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1429 | II Série A - Número 044 | 21 de Novembro de 2002

 

V - Da responsabilidade civil extracontratual do Estado (Decreto-Lei n.º 48 051, de 21 de Novembro de 1967)

A lacuna no direito positivo aberta com a publicação do Código Civil de 1966 (que veio regular a matéria da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas por actos ilícitos praticados no exercício de actividades de gestão privada) veio a ser colmatada pelo Decreto-Lei n.º 48 051, de 21 de Novembro de 1967, o qual estabeleceu o regime geral da "responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas no domínio dos actos de gestão pública".
A responsabilidade da Administração por factos praticados no exercício de actividades de gestão pública passou, assim, "em tudo que não esteja previsto em leis especiais" (artigo 1.º in fine) a reger-se pelo disposto do novo decreto-lei.
O Decreto-Lei n.º 48051, de 21 de Novembro de 1967, veio regular, no âmbito dos actos de gestão pública, não só a responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas públicas em virtude de actos ilícitos culposos mas também - e pela primeira vez no direito português, com carácter geral e abstracto - a chamada responsabilidade administrativa: responsabilidade por factos casuais e responsabilidade por actos ilícitos.
Neste diploma regula-se a responsabilidade civil do Estado e demais pessoas colectivas públicas perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício (artigos 2.º e 3.º).
Os titulares do órgão e os agentes administrativos do Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pela prática de actos ilícitos que ofendam os direitos destes ou as disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, se tiverem excedido os limites das suas funções ou se, no desempenho destas e por sua causa, tiverem precedido dolosamente.
Prevê-se ainda que o Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem pelos prejuízos especiais e anormais resultantes do funcionamento de serviços administrativos excepcionalmente perigosos ou de coisas e actividades da mesma natureza, salvo se, nos termos gerais, se provar que houve força maior estranha ao funcionamento desses serviços ou ao exercício dessas actividades, ou culpa das vítimas ou de terceiro, sendo neste caso a responsabilidade determinada segundo o grau de culpa de cada um (artigo 8.º).
O decreto-lei aborda, em primeiro lugar, a responsabilidade por actos ilícitos culposos (artigos 2.º a 3.º). O Decreto-Lei n.º 48 051 veio ainda consagrar, ao lado da clássica responsabilidade civil da Administração, cujo fundamento é a prática de actos ilícitos culposos, a chamada responsabilidade administrativa.
Somente com este diploma se admite, pela primeira vez, no ordenamento jurídico nacional, o princípio geral da responsabilidade da administração independentemente de culpa. A matéria da responsabilidade fundada no risco ou responsabilidade por factos casuais consta do respectivo artigo 8.º.
A outra vertente da chamada responsabilidade administrativa é a responsabilidade por factos lícitos, a qual se reporta ao problema da indemnização por danos causados a algum ou alguns particulares em consequência de actividades lícitas e conforme com a lei exercidas em regra no interesse geral de toda a colectividade (artigo 9.º).
Este artigo prevê duas ordens de situações em que a Administração pode incorrer em responsabilidade por factos lícitos.
Em primeiro lugar, sempre que em virtude de actividades lícitas (acto administrativo legal ou acto material lícito) exercidas no interesse geral tenham sido impostos encargos ou causados prejuízos especiais e anormais a certos e determinados particulares.
Em segundo lugar, sempre que se verifique uma situação de estado de necessidade e tenha sido necessário, para a prossecução do interesse público, o sacrifício especial, em todo ou em parte, de coisa ou direito de terceiro.
No primeiro tipo de situações, à semelhança do que sucede com a responsabilidade fundada no risco, a existência da responsabilidade da Administração depende da verificação de um prejuízo efectivo que revista um carácter especial e anormal, isto é, que afecte somente determinado ou determinados particulares e que não se afigure como sendo aceitável em termos de padrões normais da vida em sociedade.
A mesma ideia de só se admitir a responsabilidade em situações graves está patente na segunda hipótese referida, na medida em que se exige a existência efectiva de um sacrifício especial de coisa ou direito de um particular.
Ao nível do âmbito de jurisdição, quando se trata de acto de gestão privada é competente o tribunal comum e o regime material é o constante do artigo 501.º do Código Civil; ao invés, estando-se em presença de um acto de gestão pública, são competentes os tribunais administrativos (artigo 51.º, n.º 1, alínea h, do velho Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, ainda em vigor durante a vacatio legis relativa à Lei n.º 13/2002), regendo quanto aos termos em que se processa a responsabilidade o Decreto-Lei n.º 48051, de 21 de Novembro de 1967.
De realçar que, em concordância com a Lei n.º 56/79, de 15 de Setembro, artigo 12.º, o Estatuto do Médico (Decreto-Lei n.º 373/79, de 8 de Setembro), que regula o exercício de funções profissionais em serviços público, dispõe, no n.º 3 do artigo 8.º, que em "casos de responsabilidade civil, tem aplicação a lei reguladora da responsabilidade civil extracontratual do Estado no domínio dos actos de gestão pública".
O Decreto-Lei n.º 48 051 estabelece a regra de que só o Estado ou a pessoa colectiva são directamente responsáveis (artigo 2.º, n.º 1), podendo, todavia, existir responsabilidade directa do órgão ou agente nos casos do n.º 1 do artigo 3.º, isto é, havendo dolo ou excesso do "limite das suas funções".
O Decreto-Lei n.º 48 051, de 21 de Novembro de 1967, ainda em vigor, lançou as bases de uma nova regulamentação da matéria da responsabilidade extracontratual do Estado pela sua actuação de gestão pública. Uma clara distinção passou, então, a estar presente no ordenamento português.
Havendo danos decorrentes da actividade de gestão privada do Estado, este responde por eles, nos mesmos termos em que responde um particular, sujeitando-se às normas de direito civil perante os tribunais judiciais.
Havendo danos decorrentes da actividade de gestão pública, o Estado responde por eles, segundo as normas do Decreto-Lei n.º 48 501, perante os tribunais administrativos.

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