3 DE DEZEMBRO DE 1968 1889
Verifica-se que são múltiplos e bastante complexos os problemas que ao sistema orçamental compete resolver preparação dos programas alternativos que permitam alcançar os objectivos políticos fixados, escolha racional dos programas, desenvolvimento quantitativo e monetário dos programas escolhidos - a resolução destes três problemas conduz ao orçamento, peça central do sistema -, fiscalização da execução e da gestão, detecção dos desvios verificados e sua eventual correcção. Uma solução satisfatória de todos eles é hoje possível graças aos progressos verificados no domínio do cálculo económico - análise custo-benefício, análise de sistemas e análise operacional - e à utilização de computadores.
A classificação das operações orçamentais desempenha um papel preponderante ao longo de todo o processo, embora não exista um critério óptimo de classificação. Existem, sim, critérios que servem melhor do que outros a prossecução de determinados objectivos, o lugar que uma classificação ocupa no sistema orçamental é a expressão da importância atribuída aos objectivos que ela serve.
Normalmente, não há conflito entre as diferentes classificações, sendo possível conjugá-las de forma a obter uma arrumação das operações que sirva simultaneamente vários objectivos (aparecem frequentemente combinadas, com vantagem, as classificações funcional e económica e as classificações funcional, por programas e actividades e segundo o objecto das despesas).
A luz das funções que modernamente se atribuem a um sistema orçamental eficiente, as principais insuficiências que se podem apontar ao sistema que vigora em Portugal respeitam à preparação racional da decisão e à produtividade das despesas. Estas insuficiências derivam do facto de ele não revelar os dados necessários ao exame dos efeitos económicos das políticas orçamentais, nem os fins com que os recursos são despendidos, não comparar os custos das realizações com os benefícios que delas resultam, não calcular as quantidades de bens e serviços produzidos, nem os respectivos custos, e não fiscalizar as tarefas dos diferentes serviços públicos e a eficiência na sua realização.
Esta situação é, na sua maior parte, consequência de o sistema se apoiar numa classificação clássica das despesas públicas, cujo objectivo fundamental é permitir a continuidade dos serviços através da atribuição das verbas necessárias ao seu funcionamento e garantir que aos dinheiros públicos não seja dado uso diferente ou que exceda o que fora prescrito. Não pode esperar-se que o sistema resolva problemas para que não foi preparado. Este ponto é, de resto, reconhecido no relatório do projecto, quando se diz que, «embora o sistema se tenha mostrado eficiente, não pode duvidar-se de que a administração pública, numa evolução constante, á hoje chamada a resolver problemas diferentes dos de há trinta ou quarenta anos, alguns deles até inteiramente novos».
A concepção moderna dos métodos orçamentais pode justificar o estudo do sistema, mas não dá uma ideia do seu grau de urgência. Este é revelado pelo crescimento da importância da actividade orçamental verificado nas duas últimas décadas. O aumento das despesas públicas foi espectacular - o total pago foi de 5 115 000 contos em 1950, de 11 836 000 em 1960 e de 28 858 000 em 1967, em termos reais, essas despesas quase que duplicaram entre 1950 e 1960 e entre 1960 e 1967. O aumento do total do orçamento em relação à despesa nacional - cerca de 13 por cento em 1950, 16,5 por cento em 1960 e 16,8 por cento em 1966 - torna delicada a acção governamental que não se apoie em informações correctas quanto aos efeitos conjunturais das políticas de receita e despesa. O volume cada vez maior de investimentos que o Governo tem vindo a realizar com objectivos de desenvolvimento económico - despesas extraordinárias em execução dos Planos de Fomento I - 2 598 000 contos, II - 10 300 000 contos, Intercalar - 6 922 000 contos, III - 15 993 000 contos (previsão) - justifica que os respectivos custos e benefícios sejam considerados como elementos importantes dos critérios de escolha. A grande dimensão de alguns projectos a executar pelo Governo faz com que eventuais erros de decisão possam tornar-se excepcionalmente onerosos.
A reforma iniciada em 1928 foi considerada «trabalho árduo e delicado», o que tem agora de ser realizado não parece menos difícil, apesar de não haver uma situação financeira a sanear, mas, precisamente por isso, há um problema de escolha entre soluções alternativas não isento de dificuldades. A multiplicidade dos aspectos que têm de ser cuidadosamente estudados (inclusivamente levantar-se-ão problemas de natureza não financeira, como, por exemplo, os relacionados com a estrutura administrativa do Estado, a organização dos serviços e a definição das esferas de autoridade e de responsabilidade) e o esforço que há-de exigir a implantação de novos métodos fazem com que o trabalho a realizar tenha de ser encarado - tal como tem acontecido noutros países - como uma realização de longo prazo, prosseguida com orientação firme e esclarecida.
Porque a classificação orçamental condiciona todo o sistema, o estudo da classificação adequada - não existe um esquema de classificação óptimo independente das condições particulares de cada país - e a subsequente adaptação a ela da contabilidade pública e do processo de execução do orçamento devem constituir a primeira e fundamental fase desse trabalho. Assim, parece que os estudos se devem iniciar pela conversão da classificação orçamental básico e seu ensaio em serviços públicos, nos quais o tipo de produção realizada facilite a introdução dos novos métodos.
70. O programa de estudo contido no artigo 8.º da proposta de lei de meios para 1969 já tinha feito parte da proposta para 1956 através do seu artigo 3.º
Fica o Governo autorizado a proceder à revisão da classificação das receitas e despesas do Orçamento Geral do Estado, com o objectivo de aperfeiçoar a sua sistematização e harmonizá-la com a evolução da situação financeira.
A respeito deste artigo, a Câmara pronunciou-se pela necessidade de proceder a alguns ajustamentos nas classificações de receitas e despesas em vigor, com o objectivo de restituir ao Orçamento o grau de clareza e possibilidades de fiscalização que perdera com o decorrer do tempo. Escreveu-se no parecer, em relação à classificação das receitas, «o exame do orçamento mostra que, com o decorrer do tempo, o desenvolvimento dos serviços e diversificação da acção do Estado, nem sempre a inclusão de novas receitas no quadro definida por aquela disposição obedeceu ao mesmo critério, de sorte que hoje se encontram receitas de natureza similar em capítulos diferentes, e que a composição destes, bem como os grupos em que foram divididos, perdeu a primitiva homogeneidade», e, quanto à classificação das despesas, «nem a definição dos serviços que devem constituir cada divisão obedece hoje a critério uniforme, nem as rubricas dos números em que se subdividem os artigos excluem, apesar de permanente esforço de esclarecimento e aperfeiçoamento desenvolvido pela Direcção-Geral da Contabi-(...)