0203 | II Série A - Número 012 | 02 de Novembro de 2001

PROPOSTA DE LEI N.º 95/VIII
[LEI DA RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DO ESTADO (REVOGA O DECRETO-LEI N.º 48 051, DE 21 DE NOVEMBRO DE 1967)]

Relatório e parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias

Relatório

I - Nota prévia

O Governo tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República uma proposta de lei que aprova a "Lei da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado (Revoga o Decreto-Lei n.º 48 051, de 21 de Novembro de 1967)".
Essa apresentação é efectuada nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa e do artigo 130.º do Regimento da Assembleia da República. A proposta de lei reúne os requisitos formais previstos no artigo 137.º do Regimento.
Por despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República de 17 de Julho de 2001, a proposta vertente desceu à 1.ª Comissão para emissão do respectivo relatório e parecer.
Esta iniciativa legislativa surge acompanhada de duas outras propostas de lei, que se inscrevem igualmente no âmbito da reforma administrativa.

II - Do objecto, motivação e contornos da proposta de lei n.º 95/VIII

O XIV Governo Constitucional apresenta à Assembleia da República, para discussão, uma proposta de diploma, onde este órgão assume o propósito pioneiro de regular a matéria da responsabilidade extracontratual do Estado e demais entidades públicas, por danos resultantes do exercício da função política e legislativa, jurisdicional e administrativa.
Para o cumprimento desse desiderato, "promoveu a realização de um colóquio em que foram debatidas as grandes questões que neste domínio se colocam, tendo sido reunidos em livro os textos das intervenções realizadas. Diversos contributos para a reforma chegaram, entretanto, ao Ministério da Justiça, o mais relevante dos quais proveio da Ordem dos Advogados, que divulgou um texto, elaborado por uma comissão de reputados especialistas, no qual apresentou, sob a forma de articulado, as suas propostas sobre a matéria".
No entendimento do Governo, "pode dizer-se que se afigura correcta a opção de partir para a redefinição do regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas de direito público, pelo menos no que ao exercício da função administrativa se refere, do regime estatuído no Decreto-Lei n.º 48 051 e das soluções que, ao longo dos tempos, em seu torno foram sendo gizadas pela jurisprudência portuguesa. Daí ter sido considerado útil incorporar na lei soluções que, tendo vindo a afirmar-se na prática jurisprudencial, a consagração normativa permitirá consolidar".
É o que sucede com alguns dos preceitos que integram as disposições gerais, bem como com algumas das normas em matéria de responsabilidade pelo exercício da função administrativa - com destaque para a consagração, com alcance geral, do entendimento, já assumido pela jurisprudência administrativa, de que a eventual não utilização da via processual adequada à eliminação de um acto jurídico lesivo, só por si, não põe em causa o direito à indemnização, apenas podendo relevar no quadro do instituto da culpa do lesado.
O novo diploma procura, entretanto, responder à necessidade, antiga, de adaptar o regime legal da responsabilidade civil extracontratual das entidades públicas às exigências ditadas pela Constituição da República. Neste sentido, procede-se às seguintes alterações:

- Aperfeiçoa-se o regime da responsabilidade pelo exercício da função administrativa, estendendo o campo de aplicação do regime da responsabilidade solidária ao domínio das condutas praticadas com culpa grave;
- Estabelece-se, pela primeira vez em Portugal, um regime geral de responsabilidade pelo exercício da função jurisdicional; e introduz-se um regime inovador, mesmo numa perspectiva de direito comparado, em matéria de responsabilidade pelo exercício da função política e legislativa.
- Consagra-se, nos mais amplos termos, o dever de o Estado e demais pessoas colectivas de direito público indemnizarem todo aquele a quem, por razões de interesse público, imponham encargos ou causem danos especiais e anormais, sem circunscrever o regime ao exercício da função administrativa.

2. 1 - Da responsabilidade pelo exercício da função administrativa

Mantém-se a diferenciação que, na ordem jurídica portuguesa, tem sido estabelecida entre actuações administrativas que geram uma responsabilidade regida por disposições de direito público e actuações administrativas que suscitam uma responsabilidade regida por disposições de direito privado, circunscrevendo o âmbito do diploma à definição do regime de direito público da responsabilidade civil extracontratual das entidades públicas.
No entendimento dos proponentes, não são qualitativamente idênticas e, por isso, indiferenciáveis as condutas que as entidades públicas desenvolvem como se fossem entidades privadas e aquelas que elas adoptam no exercício de poderes públicos de autoridade ou, em todo o caso, ao abrigo de disposições e princípios de direito público, institutivos de deveres ou restrições especiais, de natureza especificamente administrativa, que não se aplicam à actuação das entidades privadas. E que, dentro dessa perspectiva, ainda permanecem válidas as razões que, historicamente, levaram a associar a esta distinção uma diferenciação de regimes, admitindo que, quando está em causa o exercício de funções públicas, a responsabilidade directa do titular de órgão, funcionário ou agente e o direito de regresso sobre ele apenas devem existir quando tenha havido dolo ou culpa grave da sua parte.
Opta-se, assim, por delimitar o âmbito material das actuações abrangidas pelo regime de responsabilidade segundo o critério do regime jurídico substantivo ao abrigo do qual elas foram adoptadas.
No que se refere à responsabilidade civil da Administração, as principais alterações propostas consistem no seguinte:

- Alargamento da regra da solidariedade, em conformidade com a Constituição, ao domínio das condutas praticadas com culpa grave;
- A consagração legal de uma responsabilidade de natureza objectiva da Administração pelo funcionamento anormal dos seus serviços;
- A introdução de um regime de presunção de culpa, nos casos em que os danos são causados por actos jurídicos, o que compreende actos administrativos e actos de conteúdo normativo.