributos
Pareceres/contributos enviados pelo Governo ou por este solicitados
O proponente juntou à iniciativa os pareceres da Associação Sindical dos Juízes Portugueses, do Conselho
dos Oficiais de Justiça e do Conselho Superior da Magistratura.
Consultas obrigatórias e facultativas
Em 13 de fevereiro de 2019, a Comissão solicitou parecer escrito ao Conselho Superior da Magistratura, ao
Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, ao Conselho Superior do Ministério Público e à
Ordem dos Advogados.
Todos os pareceres e contributos remetidos à Assembleia da República serão publicados na página da
iniciativa na Internet.
VI. Avaliação prévia de impacto
Avaliação sobre impacto de género
O preenchimento, pelo proponente, da ficha de avaliação prévia de impacto de género da presente iniciativa,
em cumprimento do disposto na Lei n.º 4/2018, de 9 de fevereiro, devolve como resultado uma valoração neutra
do impacto de género.
Linguagem não discriminatória
Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre
que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso. A presente
iniciativa não nos suscita questões relacionadas com a utilização de linguagem não discriminatória.
————
12 Diploma consolidado retirado do portal oficial Legifrance.gouv.fr.
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PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 1080/XIII/3.ª
RECOMENDA A AUTOMATIZAÇÃO DA ATRIBUIÇÃO DA CONTA DE SERVIÇOS MÍNIMOS AOS
CLIENTES BANCÁRIOS
Informação da Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa relativa à
discussão do diploma ao abrigo do artigo 128.º do Regimento da Assembleia da República, tendo
como anexo o texto inicial substituído
1 – O Projeto de Resolução n.º 1080/XIII/2.ª (BE) – Recomenda a automatização da atribuição da conta de
serviços mínimos aos clientes bancários, deu entrada na Assembleia da República, a 11 de outubro de 2017,
tendo sido admitido a 12 do mesmo mês, data na qual baixou à Comissão de Orçamento, Finanças e
Modernização Administrativa (COFMA).
2 – Foi deliberado em reunião da COFMA de 2-11-2017 remeter a apreciação deste projeto de resolução
(PJR) para o Grupo de Trabalho (GT) da Conta Base e Condições dos Contratos de Crédito e, posteriormente,
em 6-03-2018, o GP do BE solicitou o adiamento da sua discussão. Entretanto, o mencionado GT encerrou a
atividade sem que se tenha discutido formalmente este PJR.
3 – A discussão da iniciativa em Comissão iniciou-se na reunião de 27 de fevereiro.
A Sr.ª Deputada Mariana Mortágua (BE) apresentou o PJR, fazendo uma breve exposição da sua
fundamentação, destacando o facto dos serviços mínimos bancários estarem longe de cumprir o seu potencial.
Considera que eventuais questões sobre proteção de dados, apontadas por alguns partidos são ultrapassáveis.
Seguiu-se o período de debate tendo usado da palavra, primeiramente, o Sr. Deputado Duarte Alves (PCP).
Não obstante o PCP compreender a substancia do PRJ, mantem algumas dúvidas e reservas quanto a
identificação automatizada dos clientes, porque, disse, pode colidir com o Regime Geral de Proteção de Dados
(RGPD) e porque a iniciativa da escolha pelo serviço mínimo deve ser sempre, no entendimento do PCP, do
cliente.
O Sr. Deputado Carlos Silva (PSD) quis esclarecer que não é verdade que os bancos tenham conhecimento
dos dados dos clientes, uns dos outros, destacando as melhorias registadas nos últimos tempos no acesso ao
serviço mínimos bancários. Informou que o PSD está disponível para trabalhar num projeto que vise melhorar
esta questão. Não concorda todavia, com a excessiva «intromissão» da Assembleia da República nesta matéria.
A Sr.ª Deputada Cecília Meireles (CDS-PP) reconhece e compreende o problema que é objeto deste PJR,
mas o CDS-PP não acompanha a solução porque considera que o mecanismo proposto é excessivo e quase
impraticável. A solução passaria, a seu ver, por uma supervisão comportamental eficaz. Lembrou, a propósito,
que já foram tomadas algumas medidas para melhorar a situação. Considera, ainda assim, que os bancos nem
sempre informam os seus clientes das várias possibilidades e serviços que estão disponíveis. Nota porém que,
neste caso da conta de serviços mínimos bancários, não se corre o risco de haver práticas de venda agressivas.
O Sr. Deputado Fernando Anastácio (PS) notou que já houve discussão sobre esta matéria e até já foram
tomadas algumas medidas. Reconheceu, porém, que estamos aquém da situação ideal porque há reiteradas
más práticas dos bancos que criam objeções aos clientes para o acesso aos serviços mínimos. O PS considera
que este PJR, tal como está formulado, dá margem de manobra para que o Governo encontre soluções visando
incentivar a adoção da conta de serviços mínimos bancários. Concluiu anunciando que o PS acompanha a
iniciativa e vai viabilizar a sua aprovação.
O Sr. Deputado Paulo Trigo Pereira (N insc.) aludiu aos ensinamentos da economia comportamental para
explicar que a opção «por defeito» é sempre a mais escolhida e que, por tal motivo, a atribuição automatizada
desta consta de serviços mínimos bancários permitiria aumentar o número de pessoas/clientes com este serviço.
Considera que a informação necessária para aplicar a medida, é pequena, pese embora seja também sensível
à questão da privacidade dos dados pessoais. Rematou dizendo que, numa análise custo-benefício, o PJR é
positivo e tem o seu apoio.
A Sr.ª Deputada Mariana Mortágua (BE) retomou a palavra, concordando com a ideia já previamente
expressa de que, se houvesse supervisão eficaz, seria dispensável legislar. Conclui que este é um problema
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cultural e institucional que continua por resolver. Não lhe parece que, para operacionalizar esta medida seja
necessário dar mais informação do que aquela que os bancos já dispõem. De qualquer modo, dispôs-se a enviar
uma versão reformulada e melhorada do texto, até final do dia, para tentar ultrapassar algumas das dificuldades
anteriormente apontadas por vários partidos (em anexo), estando também disponível para receber contributos.
O Sr. Deputado Duarte Pacheco (PSD), aludindo uma decisão da Conferencia Líderes sobre a profusão de
PJR nesta Legislatura, questionando a sua pertinência e eficácia, interrogou a Deputada Mariana Mortágua
sobre o motivo que levou o BE a propor esta recomendação ao Governo.
Respondendo à questão, a Sr.ª Deputada Mariana Mortágua (BE) defendeu que o Governo está em melhores
condições para legislar e resolver este problema.
4 – No dia 6 de março foi encerrada a discussão deste PJR, já com a versão reformulada do texto, entretanto
distribuída aos Senhores Deputados, nos seguintes termos:
«Crie as condições para a automatização do processo de identificação dos potenciais beneficiários do regime
de Serviços Mínimos Bancários, passando a caber à instituição financeira o processo de comunicação
individualizada com vista à sua atribuição.»
O Sr. Deputado Duarte Alves (PCP) lembrou que o seu partido tinha levantado algumas dúvidas sobre a
proteção de dados, que se mantêm. Admitem todavia que que caberá ao Governo formular uma solução que
não viole o RGPD. Esclareceu também que, na perspetiva do PCP, o problema da automatização fica
ultrapassado com este novo texto.
Por último, Interveio o Sr. Deputado Duarte Pacheco (PSD) informando que esta nova redação esclarece
dúvidas e responde a algumas questões.
5 – Apreciado e discutido o projeto de resolução acima identificado, nas reuniões da COFMA realizadas a
27 de fevereiro e 6 de março de 2019, remete-se esta Informação a Sua Excelência o Presidente da Assembleia
da República, para votação, nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 128.º do Regimento da
Assembleia da República.
Assembleia da República, em 6 de março de 2019.
A Presidente da Comissão, Teresa Leal Coelho.
Anexo
(Texto substituído a pedido do autor) (*)
RECOMENDA A AUTOMATIZAÇÃO DA ATRIBUIÇÃO DA CONTA DE SERVIÇOS MÍNIMOS AOS
CLIENTES BANCÁRIOS
A Caixa Geral de Depósitos anunciou recentemente o aumento das comissões de manutenção de conta aos
seus clientes. Este aumento não é inédito, e tem sido prática recorrente no sistema bancário.
O período de taxas de juro historicamente baixas, bem como a redução dos níveis de crédito, teve como
consequência a compressão das margens financeiras (diferença entre juros das operações ativas – crédito – e
passivas – depósitos). Para compensar a perda de rentabilidade, a estratégia do sistema bancário tem consistido
em aumentar muito substancialmente as comissões cobradas. Desta forma, o sistema bancário tem transferido
de forma desproporcional e injustificada – uma vez que não há uma relação direta entre as comissões e o valor
do serviço prestado – os custos da sua própria atividade para os clientes.
As comissões bancárias assumiram assim valores preocupantes, sem que tenham sido estabelecidos limites
definidos para o seu aumento, ou regimes que assegurem, de forma transversal e efetiva, o acesso aos serviços
bancários – um serviço público.
O carácter estatal da Caixa Geral de Depósitos, recentemente recapitalizada com dinheiros públicos, torna
esta prática ainda mais inaceitável. Deve ser exigido à Caixa, não que acompanhe as práticas abusivas de
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mercado, mas que estabeleça padrões de exigência e que cumpra o seu desígnio de banco público,
assegurando o acesso daqueles que precisam aos serviços bancários.
Existem, neste momento, dois mecanismos para mitigar o problema. O primeiro é a figura da Conta Base, ou
seja, uma conta padrão que todas as instituições devem disponibilizar, mas em que as comissões ficam à
consideração dessas mesmas instituições. O segundo são os Serviços Mínimos Bancários. Neste caso, e
mediante determinados critérios (os clientes serem titulares de uma única conta à ordem) as comissões não
podem exceder 1% do Salário Mínimo Nacional. No caso da Caixa Geral de Depósitos, as comissões cobradas
são nulas.
Estes regimes constituem um avanço, mas têm muitas debilidades. Em primeiro lugar, apesar dos limites
estabelecidos, não existe obrigatoriedade de prestação de serviços gratuitos pelas instituições de crédito. Em
segundo lugar, os critérios de adesão aos serviços mínimos, por exemplo, excluem os clientes que tenham, por
exemplo, um crédito habitação. Em terceiro lugar, a falta de informação e não automatização do processo de
adesão a estes regimes faz com que os mesmos sejam desconhecidos por muitos clientes.
O Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda apresentou no passado várias iniciativas para colmatar estas
falhas. Entre outras medidas, destacam-se dois projetos de lei. O primeiro para obrigar aos bancos à
disponibilização – obrigatória – de uma conta base, completamente gratuita. O segundo para eliminar as
comissões por reembolso antecipado e de termo do contrato, instituindo a obrigatoriedade de emissão do distrate
e de declaração de liquidação de empréstimo. Ambos os projetos foram rejeitados pela então maioria de PSD e
CDS.
Nesta Legislatura, o Grupo Parlamentar do Bloco reapresentou o projeto para assegurar a gratuitidade da
conta base, que se encontra neste momento para discussão em sede de comissão parlamentar.
Para além desta iniciativa, o Grupo Parlamentar vem agora recomendar ao Governo que crie as condições
para que o acesso à conta de serviços mínimos bancários seja garantido de forma automática pelas instituições
financeiras. Através do Banco de Portugal, é possível aos bancos confirmar se o detentor da conta à ordem
possui contas noutras instituições (condição de acesso), tendo assim todos os dados necessários para
automatizar o processo. Esta nova metodologia coloca o ónus da atribuição de uma conta de serviços mínimos
na instituição bancária.
Esta medida não limita a necessidade de regulação das comissões, mas garante a universalidade e
gratuidade no acesso a um serviço público essencial, impedindo que os cidadãos com menos rendimentos se
vejam sobrecarregados com comissões abusivas.
Assim, ao abrigo das disposições constitucionais e regimentais aplicáveis, o Grupo Parlamentar do Bloco de
Esquerda propõe que a Assembleia da República recomende ao Governo que:
Crie as condições para a automatização do processo de identificação dos potenciais beneficiários do regime
de Serviços Mínimos Bancários, passando a caber à instituição financeira o processo de comunicação
individualizada com vista à sua atribuição.
Assembleia da República, 6 de março de 2019.
(*) Texto inicial vide DAR II Série-A n.º 11 (2017-10-13)
————
PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 2024/XIII/4.ª
RECOMENDA A CRIAÇÃO DE UMA ESTRUTURA DE MISSÃO PARA RECUPERAÇÃO DE
PENDÊNCIAS NO SERVIÇO DE ESTRANGEIROS E FRONTEIRAS
Em claro contraste com o discurso oficial de que Portugal é um país de bom acolhimento de imigrantes, o
processamento da regularização da situação jurídica de quem emigra para Portugal há muito que vem
evidenciando demoras imensas. Não obstante a desmaterialização de vários atos constitutivos dos
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procedimentos de regularização, o agendamento de contactos diretos entre os imigrantes e o Serviço de
Estrangeiros e Fronteiras (SEF) tarda muitos meses. E a decisão final relativa aos respetivos requerimentos
muitos meses mais. Acresce que a acumulação de processos pendentes (na ordem das dezenas de milhar)
torna a superação desta situação particularmente difícil. E, no entanto, o tempo de resposta ao pedido de
regularização dos cidadãos imigrantes é absolutamente decisivo para a salvaguarda dos seus direitos
fundamentais e para uma política pública de imigração corretamente orientada.
São vários os fatores que contribuem para esta acumulação de longas pendências no SEF. Entre eles, o
subdimensionamento do quadro de funcionários não policiais do SEF tem uma importância fundamental. Ciente
disso, o Bloco de esquerda apresentou, no quadro do debate do Orçamento do Estado para 2019, uma proposta
para abertura de concurso para suprir este défice de pessoal. A aprovação desta proposta foi um sinal
inequivocamente positivo para uma capacidade acrescida de resposta ao volume de processos chegados ao
SEF.
Todavia, em simultâneo com estas e outras medidas que atuarão no médio prazo para processos futuros,
impõe-se adotar soluções emergenciais dirigidas ao acumulado de pendências existente no presente. No
entendimento do Bloco de Esquerda, só a constituição de uma estrutura de missão responsável pelo tratamento
concentrado de todas as pendências existentes permitirá atingir esse desiderato. A função dessa estrutura será
a de, num tempo que tem que ser curto, «repor o contador a zeros», sem pôr em causa o cumprimento
escrupuloso das exigências legais e processuais aplicáveis. Está em causa a constituição de uma estrutura
pequena, de não mais de 30 pessoas, com nível de técnico superior e com formação jurídica adequada.
Ao abrigo das disposições constitucionais e regimentais aplicáveis, o Grupo Parlamentar do Bloco de
Esquerda propõe que a Assembleia da República recomende ao Governo:
A constituição de uma estrutura de missão, através de mecanismos de mobilidade interna na função pública,
que proceda, até ao final de 2019, à recuperação de todas as pendências de processos de regularização da
situação jurídica de imigrantes entrados no SEF.
Assembleia da República, 6 de março de 2019.
As Deputadas e os Deputados do BE: José Manuel Pureza — Pedro Filipe Soares — Jorge Costa — Mariana
Mortágua — Pedro Soares — Isabel Pires — José Moura Soeiro — Heitor de Sousa — Sandra Cunha — João
Vasconcelos — Maria Manuel Rola — Fernando Manuel Barbosa — Jorge Falcato Simões — Carlos Matias —
Joana Mortágua — Luís Monteiro — Moisés Ferreira — Ernesto Ferraz — Catarina Martins.
————
PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 2025/XIII/4.ª
RECOMENDA AO GOVERNO QUE PROCEDA À URGENTE REALIZAÇÃO DE OBRAS DE
REABILITAÇÃO E REQUALIFICAÇÃO DA ESCOLA BÁSICA E SECUNDÁRIA DE FAJÕES, EM OLIVEIRA
DE AZEMÉIS, ALOCANDO A TOTALIDADE DOS MEIOS FINANCEIROS NECESSÁRIOS
Exposição de motivos
A Escola Básica e Secundária de Fajões, em Oliveira de Azeméis, tem graves problemas estruturais que
põem em risco a integridade física, a saúde e o bem-estar dos cerca de 550 alunos que a frequentam, assim
como da restante comunidade educativa daquele estabelecimento de ensino.
Sede de agrupamento que abrange toda a região nordeste do concelho de Oliveira de Azeméis, a Escola
Básica e Secundária de Fajões funciona em blocos com cerca de quarenta anos que nunca beneficiaram de
obras profundas de remodelação, apresentando atualmente sinais claros de degradação.
Sempre que chove entra água em quase todas as salas do estabelecimento de ensino, o que põe em risco
a segurança de todos devido ao perigo de contacto com a instalação elétrica.
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As infiltrações nos tetos e paredes criam verdadeiros lagos no chão das salas de aula, obrigando com
frequência à mudança de lugar dos alunos. Baldes, plásticos e panos a tentarem conter a chuva que entra pelas
fendas passaram já a fazer parte do mobiliário da escola.
O pavilhão gimnodesportivo do recinto escolar não tem condições para a prática de qualquer tipo de atividade
física durante os meses de inverno. A água que escorre pelas paredes obriga com frequência à substituição de
aulas práticas por aulas teóricas.
A agravar a situação está a cobertura de fibrocimento com amianto em três blocos da escola.
Em Portugal, a comercialização e utilização de amianto e produtos que o contenham foi proibida a partir de
1 de janeiro de 2005, de acordo com o disposto na Diretiva 2003/18/CE transposta para o direito interno através
do Decreto-Lei n.º 101/2005, de 23 de junho. Segundo a Direção-Geral de Saúde, «as diferentes variedades de
amianto são agentes cancerígenos, devendo a exposição a qualquer tipo de fibra de amianto ser reduzida ao
mínimo». E acrescenta que «as doenças associadas ao amianto são, em regra, resultantes da exposição
profissional, em que houve inalação das fibras respiráveis. Estas fibras microscópicas podem depositar-se nos
pulmões e aí permanecer por muitos anos, podendo vir a provocar doenças, vários anos ou décadas mais tarde».
Não obstante, a Escola Básica e Secundária de Fajões continua a conter amianto em algumas das suas
coberturas, o que tem gerado preocupação justificada e ação ponderada por parte de estudantes, docentes e
encarregados de educação, já que é a saúde de alunos, professores e funcionários que está em causa.
Há dois anos e meio, o Ministério da Educação, através do Despacho n.º 10 805/2016, de 2 de setembro,
atribuiu 1,5 milhões de euros para a requalificação da escola, mas a obra nunca chegou a avançar, apesar de
nessa altura ter sido assinado um acordo de colaboração entre o Governo e o anterior executivo camarário de
Oliveira de Azeméis. É que após a conclusão do projeto de requalificação, em 2017, concluiu-se que a verba
programada era insuficiente para a requalificação do estabelecimento de ensino.
Nestes termos, o Grupo Parlamentar do CDS, ao abrigo das disposições constitucionais e regimentais
aplicáveis, propõe que a Assembleia da República recomende ao Governo que:
1. Proceda à rápida elaboração de um plano para a realização urgente das obras de reabilitação e
requalificação da Escola Básica e Secundária de Fajões, em Oliveira de Azeméis, alocando, para o efeito, a
totalidade dos meios financeiros necessários para que todos os trabalhos fiquem concluídos antes do início do
próximo ano letivo.
2. Proceda à remoção imediata das placas de fibrocimento existentes no edificado da escola.
Palácio de S. Bento, 6 de março de 2019.
Os Deputados do CDS-PP: João Pinho de Almeida — António Carlos Monteiro — Ana Rita Bessa — Ilda
Araújo Novo — Nuno Magalhães — Telmo Correia — Cecília Meireles — Hélder Amaral — Assunção Cristas —
João Rebelo — Pedro Mota Soares — Álvaro Castello-Branco — Filipe Anacoreta Correia — Isabel Galriça Neto
— João Gonçalves Pereira — Patrícia Fonseca — Teresa Caeiro — Vânia Dias da Silva.
A DIVISÃO DE REDAÇÃO.