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Quarta-feira, 3 de junho de 2020 II Série-A — Número 100
XIV LEGISLATURA 1.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2019-2020)
S U M Á R I O
Projetos de Lei (n.
os 25, 105, 146, 156, 184, 199, 221, 223,
228, 229, 237, 347, 348, 351 e 366/XIV/1.ª): N.º 25/XIV/1.ª (Determina uma distância mínima entre o extremo de culturas agrícolas permanentes superintensivas e os núcleos habitacionais): — Parecer da Comissão de Agricultura e Mar e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. N.º 105/XIV/1.ª (Regulamenta a instalação de olival e amendoal em regime intensivo e superintensivo): — Parecer da Comissão de Agricultura e Mar e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. N.º 146/XIV/1.ª (Procede à terceira alteração ao Decreto-Lei n.º 140/99, de 24 de abril, determinando o impedimento de colheita mecanizada noturna de azeitona, com vista à preservação da avifauna): — Parecer da Comissão de Agricultura e Mar e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. N.º 156/XIV/1.ª [Faixas de salvaguarda e regime de avaliação de incidências ambientais (AIncA) de explorações agrícolas em regime intensivo e superintensivo]: — Parecer da Comissão de Agricultura e Mar e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. N.º 184/XIV/1.ª (Torna mais transparentes as regras de rotulagem relativas à presença de organismos geneticamente modificados em subprodutos de animais, refeições e produtos não embalados):
— Parecer da Comissão de Agricultura e Mar e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. N.º 199/XIV/1.ª [Sexta alteração ao Decreto-Lei n.º 96/89, de 28 de março, que cria o registo internacional de navios da Madeira (MAR)]: — Parecer da Comissão de Agricultura e Mar e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. N.º 221/XIV/1.ª (Procede à nona alteração do Decreto-Lei n.º 96/89, de 28 de março, que cria o Registo Internacional de Navios da Madeira): — Parecer da Comissão de Agricultura e Mar. — Vide nota técnica do Projeto de Lei n.º 199/XIV/1.ª. N.º 223/XIV/1.ª (Sétima alteração à Lei n.º 32/2006, de 26 de junho, alargando as situações de realização de inseminação post mortem): — Parecer da Comissão de Saúde e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. N.º 228/XIV/1.ª [Fixa os critérios de atribuição das compensações em acréscimo aos suplementos remuneratórios que se fundamentem na prestação de trabalho em condições de risco, penosidade e insalubridade (décima segunda alteração à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho – Lei Geral de Trabalho em Funções Públicas)]: — Parecer da Comissão de Administração Pública, Modernização Administrativa, Descentralização e Poder Local e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.
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N.º 229/XIV/1.ª [Fixa o regime de atribuição e os montantes dos acréscimos em suplementos e outras compensações que se fundamentem na prestação de trabalho em condições de risco, penosidade e insalubridade (décima segunda alteração à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho – Lei Geral de Trabalho em Funções Públicas)]: — Vide Projeto de Lei n.º 228/XIV/1.ª. N.º 237/XIV/1.ª (BE) — Altera o Regime da Procriação Medicamente Assistida, permitindo a inseminação post mortem para realização de projeto parental claramente estabelecido (sétima alteração à Lei n.º 32/2006, de 26 de julho). — Vide parecer do Projeto de Lei n.º 223/XIV/1.ª. N.º 347/XIV/1.ª (Cria o apoio ao rendimento de microempresários e empresários em nome individual no contexto da resposta à epidemia de COVID-19): — Parecer da Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. N.º 348/XIV/1.ª (Estabelece a medida excecional e temporária da admissibilidade da suspensão de contratos de fornecimento de serviços essenciais no contexto das respostas à crise epidémica de COVID-19): — Parecer da Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. N.º 351/XIV/1.ª (Garante o acesso das micro, pequenas e médias empresas e empresários em nome individual aos apoios públicos criados no âmbito da resposta ao surto epidémico de COVID-19): — Vide parecer do Projeto de Lei n.º 347/XIV/1.ª. — Nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. N.º 366/XIV/1.ª (Cria o regime de apoio à retoma e dinamização da atividade dos feirantes no abastecimento às populações, no contexto da resposta à epidemia de COVID-19): — Alteração do texto inicial do projeto de lei. Projetos de Resolução (n.
os 105, 152, 173, 178, 207, 315,
322, 475 e 506/XIV/1.ª): N.º 105/XIV/1.ª (Pela criação de um grupo de recrutamento de intervenção precoce):
— Relatório da discussão e votação na especialidade e texto final da Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto. N.º 152/XIV/1.ª (Recomenda a requalificação da escola básica 2, 3 Dr. António Augusto Louro, Agrupamento de escolas Dr. António Augusto Louro): — Relatório da discussão e votação na especialidade e texto final da Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto. N.º 173/XIV/1.ª (Recomenda ao Governo que crie o Grupo de Recrutamento na área da Intervenção Precoce): — Vide Projeto de Resolução n.º 105/XIV/1.ª. N.º 178/XIV/1.ª (Recomenda ao Governo que proceda à requalificação da Escola Básica Dr. António Augusto Louro, no concelho do Seixal): — Vide Projeto de Resolução n.º 152/XIV/1.ª. N.º 207/XIV/1.ª (Pela criação de um grupo de recrutamento da intervenção precoce): — Vide Projeto de Resolução n.º 105/XIV/1.ª. N.º 315/XIV/1.ª (Recomenda ao Governo que agende e execute a urgente retirada das placas de fibrocimento existentes nas coberturas da EB 2,3 Dr. António Augusto Louro, do Seixal, e programe as necessárias obras de requalificação): — Vide Projeto de Resolução n.º 152/XIV/1.ª. N.º 322/XIV/1.ª (Recomenda ao Governo que proceda com urgência à requalificação da Escola Básica Dr. António Augusto Louro, no concelho do Seixal e que divulgue calendário de intervenções de remoção de fibras de amianto nos equipamentos escolares): — Vide Projeto de Resolução n.º 152/XIV/1.ª. N.º 475/XIV/1.ª (Recomenda ao Governo a adoção de medidas com vista ao apoio de produtores de cereja do Fundão, de cereja da Cova da Beira, do distrito de Castelo Branco, de cereja de Penajóia, do concelho de Lamego, de cereja de Resende, do distrito de Viseu, e de cereja de São Julião, do distrito de Portalegre, tendo em consideração as quebras na produção): — Alteração do texto inicial do projeto de resolução. N.º 506/XIV/1.ª (PSD) — Recomenda ao Governo um conjunto de medidas de apoio extraordinário ao sector agrícola, em resultado de fenómeno climático adverso ocorrido na região Norte e Centro.
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PROJETO DE LEI N.º 25/XIV/1.ª
(DETERMINA UMA DISTÂNCIA MÍNIMA ENTRE O EXTREMO DE CULTURAS AGRÍCOLAS
PERMANENTES SUPERINTENSIVAS E OS NÚCLEOS HABITACIONAIS)
Parecer da Comissão de Agricultura e Mar e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
1 – Nota introdutória
2 – Objeto e motivação da iniciativa legislativa
3 – Enquadramento legal e antecedentes
4 – Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
Parte II – Opinião do deputado autor do parecer
Parte III – Conclusões
Parte IV – Anexos
PARTE I – Considerandos
1 – Nota introdutória
O Projeto de Lei n.º 25/XIV/1.ª «Determina uma distância mínima entre o extremo de culturas agrícolas
permanentes superintensivas e os núcleos habitacionais», subscrito por dois Deputados do Grupo Parlamentar
do Partido Ecologista «Os Verdes» (PEV), foi admitido a 06/11/2019 e, na mesma data, baixa à comissão para
distribuição inicial na generalidade.
A 19/11/2019, na reunião ordinária n.º 3 da Comissão de Agricultura e Mar, foi atribuída a elaboração do
parecer ao Grupo Parlamentar do Partido Socialista, que indicou como relator signatário o Deputado Norberto
Patinho.
Nos termos e ao abrigo do disposto na alínea b) do artigo 156.º e do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição
da República Portuguesa e na alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º e do artigo 118.º e no n.º 1 do artigo 123.º do
Regimento da Assembleia da República, as iniciativas em apreciação tomam a forma de projeto de lei, em
conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do Regimento, mostram-se redigidos sob a forma de
artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal e são precedidas de uma
exposição de motivos, cumprindo os requisitos formais estabelecidos no n.º 1 do artigo 124.º do Regimento.
2 – Objeto e motivação da iniciativa legislativa
A iniciativa em apreciação presente pretende estabelecer uma distância mínima de 300 metros entre os
limites das culturas agrícolas permanentes superintensivas e os núcleos populacionais.
Segundo os signatários, «O olival tradicional está a ser substituído por olival intensivo e superintensivo» e
que «os impactos do olival intensivo e, sobretudo, do superintensivo são muito significativos a diversos
níveis.», afirmando, ainda, que se tratam «de culturas bastante exigentes em termos de gasto de água.»
Os signatários afirmam que «o olival superintensivo é ‘encharcado’ de uma quantidade enorme de
pesticidas, o que gera um nível de poluição muito significativo, havendo o risco de os seus efeitos se fazerem
sentir, em termos de consequências patológicas, daqui a uns anos.», referem que «as populações queixam-se
do facto de sentirem diretamente a degradação da qualidade do ar, quando conseguem perceber que inalam
os químicos lançados para as culturas.» e ainda que «há preocupação pela população pela contaminação de
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solos e lençóis freáticos, a partir da utilização massiva desses químicos».
3 – Enquadramento legal e antecedentes
A Lei de Bases do Desenvolvimento Agrário (Lei n.º 86/95, de 1 de setembro (consolidada), com as
alterações introduzidas pela Lei n.º 92/2015, de 12 de agosto), considera, como objetivos da política agrícola,
entre outros (n.º 1 do artigo 3.º), o racional aproveitamento dos recursos naturais.
O Decreto-Lei n.º 142/2008, de 24 de julho (consolidado), estabelece o regime jurídico da conservação da
natureza e da biodiversidade.
O Decreto-Lei n.º 256/2009, de 24 de setembro (com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º
37/2013, de 13 de março), estabelece os princípios e orientações para a prática da proteção integrada e
produção integrada, bem como o regime das normas técnicas aplicáveis à proteção integrada, produção
integrada e modo de produção biológico.
Também a Lei n.º 19/2014, de 14 de abril (consolidada), define as bases da política de ambiente,
designadamente, no sentido da «efetivação dos direitos ambientais através da promoção do desenvolvimento
sustentável, suportada na gestão adequada do ambiente, em particular dos ecossistemas e dos recursos
naturais».
4 – Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
As iniciativas pendentes são de acordo com a nota técnica:
Projeto de Lei n.º 105/XIV/1.ª (BE)— Regulamenta a instalação de olival e amendoal em regime
intensivo e superintensivo.
Na anterior Legislatura foram apresentadas diversas iniciativas sobre a mesma matéria:
Projeto de Lei n.º 1210/XIII/4.ª (BE) —Condiciona a instalação de olival e amendoal intensivo e
superintensivo.
Projeto de Lei n.º 1238/XIII/4.ª (PEV) —Determina uma distância mínima entre o extremo de culturas
agrícolas permanentes superintensivas e os núcleos habitacionais.
Projeto de Resolução n.º 1503/XIII/3.ª (PCP) —Recomenda ao governo a monitorização ambiental,
socioeconómica e demográfica das áreas sujeitas a processos de intensificação da produção agrícola,
nomeadamente por olival intensivo.
Projeto de Resolução n.º 1815/XIII/4.ª (PAN) —Recomenda ao Governo o reforço dos direitos dos
consumidores através da inclusão nos rótulos de azeite do tipo de sistema agrícola: tradicional, intensivo ou
superintensivo.
Projeto de Resolução n.º 2148/XIII/4.ª (BE) —Moratória á instalação de olival e amendoal intensivo e
superintensivo.
Projeto de Resolução n.º 2164/XIII/4.ª (PAN) —Recomenda ao Governo que institua um regime de
moratória para a instalação de novas culturas de amendoal e olival intensivo.
Projeto de Resolução n.º 2202/XIII/4.ª (PCP) —Recomenda ao Governo o desenvolvimento de um
regime de ordenamento e gestão das áreas de produção agrícola em regime intensivo e superintensivo.
PARTE II – Opinião do Deputado autor do parecer
O Relator do presente parecer reserva a sua opinião para o debate em Plenário da iniciativa, a qual é, de
resto, de elaboração facultativa conforme o disposto no n.º 3 do artigo 137.º do RAR.
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PARTE III – Conclusões
A Comissão de Agricultura e Mar, em reunião realizada no dia 17 de dezembro de 2019, aprova o seguinte
parecer:
1 – O Projeto de Lei n.º 25/XIV/1.ª — Determina uma distância mínima entre o extremo de culturas
agrícolas permanentes superintensivas e os núcleos habitacionais, apresentado pelo Grupo Parlamentar do
Partido Ecologista «Os Verdes» (PEV), baixou, para discussão na generalidade, à Comissão de Agricultura e
Mar (7.ª).
2 – A apresentação do Projeto de Lei n.º 25/XIV/1.ª foi efetuada nos termos constitucionais, legais e
regimentais aplicáveis, encontrando-se reunidos os requisitos formais e de tramitação exigidos.
3 – Face ao exposto, a Comissão de Agricultura e Mar é de parecer que o Projeto de Lei n.º 25/XIV/1.ª
«Determina uma distância mínima entre o extremo de culturas agrícolas permanentes superintensivas e os
núcleos habitacionais», reúne as condições constitucionais e regimentais para ser discutida e votada em
Plenário da Assembleia da República.
Palácio de S. Bento, 1 de junho de 2020.
O Deputado autor do parecer, Norberto Patinho — O Presidente da Comissão, Pedro do Carmo.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, na reunião da Comissão do dia 2 de junho de 2020.
PARTE IV – Anexos
Anexa-se a nota técnica elaborada pelos serviços da Assembleia da República, ao abrigo do artigo 131.º do
Regimento da Assembleia da República.
Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 25/XIV/1.ª (PEV)
Determina uma distância mínima entre o extremo de culturas agrícolas permanentes
superintensivas e os núcleos habitacionais.
Data de admissão: 6 de novembro de 2019.
Comissão de Agricultura e Mar (7.ª).
Índice
I. Análise da iniciativa
II. Enquadramento parlamentar
III. Apreciação dos requisitos formais
IV. Análise de direito comparado
V. Consultas e contributos
VI. Avaliação prévia de impacto
VII. Enquadramento bibliográfico
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Elaborada por: Luís Martins (DAPLEN); Helena Medeiros BIB); Catarina Lopes (CAE); Leonor Calvão Borges (DILP); Joaquim Ruas (DAC). Data: 25 de novembro de 2019.
I. Análise da iniciativa
A iniciativa
O projeto lei em apreço releva na sua exposição de motivos que o olival tradicional está a ser substituído
por olival intensivo e superintensivo, principalmente no Alentejo. A implementação deste tipo de culturas visa,
fundamentalmente, aumentar de forma significativa a quantidade de azeite a produzir.
Esta forma de produção estende-se também a outras culturas permanentes superintensivas, como o
amendoal.
Segundo os subscritores da iniciativa os impactos deste tipo de culturas são muito significativos e
estendem-se a diversos níveis, a saber:
Água – Tratam-se de culturas bastante exigentes em termos de gastos de água, um bem que deve ser
usado regradamente e que tem tendência para se tornar mais escasso no processo de mudança climática.
Saturação dos solos – A desertificação e o empobrecimento de solos acentuam-se com este tipo de
culturas, com a agravante de ao fim de 20/25 anos os solos ficam inaptos para a agricultura.
Pesticidas – A utilização de grandes quantidades de pesticidas gera um nível acentuado de poluição, as
populações queixam-se da degradação da qualidade do ar e, obviamente, é também uma preocupação a
contaminação dos solos e lençóis freáticos, a partir da utilização massiva desses químicos.
Viabilidade económica – A utilização deste tipo de culturas intensiva e superintensiva torna o olival
tradicional economicamente inviável.
Visando reverter esta situação, os subscritores apresentam esta iniciativa legislativa que visa:
– Findar a atribuição de subsídios às culturas intensivas e superintensivas,
– Determinar a obrigatoriedade de respeitar um distanciamento mínimo (300 m) em relação a espaços
habitacionais.
Enquadramento jurídico nacional
A Lei de bases do desenvolvimento agrário (Lei n.º 86/95, de 1 de setembro (consolidada), com as
alterações introduzidas pela Lei n.º 92/2015, de 12 de agosto), considera como objetivos da política agrícola,
entre outros (n.º 1 do artigo 3.º), «o racional aproveitamento dos recursos naturais, com preservação da sua
capacidade regenerativa e estímulo às opções culturais mais compatíveis com as condições agroclimáticas
(…)», bem como «a preservação dos equilíbrios socioeconómicos no mundo rural, no reconhecimento da
multifuncionalidade da atividade agrícola e da sua importância para um desenvolvimento integrado do País».
De acordo com as Estatísticas Agrícolas – 2018, as últimas disponibilizadas pelo Instituto Nacional de
Estatísticas (INE), tanto a produção de amêndoa com a de azeite têm tido um crescimento acentuado (ver
figura 1.21 e 1.24).
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Ainda de acordo com a mesma publicação, o Alentejo é a região do país com mais superfície de cultivo,
como se pode ver pela figura seguinte.
As eventuais consequências da instalação de culturas intensivas e superintensivas têm sido objeto de
denúncia por parte de Organizações Não Governamentais, nomeadamente a Zero, que considera a
«Intensificação Agrícola no Baixo Alentejo um desastre ambientalmente anunciado».
Também a Assembleia Intermunicipal da Comunidade Intermunicipal do Baixo Alentejo (CIMBAL), aprovou
por maioria, a 23 de abril de 2018, uma moção alertando para os prejuízos que a agricultura intensiva e
superintensiva de monoculturas traz à biodiversidade, à utilização de recursos hídricos e proteção da natureza.
No âmbito do projeto LUCINDA – Land Care in Desertification Affected Areas, cujo objetivo é fornecer
informação que integra orientações para o uso sustentável dos recursos naturais em áreas afetadas pela
desertificação, baseadas e fundamentadas nos resultados da investigação de vários projetos europeus,
passados e atuais e disponibilizá-la para as autoridades regionais e locais, o Instituto de Conservação da
Natureza e Florestas disponibiliza uma série de informação, da qual cumpre destacar a relativa à Produção
Agrícola Intensiva.
O Decreto-Lei n.º 142/2008, de 24 de julho (consolidado), estabelece o regime jurídico da conservação da
natureza e da biodiversidade, definindo as orientações estratégicas e instrumentos próprios, visando «garantir
a conservação dos valores naturais e promover a sua valorização e uso sustentável», especialmente, a
promoção da «conservação da natureza e da biodiversidade como dimensão fundamental do desenvolvimento
sustentável, nomeadamente pela integração da política de conservação da natureza e da biodiversidade na
política de ordenamento do território e nas diferentes políticas sectoriais».
Importa ainda referir o Decreto-Lei n.º 256/2009, de 24 de setembro (com as alterações introduzidas pelo
Decreto-Lei n.º 37/2013, de 13 de março), que estabelece os princípios e orientações para a prática da
proteção integrada e produção integrada, bem como o regime das normas técnicas aplicáveis à proteção
integrada, produção integrada e modo de produção biológico, revogando o Decreto-Lei n.º 180/95, de 26 de
julho, que estabeleceu um regime jurídico de base relativo aos métodos de proteção da produção agrícola e à
produção integrada das culturas, promovendo a utilização de práticas agrícolas adequadas à salvaguarda do
ambiente e da diversidade biológica.
Também a Lei n.º 19/2014, de 14 de abril (consolidada), define as bases da política de ambiente,
designadamente, no sentido da «efetivação dos direitos ambientais através da promoção do desenvolvimento
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sustentável, suportada na gestão adequada do ambiente, em particular dos ecossistemas e dos recursos
naturais».
II. Enquadramento parlamentar
Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)
– Projeto de Lei n.º 105/XIV/1.ª (BE) — Regulamenta a instalação de olival e amendoal em regime intensivo
e superintensivo.
Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)
Na anterior Legislatura foram apresentadas diversas iniciativas sobre a mesma matéria que, no entanto,
foram rejeitadas, ou caducaram, a saber:
– Projeto de Lei n.º 1210/XIII/4.ª (BE) — Condiciona a instalação de olival e amendoal intensivo e
superintensivo;
– Projeto de Lei n.º 1238/XIII/4.ª (PEV) — Determina uma distância mínima entre o extremo de culturas
agrícolas permanentes superintensivas e os núcleos habitacionais;
– Projeto de Resolução n.º 1503/XIII/3.ª (PCP) — Recomenda ao governo a monitorização ambiental,
socioeconómica e demográfica das áreas sujeitas a processos de intensificação da produção agrícola,
nomeadamente por olival intensivo;
– Projeto de Resolução n.º 1815/XIII/4.ª (PAN) — Recomenda ao Governo o reforço dos direitos dos
consumidores através da inclusão nos rótulos de azeite do tipo de sistema agrícola: tradicional, intensivo ou
superintensivo;
– Projeto de Resolução n.º 2148/XIII/4.ª (BE) — «Moratória á instalação de olival e amendoal intensivo e
superintensivo;
– Projeto de Resolução n.º 2164/XIII/4.ª (PAN) — Recomenda ao Governo que institua um regime de
moratória para a instalação de novas culturas de amendoal e olival intensivo;
– Projeto de Resolução n.º 2202/XIII/4.ª (PCP) — Recomenda ao Governo o desenvolvimento de um
regime de ordenamento e gestão das áreas de produção agrícola em regime intensivo e superintensivo.
III. Apreciação dos requisitos formais
Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais
A presente iniciativa legislativa, que «Determina uma distância mínima entre o extremo de culturas
agrícolas permanentes superintensivas e os núcleos habitacionais»,é apresentada e subscrita por dois
Deputados do Grupo Parlamentar do Partido Ecologista «Os Verdes» (PEV), no âmbitodo seu poder de
iniciativa, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 167.º da Constituição da República Portuguesa
(Constituição), bem como no artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).
A iniciativa assume a forma de projeto de lei, nos termos do n.º 1 do artigo 119.º do RAR, apresenta-se
redigida sob a forma de artigos e contém uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal,
bem como uma breve exposição de motivos, em conformidade com os requisitos formais previstos nas alíneas
a), b) e c) do n.º 1 do artigo 124.º do RAR, relativamente às iniciativas em geral.
De igual modo, parece não infringir a Constituição ou os princípios nela consignados, definindo,
concretamente, o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa e, respeitando, assim, os limites à
admissão da iniciativa, previstos no n.º 1 do artigo 120.º do RAR. Todavia, atendendo ao disposto no artigo 6.º
do articulado, podem, eventualmente, advir custos derivados da sua implementação, com a possibilidade de
serem compensados pela receita das contraordenações previstas.
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O projeto de lei ora submetido à apreciação deu entrada em 30 de outubro do corrente ano. Por despacho
do Presidente da AR foi admitido e anunciado em 6 de novembro, tendo baixado à Comissão de Agricultura e
Mar (7.ª) no mesmo dia.
Verificação do cumprimento da lei formulário
O título da presente iniciativa legislativa traduz sinteticamente o seu objeto, em conformidade com o
disposto no n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, doravante conhecida como lei formulário.
Caso seja aprovada em votação final global, deve ser publicada, sob a forma de lei, na 1.ª série do Diário
da República, conforme o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário, entrando em vigor no dia
seguinte ao da sua publicação no Diário da República, nos termos previstos do artigo 7.º do articulado e do n.º
1 do artigo 2.º da citada lei formulário, segundo o qual os atos legislativos «entram em vigor no dia neles
fixado, não podendo, em caso algum, o início de vigência verificar-se no próprio dia da publicação».
Na presente fase do processo legislativo, a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões
em face da lei formulário.
Regulamentação ou outras obrigações legais
Em conformidade com o disposto no artigo 6.º (monitorização e avaliação) do articulado são criadas e
atribuídas competências ao Governo nas áreas da avaliação do impacto ambiental, da saúde pública e da
qualidade de vida das populações.
A iniciativa prevê também o levantamento dos autos e a instrução dos processos de contraordenação como
da competência da Direção Regional de Agricultura1, em cuja área de atuação haja sido praticada a infração.
IV. Análise de direito comparado
Enquadramento no plano da União Europeia
Conforme disposto no artigo 38.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, a União define e
executa uma política comum da agricultura e pescas, referindo o artigo 39.º os seus objetivos: incrementar
produtividade na agricultura, fomentar o progresso técnico, assegurando o desenvolvimento racional da
produção agrícola e a utilização ótima dos fatores de produção, designadamente da mão-de-obra; assegurar
um nível de vida equitativo à população agrícola, designadamente pelo aumento do rendimento individual dos
que trabalham na agricultura; estabilizar os mercados; garantir a segurança dos abastecimentos; assegurar
preços razoáveis nos fornecimentos aos consumidores.
O Regulamento (UE) n.º 1308/2013 estabelece uma organização comum dos mercados dos produtos
agrícolas e define, por exemplo, as normas relativas às ajudas no setor do azeite e das azeitonas de mesa,
referindo que os programas de apoio trienais podem abranger vários domínios como Melhoramento do
impacto ambiental da olivicultura.
Relativamente à cultura intensiva ou superintensiva, destaca-se o Relatório do Tribunal de Contas Europeu,
referindo-se aos fundos da UE que podem financiar medidas de combate à desertificação e que aludem à
execução da Política Agrícola Comum (PAC), com as suas componentes de desenvolvimento rural,
ecologização e condicionalidade, [que] pode ter efeitos positivos nos solos agrícolas. No entanto, as práticas
agrícolas intensivas ou insustentáveis podem danificar os solos.
Quanto à condicionalidade, o relatório refere ainda que a condicionalidade inclui regras que visam prevenir
a erosão dos solos, manter a estrutura e a matéria orgânica dos solos, garantir um nível mínimo de
manutenção, evitar a deterioração dos habitats e proteger e gerir as águas. A ecologização está ligada a
várias práticas agrícolas sustentáveis, tais como a manutenção de prados permanentes e a diversificação de
culturas, com um impacto positivo nas terras.
1 Os proponentes usam sigla não descodificada, o que deve ser corrigido em caso de aprovação.
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Nos considerandos do Regulamento (UE) n.º 1307/2013, que estabelece as regras para os pagamentos
diretos aos agricultores ao abrigo dos regimes de apoio no âmbito da política agrícola comum, pode ainda ler-
se que um dos objetivos da nova PAC é a melhoria do desempenho ambiental, através de uma componente
«ecologização» obrigatória dos pagamentos diretos que apoiará práticas agrícolas benéficas para o clima e o
ambiente, aplicável em toda a União. (…) Essas práticas deverão assumir a forma de ações anuais, simples,
generalizadas e extracontratuais, que vão além da condicionalidade e que estão relacionadas com a
agricultura, tais como a diversificação das culturas, a manutenção de prados permanentes, incluindo pomares
tradicionais onde árvores de fruta são cultivadas em reduzida densidade em prados, e a criação de superfícies
de interesse ecológico.
Pode ainda ler-se no Relatório Especial do Tribunal de Contas Europeu n.º 21/2017 que a agricultura e, em
especial, as práticas agrícolas intensivas têm um impacto negativo sobre o ambiente e o clima. A ecologização
(um pagamento direto que recompensa os agricultores que recorrem a práticas agrícolas benéficas para a
qualidade do solo, a fixação do carbono e a biodiversidade) foi introduzida em 2015 como forma de melhorar o
desempenho ambiental e climático da Política Agrícola Comum da UE. O Tribunal constatou que a
ecologização, tal como aplicada atualmente, não deverá cumprir este objetivo, sobretudo devido ao reduzido
nível dos requisitos, que refletem em larga medida as práticas agrícolas normais. O Tribunal estima que a
ecologização deu origem a mudanças nas práticas agrícolas em apenas cerca de 5% de todas as terras
agrícolas da UE e formulou várias recomendações sobre como conceber instrumentos ambientais mais
eficazes no quadro da Política Agrícola Comum após 2020.
Enquadramento internacional
Países europeus
ESPANHA
Em Espanha, a Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad dispõe
genericamente como princípio a manutenção dos processos ecológicos essenciais e os sistemas vitais
básicos, bem como a conservação da biodiversidade e geodiversidade (artigo 2.º).
Neste país, a competência para a gestão da conservação da natureza é das comunidades autonómicas.
Assim, e a título de exemplo, na Comunidade Autónoma da Andaluzia, a Ley 8/2003 de 28 de octubre de
conservación de la flora y fauna silvestres, na sua versão consolidada, tem como fim (artigo 3.º) a preservação
da biodiversidade, garantindo a defesa das espécies mediante a proteção e conservação da flora e fauna
selvagem e os seus habitats, competindo às administrações públicas da Andaluzia (artigo 4.º) a atuação em
favor das espécies selvagens baseada, entre outros princípios, de proteger o habitat próprio face a atuações
que suponham uma ameaça para a sua conservação.
Nesse sentido, foi divulgado pela Dirección General de Gestión del Medio Natural y Espacios Protegidos,
um Informe sobre el impacto generado por la explotación del olivar en superintensivo sobre las especies
protegidas en Andalucía sobre a matéria em apreço.
V. Consultas e contributos
Consultas facultativas
Devem ser ouvidas associações de agricultores e entidades da administração ligadas ao setor, assim como
associações de residentes.
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VI. Avaliação prévia de impacto
Avaliação sobre impacto de género
Linguagem não discriminatória
Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre
que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso. A
presente iniciativa não nos suscita questões relacionadas com a utilização de linguagem discriminatória.
Impacto orçamental
Os elementos disponíveis não permitem determinar ou quantificar os eventuais custos resultantes da
aprovação da iniciativa.
VII. Enquadramento bibliográfico
BALDOCK , David – Uma agricultura sustentável para a Europa?: dos factos à reforma das políticas. In O
futuro da alimentação: ambiente, saúde e economia [Em linha]. [Lisboa]: Fundação Calouste Gulbenkian,
[2012]. P. 186-202. [Consult. 15 nov 2019]. Disponível na intranet da AR: http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=126100&img=11849&save=true>. Resumo: O autor aborda a questão relativa à pegada ecológica da agricultura. Refere, nomeadamente, o problema das emissões agrícolas de gases com efeito de estufa e a importância do sequestro de carbono em solos agrícolas. Aponta, ainda, que os sistemas agrícolas mais intensivos podem ser mais produtivos e eficientes em termos energéticos, mas, ao mesmo tempo, são mais consumidores de recursos hídricos e menos amigáveis para a vida selvagem. GARCIA GOMEZ, Jorge; LÓPEZ BERMÚDEZ, F. – Produção agrícola intensiva de regadio [Em linha]. Lisboa: Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, [2006?]. [Consult. 14 nov 2019]. Disponível na intranet da AR: http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=129084&img=14550&save=true>. Resumo: Este artigo tem como objetivo analisar os efeitos da agricultura de regadio e os seus efeitos na desertificação. Segundo os autores «a produção intensiva da agricultura pode ser tanto uma fonte de riqueza como um problema generalizado, no que diz respeito ao uso sustentado do solo e à desertificação». Os autores apontam como pontos negativos a sobre-exploração das águas subterrâneas e a contaminação dos solos com pesticidas. Apresentam, ainda, medidas que ajudam a combater a desertificação e a contaminação dos solos resultado da agricultura intensiva. SANTOS, José Lima – Implicações éticas das políticas agrícolas: para uma intensificação sustentável. In Ética aplicada: ambiente. Lisboa: Edições 70, 2017. ISBN 978-972-44-2073-8. P. 207-222. Cota: 52 – 51/2018. Resumo: Neste artigo o autor aborda numa perspetiva tripla (ética, política e tecnológica) o desafio futuro de alimentarmos uma população de nove a dez milhões de pessoas. Segundo o autor a expansão de área de terras cultivadas é ecologicamente inaceitável, passando a solução pela intensificação agrícola das áreas já cultivadas, protegendo a biodiversidade e coabitação, evitando a poluição, a conversão de habitat natural e a erosão do solo. SANTOS, José Lima – Agricultura e ambiente: papel da tecnologia e das políticas públicas. In O futuro da alimentação: ambiente, saúde e economia [Em linha]. [Lisboa]: Fundação Calouste Gulbenkian, [2012]. P.
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174-186. [Consult. 15 nov 2019]. Disponível na intranet da AR: http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=126100&img=11849&save=true>. Resumo: Neste texto ao autor vai analisar o modelo químico-mecânico de produção agrícola, os desafios colocados pelo crescimento demográfico, a agricultura e a perca de biodiversidade, o papel da tecnologia (intensificação sustentável) e o papel das políticas publicas no «casamento» entre agricultura e defesa do ambiente. No âmbito das políticas públicas de agricultura e conservação a solução seguida pela União Europeia tem sido a de praticar uma agricultura menos intensiva, que necessita de maiores áreas, mas em que é possível compatibilizar produção e conservação num mesmo espaço multifuncional (integração espacial das funções de produção e conservação). ——— PROJETO DE LEI N.º 105/XIV/1.ª (REGULAMENTA A INSTALAÇÃO DE OLIVAL E AMENDOAL EM REGIME INTENSIVO E SUPERINTENSIVO) Parecer da Comissão de Agricultura e Mar e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio Parecer Índice Parte I – Considerandos 1 – Nota introdutória 2 – Objeto e motivação da iniciativa legislativa 3 – Enquadramento legal e antecedentes 4 – Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer Parte III – Conclusões Parte IV – Anexos PARTE I – Considerandos 1 – Nota introdutória O Projeto de Lei n.º 105/XIV/1.ª deu entrada a 21 de novembro de 2019. Por despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República, foi admitido e baixou, para a generalidade, à Comissão de Agricultura e Mar a 26 de novembro de 2019, para emissão do respetivo parecer. Na reunião ordinária da Comissão de Agricultura e Mar, de 3 de dezembro, foi atribuída a elaboração do parecer ao Grupo Parlamentar do Partido Socialista, que indicou como relator, o signatário, o Deputado Norberto Patinho. O Projeto de Lei n.º 105/XIV/1.ª foi apresentado por dezanove Deputados do Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda, nos termos dos artigos 167.º da Constituição e 118.º do Regimento da Assembleia da Republica (RAR), que consubstanciam o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos Deputados, por força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da Constituição e na alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do RAR, bem como dos grupos parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição e da alínea f) do artigo 8.º do RAR.
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Conforme nota técnica anexa, a iniciativa em análise toma a forma de projeto de lei, em conformidade com
o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do Regimento, encontra-se redigido sob a forma de artigos, tem uma
designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal e é precedida de uma exposição de motivos,
cumprindo os requisitos formais estabelecidos no n.º 1 do artigo 124.º do Regimento.
De igual modo, encontram-se respeitados os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo
120.º do RAR, uma vez que este projeto de lei parece não infringir princípios constitucionais e define
concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa.
De referir que a nota técnica alerta para dúvidas suscitadas pelo n.º 1 do artigo 7.º: «Salvo melhor opinião,
convém clarificar a sua redação no sentido de saber que normas ‘da presente lei’ ficam sujeitas ao regime
aplicável às contraordenações ambientais e do ordenamento do território fixado pela Lei n.º 50/2006, de 29 de
agosto, em caso de incumprimento, uma vez que o n.º 2 do artigo 7.º explicita três normas cuja violação
constitui uma contraordenação.»
O título da presente iniciativa legislativa – «Regulamenta a instalação de olival e amendoal em regime
intensivo e superintensivo» – traduz sinteticamente o seu objeto, mostrando-se conforme ao disposto no n.º 2
do artigo 7.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, conhecida como lei formulário, embora em caso de
aprovação possa ser objeto de aperfeiçoamento, em sede de apreciação na especialidade ou em redação
final.
Assim, em caso de aprovação na generalidade, sugere-se, na nota técnica, para efeitos de apreciação na
especialidade o título: «Regulamentação da instalação de olival e amendoal em regime intensivo e
superintensivo».
Para mais pormenores deverá consultar-se a nota técnica anexa – Parte IV deste Parecer.
2 – Objeto e motivação da iniciativa legislativa
Os proponentes da iniciativa em apreciação referem na Exposição de Motivos um vasto conjunto de
razões, que em seu entender, fundamentam a iniciativa, salientando-se, entre outros:
- A produção agrícola no Alentejo tem sofrido várias transformações ao longo das últimas décadas e em
particular nos últimos anos, com a expansão do cultivo intensivo e superintensivo do olival e do amendoal.
- O Alentejo alberga 177 mil dos 358 mil hectares de olival do país. Especificamente, na área
hidroagrícola do empreendimento de fins múltiplos do Alqueva inscrevem-se 52 mil destes hectares quando
em 2012 eram apenas 13,4 mil.
- Esta transformação está a ter dimensões paisagísticas, (…), levando estes olivais e amendoais a
circundar localidades inteiras, o que tem gerado bastante contestação entre habitantes e organizações locais.
- A poucos metros das residências ocorrem pulverizações com turbinas que acabam por colocar em risco
toda a gente que habite ou circule na sua proximidade, configurando uma situação de risco para a saúde
pública.
- Também os recursos hídricos locais são abusivamente consumidos e a biodiversidade é bastante
afetada.
Os autores referem, ainda, um relatório da Junta de Andaluzia, relativo aos anos de 2017 e 2018, segundo
o qual
- «morreram mais de 2,5 milhões de aves em resultado dessa atividade nos olivais intensivos e
superintensivos».
E, em consequência,
- «esta prática foi suspensa em Andaluzia por uma Resolução da Dirección General de Medio Natural,
Biodiversidad y Espacios Protegidos de la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo
Sostenible (CAGPyDS)»
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Os signatários afirmam que, em Portugal,
- «o olival intensivo e superintensivo situa-se em manchas do território que tem uma avifauna semelhante
à da Andaluzia o que leva a inferir que essa prática no país é igualmente lesiva.»
Os autores sustentam as suas motivações, quer ainda, nas estimativas da Quercus, quer da SPEA
(Sociedade Portuguesa para o Estudo das Aves), quanto à mortalidade das aves.
Os subscritores da iniciativa terminam a Exposição de Motivos com a afirmação de que
- «os modelos de produção intensiva e superintensiva, baseados na monocultura e de grande extensão
geográfica, é desadequado para a situação climática atual e futura, é lesivo para o bem-estar das populações
e contraria o interesse público.»
Com o Projeto de Lei n.º 105/XIV/1.ª pretende-se a regulamentação das culturas do olival e do amendoal
em regime intensivo e superintensivo, através da introdução de um conjunto de regras de implantação, de
licenciamento e de exploração a aplicar, quer em novas plantações, quer em plantações já existentes.
3 – Enquadramento legal e antecedentes
Para enquadramento da iniciativa em apreciação, referem-se os seguintes diplomas:
- A Lei de Bases do Desenvolvimento Agrário (Lei n.º 86/95, de 1 de setembro (consolidada), com as
alterações introduzidas pela Lei n.º 92/2015, de 12 de agosto), considera como objetivos da política agrícola,
entre outros (n.º 1 do artigo 3.º) «o racional aproveitamento dos recursos naturais, com preservação da sua
capacidade regenerativa e estímulo às opções culturais mais compatíveis com as condições agroclimáticas
(…)», bem como «a preservação dos equilíbrios socioeconómicos no mundo rural, no reconhecimento da
multifuncionalidade da atividade agrícola e da sua importância para um desenvolvimento integrado do País».
- O Decreto-Lei n.º 142/2008, de 24 de julho (consolidado), estabelece o regime jurídico da conservação
da natureza e da biodiversidade, definindo as orientações estratégicas e instrumentos próprios, visando
«garantir a conservação dos valores naturais e promover a sua valorização e uso sustentável», especialmente,
a promoção da «conservação da natureza e da biodiversidade como dimensão fundamental do
desenvolvimento sustentável, nomeadamente pela integração da política de conservação da natureza e da
biodiversidade na política de ordenamento do território e nas diferentes políticas sectoriais».
- Também a Lei n.º 19/2014, de 14 de abril (consolidada), define as bases da política de ambiente,
designadamente, no sentido da «efetivação dos direitos ambientais através da promoção do desenvolvimento
sustentável, suportada na gestão adequada do ambiente, em particular dos ecossistemas e dos recursos
naturais».
De referir ainda a Declaração do Conselho Diretivo do ICNF de 25 de outubro de 2019:
Durante a campanha de 2019/2020 foi realizado novo estudo, coordenado pelo INIAV e acompanhado
pelo ICNF, IP, e DRAPAL com o objetivo de avaliar os impactes provocados pela colheita mecânica noturna de
azeitonas nos olivais superintensivos.
4 – Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
Efetuada consulta à base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se que, neste momento, se
encontram pendentes as seguintes iniciativas legislativas sobre matéria idêntica ou conexa:
- Projeto de Lei n.º 25/XIV/1.ª — Determina uma distância mínima entre o extremo de culturas agrícolas
permanentes superintensivas e os núcleos habitacionais.
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- Projeto de Lei n.º 156/XIV/1.ª — Faixas de salvaguarda e regime de avaliação de incidências ambientais
(AIncA) de explorações agrícolas em regime intensivo e superintensivo.
Os antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições) mencionados na Nota Técnica são os
seguintes:
- Projeto de lei n.º 1210/XIII — Condiciona a instalação de olival e amendoal intensivo e superintensivo.
- Projeto de Lei n.º 1238/XIII — Determina uma distância mínima entre o extremo de culturas agrícolas
permanentes superintensivas e os núcleos habitacionais.
- Projeto de Resolução n.º 1503/XIII — Recomenda ao governo a monitorização ambiental,
socioeconómica e demográfica das áreas sujeitas a processos de intensificação da produção agrícola,
nomeadamente por olival intensivo.
- Projeto de Resolução n.º 1815/XIII — Recomenda ao Governo o reforço dos direitos dos consumidores
através da inclusão nos rótulos de azeite do tipo de sistema agrícola: tradicional, intensivo ou superintensivo.
- Projeto de Resolução n.º 2148/XIII — Moratória á instalação de olival e amendoal intensivo e
superintensivo.
- Projeto de Resolução n.º 2164/XIII — Recomenda ao Governo que institua um regime de moratória para
a instalação de novas culturas de amendoal e olival intensivo.
- Projeto de Resolução n.º 2202/XIII — Recomenda ao Governo o desenvolvimento de um regime de
ordenamento e gestão das áreas de produção agrícola em regime intensivo e superintensivo.
PARTE II – Opinião do Deputado autor do parecer
O Relator do presente parecer reserva a sua opinião para o debate em plenário da iniciativa, a qual é, de
resto, de elaboração facultativa conforme o disposto no n.º 3 do artigo 137.º do RAR.
PARTE III – Conclusões
A Comissão de Agricultura e Mar aprova o seguinte parecer:
1 – O Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda (BE) tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da
República o Projeto de Lei n.º 105/XIV/1.ª – Regulamenta a instalação de olival e amendoal em regime
intensivo e superintensivo.
2 – A apresentação, do supracitado projeto de lei, foi efetuada nos termos constitucionais, legais e
regimentais aplicáveis, encontrando-se reunidos os requisitos formais e de tramitação exigidos;
3 – A Comissão de Agricultura e Mar é de parecer que o mencionado projeto de lei reúne as condições
constitucionais e regimentais para ser discutido e votado em Plenário da Assembleia da República.
Palácio de S. Bento, 28 de fevereiro 2020.
O Deputado autor do parecer, Norberto Patinho — O Presidente da Comissão, Pedro do Carmo.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, na reunião da Comissão do dia 2 de junho de 2020.
PARTE IV – Anexos
Anexa-se a nota técnica elaborada pelos serviços da Assembleia da República, ao abrigo do artigo 131.º do
Regimento da Assembleia da República.
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Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 105/XIV/1.ª (BE)
Regulamenta a instalação de olival e amendoal em regime intensivo e superintensivo
Data de admissão: 26 de novembro de 2019.
Comissão de Agricultura e Mar (7.ª)
Índice
I. Análise da iniciativa
II. Enquadramento parlamentar
III. Apreciação dos requisitos formais
IV. Análise de direito comparado
V. Consultas e contributos
VI. Avaliação prévia de impacto
VII. Enquadramento bibliográfico
Elaborada por: António Almeida Santos (DAPLEN), Leonor Galvão Borges (DILP), Helena Medeiros (BIB), Catarina Lopes (CAE) e Joaquim Ruas (DAC). Data: 18 de janeiro de 2020.
I. Análise da iniciativa
A iniciativa
O projeto lei em apreço releva, na sua exposição de motivos, que o olival tradicional está a ser substituído
por olival intensivo e superintensivo, principalmente no Alentejo. A implementação deste tipo de culturas visa,
fundamentalmente, aumentar de forma significativa a quantidade de azeite a produzir.
Esta forma de produção estende-se também a outras culturas permanentes superintensivas, como o
amendoal.
Segundo os subscritores da iniciativa os impactos deste tipo de culturas são muito significativos, e
estendem-se a diversos níveis, a saber:
Água – Trata-se de culturas bastante exigentes em termos de gastos de água, um bem que deve ser
usado regradamente e que tem tendência para se tornar mais escasso no processo de mudança climática.
Saturação dos solos – A desertificação e o empobrecimento de solos acentuam-se com este tipo de
culturas, com a agravante de ao fim de 20/25 anos os solos ficam inaptos para a agricultura.
Pesticidas – A utilização de grandes quantidades de pesticidas gera um nível acentuado de poluição, as
populações queixam-se da degradação da qualidade do ar e, obviamente, é também uma preocupação a
contaminação dos solos e lençóis freáticos, a partir da utilização massiva desses químicos.
Viabilidade económica – A utilização deste tipo de culturas intensiva e superintensiva, torna o olival
tradicional economicamente inviável.
Visando reverter esta situação, os subscritores apresentam esta iniciativa legislativa que visa:
Regulamentar a instalação das culturas do Olival e do Amendoal em regime intensivo e superintensivo;
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Define Olival/amendoal tradicional, intensivo e superintensivo;
Estabelece distância mínima de instalação de olival/amendoal intensivo e superintensivo de habitações
e aglomerados populacionais;
Estabelece a obrigatoriedade de zonas de tampão com vegetação;
Proibição de apanha mecanizada de azeitona e amêndoa no período noturno;
Estabelece um prazo de transição de um ano para as culturas já existentes;
Determina o licenciamento prévio para novas culturas, por parte das Câmaras Municipais e Direções
Regionais de agricultura e Pescas;
Estabelece ainda um regime de contraordenações.
Enquadramento jurídico nacional
A Lei de bases do desenvolvimento agrário (Lei n.º 86/95, de 1 de setembro (consolidada), com as
alterações introduzidas pela Lei n.º 92/2015, de 12 de agosto), considera como objetivos da política agrícola,
entre outros (n.º 1 do artigo 3.º), «o racional aproveitamento dos recursos naturais, com preservação da sua
capacidade regenerativa e estímulo às opções culturais mais compatíveis com as condições agroclimáticas
(…)», bem como «a preservação dos equilíbrios socioeconómicos no mundo rural, no reconhecimento da
multifuncionalidade da atividade agrícola e da sua importância para um desenvolvimento integrado do País».
De acordo com as Estatísticas Agrícolas – 2017, as últimas disponibilizadas pelo Instituto Nacional de
Estatísticas (INE), tanto a produção de amêndoa com a de azeite têm tido um crescimento acentuado (ver
figura 1.21 e 1.24).
Ainda de acordo com a mesma publicação, o Alentejo é a região do país com mais superfície de cultivo,
como se pode ver pela figura seguinte.
As eventuais consequências da instalação de culturas intensivas e superintensivas têm sido objeto de
denúncia por parte de Organizações Não Governamentais, como é referido na exposição de motivos da
presente iniciativa, nomeadamente a Zero, que considera a «Intensificação Agrícola no Baixo Alentejo um
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desastre ambientalmente anunciado».
Também a Assembleia Intermunicipal da Comunidade Intermunicipal do Baixo Alentejo (CIMBAL), aprovou
por maioria, a 23 de abril de 2018, uma Moção alertando para os prejuízos que a agricultura intensiva e
superintensiva de monoculturas trás à biodiversidade, à utilização de recursos hídricos e proteção da natureza.
No âmbito do projeto LUCINDA – Land Care in Desertification Affected Areas, cujo objetivo é fornecer
informação, que integra orientações para o uso sustentável dos recursos naturais em áreas afetadas pela
desertificação, baseadas e fundamentadas nos resultados da investigação de vários projetos europeus,
passados e atuais e disponibilizá-la para as autoridades regionais e locais, o Instituto de Conservação da
Natureza e Florestas, disponibiliza uma série de informação, da qual cumpre destacar a relativa à Produção
Agrícola Intensiva.
A elevada mortalidade das aves tem sido apontada como outra das consequências geradas pela apanha
mecanizada de azeitonas, que decorre no período noturno. Esta situação levou já à publicação na revista
Nature da carta aberta Stop harvesting olives at night – it kills millions of songbirds por parte de Vanessa Mata
e Luís Pascoal da Silva, investigadores do Centro de Investigação em Biodiversidade e Recursos Genéticos
(CIBIO-inBIO) da Universidade do Porto.
O Decreto-Lei n.º 142/2008, de 24 de julho (consolidado), estabelece o regime jurídico da conservação da
natureza e da biodiversidade, definindo as orientações estratégicas e instrumentos próprios, visando «garantir
a conservação dos valores naturais e promover a sua valorização e uso sustentável», especialmente, a
promoção da «conservação da natureza e da biodiversidade como dimensão fundamental do desenvolvimento
sustentável, nomeadamente pela integração da política de conservação da natureza e da biodiversidade na
política de ordenamento do território e nas diferentes políticas sectoriais».
Importa ainda referir o Decreto-Lei n.º 256/2009, de 24 de setembro, que estabelece os princípios e
orientações para a prática da protecção integrada e produção integrada, bem como o regime das normas
técnicas aplicáveis à protecção integrada, produção integrada e modo de produção biológico, revogando o
Decreto-Lei n.º 180/95, de 26 de julho, que estabeleceu um regime jurídico de base relativo aos métodos de
protecção da produção agrícola e à produção integrada das culturas, promovendo a utilização de práticas
agrícolas adequadas à salvaguarda do ambiente e da diversidade biológica.
Também a Lei n.º 19/2014, de 14 de abril (consolidada), define as bases da política de ambiente,
designadamente, no sentido da «efetivação dos direitos ambientais através da promoção do desenvolvimento
sustentável, suportada na gestão adequada do ambiente, em particular dos ecossistemas e dos recursos
naturais».
De interesse para a matéria, refira-se ainda a Declaração do Conselho Diretivo do ICNF de 25 de outubro
de 2019:
«Reforçar o alerta já iniciado ao sector da olivicultura de que a prática de colheita mecânica noturna de
azeitonas nos olivais superintensivos pode implicar a perturbação e mortalidade de aves;
A perturbação e mortalidade de aves constituem uma infração à legislação em vigor, que deverá ser
objeto de ação sancionatória adequada nos termos da lei, pelo que os olivicultores se deverão abster de
desenvolver qualquer prática que possa promover esta mortalidade, designadamente a apanha noturna de
azeitona.
Serão reforçadas as ações de fiscalização durante os meses de outubro 2019 a março 2020, contando
para tal com a articulação entre as diferentes entidades com competência na matéria;
Durante a campanha de 2019/2020 será realizado novo estudo, coordenado pelo INIAV e acompanhado
pelo ICNF, IP e DRAPAL com o objetivo de avaliar os impactes provocados pela colheita mecânica noturna de
azeitonas nos olivais superintensivos.
O ICNF, IP ao abrigo do disposto na alínea e) do n.º 1 do artigo 20.º do Decreto-Lei n.º 140/99, de 24 de
abril, na sua redação atual, emitirá as licenças necessárias para a realização do referido estudo».
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II. Enquadramento parlamentar
Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)
– Projeto de Lei n.º 25/XIV — Determina uma distância mínima entre o extremo de culturas agrícolas
permanentes superintensivas e os núcleos habitacionais.
Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)
– Projeto de Lei n.º 1210/XIII — Condiciona a instalação de olival e amendoal intensivo e superintensivo.
– Projeto de Lei n.º 1238/XIII — Determina uma distância mínima entre o extremo de culturas agrícolas
permanentes superintensivas e os núcleos habitacionais.
– Projeto de Resolução n.º 1503/XIII — Recomenda ao governo a monitorização ambiental,
socioeconómica e demográfica das áreas sujeitas a processos de intensificação da produção agrícola,
nomeadamente por olival intensivo.
– Projeto de Resolução n.º 1815/XIII — Recomenda ao Governo o reforço dos direitos dos consumidores
através da inclusão nos rótulos de azeite do tipo de sistema agrícola: tradicional, intensivo ou superintensivo.
– Projeto de Resolução n.º 2148/XIII — Moratória á instalação de olival e amendoal intensivo e
superintensivo.
– Projeto de Resolução n.º 2164/XIII — Recomenda ao Governo que institua um regime de moratória para
a instalação de novas culturas de amendoal e olival intensivo.
– Projeto de Resolução n.º 2202/XIII — Recomenda ao Governo o desenvolvimento de um regime de
ordenamento e gestão das áreas de produção agrícola em regime intensivo e superintensivo.
III. Apreciação dos requisitos formais
Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais
A iniciativa é apresentada por dezanove Deputados do Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda, nos
termos dos artigos 167.º da Constituição e 118.º do Regimento da Assembleia da Republica (RAR), que
consubstanciam o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos Deputados, por força do disposto na
alínea b) do artigo 156.º da Constituição e na alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do RAR, bem como dos grupos
parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição e da alínea f) do
artigo 8.º do RAR.
Toma a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR,
encontra-se redigido sob a forma de artigos, é precedido de uma breve exposição de motivos e tem uma
designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal, embora possa ser objeto de aperfeiçoamento em
caso de aprovação, dando assim cumprimento aos requisitos formais estabelecidos no n.º 1 do artigo 124.º do
RAR.
De igual modo, encontram-se respeitados os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo
120.º do RAR, uma vez que este projeto de lei parece não infringir princípios constitucionais e define
concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa.
Porém, o n.º 1 do artigo 7.º suscita-nos algumas dúvidas. Salvo melhor opinião, convém clarificar a sua
redação no sentido de saber que normas «da presente lei» ficam sujeitas ao regime aplicável às
contraordenações ambientais e do ordenamento do território fixado pela Lei n.º 50/2006, de 29 de agosto, em
caso de incumprimento, uma vez que o n.º 2 do artigo 7.º explicita três normas cuja violação constitui uma
contraordenação.
O projeto de lei em apreciação deu entrada a 21 de novembro de 2019. Foi admitido e baixou na
generalidade à Comissão de Agricultura e Mar (7.ª), a 26 de novembro, por despacho do Sr. Presidente da
Assembleia da República, tendo sido anunciado a 27, em sessão plenária.
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Verificação do cumprimento da lei formulário
O título da presente iniciativa legislativa – Regulamenta a instalação de olival e amendoal em regime
intensivo e superintensivo – traduz sinteticamente o seu objeto, mostrando-se conforme ao disposto no n.º 2
do artigo 7.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, conhecida como lei formulário1, embora em caso de
aprovação possa ser objeto de aperfeiçoamento, em sede de apreciação na especialidade ou em redação
final.
De acordo com as regras da Legística, «o título deve traduzir, de forma sintética, o conteúdo do acto
publicado, sendo que, sempre que possível, deve iniciar-se por um substantivo, por ser a categoria gramatical
que, por excelência, maior significado comporta; por razões de economia linguística, não parece correcto que
o título se inicie por verbos ou outras categorias gramaticais semanticamente plenas, que não substantivos»2.
Assim, em caso de aprovação na generalidade, sugere-se para efeitos de apreciação na especialidade o
seguinte título:
Regulamentação da instalação de olival e amendoal em regime intensivo e superintensivo
Em caso de aprovação esta iniciativa revestirá a forma de lei, nos termos do n.º 3 do artigo 166.º da
Constituição, pelo que deve ser objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República, em conformidade
com o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.
No que respeita ao início de vigência, o artigo 9.º deste projeto de lei estabelece que a sua entrada em
vigor ocorrerá no dia seguinte ao da sua publicação, mostrando-se conforme com o previsto no n.º 1 do artigo
2.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, segundo o qual os atos legislativos «entram em vigor no dia neles
fixado, não podendo, em caso algum, o início de vigência verificar-se no próprio dia da publicação».
Nesta fase do processo legislativo, a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em face
da lei formulário.
Regulamentação ou outras obrigações legais
Nos termos do artigo 8.º (Divulgação), «É da responsabilidade das Direções Regionais de Agricultura e
Pescas garantir a divulgação da legislação e regulamentação junto dos agricultores».
IV. Análise de direito comparado
Enquadramento no plano da União Europeia
Conforme disposto no artigo 38.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, a União define e
executa uma política comum da agricultura e pescas, referindo o artigo 39.º os seus objetivos: incrementar
produtividade na agricultura, fomentar o progresso técnico, assegurando o desenvolvimento racional da
produção agrícola e a utilização ótima dos fatores de produção, designadamente da mão-de-obra; assegurar
um nível de vida equitativo à população agrícola, designadamente pelo aumento do rendimento individual dos
que trabalham na agricultura; estabilizar os mercados; garantir a segurança dos abastecimentos; assegurar
preços razoáveis nos fornecimentos aos consumidores.
O Regulamento (UE) n.º 1308/2013 estabelece uma organização comum dos mercados dos produtos
agrícolas e define, por exemplo, as normas relativas às ajudas no setor do azeite e das azeitonas de mesa,
referindo que os programas de apoio trienais podem abranger vários domínios como Melhoramento do
impacto ambiental da olivicultura.
1 Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, que estabelece um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário dos
diplomas, alterada e republicada pelas Leis n.os
2/2005, de 24 de janeiro, 26/2006, de 30 de junho, 42/2007, de 24 de agosto, e 43/2014, de 11 de julho. 2 Duarte, D., Sousa Pinheiro, A. et al (2002), Legística. Coimbra, Editora Almedina, pág. 200.
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Relativamente à cultura intensiva ou superintensiva, destaca-se o Relatório do Tribunal de Contas Europeu,
referindo-se aos fundos da UE que podem financiar medidas de combate à desertificação e que aludem à
execução da Política Agrícola Comum (PAC), com as suas componentes de desenvolvimento rural,
ecologização e condicionalidade, [que] pode ter efeitos positivos nos solos agrícolas. No entanto, as práticas
agrícolas intensivas ou insustentáveis podem danificar os solos.
Quanto à condicionalidade, o relatório refere ainda que a condicionalidade inclui regras que visam prevenir
a erosão dos solos, manter a estrutura e a matéria orgânica dos solos, garantir um nível mínimo de
manutenção, evitar a deterioração dos habitats e proteger e gerir as águas. A ecologização está ligada a
várias práticas agrícolas sustentáveis, tais como a manutenção de prados permanentes e a diversificação de
culturas, com um impacto positivo nas terras.
Nos considerandos do Regulamento (UE) n.º 1307/2013, que estabelece as regras para os pagamentos
diretos aos agricultores ao abrigo dos regimes de apoio no âmbito da política agrícola comum, pode ainda ler-
se que um dos objetivos da nova PAC é a melhoria do desempenho ambiental, através de uma componente
«ecologização» obrigatória dos pagamentos diretos que apoiará práticas agrícolas benéficas para o clima e o
ambiente, aplicável em toda a União. (…) Essas práticas deverão assumir a forma de ações anuais, simples,
generalizadas e extracontratuais, que vão além da condicionalidade e que estão relacionadas com a
agricultura, tais como a diversificação das culturas, a manutenção de prados permanentes, incluindo pomares
tradicionais onde árvores de fruta são cultivadas em reduzida densidade em prados, e a criação de superfícies
de interesse ecológico.
Pode ainda ler-se no Relatório Especial do Tribunal de Constas Europeu n.º 21/2017 que a agricultura e,
em especial, as práticas agrícolas intensivas têm um impacto negativo sobre o ambiente e o clima. A
ecologização (um pagamento direto que recompensa os agricultores que recorrem a práticas agrícolas
benéficas para a qualidade do solo, a fixação do carbono e a biodiversidade) foi introduzida em 2015 como
forma de melhorar o desempenho ambiental e climático da Política Agrícola Comum da UE. O Tribunal
constatou que a ecologização, tal como aplicada atualmente, não deverá cumprir este objetivo, sobretudo
devido ao reduzido nível dos requisitos, que refletem em larga medida as práticas agrícolas normais. O
Tribunal estima que a ecologização deu origem a mudanças nas práticas agrícolas em apenas cerca de 5% de
todas as terras agrícolas da UE e formulou várias recomendações sobre como conceber instrumentos
ambientais mais eficazes no quadro da Política Agrícola Comum após 2020.
Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para o seguinte Estado-Membro da União Europeia: Espanha.
ESPANHA
Em Espanha, a Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad dispõe
genericamente como principio a manutenção dos processos ecológicos essenciais e os sistemas vitais
básicos, bem como a conservação da biodiversidade e geodiversidade (artigo 2.º).
Neste país, a competência para a gestão da conservação da natureza é das comunidades autonómicas.
Assim, e a título de exemplo, na Comunidade Autónoma da Andaluzia, a Ley 8/2003 de 28 de octubre de
conservación de la flora y fauna silvestres, na sua versão consolidada, tem como fim (artigo 3.º) a preservação
da biodiversidade, garantindo a defesa das espécies mediante a proteção e conservação da flora e fauna
selvagem e os seus habitats, competindo às administrações públicas da Andaluzia (artigo 4.º) a atuação em
favor das espécies selvagens baseada, entre outros princípios, de proteger o habitat próprio face a atuações
que suponham uma ameaça para a sua conservação.
Nesse sentido, foi divulgado pela Dirección General de Gestión del Medio Natural y Espacios Protegidos,
um Informe sobre el impacto generado por la explotación del olivar en superintensivo sobre las especies
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protegidas en Andalucía sobre a matéria em apreço.
Refira-se ainda que a Consejeria de Agricultura, Ganaderia, Pesca de Desarrollo Sostenible da Junta de
Andalucia, publicou, a 15 de outubro de 2019, uma decisão vinculativa onde determina a suspensão da
colheita mecanizada de azeitonas, entre o pôr-do-sol e o amanhecer até ao dia 1 de maio de 2019, até que
seja elaborada uma avaliação independente do impacto ambiental que esta atividade exerce sobre a avifauna,
como é, de resto, referido na exposição de motivos.
V. Consultas e contributos
Consultas facultativas
Devem ser ouvidas associações de agricultores e entidades da administração ligadas ao setor, assim como
Associações de residentes.
VI. Avaliação prévia de impacto
Avaliação sobre impacto de género
O preenchimento, pelos proponentes, da ficha de avaliação prévia de impacto de género da iniciativa em
apreço, em cumprimento do disposto na Lei n.º 4/2018, de 9 de fevereiro, devolve como resultado, uma
valorização neutra do impacto do género.
Linguagem não discriminatória
Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada, recorrendo-se, sempre
que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso. Salvo
melhor opinião, a presente iniciativa não nos suscita questões relacionadas com a utilização de linguagem
discriminatória.
VII. Enquadramento bibliográfico
BALDOCK , David – Uma agricultura sustentável para a Europa?: dos factos à reforma das políticas. In O
futuro da alimentação: ambiente, saúde e economia [Em linha]. [Lisboa]: Fundação Calouste Gulbenkian,
[2012]. P. 186-202. [Consult. 4 dez. 2019]. Disponível na intranet da AR: http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=126100&img=11849&save=true>. Resumo: Nesta obra sobre o futuro da alimentação, o autor aborda no seu artigo a questão relativa à pegada ecológica da agricultura. Refere, nomeadamente, o problema das emissões agrícolas de gases com efeito de estufa e a importância do sequestro de carbono em solos agrícolas. Aponta, ainda, que os sistemas agrícolas mais intensivos podem ser mais produtivos e eficientes em termos energéticos, mas, ao mesmo tempo, são mais consumidores de recursos hídricos e menos amigáveis para a vida selvagem. GARCIA GOMEZ, Jorge; LÓPEZ BERMÚDEZ, F. – Produção agrícola intensiva de regadio [Em linha]. Lisboa: Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, [2006?]. [Consult. 4 dez. 2019]. Disponível na intranet da AR: http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=129084&img=14550&save=true>. Resumo: Este artigo tem como objetivo analisar os efeitos da agricultura de regadio e os seus efeitos na
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desertificação. Segundo os autores «a produção intensiva da agricultura pode ser tanto uma fonte de riqueza
como um problema generalizado, no que diz respeito ao uso sustentado do solo e à desertificação». Os
autores apontam como pontos negativos a sobre-exploração das águas subterrâneas e a contaminação dos
solos com pesticidas. Apresentam, ainda, medidas que ajudam a combater a desertificação e a contaminação
dos solos resultado da agricultura intensiva.
SANTOS, José Lima – Agricultura e ambiente: papel da tecnologia e das políticas públicas. In O futuro da
alimentação: ambiente, saúde e economia [Em linha]. [Lisboa]: Fundação Calouste Gulbenkian, [2012]. P.
174-186. [Consult. 4 dez. 2019]. Disponível na intranet da AR: http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=126100&img=11849&save=true>. Resumo: Nesta obra sobre o futuro da alimentação, o autor vai analisar o modelo químico-mecânico de produção agrícola, os desafios colocados pelo crescimento demográfico, a agricultura e a perca de biodiversidade, o papel da tecnologia (intensificação sustentável) e o papel das políticas publicas no «casamento» entre agricultura e defesa do ambiente. No âmbito das políticas públicas de agricultura e conservação a solução seguida pela União Europeia tem sido a de praticar uma agricultura menos intensiva, que necessita de maiores áreas, mas em que é possível compatibilizar produção e conservação num mesmo espaço multifuncional (integração espacial das funções de produção e conservação). SANTOS, José Lima – Implicações éticas das políticas agrícolas: para uma intensificação sustentável. In Ética aplicada: ambiente. Lisboa: Edições 70, 2017. ISBN 978-972-44-2073-8. P. 207-222. Cota: 52 – 51/2018. Resumo: Neste artigo o autor aborda numa perspetiva tripla (ética, política e tecnológica) o desafio futuro de alimentarmos uma população de nove a dez milhões de pessoas. Segundo o autor a expansão de área de terras cultivadas é ecologicamente inaceitável, passando a solução pela intensificação agrícola das áreas já cultivadas, protegendo a biodiversidade e coabitação, evitando a poluição, a conversão de habitat natural e a erosão do solo. SILVEIRA, André [et. al.] – The sustainability of agricultural intensification in the early 21st century [Em linha]: insights from the olive oil sector in Alentejo (Southern Portugal). [S.l.: s.n., 2018]. [Consult. 9 dez. 2019]. Disponível na intranet da AR: http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=129348&img=14795&save=true>. Resumo: Este artigo aborda a questão da sustentabilidade da intensificação agrícola e seu financiamento contínuo no Alentejo, mais propriamente no sistema de irrigação do Alqueva, situação que ocorre desde 2002, data em que a barragem principal foi concluída. O estudo aborda a produção do azeite que, em 2017, já ocupava 57% das terras recém-irrigadas. Segundo os autores o processo de intensificação agrícola no sul de Portugal é relativamente novo e importa compreender melhor os seus contornos, mecanismos e potenciais implicações. O artigo foca-se nas redes emergentes de atores (e que são novas no contexto em questão) e suas implicações para a criação de comunidades rurais sustentáveis, abordando as interdependências entre economia, comunidade e ecologia. O cap. V (p. 11) aborda especificamente esta nova rede de atores e as implicações na economia e comunidade locais. ———
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PROJETO DE LEI N.º 146/XIV/1.ª
(PROCEDE À TERCEIRA ALTERAÇÃO AO DECRETO-LEI N.º 140/99, DE 24 DE ABRIL,
DETERMINANDO O IMPEDIMENTO DE COLHEITA MECANIZADA NOTURNA DE AZEITONA, COM VISTA
À PRESERVAÇÃO DA AVIFAUNA)
Parecer da Comissão de Agricultura e Mar e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio
Parecer
1 – Nota Introdutória
O Projeto de Lei n.º 146/XIV/1.ª, com o título «Procede à terceira alteração ao Decreto-Lei n.º 140/99, de 24
de abril, determinando o impedimento da colheita mecanizada noturna de azeitona, com vista à preservação
da avifauna», apresentado pelo Grupo Parlamentar do PEV deu entrada a 10 de dezembro de 2019, tendo
baixado, por despacho do Sr. Presidente da Assembleia da República, à Comissão de Agricultura e Mar,
comissão competente.
A iniciativa em análise cumpre os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 119.º e no n.º 1 do artigo
123.º, bem como no n.º 1 do artigo 124.º do Regimento da Assembleia da República.
2 – Breve Análise do Diploma
A motivação do PEV descrita na exposição de motivos do Projeto de Lei n.º 146/XIV resulta de normas de
cultivo agrícolas, designadamente o cultivo de olival moderno. Os proponentes entendem que esta cultura, a
que apelam de produção superintensiva de olival, constitui um risco para a preservação da biodiversidade e
atribui-lhe graves impactos ambientais ao nível do solo, água, uso de fitofármacos.
Para o PEV «é um erro crasso» a expansão e áreas agrícolas ocupadas com estas culturas e julgam que
tal opção poderá ter consequências futuras ao nível das alterações climáticas.
Neste sentido, e com vista a minimizar os impactos da produção agrícola do olival moderno na
biodiversidade, o PEV defende que seja interdita «a colheita mecânica noturna de azeitona em culturas
superintensivas», justificando que este mecanismo provoca a morte de milhares de aves todos os anos, em
Portugal.
Em consequência, o Projeto de Lei n.º 146/XIV/1.ª procede à alteração ao Decreto-Lei n.º 140/99, de 24 de
abril, alterado pelos Decretos-Leis n.os
49/2005, de 24 de fevereiro, e 156-A/2013, de 8 de novembro, com o
objetivo de reforçar a proteção da biodiversidade em particular da avifauna.
É, assim, proposto um novo n.º 2 ao artigo 11.º (espécies animais) do Decreto-Lei n.º 140/99, de 24 de
abril, com a redação do Decretos-Leis n.os
49/2005, de 24 de fevereiro, e 156-A/2013, 8 de novembro, no
sentido de impedir que «práticas que tenham efeitos significativos sobre a morte de aves, designadamente a
colheita mecanizada noturna de azeitona, usada nas culturas superintensivas».
De acordo com a nota técnica que é parte integrante do presente parecer, em caso de aprovação o título
da iniciativa deve ser objeto de aperfeiçoamento na especialidade ou em redação final.
Quanto à entrada em vigor, uma vez que a iniciativa em apreço nada dispõe sobre a data de entrada de
início de vigência, a nota técnica recorda que o disposto no n.º 2 do artigo 2.º da lei formulário diz: «na falta de
fixação do dia, os diplomas referidos no número anterior entram em vigor, em todo o território nacional e no
estrangeiro, no 5.º dia após publicação».
3 – Enquadramento Legal
O enquadramento parlamentar é remetido na integra para a nota técnica que é parte integrante do presente
parecer.
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4 – Conclusões
1 – O Projeto de Lei n.º 146/XIV/1.ª (PEV) cumpre os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 119.º,
no n.º 1 do artigo 123.º e n.º 1 do artigo 124.º do Regimento da Assembleia da República;
2 – O Projeto de Lei n.º 146/XIV/1.ª (PEV) procede à terceira alteração ao Decreto-Lei n.º 140/99, de 24
de abril, no sentido de determinar o impedimento da colheita mecanizada noturna de azeitona, cujo objetivo é
a preservação da avifauna afetada por este processo.
3 – Face ao exposto, e nada havendo a obstar, a Comissão de Agricultura e Mar é de parecer que o
Projeto de Lei n.º 146/XIV/1.ª (PEV) reúne os requisitos constitucionais e regimentais para discussão e
votação em Plenário.
Palácio de S. Bento, 12 de março de 2020.
A Deputada relatora, Emília Cerqueira — O Presidente da Comissão, Pedro do Carmo.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, na reunião da Comissão do dia 2 de junho de 2020.
5. Anexos
Nota técnica elaborada ao abrigo do disposto no artigo 131.º do regimento da Assembleia da República.
Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 146/XIV/1.ª (PEV)
Procede à terceira alteração ao Decreto-lei n.º 140/99, de 24 de abril, determinando o impedimento
de colheita mecanizada noturna de azeitona, com vista à preservação da avifauna
Data de admissão: 11 de dezembro de 2019.
Comissão de Agricultura e Mar (7.ª).
Índice
I. Análise da iniciativa
II. Enquadramento parlamentar
III. Apreciação dos requisitos formais
IV. Análise de direito comparado
V. Consultas e contributos
VI. Avaliação prévia de impacto
Elaborada por: António Almeida Santos (DAPLEN), Leonor Calvão Borges (DILP), Catarina Lopes (CAE) e Joaquim Ruas (DAC). Data: 14 de janeiro de 2020.
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I. Análise da iniciativa
A iniciativa
A iniciativa em apreço visa interditar a colheita mecanizada de azeitona em período noturno, em virtude de
esta prática provocar a morte de um número elevadíssimo de aves migratórias e invernantes.
Sublinha-se que este problema se verifica também na Europa Central e na Bacia Mediterrânica, afetando
milhões de aves devido aos referidos métodos de apanha noturna de azeitona.
Refere-se a ligação direta deste método de colheita à produção superintensiva de olival e destacam-se as
nefastas consequências ambientais que este tipo de produção acarreta.
Para contrariar esta realidade, salienta-se que a Junta da Andaluzia já adotou uma medida semelhante à
preconizada no presente projeto de lei, quando, em 15 de outubro de 2019, publicou uma decisão vinculativa
que determina a «suspensão da colheita mecanizada de azeitonas, entre o por-do-sol e o amanhecer, até ao
dia 1 de maio de 2020».
A nível nacional, afirma-se que o Governo estará a promover um estudo científico para avaliação do
impacto deste tipo de colheita na avifauna e que, concomitantemente o Instituto da Conservação da Natureza
e das Florestas, IP (ICNF, IP), vai reforçar ações de fiscalização e de sensibilização junto de todos os
operadores envolvidos
Relevam os subscritores que urge resolver este problema e que estas práticas afetam a preservação da
biodiversidade importando, por isso, reforçar os mecanismos legais que visam a sua defesa, justificando assim
a apresentação desta iniciativa legislativa.
Enquadramento jurídico nacional
A Lei de bases do desenvolvimento agrário (Lei n.º 86/95, de 1 de setembro, com as alterações
introduzidas pela Lei n.º 92/2015, de 12 de agosto) considera como objetivos da política agrícola, entre outros
(n.º 1 do artigo 3.º), «o racional aproveitamento dos recursos naturais, com preservação da sua capacidade
regenerativa e estímulo às opções culturais mais compatíveis com as condições agroclimáticas (…)», bem
como «a preservação dos equilíbrios socioeconómicos no mundo rural, no reconhecimento da
multifuncionalidade da atividade agrícola e da sua importância para um desenvolvimento integrado do País».
No âmbito do projeto LUCINDA – Land Care in Desertification Affected Areas, cujo objetivo é fornecer
informação, que integra orientações para o uso sustentável dos recursos naturais em áreas afetadas pela
desertificação, baseadas e fundamentadas nos resultados da investigação de vários projetos europeus,
passados e atuais e disponibilizá-la às autoridades regionais e locais, o ICNF, IP, disponibiliza variada
informação, da qual cumpre destacar a relativa à Produção Agrícola Intensiva.
A elevada mortalidade das aves tem sido apontada como um dos problemas gerados pela apanha
mecanizada de azeitonas, que decorre no período noturno. Esta situação levou já à publicação na revista
Nature da carta aberta Stop harvesting olives at night – it kills millions of songbirds por parte de Vanessa Mata
e Luís Pascoal da Silva, investigadores do Centro de Investigação em Biodiversidade e Recursos Genéticos
(CIBIO-inBIO) da Universidade do Porto.
Considerando o enquadramento legislativo da presente iniciativa, importa ainda referir os Decretos-Leis n.os
140/99, de 24 de abril (consolidado), que «revê a transposição para a ordem jurídica interna da Diretiva
79/409/CEE, do Conselho, de 2 de abril (relativa à conservação das aves selvagens), e da Diretiva 92/43/CEE,
do Conselho, de 21 de maio (relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens)», e
49/2005, de 24 de fevereiro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 156-A/2013, de 8 de
novembro, que enquadram a proibição do abate e da captura de todas as espécies de aves que ocorrem em
território nacional (exceto durante o ato cinegético), bem como o uso de todos os meios de captura de aves
selvagens.
O Decreto-Lei n.º 142/2008, de 24 de julho (consolidado), estabelece o regime jurídico da conservação da
natureza e da biodiversidade, definindo as orientações estratégicas e instrumentos próprios, visando «garantir
a conservação dos valores naturais e promover a sua valorização e uso sustentável», especialmente, a
promoção da «conservação da natureza e da biodiversidade como dimensão fundamental do desenvolvimento
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sustentável, nomeadamente pela integração da política de conservação da natureza e da biodiversidade na
política de ordenamento do território e nas diferentes políticas sectoriais».
Importa ainda referir o Decreto-Lei n.º 256/2009, de 24 de setembro, que estabelece os princípios e
orientações para a prática da proteção integrada e produção integrada, bem como o regime das normas
técnicas aplicáveis à proteção integrada, produção integrada e modo de produção biológico, revogando o
Decreto-Lei n.º 180/95, de 26 de julho, que estabeleceu um regime jurídico de base relativo aos métodos de
protecção da produção agrícola e à produção integrada das culturas, promovendo a utilização de práticas
agrícolas adequadas à salvaguarda do ambiente e da diversidade biológica.
Também a Lei n.º 19/2014, de 14 de abril (consolidada), define as bases da política de ambiente,
designadamente, no sentido da «efetivação dos direitos ambientais através da promoção do desenvolvimento
sustentável, suportada na gestão adequada do ambiente, em particular dos ecossistemas e dos recursos
naturais».
Refira-se ainda a seguinte declaração do Conselho Diretivo do ICNF, IP, de 25 de outubro de 2019:
1 – «Reforçar o alerta já iniciado ao sector da olivicultura de que a prática de colheita mecânica noturna de
azeitonas nos olivais superintensivos pode implicar a perturbação e mortalidade de aves;
2 – A perturbação e mortalidade de aves constituem uma infração à legislação em vigor, que deverá ser
objeto de ação sancionatória adequada nos termos da lei, pelo que os olivicultores se deverão abster de
desenvolver qualquer prática que possa promover esta mortalidade, designadamente a apanha noturna de
azeitona.
3 – Serão reforçadas as ações de fiscalização durante os meses de outubro 2019 a março 2020, contando
para tal com a articulação entre as diferentes entidades com competência na matéria;
4 – Durante a campanha de 2019/2020 será realizado novo estudo, coordenado pelo INIAV e
acompanhado pelo ICNF, IP, e DRAPAL com o objetivo de avaliar os impactes provocados pela colheita
mecânica noturna de azeitonas nos olivais superintensivos.
5 – O ICNF, IP ao abrigo do disposto na alínea e) do n.º 1 do artigo 20.º do Decreto-Lei n.º 140/99, de 24
de abril, na sua redação atual, emitirá as licenças necessárias para a realização do referido estudo».
II. Enquadramento parlamentar
Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)
Projeto de Lei n.º 86/XIV/1.ª (PAN) — Visa a proteção das espécies de aves migratórias e invernantes
através da interdição da colheita mecanizada de azeitonas em período noturno.
Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)
Projeto de Lei n.º 1222/XIII/4.ª(PAN) — Visa a proteção das espécies de aves migratórias e invernantes
através da interdição da colheita mecanizada de azeitonas em período noturno.
III. Apreciação dos requisitos formais
Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais
A iniciativa é apresentada pelos dois Deputados do Grupo Parlamentar do Partido Ecologista «Os Verdes»
(PEV), nos termos dos artigos 167.º da Constituição e 118.º do Regimento da Assembleia da Republica (RAR),
que consubstanciam o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos Deputados, por força do disposto
na alínea b) do artigo 156.º da Constituição e na alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do RAR, bem como dos grupos
parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição e da alínea f) do
artigo 8.º do RAR.
Toma a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR,
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encontra-se redigido sob a forma de artigos, é precedido de uma breve exposição de motivos e tem uma
designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal, embora possa ser objeto de aperfeiçoamento em
caso de aprovação, dando assim cumprimento aos requisitos formais estabelecidos no n.º 1 do artigo 124.º do
RAR.
Encontram-se respeitados os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo 120.º do RAR,
uma vez que este projeto de lei parece não infringir princípios constitucionais e define concretamente o sentido
das modificações a introduzir na ordem legislativa.
O projeto de lei em apreciação deu entrada a 10 de dezembro de 2019. Foi admitido e anunciado em
sessão plenária a 11 de dezembro, e baixou na generalidade à Comissão de Agricultura e Mar (7.ª), por
despacho do Sr. Presidente da Assembleia da República.
Verificação do cumprimento da lei formulário
O título da presente iniciativa legislativa – Procede à terceira alteração ao Decreto-Lei n.º 140/99, de 24 de
abril, determinando o impedimento de colheita mecanizada noturna de azeitona, com vista à preservação da
avifauna – traduz sinteticamente o seu objeto, mostrando-se conforme ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da Lei
n.º 74/98, de 11 de novembro, conhecida como lei formulário1, embora em caso de aprovação possa ser objeto
de aperfeiçoamento, em sede de apreciação na especialidade ou em redação final.
Este projeto de lei promove a alteração do Decreto-Lei n.º 140/99, de 24 de abril, que revê a transposição
de Diretivas concernentes à conservação das aves selvagens e à preservação dos habitats naturais e da
fauna e da flora selvagens.
Ora, segundo as regras de legística formal, «o título de um ato de alteração deve referir o título do ato
alterado, bem como o número de ordem de alteração»2.
Assim, em caso de aprovação na generalidade, sugere-se para efeitos de apreciação na especialidade a
seguinte alteração ao título:
Impede a colheita mecanizada noturna de azeitona, com vista à preservação da avifauna,
procedendo à terceira alteração ao Decreto-Lei n.º 140/99, de 24 de abril
Os autores não promoveram a republicação, em anexo, do Decreto-Lei n.º 140/99, de 24 de abril, nem se
verifica qualquer dos requisitos de republicação de diplomas alterados previstos no artigo 6.º da lei formulário.
Em caso de aprovação esta iniciativa revestirá a forma de lei, nos termos do n.º 3 do artigo 166.º da
Constituição, pelo que deve ser objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República, em conformidade
com o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.
Quanto à entrada em vigor, uma vez que o projeto de lei em apreço nada dispõe sobre a data de início da
sua vigência, deve atender-se ao disposto no n.º 2 do artigo 2.º da lei formulário, que diz o seguinte: «Na falta
de fixação do dia, os diplomas referidos no número anterior entram em vigor, em todo o território nacional e no
estrangeiro, no 5.º dia após a publicação.»
Nesta fase do processo legislativo, a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em face
da lei formulário.
Regulamentação ou outras obrigações legais
A presente iniciativa não prevê a necessidade de regulamentação posterior, ou quaisquer outras
obrigações legais.
1 Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, que estabelece um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário dos
diplomas, alterada e republicada pelas Leis n.os
2/2005, de 24 de janeiro, 26/2006, de 30 de junho, 42/2007, de 24 de agosto, e 43/2014, de 11 de julho. 2 Duarte, D., Sousa Pinheiro, A. et al (2002), Legística. Coimbra, Editora Almedina, pág. 201.
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IV. Análise de direito comparado
Enquadramento no plano da União Europeia
Dispõe a Diretiva 2009/147/CE, relativa à conservação das aves selvagens, que No território europeu dos
Estados-Membros, um grande número de espécies de aves que vivem naturalmente no estado selvagem sofre
uma regressão populacional muito rápida em alguns casos, e essa regressão constitui um risco sério para a
conservação do meio natural, nomeadamente devido às ameaças que faz pesar sobre os equilíbrios
biológicos.
Neste sentido, a diretiva procura estabelecer regras para a conservação de todas as espécies de aves que
vivem naturalmente no estado selvagem no território europeu dos Estados-Membros, no que se refere à sua
proteção, gestão e controlo, regulando a sua exploração (artigo 1.º).
Quanto a estas espécies, define a diretiva que os Estados-Membros tomam as medidas necessárias à
instauração de um regime geral de protecção de todas as espécies de aves referidas no artigo 1.º e que inclua
nomeadamente a proibição: de as matar ou de as capturar intencionalmente, qualquer que seja o método
utilizado; de destruir ou de danificar intencionalmente os seus ninhos e os seus ovos ou de colher os seus
ninhos; de recolher os seus ovos na natureza e de os deter, mesmo vazios; de as perturbar intencionalmente,
nomeadamente durante o período de reprodução e de dependência, desde que essa perturbação tenha um
efeito significativo relativamente aos objectivos da presente directiva; de deter as aves das espécies cuja caça
e cuja captura não sejam permitidas.
Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para o seguinte Estado-Membro da União Europeia:
ESPANHA
Em Espanha, a Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad dispõe
genericamente como principio a manutenção dos processos ecológicos essenciais e os sistemas vitais
básicos, bem como a conservação da biodiversidade e geodiversidade (artigo 2.º).
Neste país, a competência para a gestão da conservação da natureza é das comunidades autonómicas.
Assim, e a título de exemplo, na Comunidade Autónoma da Andaluzia, a Ley 8/2003 de 28 de octubre de
conservación de la flora y fauna silvestres, na sua versão consolidada, tem como fim (artigo 3.º) a preservação
da biodiversidade, garantindo a defesa das espécies mediante a proteção e conservação da flora e fauna
selvagem e os seus habitats, competindo às administrações públicas da Andaluzia (artigo 4.º) a atuação em
favor das espécies selvagens baseada, entre outros princípios, de proteger o habitat próprio face a atuações
que suponham uma ameaça para a sua conservação.
Nesse sentido, foi divulgado pela Dirección General de Gestión del Medio Natural y Espacios Protegidos,
um Informe sobre el impacto generado por la explotación del olivar en superintensivo sobre las especies
protegidas en Andalucía sobre a matéria em apreço.
Refira-se ainda que a Consejeria de Agricultura, Ganaderia, Pesca de Desarrollo Sostenible da Junta de
Andalucia, publicou, a 15 de outubro de 2019, uma decisão vinculativa onde determina a suspensão da
colheita mecanizada de azeitonas, entre o pôr-do-sol e o amanhecer até ao dia 1 de maio de 2020, até que
seja elaborada uma avaliação independente do impacto ambiental que esta atividade exerce sobre a avifauna,
como é, de resto, referido na exposição de motivos.
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V. Consultas e contributos
Consultas facultativas
Dado o teor da iniciativa em apreço podem ser ouvidas associações de defesa das aves, associações de
produtores de olival intensivo e, eventualmente, a Ordem dos Biólogos.
VI. Avaliação prévia de impacto
Avaliação sobre impacto de género
O preenchimento, pelos proponentes, da ficha de avaliação prévia de impacto de género das iniciativas em
apreço, em cumprimento do disposto na Lei n.º 4/2018, de 9 de fevereiro, devolve como resultado uma
valorização neutra do impacto do género.
Linguagem não discriminatória
Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada, recorrendo-se, sempre
que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso. Salvo
melhor opinião, a presente iniciativa não nos suscita questões relacionadas com a utilização de linguagem
discriminatória.
———
PROJETO DE LEI N.º 156/XIV/1.ª
[FAIXAS DE SALVAGUARDA E REGIME DE AVALIAÇÃO DE INCIDÊNCIAS AMBIENTAIS (AINCA) DE
EXPLORAÇÕES AGRÍCOLAS EM REGIME INTENSIVO E SUPERINTENSIVO]
Parecer da Comissão de Agricultura e Mar e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio
Parecer
1 – Nota Introdutória
O Projeto de Lei n.º 156/XIV/1.ª, com o título «Faixas de salvaguarda e regime de avaliação de incidências
ambientais (AINcA) de explorações agrícolas em regime intensivo e superintensivo», apresentado pelo Grupo
Parlamentar do PCP, deu entrada a 11 de dezembro de 2019, tendo baixado, por despacho do Sr. Presidente
da Assembleia da República, à Comissão de Agricultura e Mar, comissão competente e por conexão à 11.ª
comissão.
A iniciativa em análise cumpre os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 119.º e no n.º 1 do artigo
123.º, bem como no n.º 1 do artigo 124.º do Regimento da Assembleia da República.
2 – Breve Análise do Diploma
A motivação do PCP, apresentado no projeto de lei em análise, prende-se com a existência, em zonas de
regadio, de novas áreas de culturas permanentes, em modo moderno exemplificando com o olival, a vinha, ou
o amendoal.
O PCP considera que «a intensificação destas culturas em áreas contínuas de grande dimensão constitui
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por si um risco elevado das plantações à exposição a agentes bióticos nocivos, requerendo uma atenção
redobrada a que se associa como prática comum a intensificação da utilização de pesticidas para controlo das
pragas, em muitos casos aplicados com recurso a pulverização aérea e pulverização a alta pressão.»
No mesmo sentido, o PCP considera que estas culturas agrícolas, a que chama «superintensivas»,
colocam pressões sobre o solo, sobre os recursos hídricos superficiais e subterrâneos, sobre a biodiversidade
e sobre as populações. No entanto, simultaneamente, por admitir que não existe avaliação que confirme as
pressões citadas, o PCP entende que é necessário proceder a uma «avaliação alargada das consequências
da intensificação da utilização da terra em modelos de monocultura intensiva e superintensiva», colmatado o
vazio em cada projeto isoladamente.
O PCP, na exposição de motivo, refere ainda que as explorações agrícolas com regimes produtivos
intensivos não promoveram o emprego e favorecem a proliferação da «precariedade e dos baixos salários».
Referem que não foram dinamizadas «substancialmente» as economias locais, «a não ser numa ou outra
empresa de fornecimentos de serviços e equipamentos de regadio».
É neste contexto que é apresentada a iniciativa em análise, o Projeto de Lei n.º 156/XIII, composto por
onze artigos.
O artigo 1.º indica o objeto que estabelece «faixas de salvaguarda e o regime de avaliação de incidências
ambientais (AIncA) a que devem obedecer as explorações e os projetos agrícolas destinados à produção
agrícola em regime intensivo e superintensivo».
Para tal, são apresentadas definições (artigo 2.º) para regimes culturais tradicionais, intensivos e
superintensivo, através do número de árvores/hectare.
No âmbito de aplicação (artigo 3.º), é determinado que todas as explorações agrícolas em regime intensivo
e superintensivo estão sujeitas à verificação das faixas de salvaguarda. Mais, é determinado que estão
igualmente sujeitos à avaliação de incidências ambientais (AIncA) todos os projetos agrícolas cujos regimes
(intensivo e superintensivo) não tenham sido objeto de Avaliação de Impacte Ambiental e que detenham área
superior a 50 hectares, ou com área inferior mas que se localizem contiguamente a outras explorações
intensivas ou superintensivas detendo no seu conjunto uma área superior a 175 hectares.
As faixas mínimas de salvaguarda são definidas no artigo 4.º, que estabelece as larguras mínimas (entre os
500 e 1000 metros) sem produção que se devem verificar entre os terrenos destinados à atividade agrícola e
perímetros urbanos ou massa de água superficiais.
No artigo 5.º (avaliação de incidências ambientais) é determinado que a autorização de instalação de
explorações agrícolas (em regime intensivo e superintensivo) não sujeita a avaliação de impacte ambiental,
carece de um parecer favorável no âmbito de uma avaliação de incidência ambiental a realizar pela comissão
de coordenação e desenvolvimento regional (CCDR) territorialmente competente. Caso o parecer seja
desfavorável os projetos agrícolas não podem ser instalados e, no caso de parecer «favorável condicionada»,
os projetos ficam inibidos de atribuição de apoios do PDR2020 «ou seu sucessor» (artigo 7.º).
Este Estudo de Incidência Ambiental (EIncA) inclui análise ao nível de recursos (solo, hídricos, ecológicos e
biodiversidade) e ao nível da saúde pública e da qualidade de vida das populações (n.º 3 artigo 5.º).
O PCP no artigo 6.º determina que as taxas do regime de avaliação de incidências ambientais são fixadas
em portaria de membros do Governo responsáveis pelas áreas do ambiente e agricultura e desenvolvimento
rural.
Os artigos 8.º, 9.º e 10.º fixam as contraordenações, o prazo de regulamentação e o regime transitório
respetivamente.
De acordo com a nota técnica que é parte integrante do presente parecer, em caso de aprovação, o título
da iniciativa deve ser objeto de aperfeiçoamento na especialidade ou em redação final.
3 – Enquadramento Legal
O enquadramento parlamentar é remetido na íntegra para a nota técnica que é parte integrante do presente
parecer.
O tema da presente iniciativa tem sido objeto de apresentação de várias iniciativas elencadas na nota
técnica.
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4 – Conclusões
1 – O Projeto de Lei n.º 156/XIV/1.ª (PCP) cumpre os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 119.º,
no n.º 1 do artigo 123.º e n.º 1 do artigo 124.º do Regimento da Assembleia da República;
2 – O Projeto de Lei n.º 156/XIV/1.ª (PCP) determina a existência de faixas de salvaguarda e cria a
obrigatoriedade de avaliação de incidências ambientais para determinadas culturas agrícolas.
3 – Face ao exposto, e nada havendo a obstar, a Comissão de Agricultura e Mar é de parecer que o
Projeto de Lei n.º 156/XIV/1.ª (PCP) reúne os requisitos constitucionais e regimentais para discussão e
votação em Plenário.
Palácio de S. Bento, 12 de março de 2020.
A Deputada relatora, Emília Cerqueira — O Presidente da Comissão, Pedro do Carmo.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, na reunião da Comissão do dia 2 de junho de 2020.
5 – Anexos
Nota técnica elaborada ao abrigo do disposto no artigo 131.º do regimento da Assembleia da República.
Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 156/XIV/1.ª (PCP)
Faixas de salvaguarda e regime de avaliação de incidências ambientais (AIncA) de explorações
agrícolas em regime intensivo e superintensivo
Data de admissão: 11 de dezembro de 2019.
Comissão de Agricultura e Mar (7.ª).
Índice
I. Análise da iniciativa
II. Enquadramento parlamentar
III. Apreciação dos requisitos formais
IV. Análise de direito comparado
V. Consultas e contributos
VI. Avaliação prévia de impacto
VII. Enquadramento bibliográfico
Elaborada por: Maria Nunes de Carvalho (DAPLEN), Leonor Calvão Borges (DILP), Helena Medeiros (BIB) e Joaquim Ruas (DAC). Data: 5 de fevereiro de 2020.
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I. Análise da iniciativa
A iniciativa
O projeto lei em apreço releva na sua exposição de motivos que o olival tradicional está a ser substituído
por olival intensivo e superintensivo, principalmente no Alentejo. A implementação deste tipo de culturas visa,
fundamentalmente, aumentar de forma significativa a quantidade de azeite a produzir.
Esta forma de produção estende-se também a outras culturas permanentes superintensivas, como o
amendoal.
Segundo os subscritores da iniciativa os impactos deste tipo de culturas são muito significativos, e
estendem-se a diversos níveis, a saber:
Água – Trata-se de culturas bastante exigentes em termos de gastos de água, um bem que deve ser
usado regradamente e que tem tendência para se tornar mais escasso no processo de mudança climática.
Saturação dos solos – A desertificação e o empobrecimento de solos acentuam-se com este tipo de
culturas, com a agravante de ao fim de 20/25 anos os solos ficam inaptos para a agricultura.
Pesticidas – A utilização de grandes quantidades de pesticidas gera um nível acentuado de poluição,
as populações queixam-se da degradação da qualidade do ar e, obviamente, é também uma preocupação a
contaminação dos solos e lençóis freáticos, a partir da utilização massiva desses químicos.
Viabilidade económica – A utilização deste tipo de culturas intensiva e superintensiva, torna o olival
tradicional economicamente inviável.
Visando reverter esta situação, os subscritores apresentam esta iniciativa legislativa que visa:
– Estabelecer faixas de salvaguarda e um regime de avaliação de incidências ambientais (AINCA);
– Proceder à definição de:
– Exploração agrícola em regime tradicional;
– Exploração agrícola em regime intensivo;
– Exploração agrícola em regime superintensivo;
– Faixa de salvaguarda e avaliação de incidências ambientais.
– Estabelecer as produções sujeitas a faixas de salvaguarda;
– Estabelecer as produções sujeitas a avaliação de incidências ambientais;
– Estabelecer um regime de contraordenações;
– Prevê um prazo de 60 dias para a sua regulamentação;
– Estabelecer um regime transitório.
Enquadramento jurídico nacional
O Decreto-Lei n.º 151-B/2013, de 31 de outubro, alterado pelos Decretos-Leis n.os
47/2014, de 24 de
março, e 179/2015, de 27 de agosto, pela Lei n.º 37/2017, de 2 de junho, e pelo Decreto-Lei n.º 152-B/2017,
de 11 de dezembro, estabeleceu o regime jurídico da avaliação de impacte ambiental (RJAIA) dos projetos
públicos e privados suscetíveis de produzirem efeitos significativos no ambiente.
A Lei de bases do desenvolvimento agrário (Lei n.º 86/95, de 1 de setembro, com as alterações
introduzidas pela Lei n.º 92/2015, de 12 de agosto) considera como objetivos da política agrícola, entre outros
(n.º 1 do artigo 3.º), «o racional aproveitamento dos recursos naturais, com preservação da sua capacidade
regenerativa e estímulo às opções culturais mais compatíveis com as condições agroclimáticas (…)», bem
como «a preservação dos equilíbrios socioeconómicos no mundo rural, no reconhecimento da
multifuncionalidade da atividade agrícola e da sua importância para um desenvolvimento integrado do País».
O Decreto-Lei n.º 142/2008, de 24 de julho (consolidado), estabelece o regime jurídico da conservação da
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natureza e da biodiversidade, definindo as orientações estratégicas e instrumentos próprios, visando «garantir
a conservação dos valores naturais e promover a sua valorização e uso sustentável», especialmente a
promoção da «conservação da natureza e da biodiversidade como dimensão fundamental do desenvolvimento
sustentável, nomeadamente pela integração da política de conservação da natureza e da biodiversidade na
política de ordenamento do território e nas diferentes políticas sectoriais».
Por fim, refira-se também a Lei n.º 19/2014, de 14 de abril (consolidada), que define as bases da política de
ambiente, designadamente, no sentido da «efetivação dos direitos ambientais através da promoção do
desenvolvimento sustentável, suportada na gestão adequada do ambiente, em particular dos ecossistemas e
dos recursos naturais».
II. Enquadramento parlamentar
Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)
– Projeto de Lei n.º 25/XIV/1.ª – Determina uma distância mínima entre o extremo de culturas agrícolas
permanentes superintensivas e os núcleos habitacionais.
– Projeto de Lei n.º 105/XIV/1.ª (BE) – Regulamenta a instalação de olival e amendoal em regime intensivo
e superintensivo.
Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)
Na anterior Legislatura foram apresentadas diversas iniciativas sobre a mesma matéria que, no entanto,
foram rejeitadas, ou caducaram, a saber:
– Projeto de Lei n.º 1210/XIII/4.ª (BE) – Condiciona a instalação de olival e amendoal intensivo e
superintensivo.
– Projeto de Lei n.º 1238/XIII/4.ª (PEV) – Determina uma distância mínima entre o extremo de culturas
agrícolas permanentes superintensivas e os núcleos habitacionais.
– Projeto de Resolução n.º 1503/XIII/3.ª (PCP) – Recomenda ao governo a monitorização ambiental,
socioeconómica e demográfica das áreas sujeitas a processos de intensificação da produção agrícola,
nomeadamente por olival intensivo.
– Projeto de Resolução n.º 1815/XIII/4.ª (PAN) – Recomenda ao Governo o reforço dos direitos dos
consumidores através da inclusão nos rótulos de azeite do tipo de sistema agrícola: tradicional, intensivo ou
superintensivo.
– Projeto de Resolução n.º 2148/XIII/4.ª (BE) – Moratória á instalação de olival e amendoal intensivo e
superintensivo.
– Projeto de Resolução n.º 2164/XIII/4.ª (PAN) – Recomenda ao Governo que institua um regime de
moratória para a instalação de novas culturas de amendoal e olival intensivo.
– Projeto de Resolução n.º 2202/XIII/4.ª (PCP) – Recomenda ao Governo o desenvolvimento de um regime
de ordenamento e gestão das áreas de produção agrícola em regime intensivo e superintensivo.
III. Apreciação dos requisitos formais
Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais
A iniciativa é apresentada pelo Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português nos termos dos artigos
167.º da Constituição e 118.º do Regimento, que consubstanciam o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um
poder dos Deputados, por força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da Constituição e na alínea b) do n.º 1
do artigo 4.º do Regimento, bem como dos grupos parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2
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do artigo 180.º da Constituição e da alínea f) do artigo 8.º do Regimento.
É subscrita por dez Deputados, observando o disposto no n.º 1 do artigo 123.º do RAR, e assume a forma
de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR.
A iniciativa encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o
seu objeto principal e é precedido de uma breve exposição de motivos, cumprindo aos requisitos formais
estabelecidos no n.º 1 do artigo 124.º do RAR.
Observa igualmente os limites à admissão da iniciativa impostos pelo Regimento, por força do disposto no
n.º 1 do artigo 120.º, uma vez que parece não infringir a Constituição ou os princípios nela consignados e
define concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa.
Este projeto de lei deu entrada no dia 11 de dezembro de 2019, foi admitido por despacho do Presidente da
Assembleia da República no dia 16 de dezembro, dia em que baixou, na generalidade, à Comissão de
Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação (6.ª), tendo sido anunciado no dia 18 de dezembro.
Verificação do cumprimento da lei formulário
O título da presente iniciativa legislativa traduz sinteticamente o seu objeto, mostrando-se conforme ao
disposto no n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, conhecida como lei formulário1, embora,
em caso de aprovação, possa ser objeto de aperfeiçoamento, em sede de apreciação na especialidade ou em
redação final.
O projeto de lei em análise contém uma norma transitória no seu artigo 10.º, segundo a qual as
explorações agrícolas em regime intensivo ou superintensivo existentes à data de entrada da iniciativa
dispõem de um ano para proceder ao cumprimento das faixas mínimas de salvaguarda.
Para efeitos de discussão na especialidade, a propósito do artigo 9.º, que diz respeito à regulamentação e
que, certamente por lapso, é identificado com a epígrafe «prazos», considere-se concretizar os atos
legislativos que deverão ser alterados em função da entrada em vigor da lei, privilegiando-se esta via em
detrimento da formulação mais vaga constante da norma acima referida.
Quanto à entrada em vigor da iniciativa, esta terá lugar no dia seguinte ao da sua publicação, de acordo
com o artigo 11.º, o que está em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário, segundo
o qual: «Os atos legislativos (…) entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso algum, o início
da vigência verificar-se no próprio dia da publicação».
Em caso de aprovação, esta iniciativa revestirá a forma de lei, nos termos do n.º 3 do artigo 166.º da
Constituição, pelo que deve ser objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República, em conformidade
com o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.
Na presente fase do processo legislativo, a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões
em face da lei formulário.
Regulamentação ou outras obrigações legais
O n.º 1 do artigo 6.º prevê a necessidade de regulamentação do procedimento de avaliação de incidências
ambientais para explorações agrícolas e respetivas taxas, por portaria dos membros do Governo responsáveis
pelas áreas do ambiente, agricultura e desenvolvimento rural.
O n.º 3 do artigo 8.º contém uma norma relativa à regulamentação, pelo Governo, do regime de
contraordenações previsto nos n.os
1 e 2.
O artigo 9.º contém a previsão de regulamentação pelo Governo no prazo de 60 dias.
1 Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, que estabelece um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário dos
diplomas, alterada e republicada pelas Leis n.os
2/2005, de 24 de janeiro, 26/2006, de 30 de junho, 42/2007, de 24 de agosto, e 43/2014, de 11 de julho.
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IV. Análise de direito comparado
Enquadramento internacional (DILP)
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para o seguinte Estado-membro da União Europeia: Espanha.
ESPANHA
Em Espanha, a Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad dispõe
genericamente como principio a manutenção dos processos ecológicos essenciais e os sistemas vitais
básicos, bem como a conservação da biodiversidade e geodiversidade (artigo 2.º).
Neste país, a competência para a gestão da conservação da natureza é das comunidades autonómicas.
Assim, e a título de exemplo, na Comunidade Autónoma da Andaluzia, a Ley 8/2003 de 28 de octubre de
conservación de la flora y fauna silvestres, na sua versão consolidada, tem como fim (artigo 3.º) a preservação
da biodiversidade, garantindo a defesa das espécies mediante a proteção e conservação da flora e fauna
selvagem e os seus habitats, competindo às administrações públicas da Andaluzia (artigo 4.º) a atuação em
favor das espécies selvagens baseada, entre outros princípios, de proteger o habitat próprio face a atuações
que suponham uma ameaça para a sua conservação.
Nesse sentido, foi divulgado pela Dirección General de Gestión del Medio Natural y Espacios Protegidos,
um Informe sobre el impacto generado por la explotación del olivar en superintensivo sobre las especies
protegidas en Andalucía sobre a matéria em apreço.
V. Consultas e contributos
Consultas facultativas
Tendo em conta a iniciativa em apreço podem ser ouvidas associações ambientalistas, associações de
moradores e associações de agricultores de produções intensivas.
VI. Avaliação prévia de impacto
Avaliação sobre impacto de género
O preenchimento, pelos proponentes, da ficha de avaliação prévia de impacto de género da iniciativa em
apreço, em cumprimento do disposto na Lei n.º 4/2018, de 9 de fevereiro, devolve como resultado, uma
valorização neutra do impacto do género.
Linguagem não discriminatória
Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre
que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso.
Sem prejuízo de uma análise mais detalhada, na apreciação na especialidade ou na redação final, nesta
fase do processo legislativo a redação do projeto de lei não nos suscita qualquer questão relacionada com a
linguagem discriminatória em relação ao género.
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VII. Enquadramento bibliográfico
BALDOCK , David – Uma agricultura sustentável para a Europa?: dos factos à reforma das políticas. In O
futuro da alimentação: ambiente, saúde e economia [Em linha]. [Lisboa]: Fundação Calouste Gulbenkian,
[2012]. P. 186-202. [Consult. 15 nov 2019]. Disponível na intranet da AR: http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=126100&img=11849&save=true>. Resumo: O autor aborda a questão relativa à pegada ecológica da agricultura. Refere, nomeadamente, o problema das emissões agrícolas de gases com efeito de estufa e a importância do sequestro de carbono em solos agrícolas. Aponta, ainda, que os sistemas agrícolas mais intensivos podem ser mais produtivos e eficientes em termos energéticos, mas, ao mesmo tempo, são mais consumidores de recursos hídricos e menos amigáveis para a vida selvagem. GARCIA GOMEZ, Jorge; LÓPEZ BERMÚDEZ, F. – Produção agrícola intensiva de regadio [Em linha]. Lisboa: Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, [2006?]. [Consult. 14 nov 2019]. Disponível na intranet da AR: http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=129084&img=14550&save=true>. Resumo: Este artigo tem como objetivo analisar os efeitos da agricultura de regadio e os seus efeitos na desertificação. Segundo os autores «a produção intensiva da agricultura pode ser tanto uma fonte de riqueza como um problema generalizado, no que diz respeito ao uso sustentado do solo e à desertificação». Os autores apontam como pontos negativos a sobre-exploração das águas subterrâneas e a contaminação dos solos com pesticidas. Apresentam, ainda, medidas que ajudam a combater a desertificação e a contaminação dos solos, resultado da agricultura intensiva. SANTOS, José Lima – Implicações éticas das políticas agrícolas: para uma intensificação sustentável. In Ética aplicada: ambiente. Lisboa: Edições 70, 2017. ISBN 978-972-44-2073-8. P. 207-222. Cota: 52 – 51/2018. Resumo: Neste artigo o autor aborda numa perspetiva tripla (ética, política e tecnológica) o desafio futuro de alimentarmos uma população de nove a dez milhões de pessoas. Segundo o autor a expansão de área de terras cultivadas é ecologicamente inaceitável, passando a solução pela intensificação agrícola das áreas já cultivadas, protegendo a biodiversidade e coabitação, evitando a poluição, a conversão de habitat natural e a erosão do solo. SANTOS, José Lima – Agricultura e ambiente: papel da tecnologia e das políticas públicas. In O futuro da alimentação: ambiente, saúde e economia [Em linha]. [Lisboa]: Fundação Calouste Gulbenkian, [2012]. P. 174-186. [Consult. 15 nov 2019]. Disponível na intranet da AR: http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=126100&img=11849&save=true>. Resumo: Neste texto ao autor vai analisar o modelo químico-mecânico de produção agrícola, os desafios colocados pelo crescimento demográfico, a agricultura e a perda de biodiversidade, o papel da tecnologia (intensificação sustentável) e o papel das políticas públicas no «casamento» entre agricultura e defesa do ambiente. No âmbito das políticas públicas de agricultura e conservação a solução seguida pela União Europeia tem sido a de praticar uma agricultura menos intensiva, que necessita de maiores áreas, mas em que é possível compatibilizar produção e conservação num mesmo espaço multifuncional (integração espacial das funções de produção e conservação). ———
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PROJETO DE LEI N.º 184/XIV/1.ª
(TORNA MAIS TRANSPARENTES AS REGRAS DE ROTULAGEM RELATIVAS À PRESENÇA DE
ORGANISMOS GENETICAMENTE MODIFICADOS EM SUBPRODUTOS DE ANIMAIS, REFEIÇÕES E
PRODUTOS NÃO EMBALADOS)
Parecer da Comissão de Agricultura e Mar e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
1 – Nota introdutória
2 – Objeto e motivação da iniciativa legislativa
3 – Enquadramento legal e antecedentes
4 – Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
Parte II – Opinião do Deputada autora do parecer
Parte III – Conclusões
Parte IV – Anexos
PARTE I – Considerandos
1 – Nota introdutória
O Projeto de Lei n.º 184/XIV/1.ª deu entrada a 22 de janeiro de 2020. Por despacho de S. Ex.ª o Presidente
da Assembleia da República, foi admitido e baixou, para a generalidade, à Comissão de Agricultura e Mar, a
24 de janeiro de 2020, e emissão do respetivo parecer. Na reunião ordinária da Comissão de Agricultura e
Mar, de 18 de fevereiro, foi atribuída a elaboração do parecer ao Grupo Parlamentar do Partido Socialista, que
indicou como relatora, a signatária, a Deputada Palmira Maciel.
O Projeto de Lei n.º 184/XIV/1.ª foi apresentado por quatro Deputadas do Grupo Parlamentar Pessoas-
Animais-Natureza (PAN), nos termos dos artigos 167.º da Constituição e 118.º do Regimento da Assembleia
da Republica (RAR), que consubstanciam o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos Deputadas,
por força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da Constituição e na alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do RAR,
bem como dos grupos parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da
Constituição e da alínea f) do artigo 8.º do RAR.
Conforme nota técnica anexa, a iniciativa em análise toma a forma de projeto de lei, em conformidade com
o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do Regimento, encontra-se redigido sob a forma de artigos, tem uma
designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal e é precedida de uma exposição de motivos,
cumprindo os requisitos formais estabelecidos no n.º 1 do artigo 124.º do Regimento.
De igual modo encontram-se respeitados os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo
120.º do RAR, uma vez que este projeto de lei parece não infringir princípios constitucionais e define
concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa.
O título da presente iniciativa legislativa – Torna mais transparentes as regras de rotulagem relativas à
presença de organismos geneticamente modificados em subprodutos de animais, refeições e produtos não
embalados – traduz sinteticamente o seu objeto, mostrando-se conforme ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da
Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, conhecida como lei formulário.
Segundo a nota técnica, verifica-se que o Decreto-Lei n.º 72/2003, de 10 de abril, já sofreu duas alterações,
respetivamente pelos Decretos-Leis n.os
164/2004, de 3 de julho, e 154/2019, de 18 de outubro, pelo que,
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tendo em conta o disposto no n.º 1 do artigo 6.º da referida lei, se sugere que o título passe a ser o seguinte:
«Torna mais transparentes as regras de rotulagem relativas à presença de organismos geneticamente
modificados em subprodutos de animais, refeições e produtos não embalados, e procede à primeira alteração
ao Decreto-Lei n.º 26/2016, de 9 de junho, e à terceira alteração ao Decreto-Lei n.º 72/2003, de 10 de abril»
Para mais pormenores deverá consultar-se a nota técnica anexa – Parte IV deste Parecer.
2 – Objeto e motivação da iniciativa legislativa
O Projeto de Lei n.º 184/XIV/1.ª — Torna mais transparentes as regras de rotulagem relativas à presença
de organismos geneticamente modificados em subprodutos de animais, refeições e produtos não embalados
— apresenta na sua exposição de motivos referências a um vasto conjunto de diplomas que salvaguardam os
direitos dos consumidores.
Entre outros citam-se:
- A CRP que dispõe no artigo 60.º que «os consumidores t m direito à ualidade dos ens e serviços
consumidos, à formação e à informação, à protecção da sa de, da segurança e dos seus interesses
econ micos, em como à reparação de danos.»
- Tratado de Funcionamento da União Europeia, artigo 169.º (ex-artigo 153.º do TCE), artigo com a
epígrafe «A Defesa dos Consumidores».
- Lei de Defesa do Consumidor, Lei n.º 24/96, de 31 de julho, que vai já na sua sétima versão.
- Decreto-Lei n.º 26/2016, de 9 de junho, que transpõe para a ordem jurídica portuguesa o Regulamento
UE n.º 1169/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, datado de 25 de outubro de 2011, relativo à
prestação de informação aos consumidores sobre os géneros alimentícios.
- O Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça relativo ao processo n.º 99B869 aborda a importância do
direito à informação no quadro dos direitos dos consumidores.
Ainda na exposição de motivos, o tema da produção alimentar com recurso a organismos geneticamente
modificados é colocado não ao nível da sua hipotética perigosidade mas ao nível do direito à informação.
É assim referido pelos proponentes:
- «Quando falamos em produção alimentar com recurso a organismos geneticamente modificados,
sabemos que há alguma controvérsia no tema, nomeadamente devido à discussão sobre a perigosidade ou
não do consumo dos mesmos. Não é de todo nossa intenção debater essa questão agora mas tão-somente
frisar a importância do direito à informação dos consumidores no que diz respeito ao consumo de OGM».
De acordo com a nota técnica anexa, com o Projeto de Lei n.º 184/XIV/1.ª pretende-se
- «o reforço do direito à informação, enquanto dimensão da tutela geral de defesa do consumidor, no que
concerne às regras de rotulagem de subprodutos de animais, refeições e produtos não pré-embalados,
designadamente a propósito da presença de organismos geneticamente modificados (OGM).»
e,na ótica dos proponentes,
- «verifica-se uma lacuna no regime vigente, na medida em que as exigências de informação ao
consumidor, já presentes na rotulagem de produtos objeto de embalamento, não se vêm satisfeitas quanto às
categorias de produtos acima referidas.»
Os proponentes defendem, também:
- «por razões de transparência e de confiança nos rótulos, que deve anualmente ser apresentado e
publicitado um relatório das fiscalizações efectuadas pelas entidades competentes.»
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3 – Enquadramento legal e antecedentes
De acordo com a nota técnica, no enquadramento jurídico nacional relativo à iniciativa em apreciação,
referem-se os seguintes diplomas:
– A Lei n.º 24/96, de 31 de julho (texto consolidado), que, no seu artigo 3.º refere serem direitos do
consumidor: «a protecção da saúde, a qualidade dos bens e a informação para o consumo» (entre outros).
– O Decreto-Lei n.º 72/2003, de 10 de abril, que regula a libertação deliberada no ambiente de organismos
geneticamente modificados (OGM) e a colocação no mercado de produtos que contenham ou sejam
constituídos por OGM, transpondo para a ordem jurídica interna a Directiva 2001/18/CE, do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 12 de março.
– O Decreto-Lei n.º 26/2016, de 9 de junho, que assegura a execução e garante o cumprimento, na ordem
jurídica interna, das obrigações decorrentes do Regulamento (UE) n.º 1169/2011, do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 25 de outubro de 2011, relativo à prestação de informação aos consumidores dos géneros
alimentícios, e do Regulamento de Execução (UE) n.º 1337/2013, da Comissão, de 13 de dezembro, no que
respeita à indicação do país de origem ou do local de proveniência da carne fresca, refrigerada e congelada de
suíno, de ovino, de caprino e de aves de capoeira, e transpõe a Diretiva 2011/91/UE, do Parlamento Europeu
e do Conselho, de 13 de dezembro.
Para mais detalhes dever-se-á consultar a nota técnica apresentada em Parte IV – Anexos.
4 – Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
Efetuada consulta à base de dados da Atividade Parlamentar (AP) verificou-se que, neste momento, se
encontram pendentes as seguintes iniciativas legislativas sobre matéria idêntica ou conexa:
Projeto de Lei n.º 31/XIV/1.ª (PEV) – Alarga a abrangência a novos produtos da rotulagem para os
alimentos que contém transgénicos.
PARTE II – Opinião do Deputada autor do parecer
A Relatora do presente parecer reserva a sua opinião para o debate em plenário da iniciativa, a qual é, de
resto, de elaboração facultativa conforme o disposto no n.º 3 do artigo 137.º do RAR.
PARTE III – Conclusões
A Comissão de Agricultura e Mar aprova o seguinte parecer:
1 – O Grupo Parlamentar do Pessoas-Animais-Natureza (PAN) tomou a iniciativa de apresentar à
Assembleia da República o Projeto de Lei n.º 184/XIV/1.ª – Torna mais transparentes as regras de rotulagem
relativas à presença de organismos geneticamente modificados em subprodutos de animais, refeições e
produtos não embalados.
2 – A apresentação, do supracitado projeto de lei, foi efetuada nos termos constitucionais, legais e
regimentais aplicáveis, encontrando-se reunidos os requisitos formais e de tramitação exigidos;
3 – A Comissão de Agricultura e Mar é de parecer que o mencionado projeto de lei reúne as condições
constitucionais e regimentais para ser discutido e votado em Plenário da Assembleia da República.
Palácio de S. Bento, 3 de março de 2020.
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A Deputada autora do parecer, Palmira Maciel — O Presidente da Comissão, Pedro do Carmo.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, na reunião da Comissão do dia 2 de junho de 2020.
PARTE IV – Anexos
Anexa-se a nota técnica elaborada pelos serviços da Assembleia da República, ao abrigo do artigo 131.º do
Regimento da Assembleia da República.
Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 184/XIV/1.ª (PAN)
Torna mais transparentes as regras de rotulagem relativas à presença de organismos
geneticamente modificados em subprodutos de animais, refeições e produtos não embalados
Data de admissão: 24 de janeiro de 2020.
Comissão de Agricultura e Mar (7.ª).
Índice
I. Análise da iniciativa
II. Enquadramento parlamentar
III. Apreciação dos requisitos formais
IV. Análise de direito comparado
V. Consultas e contributos
VI. Avaliação prévia de impacto
VII. Enquadramento bibliográfico
Elaborada por: Isabel Pereira (DAPLEN); Leonor Calvão Borges (DILP); Liliane Sanches da Silva (CAE); Rosalina Espinheira (BIB), Joaquim Ruas e Paulo Ferreira Campos (DAC). Data: 17 de fevereiro de 2020.
I. Análise da iniciativa
A iniciativa
A presente iniciativa legislativa tem por finalidade o reforço do direito à informação, enquanto dimensão da
tutela geral de defesa do consumidor, no que concerne às regras de rotulagem de subprodutos de animais,
refeições e produtos não pré-embalados, designadamente a propósito da presença de organismos
geneticamente modificados (OGM). Na ótica dos proponentes, verifica-se uma lacuna no regime vigente, na
medida em que as exigências de informação ao consumidor, já presentes na rotulagem de produtos objeto de
embalamento, não se vêm satisfeitas quanto às categorias de produtos acima referidas.
Para o presente efeito, tem-se por organismo geneticamente modificado «qualquer organismo, com
exceção do ser humano, cujo material genético tenha sido modificado de uma forma que não ocorre
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naturalmente por meio de cruzamentos e/ou recombinação natural»1. Os benefícios e prejuízos da aplicação
de OGM na produção alimentar têm sido objeto de estudo no plano nacional e internacional, sendo frequente a
referência às ideias de rastreabilidade da utilização e ao princípio da precaução2.
Admitindo a imediação desta questão concreta relativamente ao tema da produção alimentar com recurso a
OGM, os proponentes não pretendem, conforme afirmam na devida exposição de motivos, promover a
discussão nesta sede quanto a esse propósito, mas antes «tão-somente frisar a importância do direito à
informação dos consumidores no que diz respeito ao consumo de OGM». Neste sentido, sublinham, importa
ainda acautelar o direito, que repousa nos consumidores, de fazer escolhas com base em princípios éticos.
Na visão do grupo parlamentar proponente, a concretização das linhas de força explanadas faz-se com as
alterações do Decreto-Lei n.º 26/2016, de 9 de junho, e do Decreto-Lei n.º 72/2003, de 10 de abril,
propugnadas na iniciativa em apreço.
Enquadramento jurídico nacional
Determina o n.º 1 do artigo 60.º da Constituição que «os consumidores têm direito à qualidade dos bens e
serviços consumidos, à formação e à informação, à protecção da saúde, da segurança e dos seus interesses
económicos, bem como à reparação de danos». Acrescentam a alínea i) do artigo 81.º que incumbe
prioritariamente ao Estado a garantia da «defesa dos interesses e direitos dos consumidores» e a alínea e) do
artigo 99.º que a proteção dos consumidores constitui um dos objetivos da política comercial do Estado. Em
matéria ambiental, o artigo 66.º estipula que «todos têm direito a um ambiente de vida humano, sadio e
ecologicamente equilibrado e o dever de o defender».
O Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça relativo ao Processo n.º 99B869, no seu sumário, refere que:
«I – Com a revisão constitucional de 1989, os direitos do consumidor passaram a arvorar-se à categoria de
direitos e deveres fundamentais de natureza económica.
II – o direito à informação importa que seja produzida uma informação completa e leal capaz de possibilitar
uma decisão consciente e responsável, tudo com vista a habilitar o consumidor a uma decisão de escolha
consciente e prudente», abordando ainda, como é referido na exposição de motivos, a importância do direito à
informação no quadro dos direitos dos consumidores. Acrescenta ainda que «numa área em que para além do
combate à informação negativa, mentirosa, enganadora ou desleal, é crucial a obrigação geral de informação
positiva que impende sobre os profissionais no seu interface (relações de consumo) com os consumidores,
obrigação esta cuja matriz é o princípio da boa-fé, hoje expressamente consagrado no art. 9 da L 29/81 de 22-
08» «e genericamente nos artigos 227.º, 239.º e 762.º do CCIV663».
Quadro jurídico em vigor:
– A Lei n.º 24/96, de 31 de julho (texto consolidado), que, no seu artigo 3.º refere serem direitos do
consumidor: «a protecção da saúde, a qualidade dos bens e a informação para o consumo» (entre outros).
– O Decreto-Lei n.º 72/2003, de 10 de abril, que regula a libertação deliberada no ambiente de organismos
geneticamente modificados (OGM) e a colocação no mercado de produtos que contenham ou sejam
constituídos por OGM, transpondo para a ordem jurídica interna a Directiva 2001/18/CE, do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 12 de março que dispõe:
Na alínea e) do artigo 20.º que os requisitos em matéria de rotulagem, em conformidade com os requisitos
constantes do anexo IV do diploma, onde o «rótulo (deve) referir claramente a presença de OGM; a expressão
‘Este produto contém organismos geneticamente modificados’ deve figurar quer num rótulo quer num
1 Cfr. Diretiva 2001/18/CE, de 12 de março de 2001, JO L n.º 106 de 17/03/2001, relativa à libertação deliberada no ambiente de
organismos geneticamente modificados e que revoga a Diretiva 90/220/CEE do Conselho. 2 Que, em traços largos, se funda «na percepção de que o progresso científico pode ter efeitos perniciosos que nem sempre a ciência
permitirá antecipar». In CUNHA, LUÍS PEDRO, «Responsabilidade e mercado: organismos geneticamente modificados e comércio internacional», Boletim de Ciências Económicas. Lisboa. ISSN 0870-4252. Vol. 53 (2010), p. 68. 3 Cfr., CALVÃO DA SILVA, Responsabilidade Civil do Produtor, Coimbra, Almedina, 1990, pág. 78.
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documento de acompanhamento do produto ou produtos que contenham ou sejam constituídos por OGM».
E no artigo 26.º, relativo à Rotulagem, que:
«1 – A autoridade competente assegura que em todas as fases de colocação no mercado a rotulagem e a
embalagem dos produtos que contenham ou sejam constituídos por OGM estão em conformidade com os
requisitos constantes da autorização referida no artigo 20.º;
2 – No que respeita aos produtos relativamente aos quais não seja possível excluir a existência fortuita ou
tecnicamente inevitável de vestígios de OGM autorizados, pode ser fixado, pela autoridade competente, de
acordo com as decisões da União Europeia, um limiar mínimo abaixo do qual esses produtos não têm de ser
rotulados».
– O Decreto-Lei n.º 26/2016, de 9 de junho, que assegura a execução e garante o cumprimento, na ordem
jurídica interna, das obrigações decorrentes do Regulamento (UE) n.º 1169/2011, do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 25 de outubro de 2011, relativo à prestação de informação aos consumidores dos géneros
alimentícios, e do Regulamento de Execução (UE) n.º 1337/2013, da Comissão, de 13 de dezembro, no que
respeita à indicação do país de origem ou do local de proveniência da carne fresca, refrigerada e congelada de
suíno, de ovino, de caprino e de aves de capoeira, e transpõe a Diretiva 2011/91/UE, do Parlamento Europeu
e do Conselho, de 13 de dezembro.
II. Enquadramento parlamentar
Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)
Projeto de Lei n.º 31/XIV/1.ª (PEV) – Alarga a abrangência a novos produtos da rotulagem para os
alimentos que contém transgénicos.
Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)
Projeto de Lei n.º 1100/XIII/4.ª (PAN) – Torna mais transparentes as regras de rotulagem relativas à
presença de organismos geneticamente modificados em subprodutos de animais, refeições e produtos não
embalados;
Projeto de Lei n.º 641/XIII/3.ª (BE) – Direito à informação aos consumidores sobre alimentos
geneticamente modificados;
Projeto de Lei n.º 639/XIII/3.ª (PAN) – Torna mais transparentes as regras de rotulagem e de
fiscalização relativas à presença de organismos geneticamente modificados assegurando aos consumidores o
acesso à informação;
Projeto de Lei n.º 539/XIII/2.ª (PEV) – Alarga a abrangência das regras de rotulagem para os alimentos
geneticamente modificados;
Projeto de Lei n.º 811/XII/4.ª (PEV) – Impede o cultivo, a comercialização e a libertação deliberada em
ambiente de Organismos Geneticamente Modificados4;
Projeto de Lei n.º 805/XII/4.ª (PCP) – Regula o cultivo de variedades agrícolas geneticamente
modificadas5;
Projeto de Lei n.º 784/XII/4.ª (BE) – Proíbe o cultivo, importação e comercialização de organismos
geneticamente modificados vegetais6;
Projeto de Lei n.º 308/XII/2.ª (PCP) – Regula o cultivo de variedades agrícolas geneticamente
modificadas7;
Projeto de Lei n.º 182/XII/1.ª (PEV) – Informação sobre cultivo de transgénicos – alteração ao Decreto-
4 Rejeitado. Foi discutido em conjunto com os projetos de lei n.
os 784/XII e 805/XII e com o projeto de resolução n.º 1293/XII.
5 Rejeitado. Foi discutido em conjunto com os projetos de lei n.
os 784/XII e 811/XII e com o projeto de resolução n.º 1293/XII.
6 Rejeitado. Foi discutido em conjunto com os projetos de lei n.
os 805/XII e 811/XII e com o projeto de resolução n.º 1293/XII.
7 Rejeitado na votação na generalidade. Foi discutido em conjunto com os projetos de resolução n.
os 470/XII e 492/XII.
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Lei n.º 160/2005, de 21 de setembro8;
Projeto de Lei n.º 154/XII/1.ª (PCP) – Estabelece as Bases da Política de Ambiente9;
Projeto de Lei n.º 143/XII/1.ª (PS) – Estabelece as bases da política de ambiente (Revoga a Lei n.º
11/87, de 7 de abril, que aprovou a Lei de Bases do Ambiente)10
;
Projeto de Lei n.º 39/XII/1.ª (BE) – Estabelece uma nova Lei de Bases do Ambiente11
;
Projeto de Lei n.º 29/XII (PEV) – Lei de Bases do Ambiente12
;
Projeto de Lei n.º 560/XI (CDS-PP) – Revisão da Lei de Bases de Ambiente13
;
Projeto de Lei n.º 515/XI/1.ª (BE) – Estabelece uma nova Lei de Bases do Ambiente14
;
Projeto de Lei n.º 457/XI/2.ª (PEV) – Lei de Bases do Ambiente15
;
Projeto de Lei n.º 456/XI/2.ª (PCP) – Estabelece as Bases da Política de Ambiente16
;
Projeto de Lei n.º 224/XI/1.ª (PSD) – Revisão da Lei de Bases do Ambiente17
;
Projeto de Lei n.º 11/X/1.ª (PEV) – Altera o Decreto-Lei n.º 164/2004, de 3 de julho [Altera o Decreto-Lei
n.º 72/2003, de 10 de abril, que regula a libertação deliberada no ambiente de organismos geneticamente
modificados (OGM) e a colocação no mercado de produtos que contenham ou sejam constituídos por OGM,
de acordo com os regulamentos (CE) n.os
1829/2003 e 1830/2003, do Parlamento Europeu e do Conselho, de
22 de setembro]18
;
Projeto de Lei n.º 524/IX/3.ª (PEV) – Altera o Decreto-Lei n.º 164/2004, de 3 de julho [Altera o Decreto-
Lei n.º 72/2003, de 10 de abril, que regula a libertação deliberada no ambiente de Organismos Geneticamente
Modificados (OGM) e a colocação no mercado de produtos que contenham ou sejam constituídos por OGM,
de acordo com os Regulamentos (CE) n.os
1829/2003 e 1830/2003, do Parlamento Europeu e do Conselho, de
22 de setembro]19
;
Projeto de Lei n.º 43/VIII/1.ª (PEV) – Proíbe a comercialização e importação e produção com fins
comerciais de organismos geneticamente modificados20
;
Projeto de Lei n.º 30/VIII/1.ª (BE) – Organismos geneticamente modificados: submissão da lei ao
princípio da precaução21
.
Os projetos de resolução relacionados com a questão são os seguintes:
Projeto de Resolução n.º 1293/XII/4.ª (PS) – Recomenda ao Governo orientações atinentes ao processo
de transposição da Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 2001/18/CE no que se
refere à possibilidade de os Estados-Membros limitarem ou proibirem o cultivo de organismos geneticamente
modificados (OGM) no seu território22
.
Projeto de Resolução n.º 492/XII/2.ª (PEV) – Prevê a aplicação do princípio da precaução relativamente
8 Rejeitado na votação na generalidade. Foi discutido em conjunto com o Projeto de Resolução n.º 236/XII.
9 Retomou o Projeto de lei n.º 456/XI, que caducara. Foi rejeitado. Foi discutido em conjunto com os Projetos de Lei n.
os 29/XII, 39/XII e
143/XII. 10
Rejeitado. Foi discutido em conjunto com os Projetos de Lei n.os
29/XII, 39/XII e 154/XII. 11
Retomou o Projeto de Lei n.º 515/XI, que caducara. Foi rejeitado. Foi discutido em conjunto com os Projetos de Lei n.os
29/XII, 39/XII e 154/XII. 12
Retomou o Projeto de Lei n.º 457/XI, que caducara. Foi rejeitado. Foi discutido em conjunto com os Projetos de Lei n.os
29/XII, 143/XII e 154/XII. 13
Iniciativa caducada em 19-6-2011. 14
Iniciativa caducada em 19-6-2011. 15
Embora aprovado na generalidade, o projeto de lei caducaria em 19-6-2011. Foi discutido em conjunto com os Projetos de Lei n.os
224/XI e 456/XI. 16
Apesar de aprovada, a iniciativa viria a caducar em 19-6-2011. Foi discutida em conjunto com os Projetos de Lei n.os
224/XI e 457/XI. 17
Apesar de aprovado na generalidade, o projeto de lei caducaria em 19-6-2011. Foi discutido em conjunto com os Projetos de Lei n.os
456/XI e 457/XI. 18
Caducou em 14-10-2009. 19
Caducou em 22-12-2004. 20
Rejeitado. Foi discutido em conjunto com o Projeto de Lei n.º 30/VIII. 21
Foi discutido em conjunto com o Projeto de Lei n.º 43/VIII. Deu origem à Lei n.º 12/2002, de 16 de fevereiro («Organismos geneticamente modificados»), através da qual foram suspensas a libertação deliberada no ambiente de produtos geneticamente modificados e a importação e comercialização de produtos que contenham na sua composição organismos geneticamente modificados e que se destinem à alimentação humana ou animal até à transposição da Diretiva 2001/18/CE. 22
Deu origem à Resolução da Assembleia da República n.º 32/2015, de 1 de abril («Recomenda ao Governo orientações atinentes ao processo de transposição da Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 2001/18/CE, de 12 de março, no que se refere à possibilidade de os Estados membros limitarem ou proibirem o cultivo de organismos geneticamente modificados (OGM) no seu território»).
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ao milho transgénico NK60323
;
Projeto de Resolução n.º 470/XII/2.ª (BE) – Recomenda ao Governo que proíba a importação,
comercialização e cultivo dos organismos geneticamente modificados milho MON810 e batata amflora24
;
Projeto de Resolução n.º 236/XII/1.ª (BE) – Recomenda ao Governo que proíba a importação e
comercialização de milho transgénico MON81025
;
Projeto de Resolução n.º 166/XI/1.ª (BE) – Recomenda ao Governo que rejeite a comercialização de
arroz transgénico LLRice6226
;
Projeto de Resolução n.º 230/X/3.ª (BE) – Recomenda ao Governo uma moratória sobre o cultivo de
sementes que contenham ou sejam constituídas por Organismos Geneticamente Modificados (OGM)27
;
Projeto de Resolução n.º 194/X/2.ª (PEV) – Recomenda ao Governo a aplicação do princípio da
precaução em relação a milho geneticamente modificado28
;
Projeto de Resolução n.º 37/VIII/1.ª (PEV) – Sobre rotulagem em alimentos para consumo humano ou
animal produzidos a partir de organismos geneticamente modificados29
;
Projeto de Resolução n.º 28/VIII/1.ª (PS) – Adopção da Directiva 90/220/CEE relativa à libertação
deliberada no ambiente de organismos geneticamente modificados30
;
Projeto de Resolução n.º 26/VIII/1.ª (CDS-PP) – Sobre produtos provenientes de organismos
geneticamente modificados31
.
III. Apreciação dos requisitos formais
Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais
A iniciativa em apreciação é apresentada pelo Grupo Parlamentar do Pessoas-Animais-Natureza (PAN), ao
abrigo e nos termos do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da
República (RAR), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos Deputados, por força
do disposto na alínea b) do artigo 156.º da Constituição e b) do n.º 1 do artigo 4.º do RAR, bem como dos
grupos parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição e da alínea f)
do artigo 8.º do RAR.
É subscrita por quatro Deputados, observando o disposto no n.º 1 do artigo 123.º do RAR, e assume a
forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR.
A iniciativa encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o
seu objeto principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, cumprindo os requisitos formais
previstos no n.º 1 do artigo 124.º do RAR.
Observa igualmente os limites à admissão da iniciativa estabelecidos no n.º 1 do artigo 120.º do RAR, uma
vez que parece não infringir a Constituição ou os princípios nela consignados e define concretamente o
sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa.
Deu entrada a 22 de janeiro de 2020, foi admitida em 24 de janeiro, e baixou, na generalidade, à Comissão
de Agricultura e Mar, tendo sido anunciada a 3 de fevereiro.
Verificação do cumprimento da lei formulário
A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, de ora em
diante designada como lei formulário, contém um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e
23
Rejeitado. Foi discutido em conjunto com o Projeto de Lei n.º 308/XII e com o Projeto de Resolução n.º 470/XII. 24
Rejeitado. Foi discutido em conjunto com o Projeto de Lei n.º 308/XII e com o Projeto de Resolução n.º 492/XII. 25
Rejeitado. Foi discutido em conjunto com o Projeto de Lei n.º 182/XII. 26
Deu origem à Resolução da Assembleia da República n.º 104/2010, de 16 de agosto («Recomenda ao Governo que rejeite a comercialização de arroz transgénico LLRice62»). 27
Iniciativa caducada em 14-10-2009. 28
Iniciativa caducada em 14-10-2009. 29
Daria origem à Resolução da Assembleia da República n.º 64/2000, de 14 de julho («Sobre rotulagem em alimentos para consumo humano ou animal produzidos a partir de organismos geneticamente modificados»). 30
Iniciativa considerada caducada em 4-4-2002. 31
Iniciativa considerada caducada em 4-4-2002.
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formulário dos diplomas que são relevantes em caso de aprovação da presente iniciativa.
O presente projeto de lei pretende tornar mais transparentes as regras de rotulagem relativas à presença
de organismos geneticamente modificados procedendo à alteração do Decreto-Lei n.º 26/2016, de 9 de junho,
e do Decreto-Lei n.º 72/2003, de 10 de abril.
O título da presente iniciativa legislativa traduz sinteticamente o seu objeto, em conformidade com o
disposto no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário.
Todavia, consultado o Diário da República Eletrónico, verifica-se que o Decreto-Lei n.º 72/2003, de 10 de
abril, já sofreu duas alterações, respetivamente pelos Decretos-Leis n.os
164/2004, de 3 de julho, e 154/2019,
de 18 de outubro, pelo que tendo em conta o disposto no n.º 1 do artigo 6.º da referida lei, na parte em que
«Os diplomas ue alterem outros devem (…) caso tenha havido alterações anteriores, identificar a ueles
diplomas que procederam a essas alterações, ainda que incidam sobre outras normas»32
, no título nada se
refere quanto à ordem de alteração.
Assim, relativamente ao título, sugere-se o seguinte:
«Torna mais transparentes as regras de rotulagem relativas à presença de organismos
geneticamente modificados em subprodutos de animais, refeições e produtos não embalados, e
procede à primeira alteraçãoao Decreto-Lei n.º 26/2016, de 9 de junho, e à terceira alteração ao
Decreto-Lei n.º 72/2003, de 10 de abril»
O autor não promoveu a republicação dos decretos-leis que pretende alterar, nem se verificam quaisquer
dos requisitos de republicação de diplomas alterados, previstos no artigo 6.º da lei formulário.
Em caso de aprovação em votação final global, deve ser publicada sob a forma de lei na 1.ª série do Diário
da República, conforme o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário, e de acordo com o
disposto no artigo 5.º entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação, conforme estatuído no n.º 1 do
artigo 2.º da citada lei formulário, segundo o qual, os atos legislativos «entram em vigor no dia neles fixado,
não podendo, em caso algum, o início da vigência verificar-se no próprio dia da publicação.»
Na presente fase do processo legislativo a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões
em face da lei formulário.
Regulamentação ou outras obrigações legais
A presente iniciativa não prevê a necessidade de regulamentação posterior das suas normas, nem
condiciona a sua aplicação ao cumprimento de qualquer obrigação legal, todavia, no seu artigo 4.º, sob a
epígrafe «Norma transitória», prevê prazos para os produtores procederem às correspondentes alterações e
para a comercialização dos produtos embalados até à entrada em vigor da presente iniciativa.
IV. Análise de direito comparado
Enquadramento no plano da União Europeia
A política dos consumidores da União Europeia (UE) (artigo 169.º do Tratado sobre o Funcionamento da
União Europeia – TFUE), na qual se enquadra a presente temática, é uma responsabilidade partilhada entre a
União Europeia e os Estados-Membros, e tem por finalidade promover a saúde, a segurança e os interesses
económicos dos consumidores, bem como o seu direito à informação, à educação e a organizarem-se para
preservar os seus interesses.
A matéria dos organismos geneticamente modificados está prevista na Diretiva 2001/18/CE do Parlamento
Europeu e do Conselho de 12 de março de 2001 relativa à libertação deliberada no ambiente de organismos
geneticamente modificados e que revogou a Directiva 90/220/CEE do Conselho, cujo objetivo é, entre outros,
tornar mais eficiente e mais transparente o procedimento de concessão de autorizações para a libertação
deliberada e a colocação no mercado de organismos geneticamente modificados (OGM). 32
Segundo as regras da legística, a referida indicação deve ser feita no título das iniciativas.
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Neste sentido, pode ler-se naquela Diretiva, no considerando (40) que, «A fim de assegurar que a presença
de OGM em produtos que contenham ou sejam constituídos por OGM é identificada de forma adequada, a
expressão ‘este produto contém organismos geneticamente modificados’ deverá constar claramente de um
rótulo ou de um documento de acompanhamento».
Esta Diretiva constitui um dos vários elementos que compõem o quadro jurídico da União Europeia em
matéria de OGM. Os outros elementos são diretivas e regulamentos (que incidem em matérias como os
alimentos geneticamente modificados ou os movimentos transfronteiriços de OGM), que visam proteger a
saúde humana e animal e o ambiente, implementar procedimentos harmonizados e garantir a rastreabilidade
dos OGM colocados no mercado.
A Diretiva 2001/18/CE foi alterada33
pelo Regulamento (CE) n.º 1830/2003 do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 22 de setembro de 2003, relativo à rastreabilidade e rotulagem de organismos geneticamente
modificados e à rastreabilidade dos géneros alimentícios e alimentos para animais produzidos a partir de
organismos geneticamente modificados.
Nos termos daquele Regulamento, é necessário estabelecer regras de rastreabilidade para os géneros
alimentícios e para os alimentos para animais produzidos a partir de OGM, a fim de facilitar a rotulagem exacta
desses produtos nos termos do Regulamento (CE) n.º 1829/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho, de
22 de setembro de 2003, relativo aos géneros alimentícios e alimentos para animais geneticamente
modificados (6 ), com o objectivo de assegurar que os operadores e os consumidores tenham acesso a
informações exactas que lhes permitam exercer de forma eficaz a sua liberdade de escolha, bem como
permitir o controlo e a verificação das declarações inscritas no rótulo. As regras relativas aos géneros
alimentícios e alimentos para animais produzidos a partir de OGM devem ser semelhantes para evitar a
interrupção do fluxo de informações quando se modifica a utilização final do produto [vide. considerando (4)].
Deste modo, o artigo 4.º do mesmo Regulamento dispõe, na secção B intitulada «Rotulagem» que:
6 – No que respeita aos produtos que contenham ou sejam constituídos por OGM, os operadores devem
assegurar-se de que:
a) Tratando-se de produtos pré-embalados que contenham ou sejam constituídos por OGM, seja incluída
no rótulo a menção «Este produto contém organismos geneticamente modificados» ou «Este produto contém
[nome do(s) organismo(s)] geneticamente modificados»;
b) Tratando-se de produtos não pré-embalados oferecidos ao consumidor final, figure no expositor, ou
ligada ao expositor do produto, a menção «Este produto contém organismos geneticamente modificados» ou
«Este produto contém [nome do(s) organismo(s)] geneticamente modificados».
Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estados-Membros da União Europeia: Espanha e
França.
ESPANHA
O regime jurídico paralelo do direito espanhol consta da Ley 9/2003, de 25 de abril que establece el
régimen jurídico de la utilización confinada, liberación voluntaria y comercialización de organismos modificados
geneticamente (consolidado), regulamentada pelo Real Decreto 178/2004, de 30 de eneropor el que se
aprueba el Reglamento general para el desarrollo y ejecución de la Ley 9/2003, de 25 de abril, por la que se
establece el régimen jurídico de la utilización confinada, liberación voluntaria y comercialización de organismos
33
A Diretiva 2001/18/CE foi também alterada pela Diretiva (UE) 2015/412 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de março de 2015 no que se refere à possibilidade de os Estados-Membros limitarem ou proibirem o cultivo de organismos geneticamente modificados (OGM) no seu território Texto relevante para efeitos do EEE.
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modificados geneticamente (consolidado).
No que concerne ao aspeto específico tratado no projeto de lei sob análise, o primeiro dos referidos
diplomas alude, no seu preâmbulo, à adequada rotulagem dos produtos em questão para garantir quer o
controlo pelas autoridades competentes quer a informação dos consumidores, remetendo, no seu artigo 22,
para os requisitos de etiquetagem a determinar por via regulamentar.
Regulamentando a questão, o diploma estabelece, na alínea e) do n.º 2 do artigo 32, a respeito do pedido
de autorização para colocação do produto no mercado, que a proposta de rotulagem deve obedecer aos
requisitos estabelecidos no seu anexo VIII e indicar claramente a presença de organismos modificados
geneticamente. Diz ainda esse preceito que no rótulo ou nas informações adicionais deve figurar a frase
seguinte: «Este producto contiene organismos modificados geneticamente».
Quanto aos produtos relativamente aos quais não seja possível excluir a existência fortuita ou tecnicamente
inevitável de vestígios de organismos geneticamente modificados, rege o n.º 2 do artigo 50, segundo o qual se
deve garantir que «los operadores apliquen los umbrales mínimos establecidos por la Comisión Europea, por
debajo de los cuales no necesitarán etiquetarse los productos respecto de los cuales no puedan excluirse
rastros accidentales o técnicamente inevitables de organismos modificados genéticamente autorizados».
FRANÇA
A legislação básica está concentrada no Título III do Livro V da Parte Legislativa do Code de
l'Environnement, sob a epígrafe «Organismes génétiquement modifiés». A libertação e colocação no mercado
de organismos geneticamente modificados é regulada nas secções 2 e 3 do Capítulo III («Dissémination
volontaire d'organismes génétiquement modifiés») do referido Título III, continuando a admitir-se a sua
existência, embora sempre com sujeição a rotulagem obrigatória e exame prévio do respetivo pedido de
autorização que tem em conta os riscos para o ambiente e a saúde pública (artigos L533-3 a L533-8-2).
Com relevância para a questão em apreço, o portal eletrónico InfOGM – Information indépendante et
critique sur les OGM, les biotechnologies et les semences refere que a matéria é enquadrada principalmente
ao nível europeu, mas deixa aos Estados-membros margem de manobra para precisarem determinados
aspetos do regime jurídico respetivo, designadamente no plano da rotulagem dos produtos. De acordo com o
guia aí disponibilizado, o regime jurídico nacional não exceciona o caso dos produtos com origem em animais
alimentados com produtos transgénicos, mantendo-se, assim, a não obrigação de rotulagem desses produtos,
o que decorre diretamente da legislação europeia.
Outros países
ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA
De acordo com a lei federal numerada como Public Law 114-2016, também os Estados Unidos da América,
admitem o cultivo e comercialização de organismos geneticamente modificados, embora sujeito a rigorosas
normas de autorização prévia e rotulagem e identificação do produto alimentício, que obrigam,
designadamente, à indicação da quantidade de substâncias geneticamente manipuladas nele contidas, de
acordo com o Safe and Accurate Food Labeling Act of 2015.
V. Consultas e contributos
Consultas facultativas
Da análise da iniciativa sub iudice pareceresultar relevante a consulta de associações de consumidores.
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VI. Avaliação prévia de impacto
Avaliação sobre impacto de género
Os autores juntaram a respetiva ficha de Avaliação Prévia de Impacto de Género, em função da qual se
afere o caráter neutro da iniciativa legislativa em apreço. O tema, a sua redação e as alterações legislativas
concretamente propugnadas não nos oferecem questões quanto a este ponto, não evidenciando, prima facie,
qualquer impacto prospetivo diferenciado em função de género.
Linguagem não discriminatória
Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre
que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso. A
presente iniciativa não nos suscita questões relacionadas com a utilização de linguagem discriminatória.
VII. Enquadramento bibliográfico
AZEVEDO, M. Alexandra Santos de – Os produtos transgénicos: avanços e recuos: segurança alimentar.
RPDC. Coimbra. N.º 63 (set. 2010), p. 111-141. Cota: RP-633
Resumo: Neste artigo a autora começa por apresentar uma definição do que são os alimentos
transgénicos. Seguidamente, levanta a questão da segurança destes produtos e apresenta informação sobre
os riscos potenciais dos mesmos, sobre o que se sabe sobre os seus efeitos na saúde e sobre as medidas
implementadas a nível europeu para avaliação do risco e aprovação dos transgénicos. A autora conclui este
artigo dizendo que «com o cultivo de transgénicos não é apenas a soberania alimentar, mas a própria
segurança alimentar que é posta em causa – e a adoção de transgénicos depois de consolidada, é um passo
social a muitos níveis irreversível.»
CUNHA, Luís Pedro – Responsabilidade e mercado: organismos geneticamente modificados e comércio
internacional. Boletim de ciências económicas. Coimbra. ISSN 0870-4252. Vol. 53 (2010), p. 61-93. Cota:
RP-353
Resumo: O autor analisa as transações internacionais dos organismos geneticamente modificados, à luz
dos tratados internacionais vigentes, com enfoque nas relações tensas entre os Estados Unidos e a União
Europeia, sobre esta matéria, motivadas por questões ambientais, de segurança e de rotulagem dos produtos.
GONÇALVES, Maria Eduarda – Regulação do risco e «risco» da regulação: o caso dos organismos
geneticamente modificados. In Estudos comemorativos dos 10 anos da Faculdade de Direito da
Universidade Nova de Lisboa. Coimbra: Almedina, 2008. ISBN 978-972-40-3426-3. Vol.1, p. 441-471. Cota:
12.06 – 16/2017
Resumo: Neste artigo a autora analisa a regulação dos riscos associados, direta ou indiretamente, ao
desenvolvimento tecnológico e industrial, os quais geram particular inquietação na sociedade. Por regulação
do risco entende a autora «a intervenção dos poderes públicos no mercado ou nos processos económicos e
sociais, visando controlar as consequências potencialmente adversas que deles possam resultar para a saúde
pública, o ambiente ou, de uma maneira geral, a segurança das pessoas e bens.» No ponto 2 do artigo – A
regulação europeia dos organismos geneticamente modificados – a autora analisa a legislação europeia sobre
este assunto e aborda a problemática da rastreabilidade e rotulagem de OGM. Segundo a mesma «a
rastreabilidade («traceability») de OGM permite acompanhar o percurso dos produtos desde o seu fabrico à
sua distribuição tendo em vista verificar o cumprimento das obrigações de rotulagem, controlar potenciais
efeitos sobre a saúde e o ambiente e retirá-los do mercado se for detetado um risco não previsto. As
exigências em matéria de rotulagem visam, por seu lado, informar o consumidor ou utilizador do produto
permitindo-lhes assim uma «escolha informada». O Regulamento 1830/2003 que estabelece os requisitos a
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cumprir nestas matérias aplica-se a todos os OGM autorizados a circular no mercado europeu, produtos
alimentares ou não, sementes, etc. No entanto, partindo do pressuposto de que é praticamente impossível
fabricar produtos 100% puros – tratando-se de produtos alimentares sem recurso a OGM – excetuam-se das
obrigações estipuladas os produtos que contenham traços de OGM abaixo do limite de 0.9% sob condição de
essa presença ser fortuita ou tecnicamente inevitável; ou seja, os produtores devem demonstrar ter tomado
medidas apropriadas para evitar a presença desse material (artigo 4.º, n.os
7 e 8). Excetuam-se ainda carne,
leite ou ovos obtidos a partir de animais alimentados ou tratados medicinalmente com produtos OGM. Admite-
se além disso a presença até um máximo de 0,5% de OGM já avaliados cientificamente como não colocando
em perigo o ambiente e a saúde, ainda que a sua aprovação formal esteja pendente.»
MELO, Helena Pereira de – Alimentos geneticamente modificados. Themis. ISSN 2182-9438. Coimbra. N.º
6, ed. esp. (2018), p. 245-266. RP-205
Resumo: Este artigo analisa o regime jurídico aplicável aos alimentos geneticamente modificados na União
Europeia. Estudam-se os princípios básicos e principais regras do regime dos «novos alimentos» em que se
enquadram aqueles alimentos, bem como as questões de biossegurança associadas ao seu consumo.
SANTOS, Ana Morgado dos; CAETANO, José Manuel – Legislação sobre os organismos geneticamente
modificados: segurança alimentar ou proteccionismo? Nação e defesa. Lisboa. ISSN 0870-757X. N.º 125
(2010), p. 193-208. Cota: RP-72
Resumo: «Os grandes produtores e exportadores mundiais de produtos agrícolas têm vindo a adotar a
engenharia genética nesta atividade com o intuito de melhorar a produtividade dos fatores e aumentar a
rentabilidade das empresas. Na última década, os Estados Unidos (EUA) e a União Europeia (UE)
implementaram legislação muito díspar no que diz respeito à produção, comercialização e consumo de
organismos geneticamente modificados (OGM). Aparentemente, a forte pressão política exercida pelos
consumidores europeus no sentido de efetuarem escolhas informadas sobre os alimentos que consomem,
levou a UE a tornar obrigatória a rotulagem dos OGM, assim como, o seu rastreio ao longo das sucessivas
fases da cadeia de produção e de distribuição. Neste contexto, o presente artigo tem por objetivo identificar e
entender as potenciais motivações que têm estado por detrás das diferentes políticas seguidas pela UE e
pelos EUA relativamente aos produtos alvo de modificação genética.»
———
PROJETO DE LEI N.º 199/XIV/1.ª
[SEXTA ALTERAÇÃO AO DECRETO-LEI N.º 96/89, DE 28 DE MARÇO, QUE CRIA O REGISTO
INTERNACIONAL DE NAVIOS DA MADEIRA (MAR)]
Parecer da Comissão de Agricultura e Mar e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
1 – Nota introdutória
2 – Objeto e motivação da iniciativa legislativa
3 – Enquadramento legal e antecedentes
4 – Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
5 – Consultas e contributos
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Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte III – Conclusões
Parte IV – Anexos
PARTE I – Considerandos
1 – Nota introdutória
O Projeto de Lei n.º 199/XIV/1.ª deu entrada a 12 de fevereiro de 2020. Por despacho de S. Ex.ª Excelência
o Presidente da Assembleia da República foi admitido e baixou, para a generalidade, à Comissão de
Agricultura e Mar, a 13 de fevereiro de 2020, e emissão do respetivo parecer. Na reunião ordinária n.º 14 da
Comissão de Agricultura e Mar, que decorreu a 18 de fevereiro, foi atribuída a elaboração do parecer ao Grupo
Parlamentar do Partido Socialista, que indicou como relator, o signatário, o Deputado Carlos Pereira.
A iniciativa em apreciaçãoé apresentada por quatro Deputados do Grupo Parlamentar do Partido Social
Democrata (PSD), ao abrigo e nos termos do n.º 1 do artigo 167.º daConstituição e do artigo 118.º do
Regimento da Assembleia da República (RAR), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um
poder dos Deputados, por força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da Constituição e b) do n.º 1 do artigo
4.º do Regimento, bem como dos grupos parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo
180.º da Constituição e da alínea f) do artigo 8.º do RAR.
De acordo com a nota técnica, o Projeto de Lei n.º 199/XIV/1.ª cumpre o disposto no n.º 1 do artigo 123.º
do RAR, toma a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do
Regimento, é redigido sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto
principal e é precedido por uma exposição de motivos, cumprindo os requisitos formais estabelecidos no n.º 1
do artigo 124.º do Regimento.
De igual modo, refere a nota técnica que encontram-se respeitados os limites à admissão das iniciativas,
previstos no n.º 1 do artigo 120.º do Regimento, uma vez que este projeto de lei parece não infringir princípios
constitucionais e define concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa.
A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, designada
por lei do formulário, contém um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e formulário dos
diplomas que são relevantes em caso de aprovação da presente iniciativa.
O projeto de lei em análise procede à alteração do Decreto-Lei n.º 96/89, de 28 de março, aditando-lhe
ainda vários artigos novos. O Decreto-Lei n.º 96/89, de 28 de março, já sofreu oito alterações, pelo que esta
será a nona alteração. Tendo em conta o disposto no n.º 1 do artigo 6.º da referida lei, na parte em que «Os
diplomas ue alterem outros devem (…) caso tenha havido alterações anteriores, identificar aqueles diplomas
que procederam a essas alterações, ainda que incidam sobre outras normas», no título nada se refere quanto
à ordem de alteração.
Assim, relativamente ao Projeto de Lei n.º 199/XIV/1.ª e de acordo com a nota técnica, sugere-se a
correção da menção das alterações constantes do corpo do artigo 2.º, bem como o seguinte título:
«Procede à nona alteração do Decreto-Lei n.º 96/89, de 28 de março, que cria o registo internacional
de navios da Madeira (MAR)»
Em caso de aprovação em votação final global, deve ser publicada sob a forma de lei na 1.ª série do Diário
da República, conforme o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.
Quanto à avaliação de linguagem, refira-se que a presente iniciativa não nos suscita questões relacionadas
com a utilização de linguagem discriminatória.
2 – Objeto e motivação da iniciativa legislativa
Os proponentes do Projeto de Lei n.º 199/XIV/1.ª – Sexta alteração ao Decreto-Lei n.º 96/89, de 28 de
março, que cria o Registo Internacional de Navios da Madeira (MAR) visa, conforme o nome indica, proceder a
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alterações ao Decreto-Lei n.º 96/89, de 28 de março, e referem, na Exposição de Motivos, razões que, em seu
entender, justificam a iniciativa:
O Registo Internacional de Navios da Madeira (MAR) (…) conta já com cerca de 580 navios, mas que
tem muito potencial para crescer ainda mais.
Este registo (…) foi criado através do Decreto-Lei n.º 96/89, de 28 de março, com o intuito de travar
processos de saída de navios do registo convencional para outros Países (…) de atrair investimento
estrangeiro e dinamizar a marinha de comércio nacional.
Este segundo registo, tem por fim efetuar o registo de todos os atos e contratos referentes a navios de
comércio (…) e as embarcações de recreio (…) bem como o controlo dos requisitos de segurança exigidos
pelas convenções internacionais aplicáveis, sendo que os serviços do MAR estão integrados na Conservatória
do Registo Comercial da zona franca da Madeira.
O MAR está sujeito a um regime jurídico específico, do qual resulta a sua atratividade, sendo (…)
atualmente o quinto maior registo das embarcações europeu e o décimo quinto à escala mundial por
tonelagem de arqueação bruta.
Dada a importância do Registo Internacional de Navios da Madeira, o crescente número de pedidos de
registo de navios verificado e a necessidade de aumentar a sua competitividade internacional e reforçar a
posição de Portugal no Mundo (…) é indispensável proceder à revisão do Decreto-Lei n.º 96/89, de 28 de
março, contemplando, (…) a simplificação e agilização dos prazos e dos procedimentos de registo, (…).
Os proponentes terminam a exposição de motivos com a seguinte consideração:
E considerando a natureza destes bens, bem como que a sua construção e aquisição implicam, na
maioria dos casos, financiamentos com extensão internacional, prevê-se alterar ainda o regime da hipoteca
naval – garantia real que permite ao credor obter a satisfação do seu crédito com preferência sobre a
generalidade dos demais credores – introduzindo especificidades face ao regime geral de hipoteca de bens
móveis contido no Código Civil, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 47344/66, de 25 de novembro, na sua redação
atual.
3 – Enquadramento legal e antecedentes
Conforme a nota técnica, em termos de antecedentes parlamentares, referem-se:
A proposta de lei:
– Proposta de Lei n.º 255/XII/4.ª – Procede à sétima alteração ao Decreto-Lei n.º 96/89, de 28 de março,
regulando a proteção social dos tripulantes dos navios registados no Registo Internacional da Madeira,
aprovado a 12-12-2014 com votos a favor do PS, do PSD e do CDS-PP e abstenções do PCP, do BE e do
PEV, dando origem à supracitada Lei n.º 23/2015, de 17 de março.
e, ainda, os seguintes projetos de resolução:
– Projeto de Resolução n.º 238/XI/1.ª (PSD) – Recomenda ao Governo que reabra e retome de imediato,
as negociações com a Comissão Europeia relativas ao Centro Internacional de Negócios da Madeira (CINM),
caducado a 19-06-2011;
– Projeto de Resolução n.º 237/XI/1.ª (CDS-PP) – Negociações Regime Fiscal Centro Internacional de
Negócios da Madeira, caducado a 19-06-2011.
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4 – Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
Quanto a iniciativas legislativas ou petições pendentes sobre matéria idêntica, foi localizada, neste
momento, na base de dados da Atividade Parlamentar (AP), a seguinte iniciativa:
Projeto de Lei n.º 221/XIV/1.ª (PS) – Procede à nona alteração do Decreto-Lei n.º 96/89, de 28 de
março, que cria o registo internacional de navios da Madeira (MAR).
5 – Consultas e contributos
Consultas obrigatórias
Regiões Autónomas
A propósito do Projeto de Lei n.º 199/XIV/1.ª, o Sr. Presidente da Assembleia da República promoveu a
audição da Assembleia Legislativa e do Governo da Região Autónoma da Madeira, em 14 de fevereiro.
Os contributos recebidos constam da página da iniciativa.
PARTE II – Opinião do Deputado autor do parecer
O Relator do presente parecer reserva a sua opinião para o debate em plenário da iniciativa, a qual é, de
resto, de elaboração facultativa conforme o disposto no n.º 3 do artigo 137.º do RAR.
PARTE III – Conclusões
A Comissão de Agricultura e Mar, em reunião realizada no dia 2 de junho de 2020, aprova o seguinte
parecer:
O Projeto de Lei n.º 199/XIV/1.ª – Sexta alteração ao Decreto-Lei n.º 96/89, de 28 de março, que cria o
registo internacional de navios da Madeira (MAR), apresentado pelo Grupo Parlamentar do Partido Social
Democrata, reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser apreciado e votado em Plenário da
Assembleia da República.
Palácio de S. Bento, 29 de maio de 2020.
O Deputado autor do parecer, Carlos Pereira — O Presidente da Comissão, Pedro do Carmo.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, na reunião da Comissão do dia 2 de junho de 2020.
PARTE IV – Anexos
Anexa-se a nota técnica elaborada pelos serviços da Assembleia da República, ao abrigo do artigo 131.º do
Regimento da Assembleia da República.
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Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 199/XIV/1.ª (PSD) (voltar)
Sexta alteração ao Decreto-Lei n.º 96/89, de 28 de março, que cria o registo internacional de navios
da Madeira (MAR).
Data de admissão: 13 de fevereiro de 2020.
Comissão de Agricultura e Mar (7.ª).
Projeto de Lei n.º 221/XIV/1.ª (PS)
Procede à nona alteração do Decreto-Lei n.º 96/89, de 28 de março, que cria o registo internacional
de navios da Madeira (MAR).
Data de admissão: 3 de março de 2020.
Comissão de Agricultura e Mar (7.ª).
Índice
I. Análise da iniciativa
II. Enquadramento parlamentar
III. Apreciação dos requisitos formais
IV. Análise de direito comparado
V. Consultas e contributos
VI. Avaliação prévia de impacto
VII. Enquadramento bibliográfico
Elaborada por:: Isabel Pereira (DAPLEN); Helena Medeiros (BIB); Teresa Montalvão (DILP); Paulo Ferreira e Joaquim Ruas (DAC). Data: 20 de maio de 2020.
I. Análise das iniciativas
As iniciativas
As presentes iniciativas visam a introdução de um conjunto de alterações ao Decreto-Lei n.º 96/89, de 28
de março, que cria o Registo Internacional de Navios da Madeira (MAR).
O MAR é reconhecido como um dos registos internacionais de maior qualidade, sendo integralmente
aplicáveis àquele todas as convenções internacionais de que Portugal é signatário. Criado no âmbito do
desenvolvimento do Centro Internacional de Negócios da Madeira, o MAR destina-se a todas as entidades que
se dediquem ao transporte marítimo de pessoas e bens, habilitando as embarcações aí registadas a arvorar
pavilhão português. Acrescem ainda um conjunto de benefícios fiscais aplicáveis às entidades que,
simultaneamente, se encontrem licenciadas no âmbito institucional do Centro Internacional de Negócios da
Madeira. Estamos, assim, perante normativos de amplo alcance, não apenas no domínio interno, mas também
com respaldo na aplicação do direito europeu e internacional.
Nestes termos, fácil é de antever o MAR como instrumento de importância estratégica no contexto do
desenvolvimento económico da Região Autónoma da Madeira, na exata medida da competitividade financeira
e fiscal em que se têm traduzido, ademais, as principais modificações operadas em sede legislativa (tanto no
que concerne diretamente ao diploma que cria o MAR como a normativos de incidência nesta matéria, entre os
quais se destaca o Estatuto dos Benefícios Fiscais).
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É, de resto, no sentido da otimização da proposta de valor do MAR que os proponentes de ambas as
iniciativas identificam, designadamente, a necessidade de simplificação do procedimento registal – adaptando-
o às exigências de uma sociedade progressivamente desmaterializada – e o delinear de um regime
diferenciado no que concerne à hipoteca como vetores das alterações propugnadas.
Enquadramento jurídico nacional
Nos termos da Constituição da República Portuguesa (Constituição) o artigo n.º 5 (Território), n.º 1
consagra que «Portugal abrange o território definido no continente europeu e os arquipélagos dos Açores e da
Madeira». A Constituição estabelece ainda no seu artigo n.º 6 (Estado Unitário), n.º 2 que «os arquipélagos
dos Açores e da Madeira constituem Regiões Autónomas dotadas de estatutos político-administrativos e de
órgãos de Governo próprio».
Na decorrência destes preceitos constitucionais é criado o MAR1, através do Decreto-Lei n.º 96/89, de 28
de março, que é um organismo a quem compete o registo de todos os atos e contratos referentes aos navios a
ele sujeitos e o controlo dos requisitos de segurança exigidos pelas convenções internacionais. O MAR
consiste num segundo registo (o primeiro registo é o convencional) de navios portugueses que tem uma
natureza especial, insular e ultraperiférico. O motivo subjacente à criação do MAR tem a ver, entre outros, com
a competição internacional no setor da marinha de comércio e a criação de vários Estados Europeus dos seus
próprios segundos registos.
Este diploma é regulamentado pela Portaria n.º 715/89, de 23 de agosto, com as alterações introduzidas
pelo Decreto-Lei n.º 23/2007, de 1 de fevereiro (Elimina a emissão de passaporte de embarcação), que aprova
o regulamento de diversas matérias inerentes e necessárias ao Registo Internacional de Navios da Madeira
(MAR), criado na Zona Franca da Região Autónoma da Madeira pelo Decreto-Lei n.º 96/89, de 28 de março.
A Zona Franca na Madeira foi criada pelo Decreto-Lei n.º 500/80, de 20 de outubro, regulamentada pelo
Decreto Regulamentar n.º 53/82, de 23 de agosto, e define os diversos aspetos da Zona Franca,
designadamente quanto aos tipos de atividades que podem ser desenvolvidas e respetivo regime aduaneiro.
No contexto do enquadramento da presente iniciativa, importa referir que o Decreto-Lei n.º 96/89, de 28 de
março, sofreu diversas alterações, que passamos a elencar:
Decreto-Lei n.º 393/93, de 23 de novembro, «Altera o Decreto-Lei n.º 96/89, de 28 de março (Registo
Internacional de Navios da madeira)»;
Decreto-Lei n.º 5/97, de 9 de janeiro, «Estabelece a norma interpretativa do n.º 3 do artigo 14.º do
Decreto-Lei n.º 96/89, de 28 de março»;
Decreto-Lei n.º 331/99, de 20 de agosto, «Altera o Decreto-Lei n.º 194/98, de 10 de julho, que
estabelece o regime jurídico da cabotagem marítima; altera o artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 96/89, de 28 de
março, e revoga o Decreto-Lei n.º 31/97, de 28 de janeiro, relativos ao Registo Internacional de Navios da
Madeira (MAR)»;
Decreto-Lei n.º 248/2002, de 8 de novembro, «Altera o artigo 20.º do Decreto-Lei n.º 96/89, de 28 de
março»;
Lei n.º 23/2015, de 17 de março, «Sétima alteração ao Decreto-Lei n.º 96/89, de 28 de março, regulando
a proteção social dos tripulantes dos navios registados no Registo Internacional da Madeira»;
Decreto-Lei n.º 234/2015, de 13 de outubro, «Procede à oitava alteração ao Decreto-Lei n.º 96/89, de 28
de março».
Com vista ao estabelecimento de um conjunto de medidas a respeitar pelo Estado português na sua
relação com as organizações encarregues da inspeção, vistoria e certificação dos navios e ainda com vista ao
cumprimento das convenções internacionais sobre segurança marítima e prevenção da poluição marinha,
transpondo a Diretiva 2009/15/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2009, foi
1 Portugal está atualmente na Lista Branca do Memorando de Paris Mou. O Paris Memorandum of Understanding on Port State Control
(Paris Mou) é o documento oficial em que 27 Autoridades Marítimas concordam em implementar um sistema harmonizado de controlo de acesso aos portos. O Memorando de Entendimento consiste no texto principal e em 12 anexos, nos quais as autoridades, entre outras coisas, concordam em procedimentos de inspeção e investigação de procedimentos operacionais e na troca de informações.
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aprovado o Decreto-Lei n.º 13/2012, de 20 de janeiro.
Importa ainda mencionar o Decreto-Lei n.º 192/2003, de 22 de agosto, que aprova o regulamento aplicável
às embarcações de recreio registadas ou a registar no Registo Internacional de navios da Madeira. Com este
diploma pretendeu-se que os atos de registo e os demais relativos às embarcações de recreio no Registo
Internacional de Navios da Madeira passassem a estar sujeitos ao regime estabelecido no Decreto-Lei n.º
96/89, de 28 de março.
II. Enquadramento parlamentar
Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)
A pesquisa efetuada à base de dados da Atividade Parlamentar (AP) não revelou, quaisquer iniciativas
legislativas ou petições pendentes sobre a matéria em apreço, na presente data.
Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)
Em legislaturas anteriores foram apresentadas as seguintes iniciativas legislativas sobre matéria idêntica
ou conexa:
– Proposta de Lei n.º 255/XII/4.ª – Procede à sétima alteração ao Decreto-Lei n.º 96/89, de 28 de março,
regulando a proteção social dos tripulantes dos navios registados no Registo Internacional da Madeira,
aprovado a 12-12-2014 com votos favoráveis do PS, do PSD e do CDS-PP e abstenções do PCP, do BE e do
PEV, dando origem à supracitada Lei n.º 23/2015, de 17 de março.
Referem ainda o Registo Internacional de Navios da Madeira os seguintes projetos de resolução:
– Projeto de Resolução n.º 238/XI/1.ª (PSD) – Recomenda ao Governo que reabra e retome de imediato,
as negociações com a Comissão Europeia relativas ao Centro Internacional de Negócios da Madeira (CINM),
caducado a 19-06-2011;
– Projeto de Resolução n.º 237/XI/1.ª (CDS-PP) – Negociações Regime Fiscal Centro Internacional de
Negócios da Madeira, caducado a 19-06-2011.
III. Apreciação dos requisitos formais (DAPLEN)
Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais
O Projeto de Lei n.º 199/XIV/1.ª é apresentado pelo Grupo Parlamentar do Partido Social Democrata, ao
abrigo e nos termos do n.º 1 do artigo 167.º daConstituição e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da
República (RAR), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos Deputados, por força
do disposto na alínea b) do artigo 156.º da Constituição e b) do n.º 1 do artigo 4.º do Regimento, bem como
dos grupos parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição e da
alínea f) do artigo 8.º do RAR.
A iniciativa é subscrita por quatro Deputados, observando o disposto no n.º 1 do artigo 123.º do RAR, e
assume a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR; encontra-
se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal e é
precedida de uma breve exposição de motivos, cumprindo os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo
124.º do RAR. Observa igualmente os limites à admissão da iniciativa estabelecidos no n.º 1 do artigo 120.º do
RAR, uma vez que parece não infringir a Constituição ou os princípios nela consignados e define
concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa. Deu entrada a 12 de fevereiro de
2020, foi admitida a 13 de fevereiro e baixou, para a generalidade, à Comissão de Agricultura e Mar, tendo
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sido anunciada nesse mesmo dia.
No que concerne ao Projeto de Lei n.º 221/XIV/1.ª, refira-se que a iniciativa em apreciação é apresentada
pelo Grupo Parlamentar do Partido Socialista, ao abrigo e nos termos do n.º 1 do artigo 167.º daConstituição e
do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República(RAR), que consagram o poder de iniciativa da lei.
É subscrita por seis Deputados, observando o disposto no n.º 1 do artigo 123.º do RAR, e observa as mesmas
prescrições normativas aludidas a propósito da iniciativa legislativa acima elencada, cumprindo aqueles
requisitos de âmbito constitucional, legal e regimental. Deu entrada a 28 de fevereiro de 2020, foi admitida a 3
de março e baixou, para a generalidade, à Comissão de Agricultura e Mar, tendo sido anunciada no dia 4 do
mesmo mês.
Verificação do cumprimento da lei formulário
A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, de ora em
diante designada como lei formulário, contém um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e
formulário dos diplomas que são relevantes em caso de aprovação da presente iniciativa.
Os projetos de lei em apreço promovem ambos alterações ao Decreto-Lei n.º 96/89, de 28 de março,
aditando-lhe ainda vários artigos novos.
Os títulos respetivos traduzem sinteticamente o seu objeto, em conformidade com o disposto no n.º 2 do
artigo 7.º da lei formulário.
Consultado o Diário da República Eletrónico, verifica-se que o Decreto-Lei n.º 96/89, de 28 de março, já
sofreu oito alterações, respetivamente pelos Decretos-Leis n.os
393/93, de 23 de novembro, 31/97, de 28 de
janeiro, 5/97, de 9 de janeiro, 331/99, de 20 de agosto, 248/2002, de 8 de novembro, e 321/2003, de 23 de
dezembro, pela Lei n.º 23/2015, de 17 de março, e pelo Decreto-Lei n.º 234/2015, 13 de outubro, pelo que esta
será a nona alteração. Tendo em conta o disposto no n.º 1 do artigo 6.º da referida lei, na parte em que «Os
diplomas ue alterem outros devem (…) caso tenha havido alterações anteriores, identificar a ueles diplomas
que procederam a essas alterações, ainda que incidam sobre outras normas»2, no título nada se refere quanto
à ordem de alteração.
Assim, sugere-se, quanto ao Projeto de Lei n.º 199/XIV/1.ª, a correção da menção das alterações
constantes do corpo do artigo 2.º, bem como o seguinte título:
«Procede à nona alteração ao Decreto-Lei n.º 96/89, de 28 de março, que cria o registo internacional
de navios da Madeira (MAR)»
O autor não promoveu a republicação do decreto-lei que pretende alterar, não a juntando à sua iniciativa,
embora esta esteja prevista no artigo 3.º da iniciativa. Termos em que, a questão deverá ser ponderada em
sede de apreciação na especialidade, uma vez que em caso de aprovação, caso se mantenha a referência no
artigo 3.º a republicação deve ser preparada e acompanhar o texto final para efeitos de votação final global.
Em caso de aprovação em votação final global, deve ser publicada sob a forma de lei na 1.ª série do Diário
da República, conforme o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário, e não prevendo data da
entrada em vigor, a mesma verificar-se-á, conforme estatuído no n.º 2 do artigo 2.º da citada lei formulário,
segundo o qual, na falta de fixação do dia, os diplomas os atos legislativos «entram em vigor, em todo o
território nacional e no estrangeiro, no quinto dia após a publicação.»
No que concerne ao Projeto de Lei n.º 221/XIV/1.ª, sugere-se apenas a identificação das alterações já
efetuadas no corpo do artigo 1.º.
Em caso de aprovação em votação final global, deve ser publicada nos mesmos termos acima prescritos,
entrando em vigor no primeiro dia do mês seguinte ao da sua publicação, de acordo com o seu artigo 4.º e
com o n.º 1 do artigo 2.º da citada lei formulário, que dispõe que os atos legislativos «entram em vigor no dia
neles fixado, não podendo, em caso algum, o início da vigência verificar-se no próprio dia da publicação.»
Na presente fase do processo legislativo, as iniciativas em apreço não nos parecem suscitar outras
questões em face da lei formulário.
2 Segundo as regras da legística, a referida indicação deve ser feita no título das iniciativas.
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Regulamentação ou outras obrigações legais
As presentes iniciativas não preveem a necessidade de regulamentação posterior das suas normas, nem
condiciona a sua aplicação ao cumprimento de qualquer obrigação legal.
IV. Consultas e contributos
Consultas obrigatórias
Regiões Autónomas
A propósito do Projeto de Lei n.º 199/XIV/1.ª, o Sr. Presidente da Assembleia da República promoveu a
audição da Assembleia Legislativa e do Governo da Região Autónoma da Madeira, em 14 de fevereiro. Os
contributos recebidos constam da página da iniciativa.
No concernente à iniciativa legislativa propugnada pelos Senhores Deputados do Grupo Parlamentar do
PS, o Senhor Presidente da Assembleia da República promoveu, em 3 de março, a audição dos órgãos de
governo próprio das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, para efeitos de emissão de parecer no
prazo de 20 dias, nos termos da Lei n.º 40/96, de 31 de agosto. Os contributos recebidos constam, de igual
forma, da página da iniciativa.
V. Avaliação prévia de impacto
Avaliação sobre impacto de género
Linguagem não discriminatória
Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre
que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso. As
presentes iniciativas não nos suscitam questões relacionadas com a utilização de linguagem discriminatória.
VI. Enquadramento bibliográfico
FERNANDES, Cátia – O registo internacional de navios da Madeira: uma viagem por mar. Revista da
Ordem dos Advogados. Lisboa. ISSN.0870-8118. Ano 74 (abr.- jun. 2014), p. 457-486. Cota: RP-172.
Resumo: Este artigo sobre o Registo Internacional de navios da Madeira (MAR) analisa a natureza,
objetivos, âmbito, principais características e regime jurídico deste registo. Para tal a autora vai elaborar uma
contextualização histórica relativa à criação do MAR e explanar as diversas atribuições e competências. No
âmbito da sua conclusão a autora aponta, entre outras, a necessidade de «apostar na desburocratização e
simplificação de procedimentos, na criação de infraestruturas de apoio ao Registo (locais e no estrangeiro) e
na delegação de mais compet ncias às OR (em articulação com o MAR) (…)».
PINHEIRO, Luís de Lima – O navio em direito internacional. In Estudos de Homenagem ao Prof. Doutor
Jorge Miranda. Coimbra: Coimbra Editora, 2012. ISSN 0870-3116. Vol. V, p. 255-278. Cota: 12.06.4 –
318/2012 (5)
Resumo: O autor vai analisar o conceito de navio, delimitando a categoria de navios abrangida no estudo
em questão (exclui navios de guerra e navios de Estado utilizados para fins não comerciais). O estudo analisa
a regulação dos navios por normas do Direito Internacional Público do Mar e o Direito Internacional Privado.
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Na sua conclusão o autor defende que, em ambos os direitos referidos, os navios suscitam problemas
específicos de regulação jurídica e que «a conexão permanente com um determinado Estado desempenha um
papel determinante quer em certos aspectos da jurisdição pelo Direito Internacional Público quer no tocante à
lei reguladora dos direitos reais sobre o navio, dos contratos de trabalho a bordo e da responsabilidade
extracontratual por factos ocorridos a bordo de navios ou envolvendo navios».
———
PROJETO DE LEI N.º 221/XIV/1.ª
(PROCEDE À NONA ALTERAÇÃO DO DECRETO-LEI N.º 96/89, DE 28 DE MARÇO, QUE CRIA O
REGISTO INTERNACIONAL DE NAVIOS DA MADEIRA)
Parecer da Comissão de Agricultura e Mar
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião da Deputada autora do parecer
Parte III – Conclusões
Parte IV – Anexos
PARTE I – Considerandos
1 – Nota preliminar
Foi apresentado à Assembleia da República por seis Deputados do Grupo Parlamentar do Partido
Socialista (PS) o Projeto de Lei n.º 221/XIV/1.ª, que visa proceder à nona alteração do Decreto-Lei n.º 96/89,
de 28 de março, que cria o Registo Internacional de Navios da Madeira.
A iniciativa foi apresentada nos termos do artigo 167.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e do
118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR), respeita os requisitos formais previstos no n.º 1 do
artigo 119.º e nas alíneas a), b) e c) do n.º 1 do artigo 124 do RAR, relativamente às iniciativas em geral, bem
como os previstos no n.º 1 do artigo 123 do referido diploma, quanto aos projetos de lei em particular.
Respeita, ainda, os limites da iniciativa imposta pelo RAR, por força do disposto nos n.os
1 e 3 do artigo 120.º.
Trata-se de um poder dos deputados, por força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da CRP e na alínea
b) do n.º 1 do artigo 4.º do RAR, bem como dos grupos parlamentares, por força do disposto na alínea g) do
n.º 2 do artigo 180.º da CRP e da alínea f) do artigo 8.º do RAR.
O referido projeto de lei deu entrada no dia 28 de fevereiro de 2020, foi admitido a 3 de março de 2020 e
baixou, para a generalidade, por determinação de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República (PAR), à
7.ª comissão parlamentar – Comissão de Agricultura e Mar (CAM) –, tendo sido anunciado no dia 4 do mesmo
mês.
Na sequência da deliberação da CAM, a elaboração deste parecer coube ao Grupo Parlamentar do CDS,
que, por sua vez, indicou como Deputada relatora a autora deste parecer.
A iniciativa destes seis Deputados do PS, tomando a forma de projeto de lei em conformidade com o
disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR, encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação
que traduz sinteticamente o seu objeto principal e é precedida de uma exposição de motivos, pelo que cumpre
os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 124.º do Regimento da Assembleia da República.
Sobre a entrada em vigor deste projeto de lei, em caso de aprovação, o diploma entra em vigor no primeiro
dia do mês seguinte ao da sua publicação, de acordo com o seu artigo 4.º e com o n.º 1 do artigo 2.º da lei
formulário, que dispõe que os atos legislativos «entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso
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algum, o início da vigência verificar-se no próprio dia da publicação».
2 – Objeto, conteúdo e motivação da iniciativa
O objeto da presente iniciativa legislativa visa a introdução de um conjunto de alterações ao Decreto-Lei n.º
96/89, de 28 de março, que cria o Registo Internacional de Navios da Madeira (MAR), aditando-lhe ainda
vários artigos novos. O diploma apresentado pelo Grupo Parlamentar do PS tem o seguinte título: «Procede à
nona alteração do Decreto-Lei n.º 96/89, de 28 de março, que cria o registo internacional de navios da Madeira
(MAR)».
Em conformidade com o n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela
Lei n.º 43/2014, de 11 de julho – conhecida por «lei formulário» – a iniciativa em análise tem um título que
traduz sinteticamente o seu objeto.
Segundo os autores do Projeto de Lei n.º 221/XIV/1.ª, «é importante proceder à revisão do Decreto-Lei n.º
96/89, de 28 de março e continuar a afirmar Portugal como um país marítimo». Assim, pretendem proceder «à
simplificação e agilização dos prazos e dos procedimentos de registo, atento que os navios de comércio e as
embarcações de recreio são bens que podem ser objeto de transações comerciais realizadas em locais com
diferentes fusos horários».
Criado no âmbito do desenvolvimento do Centro Internacional de Negócios da Madeira, o MAR é
reconhecido como um dos registos internacionais de maior qualidade, sendo integralmente aplicáveis àquele
todas as convenções internacionais de que Portugal é signatário. Destina-se a todas as entidades que se
dediquem ao transporte marítimo de pessoas e bens, habilitando as embarcações aí registadas a arvorar
pavilhão português. Acrescem ainda um conjunto de benefícios fiscais aplicáveis às entidades que,
simultaneamente, se encontrem licenciadas no âmbito institucional do Centro Internacional de Negócios da
Madeira. Estamos, assim, perante normativos de amplo alcance, não apenas no domínio interno, mas também
com respaldo na aplicação do direito europeu e internacional.
Os proponentes desta iniciativa identificam, designadamente, a necessidade de simplificação do
procedimento registal – adaptando-o às exigências de uma sociedade progressivamente desmaterializada – e
o delinear de um regime diferenciado no que concerne à hipoteca como vetores das alterações propugnadas.
Segundo a nota técnica elaborada pelos serviços da Assembleia da República, e consultado o Diário da
República Eletrónico, «verifica-se que o Decreto-Lei n.º 96/89, de 28 de março, já sofreu oito alterações,
respetivamente pelos Decretos-Leis n.os
393/93, de 23 de novembro, 31/97, de 28 de janeiro, 5/97, de 9 de
janeiro, 331/99, de 20 de agosto, 248/2002, de 8 de novembro, e 321/2003, de 23 de dezembro, pela Lei n.º
23/2015, de 17 de março, e pelo Decreto-Lei n.º 234/2015, 13 de outubro, pelo que esta será a nona
alteração».
A presente iniciativa não prevê a necessidade de regulamentação posterior das suas normas, nem
condiciona a sua aplicação ao cumprimento de qualquer obrigação legal.
S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República promoveu, no dia 3 de março, a audição dos órgãos de
governo próprio das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, para efeitos de emissão de parecer no
prazo de 20 dias, nos termos da Lei n.º 40/96, de 31 de agosto. Os contributos recebidos constam, de igual
forma, da página da iniciativa.
3 – Iniciativas pendentes sobre a mesma matéria
De acordo com a informação que consta na nota técnica dos serviços da Assembleia da República, não
existe, na presente data, nenhuma iniciativa legislativa sobre a mesma matéria, para além do Projeto de Lei n.º
199/XIV/1.ª (PSD), cujo objeto é a sexta alteração ao Decreto-Lei n.º 96/89, de 28 de março, que cria o registo
internacional de navios da Madeira (MAR).
Ainda de acordo com a nota técnica, e após consulta à base de dados da atividade parlamentar, verifica-se
também não existir nenhuma petição pendente relacionada com a matéria em análise.
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PARTE II – Opinião da Deputada autora do parecer
A autora do presente parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre o Projeto de Lei n.º 221/XIV/1.ª, que
é de «elaboração facultativa» [cf. n.º 3 do artigo 137.º do RAR], para a discussão em Plenário da Assembleia
da República.
PARTE III – Conclusões
Tendo em consideração o anterior exposto, a Comissão de Agricultura e Mar aprova o seguinte parecer:
O Projeto de Lei n.º 221/XIV/1.ª, apresentado pelo Grupo Parlamentar do Partido Socialista, que visa
proceder à nona alteração do Decreto-Lei n.º 96/89, de 28 de março, que cria o registo internacional de navios
da Madeira (MAR), deve ser remetido para agendamento e apreciação pelo Plenário da Assembleia da
República, reservando os grupos parlamentares as suas posições e decorrente sentido de voto para o debate.
Palácio de S. Bento, 1 de junho de 2020.
A Deputada autora do parecer, Cecília Meireles — O Presidente da Comissão, Pedro do Carmo.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, na reunião da Comissão do dia 2 de junho de 2020.
PARTE IV – Anexos
Vide nota técnica do Projeto de Lei n.º 199/XIV/1.ª.
———
PROJETO DE LEI N.º 223/XIV/1.ª
(SÉTIMA ALTERAÇÃO À LEI N.º 32/2006, DE 26 DE JUNHO, ALARGANDO AS SITUAÇÕES DE
REALIZAÇÃO DE INSEMINAÇÃO POST MORTEM)
PROJETO DE LEI N.º 237/XIV/1.ª
ALTERA O REGIME DA PROCRIAÇÃO MEDICAMENTE ASSISTIDA, PERMITINDO A INSEMINAÇÃO
POST MORTEM PARA REALIZAÇÃO DE PROJETO PARENTAL CLARAMENTE ESTABELECIDO
(SÉTIMA ALTERAÇÃO À LEI N.º 32/2006, DE 26 DE JULHO)
Parecer da Comissão de Saúde e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio
Parecer conjunto
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte III – Conclusões
Parte IV – Anexos
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PARTE I – Considerandos
a) Nota Introdutória
O Grupo Parlamentar do Partido Socialista, assim como o Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda,
tomaram a iniciativa de apresentar à Assembleia da República, os Projetos de Lei n.º 223/XIV/1.ª – Sétima
alteração às Leis n.º 32/2006, de 26 de julho, alargando as situações de realização da inseminação post
mortem, e n.º 237/XIV/1.ª, que altera o regime da procriação medicamente assistida, permitindo a inseminação
post mortem para realização de projeto parental estabelecido, respetivamente.
Esta apresentação foi efetuada nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 167.º da Constituição da
República Portuguesa e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República, reunindo os requisitos
formais previstos no artigo 124.º do Regimento.
O Projeto Lei n.º 223/XIV/1.ª (PS) deu entrada na Mesa da Assembleia da República no dia 2 de março de
2020, tendo baixado em 5 de março à Comissão de Saúde. O Projeto Lei n.º 237/XIV/1.ª (BE) deu entrada na
Mesa da Assembleia da República no dia 6 de março de 2020, tendo baixado em 11 de março à presente
Comissão.
b) Do objeto, conteúdo e motivação da iniciativa
Os projetos de lei vertentes têm como objeto proceder à sétima alteração à Lei n.º 32/2006, de 26 de julho
– lei que regula a utilização de técnicas de procriação medicamente assistida (PMA) – no sentido de permitir o
recurso às técnicas de procriação medicamente assistida através de inseminação post mortem, isto é, com
recurso ao sémen de dador morto, desde que decorrente de projeto parental expressamente consentido.
As motivações subjacentes à apresentação das iniciativas por parte do Grupo Parlamentar do PS prendem-
se com a convicção de que o legislador deve intervir sempre que se depara com «insuficiências da lei em
vigor, geradoras de potencial injustiça ou contradição com as suas próprias finalidades».
No entender do PS a redação atual do artigo 22.º da Lei n.º 32/2006, de 26 de julho, «é contraditória em
relação à evolução que a lei tem vivido». A lei atualmente permite já a uma mulher que não seja casada e que
não viva em união de facto o recurso a técnicas de PMA com material genético de dador anónimo, dador esse
que poderá estar vivo ou não no momento em que se inicia o procedimento. Neste caso, o legislador não
releva se o dador está vivo ou morto. No entanto, a lei proíbe expressamente o recurso à inseminação quando
esta «era consciente, expressamente consentida e correspondente a uma vontade comum de ambos os
futuros progenitores»,de dador falecido, que não anónimo e, portanto, identificado e conhecido. No entender
do Partido socialista tal constitui uma contradição que se propõem resolver com esta intervenção legislativa.
Defende o PS que «a proibição da inseminação post mortem atualmente existente não atende a nenhum
interesse de ordem pública e apenas conduz a um impedimento de concretização de ‘projetos parentais
expressamente desejados’, principalmente quando o que se pretende é garantir técnicas de procriação
medicamente assistida a quem, por força de quadros clínicos, é infértil ou até venha a morrer.»
No que se refere ao Projeto de Lei n.º 237/XIV/1.ª consideram os seus proponentes que as alterações
efetuadas em 2016 ao regime da PMA ditaram a alteração do seu paradigma: de natureza subsidiária, as
técnicas de PMA, passaram a um método alternativo ou complementar de reprodução. No âmbito dessa
alteração a PMA está acessível a todas as mulheres, e não apenas às mulheres inférteis e às mulheres
casadas, e sem condicionalismos de orientação sexual, bastando apenas o desejo e a vontade de um projeto
parental. E assim, dizem os proponentes, ficou por resolver os casos das mulheres que estão proibidas de
inseminação post mortem com sémen do marido ou do homem com quem viviam em união de facto, ainda que
essa mesma inseminação corresponda a um desejo claramente estabelecido antes do falecimento e que seja
crucial para a realização de um projeto parental que resulta da vontade livre, informada e comprovada da
mulher e do seu parceiro, entretanto falecido.
Consideram os proponentes que «É de difícil entendimento que seja proibido um processo de PMA nestas
situações mesmo quando a vontade do casal foi claramente expressa e o consentimento prévio foi
devidamente assinado.», o que se lhe afigura pertinente a intervenção legislativa pelo que apresentam o
referido projeto de lei.
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Assim, ambos os projetos de lei vêm propor alterações aos artigos 22.º e 23.º da Lei n.º 32/2006, de 26 de
julho. Em síntese, tais alterações consubstanciam admissibilidade da inseminação post mortem no âmbito de
um projeto parental claramente estabelecido por escrito antes da morte do pai, e decorrido o prazo que seja
considerado ajustado à adequada ponderação da decisão. Para tanto determina-se que o material genético,
nestes casos, não será destruído.
Mais se determina que a criança que vier a nascer, em virtude da inseminação realizada nos termos
preconizados nestas iniciativas, será havida como filha do falecido. De referir quanto a esta especificidade que
o projeto de lei do PS cria aqui uma exceção: salvo se à data da inseminação a mulher tiver contraído
casamento ou viver há pelo menos dois anos em união de facto com homem que, nos termos do artigo 14.º,
dê o seu consentimento a tal ato, caso em que se aplica o disposto no n.º 3 do artigo 1839.º do Código Civil.
Mais, o projeto de lei do PS vem propor a aplicação retroativa da licitude deste regime, nos casos em que,
antes da entrada em vigor da presente alteração à Lei n.º 32/2006, de 26 de julho, se tenha verificado a
existência de um projeto parental claramente estabelecido por escrito antes do falecimento do pai.
Ambos os projetos de lei são muito idênticos, embora adotem técnicas legiferantes diferentes, que, pela
sua importância e pelas repercussões profundas sobre a finalidade das técnicas de PMA e as situações em
que se lhes deve recorrer, importa aqui relevar: o projeto de lei do PS mantém a proibição absoluta da
inseminação post mortem, excecionando e tipificando os casos em que tal pode vir a suceder, ao passo que o
BE elimina essa proibição tout court, explicitando os casos em que é admissível recorrer à post mortem.
A opção entre uma e outra não nos parece ser uma questão de pormenor, e ainda que, em termos práticos,
possa parecer indiferenciada, tem subjacente visões distintas que refletem o quadro de valores ínsito na lei, e
por conseguinte conformarão a sua interpretação.
c) Enquadramento legal e constitucional e antecedentes
Sendo o enquadramento legal e os antecedentes relativamente a esta matéria expendidos na nota técnica
que a respeito do mesmo foi elaborada pelos competentes serviços da Assembleia da República, e que consta
em anexo ao presente parecer e se dá aqui por integralmente reproduzida, remete-se para esse documento a
densificação do capítulo em apreço.
PARTE II – Opinião do Deputado autor do parecer
O relator do presente parecer entende dever reservar, nesta sede, a sua posição sobre o Projeto de Lei n.º
35/XIV/1.ª, a qual é, de resto, de «elaboração facultativa», conforme disposto no n.º 3 do artigo 137.º do
Regimento da Assembleia da República.
PARTE III – Conclusões
1 – O Projeto de Lei n.º 223/XIV/1.ª – Sétima alteração à Lei 32/2006, de 26 de julho, alargando as
situações de realização da inseminação post mortem, apresentado pelo Grupo Parlamentar do Partido
Socialista, bem como o Projeto Lei n.º 237/XIV/1.ª, que altera o regime da procriação medicamente assistida,
permitindo a inseminação post mortem para realização de projeto parental estabelecidoapresentado pelo
Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda, foram, ambos, remetidos à Comissão de Saúde para elaboração do
respetivo parecer.
2 – A apresentação destas iniciativas foi efetuada nos termos do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo
180.º, da alínea c) do artigo 161.º e do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição da República Portuguesa, bem
como do artigo 119.º do Regimento da Assembleia da República, estando reunidos os requisitos formais
previstos no artigo 124.º desse mesmo Regimento.
3 – Face ao exposto, a Comissão de Saúde é de parecer que o Projeto de Lei n.º 223/XIV/1.ª, assim como
o Projeto Lei n.º 237/XIV/1.ª, ambos objeto de análise do presente relatório, reúnem os requisitos legais,
constitucionais e regimentais para serem discutido e votados em Plenário.
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Palácio de S. Bento, 13 de fevereiro de 2020.
A Deputada autora do parecer, Sandra Pereira — A Presidente da Comissão, Maria Antónia Almeida
Santos.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PAN e do CH, na reunião
da Comissão do dia 27 de maio de 2020.
PARTE IV – Anexos
Nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.
Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 223/XIV/1.ª (PS)
Sétima alteração à Lei n.º 32/2006, de 26 de julho, alargando as situações de realização de
inseminação post mortem
Data de admissão: 5 de março de 2020.
Comissão de Saúde (9.ª).
Índice
I. Análise da iniciativa
II. Enquadramento parlamentar
III. Apreciação dos requisitos formais
IV. Análise de direito comparado
V. Consultas e contributos
VI. Avaliação prévia de impacto
VII. Enquadramento bibliográfico
Elaborada por: Inês Mota (DAC), Maria Leitão e Nuno Amorim (DILP), Rafael Silva (DAPLEN) e Paula Faria (BIB). Data: 13 de março de 2020.
I. Análise da iniciativa
A iniciativa
O Grupo Parlamentar do Partido Socialista (PS) apresentou o Projeto de Lei n.º 223/XIV/1.ª, que tem por
objeto a sétima alteração à Lei n.º 32/2006, de 26 de julho – lei que regula a utilização de técnicas de
procriação medicamente assistida (PMA) –, no sentido de admitir o alargamento do recurso a técnicas de
procriação medicamente assistida através da inseminação com sémen após a morte do dador, nos casos de
projetos parentais expressamente consentidos.
Em síntese, a presente iniciativa prevê:
i) A licitude da inseminação com sémen da pessoa falecida para permitir a realização de um projeto
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parental claramente estabelecido por escrito antes do falecimento do pai, nomeadamente aquele manifestado
no documento em que é prestado o consentimento informado, decorrido que seja o prazo considerado
ajustado à adequada ponderação da decisão (artigo 2.º);
ii) Que o sémen que seja recolhido para fins de inseminação, com fundado receio de futura esterilidade,
não seja destruído se o dador vier a falecer durante o período estabelecido para a conservação do sémen nos
casos identificados na alínea anterior (artigo 2.º);
iii) A determinação de que a criança que vier a nascer, em virtude da inseminação realizada nos termos da
alínea i), será havida como filha do falecido, salvo se à data da inseminação a mulher tiver contraído
casamento ou viver há pelo menos dois anos em união de facto com homem que, nos termos do artigo 14.º,
dê o seu consentimento a tal ato, caso em que se aplica o disposto no n.º 3 do artigo 1839.º do Código Civil.
(artigo 2.º);
iv) Que a licitude da inseminação post mortem abranja os casos em que, antes da entrada em vigor da
presente alteração à Lei n.º 32/2006, de 26 de julho, se tenha verificado a existência de um projeto parental
claramente estabelecido por escrito antes do falecimento do pai (artigo 3.º).
O artigo 4.º desta iniciativa estabelece que a entrada em vigor da lei ocorrerá «no dia seguinte ao da sua
publicação».
A razão primordial que está subjacente à apresentação desta iniciativa prende-se com a convicção do PS
de que o legislador deve intervir sempre que se depara com «insuficiências da lei em vigor, geradoras de
potencial injustiça ou contradição com as suas próprias finalidades». Defende o PS que a redação atual do
artigo 22.º da Lei n.º 32/2006, de 26 de julho, é contraditória em relação à evolução que a lei tem vivido,
porquanto atualmente é permitido a uma mulher não casada e que não integre uma união de facto recorrer a
técnicas de PMA com recurso a material genético de dador anónimo, desconhecendo-se se esse dador estará
vivo no momento em que o início do procedimento tenha lugar, e é vedada a possibilidade de recurso à PMA
quando esta «era consciente, expressamente consentida e correspondente a uma vontade comum de ambos
os futuros progenitores».
O PS defende que a proibição da inseminação post mortem atualmente existente não atende a nenhum
interesse de ordem pública e apenas conduz a um impedimento de concretização de «projetos parentais
expressamente desejados», principalmente quando o que se pretende é garantir técnicas de procriação
medicamente assistida a quem, por força de quadros clínicos, é infértil ou até venha a morrer.
Enquadramento jurídico nacional
A primeira iniciativa que visava a adoção de legislação sobre PMA data da VII Legislatura (1995/1999).
Tratava-se da Proposta de Lei n.º 135/VII – Regula as técnicas de procriação medicamente assistida, iniciativa
que chegou a ser aprovada, com os votos a favor do Partido Socialista e do CDS-Partido Popular, a abstenção
do Partido Social Democrata e os votos contra dos restantes grupos parlamentares. Tendo dado origem ao
Decreto n.º 415/VII foi vetado pelo Presidente da República Jorge Sampaio, em cuja mensagem se pode ler:
«várias das soluções nele preconizadas parecem-me demasiado controversas e conflituais para permitirem a
prossecução adequada, nos termos referidos, dos objetivos de garantia e harmonização de todos os valores,
direitos e interesses dignos de proteção». Esta iniciativa acabou por caducar em outubro de 1999.
Posteriormente, na IX Legislatura, foram apresentados três projetos de lei: o Projeto de Lei n.º 90/IX (PS) –
Regula as técnicas de procriação medicamente assistidas; o Projeto de Lei n.º 371/IX (BE) – Procriação
medicamente assistida; e o Projeto de Lei n.º 512/IX (PCP) – Regula as técnicas de reprodução medicamente
assistida, iniciativas que caducaram em 22 de dezembro de 2004.
Foi já durante a X Legislatura que foi publicada a Lei n.º 32/2006, de 26 de julho1, que veio regular a
utilização de técnicas de procriação medicamente assistida concretizando, deste modo, a alínea e) do n.º 2 do
artigo 67.º da Constituição da República Portuguesa que determina que incumbe ao Estado «Regulamentar a
procriação medicamente assistida, em termos que salvaguardem a dignidade da pessoa humana». Este
diploma, de que pode ser consultada uma versão consolidada, sofreu, até à data, as alterações introduzidas
pelas Leis n.os
59/2007, de 4 de setembro, 17/2016, de 20 de junho, 25/2016, de 22 de agosto, 58/2017, de 25
1 Trabalhos preparatórios.
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de julho, 49/2018, de 14 de agosto, e 48/2019, de 8 de julho.
A Lei n.º 59/2007, de 4 de setembro2, que procedeu à primeira alteração à Lei n.º 32/2006, de 26 de julho,
veio aditar o artigo 43.º-A – Responsabilidade penal das pessoas coletivase equiparadas, passando a prever
que «as pessoas coletivas e entidades equiparadas são responsáveis, nos termos gerais, pelos crimes
previstos na presente lei». Seguiu-se a Lei n.º 17/2016, de 20 de junho3,4,
que introduziu a segunda alteração e
alargou o âmbito dos beneficiários das técnicas de procriação medicamente assistida, tendo alterado com
esse objetivo os artigos 4.º, 6.º, 7.º, 10.º, 19.º, 20.º, 25.º e 31.º.
A terceira alteração resultou da Lei n.º 25/2016, de 22 de agosto5, que veio regular o acesso à gestação de
substituição nos casos de ausência de útero, de lesão ou de doença deste órgão que impeça de forma
absoluta e definitiva a gravidez, tendo modificado os artigos 2.º, 3.º, 5.º, 8.º, 14.º, 15.º, 16.º, 30.º, 34.º, 39.º e
44.º Na origem deste diploma podemos encontrar o Projeto de Lei n.º 183/XIII – Regula o acesso à gestação
de substituição nos casos de ausência de útero, de lesão ou de doença deste órgão que impeça de forma
absoluta e definitiva a gravidez, apresentado pelo Bloco de Esquerda, iniciativa que foi aprovada com os votos
a favor de vinte e quatro Deputados do Partido Social Democrata, do Partido Socialista, do Bloco de Esquerda,
de Os Verdes e do partido Pessoas-Animais-Natureza, a abstenção de três Deputados do Partido Social
Democrata, e os votos contra dos restantes grupos parlamentares e de dois Deputados do Partido Socialista.
O Decreto enviado para promulgação foi objeto de veto pelo Presidente da República Marcelo Rebelo de
Sousa, nos termos do n.º 1 do artigo 136.º da Constituição da República Portuguesa. Na mensagem enviada à
Assembleia da República pode-se ler que o resultado da votação final desta iniciativa «foi, pois, uma
deliberação que não correspondeu à divisão entre Grupos Parlamentares apoiantes do Governo e Grupos
Parlamentares da Oposição, nem à clássica distinção entre direita e esquerda. Por outro lado, um juízo sobre
a matéria versada não pode nem deve ser formulado na estrita base de convicções ou posições pessoais do
titular do órgão Presidente da República, mas atendendo, sobretudo, aos pareceres do Conselho Nacional de
Ética para as Ciências da Vida cuja competência legal e de composição é inquestionável. Verifico que o
decreto enviado para promulgação não acolhe as condições cumulativas formuladas pelo Conselho Nacional
de Ética para as Ciências da Vida, como claramente explicita a declaração de voto de vencido do Grupo
Parlamentar do Partido Comunista Português. As mencionadas condições foram enunciadas em duas
deliberações com quatro anos de diferença, e com composições diversas do Conselho e traduziram sempre a
perspetiva mais aberta a uma iniciativa legislativa neste domínio»6. A votação do novo Decreto foi idêntica à
do inicial com uma única diferença: a abstenção de oito Deputados do PSD e o voto a favor de vinte
Deputados, também do PSD.
A Lei n.º 58/2017, de 25 de julho7, procedeu à quarta alteração à Lei n.º 32/2006, de 26 de julho, tendo
aditado o artigo 16.º-A – Destino dos espermatozoides, ovócitos, tecido testicular e tecido ovárico e previsto no
artigo 3.º uma norma transitória sobre a criopreservação e eliminação de espermatozoides, ovócitos, tecido
testicular, tecido ovárico e embriões.
No início do ano de 2017, a pedido de um grupo de trinta Deputados à Assembleia da República foi
requerida ao Tribunal Constitucional a declaração da inconstitucionalidade, com força obrigatória geral,
designadamente do «artigo 15.º, sob a epígrafe «Confidencialidade», n.os
1 e 4, em conjugação com os artigos
10.º, n.os
1 e 2, e 19.º, n.º 1, por violação dos direitos à identidade pessoal, ao desenvolvimento da
personalidade e à identidade genética (artigo 26.º, n.os
1 e 3, da Constituição), do princípio da dignidade da
pessoa humana [artigos 1.º e 67.º, n.º 2, alínea e), da Constituição], do princípio da igualdade (artigo 13.º da
Constituição) e do princípio da proporcionalidade (artigo 18.º, n.º 2, da Constituição)» da Lei n.º 32/2006, de 26
de julho (Lei da Procriação Medicamente Assistida — «LPMA»), na redação dada pelas Leis n.os
17/2016, de
2 Trabalhos preparatórios.
3 Trabalhos preparatórios.
4 A Lei n.º 17/2016, de 20 de junho, estabeleceu no artigo 3.º da Lei n.º 17/2016, de 20 de junho, que o Governo deveria aprovar, no prazo
máximo de 120 dias, a respetiva regulamentação. Com o objetivo de proceder à elaboração de um anteprojeto de decreto-lei «e atendendo que se trata de uma matéria sensível e de elevada diferenciação técnica» foi constituída uma Comissão de Regulamentação nomeada através do Despacho n.º 8533-A/2016, de 30 de junho. Esta Comissão de Regulamentação identificou a premência de regular o destino dos espermatozoides, ovócitos, tecido testicular e tecido ovárico crio preservados tendo estado na base da apresentação da Proposta de Lei n.º 42/XIII que deu origem à Lei n.º 58/2017, de 25 de julho. 5 Trabalhos preparatórios.
6 De referir que os pareceres referidos na mensagem supramencionada são o 63/CNEV/2012, de 26 de março, sobre Procriação
Medicamente Assistida e Gestação de Substituição e o 87/CNEV/2016, de 11 de março, relativo aos Projetos de Lei n.os
6/XIII (1.ª) PS, 29/XIII (1.ª) PAN, 36/XIII (1.ª) BE e 51/XIII (1.ª) PEV em matéria de Procriação Medicamente Assistida (PMA) e 36/XIII (1.ª) BE em matéria de Gestação de Substituição (GDS). 7 Trabalhos preparatórios.
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20 de junho, e 25/2016, de 22 de agosto.
Em 24 de abril de 2018 foi proferido o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 225/20188 que declarou a
inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, «das normas do n.º 1 do artigo 8.º, na parte em que impõe
uma obrigação de sigilo absoluto relativamente às pessoas nascidas em consequência de processo de
procriação medicamente assistida com recurso a dádiva de gâmetas ou embriões, incluindo nas situações de
gestação de substituição, sobre o recurso a tais processos ou à gestação de substituição e sobre a identidade
dos participantes nos mesmos como dadores ou enquanto gestante de substituição, e do n.º 4 do artigo 15.º
da Lei n.º 32/2006, de 26 de julho, por violação dos direitos à identidade pessoal e ao desenvolvimento da
personalidade de tais pessoas em consequência de uma restrição desnecessária dos mesmos, conforme
decorre da conjugação do artigo 18.º, n.º 2, com o artigo 26.º, n.º 1, ambos da Constituição da República
Portuguesa».
Por fim, a quinta modificação foi introduzida pela Lei n.º 49/2018, de 14 de agosto9, que criou o regime
jurídico do maior acompanhado, e a sexta pela Lei n.º 48/2019, de 8 de julho10
, diploma que alterou a matéria
relativa ao anonimato de dadores de material genético, tendo para o efeito modificado o artigo 15.º e
estabelecido uma norma transitória.
Até à data, os artigos 22.º e 23.º da Lei n.º 32/2006, de 26 de junho, nunca foram modificados. Porém, e
conforme se pode ler na exposição de motivos da presente iniciativa, em 2012, na XII Legislatura, um grupo de
cinco deputados do Partido Socialista apresentou o Projeto de Lei n.º 137/XIII que propunha, entre outras
medidas, «um pequeno alargamento da possibilidade (já admitida na lei em vigor) de inseminação post
mortem, sempre que tal corresponda a um projeto parental previamente consentido pelo dador», alterando
para o efeito o artigo 22.º. Esta iniciativa foi rejeitada na generalidade, pelo que, na mesma Legislatura, mas já
em 2015, o Grupo Parlamentar do Partido Socialista apresentou o Projeto de Lei n.º 752/XII que veio renovar o
anterior projeto e que, tal como o anterior, também foi rejeitado na generalidade. Mais recentemente, na XIII
Legislatura, foi entregue pelo mesmo Grupo Parlamentar o Projeto de Lei n.º 6/XIII que veio renovar as
iniciativas anteriores. Todavia, embora aprovado na generalidade, foi o mesmo rejeitado na especialidade, na
parte relativa à alteração proposta ao artigo 22.º.
Assim sendo, e na sequência da apresentação da Petição n.º 28/XIV – Inseminação Artificial/PMA Post
Mortem e do Projeto de Lei n.º 214/XIV – Procriação medicamente assistida post mortem, o Grupo
Parlamentar do Partido Socialista renova, uma vez mais a sua proposta, considerando que estes novos
impulsos demonstram «a urgência de uma intervenção normativa clarificadora». Com esse fim propõe
modificar não só o artigo 22.º como também o 23.º, constando ainda do articulado um artigo relativo à
produção de efeitos que estabelece como «lícita a inseminação com sémen da pessoa falecida ou a
transferência post mortem de embrião para permitir a realização de um projeto parental claramente
estabelecido por escrito antes do falecimento do pai, nomeadamente aquele manifestado no documento em
que é prestado o consentimento informado, decorrido que seja o prazo considerado ajustado à adequada
ponderação da decisão», mesmo nos «casos em que, antes da sua entrada em vigor, se verificou a existência
de um projeto parental claramente estabelecido por escrito antes do falecimento do pai».
De mencionar que a Lei n.º 32/2006, de 26 de julho, foi regulamentada pelo Decreto Regulamentar n.º
6/2016, de 29 de dezembro, e pelo Decreto Regulamentar n.º 6/2017, de 31 de julho.
Sobre esta temática podem ser ainda consultados os sítios do Serviço Nacional de Saúde, Conselho
Nacional de Ética para as Ciências da Vida e Conselho Nacional de Procriação Medicamente Assistida.
II. Enquadramento parlamentar
Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)
Efetuada a consulta à base de dados da Atividade Parlamentar (AP), foi apurada a existência das seguintes
iniciativas legislativas e petições pendentes, sobre matéria de algum modo conexa:
8 Na sequência deste acórdão, em 27 de abril de 2018, o Conselho Nacional de Procriação Medicamente Assistida divulgou um
comunicado de Imprensa em que manifestou a sua profunda preocupação pelas consequências diretas e imediatas do mencionado acórdão para os beneficiários das técnicas de PMA, incluindo os beneficiários da gestação de substituição. 9 Trabalhos preparatórios.
10 Trabalhos preparatórios.
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Petição n.º 28/XIV/1.ª – Inseminação Artificial/PMA Post Mortem.
Projeto de Lei n.º 71/XIV/1.ª (BE) – Alteração do Regime Jurídico da Gestação de Substituição.
Projeto de Lei 214/XIV/1.ª (Cidadãos) – Procriação medicamente assistida post mortem.
Projeto de Lei 231/XIV/1.ª (CDS-PP) – Sétima alteração à Lei n.º 32/2006, de 26 de julho, aumentando de
três para cinco ciclos de tratamentos de segunda linha de Procriação Medicamente Assistida, comparticipados
pelo Serviço Nacional de Saúde.
Projeto de Lei 237/XIV/1.ª (BE) – Altera o Regime da Procriação Medicamente Assistida, permitindo a
inseminação post mortem para realização de projeto parental claramente estabelecido (sétima alteração à Lei
n.º 32/2006, de 26 de julho).
Projeto de Lei 247/XIV/1.ª (PAN) – Garante o acesso à gestação de substituição, procedendo à sétima
alteração à Lei n.º 32/2006, de 26 de julho (procriação medicamente assistida).
III. Apreciação dos requisitos formais
Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais
A iniciativa em apreciação é apresentada pelo PS, ao abrigo e nos termos do n.º 1 do artigo 167.º da
Constituição e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República (Regimento), que consagram o
poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos Deputados, por força do disposto na alínea b) do artigo
156.º da Constituição e b) do n.º 1 do artigo 4.º do Regimento, bem como dos grupos parlamentares, por força
do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição e da alínea f) do artigo 8.º do Regimento.
É subscrita por vinte Deputados, observando o disposto no n.º 1 do artigo 123.º do Regimento, e assume a
forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do Regimento.
A iniciativa encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o
seu objeto principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, cumprindo os requisitos formais
previstos no n.º 1 do artigo 124.º do Regimento.
Observa igualmente os limites à admissão da iniciativa estabelecidos no n.º 1 do artigo 120.º do
Regimento, uma vez que parece não infringir a Constituição ou os princípios nela consignados11
e define
concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa.
O projeto de lei em apreciação deu entrada a 2 de março de 2020. Foi admitido e baixou na generalidade à
Comissão de Saúde (9.ª), com conexão com a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e
Garantias (1.ª), a 5 de março, por despacho do Presidente da Assembleia da República, tendo sido anunciado
na sessão plenária do dia seguinte.
A respetiva discussão na generalidade encontra-se agendada para a reunião plenária de dia 20 de março,
por arrastamento com o Projeto de Lei n.º 71/XIV/1.ª (BE) – cfr. Súmula da Conferência de Líderes n.º 11, de 4
de março de 2020.
Verificação do cumprimento da lei formulário
O título da presente iniciativa legislativa – «Sétima Alteração à Lei n.º 32/2006, de 26 de junho12
, alargando
as situações de realização de inseminação post mortem» – traduz sinteticamente o seu objeto, mostrando-se
conforme ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, conhecida como lei
formulário13
, embora possa ser objeto de aperfeiçoamento formal, em sede de apreciação na especialidade ou
em redação final.
Segundo as regras de legística formal, «o título de um ato de alteração deve referir o título do ato alterado,
bem como o número de ordem de alteração»14
. Consultando o Diário da República Eletrónico verifica-se que a
11
Sobre esta matéria cfr. artigo 26.º e alínea d) do n.º 2 do artigo 67.º da Constituição. 12
A lei foi publicada em julho: Diário da República n.º 143, de 26 de julho de 2006. 13
Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, que estabelece um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário dos diplomas, alterada e republicada pelas Leis n.
os 2/2005, de 24 de janeiro, 26/2006, de 30 de junho, 42/2007, de 24 de agosto, e 43/2014,
de 11 de julho. 14
Duarte, D., Sousa Pinheiro, A. et al (2002), Legística. Coimbra, Editora Almedina, pág. 201.
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Lei n.º 32/2006, de 26 de julho, foi alterada, até à data, por seis diplomas legais. Tendo ainda em conta a
norma sobre o objeto (artigo 1.º do projeto de lei), sugere-se a seguinte redação do título, para ponderação
pela Comissão:
«Alarga o recurso a técnicas de procriação medicamente assistida através da inseminação com sémen
após a morte do dador nos casos de projetos parentais expressamente consentidos, procedendo à sétima
alteração à Lei n.º 32/2006, de 26 de julho(procriação medicamente assistida)».
Nos termos do n.º 1 do artigo 6.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro15
, no articulado devem ser elencados
os diplomas que procederam a alterações anteriores à Lei n.º 32/2006, de 26 de julho. O autor não promoveu
a republicação da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, nem se verificam quaisquer dos requisitos de
republicação de diplomas alterados, previstos no artigo 6.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro.
Em caso de aprovação esta iniciativa revestirá a forma de lei, nos termos do n.º 3 do artigo 166.º da
Constituição, pelo que deve ser objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República, em conformidade
com o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro.
No que respeita ao início de vigência, o artigo 4.º deste projeto de lei estabelece que a sua entrada em
vigor ocorrerá no dia seguinte ao da sua publicação16
, mostrando-se assim conforme com o previsto no n.º 1
do artigo 2.º da lei formulário, segundo o qual os atos legislativos «entram em vigor no dia neles fixado, não
podendo, em caso algum, o início de vigência verificar-se no próprio dia da publicação».
Nesta fase do processo legislativo, a iniciativa em análise não nos suscita outras questões no âmbito da lei
formulário.
IV. Análise de direito comparado
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estados-Membros da União Europeia: Espanha,
França, Irlanda e Itália.
ESPANHA
A Ley 14/2006, de 26 de mayo17
, sobre técnicas de reproducción humana assistida, regula as matérias
relacionadas com as técnicas de reprodução medicamente assistida.
Este diploma é complementado pelo Real Decreto-ley 9/2014, de 4 de julio, no qual se estabelece um
quadro regulamentar relativo às atividades relacionadas com a utilização de cédulas e tecidos humanos em
humanos.
De acordo com o artigo 9 da Ley 14/2006, relativo à premoriencia del marido, é possível a inseminação
artificial post mortem quando o marido prestar o seu consentimento livre, consciente e formal, através de
escritura pública, testamento ou documento de instruções que autorize a que o seu material genético seja
utilizado, nos doze meses seguintes ao seu falecimento, para fecundar a sua esposa. Esta prerrogativa pode
ser utilizada por casais unidos de facto desde que verificadas as mesmas condições (n.º 3).
Existe uma presunção legal de consentimento quando o falecimento ocorra durante o processo de
reprodução medicamente assistida e já tenha sido iniciada a fase de transferência de pré embriões. Em
qualquer dos casos, se resultar gravidez da mulher inseminada, e para efeitos de perfilhação, a criança é
havida como filha do falecido.
15
«Os diplomas que alterem outros devem indicar o número de ordem da alteração introduzida e, caso tenha havido alterações anteriores, identificar aqueles diplomas que procederam a essas alterações, ainda que incidam sobre outras normas». 16
O artigo 3.º (produção de efeitos) dispõe que o disposto no n.º 3 do artigo 22.º da Lei n.º 32/2006, de 26 de junho, na redação que lhe é dada pelo projeto de lei, é aplicável aos casos em que, antes da sua entrada em vigor, se verificou a existência de um projeto parental claramente estabelecido por escrito antes do falecimento do pai. 17
Diploma consolidado retirado do portal oficial BOE.es.
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FRANÇA
O país não permite a procriação medicamente assistida post mortem. Recentemente, em setembro de
2019, durante a discussão de uma iniciativa legislativa para alterar a lei da bioética no Parlamento, a questão
da utilização de técnicas de procriação medicamente assistida post mortem foi debatida, mas rejeitada pelos
Deputados.
IRLANDA
A Comission on Assisted Human Reproduction foi criada para avaliar a utilização das técnicas de
procriação medicamente assistida, entidade essa que emitiu um relatório, em 2005, contendo diversas
recomendações, entre as quais, e que cumpre realçar, a necessidade de aprovação de legislação sobre o
tema, uma vez que a mesma é inexistente.O país não dispõe de qualquer legislação que regule a procriação
medicamente assistida. Porém, e na sequência das recomendações do referido relatório, foi posta em
discussão pública18
uma iniciativa legislativa para regular o tema, que ainda corre os seus trâmites.19
Esta iniciativa, que contém uma parte totalmente dedicada à procriação medicamente assistida post
mortem (Posthumous assisted reproduction), prevê soluções para as questões relativas ao consentimento do
decesso, a quem pode ser recetor do material genético ou quanto à filiação da criança que venha a nascer
fruto do resultado da aplicação da técnica.
ITÁLIA
O enquadramento legal das questões relativas à procriação medicamente assistida encontra-se plasmado
na Legge 19 febbraio 2004, n. 40 Norme in materia di procreazione medicalmente assistita.
De acordo com o artigo 4, apenas é permitido o acesso a técnicas de procriação medicamente assistida
quando exista uma causa impeditiva e inexplicável de procriar de forma natural ou, se explicável, que esteja
medicamente comprovada.
O artigo 5 refere ainda que estas técnicas só estão disponíveis para casais adultos, de sexo diferente,
casados ou em coabitação, em idade potencialmente fértil e ambos vivos.
O artigo 7 determina que o Ministério da Saúde deve aprovar as diretrizes vinculativas para a prática de
técnicas de procriação medicamente assistida, cuja última versão data de 2015 e está disponível no sítio da
Internet do referido organismo ministerial.20
V. Consultas e contributos
A Comissão de Saúde deverá solicitar parecer escrito ao Conselho Nacional de Ética para as Ciências da
Vida (CNECV) e ao Conselho Nacional de Procriação Medicamente Assistida (CNPMA).
VI. Avaliação prévia de impacto
Avaliação sobre impacto de género
A avaliação de impacto de género (AIG) que foi junta ao projeto de lei pelo grupo parlamentar proponente
valora como positivo o impacto com a sua aprovação, o que efetivamente se pode verificar após leitura do
texto da iniciativa.
18
A que o Ministro da Saúde irlandês denomina de «pre-legislative scrutiny process». 19
O Ministro da Saúde tem respondido a várias perguntas dos Deputados sobre o estado do processo, a última das quais em março de 2019. 20
Existe jurisprudência que permite a utilização das técnicas de procriação medicamente assistida após a morte do dador, como é possível verificar na decisão do Tribunal de Lecce.
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Linguagem não discriminatória
Sem prejuízo de uma análise mais detalhada na apreciação na especialidade ou na redação final, nesta
fase do processo legislativo a redação do projeto de lei não nos suscita qualquer questão relacionada com a
linguagem discriminatória em relação ao género.
Impacto orçamental
Em caso de aprovação, a presente iniciativa implica encargos para o Orçamento do Estado, considerando
os elevados custos associados às tecnologias de saúde reprodutiva, no entanto, em face da informação
disponível, não é possível proceder a uma quantificação desses custos.
VII. Enquadramento bibliográfico
CARDOSO, Salvador Massano – PMA – para quê, para quem, com que custos? [Em linha]. [S.l.]:
CNPMA, [2011]. [Consult. 11 dez. 2015]. Disponível em WWW: http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=117263&img=2135&save=true> Resumo: Nesta comunicação, o autor refere a possibilidade de acesso à procriação medicamente assistida em Espanha e na Grã-Bretanha e respetivas soluções encontradas. Destaca que: «a PMA constitui uma das maiores conquistas ao permitir satisfazer o natural e mais do que desejável anseio dos humanos: ter filhos.» Relativamente a Portugal, analisa a sugestão de alteração à Lei n.º 32/2006, de 26 de julho, feita pela Comissão Nacional da Procriação Medicamente Assistida, e termina referindo na pág. 11 que: «numa sociedade atingida por um decréscimo preocupante da natalidade, as técnicas de PMA propiciam aos interessados os meios necessários para contribuírem, ainda que modestamente, para combater tão preocupante fenómeno. São bem-vindas as medidas estatais que promovam e facilitem as técnicas de PMA.» DANTAS, Eduardo; RAPOSO, Vera Lúcia Carapeto – Legal aspects of post-mortem reproduction [Em linha]: a comparative perspective of french, brazilian and portuguese legal systems. Medicine and law. Israel. ISSN 0723. N.º 31, (2012), p. 181-198. [Consult. 11 mar. 2020]. Disponível na intranet da AR: http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=130215&img=15440&save=true> Resumo: A reprodução medicamente assistida oferece atualmente a possibilidade de ter filhos de alguém que faleceu recentemente. A reprodução post mortem não é a satisfação de um mero capricho, mas sim a continuidade de afetos, fornecendo algum tipo de satisfação com a aspiração comum do casal em constituir uma família. Em todo o mundo, tribunais e legisladores encontram-se profundamente divididos relativamente à legitimidade dessa prática. O bem-estar da futura criança e o respeito pelo falecido são os argumentos mais fortes contra esta prática. Os autores afirmam que nenhum deles resiste a um exame mais aprofundado, defendendo que, não só a transferência de embriões post mortem deve ser permitida, como também a inseminação e fertilização post mortem. HASHILONI-DOLEV, Yael; SCHICKTANZ, Silke – A cross-cultural analysis of posthumous reproduction [Em linha]: the significance of the gender and margins-of-life perspectives. Reproductive BioMedicine and Society Online. Cambridge ISSN 2405-6618. N.º 4, (2017), p. 21-32. [Consult. 10 mar. 2020]. Disponível na intranet da AR: http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=130221&img=15442&save=true> Resumo: A discussão académica sobre reprodução póstuma (RP) tem incidido sobre o consentimento informado e o bem-estar da futura criança, muitas vezes negligenciando as diferenças culturais entre as
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sociedades. Com base numa comparação transcultural de leis e documentos regulatórios, e numa análise de
casos cruciais e estudo de discussões académicas e dos media em Israel e na Alemanha, este artigo analisa
as questões éticas e políticas relevantes, evidenciando como podem as diferenças culturais moldar a prática
da inseminação post mortem. Os resultados questionam as classificações comuns desta prática, salientando a
perspetiva de género e trazendo ao debate a questão das mulheres grávidas com morte cerebral. Com base
nas conclusões deste estudo, são identificados quatro fatores culturais geralmente descurados na definição
das atitudes sociais em relação à reprodução póstuma:
– O relacionamento entre a gestante e o seu futuro filho;
– Em que consiste o começo da vida;
– Em que consiste morrer;
– As pessoas que procuram ter o futuro filho, sendo que os autores argumentam que a RP pode ser mais
bem entendida se o género for chamado à colação.
KRÜGER, Matthias – The prohibition of post-mortem-fertilization [Em linha]: legal situation in Germany and
European Convention on Human Rights. Revue internationale de droit pénal. ISSN 0223-5404. Vol. 82, n.º 1
(2011), p. 41-64. [Consult. 11 mar. 2020]. Disponível na intranet da AR: http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=130216&img=15436&save=true> Resumo: O autor analisa a legislação alemã de proteção de embriões, considerando que é muito antiquada face aos desenvolvimentos registados noutros países neste campo. O artigo incide principalmente na proibição alemã da inseminação post mortem. PORTUGAL. Leis, decretos, etc. – A lei da procriação medicamente assistida: anotada e legislação complementar. Lisboa: Coimbra Editora, 2011. ISBN 978-972-32-1905-0. Cota: 28.41-315/2011 Resumo: As anotadoras consideram que esta abordagem à Lei n.º 32/2006 responde a uma necessidade de interpretação e compreensão do quadro legal em vigor, acompanhada do levantamento das normas mais importantes que nesta área se aplicam. Relativamente ao artigo 6.º – Beneficiários, é apresentada uma análise mais profunda de direito comparado em Espanha, França, Itália e Holanda. SILVA, Susana – Procriação medicamente assistida: práticas e desafios. Lisboa: ICS. Imprensa de Ciências Sociais, 2014. ISBN 978-972-671-326-5. Cota: 28.41 – 213/2015 Resumo: São analisadas as práticas, expetativas, incertezas e riscos envolvidos na procriação medicamente assistida, a partir de perceções de mulheres e homens que recorreram a essas técnicas, bem como a partir do cruzamento de discursos de médicos e juristas. Com base nos legados dos estudos sociais da ciência e da tecnologia, das teorias da sociedade, do risco e dos estudos sobre as mulheres, refere-se a importância da mobilização para um debate público com todos os atores sociais afetados ou expostos nas implicações, atuais e futuras, dos usos da procriação medicamente assistida. SIMANA, Shelly – Creating life after death: should posthumous reproduction be legally permissible without the deceased’s prior consent? [Em linha]. Journal of Law and the Biosciences (2018), p. 329–354. [Consult. 10 mar. 2020]. Disponível na intranet da AR: WWW: http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=130214&img=15435&save=true> Resumo: Os avanços científicos permitem recuperar e usar gâmetas de uma pessoa já falecida, criando assim um filho após a morte do pai genético. Este artigo analisa e compara a legislação que rege a reprodução post mortem nos Estados Unidos, Reino Unido, Austrália e Israel. A legislação de cada país tem características distintas, contudo verificou-se existirem três elementos comuns: ambiguidade legal; exigência de consentimento prévio do falecido; e permissão para o parceiro, mas não os pais, para recuperar e usar os gâmetas do falecido.
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O artigo apresenta três justificações para permitir a reprodução póstuma na ausência do consentimento
prévio do falecido: a primeira refere-se a um interesse na «continuidade genética»; a segunda diz respeito ao
modelo de autonomia designado por «respeito pelos desejos», segundo o qual as pessoas devem ser tratadas
de acordo com a forma que assumimos que elas gostariam de ser tratadas, e a terceira apoia-se nos
interesses do parceiro falecido e dos seus pais, bem como no da criança que resultará da inseminação.
———
PROJETO DE LEI N.º 228/XIV/1.ª
[FIXA OS CRITÉRIOS DE ATRIBUIÇÃO DAS COMPENSAÇÕES EM ACRÉSCIMO AOS
SUPLEMENTOS REMUNERATÓRIOS QUE SE FUNDAMENTEM NA PRESTAÇÃO DE TRABALHO EM
CONDIÇÕES DE RISCO, PENOSIDADE E INSALUBRIDADE (DÉCIMA SEGUNDA ALTERAÇÃO À LEI N.º
35/2014, DE 20 DE JUNHO – LEI GERAL DE TRABALHO EM FUNÇÕES PÚBLICAS)]
PROJETO DE LEI N.º 229/XIV/1.ª
[FIXA O REGIME DE ATRIBUIÇÃO E OS MONTANTES DOS ACRÉSCIMOS EM SUPLEMENTOS E
OUTRAS COMPENSAÇÕES QUE SE FUNDAMENTEM NA PRESTAÇÃO DE TRABALHO EM CONDIÇÕES
DE RISCO, PENOSIDADE E INSALUBRIDADE (DÉCIMA SEGUNDA ALTERAÇÃO À LEI N.º 35/2014, DE
20 DE JUNHO – LEI GERAL DE TRABALHO EM FUNÇÕES PÚBLICAS)]
Parecer da Comissão de Administração Pública, Modernização Administrativa, Descentralização e
Poder Local e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte III – Conclusões
Parte IV – Anexos
PARTE I – Considerandos
O Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português (GP do PCP) apresentou o Projeto de Lei n.º
228/XIV/1.ª – Fixa os critérios de atribuição das compensações em acréscimo aos suplementos
remuneratórios que se fundamentem na prestação de trabalho em condições de risco, penosidade e
insalubridade (décima segunda alteração à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho – Lei Geral de Trabalho em
Funções Públicas) e o Projeto de Lei n.º 229/XIV/1.ª – Fixa o regime de atribuição e os montantes dos
acréscimos em suplementos e outras compensações que se fundamentem na prestação de trabalho em
condições de risco, penosidade e insalubridade (décima segunda alteração à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho –
Lei Geral de Trabalho em Funções Públicas).
Os referidos projetos de lei, que deram entrada a 3 de março de 2020, foram admitidos e baixaram à
Comissão de Administração Pública, Modernização Administrativa, Descentralização e Poder Local a 5 de
março de 2020.
No dia 26 de maio, deram igualmente entrada e foram admitidos, e no dia 28 de maio de 2020 baixaram à
mesma Comissão os seguintes projetos de lei:
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– Projeto de Lei n.º 398/XIV/1.ª (PEV) – Atribuição das compensações em acréscimo aos suplementos
remuneratórios por trabalho executado em condições de risco, penosidade e insalubridade (Alteração à Lei n.º
35/2014, de 20 de junho – Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas);
– Projeto de Lei n.º 399/XIV/1.ª (PEV) – Aplicação do suplemento de risco, penosidade e insalubridade
(Alteração à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho – Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas);
– Projeto de Lei n.º 401/XIV/1.ª (BE) – Regulamenta os suplementos das compensações e outras regalias
de risco, penosidade e insalubridade (décima sexta alteração da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas).
Acresce que estas três iniciativas também foram agendadas para a discussão plenária do próximo dia 5 de
junho, com os já identificados Projetos de Lei n.os
228/XIV/1.ª e 229/XIV/1.ª, ambos do Grupo Parlamentar do
PCP.
Ora, não podendo ser cumprido o prazo de 15 dias para a elaboração da respetiva nota técnica, nem tendo
havido, entretanto, uma reunião da Comissão para proceder à sua distribuição, faz-se notar que o conteúdo do
Projeto de Lei n.º 398/XIV/1.ª (PEV) é conexo com o do Projeto de Lei n.º 228/XIV/1.ª (PCP) e o dos Projetos
de Lei n.os
399/XIV/1.ª (PEV) e 401/XIV/1.ª (BE) é conexo com o do Projeto de Lei n.º 229/XIV/1.ª (BE).
Por estar em causa legislação laboral, os três referidos projetos de lei serão submetidos a consulta pública,
tal como ocorreu no caso das iniciativas apresentadas pelo GP do PCP.
As iniciativas do GP do PCP, Projeto de Lei n.º 228/XIV/1.ª e Projeto de Lei n.º 229/XIV/1.ª, foram
apresentadas, nos termos dos artigos 167.º, da Constituição e 118.º, do Regimento, que regulamentam o
poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder atribuído aos Deputados, por força do disposto na alínea b) do
artigo 156.º da Constituição e na alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do Regimento, bem como aos grupos
parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição e da alínea f), do
artigo 8.º, do Regimento.
Os projetos de lei em apreço foram subscritos por 10 Deputados, respeitando os requisitos formais
previstos no n.º 1 do artigo 119.º e nas alíneas a) b) e c) do n.º 1 do artigo 124.º do Regimento, relativamente
às iniciativas em geral, bem como os previstos no n.º 1 do artigo 123.º do referido diploma, quanto aos projetos
de lei em particular. Respeitam ainda os limites da iniciativa impostos pelo Regimento, por força do disposto
nos n.os
1 e 3 do artigo 120.º.
O Projeto de Lei n.º 228/XIV/1.ª retoma o Projeto de Lei n.º 589/XIII/2.ª.
Por estar em causa uma omissão legislativa que implica graves prejuízos aos trabalhadores, os autores
propõem que sejam atribuídas de forma adequada e regular aos trabalhadores que exercem funções em
situações de penosidade, insalubridade e risco, seja na Administração Pública Central, seja nas autarquias
locais, para além do respetivo suplemento remuneratório, as compensações relativas a duração e horários de
trabalho adequados, de acréscimo de dias de férias e de benefícios para efeitos de aposentação, procedendo
à alteração do artigo 159.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, publicada em anexo à Lei n.º
35/2014, de 20 de junho.
A atribuição das compensações constantes do n.º 6 do artigo 159.º da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho,
depende de deliberação de cada câmara municipal sobre quais sejam os trabalhadores que cumpram os
requisitos e condições de risco, penosidade ou insalubridade, por proposta do presidente ou do vereador
responsável pela área do pessoal, de forma financeiramente sustentada, ouvidos os representantes dos
trabalhadores e com parecer fundamentado do serviço de segurança, higiene e saúde no trabalho.
Também o Projeto de Lei n.º 229/XIV/1.ª retoma o Projeto de Lei n.º 561/XIII/2.ª.
A obrigatoriedade do pagamento dos suplementos remuneratórios está tipificada na alínea b) do n.º 3 do
artigo 159.º da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, que aprova a Lei Geral de Trabalho em Funções Públicas.
Contudo, ainda não foi até ao momento densificado o âmbito de aplicação, as regras de cálculo e o modo de
pagamento destes suplementos.
Também neste caso passa a competir a cada câmara municipal deliberar, no mesmo sentido e com igual
procedimento, quanto à identificação dos trabalhadores que cumpram os requisitos e condições de risco,
penosidade ou insalubridade, nos termos previstos nos artigos 162.º-A e 162.º-B da Lei n.º 35/2014, de 20 de
junho.
Por sua vez, o Decreto-Lei n.º 53-A/89, de 11 de março, fixou o regime de atribuição de suplementos e
outras compensações que se fundamentassem na prestação de trabalho em condições de risco, penosidade e
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insalubridade. Este diploma aplicava-se aos funcionários e agentes que exerciam funções nos serviços e
organismos da administração central, local e regional, incluindo os que exerciam funções nos institutos
públicos nas modalidades de serviços personalizados e de fundos públicos. Aplicava-se ainda, e igualmente,
aos funcionários que exerciam funções nos serviços e organismos que estivessem na dependência orgânica e
funcional da Presidência da República, da Assembleia da República e das instituições judiciárias.
Nos termos do seu artigo 5.º, «o exercício de funções em condições de risco, penosidade ou insalubridade
confere direito à atribuição de uma ou mais das seguintes compensações:
a) suplementos remuneratórios;
b) duração e horário de trabalho adequados;
c) dias suplementares de férias;
d) benefícios para efeitos de aposentação».
Com a entrada em vigor da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro (LVRC) – texto consolidado – que aprovou
os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, o
aludido Decreto-Lei n.º 53-A/89, de 11 de março, foi expressamente revogado, ficando previstos os
suplementos remuneratórios como componentes da remuneração, no que respeita à prestação de trabalho em
condições de risco, penosidade e insalubridade.
O regime remuneratório passou, então, a ser composto pela remuneração base, pelos suplementos
remuneratórios e pelos prémios de desempenho (cfr. artigo 67.º), sendo considerados suplementos
remuneratórios, os acréscimos remuneratórios devidos pelo exercício de funções em postos de trabalho que
apresentem condições mais exigentes relativamente a outros, caracterizados por idêntico cargo ou por
idênticas carreira e categoria (cfr. n.º 1 do artigo 73.º). Constituíam ainda suplementos remuneratórios
permanentes, os relativos à prestação de trabalho arriscado, penoso ou insalubre, por turnos, em zonas
periféricas, com isenção de horário e de secretariado de direção [alínea b) do n.º 3 do artigo 73.º].
Os proponentes do Projeto de Lei n.º 228/XIV/1.ª começam por recordar que, a respeito do Decreto-Lei n.º
53-A/89, de 11 de março, a «regulamentação nunca foi efetuada, em prejuízo dos trabalhadores que nunca
viram os seus direitos devidamente garantidos».
De acordo com a exposição de motivos, com a publicação e entrada em vigor da Lei n.º 12-A/2008, de 27
de fevereiro, foi revogado expressamente o Decreto-Lei n.º 53-A/98, de 11 de março, ficando previstos os
suplementos remuneratórios, como componentes da retribuição, sem no entanto, os designar e/ou
regulamentar, desde a sua previsão, até aos termos da sua aplicação, no que respeita ao trabalho em
condições de risco, penosidade ou insalubridade, continuando os trabalhadores a executar trabalho nessas
condições sem qualquer reconhecimento da sua condição, nem do pagamento da compensação devida.
Afirmam ainda que a obrigatoriedade do pagamento dos suplementos remuneratórios, passa a estar
tipificada na alínea b) do n.º 3 do artigo 159.º da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, que aprova a Lei Geral de
Trabalho em Funções Públicas, a qual revoga a Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, mas na verdade sem
determinar o seu âmbito de aplicação, regras de cálculo e modo de pagamento destes suplementos, bem
como dos respetivos complementos a atribuir em acréscimos aos referidos suplementos, permanecendo esta
obrigatoriedade num vazio e os trabalhadores visados, sem o pagamento de qualquer suplemento e/ou
complemento que compense os danos eventuais ou efetivos do trabalho executado em condições de risco,
penosidade ou insalubridade, e que a atribuição deste suplemento por insalubridade, penosidade e risco não
constitui um privilégio, mas sim um direito dos trabalhadores e uma justa compensação pelo conteúdo e
natureza das funções exercidas!.
Assim, o GP do PCP vem propor no Projeto de Lei n.º 228/XIV/1.ª que, para além do respetivo suplemento
remuneratório, seja atribuído de forma adequada e regular aos trabalhadores que exercem funções em
situações de penosidade, insalubridade e risco, seja na Administração Pública central, seja nas autarquias
locais, as compensações relativas a duração e horários de trabalho adequados, de acréscimo de dias de férias
e de benefícios para efeitos de aposentação.
No Projeto de Lei n.º 229/XIV/1.ª, o GP do PCP relembra que, de acordo com o preâmbulo do Decreto-Lei
n.º 53-A/98, de 11 de março, existem determinados grupos ou sectores de pessoal que, por razões inerentes
ao respetivo conteúdo funcional, nomeadamente a sua natureza, meios utilizados ou fatores ambientais, ou
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por razões resultantes de fatores externos, exercem a sua atividade profissional em situações suscetíveis de
provocar um dano excecional na sua saúde que deve ser adequadamente compensado e que se torna difícil
de perceber e de aceitar que volvidos mais de 20 anos, estas compensações ainda não estejam garantidas,
com o sério prejuízo que é colocado aos trabalhadores.
Os proponentes da iniciativa referem ainda que foram completamente desprezados os prazos de
regulamentação previstos naquele Decreto-Lei, que impunham no artigo 12.º que os suplementos e demais
regalias atualmente atribuídos devem ser regulamentados, nos termos do presente diploma, no prazo máximo
de 180 dias e, no artigo 13.º, que no prazo máximo de 150 dias serão igualmente regulamentadas as
compensações, previstas no presente diploma, no âmbito de exercício de funções nos serviços e organismos
da administração local.
Consideram ainda que que a aplicação do suplemento deve estar dependente da efetiva execução de
tarefas ou do exercício de funções em condições de risco, em condições de penosidade, em condições de
insalubridade, ainda que se encontrem reunidas as condições de segurança legalmente definidas para o
desempenho das mesmas, e que o caminho deve ser primordialmente feito no sentido da diminuição destes
fatores de risco e na prevenção dos danos que estes causam para a saúde dos trabalhadores.
De acordo com o exposto, o GP do PCP vem propor, no Projeto de Lei n.º 229/XIV/1.ª, que seja atribuído
de forma adequada e regular aos trabalhadores que exercem funções em situações de penosidade,
insalubridade e risco o respetivo suplemento remuneratório, seja na Administração Pública central, seja nas
autarquias locais.
O Projeto de Lei n.º 228/XIV/1.ª – Fixa os critérios de atribuição das compensações em acréscimo aos
suplementos remuneratórios que se fundamentem na prestação de trabalho em condições de risco,
penosidade e insalubridade (décima segunda alteração à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho – Lei Geral de
Trabalho em Funções Públicas) é composto por quatro artigos, definindo o artigo 1.º, o seu objeto, o artigo 2.º,
a alteração a efetuar ao «Artigo 159.º – Condições de atribuição dos suplementos remuneratórios» da Lei
Geral do Trabalho em Funções Públicas, Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, o artigo 3.º, a sua aplicação às
autarquias locais e, por fim, o artigo 4.º, que fixa a data de entrada em vigor do diploma, 5 dias após a sua
publicação.
O Projeto de Lei n.º 229/XIV/1.ª – Fixa o regime de atribuição e os montantes dos acréscimos em
suplementos e outras compensações que se fundamentem na prestação de trabalho em condições de risco,
penosidade e insalubridade (décima segunda alteração à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho – Lei Geral de
Trabalho em Funções Públicas) é composto por três artigos, definindo o artigo 1.º, o seu objeto, o artigo 2.º, os
aditamentos a efetuar à Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, Lei n.º 35/2014, de 20 de junho e,
finalmente, o artigo 3.º, a sua aplicação às autarquias locais.
a) Antecedentes
Efetuada consulta à base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verifica-se que, na XIII Legislatura,
foram apresentados os referidos Projetos de Lei n.os
589/XIII/2.ª (PCP) e 561/XIII/2.ª (PCP), os quais foram
rejeitados na generalidade na reunião plenária n.º 14, de 28 de outubro de 2017.
Foi igualmente apresentada a Petição n.º 613/XIII/4.ª, da iniciativa do Sindicato Nacional dos Trabalhadores
da Administração Local e Regional, Empresas (STAL), solicitam a adoção de medidas com vista à aplicação
do suplemento de insalubridade, penosidade e risco, que transitou para a presente Legislatura e foi distribuída
à 13.ª Comissão, tendo sido proposta para apreciação em Plenário. Foi agendada a respetiva discussão para
o próximo dia 5 de junho de 2020.
b) Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre matéria conexa
Consultada a mesma base de dados, verifica-se que, neste momento, não se encontra em apreciação
qualquer petição.
Ao nível de iniciativas legislativas sobre a matéria, como antes foi referido, deram entrada no dia 26 de
maio, foram admitidos e baixaram no passado dia 28 de maio à Comissão de Administração Pública,
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Modernização Administrativa, Descentralização e Poder Local, o Projeto de Lei n.º 398/XIV/1.ª (PEV) –
Atribuição das compensações em acréscimo aos suplementos remuneratórios por trabalho executado em
condições de risco, penosidade e insalubridade (Alteração à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho – Lei Geral do
Trabalho em Funções Públicas), o Projeto de Lei n.º 399/XIV/1.ª (PEV) – Aplicação do suplemento de risco,
penosidade e insalubridade (Alteração à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho – Lei Geral do Trabalho em Funções
Públicas) e o Projeto de Lei n.º 401/XIV/1.ª (BE) – Regulamenta os suplementos das compensações e outras
regalias de risco, penosidade e insalubridade (16.ª Alteração da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas).
c) Consultas obrigatórias e/ou facultativas
Incidindo sobre matéria laboral, em conformidade com o disposto no artigo 134.º do RAR, o Projeto de Lei
n.º 228/XIV/1.ª (PCP) e o Projeto de Lei n.º 229/XIV/1.ª (PCP) foram publicados na Separata n.º 15/XIV do
DAR, de 18 de março de 2020, e submetidos a apreciação pública pelo prazo de 30 dias, que decorreu entre
18 de março a 17 de abril de 2020, não tendo sido remetido qualquer contributo.
d) Verificação do cumprimento da lei formulário
Os projetos de lei em causa incluem uma exposição de motivos e cumprem o disposto no n.º 2, do artigo
7.º, da lei formulário (Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de
julho), uma vez que têm um título que traduz sinteticamente o seu objeto [disposição idêntica à da alínea b) do
n.º 1 do artigo 124.º do Regimento], embora possa ser objeto de aperfeiçoamento formal, em sede de
apreciação na especialidade ou em redação final.
As iniciativas em análise indicam ainda que procedem à alteração da Lei Geral do Trabalho em Funções
Públicas, aprovada em anexo à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho. Todavia, seria preferível, por motivos de
segurança jurídica, que viesse a ser aprovado um único texto de alteração àquele diploma.
Assim, tentando manter uma redação simples e concisa, parece mais seguro e eficaz não colocar o número
de ordem de alteração, nem o elenco de diplomas que procedem a alterações, quando a mesma incida sobre
Códigos, «Leis Gerais, Regimes Gerais, Regimes Jurídicos ou atos legislativos de estrutura semelhante».
Desta forma, e no respeito pelas regras de legística, que têm sido seguidas nesta matéria, no sentido de
tornar a sua formulação mais sucinta, sugere-se que, caso seja aprovado, em especialidade, um texto único,
seja adotado o seguinte título: «Regime de atribuição dos suplementos remuneratórios relativos a trabalho
prestado em condições de risco, penosidade ou insalubridade, alterando a Lei n.º 35/2014, de 20 de junho,
que aprova a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas».
Caso venham a ser aprovados – ou aprovado, se em sede de especialidade se optar por um texto conjunto
– em votação final global, devem ser publicados sob a forma de lei na 1.ª série do Diário da República,
conforme o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.
Relativamente à entrada em vigor, verifica-se que a mesma está prevista de forma diferente:
O Projeto de Lei n.º 228/XIV/1.ª (PCP), nos termos do seu artigo 4.º, prevê que a iniciativa entra em
vigor 5 dias após a sua publicação da lei.
O Projeto de Lei n.º 229/XIV/1.ª (PCP) não tem indicação quanto à sua entrada em vigor.
Assim, também em sede de especialidade, convirá ter em conta, em caso de ser aprovado um texto único,
não só esta discrepância sobre o momento da entrada em vigor e o cumprimento do disposto no n.º 1, do
artigo 2.º, da lei formulário, segundo o qual «Os atos legislativos (…) entram em vigor no dia neles fixado, não
podendo, em caso algum, o início da vigência verificar-se no próprio dia da publicação», como também a
questão relacionada com a «lei-travão» referida supra.
Na presente fase do processo legislativo, as iniciativas em apreço não parecem suscitar outras questões,
em face da lei formulário.
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e) Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação
Tendo presente as informações disponíveis, as presentes iniciativas parecem implicar, no ano económico
em curso, um aumento das despesas previstas no Orçamento do Estado.
Como tal, em sede de apreciação na especialidade deverá ser acautelado o limite imposto pela «lei-
travão», nomeadamente, prevendo a data de entrada em vigor ou a produção de efeitos das iniciativas, com o
Orçamento do Estado posterior à sua publicação.
f) Avaliação sobre impacto de género
O preenchimento, pelos proponentes, das fichas de avaliação prévia de impacto de género do Projeto de
Lei n.º 228/XIV/1.ª (PCP) e do Projeto de Lei n.º
229/XIV/1.ª (PCP), em cumprimento do disposto na Lei n.º
4/2018, de 9 de fevereiro, apresentam como resultado uma valoração neutra do impacto de género.
PARTE II – Opinião do Deputado autor do parecer
O autor do presente parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre os Projetos de Lei n.os
228/XIV/1.ª e
229/XIV/1.ª (PCP), que é de «elaboração facultativa», em conformidade com o disposto no n.º 3, do artigo
137.º, do Regimento da Assembleia da República.
Refira-se, por último, que as iniciativas poderão envolver, no ano económico em curso, um aumento de
despesas previstas no Orçamento do Estado, violando o disposto no n.º 2 do artigo 167.º da CRP e no n.º 2 do
artigo 120.º do RAR, denominado como «lei-travão», o que poderá ser salvaguardado, em sede de apreciação
na generalidade ou especialidade, se a entrada em vigor for diferida para a data da publicação do Orçamento
do Estado subsequente.
PARTE III – Conclusões
As iniciativas em apreço são apresentadas pelo Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português
(PCP), ao abrigo e nos termos da alínea b) do artigo 156.º e do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e ainda da
alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º e do artigo 118.º, ambos do Regimento da Assembleia da República (RAR), que
consagram o poder de iniciativa da lei.
As iniciativas encontram-se redigidas sob a forma de artigos, são precedidas de uma breve exposição de
motivos e têm uma designação que traduzem sinteticamente o seu objeto principal, embora possam ser objeto
de aperfeiçoamento em caso de aprovação, dando assim cumprimento aos requisitos formais estabelecidos no
n.º 1 do artigo 124.º do RAR.
Observam igualmente os limites à admissão da iniciativa, estabelecidos no n.º 1 do artigo 120.º do RAR,
uma vez que não infringem a Constituição ou os princípios nela consignados e definem concretamente o
sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa.
Assim, nestes termos, a 13.ª Comissão Parlamentar, a de Administração Pública, Modernização
Administrativa, Descentralização e Poder Local, é de parecer que o Projeto de Lei n.º 228/XIV/1.ª, que «fixa os
critérios de atribuição das compensações em acréscimo aos suplementos remuneratórios que se
fundamentem na prestação de trabalho em condições de risco, penosidade e insalubridade (décima segunda
alteração à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho – Lei Geral de Trabalho em Funções Públicas)», e o Projeto de Lei
n.º 229/XIV/1.ª, que «fixa o regime de atribuição e os montantes dos acréscimos em suplementos e outras
compensações que se fundamentem na prestação de trabalho em condições de risco, penosidade e
insalubridade (décima segunda alteração à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho – Lei Geral de Trabalho em
Funções Públicas)», que deram entrada a 3 de março de 2020, admitidos a 5 de março e anunciados em
sessão plenária, no dia seguinte, baixaram, para a generalidade, à referida Comissão Parlamentar, por
despacho do Presidente da Assembleia da República, na data em que foram anunciados, cumprem os
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requisitos formais de admissibilidade, previstos na Constituição e no Regimento da Assembleia da República.
Palácio de S. Bento, 29 de maio de 2020.
O Deputado autor do parecer, José Cancela Moura — O Presidente da Comissão, Fernando Ruas.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do CDS-PP, na reunião da
Comissão do dia 2 de junho de 2020.
PARTE IV – Anexos
Nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.
Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 228/XIV/1.ª PCP
Fixa os critérios de atribuição das compensações em acréscimo aos suplementos remuneratórios
que se fundamentem na prestação de trabalho em condições de risco, penosidade e insalubridade
(décima segunda alteração à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho – Lei Geral de Trabalho em Funções
Públicas)
Projeto de Lei n.º 229/XIV/1.ª (PCP)
Fixa o regime de atribuição e os montantes dos acréscimos em suplementos e outras
compensações que se fundamentem na prestação de trabalho em condições de risco, penosidade e
insalubridade (décima segunda alteração à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho – Lei Geral de Trabalho em
Funções Públicas)
Data de admissão: 5 de março de 2020.
Comissão de Administração Pública, Modernização Administrativa, Descentralização e Poder Local (13.ª).
Índice
I. Análise da iniciativa
II. Enquadramento parlamentar
III. Apreciação dos requisitos formais
IV. Análise de direito comparado
V. Consultas e contributos
VI. Avaliação prévia de impacto
Elaborada por: Filomena Romano de Castro e Nuno Amorim (DILP), José Filipe Sousa (DAPLEN), Catarina Lopes e Susana Fazenda (DAC). Data: 27 de março de 2020.
I. Análise das iniciativas
As iniciativas
O Projeto de Lei n.º 228/XIV/1.ª retoma o Projeto de Lei n.º 589/XIII/2.ª. Por estar em causa uma omissão
legislativa que implica graves prejuízos aos trabalhadores, os autores propõem que sejam atribuídas de forma
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adequada e regular aos trabalhadores que exercem funções em situações de penosidade, insalubridade e
risco, seja na Administração Pública Central, seja nas Autarquias Locais, para além do respetivo suplemento
remuneratório, as compensações relativas a duração e horários de trabalho adequados, de acréscimo de dias
de férias e de benefícios para efeitos de aposentação, procedendo à alteração do artigo 159.º da Lei Geral do
Trabalho em Funções Públicas, publicada em anexo à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, através do aditamento
de novos n.os
6 e 7 e de alteração ao n.º 8, nos seguintes termos:
«Artigo 159.º
Condições de atribuição dos suplementos remuneratórios
1 – ................................................................................................................................................................... .
2 – ................................................................................................................................................................... .
3 – ................................................................................................................................................................... :
a) .................................................................................................................................................................. ; ou
b) ..................................................................................................................................................................... .
4 – ................................................................................................................................................................... .
5 – ................................................................................................................................................................... .
6 – [Novo] Sem prejuízo dos suplementos à retribuição base relativamente ao trabalho prestado nas
condições referidas na alínea b), devem ser atribuídos em complemento a essas, as seguintes
compensações:
a) Duração e horário de trabalho adequados, nos seguintes termos.
i) Nos casos de alto risco, penosidade ou insalubridade a reduc ao do hora rio semanal sera de
quatro horas;
ii) Nos casos de me dio risco, penosidade ou insalubridade a reduc a o do hora rio semanal sera de
duas horas;
iii) Nos casos de baixo risco, penosidade ou insalubridade a reduc ao do hora rio semanal sera de
uma hora.
b) Dias suplementares de férias, até ao máximo de cinco dias úteis, os quais não relevam para
efeitos de cálculo do subsídio de férias.
c) Benefícios para efeitos de aposentação, nos seguintes termos:
i) Acré scimo de tempo de servic o equivalente a 25% para efeitos de aposentac a o;
ii) Antecipac a o de limites de idade equivalente a 25% para efeitos de aposentac a o.
7 – [Novo] A proposta de atribuic ao das compensações sera obrigatoriamente elaborada pelo
dirigente máximo do órgão, serviço ou entidade em que é exercida a função, mediante parecer
favorável dos serviços de Segurança, Higiene e Saúde no Trabalho e ouvidos os representantes dos
trabalhadores.
8 – Sem prejuízo de serem criados por lei, os suplementos remuneratórios e as compensações, podem
ser regulamentados por instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho.»
A atribuição das compensações constantes do n.º 6 do artigo 159.º da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho,
depende de deliberação de cada câmara municipal sobre quais são os trabalhadores que cumprem os
requisitos e condições de risco, penosidade ou insalubridade, por proposta do presidente ou do vereador
responsável pela área do pessoal, de forma financeiramente sustentada, ouvidos os representantes dos
trabalhadores e com parecer fundamentado do serviço de segurança, higiene e saúde no trabalho.
Também o Projeto de Lei n.º 229/XIV/1.ª retoma o Projeto de Lei n.º 561/XIII/2.ª.
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A obrigatoriedade do pagamento dos suplementos remuneratórios está tipificada na alínea b) do n.º 3 do
artigo 159.º da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, que aprova a Lei Geral de Trabalho em Funções Públicas.
Contudo, como não foi até ao momento densificado o âmbito de aplicação, as regras de cálculo e o modo de
pagamento destes suplementos, o proponente vem fazê-lo mediante o aditamento dos artigos 162.º-A, 162.º-B
e 162.º-C àquela legislação, com o seguinte teor:
«Artigo 162.º-A
Conceitos
1 – Para efeitos da aplicação da alínea b) do n.º 3 do artigo 159.º, consideram-se:
a) Condições de risco aquelas que devido à natureza das funções e em resultado de ações ou fatores
externos, aumentem a probabilidade de ocorrência de lesão física, psíquica ou patrimonial;
b) Condições de penosidade as que, por força da natureza das funções ou de fatores ambientais,
provoquem uma sobrecarga física ou psíquica ao trabalhador;
c) Condições de insalubridade as que, pela natureza e objeto da atividade, pelos meios utilizados ou pelo
ambiente, sejam suscetíveis de degradar o estado de saúde.
2 – Para os efeitos do número anterior, as condições são graduadas, tendo em conta a frequência, a
duração e a intensidade de exposição do trabalhador, em nível alto, médio ou baixo.
Artigo 162.º-B
Trabalho em condições de risco, penosidade ou insalubridade
1 – A prestação de trabalho em condições de risco, penosidade ou insalubridade, para os efeitos da alínea
b) do n.º 3 do artigo 159.º, confere aos trabalhadores o direito aos seguintes acréscimos relativamente à
remuneração base, calculado de acordo com o nível de risco, penosidade ou insalubridade:
a) 25%, quanto determinado alto risco, penosidade ou insalubridade;
b) 20%, quando determinado médio risco, penosidade ou insalubridade;
c) 15%, quando determinado baixo risco, penosidade ou insalubridade.
2 – O suplemento remuneratório só é devido relativamente aos dias em que se verifique prestação efetiva
de trabalho ou nas situações legalmente equiparadas.
3 – O suplemento previsto no n.º 1 é considerado para efeitos de aposentação ou reforma.
Artigo 162.º-C
Requisitos e Condições de atribuição
Os requisitos, condições e graduação de risco, penosidade ou insalubridade definidas no artigo 162.º-A e a
identificação dos trabalhadores visados, devem ser determinados por proposta do dirigente máximo do órgão,
serviço ou entidade em que é exercida a função, mediante parecer favorável dos serviços de Segurança,
Higiene e Saúde no Trabalho e ouvidos os representantes dos trabalhadores.»
Também neste caso passa a competir a cada câmara municipal deliberar quais são os trabalhadores que
cumprem os requisitos e condições de risco, penosidade ou insalubridade nos termos previstos nos artigos
162.º-A e 162.º-B da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, por proposta do presidente ou do vereador responsável
pela área do pessoal, de forma financeiramente sustentada, ouvidos os representantes dos trabalhadores e
com parecer fundamentado do serviço de segurança, higiene e saúde no trabalho.
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Enquadramento jurídico nacional
O Decreto-Lei n.º 53-A/89, de 11 de março, fixou o regime de atribuição de suplementos e outras
compensações que se fundamentassem na prestação de trabalho em condições de risco, penosidade e
insalubridade. Este diploma aplicava-se aos funcionários e agentes que exerciam funções nos serviços e
organismos da administração central, local e regional, incluindo os que exerciam funções nos institutos
públicos nas modalidades de serviços personalizados e de fundos públicos. Aplicava-se, igualmente, aos
funcionários que exerciam funções nos serviços e organismos que estivessem na dependência orgânica e
funcional da Presidência da República, da Assembleia da República e das instituições judiciárias.
Nos termos do seu artigo 5.º, «o exercício de funções em condições de risco, penosidade ou insalubridade
confere direito à atribuição de uma ou mais das seguintes compensações:
a) suplementos remuneratórios;
b) duração e horário de trabalho adequados;
c) dias suplementares de férias;
d) benefícios para efeitos de aposentação».
Com a entrada em vigor da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro (LVRC) – texto consolidado, que aprovou
os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, o
aludido Decreto-Lei n.º 53-A/89, de 11 de março, foi expressamente revogado, ficando previstos os
suplementos remuneratórios como componentes da remuneração, no que respeita à prestação de trabalho em
condições de risco, penosidade e insalubridade.
O regime remuneratório passou a ser composto pela remuneração base, pelos suplementos
remuneratórios e pelos prémios de desempenho (cfr. artigo 67.º), sendo considerados suplementos
remuneratórios os acréscimos remuneratórios devidos pelo exercício de funções em postos de trabalho que
apresentem condições mais exigentes relativamente a outros postos de trabalho caracterizados por idêntico
cargo ou por idênticas carreira e categoria (n.º 1 do artigo 73.º). Constituíam ainda suplementos
remuneratórios permanentes os relativos à prestação de trabalho arriscado, penoso ou insalubre, por turnos,
em zonas periféricas, com isenção de horário e de secretariado de direção [alínea b) do n.º 3 do artigo 73.º].
Atenta a complexidade e proliferação de diplomas que regulavam o regime de trabalho em funções
públicas, bem como as alterações avulsas e sucessivas de que o mesmo foi objeto, sobretudo por via das leis
do Orçamento do Estado, o Governo,1 apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 184/XII,
dando origem à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho2, que aprovou a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas –
LTFP (versão consolidada), revogando um conjunto de diplomas (cfr.n.º 1 do artigo 42.º), nomeadamente a
supracitada Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro3.
No quadro das normas base definidoras do regime e âmbito do vínculo de emprego público, constam os
princípios gerais relativos às remunerações (artigos 144.º a 146.º), e o regime remuneratório (artigos 156.º a
165.º).
A remuneração dos trabalhadores com vínculo de emprego público mantém como seus componentes
estruturais a remuneração base, os suplementos remuneratórios e os prémios de desempenho (cfr. artigo
146.º), persistindo o conceito de suplementos remuneratórios integrado pelos acréscimos remuneratórios
devidos pelo exercício de funções em postos de trabalho que apresentam condições mais exigentes
relativamente a outros postos de trabalho caracterizados por idêntico cargo ou por idênticas carreira e
categoria (n.º 1 do artigo 159.º).
Reproduzindo, sem alterações, a previsão do n.º 3 do artigo 73.º, da LVRC, o n.º 3 do artigo 159.º da LTFP
1 XIX Governo Constitucional.
2 Retificada pela Declaração de Retificação n.º 37-A/2014, alterada pelas Leis n.
os 82-B/2014, de 31 de dezembro, 84/2015, de 7 de
agosto, 18/2016, de 20 de junho, 42/2016, de 28 de dezembro, 25/2017, de 30 de maio, 70/2017, de 14 de agosto, 73/2017, de 16 de agosto, 49/2018, de 14 de agosto, pelo Decreto-Lei n.º 6/2019, de 14 de janeiro, e pelas Leis n.
os 82/2019, de 2 de setembro e 79/2019, de
2 de setembro. 3 Revogada a partir de 01.08.2014, com exceção das normas transitórias abrangidas pelos artigos 88.º a 115.º, na redação das Leis n.
os
64-A/2008, de 31 de dezembro, 3-B/2010, de 28 de abril, 34/2010, de 2 de setembro, 55-A/2010, de 31 de dezembro, 64-B/2011, de 30 de dezembro, 66/2012, de 31 de dezembro, 66-B/2012, de 31 de dezembro, e do Decreto Lei 47/2013, de 5 de abril.
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mantém a regra segundo a qual os suplementos remuneratórios são devidos quando, naquela posição, os
trabalhadores sofram, no exercício das suas funções, condições de trabalho mais exigentes: a) de forma
anormal e transitória, designadamente as decorrentes de prestação de trabalho suplementar, noturno, em dias
de descanso semanal, complementar e feriados e fora do local normal de trabalho; ou b) de forma
permanente, designadamente as decorrentes de prestação de trabalho arriscado, penoso ou insalubre, por
turnos, em zonas periféricas, com isenção de horário e de secretariado de direção.
No âmbito da LTFP, mantem-se como regra os suplementos remuneratórios que são apenas devidos
enquanto perdurem as condições de trabalho que determinaram a sua atribuição e haja exercício de funções
efetivo ou como tal considerado em lei (n.º 4 do artigo 159.º).
A previsão dos suplementos remuneratórios «traduz a concretização legislativa do direito fundamental à
retribuição segundo a quantidade, natureza e qualidade do trabalho, destinando-se justamente a remunerar o
trabalhador pelas específicas condições em que o mesmo é prestado ou pelas particularidades que envolvem
a sua execução
O elemento distintivo e justificativo da atribuição do acréscimo remuneratório são as particularidades
funcionais de um posto de trabalho em face dos demais postos de trabalho da mesma carreira, categoria ou
cargo (…). Exige-se, como tal, que o posto de trabalho envolva um sacrifício funcional diferenciado
relativamente aos demais postos de trabalho de idêntica carreira, categoria ou cargo, podendo tal sacrifício
assumir uma natureza excecional e temporalmente limitada (como sucede com o trabalho suplementar,
noturno, em dias de descanso ou feriado ou fora do local habitual, sendo a enumeração meramente
exemplificativa) ou uma natureza normal e permanente (como sucederá com o trabalho de risco, penoso ou
insalubre, por turnos, de assistência a órgãos de direção, em zonas periféricas ou com isenção de horário).
Porém, os suplementos só serão devidos enquanto perdurarem as condições que reclamam maiores
exigências funcionais por parte do concreto posto de trabalho exercido pelo trabalhador, cessando
automaticamente o direito à sua prestação quando cessarem as condições funcionais que justificaram o seu
abono»4.
Neste contexto, o artigo 159.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada pela Lei n.º
35/2014, define o que são, a quem são devidos e quando são devidos os suplementos remuneratórios, com a
seguinte redação:
«Artigo 159.º
Condições de atribuição dos suplementos remuneratórios
1 – São suplementos remuneratórios os acréscimos remuneratórios devidos pelo exercício de funções em
postos de trabalho que apresentam condições mais exigentes relativamente a outros postos de trabalho
caracterizados por idêntico cargo ou por idênticas carreira e categoria.
2 – Os suplementos remuneratórios estão referenciados ao exercício de funções nos postos de trabalho
referidos na primeira parte do número anterior, sendo apenas devidos a quem os ocupe.
3 – São devidos suplementos remuneratórios quando trabalhadores, em postos de trabalho determinados
nos termos do n.º 1, sofram, no exercício das suas funções, condições de trabalho mais exigentes:
a) De forma anormal e transitória, designadamente as decorrentes de prestação de trabalho suplementar,
noturno, em dias de descanso semanal, complementar e feriados e fora do local normal de trabalho; ou
b) De forma permanente, designadamente as decorrentes de prestação de trabalho arriscado, penoso ou
insalubre, por turnos, em zonas periféricas, com isenção de horário e de secretariado de direção.
4 – Os suplementos remuneratórios são apenas devidos enquanto perdurem as condições de trabalho que
determinaram a sua atribuição e haja exercício de funções efetivo ou como tal considerado em lei.
5 – Os suplementos remuneratórios devem ser fixados em montantes pecuniários e só excecionalmente
podem ser fixados em percentagem da remuneração base mensal.
6 – Os suplementos remuneratórios são criados por lei, podendo ser regulamentados por instrumento de
4 Crf. Paulo Veiga e Moura e Cátia Arrimar, Comentários à Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, 1.º volume, Coimbra Editora,
2014.
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regulamentação coletiva de trabalho.»
II. Enquadramento parlamentar
Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)
Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verifica-se que, neste momento, não se
encontra em apreciação qualquer petição nem iniciativa legislativa sobre a matéria objeto das presentes
iniciativas.
Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)
Efetuada consulta à base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verifica-se que, na XIII Legislatura,
foram apresentados os referidos Projetos de Lei n.os
589/XIII/2.ª (PCP) e 561/XIII/2.ª (PCP), os quais foram
rejeitados na generalidade na reunião plenária n.º 14, de 28 de outubro de 2017.
Foi igualmente apresentada a Petição n.º 613/XIII/4.ª, da iniciativa do Sindicato Nacional dos Trabalhadores
da Administração Local e Regional, Empresas (STAL), que Solicitam a adoção de medidas com vista à
aplicação do suplemento de insalubridade, penosidade e risco, transitou para a presente Legislatura, foi
distribuída à 13.ª Comissão, e foi proposta para apreciação em Plenário.
III. Apreciação dos requisitos formais
Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais
Os Projetos de Lei n.os
228/XIV/1.ª e 229/XIV/1.ª são subscritos por dez Deputados do Grupo Parlamentar
do Partido Comunista Português (PCP), ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e no
artigo 118.º e no n.º 1 do artigo 119.º do Regimento da Assembleia da República (RAR), que consagram o
poder de iniciativa da lei.
Trata-se de um poder dos Deputados, nos termos da alínea b) do artigo 156.º da Constituição e da alínea
b) do n.º 1 do artigo 4.º do RAR, e dos grupos parlamentares, nos termos da alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º
da Constituição e da alínea f) do artigo 8.º do RAR.
As iniciativas encontram-se redigidas sob a forma de artigos, são precedidas de uma breve exposição de
motivos e têm uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal, embora possam ser objeto de
aperfeiçoamento em caso de aprovação, dando assim cumprimento aos requisitos formais estabelecidos no
n.º 1 do artigo 124.º do RAR.
De igual modo encontram-se respeitados, nos quatro projetos de lei, os limites à admissão das iniciativas,
previstos no n.º 1 do artigo 120.º do RAR, já que parecem não infringir princípios constitucionais e definem
concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa.
Refira-se que, tal como já enunciado na nota de admissibilidade, as iniciativas poderão envolver, no ano
económico em curso, um aumento de despesas previstas no Orçamento do Estado, violando o disposto no n.º
2 do artigo 167.º da CRP e no n.º 2 do artigo 120.º do RAR, denominado como «lei-travão», o que poderá ser
salvaguardado, em sede de apreciação na generalidade ou especialidade, se a entrada em vigor for diferida
para a data da publicação do Orçamento do Estado subsequente.
Os projetos de lei em análise deram entrada a 3 de março de 2020, foram admitidos a 5 de março e
anunciados em sessão plenária no dia seguinte. Baixaram na generalidade à Comissão de Administração
Pública, Modernização Administrativa, Descentralização e Poder Local (13.ª), por despacho do Presidente da
Assembleia da República, na data em que foram anunciados.
Por se tratar de legislação de trabalho, foram colocados em apreciação pública nos termos da alínea d) do
n.º 5 do artigo 54.º, da alínea a) do n.º 2 do artigo 56.º e do artigo 134.º do RAR, entre as seguintes datas de
18.03.2020 a 17.04.2020 [Separata n.º 15/XIV/1.ª, de 18.03.2020].
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Verificação do cumprimento da lei formulário
A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, de ora em
diante designada como lei formulário, contém um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e
formulário dos diplomas que são relevantes em caso de aprovação da presente iniciativa.
Os títulos das presentes iniciativas legislativas traduzem sinteticamente o seu objeto, mostrando-se
conforme ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário, embora, em caso de aprovação, possam ser
objeto de aperfeiçoamento formal, em sede de apreciação na especialidade ou em redação final.
As iniciativas em análise indicam que procedem à alteração à Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas,
aprovada em anexo à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho. Seria preferível, por motivos de segurança jurídica, que
viesse a ser aprovado um único texto de alteração àquele diploma.
No n.º 1 do artigo 6.º da lei formulário é estabelecido o dever de indicar, nos diplomas legais que alterem
outros, o número de ordem da alteração introduzida e a identificação dos diplomas que procederam a
alterações anteriores.
Todavia, a lei formulário foi aprovada e publicada num contexto de ausência de um Diário da República
Eletrónico, sendo que, neste momento, o mesmo é acessível universal e gratuitamente.
Assim, por motivos de segurança jurídica, e tentando manter uma redação simples e concisa, parece-nos
mais seguro e eficaz não colocar o número de ordem de alteração nem o elenco de diplomas que procederam
a alterações quando a mesma incida sobre Códigos, «Leis Gerais», «Regimes Gerais», «Regimes Jurídicos»
ou atos legislativos de estrutura semelhante.
Desta forma, e no respeito pelas regras de legística que têm sido seguidas nesta matéria, no sentido de
tornar a sua formulação mais sucinta, sugere-se que, caso seja aprovado, em especialidade, um texto único,
seja adotado o seguinte título:
«Regime de atribuição dos suplementos remuneratórios relativos a trabalho prestado em condições de
risco, penosidade ou insalubridade, alterando a Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, que aprova a Lei Geral do
Trabalho em Funções Públicas»
Caso venham a ser aprovados – ou aprovado, se em sede de especialidade se optar por um texto conjunto
–, em votação final global, devem ser publicados sob a forma de lei na 1.ª série do Diário da República,
conforme o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.
Relativamente à entrada em vigor, verifica-se que a mesma está prevista de forma diferente:
O Projeto de Lei n.º 228/XIV/1.ª (PCP), nos termos do seu artigo 4.º, prevê que a iniciativa entra em
vigor 5 dias após a sua publicação da lei.
O Projeto de Lei n.º 229/XIV/1.ª (PCP) não tem norma de entrada em vigor.
Em sede de especialidade convém ter em conta, em caso de ser aprovado um texto único, não só esta
discrepância de entrada em vigor e o cumprimento do disposto no n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário, segundo
o qual «os atos legislativos (…) entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso algum, o início da
vigência verificar-se no próprio dia da publicação», como também a questão relacionada com a «lei-travão»
referida supra.
Na presente fase do processo legislativo, as iniciativas em apreço não parecem suscitar outras questões
em face da lei formulário.
Regulamentação ou outras obrigações legais
As presentes iniciativas não preveem a necessidade de regulamentação posterior das suas normas, nem
condicionam a sua aplicação ao cumprimento de qualquer obrigação legal.
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IV. Análise de direito comparado
Enquadramento no plano da União Europeia
O Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) estabelece, no seu artigo 153.º, que a União
apoiará e completará a ação dos Estados-Membros (…) na melhoria, principalmente, do ambiente de trabalho,
a fim de proteger a saúde e segurança dos trabalhadores.
A União adota assim prescrições mínimas a nível da UE, que não obstam a que os Estados-Membros que
o desejem estabeleçam um nível de proteção mais elevado. O Tratado determina que as diretivas adotadas
tendo em vista a introdução dessas prescrições mínimas devem evitar impor disciplinas administrativas,
financeiras e jurídicas tais que sejam contrárias à criação e desenvolvimento de pequenas e médias
empresas.
No âmbito da proteção da saúde e segurança dos trabalhadores, e em matéria de medidas preventivas,
destaca-se a adoção da Diretiva 89/391/CEE relativa à aplicação de medidas destinadas a promover a
melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho5.
Esta Diretiva-Quadro influenciou a criação de outros atos legislativos, que visavam a saúde e proteção dos
trabalhadores, nomeadamente no que se refere às prescrições mínimas de segurança e de saúde para os
locais de trabalho, prescrições mínimas para a sinalização de segurança e/ou de saúde no trabalho,
segurança e saúde na utilização de equipamento de trabalho, movimentação manual de cargas que
comportem riscos, prescrições mínimas de segurança e de saúde a aplicar nos estaleiros temporários ou
móveis, prescrições mínimas destinadas a melhorar a proteção em matéria de segurança e saúde dos
trabalhadores das indústrias extrativas por perfuração, a céu aberto ou subterrâneas, segurança e de saúde
no trabalho a bordo dos navios de pesca, proteção dos trabalhadores contra riscos ligados à exposição a
agentes cancerígenos ou mutagénicos durante o trabalho, segurança e da saúde dos trabalhadores contra os
riscos ligados à exposição a agentes químicos no trabalho ou agentes biológicos6.
Importa ainda referir Diretivas que fixam normas de segurança base que procuram proteger os
trabalhadores contra perigos no trabalho como a exposição a radiações ionizantes, atmosferas explosivas,
vibrações, ruído, campos eletromagnéticos e radiação ótica artificial7.
Constituiu também a Diretiva 89/391/CEE a base para instituir a Agência Europeia para a Segurança e a
Saúde no Trabalho (EU-OSHA). A EU-OSHA desenvolveu nesta sede a plataforma web do instrumento
interativo em linha de avaliação de risco (OiRA), que contém ferramentas de avaliação setorial de utilização
fácil pelas PME, e a ferramenta eletrónica para as substâncias perigosas, que presta às empresas
aconselhamento específico sobre substâncias e produtos químicos perigosos e sobre as modalidades de
aplicação das boas práticas e das medidas de proteção. A Agência leva a cabo em cada ano, sob o lema
«Locais de Trabalho Saudáveis», campanhas de sensibilização sobre vários temas de saúde e segurança, a
última das quais foi a campanha «Locais de Trabalho Saudáveis: Gerir as Substâncias Perigosas». Em 2015
concluiu uma revisão das iniciativas de avaliação comparativa em matéria de saúde e de segurança no
trabalho.
O Quadro Estratégico atual para a saúde e segurança no trabalho 2014-2020, que foi aprovado pelo
Conselho em março de 2015, visa melhorar e simplificar as normas existentes, a fim de reforçar a prevenção
das doenças relacionadas com o trabalho, incluindo novos riscos, e ter em conta o envelhecimento da mão-de-
obra. É dada especial atenção às necessidades das microempresas e das pequenas empresas. O mesmo foi
transmitido aos Parlamentos nacionais pela Comunicação da Comissão relativa a um quadro estratégico da
5 Modificada por:
Regulamento (CE) n.º 1882/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho de 29 de setembro de 2003 que adapta à Decisão 1999/468/CE do Conselho, as disposições relativas aos comités que assistem a Comissão no exercício das suas competências de execução previstas em actos sujeitos ao artigo 251.° do Tratado; Diretiva 2007/30/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de junho de 2007, que altera a Directiva 89/391/CEE do Conselho, as suas directivas especiais e as Directivas 83/477/CEE, 91/383/CEE, 92/29/CEE e 94/33/CE do Conselho, tendo em vista a simplificação e a racionalização dos relatórios relativos à aplicação prática; Regulamento (CE) n.º 1137/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de outubro de 2008, que adapta à Decisão 1999/468/CE do Conselho certos actos sujeitos ao procedimento previsto no artigo 251.º do Tratado, no que se refere ao procedimento de regulamentação com controlo. 6 Diretiva 89/654/CEE, Diretiva 92/58/CEE, Diretiva 89/655/CEE, Diretiva 90/269/CEE, Diretiva 92/57/CEE, Diretiva 92/91/CEE, Diretiva
92/104/CEE, Diretiva 93/103/CE, Diretiva 2004/37/CE, Diretiva 98/24/CE, Diretiva 2000/54/CE. 7 Diretiva 2013/59/Euratom, Diretiva 99/92/CE, Diretiva 2002/44/CE, Diretiva 2003/10/CE, Diretiva 2004/40/CE, Diretiva 2006/25/CE
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UE para a saúde e segurança no trabalho 2014-2020 (COM(2014)332)8.
Destaca-se ainda nesta sede o Pilar Europeu dos Direitos Sociais, proclamado em 2017, com o intuito de
garantir aos cidadãos novos e efetivos direitos em três categorias chave: igualdade de oportunidades e acesso
ao mercado de trabalho, condições de trabalho justas e proteção social e inclusão.
Dos seus 20 princípios, os que se referem a condições de trabalho justas englobam um emprego seguro e
adaptável, bem como um ambiente de trabalho são, seguro e bem adaptado e proteção de dados, referindo
que os trabalhadores têm direito a um ambiente de trabalho adaptado às suas necessidades profissionais, que
lhes permita prolongar a sua participação no mercado de trabalho.
Também em 2017, a Comissão Europeia lançou uma Comunicação sobre Condições de trabalho mais
seguras e mais saudáveis para todos – Modernização da política e da legislação da UE em matéria de saúde e
segurança no trabalho, que identifica os três principais campos de ação nesta matéria: luta contra o cancro
profissional através de propostas legislativas acompanhadas pelo aumento de orientação e sensibilização para
o tema; ajuda às empresas, especialmente PME, no cumprimento das regras de segurança e saúde no
trabalho; cooperar com os Estados-Membros e parceiros sociais para eliminar ou atualizar regras e reorientar
esforços para garantir uma melhor e mais ampla proteção.
Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estados-Membros da União Europeia: Espanha e
França.
ESPANHA
É o Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre9, que aprova o texto do Estatuto Básico do
Empregado Público, o diploma que estabelece os princípios gerais aplicáveis às relações de emprego público,
aplicando-se este aos funcionários (artigo 3.º):
Na administração geral do Estado;
Nas administrações das comunidades autónomas e das cidades de Ceuta e Melilla;
Nas administrações das entidades locais;
Nos organismos, agências e demais entidades de direito público com personalidade jurídica própria,
vinculadas ou dependentes de qualquer das Administrações Públicas;
Nas universidades públicas.
Excluem-se do âmbito de aplicação deste diploma (artigo 4.º):
Os funcionários parlamentares das Cortes Gerais e das Assembleias Legislativas das Comunidades
Autónomas e dos demais órgãos constitucionais do Estado e dos órgãos estatutários das comunidades
autónomas;
Juízes, magistrados, fiscais e demais funcionários ao serviço da Administração da Justiça;
Pessoal militar das Forças Armadas;
Pessoal das forças e corpos de segurança;
Funcionários retribuídos por tarifas (notários e conservadores);
Funcionários do Centro Nacional de Inteligência;
Funcionários do Banco de Espanha e do Fondo de Garantía de Depósitos de Entidades de Crédito.
Funcionários da Sociedad Estatal de Correos y Telégrafos (que o presente estatuto apenas se aplica
8 Iniciativa escrutinada pela Assembleia da República, objeto de Relatório da Comissão de Saúde e de Relatório da Comissão de
Segurança Social e Trabalho e de Parecer da Comissão de Assuntos Europeus. 9 Texto consolidado retirado da base de dados oficial espanhola www.boe.es.
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subsidiariamente).
O regime remuneratório dos funcionários públicos consta dos artigos 21.º a 30.º do Estatuto Básico do
Empregado Público e é composto por duas partes: retribuições básicas e retribuições complementares.
As retribuições básicas são aquelas que retribuem o funcionário de acordo com a sua classificação
profissional, enquanto que as retribuições complementares são as que retribuem o funcionário com base nas
características do seu posto de trabalho, carreira profissional, desempenho, resultados alcançados e
condições em que o trabalho é executado.
São critérios para a fixação das retribuições complementares, entre outros, as horas extraordinárias, a
especial dificuldade técnica, o grau de responsabilidade ou as condições em que o trabalho é prestado.
Já no âmbito da administração local, prevê o artigo 93.º da Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las
Bases del Régimen Local, que quer na estrutura quer na quantia a retribuição dos funcionários das
administrações locais são idênticas às estabelecidas para toda a função pública.
No desenvolvimento deste regime, foi aprovado do Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, por el que se
establece el régimen de las retribuciones de los funcionarios de Administración Local, que prevê igualmente a
existência da retribuição base e da remuneração complementar. É determinado pelo artigo 4.º que o
complemento específico é atribuído aos trabalhadores que desempenhem certas funções em condições
particulares de especial dificuldade técnica, dedicação, incompatibilidade, perigosidade ou penosidade. Já a
alínea a) do n.º 2 do artigo 7.º determina que este complemento não pode ser superior a 75% da remuneração
básica10
.
FRANÇA
A Loi n.º 84-16 du janvier 1984, consagra o estatuto da função pública do Estado, a Loi n.º 84-53 du 26
janvier 1984 e a Loi n.º 86-33 du 9 janvier 1986, respetivamente, o estatuto da função pública territorial
(autarquias locais) e o estatuto da função pública hospitalar. Estes diplomas preveem as diversas situações de
mobilidade nos diversos regimes de função pública.
Nas folhas de vencimento, constam vários elementos como o nome e morada do funcionário, bem como a
referência ao serviço no qual aquele exerce funções, salário bruto e subsídios e suplementos remuneratórios,
entre outros.
A remuneração suplementar considera-se parte do salário, conforme previsto no R3232-1 do Code du
travail.
O Décret n.º 67-624 du 23 juillet 1967 fixant les modalités d'attribution et les taux des indemnités pour
travaux dangereux, insalubres, incommodes ou salissants. Prevê a existência de subsídios a serem pagos aos
funcionários públicos quando estes realizem tarefas perigosas. Por exemplo, trabalhos que apresentem riscos
de lesão corporal ou orgânica, trabalhos que apresentem riscos de intoxicação ou contaminação ou trabalhos
que, pela sua natureza, são inconvenientes ou sujos.
Quer o portal da Função Pública quer o portal Service Public possuem páginas especificamente dedicadas
à matéria das compensações e abonos devidos aos funcionários públicos.
V. Consultas e contributos
Consultas obrigatórias
Como referido em III, por estar em causa legislação laboral, em conformidade designadamente com o
disposto no artigo 134.º do RAR, os Projetos de Lei n.os
228/XIV/1.ª e 229/XIV/1.ª (PCP) foram publicados na
Separata n.º 15/XIV do DAR, de 18 de março de 2020, e submetidos a apreciação pública pelo prazo de 30
dias, de 18 de março a 17 de abril de 2020.
No momento da elaboração da presente nota técnica ainda não foram recebidos quaisquer contributos.
10
Consultar aqui as prestações que estão incluídas na remuneração básica.
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VI. Avaliação prévia de impacto
Avaliação sobre impacto de género
Foi feito o preenchimento, pelo proponente, da ficha de avaliação prévia de impacto de género das
presentes iniciativas, em cumprimento do disposto na Lei n.º 4/2018, de 9 de fevereiro.
Linguagem não discriminatória
Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre
que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso.
Sem prejuízo de uma análise mais detalhada, na apreciação na especialidade ou na redação final, nesta
fase do processo legislativo a redação dos projetos de lei não suscita qualquer questão relacionada com a
linguagem discriminatória em relação ao género.
———
PROJETO DE LEI N.º 347/XIV/1.ª
(CRIA O APOIO AO RENDIMENTO DE MICROEMPRESÁRIOS E EMPRESÁRIOS EM NOME
INDIVIDUAL NO CONTEXTO DA RESPOSTA À EPIDEMIA DE COVID-19)
PROJETO DE LEI N.º 351/XIV/1.ª
(GARANTE O ACESSO DAS MICRO, PEQUENAS E MÉDIAS EMPRESAS E EMPRESÁRIOS EM NOME
INDIVIDUAL AOS APOIOS PÚBLICOS CRIADOS NO ÂMBITO DA RESPOSTA AO SURTO EPIDÉMICO DE
COVID-19)
Parecer da Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação e nota técnica elaborada
pelos serviços de apoio
Parecer conjunto
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião do Deputado relator
Parte III – Conclusões
Parte IV – Anexos
PARTE I – Considerandos
Nota Prévia
1 – As iniciativas legislativas deram entrada na mesa da Assembleia da República em 29/04/2020.
2 – Por despacho do Senhor Presidente da Assembleia da República, baixaram ambas à Comissão de
Economia, Inovação, Obras Públicas e Inovação, no cumprimento do n.º 1 do artigo 129.º do Regimento da
Assembleia da República (RAR), em 30/04/2020, sendo que a primeira (Projeto de Lei n.º 347/XIV/1.ª) baixou
em conexão com a 10.ª Comissão.
3 – Foi designado Deputado relator para as duas iniciativas legislativas o signatário Cristóvão Norte.
4 – Nos termos do artigo 131.º do RAR foi elaborada pelos serviços a respetiva nota técnica, que consta
como anexo ao presente relatório.
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As iniciativas
a) O Projeto de Lei 347/XIV/1.ª, da autoria do Grupo Parlamentar do PCP, visa criar um regime excecional
e temporário de apoio a microempresários e a empresários em nome individual que se encontrem em situação
de crise empresarial, definida como tal nos termos legalmente previstos., estabelecendo um mecanismo de
apoio ao rendimento.
b) O Projeto de Lei 351/XIV/1.ª, também da autoria do Grupo Parlamentar do PCP, visa garantir o acesso
das micro, pequenas e médias empresas e empresários em nome individual aos apoios públicos criados no
âmbito da resposta ao surto epidémico de COVID-19.
Outras iniciativas legislativas e petições
Conforme referem as notas técnicas, em anexo, após pesquisa efetuada à base de dados, verificou-se que
se encontram pendentes as seguintes iniciativas legislativas referentes a matérias conexas:
– Projeto de Lei n.º 349/XIV/1.ª (PCP) – Estabelece a rede de contacto e apoio a microempresários e a
empresários em nome individual para acesso às medidas de resposta à epidemia por COVID-19;
Consultada a mesma base de dados, verificou-se que, neste momento, sobre esta matéria, apenas se
encontra pendente a seguinte petição:
Petição n.º 59/XIV/1.ª – Acesso dos sócios gerentes ao regime de lay-off.
Da consulta efetuada à base de dados, identificaram-se ainda algumas iniciativas legislativas já concluídas,
sobre matéria idêntica ou conexa:
– Projeto de Lei n.º 305/XIV/1.ª (PAN) – Cria mecanismos de proteção dos sócios-gerentes das micro,
pequenas e médias empresas (segunda alteração ao Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, e primeira
alteração ao Decreto-Lei n.º 10-G/2020, de 26 de março);
– Projeto de Lei n.º 318/XIV/1.ª (PCP) – Estabelece medidas excecionais e temporárias de proteção social
dos sócios-gerentes de micro e pequenas empresas em situação de crise empresarial e altera o regime de
apoio social aos trabalhadores independentes previsto no Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março;
– Projeto de Lei n.º 323/XIV/1.ª (PEV) – Alarga os apoios aos sócios gerentes das micro e pequenas
empresas que sejam simultaneamente trabalhadores da empresa;
– Projeto de Lei n.º 336/XIV/1.ª (PSD) – Garante apoio social extraordinário aos gerentes das empresas;
– Projeto de Lei n.º 339/XIV/1.ª (CDS-PP) – Reforça a proteção social aos gerentes das empresas
comerciais;
– Projeto de Lei n.º 346/XIV/1.ª (IL) – Reforça o apoio social dos gerentes das empresas;
– Projeto de Lei n.º 354/XIV/1.ª (PEV) – Garante o apoio extraordinário ao rendimento dos micro
empresários e trabalhadores em nome individual devido à redução da atividade económica pela epidemia de
COVID-19;
– Projeto de Lei n.º 357/XIV/1.ª (BE) – Medidas de emergência para as micro e pequenas empresas.
– Projeto de Lei n.º 363/XIV/1.ª (PAN) – Reforça a proteção dos sócios-gerentes das micro, pequenas e
médias empresas (procede à oitava alteração ao Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, e à segunda
alteração do Decreto-Lei n.º 10-G/2020, de 26 de março);
Consultada a mesma base de dados, verificou-se que, neste momento, sobre esta matéria, apenas se
encontra concluída a seguinte petição:
Petição n.º 58/XIV/1.ª – Petição Urgente em matéria de COVID-19 – Medidas de apoio às empresas.
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A fundamentação da iniciativa
Conforme refere o Grupo Parlamentar do PCP na exposição de motivos:
«É urgente responder à acelerada degradação da situação económica e social, designadamente ao
conjunto dos problemas que estão hoje colocados a milhares de micro, pequenos e médios empresários que
constituem mais de 99% do tecido económico português.»
E ainda que:
«São dezenas de milhar as empresas que suspenderam a sua atividade. Nuns casos, decorrentes das
próprias medidas de prevenção e combate, noutros, pela quebra de encomendas, pela quebra de
fornecimentos de bens e serviços intermédios, ou pela ausência de procura interna ou externa. Milhares de
empresas deixaram de ter qualquer entrada de receitas mantendo, no entanto, o essencial das suas
obrigações fiscais e contributivas, das suas responsabilidades perante os salários dos seus trabalhadores,
bem como, de outros encargos, que vão da energia ao custo das suas instalações, passando pelos seguros,
água, telecomunicações, contabilidade e outros serviços.»
«As medidas adotadas pelo Governo são limitadas e insuficientes, no essencial dirigidas a preservar as
grandes e algumas médias empresas.»
«Uma larga camada desses empresários ficou sem qualquer ou com cortes elevados dos seus
rendimentos, no quadro das consequentes decisões oficiais de suspensão das suas atividades, encerramento
ou delimitação dos espaços onde as desempenhavam, ou ainda pelo desaparecimento ou significativa
redução da procura e clientes dos seus bens ou serviços.»
– O Projeto de Lei n.º 347/XIV/1.ª prevê assim a concessão de um apoio mensal ao rendimento de
microempresários ou empresários em nome individual «determinado em função do rendimento do ano anterior
identificado a partir das declarações trimestrais da Segurança Social, sendo proporcional às reduções de
rendimento verificadas», com o «montante mínimo de apoio ao rendimento a conceder nos termos da presente
lei é o valor correspondente ao indexante de apoios sociais (IAS), fixado para 2020 em € 438,81», a «financiar
pelo Orçamento do Estado, por via de um fundo específico a constituir para o efeito, sem prejuízo do recurso a
verbas dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento e ou de outros meios à disposição do IAPMEI.»
– O Projeto de Lei n.º 351/XIV/1.ª prevê que às «as micro, pequenas e médias empresas e empresários em
nome individual não podem ser limitados no seu acesso a quaisquer apoios públicos por motivo de
incumprimento ou incidente bancário.», «desde que haja declaração de início de atividade e pelo menos uma
declaração contributiva à Segurança Social.»
Prevê ainda que, caso estejam «em situação de incumprimento perante a Segurança Social ou a
Autoridade Tributária não podem ser limitados no seu acesso imediato aos referidos apoios desde que tenham
em curso um processo negocial de regularização do incumprimento ou que até 30 de abril de 2020 tenham
efetuado o respetivo pedido de regularização.», e em caso de concessão de apoio público «é reservada, para
regularização das situações de incumprimento, uma percentagem de até 5% da ajuda concedida.»
PARTE II – Opinião do Deputado relator
O autor do parecer reserva a sua posição para a discussão da iniciativa legislativa em Plenário, nos termos
do n.º 3 do art.º 137.º do Regimento da Assembleia da República.
PARTE III – Conclusões
Face aos considerandos já mencionados, a Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação
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(CEIOPH) adota o seguinte parecer:
1 – O Grupo Parlamentar do PCP tomou a iniciativa de apresentar, respetivamente o Projeto de Lei n.º
347/XIV/1.ª, que «Cria o apoio ao rendimento de microempresários e empresários em nome individual no
contexto da resposta à epidemia de COVID-19», e o Projeto de Lei n.º 351/XIV/1.ª, que defende e «Garante o
acesso das micro, pequenas e médias empresas e empresários em nome individual aos apoios públicos
criados no âmbito da resposta ao surto epidémico de COVID-19».
2 – Os presentes projetos de lei cumprem todos os requisitos constitucionais, legais e regimentais
necessários à sua tramitação;
3 – Deverá o presente parecer ser remetido a S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República para
apreciação em Plenário.
Palácio de S. Bento, 29 de maio de 2020.
O Deputado relator, Cristóvão Norte — O Vice-Presidente da Comissão, Pedro Coimbra.
Nota: As partes I e III do parecer foram aprovadas, por unanimidade, na reunião da Comissão do dia 2 de
junho de 2020.
PARTE IV – Anexos
Anexa-se a nota técnica elaborada pelos serviços da Assembleia da República ao abrigo do disposto no
artigo 131.º do Regimento da Assembleia da República.
Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 347/XIV/1.ª (PCP)
Cria o apoio ao rendimento de microempresários e empresários em nome individual no contexto da
resposta à epidemia de COVID-19
Data de admissão: 30 de abril de 2020.
Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação (6.ª).
Índice
I. Análise da iniciativa
II. Enquadramento parlamentar
III. Apreciação dos requisitos formais
IV. Análise de direito comparado
V. Consultas e contributos
VI. Avaliação prévia de impacto
Elaborada por: Luís Marques e Elodie Rocha (DAC), Belchior Lourenço (DILP), José Filipe Sousa (DAPLEN). Data: 25 de maio de 2020.
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I. Análise da iniciativa
A iniciativa
A presente iniciativa legislativa tem por finalidade assegurar que, no atual contexto de pandemia de
COVID-19, os microempresários e empresários em nome individual, que se encontrem em situação de crise
empresarial, sejam abrangidos por um montante mínimo de apoio mensal ao rendimento a conceder no valor
correspondente ao indexante de apoios sociais (IAS).
O presente projeto de lei determina que a atribuição do apoio previsto é da responsabilidade do IAPMEI, IP
– Agência para a Competitividade e Inovação, sendo financiado pelo Orçamento do Estado, sem prejuízo do
recurso a verbas dos Fundos Estruturais e de Investimento ou de outras formas de financiamento aplicáveis às
medidas de apoio às empresas no âmbito da resposta à epidemia de COVID-19.
Na exposição de motivos desta iniciativa legislativa é referido que é indispensável dar uma resposta
imediata à grave situação económica, financeira e social com que se deparam milhares de micro, pequenos e
médios empresários, decorrente dos constrangimentos ou impossibilidade em gerar rendimentos, no quadro
das decisões oficiais de suspensão ou limitação das suas atividades económicas. É mencionado que muitos
dos referidos empresários, por não estarem abrangidos pelas medidas de apoio COVID-19 já implementadas
ou por não terem direito a um subsídio de desemprego, encontram-se desprovidos de acesso a qualquer
rendimento regular para a sua sobrevivência e das suas famílias.
Enquadramento jurídico nacional
Em função da evolução da pandemia internacional ocasionada pelo surto epidémico de SARS-CoV-2 e da
doença COVID-19, assim como da sua constituição enquanto calamidade pública, foi aprovada a declaração
do estado de emergência em Portugal, previsto na Constituição da República Portuguesa (Constituição),
através do Decreto do Presidente da República n.º 14-A/2020, de 18 de março1, com as renovações
decorrentes através do Decreto do Presidente da República n.º 17-A/2020, de 2 de abril2, e do Decreto do
Presidente da República n.º 20-A/2020, de 17 de abril3. O estado de emergência foi regulamentado através do
Decreto n.º 2-A/2020, de 20 de março4, do Decreto n.º 2-B/2020, de 2 de abril
5, do Decreto n.º 2-C/2020, de 17
de abril, e do Decreto n.º 2-D/2020, de 30 de abril (versão consolidada).
Na fase posterior ao período do estado de emergência, verificou-se a declaração da situação de
calamidade, cujo enquadramento legal decorre da Resolução do Conselho de Ministros n.º 33-A/2020, de 30
de abril6, revogada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 38/2020, de 17 de maio, que prorroga a
declaração da situação de calamidade, no âmbito da pandemia da doença COVID-19. Em função da situação
pandémica, foram tomadas um conjunto significativo de medidas excecionais de apoio ao rendimento de
famílias e empresas, por forma a assegurar o reforço da sua tesouraria e da sua liquidez, com vista a atenuar
os efeitos da redução da atividade económica.
No âmbito do conjunto de medidas de prevenção, contenção, mitigação e tratamento de infeção
epidemiológica por COVID-19, verificou-se um conjunto de restrições às atividades económicas que
decorreram das medidas previstas no Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março7, que «estabelece medidas
excecionais e temporárias relativas à situação epidemiológica do novo coronavírus – COVID-19»(versão
consolidada). Da aplicação de um conjunto significativo de restrições de acesso ao público a diversas
atividades económicas, decorreu consequentemente o desenho de apoios de caráter excecional aos
1 «Declara o estado de emergência, com fundamento na verificação de uma situação de calamidade pública».
2 «Renova a declaração de estado de emergência, com fundamento na verificação de uma situação de calamidade pública».
3 «Procede à segunda renovação da declaração de estado de emergência, com fundamento na verificação de uma situação de
calamidade pública». 4 «Procede à execução da declaração do estado de emergência efetuada pelo Decreto do Presidente da República n.º 14-A/2020, de 18
de março», diploma retificado pela Declaração de Retificação n.º 11-D/2020, de 20 de março e revogado pelo Decreto n.º 2-B/2020, de 2 de abril. 5 «Regulamenta a prorrogação do estado de emergência decretado pelo Presidente da República».
6 «Declara a situação de calamidade, no âmbito da pandemia da doença COVID-19».
7 Diploma retificado pela Declaração de Retificação n.º 11-B/2020, de 16 de março e alterado pelo Decreto-Lei n.º 12-A/2020, de 6 de
abril, pela Lei n.º 5/2020, de 10 de abril, pelo Decreto-Lei n.º 14-F/2020, de 13 de abril, pelo Decreto-Lei n.º 18/2020, de 23 de abril, pelo Decreto-Lei n.º 20/2020, de 1 de maio, pelo Decreto-Lei n.º 20-A/2020, de 6 de maio, pelo Decreto-Lei n.º 20-C/2020, de 7 de maio, pelo
Decreto-Lei n.º 20-D/2020, de 12 de maio, pelo Decreto-Lei n.º 20-H/2020, de 14 de maio, e pelo Decreto-Lei n.º 22/2020, de 16 de maio.
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trabalhadores e empresas, nomeadamente ao nível do apoio ao rendimento, dos quais podemos elencar os
seguintes:
Para a tipologia de apoio à família para trabalhadores por conta de outrem (artigo 23.º)8:
O direito a um apoio excecional mensal, ou proporcional, correspondentes a dois terços da sua
remuneração base, com um limite mínimo equivalente a uma remuneração mínima mensal (RMMG) e um
limite máximo de 3 RMMG;
O direito ao apoio previsto não pode ser aplicável a ambos os progenitores, independentemente do
número de filhos ou dependentes a cargo;
O direito a um apoio excecional, nos casos dos trabalhadores do serviço doméstico, correspondente a
dois terços da remuneração registada no mês de janeiro de 2020.
Para a tipologia de apoio à família para trabalhadores independentes (artigo 24.º)9:
Direito a um apoio excecional mensal, ou proporcional, com um limite mínimo de um IAS e um limite
máximo de 2,5 IAS, não podendo exceder o montante da remuneração registada como base de incidência
contributiva, sendo ainda objeto de declaração trimestral de rendimentos e sujeito à correspondente
contribuição social;
O apoio previsto é atribuído de forma automática, mediante o cumprimento de determinados critérios,
não podendo ser aplicável a ambos os progenitores, independentemente do número de filhos ou dependentes
a cargo.
Para trabalhadores do regime de proteção social convergente, conforme consta do artigo 25.º
(Trabalhadores do regime de proteção social convergente), aplicam-se metodologias similares às previstas no
Capítulo VIII (Medidas de proteção social na doença e na parentalidade) do diploma, com as necessárias
adaptações.
No caso específico das medidas de apoio aplicáveis aos trabalhadores independentes, importa também
referir o capítulo IX (Medidas de apoio aos trabalhadores independentes), nomeadamente ao nível de:
Apoio extraordinário à redução da atividade económica de trabalhador independente (artigo 26.º)10
, que
resulta no direito previsto no n.º 3 deste artigo, «de um apoio financeiro com duração de um mês, prorrogável
mensalmente, até um máximo de seis», correspondente a:
o «Ao valor da remuneração registada com base de incidência contributiva, com o limite máximo do
valor de um IAS, nas situações em que o valor da remuneração registada como base de incidência
é inferior a 1,5 IAS;
o A dois terços do valor da remuneração registada como base de incidência contributiva, com o limite
máximo do valor da RMMG, nas situações em que o valor da remuneração registada é superior ou
igual a 1,5 IAS»;
o O apoio deverá sermesmo pago a partir do mês seguinte à apresentação do requerimento;
o O apoio financeiro aplica-se também a sócios gerentes das sociedades por quotas e membros de
órgãos estatutários de fundações, associações ou cooperativas com funções equivalentes, com as
ressalvas previstas no n.º 6;
o Referência para o facto do montante de apoio financeiro, nos termos do artigo 26.º, ter como limite
mínimo, o valor correspondente a 50% do valor do IAS.
8 O presente artigo verificou alterações através do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 12-A/2020, de 6 de abril.
9 O presente artigo verificou alterações através do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 12-A/2020, de 6 de abril e do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º
14-F/2020, de 13 de abril. 10
Alterado pelo artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 12-A/2020, de 6 de abril, do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 14-F/2020, de 13 de abril, e do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 20-F/2020, de 7 de maio.
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Diferimento do pagamento de contribuições (artigo 27.º)11
, assim como a possibilidade do pagamento
diferido das contribuições (artigo 28.º).
Direito a um apoio financeiro, enquanto medida extraordinária de incentivo à atividade profissional
(artigo 28.º-A)12
, com duração de um mês, prorrogável mensalmente até um máximo de 3 meses,
correspondente ao valor calculado nos termos do n.º 1 do artigo 162.º do Código dos Regimes Contributivos
do Sistema Previdencial de Segurança Social, aprovado em anexo à Lei n.º 110/2009, de 16 de setembro, na
sua redação atual, tendo como limite máximo metade do valor do IAS, e como limite mínimo, o menor valor de
base de incidência contributiva mínima.
Em paralelo com o diploma previamente apresentado foi também aprovada a Resolução do Conselho de
Ministros n.º 10-A/2020, de 13 de março13
, que «aprova um conjunto de medidas relativas à situação
epidemiológica do novo coronavírus – COVID-19», pelo que, para efeitos de análise da matéria em apreço,
cumpre referir o seguinte:
No âmbito do seu n.º 6, para efeitos do desenho de seguros de crédito à exportação com garantias de
Estado, para apoio à diversificação de clientes, aplicável aos setores metalúrgicos, metalomecânico, moldes,
obras no exterior, e outros fornecimentos;
No âmbito dos seus n.os
11 e 12, relativamente à promoção de um apoio extraordinário à manutenção
dos contratos de trabalho, verificando a aplicação do apoio extraordinário à manutenção dos contratos de
trabalho em empresa em situação de crise empresarial com direito a uma compensação retributiva análoga a
um regime de lay-off simplificado, onde os trabalhadores auferem, no mínimo, uma remuneração ilíquida
mensal de dois terços, até um limite máximo de três remunerações mínimas mensais garantidas, pelo período
de um mês prorrogável mensalmente após avaliação, até um limite de seis meses;
Ainda no âmbito dos n.os
11 e 12, relativamente à promoção de um apoio extraordinário à manutenção
dos contratos de trabalho em empresa em situação de crise empresarial com formação com direito a uma
compensação retributiva análoga a um regime de lay-off simplificado, através da implementação de uma bolsa
de formação, no valor de 30% do IAS;
No âmbito do n.º 13, relativamente à criação de um apoio extraordinário no valor de 50% da
remuneração do trabalhador até ao limite da RMMG, acrescida do custo da formação, para as situações dos
trabalhadores sem ocupação em atividades produtivas por períodos consideráveis;
Ainda no âmbito do n.º 13, relativamente à criação de um incentivo financeiro extraordinário para
assegurar a fase de normalização da atividade e que visa apoiar as empresas, com um apoio de duração
prevista de um mês e com o limite máximo unitário de uma RMMG.
A Resolução do Conselho de Ministros (RCM) acima identificada foi regulamentada pelo Despacho n.º
3301-C/2020, de 15 de março14
, pela Portaria n.º 71-A/2020, de 15 de março15
, pelo Despacho n.º 3651/2020,
de 24 de março16
, pelo Decreto-Lei n.º 10-G/2020, de 26 de março17
, e pela Portaria n.º 85-A/2020, de 3 de
abril18
. Destes diplomas que regulamentam a RCM, releva para a presente análise a Portaria n.º 71-A/2020, de
15 de março, que «define e regulamenta os termos e as condições de atribuição dos apoios imediatos de
11
Alterado pelo artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 20-C/2020, de 7 de maio. 12
Artigo 28.º-A – «Medida extraordinária de incentivo à atividade profissional», aditado pelo artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 20-C/2020, de 7 de maio. 13
Diploma alterado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 11-A/2020, de 23 de março, que «alarga o diferimento de prestações vincendas no âmbito do Quadro de ReferênciaEstratégico Nacional ou no Portugal 2020 e todas as empresas, devido à situação epidemiológica do novo coronavírus – COVID-19». 14
«Adota medidas de caráter extraordinário, temporário e transitório, ao nível dos serviços de atendimento aos cidadãos e empresas, incluindo os serviços consulares fora do território nacional, no âmbito do combate ao surto do vírus COVID-19». 15
«Define e regulamenta os termos e as condições de atribuição dos apoios imediatos de carácter extraordinário, temporário e transitório, destinados aos trabalhadores e empregadores afetados pelo surto do vírus COVID-19, tendo em vista a manutenção dos postos de trabalho e mitigar situações de crise empresarial». 16
«Adota medidas extraordinárias relativas à situação epidemiológica do novo coronavírus – COVID-19, no âmbito do Programa Operacional Mar 2020». 17
«Estabelece uma medida excecional e temporária de proteção dos postos de trabalho, no âmbito da pandemia COVID-19». 18
«Define e regulamenta os termos e as condições de atribuição dos apoios de carácter extraordinário, temporário e transitório, destinados ao setor social e solidário, em razão da situação epidemiológica do novo coronavírus – COVID-19, tendo em vista apoiar as instituições particulares de solidariedade social, organizações não-governamentais das pessoas com deficiência e equiparadas no funcionamento de respostas sociais».
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caráter extraordinário, temporário e transitório, destinados aos trabalhadores e empregadores afetados pelo
surto do vírus COVID-19, tendo em vista a manutenção dos postos de trabalho e mitigar situações de crise
empresarial», diploma retificado pela Declaração de Retificação n.º 11-C/2020, de 16 de março, e alterado
pela Portaria n.º 76-B/2020, de 18 de março19
. Esta portaria, ao resultar da conciliação das medidas
decorrentes da Resolução do Conselho de Ministros n.º 10-A/2020, de 13 de março, cuja base de ação
decorre da metodologia de ação prevista no Decreto-Lei n.º 13/2015, de 26 de janeiro20
, permite a
regulamentação de 4 tipos de medidas extraordinárias de apoio imediato aos trabalhadores e às empresas,
respetivamente:
Apoio extraordinário à manutenção dos contratos de trabalho em empresa em situação de crise
empresarial, com ou sem formação;
Criação de plano extraordinário de formação;
Isenção temporária do pagamento de contribuições para a Segurança Social, a cargo da entidade
empregadora, e
Incentivo financeiro extraordinário para apoio à normalização da atividade da empresa.
Em função da tipologia de apoios acima identificada, tais medidas tinham como âmbito, definido nos termos
do artigo 2.º da portaria («Âmbito») os seguintes destinatários:
Empregadores de natureza privada, incluindo as entidades empregadoras do setor social, e
trabalhadores ao seu serviço;
As demais situações de encerramento temporário ou diminuição temporária da atividade da empresa
ocorridas no período de vigência da portaria e que seja consequência da situação de crise empresarial;
Os trabalhadores e empresas não abrangidos nas situações acima identificadas, são enquadrados no
contexto da Lei n.º 7/2009, de 12 de fevereiro, que aprova a revisão do Código de Trabalho, na sua versão
consolidada, artigo 309.º21
, n.º 1, alínea a)22
.
A Portaria n.º 71-A/2020, de 15 de março foi posteriormente revogada pelo Decreto-Lei n.º 10-G/2020, de
26 de março, que «estabelece uma medida adicional e temporária de proteção dos postos de trabalho, no
âmbito da pandemia COVID-19», onde, em função dos desenvolvimentos da crise pandémica, se alargou as
medidas previstas naquela portaria, tendo definido e regulamentado os apoios financeiros aos trabalhadores e
às empresas. Relativamente ao âmbito deste diploma, conforme previsto no seu artigo 2.º (Âmbito), é aplicável
«(…) aos empregadores de natureza privada, incluindo as entidades empregadoras do setor social, e
trabalhadores ao seu serviço, afetados pela pandemia da COVID-19 e que se encontrem, em consequência,
em situação de crise empresarial., mediante requerimento eletrónico apresentado pela entidade empregadora
junto dos serviços da Segurança Social.»
A apoio previsto nos termos deste diploma, conforme descrito nos termos do artigo 5.º (Apoio extraordinário
de contrato de trabalho em situação de crise empresarial), «(…) reveste a forma de um apoio financeiro, por
trabalhador, atribuído à empresa nos termos do n.º 4 do artigo 305.º do Código do Trabalho e destinado,
exclusivamente, ao pagamento de remunerações», sendo o mesmo «(…) cumulável com um plano de
formação aprovado pelo Instituto do Emprego e Formação Profissional, IP (IEFP, IP), ao qual acresce uma
bolsa nos mesmos termos do previsto no n.º 5 do artigo 305.º do Código do Trabalho.»
O Decreto-Lei n.º 10-G/2020, de 26 de março verificou posteriormente alterações decorrentes do Decreto-
Lei n.º 14-F/2020, de 13 de abril, que «estabelece medidas excecionais e temporárias relativas à pandemia da
doença COVID-19», sendo que importa ressalvar, nos termos da matéria em apreço, as alterações aos artigos
19
Alteração à Portaria n.º 71-A/2020. 20
«Define os objetivos e os princípios da política de emprego e regula a concessão, a execução, o acompanhamento, a avaliação e o financiamento dos respetivos programas e medidas». 21
Retribuição durante o encerramento ou a diminuição da atividade. 22
«1 – Em caso de encerramento temporário ou diminuição temporária de actividade de empresa ou estabelecimento que não respeite a situação de crise empresarial, o trabalhador tem direito a: a) Sendo devido a caso fortuito ou de força maior, 75% da retribuição; (…)»
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24.º e 26.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, elementos já aqui abordados, assim como a sua
regulamentação nos termos da Portaria n.º 94-A/2020, de 16 de abril, que «regulamenta os procedimentos de
atribuição dos apoios excecionais de apoio à família, dos apoios extraordinários à redução da atividade
económica de trabalhador independente e à manutenção de contrato de trabalho em situação de crise
empresarial, do diferimento das contribuições dos trabalhadores independentes e do reconhecimento do direito
à prorrogação de prestações do sistema de segurança social.»
Relativamente ao Decreto-Lei n.º 10-J/2020, de 26 de março, que «estabelece medidas excecionais de
proteção dos créditos das famílias, empresas, instituições particulares de solidariedade social e demais
entidades da economia social», bem como «um regime especial de garantias pessoais do Estado, no âmbito
da pandemia da doença COVID-19», diploma alterado pela Lei n.º 8/2020, de 10 de abril23
, na sua versão
consolidada, para efeitos da análise da matéria em apreço, cumpre referir o seguinte:
Decorrente do objeto do diploma definido no artigo 1.º («Objeto e âmbito»), as medidas preconizadas
são dirigidas às famílias, empresas, instituições particulares de solidariedade social, associações sem fins
lucrativos e demais entidades da economia social;
No âmbito do artigo 2.º («Entidades beneficiárias»), identificam-se os critérios cumulativos pelos quais
os agentes económicos podem aceder às medidas previstas no diploma, sendo de salientar os seguintes
critérios:
o De acordo com o n.º 1, alínea b), empresas «(…) classificadas como microempresas, pequenas ou
médias empresas de acordo com a Recomendação 2003/361/CE da Comissão Europeia, de 6 de
maio de 2003»;
o De acordo com o n.º 2, alínea e), «(…) trabalhadores elegíveis para o apoio extraordinário à
redução da atividade económica de trabalhador independente», assim como «(…) os trabalhadores
de entidades cujo estabelecimento ou atividade tenha sido objeto de encerramento determinado
durante o período do estado de emergência, nos termos do artigo 7.º do Decreto n.º 2-A/2020, de
20 de março»;
o De acordo com o n.º 3, alínea a), «(…) os empresários em nome individual, bem como as
instituições particulares de solidariedade social, associações sem fins lucrativos e as demais
entidades da economia social», com as ressalvas previstas no diploma;
o De acordo com o n.º 3, alínea b), «as demais empresas independentemente da sua dimensão»,
com as ressalvas previstas no diploma.
Ainda para efeitos da matéria em apreço, no contexto específico do setor das pescas, cumpre fazer
referência ao Decreto-Lei n.º 15/2020, de 15 de abril, que «cria uma linha de crédito com juros bonificados
dirigida aos operadores do setor da pesca», em função do âmbito de acesso definido no seu artigo 2.º
(Condições de acesso), dado ser aplicável a pessoas singulares e coletivas para efeito do acesso a linhas de
crédito com juros bonificados. Ainda neste setor, e em função da matéria em apreço, relava também a
referência ao Decreto-Lei n.º 20-B/2020, de 6 de maio, que «estabelece um apoio extraordinário e temporário,
a título de compensação salarial, aos profissionais da pesca, em resultado da pandemia da doença COVID-
19».
Para efeitos de acesso a apoios no âmbito da crise pandémica, importa também relevar a Portaria n.º
95/2020, de 18 de abril, que «cria o Sistema de Incentivos à Inovação Produtiva no contexto da COVID-19»,
em função dos beneficiários identificados no Regulamento Específico para apoio ao Investimento na Produção
de bens e serviços relevantes para a COVID-19», publicado em anexo à portaria, onde se refere que «são
beneficiários as empresas (PME e grandes empresas) de qualquer natureza e sob qualquer forma jurídica»
(artigo 6.º).
23
«Primeira alteração, por apreciação parlamentar, ao Decreto-Lei n.º 10-J/2020, de 26 de março, que estabelece medidas excecionais de proteção dos créditos das famílias, empresas, instituições particulares de solidariedade social e demais entidades da economia social, bem como um regime de garantias pessoais do Estado, no âmbito da pandemia da doença COVID-19.»
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II. Enquadramento parlamentar
Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)
Efetuada uma pesquisa à base de dados da atividade parlamentar, verificou-se que, neste momento, sobre
esta matéria, se encontram pendentes as seguintes iniciativas:
– Projeto de Lei n.º 336/XIV/1.ª (PSD) – Garante apoio social extraordinário aos gerentes das empresas;
– Projeto de Lei n.º 354/XIV/1.ª (PEV) – Garante o apoio extraordinário ao rendimento dos micro
empresários e trabalhadores em nome individual devido à redução da atividade económica pela epidemia de
COVID-19;
– Projeto de Lei n.º 363/XIV/1.ª (PAN) – Reforça a proteção dos sócios-gerentes das micro, pequenas e
médias empresas (procede à oitava alteração ao Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, e à segunda
alteração do Decreto-Lei n.º 10-G/2020, de 26 de março);
– Projeto de Lei n.º 349/XIV/1.ª (PCP) – Estabelece a rede de contacto e apoio a microempresários e a
empresários em nome individual para acesso às medidas de resposta à epidemia por COVID-19;
– Projeto de Lei n.º 351/XIV/1.ª (PCP) – Garante o acesso das micro, pequenas e médias empresas e
empresários em nome individual aos apoios públicos criados no âmbito da resposta ao surto epidémico de
COVID-19.
Consultada a mesma base de dados, verificou-se que, neste momento, sobre esta matéria, apenas se
encontra pendente a seguinte petição:
Petição n.º 59/XIV/1.ª – Acesso dos sócios gerentes ao regime de lay-off.
Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)
Foram apresentadas as seguintes iniciativas legislativas, já concluídas, sobre matéria idêntica ou conexa:
– Projeto de Lei n.º 305/XIV/1.ª (PAN) – Cria mecanismos de proteção dos sócios-gerentes das micro,
pequenas e médias empresas (segunda alteração ao Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, e primeira
alteração ao Decreto-Lei n.º 10-G/2020, de 26 de março);
– Projeto de Lei n.º 318/XIV/1.ª (PCP) – Estabelece medidas excecionais e temporárias de proteção social
dos sócios-gerentes de micro e pequenas empresas em situação de crise empresarial e altera o regime de
apoio social aos trabalhadores independentes previsto no Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março;
– Projeto de Lei n.º 323/XIV/1.ª (PEV) – Alarga os apoios aos sócios gerentes das micro e pequenas
empresas que sejam simultaneamente trabalhadores da empresa;
– Projeto de Lei n.º 339/XIV/1.ª (CDS-PP) – Reforça a proteção social aos gerentes das empresas
comerciais;
– Projeto de Lei n.º 346/XIV/1.ª (IL) – Reforça o apoio social dos gerentes das empresas;
– Projeto de Lei n.º 357/XIV/1.ª (BE) – Medidas de emergência para as micro e pequenas empresas.
Consultada a mesma base de dados, verificou-se que, neste momento, sobre esta matéria, apenas se
encontra concluída a seguinte petição:
Petição n.º 58/XIV/1.ª – Petição urgente em matéria de COVID-19 – Medidas de apoio às empresas.
III. Apreciação dos requisitos formais
Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais
A iniciativa em apreciação é apresentada pelo Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português (PCP),
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ao abrigo e nos termos do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia
da República (RAR), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos Deputados, por
força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da Constituição e b) do n.º 1 do artigo 4.º do RAR, bem como
dos grupos parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição e da
alínea f) do artigo 8.º do RAR.
É subscrita por dez Deputados, observando o disposto no n.º 1 do artigo 123.º do RAR, e assume a forma
de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR.
A iniciativa encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o
seu objeto principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, cumprindo os requisitos formais
previstos no n.º 1 do artigo 124.º do RAR.
Encontram-se igualmente respeitados os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo
120.º do Regimento, uma vez que este projeto de lei define concretamente o sentido das modificações a
introduzir na ordem legislativa e parece não infringir princípios constitucionais, exceto quanto ao limite imposto
pelo n.º 2 do artigo 167.º da Constituição e n.º 2 do artigo 120.º do RAR, conhecido como lei-travão, que deve
ser salvaguardado no decurso do processo legislativo. Com efeito, a iniciativa cria, nos termos do seu artigo
1.º, um regime excecional e temporário de apoio a microempresários e a empresários em nome individual,
estabelecendo um mecanismo de apoio ao rendimento, financiado pelo Orçamento do Estado nos termos do
seu arrigo 4.º, e prevê, no artigo 8.º, que entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.
O projeto de lei em apreciação deu entrada a 29 de abril de 2020. Foi admitido e anunciado a 30 de abril,
data em que baixou na generalidade à Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação (6.ª) em
conexão com a Comissão de Trabalho e Segurança Social (10.ª), por despacho de S. Ex.ª o Presidente da
Assembleia da República.
Verificação do cumprimento da lei formulário
A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, de ora em
diante designada como lei formulário, contém um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e
formulário dos diplomas que são relevantes em caso de aprovação da presente iniciativa.
O título da presente iniciativa legislativa – «Cria o apoio ao rendimento de microempresários e empresários
em nome individual no contexto da resposta à epidemia de COVID-19» – traduz sinteticamente o seu objeto,
mostrando-se conforme ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário, embora possa ser aperfeiçoado, em
sede de apreciação na especialidade ou em redação final, designadamente quanto à identidade com o objeto
da iniciava.
Assim, sugere-se a seguinte alteração ao seguinte título:
«Mecanismo de apoio ao rendimento de microempresários e empresários em nome individual no contexto
da resposta à epidemia SARS-CoV-2 e à doença COVID-19»
Em caso de aprovação esta iniciativa revestirá a forma de lei, nos termos do n.º 3 do artigo 166.º da
Constituição, pelo que deve ser objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República, em conformidade
com o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro.
No que respeita ao início de vigência, o artigo 4.º deste projeto de lei estabelece que a sua entrada em
vigor ocorrerá no dia seguinte ao da sua publicação, mostrando-se conforme com o previsto no n.º 1 do artigo
2.º da lei formulário, segundo o qual os atos legislativos «entram em vigor no dia neles fixado, não podendo,
em caso algum, o início de vigência verificar-se no próprio dia da publicação». A mesma disposição estabelece
que a lei vigora até ao final do ano em que cessem as medidas excecionais e temporárias de resposta à
epidemia SARS-CoV-2 e à doença COVID-19.
Refere ainda a iniciativa no seu artigo 7.º que a mesma produz efeitos à data de 1 de abril, abrangendo os
apoios ao rendimento decorrentes de perdas verificadas a partir do mês de março de 2020, inclusive.
Nesta fase do processo legislativo, a iniciativa em análise não nos suscita outras questões no âmbito da lei
formulário.
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Regulamentação ou outras obrigações legais
O artigo 6.º da iniciativa prevê que cabe ao Governo proceder à sua regulamentação, não indicando prazo
para a mesma.
IV. Análise de direito comparado
Enquadramento no plano da União Europeia
Nos termos do disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 4.º e do n.º 2 do artigo 5.º do Tratado sobre o
Funcionamento da União Europeia (TFUE), o emprego e a proteção social são matérias que integram o leque
de competências partilhadas não exclusivas, estabelecendo o artigo 151.º do TFUE que a promoção do
emprego, a melhoria das condições de vida e de trabalho, uma proteção social adequada, o diálogo entre
parceiros sociais, o desenvolvimento dos recursos humanos que visam um nível de emprego elevado e
duradouro, são como objetivos comuns da UE e dos Estados-Membros. A Carta dos Direitos Fundamentais da
UE dispõe no seu artigo 34.º, sob a epígrafe segurança social e assistência social, que a União reconhece e
respeita o direito de acesso às prestações de segurança social e aos serviços sociais que concedam proteção
em casos como a maternidade, doença, acidentes de trabalho, dependência ou velhice, bem como em caso
de perda de emprego, de acordo com o direito comunitário e as legislações e práticas nacionais.
O Pilar Europeu dos Direitos Sociais reafirma o empenho da UE em garantir melhores condições de vida e
de trabalho na UE, com base em 20 princípios fundamentais estruturados em 3 categorias: igualdade de
oportunidades e acesso ao mercado de trabalho, condições de trabalho justas, no âmbito da qual são
incentivados os empresários e os trabalhadores por conta própria24
, e a proteção e inclusão sociais.
O Regulamento (UE) n.º 1296/201325
relativo a um Programa da UE para o Emprego e a Inovação Social
(«EaSI»)26
que consiste num programa global, para o período 2014-2020, que visa contribuir para a
concretização da Estratégia Europa 2020, através da prestação de apoio financeiro à promoção de um
elevado nível de emprego de qualidade e sustentável, à garantia de uma proteção social adequada e
condigna, ao combate à exclusão social e à pobreza e à melhoria das condições de trabalho.
No âmbito da resposta às consequências económicas da pandemia provocada pela COVID-19, a Comissão
Europeia adotou uma resposta económica abrangente, com a aplicação integral da flexibilidade das regras
orçamentais da UE, procedeu a uma revisão das regras em matéria de auxílios estatais27
, lançou uma
iniciativa de investimento e um novo instrumento denominado SURE que visa contribuir para atenuar os riscos
de desemprego e ajudar o funcionamento das empresas, assim como propôs a reorientação dos fundos
estruturais disponíveis para resposta ao coronavírus.
O novo instrumento de apoio temporário para atenuar os riscos de desemprego numa situação de
emergência – SURE28
– prestará assistência financeira, sob a forma de empréstimos em condições favoráveis
aos Estados-Membros, no montante máximo total de 100 mil milhões de euros, tendo em vista ajudar a cobrir
os custos diretamente relacionados com a criação ou extensão de regimes nacionais de redução do tempo de
trabalho, bem como outras medidas semelhantes que tenham sido adotadas em prol dos trabalhadores por
conta e contra o desemprego e a perda de rendimentos.
24
No seguimento da análise da iniciativa «Small Business Act» (SBA) de 2011, a Comunicação da Comissão sobre Plano de Ação «Empreendedorismo 2020» Relançar o espírito empresarial na Europa visa apoiar o empreendedorismo através do desenvolvimento do ensino e a formação no domínio do empreendedorismo, a criação de condições de um contexto empresarial propício e a promoção de uma cultura empresarial, favorecendo a emergência de uma nova geração de empreendedores. 25
Alterou a Decisão n.º 283/2010/UE, de 25 de março de 2010, que estabelece um Instrumento de Microfinanciamento Europeu «Progress» para o Emprego e a Inclusão Social, concebido pelo período de 4 anos (2010-2013). 26
O EaSI reúne 3 programas da UE que, entre 2007 e 2013, foram geridos separadamente: o programa para o emprego e a solidariedade social – Progress, os Serviços de Emprego Europeus – EURES e o Instrumento de Microfinanciamento Progress e que agora constituem os seus 3 eixos. 27
Comunicação da Comissão sobre Quadro Temporário relativo a medidas de auxílio estatal em apoio da economia no atual contexto do surto de COVID-19, de 19 de março, e Comunicação da Comissão de alteração ao Quadro Temporário relativo a medidas de auxílio estatal em apoio da economia, de 13 de maio. Consequentemente foram aprovados 2 regimes de auxílios estatais portugueses. 28
A COM (2020) 139 com proposta de regulamento sobre o instrumento SURE foi objeto de escrutínio pela Assembleia da República – Parecer CAE.
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Enquadramento internacional
A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estados-Membros da União Europeia: Espanha e
Itália.
ESPANHA
O contexto legal atinente à matéria em apreço decorre do Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de
medidas urgentes extraordinárias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-1929
, e que se
enquadram nos termos da Comunicação 2020/C 91 I/0130
, da Comissão Europeia. No âmbito do diploma
acima apresentado, importa referir o disposto no seu Capítulo III, relativo à garantia de liquidez para apoio à
atividade económica no contexto da crise pandémica, com especial enfâse para os seguintes artigos:
Artículo 29 – Aprobación de una Línea para la cobertura por cuenta del Estado de la financiación
outorgada por entidades financeiras e empresas y autónomos;
Artículo 31 – Línea extraordinária de cobertura asseguradora, sendo de relevar alguns dos beneficiários
aos quais se aplicam, respetivamente, as empresas espanholas consideradas como PME, nos termos
previstos no Anexo I do Regulamento (EU) 651/2014, da Comissão, de 14 de junho de 2014, que declara
certas categorias de auxílio compatíveis com o mercado interno, em aplicação dos artigos 107.º 108.º do
Tratado.
Adicionalmente, cumpre referir o Real Decreto 7/2020, de 12 de marzo,por el que se adoptan medidas
urgentes para responder al impacto económico del COVID-1931
, nomeadamente ao nível do seu Capítulo IV,
referente a medidas de apoio financeiro transitório, com especial ênfase nos Artículos 14 (Aplazamiento de
deudas tributarias) e 15 (Solicitud de aplazamiento extraordinário dels calendário de reembolso de prestamos
concedidos por la Secretaría General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa). Tal enquadramento
permite a flexi ilização do regime de diferimento de impostos, através da possi ilidade de PME’s e
trabalhadores independentes, mediante solicitação, adiarem pagamentos de impostos por seis meses e
beneficiarem de bonificações de juros. Ainda no contexto da adaptação dos prazos em matéria fiscal, cumpre
também fazer referência ao Real Decreto-ley 14/2020, de 14 de abril, por el que se extiende el plazo para la
presentación e ingresso de determinadas declaraciones y autoliquidaciones tributarias. Ainda no contexto da
matéria em apreço, referência para as informações disponibilizadas pelo Ministerio de Hacienda,
nomeadamente a Información AEAT relativa às medidas tributarias no contexto da COVID-19, assim como as
listagens do Ministerio de Industria, Comercio e Turismo relativas a medidas específicas para PME e
trabalhadores independentes.
ITÁLIA
O contexto legal decorre da aplicação do Decreto-Legge 17 marzo 2020, n.º 18, que aprova Misure di
potenziamento del Servizio sanitário e di sostegno económico per famiglie, lavoratori e imprese connesse
all’emergenza epidemiologica da COVID-19, modificado pela Legge 24 aprile 2020, n. 2732
. As medidas de
natureza fiscal decorrem do disposto no seu Título IV (Misure fiscal a sostegno della liquidità delle famiglie e
delle imprese), Articolo 62 (Sospensione dei termini degli adempimeni e dei versimenti fiscal e contributivi).
Adicionalmente, através do Ministero dell Economia e delle Finanze, podem também ser consultadas
informações sobre as medidas de natureza fiscal e contributiva que foram levadas a cabo. A informação
encontra-se adicionalmente compilada no Guia Le misure fiscal del Decreto CuraItalia.
29
Texto consolidado. 30
Comunicação da Comissão, «Quadro temporário relativo a medidas de auxílio estatal em apoio da economia no atual contexto do surto de COVID-19». 31
Texto consolidado. 32
Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, recante misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19. Proroga dei termini per l'adozione di decreti legislativi.
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Outros países
Para efeitos da matéria analisada no âmbito da presente iniciativa legislativa cumpre destacar a síntese
elaborada com os contributos de vários Parlamentos nacionais, compilando informação sobre as medidas
socioeconómicas que os países da UE têm adotado para fazer face aos efeitos negativos da crise pandémica,
a qual poderá ser consultada na seguinte ligação.
Organizações internacionais
ORGANIZAÇÃO PARA A COOPERAÇÃO E O DESENVOLVIMENTO ECONÓMICO (OCDE)
Relativamente à OCDE33
, as respostas identificadas ao nível da política fiscal no âmbito da pandemia de
COVID-19 visam abrandar o impacto imediato da queda da atividade económica nas empresas e nas famílias,
assim como a preservação da capacidade produtiva dos países. Entre os países membros da OCDE existem
grandes variações na dimensão dos seus pacotes fiscais, a maioria apresenta diferenças significativas e
alguns países adotaram outras medidas de natureza não convencional.
No âmbito da iniciativa legislativa em apreço, e para efeitos do desenho de apoios para pequenas e médias
empresas, as medidas de natureza fiscal incluem soluções como:
O prolongamento dos prazos para apresentação das demonstrações financeiras;
O adiamento de pagamentos de obrigações fiscais;
A provisão de restituições mais rápidas de impostos;
As provisões de compensação de perdas mais generosas;
Algumas isenções de impostos, inclusive contribuições sociais, impostos sobre o trabalho ou impostos
sobre o património.
Acresce ainda as observações desta instituição relativamente ao adiamento de pagamentos e cobranças
de impostos, por exemplo, afirmando que podem estar sujeitas a abuso e fraude se não forem administradas
com cuidado. Isso pode incluir esquemas para alienar ativos antes que as dívidas possam ser cobradas ou
pagamentos diferidos por desvio, motivados por esquemas fraudulentos. Adicionalmente, medidas para
acelerar o reembolso de créditos de IVA e outros impostos e o pagamento de apoio financeiro direto em geral,
também são particularmente vulneráveis a abusos num contexto de emergência, uma vez que as empresas
com escassez de liquidez podem ser tentadas ao recurso de práticas fraudulentas34
.
PLATFORM FOR COOPERATION ON TAX (PCT)
A Platform for Cooperation on Tax (PCT) resulta de uma iniciativa conjunta do Fundo Monetário
Internacional (FMI), Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Económico, (OCDE), Nações
Unidas (UN) e do Banco Mundial para fortalecer a colaboração na afetação de recursos entre os diferentes
participantes nacionais. O PCT promove ações conjuntas para o desenvolvimento de sistemas tributários mais
fortes nos países em desenvolvimento e emergentes, disponibilizando um conjunto de bibliografia de índole
fiscal relativamente à resposta à COVID-19.
33
Ver a propósito OCDE – Tax and Fiscal Policy in Response to the Coronavirus Crisis: Strenghening Confidence and Resilience (2020) 34
Ver a propósito OCDE – Tax and Fiscal Policy in Response to the Coronavirus Crisis: Strenghening Confidence and Resilience (2020) | 3.4 – Tax administration and implementation considerations.
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V. Consultas e contributos
Consultas facultativas
A Comissão pode solicitar, se o entender pertinente, o contributo de confederações e associações de
empresários de micro e pequenas empresas.
VI. Avaliação prévia de impacto
Avaliação sobre impacto de género
De acordo com a informação constante na ficha de Avaliação Prévia de Impacto de Género (AIG), junta
pelo autor, considera-se que a iniciativa legislativa tem uma valoração neutra, dado que a maioria das
categorias e indicadores analisados, assumem essa valoração.
Linguagem não discriminatória
Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre
que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso.
Sem prejuízo de uma análise mais detalhada, na apreciação na especialidade ou na redação final, nesta
fase do processo legislativo a redação do projeto de lei não nos suscita qualquer questão relacionada com a
linguagem discriminatória em relação ao género.
Impacto orçamental
Em caso de aprovação, a presente iniciativa parece implicar encargos para o Orçamento do Estado, na
medida em que determina o cancelamento e a reversão de um processo já concluído — a reprivatização
indireta do capital social da TAP, SGPS, S.A.
Contudo, os dados disponíveis não o permitem determinar ou quantificar os impactos das medidas
previstas nesta iniciativa.
Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 351/XIV/1.ª (PCP)
Garante o acesso das micro, pequenas e médias empresas e empresários em nome individual aos
apoios públicos criados no âmbito da resposta ao surto epidémico de COVID-19
Data de admissão: 30 de abril de 2020.
Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação (6.ª).
Índice
I. Análise da iniciativa
II. Enquadramento parlamentar
III. Apreciação dos requisitos formais
IV. Análise de direito comparado
V. Consultas e contributos
VI. Avaliação prévia de impacto
VII. Enquadramento bibliográfico
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Elaborada por: Luís Marques e Elodie Rocha (DAC), Belchior Lourenço (DILP), José Filipe Sousa (DAPLEN), Rosalina Espinheira (BIB). Data: 25 de maio de 2020.
I. Análise da iniciativa
A iniciativa
A presente iniciativa legislativa tem por finalidade assegurar que, no atual contexto de pandemia de
COVID-19, as micro, pequenas, e médias empresas, bem como os empresários em nome individual não
possam ser impedidos de aceder a apoios públicos por motivo de incumprimento ou incidente bancário e por
situação de incumprimento junto do Estado, nomeadamente perante a segurança social ou com a autoridade
tributária desde que tenham em curso um processo negocial de regularização do incumprimento ou tenham
efetuado o respetivo pedido de regularização até 30 de abril de 2020.
O presente projeto de lei determina que as micro, pequenas e médias empresas, bem como os
empresários em nome individual não podem ser impedidos de aceder a apoios públicos por terem iniciado as
suas atividades em 2019 ou no primeiro trimestre de 2020, assim como não registarem uma atividade regular
no período mencionado. Igualmente, refere que caso se verifique situações de incumprimento perante a
segurança social ou com a autoridade tributária é reservada uma percentagem, até 5% do apoio concedido,
para regularização das mesmas.
Na exposição de motivos desta iniciativa legislativa é referido que muitos dos micro, pequenos, médios
empresários e empresários em nome individual, por não estarem abrangidos pelas medidas de apoio à
COVID-19 já implementadas, encontram-se desprovidos de acesso a qualquer rendimento, decorrente das
decisões oficiais de suspensão ou limitação das suas atividades económicas. Igualmente, destaca-se o difícil
quadro económico e financeiro em que as micro e pequenas empresas desenvolvem a sua atividade, nesse
sentido a criação de medidas de apoio devem ser extensíveis a todos os empresários e não condicionadas à
ocorrência de incidentes bancários e/ou incumprimentos extraordinários para com a segurança social ou a
autoridade tributária.
Enquadramento jurídico nacional
Em função da evolução da pandemia internacional ocasionada pelo surto epidémico de SARS-CoV-2 e da
doença COVID-19, assim como da sua constituição enquanto calamidade pública, foi aprovada a declaração
do estado de emergência em Portugal, previsto na Constituição da República Portuguesa (Constituição),
através do Decreto do Presidente da República n.º 14-A/2020, de 18 de março1, com as renovações
decorrentes através do Decreto do Presidente da República n.º 17-A/2020, de 2 de abril2, e do Decreto do
Presidente da República n.º 20-A/2020, de 17 de abril3. O estado de emergência foi regulamentado através do
Decreto n.º 2-A/2020, de 20 de março4, do Decreto n.º 2-B/2020, de 2 de abril
5, do Decreto n.º 2-C/2020, de 17
de abril, e do Decreto n.º 2-D/2020, de 30 de abril (versão consolidada).
Na fase posterior ao período do estado de emergência verificou-se a declaração da situação de
calamidade, cujo enquadramento legal decorre da Resolução do Conselho de Ministros n.º 33-A/2020, de 30
de abril6, revogada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 38/2020, de 17 de maio, que prorroga a
declaração da situação de calamidade, no âmbito da pandemia da doença COVID-19. Neste contexto foram
tomadas um conjunto significativo de medidas excecionais de proteção das empresas, por forma a permitir o
1 «Declara o estado de emergência, com fundamento na verificação de uma situação de calamidade pública».
2 «Renova a declaração de estado de emergência, com fundamento na verificação de uma situação de calamidade pública».
3 «Procede à segunda renovação da declaração de estado de emergência, com fundamento na verificação de uma situação de
calamidade pública». 4 «Procede à execução da declaração do estado de emergência efetuada pelo Decreto do Presidente da República n.º 14-A/2020, de 18
de março», diploma retificado pela Declaração de Retificação n.º 11-D/2020, de 20 de março e revogado pelo Decreto n.º 2-B/2020, de 2 de abril. 5 «Regulamenta a prorrogação do estado de emergência decretado pelo Presidente da República».
6 «Declara a situação de calamidade, no âmbito da pandemia da doença COVID-19».
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acesso a apoios públicos que visam assegurar o reforço da sua tesouraria e da sua liquidez, e assim a atenuar
os efeitos da redução da atividade económica.
No âmbito do conjunto de medidas de prevenção, contenção, mitigação e tratamento de infeção
epidemiológica por COVID-19, verificou-se um conjunto de restrições às atividades económicas que
decorreram das medidas previstas no Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março7, que estabelece medidas
excecionais e temporárias relativas à situação epidemiológica do novo coronavírus – COVID-19(versão
consolidada). Relativamente aos apoios de caráter excecional à atividade empresarial, nomeadamente ao
nível do apoio ao rendimento, podemos elencar as seguintes metodologias:
Medidas de apoio aplicáveis aos trabalhadores independentes, constantes do Capítulo IX (Medidas de
apoio aos trabalhadores independentes), nomeadamente ao nível do apoio extraordinário à redução da
atividade económica de trabalhador independente (artigo 26.º)8, que resulta no direito previsto no n.º 3 deste
artigo, através de «(…) um apoio financeiro com duração de um mês, prorrogável mensalmente, até um
máximo de seis». Importa referir adicionalmente que esta tipologia de apoio financeiro se aplica também a
sócios gerentes das sociedades por quotas e membros de órgãos estatutários de fundações, associações ou
cooperativas com funções equivalentes, com as ressalvas previstas no n.º 6;
Diferimento do pagamento de contribuições (artigo 27.º)9, assim como a possibilidade do pagamento
diferido das contribuições (artigo 28.º);
Direito a um apoio financeiro, enquanto medida extraordinária de incentivo à atividade profissional
(artigo 28.º-A)10
, com duração de um mês, prorrogável mensalmente até um máximo de 3 meses,
correspondente ao valor calculado nos termos do n.º 1 do artigo 162.º do Código dos Regimes Contributivos
do Sistema Previdencial de Segurança Social, aprovado em anexo à Lei n.º 110/2009, de 16 de setembro, na
sua redação atual.
Em paralelo com o diploma previamente apresentado, foi também aprovada a Resolução do Conselho de
Ministros n.º 10-A/2020, de 13 de março11
, que «aprova um conjunto de medidas relativas À situação
epidemiológica do novo coronavírus – COVID-19», pelo que, para efeitos de análise da matéria em apreço,
cumpre referir o seguinte:
No âmbito do seu n.º 6, para efeitos do desenho de seguros de crédito à exportação com garantias de
Estado, para apoio à diversificação de clientes, aplicável aos setores metalúrgicos, metalomecânico, moldes,
obras no exterior, e outros fornecimentos;
No âmbito do seu n.º 8, alíneas b) a f), respetivamente:
o «O reforço dos centros de contacto cidadão em empresa para garantir a resposta centralizada no
apoio a utilização dos serviços digitais, em articulação com as áreas da justiça, trabalho e
segurança social, finanças, administração interna e planeamento;
o A adoção de um mecanismo de centralização da informação sobre pontos e atendimento abertos e
encerrados no portal e-Portugal;
o A monitorização da resposta dos atendimentos presenciais para decisão coordenada da atuação;
o A implementação de uma campanha de comunicação para promover a adesão à identificação
eletrónica como meio de acesso aos serviços públicos digitais;
o O reforço da comunicação com as autarquias, relativamente às lojas de cidadão de gestão
7 Diploma retificado pela Declaração de Retificação n.º 11-B/2020, de 16 de março, e alterado pelo Decreto-Lei n.º 12-A/2020, de 6 de
abril, pela Lei n.º 5/2020, de 10 de abril, pelo Decreto-Lei n.º 14-F/2020, de 13 de abril, pelo Decreto-Lei n.º 18/2020, de 23 de abril, pelo Decreto-Lei n.º 20/2020, de 1 de maio, pelo Decreto-Lei n.º 20-A/2020, de 6 de maio, pelo Decreto-Lei n.º 20-C/2020, de 7 de maio, pelo
Decreto-Lei n.º 20-D/2020, de 12 de maio, pelo Decreto-Lei n.º 20-H/2020, de 14 de maio, e pelo Decreto-Lei n.º 22/2020, de 16 de maio. 8 Alterado pelo artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 12-A/2020, de 6 de abril, do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 14-F/2020, de 13 de abril, e do artigo
4.º do Decreto-Lei n.º 20-F/2020, de 7 de maio. 9 Alterado pelo artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 20-C/2020, de 7 de maio.
10 Artigo 28.º-A – Medida extraordinária de incentivo à atividade profissional, aditado pelo artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 20-C/2020, de 7 de
maio. 11
Diploma alterado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 11-A/2020, de 23 de março, que «alarga o diferimento de prestações vincendas no âmbito do Quadro de Referência Estratégico Nacional ou no Portugal 2020 e todas as empresas, devido à situação epidemiológica do novo coronavírus – COVID-19».
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municipal e aos espaços cidadão».
No âmbito dos seus n.os
11 e 12, relativamente à promoção de um apoio extraordinário à manutenção
dos contratos de trabalho, verificando a aplicação do apoio extraordinário à manutenção dos contratos de
trabalho em empresa em situação de crise empresarial com direito a uma compensação retributiva análoga a
um regime de lay-off simplificado;
Ainda no âmbito dos n.os
11 e 12, relativamente à promoção de um apoio extraordinário à manutenção
dos contratos de trabalho em empresa em situação de crise empresarial com formação com direito a uma
compensação retributiva análoga a um regime de lay-off simplificado;
No âmbito do n.º 13, relativamente à criação de um apoio extraordinário no valor de 50% da
remuneração do trabalhador até ao limite da retribuição mínima mensal garantida (RMMG), acrescida do custo
da formação, para as situações dos trabalhadores sem ocupação em atividades produtivas por períodos
consideráveis;
Ainda no âmbito do n.º 13, relativamente à criação de um incentivo financeiro extraordinário para
assegurar a fase de normalização da atividade e que visa apoiar as empresas.
A Resolução do Conselho de Ministros acima identificada foi regulamentada pelo Despacho n.º 3301-
C/2020, de 15 de março12
, pela Portaria n.º 71-A/2020, de 15 de março13
, pelo Despacho n.º 3651/2020, de 24
de março14
, pelo Decreto-Lei n.º 10-G/2020, de 26 de março15
, e pela Portaria n.º 85-A/2020, de 3 de abril16
.
Dos diplomas que regulamentaram a RCM acima identificada, importa salientar a Portaria n.º 71-A/2020, de
15 de março, que «define e regulamenta os termos e as condições de atribuição dos apoios imediatos de
carácter extraordinário, temporário e transitório, destinados aos trabalhadores e empregadores afetados pelo
surto do vírus COVID-19, tendo em vista a manutenção dos postos de trabalho e mitigar situações de crise
empresarial», diploma retificado pela Declaração de Retificação n.º 11-C/2020, de 16 de março, alterado pela
Portaria n.º 76-B/2020, de 18 de março17
. Este diploma, ao resultar da conciliação das medidas decorrentes da
Resolução do Conselho de Ministros n.º 10-A/2020, de 13 de março, cuja base de ação decorre da
metodologia de ação prevista no Decreto-Lei n.º 13/2015, de 26 de janeiro18
, permite a regulamentação de 4
tipos de medidas extraordinárias de apoio imediato aos trabalhadores e às empresas, respetivamente:
Apoio extraordinário à manutenção dos contratos de trabalho em empresa em situação de crise
empresarial, com ou sem formação;
Criação de plano extraordinário de formação;
Isenção temporária do pagamento de contribuições para a Segurança Social, a cargo da entidade
empregadora, e
Incentivo financeiro extraordinário para apoio à normalização da atividade da empresa.
Em função da tipologia de apoios acima identificada, tais medidas tinham como âmbito, definido nos termos
do artigo 2.º da portaria («Âmbito») os seguintes destinatários:
Empregadores de natureza privada, incluindo as entidades empregadoras do setor social, e
trabalhadores ao seu serviço;
12
«Adota medidas de carácter extraordinário, temporário e transitório, ao nível dos serviços de atendimento aos cidadãos e empresas, incluindo os serviços consulares fora do território nacional, no âmbito do combate ao surto do vírus COVID-19». 13
«Define e regulamenta os termos e as condições de atribuição dos apoios imediatos de caráter extraordinário, temporário e transitório, destinados aos trabalhadores e empregadores afetados pelo surto do vírus COVID-19, tendo em vista a manutenção dos postos de trabalho e mitigar situações de crise empresarial.» 14
«Adota medidas extraordinárias relativas à situação epidemiológica do novo coronavírus – COVID-19, no âmbito do Programa Operacional Mar 2020.» 15
«Estabelece uma medida excecional e temporária de proteção dos postos de trabalho, no âmbito da pandemia COVID-19.» 16
«Define e regulamenta os termos e as condições de atribuição dos apoios de carácter extraordinário, temporário e transitório, destinados ao setor social e solidário, em razão da situação epidemiológica do novo coronavírus – COVID-19, tendo em vista apoiar as instituições particulares de solidariedade social, organizações não-governamentais das pessoas com deficiência e equiparadas no funcionamento de respostas sociais.» 17
«Alteração à Portaria n.º 71-A/2020.» 18
«Define os objetivos e os princípios da política de emprego e regula a concessão, a execução, o acompanhamento, a avaliação e o financiamento dos respetivos programas e medidas.»
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As demais situações de encerramento temporário ou diminuição temporária da atividade da empresa
ocorridas no período de vigência da portaria e que seja consequência da situação de crise empresarial;
Os trabalhadores e empresas não abrangidos nas situações acima identificadas, são enquadrados no
contexto da Lei n.º 7/2009, de 12 de fevereiro, que aprova a revisão do Código de Trabalho, na sua versão
consolidada, artigo 309.º19
, n.º 1, alínea a)20
.
A Portaria n.º 71-A/2020 foi posteriormente revogada pelo Decreto-Lei n.º 10-G/2020, de 26 de março, que
«estabelece uma medida adicional e temporária de proteção dos postos de trabalho, no âmbito da pandemia
COVID-19», onde, em função dos desenvolvimentos da crise pandémica, se alargou as medidas previstas
naquela portaria, tendo definido e regulamentado os apoios financeiros aos trabalhadores e às empresas.
Relativamente ao âmbito deste diploma, conforme previsto no seu artigo 2.º (Âmbito), é aplicável «(…) aos
empregadores de natureza privada, incluindo as entidades empregadoras do setor social, e trabalhadores ao
seu serviço, afetados pela pandemia da COVID-19 e que se encontrem, em consequência, em situação de
crise empresarial, mediante requerimento eletrónico apresentado pela entidade empregadora junto dos
serviços da Segurança Social.» A apoio previsto nos termos deste diploma, conforme descrito nos termos do
artigo 5.º (Apoio extraordinário de contrato de trabalho em situação de crise empresarial), «(…) reveste a
forma de um apoio financeiro, por trabalhador, atribuído à empresa nos termos do n.º 4 do artigo 305.º do
Código do Trabalho e destinado, exclusivamente, ao pagamento de remunerações», sendo o mesmo «(…)
cumulável com um plano de formação aprovado pelo Instituto do Emprego e Formação Profissional, IP (IEFP,
IP), ao qual acresce uma bolsa nos mesmos termos do previsto no n.º 5 do artigo 305.º do Código do
Trabalho». Relativamente a concessão dos apoios, conforme o disposto no artigo 10.º do diploma (Incentivo
financeiro extraordinário para apoio à normalização da atividade da empresa), o mesmo é competência do
Instituto de Emprego e Formação profissional (IEFP, IP), podendo o desenho das medidas de incentivo ser
consultado no seguinte link.
O Decreto-Lei n.º 10-G/2020, de 26 de março, verificou posteriormente alterações decorrentes do Decreto-
Lei n.º 14-F/2020, de 13 de abril, que «estabelece medidas excecionais e temporárias relativas à pandemia da
doença COVID-19», sendo que importa ressalvar a sua regulamentação, nos termos da Portaria n.º 94-
A/2020, de 16 de abril, que «regulamenta os procedimentos de atribuição dos apoios excecionais de apoio à
família, dos apoios extraordinários à redução da atividade económica de trabalhador independente e à
manutenção de contrato de trabalho em situação de crise empresarial, do diferimento das contribuições dos
trabalhadores independentes e do reconhecimento do direito à prorrogação de prestações do sistema de
segurança social».
Relativamente ao Decreto-Lei n.º 10-J/2020, de 26 de março, que «estabelece medidas excecionais de
proteção dos créditos das famílias, empresas, instituições particulares de solidariedade social e demais
entidades da economia social, bem como um regime especial de garantias pessoais do Estado, no âmbito da
pandemia da doença COVID-19», diploma alterado pela Lei n.º 8/2020, de 10 de abril21
, na sua versão
consolidada, para efeitos da análise da matéria em apreço, cumpre referir o seguinte:
Nos termos do artigo 1.º do diploma (Objeto e âmbito), as medidas preconizadas são dirigidas às
famílias, empresas, instituições particulares de solidariedade social, associações sem fins lucrativos e demais
entidades da economia social;
No âmbito do artigo 2.º (Entidades beneficiárias), identificam-se os critérios cumulativos pelos quais os
agentes económicos podem aceder às medidas previstas no diploma, sendo de salientar os seguintes
critérios:
19
Retribuição durante o encerramento ou a diminuição da atividade. 20
«1 – Em caso de encerramento temporário ou diminuição temporária de actividade de empresa ou estabelecimento que não respeite a situação de crise empresarial, o trabalhador tem direito a: b) Sendo devido a caso fortuito ou de força maior, 75% da retribuição; (…)». 21
Primeira alteração, por apreciação parlamentar, ao Decreto-Lei n.º 10-J/2020, de 26 de março, que estabelece medidas excecionais de proteção dos créditos das famílias, empresas, instituições particulares de solidariedade social e demais entidades da economia social, bem como um regime de garantias pessoais do Estado, no âmbito da pandemia da doença COVID-19.
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o De acordo com o n.º 1, alínea b), empresas «(…) classificadas como microempresas, pequenas ou
médias empresas de acordo com a Recomendação 2003/361/CE da Comissão Europeia, de 6 de
maio de 2003»;
o De acordo com o n.º 2, alínea e), «(…) trabalhadores elegíveis para o apoio extraordinário à
redução da atividade económica de trabalhador independente», assim como «(…) os trabalhadores
de entidades cujo estabelecimento ou atividade tenha sido objeto de encerramento determinado
durante o período do estado de emergência, nos termos do artigo 7.º do Decreto n.º 2-A/2020, de
20 de março»;
o De acordo com o n.º 3, alínea a), «(…) os empresários em nome individual, bem como as
instituições particulares de solidariedade social, associações sem fins lucrativos e as demais
entidades da economia social», com as ressalvas previstas no diploma;
o De acordo com o n.º 3, alínea b), «as demais empresas independentemente da sua dimensão»,
com as ressalvas previstas no diploma.
Ainda para efeitos da matéria em apreço, no contexto específico do setor das pescas, importa referir o
Decreto-Lei n.º 15/2020, de 15 de abril, que «cria uma linha de crédito com juros bonificados dirigida aos
operadores do setor da pesca», em função do âmbito de acesso definido no seu artigo 2.º (Condições de
acesso), dado ser aplicável a pessoas singulares e coletivas para efeito do acesso a linhas de crédito com
juros bonificados. Ainda neste setor, e em função da matéria em apreço, releva também a referência ao
Decreto-Lei n.º 20-B/2020, de 6 de maio, que estabelece um apoio extraordinário e temporário, a título de
compensação salarial, aos profissionais da pesca, em resultado da pandemia da doença COVID-19.
Para efeitos de acesso a apoios no âmbito da crise pandémica, importa também relevar a Portaria n.º
95/2020, de 18 de abril, que «cria o Sistema de Incentivos à Inovação Produtiva no contexto da COVID-19»,
em função dos beneficiários identificados no Regulamento Específico para apoio ao Investimento na Produção
de bens e serviços relevantes para a COVID-19, publicado em anexo à portaria, onde se refere no seu artigo
6.º, que «são beneficiários as empresas (PME e grandes empresas) de qualquer natureza e sob qualquer
forma jurídica.»
II. Enquadramento parlamentar
Efetuada uma pesquisa à base de dados da atividade parlamentar, verificou-se que, neste momento, sobre
esta matéria, se encontram pendentes as seguintes iniciativas:
– Projeto de Lei n.º 336/XIV/1.ª (PSD) – Garante apoio social extraordinário aos gerentes das empresas;
– Projeto de Lei n.º 354/XIV/1.ª (PEV) – Garante o apoio extraordinário ao rendimento dos micro
empresários e trabalhadores em nome individual devido à redução da atividade económica pela epidemia de
COVID-19;
– Projeto de Lei n.º 363/XIV/1.ª (PAN) – Reforça a proteção dos sócios-gerentes das micro, pequenas e
médias empresas (procede à oitava alteração ao Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, e à segunda
alteração do Decreto-Lei n.º 10-G/2020, de 26 de março);
– Projeto de Lei n.º 349/XIV/1.ª (PCP) – Estabelece a rede de contacto e apoio a microempresários e a
empresários em nome individual para acesso às medidas de resposta à epidemia por COVID-19;
– Projeto de Lei n.º 347/XIV/1.ª (PCP) – Cria o apoio ao rendimento de microempresários e empresários em
nome individual no contexto da resposta à epidemia de COVID-19.
Consultada a mesma base de dados, verificou-se que, neste momento, sobre esta matéria, apenas se
encontra pendente a seguinte petição:
Petição n.º 59/XIV/1.ª – Acesso dos sócios-gerentes ao regime de lay-off.
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Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)
Foram apresentadas as seguintes iniciativas legislativas, já concluídas, sobre matéria idêntica ou conexa:
– Projeto de Lei n.º 305/XIV/1.ª (PAN) – Cria mecanismos de proteção dos sócios-gerentes das micro,
pequenas e médias empresas (Segunda alteração ao Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, e primeira
alteração ao Decreto-Lei n.º 10-G/2020, de 26 de março);
– Projeto de Lei n.º 318/XIV/1.ª (PCP) – Estabelece medidas excecionais e temporárias de proteção social
dos sócios-gerentes de micro e pequenas empresas em situação de crise empresarial e altera o regime de
apoio social aos trabalhadores independentes previsto no Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março;
– Projeto de Lei n.º 323/XIV/1.ª (PEV) – Alarga os apoios aos sócios-gerentes das micro e pequenas
empresas que sejam simultaneamente trabalhadores da empresa;
– Projeto de Lei n.º 339/XIV/1.ª (CDS-PP) – Reforça a proteção social aos gerentes das empresas
comerciais;
– Projeto de Lei n.º 346/XIV/1.ª (IL) – Reforça o apoio social dos gerentes das empresas;
– Projeto de Lei n.º 357/XIV/1.ª (BE) – Medidas de emergência para as micro e pequenas empresas.
Consultada a mesma base de dados, verificou-se que, neste momento, sobre esta matéria, apenas se
encontra concluída a seguinte petição:
Petição n.º 58/XIV/1.ª – Petição urgente em matéria de COVID-19 – Medidas de apoio às empresas.
III. Apreciação dos requisitos formais
Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais
A iniciativa em apreciação é apresentada pelo Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português (PCP),
ao abrigo e nos termos do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia
da República (RAR), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos Deputados, por
força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da Constituição e b) do n.º 1 do artigo 4.º do RAR, bem como
dos grupos parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição e da
alínea f) do artigo 8.º do RAR.
É subscrita por dez Deputados, observando o disposto no n.º 1 do artigo 123.º do RAR, e assume a forma
de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR.
A iniciativa encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o
seu objeto principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, cumprindo os requisitos formais
previstos no n.º 1 do artigo 124.º do RAR.
Encontram-se igualmente respeitados os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo
120.º do Regimento, uma vez que este projeto de lei define concretamente o sentido das modificações a
introduzir na ordem legislativa e parece não infringir princípios constitucionais, exceto quanto ao limite imposto
pelo n.º 2 do artigo 167.º da Constituição e n.º 2 do artigo 120.º do RAR, conhecido como lei-travão, que deve
ser salvaguardado no decurso do processo legislativo. Com efeito, a iniciativa estabelece, nos termos do seu
artigo 1.º, o acesso das micro, pequenas e médias empresas e empresários em nome individual aos apoios
públicos criados no âmbito da resposta ao surto epidémico de COVID-19 e prevê, no artigo 8.º, que entra em
vigor no dia seguinte ao da sua publicação.
O projeto de lei em apreciação deu entrada a 29 de abril de 2020. Foi admitido e anunciado a 30 de abril,
data em que e baixou na generalidade à Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação (6.ª),
por despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República.
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Verificação do cumprimento da lei formulário
A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, de ora em
diante designada como lei formulário, contém um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e
formulário dos diplomas que são relevantes em caso de aprovação da presente iniciativa.
O título da presente iniciativa legislativa – «Garante o acesso das micro, pequenas e médias empresas e
empresários em nome individual aos apoios públicos criados no âmbito da resposta ao surto epidémico de
COVID-19» – traduz sinteticamente o seu objeto, mostrando-se conforme ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da
lei formulário, embora possa ser aperfeiçoado, em sede de apreciação na especialidade ou em redação final,
designadamente que o título das iniciativas deve iniciar-se, sempre que possível, por um substantivo, por ser a
categoria gramatical que, por excelência, maior significado comporta22
.
Assim, sugere-se a seguinte alteração ao título:
«Acesso das micro, pequenas e médias empresas e empresários em nome individual aos apoios públicos
criados no âmbito da resposta ao surto epidémico de COVID-19»
Em caso de aprovação esta iniciativa revestirá a forma de lei, nos termos do n.º 3 do artigo 166.º da
Constituição, pelo que deve ser objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República, em conformidade
com o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro.
No que respeita ao início de vigência, o artigo 6.º deste projeto de lei estabelece que a sua entrada em
vigor ocorrerá no dia seguinte ao da sua publicação mostrando-se conforme com o previsto no n.º 1 do artigo
2.º da lei formulário, segundo o qual os atos legislativos «entram em vigor no dia neles fixado, não podendo,
em caso algum, o início de vigência verificar-se no próprio dia da publicação». A mesma disposição que a lei
vigora até ao final do ano em que cessem as medidas excecionais e temporárias de resposta à epidemia
SARS-CoV-2 e à doença COVID-19.
Nesta fase do processo legislativo, a iniciativa em análise não nos suscita outras questões no âmbito da lei
formulário.
Regulamentação ou outras obrigações legais
O artigo 5.º da iniciativa prevê que cabe ao Governo proceder à sua regulamentação, não indicando prazo
para a mesma.
IV. Análise de direito comparado
Enquadramento no plano da União Europeia
As pequenas e médias empresas (PME), que representam cerca de 99% de todas as empresas na UE, são
afetadas pela legislação da UE em diversos domínios, tais como a fiscalidade [artigos 110.º a 113.º do Tratado
sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE)], a concorrência (artigos 101.º a 109.º do TFUE) e o direito
das sociedades (direito de estabelecimento — artigos 49.º a 54.º do TFUE).
A Recomendação 2003/361/CE da Comissão, de 6 de maio de 2003, relativa à definição de micro,
pequenas e médias empresas, estabelece os critérios destinados a identificar se uma empresa é uma micro,
pequena ou média empresa (PME), o que permite, com base nos efetivos e no volume de negócios ou balanço
da empresa, determinar a respetiva elegibilidade para os programas financeiros e de apoio da UE e nacionais.
Em junho de 2008, foi lançada a iniciativa mais abrangente e completa relativa a PME, a Comunicação da
Comissão intitulada «Think Small First – Um Small Business Act para a Europa» (SBA)23
que criou um novo
enquadramento político com a integração dos instrumentos existentes e baseado na «Carta Europeia das
22
Duarte, D., Sousa Pinheiro, A. et al (2002), Legística. Coimbra, Editora Almedina, pág. 200. 23
Foi objeto de análise através da Comunicação Análise «Small Business Act» para a Europa – COM (2011) 78 final
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Pequenas Empresas» e na comunicação «Modernizar a política das PME para crescimento e o emprego». O
SBA procurou melhorar a abordagem global do empreendedorismo na UE através do princípio «pensar
pequeno primeiro» e mediante a redução da burocracia, dotando as administrações públicas de uma melhor
capacidade de resposta às necessidades das PME.
No seguimento da análise da iniciativa «Small Business Act» de 2011, a Comunicação da Comissão sobre
Plano de Ação «Empreendedorismo 2020» Relançar o espírito empresarial na Europa visava apoiar o
empreendedorismo através do desenvolvimento do ensino e a formação no domínio do empreendedorismo, a
criação de condições de um contexto empresarial propício e a promoção de uma cultura empresarial,
favorecendo a emergência de uma nova geração de empreendedores.
A Diretiva 2006/123/CE relativa aos serviços no mercado interno, a Diretiva 2011/7/UE, de 16 de fevereiro
de 2011, que estabelece medidas de luta contra os atrasos de pagamento nas transações comerciais, e a
Diretiva 2014/55/UE, de 16 de abril de 2014, relativa à faturação eletrónica nos contratos públicos, são todas
aplicáveis e particularmente úteis no caso das PME. Adicionalmente, a modernização da política da UE em
matéria de contratos públicos e a simplificação das obrigações de elaboração de relatórios anuais, resultante
da Diretiva 2013/34/UE24
, de 26 de junho de 2013, também permitiram a redução dos encargos administrativos
para as PME no acesso aos contratos públicos.
No que concerne ao acesso das PME aos mercados financeiros e ao acesso a financiamentos e créditos,
através da sua comunicação sobre o «Plano de ação para melhorar o acesso das PME ao financiamento», a
Comissão reconhece que o êxito económico da Europa depende do crescimento das PME, sendo o acesso ao
financiamento o principal obstáculo a esse crescimento.
Assim, o Regulamento (UE) n.º 1287/2013, que cria um programa para a competitividade das empresas e
das pequenas e médias empresas (Programa COSME), para o período 2014-2020, tem como objetivos
melhorar o acesso das PME ao crédito e ao financiamento, através de 2 instrumentos financeiros: o
mecanismo de garantia de empréstimo e o mecanismo de capital próprio para o crescimento. Adicionalmente,
as PME podem beneficiar de apoio no âmbito do Programa Horizonte 2020, o maior programa-quadro de
investigação e inovação da UE, através do instrumento EIC Accelerator Pilot do European Innovation Council
(EIC), e ainda na área das tecnologias de informação e comunicação, energia e transportes, ao abrigo do
Mecanismo Interligar a Europa (MIE).
Cumpre também referir o Regulamento (UE) n.º 1296/201325
relativo a um Programa da UE para o
Emprego e a Inovação Social («EaSI»)26
que consiste num programa global, para o período 2014-2020, que
visa contribuir para a concretização da Estratégia Europa 2020, através da prestação de apoio financeiro,
tendo em vista a promoção de um elevado nível de emprego de qualidade e sustentável, a garantia de uma
proteção social adequada e condigna, o combate à exclusão social e à pobreza e a melhoria das condições de
trabalho. O Programa é composto por 3 eixos: Eixo Progress relativo à modernização da politica de emprego e
da politica social; Eixo EURES relativo à mobilidade profissional e o Eixo Microfinanciamento e
Empreendedorismo Social, no âmbito do qual se incluem os empresários e os trabalhadores por conta própria,
que conforme consta nos princípios do Pilar Europeu dos Direitos Sociais, devem ser incentivados.
No âmbito da resposta às consequências económicas da pandemia provocada pela COVID-19, a Comissão
Europeia adotou uma resposta económica abrangente, com a aplicação integral da flexibilidade das regras
orçamentais da UE, procedeu a uma revisão das regras em matéria de auxílios estatais, lançou uma iniciativa
de investimento e um novo instrumento denominado SURE27
que visa contribuir para atenuar os riscos de
desemprego e ajudar o funcionamento das empresas, assim como propôs a reorientação dos fundos
estruturais disponíveis para resposta ao coronavírus.
24
Relativa às demonstrações financeiras anuais, às demonstrações financeiras consolidadas e aos relatórios conexos de certas formas de empresas. 25
Alterou a Decisão n.º 283/2010/UE, de 25 de março de 2010, que estabelece um Instrumento de Microfinanciamento Europeu «Progress» para o Emprego e a Inclusão Social, concebido pelo período de 4 anos (2010-2013) que visa tornar o microfinanciamento mais facilmente acessível aos desempregados, pessoas em risco de perder o seu emprego, população não ativa, pessoas que enfrentam a ameaça de exclusão social e pessoas vulneráveis que pretendam criar ou continuar a desenvolver a sua própria microempresa e microempresas, principalmente as que empregam pessoas inseridas nos grupos referidos. 26
O EaSI reúne 3 programas da UE que, entre 2007 e 2013, foram geridos separadamente: o programa para o emprego e a solidariedade social – Progress, os Serviços de Emprego Europeus – EURES e o Instrumento de Microfinanciamento Progress e que agora constituem os seus 3 eixos. 27
A COM (2020) 139 com proposta de regulamento sobre o instrumento SURE foi objeto de escrutínio pela Assembleia da República – Parecer CAE.
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112
No que se refere aos auxílios estatais28
, a Comissão Europeia adotou um Quadro Temporário29
30
para
permitir que os Estados-Membros utilizem toda a flexibilidade prevista nas regras deste âmbito para apoiar a
economia, assegurando a liquidez suficiente para todos os tipos de empresas e para preservar a continuidade
da atividade económica durante e após o contexto do surto. O Quadro Temporário prevê 5 tipos de auxílios:
subvenções diretas, benefícios fiscais seletivos e adiantamentos; garantias estatais para empréstimos
contraídos por empresas junto de bancos; empréstimos públicos e privados a taxas de juro bonificadas;
utilização das capacidades existentes de contração de empréstimos pelos bancos como canal de apoio às
empresas, em particular às PME; e seguros de crédito à exportação em operações garantidas a curto prazo.
Quanto às PME, que vivem situação particularmente difícil neste contexto, a Comissão Europeia
desbloqueou ainda verbas do Fundo Europeu de Investimento Estratégico (FEIE) para servirem de garantia
para o Fundo Europeu de Investimento (FEI), permitindo-lhe emitir garantias especiais para incentivar os
bancos e outras entidades mutuantes a fornecer liquidez a PME e pequenas empresas de média capitalização
europeias, afetadas pelo impacto da pandemia do coronavírus. Além disso, a Comissão procedeu ao reforço
do Programa COSME e lançou a Iniciativa ESCALAR, uma nova abordagem para o investimento, anunciada
na nova estratégia para as PME, que visa apoiar o capital de risco e o financiamento para o crescimento de
empresas promissoras.
Na sequência disso, foram aprovados 2 regimes de auxílios estatais portugueses: um regime de
subvenções diretas e um regime de garantia estatal para os empréstimos de investimentos e fundos de
maneio concedidos pelos bancos comerciais, acessível às PME e grandes empresas que enfrentam
dificuldades devido ao impacto do económico do surto de coronavírus e que visa cobrir as necessidades
imediatas ou de investimento, assegurando a continuidade das suas atividades.
Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estados-Membros da União Europeia: Espanha e
Itália.
ESPANHA
O contexto legal atinente à matéria em apreço decorre do Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de
medidas urgentes extraordinárias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-1931
, e que se
enquadram nos termos da Comunicação 2020/C 91 I/0132
, da Comissão Europeia. No âmbito do diploma
acima apresentado, importa referir o disposto no seu Capítulo III, relativo à garantia de liquidez para apoio à
atividade económica no contexto da crise pandémica, com especial enfâse para os seguintes artigos:
28
Em matéria de auxílios estatais, a Comissão tinha adotado o Regulamento (UE) n.º 651/201428
, que previu uma maior flexibilização aos Estados-Membros na concessão de auxílios estatais às PME, designadamente no que diz respeito aos requisitos da notificação prévia e da aprovação da Comissão – Regulamento Geral de Isenção por Categoria (RGIC) para os auxílios estatais. 29
Comunicação da Comissão sobre Quadro Temporário relativo a medidas de auxílio estatal em apoio da economia no atual contexto do surto de COVID-19, de 19 de março, e Comunicação da Comissão de alteração ao Quadro Temporário relativo a medidas de auxílio estatal em apoio da economia, de 13 de maio. 30
Consequentemente, foram aprovadas:
ORIENTAÇÃO (UE) 2020/515 DO BANCO CENTRAL EUROPEU de 7 de abril de 2020 que altera a Orientação BCE/2014/31 relativa a medidas adicionais temporárias respeitantes às operações de refinanciamento do Eurosistema e à elegibilidade dos ativos de garantia (BCE/2020/21)
DECISÃO (UE) 2020/407 DO BANCO CENTRAL EUROPEU de 16 de março de 2020 que altera a Decisão (UE) 2019/1311 relativa a uma terceira série de operações de refinanciamento de prazo alargado direcionadas (BCE/2020/13)
DECISÃO (UE) 2020/441 DO BANCO CENTRAL EUROPEU de 24 de março de 2020 que altera a Decisão (UE) 2016/948 do Banco Central Europeu relativa à implementação do programa de compra de ativos do setor empresarial (BCE/2020/18)
A Autoridade Bancária Europeia (EBA), juntamente com as autoridades nacionais competentes e o BCE, está a coordenar um esforço conjunto para aliviar os encargos operacionais imediatos dos bancos no contexto da COVID-19.
31 Texto consolidado.
32 Comunicação da Comissão, «Quadro temporário relativo a medidas de auxílio estatal em apoio da economia no atual contexto do surto
de COVID-19».
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Artículo 29 – Aprobación de una Línea para la cobertura por cuenta del Estado de la financiación
outorgada por entidades financeiras e empresas y autónomos;
Artículo 31 – Línea extraordinária de cobertura asseguradora, sendo de relevar alguns dos beneficiários
aos quais se aplicam, respetivamente, as empresas espanholas consideradas como PME, nos termos
previstos no Anexo I do Regulamento (EU) 651/2014, da Comissão, de 14 de junho de 2014, que declara
certas categorias de auxílio compatíveis com o mercado interno, em aplicação dos artigos 107.º 108.º do
Tratado.
Adicionalmente, cumpre referir o Real Decreto 7/2020, de 12 de marzo,por el que se adoptan medidas
urgentes para responder al impacto económico del COVID-1933
, nomeadamente ao nível do seu Capítulo IV,
referente a medidas de apoio financeiro transitório, com especial ênfase nos Artículos 14 (Aplazamiento de
deudas tributarias) e 15 (Solicitud de aplazamiento extraordinário dels calendário de reembolso de prestamos
concedidos por la Secretaría General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa). Tal enquadramento
permite a flexibilização do regime de diferimento de impostos, através da possibilidade de PME e
trabalhadores independentes, mediante solicitação, adiarem pagamentos de impostos por seis meses e
beneficiarem de bonificações de juros. Ainda no contexto da adaptação dos prazos em matéria fiscal, cumpre
também fazer referência ao Real Decreto-ley 14/2020, de 14 de abril, por el que se extiende el plazo para la
presentación e ingresso de determinadas declaraciones y autoliquidaciones tributarias. Releva adicionalmente,
no contexto da matéria em apreço, referência para as informações disponibilizadas pelo Ministerio de
Hacienda, nomeadamente a Información AEAT relativa às medidas tributarias no contexto da COVID-19,
assim como as listagens do Ministerio de Industria, Comercio e Turismo relativas a medidas específicas para
PME e trabalhadores independentes.
ITÁLIA
O contexto legal decorre da aplicação do Decreto-Legge 17 marzo 2020, n. 18, que aprova Misure di
potenziamento del Servizio sanitário e di sostegno económico per famiglie, lavoratori e imprese connesse
all’emergenza epidemiologica da COVID-19, modificado pela Legge 24 aprile 2020, n. 2734
. As medidas de
natureza fiscal decorrem do disposto no seu Título IV (Misure fiscal a sostegno della liquidità delle famiglie e
delle imprese), Articolo 62 (Sospensione dei termini degli adempimeni e dei versimenti fiscal e contributivi).
Adicionalmente, através do Ministero dell Economia e delle Finanze, podem também ser consultadas
informações sobre as medidas de natureza fiscal e contributiva que foram levadas a cabo. A informação
encontra-se adicionalmente compilada no Guia Le misure fiscal del Decreto CuraItalia.
Outros países
Para efeitos da matéria analisada no âmbito da presente iniciativa legislativa cumpre destacar a síntese
elaborada com os contributos de vários Parlamentos nacionais, compilando informação sobre as medidas
socioeconómicas que os países da UE têm adotado para fazer face aos efeitos negativos da crise pandémica,
a qual poderá ser consultada na seguinte ligação.
Organizações internacionais
ORGANIZAÇÃO PARA A COOPERAÇÃO E O DESENVOLVIMENTO ECONÓMICO (OCDE)
Relativamente à OCDE35
, as respostas identificadas ao nível da política fiscal no âmbito da pandemia de
33
Texto consolidado. 34
Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, recante misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19. Proroga dei termini per l'adozione di decreti legislativi. 35
Ver a propósito OCDE – Tax and Fiscal Policy in Response to the Coronavirus Crisis: Strenghening Confidence and Resilience (2020)
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COVID-19 visam abrandar o impacto imediato da queda da atividade económica nas empresas e nas famílias,
assim como a preservação da capacidade produtiva dos países. Entre os países membros da OCDE existem
grandes variações na dimensão dos seus pacotes fiscais, a maioria apresenta diferenças significativas e
alguns países adotaram outras medidas de natureza não convencional.
No âmbito da iniciativa legislativa em apreço, e para efeitos do desenho de apoios para pequenas e médias
empresas, as medidas de natureza fiscal incluem soluções como:
O prolongamento dos prazos para apresentação das demonstrações financeiras;
O adiamento de pagamentos de obrigações fiscais;
A provisão de restituições mais rápidas de impostos;
As provisões de compensação de perdas mais generosas;
Algumas isenções de impostos, inclusive contribuições sociais, impostos sobre o trabalho ou impostos
sobre o património.
PLATFORM FOR COOPERATION ON TAX (PCT)
A Platform for Cooperation on Tax (PCT) resulta de uma iniciativa conjunta do Fundo Monetário
Internacional (FMI), Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Económico, (OCDE), Nações
Unidas (UN) e do Banco Mundial para fortalecer a colaboração na afetação de recursos entre os diferentes
participantes nacionais. O PCT promove ações conjuntas para o desenvolvimento de sistemas tributários mais
fortes nos países em desenvolvimento e emergentes, disponibilizando um conjunto de bibliografia
relativamente à resposta à COVID-19.
V. Consultas e contributos
Consultas facultativas
A Comissão pode solicitar, se o entender pertinente, o contributo de confederações e associações de
empresários de micro e pequenas empresas.
VI. Avaliação prévia de impacto
Avaliação sobre impacto de género
De acordo com a informação constante na ficha de Avaliação Prévia de Impacto de Género (AIG), junta
pelo autor, considera-se que a iniciativa legislativa tem uma valoração neutra, dado que a maioria das
categorias e indicadores analisados, assumem essa valoração.
Linguagem não discriminatória
Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada, recorrendo-se, sempre
que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso.
Sem prejuízo de uma análise mais detalhada, na apreciação na especialidade ou na redação final, nesta
fase do processo legislativo, a redação do projeto de lei não nos suscita qualquer questão relacionada com a
linguagem discriminatória em relação ao género.
Impacto orçamental
As medidas previstas nesta iniciativa poderão ter, em caso de aprovação, eventual impacto orçamental,
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ainda que possa não ser direto uma vez que se prevê a necessidade de regulamentação pelo Governo.
Contudo, os dados disponíveis não o permitem determinar ou quantificar.
VII. Enquadramento bibliográfico
OCDE – SME policy responses [Em linha]: Paris: OECD, 2020. [Consult. 20 maio 2020]. Disponível na
intranet da AR: http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=130522&img=16009&save=true> Resumo: As PME estão no centro da crise económica provocada pelas medidas impostas pela contenção da pandemia de COVID-19, mais do que durante a crise financeira de 2008. A atual crise afetou desproporcionalmente estas empresas e revelou a sua vulnerabilidade, em particular no que diz respeito à liquidez, com um sério risco de que mais de 50% das PME não sobrevivam nos próximos meses. Um colapso generalizado das PME (representando uma queda de 60-70% do emprego na OCDE) poderia ter um forte impacto nas economias nacionais e nas perspetivas de crescimento global e, até mesmo, no setor financeiro. Nalguns países, uma deterioração da situação financeira das PME poderia ter efeitos sistémicos no sector bancário, no seu conjunto. Assim, de acordo com o presente documento, os governos reconheceram as circunstâncias específicas das PME e adotaram medidas de apoio. REINO UNIDO. House of Commons. Library – Coronavirus [Em linha]: support for economies by European and other states. Briefing paper. London. Vol. 8871 (31 march 2020). [Consult. 20 maio 2020]. Disponível na intranet da AR: http://catalogobib.parlamento.pt/ipac20/ipac.jsp?&profile=bar&uri=full=3100024~!130500~!0 Resumo: O surto de COVID-19 causou um choque económico mundial, numa escala nunca vista desde a crise financeira global de 2008. Os governos adotaram ações sem precedentes para fechar grande parte de suas economias, ao mesmo tempo que forneceram uma grande ajuda financeira a empresas e indivíduos. Este documento fornece informações sobre as políticas adotadas pela UE, pela Europa e por outros governos para apoiar as suas empresas e as suas economias, afetadas pelo surto. Abordagens comuns incluíram: – aumento do crédito/empréstimos a empresas, muitas vezes com o governo a garantir parte dos empréstimos por parte dos bancos; – redução dos impostos sobre as empresas e/ou reposição dos prazos para o pagamento de impostos; – pagamento de uma percentagem dos salários dos trabalhadores às empresas que foram obrigadas a encerrar, com as empresas a mantê-los na sua folha de pagamento, em vez de acabarem com o seu emprego. Houve menos regimes de apoio aos trabalhadores independentes. Isto pode ser, em parte, porque os governos têm menos informação sobre estes trabalhadores e porque os seus ganhos são mais variáveis. Os regimes de apoio a estes trabalhadores são, portanto, suscetíveis de serem mais complexos e demorarem mais tempo a conceber. ———
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PROJETO DE LEI N.º 348/XIV/1.ª
(ESTABELECE A MEDIDA EXCECIONAL E TEMPORÁRIA DA ADMISSIBILIDADE DA SUSPENSÃO DE
CONTRATOS DE FORNECIMENTO DE SERVIÇOS ESSENCIAIS NO CONTEXTO DAS RESPOSTAS À
CRISE EPIDÉMICA DE COVID-19)
Parecer da Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação e nota técnica elaborada
pelos serviços de apoio
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
A) Nota introdutória
B) Objeto, conteúdo e motivação da iniciativa
C) Enquadramento legal, doutrinário, antecedentes e direito comparado
1 – Enquadramento doutrinário e análise ao direito comparado
2 – Enquadramento jurídico nacional
3 – Enquadramento parlamentar
4 – Consultas obrigatórias
5 – Sugestões constantes da Nota Técnica
Parte II – Conclusões
Parte III – Anexos
PARTE I – Considerandos
A) Nota introdutória
O Projeto de Lei n.º 348/XIV/1.ª, apresentado pelos Deputados à Assembleia da República do Grupo
Parlamentar do Partido Comunista Português (PCP), visa estabelecer a medida excecional e temporária da
admissibilidade da suspensão de contratos de fornecimento de serviços essenciais no contexto das respostas
à crise epidémica de COVID-19.
A iniciativa legislativa em análise deu entrada no dia 29 de abril de 2020, foi admitida no dia 30 de abril e
baixou, na mesma data, por determinação de Sua Excelência o Presidente da Assembleia da República, à
Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação para emissão do respetivo parecer, tendo sido
nomeado como relator o signatário do mesmo.
B) Objeto, conteúdo e motivação da iniciativa
O Projeto de Lei n.º 348/XIV/1.ª é apresentado pelo Grupo Parlamentar do PCP, nos termos das
disposições conjugadas do artigo 167.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e dos artigos 118.º e
123.º do Regimento da Assembleia da República (RAR), tendo por objeto estabelecer a medida excecional e
temporária da admissibilidade da suspensão de contratos de fornecimento de serviços essenciais – energia e
telecomunicações – celebrados com micro e pequenas empresas e empresários em nome individual, no
contexto das respostas à situação epidémica de COVID-19.
Com esse objetivo, a presente iniciativa legislativa é constituída por sete artigos, fundamentando-se nas
dificuldades enfrentadas por estas empresas e empresários, decorrentes da redução substancial ou mesmo
interrupção das suas atividades económicas, em resultado da aplicação das medidas de combate ao surto
epidémico, estando as razões subjacentes à apresentação da iniciativa claramente explanadas na respetiva
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Exposição de Motivos.
Referem os autores da iniciativa que, apesar de estas dificuldades não serem novas, agravaram-se na
sequência das medidas de combate ao surto epidémico, acrescentando ainda que, devido à interrupção da
atividade, os referidos serviços não são utilizados.
Desta forma, os autores pretendem que, com a suspensão temporária deste tipo de contratos, seja evitado
o incumprimento ou a acumulação de dívidas, permitindo-se, assim, e no curto prazo, que os comerciantes
retomem as suas atividades sem sofrerem penalizações ou perdas contratuais.
A suspensão contratual proposta será aplicável independentemente da existência de cláusulas de
fidelização e desonerada de quaisquer custos a ela associados, e é definida por um período de 30 ou de 60
dias, não renovável, e acresce ao eventual prazo de vigência do contrato em causa, sendo que se iniciará
tacitamente no primeiro dia do mês seguinte ao da apresentação do requerimento de suspensão, desde que
este último seja apresentado com uma antecedência mínima de 15 dias.
Os principais efeitos decorrentes da aplicação da suspensão serão a desobrigação de ambas as partes,
vinculadas por contrato, do cumprimento das obrigações que dele resultem e a não contabilização do período
de suspensão como período de execução contratual para efeitos do cumprimento do período de fidelização.
Tendo em conta que se trata de serviços de fornecimento de energia e de telecomunicações, as
autoridades competentes para fiscalizar e acompanhar as medidas previstas nesta iniciativa são a Entidade
Reguladora dos Serviços Energéticos (ERSE) e a Autoridade Nacional das Comunicações (ANACOM).
A violação das medidas criadas por esta iniciativa por parte de empresas fornecedoras de energia elétrica
ou gás natural, bem como de telecomunicações, será sancionada, respetivamente, nos termos definidos na Lei
n.º 9/2013, de 28 de janeiro (Regime Sancionatório do Setor Energético), e na Lei n.º 5/2004, de 10 de
fevereiro (Lei das Comunicações Eletrónicas).
Por fim, mencione-se que a vigência deste diploma terá início no dia seguinte ao da sua publicação, até ao
final do ano em que cessem as medidas de resposta à epidemia de COVID-19.
C) Enquadramento legal, doutrinário, antecedentes e direito comparado
1 – Enquadramento doutrinário e análise do direito comparado
O enquadramento doutrinário, bem como a análise ao direito comparado encontra-se, de forma, aliás,
muito completa e detalhada, refletido na nota técnica, elaborada pelos competentes serviços da Assembleia da
República, remetendo-se para esse documento, que consta em anexo ao presente parecer.
De qualquer forma, é de referir que a energia e as telecomunicações são serviços essenciais que, nas
definições gizadas pelo Direito da União Europeia, melhor se compreendem por referência ao conceito de
serviço económico de interesse geral (SIEG), estando enquadrados em vários instrumentos nomeadamente a
Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, e
sobre os quais tem emanado legislação muito variada, como evidenciam as referências constantes da Nota
Técnica a inúmeras Diretivas do Parlamento Europeu e do Conselho.
2 – Enquadramento jurídico nacional
Relativamente ao enquadramento jurídico nacional, remete-se para a Constituição da República
Portuguesa que consagra como tarefa fundamental do Estado a promoção do bem-estar e a qualidade de vida
do povo e a igualdade real entre os portugueses (artigo 9.º).
A Constituição também consagra o princípio da igualdade (artigo 13.º), que determina que ninguém pode
ser prejudicado ou privado de qualquer direito em razão da sua condição social.
Por sua vez, o regime jurídico dos serviços públicos essenciais está consagrado na Lei n.º 23/96, de 26 de
julho, que criou no ordenamento jurídico alguns mecanismos destinados a proteger o utente dos serviços
públicos essenciais, devendo estes obedecer aos princípios da universalidade, da igualdade, da continuidade,
da imparcialidade, da adaptação às necessidades e do bom funcionamento.
Neste ponto, é de referir o projeto de lei em apreço propõe a suspensão dos contratos de fornecimento de
energia elétrica ou de gás natural e de telecomunicações no contexto das respostas à crise económica e social
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causadas pela COVID-19 e, em sentido idêntico, também a Lei n.º 7/2020, de 10 de abril, que estabeleceu
regimes excecionais e temporários de resposta à epidemia SARS-CoV-2, veio, sob determinadas condições,
garantir a não interrupção de serviços essenciais, durante o estado de emergência e no mês subsequente.
Refira-se também que os contratos de fornecimento de energia elétrica, gás natural e de telecomunicações
constituem os designados contratos de adesão que são regulamentados pelo Decreto-Lei n.º 446/85, de 25 de
outubro, sendo que a nível do fornecimento dos serviços essenciais em causa importa recuperar os seguintes
diplomas: Decreto-Lei n.º 172/2006, de 23 de agosto, Decreto-Lei n.º 140/2006, de 26 de julho, e a Lei n.º
5/2004, de 10 de fevereiro.
Neste contexto, será de salientar o regime das tarifas sociais para consumidores em situação de carência
socioeconómica criado pelo Decreto-Lei n.º 138-A/2010, de 28 de dezembro, e pelo Decreto-Lei n.º 101/2011,
de 30 de setembro, alterado pela Lei n.º 7-A/2010, de 30 de março.
Por fim, a Lei n.º 9/2013, de 28 de janeiro, estabelece o regime sancionatório para o setor energético,
competindo à Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos (ERSE) a fiscalização e inspeção das empresas
do setor, e a Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro, é relativa às comunicações eletrónicas, cabendo à Autoridade
Nacional para as Comunicações (ANACOM) a função reguladora do setor.
3 – Enquadramento parlamentar
3.1 – Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)
Na presente sessão legislativa foram já apresentadas as seguintes iniciativas legislativas sobre matéria
idêntica ou conexa:
– Projeto de Lei n.º 333/XIV/1.ª (BE) – Salvaguarda das infraestruturas críticas, de unidades de prestação
de cuidados de saúde e de serviços públicos essenciais, bem como de setores económicos vitais para a
produção, abastecimento e fornecimento de bens e serviços essenciais à população – Rejeitado na reunião
plenária n.º 45.
– Projeto de Lei n.º 331/XIV/1.ª (BE) – Protege os agregados com elevadas quebras de rendimentos no
acesso a serviços essenciais no contexto da crise pandémica COVID-19 – Rejeitado na reunião plenária n.º
45.
– Projeto de Lei n.º 307/XIV/1.ª (PAN) – Aprova medidas de garantia de acesso aos serviços
essenciais pelas famílias – Rejeitado na reunião plenária n.º 45.
– Projeto de Lei n.º 297/XIV/1.ª (PCP) – Estabelece a proibição da interrupção do fornecimento de
determinados serviços essenciais – Aprovado na reunião plenária n.º 45.
– Projeto de Resolução n.º 377/XIV/1.ª (IL) – Pela suspensão de impostos e taxas sobre serviços
essenciais – Rejeitado na reunião plenária n.º 45.
– Projeto de Resolução n.º 364/XIV/1.ª (N insc.) – Recomenda ao Governo medidas de apoio ao
pagamento de serviços essenciais (água, eletricidade, gás natural e comunicações) – Rejeitado na reunião
plenária n.º 45.
3.2 – Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)
Na sequência de uma pesquisa à base de dados da atividade parlamentar sobre iniciativas e petições
pendentes, embora se registem diversas iniciativas apresentadas no contexto das respostas à crise epidémica
de COVID-19, nenhuma delas versa sobre contratos de fornecimento de serviços essenciais.
4 – Consultas obrigatórias
Foi promovida, pela Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação, nos termos
regimentais e legais, a emissão de parecer pela Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP) e
pela Associação Nacional de Freguesias (ANAFRE), que até ao momento não chegaram a esta Comissão.
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5 – Sugestões constantes da nota técnica
A nota técnica refere o facto de o n.º 1 do artigo 6.º parecer não determinar suficientemente as normas cujo
incumprimento leva à aplicação, considerando que estamos a abordar direito sancionatório.
Sugere também que, com vista a uma melhor sistematização da futura lei, no artigo 7.º passe a constar,
apenas, o período de vigência, transitando o início da entrada em vigor para um artigo 8.º a aditar em sede de
especialidade ou de redação final, e que na epígrafe do artigo 3.º passe a constar «Prazo de vigência da
suspensão».
PARTE II – Conclusões
1 – Os Deputados do Grupo Parlamentar do PCP apresentaram o Projeto de Lei n.º 348/XIV/1.ª, que
pretende estabelecer a medida excecional e temporária da admissibilidade da suspensão de contratos de
fornecimento de serviços essenciais no contexto das respostas à crise epidémica de COVID-19.
2 – A iniciativa legislativa proposta obedece ao formulário correspondente a um projeto de lei.
3 – Face ao exposto, e tendo presente as sugestões constantes na nota técnica e expressas no ponto 5 da
Parte I – C) do presente relatório, a Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação é de
parecer que o Projeto de Lei n.º 348/XIV/1.ª reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser
discutido e votado em Plenário da Assembleia da República.
Palácio de S. Bento, 31 de maio de 2020.
O Deputado autor do parecer, José Luís Ferreira — O Vice-Presidente da Comissão, Pedro Coimbra.
Nota: As partes I e III do parecer foram aprovadas, por unanimidade, na reunião da Comissão do dia 2 de
junho de 2020.
PARTE III – Anexos
Anexa-se a nota técnica devidamente elaborada pelos serviços, ao abrigo do disposto no artigo 131.º do
Regimento da Assembleia da República, a qual contém informação complementar a ter em conta para
discussão em Plenário.
Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 348/XIV/1.ª (PCP)
Estabelece a medida excecional e temporária da admissibilidade da suspensão de contratos de
fornecimento de serviços essenciais no contexto das respostas à crise epidémica de COVID-19
Data de admissão: 30 de abril de 2020.
Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação.
Índice
I. Análise da iniciativa
II. Enquadramento parlamentar
III. Apreciação dos requisitos formais
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IV. Análise de direito comparado
V. Consultas e contributos
VI. Avaliação prévia de impacto
Elaborada por: Luís Martins (DAPLEN), Cristina Ferreira e Pedro de Carvalho (DILP), Pedro Silva e Cátia Duarte (DAC). Data: 28 de maio de 2020.
I. Análise da iniciativa
A iniciativa
O projeto de lei em análise visa a suspensão, excecional e temporária, de contratos de fornecimento dos
serviços essenciais de energia e de telecomunicações, celebrados com micro e pequenas empresas e
empresários em nome individual, no âmbito das medidas de resposta à situação epidémica da doença COVID-
19.
O impulso legiferante fundamenta-se nas dificuldades enfrentadas por estas empresas e empresários,
decorrentes da «redução substancial ou mesmo interrupção» das suas atividades económicas, que resultaram
da aplicação de medidas de combate ao surto epidémico existente no País.
Salienta-se que, embora estas dificuldades em suportar os custos associados ao pagamento destes
serviços não sejam novas, foram consideravelmente agravadas pelas medidas de combate ao surto
epidémico, acrescendo que os serviços em si «não são utilizados por interrupção da atividade».
Pretende-se, com a suspensão temporária deste tipo de contratos, evitar o seu incumprimento ou a
«acumulação de dívidas», para que, no curto prazo, o regresso dos comerciantes ao desempenho das suas
atividades económicas não comporte penalizações ou perdas contratuais.
A presente iniciativa legislativa é constituída por sete artigos, sendo que a figura da suspensão contratual é
aqui prevista como sendo aplicável sem constrangimentos, i.e., independentemente da existência de cláusulas
de fidelização e desonerada de quaisquer custos a ela associados.
A suspensão é definida por um período temporal de 30 ou de 60 dias, não renovável, e acresce, a final, ao
eventual prazo de vigência do contrato em causa, sendo que se iniciará tacitamente no primeiro dia do mês
seguinte ao da apresentação do requerimento de suspensão, desde que este último seja apresentado com
uma antecedência mínima de 15 dias.
Os principais efeitos decorrentes da aplicação da suspensão serão: (i) a desobrigação de ambas as partes,
vinculadas por contrato, do cumprimento das obrigações que dele resultem e, (ii) a não contabilização do
período de suspensão como período de execução contratual para efeitos do «cumprimento do período de
fidelização».
Considerando que os serviços essenciais aqui abrangidos são os de fornecimento de energia e de
telecomunicações, determina-se, como autoridades competentes para fiscalizar e acompanhar as medidas
previstas por esta iniciativa, a Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos (ERSE) e a Autoridade Nacional
das Comunicações (ANACOM).
A violação das medidas criadas por esta iniciativa por parte de empresas fornecedoras de energia elétrica
ou gás natural, bem como de telecomunicações, será sancionada, respetivamente, nos termos definidos na Lei
n.º 9/2013, de 28 de janeiro, e na Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro.
Por fim, mencione-se que a vigência deste diploma terá início no dia seguinte ao da sua publicação até ao
final do ano em que cessem as medidas de resposta à epidemia SARS-CoV-2 e à doença COVID-19.
Enquadramento jurídico nacional
A Constituição da República Portuguesa (CRP) dispõe no artigo 9.º, alínea d), que constitui tarefa
fundamental do Estado a promoção do bem-estar e a qualidade de vida do povo e a igualdade real entre os
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portugueses, o que segundo Gomes Canotilho e Vital Moreira1 remete para o princípio do Estado social
expresso no artigo 1.º da CRP. O princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º da CRP proíbe que
ninguém possa ser prejudicado ou privado de qualquer direito em razão da sua condição social. Segundo os
mesmos autores «as diferenciações de tratamento podem ser legítimas quando se baseiem numa distinção
objetiva de situações, quando não se fundamentem em qualquer dos motivos indicados no n.º 2 do artigo 13.º,
quando tenham um fim legítimo segundo o ordenamento constitucional positivo e quando se revelem
necessárias, adequadas e proporcionadas à satisfação do seu objetivo». Esta obrigação de diferenciação para
se compensar a desigualdade de oportunidades significa que o princípio de igualdade tem uma função social. 2
Um dos afloramentos da igualdade real mencionada tanto no artigo 9.º, alínea d) como no artigo 13.º
encontra-se no artigo 81.º, que determina ser uma das incumbências prioritárias do Estado «a promoção do
aumento do bem-estar social e económico e da qualidade de vida das pessoas, em especial das mais
desfavorecidas» [alínea a)]. Para Gomes Canotilho e Vital Moreira «a promoção do bem-estar e da qualidade
de vida das pessoas, em especial das mais desfavorecidas, (…) pode exigir a garantia de prestação universal
de certos serviços básicos, como água, energia, transportes públicos, telecomunicações, serviços postais,
entre outros, seja por iniciativa e responsabilidade dos próprios poderes públicos seja pelas empresas
privadas com ‘o rigações de serviço p lico’»3.
O regime jurídico dos serviços públicos essenciais veio a ter consagração legal através da Lei n.º 23/964,
de 26 de julho (versão consolidada), que criou no ordenamento jurídico alguns mecanismos destinados a
proteger o utente dos serviços públicos essenciais. Este diploma sujeita a prestação dos serviços públicos
essenciais aos princípios da universalidade, da igualdade, da continuidade, da imparcialidade, da adaptação
às necessidades e do bom funcionamento.
São serviços públicos essenciais os que constam no artigo 1.º, n.º 2, e os quais consistem no serviço de
fornecimento de água, de energia elétrica, de gás natural e gases de petróleo liquefeitos canalizados, de
comunicações eletrónicas, serviços postais, de recolha e tratamento de águas residuais, de gestão de
resíduos sólidos urbanos e de transportes de passageiros. Nos termos deste mesmo artigo, o prestador do
serviço tanto pode ser uma entidade pública como uma entidade privada, independentemente da sua natureza
jurídica, do título a que faça ou da existência ou não de contrato de concessão.
A iniciativa em apreço propõe a suspensão dos contratos de fornecimento energia elétrica ou de gás
natural e de telecomunicações no contexto das respostas à crise económica e social causadas pela epidemia
da COVID-19. Em sentido idêntico importa referir que a Lei n.º 7/2020,5 de 10 de abril, que estabeleceu
regimes excecionais e temporários de resposta à epidemia SARS-CoV-2, veio, sob determinadas condições,
garantir na alínea c) do artigo 1.º a não interrupção de serviços essenciais, durante o estado de emergência6 e
no mês subsequente (artigo 4.º).
Os contratos de fornecimento de energia elétrica, gás natural e de telecomunicações constituem os
designados contratos de adesão cujo regime jurídico se encontra previsto e regulamentado pelo Decreto-Lei
n.º 446/85,7 de 25 de outubro (versão consolidada). No âmbito do fornecimento dos serviços essenciais em
causa, importa, assim, referir o Decreto-Lei n.º 172/2006,8 de 23 de agosto, que aprovou o regime jurídico
aplicável às atividades de produção, transporte, distribuição e comercialização de eletricidade; o Decreto-Lei
1 CANOTILHO, J.J. Gomes; MOREIRA, Vital Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. I, 4.ª edição revista, Coimbra Editora,
2007, pág. 278. 2 Idem, pág. 340-341.
3 CANOTILHO, J.J. Gomes; MOREIRA, Vital Constituição da República Portuguesa Anotada, vol I, 4.ª edição revista, Coimbra Editora,
2007, pág. 968. 4 A Lei n.º 23/96, de 26 de julho, foi alterada pelas Leis n.º 12/2008, de 26 de fevereiro, n.º 24/2008, de 2 de junho, n.º 6/2011, de 10 de
março, n.º 44/2011, de 22 de junho, n.º 10/2013, de 28 de fevereiro, e n.º 51/2019, de 29 de julho. 5 A Lei n.º 7/2020, de 7 de abril, foi retificada pela Declaração de Retificação n.º 18/2020, de 24 de abril, publicada no Diário da República
n.º 85, Série I, de 30 de abril. 6 O estado de emergência foi decretado pelo Decreto do PR n.º 14-A/2020, de 18 de março e renovado pelos Decretos do PR n.º 17-
A/2020, de 2 de abril, e n.º 20-A/2020, de 17 de abril. Teve início às 0:00 horas de 19 de março de 2020 e terminou às 23:59 horas de 2 de maio de 2020. 7 O Decreto-Lei n.º 466/85, de 25 de outubro, foi alterado pelos Decretos-Leis n.º 220/95, de 31 de agosto, n.º 249/99, de 7 de julho, e n.º
323/2001, de 17 de dezembro. 8 Versão consolidada retirada da base de dados DATAJURIS. O Decreto-Lei n.º 172/2006, de 23 de agosto, foi alterado pelos Decretos-
Leis n.º 264/2007, de 24 de julho, n.º 23/2009, de 20 de janeiro, n.º 104/2010, de 29 de setembro, n.º 215-B/2012, de 8 de outubro, que procedeu à sua republicação, pela Lei n.º 7-A/2016, de 30 de março, pelos Decretos-Leis n.º 38/2017, de 31 de março, n.º 152-B/2017, de 11 de dezembro, pelo artigo 2017.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, e pelo Decreto-Lei n.º 76/2019, de 3 de junho, que, de novo, procedeu à sua republicação.
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n.º 140/2006,9 de 26 de julho, (versão consolidada) relativo ao regime jurídico aplicável ao exercício das
atividades de transporte, armazenamento subterrâneo, receção, armazenamento e regaseificação de gás
natural liquefeito, à distribuição e comercialização de gás natural e à organização dos mercados de gás
natural; e a Lei n.º 5/2004,10
de 10 de fevereiro, relativa às comunicações eletrónicas.
De certa forma conexo com a matéria em apreço na presente iniciativa, importa mencionar o regime das
tarifas sociais únicas que vigoram para o setor do fornecimento de energia elétrica e de gás natural, cuja
aprovação teve como objetivo tornar efetiva a garantia de acesso de todos os consumidores aos bens
essenciais de energia elétrica e gás natural através da promoção, para os grupos sociais que se encontrem
em situação economicamente mais vulnerável, de uma tendencial estabilidade tarifária mediante a concessão
de descontos nas tarifas de acesso às redes.
Assim, o Decreto-Lei n.º 138-A/2010,11
de 28 de dezembro (versão consolidada), criou, no âmbito da
Estratégia Nacional para a Energia 2020, a tarifa social de fornecimento de energia elétrica, garantindo aos
clientes que se encontrarem numa situação de carência socioeconómica o acesso ao fornecimento deste
serviço. No setor do fornecimento do gás natural vigora o Decreto-Lei n.º 101/2011, de 30 de setembro,
alterado pela Lei n.º 7-A/2010, de 30 de março, que aprovou um regime de apoio aos clientes
socioeconomicamente vulneráveis à semelhança do que tinha sido criado para os utentes dos serviços de
fornecimento de energia elétrica.
O regime sancionatório para o setor energético encontra-se consagrado na Lei n.º 9/2013, de 28 de janeiro,
competindo à Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos (ERSE) a fiscalização e inspeção das empresas
sujeitas à sua regulação e supervisão tendo em vista o objetivo de assegurar o cumprimento das disposições
legais e regulamentares que são aplicáveis aos operadores.
A Autoridade Nacional para as Comunicações (ANACOM) consiste na entidade reguladora para o sector
das comunicações, eletrónicas e postais, competindo-lhe, nomeadamente, a verificação do cumprimento das
leis, dos regulamentos e dos demais atos a que se encontram sujeitos os destinatários da sua atividade, nos
termos da Lei das Comunicações Eletrónicas.
II. Enquadramento parlamentar
Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)
Efetuada uma pesquisa à base de dados da atividade parlamentar sobre iniciativas e petições, embora se
registem diversas iniciativas apresentadas no contexto das respostas à crise epidémica de COVID-19,
nenhuma delas versa sobre contratos de fornecimento de serviços essenciais.
Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)
Na presente sessão legislativa foram já apresentadas as seguintes iniciativas legislativas sobre matéria
idêntica ou conexa:
– Projeto de Lei n.º 333/XIV/1.ª (BE) – Salvaguarda das infraestruturas críticas, de unidades de prestação
de cuidados de saúde e de serviços públicos essenciais, bem como de setores económicos vitais para a
produção, abastecimento e fornecimento de bens e serviços essenciais à população – Rejeitado na reunião
plenária n.º 45.
– Projeto de Lei n.º 331/XIV/1.ª (BE) – Protege os agregados com elevadas quebras de rendimentos no
acesso a serviços essenciais no contexto da crise pandémica COVID-19 – Rejeitado na reunião plenária n.º
9 O Decreto-Lei n.º 140/2006, de 26 de julho, foi alterado pelos Decretos-Leis n.º 65/2008, de 9 de abril, n.º 66/2010, de 11 de junho, n.º
231/2012, de 26 de outubro, e n.º 38/2017, de 31 de março. 10
A Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro, foi retificada pela Declaração de Retificação n.º 32-A/2004, de 10 de abril, e alterada pelo Decreto-Lei n.º 176/2007, de 8 de maio, pela Lei n.º 35/2008, de 28 de julho, pelos Decretos-Leis n.º 123/2009, de 21 de maio, e n.º 258/2009, de 21 de maio, e pelas Leis n.º 46/2011, de 24 de junho, n.º 51/2011, de 13 de setembro, que a republicou, n.º 10/2013, de 28 de janeiro, que também a republicou, n.º 42/2013, de 3 de junho, pelo Decreto-Lei n.º 35/2014, de 7 de março, pelas Leis n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, n.º 127/2015, de 3 de setembro, n.º 15/2016, de 17 de junho, e pelo Decreto-Lei n.º 92/2017, de 31 de julho. 11
Alterado pelo Decreto-Lei n.º 172/2014, de 14 de novembro, e pela Lei n.º 7-A/2016, de 30 de março.
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45.
– Projeto de Lei n.º 307/XIV/1.ª (PAN) – Aprova medidas de garantia de acesso aos serviços essenciais
pelas famílias – Rejeitado na reunião plenária n.º 45.
– Projeto de Lei n.º 297/XIV/1.ª (PCP) – Estabelece a proibição da interrupção do fornecimento de
determinados serviços essenciais – Aprovado na reunião plenária n.º 45.
– Projeto de Resolução n.º 377/XIV/1.ª (IL) – Pela suspensão de impostos e taxas sobre serviços
essenciais – Rejeitado na reunião plenária n.º 45.
– Projeto de Resolução n.º 364/XIV/1.ª (N insc.) – Recomenda ao Governo medidas de apoio ao
pagamento de serviços essenciais (água, eletricidade, gás natural e comunicações) – Rejeitado na reunião
plenária n.º 45.
III. Apreciação dos requisitos formais
Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais
A iniciativa em apreciação é apresentada por Deputados do Grupo Parlamentar do Partido Comunista
Português, ao abrigo e nos termos do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e do 118.º do Regimento da
Assembleia da República (RAR), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos
Deputados, por força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da Constituição e b) do n.º 1 do artigo 4.º e do
Regimento, bem como dos grupos parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da
Constituição e da alínea f) do artigo 8.º do Regimento.
É subscrita por dez Deputados, observando o disposto no n.º 1 do artigo 123.º do RAR, e assume a forma
de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR.
A iniciativa encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o
seu objeto principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, cumprindo os requisitos formais
previstos no n.º 1 do artigo 124.º do RAR.
Observa, igualmente, os limites à admissão da iniciativa estabelecida no n.º 1 do artigo 120.º do RAR, uma
vez que parece não infringir a Constituição ou os princípios nela consignada e define concretamente o sentido
das modificações a introduzir na ordem legislativa. Contudo, o n.º 1 do artigo 6.º parece não determinar
suficientemente as normas cujo incumprimento leva à aplicação, considerando que estamos a abordar direito
sancionatório.
O projeto de lei submetido à apreciação deu entrada no dia 30 de abril do corrente ano. Por despacho do
Senhor Presidente da Assembleia da República foi admitido e anunciado em reunião do Plenário de 30 de
abril, baixando à Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação (6.ª), igualmente, no mesmo
dia.
Verificação do cumprimento da lei formulário
O título da presente iniciativa legislativa traduz sinteticamente o seu objeto, em conformidade com o
disposto no n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, doravante conhecida como lei formulário.
Caso seja aprovada em votação final global, deve ser publicada sob a forma de lei na 1.ª série do Diário da
República, conforme o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário, entrando em vigor no dia
seguinte após a sua publicação no Diário da República, nos termos previstos no artigo 7.º do articulado e do
n.º 1 do artigo 2.º da citada lei formulário, segundo o qual os atos legislativos «entram em vigor no dia neles
fixado, não podendo, em caso algum, o início de vigência verificar-se no próprio dia da publicação».
Todavia, visando a melhor sistematização da futura lei, sugere-se que no artigo 7.º do articulado passe a
constar, apenas, o período de vigência, transitando o início da entrada em vigor para um artigo 8.º a aditar em
sede de especialidade ou de redação final. Sugere-se, igualmente, que na epígrafe do artigo 3.º passe a
contar «Prazo de vigência da suspensão».
Na presente fase do processo legislativo, a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões
em face da lei formulário.
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Regulamentação ou outras obrigações legais
Caso seja aprovada, a Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos (ERSE), nos contratos de
fornecimento de energia elétrica e ou de gás natural e a Autoridade Nacional de Comunicações (ANACOM),
nos contratos de fornecimento de comunicações eletrónicas, ficam obrigadasa aprovar os modelos de
requerimentos de suspensão no prazo de cinco dias úteis após a entrada em vigor da futura lei (n.º 2 do artigo
5.º), bem como as empresas operadoras dos serviços a disponibilizá-los por via eletrónica e nos seus postos
de atendimento em idêntico prazo após a sua aprovação (n.º 2 do artigo 2.º).
IV. Análise de direito comparado
Enquadramento no plano da União Europeia
Energia e telecomunicações constituem serviços essenciais que, nas definições gizadas pelo Direito da
União Europeia, melhor se compreendem por referência ao conceito de serviço económico de interesse geral
(SIEG), para o que é mister recuperar a Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao
Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões – Um enquadramento de qualidade para os
serviços de interesse geral na Europa (COM(2011) 900 final):
Atividades económicas que satisfazem atribuições de interesse geral que não poderiam ser satisfeitas pelo
mercado (ou que só o poderiam ser em condições diferentes em termos de qualidade, segurança e
acessibilidade de preços, igualdade de tratamento e acesso universal) sem uma intervenção pública. A
obrigação específica de serviço público é imposta ao prestador através de um mandato, com base num critério
de interesse geral que assegura a prestação do serviço em condições que lhe permitam desempenhar a sua
missão.
A importância dos SIEG, no quadro legal do Direito da União Europeia, é revelada pelos seus marcos
legislativos constituintes. É o caso da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, cujo artigo 36.º,
com a epígrafe Acesso a serviços de interesse económico geral, preceitua que a União reconhece e respeita o
acesso a serviços de interesse económico geral tal como previsto nas legislações e práticas nacionais, de
acordo com o Tratado que institui a Comunidade Europeia, a fim de promover a coesão social e territorial da
União; é o caso, também, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia no artigo 14.º, em cujo texto
se lê que sem prejuízo do disposto no artigo 4.º do Tratado da União Europeia e nos artigos 93.º, 106.º e 107.º
do presente Tratado, e atendendo à posição que os serviços de interesse económico geral ocupam no
conjunto dos valores comuns da União e ao papel que desempenham na promoção da coesão social e
territorial, a União e os seus Estados-Membros, dentro do limite das respetivas competências e no âmbito de
aplicação dos Tratados, zelarão por que esses serviços funcionem com base em princípios e em condições,
nomeadamente económicas e financeiras, que lhes permitam cumprir as suas missões. O Parlamento
Europeu e o Conselho, por meio de regulamentos adotados de acordo com o processo legislativo ordinário,
estabelecem esses princípios e definem essas condições, semprejuízo da competência dos Estados-
Membros para, na observância dos Tratados, prestar, mandar executar e financiar esses serviços.
Ademais, os SIEG mereceram atenção no Protocolo n.º 26 relativo aos Serviços de Interesse Geral, que
prescreve em relação a eles que os valores comuns da União incluem:
– o papel essencial e o amplo poder de apreciação das autoridades nacionais, regionais e locais para
prestar, mandar executar e organizar serviços de interesse económico geral de uma forma que atenda tanto
quanto possível às necessidades dos utilizadores,
– a diversidade dos variados serviços de interesse económico geral e as diferenças nas necessidades e
preferências dos utilizadores que possam resultar das diversas situações geográficas, sociais ou culturais,
– um elevado nível de qualidade, de segurança e de acessibilidade de preços, a igualdade de tratamento e
a promoção do acesso universal e dos direitos dos utilizadores.
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Por relação aos SIEG, as instituições com poder legiferante na União Europeia têm emanado legislação
muito variada. Nesse capítulo, a título de exemplo, encontra-se:
a Diretiva 2011/83/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2011, relativa aos
direitos dos consumidores, que altera a Diretiva 93/13/CEE do Conselho e a Directiva 1999/44/CE do
Parlamento Europeu e do Conselho e que revoga a Diretiva, que tem por objeto contribuir, graças à
consecução de um elevado nível de defesa dos consumidores, para o bom funcionamento do mercado interno
através da aproximação de certos aspetos das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos
Estados-Membros relativas aos contratos celebrados entre consumidores e profissionais;
a Diretiva (UE) 2019/770 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de maio de 2019, sobre certos
aspetos relativos aos contratos de fornecimento de conteúdos e serviços digitais;
a Diretiva 2002/22/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa ao
serviço universal e aos direitos dos utilizadores em matéria de redes e serviços de comunicações electrónicas
(diretiva serviço universal);
a Diretiva (UE) 2019/770 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de maio de 2019, sobre certos
aspetos relativos aos contratos de fornecimento de conteúdos e serviços digitais, com o objetivo de contribuir
para o bom funcionamento do mercado interno, garantindo simultaneamente um elevado nível de proteção dos
consumidores, estabelecendo regras comuns quanto a certos requisitos relativos aos contratos entre
profissionais e consumidores para o fornecimento de conteúdos ou serviços digitais, em especial regras
quanto (1) à conformidade dos conteúdos ou serviços digitais com o contrato, (2) aos meios de ressarcimento
em caso dessa falta de conformidade ou de não fornecimento e as modalidades de exercício dos mencionados
meios de ressarcimento, e (3) ao fornecimento de conteúdos ou serviços digitais;
a Diretiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa
aos serviços no mercado interno e que, abrangendo os serviços de interesse económico geral, não afeta a
liberdade de os Estados-Membros definirem, em conformidade com a legislação comunitária, o que entendem
por serviços de interesse económico geral, o modo como esses serviços devem ser organizados e financiados,
em conformidade com as regras em matéria de auxílios estatais, e as obrigações específicas a que devem
estar sujeitos;
a Diretiva 2009/72/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, que estabelece
regras comuns para o mercado interno da eletricidade e que revoga a Diretiva 2003/54/CE, cujo âmbito de
aplicação abrange a produção, transporte, distribuição e comercialização de eletricidade, bem como regras
para a proteção dos consumidores, a fim de melhorar e integrar mercados da energia competitivos na
Comunidade. Define as normas relativas à organização e ao funcionamento do sector da eletricidade e ao
acesso aberto ao mercado, bem como os critérios e procedimentos aplicáveis aos concursos, à concessão de
autorizações e à exploração das redes. Define ainda as obrigações de serviço universal e os direitos dos
consumidores de eletricidade e clarifica as obrigações em matéria de concorrência;
a Diretiva 2009/73/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, que estabelece
regras comuns para o mercado interno do gás natural e que revoga a Diretiva 2003/55/CE, aplicáveis ao
transporte, distribuição, comercialização e armazenamento de gás natural.
A abordagem europeia para os SIEG, em resumo, concretiza-se apenas pela consagração dos princípios
fundamentais aplicáveis aos serviços de interesse geral, tornando claro que os princípios devem ser
adaptados aos diferentes serviços em causa e que, consequentemente, não existe uma abordagem única
aplicável de forma generalizada a todos os casos. Essa abordagem, confirmada pela Comunicação da
Comissão Um enquadramento de qualidade para os serviços de interesse geral na Europa (COM(2011) 900
final), é concretizada, por conseguinte, pelos Estados-Membros ao nível das suas legislações internas.
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Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para os seguintes países da União Europeia: Espanha e França.
ESPANHA
O Governo espanhol aprovou um conjunto de medidas de apoio às empresas afetadas pelas
consequências económicas provocadas pela situação pandémica de covid-19, assim como foram decretadas
medidas especialmente vocacionadas para o apoio aos trabalhadores independentes.
Entre as várias medidas, está prevista a suspensão ou alteração dos contratos de fornecimento de
eletricidade e gás natural para empresas e trabalhadores independentes. Enquanto o estado de emergência
estiver em vigor, os consumidores empresariais poderão suspender ou modificar temporariamente os seus
contratos de fornecimento de eletricidade e gás natural, a fim de adaptar os respetivos contratos ao nível de
consumo, sem qualquer penalização. Após o fim do estado de emergência, dentro de um período de três
meses, quem tiver requerido a suspensão ou a modificação do contrato de fornecimento pode requerer sua
reativação ou nova modificação. As referidas reativações ou modificações serão feitas dentro de um período
máximo de cinco dias de calendário e sem qualquer custo para o consumidor empresarial. Paralelamente, o
pagamento das prestações vencidas também pode ser adiado, concedendo-se um período de reembolso dos
valores devidos por seis meses a partir do fim do estado de emergência. O orçamento geral do Estado
espanhol será dotado de verbas para compensar o sistema elétrico e de gás natural pela redução de receita
resultante destas medidas.
FRANÇA
Em França, foram desenhadas também um conjunto de medidas com o objetivo de minorar as
consequências económicas provocadas pela situação pandémica de COVID-19.
As medidas do Governo francês incluem planos de pagamento diferidos das faturas da água, gás e
eletricidade e das rendas devidas pelo arrendamento comercial de imóveis. Os consumidores empresariais,
que tenham dificuldades em fazer face ao pagamento das faturas devidas de fornecimento de água, gás e
eletricidade, devem enviar um pedido de solução informal para o seu respetivo fornecedor, nos termos do
disposto na Ordonnance n.º 2020-316 du 25 mars 2020 relative au paiement des loyers, des factures d'eau, de
gaz et d'électricité afférents aux locaux professionnels des entreprises dont l'activité est affectée par la
propagation de l'épidémie de covid-19.
Para ser elegível para esta tipologia de apoio, o consumidor empresarial deve preencher os seguintes
critérios:
uma força de trabalho menor ou igual a 10 trabalhadores;
um volume de negócios, no último exercício financeiro, inferior a 1 milhão de euros;
lucro tributável inferior a 60 000 euros;
estar sujeito a encerramento administrativo;
ter sofrido uma perda de faturação de pelo menos 70% em março de 2020 em comparação com março
de 2019.
Dever-se-á referir que, no caso de incumprimento do pagamento das prestações vencidas de fornecimento
de água, gás e eletricidade, os fornecedores não poderão suspender, interromper ou mesmo reduzir o
fornecimento. Estas condições aplicar-se-ão até ao fim do estado de emergência sanitária.
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V. Consultas e contributos
Consultas obrigatórias
O Vice-Presidente da 6.ª Comissão promoveu, nos termos regimentais e legais, a emissão de parecer pela
Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP), pela Associação Nacional de Freguesias
(ANAFRE).
VI. Avaliação prévia de impacto
Avaliação sobre impacto de género
De acordo com a informação constante na ficha de Avaliação Prévia de Impacto de Género (AIG), junta
pelo autor, considera-se que a iniciativa legislativa tem uma valoração neutra, dado que a totalidade das
categorias e indicadores analisados, assumem essa valoração.
Linguagem não discriminatória
Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre
que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso. A
presente iniciativa não nos suscita questões relacionadas com a utilização de linguagem discriminatória.
———
PROJETO DE LEI N.º 366/XIV/1.ª (1)
(CRIA O REGIME DE APOIO À RETOMA E DINAMIZAÇÃO DA ATIVIDADE DOS FEIRANTES NO
ABASTECIMENTO ÀS POPULAÇÕES, NO CONTEXTO DA RESPOSTA À EPIDEMIA DE COVID-19)
Exposição de motivos
Para o PCP, na situação atual, face aos desenvolvimentos do surto epidémico da COVID-19, coloca-se a
necessidade incontornável de assegurar o funcionamento das atividades económicas fundamentais para a
necessária resposta às necessidades de bens e serviços das populações, garantindo a adequada proteção
sanitária aos trabalhadores e populações.
Tal como o PCP alertou oportunamente, os graves problemas que a economia nacional enfrenta, o
avolumar de fatores recessivos e, designadamente, a situação em sectores como, neste caso, o dos feirantes,
confirmam a necessidade de desenvolver respostas no plano imediato que contrariem a atual situação, sem
prejuízo das medidas estruturais a que só uma política patriótica e de esquerda poderá responder.
Desde o primeiro momento desta crise epidémica, os feirantes foram confrontados com uma situação em
que não foram responsáveis nem sequer ouvidos, em que as feiras e mercados no exterior eram encerrados
mas, por outro lado, as grandes superfícies se mantinham em grande atividade, o que contribuiu para agravar
não só as dificuldades mas o sentimento de desespero no seio deste sector.
Por todo o País, a atividade de feirante sempre desempenhou um relevante papel no comércio a retalho
(não sedentário), com inegável importância nas cadeias de abastecimento às populações, no interior e não só.
São seguramente mais de 25 mil homens e mulheres que, através de uma dura vida de trabalho, dinamizam
economias locais, diversificam a oferta de bens de consumo a baixo custo, sendo ainda em muitas vilas e
cidades do País ainda um importante elemento de afirmação de identidade regional.
Ao longo dos anos, permaneceu (e permanece) por resolver de forma satisfatória diz respeito às condições
físicas e infraestruturais dos recintos das feiras, agravando ainda mais a penosidade desta atividade. Para a
melhoria das condições da atividade, assegurando-se normas e meios que permitam o exercício profissional
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do feirante com plena dignidade, é indispensável levar por diante medidas concretas, para além do
reconhecimento e da valorização do trabalho levado a cabo pelos feirantes de Norte a Sul do País.
No momento presente, em que se coloca de forma concreta a necessidade de conduzir de forma adequada
e segura o processo de reversão do confinamento e de reabertura da atividade económica em vários sectores,
impõe-se não ignorar nem abandonar os feirantes, depois destes meses de quase total interrupção e
encerramento das feiras e mercados.
Por outro lado, também as microempresas e os empresários em nome individual conhecidos como
empresas de diversões itinerantes enfrentam problemas e ameaças acrescidos, face à interdição que se
mantém das feiras e romarias, por motivos de segurança e saúde pública.
Recordamos que, ao longo dos anos, a Associação Portuguesa de Empresários de Diversão – APED, vem
reclamando pela necessidade de reconhecimento de várias especificidades desta atividade empresarial para
que as exigências de segurança, inspeção e fiscalidade sejam adequadas e proporcionais à realidade
concreta em que estas empresas atuam. A itinerância característica desta atividade implica que os custos de
transportes e aqueles que lhes estão associados constituem um elemento que se torna determinante na
rendibilidade das empresas.
O carácter insuficiente e limitado das medidas anunciadas até ao momento pelo Governo mostram a
necessidade, sobretudo num quadro de enorme fragilidade e dependência económica a que a política de
direita conduziu o País, de adotar de forma urgente medidas, visando nesta matéria a promoção de linhas de
apoio, de forma contratualizada, em função das necessidades do País, tendo em conta a situação destes
homens e mulheres.
Assim, ao abrigo da alínea b) do artigo 156.º da Constituição da República Portuguesa e da alínea b) do n.º
1 do artigo 4.º do Regimento da Assembleia da República, o Grupo Parlamentar do PCP apresenta o seguinte
projeto de lei:
Artigo 1.º
Objeto
A presente lei estabelece o regime de apoio à retoma e dinamização da atividade dos feirantes no
abastecimento às populações, no contexto da resposta à epidemia de COVID-19.
Artigo 2.º
Apoio à reabertura de feiras e mercados
Compete ao Governo promover a definição de procedimentos de forma conjunta pela Direção-Geral das
Atividades Económicas e Direção-Geral da Saúde, a serem seguidos como linhas orientadoras pelos
municípios e autoridades locais de saúde na reabertura das feiras e mercados, no sentido de assegurar o
abastecimento às populações, o escoamento da produção nacional, a defesa da saúde pública e a proteção
de trabalhadores e consumidores.
Artigo 3.º
Beneficiação de recintos de feiras e mercados
É criada uma linha de apoio à beneficiação de recintos de feiras e mercados, privilegiando a salvaguarda
das adequadas condições de higiene, saúde e segurança, a que se podem candidatar os municípios e outras
entidades gestoras de recintos, financiado pelo Orçamento do Estado, sem prejuízo do recurso a verbas dos
Fundos Europeus Estruturais e de Investimento e ou de outros meios à disposição da DGAE para financiar
medidas de apoio ao comércio não sedentário.
Artigo 4.º
Apoio para recintos provisórios de diversões itinerantes
O disposto no artigo anterior é aplicável à criação de apoios à instalação de recintos destinados à atividade
itinerante de diversões e restauração, para utilização temporária e com normas específicas de segurança e
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saúde pública durante o período de interdição das festas e romarias.
Artigo 5.º
Utilização em segurança
Os municípios ou outras entidades gestoras dos recintos, para os efeitos do disposto na presente lei,
devem articular com as forças e serviços de segurança, e envolvendo os feirantes e suas organizações, as
medidas necessárias à defesa das condições de funcionamento e utilização em segurança das feiras e
mercados, tendo em vista designadamente a observância das regras e recomendações quanto à densidade de
utilização e distanciamento social aplicáveis.
Artigo 6.º
Definição de critérios de licenciamento para empresas itinerantes
O Governo, através da DGAE, deve promover a definição de critérios e indicadores uniformes de
licenciamento das empresas itinerantes de diversão, junto das entidades licenciadoras dos recintos, no sentido
de evitar a diversidade de critérios e favorecer a simplificação administrativa.
Artigo 7.º
Apoio fiscal nos combustíveis
Compete ao Governo definir a autorização aos feirantes e microempresas itinerantes de diversão e
restauração para a utilização de gasóleo colorido e marcado, procedendo às formalidades e os procedimentos
aplicáveis ao reconhecimento e ao controlo do acesso à taxa reduzida de imposto sobre os produtos
petrolíferos e energéticos (ISP) em termos equiparados ao disposto na alínea f) do n.º 3 do artigo 93.º do
Código dos Impostos Especiais de Consumo, na sua redação atual.
Artigo 8.º
Admissibilidade da suspensão de contratos de seguro
Os feirantes e as microempresas itinerantes de diversão e restauração podem proceder à suspensão da
vigência dos contratos de seguro automóvel e de responsabilidade civil aplicáveis à sua atividade, durante o
período de paralisação comprovada da mesma.
Artigo 9.º
Produção de efeitos
A presente lei produz efeitos à data de 1 de abril, abrangendo os apoios aos investimentos e despesas
correntes realizados para aplicação do disposto na presente lei, no mês de abril de 2020, inclusive.
Artigo 10.º
Regulamentação
O Governo procede à regulamentação da presente lei.
Artigo 11.º
Entrada em vigor
A presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.
Assembleia da República, 3 de junho de 2020.
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Os Deputados do PCP: Bruno Dias — João Oliveira — António Filipe — Paula Santos — Duarte Alves —
João Dias — Jerónimo de Sousa — Alma Rivera — Diana Ferreira — Ana Mesquita.
(1) Texto inicial substituído a pedido do autor da iniciativa a 3 de junho de 2020 [Vide DAR II Série-A n.º 84 (2020.05.06)].
———
PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 105/XIV/1.ª
(PELA CRIAÇÃO DE UM GRUPO DE RECRUTAMENTO DE INTERVENÇÃO PRECOCE)
PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 173/XIV/1.ª
(RECOMENDA AO GOVERNO QUE CRIE O GRUPO DE RECRUTAMENTO NA ÁREA DA
INTERVENÇÃO PRECOCE)
PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 207/XIV/1.ª
(PELA CRIAÇÃO DE UM GRUPO DE RECRUTAMENTO DA INTERVENÇÃO PRECOCE)
Relatório da discussão e votação na especialidade e texto final da Comissão de Educação, Ciência,
Juventude e Desporto
Relatório da discussão e votação na especialidade
1 – Os projetos de resolução foram discutidos na generalidade em 11 de março de 2020, conjuntamente
com a Petição n.º 616/XIII, da FENPROF, que solicitam a criação de um grupo de recrutamento da intervenção
precoce.
2 – Tendo sido aprovados na generalidade em 13/03/2020, baixaram na mesma data à Comissão de
Educação, Ciência, Juventude e Desporto para discussão e votação na especialidade.
3 – A discussão e votação na especialidade tiveram lugar na reunião da Comissão de 26/05/2020.
4 – Nesse âmbito foi proposto o seguinte texto de fusão dos 3 projetos de resolução:
«Recomenda ao Governo que crie um Grupo de Recrutamento na área da Intervenção Precoce
A Assembleia da República resolve, nos termos do n.º 5 do artigo 166.º da Constituição, recomendar ao
Governo que:
1 – Crie, iniciando o respetivo processo negocial, um grupo de recrutamento na área da intervenção
precoce;
2 – Promova a colocação dos professores por concurso;
3 – As regras de acesso e colocação dos professores sejam as aplicáveis aos grupos de recrutamento já
existentes e considerem a formação específica nesta área».
5 – O texto em causa foi rejeitado, com os votos contra dos Deputados do PS, os votos a favor dos
Deputados do BE, do PCP, do CDS-PP, do PAN e da IL e a abstenção do PSD, registando-se a ausência da
Deputada do PEV.
6 – Entretanto, na sequência de um pedido do PSD, foi repetida a votação na reunião de 2 de junho de
2020, tendo o texto referido sido aprovado, com os votos a favor dos Deputados do PSD, do BE, do PCP e do
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CDS-PP e votos contra dos Deputados do PS, registando-se a ausência dos Deputados do PAN, do PEV e da
IL.
7 – Anexa-se o texto final.
8 – A gravação áudio está disponível nos projetos de resolução.
Palácio de São Bento, 2 de junho de 2020.
O Presidente da Comissão, Firmino Marques.
Texto final
Recomenda ao Governo que crie um Grupo de Recrutamento na área da Intervenção Precoce
A Assembleia da República resolve, nos termos do n.º 5 do artigo 166.º da Constituição, recomendar ao
Governo que:
1 – Crie, iniciando o respetivo processo negocial, um grupo de recrutamento na área da intervenção
precoce;
2 – Promova a colocação dos professores por concurso;
3 – As regras de acesso e colocação dos professores sejam as aplicáveis aos grupos de recrutamento já
existentes e considerem a formação específica nesta área.
Palácio de São Bento, 2 de junho de 2020.
O Presidente da Comissão, Firmino Marques.
———
PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 152/XIV/1.ª
(RECOMENDA A REQUALIFICAÇÃO DA ESCOLA BÁSICA 2, 3 DR. ANTÓNIO AUGUSTO LOURO,
AGRUPAMENTO DE ESCOLAS DR. ANTÓNIO AUGUSTO LOURO)
PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 178/XIV/1.ª
(RECOMENDA AO GOVERNO QUE PROCEDA À REQUALIFICAÇÃO DA ESCOLA BÁSICA DR.
ANTÓNIO AUGUSTO LOURO, NO CONCELHO DO SEIXAL)
PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 315/XIV/1.ª
(RECOMENDA AO GOVERNO QUE AGENDE E EXECUTE A URGENTE RETIRADA DAS PLACAS DE
FIBROCIMENTO EXISTENTES NAS COBERTURAS DA EB 2,3 DR. ANTÓNIO AUGUSTO LOURO, DO
SEIXAL, E PROGRAME AS NECESSÁRIAS OBRAS DE REQUALIFICAÇÃO)
PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 322/XIV/1.ª
(RECOMENDA AO GOVERNO QUE PROCEDA COM URGÊNCIA À REQUALIFICAÇÃO DA ESCOLA
BÁSICA DR. ANTÓNIO AUGUSTO LOURO, NO CONCELHO DO SEIXAL E QUE DIVULGUE
CALENDÁRIO DE INTERVENÇÕES DE REMOÇÃO DE FIBRAS DE AMIANTO NOS EQUIPAMENTOS
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ESCOLARES)
Relatório da discussão e votação na especialidade e texto final da Comissão de Educação, Ciência,
Juventude e Desporto
Relatório da discussão e votação na especialidade
1 – Os projetos de resolução foram discutidos na generalidade em 28/05/2020.
2 – Tendo sido aprovados na generalidade em 28/05/2020, baixaram na mesma data à Comissão de
Educação, Ciência, Juventude e Desporto para discussão e votação na especialidade.
3 – A discussão e votação na especialidade tiveram lugar na reunião da Comissão de 02/06/2020.
4 – Nesse âmbito foi proposto o seguinte texto de fusão dos 4 projetos de resolução:
«Recomenda ao Governo que proceda à requalificação da Escola Básica Dr. Augusto Louro, no concelho
do Seixal e que divulgue o calendário de intervenções de remoção de fibras de amianto nos equipamentos
escolares
A Assembleia da República resolve, nos termos do n.º 5 do artigo 166.º da Constituição, recomendar ao
Governo que:
1 – Proceda prioritariamente à remoção das coberturas que contém amianto na Escola Básica de 2.º e 3.º
ciclos Dr. António Augusto Louro, dando assim cumprimento à legislação em vigor;
2 – Proceda a obras de requalificação da Escola Básica 2,3 Dr. António Augusto Louro;
3 – Concretize, em conformidade com a Lei n.º 2/2011, de 9 de fevereiro:
a. O levantamento de todos os edifícios, instalações e equipamentos escolares que contêm amianto na sua
construção;
b. A publicação, findo aquele levantamento, da listagem de edifícios escolares que contêm amianto;
c. A divulgação do plano calendarizado de intervenções e ações corretivas a promover, incluindo a
remoção dos materiais que contêm fibras de amianto presente nos edifícios, instalações e equipamentos
escolares que integram a listagem supra referida, com identificação das respetivas prioridades de intervenção,
nomeadamente, nível 1 (material friável sem revestimento ou cujo revestimento não se encontra em bom
estado de conservação), nível 2 (material friável cujo revestimento se encontra em bom estado de
conservação ou material não friável, em mau estado de conservação e em contacto direto com o interior do
edifício) e nível 3 (material não friável em mau estado de conservação mas sem contacto direto com o interior
do edifício ou material não friável em estado de conservação razoável ou bom)».
5 – O texto em causa foi aprovado, com os votos a favor dos Deputados do PSD, do BE, do PCP, do PAN
e do CDS-PP e os votos contra dos Deputados do PS, registando-se a ausência dos Deputados do PEV e da
IL.
6 – Anexa-se o texto final.
7 – A gravação áudio está disponível nos projetos de resolução.
Palácio de São Bento, 2 de junho de 2020.
O Presidente da Comissão, Firmino Marques.
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Texto final
Recomenda ao Governo que proceda à requalificação da Escola Básica Dr. Augusto Louro, no
concelho do Seixal e que divulgue o calendário de intervenções de remoção de fibras de amianto nos
equipamentos escolares
A Assembleia da República resolve, nos termos do n.º 5 do artigo 166.º da Constituição, recomendar ao
Governo que:
1 – Proceda prioritariamente à remoção das coberturas que contém amianto na Escola Básica de 2.º e 3.º
ciclos Dr. António Augusto Louro, dando assim cumprimento à legislação em vigor;
2 – Proceda a obras de requalificação da Escola Básica 2,3 Dr. António Augusto Louro;
3 – Concretize, em conformidade com a Lei n.º 2/2011, de 9 de fevereiro:
a. O levantamento de todos os edifícios, instalações e equipamentos escolares que contêm amianto na sua
construção;
b. A publicação, findo aquele levantamento, da listagem de edifícios escolares que contêm amianto;
c. A divulgação do plano calendarizado de intervenções e ações corretivas a promover, incluindo a
remoção dos materiais que contêm fibras de amianto presente nos edifícios, instalações e equipamentos
escolares que integram a listagem supra referida, com identificação das respetivas prioridades de intervenção,
nomeadamente, nível 1 (material friável sem revestimento ou cujo revestimento não se encontra em bom
estado de conservação), nível 2 (material friável cujo revestimento se encontra em bom estado de
conservação ou material não friável, em mau estado de conservação e em contacto direto com o interior do
edifício) e nível 3 (material não friável em mau estado de conservação mas sem contacto direto com o interior
do edifício ou material não friável em estado de conservação razoável ou bom).
Palácio de São Bento, em 2 de junho de 2020.
O Presidente da Comissão, Firmino Marques.
———
PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 475/XIV/1.ª (2)
(RECOMENDA AO GOVERNO A ADOÇÃO DE MEDIDAS COM VISTA AO APOIO DE PRODUTORES
DE CEREJA DO FUNDÃO, DE CEREJA DA COVA DA BEIRA, DO DISTRITO DE CASTELO BRANCO, DE
CEREJA DE PENAJÓIA, DO CONCELHO DE LAMEGO, DE CEREJA DE RESENDE, DO DISTRITO DE
VISEU, E DE CEREJA DE SÃO JULIÃO, DO DISTRITO DE PORTALEGRE, TENDO EM CONSIDERAÇÃO
AS QUEBRAS NA PRODUÇÃO)
Exposição de motivos
A cereja do Fundão é um ícone incontornável da Cova da Beira. A produção da «cereja do Fundão» é
circunscrita à totalidade do concelho do Fundão e às freguesias limítrofes a Sul, Louriçal do Campo e Lardosa
(concelho de Castelo Branco), a Norte, Ferro e Peraboa (concelho de Covilhã), e concelho de Belmonte, no
distrito de Castelo Branco.
Graças às suas características, goza de grande notoriedade e reputação nacional e internacional,
assumindo uma importância agrícola, económica e gastronómica que a tornam num dos principais ex-libris da
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região.
As áreas geográficas de produção da «cereja do Fundão» e «cereja Cova da Beira» proporcionam
condições edafoclimáticas muito favoráveis ao desenvolvimento desta cultura. O elevado número de horas de
frio durante o inverno e as primaveras amenas, a proteção dos ventos, os solos graníticos e de xisto de
encosta, conjugados com o saber-fazer dos produtores locais, dão origem às características da cereja do
Fundão que estão na base da sua reputação e notoriedade, sendo que atualmente representa cerca de 20
milhões de euros na economia local, do concelho do Fundão, quer pela produção do fruto fresco, quer pelos
seus subprodutos, desde do licor, gin, chá, e ao turismo local que potencia, desde da sua floração até à sua
apanha, com diversos produtos associados, milhares de visitantes por ano na região. Fruto vermelho de
elevadas e comprovadas características, é o mote de prolongadas visitas turísticas e até da criação de
unidades hoteleiras na cidade do Fundão, muito recentemente.
A cereja da Cova da Beira IGP é um produto de origem portuguesa com Indicação Geográfica Protegida
pela União Europeia (UE) desde 21 de junho de 1996.
Mais recentemente e através do Despacho n.º 2337/2019, datado de 8 de fevereiro, foi determinado que
fosse conferida, a nível nacional, proteção à denominação «cereja do Fundão» como Indicação Geográfica,
com efeitos a partir de 9 de agosto de 2018, data de apresentação do pedido de registo à Comissão.
Em março de 2020, a Comissão Europeia certifica a cereja do Fundão como produto de Indicação
Geográfica Protegida, tendo salientado, em nota de imprensa, que a produção de cereja na região do Fundão
«impulsionou a economia local, criando sete mil empregos numa década».
A economia circular em torno deste fruto no concelho do Fundão, Covilhã, Belmonte e Castelo Branco é
inequívoco, sendo que em anos normais a produção de cereja está estimada, só no concelho do Fundão, em
sete mil toneladas.
Porém, as condições meteorológicas adversas e extremas, entre o final de março e início de abril deste
ano, nomeadamente neve, chuva intensa, queda de granizo e geada fora de tempo, causaram uma quebra de
produção que se estima em cerca de 70%, num prejuízo direto de oito milhões, sendo um impacto muito
significativo na economia local, na medida em que as perdas não se refletem apenas para os produtores, mas
têm também reflexo direto nos trabalhadores e no comércio local dos quatro concelhos.
Acrescem ainda os prejuízos decorrentes da crise sanitária provocada pela pandemia COVID-19 na região,
iniciada em março face às restrições e confinamento pedido pelo Governo e autoridades de saúde, impedindo
o fluxo de turistas, na época do florescimento, e o já anunciado cancelamento de certames, tais como a Festa
da Cereja, em Alcongosta, no concelho do Fundão, e a Feira da Cereja, na freguesia do Ferro, concelho da
Covilhã, que atraem milhares de pessoas à região, em tempos ditos normais. O flagelo, neste setor, está
instalado.
Para além da baixa produtividade, a qualidade do fruto também é inferior, pois apresenta-se fendilhado,
característica que deprecia o seu valor comercial ou que impede mesmo a sua comercialização.
A CerFundão, organização de produtores, começou a receber cereja dos produtores locais, sendo que nos
diversos mercados da cereja distribuídos pelos concelhos já sentem a quebra. A organização prevê já um
decréscimo na ordem dos 70%.
Igualmente nos concelhos do Fundão, Covilhã, Castelo Branco e Belmonte, junto com os seus produtores
de cereja, enfrentam a pandemia comunitária da COVID-19 com todas as suas limitações e constrangimentos,
sabendo articular e preparar, em parceria com a Universidade da Beira Interior, autarquias locais e Ministério
da Agricultura, uma nova campanha que garantisse aos consumidores a manutenção da confiança no produto,
a par da sua valorização, no entanto, a adversidade vivida pelas condições meteorológicas hostis determinou
perdas substanciais que importa acautelar.
A situação descrita e os seus impactos não se circunscrevem à realidade do Fundão e da Cova da Beira.
Em Resende, outro dos importantes centros de produção de cereja, a produção da cereja de Resende regista
quebras que chegam aos 50 por cento. A apanha, que arrancou no início de maio, foi afetada pelas
intempéries em altura de pandemia em que a neve, temperaturas negativas, geada e a chuva complicaram o
trabalho. De igual forma em Alfândega da Fé, a produção sofreu uma quebra superior a 50%.
O Ministério da Agricultura tem acompanhado atentamente a evolução da situação particular da produção
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de cereja de 2020, nas indicações geográficas protegidas (IGP) e nas denominações de origem protegida
(DOP), quer face à pandemia COVID-19, quer face às intempéries conhecidas, num trabalho de proximidade
com os produtores e com os autarcas, o que tem permitido obter de forma mensal e sistemática a evolução da
produção agrícola nacional de várias culturas, onde se integra a cereja, pois esta ganhou, nos últimos anos,
uma grande importância e relevância para a economia nacional em diversas regiões do país, e em particular
no distrito de Castelo Branco. Importa ainda referir que existe um forte apoio do Estado à contratação de
seguro de colheitas, sendo os níveis de apoio aos prémios de seguro de cerca de 60% a fundo perdido, porém
face às duas dimensões relatadas, é importante divulgar a sua existência.
Também o sector agrícola sentiu necessidade de observar condições especificas para o funcionamento da
sua atividade, face à pandemia da COVID-19 e ao levantamento progressivo das restrições impostas,
nomeadamente na utilização de equipamentos de proteção individual, distanciamento físico, higienização de
espaços e a constante higienização das mãos pelos trabalhadores da apanha de cereja. O sector necessitou
ainda de proceder à adaptação dos seus estabelecimentos à nova realidade, adotando métodos de
organização do trabalho e relacionamento com os clientes e fornecedores face às novas condições exigidas
neste contexto, garantido desde a primeira hora o cumprimento das normas estabelecidas e das
recomendações das autoridades competentes que importa apoiar.
Assim, e ao abrigo das disposições regimentais e constitucionais aplicáveis, os Deputados abaixo
assinados apresentam o seguinte projeto de resolução:
A Assembleia da República resolve, nos termos da alínea b) do artigo 156.º da Constituição da República
Portuguesa, recomendar ao Governo que:
1 – Adote medidas que visem apoiar os produtores de cereja, nomeadamente das DOP/IGP existentes, de
forma a assegurar o seu rendimento e potencial das produções para futuras campanhas.
2 – Promova, junto dos produtores do sector, ações de sensibilização/divulgação da possibilidade de
contratação de seguros de colheita com apoio público de 60% a fundo perdido.
Palácio de São Bento, 22 de maio de 2020.
As Deputadas e os Deputados do PS: Joana Bento — Hortense Martins — Nuno Fazenda — Francisco
Rocha — João Azevedo Castro — João Azevedo — José Rui Cruz — Lúcia Araújo Silva — Maria da Graça
Reis — Lara Martinho — Cristina Moreira — Sara Velez — Mara Coelho — Manuel dos Santos Afonso — José
Manuel Carpinteira — Alexandra Tavares de Moura — Cristina Sousa — João Miguel Nicolau — Susana
Correia — Jorge Gomes — Ana Passos — Pedro do Carmo — Rita Borges Madeira — Ana Maria Silva —
Fernando Paulo Ferreira — Olavo Câmara — Célia Paz — Palmira Maciel — Filipe Pacheco.
(2) Texto inicial substituído a pedido do autor da iniciativa a 3 de junho de 2020 [Vide DAR II Série-A n.º 95 (2020.05.26)].
———
PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 506/XIV/1.ª
RECOMENDA AO GOVERNO UM CONJUNTO DE MEDIDAS DE APOIO EXTRAORDINÁRIO AO
SECTOR AGRÍCOLA, EM RESULTADO DE FENÓMENO CLIMÁTICO ADVERSO OCORRIDO NA REGIÃO
NORTE E CENTRO
O ano de 2020 tem sido marcado por um conjunto de novos desafios com implicações no sector do
agroalimentar. Desde logo, as alterações profundas que a pandemia, causada pela COVID-19, provocou ao
nível da oferta e procura de certos alimentos, a par de novas e exigentes condicionantes no sistema produtivo
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e na incerteza quanto ao investimento futuro.
Os efeitos da pandemia na produção de alimentos em 2020 acumulam com as condicionantes climatéricas
que, até ao momento, registou fenómenos cuja adversidade comprometeram a produção agrícola em 2020 e
em alguns casos nos anos seguintes.
Embora não seja invulgar a ocorrência de fenómenos climáticos que conduzem a prejuízos nas culturas
agrícolas, há situações cuja severidade assume uma destruição quase total ao nível das regiões e produções.
É o caso do temporal com forte queda de granizo no passado dia 31 de maio em regiões do norte e centro do
País, arruinando muitas culturas anuais e permanentes no sector da fruticultura e viticultura.
Na verdade, este fenómeno climatérico veio agravar ainda mais as produções de prunóideas (ameixeiras,
cerejeiras, pessegueiros, damasqueiros) em 2020, que já registavam quebras de produção (toneladas) face a
média dos anos anteriores, no caso da cereja superior a 70%. As pomóideas e a vinha sofreram igualmente
prejuízos ao nível do fruto embora não maturado, comprometendo as suas produções agrícolas nos meses de
verão, bem como as explorações de frutos de baga (mirtilo). O temporal destruiu ainda as hortícolas em
explorações pequenas e familiares, representando um problema grave na economia local e um risco para o
território, mais exposto ao abandono, à falta de coesão territorial e à perda de biodiversidade ambiental.
Perante a gravidade das situações causadas pela destruição climatérica e as consequências futuras na
economia das regiões, o GP/PSD considera que o Governo deve acompanhar e avaliar os melhores
instrumentos financeiros e administrativos disponíveis para intervir, no sentido de minorar os impactos sociais
e económicos a nível territorial e nacional.
O PSD defensor de um sistema de seguros agrícolas adequados às inúmeras produções e tipo de
explorações, considera que os fenómenos climatéricos como este devem motivar a política pública a reforçar
os instrumentos nacionais e comunitários (ao nível do PDR2020 e do futuro QCA) que promovam a adesão ao
sistema de seguros agrícolas e fundos mutualistas, tornando-os mais universais e consequentemente mais
atrativos para os agentes.
Na especificidade do mundo agrícola exige das políticas públicas um olhar estratégico que promova
investimento sustentável através de incentivos fiscais e não fiscais. Perante a volatilidade dos mercados, o
PSD defende a existência robusta de instrumentos de gestão de crise, como se provou ser necessário na crise
de COVID-19, e de instrumentos gestão do risco essenciais num contexto alterações climáticas com maior
frequência de fenómenos climáticos extremos.
Nestes termos, ao abrigo das disposições legais e regimentais aplicáveis, os Deputados abaixo assinados
do Grupo Parlamentar do Partido Social Democrata apresentam o presente projeto de resolução:
A Assembleia da República resolve, ao abrigo do disposto no n.º 5 do artigo 166.º da Constituição da
República Portuguesa, recomendar ao Governo que:
1) Proceda de forma célere a um levantamento exaustivo dos prejuízos causado pelo temporal de 31 de
maio em regiões do norte e centro do País, nas diversas produções agrícolas;
2) Avalie e estude a possibilidade de declarar a situação de calamidade pública para as principais regiões
afetadas pela tempestade e consequentemente mobilize os instrumentos necessários;
3) Disponibilize um apoio financeiro de emergência aos agricultores afetados por esta intempérie, de forma
a minorar os prejuízos decorrentes da destruição na produção agrícola e a apoiar a reposição do potencial
produtivo, através dos atuais programas comunitários em vigor (PDR2020), nomeadamente nas medidas
6.2.1. e 6.2.2. (prevenção de calamidade e catástrofes naturais e reposição do potencial produtivo);
4) Pondere a possibilidade de criar uma linha de crédito bonificada direcionada para os produtores das
regiões mais afetadas pela intempérie que tenham que repor o potencial produtivo;
5) Avalie a possibilidade de isentar os produtores agrícolas afetados na totalidade do seu rendimento
agrícola por esta intempérie de contribuições para a Segurança Social durante um determinado período de
tempo.
6) Defenda no âmbito das negociações da PAC instrumentos de gestão de crise e de risco robustos
financeiramente e adequados à realidade nacional.
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Os Deputados do PSD: Adão Silva — Emília Cerqueira — Ricardo Baptista Leite — António Ventura —
João Gomes Marques — António Lima Costa — Cristóvão Norte — João Moura — Paulo Leitão — Carlos
Eduardo Reis — Afonso Oliveira — Carla Barros — Maria Germana Rocha — Rui Cristina — Sara Madruga da
Costa — Rui Silva — Nuno Miguel Carvalho — José Silvano — Isabel Lopes — Cláudia André — Carla Borges
— Fernando Ruas — Pedro Alves.
A DIVISÃO DE REDAÇÃO.