29 DE ABRIL DE 1999

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Nas restantes matérias o Governo e o Parlamento têm uma competência legislativa concorrente, tendo a lei aprovada pelo Parlamento e o decreto-lei aprovado pelo Governo igual valor — sem prejuízo da subordinação às correspondentes leis dos decretos-lei publicados no uso de autorização legislativa e dos que desenvolvam as bases gerais dos regimes jurídicos aprovados por lei (artigo 112.°, n.° 2), podendo, pois, revogar-se indiferentemente.

A iniciativa legislativa compete aos Deputados, grupos parlamentares (através de projectos de lei) e ao Governo

(através cie propostas de lei), independentemente da matéria (artigo 167.°, n.° 1).

Nestes termos, torna-se necessário, em primeiro lugar, averiguar se o acto comunitário a executar se integra em matéria de reserva exclusiva de competência legislativa do Parlamento, pelo que deverá ser este a legislar, ou se se integra na reserva relativa de competência legislativa do Parlamento, podendo este legislar em execução do acto comunitário ou delegar no Governo, mediante autorização legislativa, a execução do acto comunitário. Se o acto comunitário se inserir em matérias respeitantes à organização e funcionamento do Governo que são da sua exclusiva competência cabe a este a sua execução.

No caso de o acto comunitário não conter nenhuma matéria abrangida pela reserva de competência (existem casos em que o acto comunitário só parcialmente toca essas matérias, ainda assim, e nessa parte existe uma reserva de lei, em sentido estrito, devendo o Parlamento executar o acto comunitário nessa parte, podendo a restante matéria ser executada, nos termos seguintes), cai na área de competência concorrencial entre o Parlamento e o Governo, podendo ser executada por acto legislativo de um ou de outro.

Tratou-se até aqui da execução do acto comunitário por acto legislativo. No entanto, antes da revisão constitucional de 1997, a Constituição era omissa em relação à determinação de formas e meios para a execução dos actos comunitários, podendo esta efectuar-se por acto legislativo ou regulamentar.

Com a revisão constitucional de 1997 foi inuoduzido um novo número ao artigo 112." relativo a actos normativos, que estabelece que «a transposição de directivas comunitárias

para a ordem jurídica interna assume a forma de lèi ou decreto-lei, conforme os casos» (artigo 112.°, n.° 9). A Constituição passou a atribuir exclusivamente à actividade legislativa a incorporação da norma comunitária na ordem interna, criando uma reserva de lei soberana.

.Esta norma levou a que a doutrina se interrogasse quanto à sua interpretação, apontando-se, nomeadamente, dois tipos de dificuldade. O primeiro relacionado com a sobrecarga do processo legislativo, em razão da extensão e tecnicidade dos actos comunitários (nomeadamente dos seus anexos), e o segundo relacionado com a morosidade do processo legislativo, que poderia resultar no não cumprimento dos prazos para a execução dos actos comunitários. No quadro destas interrogações foi apontada a necessidade de se averiguar se a reserva legal de transposição se limitava às matérias com «dignidade legislativa», podendo as restantes, de natureza «administrativa», ser executadas por acto regulamentar. Na prática pretendia-se saber se, independentemente do novo normativo constitucional, se poderiam continuar a aplicar os critérios já apontados para efeito de determinação do tipo de acto de execução. Dado tratar-se de uma norma de recente aplicação, será a prática a estabelecer se estes critérios irão ou não aplicar-se.

O n.° 9 do actual artigo 112.° foi introduzido peia proposta n.° 225, conjunta do PSD (Partido Social-Democrata)

e PS (Partido Socialista), sendo o seu texto aprovado por unanimidade na Comissão Eventual de Revisão Constitucional (CERC), em reunião de 1 de Julho de 1997. No âmbito da sua discussão foi por diversas ocasiões referido que «toda a transposição de directivas [...] deve ser realizada através de um acto legislativo por forma a permitir sempre, em última instância, um controlo e uma fiscalização adequados em termos políticos e legislativos por parte da Assembleia da República».

Compreende-se que, neste sentido, pudesse existir um

duplo objectivo na reserva de acto legislativo: assegurar a possibilidade de o Parlamento chamar à apreciação o decreto-lei (artigo 169.°) e assegurar a devida publicidade dos actos do Governo (artigo 119.°). No entanto, estes dois objectivos já estão consagrados se considerarmos que os actos regulamentares do Governo não só podem ser revogados pelo Parlamento (e sem os condicionalismos do artigo 169.°) como têm as mesmas obrigações em termos de publicidade.

Um ouuo objectivo foi igualmente referido na discussão no seio da CERC: o da afectação da repartição de competências enffe os órgãos de soberania da República e os das Regiões Autónomas, impedindo-se a transposição directa de directivas por via legislativa ou regulamentar regional.

2 — A intervenção da Assembleia da República no processo de construção europeia (Leis n.** 28/87 e 111/88)

Em Fevereiro de 1987, um ano após a adesão de Portugal às Comunidades Europeias, foram apresentados os projectos de lei n.05 381/PV (PRD), 385/TV (PS) e 386/TV (PCP), que foram fundidos num texto alternativo apresentado pela Comissão de Integração Europeia. Este texto foi aprovado com os votos contra do PSD, resultando na Lei n.° 28/87, de 29 de Junho.

Das notas justificativas dos projectos de lei podem-se retirar as seguintes frases: «As deliberações do Conselho das Comunidades têm profundas implicações para a vida nacional [...] mas escapam ao controlo parlamentar. De facto, a Assembleia da República [...] não tem possibilidades de ratificação da quase totalidade das deliberações do Conselho e de ouuas instituições comunitárias. A fim de corrigir,, ainda que parcialmente, a situação do vazio democrático que assimexiste, torna-se necessário que a Assembleia [...] fique com capacidade para emitir pareceres, a transmitir ao Governo, sobre matérias que virão a ser objecto de deliberação nas instituições das Comunidades [...]»; «Questão do Estado Português, a problemática da adesão tem sido objecto da mais exacerbada govemamentalização: querendo para si todos os poderes, recusando elementares obrigações de informação e convertendo em segredo governamental os dados relativos aos processos de decisão comunitários, o Governo vem obstruindo o cumprimento das disposições constitucionais relativas à separação e interdependência dos órgãos de soberania [...]»

Verifica-se, assim, que pouco tempo depois da adesão de Portugal às Comunidades Europeias os parlamentares estavam conscientes do fenómeno de «evasão legislativa» e de «défice democrático», procurando formas de os contrabalançar através, do conUolo interno do executivo.

A Lei n.° 111/88, de 15 de Dezembro, nasce da apresentação do projecto de lei n.° 24/V (PSD), que pretendia a revogação da Lei n.° 28/87, invocando-se que esta não respeitaria «uma efectiya separação e interdependência de poderes [...], coarctando-se a competência legislativa e administrativa do Governo». O referido projecto de lei foi retirado