0017 | II Série A - Número 007 | 12 de Outubro de 2006

2 - Do objecto

Esta proposta de lei alvitra uma revisão da lei das empresas municipais e intermunicipais, que resulta de um compromisso constante do Programa do XVII Governo Constitucional.
O Governo apresenta como razões para a apresentação da proposta de lei n.º 91/X o facto de considerar que as empresas do sector local são um instrumento essencial para o desenvolvimento da acção pública, permitindo uma flexibilidade na sua actuação que não é compaginável com as regras típicas da actuação administrativa do Estado. Acresce que o movimento de descentralização tem conferido aos municípios cada vez mais atribuições, no contexto das quais muitas são as decisões gestionárias de adopção do modelo empresarial, como forma de prossecução eficiente das competências municipais.
Seguindo de perto a exposição de motivos da presente proposta de lei, torna-se essencial proceder a uma modernização do regime jurídico aplicável, de forma a torná-lo mais actual, eficiente e adaptado ao tráfego jurídico, "atendendo ao desenvolvimento exponencial do número de empresas locais, bem como à diversidade qualitativa que adoptam".
A presente iniciativa estriba-se ainda na necessidade de harmonizar o regime jurídico do sector empresarial local com o regime do sector empresarial do Estado, bem como com o Código das Sociedades Comerciais.

3 - Enquadramento legal e sua evolução histórica

Em termos de enquadramento legal, aplica-se actualmente às empresas municipais a Lei n.º 58/98, de 18 de Agosto (alterada pelo Decreto-Lei n.º 76-A/2006, de 29 de Março), a "Lei das empresas municipais, intermunicipais e regionais" ou, como é mais frequentemente nomeada, a "Lei das empresas municipais".
É normalmente apontado que a Lei n.º 58/98, de 18 de Agosto, veio clarificar uma matéria que esteve durante algum tempo envolta nalguma incerteza, isto é, a possibilidade de criação de organismos de natureza empresarial pelos municípios.
Na verdade, as origens do regime jurídico aplicável a este tipo de organismos encontram-se na primeira Lei das Autarquias Locais (LAL) de 1977 (Lei n.º 79/77, de 25 de Outubro), que previa que os municípios pudessem criar empresas públicas locais. De acordo com a alínea o) do n.º 1 do artigo 48.º desse diploma, constituía competência da assembleia municipal "autorizar o município a formar empresas municipais". Tal como já sucedia na anterior, a Lei das Autarquias Locais de 1984 (Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março, rectificada pela declaração publicada no Diário da República, I Série, de 30 de Junho de 1984, e alterada pelas Lei n.º 25/85, de 12 de Agosto, Lei n.º 18/91, de 12 de Junho, e Lei n.º 35/91, de 27 de Julho) também previa a possibilidade de criação de empresas públicas locais. Nos termos do seu artigo 39.º, n.º 2, alínea g), a assembleia municipal tinha competência para "autorizar o município a criar empresas públicas municipais e a participar em empresas públicas intermunicipais". O artigo 51.º, n.º 3, alínea a), do mesmo diploma precisava que a câmara municipal tinha competência para "elaborar e apresentar à assembleia municipal propostas e pedidos de autorização relativos às matérias constantes do n.º 2 do artigo 39.º". Poderá ainda fazer-se referência à alínea h) do n.º 2 do artigo 39.º, que previa a competência da assembleia municipal para "autorizar o município a participar em empresas de âmbito municipal que prossigam fins de reconhecido interesse público local e se contenham dentro das atribuições definidas para o município".
Apesar da previsão da possibilidade de criação de empresas municipais pelo município, até à entrada em vigor da citada Lei n.º 58/98 persistiu a dúvida sobre se essas previsões das sucessivas Lei das Autarquias Locais seriam imediatamente exequíveis ou se careciam de intermediação regulamentar. Não obstante terem sido criadas pelo menos duas empresas municipais antes de 1998 (no município de Ribeira de Pena e outra no de Loures), vingou o entendimento segundo o qual seria indispensável a existência de uma tal regulamentação, pelo que só com a entrada em vigor da actual lei das empresas municipais passaram a generalizar-se essas novas entidades de natureza empresarial e de criação municipal.
Como último apontamento no que concerne ao enquadramento legal desta matéria importa referir que, de acordo com a generalidade da doutrina (v.g. Gomes Canotilho e Vital Moreira), as autarquias locais integram a denominada "administração autónoma", e não a "administração indirecta do Estado". Por sua vez, "as autarquias locais podem-se organizar em termos de uma administração local directa, quando as suas atribuições são desenvolvidas por serviços integrados nas próprias autarquias, e de uma administração local indirecta, quando os respectivos fins são prosseguidos por pessoas colectivas dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia, em concretização de um processo de transferência de actividades antes exercidas pelas autarquias locais (devolução de poderes). É no quadro dessa administração local indirecta que avultam as empresas municipais" (parecer P000102003, do Conselho Consultivo da PGR).
Poder-se-á ainda mencionar que o considerável entusiasmo das autarquias locais pelo modelo legal das empresas municipais encontra o seu fundamento e justificação no facto de permitir o recurso a modelos mais ágeis para a satisfação das necessidades locais, evitando-se desta maneira as formas de gestão dos serviços públicos locais muito burocratizadas e sujeitas a legislação arcaica. É neste contexto que se deve compreender o surgimento da Lei n.º 58/98, que, segundo João Pacheco Amorim, terá tentado "conciliar o princípio da eficácia da iniciativa económica municipal com a salvaguarda de um mínimo de ordem e de