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0056 | I Série - Número 005 | 27 de Novembro de 1999

 

PROJECTO DE LEI N.º 17/VIII
REGIME DAS PENSÕES POR MORTE DE BENEFICIÁRIO DA SEGURANÇA SOCIAL EM CASO DE SITUAÇÃO DE UNIÃO DE FACTO (ALTERA O DECRETO-LEI N.º 322/90, DE 18 DE OUTUBRO)

Exposição de motivos

Desde 1990 que a lei estabelece, em Portugal e no quadro do regime geral de segurança social, a equiparação da situação de união de facto à situação dos cônjuges para o efeito do direito à protecção em caso de morte de beneficiário activo ou pensionista - isto é, do direito ao subsídio por morte e à pensão de sobrevivência.
É o que consta do artigo 8.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 322/90, de 18 de Outubro, que veio fixar: "O direito às prestações previstas neste diploma e o respectivo regime jurídico são tornados extensivos às pessoas que se encontrem na situação prevista no n.º 1 do artigo 2020.º do Código Civil." Por outras palavras, a situação de união de facto releva, neste quadro, para o legislador no caso de subsistir desde há pelo menos dois anos na data da morte do beneficiário activo ou pensionista que confere ao sobrevivo o direito às correspondentes prestações.
Tal foi o teor exacto da equiparação legal estabelecida há uma década e, aparentemente, aquela que era a expressamente desejada pelo legislador - a remissão para o citado artigo 2020.º do Código Civil limita-se à identificação da situação em si mesma (união de facto há mais de dois anos), sem qualquer exigência adicional. Compreende-se que assim fosse no espírito e na letra do legislador, já que qualquer outra exigência adicional serviria para repor um quadro de desigualdade, que, exactamente, queria afastar-se para a protecção do(a) companheiro(a) sobrevivo(a) em caso de morte de beneficiário(a) da segurança social.
Contudo, a remissão feita para aquele preceito do Código Civil acabou por, consciente ou involuntariamente, surtir efeitos perversos colaterais.
Na verdade, o n.º 2 daquele mencionado artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 322/90 remeteu para diploma regulamentar específico o regime de prova, bem como a definição das condições de atribuição das prestações. Ora, o Decreto Regulamentar n.º 1/94, de 18 de Janeiro - o diploma regulamentar anunciado -, veio aplicar, por seu turno, às situações em causa a totalidade do regime do artigo 2020.º do Código Civil e não apenas o estrito quadro temporal para a relevância da situação de união de facto. É o que fez, nomeadamente, o respectivo artigo 3.º, n.º 1: "A atribuição das prestações às pessoas referidas no artigo 2.º (a pessoa que, no momento da morte de beneficiário não casado ou separado judicialmente de pessoas e bens, vivia com ele há mais de dois anos em condições análogas às dos cônjuges) fica dependente de sentença judicial que lhes reconheça o direito a alimentos da herança do falecido nos termos do disposto no artigo 2020.º do Código Civil."
O que é que isto significa? Significa que, na prática, como o n.º 2 desenvolve e especifica logo a seguir, qualquer interessado há-de percorrer processualmente os complexos trâmites de fixação judicial do direito a alimentos por parte de herança de falecido - e só no caso de o tribunal verificar a inexistência e/ou declarar a insuficiência da herança para prestar os alimentos requeridos é que o direito às prestações sociais é conferido. Em suma: o decreto regulamentar veio recriar uma situação de desigualdade, quando o decreto-lei aparentemente queria consagrar a plena equiparação para efeitos da protecção social por morte.
Para mais, a complexidade processual daí decorrente é multifacetada, excedendo largamente a estrita prova de uma situação de união de facto subsistente há mais de dois anos. Primeiro: o interessado tem de fazer prova judicial da necessidade de alimentos, requerendo-os expressamente contra a herança. Segundo: há-de fazer ainda a prova de que, entre os seus familiares legalmente relevantes para este efeito, não há nenhum com o dever de prestar alimentos e em condições de efectivamente os prestar, nos termos do previsto na parte final do artigo 2020.º, alínea a) do Código Civil e do artigo 2009.º do Código Civil. Terceiro: há-de ainda ser verificada judicialmente a inexistência de herança do falecido ou a insuficiência dos respectivos bens para o efeito dos pretendidos alimentos. E, só então, ao fim de um penoso calvário judicial, se defere concretamente ao interessado o direito às requeridas prestações sociais por morte.
Para mais, o entendimento jurisprudencial não tem sido sequer unívoco, abundando por vezes a barafunda. Há quem entenda que se trata de uma acção de simples apreciação, quem entenda que é uma acção de condenação e quem entenda que é, primeiro, uma acção de condenação contra a herança e, depois, de simples apreciação contra a instituição de segurança social, ou exactamente ao contrário: primeiro, uma acção de simples apreciação contra a herança e, depois, de condenação contra a instituição de segurança social. Pior, surgem divisões de entendimento noutros planos: há quem entenda que basta uma única acção, com pedidos subsidiários, dirigida simultaneamente contra a herança e contra a instituição de segurança social, mas há quem entenda que são necessárias duas acções distintas e sucessivas - uma, primeiro, contra a herança e, outra, a seguir, contra a instituição de segurança social - veja-se, por exemplo, o acórdão da Relação de Coimbra de 3 de Outubro de 1995 ("No caso de se provarem todos aqueles requisitos mas se se verificar a inexistência ou insuficiência de bens da herança, só por isso não sendo esta condenada naquela acção a prestar alimentos à autora, é que esta poderá intentar acção declarativa de simples apreciação contra a instituição de segurança social para reconhecimento da titularidade das prestações, só para esse efeito, e nas sobre ditas circunstâncias, tendo aquela instituição legitimidade passiva."
Na prática, as exigências adjectivas do Decreto Regulamentar n.º 1/94 citado representam uma penosa e inaceitável ironia. Na generalidade dos casos, estamos perante pensionistas pobres que auferiam pensões muito baixas ou em qualquer caso perante interessados em condição de intensa urgência social, em que a necessidade de percorrer toda a tramitação processual de uma acção contra a "herança" se afigura uma autêntica - mas incontornável - ficção. E não raro, por isso, o direito acaba por ser totalmente frustrado: seja porque o interessado desiste e soçobra a meio do complexo labirinto processual ou antes mesmo de o empreender (muitos têm necessidade imperiosa de percorrer, no entretanto, os trâmites próprios da assistência judiciária); seja porque o interessado acaba, também ele, por falecer no entretanto antes de ver terminado o penoso processo de reconhecimento do seu direito - de um modo geral, a magras pensões de sobrevivência.
No entretanto, esta questão foi também objecto de abordagem recente pela Lei n.º 135/99, de 28 de Agosto, cujo artigo 6.º procura resolver alguns dos problemas descritos nos respectivos n.º 2 a n.º 5. Porém, não parece que estejam adequadamente resolvidas todas as dificuldades práticas de ordem meramente processual, além de que ficou por fazer a

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