74 | II Série A - Número: 074 | 30 de Novembro de 2011

As linhas orientadoras deste processo de mudança, enunciadas no Programa do Governo e no Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF), decorrem, em larga medida, das profundas alterações à Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) aprovadas pela Assembleia da República em Abril de 2011. A execução destas alterações terá de reflectir a evolução em curso no plano europeu, designadamente no que se refere ao reforço da governação económica na União Europeia e à definição de requisitos mínimos que os quadros orçamentais nacionais deverão respeitar.
Descrevem-se seguidamente as principais fragilidades do actual processo orçamental, enunciam-se os princípios e características de um novo modelo orçamental alinhado com as melhores práticas internacionais e apresentam-se a estratégia e o plano de concretização da reforma orçamental. As prioridades imediatas são a melhoria da qualidade da informação orçamental, o reforço do controlo dos compromissos assumidos pelas diversas entidades públicas, a reforma do Ministério das Finanças e a operacionalização do quadro plurianual de programação orçamental.

2. Fragilidades do processo orçamental português O processo orçamental português padece de importantes fragilidades, que são conhecidas e se encontram amplamente documentadas. Em termos genéricos, o processo orçamental português é caracterizado por mecanismos de planeamento assentes numa lógica de fluxos de caixa, anualidade e ausência de enfoque nos resultados a alcançar. Por seu turno, os mecanismos de controlo e prestação de contas são muito detalhados, baseados na legalidade e regularidade da despesa, com excessiva carga burocrática. As mais importantes fragilidades do sistema são a elevada fragmentação do orçamento, a ausência de um quadro orçamental plurianual para ancorar a despesa e a ausência de um sistema contabilístico completo e de informação crítica para avaliação do desempenho.

2.1. Fragmentação do processo orçamental A fragmentação do processo orçamental manifesta-se em diferentes planos.
No plano metodológico, há a considerar as diferenças entre a óptica da contabilidade nacional e a óptica da contabilidade pública. A contabilidade nacional — óptica relevante para o apuramento das contas no quadro europeu e, designadamente para aferir o cumprimento dos requisitos no âmbito do Pacto de Estabilidade e Crescimento — assenta num princípio de especialização do exercício (―accrual‖), considerando por esta via os compromissos assumidos no exercício. Assenta igualmente numa classificação das entidades em função da natureza das actividades que exercem (mercantis ou não-mercantis). Por seu turno, a contabilidade pública, utilizada na elaboração do Orçamento do Estado, na execução orçamental e na prestação de contas por parte das diferentes entidades públicas, tem assentado numa óptica de fluxos de caixa e de classificação das entidades em função do seu regime jurídico, excluindo assim do universo do sector público as entidades públicas empresariais, empresas públicas e outras como as fundações.
A coexistência destas duas ópticas traduz-se em diferenças, que nos últimos anos têm assumido particular expressão, quer ao nível do universo das entidades que fazem parte do sector público quer ao nível do apuramento da receita e despesa do ano. Estas diferentes abordagens afectam a transparência das contas públicas e dificultam o controlo orçamental em tempo real. A alteração da LEO, em Maio passado, inclui normas que promovem a convergência dos dois universos.
No plano organizacional, há a considerar a fragmentação orgânica dentro da própria contabilidade pública.
A elaboração e execução do orçamento e a prestação de contas não são centralizados a nível dos Ministérios.
A Administração Central é constituída por quase 600 entidades repartidas em serviços integrados, sem autonomia financeira e financiados essencialmente pelo Orçamento do Estado, e em Serviços e Fundos Autónomos (SFA), que detêm autonomia financeira e são financiados por transferências do Orçamento do Estado e por receitas próprias. Esta situação obriga o Ministério das Finanças a manter várias centenas de interlocutores, tornando também aqui difícil manter em tempo real uma visão global e analítica do orçamento e impedindo um controlo orçamental eficaz. A situação é agravada pelo facto de muitas entidades submeterem mais do que um orçamento (por exemplo, os Fundos e Serviços Autónomos submetem o chamado ―orçamento privativo‖ e um orçamento relativo à aplicação em despesa da transferência que recebem do Orçamento do Estado). No total, são submetidos ao Ministério das Finanças mais de 750 orçamentos para análise e validação (Quadro 1).