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0078 | II Série A - Número 070 | 17 de Dezembro de 2005

 

PROPOSTA DE LEI N.º 48/X
APROVA A LEI-QUADRO DA POLÍTICA CRIMINAL

Exposição de motivos

1. Ao incluir na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República a "definição dos crimes, penas, medidas de segurança e respectivos pressupostos, bem como (o) processo criminal" [alínea c) do n.º 1 do artigo 165.º], a Constituição reconhece que este órgão de soberania, a par do Governo, possui competência para definir a política criminal. Com efeito, tal política envolve a selecção de condutas que merecem ser criminalizadas tendo em conta os bens jurídicos dignos e carentes de tutela, a ponderação das sanções correspondentes e a previsão dos institutos processuais adequados à efectivação da responsabilidade penal. A reserva de lei, como relevante expressão do princípio da legalidade penal, determina que só leis da Assembleia da República ou decretos-leis do Governo autorizados nos precisos termos do n.º 2 do artigo 165.º da Constituição constituem actos normativos idóneos em matéria penal.
Mas a definição da política criminal não se esgota na aprovação de leis penais. Sendo certo - e mesmo inevitável - que nem todos os crimes acabam por ser punidos, até por causa da limitação dos recursos disponíveis, a definição de prioridades constitui parte significativa dessa política. Assim, apesar do primado do princípio da legalidade (n.º 1 do artigo 219.º da Constituição), o Código de Processo Penal contempla emanações de um princípio da "oportunidade mitigado", que determinam a compressão do jus puniendi e são ainda compatíveis com o programa constitucional de direito penal. A suspensão provisória do processo, o arquivamento em caso de dispensa de pena, o processo sumaríssimo e o julgamento por tribunal singular de processos por crimes puníveis com pena de prisão superior a cinco anos, mediante requerimento do Ministério Público, constituem exemplos paradigmáticos desta orientação.
2. Os institutos de diversão e de consenso previstos no Código de Processo Penal não permitem, só por si, definir prioridades na investigação criminal e no exercício da acção penal. Tais institutos dependem sempre da iniciativa das autoridades judiciárias e requerem uma avaliação casuística, embora sujeita a critérios gerais (para respeitar o princípio da igualdade), sobre o exercício do poder punitivo. Ora, é o próprio princípio democrático que obsta a que seja deixada ao acaso ou confiada a quaisquer pré-compreensões a orientação das autoridades que promovem a acção penal. Pela positiva, é ainda esse princípio que obriga os órgãos de soberania legitimados para o efeito - a Assembleia da República e o Governo - a exercerem as suas competências, delineando uma política que consagre estratégias de prevenção e de repressão da criminalidade e reparação dos danos individuais e sociais por ela causados. O n.º 1 do artigo 219.º da Constituição também pressupõe, aliás, a definição da política criminal pelos órgãos de soberania, ao prescrever que o Ministério Público participe na respectiva execução. E, no caso do Governo, a responsabilidade pela condução da política geral do País (artigo 182.º da Constituição) envolve, por certo, as políticas de segurança e criminal.
A definição da política criminal há-de situar-se num plano abstracto, de forma a não permitir a manipulação de processos concretos. Por outro lado, não prejudica o princípio da legalidade, na medida em que não pretende nem permite, por si mesma, isentar quaisquer crimes dos correspondentes procedimentos ou sanções. Trata-se apenas de estabelecer objectivos, prioridades e orientações, tendo em conta, em cada momento, as principais ameaças aos bens jurídicos protegidos pelo direito penal. E as prioridades devem respeitar as valorações do legislador constitucional, designadamente em sede de direitos, liberdades e garantias. Na verdade, embora um direito penal de matriz essencialmente liberal, que se perfila como ultima ratio da política criminal do Estado, não comporte, por regra, obrigações de incriminação, o primado da Constituição gera uma exigência de concordância entre as ordens axiológicas constitucional e penal, que se repercute na definição da política criminal.
3. No pólo oposto - da chamada pequena criminalidade -, a definição da política criminal permite a formulação de orientações genéricas, através da indicação de tipos de crimes, sobre a suspensão provisória do processo, o arquivamento em caso de dispensa de pena, o processo sumaríssimo, o julgamento por tribunal singular de processos por crimes puníveis com pena de prisão superior a cinco anos e a aplicação de outros regimes legalmente previstos. Mas estas orientações não põem em causa a exigência de verificação dos requisitos legais de cada um dos referidos institutos nem dispensam a ponderação, pelas autoridades judiciárias competentes, da oportunidade da sua aplicação caso a caso (mesmo que não enquadrável no âmbito traçado pela orientação). Trata-se, assim, de simples indicações programáticas.
O destinatário das orientações sobre a pequena criminalidade é o Ministério Público, enquanto titular da acção penal, uma vez que dele depende a iniciativa de recorrer aos chamados mecanismos de oportunidade. De todo o modo, é respeitado o princípio da legalidade e ficam salvaguardadas a independência dos tribunais e a autonomia do Ministério Público - estando excluída a manipulação de quaisquer processos -, dado que a este sempre competirá avaliar, em concreto, a pertinência de cada promoção processual.
4. De acordo com a presente lei-quadro, as prioridades de política criminal são definidas em relação a cada um dos títulos da Parte Especial do Código Penal e à legislação penal avulsa e podem ter em conta uma multiplicidade de critérios: o bem jurídico protegido, que enforma a sistematização do Código Penal; o tipo

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