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II SÉRIE-A — NÚMERO 6

PROPOSTA DE LEI N.º 59/VII

(GRANDES OPÇÕES DO PLANO PARA 1997)

Relatório e parecer da Comissão de Economia, Finanças e Plano

I — Introdução

O Governo apresentou à Assembleia da República a proposta de lei n.° 59/VTI contendo as Grandes Opções do Plano para 1997.

O documento está conforme as disposições constitucionais, legais e regimentais em vigor.

0 plenário da Comissão realizou reuniões com os Ministros das Finanças, do Planeamento e Equipamento Social e da Economia e, em conjunto com a Comissão de Trabalho, Segurança Social e Família, reuniu com o Ministro da Solidariedade. Reuniu ainda com os Secretários de Estado do Orçamento, das Finanças, dos Assuntos Fiscais e da Administração Pública, no âmbito da apresentação e apreciação do diploma em apreço.

A Comissão teve assim a oportunidade de ouvir directamente do Governo esclarecimentos sobre as Grandes Opções do Plano e sobre a proposta de Orçamento do Estado para 1997, bem como de pedir e receber diversa documentação adicional.

II — Análise geral sobre a metodologia das Grandes Opções do Plano e do planeamento do Estado

Será útil reconhecer que as Grandes Opções do Plano não têm, da parte das diferentes Comissões da Assembleia da República, dos Deputados e dos diversos observadores e especialistas, a atenção que a importância do documento justificaria.

Existem certamente muitas razões que contribuem para esta realidade, sendo por isso justificado reflectir sobre alguns aspectos da metodologia que tem sido seguida, bem como avaliar as soluções adoptadas.

1 — O documento que nos é proposto para 1997 apresenta inovações positivas, nomeadamente uma nova secção,. «Enquadramento europeu» e uma nova parte, denominada «Desafios para a sociedade e economia portuguesas, transformações estruturais em foco», que constitui uma boa base para o debate das transformações em curso na sociedade e na economia portuguesas e principalmente um ponto de partida para a afinação de uma estratégia adequada ao desenvolvimento de Portugal.

2 — Entretanto, por força da dimensão do documento e da pormenorização que se procura obter, o seu impacte como instrumento de orientação estratégica é parcialmente perdido. Ou, dito de outra forma, as Grandes Opções do Plano contêm elementos relevantes de uma estratégia, mas não realizam uma desejável síntese, que seja simultaneamente orientadora e mobilizadora do Estado, da sociedade e dos agentes económicos.

Esta síntese estratégica é desejável por duas razões distintas: porque ó nível de apuramento estratégico das empresas é bastante primitivo em Portugal e porque o Estado detém, entre nós, um papel muito relevante, quer como criador de infra-estruturas, quer como dinamizador de iniciativas.

Acresce que sempre existiu uma visível ausência de coordenação entre os vários investimentos do Estado e um modelo estratégico de desenvolvimento, bem como entre muitos dos investimentos do Estado e o objectivo de melhorar a competitividade das empresas.

Sendo relevante assumir que a existência nas Grandes Opções do Plano de uma síntese estratégica que idealmente seja o resultado da concertação social, mais orientadora do Estado, na medida em que os agentes económicos devem manter, e certamente manterão, toda a sua liberdade e criatividade.

Isto não retira importância à síntese estratégica como instrumento de mediação do Estado e como meio de evitar decisões e investimentos desconexos ou até contraditórios com os objectivos das empresas e de valorização do desenvolvimento do País, além de ajudar a tornar claro qual vai ser o nosso papel no mercado global, em cuja construção temos participado.

3 — Uma outra questão, que tem que ver com a anterior, é o facto de os investimentos do Estado, nomeadamente do PIDDAC, não serem habitualmente orientados por programas mais ou menos integrados com um determinado objectivo de desenvolvimento económico, como parece desejável.

Acresce que em alguns casos não existe total correspondência entre orientações apontadas nas Grandes Opções do Plano e as respectivas dotações orçamentais.

O método casuístico que é frequentemente utilizado, baseado em critérios individualizados e frequentemente contraditórios entre ministérios, entre departamentos do mesmo ministério e entre a administração central e regional, propicia grandes desperdícios.

Por outro lado, enquanto um programa integrado é realizado na óptica da criação de riqueza, a obra pública é encarada como um encargo em que o factor custo/benefício é menos evidente e normalmente não é quantificado. Ou seja, as motivações e os circunstancialismos que ainda determinam os investimentos do Estado têm uma forte componente aleatória que pode ser evitada.

A desejável introdução de uma metodologia por programas integrados de desenvolvimento, por oposição à metodologia das obras avulsas, permitirá que um dos objectivos da regionalização possa ser que, pelo menos uma parte do planeamento da administração central, se faça pela opção entre programas concorrentes, propostos e fundamentados pelas regiões, descentralizando a iniciativa e a capacidade de realização, além de facilitar a participação da actividade privada, quando for caso disso.

4 — Quando um instrumento de política sobrevive setn. controvérsia e em clima de grande paz e alguma indiferença, é muito provável que não tenha grande utilidade. É o que poderá acontecer com as Grandes Opções do Plano, apesar do seu elevado nível técnico e óbvia qualidade política.

Neste sentido, há vantagem em procurar que as Grandes Opções do Plano sejam um instrumento vivo e dinâmico do planeamento do Estado, o que passa- por potenciar a sua elaboração como um processo contínuo de debate e de controvérsia entre diferentes alternativas estratégicas, um pouco na linha do que é sugerido pelo Conselho Económico e Social, dividindo esse processo em duas fases temporaunetíve distintas, terminando a 1 .* fase no mês de Junho.

Acresce que o Conselho Económico e Social pode constituir um dos centros dinamizadores do debate estratégico, ainda que dentro dos limites das suas atribuições.

5 — Ainda na linha do proposto pelo Conselho Económico e Social, será útil e economizará energias que o processo descrito de elaboração das Grandes Opções do Plano acima exposto possa evitar repetições anuais, existindo um conjunto de aquisições consensuais permanentes, a que serão acrescidos os novos factores estratégicos e as políticas correspondentes, sendo a alternativa a não publicação anual.