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Quinta-feira, 5 de Fevereiro de 2009 II Série-A — Número 64

X LEGISLATURA 4.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2008-2009)

SUPLEMENTO

SUMÁRIO Proposta de lei n.º 247/X (4.ª) (Cria o programa orçamental designado por «Iniciativa para o Investimento e o Emprego» e, no seu âmbito, cria o regime fiscal de apoio ao investimento realizado em 2009 (RFAI 2009) e procede a alteração à Lei n.º 64A/2008, de 31 de Dezembro): — Parecer da Comissão de Orçamento e Finanças, incluindo anexo com pareceres da Comissão de Assuntos Económicos, Inovação e Desenvolvimento Regional e do Governo Regional da Madeira, bem como nota técnica da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) e parecer
da Associação Nacional de Municípios Portugueses.

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COMISSÃO DE ORÇAMENTO E FINANÇAS

PARECER

PROPOSTA DE LEI N.º 247/X (GOV) – CRIA O PROGRAMA ORÇAMENTAL DESIGNADO POR «INICIATIVA PARA O INVESTIMENTO E O EMPREGO» E, NO SEU ÂMBITO, CRIA O REGIME FISCAL DE APOIO AO INVESTIMENTO REALIZADO EM 2009 (RFAI 2009) E PROCEDE A ALTERAÇÃO À LEI N.º 64-A/2008, DE 31 DE DEZEMBRO.

PARTE I - CONSIDERANDOS

Nota introdutória

O Governo tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República, em 19 de Janeiro de 2009, a Proposta de Lei n.º 247/X, que “Cria o programa orçamental designado por «Iniciativa para o Investimento e o Emprego» e, no seu âmbito, cria o regime fiscal de apoio ao investimento realizado em 2009 (RFAI 2009) e procede a alteração à Lei n.º 64-A/2008, de 31 de Dezembro”.

Esta apresentação foi efectuada nos termos do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa e dos artigos 118.º e 119.º do Regimento da Assembleia da República.

Por despacho de Sua Excelência o Presidente da Assembleia da República de 19 de Janeiro de 2009, a iniciativa vertente baixou às Comissões de Orçamento e Finanças, de Assuntos Económicos, Inovação e Desenvolvimento Regional e de Trabalho, Segurança Social e Administração Pública, sendo competente a primeira, para emissão do respectivo Parecer.

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A proposta de lei n.º 247/X vem acompanhada de Relatório, bem como de alteração aos mapas I, II, III, IV, X, XI, XII, XIII; XIV e XXI aprovados pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de Dezembro – “Orçamento do Estado para 2009”.

No âmbito da apreciação na generalidade da proposta de lei n.º 247/X (bem como da actualização do Programa de Estabilidade e Crescimento), realizou-se no dia 21 de Janeiro de 2009, na Comissão de Orçamento e Finanças, a audição do Sr.
Ministro de Estado e das Finanças, que se fez acompanhar pelos Srs. Secretários de Estado Adjunto e do Orçamento, do Tesouro e Finanças e dos Assuntos Fiscais.

A Parte I do presente Parecer encontra-se estruturada da seguinte forma: I.a) Do objecto, conteúdo e motivação da iniciativa I.b) Cenário macroeconómico I.c) Situação financeira das administrações públicas

A discussão na generalidade da proposta de lei n.º 247/X encontra-se agendada para o próximo dia 29 de Janeiro de 2009.

I.a) Do objecto, conteúdo e motivação da iniciativa

O Governo justifica a apresentação da presente proposta de lei com o facto de o Conselho Europeu ter aprovado um Plano de Recuperação Económica – no âmbito da flexibilidade prevista pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento quando ocorram circunstâncias excepcionais – Plano esse que visa estimular a actividade económica e o emprego, para fazer face à contracção prevista para a economia europeia. O Plano, refere a exposição de motivos da proposta de lei, “promove a intensificação coordenada do esforço anti-cíclico a prosseguir pelos vários Estados-Membros, provocando um estímulo orçamental da ordem de 1,5% do PIB”.

No Orçamento do Estado para 2009 o Governo havia inscrito medidas que considera terem enquadramento “no espírito desta decisão do Conselho”, mas acrescenta que “perante o agravamento da conjuntura externa e ciente dos riscos

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que tal representa para a sua economia, Portugal não pode deixar de se associar ao esforço comum agora iniciado, sem prejuízo do rigor das suas finanças põblicas”.

Neste sentido, foi aprovada, em Conselho de Ministros extraordinário de 13 de Dezembro de 2008, a Iniciativa para o Investimento e o Emprego, que contempla acções em cinco eixos distintos.

Através da proposta de lei n.º 247/X, o Governo cria o programa orçamental «Iniciativa para o Investimento e o Emprego» (Programa IIE), constituído pelas medidas aprovadas em 13 de Dezembro, designadamente:  Modernização das escolas;  Promoção das energias renováveis, da eficiência energética e das redes de transporte de energia;  Modernização da infra-estrutura tecnológica – Redes de Banda Larga de Nova Geração;  Apoio especial à actividade económica, exportações e PME’s;  Apoio ao emprego e reforço da protecção social.

O Programa IIE ascende a 2.040 milhões de euros, dos quais 1.300 milhões de euros relativos a financiamento nacional e 740 milhões de euros relativos a financiamento comunitário. A sua implementação pressupõe: − O aumento da despesa para financiar a modernização de escolas em 500 milhões de euros (dos quais 200 milhões de euros de financiamento comunitário); − O aumento da despesa com subsídios e investimento para financiamento de projectos de investimento na área da energia sustentável em cerca de 260 milhões de euros; − Apoios na área da modernização da infra-estrutura tecnológica – redes de banda larga de nova geração, que representam cerca de 50 milhões de euros (diminuição da receita); − Apoio à actividade económica, exportações e PME, com reflexos na receita de 220 milhões de euros e no aumento da despesa de 430 milhões de euros (dos quais

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260 milhões de euros de financiamento comunitário), para além de 175 milhões de euros destinados à criação de um fundo de reestruturação industrial e de 75 milhões de euros da contribuição do Estado para a capitalização do Fundo de Contra-Garantia Mútuo para a nova linha de crédito às PME; − Medidas específicas de apoio ao emprego, que representam cerca de 580 milhões de euros (dos quais, 300 milhões de euros de financiamento nacional e 280 milhões de euros de financiamento comunitário), reflectidos no orçamento da Segurança Social, quer através do aumento de subsídios, quer através da diminuição de receita de contribuições sociais.

De acordo com o inscrito no artigo 2.º da proposta de lei, este programa tem como objectivo “promover o crescimento económico e o emprego, contribuindo para o reforço da modernização e da competitividade do País, das qualificações dos portugueses, da independência e da eficiência energética, bem como para a sustentabilidade ambiental e, ainda, da promoção da coesão social”.

O financiamento do Programa IIE provém de dotações inscritas no Orçamento do Estado para 2009, na componente nacional, acrescidas à dotação provisional inscrita no Capítulo 60 do Ministério das Finanças e da Administração Pública, no montante global de 980 milhões de euros, bem como por financiamento comunitário no montante previsto de 740 milhões de euros.

Adicionalmente, o Governo procede ao reforço das transferências do Orçamento do Estado para a segurança social, no valor de 185,7 milhões de euros, com o objectivo de dar cobertura à medida de apoio ao emprego e reforço da protecção social.

A proposta de lei contempla o aditamento ao Orçamento do Estado para 2009 das normas destinadas à execução das medidas adicionais, de carácter financeiro e fiscal, integradas na Iniciativa para o Investimento e o Emprego.

Assim, são efectuadas as seguintes alterações:

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Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas (CIRC)  Alteração ao artigo 98.º do CIRC, passando o Pagamento Especial por Conta a ter um limite mínimo de 1.000 euros, contra os actuais 1.250 euros.

Código do Imposto sobre o Valor Acrescentado (CIVA)  Alteração ao artigo 22.º do CIVA, no sentido de diminuir para 3.000 euros o limiar de reembolso do IVA, que, à excepção das situações previstas no CIVA, é actualmente de 25 vezes a retribuição mínima mensal arredondada para a centena de euros inferior (11.200 euros).
 Autorização legislativa para o estabelecimento de uma regra de inversão do sujeito passivo do imposto relativamente a transmissões de bens e prestações de serviços efectuadas no âmbito de contratos públicos de valor igual ou superior a 5.000 euros, quando o cliente seja o Estado ou outras pessoas colectivas de direito público.

Estatuto dos Benefícios Fiscais (EBF)  Alteração do artigo 68.º do EBF, no sentido de permitir a dedução à colecta de IRS de montantes despendidos com a aquisição de equipamento relacionado com redes de banda larga de nova geração.
 Alteração ao artigo 32.º do EBF, estendendo o regime fiscal das Sociedades Gestoras de Participações Sociais às sociedades constituídas noutros EstadosMembros, no contexto do acórdão do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, no processo C-210/06 (Acórdão Cartesio), de 16 de Dezembro de 2008.

Alteração à Lei n.º 40/2005, de 30 de Agosto, que cria o SIFIDE, sistema de incentivos fiscais em investigação e desenvolvimento empresarial  Alteração do artigo 4.º, aumentando o valor da dedução correspondente às despesas com investigação e desenvolvimento, na parte que não tenha sido objecto de comparticipação financeira do Estado a fundo perdido. Assim, a taxa base passa de 20% para 35% das despesas realizadas e a taxa

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incremental de 50% passa a ter como limite 1.500.000 euros, contra os actuais 750.000 euros.

Através da proposta de lei é, ainda, criado o «Regime Fiscal de Apoio ao Investimento realizado em 2009» em determinados sectores de actividade, que consiste num regime simplificado de benefícios fiscais automáticos, em função valor do investimento (inferior ou superior a 5 milhões de euros), com as seguintes características: Dedução à colecta de IRC, até à concorrência de 25% da mesma, das seguintes importâncias, para investimentos realizados em regiões elegíveis para apoio no âmbito dos incentivos com finalidade regional: o 20% do investimento relevante, relativamente ao investimento até ao montante de 5.000.000 euros.
o 10% do investimento relevante relativamente ao investimento a partir do montante de 5.000.000 euros.
A dedução é efectuada na liquidação respeitante ao período de tributação que se inicie em 2009 ou, quando não possa ser efectuada integralmente por insuficiência de colecta, a parte ainda não deduzida pode sê-lo, nas mesmas condições, nas liquidações dos quatro exercícios seguintes. Isenção de Imposto Municipal sobre Imóveis (IMI), por um período até cinco anos, relativamente aos prédios que constituam investimento relevante. Isenção de Imposto Municipal sobre Transmissões Onerosas de Bens Imóveis (IMT) e de Imposto do Selo, relativamente às aquisições de prédios que constituam investimento relevante. Actividades abrangidas: sectores agrícola, florestal, agro-industrial, energético e turístico e da indústria extractiva ou transformadora, com excepção dos sectores siderúrgico, da construção naval e das fibras sintéticas; actividades no âmbito das redes de banda larga de nova geração.

A proposta de lei n.º 247/X apresenta um capítulo referente à Segurança Social, no âmbito do qual se destaca a alteração ao artigo 56.º da Lei do Orçamento do Estado para 2009. Com esta alteração, passa a reverter para o Fundo de

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Estabilização Financeira da Segurança Social uma parcela até dois pontos percentuais do valor percentual correspondente às quotizações dos trabalhadores por conta de outrem, quando o Orçamento previa uma parcela de exactamente dois pontos percentuais.

Esta iniciativa contém, igualmente, diversas alterações à Lei n.º 64-A/2008, de 31 de Dezembro, as quais são justificadas pelo Governo com a criação do Programa IIE.

Assim, são introduzidas alterações aos artigos 127.º, 131.º, 135.º, 139.º e 142.º do Orçamento do Estado para 2009, designadamente:

Artigo 127.º (Concessão de empréstimos e outras operações activas) Mantém-se o montante autorizado para a concessão de empréstimos e a realização de outras operações de crédito activas pelo Governo (785 milhões de euros), mas aumenta o montante para a concessão de empréstimos pelos Serviços e Fundos Autónomos (de 396,25 milhões de euros para 500 milhões de euros).

Artigo 131.º (Antecipação de fundos comunitários) É aumentado, de 1.000 para 1.300 milhões de euros, o limite de antecipação de fundos relativo aos programas co-financiados pelo FEDER, por iniciativas comunitárias e pelo Fundo de Coesão.

Artigo 135.º (Limite máximo para a concessão de garantias pelo Estado e por outras pessoas colectivas de direito público) O limite máximo autorizado para a concessão de garantias pelo Estado em 2009, em termos de fluxos líquidos anuais, passa de 2.500 milhões de euros para 6.000 milhões de euros.
O limite das responsabilidades do Estado decorrentes dos compromissos da concessão, em 2009, de garantias de seguro de crédito, de créditos financeiros, seguro-caução e seguro de investimento passa de 1.100 milhões de euros para

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2.100 milhões de euros, especificando-se a sua medição em termos de fluxos líquidos anuais.
São acrescentados dois novos números ao artigo em apreço, dispondo que, no âmbito do limite de 6.000 milhões de euros autorizado para a concessão de garantias pelo Estado em 2009, podem beneficiar de garantias os projectos de investimento considerados relevantes por resolução do Conselho de Ministros e que o mesmo “prevalece sobre quaisquer disposições legais em contrário”.

Artigo 139.º (Financiamento do Orçamento do Estado) O Governo fica autorizado a aumentar o endividamento líquido global directo até ao montante máximo de 10.107,9 milhões de euros, que compara com os 7.342,2 milhões de euros aprovados pelo Orçamento do Estado para 2009.

Artigo 142.º (Condições gerais do financiamento) O presente artigo estabelece o limite global até ao qual o Governo fica autorizado a contrair empréstimos amortizáveis e a realizar outras operações de endividamento, nomeadamente operações de reporte com valores mobiliários representativos de dívida pública directa do Estado.
Com a alteração prevista na proposta de lei n.º 247/X, passa a estar também incluído nesta autorização o montante dos limites para o acréscimo de endividamento líquido global directo estabelecidos nos termos do artigo 141.º (financiamento da regularização extraordinária de dívidas, com um limite de 1.700 milhões de euros) e do artigo 149.º (financiamento tendo em vista o reforço da estabilidade financeira e da disponibilização de liquidez nos mercados financeiros, com um limite de 20.000 milhões de euros).

São, igualmente, alterados os mapas I, II, III, IV, X, XI, XII, XIII, XIV e XXI do Orçamento do Estado para 2009, bem como o quadro relativo às transferências orçamentais, em conformidade com as modificações introduzidas pela proposta de lei n.º 247/X, ficando, ainda, o Governo autorizado a proceder às alterações orçamentais e transferências que se mostrem necessárias “à adequada execução do Programa IIE”.

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I.b) Cenário macroeconómico

A proposta de lei n.º 247/X tem subjacentes previsões para a economia portuguesa substancialmente diferentes das inscritas no Orçamento do Estado para 2009, apresentado na Assembleia da República em 15 de Outubro de 2008.

Nos três meses que decorreram entre estes dois momentos, foram apresentadas previsões por diversas instituições nacionais e internacionais, que sistematicamente foram revendo em baixa o cenário macroeconómico para Portugal, em linha com as previsões emitidas para a generalidade das economias a nível mundial.

As mais recentes previsões da Comissão Europeia, divulgadas no corrente mês, apontam para uma contracção da economia da zona euro na ordem dos 1,9% e da UE-27 de 1,8%. De acordo com estas previsões, a Alemanha deverá assistir a uma contracção de 2,3% em 2009, a Espanha 2,0%, a França 1,8% e o Reino Unido 2,8%. Para Portugal, esta instituição prevê que o PIB contraia 1,6% no presente ano. Para 2010 prevê ainda uma contracção de 0,2%, sendo Portugal um dos dois Estados-membros da zona Euro, conjuntamente com Espanha, a contrair nestes dois anos consecutivos.

As previsões da Comissão Europeia no que respeita à taxa de desemprego vão no sentido de um agravamento significativo, essencialmente no que se refere à zona euro (de 7,5% em 2008 para 9,3% em 2009), não sendo despiciendo o caso de Espanha, país para o qual a Comissão prevê uma taxa de desemprego superior a 16% em 2009. No que respeita a Portugal, a Comissão prevê um agravamento para 8,8% no corrente ano, próximo da média da UE-27 (8,7%).

Em 2010 a Comissão Europeia prevê ainda um agravamento da taxa de desemprego para Portugal, enquanto o Governo prevê que a mesma diminua face a 2009.

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ECONOMIA PORTUGUESA EM 2009 – COMPARAÇÃO DAS PREVISÕES

2009
( p )
2008
( e )
O E 2009
Ba nco de Portuga l
Comis sã o E ur opei a
PE C 2008-2011
PE C 2008-2011
PI B 0 ,6 - 0 ,8 - 1 ,6 - 0 ,8 0 ,3
Co n su mo p r i vad o 0 ,8 0 ,4 - 0 ,2 0 ,4 1 ,2
Co n su mo p ú b l i co 0 ,2 - 0 ,1 0 ,3 0 ,2 - 0 ,3
F BCF 1 ,5 - 1 ,7 - 5 ,5 - 0 ,9 - 0 ,8
Pr o cu r a i n t e r n a 0 ,9 0 ,0 - 0 ,2 0 ,7
E xp o r t açõ e s 1 ,2 - 3 ,6 - 3 ,8 - 4 ,4 0 ,1
I mp o r t açõ e s 1 ,8 - 1 ,0 - 2 ,8 - 1 ,3 1 ,0
Taxa d e i n fl ação 2 ,5 1 ,0 1 ,0 1 ,2 2 ,6
Taxa d e se mp r e g o (%) 7 ,6 - 8 ,8 8 ,5 7 ,7
Cap ./ Ne c. L í q . E n d i vi d am e n t o face ao e xte r i o r
- - 7 ,9 - 8 ,2 - 9 ,2 - 1 0 ,5
Sa l d o AP ( e m % d o PI B) - 2 ,2 - - 4 ,6 - 3 ,9 - 2 ,2
Dí vi d a Pú b l i ca ( e m % d o PI B) 6 4 ,0 - 6 8 ,2 6 9 ,7 6 5 ,9
T ax a d e v ar i açã o , em pe rcen t age m
(p) - p rev i são; (e) - est i mat i v a
Fo n t es:
Rel at ó ri o d o Orç amen t o d o E st ado p ar a 2 0 0 9
B o l et i m E co n ó mi co d e I n v ern o d o B an co d e P o rt u g al (J an . 2 0 0 9 )
P rev i sõ es I n t ercal ar es da C o mi ssã o E u ro p ei a (J an . 2 0 0 9 )
P ro g ra ma d e E st abi l i d ade e C resci men t o 2 0 0 8 -20 1 1 (a ct . Ja n ei ro 2 0 0 9 ) e R el at ó ri o d a P ro p o st a d e Le i n . º 24 7 /X O cenário agora apresentado pelo Governo, quer no Relatório que acompanha a Proposta de Lei n.º 247/X, quer na actualização do Programa de Estabilidade e Crescimento, prevê uma contracção da economia portuguesa em linha com a previsão constante do Boletim Económico de Inverno do Banco de Portugal, divulgado no início do corrente mês de Janeiro.

Assim, o Governo prevê que o PIB contraia 0,8% em 2009, sobretudo em resultado da deterioração do contributo para o crescimento da procura externa líquida, prevendo uma quebra das exportações na ordem dos 4,4%, após o significativo abrandamento registado em 2008. A este comportamento não será alheio o desempenho das economias dos principais parceiros de Portugal: Espanha, Alemanha, França, Reino Unido, bem como os E.U.A..

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Também a procura interna deverá abrandar, reflectindo o abrandamento do consumo privado (0,4%) e a quebra do investimento (-0,9%), que nos últimos anos apenas registou um comportamento positivo em 2006.

Paralelamente, o consumo público deverá registar um ligeiro acréscimo (0,2%), em linha com as medidas que o Governo preconiza para fazer frente à crise económicofinanceira.

O comportamento da procura externa líquida constitui a principal justificação avançada pelo Governo para a evolução das necessidades líquidas de financiamento da economia face ao exterior (saldo conjunto das balanças corrente e de capital), que ascenderam a -10,5% do PIB em 2008 e que se estima atingirem -9,2% em 2009.

A taxa de inflação deverá diminuir para perto de 1%, reflectindo por um lado, o abrandamento da actividade económica nacional e, por outro, os efeitos do abrandamento económico mundial, designadamente sobre o preço das matériasprimas e dos produtos transformados.

No que se refere à taxa de desemprego, o Governo prevê que atinja uma taxa de 8,5% em 2009, depois da diminuição para 7,7% que se estima ter ocorrido em 2008.

I.c) Situação financeira das administrações públicas

Através da proposta de lei n.º 247/X, o Governo procede também à actualização das contas públicas apresentadas no Orçamento do Estado para 2009, situação que justifica com o agravamento do cenário macroeconómico de 2009, o qual terá originado a adopção da Iniciativa para o Investimento e o Emprego.

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O Relatório da proposta de lei refere que o montante do Programa IIE ascende a 2.040 milhões de euros, “o que corresponde a cerca de 1,2% do PIB. Parte deste montante beneficiará de financiamento comunitário, que se estima em 0,4% do PIB, enquanto o financiamento nacional representará um esforço de 0,8% do PIB em 2009. O financiamento nacional da despesa pública associada às medidas da IIE será de aproximadamente 0,5% do PIB, enquanto as medidas que se traduzem em redução de receita situar-se-ão próximas dos 0,3% do PIB.”

Acrescenta que “o impacto da evolução negativa das perspectivas económicas produzirá os seus efeitos sobre o défice das contas públicas através, essencialmente, da redução das receitas fiscais e contributivas, bem como, em menor grau, do aumento das despesas com prestações sociais.”

RECEITAS E DESPESAS DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS 2009 – COMPARAÇÃO COM O OE 2009 Óptica da Contabilidade Nacional (milhões de euros)

Fonte: Relatório da Proposta de Lei n.º 247/X

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RECEITAS E DESPESAS DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS 2009 Óptica da Contabilidade Nacional (milhões de euros)

Fonte: Relatório da Proposta de Lei n.º 247/X

A previsão agora apresentada pelo Governo traduz um défice orçamental de 3,9% do PIB, que compara com os 2,2% contidos no Orçamento do Estado para 2009. O saldo da administração central sofre um agravamento, de -3,1% para -4,6%, o saldo da segurança social diminui de 0,9% para 0,6% e o saldo das administrações regional e local mantém-se nulo.

O Governo procede a alterações ao nível da previsão da receita fiscal para 2009, a qual ascende agora a 35.394 milhões de euros, um decréscimo de 4,7% (1.730 milhões de euros) face à previsão inscrita no Orçamento do Estado para 2009, mas que, de acordo com o Governo, tem já em consideração o agravamento do cenário macroeconómico e o efeito esperado das medidas previstas no Programa IIE.

De igual modo, é revista em baixa a estimativa de execução da receita fiscal em 2008, que decresce 0,7% face à estimativa inscrita no Orçamento do Estado para 2009.

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RECEITAS FISCAIS – COMPARAÇÃO COM O OE 2009 (milhões de euros e %)

Fonte: Relatório da Proposta de Lei n.º 247/X

Todos os impostos sofrem uma revisão em baixa da receita, verificando-se uma variação mais significativa face à anterior previsão para 2009 na cobrança de IVA (decréscimo de 982 milhões de euros), de IRC (menos 271,5 milhões de euros), de ISV (variação negativa de 118 milhões de euros) e de IUC/IC (menos 112 milhões de euros).

Uma referência ainda para a dívida pública, cujo rácio relativamente ao PIB atingiu 65,9% no final de 2008, registando um acréscimo de 2,3 pontos percentuais face a 2007, ano em que inverteu a tendência de subida que vinha registando.

Para o ano 2009 e seguintes, o Governo prevê um agravamento do rácio da dívida pública, que se prevê vir a ultrapassar os 70% do PIB em 2010.

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DINÂMICA DA DÍVIDA DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS (2007-2011) (% do PIB)

Fonte: Relatório da Proposta de Lei n.º 247/X

PARTE II – OPINIÃO DO RELATOR

O signatário do presente parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre as iniciativas em apreço, a qual ç, de resto, de “elaboração facultativa” nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do novo Regimento (Regimento da Assembleia da República n.º 1/2007, de 20 de Agosto), reservando o seu grupo parlamentar a sua posição para o debate em Plenário agendado para o próximo dia 29 de Janeiro.

PARTE III - CONCLUSÕES 1. O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 247/X, que “Cria o programa orçamental designado por «Iniciativa para o Investimento e o Emprego» e, no seu âmbito, cria o regime fiscal de apoio ao investimento realizado em 2009 (RFAI 2009) e procede a alteração à Lei n.º 64-A/2008, de 31 de Dezembro”.

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2. De acordo com a proposta de lei, o Programa IIE tem como objectivo “promover o crescimento económico e o emprego, contribuindo para o reforço da modernização e da competitividade do País, das qualificações dos portugueses, da independência e da eficiência energética, bem como para a sustentabilidade ambiental e, ainda, da promoção da coesão social”.
3. O Programa IIE ascende a 2.040 milhões de euros (cerca de 1,2% do PIB), dos quais 1.300 milhões de euros relativos a financiamento nacional e 740 milhões de euros relativos a financiamento comunitário.
4. Através da Proposta de Lei n.º 247/X, o Governo procede à actualização das contas públicas resultante do agravamento do cenário macroeconómico para 2009 e da adopção das medidas constantes da Iniciativa para o Investimento e o Emprego.
5. A actualização das contas públicas traduz uma previsão do défice orçamental de 3,9% do PIB e da dívida pública de 69,7% do PIB em 2009.
6. Face ao exposto, a Comissão de Orçamento e Finanças é de parecer que a Proposta de Lei n.º 247/X (GOV) reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser discutida e votada em plenário, reservando os grupos parlamentares as suas posições de voto para plenário.

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Parecer do Governo Regional da Madeira

Relativamente ao assunto em epígrafe, encarrega-me S. Ex.ª o Sr. Secretário Regional do Plano e Finanças de manifestar a Vossa Excelência a discordância do Governo Regional da Madeira à Proposta de Lei 247/X, por a mesma continuar a não contemplar a regularização das responsabilidades financeiras do Estado perante esta Região Autónoma.
Neste sentido, abaixo, é proposto um elenco de alterações a contemplar na referida Proposta, acompanhadas das notas justificativas, por ser a sede própria para obviar ao solucionamento das respectivas questões pendentes, as quais, a serem aceites, farão com que o documento mereça a nossa concordância.
Remete-se, igualmente, um conjunto de propostas no âmbito das autarquias locais, bem como em matéria fiscal, que merecem a aprovação.
Finalmente, solicita-se que sejam extensivas às Regiões Autónomas as medidas «anticrise» que foram implementas ou que estão em fase de implementação.

1 — Regularização de responsabilidades do Estado perante a Região Autónoma da Madeira

A regularização de responsabilidades do Estado perante a Região Autónoma da Madeira constitui uma importante medida para que a Região possa enfrentar a actual conjuntura adversa, pelo que é determinante que o Orçamento Rectificativo do Estado para 2009 preveja as dotações necessárias para o efeito.

1.1 — Verbas em atraso devido à incorrecta aplicação da fórmula de cálculo das transferências do Orçamento do Estado — Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro De acordo com os nossos cálculos, o valor dos acertos referentes às transferências do Orçamento do Estado ascendem a 77,92 milhões de euros, que compara com os 55,01 milhões de euros calculados pelo Ministério das Finanças, existindo uma divergência na ordem dos 22,9 milhões de euros desfavorável à Região Autónoma da Madeira.
Deste valor global em dívida, foi inscrita uma verba de 9,15 milhões de euros no Orçamento do Estado para 2007 — artigo 109.º, alínea l) — que segundo informação obtida junto do Ministério das Finanças corresponde à 1.ª de 6 prestações anuais, a qual foi transferida no decurso do ano de 2007.
Assim, à data, a Região tem a receber a importância de 68,77 milhões de euros, sendo que em 2008 não foi recebida qualquer verba.
Decorrente destes acertos, deve ser revisto o valor de referência que esteve na base dos cálculos das transferências ao abrigo da nova Lei de Finanças das Regiões Autónomas (montante das transferências referente ao ano de 2006), o que influenciará o valor das transferências de 2007 e anos seguintes.

1.2 — Comparticipação nacional nos sistemas comunitários de incentivos financeiros nacionais de apoio ao sector produtivo Continuam por transferir para a Região Autónoma da Madeira os valores referentes à componente nacional dos sistemas de incentivos comunitários ao sector agrícola, devidos desde 1998 até 2006 (correspondente aos anos em que vigorou a anterior LFRA).
Está em causa uma dívida na ordem dos 25,63 milhões de euros, valor apurado até 31.12.2006, data até à qual esteve em vigência a anterior Lei de Finanças das Regiões Autónomas.

1.3 — Verbas em atraso devidas no âmbito da Habitação

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Estão em atraso, igualmente, verbas devidas no âmbito do programa PROHABITA (Habitação Social), decorrente do Acordo de Colaboração celebrado em 24.01.2003 e revisto em 19.01.2007 entre o INH (actual IHRU — Instituto de Habitação e Reabilitação Urbana), o Instituto de Habitação da Madeira e o Município do Funchal da Habitação, cuja dívida actual ascende a cerca de 2,41 milhões de euros, bem como empréstimos pendentes no valor de 1,16 milhões de euros.

1.4 — Verbas em atraso devidas no âmbito da Convergência Tarifária O contrato relativo à convergência tarifária da energia eléctrica celebrado em Abril de 2003 entre o Governo Regional, a Empresa de Electricidade da Madeira (EEM) e o Governo da República prevê um plano de pagamentos até ao ano 2013.
De acordo com o contrato, o valor da compensação financeira a transferir pelo Governo da República para a EEM relativamente à convergência tarifária entre 1998 e 2003 foi estabelecido pela ERSE, por ofício datado de 30 de Junho de 2007, tendo-se concluído que a compensação financeira ascendia a cerca de 44,36 milhões de euros.
O valor em dívida atinge actualmente os 21,22 milhões de euros, podendo atingir os 27,10 milhões de euros no final de 2009 se não for concretizada qualquer transferência.
Relembra-se que o acumular de montantes a receber do Governo da República foi uma das situações que, nos últimos anos, contribuiu para os níveis de endividamento demasiado elevados que a EEM atingiu e que compromete os recursos financeiros disponíveis para a realização de investimentos necessários, bem como à própria viabilidade económicofinanceira da empresa, sendo urgente encontrar uma solução para a entrega destas verbas.

1.5 — Regularização da dívida do Estado com a Companhia Logística de Combustíveis da Madeira, SA No que diz respeito à dívida do Estado para com a Companhia Logística de Combustíveis da Madeira, depois da última transferência efectuada, autorizada por Despacho de 6 de Janeiro de 2006, no montante de 2,29 milhões de euros, não foi ainda orçamentada qualquer outra verba para o efeito.
Assim, está pendente o pagamento do saldo final em dívida, no montante de cerca de 7,74 milhões de euros, que contempla o valor de 5,5 milhões de euros a título de comparticipação financeira adicional ao Projecto de 27,5%, conforme comunicação do Ministério das Finanças e Ministério da Presidência datado de 5 de Dezembro de 2002. 1.6 — Rede Nacional de Bibliotecas Públicas Na área da Cultura, em 2003 foi definido, através de Protocolo celebrado entre o IPLB — Instituto Português do Livro e das Bibliotecas e a Direcção Regional dos Assuntos Culturais, aplicar o Programa da Rede Nacional de Bibliotecas Públicas à Região Autónoma da Madeira, na sequência de um levantamento da situação existente, tendo na altura o IPLB inscrito no PIDDAC para 2003 verbas destinadas ao co-financiamento dos projectos.
Até à data não foi concretizada qualquer transferência, sendo que a verba devida no âmbito da Rede Nacional de Bibliotecas Públicas ascende actualmente aos 850 mil euros, devida ao município de Câmara de Lobos.

1.7 — Pagamento das despesas com as deslocações dos praticantes que representam clubes da Região Autónoma da Madeira, quando participam em representação das selecções nacionais, assim como dos árbitros da RAM nomeados pelas Federações A Região pretende que seja dado cumprimento ao Despacho n.º 22932/2007, de 29 de Agosto, do Secretário de Estado da Juventude e do Desporto, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 191, de 3 de Outubro de 2007, e com efeitos a 1 de Julho de 2007, na

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medida em que mantém-se a recusa de quase todas as Federações nacionais em assumirem custos com participantes em selecções e árbitros convocados para selecções nacionais.
Prevê-se que o encargo para 2009 ascenda a cerca de 0,6 milhões de euros, valor que deverá ser assegurado pelo Orçamento Rectificativo do Estado para 2009.

1.8 — Norma a inscrever no Orçamento Rectificativo do Estado para 2009 para regularização de responsabilidades Para a regularização das responsabilidades do Estado para com a Região Autónoma da Madeira, propõe-se a seguinte alteração ao artigo 129.º do Orçamento do Estado para 2009:

«Artigo 129.º Aquisição de activos e assunção de passivos e responsabilidades

1 — »

a) (») b) (») c) A regularizar responsabilidades do Estado perante a Região Autónoma da Madeira, e a entidades públicas desta Região Autónoma, resultantes dos seguintes compromissos:

i) Acertos nas transferências do Orçamento do Estado, até ao limite de 68,77 milhões de euros; ii) Comparticipação nacional nos projectos co-financiados por fundos comunitários, no sector da agricultura, até ao limite de 25,63 milhões de euros; iii) Verbas devidas no âmbito do programa PROHABITA, decorrente do Acordo de Colaboração celebrado em 24.01.2003 e revisto em 19.01.2007 entre o INH, o Instituto de Habitação da Madeira e o Município do Funchal da Habitação, até ao limite de 2,41 milhões de euros; iv) Verba devida no âmbito do Contrato relativo à Convergência Tarifária da Energia Eléctrica, até ao limite de 27,10 milhões de euros; v) Verba devida à Companhia Logística de Combustíveis da Madeira, até ao limite de 7,74 milhões de euros; vi) Verba devida no âmbito da Rede Nacional de Bibliotecas Públicas, até ao limite de 850 mil euros.

2 — (»)»

2 — Endividamento líquido das Regiões Autónomas para 2009

A Região solicitou autorização para a emissão de um empréstimo na ordem dos 50 milhões de euros para fazer face à componente nacional dos projectos co-financiados por fundos comunitários, a contrair junto do Banco Europeu de Investimento.
No entanto, à semelhança do que aconteceu em 2008, o Orçamento do Estado para 2009 impôs um aumento nulo ao limite de endividamento das Regiões Autónomas.
Na proposta de Orçamento Rectificativo para 2009 o valor máximo do endividamento líquido do Estado foi corrigido em alta, atingindo os 31.807,9 milhões de euros, pelo que não faz sentido que na actual conjuntura e face à não regularização dos compromissos assumidos para com a Região e à imposição do aumento obrigatório de determinadas despesas (como é o caso dos encargos para a CGA), se continue a estabelecer um endividamento líquido nulo à Região Autónoma da Madeira.

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Assim, e até porque o Pacto de Estabilidade e Crescimento o permite propomos que seja inscrito no Orçamento Rectificativo do Estado para 2009 um aumento do endividamento líquido para a Região Autónoma da Madeira até aos seguintes limites: Alternativa A: 50 milhões de euros caso sejam regularizadas as responsabilidades do Estado para com a Região; Alternativa B: 145 milhões de euros caso não sejam regularizadas as responsabilidades do Estado para com a Região que têm implicação directa no Orçamento Regional, as quais atingem os 94,4 milhões de euros.
Por outro lado, e conforme temos vindo a defender, a determinação do endividamento líquido regional deveria assentar em critérios objectivos, pelo que se propõe, igualmente, uma alteração do critério definido no actual n.º 3 do artigo 151.º do Orçamento do Estado para 2009.
No artigo 151.º será de prever ainda, como excepção, a possibilidade legal das Regiões contraírem empréstimos no âmbito de programas de regularização de dívidas.
Assim, propõe-se a seguinte alteração ao artigo 151.º:

«Artigo 151.º Necessidades de financiamento das Regiões Autónomas

1 — As Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira podem acordar contratualmente novos empréstimos, incluindo todas as formas de dívida, que não impliquem um aumento do seu endividamento líquido superior a [50 ou 145] milhões de euros, para cada Região Autónoma.
2 — Podem excepcionar-se do disposto no número anterior, nos termos e condições a definir por despacho do ministro responsável pela área das finanças, empréstimos e amortizações destinados ao financiamento de projectos com comparticipação de fundos comunitários, bem como ao pagamento de dívidas a fornecedores no contexto de contratos a celebrar com o Estado no âmbito de programas de regularização de dívidas.
3 — O montante de endividamento líquido regional é equivalente à variação anual do saldo da dívida pública, definido para os fins do procedimento relativo aos défices excessivos como equivalente à soma dos passivos dos Serviços Integrados e dos Serviços e Fundos Autónomos da Administração Pública Regional, nas categorias de numerário e depósitos (AF.2), títulos excepto acções (AF.3) excluindo derivados financeiros (AF.34) e empréstimos (AF.4).»

3 — Programa de Regularização Extraordinária de Dívidas do Estado

Tal como já solicitado, seria importante garantir o acesso da Região Autónoma da Madeira ao novo programa de Regularização Extraordinária de Dívidas do Estado, de forma a assegurar, por um lado, que os encargos assumidos e não pagos que não foram contemplados no programa Pagar a Tempo e Horas possam sê-lo neste novo programa e, por outro lado, que as empresas públicas regionais e os serviços e fundos autónomos possam ter acesso a este novo instrumento de regularização de responsabilidades.
Relativamente às empresas públicas, solicita-se em particular que o Serviço Regional de Saúde possa, a título excepcional, ser incluído no Fundo de Apoio ao Sistema de Pagamentos do Serviço Nacional de Saúde, criado pelo Decreto-Lei n.º 185/2006, de 12 de Setembro.
Estas medidas, face ao contexto actual, são extremamente importantes no sentido de introduzir liquidez na economia regional.
Propõe-se a seguinte redacção ao artigo 173.º do Orçamento do Estado para 2009:

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«Artigo 173.º Redução dos prazos de pagamento

1 — (») 2 — (») 3 — Durante o ano de 2009, as regiões autónomas e os municípios estão autorizados a celebrar empréstimos de médio e longo prazos destinados ao pagamento de dívidas a fornecedores no contexto de um contrato a celebrar com o Estado no âmbito de um programa de regularização de dívidas, independentemente de terem obtido financiamento de médio e longo prazos no âmbito do Programa Pagar a Tempo e Horas, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 34/2008, de 22 de Fevereiro, desde que da operação não resulte um aumento do respectivo endividamento líquido.
4 — (»)

a) (») b) (»)

5 — (») 6 — (»)»

4 — PIDDAC

A Região Autónoma da Madeira tem-se debatido pela urgente concretização de importantes investimentos da Administração Central na Região, designadamente ao nível das esquadras da PSP e da GNR e das instalações dos Tribunais, dos quais se destacam:

a) Os Tribunais Judiciais de Santa Cruz e de São Vicente; b) As Esquadras da PSP na Ponta do Sol, de Santa Cruz e Porto Santo, as quais são essenciais para garantir a segurança dos núcleos populacionais aí residentes.

Igualmente importante, e urgente, é a Reabilitação da Pista do Aeroporto do Porto Santo, sendo que a falta de capacidade financeira da ANAM, SA, e o serviço público essencial e imprescindível que aquele Aeroporto desempenha, justificam a sua realização através de dotação inscrita no PIDDAC.
Neste sentido, é com preocupação que verificamos que o PIDDAC 2009 não prevê qualquer verba para a execução destes investimentos, fundamentais para o normal funcionamento dos serviços do Estado na Região e para a operacionalidade do Aeroporto do Porto Santo.
É também com grande preocupação que verificamos a quase estagnação dos investimentos directos do Estado na Região Autónoma da Madeira, em contraste com a cada vez maior dinâmica dos investimentos na Região Autónoma dos Açores — em 2009 a diferença entre o esforço do Estado nas duas Regiões Autónomas é de 31,3 milhões de euros, que compara com os 17,5 milhões de euros de 2008.
Desta forma, e para pôr termo à discrepância do Investimento do Estado nas duas Regiões Autónomas, propomos que no Orçamento Rectificativo do Estado para 2009 seja previsto um aumento das verbas destinadas ao investimento da Administração Central na Região Autónoma da Madeira, designadamente nos projectos aqui descritos, os quais seriam enquadrados na política de reforço do investimento público previsto pelo Governo no âmbito das medidas de combate à crise.

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5 — Regulamentação dos Projectos de Interesse Comum

Um outro importante instrumento de dinamização do investimento público na Região é a execução dos Projectos de Interesse Comum, previstos inicialmente no artigo 7.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro e agora no artigo 40.º da Lei Orgânica n.º 1/2007, 19 de Fevereiro, que nunca tiveram qualquer aplicação prática por falta de regulamentação.
A Região solicita que seja inscrita uma dotação no Orçamento Rectificativo do Estado para 2009 para fazer face, nomeadamente, à construção do Novo Hospital Central do Funchal, mas também à Gare Marítima do Porto do Funchal, ao Acesso ao Porto do Funchal e ao Porto de Pesca de Câmara de Lobos.

6 — Contribuição para a CGA, IP

A Lei do Orçamento do Estado para 2008 veio definir que as Regiões Autónomas deveriam suportar uma taxa de 15% de contribuição para a Caixa Geral de Aposentações, que compara com os 10% anteriormente aplicados, o que representa um acréscimo de despesa anual na ordem dos 17 milhões de euros.
A Região tem vindo a contestar esta medida, não apenas pelas implicações financeiras para o Orçamento Regional, mas também porque a mesma consubstancia uma atitude discriminatória comparativamente aos serviços integrados do Estado, que até ao final do ano de 2008 não efectuavam qualquer pagamento para a CGA (a partir de 1 de Janeiro de 2009 passaram a contribuir com 7,5%, cf. n.º 1 do artigo 41.º do Orçamento do Estado para 2009).
Numa altura em que a Região necessita de libertar meios para fazer face aos desafios que se lhe colocam, seria importante que a taxa de desconto para a CGA fosse novamente fixada nos 10%.
Para o efeito, propõe-se a seguinte alteração ao artigo 41.º do Orçamento do Estado para 2009:

«Artigo 41.º Contribuições para a CGA, IP

(»)

«Artigo 6.º-A Contribuições

1 — (») 2 — (»)

a) (») b) (») c) (») d) Regiões Autónomas, relativamente a todos os serviços e organismos dotados de autonomia administrativa e financeira, sendo a contribuição dos serviços não personalizados de 10%; e) (») f) (») g) (»)

3 — (»)

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4 — (») 5 — (») 6 — (»)«

7 — Receitas dos jogos sociais

O Decreto-Lei n.º 56/2006, de 15 de Março, veio promover uma redistribuição dos resultados líquidos dos jogos sociais explorados pela Santa Casa da Misericórdia de Lisboa.
O esquema aprovado pela nova legislação pretende manter o apoio a todas as áreas já cobertas e garantir às mesmas uma maior estabilidade, tendo em conta o valor global do produto líquido de todos os jogos sociais.
As transferências directas para as Regiões Autónomas cingem-se a 0,2% transferidos para as entidades regionais responsáveis pelo desporto.
Assim, por exemplo, as Regiões Autónomas não beneficiam dos 16,6% das receitas dos jogos sociais atribuídos ao Ministério da Saúde e em especial ao Plano Nacional de Saúde.
Em resumo, na distribuição das verbas dos Jogos Sociais as Regiões Autónomas não têm acesso às verbas do Ministério da Saúde (16,6%); da Presidência do Conselho de Ministros/Juventude (1,5%); do Ministério da Educação/bolsas de estudo (0,5%); do Ministério da Cultura (2,2%), o que totaliza 20,2% dos valores totais, sendo ainda questionável o critério de divisão das verbas para o desporto — 8,4% para o Continente e 0,2% para cada Região Autónoma.
Face ao exposto afigura-se que as Regiões Autónomas têm direito ao benefício da aplicação das receitas dos Jogos Sociais, num valor proporcional à sua população, e sem exclusão de áreas funcionais, ou, em alternativa, num montante idêntico às receitas resultantes das apostas efectuadas nos seus territórios.
Assim, deve o Governo da República promover a criação de mecanismos que permitam às Regiões Autónomas aceder às verbas dos Jogos Sociais em todas as áreas funcionais.
No caso específico do sector da Saúde propõe-se a alteração, em sede de Orçamento Rectificativo, do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 186/2006, de 12 de Setembro, no sentido do regime previsto poder ser aplicável às Regiões Autónomas.

8 — Transferências para políticas activas de emprego e formação profissional durante o ano de 2009

O artigo 16.º da Proposta de Lei 247/X vem definir, no seu n.º 2, o montante das receitas próprias das Regiões Autónomas destinadas à política de emprego e formação profissional, cabendo à Região Autónoma da Madeira um valor na ordem dos 12,77 milhões de euros.
Ora, sendo as políticas activas de emprego e formação profissional um dos principais instrumentos para combater os efeitos negativos da actual conjuntura, não deixa de ser preocupante que o valor para a Região seja inferior em 1,15 milhões de euros relativamente ao montante recebido em 2008 (13,92 milhões de euros).
Os valores das transferências para o Orçamento Regional, para efeitos de financiamento das políticas de emprego e formação profissional, têm vindo a corresponder a 5% da receita orçamentada para as contribuições afectas à RAM, na linha do estipulado no n.º 2, do artigo 19.º, do Decreto-Lei n.º 140-D/86, de 14 de Junho, na redacção dada pela Lei n.º 67-A/2007, de 31 de Dezembro.
Os valores previstos para as receitas das contribuições afectas à RAM são determinados pelo Governo da República, com base nas estimativas propostas pelo Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social.

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Conforme quadro que abaixo se apresenta, o valor orçamentado, em 2009, para a receita de contribuições afectas à RAM, é inferior ao valor previsto, na presente data, pelo Centro de Segurança Social da Madeira.
De acordo com o mesmo quadro e considerando o referido valor previsto pelo Centro de Segurança Social da Madeira, as transferências para o Orçamento Regional, para efeitos de financiamento das políticas de emprego e formação profissional, deveriam ser fixadas, em 2009, no valor de 13.862.800,63€, valor este superior em 1.092.596,63€ ao valor fixado na Proposta de Lei 247/X.

E f e c t i v o P r e v i s t o (a ) O r ç a m e nt a do P r e v i s t o (a )
2007 2008 2009 2009
2 5 8 . 8 2 7 . 4 9 4 , 9 2 2 6 9 . 1 8 0 . 5 9 4 , 7 2 2 5 5 . 4 0 4 . 0 7 1 , 0 0 2 7 7 . 2 5 6 . 0 1 2 , 5 6
E f e c t i v o E f e c t i v o O r ç a m e nt a do V a l or de v i do
2007 2008 2009 2009
1 3 . 1 4 2 . 8 5 2 , 0 0 1 3 . 9 2 2 . 2 0 0 , 0 0 1 2 . 7 7 0 . 2 0 4 , 0 0 1 3 . 8 6 2 . 8 0 0 , 6 3
1 . 0 9 2 . 5 9 6 , 6 3
(a ) - P r e v i s ã o d o C e n t r o d e S e g u r a n ç a S o c i a l d a M a d e i r a e m J a n e i r o d e 2 0 0 9
R e c e i t a s d e C o n t r i b u i ç õ e s
V a l or
D o t a ç ã o e m f a l t a V a l or
T r a n s f e r ê n c i a p a r a O r ç a m e n t o R e g i o n a l
E m p r e g o e F o r m a ç ã o P r o f i s s i o n a l Neste sentido, propõe-se a alteração do artigo 16.º, n.º 2, da Proposta de Lei 247/X, de modo a que o valor a receber pela Região Autónoma em 2009 seja, no mínimo, igual a 13.862.800,00 euros.

9 — Assuntos relativos ao Centro Internacional de Negócios da Madeira

O regime fiscal do Centro Internacional de Negócios da Madeira (CINM) ou Zona Franca da Madeira (ZFM) tem sido objecto de diversas alterações. Algumas das alterações, concretamente o disposto no artigo 46.º, n.º 10, do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas (CIRC) e no artigo 8.º do mesmo diploma, embora, aparentemente, possam não pretender visar especificamente este regime, afectam seriamente e põem em risco o seu funcionamento regular.
Importa, pois, proceder à alteração da legislação em causa, clarificando-a de forma inequívoca, de forma a não afectar o normal funcionamento do regime e os objectivos de desenvolvimento regional subjacentes a este auxílio de Estado de natureza fiscal.
Acresce ainda que a aplicabilidade das regras das taxas de tributação autónoma e do pagamento especial por conta às entidades licenciadas no CINM tem sido objecto de muitas dúvidas, devendo ser esclarecidas objectivamente, através de uma clarificação do CIRC.
Assim, sem pôr em causa os necessários mecanismos de controlo do regime e de forma a salvaguardar a respectiva operacionalidade, da qual depende a sua competitividade face a regimes similares e a consecução dos relevantes objectivos de desenvolvimento regional, considera-se que o Orçamento Rectificativo do Estado para 2009 deve contemplar as alterações que se seguem.
Por outro lado, existem outras matérias pendentes que colocam em causa a competitividade do CINM, e que urgem ser resolvidas. Essas matérias são igualmente elementos nos pontos seguintes.

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9.1 — Criação de um regime específico para as empresas sediadas no âmbito da Zona Franca da Madeira relativamente à exigência dos referidos sujeitos passivos possuírem uma adequada estrutura empresarial — Alteração ao artigo 8.º n.º 6 do CIRC A alteração introduzida ao n.º 6 do artigo 8, em especial a parte em sublinhado, não faz qualquer sentido em relação ao regime da ZFM, em que a manutenção de sociedades já constituídas e «prontas a utilizar» por parte dos investidores é uma característica do sistema, que possui inclusive cobertura legal na legislação relativa ao seu licenciamento, podendo vir a ter consequências bastante graves em termos de redução da competitividade internacional da ZFM.
Assim propõe-se a inclusão de uma norma no Orçamento Rectificativo do Estado com a seguinte redacção:

«Artigo » O artigo 8.º do Código do IRC passa a ter a seguinte redacção:

1 — (») 2 — (») 3 — (») 4 — (»)

a) (») b) (») c) (») d) (»)

5 — (»)

a) (») b) (»

6 — Independentemente dos factos previstos no número anterior, pode ainda a administração fiscal declarar oficiosamente a cessação de actividade quando for manifesto que esta não está a ser exercida nem há intenção de a continuar a exercer, ou sempre que o sujeito passivo tenha declarado o exercício de uma actividade sem que possua uma adequada estrutura empresarial em condições de a exercer, salvo as entidades sedeadas no âmbito da Zona Franca da Madeira, onde a adequada estrutura empresarial será avaliada pelas entidades competentes, de acordo com o regime vigente.
7 — (») 8 — (») 9 — (») 10 — (»)

a) (») b) (») c) (»)»

9.2 — Exclusão da aplicação do regime do pagamento das taxas de tributação autónomas, (com excepção das despesas não documentadas) às entidades licenciadas no Centro Internacional de Negócios da Madeira — Aditamento de um n.º 11 ao artigo 81.º do CIRC

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As taxas de tributação autónomas (salvo quanto às despesas não documentadas) não se deverão aplicar às entidades licenciadas no CINM, sob pena de se desvirtuarem os objectivos de criação deste regime, através de uma penalização injustificada ou desproporcional às entidades licenciadas.
Ora, as taxas de tributação autónomas assumem-se como normas anti abuso justificáveis nos casos em que se aplicam as regras gerais do CIRC. Caso, em igualdade de circunstâncias, aplicássemos tais regras às entidades licenciadas no CINM, estar-se-ia perante uma tributação injustificada ou manifestamente desproporcional.

Assim propõem-se a inclusão de uma norma no Orçamento Rectificativo do Estado com a seguinte redacção:

«Artigo »

O artigo 81.º do Código do IRC passa a ter a seguinte redacção:

«1 — (») 2 — (») 3 — (») 4 — (») 5 — (») 6 — (») 7 — (») 8 — (») 9 — (») 10 — (») 11 — (») 12 — (») 13 — Às entidades licenciadas na zona franca da Madeira não são aplicáveis taxas de tributação autónomas, salvo as respeitantes a despesas não documentadas”.«

10 — Autarquias Locais

No contexto actual, é essencial que também os apoios e as competências das autarquias locais sejam reforçadas, não só para que as carências das populações sejam satisfeitas, mas também porque a estratégia de dinamização do investimento não pode deixar de contemplar o poder local, já que as autarquias têm sido responsáveis por uma fatia muito significativa dos projectos executados no nosso país.
É, pois, importante que sejam adoptadas as seguintes medidas, algumas das quais foram já apresentadas, mas sem que tenham sido aprovadas. Julgamos que a conjuntura exige que essa aprovação se concretize, já em sede de Orçamento Rectificativo para 2009, para que assim sejam rapidamente salvaguardados os interesses específicos das populações e das autarquias locais das Regiões Autónomas.
10.1 — Alteração do artigo 8.º da Lei das Finanças Locais, para garantir que as autarquias locais das Regiões Autónomas têm acesso às verbas inscritas no Orçamento do Estado no âmbito da cooperação técnica e financeira

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«Artigo 8.º Cooperação técnica e financeira

1 — (») 2 — Pode, excepcionalmente, ser inscrita na Lei do Orçamento do Estado uma dotação global afecta aos diversos ministérios, para financiamento de projectos de interesse nacional ou regional a desenvolver pelas autarquias locais, independentemente da sua localização geográfica, de grande relevância para o desenvolvimento regional e local, correspondentes a políticas identificadas como prioritárias naquela Lei, de acordo com os princípios da igualdade, imparcialidade e justiça.
3 — (») 4 — (») 5 — (») 6 — (») 7 — (») 8 — (»)»

10.2 — Participação variável no IRS Propõe-se o aditamento de um novo n.º no artigo 20.º da Lei das Finanças Locais, de modo a que fique claro que as verbas atribuídas aos municípios das Regiões Autónomas, a título de participação no IRS da área do município, não pode prejudicar a receita própria das Regiões Autónomas, assim definida pela alínea j) do n.º 1 do artigo 227.º da CRP, pelo artigo 112.º em conjugação com o artigo 109.º do Estatuto Político-Administrativo da RAM, e pelos artigos 15.º e 16.º da Lei de Finanças das Regiões Autónomas.

«Artigo 20.º Participação variável no IRS

1 — (») 2 — (») 3 — (») 4 — (») 5 — (») 6 — (») 7 — (») 8 — Uma vez que as receitas fiscais próprias das Regiões Autónomas, nos termos da lei, não podem ser afectadas às autarquias locais sedeadas nos Açores e na Madeira, o Orçamento do Estado prevê as verbas necessárias para assegurar o cumprimento do disposto neste artigo relativamente a essas autarquias locais.»

10.3 — Alteração do artigo 29.º da Lei das Finanças Locais, para garantir que as autarquias locais das Regiões Autónomas recebem as verbas inicialmente calculadas Propõe-se a introdução de um novo n.º no artigo 29.º, de forma a salvaguardar que a majoração da população das Regiões Autónomas para efeitos do cálculo do Fundo Geral Municipal (FGM) dos municípios das Regiões terá efeitos positivos para os mesmos.

«Artigo 29.º Variações máximas

1 — (»)

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2 — (») 3 — (») 4 — (») 5 — Em caso algum a participação de cada município das Regiões Autónomas nos impostos do Estado pode ser inferior aquela que resultaria da distribuição do FGM sem a majoração da população residente, prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 26.º desta lei.»

10.4 — Alteração do artigo 32.º da Lei das Finanças Locais, para garantir a igualdade de tratamento entre os municípios e as freguesias na determinação dos fundos do Orçamento do Estado É da mais elementar justiça garantir a igualdade de tratamento entre os municípios e as freguesias das Regiões Autónomas na determinação das respectivas transferências do Orçamento do Estado. Com efeito, não faz sentido que para efeitos de cálculo do FGM a população das Regiões Autónomas seja majorada em 30%, e que no cálculo do Fundo de Financiamento das freguesias (FFF) não se aplique igual majoração. Afinal, tanto os municípios como as freguesias das Regiões Autónomas sofrem as mesmas consequências negativas que advêm da insularidade e da ultraperiferia.
Assim, propõe-se a alteração do artigo 32.º da Lei das Finanças Locais, de forma a garantir essa equidade de tratamento.

«Artigo 32.º Distribuição do FFF

1 — (»)

a) (»)

i) (») ii) (») iii) (»)

b) (») c) 30% na razão directa do número de habitantes, sendo a população residente das Regiões Autónomas ponderada pelo factor 1.3; d) (»)

2 — (») 3 — (») 4 — (») 5 — (») 6 — (») 7 — (») 8 — Em caso algum a participação de cada freguesia das Regiões Autónomas nos impostos do Estado pode ser inferior aquela que resultaria da distribuição do FFF sem a majoração da população residente, prevista na alínea c) do n.º 1 deste artigo.»

10.5 — Remuneração dos eleitos das Juntas de Freguesia As verbas para a remuneração dos eleitos das Juntas de Freguesia, atribuídos ao abrigo do artigo 10.º da Lei n.º 11/96, de 18 de Abril — Regime aplicável ao exercício do mandado dos membros das Juntas de Freguesia, vinham sendo comparticipadas pelo Orçamento do Estado

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de forma autónoma ao Fundo de Financiamento das Freguesias. O valor inscrito no OE para 2008 ascendeu a 5 milhões de euros.
O Orçamento do Estado para 2009 veio alterar este procedimento, prevendo que estas despesas passem a ser suportadas com as verbas do FFF, o que se traduz, na prática, na redução dos apoios às freguesias, num montante equivalente às remuneração dos eleitos das Juntas de Freguesia para 2009 — que se estima ascenda a 5,145 milhões de euros.
Com esta alteração, na prática, o acréscimo previsto do FFF passa dos iniciais 5% para os 2,4%, havendo freguesias que têm mesmo uma redução dos apoios face ao ano anterior na ordem dos 20%, como é o caso da Junta de Freguesia de Machico.
O acréscimo do FFF das freguesias da Região passa dos iniciais 5% para os 0,6%, percentagem que fica abaixo da taxa de inflação.
Assim, propõe-se a introdução de um novo artigo no Orçamento Rectificativo do Estado para 2009, com a seguinte redacção:

«Artigo »º Remuneração dos eleitos das juntas de freguesia

1 — É inscrita no orçamento dos encargos gerais do Estado uma verba no montante de € 5 145 000 a distribuir pelas freguesias referidas nos n.os 1 e 2 do artigo 27.º da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, para satisfação das remunerações e dos encargos dos presidentes das juntas que tenham optado pelo regime de permanência, a tempo inteiro ou a meio tempo, deduzidos dos montantes relativos à compensação mensal para encargos a que os mesmos eleitos teriam direito se tivessem permanecido em regime de não permanência.
2 — A relação das verbas transferidas para cada freguesia, ao abrigo do número anterior, é publicada por portaria do membro do Governo responsável pela área da administração local.»

Em consequência, deverão ser eliminados os números 8, 9 e 10 do artigo 42.º da Lei do Orçamento do Estado para 2009.

11 — Medidas de âmbito fiscal a inserir no Orçamento Rectificativo do Estado

No âmbito da discussão do Orçamento do Estado para 2009, a Região propôs diversas propostas de alteração, designadamente em matéria fiscal, que voltamos a insistir que sejam vertidas em texto de Lei.

11.1 — Alteração do n.º 11 do artigo 28.º do Código do IRS — Norma anti-abuso A presente alteração visa a introdução de uma norma anti-abuso, no sentido de impossibilitar que um sujeito passivo cesse a actividade num determinado regime de tributação, mas num espaço curto de tempo reinicie essa mesma actividade em regime diferente, não em seu nome próprio, porque a lei o impede, mas no de outro elemento do agregado familiar, obtendo com esta alteração, de forma simulada e em fraude à Lei, vantagens a nível fiscal.
Assim, propõe-se a inclusão de uma norma no Orçamento do Estado com a seguinte redacção:

«Artigo »

1 — O artigo 28.º do Código do IRS (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442-B/88, de 30 de Novembro) passa a ter a seguinte redacção:

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«Artigo 28.º Formas de determinação dos rendimentos empresariais e profissionais

1 — (») 2 — (») 3 — (») 4 — (») 5 — (») 6 — (») 7 — (») 8 — (») 9 — (») 10 — (») 11 — Se, tendo havido cessação de actividade, esta for reiniciada pelo sujeito passivo ou por qualquer elemento do seu agregado familiar, antes de 1 de Janeiro do ano seguinte àquele em que se tiverem completado 12 meses, contados da data da cessação, o regime de determinação dos rendimentos empresariais e profissionais a aplicar é o que vigorava à data da cessação.
12 — (») 13 — (»)»

11.2 — Aditamento de norma relativa à consideração do salário mínimo regional para efeitos de cálculo de imposto

Tendo em conta a regionalização dos serviços da administração tributária, operada pelo Decreto-Lei n.º 18/2005, de 18 de Janeiro, tendo em consideração que na Região Autónoma da Madeira, existe um salário mínimo em vigor diferente do nacional, deve o mesmo, por razões de equidade, de igualdade e de interesse especifico da Região, em virtude da sua localização ultraperiférica e do seu nível de desenvolvimento, ser parâmetro de limitação para todos os efeitos legais, nomeadamente no que concerne ao sistema fiscal em vigor.
Assim, propõe-se seja aditado um novo artigo à Lei do Orçamento do Estado, com a seguinte redacção:

«Artigo »

As referências constantes da legislação fiscal, ao salário mínimo nacional reportam-se nas Regiões Autónomas, ao salário mínimo nacional nelas em vigor.»

11.3 — Alteração do n.º 9 do artigo 98.º do Código do IRC — Pagamento Especial por Conta

O Pagamento Especial por Conta (PEC) é uma forma de pagamento antecipado de Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas (IRC) que foi introduzida no nosso ordenamento com o objectivo de obviar a práticas evasivas e de ocultação de rendimentos que põem em causa a estabilidade das receitas fiscais, decorrentes do facto de durante vários exercícios consecutivos, as empresas não declararem lucros tributáveis (Decreto-Lei n.º 44/88, de 3 de Março, Preâmbulo), destinando-se ainda a complementar os pagamentos por conta já existentes.

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Através deste regime obrigam-se os sujeitos passivos abrangidos pelo regime geral do Código do IRC (CIRC) a efectuar um pagamento antecipado de um montante mínimo de imposto que é calculado com base no volume de negócios do exercício anterior.
A Lei n.º 60-A/2005, de 30 de Dezembro, aditou ao artigo 98.º do Código do IRC, norma que regula o referido PEC, o n.º 9, obrigando mesmo as entidades cujos rendimentos estão isentos de imposto, a efectuar aquele pagamento.
A aplicação do regime do PEC a entidades cujos rendimentos se encontram totalmente isentos de IRC cria uma espécie de colecta mínima ou até um novo imposto, ainda que a norma que o prevê esteja inserida no Código do IRC.
Consideramos, igualmente, que a aplicação do PEC a entidades isentas contraria frontalmente as normas que lhes concederam as respectivas isenções.
No caso da Região Autónoma da Madeira, esta questão assume particular relevo, uma vez que colide directamente com o regime do artigo 33.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais e contraria as legítimas expectativas de não pagamento de IRC ou de uma qualquer outro tipo de imposto sobre os lucros das sociedades que tinham as entidades que se instalaram nesta Região e com licença para actuar no âmbito da Zona Franca da Madeira.
Assim, esta obrigação de pagamento do PEC, ainda que possa não ser de montante muito expressivo, cria a aparência perante essas entidades de desrespeito de condições previamente estabelecidas, criando uma grave situação de insegurança jurídica que tem consequências na atracção de investimento para uma região ultraperiférica.
Conforme já referido, verifica-se, com a redacção actual do artigo 98.º, n.º 9, a exigência do PEC pelo seu montante mínimo — vide artigo 98.º, n.º 2 ex vi do seu n.º 9 — à revelia daquele que foi o pensamento legislativo constante, quer nos diplomas que criaram o benefício fiscal consagrado no artigo 33.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais (EBF) e demais legislação aplicável, quer no diploma que criou o próprio regime do pagamento especial por conta (PEC).
De facto, no primeiro dos casos apresentados, estamos perante entidades totalmente isentas de IRC no âmbito, nomeadamente, da Zona Franca da Madeira, benefício esse atinente a um tratamento fiscal excepcional inerente a uma zona de baixa tributação (“regime fiscal preferencial”). No segundo caso, a ratio legis da criação do regime do PEC, aprovado pelo decreto-lei n.º 44/98, de 03.03, diz respeito à constatação da existência, no que tange aos sujeitos passivos comuns, normais, de IRC, de práticas generalizadas tendentes à evasão fiscal que importava, como importa, combater.
Ora, às entidades excepcionalmente isentadas, na totalidade, de pagamento de IRC, por força do disposto no artigo 33.º do EBF, não pode ser exigido o PEC sob pena de grave incongruência do sistema e da própria boa fé fiscal, dado que tal implicaria que estariam obrigadas, na prática, a adiantar dinheiro ao Estado por conta de uma dívida tributária que por natureza nunca existirá, obrigando a toda uma perda de tempo e de burocracia para a sua devolução, com custos desnecessários para a Administração Fiscal.
O regime vigente vem ocasionando a perversidade decorrente da circunstância das entidades isentas de IRC não terem efectuado até hoje a entrega do PEC, o que tem dado origem, por parte da administração fiscal, a liquidações oficiosas e a processos contraordenacionais, enquanto que aquelas têm apresentado processos cautelares de intimação para abstenção de uma conduta junto do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal.
Quanto a este último meio de reacção, a administração fiscal tem decaído em todos os processos, tendo aquele Tribunal dado razão às entidades requerentes, apresentando como fundamento das suas decisões as razões acima sustentadas, bem como o entendimento de que tal normativo é violador do disposto nos artigos 104.º, n.º 2 e 266.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa (CRP) e artigo 4.º, n.º 1 da Lei Geral Tributária (LGT). Por outro lado, em tais processos, a administração fiscal tem sido condenada no pagamento das respectivas

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custas, situação que acarretou, como acarretará, custos ao erário público sem qualquer efeito positivo, visto que tal normativo acaba, fatalmente, por não ter aplicação.
Está, assim, instalada a confusão e a multiplicação inútil de procedimentos e de contra procedimentos entre a Administração Fiscal e os contribuintes devido tão só ao facto do legislador persistir em não corrigir um erro manifesto a que importa por termo.
Esta situação agravou-se por via do disposto no n.º 5, ao art. 44.º, da Lei 60-A/2005, de 30 de Dezembro, que, com violação no disposto nos artigos 103.º, n.º 3, da CRP e 12.º, números 1 e 4, da LGT, determinou a aplicação retroactiva do PEC. Dever-se-á pôr termo também a tal situação, revogando-se aquela disposição legal, o que também se propõe.
Assim, deverá ser aditado ao Orçamento do Estado uma nova disposição com a seguinte redacção:

«Artigo »

1 — O artigo 98.º do Código do IRC (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442-B/88, de 30 de Novembro) passa a ter a seguinte redacção:

«Artigo 98.º Pagamento especial por conta

1 — (») 2 — (») 3 — (») 4 — (») 5 — (») 6 — (») 7 — (») 8 — (») 9 — (revogado) 10 — (») 11 — (»)

a) (») b) (») c) (») d) Os sujeitos passivos que no exercício anterior apenas tenham auferido rendimentos isentos.

12 — (»)»

2 — É revogado o n.º 5 do artigo 44.º da Lei 60-A/2005, de 30 de Dezembro.
3 — As presentes alterações têm natureza interpretativa.»

11.4 — Aditamento ao artigo 29.º do Código do Imposto sobre o Valor Acrescentado — Dispensa de entrega de declarações por parte de pequenos agricultores Nos termos do Código de IRS, uma vez que os rendimentos obtidos pelo pequeno agricultor se encontram excluídos de tributação, nos termos do n.º 4 do artigo 3.º do referido diploma, encontram-se estes sujeitos passivos dispensados de qualquer obrigação declarativa.
No entanto, nos termos do Código do IVA, a obrigação de entrega das Declarações de Início de Actividade, de Alterações e de Cessação não se encontram dispensadas, porquanto a

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actividade se encontra sujeita a tributação, ainda que isenta, nos termos do n.º 36 do artigo 9.º do Código deste imposto (v. alínea a) do n.º 1 do artigo 28.º do Código do IVA), e o n.º 3 do artigo 29.º apenas dispensa estes contribuintes do cumprimento de outras obrigações.
Consideramos, todavia, que o mesmo princípio que norteou a dispensa de tributação e cumprimento de obrigações acessórias no âmbito da tributação do rendimento devia conduzir a que estes sujeitos passivos estivessem dispensados de cumprir essas mesmas obrigações declarativas nos termos do Código do IVA, uma vez que se tratam, em regra, de cidadãos com rendimentos muito diminutos, e com algumas dificuldades no relacionamento burocrático com o Estado, principalmente com a administração fiscal.
Assim, propõe-se seja aditado à Lei do Orçamento do Estado, um novo artigo, com a seguinte redacção:

«Artigo »

O artigo 29.º do Código do IVA (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 394-B/84, de 26 de Dezembro) passa a ter a seguinte redacção:

«Artigo 29.º Obrigações em geral

1 — (») 2 — (») 3 — (») 4 — Encontram-se dispensados das obrigações referidas nas alíneas a), b), c), d) e g) do n.º 1 os sujeitos passivos, pessoas singulares, que se encontrem excluídos de tributação nos termos do Código do IRS e que pratiquem exclusivamente operações isentas de imposto, excepto quando essas operações dêem direito à dedução nos termos da alínea b) do artigo 20.º.
5 — (actual n.º 4) 6 — (actual n.º 5) 7 — (actual n.º 6) 8 — (actual n.º 7) 9 — (actual n.º 8) 10 — (actual n.º 9) 11 — (actual n.º 10) 12 — (actual n.º 11) 13 — (actual n.º 12) 14 — (actual n.º 13) 15 — (actual n.º 14) 16 — (actual n.º 15)»

11.5 — Aditamento ao artigo 44.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais — Isenção do pagamento de IMI por parte da IHM Garantir que todos os cidadãos residentes na Madeira disponham de uma habitação condigna tem sido uma das principais prioridades no âmbito das politicas sociais e de desenvolvimento que têm vindo a ser executadas pelo Governo Regional desde o despoletar do processo autonómico, procurando assegurar na Região Autónoma, o direito previsto no artigo 65.º da Constituição da República.
Para promover o direito à habitação, tem sido programada e concretizada uma política de habitação consubstanciada fundamentalmente na construção de habitações para

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arrendamento social, no estímulo ao acesso à habitação própria e arrendada e nos apoios directos às famílias na recuperação de habitações próprias, através de programas específicos, os quais já permitiram apoiar mais de 60.000 madeirenses, o correspondente a 25% da população da Região.
Como instrumento para a concretização desta política de habitação social, o Governo Regional criou, no seio da Administração Pública Regional, diversos organismos com atribuições e competências gradualmente mais especializadas em matéria de habitação: primeiro, a Direcção Regional de Habitação, Urbanismo e Ambiente e, a partir de 2001, o Instituto de Habitação da Região Autónoma da Madeira, Instituto Público dotado de autonomia administrativa e financeira, criado através do Decreto Legislativo Regional n.º 11/88/M, de 12 de Novembro.
Porém, a procura de soluções cada vez mais céleres na satisfação das carências habitacionais dos Madeirenses exige da parte do Governo Regional a adopção de novos modelos de gestão, mais flexíveis e eficientes, de forma a agilizar o funcionamento dos serviços e conseguir captar novas fontes de financiamento, na procura de dotar a política social de habitação de mais meios para a prossecução das suas actividades em prol das populações ainda carenciadas.
Foram estas as principais razões que ditaram a transformação do Instituto de Habitação da Região Autónoma da Madeira em entidade pública empresarial, adoptando a denominação IHM — Investimentos Habitacionais da Madeira, E.P.E., através do Decreto Legislativo Regional n.º 27/2004/M, de 24 de Agosto, entidade que, embora de natureza empresarial, apresenta peculiaridades que importa sublinhar.
Assim, nos termos do artigo 3.º do referido Decreto Legislativo Regional, a IHM, E.P.E. é uma mera sucessora do Instituto de Habitação, sucedendo-lhe automática e globalmente, continuando com a sua personalidade jurídica, bem como com as suas atribuições e competências, sendo o capital estatutário da IHM integral e obrigatoriamente detido pela Região Autónoma da Madeira.
Tendo em conta o processo de transformação, já o legislador nacional, na publicação do Decreto-Lei n.º 135/2004, de 3 de Junho, diploma que aprova o PROHABITA — Programa de Financiamento para Acesso à Habitação, dera acolhimento às especificidades das Regiões Autónomas em matéria de execução da política de habitação social ao permitir o acesso a financiamentos do Estado por parte de organismos públicos regionais com atribuição na área de habitação social, designadamente sob a forma de entidades públicas empresariais.
Esta alteração estatutária da entidade que executa a politica social de habitação na administração pública regional, e gere o património habitacional da R.A.M. afecto ao arrendamento social teve, porém, e como resultado colateral, a sujeição de todo esse vasto número de fogos habitacionais — hoje cerca de 5500 unidades residenciais — à incidência de Imposto Municipal sobre Imóveis (I.M.I.), com a correspondente despesa a sobrecarregar o orçamento da IHM, EPE.
A aplicação da taxa de IMI é susceptível de condicionar a afectação de recursos financeiros aos programas habitacionais a cargo da IHM, visto que terão que ser pagos mais de € 840.000,00 deste imposto em cada ano fiscal.
Manter esta sujeição implicaria que, apenas tendo por base o carácter empresarial, a IHM, E.P.E. seria a única entidade detentora de fogos para arrendamento social que estaria sujeita à aplicação do IMI no espaço nacional, dado que em relação a todas as demais entidades proprietárias (organismos da administração pública central e regional, municípios, empresas municipais, cooperativas, fundações e instituições particulares de solidariedade social) a legislação aplicável já determina a isenção.
Acresce ainda que, na Região, a construção e aquisição da habitação social encontra-se quase que exclusivamente cometida à IHM desde a publicação do Decreto-Lei n.º 157/2002,

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de 2 de Julho, que alargou às regiões Autónomas os apoios nacionais no âmbito dos programas de realojamento, ficando os municípios desonerados desse encargo que em princípio seria seu, sendo por conseguinte absolutamente contraproducente fazer gerar a favor dessas autarquias recursos provenientes do IMI sobre habitações em arrendamento social, quando tal transferência implica a diminuição de capacidade de intervenção na busca de soluções habitacionais para as famílias carenciadas.
A almejada isenção do IMI não distorce as regras da concorrência, visto que na gestão e alienação do património imobiliário da titularidade da IHM, E.P.E., é cumprido escrupulosamente o quadro legal atinente à estipulação das rendas e dos preços de alienação de fogos construídos com fins sociais, resultando, assim, incólumes as regras do normal funcionamento do mercado.
Assim, propõe-se que seja aditado um novo artigo na Lei do Orçamento do Estado, com a seguinte redacção:

«Artigo »

O artigo 44.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 215/89, de 1 de Julho) passa a ter a seguinte redacção:

«Artigo 44.º

1 — (»)

a) (») b) (») c) (») d) (») e) (») f) (») g) (») h) (») i) (») j) (») l) (») m) As entidades públicas empresariais relativamente aos prédios ou parte de prédios que se destinem directa e exclusivamente a fins sociais; n) (anterior alínea m)) o) (anterior alínea n))

2 — (») 3 — (») 4 — (») 5 — (») 6 — (») 7 — (») 8 — (») 9 — (»)»

11.6 — Alteração do n.º 3 do artigo 45.º da Lei Geral Tributária — alargamento do prazo de caducidade

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Com esta alteração propõe-se o alargamento do prazo de caducidade quando o valor patrimonial definitivo previsto no n.º 2 do artigo 58.º A do CIRC é notificado durante o quarto ano após a verificação do facto tributário e a obrigação declarativa ocorre em Janeiro do ano seguinte.
Suponhamos que um sujeito passivo alienou em 2004 um imóvel por 100.000,00€, sendo notificado em Agosto de 2008 do valor patrimonial definitivo de 120.000,00€. Nos termos do n.º 4 do artigo 58.ºA este sujeito passivo terá de entregar uma declaração em Janeiro de 2009 e efectuar a correcção de 20.000,00€, só que esta liquidação ocorre fora do prazo de caducidade de quatro anos previsto no n.º1 do artigo 45.º da LGT.
Para obstar a tal inconveniente, propõe-se seja aditado um novo artigo, como se segue:

«Artigo »

O artigo 45.º da Lei Geral Tributária (aprovada pelo Decreto-Lei n.º 398/98 de 17 de Novembro) passa a ter a seguinte redacção:

«Artigo 45.º Caducidade do direito à liquidação

1 — (») 2 — (») 3 — Em caso de ter sido efectuado reporte de prejuízos, bem como de qualquer outra dedução ou crédito de imposto, ou ainda subsista qualquer obrigação declarativa o prazo de caducidade é o do exercício desse direito ou obrigação.
4 — (») 5 — (») 6 — (»)»

11.7 — Alteração do artigo 63.º-C da Lei Geral Tributária — combate à fraude e à evasão fiscal O combate à fraude e evasão fiscal é uma obrigação das autoridades fiscais que deve nortear quer o dia a dia de trabalho dos seus funcionários, quer a aprovação de normas que torne mais eficaz esse trabalho.
No actual quadro das finanças públicas, a luta contra a fraude e evasão fiscal é uma verdadeira obrigação pública, e por cujos resultados se deve prestar contas.
A fraude causa distorções na actividade desenvolvida pelos diversos operadores económicos, limita a qualidade da prestação de serviços públicos e da dimensão social do Estado e determina o aumento da carga fiscal suportada pelos contribuintes cumpridores.
Não se pode exigir dos serviços de fiscalização da Administração Tributária uma actuação eficaz sem, ao mesmo tempo, garantir, ao nível legislativo, que estas entidades têm os meios necessários para proceder a esta actuação.
Neste combate o aspecto mais relevante a ter em consideração é o do acesso a toda a informação possível dos sujeitos passivos.
Vários passos foram dados neste sentido, sendo que foi de grande importância a introdução (Lei n.º 55-B/2004, de 30 de Dezembro) do artigo 63-C na Lei Geral Tributária (LGT), que criou a obrigação de os sujeitos passivos que tenham ou devam ter contabilidade organizada disporem de contas bancárias exclusivamente afectas à actividade empresarial através das quais deverão ser realizados todos pagamentos e recebimentos afectos à actividade empresarial desenvolvida.

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No entanto, esta obrigação tem poucos efeitos ao nível da transparência das movimentações bancárias realizadas pelos empresários se existirem limitações no acesso a informações e documentos bancários das contas bancárias exclusivamente afectas à actividade empresarial.
Assim, propõe-se a inclusão de uma norma no Orçamento do Estado com a seguinte redacção:

«Artigo »º

O artigo 63.º C da Lei Geral Tributária (aprovada pelo Decreto-Lei n.º 398/98 de 17 de Novembro) passa a ter a seguinte redacção:

«Artigo 63.º- C

Contas bancárias exclusivamente afectas à actividade empresarial

1 — (») 2 — (») 3 — (») 4 — Os serviços de inspecção tributária poderão aceder directamente e sem necessidade de autorização prévia a todos os documentos e informações bancárias relativos à conta ou contas referidas no n.º 1.»

11.8 — Alteração do artigo 90.º da Lei Geral Tributária — determinação da matéria colectável Quando se revele impossível a comprovação directa e exacta da matéria tributável pelos motivos elencados no artigo 88.º da Lei Geral Tributária (LGT) deverá a sua determinação ser efectuada por métodos indirectos.
A opção por este método ocorre em situações de conflito entre a administração tributária e o contribuinte, pelo que os elementos e critérios a utilizar deverão ser o mais claros possível devendo ser eliminada a subjectividade na quantificação que a realidade demonstra existir.
A alteração agora proposta visa garantir que a determinação da matéria tributável por métodos indirectos seja um procedimento o mais simples possível. Pretende-se criar um critério objectivo na determinação da matéria colectável com recurso a métodos indirectos, que mais não seria o de aplicar o coeficiente do regime simplificado ao género de actividade em causa.
Pretende-se, igualmente, com esta simplificação, garantir que os métodos indirectos sejam aplicados de modo uniforme em todo o território nacional e em todas as situações em que a sua aplicação se revele indispensável.
Assim, propõe-se o aditamento de um novo artigo no Orçamento do Estado, com a seguinte redacção:

«Artigo »

O artigo 90.º da Lei Geral Tributária (aprovada pelo Decreto-Lei n.º 398/98 de 17 de Novembro) passa a ter a seguinte redacção:

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«Artigo 90.º Determinação da matéria tributável por métodos indirectos

Em caso de impossibilidade de comprovação e quantificação directa e exacta da matéria tributável, a sua determinação por métodos indirectos resultará da aplicação dos coeficientes previstos no n.º 2 do artigo 31.º do código de IRS e n.º 4 do artigo 53.º do código de IRC.”«

11.9 — Estatuto do mecenato A concretização e o desenvolvimento da autonomia financeira da Região Autónoma da Madeira revelam-se de extrema importância para o cumprimento dos objectivos financeiros regionais e nacionais, em consonância com os princípios da legalidade, estabilidade orçamental, estabilidade das relações financeiras, coordenação e da solidariedade nacional.
Tendo em conta as novas competências de adaptação do sistema fiscal nacional às especificidades regionais, resultante da entrada em vigor da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, que vem atribuir a faculdade destas Regiões poderem, por um lado, adaptar os impostos de âmbito nacional às especificidades regionais, e por outro, criar impostos vigentes apenas naqueles territórios.
Considerando a necessidade de incentivar o investimento nas Regiões Autónomas e de assegurar a sustentabilidade do desenvolvimento económico e social, melhorando a eficiência funcional do sistema fiscal através do incentivo à participação das empresas privadas.
Considerando a realidade regional, cujo tecido empresarial é constituído maioritariamente por pequenas e médias empresas e a pouca expressividade da prática mecenática na Região, torna-se essencial incrementar o sentido de responsabilidade social das empresas.
Considerando que a Região Autónoma da Madeira é uma região ultraperiférica da União Europeia, possuindo por esse facto um tecido empresarial com agravamentos suplementares derivados directamente do afastamento, insularidade e situação geográfica específica.
Considerando que se torna indispensável a utilização de compensações, nomeadamente ao nível fiscal, para assegurar a competitividade do tecido empresarial regional, relativamente às suas congéneres nacionais ou europeias.
Considerando, por fim, ser de extrema importância tornar os incentivos fiscais mais atractivos para o sector privado, referentes a donativos para fins de mecenato num apoio forte às instituições com declaração de utilidade pública, concedidos na Região Autónoma da Madeira, através da atribuição de uma majoração adequada à realidade regional sobre as percentagens tida para efeitos dos custos ou perdas do exercício totais.
Propõe-se a seguinte alteração ao Estatuto dos Benefícios Fiscais:

Artigo » Alteração ao Estatuto dos Benefícios Fiscais

Os artigos 56.º-D e 56.º-G do Estatuto dos Benefícios Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 215/89, de 1 de Julho, na redacção e sistematização dada pela Lei n.º 53-A/2006, de 29 de Dezembro, passam a ter a seguinte redacção:

«Artigo 56.º-D (»)

1 — (»)

a) (») b) (»)

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c) (») d) (»)

2 — (») 3 — (»)

a) (») b) (») c) (») d) (») e) (») f) (»)

4 — (»)

a) (») b) (») c) (»)

5 — (»)

a) (») b) (») c) (») d) (») e) (») f) (»)

6 — (»)

a) (») b) (») c) (») d) (») e) (») f) (») g) (») h) (»)

7 — (») 8 — (») 9 — (») 10 — (») 11 — (») 12 — (») 13 — As percentagens referidas nos n.os 2, 4, 5 e 7 do presente artigo são majoradas, respectivamente, em mais 15% para os donativos concedidos na Região Autónoma da Madeira.
14 — O limite referido no n.º 6 do presente artigo é de 8/1000 do volume de vendas ou dos serviços prestados na Região Autónoma da Madeira.

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Artigo 56.º-G (»)

1 — (») 2 — (») 3 — (») 4 — (») 5 — (») 6 — (») 7 — As percentagens referidas nos n.ºs 1 e 2 do presente artigo são majoradas, respectivamente, em 145% e 155% para os donativos concedidos na Região Autónoma da Madeira.»

11.10 — Deslocações de estudantes A Região Autónoma da Madeira, embora conte já com uma Universidade, esta não dispõe ainda, infelizmente, de um leque tão vasto quanto desejável de cursos superiores e em alguns deles não tem já capacidade para absorver todos os candidatos da Região Autónoma.
Tal implica que um grande número de estudantes da Região Autónoma da Madeira (dois terços do total) tenha de ingressar em Universidades do Continente e até no estrangeiro.
Esta deslocação envolve custos acrescidos no âmbito dos agregados familiares, relativamente as despesas de educação dos filhos, incluindo os custos das viagens entre a Região e o Continente, além das despesas de alojamento.
Por assim ser justifica-se que as deduções à colecta previstas no Código do IRS possam prever uma majoração no que diz respeito aos estudantes do ensino superior a estudar fora da Região Autónoma da Madeira.
Admitindo que a situação possa ser similar na Região Autónoma dos Açores, os signatários, não obstante terem sido eleitos pelo círculo eleitoral da Madeira, entendem que a presente proposta deve abranger ambas as Regiões Autónomas.
Nestes termos propõe-se que seja aditado um novo número ao artigo 83.º do Código do IRS, com a seguinte redacção:

«Artigo 83.º (»)

1 — (») 2 — (») 3 — No caso dos estudantes das Regiões Autónomas a frequentar estabelecimentos de ensino fora da respectiva Região, o valor de dedução à colecta é elevado para 40%.
4 — (actual n.º 3) 5 — (actual n.º 4) 6 — Actual n.º 5)»

11.11 — Transportes aéreos O transporte aéreo entre o Continente e a Região Autónoma da Madeira entrou numa nova fase, após a aprovação da liberalização da rota, especificamente no modelo de auxílios aos passageiros residentes e estudantes, que passa a ser efectuado através da atribuição de um subsídio directamente ao passageiro, nos termos do Decreto-Lei n.º 66/2008, de 9 de Abril.
No âmbito do processo legislativo, em sede de auscultação dos órgãos de governo próprio, a Comissão Especializada de Economia, Finanças e Turismo da Assembleia Legislativa da

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Região Autónoma da Madeira, identificou um conjunto de aspectos a clarificar no diploma, tendo sido o parecer aprovado por unanimidade.
O entendimento unânime assentou no reconhecimento constitucional que confere ao Estado a obrigatoriedade de assegurar a concretização do princípio da continuidade territorial, por um lado, e, por outro, a obrigatoriedade de garantir condições de efectivação do direito à educação.
Com efeito, a obrigação do Estado para com as suas regiões insulares não se esgota numa fase inicial de transição do regime de obrigação do serviço público para o regime concorrencial, na medida em que o Estado terá sempre de cumprir as suas obrigações decorrentes do cumprimento do princípio da continuidade territorial associado ao princípio da solidariedade, consagrados na Constituição da República e no Estatuto Político-Administrativo da Madeira.
O facto de estarmos num mercado de livre concorrência, não retira ao Estado a obrigação de garantir a efectivação do Princípio da Continuidade Territorial e de assegurar as obrigações mínimas de serviço público.
O Estado tem, igualmente a obrigação constitucional de assegurar condições que garantam o acesso à educação, sobretudo quando estejam em causa barreiras geográficas. No caso de uma região insular, como a Região Autónoma da Madeira, trata-se de criar condições que atenuem os efeitos decorrentes da insularidade, os quais devem ser superados eficazmente, relevando a necessidade de um serviço regular e competitivo na relação preço/qualidade no transporte aéreo com o continente.
Constituindo a educação um pilar de desenvolvimento de qualquer região, verifica-se a necessidade de instituir o princípio da diferenciação para os passageiros estudantes, em relação aos passageiros residentes. Este princípio concretiza-se mediante a introdução de uma majoração ao valor do subsídio de mobilidade. Ou seja, trata-se de garantir aos passageiros estudantes um apoio diferenciado correspondente ao valor do subsídio atribuído a todos os residentes, acrescido do montante apurado tendo por referência a diferença dos valores máximos fixados nos artigos dois e quatro da Portaria n.º 1401/2002, de 29 de Outubro.
A diferenciação é instituída para todos os estudantes residentes em qualquer parte do território nacional, noutro Estado-membro da União Europeia ou em qualquer outro Estado com o qual Portugal ou a União Europeia tenham celebrado um acordo relativo à livre circulação de pessoas, que por motivos de estudo se deslocam por via área.
Assim, ficam abrangidos os estudantes residentes que frequentam o ensino fora da Região Autónoma da Madeira, bem como os estudantes residentes que frequentam o ensino na Região, e que por motivos de estudo têm necessidade de se deslocar, tal como está consagrado na Lei n.º 15/2004, de 11 de Maio que aprovou a tarifa de formação para estudantes do ensino superior das Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores. Ficam, igualmente, contemplados os estudantes abrangidos pelo novo regime, nos termos da alínea a) do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 66/2008, de 9 de Abril.
Pretende-se tão-somente assegurar que o Estado assuma o dever de garantir condições para superar a condição geográfica de uma região insular, dependente das deslocações aéreas, e que não podem constituir um impedimento para o livre acesso à educação.
Assim, propõe-se o aditamento de um novo artigo do seguinte teor:

«Artigo »º-A (Alterações ao Decreto-Lei n.º 66/2008 de 9 de Abril)

1 — Os artigos 2.º, 4.º e 7.º do Decreto-Lei n.º 66/2008, de 9 de Abril, passam a ter a seguinte redacção:

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«Artigo 2.º (»)

1 — (»)

a) (»)

i) (») ii) Frequência efectiva de qualquer nível de ensino oficial ou equivalente, incluindo pósgraduação, realização de mestrados ou doutoramentos, em instituições públicas, particulares ou cooperativas; iii) Com última residência habitual em local distinto do local onde estudam, no Continente, nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, noutro Estado da União Europeia ou em qualquer outro Estado com o qual Portugal ou a União Europeia tenham celebrado um acordo relativo à livre circulação de pessoas.

b) (») c) (») d) (») e) (») f) (»)

Artigo 4.º (»)

1 — O subsídio a atribuir ao beneficiário reporta-se ao pagamento e utilização efectiva do título de transporte pelo beneficiário, assumindo a modalidade de pagamento de um valor fixo, sem prejuízo do disposto no número seguinte.
2 — Os passageiros estudantes beneficiam de uma majoração sobre o valor do subsídio previsto no número anterior, no montante de 38,00€.
3 — (anterior n.º 2) 4 — (anterior n.º 3)

Artigo 7.º (»)

1 — (») 2 — (») 3 — (») 4 — Para além da documentação exigida no n.º 1, os beneficiários da alínea a) do artigo 2.º, devem ainda exibir documento emitido e autenticado pelo estabelecimento de ensino que comprove estarem devidamente matriculados no ano em referência e a frequentar o curso ministrado pelo referido estabelecimento de ensino, sem prejuízo do número seguinte.
5 — No caso dos estudantes residentes que frequentam estabelecimento de ensino na Região Autónoma da Madeira, devem apresentar comprovativo da pertinência da deslocação emitido pelo respectivo estabelecimento, bem como comprovativo da frequência da acção de formação complementar em causa, emitido pela entidade promotora.

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6 — (anterior n.º 5).»

12 — Extensão à Região Autónoma da Madeira das medidas para promover o investimento e o emprego A economia mundial atravessa actualmente uma crise sem precedentes na história recente.
Esta crise, que teve início em meados de 2007, com a chamada crise do subprime nos Estados Unidos da América, rapidamente se alastrou para todo o mundo, obrigando, na segunda metade do ano de 2008, a uma acção concertada dos Bancos Centrais e dos Governos das principais economias desenvolvidas por forma a minimizar os efeitos da crise financeira na economia real.
Contudo, os efeitos da crise financeira mundial têm tido um forte impacto na economia real com as limitações impostas às empresas e às famílias no acesso ao crédito, indispensável para financiar os investimentos programados e a prossecução da actividade normal destes agentes económicos. A diminuição do consumo privado, as dificuldades financeiras das empresas e a contracção do investimento têm conduzido a uma forte pressão para o encerramento de empresas, principalmente as PME, e o aumento do desemprego.
A Região Autónoma da Madeira caracterizada por ser uma pequena economia aberta e muito dependente do exterior, está também sujeita às graves consequências da actual crise financeira internacional. A pouca capacidade financeira da Região para fazer face aos efeitos negativos desta grave crise internacional cria dificuldades adicionais e deixa pouca margem de manobra para a resolução dos problemas que venham a ser causados pela crise mundial neste território.
Deste modo, nos termos dos artigos 39.º e seguintes da Lei de Finanças das Regiões Autónomas, a Região Autónoma da Madeira vem solicitar a aplicação no seu território das medidas de âmbito nacional de combate à crise e à recessão económica, designadamente as dirigidas às famílias e às empresas, que se solicita, nos termos dos artigos referidos, sejam suportadas pelo Orçamento do Estado.

O Chefe do Gabinete — Sílvia Maria Silva Freitas

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ASSEM BLEI A D A REPÚBLI CA UNIDADE TÉCNICA DE APOIO ORÇAMENTAL

NOTA TÉCNICA N.º 2/2009
Análise Técnica da Proposta de Lei n.º 247/X (alteração à Lei n.º 64-A/2008, de 31 de Dezembro, que aprova o Orçamento do Estado para 2009) e do Programa de Estabilidade e Crescimento 2008-2011 – actualização de Janeiro de 200 9 – A Nota Técnica foi elaborada com base na informação disponível até ao dia 23 de Janeiro de 2009.

A análise efectuada é da exclusiva responsabilidade da Unidade Técnica de Apoio Orçamental. A UTAO, criada pela Resolução da Assembleia da República n.º 53/2006, de 7 de Agosto de 2006, é composta pelos Consultores Técnicos Carlos Marinheiro e Graciosa Neves.

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Sumário executivo 1 O presente trabalho enquadra-se nas competências da UTAO constantes da Resolução da Assembleia da República n.º 53/2006, de 7 de Agosto de 2006, e tem como objectivo dotar a COF de informação técnica necessária para proceder à apreciação da Proposta de Alteração do OE/2009 e bem assim da revisão de Programa de Estabilidade e Crescimento de Janeiro de 2009, este último, adiante abreviadamente designado por PEC/2008.

2 As situações excepcionais que envolveram a apresentação destes dois documentos resultaram numa sobreposição de trabalho que determinou que, no seu conjunto, o tempo disponível para a sua análise (8 dias seguidos) fosse inferior ao que a UTAO disporia, em situação normal, para cada um deles. Por tal motivo optou-se por produzir uma única Nota Técnica, em vez de duas como seria expectável, mais extensa mas que procedesse a uma análise global de ambos os documentos (proposta de alteração orçamental e revisão do PEC).

MEDIDAS DE COMBATE À CRISE Enquadramento internacional 3 Com o agravamento do contágio da crise financeira à economia real, com especial incidência a partir de Setembro de 2008, bem como com as perturbações no canal de transmissão da política monetária provocadas pela turbulência financeira, que diminuem a sua eficácia, intensificaram-se os apelos para utilizar de forma mais significativa uma expansão orçamental discricionária, com os objectivos de sustentar a procura e restaurar a confiança.

4 Contudo, devido a estabilizadores automáticos de maior amplitude na Europa do que nos Estados Unidos, resultantes do modelo social europeu, o caso a favor do activismo orçamental nos países da área do euro não é tão forte como para os EUA. Qualquer intervenção deve ainda ser diferenciada país a país, em função da intensidade prevista para a recessão e da margem orçamental disponível. É ainda consensual que a eficácia da política orçamental é mais limitada para pequenas economias abertas, como é o caso de Portugal, devido ao seu impacte nas importações. 5 Na Europa os pacotes de estímulo orçamental deverão enquadrar-se no Plano de Relançamento da Economia Europeia aprovado pelo Conselho Europeu em Dezembro de 2008, nele se preconizando uma expansão orçamental imediata dos Estados-membros de 170 mil milhões de euros (cerca de 1,2% do PIB da UE), a que acresce financiamento da própria UE, destinado a apoiar acções imediatas, da ordem dos 30 mil milhões de euros (cerca de 0,3% do PIB). 6 As intervenções devem ser tomadas em tempo oportuno, temporárias e bem direccionadas, para que tenham os efeitos pretendidos sobre a economia e não coloquem em causa a sustentabilidade das finanças públicas. Deverão ainda ajudar na prossecução de uma agenda de reformas estruturais ambiciosa, adaptada às necessidades de cada Estado-membro e concebida para os ajudar a saírem reforçados da crise.

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7 Tal como refere o Conselho do BCE, é crucial manter a disciplina e uma perspectiva a médio prazo na tomada de decisões de política macroeconómica, uma vez que a prossecução de uma abordagem sustentável orientada para a estabilidade é a melhor forma de preservar e reforçar a confiança. Uma expansão orçamental e o aumento implícito da dívida pública que comprometesse a confiança do público (e do mercado) na sustentabilidade das finanças públicas, reduziria inevitavelmente a eficácia pretendida por esse estímulo orçamental.

8 A Comissão Europeia anunciou que irá apreciar as medidas de incentivo orçamental e os programas de estabilidade e convergência com base nos seguintes objectivos: – A necessidade de assegurar o carácter reversível das medidas que contribuem para aumentar os défices a curto prazo; – Melhoria das políticas orçamentais a médio prazo, através de um reforço dos enquadramentos e regras nacionais no domínio orçamental; – Assegurar a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas, em especial através de reformas que contribuam para conter o aumento das despesas relacionadas com o envelhecimento da população.

9 Défices mais elevados resultam igualmente em rácios de dívida mais elevados, o que tende a perpetuar os seus efeitos via encargos acrescidos com juros, com uma consequente redução na flexibilidade orçamental.

10 Acresce que a disciplina induzida pelo mercado, praticamente inexistente desde a criação da moeda única, começou a ser exercida de forma activa: desde a eclosão da crise financeira que se tem vindo a assistir a um sucessivo alargamento dos prémios de risco soberano na área do euro, medido pelo diferencial de taxas de juro da dívida pública face à dívida alemã. Este alargamento do spread afectou a dívida pública portuguesa, que apresenta actualmente o 4.º spread mais elevado da área do euro, a seguir à Grécia, Irlanda e Itália.

11 Não é ainda possível determinar se esta correcção nos spreads se deve mais a efeitos de liquidez (e a um movimento de “fuga para a qualidade”) ou a uma reavaliação da percepção do mercado em relação à sustentabilidade das finanças públicas dos diferentes Estados europeus. Se no primeiro caso os efeitos seriam transitórios, já no segundo reflectirse-ia numa diferenciação com carácter permanente dos yields dos diferentes títulos de dívida pública europeus, o que implicaria custos crescentes de financiamento, quando as taxas de juro começarem a subir. No caso português a agravar a sensibilidade do saldo orçamental às variações ocorridas no curto prazo na taxa de juro a suportar com novas emissões de dívida pública está ainda o relativamente elevado peso que a dívida de curto prazo (com maturidade inferior a um ano) representa em Portugal (16%). 12 Este alargamento do spread da taxa de juro de mercado da dívida pública portuguesa a 10 anos face ao Bund, conjugado com uma apreciação negativa acerca da robustez da economia portuguesa, já levou uma das três agências de notação de risco a baixar o rating da República, o que se traduziu num novo agravamento do spread face à Alemanha.

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PERSPECTIVAS MACROECONÓMICAS 13 Com base na informação então disponível, a UTAO, na Nota Técnica n.º 8/2008 (análise à proposta de OE/2009), adiantou a 28.10.2008 que não podia ser liminarmente afastada a possibilidade de uma quebra real do PIB português para 2009, caso se viesse a materializar um cenário recessivo para a economia europeia e norte-americana. Tal cenário veio a materializar-se, com o acentuar do efeito de contágio da crise financeira à economia real, pelo que é neste momento consensual que em 2009 se assistirá a redução real do valor do PIB. Continua, no entanto, a prevalecer um elevado grau de incerteza acerca da profundidade e persistência da crise financeira e acerca da magnitude e duração dos seus efeitos sobre o sector real da economia.

14 Tal como as principais organizações nacionais e internacionais de referência, também o Governo reviu em baixa as suas previsões para o crescimento económico, antecipando um crescimento do PIB em -0,8% em 2009, 0,5% em 2010 e 1,3% em 2011. Na recente previsão de 19.01.2008, a Comissão Europeia (CE) previu um decréscimo de 1,6% em 2009 e -0,2% em 2010.

15 O executivo prevê assim que a retoma apresente a forma de um “V”, ficando a recessão confinada (em média anual) apenas ao ano de 2009.

16 Para 2008 a CE estima um crescimento de 0,2% que se traduz em mais um ano de divergência da economia portuguesa face ao rendimento médio da área do euro, que terá crescido 0,9%.

17 Comparativamente a outras, as previsões do Governo para a variação real do PIB em 2009 e 2010 são globalmente semelhantes às adiantadas pelo Banco de Portugal (a 6.01.2009), que já foram consideradas como estando parcialmente desactualizadas em função da saída de nova informação relativamente ao agravamento da situação internacional. São, no entanto, substancialmente mais optimistas do que a previsão avançada pela Comissão Europeia, em resultado de Governo estimar uma evolução mais favorável para o consumo e para a FBCF em ambos os anos. Assim, afigura-se que a previsão de um decréscimo real do PIB em 0,8% em 2009 pode ser considerada favorável.

18 No entanto, há igualmente que referir que a estimativa de crescimento nominal do PIB do Governo para 2009 (1,7%) é, ainda assim, inferior à estimativa de crescimento nominal implícita na previsão da CE (2,1%), reflectindo o facto de o crescimento estimado para o deflator do PIB estimado do Governo (2,4%) ser inferior ao estimado pela CE (3,8%), sendo o crescimento nominal do PIB determinante para o cálculo das estimativas de receita, bem como para o cálculo dos valores expressos em percentagem do PIB.

19 A principal incógnita, que o elevado grau de incerteza ainda prevalecente não permite dissipar é o da magnitude e persistência da recessão prevista. Em termos históricos a evidência empírica coligida por Reinhart & Rogoff (2009), a partir da análise de crises

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financeiras com carácter sistémico ocorridas no passado, indicia que crises financeiras severas têm efeitos pronunciados e duradouros no preço dos activos, na produção e no emprego. Os efeitos nos PIB prolongam-se em média por 2 anos e os efeitos no desemprego por 4 anos. A dívida pública tende a crescer muito fortemente em termos reais, não tanto em resultado dos custos de ajuda e recapitalização ao sistema bancário, mas sobretudo em resultado da perda de receitas fiscais originadas pela quebra no PIB, bem como pelo custo de ambiciosas políticas orçamentais expansionistas anti-cíclicas seguidas para tentar mitigar os efeitos do abrandamento económico. ALTERAÇÃO METODOLÓGICA 20 Tal como foi referido quando da análise da proposta do OE/2009, o Ministério das Finanças e da Administração Pública (MFAP) introduziu uma alteração metodológica na forma de contabilização das despesas com o pessoal, a propósito do alargamento da obrigação de os Serviços Integrados do Estado, passarem a estar obrigados a contribuir para a CGA, com uma verba equivalente a 7,5% dos vencimentos ilíquidos dos funcionários sujeitos a quotização para aquela entidade.

21 A actualização do PEC integra uma série comparável, elaborada segundo a nova metodologia, para o período 2007-2011. Estes ajustamentos não têm reflexo no saldo global das administrações públicas, mas corrigem em baixa a receita e a despesa para os anos de 2007 e 2008, sendo que o ano de 2007 já se encontra certificado pelas autoridades estatísticas (EUROSTAT). 22 Tais valores expressos na metodologia do MFAP merecem as seguintes reservas: a. O procedimento adoptado não se encontra em conformidade com as normas do SEC 95; b. A alteração envolve um critério de imputação não representativo da totalidade do universo, uma vez que trata todos os subscritores da CGA como se tivessem igual estatuto e condição, premissa que corresponde apenas a um extracto desse universo; c. Os valores decorrentes da aplicação da nova metodologia não se encontram validados pelas autoridades estatísticas, podendo ou não ser objecto de aceitação; d. As taxas utilizadas para materializar a contribuição dos Serviços Integrados do Estado para a CGA estão substancialmente abaixo das praticadas em situações similares, com seja, p. e., a que se vem aplicando aos Serviços e Fundos Autónomos (ou às contribuições patronais das empresas para a Segurança Social).

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PROPOSTA DE ALTERAÇÃO AO OE/2009 Iniciativa para o Investimento e Emprego (IIE) 23 A apresentação da proposta de alteração ao OE/2009 suporta-se na necessidade de proceder à implementação de medidas anti-cíclicas em coordenação com os demais Estados Membros da União Europeia e na sequência de outras medidas que já haviam sido adoptadas em 2008, no mesmo sentido.

24 Basicamente esta proposta de alteração orçamental é constituída por um único programa PIDDAC denominado “Iniciativa para o Investimento e para o Emprego”, constituído por cinco medidas.

25 O valor do programa IIE ascende a 2 040M€ (1,2% do PIB), dos quais apenas 0,8% do PIB têm impacto directo no OE, sendo os restantes 0,4% do PIB financiados por fundos comunitários.

26 Este programa integra um conjunto de efeitos no Orçamento de Estado que afectam tanto a despesa, com um aumento previsto de 0,5% do PIB, como a receita, com diminuição da ordem dos 0,3% do PIB.

27 Algumas das medidas, especialmente as que respeitam a benefícios fiscais, produzem efeitos por um período de tempo que extravasa o ano orçamental, sendo que em alguns casos esses efeitos chegam a ter um horizonte temporal de 5 anos, estendendo-se no seu limite até 2014. Conta das Administrações Públicas – Previsão para 2009 na Óptica da Contabilidade nacional 28 O Relatório que acompanha a proposta de alteração orçamental e o PEC/2008, apresenta novas estimativas para as receitas e despesas das Administrações Públicas, na óptica da contabilidade nacional para os anos de 2008 e 2009 comparativamente com o previsto em Outubro de 2008 no Relatório da proposta de OE/2009. 29 Da sua análise pode concluir-se que relativamente à estimativa de execução orçamental para 2008, apesar de se manter praticamente inalterada a estimativa de saldo global (em 3727 milhões de euros ou 2,2% do PIB), verifica-se uma substancial revisão em baixa na estimativa quer da receita total (em 1477 M€ ou 0,9% do PIB) quer da despesa total (em 1446 M€): 30 A revisão em baixa ocorrida na estimativa de receita para 2008 ocorre na cobrança de impostos indirectos (-783 M€ ou 0,5% do PIB), na receita proveniente de vendas e outra receita corrente (-687 M€ ou -0,4% do PIB).

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M€ ou 0,9%p) decorre sobretudo; d e uma redução nos subsídios (-667 M€) e de uma redução na despesa de capital (-270 M€), devido na sua maior parte a uma redução na estimativa de outra despesa de capital que é reduzida em 336 M€: 32 Esta alteração ocorrida na estimativa da despesa não é explicada nos documentos em análise. Contudo, parece decorrer de alterações na contabilização dos encargos com o défice tarifário da REN assumido pelo Estado em 2008 (466,2 M€): 33 Quanto à previsão de execução orçamental em 2009 prevê-se agora um défice global das AP de 6652 M€ (3,9% do PIB), o que significa um acréscimo face ao previsto no OE/2009 de 2802 M€ : Para esta revisão em alta contribui um decréscimo de receita em 1435 M€ (0,8% do PIB) e um acréscimo de despesa de 1367 M€ (também 0,8% do PIB): 34 Relativamente à receita é feita uma revisão em baixa em todas as suas componentes com excepção das vendas e outra receita corrente (que se espera agora que fiquem mais elevadas em 280 M€) e em relação às receitas de capital (+460 M€ ou 0,3% do PIB): Enquanto para a revisão em alta das primeiras não é fornecida qualquer explicação, para a revisão em alta das receitas de capital indica-se que tal se deve à antecipação de fundos comunitários, no âmbito da IIE e do plano europeu de relançamento da economia. A quebra estimada nas receitas fiscais face ao previsto no OE/2009 ascende a 1% do PIB, devido sobretudo a uma revisão em baixa ocorrida relativamente aos impostos indirectos, em linha com a deterioração das perspectivas macroeconómicas (-1415M€) . As contribuições para a segurança social são revistas também em baixa face ao OE/2009 (0,2 p.p. do PIB).

35 Relativamente à despesa, a revisão em alta da previsão ocorre devido a um aumento de despesa de capital em 800 M€ (ou 0,5% do PIB) – dos quais 470 M€ (ou 0,3% do PIB) correspondem a FBCF das AP e a um acréscimo na previsão de despesa corrente em 567 M€ (ou 0,3% do PIB), concentrada num acréscimo de subsídios (1001 M€ ou 0,6% do PIB): A previsão de despesa com prestações sociais é reduzida em 285 M€ ( -0,2% do PIB), muito provavelmente por efeito de base, uma vez que a previsão destes encargos na estimativa referente a 2008 é igualmente revista em baixa (-357M€ ou -0,2% do PIB). Assim quando se compara 2008 com 2009, verifica-se que estas prestações crescem em termos nominais 8,5% em 2009.

36 Esta nova estimativa de receita fiscal e contributiva corrige algum do optimismo constante no OE/2009, identificado pela UTAO na análise a esse documento, decorrente não só do quadro macroeconómico mas também de uma elasticidade dessa receita face ao produto demasiado elevada. A UTAO tinha estimado o montante de receita prevista a mais em resultado da elasticidade elevada em 0,4 p.p. do PIB. Agora face ao cenário macro actualmente previsto, a actual previsão para 2009 tem implícita uma elasticidade face ao produto inferior à unidade (muito embora ainda subsista um valor superior à unidade em relação aos impostos indirectos). Trata-se de um valor adequado face ao valor ex-ante estimado pela OCDE (1,08).
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Conta das Administrações Públicas – Previsão para 2009 na Óptica da Contabilidade pública 37 A previsão do défice, em contabilidade pública, traduz-se num agravamento do saldo global das contas das administrações públicas (administração central e segurança social), de -2,2% do PIB no orçamento inicial para -4% do PIB no orçamento rectificado. Este saldo resulta de um agravamento dos saldos de todos os subsectores, sendo de referir, no entanto, que o saldo da Segurança Social continua positivo, tendo passado de 0,9% para 0,7% do PIB, o que resulta numa degradação de 0,2 p.p. do PIB.

38 Segundo o Relatório de sustentação da Proposta de Lei, a deterioração dos saldos deve-se a um efeito conjunto de um aumento da despesa em 1440M€ e uma diminuição da receita de 1508M€: 39 A despesa total sofre um aumento de 1440,4 M€, superior em 140,4M€ ao impacto das medidas propostas. Para o acréscimo previsto contribuem quase em igual medida as despesas correntes (710,4M€) e as despesas de capital (730M€): 40 Comparativamente com a previsão da receita constante do Orçamento Inicial, a presente proposta apresenta um decréscimo de 1507,7M€, para o conjunto das Administrações Públicas.

41 Esta depreciação da previsão da receita resulta de dois factores conjugados. Por um lado uma maior prudência face à contracção do produto e por outro, uma acomodação dos efeitos das medidas de incentivo ao investimento e ao emprego propostas.

42 Os limites de endividamento fixados no orçamento inicial aprovado para 2009 sofrem um aumento de cerca de 65 % na alteração agora proposta, sendo que nestes limites não estão contidos os que se referem à iniciativa para o reforço da estabilidade financeira, os quais se mantiveram inalterados. PROGRAMAÇÃO PLURIANUAL DO PEC 2008-2011 Objectivos para o Saldo Orçamental 43 Excluindo os efeitos de medidas extraordinárias, temporárias ou pontuais o saldo orçamental, em 2008 verificar-se-á um agravamento do défice em 0,2 p.p. do PIB (para 2,9%).
Para 2009, a previsão do Governo tem implícito um novo agravamento do deficit para 4% do PIB. Este agravamento é para um nível semelhante ao verificado em 2001-2002, mas inferior ao registado entre 2003 e 2005. Para os anos seguintes, está programada uma redução do valor do défice para 2,3% em 2011.

44 Contudo, em termos de avaliação da satisfação dos compromissos comunitários é relevante o saldo total (incluindo os efeitos das medidas temporárias). De acordo com o PEC, o défice global das AP reduzir-se-á em 0,4 p.p. do PIB em 2008, para 2,2%. Em 2009 verificar-se

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ambiciona para 2010 um valor de défice de 2,9% do PIB, um valor novamente inferior ao valor de referência. Para 2011 projecta-se um défice de 2,3% do PIB.

45 Na recente previsão de 19 de Janeiro de 2009, a CE prevê um défice de 4,6% do PIB em 2009, seguido de uma projecção de défice de 4,4% em 2010, com políticas inalteradas.
Consequentemente, os objectivos do PEC/2008 apontam para défices substancialmente mais reduzidos em 2009-2010 do que o estimado pela CE.

46 Atendendo a que a CE e o ECOFIN já reconheceram que a actual conjuntura se enquadra na definição de “circunstâncias excepcionais”, de acordo com o previsto no Tratado e no Pacto de Estabilidade e Crescimento, o excesso do défice em relação ao valor de referência poderá não ser considerado excessivo caso esse excesso seja apenas temporário e se o défice “continuar perto do valor de referência”. 47 É assim essencial assegurar o carácter reversível das medidas expansionistas a colocar em prática em 2009 e que o défice continue a situar-se perto do valor de referência.
Não resulta claro do texto do PEC/2008 que o impacto orçamental da IIE se limite ao exercício orçamental de 2009, mas tão só que há uma concentração desse esforço em 2009.
Efectivamente, o seu impacte orçamental estender-se-á para além de 2009, tendo algumas medidas impacte orçamental no limite até 2014, tal como demonstrado no texto da Nota Técnica.

48 Tal como anteriormente referido, a alteração metodológica introduzida não permite a comparação directa, entre o nível de receita e despesa das AP, previsto na presente actualização do PEC e o previsto na actualização de Dezembro de 2007 ou no ROPO/2008.

Objectivos para o Saldo Estrutural 49 De acordo com a informação do PEC/2008, no final de 2008 a situação das finanças públicas em Portugal ainda não tinha uma margem de segurança suficiente para fazer face às flutuações cíclicas normais, deixando actuar livremente, de forma contra-cíclica, os estabilizadores automáticos, sem que tal levasse ao surgimento de um défice superior ao valor de referência de 3% do PIB. Consequentemente, uma crise de amplitude “normal” levaria, pelo livre funcionamento dos estabilizadores automáticos a um défice superior a 3%, como irá suceder em 2009.

50 De acordo com a previsão da Comissão Europeia, após um esforço considerável de consolidação orçamental em 2007 (redução de 0,7 p.p. do PIB do défice estrutural), em 2008 verificou-se praticamente uma paragem no esforço de consolidação (redução estrutural de 0,1 p.p. do PIB). Para 2009 a CE prevê um retrocesso de 0,9 p.p. do PIB, antecipando para 2010, num cenário de políticas inalteradas, um retomar do processo de consolidação, que é em grande medida explicado pela melhoria da conjuntura (hiato do produto “menos negativo”): II SÉRIE-A — NÚMERO 64
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51 Contrariamente ao verificado em actualizações anteriores, o Governo não prevê alcançar o objectivo de médio prazo de um défice estrutural de 0,5% do PIB no horizonte temporal do programa de estabilidade, prevendo em 2011 atingir com um défice estrutural ainda 1,2 p.p. do PIB mais elevado do que o correspondente ao objectivo de médio prazo.

FACTORES DE RISCO 52 A partir da explicitação dos factores explicativos da trajectória prevista para o saldo orçamental ao longo do horizonte temporal do PEC/2008 (realizada no capítulo 6) afiguram-se como factores de risco: Para a totalidade do período: A evolução da conjuntura ser pior do que o previsto no PEC, uma vez que a evolução prevista no PEC é mais favorável do que a prevista pela CE e preconiza que a retoma ocorra logo em 2010. A verificação de encargos com juros da dívida pública superiores ao previsto, caso o custo de financiamento ou o stock de dívida pública se elevem para além do esperado no PEC/2008.
Para 2009: A eventual não concretização do forte aumento projectado para a despesa de capital e para as outras receitas correntes, bem como, em menor grau, um crescimento mais elevado da despesa estrutural. Em sentido oposto, uma vez que a concretização do impacte orçamental da Iniciativa para o Investimento e o Emprego está fortemente dependente da adesão do sector privado a esses apoios, uma apetência do sector privado inferior ao previsto poder-se-á traduzir num impacte orçamental menor do que o previsto.
Para 2010: A não concretização da redução programada para a despesa, que incide numa redução do pagamento de subsídios e numa redução da FBCF das administrações públicas. A probabilidade de tal vir a ocorrer é reforçada pelo facto de o impacte orçamental da Iniciativa para o Investimento e o Emprego não se confinar a 2009, estendendo-se até 2013-2014.
Para 2011: A não concretização da redução programada para a despesa corrente primária, que se encontra concentrada numa redução prevista de despesas com o pessoal e em outra despesa corrente.

DÍVIDA PÚBLICA Evolução prevista 53 O PEC/2008 prevê uma subida do peso da dívida pública no PIB até 2010, ano em que atingirá 70,5%. Verifica-se assim uma trajectória ascendente prevista para a dívida completamente oposta à evolução descendente programada em Maio de 2008, no ROPO/2008. A CE prevê um peso mais elevado da dívida no produto em 2010 (71,7%). A concretizar-se esta projecção, no final do horizonte temporal do PEC/2008 a dívida pública portuguesa estará mais de 10 p.p. do PIB acima do valor de referência de 60% do PIB.

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54 Para o agravamento previsto do rácio da dívida no produto até 2010 contribuirá: a persistência de um efeito bola de neve positivo, resultante de um custo de financiamento superior à taxa de crescimento nominal da economia; um ajustamento défice-dívida positivo e significativo em 2008 e 2009 (somando um total de 2,2 p.p. do PIB); e um défice primário em 2009, resultante da política expansionista perspectivada. Responsabilidades contingentes 55 Existe ainda o risco da iniciativa de reforço da estabilidade financeira se traduzir num agravamento da emissão de dívida, designadamente caso o montante disponibilizado para reforço dos capitais próprios da banca seja integralmente utilizado, a dívida agravar-se-ia nesses 4000 M€ (2,4% do PIB estimado para 2009): O limite total de endividamento associado a essa iniciativa ascende a 20 000 M€ ou 11,8% do PIB de 2009: O PEC/2008 não fornece qualquer estimativa para a concretização destas responsabilidades contingentes.

SUSTENTABILIDADE A LONGO PRAZO Efeitos do envelhecimento da população 56 A presente actualização do PEC não procede à actualização das projecções de longo prazo nem calcula os indicadores de sustentabilidade, que são necessariamente afectados pelo adiamento para depois de 2011 do alcançar do objectivo de médio prazo.
Consequentemente não é possível efectuar uma actualização da análise à sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas portuguesas efectuada aquando da análise à actualização de Dezembro de 2007 do PEC e na Nota Técnica da UTAO n.º 3/2008 (Análise da Avaliação Técnica da Comissão e do Parecer do Conselho à actualização de Dezembro de 2007 do Programa de Estabilidade e Crescimento da República Portuguesa).

Empresas Públicas 57 Um outro factor de risco para a sustentabilidade a prazo das finanças públicas a médio prazo advém do endividamento das Empresas públicas. No PEC/2008 preconizam-se medidas como a imposição de limites de endividamento a impor ao Sector Empresarial do Estado (SEE), entre outras. Contudo, o PEC/2008 não explicita os critérios que nortearão os limites de endividamento a impor ao SEE, nem quantificada as poupanças que poderão advir da melhoria de eficiência interna ou da melhoria na gestão da dívida existente.
Consequentemente, terá de se aguardar pelos efeitos práticos das medidas anunciadas.

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Índice SUMÁRIO EXECUTIVO
INTRODUÇÃO 1- MEDIDAS DE COMBATE À CRISE 1.1 RECOMENDAÇÕES E DECISÕES
1.2 AS MEDIDAS ADOPTADAS E A SUSTENTABILIDADE DAS FINANÇAS PÚBLICAS 1.3 IMPLICAÇÕES PARA A ANÁLISE DA PROPOSTA DE ALTERAÇÃO AO OE/2009 E À ACTUALIZAÇÃO DO PEC 20082011 DE PORTUGAL 2- PERSPECTIVAS MACROECONÓMICAS
3- ALTERAÇÃO METODOLÓGICA 4- PROPOSTA DE LEI N.º 247/X – ALTERAÇÃO AO OE/2009 4.1 NOTAS INTRODUTÓRIAS
4.1 PROGRAMA “I NICIATIVA PARA O INVESTIMENTO E O EMPREGO”
4.2 COMPARAÇÃO COM O RELATÓRIO DO OE/2009 NA ÓPTICA DA CONTABILIDADE NACIONAL
4.3 CONTAS DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS EM CONTABILIDADE PÚBLICA 4.3.1 Défice 4.3.2 Despesa
4.3.3 A receita 4.4 A DÍVIDA
5- OBJECTIVOS ORÇAMENTAIS: PROGRAMAÇÃO PLURIANUAL DO PEC/2008
5.1 OBJECTIVOS PARA O SALDO ORÇAMENTAL PARA O PERÍODO 2008-2011 5.2 DESPESAS COM PESSOAL E REFORMA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 5.3 OBJECTIVOS PARA O SALDO ESTRUTURAL
6- ANÁLISE DA PROJECÇÃO: IDENTIFICAÇÃO DOS FACTORES DE RISCO
7- ORIENTAÇÃO PREVISTA PARA A POLÍTICA ORÇAMENTAL
8- DÍVIDA PÚBLICA 9- SUSTENTABILIDADE A LONGO PRAZO DAS FINANÇAS PÚBLICAS 10- BIBLIOGRAFIA ANEXOS
A1. ELEMENTOS TÉCNICOS COMPLEMENTARES A2. PREVISÕES E INDICADORES MACROECONÓMICOS A3. COMPARAÇÃO COM O RELATÓRIO DA PROPOSTA DE OE/2009 A4. PERSPECTIVAS ORÇAMENTAIS DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS (CONTABILIDADE NACIONAL) – 2008-2011 A5. MEDIDAS DA INICIATIVA PARA O INVESTIMENTO E O EMPREGO LISTA DE ABREVIATURAS UTILIZADAS

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Índice de caixas

Caixa 1 – Contabilização no défice e na dívida pública das medidas de apoio ao sector financeiro Caixa 2 – Em que circunstâncias pode um défice superior ao valor de referência de 3% do PIB não ser considerado excessivo? Caixa 3 – Chave de leitura dos gráficos de orientação da política orçamental Caixa 4 – Sustentação técnica do método de decomposição da variação do rácio do saldo orçamental

Índice de tabelas

Tabela 1 – Taxas de juro de mercado (yields to maturity) e spreads de Títulos do Tesouro a 10 anos
Tabela 2 – Iniciativa para o Investimento e o Emprego - programa Tabela 3 – Iniciativa para o Investimento e o Emprego – medidas Tabela 4 – Limites de endividamento
Tabela 2 – Poupanças adicionais nas despesas com pessoal em cada ano: variação de rácios do PIB [estimativas do PEC/2008] Tabela 3 – Decomposição da variação anual do rácio do saldo orçamental (p.p. PIB) – 1.ª etapa
Tabela 4 – Cenário macroeconómico do PEC/2008 Tabela 5 – Revisão no Cenário macroeconómico face à actualização de Dezembro de 2007 do do PEC/2007 Tabela 6 – Comparação das previsões macroeconómicas para Portugal (2008-2011)
Tabela 7 – Evolução das receitas e despesas das Administrações Públicas (óptica da contabilidade nacional) – comparação com Relatório proposta OE/2009 Tabela 8 - Perspectivas orçamentais das Administrações Pública (contabilidade nacional) – 2008-2011 [valores a preços correntes] Tabela 9 - Perspectivas orçamentais das Administrações Pública (contabilidade nacional) – 2008-2011 [variação e rácios do PIB] Tabela 10 – Perspectivas para receitas e despesas das AP – Comparação com o previsto em actualizações anteriores
Tabela 14 – Iniciativa para o Investimento e o Emprego - medidas

Índice de gráficos

Gráfico 1 – Spread dos títulos de dívida pública a 10 anos face à Alemanha Gráfico 2 – Peso da dívida a curto prazo no total do stock de dívida do Estado Gráfico 3 – Revisão na previsão de crescimento do Governo face à previsão efectuada no Relatório do OE/2009 Gráfico 4 – Revisão na previsão de crescimento do Governo face à previsão efectuada na actualização de Dezembro de 2007 no PEC/2007 Gráfico 5 – Previsão de crescimento do PIB do Governo (2008-2011)
Gráfico 6 – Sucessivas previsões de crescimento do PIB real Gráfico 7 – Saldo global e saldo primário excluindo os efeitos de medidas extraordinárias, temporárias ou pontuais, com base na informação do PEC (%PIB) Gráfico 8 – Saldo global com efeito das medidas temporárias, extraordinárias e pontuais (%PIB)
Gráfico 9 – Saldo global, com efeito das medidas temporárias, extraordinárias e pontuais em sucessivas actualizações do PEC de Portugal (%PIB) Gráfico 10 – Saldo orçamental por subsector e revisão face ao PEC anterior (% do PIB) Gráfico 11 – Saldo estrutural (%PIB) Gráfico 12 – Variação anual prevista para o saldo estrutural (p.p. do PIB

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Gráfico 13 – Excesso de défice estrutural relativamente ao OMP (%PIB
Gráfico 14 – Excesso de défice estrutural relativamente ao valor mínimo de referência (%PIB) Gráfico 15 – Decomposição variação anual prevista para o saldo orçamental (incluindo efeitos das medidas temporárias) em p.p. do PIB Gráfico 16 – Contributos para a evolução anual prevista para o saldo primário estrutural (medidas discricionárias) - em p.p. do PIB Gráfico 17 – Orientação prevista para a Política Orçamental Gráfico 18 – Policy mix
Gráfico 19 – Dívida pública bruta (%PIB) Gráfico 20 – Dívida pública bruta em sucessivas actualizações do PEC de Portugal (%PIB)
Gráfico 21 – Dinâmica da dívida pública (em % do PIB) Introdução

1. Fundamentos 1 O presente trabalho enquadra-se nas competências da UTAO constantes da Resolução da Assembleia da República n.º 53/2006, de 7 de Agosto de 2006, que estabelece como competências da UTAO; “ (.) Elaborar estudos e documentos de trabalho técnico sobre (.) a) (.) Proposta de lei de Orçamento de Estado e suas alterações, d) (.) Revisões do Programa de Estabilidade e Crescimento, (.) ” 2. Objectivo

2 Constitui objectivo da presente Nota Técnica a avaliação técnica da alteração ao Orçamento do Estado para 2009, aprovado pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de Dezembro – Proposta de Lei n.º247/X e bem assim a análise técnica da revisão da actualização de Janeiro de 2009 do Programa de Estabilidade e Crescimento para o período 2008-2011 (designado abreviadamente por PEC/2008 nesta Nota Técnica).

3 Os referidos documentos foram apresentados formalmente na Assembleia da República no dia 19 de Janeiro de 2009 tendo ficado disponíveis para efeitos de análise pela UTAO ao longo da manhã do dia seguinte, 20 de Janeiro.

4 Considerando que ocorreram aqui duas situações excepcionais: apresentação tardia da revisão do PEC, ao mesmo tempo que se propunha uma alteração orçamental, os tempos de análise dos referidos documentos, que num contexto normal seriam no seu conjunto entre 18 e 20 dias (aproximadamente 8 dias destinados à análise da revisão do PEC e 10 dias para analisar a proposta de alteração orçamental), ficaram confinados a, uns escassos, 8 dias seguidos, (isto é, de calendário), de trabalho, reflexo da sobreposição do trabalho e bem assim do tempo, também exíguo que o Parlamento dispõe para apreciação destas matérias (agendamento em Comissão para dia 28 de Janeiro e em Plenário para dia 29 de Janeiro).

5 Pelos motivos antes expostos ficou prejudicada a elaboração de duas notas técnicas, tendo-se optado por produzir uma única, eventualmente mais extensa mas que procedesse a uma análise global de ambos os documentos (proposta de alteração orçamental e revisão do PEC).

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3. Metodologia 6 A execução deste trabalho requereu o estudo técnico dos seguintes pontos de análise: iniciativa para o investimento e o emprego; regime fiscal de apoio ao investimento; análise comparativa com o orçamento inicial; análise das previsões do PEC/2008 e sua comparação com actualizações anteriores.

4. Plano da exposição

7 A Nota Técnica encontra-se dividida em 10 capítulos, um dos quais diz directamente respeito à alteração orçamental.

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1- Medidas de combate à crise 1.1 Recomendações e decisões

1.1 Com o agravamento do contágio da crise financeira à economia real, com especial incidência a partir de Setembro de 2008, bem como com as perturbações no canal de transmissão da política monetária provocadas pela turbulência financeira, que diminuem a sua eficácia, intensificaram-se os apelos para utilizar de forma mais significativa uma expansão orçamental discricionária, com os objectivos de sustentar a procura e restaurar a confiança.

1.2 Não obstante, em todas as tomadas de posição das organizações internacionais de referência (CE, OCDE e FMI) reconhece-se que a intervenção deve ser diferenciada país a país em função da intensidade prevista para a recessão e da margem orçamental disponível. No tocante às economias europeias, a OCDE (OCDE, 2009) e o próprio Conselho ECOFIN (de 7.10.2008), consideram que o caso a favor do activismo orçamental nos países da área do euro não é muito forte, uma vez que os estabilizadores automáticos dos países europeus são de maior dimensão que nos EUA (e nos outros países membros da OCDE), devido à maior dimensão do sector público, a taxas marginais de impostos mais elevadas (impostos mais progressivos) e a benefícios sociais e subsídios de desemprego mais generosos na Europa do que nos EUA. Todas estas características levam a que a deterioração automática do orçamento, que ocorre por via de menos receita e mais despesa, sem necessidade de qualquer intervenção por parte dos decisores de política económica, em resposta ao abrandamento da economia seja mais forte na Europa do que nos EUA, contribuindo assim esses estabilizadores automáticos para atenuar o abrandamento económico. Acresce ainda ser consensual que o impacto da política orçamental é mais limitado para pequenas economias abertas, como é o caso de Portugal, devido ao seu impacto nas importações. De acordo com simulações realizadas pela CE (Comissão Europeia, 2008) o impacto de uma expansão orçamental discricionária na produção real a curto prazo da economia declina ainda com o grau de abertura do país.1

1.3 Apesar de não existir um caso forte para activismo orçamental na Europa, o caso a favor de medidas orçamentais de suporte à procura no actual contexto de uma crise financeira com uma natureza excepcional pode ser mais forte do que em circunstâncias normais (OCDE, 2009).
Contudo, é igualmente consensual que essas intervenções devem ser tomadas em tempo oportuno, temporárias e bem direccionadas.2 1 Por exemplo, de acordo com essas simulações, para a Alemanha estima-se que um aumento discricionário temporário da despesa em 1% do PIB tenha um impacto na produção real que faça com que o PIB fique, no próprio ano da expansão, 0,58% acima do nível do cenário base e 0,14% acima no ano seguinte. Já para uma economia mais pequena e aberta, como a Irlanda, os efeitos são menores (0,2% e 0,05%, respectivamente no 1.º e 2.º anos). Os impactos de uma redução temporária de igual montante no IVA são menores (0,17% e 0,12%, para a Alemanha; e 0,07% e 0,08% para a Irlanda, no 1.º e 2.º ano, respectivamente). A CE não simula o caso português, mas sendo Portugal uma pequena economia aberta, os efeitos de uma política orçamental expansionista seriam provavelmente mais semelhantes ao caso Irlandês do que ao caso Alemão.
2 Os economistas do FMI (Spilimbergo, Symansky, Blanchard, & Cottarelly, 2008) numa tomada de posição divulgada a 29.12.2008 acrescentaram a esta lista consensual os requisitos de: grande dimensão [large]; duradouras; diversificadas; contingentes; colectivas e sustentáveis. Defendem que a intervenção deve ser de grande dimensão porque a quebra na

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1.4 Esta tripla condição deverá ser respeitada em todas as medidas de estímulo para que essa intervenção tenha os efeitos pretendidos sobre a economia e não coloque em causa a sustentabilidade das finanças públicas. Assim as medidas deverão: ser tomadas em tempo oportuno de forma a que possam ser rapidamente aplicadas, proporcionando uma sustentação imediata à economia, durante o período de quebra da procura, uma vez que atrasos na sua aplicação poderão ter como corolário a intervenção num momento em que a recuperação teve já início; apresentar um carácter temporário, devendo assegurar-se à partida a sua reversibilidade a fim de evitar uma deterioração permanente das situações orçamentais e assim garantir a sustentabilidade das finanças públicas; ser bem direccionadas para enfrentar a origem dos problemas económicos (aumento do desemprego, restrições do crédito às empresas/famílias, apoio às reformas estruturais, etc.); os recursos mobilizados para essas medidas deverão ainda ser aplicados de forma eficiente, contribuindo para suportar as reformas estruturais que são imprescindíveis para reforçar a capacidade de ajustamento das economias. 1.5 Na linha da resposta à crise financeira global, a Comissão Europeia (CE) propôs em 26:11:2008 um “Plano de Relançamento da Economia Europeia”: 3 Trata-se, de acordo com a CE, de uma resposta anti-cíclica de carácter macroeconómico perante a situação de crise, com o objectivo de evitar uma recessão profunda. Propôs em concreto a Comissão: «Um estímulo orçamental imediato num montante de 200 mil milhões de euros (1,5% do PIB da UE), constituído por uma expansão orçamental imediata dos Estados-Membros de 170 mil milhões de euros (cerca de 1,2% do PIB da UE) e por um financiamento da UE destinado a apoiar acções imediatas da ordem dos 30 mil milhões de euros (cerca de 0,3% do PIB da UE); Um conjunto de acções prioritárias baseadas na Estratégia de Lisboa e concebidas para adaptar em simultâneo as economias europeias aos desafios de longo prazo, ao mesmo tempo que continuam a ser aplicadas as reformas estruturais destinadas a aumentar o crescimento potencial.»
procura privada é excepcionalmente elevada. Diversificada devido à incerteza associada com a aplicação de uma única medida. Duradoura porque o abrandamento irá prolongar-se por algum tempo. Contingente porque para reduzir a probabilidade percepcionada de uma nova “Grande Depressão” deverá existir o compromisso de fazer mais se tal se revelar necessário. Colectiva no sentido de ser feito por todos os países que disponham de margem orçamental.
Sustentável de forma a evitar uma explosão de dívida pública e consequências adversas nos mercados financeiros.
Neste último sentido, defendem que nem todos os países têm suficiente margem de manobra orçamental para implementar essas intervenções uma vez que essas políticas orçamentais expansionistas poderiam ameaçar a sustentabilidade das finanças públicas. É assim essencial encontrar o equilíbrio correcto entre estes objectivos antagónicos: intervenção de grande dimensão e duradoura versus a necessidade de preservar a sustentabilidade orçamental.
3 COM(2008) 800, de 26.11.2008.

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1.6 Em linha com as orientações atrás enunciadas, a CE propõe ainda que o estímulo orçamental deverá ser concebido de forma criteriosa e deverá ser diferenciado de forma a ter em conta as diferentes situações de partida dos Estados-membros, acrescentando que «Os EstadosMembros que tiraram partido dos períodos de conjuntura favorável para alcançar uma situação mais sustentável das suas finanças públicas e melhorar a sua competitividade dispõem actualmente de uma maior margem de manobra.» 1.7 A CE preconiza ainda que qualquer pacote nacional de estímulo orçamental deverá basear-se nos quatro princípios seguintes: 1) Deve ser oportuno, temporário, bem orientado e coordenado; 2) Deve associar instrumentos ligados às receitas e às despesas; 3) Deve ser conduzidosno quadro do Pacto de Estabilidade e Crescimento; 4) Deve ser acompanhado por reformas estruturais que apoiem a procura e promovam a capacidade de resistência da economia.

1.8 De acordo com a CE, «Embora o impacto mais imediato sobre o crescimento do emprego a curto prazo deva ser proporcionado pelo estímulo monetário e orçamental, um plano de relançamento global terá também de abranger uma agenda de reformas estruturais ambiciosa, adaptada às necessidades de cada Estado-Membro e concebida para os ajudar a saírem reforçados da crise. Em parte, tal deve-se ao facto de algumas reformas estruturais poderem também contribuir para fomentar a procura agregada a curto prazo. Além disso, as reformas estruturais são necessárias para enfrentar algumas das causas que estão na base da presente crise, bem como para reforçar a capacidade de ajustamento da economia, necessária para garantir um rápido relançamento: [.[ As reformas estruturais da Estratégia de Lisboa, com as devidas adaptações, poderão ser uma resposta adequada de curto prazo à crise, uma vez que reforçam a capacidade de resistência da economia e a sua flexibilidade.»

1.9 Defende-se ainda que os estímulos orçamentais devem ser conduzidos no âmbito do Pacto de Estabilidade e Crescimento, a fim de se enquadrarem num quadro comum e credível. A revisão de 2005 do Pacto reforçou quer a flexibilidade orçamental no curto prazo, quer a disciplina orçamental de médio e longo prazo. A CE reconhece que a expansão orçamental preconizada pode levar alguns Estados-membros a ultrapassarem o valor de referência para o défice de 3% do PIB. «Por conseguinte, o Pacto de Estabilidade e Crescimento será aplicado de forma criteriosa, por forma a assegurar estratégias de política orçamental a médio prazo credíveis.»

1.10 Tendo em conta estes objectivos, a Comissão Europeia solicitou aos Estados-Membros que estão a aplicar medidas anti-cíclicas a apresentação de um programa de convergência ou estabilidade actualizado até ao final de Dezembro de 2008.4 Anunciou ainda a CE que «Esta actualização deve apresentar as medidas que serão aplicadas a fim de inverter o processo de deterioração orçamental e garantir a sustentabilidade a longo prazo. A Comissão irá apreciar as medidas de incentivo orçamental e os programas de estabilidade e convergência baseados nas 4 Nos termos do Código de Conduta, os Programas de Estabilidade e Crescimento são apresentados até ao início de Dezembro, beneficiando Portugal de uma data mais alargada: 15 de Dezembro.

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previsões actualizadas e proporcionará orientações sobre as posturas apropriadas das políticas, com base nos seguintes objectivos: – A necessidade de assegurar o carácter reversível das medidas que contribuem para aumentar os défices a curto prazo; – Melhoria das políticas orçamentais a médio prazo, através de um reforço dos enquadramentos e regras nacionais no domínio orçamental; – Assegurar a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas, em especial através de reformas que contribuam para conter o aumento das despesas relacionadas com o envelhecimento da população.» [itálico adicionado]

1.11 O Conselho Europeu de 11 e 12 de Dezembro de 2008 aprovou o plano de relançamento da economia europeia, que inclui medidas que são da competência da União e dos Estados-membros.
Quanto às medidas a tomar ao nível nacional elas deverão enquadrar-se numa abordagem comum assente nas seguintes linhas directrizes: «as medidas de apoio à procura devem visar um efeito imediato, estar sujeitas a um prazo determinado e ser orientadas para os sectores mais afectados e mais importantes em relação à estrutura da economia (por exemplo o sector automóvel e a construção civil); consoante as diferentes situações nacionais, estas medidas podem assumir a forma de um aumento da despesa pública, de reduções judiciosas da pressão fiscal, da redução dos encargos sociais, de auxílios a determinadas categorias de empresas ou de ajudas directas às famílias, especialmente as mais vulneráveis; estas medidas serão acompanhadas por um esforço redobrado de execução das reformas estruturais no quadro da Estratégia de Lisboa. Tais reformas orientar-se-ão fundamentalmente para o maior financiamento do investimento e das infra-estruturas, o aumento da competitividade das empresas, um maior apoio às PME, e a promoção do emprego, da inovação, da investigação e desenvolvimento, bem como da educação e formação.» [negrito adicionado].

1.12 Sublinhou ainda o Conselho Europeu «[.[ que o Pacto de Estabilidade e Crescimento revisto continua a ser a pedra angular do quadro orçamental da UE. Proporciona uma flexibilidade que permite que todas as medidas do plano de relançamento sejam levadas a cabo. Consciente de que estas aumentarão temporariamente os défices, o Conselho Europeu reafirma que está plenamente empenhado em finanças públicas sustentáveis e apela aos Estados-Membros para que voltem logo que possível aos seus objectivos orçamentais de médio prazo, em conformidade com o Pacto e ao ritmo da recuperação económica.»

1.13 Na sequência das conclusões do Conselho Europeu, o Governo português aprovou no dia 13.12.2008 a Iniciativa para o Investimento e o Emprego (IIE). De acordo com a informação então divulgada a IIE terá um impacto orçamental em 2009, face ao OE/2009, que ascenderá a 1300 M€ (0,8% do PIB), repartido entre aumento de despesa e diminuição de receita. A esse financiamento nacional acrescerão 880 M€ de financiamento comunitário, ascendendo assim o total de recursos mobilizados por essa iniciativa a 2180 M€ (1,25% do PIB) . De acordo ainda com essa informação, para que se concretizem os impactos orçamentais dessa decisão do Conselho Ministros, no que à

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despesa fiscal diz respeito, terão de existir investimentos privados no montante aproximado de 5000 M€ (um valor equivalente a 14% da FBCF pública e privada do conjunto da economia em 2007).

1.2 As medidas adoptadas e a sustentabilidade das finanças públicas 1.14 A OCDE tem vindo repetidamente a alertar para o facto das posições orçamentais de partida serem menos sólidas do que poderia parecer à primeira vista, uma vez que o saldo estrutural de 2007 das principais economias se pode encontrar sobre-estimado pelo método mecânico de ajustamento cíclico seguido, sendo na realidade muito menos favorável (traduzindose numa posição orçamental mais frágil). Essa sobre-estimação resulta dos países da OCDE terem beneficiado de receitas de impostos sobre lucros acima do habitual, em resultado do prolongado período de crescimento dos lucros das empresas (incluindo uma contribuição superior ao normal para a receita do sector financeiro) e dos ganhos de capital com origem em investimentos financeiros e no próprio mercado imobiliário. Estes factores não são tidos em conta pelos métodos mecânicos de ajustamento cíclico seguidos actualmente, o que leva a uma sobre-estimação do nível de receita classificada como receita estrutural. 1.15 Assim, a OCDE conclui que na área do euro como um todo o progresso duradouro relativamente à sustentabilidade orçamental foi limitado nos últimos anos. Alguns países, como é o caso de Portugal, ainda se encontram distantes do respectivo OMP. Como o abrandamento da economia levará a menos receita e existem pressões crescentes sobre o custo da dívida em alguns países, incluindo Portugal, de acordo com a OCDE, a sustentabilidade orçamental deve continuar a ser uma prioridade na Europa.5

1.16 O Conselho ECOFIN de 20.01.2009 reafirmou o seu empenhamento total em finanças públicas sólidas e sustentáveis, apesar de alguns Estados-membros irem temporariamente exceder o valor de referência de 3% do PIB para o défice. De acordo com o Conselho os esforços de consolidação em direcção aos objectivos de médio prazo deverão iniciar-se o mais rapidamente possível, em linha com a recuperação económica: “O estímulo orçamental coordenado será assim seguido por uma consolidação orçamental coordenada”, acrescentou o Conselho.6

1.17 Num sentido semelhante o Conselho do BCE sustenta, no Boletim Mensal de 22.01.2009, que para criar bases sólidas para uma recuperação sustentável é crucial manter a disciplina e uma perspectiva a médio prazo na tomada de decisões de política macroeconómica, uma vez que a prossecução de uma abordagem sustentável orientada para a estabilidade é a melhor forma de preservar e reforçar a confiança. Defendeu ainda que «O abrandamento significativo da restritividade orçamental e o aumento implícito da dívida pública não devem, de forma alguma, 5 Como o limite de 3% de défice, definido no Tratado, se encontra definido em termos do défice efectivo e não de défice estrutural, a OCDE conclui que o teste real ao Pacto revisto em 2005 ainda está para vir à medida que a economia europeia abranda. Vide (OCDE, 2009) de Janeiro de 2009.
6 Ver “ Economic and budgetary policy message for 2009”, 2919.º Conselho de Economia e Finanças, Bruxelas, 20.01.2009.

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comprometer a confiança do público na sustentabilidade das finanças públicas, reduzindo desse modo a eficácia de um estímulo orçamental.»

1.18 As medidas de apoio ao sector financeiro e a expansão orçamental discricionária terão no seu conjunto impacto no défice e na dívida. O custo orçamental das medidas de apoio ao sector financeiro está ainda sujeito a um considerável grau de incerteza, dependendo bastante da evolução futura da performance do sector bancário, uma vez que muitas das responsabilidades assumidas pelo Estado são responsabilidades contingentes. A contabilização das medidas de apoio ao sector financeiro é sumariada na Caixa 1. Caixa 1 – Contabilização no défice e na dívida pública das medidas de apoio ao sector financeiro

O impacto directo no cálculo do défice das Administrações Públicas das recentes operações de suporte ao sector financeiro, difere consoante o tipo de apoio concedido: A concessão de garantias (ao sector bancário ou às empresas não financeiras) representa uma responsabilidade contingente do Estado. Desde que não sejam executadas não têm qualquer impacto no défice ou na dívida (são responsabilidades fora do balanço das AP). Já a remuneração recebida pelo Estado pela concessão dessas garantias contribui para melhorar o saldo orçamental. A assunção de dívidas do sector privado é registada como uma transferência de capital, logo tem impacto negativo no saldo orçamental e na dívida pública (seja na dívida líquida ou bruta). A aquisição de acções, obrigações ou empréstimos emitidos pelo sector financeiro, bem como as operações de recapitalização, em que o Estado efectua uma injecção de capital recebendo em troca um activo financeiro tem um tratamento contabilístico diferenciado consoante exista ou não um subsídio envolvido: o caso a transacção seja efectuada pelo seu valor de mercado (“fair value”) ç registada como uma aquisição de activos financeiros, sem impacto no défice, mas com impacto na dívida bruta das AP (mas não na dívida líquida); o caso a transacção seja efectuada acima do seu valor de mercado (“fair value”), quando o Estado paga mais pelo activo do que o seu valor subjacente, existe um subsídio que corresponde à diferença entre o valor pago pelo Estado e o valor de mercado, devendo esse montante ser considerado como uma transacção não financeira, com impacto no défice. O valor correspondente ao “fair value” ç registado enquanto aquisição de activos financeiros, não tendo por isso impacto no défice. O montante total da transacção tem impacto na dívida bruta das AP.
Nota: Adaptação de OECD Economic Outlook de Dezembro de 2008.

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1.19 Uma vez que os pacotes de estímulo orçamental discricionário (1,5% do PIB da UE) se sobrepõem ao funcionamento dos estabilizadores automáticos, espera-se um agravamento substancial dos défices orçamentais (e da dívida pública) ao nível da UE. Na recente previsão de 19 de Janeiro de 2009, a CE estima que o montante total de estímulo orçamental na Europa ascenda a 4% do PIB entre 2009 e 2010 (2% dos quais devido aos efeitos dos estabilizadores automáticos e os restantes às medidas discricionárias anunciadas para 2009 e 2010). Prevê assim a CE uma deterioração no saldo orçamental da área do euro em 2,3 p.p. do PIB em 2009, seguido de uma deterioração adicional de 0,4 p.p. do PIB em 2010, após uma deterioração de 1,1 p.p. do PIB já em 2008. Descontando os efeitos da conjuntura e das medidas pontuais, tais valores correspondem a deterioração do saldo estrutural da área do euro de 0,8 p.p. do PIB em 2008 e 0,9 p.p. do PIB em 2009. Dívida pública e sustentabilidade a longo prazo 1.20 Défices mais elevados resultam igualmente em rácios de dívida mais elevados, o que tende a perpetuar os seus efeitos via encargos acrescidos com juros. Nas circunstâncias actuais, a dívida pública é também agravada pelos efeitos das operações de recapitalização do sistema bancário e pela concessão, pelos Estados, de empréstimos a empresas privadas – operações que não têm efeitos no cálculo do défice, mas têm impacto na dívida por via do ajustamento fluxostock. A CE prevê que a dívida do conjunto da área do euro cresça 2,6 p.p. do PIB em 2008 e 4 p.p.
em 2009, atingindo 72,7% do PIB em 2008 e 75,8% em 2009. A maior parte do acréscimo da dívida em 2008 (3 p.p. do PIB) será devida aos referidos ajustamentos fluxo-stock. Já na evolução prevista para 2009 pesará sobretudo o efeito bola de neve.

1.21 É preciso, no entanto, ter em conta que os efeitos da subida do rácio da dívida podem ser diferenciados consoante a situação dos países, tendo a OCDE alertado para o facto de países com um nível excepcionalmente elevado de dívida ou um historial fraco de prudência orçamental poderem vir a enfrentar uma resposta adversa por parte dos mercados financeiros.
Efectivamente, tem-se vindo a assistir, desde a eclosão da crise financeira, a um sucessivo alargamento dos prémios de risco soberano na área do euro: o diferencial de taxas de juro da dívida pública de países da área do euro tem vindo sucessivamente a alargar-se. Este alargamento dos spreads da dívida pública a 10 anos face à dívida alemã, para níveis anteriores à criação do euro, reflecte quer uma maior preferência do mercado por activos percepcionados como sendo mais seguros e líquidos, como é o caso da dívida alemã, quer uma maior discriminação do risco de cada país. O Gráfico 1 apresenta a dispersão do diferencial de taxa de juro face ao Bund há dois anos (antes do despoletar da crise financeira) e a 17 de Janeiro de 2009. Nele é visível que em 2007 os mercados financeiros praticamente não diferenciavam o nível de risco dos vários países aí representados. Apenas a Grécia e a Itália apresentavam um diferencial face ao Bund de mais de 20 p.b.. Portugal apresentava então o 3.º spread mais elevado (15 p.b.). Actualmente, para os mesmos países, o diferencial oscila entre os 50 p.b. (0,5%) da França e os 249 p.b. (2,49%) da Grécia. Portugal com um diferencial de 1,24% face ao Bund apresenta o 4.º spread mais elevado da área do euro a seguir à Grécia, Irlanda e Itália. 1.22 Não é ainda possível determinar se esta correcção nos spreads se deve mais a efeitos de liquidez (e a um movimento de “fuga para a qualidade” ) ou a uma reavaliação da percepção do mercado em relação à sustentabilidade das finanças públicas dos diferentes Estados europeus. Se

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no primeiro caso os efeitos seriam transitórios, já no segundo reflectir-se-ia numa diferenciação com carácter permanente dos yields dos diferentes títulos de dívida pública europeus. Gráfico 1 – Spread dos títulos de dívida pública a 10 anos face à Alemanha

Fonte: Financial Times, citando a Reuters. | Nota: 100 pontos base correspondem a 1%.

1.23 Reagindo com desfasamento a este alargamento progressivo dos spreads nos mercados de dívida soberana desde o eclodir da dívida financeira, na segunda semana de Janeiro de 2009, a agência de notação financeira Standard & Poors (S&P), uma das três principais, reviu em baixa o rating da dívida da Grécia e de Espanha; a mesma agência colocou ainda sob vigilância negativa a dívida de Portugal e da Irlanda.7 No dia 21 de Janeiro concretizou-se a redução da notação de risco da República de “ AA-” para “ A+” , com “ outlook” estável .8 Segundo os elementos vindos a público, a sustentação da decisão redução do rating da dívida soberana de Portugal encontra-se sobretudo na fragilidade da economia real, tendo os esforços de para aumentar o potencial de crescimento da economia portuguesa (na educação, inovação e na promoção do ganho de quota de mercado das exportações) produzido apenas resultados limitados. Prevê assim a agência a continuação de um baixo nível de crescimento potencial (entre 1 e ½% no médio prazo), reflexo de problemas de competitividade e baixa produtividade. Estes induzem um elevado défice externo, que terá mais tarde ou maus cedo de ser corrigido, o que limitará o ritmo de crescimento. Ao nível das finanças públicas, apesar da redução do défice conseguida até 2008, o baixo crescimento da economia não permitiu reduzir o rácio da dívida líquida. O pacote de estímulo para 2009 fará desaparecer a dificilmente ganha flexibilidade orçamental, prevendo a S&P um défice médio de 4% do PIB nos próximos três anos e um rácio de dívida acima de 70%, o que irá contribuir ainda mais para a redução da flexibilidade orçamental. 7 A dívida de Portugal foi colocada em vigilância negativa a 13.01.2009.
8 O spread da dívida portuguesa face à alemã encontrava-se em aproximadamente 100 pontos base (1%) no início de Janeiro de 2009, antes de qualquer acção por parte da S&P. Com a colocação da dívida portuguesa em vigilância negativa a 13 de Janeiro o spread alargou-se para os 124 p.b. ilustrados no gráfico. Com a concretização da descida da notação, o spread alargou-se novamente, estando a 23 de Janeiro em 1,53%. A ordenação de países manteve-se, agravando-se no entanto substancialmente o diferencial da Irlanda (2,8%), um valor apenas 16 p.b. mais reduzido que o da Grécia (2,96%) e substancialmente acima do italiano (1,71%). Para além do alargamento dos spreads verifica-se igualmente uma inflexão da tendência de descida dos yields da dívida alemã a 10 anos, com reflexos nos custos de novos financiamentos. Este agravamento pode não ter uma natureza permanente, estando o mercado ainda a ajustarse a nova informação, nomeadamente às previsões de um substancial aumento das emissões de dívida soberana na Europa (e nos EUA) em 2009.
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198
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16-Jan-09
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1.24 Não obstante o forte alargamento do spread da dívida pública portuguesa a 10 anos face ao Bund (109 p.b. em dois anos), a taxa de juro de mercado (yield) – que serve de referência para a taxa de juro a suportar pela República em novas emissões a taxa fixa – é ainda praticamente idêntica à verificada em igual período há dois anos atrás (Janeiro de 2007): 4,17%. É o resultado de se ter verificado uma redução da taxa de juro de mercado da dívida alemã ao longo deste período (a yield do Bund baixou 111 p.b. no mesmo período), fruto da recente descida das taxas de referência do BCE e da apetência dos investidores por activos percepcionados como seguros (Tabela 1). Contudo, caso se continue a verificar um alargamento do diferencial face à Alemanha, Portugal poderá ter de vir a emitir dívida pública com um custo mais elevado, em termos de taxa de juro (fixa), do que o custo prevalecente até ao momento presente. 1.25 Um (por enquanto potencial) agravamento do custo dos novos financiamentos via emissão de nova dívida pública, seja para financiar as (elevadas) necessidades de financiamento do OE/2009 seja para refinanciar dívida existente (na sua maturidade), terá como consequência um agravar dos encargos com os juros da dívida pública que ascendiam em 2007 a aproximadamente 3% do PIB. 1.26 Contudo, como a dívida é emitida a taxa fixa, poder-se-ia argumentar que a subida dos juros da nova dívida, apenas teria um efeito marginal. Contudo, a agravar a sensibilidade do saldo orçamental às variações ocorridas no curto prazo na taxa de juro a suportar com novas emissões de dívida pública está o relativamente elevado peso que a dívida de curto prazo (com maturidade inferior a um ano) representa em Portugal (o mesmo se verifica em Itália). Num contexto de descida de taxas, um maior peso de maturidades mais curtas na carteira de dívida pública ajuda à redução peso dos encargos com juros.
Contudo, quando as condições de mercado se invertem e as taxas começam a subir, os encargos crescem mais depressa do que se existisse um menor peso dessa dívida a curto prazo no conjunto da carteira. As necessidades de novas emissões para refinanciar a dívida que entretanto se venceu também são comparativamente maiores, o que pode colocar dificuldades acrescidas nas actuais condições de mercado. A OCDE alerta para os perigos de se assumir que as condições de financiamento nunca se irão deteriorar.

1.27 Em Portugal a dívida a curto prazo representava cerca de 20% do total em 2005, verificando-se até Março de 2008 uma tendência decrescente. Contudo desde essa altura que se inverteu essa tendência, verificando-se uma subida substancial no 2.º semestre de 2008, estabilizando o peso da dívida a curto prazo em aproximadamente 16% da dívida total do Estado no final de 2008 (Gráfico 2) ou seja aproximadamente 10% do PIB. Gráfico 2 – Peso da dívida a curto prazo no total do stock de dívida do Estado

Nota: Cálculos UTAO. A dívida a curto prazo foi calculada por diferença do total face às OT e certificados de aforro.
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1.28 Este alargamento de spreads vem tornar evidente que é essencial para evitar reacções adversas por parte dos mercados financeiros e assim não prejudicar a (eventual) eficácia de qualquer política orçamental discricionária expansionista que exista um enquadramento a médio prazo, suportado num forte compromisso político, para assegurar a sustentabilidade orçamental.9 1.29 No caso dos países europeus a OCDE considera que a sustentabilidade das finanças públicas deve continuar a ser uma prioridade. Os principais desafios para a sustentabilidade das finanças públicas são os efeitos do envelhecimento da população e dos custos crescentes com a saúde. Consequentemente, deverão continuar a ser feitos esforços de consolidação orçamental para atingir os objectivos de médio prazo (OMP).

1.30 A OCDE defende ainda que o cálculo dos OMP deveria ser revisto, tal como está previsto no Pacto de Estabilidade e Crescimento, para passarem a ter em conta a necessidade de algum pre-funding em relação aos efeitos orçamentais do envelhecimento da população, bem como para apresentarem uma maior diferenciação consoante as circunstâncias de cada país. Adicionalmente, enquanto o método para remover os efeitos da conjuntura sobre a receita não for revisto, os OMP deveriam ser mais exigentes em 0,2 % do PIB.

Tabela 1 – Taxas de juro de mercado (yields to maturity) e spreads de Títulos do Tesouro a 10 anos

Fonte dos dados: Financial Times, citando a Reuters.
9 Ver OECD, Economic Outlook, de Dezembro de 2008.

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1.3 Implicações para a análise da proposta de alteração ao OE/2009 e à actualização do PEC 2008-2011 de Portugal

1.31 Tendo em conta o que antecede e considerando que: a) De acordo com a OCDE e a Comissão Europeia, os planos de relançamento da economia deverão ser oportunos, temporários, bem direccionados e diferenciados consoante a margem de manobra orçamental de cada país; b) Uma subida do stock de dívida pública se traduz num acréscimo a médio prazo dos encargos com juros da dívida, que provocará uma ainda maior rigidez da despesa pública portuguesa; c) Na ausência de financiamento monetário, afastado pelo Tratado de União Europeia, a restrição orçamental intertemporal do Estado faz com que para que se assegure a sustentabilidade das finanças públicas seja necessário que o valor actual dos excedentes primários futuros (em percentagem do produto) iguale o rácio da dívida inicial; d) Um acréscimo líquido das responsabilidades do Estado (aumento da dívida) faz com que seja necessário aumentar os impostos futuros e/ou reduzir a despesa no futuro; e) Os efeitos do envelhecimento da população sobre as contas públicas constituem um dos principais desafios à sustentabilidade das finanças públicas, tendo particular incidência a partir da década de 2020; f) Já se encontram assumidos encargos, para o período 2008 a 2039, com as Parcerias Público Privadas (PPP), cujo valor actual, a preços de 2008, ascende a aproximadamente 12% do PIB de 2008, apresentando ainda esses encargos uma tendência anual crescente, com particular incidência a partir de 2013;10 g) A economia portuguesa tem vindo a apresentar desde 2000 um crescimento médio muito baixo, e abaixo da média da área do euro, na sua maior parte resultante de um baixo crescimento da produtividade total dos factores; h) As últimas estimativas para a taxa de crescimento do produto potencial apontam para valores muito baixos (não superiores a 1%); i) A economia portuguesa apresenta um forte desequilíbrio nas suas contas externas, cuja (inevitável) correcção, por via dos mecanismos do mercado, implicará uma restrição ao crescimento futuro.
A UTAO considera que a avaliação integral das medidas tomadas com intuitos anti-cíclicos, bem como da presente actualização do PEC para o período 2008-2011, deverá ter como pontos fundamentais: i. A análise da satisfação dos requisitos dos planos de relançamento conterem medidas em tempo oportuno, temporárias e bem direccionadas; ii. O impacto sobre as finanças públicas no médio prazo; iii. O impacto das medidas sobre a melhoria do potencial de crescimento da economia e portuguesa e sobre as contas externas – avaliação que fica fora do âmbito de análise da UTAO. 10 De acordo com a informação constante no Relatório da proposta de OE/2009, em 2014 o encargo anual com PPP ascenderá a 1710 M€, ou seja um valor 3,6 vezes mais elevado que o estimado para 2008 (476,7 M€), o que significa um agravamento de 1233 M€: Ver N ota Técnica da UTAO n.º 8/2008 (análise ao OE/2009).

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Atendendo a que as competências da UTAO se restringem ao domínio da gestão orçamental e financeira pública e ao impacte orçamental das iniciativas legislativas, a presente análise não incidirá sobre o efeito das medidas propostas sobre a economia, nem sobre a sua oportunidade ou adequabilidade. 2- Perspectivas macroeconómicas

2.1 Com base na informação então disponível, a UTAO, na Nota Técnica n.º 8/2008 (análise à proposta de OE/2009), adiantou a 28.10.2008 que não podia ser liminarmente afastada a possibilidade de uma quebra real do PIB português para 2009, caso se viesse a materializar um cenário recessivo para a economia europeia e norte-americana. Tal cenário veio a materializar-se, com o acentuar do efeito de contágio da crise financeira à economia real, pelo que é neste momento consensual que em 2009 se assistirá a redução real do valor do PIB.

2.2 As previsões mais recentes das principais organizações nacionais e internacionais para a economia portuguesa, bem como para o enquadramento internacional relevante, encontram-se na Tabela 9, em Anexo. Devido à prevalência de um elevado grau de incerteza acerca da dimensão e persistência da crise financeira e acerca da magnitude dos seus efeitos sobre o sector real da economia, as previsões macroeconómicas para 2009 têm vindo a ser sucessivamente revistas no sentido da baixa, à medida que mais informação vai sendo incorporada.
Consequentemente a análise cingir-se-á às três previsões mais recentes para a economia portuguesa, até porque já incorporam os efeitos do plano de relançamento da economia europeia, incluindo o plano de relançamento de Portugal (IIE). 2.3 Tal como as referidas organizações, também o Governo português reviu em baixa as suas previsões de Outubro de 2008, para os anos de 2008 e 2009, face às constantes no Relatório da proposta de OE/2009 (ver Gráfico 3). A previsão de crescimento do PIB para 2008 foi revista 0,5 p.p. em baixa, estimando agora o Governo um crescimento de 0,3% (e a CE 0,2%).

2.4 A confirmarem-se estas estimativas ter-se-á assistido em 2008 a mais um ano de divergência da economia portuguesa face ao rendimento médio da área do euro: de acordo com a estimativa da CE a economia portuguesa terá crescido 0,7 p.p. abaixo do crescimento verificado na área do euro (0,9%). As causas da persistência desta divergência real da economia portuguesa com a média da área do euro foram analisadas com algum detalhe na referida Nota Técnica n.º 8/2008 da UTAO e prendem-se essencialmente com problemas de expectativas elevadas não concretizadas, problemas de falta de competitividade e baixo crescimento da produtividade total dos factores, o que resulta na persistência de elevados défice e endividamento externos, que tenderão a dificultar um processo sustentado de retorno ao processo de convergência assente na procura interna.

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Gráfico 3 – Revisão na previsão de crescimento do Governo face à previsão efectuada no Relatório do OE/2009

2.5 A revisão em baixa ocorrida nas previsões governamentais é ainda mais pronunciada face ao previsto na actualização de Dezembro de 2007 do PEC/2007. O crescimento previsto para 2009 é agora 3,6 p.p. inferior ao então perspectivado, sendo essa revisão devida quer a um menor contributo da procura interna, quer da procura externa líquida. Para 2010 a previsão é revista 2,5 p.p. em baixa, devida exclusivamente à revisão em baixa perspectivada na procura interna.
Relembre-se que em anteriores actualizações do PEC se preconizava um ritmo crescente de actividade económica assente num maior dinamismo da procura interna. A forte correcção em baixa da previsão de crescimento para 2009 é também o reflexo de no PEC anterior essa previsão ser claramente optimista [encontrando-se 0,6 a 0,7 p.p. acima do então previsto pela OCDE e pela CE]. Relembre-se que o Conselho ECOFIN de 4.03.2008 considerou que «Tendo em conta os dados actualmente disponíveis, a perspectiva económica para o período posterior a 2008 baseiase em pressupostos de crescimento favoráveis. As taxas de crescimento da procura privada, nomeadamente, afiguram-se elevadas, em particular no caso do investimento. O programa prevê uma melhoria gradual do mercado de trabalho durante o período de programação, mas as perspectivas do emprego afiguram-se optimistas.»

Gráfico 4 – Revisão na previsão de crescimento do Governo face à previsão efectuada na actualização de Dezembro de 2007 no PEC/2007

- 0 , 5
- 0 , 1
- 0 , 1
- 2 , 5
- 2 , 3
- 2 , 4
- 0 , 3
0 , 1
- 6 ,0 - 5 ,0 - 4 ,0 - 3 ,0 - 2 ,0 - 1 ,0 0 ,0 1 ,0
P I B C o n s u m o P r i va d o C o n s u m o P ú b l i c o I n ve s t i m e n t o
E x p o r t a ç õ e s I m p o r t a ç õ e s T x . I n f l a ç ã o
T x . D e s e m p r e g o
2008
- 1 , 4
- 0 , 4
0 , 0
- 2 , 4
- 5 , 6
- 3 , 1
- 1 , 3
0 , 9
- 6 ,0 - 5 ,0 - 4 ,0 - 3 ,0 - 2 ,0 - 1 ,0 0 ,0 1 ,0
2009
0,1
-1,9
-3,6
-2,5
-1,7
-4
-3
-2
-1
0
1
2007 2008 2009 2010 2011
Procura interna Procura externa líq. PIB real

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2.6 A actual previsão governamental para o período 2008-2011 encontra-se representada no Gráfico 5. Prevê o executivo que a retoma apresente a forma de um “V”, ficando a recessão confinada (em média anual) apenas ao ano de 2009. 2.7 Para 2009 o Governo prevê uma quebra do PIB real de 0,8%, devido a um contributo negativo da procura externa líquida (contribuindo a procura interna positivamente para o crescimento). Para 2010 e 2011 prevê-se um ritmo ascendente de crescimento para 0,5% e 1,3% respectivamente, devido sobretudo a um maior dinamismo da procura interna por via de uma gradual e ligeira aceleração do consumo (para 1% em 2011) e uma recuperação da FBCF em 2011 (1,7%). Estima ainda o Governo que a procura externa líquida apresente também um contributo positivo e crescente, mas de menor montante, devido a uma projecção de crescimento das exportações (após um decréscimo de 4,4% em 2008, prevê-se uma recuperação para 1,9% e 3,1% do crescimento do volume das exportações que não é totalmente compensado por uma recuperação das importações). O PEC/2008 alerta, no entanto, para o facto de «O cenário de médio prazo está[ar] condicionado por uma fortíssima componente de incerteza». Gráfico 5 – Previsão de crescimento do PIB do Governo (2008-2011)

2.8 Comparativamente a outras as previsões do Governo para a variação real do PIB em 2009 e 2010: i. São globalmente semelhantes às adiantadas pelo BdP (a 6.01.2009), muito embora se verifiquem algumas diferenças relativamente à evolução prevista para as componentes do PIB, esperando o BdP uma evolução mais desfavorável para a FBCF e o Governo um pior comportamento das exportações. Ambas as previsões coincidem na evolução prevista para o consumo em 2009 e 2010 (0,4% e 0,6%, respectivamente).11 Contudo, o BdP quantificou em 59% a probabilidade de quer em 2009, quer em 2010 de o crescimento do PIB ficar abaixo da actual projecção, traduzindo o impacto dos riscos identificados sobre as componentes da procura global (procura externa, consumo e investimento).

ii. São substancialmente mais optimistas do que a previsão avançada no mesmo dia pela CE. A CE prevê para 2009 uma quebra do produto (em 1,6%) que é o dobro da prevista pelo 11 Para 2010 o BdP estima um crescimento de 0,3%, portanto 0,2 p.p. abaixo do apresentado pelo Governo. 1,9
0,3
-0,8
0,5
1,3
-1,5
-1
-0,5
0
0,5
1
1,5
2
2,5
2007 2008 2009 2010 2011
Procura interna Procura externa líq. PIB real

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executivo (0,8%). Contrariamente ao Governo da República a CE prevê que a recessão se prolongue até 2010, com o PIB a decrescer nesse ano 0,2%. A razão das diferenças encontra-se sobretudo no facto de o Governo estimar uma evolução mais favorável para o consumo e para a FBCF em ambos os anos. No caso do consumo a CE espera uma quebra de 0,2% em 2009 seguida de um crescimento de 0,1% em 2009, o que compara com 0,4% e 0,6%, respectivamente na previsão governamental. Quanto à FBCF a CE estima uma quebra de 5,5% em 2010 seguida de uma quebra de 3,8% em 20010, enquanto o Governo estima quebras de menor valor absoluto (0,9% e 0,3%, respectivamente).

Atendendo a que: na audição de 22.01.2008 na COF, o Sr. Governador do BdP indicou que a previsão da sua instituição para 2009 teria de ser revista em baixa de forma a incorporar a nova informação relativamente ao agravamento da situação internacional; a previsão da CE para 2009 aponta para uma quebra no PIB que é o dobro da estimada pelo Governo;

afigura-se que a previsão de um decréscimo real do PIB em 0,8% em 2009 pode ser considerada favorável.

No entanto, há igualmente que referir que a estimativa de crescimento nominal do PIB do Governo para 2009 (1,7%) é, ainda assim, inferior à estimativa de crescimento nominal implícita na previsão da CE (2,1%), reflectindo o facto de o crescimento estimado para o deflator do PIB estimado do Governo (2,4%) ser inferior ao estimado pela CE (3,8%).12 O crescimento nominal do PIB é determinante para o cálculo das estimativas de receita, bem como para o cálculo dos valores expressos em percentagem do PIB.

2.9 Do ponto vista do impacte da conjuntura económica da evolução a (muito) curto prazo da economia, é de referir que uma retoma baseada na procura interna tende a ser mais rica em impostos do que uma retoma baseada num crescimento das exportações.

2.10 A principal incógnita, que o elevado grau de incerteza ainda prevalecente não permite dissipar é o da magnitude e persistência da recessão prevista. No passado, com excepção da recessão de 1983-1984 que durou dois anos e implicou uma perda acumulada de produto de 2%, as recessões de 1975 (quebra de 4,3%), 1993 (quebra de 2%) e de 2003 (quebra de 0,8%) duraram apenas um ano. Contudo, em 1983-84 e em 2003 a actual área do euro não entrou em recessão e não se verificava uma crise financeira com uma dimensão global como a actual, pelo que o padrão da presente recessão poderá divergir das atrás referidas. Acresce que devido às dificuldades estruturais anteriormente identificadas, desde 2001 a economia portuguesa não cresce a uma taxa superior a 2% ao ano, sendo a taxa de crescimento médio entre 2000 e 2007 de apenas 1,1%. 12 O deflator crescerá em 2009 substancialmente mais do que os preços no consumidor devido ao efeito esperado da quebra no preço do petróleo no valor nominal das importações, que entram a subtrair no cálculo do PIB. A CE prevê uma maior quebra em volume das importações (-2,8%) do que o Governo (-1,3%), o que também contribui para esta diferença

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2.11 A evidência empírica coligida por (Reinhart & Rogoff, 2009), a partir da análise de crises financeiras com carácter sistémico ocorridas no passado, indicia que crises financeiras severas têm efeitos pronunciados e duradouros no preço dos activos, na produção e no emprego. A quebra acumulada no PIB ascende em média a 9%, durando o período recessivo aproximadamente dois anos. O desemprego tende a aumentar em média 7 p.p. durante a fase descendente do ciclo, que dura em média 4 anos (consideravelmente mais do que a quebra no produto). Uma terceira consequência identificada é uma explosão no valor real da dívida pública na sequência de uma crise financeira de grande dimensão, em média a dívida aumenta em termos reais 86% nas crises após a II Guerra Mundial. Este aumento ocorre não tanto em resultado dos custos de ajuda e recapitalização ao sistema bancário, mas sobretudo da perda de receitas fiscais originadas pela quebra no PIB, bem como pelo custo de ambiciosas políticas orçamentais expansionistas anti-cíclicas seguidas para tentar mitigar os efeitos do abrandamento económico. 2.12 Em termos de ilações a tirar da análise dos episódios históricos de crises financeiras, os autores referem que com a excepção da crise de 1929, esses episódios apresentaram uma incidência regional ou num só país. A natureza global da actual crise impede que alguns países consigam sair da crise via acréscimo de exportações ou alisando os efeitos no consumo por via de endividamento externo. Concluem os autores, que nestas circunstâncias a recente acalmia em crises de dívida soberana poderá provavelmente estar para acabar.

2.13 Quanto a 2011, o Governo prevê um crescimento de 1,3%. Trata-se de um valor que se encontra em linha com o crescimento estimado do produto potencial português estimado para os últimos anos. Consequentemente, caso se venha a verificar uma recuperação rápida da economia europeia e mundial, poder-se-á considerar que se trata de um valor prudente e adequado para o exercício de programação plurianual, como é o caso do PEC/2008. 2.14 Relativamente à inflação, medida pelo IHPC, espera-se que ocorra em 2009 um forte abrandamento para um valor em torno de 1%, ainda sujeito a riscos descendentes, em consequência da correcção em baixa do preço das matérias-primas energéticas. Para 2010 as previsões apontam consensualmente para um valor de 2% em linha com o objectivo de estabilidade de preços do BCE.

2.15 O desemprego, de acordo com a previsão do Governo aumentará para 8,5% em 2009, reduzindo-se no entanto para 8,2% em 2010 e 7,7% em 2011. A CE antecipa um crescimento mais forte do desemprego em 2009 para 8,8% da população activa e a continuação desse agravamento em 2009, ano em que deverá ascender a 9,1%. Atendendo a que se trata de uma variável que reage com um desfasamento face ao PIB, a previsão da CE afigura-se como sendo provavelmente mais realista.

2.16 É ainda digno de nota que, de acordo com a previsão da CE, o Rendimento Nacional Bruto (RNB) da economia portuguesa apresentou já em 2008 uma redução real de 0,3%, após um crescimento de inferior ao do PIB em 2007 (1,5%). Já para 2009 espera-se uma quebra menor no RNB (-1,3%) do que no PIB (-1,6%), voltando, no entanto o RNB a decrescer mais do que o PIB em 2010 (-0,9% versus -0,2% no caso do PIB), ainda de acordo com a previsão da CE.

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2.17 Apresenta-se finalmente, no Gráfico 6, a evolução das previsões de crescimento real do PIB em sucessivas actualizações do programa de estabilidade e crescimento, desde a actualização de Dezembro de 1998. Regra geral, com raras excepções, o crescimento almejado nessas actualizações do PEC veio a revelar-se excessivamente optimista, sobretudo nos últimos anos do período temporal a que essa actualização diz respeito. Este optimismo excessivo em relação ao cenário macroeconómico reclama a utilização de hipóteses mais prudentes na programação plurianual, uma vez que acaba por ter como reflexo um adiamento dos objectivos de reduzir o défice de forma continuada e sustentada para um valor substancialmente abaixo do limite de 3% do PIB (Gráfico 9).

Gráfico 6 – Sucessivas previsões de crescimento do PIB real

Nota: Encontra-se representada na linha a negro mais carregado a evolução efectiva do crescimento real do PIB e nas restantes linhas a evolução prevista na actualização do programa de estabilidade e crescimento elaborada na data ilustrada em legenda. Dez-98Fev-00
Fev-00
Jan-01
Dez-01
Dez-01
Jan-03
Jan-03
Dez-03
Dez-04
Dez-04
Dez-05
Dez-06Dez-07
Jan-09
-2
-1
0
1
2
3
4
5
6
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

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3- Alteração metodológica 3.1 Tal como referido em detalhe na Nota Técnica da UTAO n.º 8/2008 (de análise à proposta de Orçamento de Estado para 2009) a partir de 2009 verifica-se uma alteração metodológica, da autoria do MFAP, na forma de contabilização da despesa com pessoal e das contribuições sociais efectivas, que baixa o nível da receita e da despesa das Administrações Públicas, na ótpica da contabilidade nacional, mas não tem impacto no saldo global. Nessa Nota Técnica, a UTAO, com base na escassa informação então disponível, apresentou valores para 2009 comparáveis com a anterior metodologia.13 3.2 Esta alteração metodológica é explicitamente referida no PEC/2008: «A partir de 2009, com a decisão de alargamento da contribuição para a CGA aos serviços da administração directa do Estado, o valor equivalente a 7,5% da remuneração ilíquida sujeita a desconto de quota continua a ser registado como contribuição social efectiva. O valor remanescente, correspondente ao subsídio do Estado que visa assegurar o financiamento da CGA passou a ser classificado como transferência corrente.»

3.3 O Sistema Europeu de Contas Nacionais (SEC95), aprovado por Regulamento Comunitário, considera que as despesas com pessoal (compensação dos empregados, na terminologia do SEC95) compreendem os vencimentos e salários pagos (em dinheiro ou em espécie) e as contribuições sociais patronais (para os seguradores, seja o regime de segurança social ou fundos privados). Tem vindo a ser considerado pelo INE que a contribuição social das Administrações Públicas relativamente aos seus empregados, inscritos na CGA, corresponde, grosso modo, a todas as contribuições necessárias para o financiamento da CGA, sejam elas entregues a título de contribuição social directa ou as necessárias para equilibrar financeiramente a CGA (contribuição financeira do Estado). Face a este entendimento da metodologia do SEC95, validado pelo EUROSTAT, o MFAP pretende que a partir de 2009 não seja considerada enquanto contribuição social (e consequentemente despesas com pessoal) a maior parte da contribuição financeira do Estado para a CGA. Para esse efeito o MFAP preconiza que apenas seja considerada enquanto contribuição social uma imputação (que não tem correspondência no Orçamento do Estado para 2009 aprovado) correspondente a 7,5% da remuneração ilíquida sujeita a desconto de quota.14 Trata-se de uma taxa (7,5%) que é bastante inferior à da contribuição patronal das empresas privadas para a Segurança Social (23,75%) e mesmo inferior às contribuições das outras entidades públicas ou privadas (SFA e empresas públicas ou previamente públicas) para a CGA (que oscilam entre 11 e 15%). 3.4 Esta alteração metodológica preconizada pelo MFAP ainda foi objecto de validação por parte das autoridades estatísticas. 13 De forma concordante com as conclusões e o ajustamento então realizado pela UTAO, a Comissão Europeia considerou, nas previsões do Outono, em Novembro de 2008, que: «There is a break between 2008 and 2009 in the series of government expenditure and revenue due to a change in the recording of payments to the government employees' pension scheme. Without such a break, both total expenditure and revenue for 2009 and 2010 would be some 1½% of GDP higher. [.[ the consistency of this change with ESA95 will be scrutinised by Eurostat in due time.
While this change has no impact on the government deficit and debt levels, it will have a significant impact on a number of deflators, on nominal GDP (by around 1½%) and consequently on GDP ratios. Note, however, that these implications have not yet been considered in these forecasts.» 14 Ao calcular-se de forma indirecta as remunerações líquidas sujeitas a desconto para a CGA está-se a considerar não só as remunerações processadas pela administração directa e indirecta do Estado, autarquias e regiões autónomas, mas igualmente a de outras empresas que têm trabalhadores inscritos na CGA, mas que não integram o perímetro de consolidação das Administrações Públicas.

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3.5 O PEC/2008 apresenta «[.[ a evolução das rubricas orçamentais afectadas por esta alteração metodológica, ajustando os valores dos anos anteriores (2007 e 2008) de acordo com a classificação a aplicar em 2009, de modo a permitir a comparabilidade com a previsão da conta das Administrações Públicas de 2009.» É assim possível calcular as perspectivas das Administrações Públicas para a totalidade do período do PEC/2008, i.e. para o período 2007-2011, de acordo com a nova metodologia do MFAP. Tal como reflectido na Tabela 11 e Tabela 12, em anexo, essa alteração baixa o nível do peso da despesa total e da receita total no produto em aproximadamente 1,4 p:p: do PIB em 2007 e 2008 (retira 2184 M€ em 2008 e 2293 M€ correntes em 2008). 3.6 A informação disponibilizada não permite, no entanto, expressar os valores 2009-2011 na metodologia do SEC95 tal como seguida (até ao momento presente) pelo INE.
Consequentemente, não é possível realizar uma comparação directa com os níveis de receita e despesa das AP referentes a anos anteriores a 2007 ou com o previsto em documentos de programação plurianual anteriores (por exemplo com todas as anteriores actualizações do PEC ou com os sucessivos ROPO).

3.7 Ao longo desta análise optou-se por utilizar, embora sob reserva, os valores para a totalidade do período 2007-2011 ajustados de acordo com a nova metodologia preconizada pelo MFAP, uma vez que não foram disponibilizados elementos que permitissem expressar as perspectivas das AP para o período 2009-2011 de acordo com a metodologia seguida pelas autoridades estatísticas. Os valores utilizados na análise encontram-se na Tabela 11 e na Tabela 12 em anexo e apresentam as seguintes reservas: Os valores das receitas e despesas das AP respeitantes a 2007 apurados pelo INE já se encontram validados pelo Eurostat, sendo que “nova metodologia” adoptada pelo MFAP vem introduzir-lhes alterações substanciais que não se encontram validadas pelo Eurostat; A alteração metodológica preconizada pelo MFAP não é neutra, afectando o cálculo dos níveis e das taxas de variação nominais das despesas com pessoal e das contribuições sociais efectivas, isto é: o Utilizando a metodologia até então seguida estima-se que as despesas com pessoal deverão ter crescido 1,2% em termos nominais em 2008; já de acordo com a nova metodologia preconizada pelo MFAP, terão crescido apenas 0,7%; o Nas contribuições sociais efectivas a diferença é menor, de 0,2 p.p., crescendo de acordo com a metodologia em vigor 3,9% e de acordo com a nova metodologia do MFAP 3,7%. A mudança metodológica preconizada pelo MFAP assenta numa imputação das contribuições sociais da responsabilidade do empregador público que suscita reservas técnicas, no que diz respeito à delimitação do universo a que diz respeito e à própria taxa de imputação utilizada (7,5%) que é muito inferior à taxa de contribuição das empresas provadas para a segurança social (23,75%) ou à taxa de contribuição de alguns SFA para a CGA (15%); Tal como previamente referido, a nova metodologia ainda não foi declarada conforme com as regras de contabilização das contas nacionais do SEC95, que é lei na Europa.

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de Dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2009.

4.2 Tal como referido no Capitulo anterior, o Conselho Europeu, de Dezembro de 2008, aprovou um Plano de Recuperação Económica visando estimular a actividade económica e o emprego, destinado a contrariar a tendência de deterioração do crescimento europeu. Este Plano prevê que os Estados Membros possam recorrer a estímulos orçamentais susceptíveis de poder enquadrar-se na flexibilidade prevista para o Plano de Estabilidade e Crescimento em circunstâncias excepcionais, alavancados pela antecipação de fundos comunitários. 4.3 Nesta linha e em coordenação com os demais Estados Membros da UE, o Governo Português invoca a necessidade de adoptar medidas que contrariem a tendência generalizada para a contracção do crescimento económico em Portugal em parte motivada pela extensão e profundidade da crise financeira internacional. 4.4 O documento ora em apreciação contém as medidas que o Governo entende adoptar, na senda do mencionado Plano Europeu de Recuperação Económica. Estas medidas, refere-se na exposição de motivos, estão em coordenação com o que tem vindo a ser feito no seio da Comunidade Europeia e dão sequência a outras que já havia sido adoptadas em 2008 no mesmo sentido.

4.1 Programa “Iniciativa para o Investimento e o Emprego” 4.5 As medidas adoptadas encontram-se organizadas num único programa denominado “Iniciativa para o Investimento e o Emprego” (IIE), constituído por cinco medidas: Segundo o relatório que acompanha a proposta, o valor do programa IIE ascende a 2040M€ (1,2% do PIB), dos quais apenas 0,8% do PIB têm impacto directo no OE. O detalhe das medidas propostas encontrase sistematizado em anexo na Tabela 14.

4.6 O quadro que a seguir se apresenta dá conta das fontes de financiamento do programa, no seu conjunto. Como se pode verificar, de acordo com dados constantes do Relatório que acompanha a Proposta, a iniciativa para o investimento e o emprego, tem um impacto directo no OE da ordem dos 0,8% do PIB que corresponde à componente de financiamento nacional, sendo os restantes 0,4% do PIB financiados por fundos comunitários.

4.7 Este programa integra um conjunto de efeitos no Orçamento de Estado que afectam tanto a despesa, com um aumento previsto de 0,5% do PIB, como a receita, com diminuição da ordem dos 0,3% do PIB.

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Tabela 2 – Iniciativa para o Investimento e o Emprego - programa M€ % DO PIB DESPESA % DO PIB REDUÇÃO DE RECEITA % DO PIB IMPACTO DIRECTO NO OE/2009 % DO PIB Total 2040 1,2 Financiamento Nacional 0,8 0,5 0,3 0,8 Financiamento comunitário 0,4 Fonte: Relatório que acompanha a proposta de lei de alteração à lei 64-A/2008, de 31 de Dezembro 4.8 Das cinco medidas que constituem a IIE, importa referir:
Na generalidade dos casos a sua implementação tem subjacente a iniciativa privada, sendo que nos casos em que a iniciativa é pública, as verbas orçamentais destinadas a esses investimentos passam para a esfera de entidades empresariais públicas (EPE), como é o caso da Empresa Parque Escolar e da REN – Rede Eléctrica Nacional;
A perda de receita por conta de benefícios fiscais e contributivos é da ordem dos 510M€ (0,3%PIB), sendo que cerca de metade (47%) é receita contributiva e afecta negativamente o Orçamento do Segurança Social (OSS). No caso das medidas que oneram o OSS, não são referidos quais os montantes de perda de receita, estimandose no entanto, segundo os cálculos da UTAO, que rondem os 240M€, Algumas das medidas, especialmente as que respeitam a benefícios fiscais, produzem efeitos por um período de tempo que extravasa o ano orçamental, sendo que em alguns casos esses efeitos chegam a ter um horizonte temporal de 5 anos, estendendo-se no seu limite até 2014.
Da proposta apresentada nem sempre resultam claras as características de temporalidade das medidas propostas, pois nada é dito quanto ao período tempo em se manterão em vigor.
Mesmo nos casos em que se encontra claramente definido o período de vigência da medida, mas em que a sua execução depende de factores de mercado, designadamente a vontade e da capacidade de iniciativa dos agentes económicos privados, logo fora da dependência do poder discricionário do Estado, facilmente os seus efeitos se prolongarão para lá do período de referência, tal como demonstrado na tabela 3 em anexo.

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Tabela 3 – Iniciativa para o Investimento e o Emprego – medidas TOTAL FINANCIAMENTO NACIONAL FINANCIAMENTO COMUNITÁRIO IMPACTO NA RECEITA M€ % PIB M€ % PIB M€ % PIB M€ % PIB IIE total 2040 1,2 1300 0,8 740 0,4 510" 0.3 Modernização das escolas 500 300¥ 0,18 200 - - - Promoção das energias renováveis, da eficiência energética e das redes de transporte de energia 260 260 0,15 - - - Modernização da infra-estrutura tecnológica – redes de banda larga de nova geração 20" 270*¥ 0,03 50 Apoio especial à actividade económica, exportação e PME 680" 170¥ 0,23 260 220 Apoio ao emprego e reforço da protecção social 580 300 0,18 280 240¥ * Destes, apenas 20M€ são financiamento público: Os restantes 250M€ são financiamento privado a suportar pelas operadoras de comunicações móveis. ¥ Cálculos do UTAO.

4.2 Comparação com o Relatório do OE/2009 na óptica da contabilidade nacional 4.9 O Relatório que acompanha a proposta de alteração orçamental e o PEC/2008, apresentam novas estimativas para as receitas e despesas das Administrações Públicas, na óptica da contabilidade nacional. A Tabela 10, em anexo, compara a actual estimativa para os anos de 2008 e 2009 com o previsto em Outubro de 2008 no Relatório da proposta de OE/2009. 4.10 Da leitura dessa tabela pode concluir-se que relativamente à estimativa de execução orçamental para 2008, apesar de se manter praticamente inalterada a estimativa de saldo global (em 3727 milhões de euros ou 2,2% do PIB), verifica-se uma substancial revisão em baixa na estimativa quer da receita total (em 1477 M€ ou 0,9% do PIB) quer da despesa total (em 1446 M€): A revisão em baixa ocorrida na estimativa de receita para 2008 ocorre: Na estimativa de cobrança de impostos indirectos (-783 M€ ou 0,5% do PIB), e Na estimativa de vendas e outra receita corrente (-687 M€ ou -0,4% do PIB).

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A revisão em baixa ocorrida na estimativa de despesa para 2008 (num total de 1446 M€ ou 0,9%p) ocorre sobretudo: Duma redução na estimativa referente a subsídios (-667 M€), Duma redução na estimativa referente à despesa de capital (-270 M€), devido na sua maior parte a uma redução na estimativa de outra despesa de capital que é reduzida em 336 M€: Esta alteração ocorrida na estimativa da despesa não é explicada nos documentos em análise.
Contudo, parece decorrer de alterações na contabilização dos encargos com o défice tarifário da REN assumido pelo Estado em 2008 (466,2 M€): No Relatório do OE/2009 essa despesa efectiva aparentava estar classificada em subsídios. Contudo, tal como referido na Nota Técnica n.º 1/2009 da UTAO, o INE, nas contas nacionais trimestrais não financeiras (das Administrações Públicas) registou essa operação em outra despesa de capital. A confirmar-se esta suposição a outra despesa de capital deveria registar um agravamento, que não ocorre de facto. É exactamente em outra despesa de capital que se regista, como despesa negativa, o encaixe proveniente da outorga de concessões (no domínio hídrico e no sector rodoviário). Esta diferença poderá ser explicada por um acréscimo destes encaixes.15

4.11 Quanto à previsão de execução orçamental em 2009, prevê-se agora um défice global das AP de 6652 M€ (3,9% do PIB), o que significa um acréscimo face ao previsto no OE/2009 de 2802 M€: Para esta revisão em alta contribui um decréscimo de receita em 1435 M€ (0,8% do PIB) e um acréscimo de despesa de 1367 M€ (também 0,8% do PIB): Relativamente à receita é feita uma revisão em baixa em todas as suas componentes com excepção das vendas e outra receita corrente (que se espera agora que fiquem mais elevadas em 280 M€) e em relação às receitas de capital (+460 M€ ou 0,3% do PIB): Enquanto para a revisão em alta das primeiras não é fornecida qualquer explicação, para a revisão em alta das receitas de capital indica-se que tal se deve à antecipação de fundos comunitários, no âmbito da IIE e do plano europeu de relançamento da economia.
o A quebra estimada nas receitas fiscais face ao previsto no OE/2009 ascende a 1% do PIB. Devido sobretudo a uma revisão em baixa ocorrida relativamente aos impostos indirectos, em linha com a deterioração das perspectivas macroeconómicas (-1415M€), o As contribuições para a segurança social são revistas 0,2 p.p. do PIB em baixa face ao OE/2009.
Relativamente à despesa, a revisão em alta da previsão ocorre devido: o a um aumento de despesa de capital em 800 M€ (ou 0,5% do PIB) – dos quais 470 M€ (ou 0,3% do PIB) correspondem a FBCF das AP, o A um acréscimo na previsão de despesa corrente em 567 M€ (ou 0,3% do PIB), concentrada num acréscimo de subsídios (1001 M€ ou 0,6% do PIB), 15 Vieram a público recentemente notícias que indicam um encaixe financeiro de 632 M€ referente a novas concessões no domínio hídrico, para além do encaixe de 759 M€ da EDP, registado no 2:º trimestre de 2008:

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A previsão de despesa com prestações sociais é reduzida em 285 M€ ( -0,2% do PIB), muito provavelmente por efeito de base, uma vez que a previsão destes encargos na estimativa referente a 2008 é igualmente revista em baixa (-357M€ ou -0,2% do PIB). Assim quando se compara 2008 com 2009, verifica-se que estas prestações crescem em termos nominais 8,5% em 2009 (Tabela 12).

4.12 Comparativamente a 2008, em 2009 projecta-se um crescimento nominal da receita, expressa na nova metodologia preconizada pelo MFAP, de 6,4% e um crescimento da despesa total em 10%. Assim sendo, em 2009 a receita verá aumentado o seu peso no PIB em 2 p.p. e a despesa em 3,7 p.p. (Tabela 12). Para a evolução prevista para a receita contribui decisivamente o crescimento nominal de 65,7% na receita de capital (+0,9 p.p. do PIB) e da outra receita corrente em 27,4% (+1,2 p.p.
do PIB). Para a evolução prevista para a despesa corrente (de 7,2%) contribui o crescimento: em subsídios (+71,3% em termos nominais ou 0,8 p.p. do PIB); nas prestações sociais (+8,5% ou +1,3 p.p. do PIB); nos juros (+11,5% ou +0,3 p.p. do PIB); e nas outras despesas correntes (+9,1% ou 0,2 p.p. do PIB). Perspectiva-se uma redução nominal de 1,6% na despesa com pessoal (-0,4 p.p. do PIB).

4.13 Esta nova estimativa de receita fiscal e contributiva corrige algum do optimismo constante no OE/2009, identificado pela UTAO na análise a esse documento, decorrente não só do quadro macroeconómico mas também de uma elasticidade dessa receita face ao produto demasiado elevada. A UTAO tinha estimado o montante de receita prevista a mais em resultado da elasticidade elevada em 0,4 p.p. do PIB. Agora face ao cenário macro actualmente previsto, a actual previsão para 2009 tem implícita uma elasticidade face ao produto inferior à unidade (muito embora ainda subsista um valor superior à unidade em relação aos impostos indirectos).
Trata-se de um valor adequado face ao valor ex-ante estimado pela OCDE (1,08).

4.14 Tomando como ponto de partida os valores constantes no OE/2009 (que apontavam para um défice de 2,2%), mas corrigindo a elasticidade da receita fiscal e contributiva para elasticidade unitária, pode-se calcular aproximadamente, com as devidas reservas, a sensibilidade do saldo orçamental ao crescimento económico: Variação real do PIB Défice do OE/2009 com elasticidade unitária Impacte IIE face ao OE/2009 Défice em 2009 -¾ % 3,2% 0,8% 4,0% -1 ¼ % 3,5% 0,8% 4,3% -1 ½ % 3,7% 0,8% 4,5% Notas: Cálculos UTAO. O impacte orçamental da IIE face ao OE/2009 é o estimado pelo Governo. Caso se assuma que a quebra do produto vai ser semelhante ao projectado pelo Governo (¾ %) o défice será de aproximadamente 4%. Já caso se assuma a previsão da CE, de uma quebra real de produto de 1 ½ % o défice será de aproximadamente 4,5%. Este exercício está naturalmente sujeito às limitações decorrentes do seu carácter muito agregado e de a proposta de alteração ao

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OE/2009 efectuar mais correcções às receitas e despesas do que as que decorrem da alteração no enquadramento macroeconómico, pelo que os seus resultados deverão ser interpretados com o devido cuidado.

4.3 Contas das Administrações Públicas em Contabilidade Pública

4.3.1 Défice 4.15 A previsão do défice traduz-se num agravamento do saldo global das contas das administrações públicas (administração central e segurança social), em contabilidade pública, de 2,2% do PIB no orçamento inicial para -4% do PIB no orçamento rectificado. Este saldo resulta de um agravamento dos saldos de todos os subsectores, sendo de referir, no entanto, que o saldo da Segurança Social continua positivo, tendo passado de 0,9% para 0,7% do PIB, o que resulta numa degradação de 0,2 p.p. do PIB.

4.16 Ainda no que se respeita à Segurança Social é de referir este subsector apresenta um elevado grau de sensibilidade às condições reais da economia, designadamente em relação a flutuações a nível do emprego com reflexos nas contribuições a receber e em relação número de desempregados, em condições elegíveis para serem destinatários do respectivo subsídio, potenciando aumentos na despesa, resultante de uma quebra na actividade e económica, de profundidade e persistência ainda não conhecida e que pode potenciar uma maior deterioração do saldo deste subsector por via de uma despesa mais elevada e/ou receita menos elevada do que o previsto.

4.17 Segundo o Relatório de sustentação da Proposta de Lei, a deterioração dos saldos deve-se a um efeito conjunto de um aumento da despesa em 1440M€ e uma diminuição da receita de 1508M€: 4.3.2 Despesa 4.18 Quanto à despesa o relatório que acompanha a proposta nada refere a não ser, em termos globais, o impacto directo que a iniciativa para o investimento e o emprego tem na despesa pública – 1300M€: 4.19 A análise dos Quadros III.3 e III.4 que fazem parte integrante do mencionado relatório, permite constatar que a despesa total sofre um aumento de 1440,4 M€, superior em 140,4M€ ao impacto das medidas propostas. Para o acréscimo previsto contribuem quase em igual medida as despesas correntes (710,4M€) e as despesas de capital (730M€): 4.20 Ao nível das despesas correntes os aumentos estão nas rubricas de subsídios (586M€) de transferências correntes (124,4M€), man tendo-se inalterados, o consumo público e os encargos com juros.

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4.21 Já nas despesas de capital são as transferências que apresentam um acréscimo mais significativo (630M), o que de algum modo está em consonância com o facto de os investimentos da responsabilidade do sector público integrados no programa IIE terem como executores entidades empresariais públicas (EPE).

4.3.3 A receita

4.22 Comparativamente com a previsão da receita constante do Orçamento Inicial, a presente proposta apresenta um decréscimo de 1507,7M€, para o conjunto das Administrações Públicas: 4.23 Para este decréscimo contribuíram todas as componentes da receita corrente, com particular destaque para os impostos indirectos que representam cerca de 75% da quebra verificada, com excepção da rubrica “Outras Receitas Correntes” onde se verificou um acréscimo (277M€): As receitas de capital também apresentaram um melhor desempenho face ao orçamento inicial, estimando-se que venham a crescer 390M€: 4.24 Esta depreciação da previsão da receita resulta de dois factores conjugados. Por um lado uma maior prudência face à contracção do produto e por outro, uma acomodação dos efeitos das medidas de incentivo ao investimento e ao emprego propostas.

4.25 Os impostos directos com quebras previstas da ordem dos 2,1%, face ao orçamento inicial, reflectem essencialmente o agravamento de cenário macroeconómico, designadamente no que se refere ao IRS, mas também o efeito dos benefícios fiscais inerentes a algumas das medidas agora propostas, mas em menor escala. Aspectos como um eventual agravamento das taxas de desemprego, podem ter reflexos relevantes na arrecadação dos impostos que impendem sobre o rendimento, embora a natureza desfasada da cobrança deste imposto possa vir a catapultar para 2010, quer um quer outro efeito, pelo menos parcialmente.

4.26 Curiosamente, de acordo com o Quadro III.6, a folhas 27 do Relatório, a participação variável dos municípios não sofre qualquer alteração.

4.27 Quem mais contribui para o decréscimo dos impostos directos é o IRC, que apresenta uma quebra de 4,6%, face ao orçamento inicial, 271,5M€, em valores absolutos . 4.28 A previsão da receita proveniente dos impostos indirectos é revista em baixa 6,4%, com todos os impostos a seguirem a tendência da baixa. Em termos percentuais, destacam-se o ISV e o ISBA, com quebras de 10,7% e 13,2%, respectivamente, logo seguidos do IVA com uma quebra prevista de 6,8%.

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4.4 A Dívida

Tabela 4 – Limites de endividamento OEi (M€) PPL 247-X (M€) Variação % Art. º 127 – Concessão de empréstimos e outras operações activas 396,3 500,0 26% Art. º 131 – Antecipação de fundos comunitários 1.000,0 1.300,0 30% Art. º 135, n.º 1 – Limite máximo para a concessão de garantias pelo Estado e por outras pessoas colectivas de direito público 2.500,0 6.000,0 140% Art. º 135, n.º 3 – Limite máximo para a concessão de garantias pelo Estado e por outras pessoas colectivas de direito público 1.100,0 2.100,0 91 % Art. º 139 – Financiamento do Orçamento de Estado 7.342,2 10.107,9 37% Total 12.348,5 20.007,9 65%


4.29 A tabela que antecede compara limites de endividamento fixados no orçamento inicial aprovado para 2009 com a alteração agora proposta, os quais sofrem um aumento de cerca de 65%.

4.30 São os limites que se referem à concessão de garantias pelo Estado e por outras pessoas colectivas de direito público que sofrem os maiores aumentos, 140% e 90,9%, respectivamente.

4.31 Nestes limites não estão contidos os que se referem à iniciativa para o reforço da estabilidade financeira, os quais se mantiveram inalterados.

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5- Objectivos orçamentais: programação plurianual do PEC/2008

5.1 Objectivos para o saldo orçamental para o período 2008-2011

5.1 Apresenta-se no Gráfico 7 a evolução do saldo orçamental, em relação ao produto, entre 1999 e 2011, excluindo os efeitos de medidas extraordinárias, temporárias ou pontuais. Os valores a partir de 2008 (inclusive) correspondem ao previsto no PEC/2008, deduzido do montante de medidas consideradas temporárias pela CE, na previsão de Janeiro de 2009. Estas medidas temporárias ou pontuais ascendem a 0,7% do PIB em 2008 e a 0,1% do PIB em 2009, correspondendo sobretudo a receitas irrepetíveis da atribuição de concessões (barragens, concessões rodoviárias e novas subconcessões rodoviárias das Estradas de Portugal). No Boletim de Outono de 2008, o Banco de Portugal considerou que o impacto das medidas temporárias ascendeu a 0,6% do PIB em 2008, tendo por efeito uma redução da despesa de capital nesse montante. No PEC/2008 o Governo considera que não existem efeitos de medidas temporárias a influenciar o saldo das contas públicas.

Gráfico 7 – Saldo global e saldo primário excluindo os efeitos de medidas extraordinárias, temporárias ou pontuais, com base na informação do PEC (%PIB)

Notas: Cálculos UTAO. O saldo excluindo os efeitos das medidas extraordinárias, temporárias e pontuais corresponde à diferença entre o saldo global e o montante da receita ou despesa classificada com essa natureza pela Comissão Europeia. Na previsão de Janeiro de 2009 a CE considerou que o montante dessas medidas ascenderá a 0,7% do PIB em 2008 e 0,1% do PIB em 2009. No PEC/2008 o Governo considerou que não existem medidas temporárias em todo o período de 2007-2011. Os valores do saldo orçamental em percentagem do PIB, a partir de 2008 (inclusive), correspondem aos apresentados no PEC/2008.

-2,8
-3,2
-4,3 -4,2
-5,2 -5,5
-6,0
-3,9
-2,7 -2,9
-4,0
-2,9
-2,3
0,2
-0,2
-1,3 -1,3
-2,5 -2,8
-3,3
-1,2
0,1 0,1
-0,7
0,4
1,1
-7,0
-6,0
-5,0
-4,0
-3,0
-2,0
-1,0
0,0
1,0
2,0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Saldo Saldo primário

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5.2 Tal como se pode constatar, descontando o impacto dessas medidas temporárias, em 2008 verificar-se-á um agravamento do défice em 0,2 p.p. do PIB (para 2,9%). Para 2009, a previsão do Governo tem implícito um novo agravamento do deficit para 4% do PIB. Este agravamento é para um nível semelhante ao verificado em 2001-2002, mas inferior ao registado entre 2003 e 2005. Para os anos seguintes, está programada uma redução do valor do défice para 2,3% em 2011. Analisar-se-á em detalhe no capítulo 6- os factores subjacentes à evolução programada para o défice entre 2007 e 2011, o que permitirá identificar factores de risco.

5.3 Contudo, em termos de avaliação da satisfação dos compromissos comunitários é relevante o saldo total (incluindo os efeitos das medidas temporárias). De acordo com o PEC, o défice global das AP reduzir-se-á em 0,4 p.p. do PIB em 2008, para 2,2%. Em 2009 verificar-se-á a ultrapassagem do valor de referência de 3% do PIB, com um défice de 3,9% (Gráfico 8). O PEC/2008 ambiciona para 2010 um valor de défice de 2,9% do PIB, um valor novamente inferior ao valor de referência. Para 2011 projecta-se um défice de 2,3% do PIB.

5.4 Na recente previsão de 19 de Janeiro de 2009, a CE prevê um défice de 4,6% do PIB em 2009, seguido de uma projecção de défice de 4,4% em 2010, com políticas inalteradas.
Consequentemente, os objectivos do PEC/2008 apontam para défices substancialmente mais reduzidos em 2009-2010 do que o estimado pela CE.

Gráfico 8 – Saldo global com efeito das medidas temporárias, extraordinárias e pontuais (%PIB)

-6,1
-3,9
-2,6 -2,2
-3,9
-2,9
-2,3
-7
-6
-5
-4
-3
-2
-1
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
PEC/2008 -6,1 -3,9 -2,6 -2,2 -3,9 -2,9 -2,3
PEC/2005 -6 -4,6 -3,7 -2,6 -1,5
ROPO/2008 -2,6 -2,2 -1,5 -0,7
PEC/2007 -3,0 -2,4 -1,5 -0,4 -0,2
% do PI
B

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5.5 Sendo reportado por Portugal um objectivo de défice para 2009 superior a 3% do PIB, a CE terá de elaborar um relatório ao abrigo do n.º 3 do artigo 104.º do Tratado. «O relatório da Comissão analisará igualmente se o défice orçamental excede as despesas públicas de investimento e tomará em consideração todos os outros factores pertinentes, incluindo a situação económica e orçamental a médio prazo desse Estado-Membro.» Se a Comissão considerar que em determinado Estado-Membro existe ou poderá ocorrer um défice excessivo, enviará um parecer ao Conselho, que decidirá se existe ou não défice excessivo.

5.6 Tal como oportunamente referido na Nota Técnica da UTAO n.º 8/2008 de análise à proposta de Orçamento de Estado para 2009, o Tratado de União Europeia e concomitantemente o Pacto de Estabilidade e Crescimento permitem que um défice superior ao valor de referência de 3% do PIB não seja considerado “excessivo” , caso estejam reunidas as condições seguintes: o défice orçamental continue a situar-se perto do valor de referência; o excesso em relação ao valor de referência tiver carácter temporário; o excesso em relação ao valor de referência tiver carácter excepcional, ou seja quando resulte de uma circunstância excepcional não controlável pelo Estado-membro em causa e que tenha um impacto significativo na situação das finanças públicas, ou quando resulte de uma recessão económica grave.

Atendendo a que a CE e o ECOFIN já reconheceram que a actual conjuntura se enquadra na definição de “circunstâncias excepcionais”, o excesso do défice em relação ao valor de referência poderá não ser considerado excessivo caso esse excesso seja apenas temporário e se o défice “continuar perto do valor de referência”. Tal como detalhado na Caixa 2, considera-se temporário o carácter excessivo do défice em relação ao valor de referência se as previsões orçamentais fornecidas pela Comissão indicarem que o défice se situará abaixo do valor de referência, uma vez cessada a circunstância excepcional ou a recessão económica grave. O Pacto não estipula qual o montante máximo de excesso em relação ao valor de referência que permite considerar que o défice se encontra perto do valor de referência.

Caixa 2 – Em que circunstâncias pode um défice superior ao valor de referência de 3% do PIB não ser considerado excessivo? O artigo 104.º do Tratado estabelece que os Estados-membros devem evitar défices orçamentais excessivos, não devendo a relação entre o défice orçamental programado ou verificado e o produto interno bruto exceder um valor de referência, fixado no Protocolo (n.º 20) em 3% do PIB, excepto: “— se essa relação tiver baixado de forma substancial e contínua e tiver atingido um nível que se aproxime do valor de referência, — ou, em alternativa, se o excesso em relação ao valor de referência for meramente excepcional e temporário e se aquela relação continuar perto do valor de referência;” [alínea a) do n.º 2 do artigo 104.º].

Permite, assim, o Tratado a ultrapassagem do limite imposto para o dçfice caso este excesso seja “meramente excepcional e temporário” e se o dçfice “continuar perto do valor de referência”. O Pacto de Estabilidade e Crescimento vem clarificar em que circunstâncias um défice superior a 3% do PIB pode ser considerado “excepcional e temporário”. Concretamente, o Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, alterado pelo Regulamento (CE) n.º 1056/2005 do Conselho, de 27 de Junho de 2005 (no âmbito da revisão de 2005 do Pacto de Estabilidade e Crescimento), relativo à aceleração e clarificação da aplicação do procedimento relativo

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aos défices excessivos, estabelece os critérios segundo os quais o carácter excessivo do défice orçamental em relação ao valor de referência é excepcional e temporário na acepção do citado n.º 2, alínea a), segundo travessão, do artigo 104.º do Tratado. Tal sucederá “quando resulte de uma circunstância excepcional não controlável pelo Estado-membro em causa e que tenha um impacto significativo na situação das finanças públicas, ou quando resulte de uma recessão económica grave”.

A Comissão e o Conselho podem considerar que “o excesso em relação ao valor de referência resultante de uma recessão económica grave tem um carácter excepcional, na acepção do artigo 104.º, n.º 2, alínea a), segundo travessão, quando resultar de uma taxa de crescimento anual negativa do volume do PIB ou de uma perda acumulada do produto durante um período prolongado de crescimento anual muito reduzido do volume do PIB relativamente ao seu crescimento potencial.” “Alçm disso, considera-se temporário o carácter excessivo do défice em relação ao valor de referência se as previsões orçamentais fornecidas pela Comissão indicarem que o défice se situará abaixo do valor de referência, uma vez cessada a circunstância excepcional ou a recessão económica grave.”

O Pacto revisto baliza ainda “todos os outros factores pertinentes” a serem levados em conta pela Comissão no Relatório que esta elabora sempre que um Estado-Membro não cumprir os requisitos constantes de um ou de ambos os critérios do artigo 104.º do Tratado. No entanto para que estes “factores pertinentes” sejam igualmente tomados em consideração nas etapas conducentes à decisão sobre a existência de um défice excessivo, previstas nos n.os 4, 5 e 6 do artigo 104.º do Tratado, é necessário que seja plenamente satisfeita a dupla condição do princípio central, segundo a qual, antes de os factores pertinentes serem tomados em consideração, o défice orçamental deve continuar a situar-se perto do valor de referência e o excesso em relação ao valor de referência deve ter carácter temporário.

5.7 Tal como detalhado no capítulo 6- para a deterioração do défice em 2009 concorrem vários factores: a deterioração da conjuntura económica; a redução na utilização (identificada) de medidas com carácter temporário ou pontual; e uma expansão discricionária da política orçamental, reflexo da IIE e de outras medidas previamente aprovadas. 5.8 Para que o excesso de défice em relação ao valor de referência não seja considerado excessivo é essencial assegurar o carácter reversível das medidas expansionistas a colocar em prática em 2009 e que o défice continue a situar-se perto do valor de referência. De acordo com a informação do PEC/2008: «O efeito destas medidas [IIE] no saldo orçamental será temporário, prevendo-se que se concentre em 2009, ano em que se prevê um défice orçamental de 3,9% do PIB. A retoma da trajectória de consolidação orçamental deverá ocorrer a partir de 2010, sendo o ajustamento estrutural de 1,6 p.p. do PIB no conjunto dos anos 2010 e 2011 maior do que o projectado na anterior actualização do PEC.»

Não resulta daqui claro que o impacto orçamental da IIE se limite ao exercício orçamental de 2009, mas tão só que há uma concentração desse esforço em 2009. Efectivamente, o seu impacte orçamental estender-se-á para além de 2009: Todas essas medidas exigem que as condições de elegibilidade (ou de qualificação) para os apoios ocorra no ano de 2009, mas uma vez qualificadas as empresas privadas beneficiarão desses apoios por um período que irá até um máximo de 4/5 anos, até 2013/2014.

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De forma não exaustiva é, por exemplo, o caso do regime fiscal de apoio ao investimento, cuja condição de qualificação exige que este seja realizado durante o ano de 2009, mas a dedução à colecta de IRC é efectuada na liquidação respeitante ao período de tributação que se inicie em 2009 (portanto com incidência orçamental em 2010, eventualmente mitigada por via do pagamento especial por conta), podendo ainda ser efectuada nas liquidações dos quatro exercícios seguintes quando a dedução referida não possa ser efectuada integralmente por insuficiência de colecta. A isenção de IMI aí prevista pode ir até 5 anos (2014) [ver o detalhe relativamente ao horizonte temporal das medidas propostas na Tabela 14, em anexo]. De igual forma algumas das medidas de apoio ao emprego prevêem uma isenção de contribuições patronais para a Segurança Social durante 2 ou 3 anos, consequentemente com incidência nas finanças públicas até 2011/2012. O PEC/2008 não apresenta, no entanto, uma quantificação do impacte orçamental da IIE para além de 2009.

5.9 Comparativamente a anteriores documentos de planeamento plurianuais, o PEC/2008 revela que a trajectória prevista para a redução do défice orçamental global (incluindo os efeitos de medidas temporárias) até 2008 (inclusive) é melhor do que a estimada no início da legislatura no PEC/2005 e em Dezembro de 2007 no PEC/2007. Contudo, a partir de 2009, a presente actualização apresenta objectivos para os défices substancialmente mais elevados do que o anteriormente previsto para 2009, 2010 e 2011. A observação do Gráfico 9, permite concluir que o alcançar do objectivo de um défice persistentemente inferior ao limite de 3% do PIB tem vindo a ser sistematicamente adiado em sucessivas actualizações do PEC desde 1998. Esse gráfico permite ainda retirar a conclusão que a presente actualização (PEC/2008) é a que aponta um défice para o último ano de projecção mais elevado e distante do equilíbrio orçamental de entre as 11 actualizações representadas.

5.10 A explicar, pelo menos parcialmente, a não concretização dos objectivos de redução significativa do défice orçamental está o facto de o crescimento económico ter sido sucessivamente pior do que previsto nessas actualizações do PEC, revelando um excessivo optimismo, sobretudo na parte final do exercício de programação do PEC (ver o Gráfico 6).
Consequentemente, é crucial assegurar que a previsão de crescimento seja prudente em todo o horizonte de projecção.

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Gráfico 9 – Saldo global, com efeito das medidas temporárias, extraordinárias e pontuais em sucessivas actualizações do PEC de Portugal (%PIB)

5.11 Em termos da decomposição do saldo orçamental por subsectores das AP (Gráfico 10) verifica-se que, para a melhoria do défice (incluindo medidas temporárias) até 2008, contribui uma melhoria do excedente da Segurança Social. Contudo, ao longo do horizonte temporal do PEC/2008 prevê-se uma diminuição desse excedente dos 0,8% do PIB verificados em 2008 para apenas 0,1% do PIB em 2011. Consequentemente, uma vez que se projecta um saldo nulo para a administração local e regional para a totalidade do período, a melhoria do défice em 2010 e 2011 terá de ocorrer via uma melhoria do défice da administração central.

5.12 Face à actualização de Dezembro de 2007, espera-se de acordo com a presente projecção um excedente mais elevado da Segurança Social em 2009 e valores idênticos para esse excedente em 2010-2011. Consequentemente, a revisão em alta nos objectivos para o défice para o período 2009-2011 deve-se integralmente à revisão em alta verificada nos objectivos para o défice da administração central.

Gráfico 10 – Saldo orçamental por subsector e revisão face ao PEC anterior (% do PIB)

Valor refª
Dez-98
Fev-00
Jan-01
Dez-01
Dez-01
Jan-03
Dez-03
Dez-04 Dez-05
Dez-06
Dez-07
Jan-09
-7,0
-6,0
-5,0
-4,0
-3,0
-2,0
-1,0
0,0
1,0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
-5,0
-4,0
-3,0
-2,0
-1,0
0,0
1,0
2,0
2007 2008 2009 2010 2011
Saldo orçamental previsto por subsectores
F. Seg. Social
Adm. Local
Adm.
Central
Total AP
-3,5
-3,0
-2,5
-2,0
-1,5
-1,0
-0,5
0,0
0,5
1,0
2007 2008 2009 2010 2011
Revisão no saldo previsto face ao PEC anterior

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5.13 Tal como já referido, a alteração metodológica não permite comparar directamente os níveis de receita e despesa previstos nesta actualização para o período 2009-2011 com o anteriormente previsto no PEC/2007 (Tabela 13, em anexo). Recorde-se que a alteração metodológica diminui o valor das despesas com pessoal, e consequentemente da despesa corrente e da despesa total. De acordo com a informação do PEC/2008 o nível de despesa com pessoal (e consequentemente da despesa e receita totais) é 1,3 e 1,4 p.p. do PIB mais baixo em resultado da aplicação da nova metodologia do MFAP, em 2008 e 2009, respectivamente. No entanto, o nível de despesa (e em menor grau de receita) para o período 2009-2011 na nova metodologia, previsto no PEC/2008, é mais elevado do que o previsto em Dezembro de 2007 no PEC/2007. Consequentemente, caso se admita que a alteração metodológica retira em média 1,4% do PIB entre 2009 e 2011, a revisão em alta nos objectivos da receita e da despesa (em p.p. do PIB) face à actualização de Dezembro de 2007 seria de: (p.p. PIB) 2009 2010 2011 Receita 2,7 1,9 1,9 Despesa 5 4,4 4 Despesa com pessoal 0,8 1 1,1

Em termos de diferenças face à estimativa anterior do PEC/2007, verifica-se ainda que a diferença entre as duas estimativas relativamente à rubrica das despesas com pessoal (directamente afectada pela alteração metodológica) se vai estreitando progressivamente (de -0,6 p.p. do PIB em 2009 para -0,3 em 2011), o que ou significa que o montante do subsídio do Estado para a CGA reclassificado enquanto transferência vai diminuindo ao longo deste período (reduzindo progressivamente o impacto da alteração metodológica no nível das despesas com pessoal) ou que se almejam na presente actualização do PEC/2008 objectivos menos ambiciosos do que anteriormente no PEC/2007 para a redução das despesas com pessoal, resultantes da reforma da Administração Pública. Não é possível determinar o peso relativo dessas duas possíveis explicações devido à falta de informação para tornar os dados do PEC/2007 directamente comparáveis com os do PEC/2008.

5.2 Despesas com pessoal e reforma da Administração Pública 5.14 À semelhança do PEC/2007, a actual actualização estima os efeitos da reforma da Administração Pública a partir de uma avaliação de carácter macroeconómico, comparando o peso no PIB da despesa com pessoal prevista no PEC/2008 com o mesmo rácio em 2005. Trata-se de uma metodologia que apresenta algumas insuficiências, por ser feita a um nível tão agregado.
Não obstante, com base nessa informação a UTAO calculou a poupança adicional a realizar em cada ano, tal como estimada pelo Governo (Tabela 5). Contudo, os valores apresentados no PEC/2008 não se encontram corrigidos dos efeitos de transformação de entidades do Sector Público Administrativo em entidades públicas empresariais (EPE) ocorridas em 2006, 2007 e 2008, cujo exemplo mais conhecido é a transformação de hospitais do SNS em hospitais EPE. Essa transformação altera a forma de registo das despesas públicas, traduzindo-se, designadamente, numa redução das despesas com pessoal e de consumo intermédio das Administrações Públicas

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por contrapartida de um acréscimo nas transferências correntes em espécie para as famílias, ou seja na rubrica prestações sociais (onde se contabilizam os pagamentos contratualizados com essas novas entidades públicas empresariais).16 Tal como reconhecido em nota ao quadro II.4 do PEC/2008, esta transformação de natureza jurídica «não constitui poupança efectiva», contudo o seu impacto não foi removido da contabilização das poupanças obtidas com essa reforma.
Utilizando a informação dessa nota (ao quadro II.4 do PEC/2008), a UTAO calculou as três últimas colunas da Tabela 5, removendo 0,2% do PIB em 2006, 2007 e 2008 à rubrica outras poupanças.

5.15 Uma vez corrigido o impacto da empresarialização, que tal como reconhecido não significa qualquer poupança, em geral, o maior contributo para as poupanças adicionais em cada ano parece provir do controlo de admissões e de contratação.17 Quanto aos outros efeitos que decorrem da reforma da administração pública (mobilidade especial, redução de horas extraordinárias, revisão de suplementos remuneratórios e convergência dos subsistemas de saúde), após terem dado um contributo importante em 2007 (0,4 p.p. do PIB), terão dado um contributo negativo em 2008. Para 2009, o PEC prevê um contributo positivo desses outros efeitos em 0,3 p.p. do PIB, mas desconhece-se se em que extensão e se tal se ficará a dever a mais transformações de entidades do SPA em EPE. Para o conjunto de 2010 e 2011 o montante (adicional) de poupanças previsto com origem nestes mecanismos da reforma da Administração Pública (mobilidade especial, redução de horas extraordinárias, revisão de suplementos remuneratórios e convergência dos subsistemas de saúde) será de 0,1 p.p. do PIB.

Tabela 5 – Poupanças adicionais nas despesas com pessoal em cada ano: variação de rácios do PIB [estimativas do PEC/2008]

Notas: De acordo como PEC/2008: «(b) Inclui outras poupanças, nomeadamente as decorrentes da passagem de funcionários para a situação de mobilidade especial, da redução de horas extraordinárias, da revisão de suplementos remuneratórios e da convergência dos subsistemas de saúde. Nesta rubrica está também considerado o efeito da transformação de algumas entidades do Sector Público Administrativo em entidades públicas empresariais ocorrida em 2006, 2007 e 2008 (este efeito representa cerca de 0,2% do PIB em cada ano), que não constitui poupança efectiva.» Tendo essa informação a UTAO calculou as três últimas colunas, onde se retira em cada um dos anos 0,2% do PIB à rubrica “outros”, recalculando -se a partir daí o total. 5.16 A referida transformação de entidades da esfera do SPA em EPE permite ainda diminuir contabilisticamente o número de funcionários públicos. De acordo cálculos do Banco de Portugal, o processo de transformação de hospitais do SNS em hospitais-empresa “implicou uma redução considerável no número de funcionários públicos, que ascendeu a 67 701 efectivos”, entre 2002 e 16 Tal como referido pelo BdP, verifica-se igualmente um impacto de pequeno montante na receita corrente das AP em virtude da não consideração das receitas próprias dos hospitais-empresa na rubrica vendas de bens e serviços das Administrações Públicas. Resulta ainda dessa transformação uma alteração na composição da rubrica das prestações sociais em espécie, reduzindo os custos com convenções e farmácias com contrapartida no aumento dos pagamentos pelos serviços prestados pelos hospitais-empresa.
17 Não obstante em contabilidade nacional a maior parte das despesas com pagamento de pensões continuar a onerar as despesas com pessoal 2006 2007 2008 2009 2010 2011 20 09 -20 11 2006 2007 2008
D e sp e sa s co m Pes so a l 0,7 0,8 0,1 0,4 0,1 0,3 0,4 0,5 0,6 -0 ,1
Co n t rol o de Ad m i s s õ es e de Co n t rat aç ão 0 ,3 0 ,3 0 ,2 0 ,2 0 ,2 0 ,1 0 ,3 0 ,3 0 ,3 0 ,2
Co n t enç ão do Drift S al ari al 0 ,2 0 0 0 0 -0 ,1 -0 ,1 0 ,2 0 0
Co n t enç ão S al ari al 0 ,1 0 0 -0 ,1 0 0 0 0 ,1 0 0
O u t ros ( b ) 0 0 ,6 -0 ,1 0 ,3 0 0 ,1 0 ,1 -0 ,2 0 ,4 -0 ,3
Retir a n d o efe i to d o s EPECo m ef eito d a tr a n s form a çã o em EPE

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funcionários públicos, no período de Dezembro de 2005 a Setembro de 2008. 5.3 Objectivos para o saldo estrutural 5.17 O Pacto de Estabilidade e Crescimento revisto em 2005 dá igualmente importância ao saldo estrutural. Este indicador, que não é directamente observável, tendo de ser estimado, procura expurgar do saldo orçamental o efeito da conjuntura económica (ajustamento cíclico) e o efeito da eventual utilização de medidas extraordinárias, temporárias ou pontuais.19 É igualmente conhecido por saldo subjacente. O Pacto de Estabilidade e Crescimento dá-lhe relevância uma vez que utiliza o conceito do saldo estrutural para: Definir o montante do objectivo de médio prazo (OMP); Calcular os esforços de ajustamento orçamental realizados em cada ano, ou num certo período de tempo; Definir o montante mínimo de ajustamento mínimo anual que os países que ainda não atingiram o respectivo OMP devem fazer, ascende este, regra geral, a uma melhoria do saldo estrutural em 0,5% do PIB em circunstâncias económicas normais. 5.18 Na análise que segue o saldo estrutural previsto no PEC/2008 foi recalculado de forma a ter em conta o impacto das medidas temporárias estimado pela CE em Janeiro de 2009 (0,7% do PIB em 2008 e 0,1% do PIB em 2009). Difere assim do apresentado no próprio PEC/2008, uma vez que aí o montante de medidas temporárias é nulo. Contudo, continua a reflectir integralmente a previsão de défice orçamental e o enquadramento macroeconómico do PEC/2008. Apresenta-se igualmente o saldo estrutural avançado na previsão da CE de 19 de Janeiro de 2009 (Gráfico 11).

Gráfico 11 – Saldo estrutural (%PIB)
18 Ver Relatório Anual de 2007 do BdP.
19 Ao ter de ser estimado a sua obtenção está rodeada de algum grau de incerteza, estando sujeito a revisões posteriores em função da revisão das estimativas para o hiato do produto.
-3,1 -3,0
-3,9
-3,3
-2,8 -2,8
-3,4
-2,1
-1,7
-4,5
-4,0
-3,5
-3,0
-2,5
-2,0
-1,5
-1,0
-0,5
0,0
2007 2008 2009 2010 2011
Prev. CE PEC/2008
OMP 2010 Valor mín. ref.ª
II SÉRIE-A — NÚMERO 64
_________________________________________________________________________________________________________
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Nota: O saldo estrutural do PEC/2008 foi recalculado tendo em conta o impacto das medidas temporárias estimado pela CE em Janeiro de 2009 (0,7% do PIB em 2008 e 0,1% do PIB em 2009). Difere assim do apresentado no PEC/2008, uma vez que aí o montante de medidas temporárias é nulo. A previsão da CE é a de Janeiro de 2009.pela CE em Janeiro de 2009 (0,7% do PIB em 2008 e 0,1% do PIB em 2009). Difere assim do apresentado no PEC/2008, uma vez que aí o montante de medidas temporárias é nulo. A previsão da CE é a de Janeiro de 2009.

5.19 Tal como se pode verificar, o défice estrutural estimado para 2007 e 2008 encontra-se ainda substancialmente acima do OMP para Portugal (Gráfico 13), que corresponde a um défice estrutural de 0,5% do PIB. Encontra-se ainda 1,3 a 1,5 p.p. do PIB acima do valor mínimo de referência calculado pela CE (Gráfico 14).20 Isso significa que, a verificar-se a previsão do défice para 2008, no final de 2008 a situação das finanças públicas em Portugal ainda não tinha uma margem de segurança suficiente para fazer face às flutuações cíclicas normais, deixando actuar livremente, de forma contra-cíclica, os estabilizadores automáticos, sem que tal levasse ao surgimento de um défice superior ao valor de referência de 3% do PIB. Consequentemente, uma crise de amplitude “ normal” levaria, pelo livre funcionamento dos estabilizadores automáticos a um défice superior a 3%.

Gráfico 12 – Variação anual prevista para o saldo estrutural (p.p. do PIB)

Nota: ver gráfico anterior.

5.20 De acordo com a previsão da Comissão Europeia, após um esforço considerável de consolidação orçamental em 2007 (redução de 0,7 p.p. do PIB do défice estrutural), em 2008 verificou-se praticamente uma paragem no esforço de consolidação (redução estrutural de 0,1 p.p. do PIB). Para 2009 a CE prevê um retrocesso de 0,9 p.p. do PIB, antecipando para 2010, num cenário de políticas inalteradas, um retomar do processo de consolidação, que é em grande medida explicado pela melhoria da conjuntura (hiato do produto “menos negativo”): 5.21 Contrariamente ao verificado em actualizações anteriores, o Governo não prevê alcançar o OMP no horizonte temporal do programa de estabilidade, prevendo em 2011 atingir um défice estrutural ainda 1,2 p.p. do PIB mais elevado do que o correspondente ao OMP. 20 O valor mínimo de referência calculado pela CE corresponde a um défice estrutural de 1,5% do PIB.
0,7
0,1
-0,9
0,6
0,0
-0,6
1,3
0,4
-1,5
-1,0
-0,5
0,0
0,5
1,0
1,5
2007 2008 2009 2010 2011
Prev. CE PEC/2008 Regra geral: Aj. Mínimo (0,5%)

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Gráfico 13 – Excesso de défice estrutural relativamente ao OMP (%PIB)

Gráfico 14 – Excesso de défice estrutural relativamente ao valor mínimo de referência (%PIB)
2,6 2,5
3,4
2,82,3 2,3
2,9
1,6
1,2
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
4,0
2007 2008 2009 2010 2011
Prev. CE PEC/2008
1,6 1,5
2,4
1,81,3 1,3
1,9
0,6
0,2
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
2007 2008 2009 2010 2011
Prev. CE PEC/2008

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6- Análise da projecção: identificação dos factores de risco 6.1 O presente capítulo procura decompor a evolução prevista para o saldo orçamental no PEC/2008 nas suas principais componentes. Esta decomposição ao explicitar os factores subjacentes à evolução programada para o défice entre 2007 e 2011 permitirá identificar factores de risco que possam (eventualmente) pôr em causa o alcançar das metas.

6.2 Tal como visualmente ilustrado no Esquema 1, essa decomposição é efectuada em duas etapas, resultando esse exercício na informação apresentada nos dois gráficos seguintes. Esquema 1 – Decomposição da variação anual do saldo orçamental (em percentagem do PIB)

Abreviaturas: SPE – saldo primário estrutural; – variação; comp. – componente;  – redução (ou simétrico da variação anual). | Notas: Atendendo a que no caso concreto das recentes medidas temporárias, utilizadas pelo Governo português, estas se traduzem num impacto negativo na despesa de capital, tem-se em rigor na segunda decomposição uma redução da despesa corrente primária ajustada do ciclo e uma redução da despesa de capital ajustada dos efeitos dessas medidas temporárias.

6.3 Tendo como ponto de partida para a decomposição a definição de saldo estrutural, é possível decompor a variação anual do saldo orçamental (em percentagem do produto), ou seja a variação desse saldo de um ano para o seguinte, em quatro componentes: 1) no efeito da conjuntura económica, medida pela variação da componente cíclica do saldo orçamental; 2) no simétrico da variação dos encargos com juros da dívida (redução dos juros); 3) na variação da utilização de medidas temporárias, pontuais ou extraordinárias; 4) e na variação do saldo primário estrutural, que nos dá uma aproximação do quantitativo de medidas discricionárias concretizadas ou prevista para esse ano. Saldo Orçamental
Conjuntura ( Comp. cíclica)
Redução Juros
utilização medidas temporárias
Medidas discricionárias ( SPE)
Desp. Corr.
Primária estrutural
 Desp. capital (estrutural)
Receita estrutural

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Por sua vez, numa segunda etapa, é possível identificar onde incidem as medidas discricionárias, decompondo a variação do saldo primário estrutural (SPE): i. na variação do nível de receita estrutural; ii. no simétrico da variação (redução) do nível de despesa corrente primária estrutural; e iii. no simétrico da variação (redução) da despesa de capital (ajustada dos efeitos de medidas temporárias).

A análise é assim efectuada em duas etapas, apresentando-se os seus resultados nos dois gráficos seguintes. O segundo gráfico (Gráfico 16) corresponde à segunda etapa ilustrada no esquema, decompondo a variação prevista para o saldo primário estrutural, que é uma componente da 1.ª etapa. A sustentação técnica da análise encontra-se na Caixa 4 (em anexo).

Tabela 6 – Decomposição da variação anual do rácio do saldo orçamental (p.p. PIB) – 1.ª etapa

Nota: Trata-se de acréscimos de rácios do produto. Cálculos UTAO com base na estimativa do Programa e no montante de medidas temporárias estimado pela CE.

6.4 Da análise conjunta das duas etapas pode concluir-se, de acordo com a informação constante no PEC/2008 (e o montante de medidas temporárias já identificado pela CE), que:

I. Para a melhoria do saldo orçamental global em 2008 de 0,3 p.p. do PIB contribuiu decisivamente o forte acréscimo na utilização de medidas com carácter excepcional, temporário ou pontual (0,6 p.p.) e medidas discricionárias que se traduziram por um acréscimo de receita estrutural (0,5 p.p. do PIB) não totalmente compensado pelo acréscimo de despesa estrutural (0,3 p.p. do PIB).21 Em sentido oposto o acréscimo de encargos com juros da dívida pública e a deterioração da conjuntura económica contribuíram no seu conjunto negativamente com 0,4 p.p. do PIB. II. O agravamento do deficit em 1,7 p.p. do PIB em 2009 ficar-se-á a dever, por ordem decrescente de importância: a. a uma diminuição na utilização de medidas com carácter excepcional, temporário ou pontual (0,6 p.p.), que foram decisivas para a redução do défice em 2008, mas que ao não serem susceptíveis de se repetirem em 2009, contribuem mecanicamente um aumento do défice em 2009;

b. à deterioração da conjuntura económica prevista no PEC/2008 (0,5 p.p.);
21 Este acréscimo do peso da despesa estrutural no PIB deve-se a um acréscimo da despesa corrente primária ajustada do ciclo em 0,5 p.p., parcialmente compensado por uma redução da despesa de capital estrutural em 0,2 p.p..
2008 2009 2010 2011
1. Va ri açã o S a l d o Orç a me n ta l 0,3 -1,7 1,0 0,6
2. Va ri açã o Co mp o n e n te c í c l i c a -0,2 -0,5 -0,2 0,2
3. Var ia ção u til . M e d i d a s te mp o rá ri a s 0,6 -0,6 -0,1 0,0
4. Re d u ç ã o p a g to . j u ro s d í v i d a p ú b l i c a -0,2 -0,3 0,0 0,0
5. Vari aç ão e feit o d e m e d i d a s d i scr i ci o n á r i a s = v ari aç ão do sa l d o p r i m á r i o e stru t u r a l : [( 5) = ( 1) -.. .-( 4) ] 0,2 -0,3 1,4 0,4

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c. a um aumento dos encargos com juros da dívida pública (0,3 p.p.);

d. e a medidas discricionárias expansionistas no montante de 0,3 p.p. do PIB.
Este montante por sua vez é explicado por um acréscimo de 2,7 p.p. do PIB na despesa estrutural (correspondendo 1,9 p.p. a despesa corrente primária e 0,8 p.p. a despesa de capital) não totalmente compensado por um acréscimo previsto de receita estrutural de 2,4 p.p. do PIB (ver Gráfico 16). Este acréscimo de receita estrutural previsto resulta sobretudo do acréscimo de receitas de capital almejado no PEC/2008 para 2009, parcialmente explicado como resultante da antecipação de fundos comunitários, bem como pelo acréscimo previsto na outra receita corrente.22

III. A redução planeada do deficit em 1 p.p. do PIB no ano de 2010 dependerá crucialmente do efeito de medidas discricionárias contraccionistas, que ascenderão a 1,4 p.p. do PIB, compensando assim largamente o impacte orçamental da deterioração da conjuntura face ao potencial (0,2 p.p. do PIB) e a não utilização de medidas temporárias (0,1 p.p.). Para atingir essa significativa redução do saldo primário estrutural (em 1,4 p.p. do PIB) projecta-se: a. Uma redução de 1,7 p.p. do PIB no peso da despesa estrutural, da qual 0,9 p.p.
correspondem a uma redução de despesa corrente primária ajustada do ciclo (e os restantes 0,7 p.p. a redução na despesa de capital); e

b. Uma redução da receita estrutural em 0,3 p.p. do PIB.

IV. Para 2011, a redução esperada de 0,6 p.p. do PIB do défice será devida sobretudo a medidas discricionárias contraccionistas (0,4 p.p.), assentes sobretudo numa programada redução da despesa corrente primária ajustada do ciclo (0,6 p.p. do PIB), e também numa melhoria da conjuntura económica.
22 Contudo, de acordo com o PEC/2008 o nível de receitas de capital relativamente ao PIB manter-se-á permanentemente elevado até 2011: em 2007 foi de 0,9% do PIB, em 2009 será 1,4%, em 2009 será 2,4% e em 2010 e 2011 será 2,1%. Não se verifica assim uma redução, no período 2010-2011, da receita de capital equivalente ao aumento dessa receita, por efeito de antecipação de fundos comunitários em 2009 (0,9 p.p. do PIB).

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6.5 Tendo em conta esta explicitação dos factores explicativos da trajectória prevista para o saldo orçamental ao longo do horizonte temporal do PEC/2008 afiguram-se como factores de risco: Para a totalidade do período: A evolução da conjuntura ser pior do que o previsto no PEC, uma vez que a evolução prevista no PEC é mais favorável do que a prevista pela CE e preconiza que a retoma ocorra logo em 2010. A verificação de encargos com juros da dívida pública superiores ao previsto, caso o custo de financiamento ou o stock de dívida pública se elevem para além do esperado no PEC/2008.
Para 2009: A eventual não concretização do forte aumento projectado para a despesa de capital e para as outras receitas correntes, bem como, em menor grau, um crescimento mais elevado da despesa estrutural. Em sentido oposto, uma vez que a concretização do impacte orçamental da Iniciativa para o Investimento e o Emprego está fortemente dependente da adesão do sector privado a esses apoios, uma apetência do sector privado inferior ao previsto poder-se-á traduzir num impacte orçamental menor do que o previsto.
Para 2010: A não concretização da redução programada para a despesa, que incide numa redução do pagamento de subsídios e numa redução da FBCF das administrações públicas. A probabilidade de tal vir a ocorrer é reforçada pelo facto de o impacte orçamental da Iniciativa para o Investimento e o Emprego não se confinar a 2009, estendendo-se até 2013-2014.
Para 2011: A não concretização da redução programada para a despesa corrente primária, que se encontra concentrada numa redução prevista de despesas com o pessoal e em outra despesa corrente.

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Gráfico 15 – Decomposição variação anual prevista para o saldo orçamental (incluindo efeitos das medidas temporárias) em p.p. do PIB

Nota: Trata-se de acréscimos de rácios do produto. Cálculos UTAO com base na estimativa do Programa e no montante de medidas temporárias estimado pela CE.

Gráfico 16 – Contributos para a evolução anual prevista para o saldo primário estrutural (medidas discricionárias) - em p.p. do PIB
Total
0,3
Total
-1,7
Total
1,0
Total
0,6
-2,0 -1,5 -1,0 -0,5 0,0 0,5 1,0 1,5 2008 2009 2010 2011
Redução Juros dív. Medidas discricionárias (var. Saldo Primário Estrutural)
Medidas temporárias (var.)
Ciclo económico Total
2008 2009 2010 2011
Redução despesa corrente primária estrutural -0,5 -1,9 0,9 0,6
Variação Receita aj. ciclo 0,5 2,4 -0,3 -0,2
Redução despesa de capital ajustada medidas temporárias 0,2 -0,8 0,7 0,0
Total 0,2 -0,3 1,4 0,4
-3,0 -2,0 -1,0 0,0 1,0 2,0 3,0 Co
ntri
bu
to ne
ga
tiv
o pa
ra con
so
lida
ção
Co
ntrib
uto po
sitiv
o para co
nso
lid
ação
NOTA: Este gráfico decompõe a variação do Saldo Primário Estrutural (medidas discricionárias) ilustrada a verde no gráfico anterior (e neste mesmo gráfico)

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7- Orientação prevista para a política orçamental 7.1 Quer a política orçamental, quer a política monetária podem contribuir para a estabilização da economia no curto prazo reduzindo a amplitude de variação do ciclo económico, caso se prossigam políticas contra-cíclicas ou no caso da política orçamental se deixem pelo menos funcionar os estabilizadores automáticos. 7.2 A observação do Gráfico 17 permite concluir que de acordo com o programado no PEC/2008 a política orçamental discricionária será expansionista em 2009, sendo assim contracíclica. Já para 2010 prevê-se uma política contraccionista e a permanência de uma conjuntura desfavorável, o que a concretizar-se se traduzirá numa política pró-cíclica. (ver uma explicação do método utilizado na Caixa 3).

7.3 Quanto ao policy mix (orientação da política orçamental e da política monetária) prevê-se: para 2009 uma política monetária e orçamental expansionistas; para 2010 uma orientação restritiva para a política orçamental e a manutenção de uma política monetária expansionista; para 2011 uma política monetária neutra e a continuação da restritividade orçamental.

Gráfico 17 – Orientação prevista para a Política Orçamental (incluindo os efeitos das medidas temporárias ou pontuais)

- 1 , 5
- 1 , 0
- 0 , 5
0 , 0
0 , 5
1 , 0
1 , 5
- 2 , 0 - 1 , 5 - 1 , 0 - 0 , 5 0 , 0 0 , 5 1 , 0
O
ri
e
n
ta
çã
o d
a P
o
l. O

a
m
e
n
ta
l
(v
a
ri
a
çã
o S
P
A
C
)
C ondi ç õe s c í c l i c a s
( H i a t o do pr odut o)
I. C o n t r a - c í c l i c a
P o l . co n tr a cci o n i s ta e m co n j u n tu r a f a v o r á v e l
II. Pr ó - c í c l i c a
P o l . co n tr a cci o n i s ta co n j u n tu r a d e s f a v o r á v e l
IV . Pr ó - c í c l i c a
P o l . e x p a n s i o n i s t a e m c o n j u n t u r a d e s f a v o r á v e l
III. C o n t r a - c í c l i c a
P o l . e x p a n s i o n i s ta e m co n j u n tu r a d e s f a v o r á v e l
2008
2009
2010
2011
- 1 , 5
- 1 , 0
- 0 , 5
0 , 0
0 , 5
1 , 0
1 , 5
- 1 , 5 - 1 , 0 - 0 , 5 0 , 0 0 , 5 1 , 0
O
ri
e
nt
a
çã
o da P
ol
.
O

a
m
e
nt
a
l
(v
a
ri
a
çã
o S
P
A
C
)
C ondi ç õe s c í c l i c a s
( V a r i a ç ã o do hi a t o do pr odut o)
P o lít ic a c o n t r a c c io n is t a
M e lh o r ia d o c ic lo e c o n .
P o lít ic a c o n t r a c c io n ist a
De t e r io r a ç ã o d o c ic lo e c o n .
P o lít ic a e x p a n s io n is t a
De t e r io r a ç ã o d o c ic lo e c o n .
P o lít ic a e x p a n s io n is t a
M e lh o r ia d o c ic lo e c o n .
2008
2011
2010
2009

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Gráfico 18 – Policy mix

Caixa 3 – Chave de leitura dos gráficos de orientação da política orçamental

- 1 , 5
- 1 , 0
- 0 , 5
0 , 0
0 , 5
1 , 0
1 , 5
- 1 , 5 - 1 , 0 - 0 , 5 0 , 0 0 , 5 1 , 0
O
r
ie
nt
a
ç
ã
o da P
ol
.
O
r
ç
a
m
e
nt
a
l
(v
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o S
P
A
C
)
O r i e nt a ç ã o a s s um i da pa r a P ol . M one t á r i a
( v a r i a ç ã o t x. j ur o r e a l de c ur t o pr a z o pa r a e c . por t . )
P O & P M r e s t r it iv a s
P O r e s t r it iv a
P M e x p a n s io n is t a
PO e P M e x p a n sio n ist a s
P O e x p a n sio n ist a
P M r e st r it iv a
2008
2011
2010
2009
A orientação da política orçamental (fiscal stance) será medida pela variação do saldo primário ajustado do ciclo económico (SPAC). Trata-se do indicador mais usado para avaliar a orientação da política orçamental por não ser afectado nem pelo ciclo económico, nem pelo pagamento de juros da dívida pública. Uma política orçamental discricionária expansionista corresponde a uma variação negativa do SPAC. Este indicador é então cruzado com a estimativa do hiato do produto e com a variação do hiato do produto.*

O lado esquerdo do Gráfico 17 apresenta a orientação da política orçamental discricionária portuguesa em simultâneo com a evolução do ciclo económico, medido pelo hiato do produto. Caso a política orçamental discricionária esteja a ser (ou tivesse sido) usada de forma contra-cíclica, para diminuir a amplitude de variação do ciclo económico, dever-se-ia encontrar: a) Uma diminuição do défice primário estrutural quando o hiato do produto fosse positivo, significando que o período de conjuntura favorável, caracterizado por um nível de produção da economia superior ao potencial, estaria a ser aproveitado para reduzir o défice estrutural, contribuindo a política orçamental discricionária para o evitar de tensões inflacionistas; b) Um acréscimo do défice primário estrutural quando o hiato do produto fosse negativo, significando que se permitia um aumento do défice estrutural durante um período de conjuntura desfavorável, caracterizado por um nível de produção da economia inferior ao potencial, contribuindo assim a política orçamental discricionária para um crescimento económico mais elevado no curto prazo. Ou seja, se a política orçamental discricionária tivesse sempre sido contra-cíclica todos os pontos representados no gráfico da esquerda deveriam situar-se no primeiro ou no terceiro quadrante.

* Nota: Tendo em conta a incerteza que rodeia as estimativas do hiato do produto (que não é directamente observável), a variação do hiato do produto poderá conter também informação relevante para o aferir das condições cíclicas da economia.
Uma melhoria do hiato do produto corresponde a um período de recuperação económica, e vice-versa.

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8- Dívida pública 8.1 O PEC/2008 prevê uma subida do peso da dívida pública no PIB até 2010, ano em que atingirá 70,5%. Verifica-se assim uma trajectória ascendente prevista para a dívida completamente oposta à evolução descendente programada em Maio de 2008, no ROPO/2008. A CE prevê um peso mais elevado da dívida no produto em 2010 (71,7%). A concretizar-se esta projecção, no final do horizonte temporal do PEC/2008 a dívida pública portuguesa estará mais de 10 p.p. do PIB acima do valor de referência de 60% do PIB (Gráfico 19).

Gráfico 19 – Dívida pública bruta (%PIB)

8.2 Tal como em relação sucedeu em relação aos objectivos de redução do défice, também as metas de redução do rácio da dívida constantes nas sucessivas actualizações do programa de estabilidade e crescimento da República Portuguesa foram sistematicamente deslizando, em sucessivas actualizações do PEC, não se tendo conseguido voltar a colocar a dívida abaixo do valor de referência ultrapassado em 2005 (Gráfico 20).

8.3 Para o agravamento previsto do rácio da dívida no produto até 2010 contribuirá: a persistência de um efeito bola de neve positivo, resultante de um custo de financiamento superior à taxa de crescimento nominal da economia; um ajustamento défice-dívida positivo e significativo em 2008 e 2009 (somando um total de 2,2 p.p. do PIB);23 e um défice primário em 2009, resultante da política expansionista perspectivada. Existe ainda o risco de a iniciativa de reforço da estabilidade financeira se traduzir num agravamento da emissão de dívida. Por exemplo, caso o montante disponibilizado para reforço dos capitais próprios da banca seja integralmente utilizado, a dívida agravar-se-ia nesses 4000 M€ (2,4% do PIB estimado para 2009): O limite total de endividamento associado a essa iniciativa ascende a 20 000 M€ ou 11,8% do PIB de 23 Referindo o PEC/2008 como causas o «[.[ efeito de medidas orçamentais com expressão na dívida pública, como o Programa Pagar a Tempo e Horas e a regularização das dívidas comerciais dos hospitais do Serviço Nacional de Saúde.» 50,4
53,0
55,5
56,9
58,3
63,6
64,7
63,6
65,9
69,7
70,5 70,0
ROPO/2008
2011
58,2
64,6
68,2
CE 71,7
50
55
60
65
70
75
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Valor de referência
Projecções

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2009. O PEC/2008 não fornece qualquer estimativa para a concretização destas responsabilidades contingentes.

Gráfico 20 – Dívida pública bruta em sucessivas actualizações do PEC de Portugal (%PIB)

Gráfico 21 – Dinâmica da dívida pública (em % do PIB)
Valor refªDez-98
Fev-00
Jan-01 Dez-01 Jan-03
Dez-03
Dez-03
Dez-04
Dez-05
Dez-06
Dez-07
Jan-09
40
45
50
55
60
65
70
75
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
-1,0
2,6 2,6
1,3 1,4
5,3
1,1
-1,1
2,3
3,8
0,8
-0,5
-2,0
-1,0
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Ajustamento défice-dívida
Efeito bola de neve
Défice primário
Variação dívida

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9- Sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas 9.1 A presente actualização do PEC não procede à actualização das projecções de longo prazo nem calcula os indicadores de sustentabilidade, que são necessariamente afectados pelo adiamento para depois de 2011 do alcançar do OMP. Consequentemente, a informação disponibilizada não permite efectuar uma actualização da análise à sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas portuguesas efectuada aquando da análise à actualização de Dezembro de 2007 do PEC e na Nota Técnica da UTAO n.º 3/2008 (Análise da Avaliação Técnica da Comissão e do Parecer do Conselho à actualização de Dezembro de 2007 do Programa de Estabilidade e Crescimento da República Portuguesa).

9.2 Um outro factor de risco para a sustentabilidade a prazo das finanças públicas a médio prazo advém do endividamento das Empresas públicas. De acordo com a avaliação da CE às duas anteriores actualizações do programa de estabilidade, o facto de as empresas públicas não financeiras terem continuado a acumular défices e dívida pode colocar em risco a sustentabilidade orçamental a médio prazo. O PEC/2008 refere que na sequência da publicação do Decreto-Lei n.° 300/2007, de 23 de Agosto, que procedeu à revisão do Regime Jurídico do SEE, a Resolução do Conselho de Ministros n.° 70/2008, de 22 de Abril, aprovou as orientações estratégicas do Estado destinadas à globalidade do seu sector empresarial. Está em curso um reforço do acompanhamento e controlo financeiro das empresas. Refere ainda o documento que: «Adicionalmente, terá início a fixação de plafonds máximos para a dívida das empresas públicas, tendo em conta o plano de investimentos proposto, o stock de dívida actual e a capacidade de financiamento, com vista a um maior rigor na gestão financeira, em particular no que respeita à optimização das decisões de investimento e de financiamento. Para as empresas públicas do sector dos transportes que necessitem de operações de saneamento financeiro a médio e longo prazo, serão identificadas oportunidades de melhoria na eficiência interna, na relação com o Estado (em particular, no que respeita à contratualização do serviço público) e na gestão do stock de dívida actual, oportunidades estas que serão vertidas nos contratos de gestão a assinar entre o accionista Estado e as respectivas administrações. Estas medidas visam reduzir o risco de que a acumulação de resultados negativos e de dívida pelas empresas públicas possa afectar a sustentabilidade das finanças públicas.» No entanto, não são referidos os critérios que nortearão os limites de endividamento a impor ao SEE, nem são quantificadas as poupanças que poderão advir da melhoria de eficiência interna ou da melhoria na gestão da dívida existente. Consequentemente, terá de se aguardar pelos efeitos práticos das medidas anunciadas. 10-Bibliografia Comissão Europeia. (2008). Public Finances in EMU – 2008. OCDE. (2009). OECD Economic Surveys: Euro Area. Reinhart, C. M., & Rogoff, K. S. (2009). The Aftermath of Financial Crises. Paper prepared for the American Economic Association Meetings in San Francisco, January 3, 2009.
http://www.economics.harvard.edu/faculty/rogoff/files/Aftermath.pdf.
Spilimbergo, A., Symansky, S., Blanchard, O., & Cottarelly, C. (2008). Fiscal Policy for the Crisis: IMF Staff Position Note. FMI. FMI (http://www.imf.org/external/pubs/cat/longres.cfm?sk=22546.0).

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ANEXOS A1. Elementos técnicos complementares Caixa 4 – Sustentação técnica do método de decomposição da variação do rácio do saldo orçamental

O saldo orçamental estrutural do ano t (SOEt), também por vezes designado como saldo orçamental subjacente ou saldo orçamental ajustado dos efeitos do ciclo económico e de medidas temporárias ou pontuais, expresso em percentagem do produto, é obtido subtraindo ao saldo orçamental (SOt) a componente cíclica (CCt) desse saldo (a influência estimada da conjuntura económica sobre o orçamento) e o impacto da utilização de medidas temporárias, extraordinárias ou pontuais (MedTt).
Atendendo a que o saldo orçamental corresponde ao saldo primário (SPt) deduzido do pagamento dos juros da dívida pública, pode escrever-se: Decompondo o saldo primário na sua componente estrutural, ou seja líquida da componente cíclica e de medidas pontuais obtém-se:

onde SPEt designa o saldo primário estrutural. Calculando as primeiras diferenças, obtém-se por fim a equação ilustrada no 1.º nível do esquema:

Por sua vez o saldo primário estrutural corresponde a:

Ou de forma mais desagregada, representando a despesa corrente primária por “DespCP”, a despesa de capital por “DespK” e a receita total por “Rec”:

Fazendo as subtracções referentes às componentes cíclica e de medidas temporárias (desagregadas em receita e despesa), obtém-se os valores estruturais designados pela adição da letra “E” em índice:

Calculando as primeiras diferenças, obtém-se por fim a equação ilustrada no 2.º nível do esquema:

Ficando assim explicado porque se consideram no Esquema 1 as reduções na despesa (simétrico da variação).

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A2. Previsões e indicadores macroeconómicos

Tabela 7 – Cenário macroeconómico do PEC/2008

2007 2008 2009 2010 2011 2012
Co n s. P rivado 1 ,6 1 ,2 0 ,4 0 ,6 1 ,0 0 ,0
Co n s. P ú b li co 0 ,0 -0,3 0 ,2 0 ,1 -0,1 0 ,0
In v est im ento 3 ,1 -0,8 -0,9 -0,3 1 ,7 0 ,0
Expo rtaçõ es 7 ,5 0 ,1 -4,4 1 ,9 3 ,1 0 ,0
Im p o rtaçõ es 5 ,6 1 ,0 -1,3 1 ,3 1 ,7 0 ,0
PI B 1 ,9 0 ,3 -0, 8 0 ,5 1 ,3 0 ,0
D eflato r do P IB 2 ,9 1 ,6 2 ,4 2 ,5 2 ,5 0 ,0
Em p rego to tal 0 ,0 0 ,6 -0,7 0 ,1 0 ,3 0 ,0
Tax a de dese m p rego 8 ,0 7 ,7 8 ,5 8 ,2 7 ,7 0 ,0
P ro d u tiv id ad e p o r t rab alh ad o r 1 ,9 -0,3 -0,1 0 ,5 1 ,0 0 ,0
Rem u n eração do s e m p rega d o s 3 ,1 4 ,4 1 ,5 2 ,2 2 ,6 0 ,0
-8, 7 -10 ,5 -9, 2 -8, 4 -7, 6 0 ,0 - Sal d o bal an ça bens e serv iço s -7,4 -9,2 -9,0 -8,8 -8,2 0 ,0 - Sal d o bal . rend . p rimário s e t ran sf. -2,6 -2,8 -1,7 -1,1 -0,9 0 ,0 - Sal d o bal an ça c ap ital 1 ,3 1 ,6 1 ,5 1 ,5 1 ,5 0 ,0
Secto r pr ivado -6,1 -8,3 -5,3 -5,5 -5,3 0 ,0
Ad m in istraçõ es p ú b li cas -2,6 -2,2 -3,9 -2,9 -2,3 0 ,0
C a p . / n e c e s s i d a d e l í q . fi n a n c to . fa c e ao e xte r i o r da qu a l:
Fin a n ci a men to d a eco n o mi a fa ce a o exte r i o r ( em % d o PI B )

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Tabela 8 – Revisão no Cenário macroeconómico face à actualização de Dezembro de 2007 do do PEC/2007

2007 2008 2009 2010 2011
Co n s. P rivado 0 ,4 -0,2 -1,7 -1,7 -1,4
Co n s. P ú b li co 0 ,4 0 ,8 0 ,8 0 ,4 -1,2
In v est im ento 2 ,1 -4,8 -7,6 -7,3 -5,5
Expo rtaçõ es 0 ,6 -6,6 -10 ,4 -4,4 -3,4
Im p o rtaçõ es 5 ,4 0 ,2 -0,7 0 ,9 0 ,6
PI B 0 ,1 -1, 9 -3, 6 -2, 5 -1, 7
D eflato r do P IB 0 ,0 -1,1 -0,2 -0,1 -0,1
Em p rego to tal -0,4 -0,3 -2,1 -1,4 -1,2
Tax a de dese m p rego 0 ,2 0 ,1 1 ,3 1 ,3 1 ,1
P ro d u tiv id ad e p o r t rab alh ad o r 0 ,5 -1,6 -1,5 -1,0 -0,5
Rem u n eração do s e m p rega d o s 0 ,1 1 ,0 -2,5 -2,1 -2,0
-1, 7 -4, 7 -3, 6 -3, 5 -2, 9 - Sal d o bal an ça bens e serv iço s -1,0 -3,3 -3,9 -4,2 -3,9 - Sal d o bal . rend . p rimário s e t ran sf. -0,8 -1,1 0 ,1 0 ,5 0 ,6 - Sal d o bal an ça c ap ital 0 ,0 -0,2 0 ,1 0 ,2 0 ,3
Secto r pr ivado -2,1 -4,9 -1,2 -1,0 -0,8
Ad m in istraçõ es p ú b li cas 0 ,4 0 ,2 -2,4 -2,5 -2,1
Fin a n ci a men to d a eco n o mi a fa ce a o exte r i o r ( em % d o PI B )
C a p . / n e c e s s i d a d e l í q . fi n a n c to . fa c e ao e xte r i o r da qu a l:

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Tabela 9 – Comparação das previsões macroeconómicas para Portugal (2008-2011)

Abreviaturas: E. Prel.- Estimativa preliminar; Gov. - Governo da República Portuguesa; Interc. - previsão intercalar; Primv- Previsão da Primavera; EO - Economic Outlook (previsão regular); BE- Boletim Económico; OE- Relatório da Proposta de Lei do Orçamento do Estado para o ano indicado. | Notas: A fonte dos dados para o enquadramento internacional do ano transacto é a última previsão regular da Comissão Europeia. Inflação: variação homóloga do IHPC no caso das previsões das organizações internacionais e variação média anual do IPC no caso do ROPO ou do Relatório do Orçamento do Estado. No caso da previsão do FMI o valor da taxa de juro de curto prazo refere-se à taxa LIBOR para os depósitos em euros. O valor indicado para a previsão do BCE relativamente à inflação e crescimento da área do euro corresponde ao valor central do intervalo apresentado por aquela organização.
Ano: 2007 2011 (P)
Or g.: INE/ CE Gov. CE OCDE BdP BCE Gov. CE OCDE BdP BCE Gov. CE BdP BCE OCDE Gov.
Data: Nov-08 Jan -09 Jan -09 Out-08 Nov-08 Nov-08 Jan -09 Dez-08 Jan -09 Jan -09 Out-08 Nov-08 Nov-08 Jan -09 Dez-08 Jan -09 Jan -09 Jan -09 Dez-08 Nov-08 Jan -09
Doc ume nto: E. P rel . P EC/08 In terc . W EO In terc . EO BE - P EC/08 In terc . W EO In terc . EO BE - P EC/08 In terc . BE - EO P EC/08
PIB (t ax a de variaçã o r eal, e m %) 1,9 0,3 0,2 0,6 : 0,5 0,3 : -0 ,8 -1 ,6 0,1 : -0 ,2 -0 ,8 : 0,5 -0 ,2 0,3 : 0,6 1,3
Consumo Pri vado 1,6 1,2 1,4 : : 1,2 1,4 : 0,4 -0,2 : : -0,2 0,4 : 0,6 0,1 0,6 : 0,6 1,0
Consumo Público 0,0 -0,3 0,1 : : -0,2 0,2 : 0,2 0,3 : : 0,2 -0,1 : 0,1 0,4 -0,2 : 0,5 -0,1
FBCF 3,1 -0,8 -0,8 : : 0,7 -0,8 : -0,9 -5,5 : : -1,2 -1,7 : -0,3 -3,8 -0,3 : 0,5 1,7
E xportações 7,5 0,1 0,3 : : 2,0 0,6 : -4,4 -3,8 : : -0,5 -3,6 : 1,9 0,8 1,8 : 1,6 3,1
Im portações 5,6 1,0 2,3 : : 2,4 2,4 : -1,3 -2,8 : : -0,9 -1,0 : 1,3 -0,4 1,5 : 1,3 1,7
In flaçã o 2,4 2,6 2,7 3,2 : 2,8 2,7 : 1,2 1,0 2,0 : 1,3 1,0 : 2,0 2,0 2,0 : 1,6 2,0
Deflator do Con s. Pr iv . 2,7 2,9 : : : 2,8 : : 1,2 : : : 1,4 : : 2,0 : : : 1,6 2,0
Deflator do PIB 2,9 1,6 2,0 2,2 : 2,2 : : 2,4 3,8 2,2 : 2,3 : : 2,5 1,7 : : 1,8 2,5
Desemp rego (%) 8,1 7,7 7,8 7,6 : 7,6 : : 8,5 8,8 7,8 : 8,5 : : 8,2 9,1 : : 8,8 7,7
Sal do orçamental -2,6 -2,2 -2,2 -2,2 : -2,2 : : -3,9 -4,6 -2,3 : -2,9 : : -2,9 -4,4 : : -3,1 -2,3
Dív ida Pública 63,7 65,9 64,6 : : : : : 69,7 68,2 : : : : : 70,5 71,7 : : : 70,0
Cap./ nec . lí q. f inanc to. fac e exter ior -8,7 -10 ,5 -10 ,2 -10 ,4 : : -9,0 : -9,2 -8,2 -10 ,7 : : -7,9 : -8,4 -8,7 -9,4 : : -7,6
PI B ( taxa de vari ação real)
Área d o eu ro 2,6 : 0,9 1,3 1,2 1,0 : 1,0 : -1,9 0,2 -0,5 -0,6 : -0,5 : 0,4 : 1,0 1,2 : - Alem anh a 2,5 : 1,3 1,8 1,7 1,4 : : : -2,3 0,0 -0,8 -0,8 : : : 0,7 : : 1,2 : - F rança 2,2 : 0,7 0,8 0,8 0,9 : : : -1,8 0,2 -0,5 -0,4 : : : 0,4 : : 1,5 : - E spanh a 3,7 : 1,2 1,4 1,4 1,3 : : : -2,0 -0,2 -0,7 -0,9 : : : -0,2 : : 0,8 :
UE-2 7 2,9 1,4 1,0 1,7 1,5 : : : 0,2 -1,8 0,6 -0,2 : : : 1,1 0,5 : : : 1,5 - Reino Un ido 3,0 : 0,7 1,0 0,8 0,8 : : : -2,8 -0,1 -1,3 -1,1 : : : 0,2 : : 0,9 :
E UA 2,0 : 1,2 1,0 1,4 1,4 : : : -1,6 -0,1 -0,7 -0,9 : : : 1,7 : : 1,6 :
Inflação (IHPC) - área do euro 2,1 : 3,3 3,5 : 3,4 : 3,3 : 1,0 1,9 : 1,4 : 1,4 : 1,8 : 1,8 1,3 :
Pr ocu ra exte rna rel . p/ Portugal (be ns) 5,5 2,5 : : : : -2,5 : -2,8 : : : : -2,5 : 1,3 : 1,7 : : 2,1
Pr eço spo t p etról eo Brent (U SD/barr i l ) 72,5 96,9 : 107,25 99,8 60 99 99,9 51 52,1 100,5 68,0 60,0 57,0 67,3 61,0 61,7 67,0 76,6 60,0 61,0
Tx . ju ro cu rto prazo (Eur i bor-3 me ses) 4,3 4,6 : 4,8 4,5 4,7 4,6 4,7 2,2 2,1 4,2 3,0 2,7 2,6 2,8 2,8 2,8 3,0 3,2 2,6 2,8
Tx . ju ro longo p razo (OT 1 0 an os) 4,4 4,6 : : : : : : 4,2 3,1 : : : : : 4,4 3,3 : : : 4,1
Tax a d e câmbio n omi nal (€ 1 = x US D) 1,37 1,47 : : : 1,25 1,43 1,27 1,34 1,38 : : 1,25 1,3746 1,27 1,33 1,38 1,3746 1,27 1,25 1,33
EN
QUADR. INTERN
ACIO
NAL
FMI FMI
201 0 (P )200 8 (P revisão) 200 9 (P revisão)
PORTUGAL
(em % do P IB )

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119 | II Série A - Número: 064S1 | 5 de Fevereiro de 2009

A3. Comparação com o Relatório da Proposta de OE/2009

Tabela 10 – Evolução das receitas e despesas das Administrações Públicas (óptica da contabilidade nacional) – comparação com Relatório proposta OE/2009
2007 2008 2009 2008 2009 2008 2009 2008 2009
R e cei t a s F i sca i s 40.440 41.758 43.326 41.025 41.572 -73 3 -1. 7 5 4 -0, 4 -1, 0 1 . Im po s t o s In di r ect o s 2 4 .53 5 2 5 .33 6 2 6 .44 5 2 4 .55 2 2 5 .03 0 -78 3 -1.4 1 5 -0,5 -0,8 2 . Im po s t o s Direct o s 1 5 .90 5 1 6 .42 2 1 6 .88 1 1 6 .47 3 1 6 .54 2 50 -33 9 0 ,0 -0,2 3 . Co nt r ib ui çõ es p / Fu nd o s S eg uran ça S o ci al 2 0 .71 7 2 1 .34 0 1 9 .65 6 2 1 .28 8 1 9 .23 5 -52 -42 1 -0,0 -0,2 da s q ua is : Con t r ib ui çõ es S o ci ai s Ef ect ivas ( 3 a) 1 9 .07 7 1 9 .86 8 1 8 .03 5 1 9 .81 6 1 7 .61 4 -52 -42 1 -0,0 -0,2 4 . Venda s e Ou t r as R eceit as Corr ent es 7 .75 3 8 .35 0 9 .48 8 7 .66 4 9 .76 7 -68 7 280 -0,4 0 ,2 5 . T o t a l da s R e cei t a s C o rr e ntes ( 1 +2 +3 +4 ) 68.910 71.448 72.469 69.976 70.574 -1. 4 7 2 -1. 8 9 5 -0, 9 -1, 1 6 . R e cei t a s de C a pit a l 1.462 2.412 3.528 2.407 3.988 -5 460 -0, 0 0 ,3 7 . T o t a l R EC EI T A 70.372 73.860 75.998 72.383 74.563 -1. 4 7 7 -1. 4 3 5 -0, 9 -0, 8 8 . Co ns um o In t er m édi o 6 .75 5 7 .54 9 7 .70 7 7 .44 0 7 .70 7 -10 9 - -0,1 - 9 . Des pes as co m pes s o al 2 1 .05 9 2 1 .30 9 1 8 .71 8 2 1 .30 6 1 8 .71 8 -3 - -0,0 - 1 0 . P r est aç õ es S o ci ai s 3 1 .33 4 3 2 .71 9 3 5 .40 5 3 2 .36 2 3 5 .12 0 -35 7 -28 5 -0,2 -0,2 1 1 . Ju r o s ( P DE) 4 .59 2 5 .04 8 5 .77 6 5 .04 8 5 .62 6 - -15 0 - -0,1 1 2 . S ub s íd io s 1 .90 1 2 .54 1 2 .20 8 1 .87 4 3 .21 0 -66 7 1 .00 1 -0,4 0 ,6 1 3 . O ut r as Desp esa s Corr ent es 3 .26 0 3 .62 4 3 .91 0 3 .58 4 3 .91 0 -41 1 -0,0 0 ,0 1 4 . T o t a l D e sp e sa C o rr e nte 68.900 72.790 73.724 71.614 74.291 -1. 1 7 7 567 -0, 7 0 ,3 1 5 . F o r m aç ão Br ut a Cap it al F ix o 3 .76 2 3 .84 6 4 .35 1 3 .91 2 4 .82 1 66 470 0 ,0 0 ,3 1 6 . O ut r a Des pes a Cap it al 1 .92 8 920 1 .77 4 584 2 .10 4 -33 6 330 -0,2 0 ,2 1 7 . T o t a l D e sp e sa C a pit a l ( 1 6 +1 7 ) 5.690 4.766 6.124 4.496 6.924 -27 0 800 -0, 2 0 ,5 1 8 . T o t a l D ES PES A 74.590 77.556 79.848 76.110 81.215 -1. 4 4 6 1.367 -0, 9 0 ,8 1 9 . C a pa ci d. ( +) /Nec. ( -) F i na nc. Líqu i do ( 7 -1 8 ) -4. 2 1 8 -3. 6 9 6 -3. 8 5 1 -3. 7 2 7 -6. 6 5 2 -31 -2. 8 0 2 -0, 0 -1, 7 O ut ro s a gr eg ad os :
2 1 . S a l do pr i m á rio ( 1 9 +1 1 ) 374 1.352 1.925 1.321 -1. 0 2 6 -31 -2. 9 5 2 -0, 0 -1, 7 2 1 a. P o up an ça Br ut a ( 5 -1 4 ) 10 -1.3 4 2 -1.2 5 5 -1.6 3 7 -3.7 1 6 -29 5 -2.4 6 2 -0,2 -1,5 2 2 . Des pes a c o r r ent e prim ária (1 4 -1 1 ) 6 4 .30 9 6 7 .74 3 6 7 .94 8 6 6 .56 6 6 8 .66 5 -1.1 7 7 717 -0,7 0 ,4 2 3 . Des pes a prim ária ( 1 8 -1 1 ) 6 9 .99 9 7 2 .50 9 7 4 .07 2 7 1 .06 2 7 5 .58 9 -1.4 4 6 1 .51 7 -0,9 0 ,9 2 4 . Re cei t a fis ca l (1 +2 ) 4 0 .44 0 4 1 .75 8 4 3 .32 6 4 1 .02 5 4 1 .57 2 -73 3 -1.7 5 4 -0,4 -1,0 2 5 . Re cei t a fis ca l e co nt r ib ui çõ es s o ci ai s ( 2 4 +3 ) 6 1 .15 7 6 3 .09 8 6 2 .98 2 6 2 .31 3 6 0 .80 7 -78 5 -2.1 7 5 -0,5 -1,3 2 6 . Carg a fis ca l (2 4 +3 a) 5 9 .51 8 6 1 .62 6 6 1 .36 1 6 0 .84 1 5 9 .18 7 -78 5 -2.1 7 5 -0,5 -1,3 P IB no m in al 1 6 3 .08 2 ,9 1 6 8 .35 6 ,4 1 7 3 .68 3 ,8 1 6 6 .33 9 ,0 1 6 9 .09 2 ,0 -2 .01 7 ,4 -4 .59 1 ,8
N ot a : U m a ba r r a ve r ti ca l ( |) d e n ota q ue b r a d e s é r i e .
M i l h õ e s de eu r o s Em % d o PI B ( e s t. Jan.09)
INE Rel . OE/ 2 0 0 9 PEC / 2 0 0 8 ( J a n . 0 9 ) Di fe r e n ç a s Di fe r e n ç a s

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120 | II Série A - Número: 064S1 | 5 de Fevereiro de 2009

Tabela 11 - Perspectivas orçamentais das Administrações Pública (contabilidade nacional) – 2008-2011 [valores a preços correntes]

2007 2008 2009 2010 2011 2007 2008 2009 2010 2011
1 . Re cei t as F is ca is 4 0 .44 0 ,5 4 1 .02 4 ,9 4 1 .57 2 ,2 4 2 .90 3 ,6 4 4 .78 9 ,2 4 0 .44 0 ,5 4 1 .02 4 ,9 4 1 .57 2 ,2 4 2 .90 3 ,6 4 4 .78 9 ,2
Im po s t o s In di r ect o s 2 4 .53 5 ,2 2 4 .55 2 ,4 2 5 .03 0 ,4 2 6 .13 0 ,0 2 7 .18 1 ,2 2 4 .53 5 ,2 2 4 .55 2 ,4 2 5 .03 0 ,4 2 6 .13 0 ,0 2 7 .18 1 ,2
Im po s t o s Direct o s ( IR' s ) 1 5 .90 5 ,3 1 6 .47 2 ,5 1 6 .54 1 ,8 1 6 .77 3 ,6 1 7 .60 8 ,0 1 5 .90 5 ,3 1 6 .47 2 ,5 1 6 .54 1 ,8 1 6 .77 3 ,6 1 7 .60 8 ,0
2 . Co nt r ib ui çõ es S o ci ai s 2 0 .71 7 ,0 2 1 .28 7 ,9 1 9 .23 5 ,0 2 0 .01 2 ,4 2 0 .65 6 ,0 1 8 .53 3 ,0 1 8 .99 5 ,0 1 9 .23 5 ,0 2 0 .01 2 ,4 2 0 .65 6 ,0
Da s q ua is : Co nt r ib ui çõ es S o ci ai s Ef ect ivas 1 9 .07 7 ,0 1 9 .81 5 ,9 1 7 .61 4 ,3 1 8 .34 3 ,1 1 9 .03 6 ,7 1 6 .89 3 ,1 1 7 .52 3 ,0 1 7 .61 4 ,3 1 8 .34 3 ,1 1 9 .03 6 ,7
3 . O ut r as R eceit as Corr ent es 7 .75 2 ,9 7 .66 3 ,5 9 .76 7 ,1 9 .33 2 ,3 9 .62 5 ,6 7 .75 2 ,9 7 .66 3 ,5 9 .76 7 ,1 9 .33 2 ,3 9 .62 5 ,6
4 . T o t a l R e cei t a s C o rr e ntes ( 1 +2 +3 ) 6 8 . 9 1 0 , 4 6 9 . 9 7 6 , 3 7 0 . 5 7 4 , 3 7 2 . 2 4 8 , 3 7 5 . 0 7 0 , 8 6 6 . 7 2 6 , 4 6 7 . 6 8 3 , 4 7 0 . 5 7 4 , 3 7 2 . 2 4 8 , 3 7 5 . 0 7 0 , 8
1 3 . R e cei t a s de C a pit a l 1 . 4 6 1 , 9 2 . 4 0 6 , 8 3 . 9 8 8 , 2 3 . 7 0 3 , 8 3 . 8 5 6 , 0 1 . 4 6 1 , 9 2 . 4 0 6 , 8 3 . 9 8 8 , 2 3 . 7 0 3 , 8 3 . 8 5 6 , 0
1 7 . T o t a l R e cei t a s ( 4 +1 3 ) 7 0 . 3 7 2 , 3 7 2 . 3 8 3 , 1 7 4 . 5 6 2 , 5 7 5 . 9 5 2 , 1 7 8 . 9 2 6 , 8 6 8 . 1 8 8 , 3 7 0 . 0 9 0 , 2 7 4 . 5 6 2 , 5 7 5 . 9 5 2 , 1 7 8 . 9 2 6 , 8
5 . Co ns um o In t er m édi o 6 .75 4 ,8 7 .44 0 ,2 7 .70 6 ,7 8 .08 6 ,9 8 .29 6 ,3 6 .75 4 ,8 7 .44 0 ,2 7 .70 6 ,7 8 .08 6 ,9 8 .29 6 ,3
6 . Des pes as co m P ess o al 2 1 .05 9 ,3 2 1 .30 5 ,7 1 8 .71 7 ,9 1 9 .04 4 ,6 1 9 .31 0 ,2 1 8 .87 5 ,4 1 9 .01 2 ,8 1 8 .71 7 ,9 1 9 .04 4 ,6 1 9 .31 0 ,2
7 . P r est aç õ es S o ci ai s 3 1 .33 3 ,5 3 2 .36 2 ,4 3 5 .12 0 ,2 3 6 .29 4 ,0 3 7 .48 5 ,9 3 1 .33 3 ,5 3 2 .36 2 ,4 3 5 .12 0 ,2 3 6 .29 4 ,0 3 7 .48 5 ,9
8 . Ju r o s 4 .59 1 ,6 5 .04 7 ,6 5 .62 6 ,0 5 .85 3 ,3 6 .07 1 ,3 4 .59 1 ,6 5 .04 7 ,6 5 .62 6 ,0 5 .85 3 ,3 6 .07 1 ,3
9 . S ub s íd io s 1 .90 0 ,9 1 .87 4 ,2 3 .20 9 ,6 1 .84 7 ,2 1 .90 1 ,2 1 .90 0 ,9 1 .87 4 ,2 3 .20 9 ,6 1 .84 7 ,2 1 .90 1 ,2
1 0 . O ut r as Desp esa s Corr ent es 3 .26 0 ,0 3 .58 3 ,5 3 .91 0 ,2 3 .87 8 ,1 3 .74 2 ,4 3 .26 0 ,0 3 .58 3 ,5 3 .91 0 ,2 3 .87 8 ,1 3 .74 2 ,4
1 1 . T o t a l D e sp e sa C o rr e nte ( 5+ 6+ 7+ 8+ 9+ 10) 6 8 . 9 0 0 , 2 7 1 . 6 1 3 , 6 7 4 . 2 9 0 , 7 7 5 . 0 0 4 , 1 7 6 . 8 0 7 , 3 6 6 . 7 1 6 , 2 6 9 . 3 2 0 , 7 7 4 . 2 9 0 , 7 7 5 . 0 0 4 , 1 7 6 . 8 0 7 , 3
D a q u a l : D esp esa C o rren t e Pri mária ( 11-8) 6 4 .30 8 ,6 6 6 .56 6 ,0 6 8 .66 4 ,6 6 9 .15 0 ,7 7 0 .73 5 ,9 6 2 .12 4 ,6 6 4 .27 3 ,1 6 8 .66 4 ,6 6 9 .15 0 ,7 7 0 .73 5 ,9
1 4 . F o r m aç ão Br ut a de Capi t al F ix o 3 .76 1 ,9 3 .91 2 ,0 4 .82 0 ,5 4 .12 8 ,9 4 .48 6 ,8 3 .76 1 ,9 3 .91 2 ,0 4 .82 0 ,5 4 .12 8 ,9 4 .48 6 ,8
1 5 . O ut r as Desp esa s de C ap it al 1 .92 8 ,3 5 8 4 ,1 2 .10 3 ,7 1 .89 1 ,6 1 .74 2 ,6 1 .92 8 ,3 5 8 4 ,1 2 .10 3 ,7 1 .89 1 ,6 1 .74 2 ,6
1 6 . T o t a l D e sp e sa s de C a pit a l ( 1 4 +1 5 ) 5 . 6 9 0 , 2 4 . 4 9 6 , 1 6 . 9 2 4 , 2 6 . 0 2 0 , 4 6 . 2 2 9 , 4 5 . 6 9 0 , 2 4 . 4 9 6 , 1 6 . 9 2 4 , 2 6 . 0 2 0 , 4 6 . 2 2 9 , 4
1 8 . T o t a l D e sp e sa ( 11+ 16) 7 4 . 5 9 0 , 3 7 6 . 1 0 9 , 7 8 1 . 2 1 4 , 9 8 1 . 0 2 4 , 5 8 3 . 0 3 6 , 7 7 2 . 4 0 6 , 4 7 3 . 8 1 6 , 8 8 1 . 2 1 4 , 9 8 1 . 0 2 4 , 5 8 3 . 0 3 6 , 7
D a q u a l : T o t a l D esp esa P ri mária 6 9 .99 8 ,7 7 1 .06 2 ,1 7 5 .58 8 ,8 7 5 .17 1 ,2 7 6 .96 5 ,3 6 7 .81 4 ,8 6 8 .76 9 ,2 7 5 .58 8 ,8 7 5 .17 1 ,2 7 6 .96 5 ,3
1 9 . C a p. ( +) / Nec. ( -) F i na nci a m e nto Líqu i do ( 17-18) -4 . 2 1 8 , 1 -3 . 7 2 6 , 7 -6 . 6 5 2 , 4 -5 . 0 7 2 , 4 -4 . 1 0 9 , 9 -4 . 2 1 8 , 1 -3 . 7 2 6 , 6 -6 . 6 5 2 , 4 -5 . 0 7 2 , 4 -4 . 1 0 9 , 9
D o q u a l : Sa l d o P ri mário ( 1 9 +8 ) 3 7 3 ,5 1 .32 1 ,0 -1 .02 6 ,3 7 8 1 ,0 1 .96 1 ,5 3 7 3 ,5 1 .32 1 ,0 -1 .02 6 ,3 7 8 1 ,0 1 .96 1 ,5
D o q u a l : Sa l d o C o rren t e Pri mário ( 19+ 8- 13+ 16) 4 .60 1 ,8 3 .41 0 ,3 1 .90 9 ,7 3 .09 7 ,6 4 .33 4 ,8 -4 .58 1 ,4 -6 .68 4 ,9 1 .90 9 ,7 3 .09 7 ,6 4 .33 4 ,8
1 2 . P o up an ça Br ut a ( 4 -1 1 ) 1 0 ,2 -1 .63 7 ,3 -3 .71 6 ,4 -2 .75 5 ,8 -1 .73 6 ,5 1 0 ,2 -1 .63 7 ,3 -3 .71 6 ,4 -2 .75 5 ,8 -1 .73 6 ,5
2 0 . D í v i da P úb l i ca 1 0 3 . 7 0 2 , 0 1 0 9 . 5 7 0 , 0 1 1 7 . 8 1 7 , 0 1 2 2 . 7 1 9 , 0 1 2 6 . 6 6 4 , 0 1 0 3 . 7 0 2 1 0 9 . 5 7 0 1 1 7 . 8 1 7 , 0 1 2 2 . 7 1 9 , 0 1 2 6 . 6 6 4 , 0
p o r m emó ri a :
P IB no m in al ( MF AP ) 1 6 3 .08 3 ,0 1 6 6 .33 9 ,0 1 6 9 .09 2 ,0 1 7 4 .18 9 ,0 1 8 0 .94 8 ,0 1 6 3 .08 3 1 6 6 .33 9 1 6 9 .09 2 ,0 1 7 4 .18 9 ,0 1 8 0 .94 8 ,0
D i fer e nça na D e sp . P e sso a l , D e sp . T , R e c. T o t a l f a ce a m e t o do l o g i a I NE -2 . 1 8 4 -2 . 2 9 3 n.d. n.d. n.d.
Em m i l h õ e s de eu r o s
N o ta: O s v alor e s r e fe r e nte s a 2 0 0 7 e 2 0 0 8 fo r am e xpr e ss o s na no va me todolo gia d o MF AP c o m bas e na info r ma ç ão c o nst an te no PEC /2 0 0 8 .
M eto d o l o g i a I N E N ova m etod ol og ia M FA P N ova m etod ol og ia M FA P
A4. Perspectivas orçamentais das Administrações Públicas (contabilidade nacional) – 2008-2011

Página 121

121 | II Série A - Número: 064S1 | 5 de Fevereiro de 2009

Tabela 12 - Perspectivas orçamentais das Administrações Pública (contabilidade nacional) – 2008-2011 [variação e rácios do PIB]

M e t. I N E M et . IN E
2008 2008 2009 2010 2011 2007 2008 2007 2008 2009 2010 2011 2008 2008 2009 2010 2011
1 . Re cei t as F is ca is 1 ,4 1 ,4 1 ,3 3 ,2 4 ,4 2 4 ,8 2 4 ,7 2 4 ,8 2 4 ,7 2 4 ,6 2 4 ,6 2 4 ,8 -0 ,1 -0 ,1 -0 ,1 0 ,0 0 ,1
Im po s t o s In di r ect o s 0 ,1 0 ,1 1 ,9 4 ,4 4 ,0 1 5 ,0 1 4 ,8 1 5 ,0 1 4 ,8 1 4 ,8 1 5 ,0 1 5 ,0 -0 ,3 -0 ,3 0 ,0 0 ,2 0 ,0
Im po s t o s Direct o s ( IR' s ) 3 ,6 3 ,6 0 ,4 1 ,4 5 ,0 9 ,8 9 ,9 9 ,8 9 ,9 9 ,8 9 ,6 9 ,7 0 ,2 0 ,2 -0 ,1 -0 ,2 0 ,1
2 . Co nt r ib ui çõ es S o ci ai s 2 ,8 2 ,5 1 ,3 4 ,0 3 ,2 1 2 ,7 1 2 ,8 1 1 ,4 1 1 ,4 1 1 ,4 1 1 ,5 1 1 ,4 0 ,1 0 ,1 0 ,0 0 ,1 -0 ,1
Da s q ua is : Co nt r ib ui çõ es S o ci ai s Ef ect ivas 3 ,9 3 ,7 0 ,5 4 ,1 3 ,8 1 1 ,7 1 1 ,9 1 0 ,4 1 0 ,5 1 0 ,4 1 0 ,5 1 0 ,5 0 ,2 0 ,2 -0 ,1 0 ,1 0 ,0
3 . O ut r as R eceit as Corr ent es -1 ,2 -1 ,2 2 7 ,4 -4 ,5 3 ,1 4 ,8 4 ,6 4 ,8 4 ,6 5 ,8 5 ,4 5 ,3 -0 ,1 -0 ,1 1 ,2 -0 ,4 0 ,0
4 . T o t a l R e cei t a s C o rr e ntes ( 1 +2 +3 ) 1 , 5 1 , 4 4 , 3 2 , 4 3 , 9 4 2 , 3 4 2 , 1 4 0 , 9 4 0 , 7 4 1 , 7 4 1 , 5 4 1 , 5 -0 , 2 -0 , 2 1 , 0 -0 , 3 0 , 0
1 3 . R e cei t a s de C a pit a l 6 4 , 6 6 4 , 6 6 5 , 7 -7 , 1 4 , 1 0 , 9 1 , 4 0 , 9 1 , 4 2 , 4 2 , 1 2 , 1 0 , 6 0 , 6 0 , 9 -0 , 2 0 , 0
1 7 . T o t a l R e cei t a s ( 4 +1 3 ) 2 , 9 2 , 8 6 , 4 1 , 9 3 , 9 4 3 , 2 4 3 , 5 4 1 , 8 4 2 , 1 4 4 , 1 4 3 , 6 4 3 , 6 0 , 4 0 , 3 2 , 0 -0 , 5 0 , 0
5 . Co ns um o In t er m édi o 1 0 ,1 1 0 ,1 3 ,6 4 ,9 2 ,6 4 ,1 4 ,5 4 ,1 4 ,5 4 ,6 4 ,6 4 ,6 0 ,3 0 ,3 0 ,1 0 ,1 -0 ,1
6 . Des pes as co m P ess o al 1 ,2 0 ,7 -1 ,6 1 ,7 1 ,4 1 2 ,9 1 2 ,8 1 1 ,6 1 1 ,4 1 1 ,1 1 0 ,9 1 0 ,7 -0 ,1 -0 ,1 -0 ,4 -0 ,1 -0 ,3
7 . P r est aç õ es S o ci ai s 3 ,3 3 ,3 8 ,5 3 ,3 3 ,3 1 9 ,2 1 9 ,5 1 9 ,2 1 9 ,5 2 0 ,8 2 0 ,8 2 0 ,7 0 ,2 0 ,2 1 ,3 0 ,1 -0 ,1
8 . Ju r o s 9 ,9 9 ,9 1 1 ,5 4 ,0 3 ,7 2 ,8 3 ,0 2 ,8 3 ,0 3 ,3 3 ,4 3 ,4 0 ,2 0 ,2 0 ,3 0 ,0 0 ,0
9 . S ub s íd io s -1 ,4 -1 ,4 7 1 ,3 -4 2 ,4 2 ,9 1 ,2 1 ,1 1 ,2 1 ,1 1 ,9 1 ,1 1 ,1 0 ,0 0 ,0 0 ,8 -0 ,8 0 ,0
1 0 . O ut r as Desp esa s Corr ent es 9 ,9 9 ,9 9 ,1 -0 ,8 -3 ,5 2 ,0 2 ,2 2 ,0 2 ,2 2 ,3 2 ,2 2 ,1 0 ,2 0 ,2 0 ,2 -0 ,1 -0 ,2
1 1 . T o t a l D e sp e sa C o rr e nte ( 5+ 6+ 7+ 8+ 9+ 10) 3 , 9 3 , 9 7 , 2 1 , 0 2 , 4 4 2 , 2 4 3 , 1 4 0 , 9 4 1 , 7 4 3 , 9 4 3 , 1 4 2 , 4 0 , 8 0 , 8 2 , 3 -0 , 9 -0 , 6
D a q u a l : D esp esa C o rren t e Pri mária ( 1 1 -8 ) 3 ,5 3 ,5 6 ,8 0 ,7 2 ,3 3 9 ,4 4 0 ,0 3 8 ,1 3 8 ,6 4 0 ,6 3 9 ,7 3 9 ,1 0 ,6 0 ,5 2 ,0 -0 ,9 -0 ,6
1 4 . F o r m aç ão Br ut a de Capi t al F ix o 4 ,0 4 ,0 2 3 ,2 -1 4 ,3 8 ,7 2 ,3 2 ,4 2 ,3 2 ,4 2 ,9 2 ,4 2 ,5 0 ,0 0 ,0 0 ,5 -0 ,5 0 ,1
1 5 . O ut r as Desp esa s de C ap it al -6 9 ,7 -6 9 ,7 2 6 0 ,2 -1 0 ,1 -7 ,9 1 ,2 0 ,4 1 ,2 0 ,4 1 ,2 1 ,1 1 ,0 -0 ,8 -0 ,8 0 ,9 -0 ,2 -0 ,1
1 6 . T o t a l D e sp e sa s de C a pit a l ( 1 4 +1 5 ) -2 1 , 0 -2 1 , 0 5 4 , 0 -1 3 , 1 3 , 5 3 , 5 2 , 7 3 , 5 2 , 7 4 , 1 3 , 5 3 , 4 -0 , 8 -0 , 8 1 , 4 -0 , 6 0 , 0
1 8 . T o t a l D e sp e sa ( 11+ 16) 2 , 0 1 , 9 1 0 , 0 -0 , 2 2 , 5 4 5 , 7 4 5 , 8 4 4 , 4 4 4 , 4 4 8 , 0 4 6 , 5 4 5 , 9 0 , 0 0 , 0 3 , 7 -1 , 5 -0 , 6
D a q u a l : T o t a l D esp esa P ri mária 1 ,5 1 ,4 9 ,9 -0 ,6 2 ,4 4 2 ,9 4 2 ,7 4 1 ,6 4 1 ,3 4 4 ,7 4 3 ,2 4 2 ,5 -0 ,2 -0 ,2 3 ,4 -1 ,5 -0 ,6
1 9 . C a p. ( +) / Nec. ( -) F i na nci a m e nto Líqu i do ( 17-18) -2 , 6 -2 , 2 -2 , 6 -2 , 2 -3 , 9 -2 , 9 -2 , 3 0 , 3 0 , 3 -1 , 7 1 , 0 0 , 6
D o q u a l : Sa l d o P ri mário ( 1 9 +8 ) 0 ,2 0 ,8 0 ,2 0 ,8 -0 ,6 0 ,4 1 ,1 0 ,6 0 ,6 -1 ,4 1 ,1 0 ,6
D o q u a l : Sa l d o C o rren t e Pri mário ( 19+ 8- 13+ 16) 2 ,8 2 ,1 -2 ,8 -4 ,0 1 ,1 1 ,8 2 ,4 -0 ,8 -1 ,2 5 ,1 0 ,6 0 ,6
1 2 . P o up an ça Br ut a ( 4 -1 1 ) 0 ,0 -1 ,0 0 ,0 -1 ,0 -2 ,2 -1 ,6 -1 ,0 -1 ,0 -1 ,0 -1 ,2 0 ,6 0 ,6
2 0 . D í v i da P úb l i ca 5 , 7 5 , 7 7 , 5 4 , 2 3 , 2 6 3 , 6 6 5 , 9 6 3 , 6 6 5 , 9 6 9 , 7 7 0 , 5 7 0 , 0 2 , 3 2 , 3 3 , 8 0 , 8 -0 , 5
p o r m emó ri a :
P IB no m in al ( MF AP ) 2 ,0 2 ,0 1 ,7 3 ,0 3 ,9 1 0 0 ,0 1 0 0 ,0 1 0 0 ,0 1 0 0 ,0 1 0 0 ,0 1 0 0 ,0 1 0 0 ,0
D i fer e nça na de sp . P e sso a l , D e sp . T , R e c. T o t a l f a ce a m e t o do l o g i a I NE -1 , 3 -1 , 4 n.d. n.d. n.d. : 0 , 0
N ova m etod ol og ia M FA P
V a r i a ç ã o de r á c i o s do PI B ( p . p . )
N o ta: O s v alor e s r e fe r e nte s a 2 0 0 7 e 2 0 0 8 fo r am e xpr e ss o s na no va me todolo gia d o MF AP c o m bas e na info r ma ç ão c o nst an te no PEC /2 0 0 8 . S e gu iu -s e a numer aç ão do PE C .
T a xa s de v a r i a ç ã o no mi n a l ( %) Em % d o PI B
N o va meto d o l o g i a MF AP M eto d o l o g i a I N E N o va meto d o l o g i a MF AP

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V ar . 20092011
2007 2008 2009 2010 2011 2008 2009 2010 2011
Im po s t o s t o t ai s 2 4 ,8 2 4 ,7 2 4 ,6 2 4 ,6 2 4 ,8 0 ,0 0 ,2 0 ,2 -0 ,1 -0 ,2 -0 ,1 0 ,1 -0 ,1 -0 ,1 -0 ,3 -0 ,1 – Im postos I ndirectos 15 1 4 ,8 1 4 ,8 15 15 0 ,0 0 ,2 -0 ,2 -0 ,6 -0 ,6 -0 ,4 -0 ,4 -0 ,6 -0 ,5 -0 ,4 -0 ,4 – Im postos Di rectos 9 ,8 9 ,9 9 ,8 9 ,6 9 ,7 -0 ,1 -0 ,1 0 ,4 0 ,6 0 ,5 0 ,3 0 ,4 0 ,5 0 ,4 0 ,1 0 ,2
Co nt r ib ui çõ es s o ci ai s 1 2 ,7 1 2 ,8 1 1 ,4 1 1 ,5 1 1 ,4 : 0 ,0 0 ,2 0 ,4 -1 -0, 8 -0, 9 0 ,2 -1, 3 -1, 1 -1, 2
Carga f is ca l 3 6 ,5 3 6 ,6 35 3 5 ,2 3 5 ,3 : 0 ,3 0 ,3 0 ,2 -1, 4 -1, 2 -1, 1 0 -1, 7 -1, 5 -1, 4
Ou t r as 5 ,7 6 8 ,1 7 ,5 7 ,4 1 ,7 -0 ,7 0 ,4 0 ,5 2,5 1,4 1,3 0 ,1 1,9 1,2 1
R EC EI T A T O T A L 4 3 , 2 4 3 , 5 4 4 , 1 4 3 , 6 4 3 , 6 : -0 , 5 0 , 8 0 , 8 1, 3 0, 5 0, 5 0 , 2 0, 5 -0, 2 -0, 3
Des pes as co m pes s o al 1 2 ,9 1 2 ,8 1 1 ,1 1 0 ,9 1 0 ,7 : -0 ,4 0 ,1 0 ,6 -0, 6 -0, 4 -0, 3 0 ,5 -0, 8 -0, 7 -0, 6
Co ns um o in t er m édi o 4 ,1 4 ,5 4 ,6 4 ,6 4 ,6 0 ,5 0 ,0 0 0 ,4 0 ,6 0 ,6 0 ,6 0 ,2 0 ,4 0 ,6 0 ,6
P r est aç õ es s o ci ai s 1 9 ,2 1 9 ,5 2 0 ,8 2 0 ,8 2 0 ,7 1 ,5 -0 ,1 0 ,4 0 ,5 1 ,7 1 ,8 1 ,8 0 ,1 1 ,5 1 ,5 1 ,4 das qu ai s: – P rest: s ociais em es pécie 4 ,1 4 ,1 4 ,6 4 ,6 4 ,6 0 ,5 0 ,0 0 ,1 0 ,2 0 ,8 0 ,9 0 ,9 0 ,2 0 ,8 0 ,8 0 ,8 – P rest: s ociais q ue nã o em es pécie 1 5 ,2 1 5 ,3 1 6 ,2 1 6 ,3 1 6 ,2 1 ,0 0 ,0 0 ,2 0 ,1 0 ,9 1 ,1 1 -0 ,2 0 ,7 0 ,8 0 ,7
Ju r o s da d ívid a pú bl ic a 2 ,8 3 3 ,3 3 ,4 3 ,4 0 ,6 0 ,1 -0 ,1 0 ,1 0 ,5 0 ,7 0 ,7 0 ,1 0 ,5 0 ,7 0 ,8
S ub s íd io s 1 ,2 1 ,1 1 ,9 1 ,1 1 ,1 -0 ,1 -0 ,8 0 -0 ,1 0 ,6 -0 ,2 -0 ,2 -0 ,1 0 ,6 -0 ,2 -0 ,2
F o r m aç ão brut a de ca pi t al f ix o 2 ,3 2 ,4 2 ,9 2 ,4 2 ,5 0 ,2 -0 ,4 0 ,1 0 ,2 0 ,6 0 -0 ,1 0 0 ,5 -0 ,2 -0 ,2
Des pes a de ca pi t al 3 ,5 2 ,7 4 ,1 3 ,5 3 ,4 0 ,0 -0 ,7 0 ,2 -0 ,7 0 ,7 0 ,0 -0 ,1 -0 ,7 0 ,6 -0 ,1 -0 ,3
D ES PES A T O T A L 4 5 , 7 4 5 , 8 48 4 6 , 5 4 5 , 9 : -2 , 1 0 , 3 0 , 7 3,6 3 2,6 0 , 2 2,9 2 1,6
D e sp e sa pr i m á ria 4 2 , 9 4 2 , 8 4 4 , 7 4 3 , 1 4 2 , 5 : -2 , 2 0 , 4 0 , 6 3,1 2,3 1,9 0 , 2 2,5 1,3 0,8
S A LD O [ Cap . (+ )/Nec. Fin . (- )] -2 , 6 -2 , 2 -3 , 9 -2 , 9 -2 , 3 0 , 3 1 , 7 0 , 4 0 , 2 -2 , 3 -2 , 5 -2 , 1 0 , 0 -2 , 4 -2 , 2 -1 , 8
PEC /2 0 0 8 ( J a n eiro d e 2 0 0 9 ) D i feren ça f a ce a o R OP O/2 0 0 8Di fer en ça fa ce a o PE C/ 2 0 0 7
N o tas: C álc u lo s U TA O a par tir d o s va lo r e s ind ic ad o s no s d o c u me ntos r e fe r id o s. U ma bar r a ve r tic al ( |) d e no ta u ma qu e br a de sé r ie . As r u br ic as r e sid u ais " o u tr as " fo r am c alc u lad as po r d ifer e nç a.
C arga fisc al e c o ntri bu tiv a no c as o do ROP O . D e v i d o à que bra de sé ri e os v alo re s re p re se n tad o s a i tál i co e co m fun d o v e rme l h o são cá l cul ad o s a p ar tir de v alo re s n ão co mp ar áv e i s, se n d o ape n as
apre se n tad o s por co n v e n i ê n ci a de e x p o si çã o . A o s v alo re s apre se n tad o s há que somar o mo n tan te re cl as si fi ca d o e n qua n to tran sfe rê n ci a da co mp ar tic i p aç ão fi n an ce i ra do E sta d o p ar a a CG A . Em
200 7 e 200 8 e ss a r e cl as si fi ca çã o as ce n d e u e m mé d i a a 1 ,4 % d o PI B , d e ac o rd o co m a i n fo rmaç ão co n sta n te n o PEC /20 0 8 ,
Va l o res n ã o co mp a rá vei s Va l o res n ã o co mp a rá vei s
Va l o res n ã o co mp a rá vei s Va l o res n ã o co mp a rá vei s
II SÉRIE-A — NÚMERO 64
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A5. Medidas da Iniciativa para o Investimento e o Emprego Tabela 14 – Iniciativa para o Investimento e o Emprego - medidas

MEDIDA OBJECTIVO DA MEDIDA DURAÇÃO DO APOIO FINANCIAMENTO EXECUTORES 2009 CUSTO % PIB 1 Modernização das escolas Modernização e requalificação 100 Escolas públicas 2009-2011 Publico (OE) Empresa Parque Escolar 0,18 2 Promoção das energias renováveis, da eficiência energética e das redes de transporte de energia Apoio extraordinário à instalação de 300 000m2 de painéis solares térmicos no segmento residencial e à instalação de 12 500 unidades de micro geração (mini-eólicas) no segmento doméstico e de serviços 2009 Público e privado Privados 0,15 Antecipação do Plano de Investimento na infra-estrutura de transporte de energia de muito alta tensão 2009 Público REN Melhoria da eficiência energética dos edifícios públicos com maior consumo de energia – hospitais, universidades, tribunais. 2009 Público Investimentos em redes inteligentes de energia – 10% dos consumidores domésticos 2009 Público e privado Privados

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CUSTO % PIB 3 Modernização da infra-estrutura tecnológica – redes de banda larga nova geração Realização de investimentos que se estimam no valor de 1000 M€ a realizar pelas operadoras de comunicações mediante protocolos a celebrar com o Estado.
Participação do Estado: 1_coordenação da atribuição de fundos comunitários; 2_criação de uma linha de crédito no valor de 800M€, 3_promoverá as condições necessárias à abertura de condutas que possam ser usadas para a passagem de fibra óptica; 4_legislar no sentido de eliminar barreiras à instalação de fibra dentro e fora dos edifícios; 5_estimulo à instalação em zonas remotas ou de reduzida procura (Incentivos e/ou benefícios fiscais)

? Público e privado Privados – operadoras de comunicações 0,03 II SÉRIE-A — NÚMERO 64
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Tabela 14 – Iniciativa para o Investimento e o Emprego – medidas (continuação)

MEDIDA OBJECTIVO DA MEDIDA DURAÇÃO DO APOIO FINANCIAMENTO EXECUTORES CUSTO EM 2009 EM % DO PIB 4 Apoio especial à actividade económica, exportações e PME Linha de crédito para PME, a implementar após a utilização integral das linhas de crédito actualmente em vigor (PME Investe I, II e III) – 2000 M€ destinada à bonificação parcial de juros e bonificação integral da comissão de garantia

? Comparticipação do Estado para o Fundo de Garantia Mútuo – 75M€ - resseguro dos riscos assumidos pelas sociedades de garantia mútua Privados 0,23 Fundo de apoio à reestruturação empresarial – operações de fusão e aquisição, de âmbito nacional e internacional, em que o Estado entra como parceiro financeiro Dotação do Fundo; 175M€: Apoio aos mecanismos de seguro de crédito à exportação Cobertura adicional de risco até 4000M€ nas vendas em países fora da OCDE, onde para além do risco comercial existe risco politico – garantia directa do Estado Alavancagem dos plafonds dos seguros de crédito pelas 5 seguradoras a operar no mercado nacional através do Sistema Nacional de Garantia Mútua, para vendas em países da OCDE Apoio à promoção externa - Captação de mais de 200 000 visitantes e receitas de turismo da ordem dos 250M€ 1_Diversificação de mercados 2_Consolidação da quota de produtos e serviços portugueses em mercados tradicionais 3_Alargamento da base exportadora Apoio a projectos de investimento privado na agricultura e agro industria Apoio aos projectos co-financiados pelo FEADER (PRODER) para garantir verbas suficientes a participação nacional Linha de crédito de apoio à exportação e competitividade da agricultura e agro-indústria – “investe IV” 175 M€ Promovida pelo Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas

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em % do PIB Apoio especial à actividade económica, exportações e PME Regime fiscal de apoio ao investimento realizado em 2009 RFAI 2009 Dedução à colecta de IRC, até ao limite de 25% da mesma de: _20% do investimento relevante para investimentos inferiores a 5M€ ; _10% do investimento relevante para investimentos superiores a 5M€, _isenção de IMI por 5 anos nos prédios que constituam investimento relevante; _isenção do IMT, nas aquisições de prédios que constituam investimento relevante; _ Isenção do imposto de selo nas aquisições de prédios que constituam investimento relevante _Alteração relevante do regime fiscal das SGPS _alarga-se o âmbito do sistema de incentivos fiscais em investigação e desenvolvimento empresarial de forma a permitir que 32% das despesas com investigação e desenvolvimento possam ser deduzidas à colecta e aumento do limite máximo da taxa incremental que sobe de 750 000€ para 1 500 000€ 20092014 0,23 Autoliquidação do IVA na prestação de bens e serviços às Administrações Públicas “reverse charge” – nas vendas de bens e serviços a entidades públicas de valor superior a 5000€ a obrigação de liquidação e entrega do imposto passa a ser dessas entidades públicas, desde que sejam elas próprias sujeitos passivos de IVA Redução do limiar de reembolso do IVA Limites de reembolso de IV baixam para 3000€: O limite normal era de 10 600€ Redução do pagamento especial por conta Redução de 1250€ para 1000€: II SÉRIE-A — NÚMERO 64
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Tabela 14 – Iniciativa para o Investimento e o Emprego – medidas (continuação)

Medida Objectivo da medida Alcance da medida Duração do apoio 2009 Custo % PIB 5 Apoio ao emprego e reforço da protecção social Apoio à manutenção do emprego Redução em 3 pp as contribuições para a SS para trabalhadores com mais de 45 anos de idade em 2009

Planos de 6 meses – apoios destinados a empresas em situação de redução temporária de actividade – 2009 – qualificação/emprego 2009 0,18 Apoio aos jovens no acesso ao primeiro emprego

Criação de 12 000 estágios para licenciados em áreas de fraca empregabilidade 20092012 Pagamento de um apoio à contratação no valor 2000€ e Isenção de pagamento de contribuições à SS por 2 ou 3 anos Apoio no regresso ao emprego
poio de 2000€ e isenção de pagamento de contribuições para a SS por 2/3 anos por contratação de empregados de longa duração

20092012 Redução de 50% da taxa contributiva na contratação de trabalhadores com mais de 55 anos e desempregados há mais de 6 meses Criação do Programa de Estágios Qualificação Emprego – pagamento de 60% da remuneração durante 9 meses Linha de crédito para apoio à criação de 1600 (3000 empregos) empresas por desempregados Aumento da oferta de cursos de dupla certificação Alargar a protecção social Aumento do apoio social aos desempregados de longa duração por mais 6 meses e com um valor de 60% do IAS mais 10% do IAS por cada filho com um máximo de 1 IAS 2009

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Lista de abreviaturas utilizadas Abreviatura Designação AC Administração Central AP Administrações Públicas AR Assembleia da República BdP Banco de Portugal BCE Banco Central Europeu CE Comissão Europeia CGE Conta Geral do Estado COF Comissão de Orçamento e Finanças da Assembleia da República COP Comissão para a Orçamentação por Programas FBCF Formação Bruta de Capital Fixo FBC Formação Bruta de Capital FMI Fundo Monetário Internacional FSA Fundos e Serviços Autónomos IHPC Índice Harmonizado de Preços no Consumidor IIE Iniciativa para o Investimento e Emprego INE Instituto Nacional de Estatística IPC Índice de Preços no Consumidor LEO Lei de Enquadramento Orçamental LPM Lei de Programação Militar M€ Milhões de euros MFAP Ministério das Finanças e da Administração Pública OCDE Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico OGPE Orientações Gerais para as Políticas Económicas dos Estados-Membros e da Comunidade OE Orçamento do Estado OE/yyyy Orçamento do Estado para o ano yyyy OP Orçamentação por Programas PEC Programa de Estabilidade e Crescimento PEC/yyyy Actualização de Dezembro do ano yyyy do Programa de Estabilidade e Crescimento PEC/2008 Actualização de Janeiro de 2009 do Programa de Estabilidade e Crescimento 20082011 p.b. pontos base (1% = 100 p.b.) PIB Produto Interno Bruto PNACE Programa Nacional de Acção para o Crescimento e o Emprego p.p. pontos percentuais PPL Proposta de Lei PPP Parcerias Público-Privadas PRACE Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado PTF Produtividade total dos factores RAR Regimento da Assembleia da República RDB Rendimento Disponível Bruto RNB Rendimento Nacional Bruto ROPO Relatório de Orientação da Política Orçamental

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Abreviatura Designação ROPO/2007 Relatório de Orientação da Política Orçamental de Abril de 2007 ROPO/2008 Relatório de Orientação da Política Orçamental de Maio de 2008 SEE Sector Empresarial do Estado SI Serviços Integrados SNS Serviço Nacional de Saúde SPAC Saldo Primário Ajustado do Ciclo SPE Saldo Primário Estrutural SS Segurança Social TC Tribunal de Contas

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PARECER DA ASSOCIAÇÂO NACIONAL DE MUNICÍPIOS PORTUGUESES 1. INTRODUÇÃO A Proposta de Lei n.º 247/X cria o programa orçamental designado por «Iniciativa para o Investimento e o Emprego» e, no seu âmbito, cria, entre outras medidas, o regime fiscal de apoio ao investimento realizado em 2009 e procede a alteração à Lei n.º 64-A/2008, de 31 de Dezembro (O.E./2009).
Para combater a crise e os seus efeitos, os Estados Membros da União Europeia coordenaram os seus esforços, quer no sentido de reforçar a estabilidade financeira quer, por proposta da Comissão Europeia, para a adopção dum plano de relançamento da economia europeia, tendo em vista o reforço da confiança dos agentes económicos através de um estímulo ao investimento e ao emprego.
Neste contexto, e visando um efeito conjuntural contra-cíclico sobre o investimento e o emprego, surge o programa “Iniciativa para o Investimento e o Emprego” (IIE), cujo impacto orçamental ascende a 1300 milhões de euros.
A Proposta de Lei que cria a “IIE” prevê cinco medidas estruturais, integrando vários projectos ou actividades, dos quais se salientam:

1. Modernização das escolas Prevê o reforço do Programa de Modernização do Parque Escolar, através da antecipação da reconstrução e da modernização de mais 100 escolas públicas por todo o País.

2. Promoção das Energias Renováveis, da Eficiência Energética e das Redes de Transporte de Energia Instalação de painéis solares e unidades de microgeração (mini-eólicas); Investimento na infra-estrutura de transporte de energia; Melhoria da eficiência energética dos edifícios públicos.

3. Modernização da Infra-estrutura Tecnológica – Redes de Banda Larga de Nova Geração

4. Apoio especial à actividade económica, exportações e PME
Linha de crédito para PME – a implementar após a utilização integral das linhas de crédito em vigor (PME Investe I, II e III); Apoio á promoção externa; Regime fiscal de apoio ao investimento; Autoliquidação do IVA na prestação de bens e serviços às Administrações Públicas – consiste na atribuição ao Estado, Regiões Autónomas, Autarquias locais e outras pessoas colectivas de direito público da obrigação de liquidação e entrega do imposto em substituição dos fornecedores, no caso de bens e serviços fornecidos ao abrigo de contratos públicos de valor igual ou superior a 5000 euros.

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5. Apoio ao Emprego e reforço da Protecção Social
Apoio à manutenção do emprego; Apoio aos jovens no acesso ao emprego; Apoio ao regresso ao emprego; Alargamento da protecção social. 2. EFEITOS NAS FINANÇAS MUNICIPAIS

Para além da inevitável perda de receitas provocada pela contracção da procura interna e do consumo privado e pelo aumento do desemprego, e apenas com impacto nos Fundos Municipais em 2011 pela quebra expectável em 2009 da receita dos impostos sobre o consumo, o rendimento e o património, as contas dos Municípios não serão afectadas pelo efeito dos programas orçamentais que o Governo apresenta na Proposta de Lei em epígrafe.
A única excepção possível prevista consta no regime fiscal de apoio ao investimento realizado em 2009 que prevê, mediante cumprimento de determinadas condições, a possibilidade de isenção de IMI por um período até 5 anos e isenção de IMT relativamente aos prédios e às aquisições de prédios que constituam investimento relevante. De referir que as isenções previstas dependem do reconhecimento, pela Assembleia Municipal, do interesse do investimento para a região, sendo que apenas são elegíveis para efeitos das referidas isenções empresas que, preenchendo as condições previstas no Regulamento, exerçam a título principal uma actividade nos sectores agrícola, florestal, agro-industrial, energético, turístico, na indústria extractiva ou transformadora (com excepção dos sectores siderúrgico, da construção naval e das fibras sintéticas) e no âmbito das Redes de Banda Larga de Nova Geração.

3. PROPOSTAS DA ANMP

3.1. Como foi referido no ponto anterior, os efeitos da presente Proposta de Lei são pouco relevantes para os Municípios, registando-se que não foi opção do Governo reforçar a intervenção municipal por forma a permitir alavancar as economias locais no caminho da manutenção e reforço da actividade económica e da manutenção do emprego.
A ANMP realça que a disseminação do investimento pelo território só se consegue através de múltiplas pequenas acções, em vez de se concentrar o investimento.

3.2. A ANMP considera, contudo, que os Municípios têm um importante papel a desempenhar (como sempre o fizeram) na democratização geográfica do investimento público, dinamizando as economias locais, através de acções integradas de apoio á manutenção do emprego.
Neste sentido, a ANMP mantém toda a abertura e interesse activo em estudar e coordenar com o Governo instrumentos e acções de combate à crise.
3.3. Incluído no âmbito das medidas desejáveis para atingir os objectivos atrás referidos, a ANMP volta a propôr que, de acordo com o previsto na Lei de Finanças Locais, sejam totalmente excluídos dos limites de endividamento municipal em 2009, os créditos destinados ao cofinanciamento de obras apoiadas pelo QREN, contribuindo-se assim para alavancar o investimento local, à semelhança do que já foi anunciado para os investimentos em Centros Escolares.

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Como a ANMP já teve oportunidade de sustentar em estudo elaborado pela Deloitte, SA, e entregue ao Senhor Ministro das Finanças, tal medida em quase nada contribui para o aumento do défice público, dadas as receitas geradas por tais investimentos, em sede de IVA, IRC, IRS e pelos seus reflexos no emprego. Acresce que, por outro lado, se garante a maximização de utilização das verbas provenientes da União Europeia.
3.4. Ainda no mesmo sentido, deverá ser criado um programa de pagamento das dívidas do Estado aos Municípios, com especial incidência para os contratos-programa não cumpridos por diversos Ministérios, nomeadamente da Administração Interna (Policias Municipais), da Cultura (Bibliotecas e Arquivos) e do Ambiente (limpezas de linhas de água e outras). Também por esta via o investimento local sairá reforçado.
3.5. A ANMP insiste ainda na necessidade de concretização das transferências de competências para os Municípios, como agentes mais próximos, em matéria de Acção Social, especialmente relevantes com o agravamento da crise que sufoca muitas famílias.
3.6. Entretanto, a ANMP mantém as propostas e preocupações oportunamente emitidas em fase de discussão do O.E./2009, nomeadamente no que se refere à necessidade de alterações à Lei de Finanças Locais, em matérias de montante global da participação dos Municípios nos Impostos do Estado e da sua distribuição, por forma a corrigir injustiças relativas para pequenos Municípios mais sensíveis a flutuações fiscais.
3.7. Nesta oportunidade, a ANMP no âmbito do Orçamento de Estado, entende dever pronunciar-se sobre a autorização legislativa introduzida pela Assembleia da República no O.E./2009, em matéria de IRS para os Municípios (art.º.43.º), em relação à qual não houve audição dos Municípios.
A referida autorização legislativa inclui a criação de uma dedução de 2% do IRS destinado aos Municípios, a título de encargos de liquidação e cobrança, que é totalmente destituída de sentido e de justiça.
De facto, quer a liquidação, quer a cobrança de IRS, são totalmente efectuadas independentemente da magra parcela de até 5% que é destinada aos Municípios.
O único acréscimo de trabalho que o Estado tem nesta matéria será em fazer o acerto dos valores nos casos dos Municípios que fixam taxas entre zero e 5%, Municípios esses que, ainda por cima, seriam penalizados por prescindirem de receitas em favor dos seus munícipes e contribuintes.
Esta medida injustificada deve pois ser retirada da autorização legislativa concedida ao Governo através do art.º.43.º do O.E./2009.

CD, 27 Janeiro de 2009

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