0122 | II Série A - Número 003 | 25 de Setembro de 2003

PROJECTO DE LEI N.º 348/IX
APROVA A LEI-QUADRO DOS INSTITUTOS PÚBLICOS INTEGRANTES DA ADMINISTRAÇÃO DO ESTADO

Exposição de motivos

O Estado social moderno aspira a uma nova agilidade gestionária que lhe permita desempenhar com eficiência as suas funções reguladoras e prestacionais, tendo como objectivo a qualidade do serviço público e dos direitos dos cidadãos.
Desde há décadas que as soluções prevalecentes sobre a missão do Estado conduziram a um crescimento do universo institucional e humano das administrações públicas, chamadas a intervir em novos domínios e a aprofundar e diversificar as suas áreas de actuação.
Esse crescimento súbito, alicerçado num novo conceito de Estado, nem sempre foi acompanhado das indispensáveis alterações no tipo de cultura e nos sistemas de gestão do serviço público, que cedo revelaram dificuldade em dar resposta a muitos dos novos desafios sociais, económicos e tecnológicos. Dir-se-á, inclusive, que essa dificuldade de adaptação acabou por se reflectir quer na satisfação do interesse público, na sua eficiência e celeridade quer na própria imagem do Estado, vítima da teia de constrangimentos de ordem estrutural.
A internacionalização dos problemas, a globalização da economia, a crescente competitividade inter e intraorganizacional, a mobilidade do mercado de emprego e a evolução tecnológica contribuíram para o agudizar da situação e conduziram a uma alteração significativa das concepções tradicionais sobre a vocação do Estado e a forma de a levar a cabo.
As repercussões dessa viragem do Estado democrático moderno não podiam deixar de reflectir-se nas administrações públicas, e na sua procura identitária de uma cultura de gestão e acção que as torne mais eficazes, ágeis e céleres e mais próximas do cidadão. Ora, essa transformação tem assumido as formas mais diversas em função do tipo de cultura dominante em cada país, que vão desde soluções de privatização, à criação de figuras organizativas intermédias, como os institutos públicos, até à modificação do sistema de gestão e funcionamento dos serviços públicos.
Os institutos públicos são um imprescindível e fundamental instrumento de modernização da Administração Pública. Para tanto, importa estabelecer consistentemente o enquadramento necessário à garantia de que a sua criação respeite um princípio de necessidade e de subsidiariedade em relação à administração directa do Estado. A renovação do serviço público exige a eficiência e adequação das soluções organizacionais que o realizam.
É o que se pretende com este projecto de lei, elaborado com base no anteprojecto apresentado pelo Prof. Vital Moreira, no âmbito do grupo de trabalho por ele presidido e apresentado à Assembleia da República pelo anterior governo em Julho de 2001.
Ao retomar essa iniciativa fazêmo-lo com a consciência da sua adequação estrutural e inovação, visando definir um regime jurídico estruturante que, superando soluções casuísticas, consagre um conjunto de regras e princípios ordenadores, simultaneamente, sensíveis às pluralidades específicas de uma gestão moderna. Com este regime jurídico de enquadramento pretende-se consolidar uma perspectiva de Administração Pública devedora de uma cultura de autonomia, responsabilidade gestionária, flexibilidade das soluções organizacionais e em regras de controlo do mérito de desempenho e de avaliação por resultados.
Simultaneamente, abre-se um espaço de inovação quanto à política de emprego público, introduzindo o contrato individual de trabalho de direito privado, como uma das formas que tutelam a relação jurídica de emprego na administração pública a par do regime de nomeação e do contrato administrativo de direito público.
Em suma, os objectivos da unificação e sistematização do quadro legal dos serviços da administração indirecta do Estado são, fundamentalmente, os seguintes:

a) Estabelecer o regime aplicável à generalidade dos institutos públicos;
b) Reduzir a multiplicidade e a heterogeneidade dos regimes vigentes e tornar mais precisos os requisitos, tanto materiais quanto procedimentais, de criação de institutos públicos;
c) Clarificar as condições de criação de institutos com regime jurídico atípico, designadamente os de tipo "empresarial";
d) Definir as regras do emprego público, quer com o recurso ao regime da função pública ou ao contrato individual de trabalho;
e) Articular mais coerentemente o conceito jurídico-administrativo de instituto público com o conceito jurídico-financeiro de "serviços e fundos autónomos";
f) Aumentar a visibilidade e a transparência do universo dos institutos públicos;
g) Definir o regime de nomeação dos membros dos órgãos dirigentes máximos, bem como o respectivo estatuto e as suas responsabilidades de gestão;
h) Permitir um maior acompanhamento da actividade dos institutos públicos por parte da Assembleia da República;
i) Proceder a um reexame dos institutos públicos existentes, quanto à conformidade do respectivo regime jurídico com as normas constantes de um quadro legal uno e sistemático

A intervenção enquadradora no vastíssimo universo dos institutos públicos, caracterizado pela variedade de regimes parcelares e, até, pela singularidade de cada instituto, tem, no entanto, de observar alguma contenção, sob pena de insucesso. Há que observar um equilíbrio entre a afirmação de princípios-regra, de vocação universal, e a admissão de regimes especiais, que,por serem excepcionais, devem ficar sujeitos a justificação precisa quanto à sua necessidade.
Assim, urge estabelecer um modelo jurídico típico, aplicável à generalidade dos institutos, admitindo simultaneamente, quando tal seja requerido pela Constituição ou quando se mostre necessário e adequado, regimes especiais quanto a um ou mais aspectos do regime geral.
Esta divisão entre institutos de direito comum, sujeitos a diploma legal de enquadramento, e institutos de regime especial é, aliás, comum a outras ordens jurídicas no que respeita, entre outros, a empresas públicas, instituições de segurança social, hospitais e universidades.