7 DE FEVEREIRO DE 1986 1045

tro das Finanças e do Plano no governo do Dr. Sá Carneiro, emitiu o Despacho Normativo n.º 310/80 na sequência de outras medidas, pelo visto sem efeitos positivos, tendentes a rever o sistema de incentivos.
Remeto a Câmara para a leitura do preâmbulo desse despacho, no qual se faz a defesa da introdução das despesas fiscais como o critério de avaliação da equidade da concessão dos benefícios.
Nos termos desse despacho, se ele foi aplicado, a Administração, hoje em dia, conhece em pormenor e segundo vários critérios de classificação, as perdas de receitas por concessão de benefícios fiscais de natureza temporária. Importa também que a Assembleia de República conheça essas perdas de receita. 15to é, é fundamental tratar as despesas fiscais como parte integrante do Orçamento do Estado sujeito a deliberação da Assembleia da República. As despesas fiscais integram-se na reserva de competência da Assembleia da República. Poderemos continuar a demitir-nos da sua apreciação sistemática?
Se quisermos controlar o défice do Orçamento do Estado teremos de controlar as despesas fiscais, sem apriorismos negativistas, mas também sem laxismos irresponsáveis.
As despesas fiscais são um dos meios orçamentais de atingir os objectivos que o Orçamento prossegue. Pela sua origem, contribuem tanto para o défice como as despesas em dinheiro. O facto de permanecerem invisíveis aos olhos do cidadão comum não deve cegar nem a Assembleia nem o Governo. É preciso acabar com essa invisibilidade, tanto mais que a sua concessão é condicionada pela obtenção de figuras de mérito que raramente alguém fiscaliza ou avalia a posteriori. 15to é, nessas áreas a Assembleia da República tem muitas vezes apreciado no Orçamento o secundário e tem omitido a apreciação do essencial.
Um outro problema que a preparação do Orçamento deve esclarecer é o de saber qual a margem real de decisão de que gozam efectivamente o Governo ou a Assembleia da República. A exemplo do que sucede em outros países, seria útil distinguir as despesas propostas em função de compromissos herdados, em função "do peso do passado", das despesas propostas em função de novas políticas ou decisões pontuais. O Partido Socialista deseja avançar nesse caminho. Para esse efeito, propusemos a adopção do princípio da revisão automática, a prazos certos, dos fundamentos legais da concessão de benefícios. Ao método da habitual nomeação de uma comissão encarregada de descobrir o impossível sistema ideal e perfeito prefere-se a revisão gradual, mas sistemática e criteriosa. Se a nossa proposta fosse adoptada, em 4 anos estaria concluído um ciclo de revisão integral, sem prejuízo de se continuar a introduzir todos os anos novos aperfeiçoamentos.
Já se tem dito que o Orçamento português é, essencialmente, um orçamento de despesas já inexoravelmente comprometidas por força de decisões passadas ou de vínculos legais. Não seria útil reflectir em conjunto sobre as consequências dessas limitações sobre orçamentos futuros? Não seria essencial ganhar consensos sobre o modo de evitar para o futuro o crescimento desproporcionado do peso do passado? Poderemos pôr estas interrogações a propósito do controle do défice. Interrogações idênticas se poderão pôr a propósito dos encargos com o pessoal. Sabe-se que se gastam cerca de 300 milhões de contos, por ano, com encargos com pessoal e todos os anos vem o voto piedoso de fechar o ingresso no funcionalismo público. Bastará proporcionar o simples fecho geral de ingressos? Parece-me que não. Uma coisa é o rigor e a disciplina, a contenção; outra coisa, bem diferente, será a ordem cega de quem não quer nem deseja saber para não ter de ponderar e escolher.
Assim sendo, é legítimo que em sede de apreciação do Orçamento surja um relatório fundamentado sobre a política de pessoal do sector público administrativo e as suas consequências sobre os Orçamentos do Estado a 2 ou 3 anos de vista. Proporemos medidas nesse campo. Noutros campos, como neste, a questão essencial continuará sendo, por muitos e largos anos, como fazer mais e melhor com menos encargos.
O alargamento da margem de manobra para novas políticas pode e deve resultar tanto da reorganização de serviços como da descontinuidade de actividades que perderam justificação. A actual prática de impor economias e aumentos de produtividade por cortes uniformes de verba tem evidentes limitações. Seria mais eficaz organizar processos de avaliação de determinados serviços e actividades escolhidos com critério! Por exemplo, no âmbito do processo orçamental, o Governo poderia seleccionar, em cada ano, um certo número de áreas funcionais responsáveis por uma determinada percentagem da despesa sobre as quais faria propostas orçamentais baseadas em estudos de medidas conducentes a economias e aumentos de eficiência. Processo idêntico poderia ser seguido pela Assembleia da República no âmbito da fiscalização da execução orçamental, com incidência obrigatória na apreciação dos correspondentes Orçamentos em anos futuros.
Esta orientação liga de uma maneira inovadora a preparação e execução do Orçamento à reforma administrativa, também ele um processo sistemático, contínuo e participado que deve ser organizado em articulação com o processo orçamental. E muito duvidoso que se possa fazer a reforma administrativa por via da criação do Ministério ou Secretaria de Estado da Reforma Administrativa. Não seria mais sensato pôr a funcionar os processos de fiscalização democrática, mediante mecanismos abertos de auditoria e de decisão a que a Assembleia da República não deveria estar alheia?
Esta reflexão levanta a questão da articulação Assembleia da República-Governo. Não se trata de invadir a esfera do Executivo. Trata-se de dar à Assembleia a possibilidade de ela ser mais do que uma simples câmara de eco ou de secundária deriva.
A melhoria do enquadramento orçamental tem de se basear na nítida demarcação das tarefas que cabem ao Governo e à Assembleia da República. Quem tem a iniciativa do processo é o Governo, mas quem vota o Orçamento é a Assembleia da República. Quem lhe dá a execução é o Governo, mas quem o fiscaliza, em última instância, é a Assembleia da República. Um dos problemas frequentemente evocados é o de saber qual é o nível a que os parlamentos devem situar o seu poder de fixação das despesas. No que nos diz respeito, não é útil dar à Assembleia da República o poder de fixar as despesas em todo o seu pormenor. A flexibilidade necessária à boa governação deve permitir ao Executivo alguma margem de manobra na reafectação de verbas. Desse ponto de vista, a situação actual poderá corresponder a uma boa repartição de tarefas entre a Assembleia da República e o Governo se se verificarem duas condições: em primeiro lugar, uma informação