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II SÉRIE-A — NÚMERO 19

Diversos rótulos têm sido colocados a este tipo de desenvolvimento das instituições comunitárias: «geometria variável», «Europa a duas (ou mais) velocidades», «círculos

concêntricos», «núcleos duros», «Europa à la carte».

Embora alguns destes conceitos tenham origens mais remotas (") é depois do primeiro alargamento da Comunidade que a verdadeira discussão política acerca da necessidade de um processo mais flexível de construção europeia se desencadeia. E, já nessa altura, desencadeia-se a propósito das questões monetárias.

Nb relatório Tindemans sobre a União Europeia (l2) in-troduz-se o conceito de calendários diferentes para a realização de objectivos que mereceram o acordo de todos os países, no que diz respeito à política económica e monetária. Muito embora a ideia de Tindemans fosse a consolidação e a extensão da «serpente monetária», o conceito só foi verdadeiramente posto em prática quando, em 1978, se reuniu o consenso dos então nove Estados membros da CEE no sentido de criar o Sistema Monetário Europeu, a cujo mecanismo cambial aderiram apenas oito deles. O Reino Unido foi autorizado a aderir mais tarde e a lira italiana gozou de margens mais alargadas do que as das restantes moedas.

Esta ideia de «Europa a duas velocidades» (13) foi, pouco tempo depois do início da actividade do SME, complementada por uma outra, da autoria do então presidente da Comissão dos Assuntos Económicos e Monetários do Parlamento Europeu, Jacques Delors (14): «A atitude dos britânicos provém de um desacordo profundo. Em vez de os ver afastarem-se deliberadamente do continente europeu, eu preferiria propor-lhes uma Europa de geometria variável.»

Embora semelhante ao conceito anterior na aceitação de que «nem todos os Estados membros precisam de fazer tudo do mesmo modo e ao mesmo tempo» (l5), difere dele na medida em que não pressupõe um acordo inicial comum sobre objectivos e calendários. Um exemplo desta «Europa a geometria variável» será o Acordo Relativo à Política Social da Comunidade Europeia, com excepção do Reino Unido, assinado em Maastricht. Esta ideia foi igualmente aplicada à participação de países terceiros em projectos visando a integração europeia cuja iniciativa partiu de um Estado membro da Comunidade (16).

O conceito de «círculos concêntricos» distingue-se dos anteriores por ser um conceito geopolítico e ter sido reutilizado por Jacques Delors em resposta à ideia da «Casa comum Europeia» proposta por Gorbachov. No círculo central encontrar-se-iam os países da Comunidade, seguidos pelos países do EEE e, finalmente, pelos que tivessem outras formas de cooperação (17).

O conceito de «núcleo duro» (,8) é naturalmente compatível com os três anteriormente referidos. Núcleo duro será o círculo central, os países da «primeira velocidade», do centro da «geometria variável».

Diferente das anteriores é a ideia da «Europa à la carte», segundo a qual cada Estado membro, no quadro da cooperação com os seus parceiros preferenciais, escolhe os domínios onde deseja ou não participar. Não existe, portanto, um processo de integração enquanto objectivo comum.

Definidos os conceitos, passemos a analisar as duas grandes questões que uma flexibilização das instituições comunitárias, neles pressuposta, levanta.

Em primeiro lugar, coloca-se a questão do método de escolha do núcleo duro. Poder-se-á, como advogam os defensores da ideia da «Europa a duas velocidades» seguir o procedimento adoptado para a criação do SME — os países da Comunidade, no âmbito desta e por decisão unânime, definiram os critérios de participação no mecanismo cambial

(forma mais profunda de integração). Os países que, nos prazos acordados, não reunissem as condições necessárias

ficariam excluídos até as reunirem. Além disso, um país

poderia adiar indefinidamente a sua participação.

No Tratado da União adoptou-se um critério semelhante no caminho para a moeda única. Mas existe uma diferença fundamental: ao contrário do que aconteceu com o SME, pressupõe-se que os países que reúnam as condições de entrada o façam de imediato, excluindo assim a possibilidade de adiamento por vontade própria, a menos que se manifeste essa vontade desde o início, como aconteceu com o Reino Unido e a Dinamarca.

Esta nuance introduzida em Maastricht aponta já para a segunda forma de escolha do núcleo duro, a descomunitari-zação das políticas. Poder-se-á admitir que, face à cada vez maior'diversidade de interesses e prioridades dos Estados membros, os países chave na construção europeia, por sua iniciativa e em caso de bloqueamentos do processo de decisão comunitário, trilhem caminhos próprios. Como exemplos deste caso, temos o Acordo de Schengen e a constituição do Eurocorpo. Como dissemos, esta auto-selecção do núcleo duro implica a descomunitarização das políticas em causa, pelo menos temporariamente.

Um segundo problema ligado à questão dos núcleos duros é precisamente a sua profusão. Como vimos acima, nada garante que o núcleo duro num determinado domínio (a PESC, por exemplo) seja constituído pelo mesmo grupo de países que constituem o núcleo duro noutras matérias (a ITEM ou a CJAI). O carácter comunitário de algumas destas áreas mas intergovernamental de outras (aquelas em que a escolha do núcleo duro se efectue por descomunitarização) implica que as instituições comunitárias comecem a ter papéis diferenciados consoante as matérias em causa (19) e que o orçamento comunitário passe a ter de ser diferenciado em função das políticas, o que conduzirá, num curto espaço de tempo, a um pesadelo institucional.

Com efeito, os mecanismos institucionais da União, com a provável excepção do Conselho, não estão preparados para tal diversificação, se levada a extremos. Tanto a Comissão Europeia como o Tribunal de Justiça são instituições de natureza colegial, muito embora os seus membros sejam indicados pelos Estados membros. É complicado que um comissário se abstenha de discutir determinada pol/tica ou que um juiz peça excusa na apreciação de um processo porque o país de que é nacional não participa nessa política.

O Parlamento Europeu, por seu turno, está organizado por grupos políticos e não por representações nacionais. AYvàs, os parlamentares europeus já não representam em exclusividade os cidadãos do seu país (20). È impraticável a discussão e deliberação parlamentar em formação variável conforme as matérias.

Esta má adaptação das instituições comunitárias à diferenciação dos Estados membros não impediu, como se viu a propósito do acordo relativo à política social í21), que ela se efectue. Nesse caso, deliberou-se que todas as instituições comunitárias conservassem as suas competências próprias, ajustando-se apenas o mecanismo de decisão no Conselho, de forma a excluir o Reino Unido, e a isentar este país das eventuais consequências financeiras que decorram da aplicação do acordo, com excepção de custos administrativos.

Será sem dúvida complicado adoptar soluções similares a múltiplos domínios de actuação da União. Mas não é forçoso que assim aconteça. O acordo relativo à política social encontra-se como que num equilíbrio instável entre política comunitária e matéria intergovernamental e tenderá, por certo