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Segunda-feira, 16 de abril de 2012 II Série-A — Número 163

XII LEGISLATURA 1.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2011-2012)

SUMÁRIO Projetos de lei [n.os 165 e 206/XII (1.ª)]: N.º 165/XII (1.ª) (Altera o regime de exercício da atividade pecuária, punindo os produtores incumpridores e protegendo o ambiente): — Parecer da Comissão de Agricultura e Mar.
N.º 206/XII (1.ª) (Aprova o regime de regularização de cidadãos estrangeiros indocumentados): — Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.
Propostas de lei [n.os 44 e 50/XII (1.ª)]: N.º 44/XII (1.ª) (Aprova o regime jurídico da reorganização administrativa territorial autárquica): — Texto final da Comissão de Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local, que substitui o anteriormente enviado.
N.º 50/XII (1.ª) Altera a Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, que aprovou o regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional): — Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.

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PROJETO DE LEI N.º 165/XII (1.ª) (ALTERA O REGIME DE EXERCÍCIO DA ATIVIDADE PECUÁRIA, PUNINDO OS PRODUTORES INCUMPRIDORES E PROTEGENDO O AMBIENTE)

Parecer da Comissão de Agricultura e Mar

I — Dos considerandos

Oito Deputados do Bloco de Esquerda (BE) tomaram a iniciativa de apresentar, à Mesa da Assembleia da República, o projeto de lei n.º 165/XII (1.ª), sob a designação «Altera o regime de exercício da atividade pecuária, punindo os produtores incumpridores e protegendo o ambiente, nos termos do disposto do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição da República Portuguesa e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República».
Reunindo todos os requisitos formais, constitucionais e regimentais, o projeto de lei foi admitido a 8 de fevereiro de 2012, tendo, nessa data, e por determinação de S. Ex.ª a Presidente da Assembleia da República, baixado à Comissão de Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local e à Comissão de Agricultura e Mar, para efeitos de elaboração e aprovação do respetivo parecer, nos termos do disposto do n.º 1 do artigo 129.º do Regimento da Assembleia da República, tendo sido distribuído em 14 de fevereiro de 2012, data em que foi o signatário do presente parecer nomeado relator. Nos termos do n.º 2 do mesmo artigo 129.º, foi designada comissão competente a 11.ª Comissão.
Nos termos do artigo 131.º do Regimento, foi elaborada a nota técnica sobre o aludido projeto de lei, iniciativa que contém uma exposição de motivos e obedece ao formulário de um projeto de lei, cumprindo, igualmente, o disposto no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário.
O presente projeto de lei visa, essencial e objetivamente, proceder ao agravamento das «(») contraordenações e das coimas aplicáveis aos produtores pecuários que não cumpram a legislação a fim de desincentivar e punir a não observância das normas de segurança, higiene, bem-estar animal, e ambiente exigíveis ao sector».
Os Deputados proponentes entendem que «(») a produção pecuária pode ser sinalizada como uma das principais causas dos problemas ambientais que o planeta enfrenta, como o aquecimento global, a degradação dos solos, a poluição do ar e da água e a perda de biodiversidade«, e ç por persistirem «(») ainda vários produtores que continuadamente não respeitam as normas exigidas à atividade pecuária e, deste modo, põem em causa a proteção do ambiente, os recursos hídricos e a saúde e bem-estar das populações» que se impõe pertinente «(») agravar as sanções aplicáveis aos produtores incumpridores para diminuir a prevalência das ações e comportamentos que ponham em causa o ambiente e bem-estar das populações».

II — Da opinião do Deputado Relator

Sendo a opinião do Relator de elaboração facultativa, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento, o Deputado Relator exime-se de, nesta sede, emitir quaisquer considerações políticas sobre o projeto de lei em apreço, reservando a sua posição para a discussão da iniciativa legislativa em sessão plenária.
No entanto, sendo bem conhecedor do problema em apreço, atenta a realidade do seu distrito de origem – Leiria –, considera pertinente mencionar que o mesmo diploma vem alterar o Decreto-Lei n.º 214/2008, de 10 de novembro, que estabelece o regime de exercício da atividade pecuária (retificado pela Declaração de Retificação n.º 1-A/2009, de 9 de janeiro), e que materializa as preocupações dos Deputados proponentes no que respeita ao exercício da atividade pecuária, com referência particular ao facto de, ainda na anterior legislatura, a Assembleia da República ter sido instada a pronunciar-se sobre o cumprimento da «lei em vigor no que respeita à explorações de suinicultura», objeto da petição n.º 131/XI (2.ª), subscrita por seis cidadãos e cidadãs, que denunciaram a prática de três suiniculturas no concelho de Rio Maior.
O caso referido, embora merecendo especial atenção, pela coexistência, no mesmo local, de habitações e de suiniculturas, constitui apenas um exemplo dos muitos conflitos existentes por todo o País que atestam a necessidade de introduzir especial precaução na operação das atividades pecuárias, bem como manter uma frequente e cuidadosa fiscalização por parte das entidades competentes, que atestem a verificação do

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cumprimento das obrigações legalmente previstas por parte das explorações agropecuárias, dando resposta cabal ao sistemático desrespeito pelas normas aplicáveis.

III — Das conclusões

Em face do exposto, a Comissão de Agricultura e Mar conclui o seguinte:

1 — Oito Deputados do Bloco de Esquerda (BE) tomaram a iniciativa de apresentar, à Mesa da Assembleia da República, o projeto de lei n.º 165/XII (1.ª), sob a designação «Altera o regime de exercício da atividade pecuária, punindo os produtores incumpridores e protegendo o ambiente, nos termos do disposto do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição da República Portuguesa e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República».
2 — A referida iniciativa legislativa reúne todos os requisitos formais, constitucionais e regimentais, obedecendo ainda ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário.
3 — O diploma em apreço visa, essencial e objetivamente, proceder ao agravamento das «(») contraordenações e das coimas aplicáveis aos produtores pecuários que não cumpram a legislação a fim de desincentivar e punir a não observância das normas de segurança, higiene, bem-estar animal, e ambiente exigíveis ao sector».
4 — Verificando tratar-se da primeira alteração ao Decreto-Lei n.º 214/2008, de 10 de novembro, importará proceder à alteração do título do diploma apresentado.
5 — A Comissão de Agricultura e Mar considera que o projeto de lei em apreço se encontra em condições de subir a Plenário e emite o presente parecer, nos termos do disposto do n.º 1 do artigo 136.º do Regimento da Assembleia da República. Palácio de São Bento, 10 de abril de 2012 O Deputado Relator, João Paulo Pedrosa — O Presidente da Comissão, Vasco Cunha.

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PROJETO DE LEI N.º 206/XII (1.ª) (APROVA O REGIME DE REGULARIZAÇÃO DE CIDADÃOS ESTRANGEIROS INDOCUMENTADOS)

Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio

Parecer

Parte I — Considerandos

1 — Nota introdutória: O PCP tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República, em 27 de março de 2012, o projeto de lei n.º 206/XII (1.ª), que «Aprova o regime de regularização de cidadãos estrangeiros indocumentados».
Por despacho de S. Ex.ª a Presidente da Assembleia da República de 28 de março de 2012, a iniciativa em apreço foi admitida e baixou à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias para emissão de parecer.

2 — Do objeto, conteúdo e motivação da iniciativa: O ponto de partida do PCP é a constatação de que a atual Lei da Imigração (Lei n.º 23/2007, de 4 de julho) pode ser globalmente considerada um passo positivo no tratamento das questões ligadas à imigração, para o qual se orgulham de ter contribuído com uma iniciativa própria, além de muitas e variadas propostas. Não obstante, considera igualmente que a lei em causa não conseguiu acabar com o flagelo da imigração clandestina e do trabalho ilegal.

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De acordo com a iniciativa ora em análise, a solução para o problema da imigração clandestina não passa pela abertura de processos extraordinários de regularização que poderiam, a prazo, deixar tudo na mesma.
Também não passa, segundo os autores do projeto de lei, por mecanismos excecionais e discricionários de regularização, também já levados a efeito no passado, cuja eficácia é duvidosa e, naturalmente, limitada no tempo.
A integração social plena dos cidadãos estrangeiros que se encontram a residir e a trabalhar em Portugal tem de ser assumida como uma obrigação indeclinável do Estado português, a única que poderá pôr fim à situação de exploração que muitos vivem, que poderá fazer respeitar os direitos mais elementares destes cidadãos e, simultaneamente, prevenir a eclosão de manifestações de racismo e xenofobia, quantas vezes associadas a indefinição da permanência destes cidadãos no nosso país.
Entende o PCP que faz falta um mecanismo legal permanente capaz de permitir a regularização da situação de cidadãos que, residindo e trabalhando em Portugal desde há muito tempo, permanecem indocumentados por não conseguirem reunir todas as condições exigidas para a obtenção de autorização de residência. Nesse sentido, propõem que os cidadãos estrangeiros que se encontrem a residir em Portugal sem a autorização legalmente necessária possam obter a sua legalização desde que disponham de condições económicas mínimas para assegurar a sua subsistência e, em qualquer caso, desde que tenham residido em Portugal permanentemente desde momento anterior à entrada em vigor da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho.
A iniciativa é composta por 11 artigos, nos quais se definem:

— Os requisitos necessários para que os cidadãos por ela abrangidos possam requerer a regularização da sua situação (artigo 2.º); — As condições de exclusão destes cidadãos dos mecanismos de regularização aqui previstos (artigo 3.º); — Os procedimentos a que deve obedecer a apresentação dos requerimentos (artigos 6.º e 7.º); — As consequências decorrentes da apresentação dos mesmos (artigos 4.º, 5.º, 8.º, 9.º e 10.º); — Os mecanismos de acompanhamento da aplicação da lei (artigo 11.º).

Deste processo ficarão excluídos os cidadãos que se encontrem em qualquer das circunstâncias previstas como fundamento de expulsão do território nacional — com exceção da entrada irregular no País e do desrespeito das leis portuguesas referentes a estrangeiros — e os que, tendo sido expulsos do País, se encontrem no período de subsequente interdição de entrada no território nacional.
Ao cidadão que requeira a sua legalização é concedida uma autorização de residência provisória, e serão automaticamente suspensos todos os processos administrativos ou judiciais em que o requerente tenha incorrido por via da sua permanência irregular em território nacional. Haverá também lugar à aplicação extensiva da regularização ao agregado familiar dos requerentes.
É de salientar, ainda, que é ao Conselho Consultivo para os Assuntos da Imigração que compete especialmente acompanhar a aplicação da nova lei, através de reuniões regulares com o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras e mediante acesso a todos os documentos constantes dos processos individuais de regularização tramitados pelo SEF, podendo ainda pronunciar-se junto deste serviço sobre a correção dos procedimentos utilizados. Por último, é de referir que também compete ao Conselho Consultivo apresentar à Assembleia da República um relatório sobre a aplicação da presente lei, passado um ano sobre a sua entrada em vigor, ou antes, se o entender conveniente.

3 — Enquadramento legislativo: Cumpre, neste ponto, dar uma rápida ideia da sede legislativa da matéria com a qual se prende a presente iniciativa legislativa.
O regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional encontra-se consagrado na Lei n.º 23/2007, de 4 de julho. É nos artigos 74.º a 87.º (Capítulo VI, Secção I — «Disposições Gerais») que vem regulada a matéria da residência em território nacional.
Existem dois tipos de autorização de residência (artigo 74.º): a autorização de residência temporária e a autorização de residência permanente.
São condições para a obtenção da autorização de residência permanente (artigo 80.º), cumulativamente, a titularidade de autorização de residência temporária há pelo menos cinco anos, a inexistência de condenação

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em pena ou penas que, isolada ou cumulativamente, ultrapassem um ano de prisão, durante os últimos cinco anos de residência, dispor de meios de subsistência (tal como definidos em portaria regulamentadora), dispor de alojamento e comprovação do conhecimento do português básico.
A Portaria n.º 1563/2007, de 11 de dezembro, fixou os meios de subsistência de que devem dispor os cidadãos estrangeiros para a entrada e permanência em território nacional, designadamente para a concessão de vistos e prorrogação de permanência, bem como para a concessão e a renovação de títulos de residência, ao passo que a Portaria n.º 760/2009, de 16 julho, adotou medidas excecionais quanto ao regime que fixa os meios de subsistência de que devem dispor os cidadãos estrangeiros para a entrada e permanência em território nacional.

4 — Audições obrigatórias/facultativas: Atento o disposto na alínea a) do n.º 4 do Decreto-Lei n.º 167/2007, de 3 de maio, compete ao Conselho Consultivo para os Assuntos da Imigração «Pronunciar-se sobre os projetos de diploma relativos aos direitos dos imigrantes», pelo que a Comissão deve solicitar a sua audição, presencialmente ou por escrito.
Como a discussão desta iniciativa será efetuada em conjunto com a proposta de lei n.º 50/XII (1.ª), em relação à qual se propôs que fossem ouvidos o Conselho Superior de Magistratura, o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, o Conselho Superior do Ministério Público, a Ordem dos Advogados e a Comissão Nacional de Proteção de Dados, poderá também ser pedido parecer às mesmas entidades.
Se a Comissão o entender, poderá ouvir ainda associações de defesa dos direitos dos imigrantes.

Parte II — Conclusões

Pelo exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias está em condições de extrair as seguintes conclusões:

I — O projeto de lei n.º 206/XII (1.ª) propõe que os cidadãos estrangeiros que se encontrem a residir em Portugal sem a autorização legalmente necessária possam obter a sua legalização desde que disponham de condições mínimas de subsistência e cá residam desde momento anterior à entrada em vigor da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho; II — A iniciativa abrange igualmente cidadãos que não disponham de meios de subsistência, desde que tenham residência permanente em território nacional desde data anterior a 4 de julho de 2007; III — A iniciativa legislativa exclui os cidadãos que se encontrem em qualquer das circunstâncias previstas como fundamento de expulsão do território nacional (desde que não pressuponham a entrada irregular no País e o desrespeito pelas leis portuguesas referentes a estrangeiros), bem como aqueles que se encontrem em período de interdição de entrada no território nacional; IV — A iniciativa prevê a concessão de autorização de residência provisória como efeito da mera apresentação do pedido; V — A iniciativa prevê a suspensão de todos os processos administrativos ou judiciais em que o requerente tenha incorrido por via da sua permanência irregular em território nacional também como efeito da mera apresentação do pedido; VI — Compete especialmente ao Conselho Consultivo para os Assuntos da Imigração acompanhar a aplicação da nova lei, bem como apresentar à Assembleia da República um relatório sobre a aplicação da presente lei, no máximo, decorrido um ano sobre a sua entrada em vigor.

Nestes termos, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de parecer que o projeto de lei n.º 206/XII (1.ª) — Aprova o regime de regularização de cidadãos estrangeiros indocumentados — está em condições constitucionais e regimentais de subir a Plenário para apreciação na generalidade, reservando os grupos parlamentares para esse debate as respetivas posições sobre a matéria.

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Parte III — Anexos

Anexa-se a nota técnica elaborada pelos serviços, em 10 de abril 2012, ao abrigo do disposto no artigo 131.º do Regimento da Assembleia da República.

Palácio de São Bento, 11 de abril de 2012 O Presidente da Comissão, Fernando Negrão — A Deputada Relatora, Ana Catarina Mendes.

Nota: — O parecer foi aprovado por unanimidade, tendo-se registado a ausência de Os Verdes.

Nota Técnica

Projeto de lei n.º 206/XII (1.ª), do PCP Aprova o regime de regularização de cidadãos estrangeiros indocumentados Data de admissão: 28 de março de 2012 Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª Comissão)

Índice

I — Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa II — Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do cumprimento da lei formulário III — Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes IV — Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria V — Consultas e contributos VI — Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação

Elaborada por: Francisco Alves e Maria João Costa (DAC) — Lurdes Sauane (DAPLEN) — Dalila Maulide (DILP) — Luís Filipe Silva (BIB).
Data: 10 de abril de 2012

I — Análise sucinta dos fatos, situações e realidades respeitantes à iniciativa

Os subscritores da presente iniciativa, considerando que a Lei n.º 23/2007, de 4 de julho — Regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional —, representa «um passo (») positivo», lamentam, no entanto, a «inexistência de um mecanismo legal permanente capaz de permitir a regularização da situação de cidadãos que, residindo e trabalhando em Portugal desde há muito tempo, permanecem indocumentados por não conseguirem reunir todas as condições exigidas para a obtenção de autorização de residência».
Nesse sentido, e afirmando que a lei em causa «não conseguiu acabar com o flagelo da imigração clandestina e do trabalho ilegal», propõem que «os cidadãos estrangeiros que se encontrem a residir em Portugal sem a autorização legalmente necessária possam obter a sua legalização desde que disponham de condições económicas mínimas para assegurar a sua subsistência e, em qualquer caso, desde que tenham cá residido permanentemente desde momento anterior à entrada em vigor da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho»1. 1 Neste aspeto, cumpre salientar que os autores da iniciativa referem, no preâmbulo, que a regularização se destina aos cidadãos estrangeiros que residam permanentemente em Portugal «desde momento anterior à entrada em vigor da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho».
A alínea b) do n.º 1 e o n.º 3 do artigo 2.º («Condições de admissibilidade»), por seu turno, consideram como relevante a residência em Portugal em data anterior a 4 de Julho de 2007. Todavia, o artigo 220.º da mesma Lei determina a sua entrada em vigor no 30.º dia após a data da sua publicação, ou seja, 4 de Agosto de 2007. Deste modo, sendo certo que o dia 4 de Julho será sempre anterior à data de entrada em vigor da lei, em sede de especialidade, poder-se-á, porventura, encontrar fórmula mais clara de determinar a data relevante para requerer a regularização prevista na presente iniciativa.


Consultar Diário Original

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Nos seus 11 artigos a iniciativa define os requisitos necessários para que os cidadãos por ela abrangidos possam requerer a regularização da sua situação, as condições de exclusão destes cidadãos dos mecanismos de regularização aqui previstos, os procedimentos a que deve obedecer a apresentação dos requerimentos, as consequências decorrentes da apresentação dos mesmos e os mecanismos de acompanhamento da aplicação da lei.
A iniciativa reedita o projeto de lei n.º 190/X, apresentada pelo PCP, rejeitado na votação na generalidade.
que teve lugar em 1 de outubro de 2010.

II — Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do cumprimento da lei formulário

Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais: A presente iniciativa é apresentada por três deputados do Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português (PCP), no âmbito do poder de iniciativa da lei, em conformidade com o disposto na Constituição (n.º 1 do artigo 167.º) e no Regimento (artigo 118.º). Exercer a iniciativa da lei é um dos poderes dos deputados [alínea b) do artigo 156.º da Constituição e alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do Regimento] e um dos direitos dos grupos parlamentares [alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição e alínea f) do artigo 8.º do Regimento].
São observados os requisitos formais respeitantes às iniciativas em geral [n.º 1 do artigo 119.º e alíneas a), b) e c) do n.º 1 do artigo 124.º do Regimento] e aos projetos de lei, em particular (n.º 1 do artigo 123.º do Regimento), não se verificando violação aos limites da iniciativa impostos pelo Regimento, no respeita ao disposto no artigo 120.º.
A iniciativa deu entrada em 27 de março de 2012, foi admitida em 28 de março de 2012 e baixou, na generalidade, à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª Comissão). O anúncio foi feito na sessão plenária de 29 de março de 2012.
A sua discussão na generalidade foi agendada para a sessão plenária de 12 de março de 2012 (Súmula n.º 26 da Conferência de Líderes, de 27 de março de 2012).

Verificação do cumprimento da lei formulário: A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 42/2007, de 24 de agosto, habitualmente designada como lei formulário, possui um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário dos diplomas que são relevantes em caso de aprovação das iniciativas legislativas.
Na presente iniciativa, e caso venha a ser aprovada sem alterações, apenas se pode referir o seguinte:

— Esta iniciativa não contém disposição expressa sobre a entrada em vigor, pelo que se aplica o disposto no n.º 2 do artigo 2.º da citada lei; — Será publicada na 1.ª série do Diário da República, revestindo a forma de lei [alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário]; — A presente iniciativa tem um título que traduz sinteticamente o seu objeto, em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário.

III — Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes

Enquadramento legal nacional e antecedentes: O regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional encontra-se consagrado na Lei n.º 23/2007, de 4 de julho. Esta lei resultou do processo de discussão do projeto de lei n.º 248/X, do PCP, e da proposta de lei n.º 93/X, do Governo2. As declarações de voto apresentadas em nome de cada partido em sede de votação final global podem ser consultadas no Diário da Assembleia respetivo.
A Lei n.º 23/2007 foi regulamentada pelo Decreto Regulamentar n.º 84/2007, de 5 de novembro, e, no que se refere as condições económicas consideradas necessárias para um emigrante assegurar a sua 2 Desta discussão conjunta, fez também parte o projeto de lei n.º 257/X, do BE, o qual não mereceu, no entanto, aprovação na generalidade.

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subsistência, são válidas as disposições da Portaria n.º 1563/2007, de 11 de dezembro, que fixa os meios de subsistência de que devem dispor os cidadãos estrangeiros para a entrada e permanência em território nacional, com as alterações da Portaria n.º 760/2009, de 6 de julho.

Enquadramento doutrinário/bibliográfico: Fernandes, Plácido Conde — A detenção de estrangeiros e requerentes de asilo: um direito sem fronteiras no mapa dohHumanismo europeu. Revista do Ministério Público. Lisboa. ISSN 0870-6107. N.º 125 (Jan./Mar.
2011), p. 89-123. Cota: RP-179 O autor analisa neste artigo a questão da detenção de estrangeiros e requerentes de asilo, tanto no espaço europeu como em Portugal.
As políticas europeias de imigração têm dado mais atenção ao combate à imigração clandestina, aos limites à entrada e circulação de estrangeiros no Espaço Schengen e à criminalidade associada do que propriamente ao apoio e integração dos imigrantes, das suas famílias e das suas comunidades. Desta forma, estas políticas não têm tido em consideração o real contributo dos imigrantes para o desenvolvimento económico e o equilíbrio da pirâmide demográfica da União, uma distribuição da riqueza mais justa ou o incentivo do multiculturalismo.

Imigração: oportunidade ou ameaça? Recomendações do Fórum Gulbenkian Imigração. S. João do Estoril: Princípia, 2007. 286 p. ISBN 978-972-8818-88-3. Cota: 28.11 — 362/2007 Ao longo de um ano o Fórum Gulbenkian Imigração, uma iniciativa da Fundação Calouste Gulbenkian, organizou diversas sessões públicas e um conjunto de workshops para debater os principais temas relacionados com a situação atual da imigração em Portugal. Os seus principais objetivos são promover o conhecimento e um debate informado sobre a realidade dos fluxos migratórios, bem como analisar os desafios da integração dos imigrantes na sociedade de destino.
A reflexão realizou-se no quadro de workshops em torno de temas tão diversos como a gestão dos fluxos migratórios, a integração dos imigrantes ou a ajuda ao desenvolvimento dos países de origem. Todo este trabalho aparece sintetizado nesta obra.

Jerónimo, Patrícia — Imigração e minorias em tempo de diálogo intercultural: um olhar sobre Portugal e a União Europeia. Scientia ivridica. Revista de direito comparado português e brasileiro. Braga. ISSN 0870-8185.
T. 58, n.º. 317 (Jan./Mar. 2009), p. 7-26. Cota: RP-92 No presente artigo a autora analisa a questão da imigração e da integração de minorias no espaço europeu e em Portugal. Numa primeira parte analisa o quadro político e jurídico proporcionado pela União Europeia.
Numa segunda parte analisa a situação portuguesa. Esta é condicionada pelo compromisso com Bruxelas, que tem levado a um progressivo endurecimento das leis de imigração e ao abandono dos privilégios atribuídos a cidadãos de países lusófonos. Em linha com os seus parceiros europeus, Portugal contrapõe a um rigoroso controlo fronteiriço a aposta em políticas de integração dos imigrantes (nos planos social e económico) que salvaguardem o respeito pelas respetivas culturas de origem.

Enquadramento do tema no plano da União Europeia: A imigração e os direitos dos nacionais de países terceiros integram uma área que tem vindo a merecer por parte da União Europeia uma atenção especial, sobretudo após a abolição das fronteiras internas. Assim, desde 1999, a União tem procurado elaborar um enquadramento normativo para esta temática, o que originou a regulação europeia de diversas matérias, as quais se encontram transpostas para a legislação interna através da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho3. 3 Nesse âmbito cumpre destacar a Diretiva 2003/86/CE, do Conselho, de 22 de setembro, relativa ao direito ao reagrupamento familiar; a Diretiva 2003/110/CE, do Conselho, de 25 de novembro, relativa ao apoio em caso de trânsito para efeitos de afastamento por via aérea; a Diretiva 2004/81/CE, do Conselho, de 29 de abril, relativa ao título de residência concedido aos nacionais de países terceiros que sejam vítimas do tráfico de seres humanos ou objeto de uma ação de auxílio à imigração ilegal e que cooperem com as autoridades competentes; a Diretiva 2004/82/CE, do Conselho, de 29 de abril, relativa à obrigação de comunicação de dados dos passageiros pelas transportadoras; a Diretiva 2004/114/CE, do Conselho, de 13 de dezembro, relativa às condições de admissão de nacionais de países terceiros para efeitos de estudos, de intercâmbio de estudantes, de formação não remunerada ou de voluntariado; e a Diretiva 2005/71/CE, do Conselho, de 12 de outubro, relativa a um procedimento específico de admissão de nacionais de países terceiros para efeitos de investigação científica. Do mesmo modo, refiram-se a Decisão-Quadro, do Conselho, de 28 de novembro de 2002, relativa ao reforço do quadro penal para a prevenção do auxílio à entrada, ao trânsito e à residência irregulares; a Diretiva 2001/40/CE, do Conselho, de 28 de maio, relativa ao reconhecimento mútuo de decisões de afastamento de nacionais de países terceiros; a Diretiva 2001/51/CE, do Conselho, de 28 de junho, que completa as disposições do artigo 26.º da Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen, de 14 de junho de 1985; e a Diretiva 2002/90/CE, do Conselho, de 28 de novembro, relativa à definição do auxílio à entrada, ao trânsito e à residência irregulares.

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Em especial, relativamente ao escopo do presente projeto de lei cumpre referir a Diretiva 2003/109/CE, de 25 de novembro, relativa ao estatuto dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração.
A referida diretiva preconiza, por um lado, a aproximação das legislações dos Estados-membros e, por outro, a garantia de um tratamento equitativo em todo o território europeu, independentemente do Estadomembro de residência, mediante a criação de um estatuto uniforme para os nacionais de países terceiros residentes de longa duração.
Esta diretiva preconiza que os Estados-membros devem conceder o estatuto de residente de longa duração após cinco anos de residência legal e ininterrupta. Do mesmo modo, as ausências do território do Estado-membro, por períodos não superiores a seis meses consecutivos (que não excedam, na totalidade, 10 meses compreendidos no período de cinco anos) ou por razões específicas previstas na legislação de cada Estado-membro (por exemplo, obrigações militares, destacamento por razões profissionais, doença grave, maternidade, realização de investigação ou estudos) não entram no cálculo da duração da residência.
A fim de adquirir o estatuto de residente de longa duração, o nacional do país terceiro deve fornecer prova de que dispõe para si próprio e para a sua família (se estiver a seu cargo) de recursos estáveis que sejam suficientes para a sua própria subsistência, sem que para tal tenha de recorrer ao sistema de assistência social do Estado-membro. Os Estados-membros podem exigir que os nacionais de países terceiros preencham condições de integração suplementares (como conhecimentos suficientes de uma língua nacional do Estado-membro em causa), mas também podem recusar a concessão do estatuto por razões de ordem pública ou de segurança pública.
A autoridade competente deve tomar uma decisão acerca do pedido de concessão do estatuto de residente de longa duração num prazo de seis meses a contar da data da apresentação do pedido. Qualquer decisão de rejeição do pedido deve ser fundamentada, notificada ao interessado de acordo com os procedimentos previstos na legislação nacional e deve indicar as vias de recurso, bem como o prazo no qual o interessado pode agir. O residente de longa duração recebe um título de residência, uniformizado para todos os Estadosmembros, permanente e automaticamente renovável4. As razões que justificam a retirada do estatuto são limitadas e especificadas na presente diretiva (ausência do território da Comunidade Europeia por um período superior a 12 meses consecutivos, aquisição fraudulenta do estatuto e adoção de uma medida de expulsão contra o residente).
O titular do estatuto de residente de longa duração está protegido de forma reforçada relativamente a qualquer decisão de expulsão. O comportamento que justifica uma decisão de expulsão deve constituir uma ameaça real e suficientemente grave para a ordem pública ou a segurança pública. Razões de ordem económica não podem, em caso algum, justificar uma tal decisão. Os Estados-membros comprometem-se a tomar em consideração elementos específicos antes de adotar uma decisão de expulsão contra um residente de longa duração (idade da pessoa, duração da residência, etc.).
As disposições da presente diretiva são aplicáveis sem prejuízo da possibilidade de um Estado-membro emitir títulos de residência permanentes em condições mais favoráveis do que as fixadas na diretiva. Todavia, estes documentos de residência não conferem direito a residência nos outros Estados-membros.
O residente de longa duração pode exercer o seu direito de residência num Estado-membro diferente daquele que lhe concedeu o seu estatuto, por um período superior a três meses, caso estejam preenchidas determinadas condições fixadas na diretiva, nomeadamente exercer uma atividade económica por conta de outrem ou por conta própria e realizar estudos ou formação profissional.
Contudo, os Estados-membros podem limitar o número total de títulos de residência, desde que tal limitação já tenha sido estabelecida em relação à admissão de nacionais de países terceiros na legislação em vigor aquando da aprovação da presente diretiva. Da mesma forma, por razões ligadas à política do mercado de trabalho, os Estados-membros podem dar preferência a cidadãos da União.
O segundo Estado-membro pode apenas indeferir os pedidos de residência face a uma ameaça para a ordem pública, para a segurança pública ou para a saúde pública. Neste último caso, a diretiva prevê a possibilidade do Estado-membro exigir um exame médico, a fim de que se certificar que os requerentes não sofrem de nenhuma das doenças que fazem parte, no mesmo país de acolhimento, de disposições de proteção. Além disso, a presente diretiva prevê uma série de garantias processuais tais como o prazo para o 4 Concretamente no que concerne à entrada e estadia, cumpre referir o Regulamento (CE) n.º 1030/2002 do Conselho, de 13 de junho de 2002, que estabelece um modelo uniforme de título de residência para os nacionais de países terceiros.

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exame do pedido de título de residência, as modalidades de notificação, as vias de recurso e as condições de expulsão.
O residente de longa duração que resida no segundo Estado-membro mantém o seu estatuto no primeiro Estado-membro até a aquisição do mesmo estatuto no segundo Estado-membro. Após cinco anos de residência regular no território do segundo Estado-membro, se assim o desejar, poderá apresentar um pedido com vista à aquisição do estatuto de residente de longa duração nesse Estado-membro.
Regra geral, o primeiro Estado-membro é obrigado a readmitir o residente de longa duração ao qual o segundo Estado-membro retirou o título de residência, bem como os membros da sua família.
Apesar do enquadramento legislativo supramencionado, a Comissão tem considerado insuficiente o normativo existente, pelo que, em 5 de dezembro de 2007, apresentou uma Comunicação intitulada «Rumo a uma política comum de imigração»5, no sentido de ser elaborada uma política comum para toda a Europa que garantisse um quadro para uma ação coordenada. Subsequentemente, o Conselho Europeu confirmou a importância do desenvolvimento de uma política comum e solicitou que a Comissão apresentasse propostas em 2008.
Assim, em 17 de Junho de 2008, a Comissão apresentou uma Comunicação ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões denominada «Uma política comum de imigração para a Europa: princípios, ações e instrumentos»6. A presente Comunicação avança 10 princípios comuns e ações concretas para a respetiva implementação, com base nos quais será formulada a política europeia comum de imigração. De forma a alcançar uma abordagem coordenada e integrada à imigração, estes princípios são generalizados ao abrigo dos três principais vetores da política da União Europeia (UE), ou seja, prosperidade, solidariedade e segurança.
Do mesmo modo, importa referir a proposta de diretiva do Conselho7 relativa a um procedimento de pedido único de concessão de uma autorização única para os nacionais de países terceiros residirem e trabalharem no território de um Estado-membro e a um conjunto comum de direitos para os trabalhadores de países terceiros que residem legalmente num Estado-membro8. Esta proposta de diretiva foi aprovada em segunda leitura no Parlamento Europeu9, tendo dado lugar à Diretiva 2011/98/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa a um procedimento de pedido único de concessão de uma autorização única para os nacionais de países terceiros residirem e trabalharem no território de um Estadomembro e a um conjunto comum de direitos para os trabalhadores de países terceiros que residem legalmente num Estado-membro.
Esta diretiva é aplicável aos nacionais de países terceiros que pretendam ser admitidos no território de um Estado-membro a fim de aí residir e trabalhar, assim como aos já residentes que obtiveram o direito de nele trabalharem. A proposta de diretiva define uma «autorização única» que permite a um nacional de um país terceiro residir legalmente no seu território para efeitos de trabalho; um «procedimento de pedido único» de concessão dessa autorização; os direitos inerentes a tal autorização; um conjunto de direitos para todos os trabalhadores de países terceiros já admitidos, mas que não beneficiam do estatuto de residente de longa duração. No entanto, a duração da autorização e as condições da sua obtenção, renovação e anulação continuam a ser matéria de direito interno. Os Estados-membros devem transpor a presente diretiva até dia 25 de dezembro de 2013.

Enquadramento internacional: Países europeus: A legislação comparada é apresentada para os seguintes países da União Europeia: Alemanha e Espanha.

Alemanha: A Alemanha aprovou em 2004 a Lei sobre a Permanência de Estrangeiros (Aufenthaltsgesetz). 5 COM(2007) 730 in http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0780:FIN:PT:HTML 6 COM(2008) 359 in http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0359:FIN:PT:HTML 7 COM(2007)6 38 in http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0638:FIN:EN:HTML 8 A presente iniciativa não foi objeto de escrutínio pela Assembleia da República, contudo, outras câmaras parlamentares procederam a essa análise, cfr. http://www.ipex.eu/ipex/cms/home/Documents/dossier_COD20070229 9 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5553632

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Nos termos desta lei, existem dois tipos de autorização — uma de carácter transitório e condicionado (Aufenthaltserlaubnis), cf. artigo 7, e outra ilimitada (Niederlassunserlaubnis), cf. artigo 9.
A Aufenthaltserlaubnis é concedida por um período limitado de tempo, o qual está relacionado com os objetivos da permanência — educação/formação (artigos 16.º e 17.º), atividade profissional (artigos 18.º a 21.º), questões humanitárias, políticas ou relacionadas com o direito internacional (artigos 22.º a 26.º) e/ou razões familiares (artigo 27.º a 36.º).
Já a Niederlassungserlaubnis constitui um título ilimitado de residência, que permite o desempenho de atividades em regime de trabalho dependente ou independente, não conhece restrições geográficas e não está sujeita a condicionantes, que não as previstas na lei.

Espanha: A Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social contém as regras quem enquadram a regularização de estrangeiros em Espanha. Tal como para a Alemanha, prevêem-se as situações de residência temporária (artigo 31.º e ss.), sempre por período inferior a cinco anos e de carácter condicionado, e de residência de longa duração (artigo 32.º). Esta última é concedida aos cidadãos estrangeiros que residam em Espanha há pelo menos cinco anos e ainda aos que se encontrem nas condições previstas nos artigos 147.º e seguintes do Real Decreto n.º 557/2011, de 20 de abril.
Refere-se também a Ley Orgánica 2/2009, de 11 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, que veio adaptar a Lei Orgânica n.º 4/2000 à jurisprudência do Tribunal Constitucional, às diretivas europeias e à nova realidade migratória em Espanha.
As reformas legislativas neste âmbito têm vindo a ser acompanhadas da condução de processos de regularização (normalización) extraordinária de estrangeiros. Assim, de acordo com as pesquisas efetuadas, parecem ter ocorrido processos desta natureza em 1986, 1991, 1996, 2000 e 2005. O processo de 2005 surgiu na sequência da aprovação do entretanto revogado Real Decreto n.º 2393/2004, o qual previa na sua disposição transitória terceira a possibilidade de regularização (que ocorreu durante o período de fevereiro a maio de 2005) para os cidadãos estrangeiros registados junto de um município espanhol antes de 8 de agosto de 2004, com um contrato de trabalho de duração igual ou superior a seis meses.

IV — Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria

Iniciativas legislativas: Efetuada pesquisa à base de dados do processo legislativo e da atividade parlamentar (PLC), encontra-se pendente a seguinte iniciativa sobre matéria conexa que baixou à 1.ª Comissão:

Proposta de lei n.º 50/XII (1.ª) — Altera a Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, que aprovou o regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional.

V — Consultas e contributos

Foi promovida, por S. Ex.ª a Presidente da Assembleia da República, a audição dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas.

Consultas obrigatórias e facultativas: Como a discussão desta iniciativa será efetuada em conjunto com a proposta de lei n.º 50/XII (1.ª), em relação à qual se propôs que fossem ouvidos o Conselho Superior de Magistratura, o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, o Conselho Superior do Ministério Público, a Ordem dos Advogados, a Comissão Nacional de Proteção de Dados e o Conselho Consultivo para os Assuntos da Imigração, poderá também ser pedido parecer às mesmas entidades.
Se a Comissão o entender poderá ouvir ainda associações de defesa dos direitos dos imigrantes.

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Contributos de entidades que se pronunciaram: O Governo da Região Autónoma da Madeira já enviou o seu parecer.

VI — Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação

Em face dos elementos disponíveis não é possível quantificar eventuais encargos resultantes da aprovação da presente iniciativa.

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PROPOSTA DE LEI N.º 44/XII (1.ª) (APROVA O REGIME JURÍDICO DA REORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA TERRITORIAL AUTÁRQUICA)

Texto final da Comissão de Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local, que substitui o anteriormente enviado

Capítulo I Disposições gerais

Artigo 1.º Objeto

1 — O presente diploma estabelece os objetivos, os princípios e os parâmetros da reorganização administrativa territorial autárquica e define e enquadra os termos da participação das autarquias locais na concretização desse processo.
2 — O presente diploma consagra a obrigatoriedade da reorganização administrativa do território das freguesias e regula e incentiva a reorganização administrativa do território dos municípios.

Artigo 2.º Objetivos da reorganização administrativa territorial autárquica

A reorganização administrativa territorial autárquica prossegue os seguintes objetivos:

a) Promoção da coesão territorial e do desenvolvimento local; b) Alargamento das atribuições e competências das freguesias e dos correspondentes recursos; c) Aprofundamento da capacidade de intervenção da junta de freguesia; d) Melhoria e desenvolvimento dos serviços públicos de proximidade prestados pelas freguesias às populações; e) Promoção de ganhos de escala, de eficiência e da massa crítica nas autarquias locais; f) Reestruturação, por agregação, de um número significativo de freguesias em todo o território nacional, com especial incidência nas áreas urbanas.

Artigo 3.º Princípios

A reorganização administrativa territorial autárquica obedece aos seguintes princípios:

a) Preservação da identidade histórica, cultural e social das comunidades locais, incluindo a manutenção da anterior denominação das freguesias agregadas, nos termos e para os efeitos previstos no presente diploma;

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b) Participação das autarquias locais na concretização da reorganização administrativa dos respetivos territórios; c) Universalidade do esforço e flexibilidade no desenho de soluções concretas de reorganização administrativa territorial autárquica; d) Obrigatoriedade da reorganização administrativa do território das freguesias; e) Estímulo à reorganização administrativa do território dos municípios; f) Equilíbrio e adequação demográfica das freguesias.

Capítulo II Reorganização administrativa do território das freguesias

Artigo 4.º Níveis de enquadramento

1 — A reorganização administrativa territorial autárquica implica a agregação de freguesias a concretizar por referência aos limites territoriais do respetivo município, segundo parâmetros de agregação diferenciados em função do número de habitantes e da densidade populacional de cada município.
2 — Para efeitos do número anterior, os municípios são classificados de acordo com os seguintes níveis:

a) Nível 1: municípios com densidade populacional superior a 1000 habitantes por km2 e com população igual ou superior a 40 000 habitantes; b) Nível 2: municípios com densidade populacional superior a 1000 habitantes por km2 e com população inferior a 40.000 habitantes, bem como municípios com densidade populacional entre 100 e 1000 habitantes por km2 e com população igual ou superior a 25 000 habitantes; c) Nível 3: municípios com densidade populacional entre 100 e 1000 habitantes por km2 e com população inferior a 25 000 habitantes, bem como municípios com densidade populacional inferior a 100 habitantes por km2.

3 — A classificação de cada município segundo os níveis previstos no número anterior consta do anexo I da presente lei, que dela faz parte integrante.

Artigo 5.º Classificação de freguesias situadas em lugar urbano

1 — Para efeitos da presente lei, considera-se lugar urbano o lugar com população igual ou superior a 2000 habitantes, conforme Anexo II da presente lei, que dela faz parte integrante.
2 — Nos casos em que em cada um dos lugares urbanos ou em lugares urbanos sucessivamente contíguos do município se situe apenas o território de uma freguesia, deve esta ser considerada como não situada em lugar urbano para efeitos da aplicação do n.º 1 do artigo seguinte.
3 — Em casos devidamente fundamentados, a assembleia municipal pode, no âmbito da respetiva pronúncia prevista no artigo 11.º do presente diploma, considerar como não situadas nos lugares urbanos do município freguesias que como tal sejam consideradas nos termos dos números anteriores.
4 — Para efeitos do disposto no número anterior, devem ser tomados em consideração, designadamente:

a) A tipologia predominante das atividades económicas; b) O grau de desenvolvimento das atividades geradoras de fluxos significativos de população, bens e informação; c) A dimensão e o grau de cobertura das infraestruturas urbanas e da prestação dos serviços associados, nomeadamente dos sistemas de transportes públicos, de abastecimento de água e saneamento de distribuição de energia e de telecomunicações; d) O nível de aglomeração de edifícios.

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Artigo 6.º Parâmetros de agregação

1 — A reorganização administrativa do território das freguesias deve alcançar os seguintes parâmetros de agregação:

a) Em cada município de Nível 1, uma redução global do respetivo número de freguesias correspondente a, no mínimo, 55% do número de freguesias cujo território se situe, total ou parcialmente, no mesmo lugar urbano ou em lugares urbanos sucessivamente contíguos e 35% do número das outras freguesias; b) Em cada município de Nível 2, uma redução global do respetivo número de freguesias correspondente a, no mínimo, 50% do número de freguesias cujo território se situe, total ou parcialmente, no mesmo lugar urbano ou em lugares urbanos sucessivamente contíguos e 30% do número das outras freguesias; c) Em cada município de Nível 3, uma redução global do respetivo número de freguesias correspondente a, no mínimo, 50% do número de freguesias cujo território se situe, total ou parcialmente no mesmo lugar urbano ou em lugares urbanos sucessivamente contíguos e 25% do número das outras freguesias.

2 — Da reorganização administrativa do território das freguesias não pode resultar a existência de freguesias com um número inferior a 150 habitantes.
3 — Sem prejuízo do disposto no número anterior, a reorganização administrativa do território das freguesias não é obrigatória nos municípios em cujo território se situem quatro ou menos freguesias.
4 — Sem prejuízo do disposto no n.º 2, nos casos em que o cumprimento dos parâmetros de agregação definidos no n.º 1 determine a existência de um número de freguesias inferior a quatro, a pronúncia da assembleia municipal, prevista no artigo 11.º do presente diploma, pode contemplar a existência de quatro freguesias no território do respetivo município.

Artigo 7.º Flexibilidade da pronúncia da assembleia municipal

1 — No exercício da respetiva pronúncia prevista no artigo 11.º do presente diploma, a assembleia municipal goza de uma margem de flexibilidade que lhe permite, em casos devidamente fundamentados, propor uma redução do número de freguesias do respetivo município até 20% inferior ao número global de freguesias a reduzir resultante da aplicação das percentagens previstas no n.º 1 do artigo 6.º da presente lei.
2 — Em casos devidamente fundamentados, a assembleia municipal pode alcançar a redução global do número de freguesias prevista no presente diploma aplicando proporções diferentes das consagradas no n.º 1 do artigo 6.º da presente lei.
3 — O disposto no presente artigo não prejudica a obrigação prevista no n.º 2 do artigo 6.º.

Artigo 8.º Orientações para a reorganização administrativa

As entidades que emitam pronúncia ou parecer sobre a reorganização administrativa do território das freguesias ao abrigo do presente diploma consideram as seguintes orientações meramente indicativas:

a) A sede do município deve ser preferencialmente considerada como polo de atração das freguesias que lhe sejam contíguas, independentemente de nestas se situarem ou não lugares urbanos, de modo a promover as respetivas dinâmicas económicas e sociais; b) As freguesias com um índice de desenvolvimento económico e social mais elevado, um maior número de habitantes e uma maior concentração de equipamentos coletivos devem ser consideradas, no quadro da prestação de serviços públicos de proximidade, como preferenciais polos de atração das freguesias contíguas, sem prejuízo da consagração de soluções diferenciadas em função de razões de natureza histórica, cultural, social ou outras;

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c) As freguesias devem ter escala e dimensão demográfica adequadas, que correspondem indicativamente ao máximo de 50 000 habitantes e aos mínimos de:

i) Nos municípios de Nível 1, 20 000 habitantes por freguesia no lugar urbano e de 5000 habitantes nas outras freguesias; ii) Nos municípios de Nível 2, 15 000 habitantes por freguesia no lugar urbano e de 3000 nas outras freguesias; iii) Nos municípios de Nível 3, 2500 habitantes por freguesia no lugar urbano e de 500 habitantes nas outras freguesias.

Artigo 9.º Agregação de freguesias

1 — A freguesia criada por efeito da agregação tem a faculdade de incluir na respetiva denominação a expressão «União das Freguesias», seguida das denominações de todas as freguesias anteriores que nela se agregam.
2 — A freguesia criada por efeito da agregação constitui uma nova pessoa coletiva territorial, dispõe de uma única sede e integra o património, os recursos humanos, os direitos e as obrigações das freguesias agregadas.
3 — A agregação das freguesias não põe em causa o interesse da preservação da identidade cultural e histórica, incluindo a manutenção dos símbolos das anteriores freguesias.
4 — O Governo regulará a possibilidade de os interessados nascidos antes da agregação de freguesias prevista na presente lei solicitarem a manutenção no registo civil da denominação da freguesia agregada onde nasceram.

Artigo 10.º Reforço de competências e recursos financeiros

1 — A reorganização administrativa do território das freguesias é acompanhada de um novo regime de atribuições e competências, que reforça as competências próprias dos órgãos das freguesias e amplia as competências delegáveis previstas na lei, em termos a definir em diploma próprio.
2 — As competências próprias das freguesias podem ser diferenciadas em função das suas específicas características demográficas e abrangem, designadamente, os seguintes domínios, em termos a definir em diploma próprio:

a) Manutenção de instalações e equipamentos educativos; b) Construção, gestão e conservação de espaços e equipamentos coletivos; c) Licenciamento de atividades económicas; d) Apoio social; e) Promoção do desenvolvimento local.

3 — O reforço das competências próprias das freguesias é acompanhado do reforço das correspondentes transferências financeiras do Estado, calculadas no quadro da despesa histórica suportada pelo respetivo município no âmbito do seu exercício.
4 — Sem prejuízo do disposto no número anterior, a participação no Fundo de Financiamento das Freguesias (FFF) da freguesia criada por agregação é aumentada em 15% até ao final do mandato seguinte à agregação.
5 — Excetua-se do disposto no número anterior a criação de freguesias por efeito da agregação que não resulte de pronúncia da assembleia municipal conforme com os princípios e parâmetros de agregação previstos na presente lei, não havendo, nesses casos, lugar a qualquer aumento na participação no FFF.

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Artigo 11.º Pronúncia da assembleia municipal

1 — A assembleia municipal delibera sobre a reorganização administrativa do território das freguesias, respeitando os parâmetros de agregação e considerando os princípios e as orientações estratégicas definidos na presente lei, sem prejuízo do disposto nos n.os 3 e 4 do artigo 6.º e no artigo 7.º.
2 — Sempre que câmara municipal não exerça a iniciativa para a deliberação prevista no número anterior deve apresentar à assembleia municipal um parecer sobre a reorganização do território das freguesias do respetivo município.
3 — A deliberação a que se refere o n.º 1 designa-se pronúncia da assembleia municipal.
4 — As assembleias de freguesia apresentam pareceres sobre a reorganização administrativa territorial autárquica, os quais, quando conformes com os princípios e os parâmetros definidos no presente diploma, devem ser ponderados pela assembleia municipal no quadro da preparação da sua pronúncia.
5 — A pronúncia da assembleia municipal deve conter os seguintes elementos:

a) Identificação das freguesias consideradas como situadas em lugar urbano, nos termos e para os efeitos da presente lei; b) Número de freguesias; c) Denominação das freguesias; d) Definição e delimitação dos limites territoriais de todas as freguesias; e) Determinação da localização das sedes das freguesias; f) Nota justificativa.

Artigo 12.º Prazo

A pronúncia da assembleia municipal deve ser entregue à Assembleia da República no prazo máximo de 90 dias a contar da entrada em vigor do presente diploma, acompanhada, quando emitidos, dos pareceres das assembleias de freguesia.

Artigo 13.º Unidade Técnica

1 — É criada a Unidade Técnica para a Reorganização Administrativa do Território, adiante designada por Unidade Técnica, que funciona junto da Assembleia da República.
2 — A Unidade Técnica é composta por:

a) Cinco técnicos designados pela Assembleia da República, um dos quais é o presidente; b) Um técnico designado pela Direção-Geral da Administração Local; c) Um técnico designado pela Direcção-Geral do Território; d) Cinco técnicos designados pelas Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR), um por cada uma, sob parecer das respetivas Comissões Permanentes dos Conselhos Regionais; e) Dois representantes designados pela Associação Nacional de Municípios Portugueses; f) Dois representantes designados pela Associação Nacional de Freguesias.

3 — Os técnicos designados pelas CCDR só podem participar e votar nas deliberações relativas a municípios que se integrem no âmbito territorial da respetiva CCDR.
4 — As designações previstas no n.º 2 devem ser comunicadas à Assembleia da República no prazo de 20 dias após a entrada em vigor da presente lei.

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Artigo 14.º Atividade da Unidade Técnica

1 — À Unidade Técnica compete:

a) Acompanhar e apoiar a Assembleia da República no processo de reorganização administrativa territorial autárquica, nos termos da presente lei; b) Apresentar à Assembleia da República propostas concretas de reorganização administrativa do território das freguesias, em caso de ausência de pronúncia das assembleias municipais; c) Elaborar parecer sobre a conformidade ou desconformidade das pronúncias das assembleias municipais com o disposto nos artigos 6.º e 7.º da presente lei e apresentá-lo à Assembleia da República; d) Propor às assembleias municipais, no caso de desconformidade da respetiva pronúncia, projetos de reorganização administrativa do território das freguesias.

2 — Com exceção dos casos previstos no n.º 3 do artigo 6.º, a deliberação da assembleia municipal que não promova a agregação de quaisquer freguesias é equiparada, para efeitos da presente lei, a ausência de pronúncia.
3 — As propostas, os pareceres e os projetos da Unidade Técnica são emitidos e apresentados no prazo máximo de 20 dias após o termo do prazo previsto no artigo 12.º.
4 — Os competentes serviços e organismos da Administração Pública colaboram com a Unidade Técnica e prestam-lhe o apoio técnico, documental e informativo de que esta necessitar para o exercício das suas competências ao abrigo da presente lei.

Artigo 15.º Desconformidade da pronúncia

1 — Em caso de parecer de desconformidade com o disposto nos artigos 6.º e 7.º do presente diploma, a Unidade Técnica elabora e propõe a apresentação à respetiva assembleia municipal, nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo anterior, um projeto de reorganização administrativa do território das freguesias, no prazo previsto no n.º 3 do mesmo artigo, dando conhecimento à Assembleia da República.
2 — O projeto apresentado nos termos do número anterior deve, no quadro dos princípios previstos no artigo 3.º e das orientações previstas no artigo 8.º, assegurar o cumprimento do disposto no artigo 6.º.
3 — Após a receção do projeto, e sem prejuízo do disposto no número anterior, a assembleia municipal pode, no prazo máximo de 20 dias, apresentar um projeto alternativo à Assembleia República, o qual será apreciado pela Unidade Técnica nos termos previstos na alínea c) do n.º 1 do artigo anterior.
4 — O disposto no n.º 3 do artigo 5.º e no artigo 7.º não é aplicável à pronúncia da assembleia municipal prevista no número anterior.

Capítulo III Reorganização administrativa do território dos municípios

Artigo 16.º Fusão de municípios

1 — Os municípios que pretendam concretizar processos de fusão, devem, no âmbito da pronúncia prevista no artigo 11.º, apresentar a respetiva proposta à Assembleia da República.
2 — A proposta referida no número anterior deve ser instruída com os seguintes elementos:

a) Identificação dos municípios a fundir; b) Denominação do novo município; c) Definição e delimitação dos respetivos limites territoriais; d) Determinação da localização da respetiva sede;

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e) Nota justificativa.

3 — No caso de fusão de municípios, a Direção-Geral das Autarquias Locais assegura o acompanhamento e o apoio técnico ao respetivo processo.
4 — Os municípios criados por fusão têm tratamento preferencial no acesso a linhas de crédito asseguradas pelo Estado e no apoio a projetos nos domínios do empreendedorismo, da inovação social e da promoção da coesão territorial.
5 — Sem prejuízo do disposto no número anterior, a participação no Fundo de Garantia Municipal (FGM) do município criado por fusão é aumentada em 15% até ao final do mandato seguinte à fusão.

Artigo 17.º Redefinição de circunscrições territoriais

1 — Os municípios que não apresentem propostas de fusão podem propor, no âmbito da pronúncia prevista no artigo 11.º e mediante acordo, a alteração dos respetivos limites territoriais, incluindo a transferência entre si da totalidade ou de parte do território de uma ou mais freguesias.
2 — A redefinição dos limites territoriais do município, caso envolva transferência de freguesias, não prejudica o cumprimento dos parâmetros de agregação definidos no artigo 6.º.

Capítulo IV Disposições finais

Artigo 18.º Regiões autónomas

1 — O presente diploma aplica-se em todo o território nacional.
2 — Nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira as pronúncias e os projetos previstos nos artigos 11.º e 15.º são entregues às respetivas assembleias legislativas regionais.

Artigo 19.º Arredondamentos

O resultado da aplicação das percentagens previstas no n.º 1 do artigo 6.º e no n.º 1 do artigo 7.º é calculado segundo as regras gerais do arredondamento.

Artigo 20.º Contagem dos prazos

A contagem dos prazos previstos na presente lei é feita nos termos previstos no Código do Processo Civil.

Artigo 21.º Norma revogatória

São revogadas a Lei n.º 11/82, de 2 de junho, a Lei n.º 8/93, de 5 de março, e o artigo 33.º da Lei n.º 2/2007, de 15 de janeiro.

Artigo 22.º Entrada em vigor

O presente diploma entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.

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Anexo I Classificação dos municípios por níveis

Municípios de Nível 1 Almada Amadora Barreiro Cascais Funchal Gondomar Lisboa Loures Maia Matosinhos Moita Odivelas Oeiras Porto Seixal Sintra Valongo Vila Nova de Gaia

Municípios de Nível 2 Águeda Albergaria-a-Velha Albufeira Alcobaça Alenquer Amarante Anadia Angra do Heroísmo Aveiro Barcelos Braga Caldas da Rainha Câmara de Lobos Coimbra Entroncamento Espinho

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Esposende Estarreja Fafe Faro Felgueiras Figueira da Foz Guimarães Ílhavo Lagos Lamego Leiria Lourinhã Lousada Mafra Marco de Canaveses Marinha Grande Montemor-o-Velho Montijo Olhão Oliveira de Azeméis Ourém Ovar Paços de Ferreira Palmela Paredes Penafiel Peniche Ponta Delgada Ponte de Lima Portimão Póvoa de Varzim Ribeira Grande Santa Cruz Santa Maria da Feira Santo Tirso Santarém São João da Madeira Sesimbra Setúbal Tomar Torres Novas

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Torres Vedras Trofa Viana do Castelo Vila do Conde Vila Franca de Xira Vila Nova de Famalicão Vila Real Vila Verde Viseu Vizela

Municípios de nível 3 Abrantes Aguiar da Beira Alandroal Alcácer do Sal Alcanena Alcochete Alcoutim Alfândega da Fé Alijó Aljezur Aljustrel Almeida Almeirim Almodôvar Alpiarça Alter do Chão Alvaiázere Alvito Amares Ansião Arcos de Valdevez Arganil Armamar Arouca Arraiolos Arronches Arruda dos Vinhos Avis

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Azambuja Baião Barrancos Batalha Beja Belmonte Benavente Bombarral Borba Boticas Bragança Cabeceiras de Basto Cadaval Calheta Calheta (São Jorge) Caminha Campo Maior Cantanhede Carrazeda de Ansiães Carregal do Sal Cartaxo Castanheira de Pêra Castelo Branco Castelo de Paiva Castelo de Vide Castro Daire Castro Marim Castro Verde Celorico da Beira Celorico de Basto Chamusca Chaves Cinfães Condeixa-a-Nova Constância Coruche Corvo Covilhã Crato Cuba Elvas

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Estremoz Évora Ferreira do Alentejo Ferreira do Zêzere Figueira de Castelo Rodrigo Figueiró dos Vinhos Fornos de Algodres Freixo de Espada à Cinta Fronteira Fundão Gavião Góis Golegã Gouveia Grândola Guarda Horta Idanha-a-Nova Lagoa Lagoa (Açores) Lajes das Flores Lajes do Pico Loulé Lousã Mação Macedo de Cavaleiros Machico Madalena Mangualde Manteigas Marvão Mealhada Meda Melgaço Mértola Mesão Frio Mira Miranda do Corvo Miranda do Douro Mirandela Mogadouro

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Moimenta da Beira Monção Monchique Mondim de Basto Monforte Montalegre Montemor-o-Novo Mora Mortágua Moura Mourão Murça Murtosa Nazaré Nelas Nisa Nordeste Óbidos Odemira Oleiros Oliveira de Frades Oliveira do Bairro Oliveira do Hospital Ourique Pampilhosa da Serra Paredes de Coura Pedrógão Grande Penacova Penalva do Castelo Penamacor Penedono Penela Peso da Régua Pinhel Pombal Ponta do Sol Ponte da Barca Ponte de Sor Portalegre Portel Porto de Mós

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Porto Moniz Porto Santo Póvoa de Lanhoso Povoação Proença-a-Nova Redondo Reguengos de Monsaraz Resende Ribeira Brava Ribeira de Pena Rio Maior Sabrosa Sabugal Salvaterra de Magos Santa Comba Dão Santa Cruz da Graciosa Santa Cruz das Flores Santa Marta de Penaguião Santana Santiago do Cacém São Brás de Alportel São João da Pesqueira São Pedro do Sul São Roque do Pico São Vicente Sardoal Sátão Seia Sernancelhe Serpa Sertã Sever do Vouga Silves Sines Sobral de Monte Agraço Soure Sousel Tábua Tabuaço Tarouca Tavira

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Terras de Bouro Tondela Torre de Moncorvo Trancoso Vagos Vale de Cambra Valença Valpaços Velas Vendas Novas Viana do Alentejo Vidigueira Vieira do Minho Vila da Praia da Vitória Vila de Rei Vila do Bispo Vila do Porto Vila Flor Vila Franca do Campo Vila Nova da Barquinha Vila Nova de Cerveira Vila Nova de Foz Côa Vila Nova de Paiva Vila Nova de Poiares Vila Pouca de Aguiar Vila Real de Santo António Vila Velha de Ródão Vila Viçosa Vimioso Vinhais Vouzela

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Anexo II (a que se refere o artigo 5.º)

Lista de lugares urbanos por município

Município Lugar Urbano Abrantes Abrantes Pego Tramagal Águeda Águeda Fermentelos Mourisca Albergaria-a-Velha Albergaria-a-Velha Albufeira Albufeira Ferreiras Alcácer do Sal Alcácer do Sal Alcanena Alcanena Minde Alcobaça Alcobaça Benedita Pataias São Martinho do Porto Alcochete Alcochete Samouco Alenquer Alenquer Carregado Alfândega da Fé Alfândega da Fé Aljustrel Aljustrel Almada Almada Alto do Indio Aroeira Botequim Charneca da Caparica Costa da Caparica Monte da Caparica Pinhal do Vidal Quintinhas Sobreda Trafaria Vale Cavala Vale Fetal Vale Figueira Vale Flores Vale Rosal Vila Nova

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Almeida Vilar Formoso Almeirim Almeirim Fazendas de Almeirim Almodôvar Almodôvar Alpiarça Alpiarça Alter do Chão Alter do Chão Amadora Amadora Amarante Amarante Vila Meã Amares Amares Anadia Anadia Angra do Heroísmo Angra do Heroísmo São Mateus Terra Chã Arcos de Valdevez Arcos de Valdevez Arganil Arganil Arouca Arouca Arraiolos Arraiolos Arruda dos Vinhos Arruda dos Vinhos Aveiro Aveiro Azurva Cacia Eixo Quinta do Picado Azambuja Aveiras de Cima Azambuja Baião Baião Barcelos Barcelos Barreiro Barreiro Lavradio Mata dos Loios Quinta da Lomba Vila Chã Beja Beja Belmonte Belmonte Benavente Benavente Porto Alto Samora Correia Bombarral Bombarral Borba Borba Braga Braga Bragança Bragança Cabeceiras de Basto Cabeceiras de Basto Cadaval Cadaval Caldas da Rainha Caldas da Rainha

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Câmara de Lobos Câmara de Lobos Estreito de Câmara de Lobos Caminha Caminha Vila Praia de Âncora Campo Maior Campo Maior Cantanhede Ançã Cantanhede Cartaxo Cartaxo Vila Chã de Ourique Cascais Abóboda Alapraia Alcabideche Alcoitão Alvide Amoreira Bairro da Cruz Vermelha Bairro do Rosário Bicesse Cabeço de Mouro Caparide Carcavelos Cascais Estoril Fontainhas Madorna Manique Matarraque Mato Cheirinhos Monte Estoril Murtal Outeiro de Polima Pai do Vento Pampilheira Parede Penedo Rana São Domingos de Rana São João do Estoril São Miguel das Encostas São Pedro do Estoril Sassoeiros Tires Torre Trajouce

Zambujal

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Castelo Branco Alcains Castelo Branco Castelo de Paiva Castelo de Paiva Raiva Santa Maria de Sardoura Castelo de Vide Castelo de Vide Castro Daire Castro Daire Castro Verde Castro Verde Celorico da Beira Celorico da Beira Celorico de Basto Celorico de Basto Chamusca Chamusca Chaves Chaves Coimbra Coimbra São Silvestre Condeixa-a-Nova Condeixa-a-Nova Coruche Coruche Foros de Coruche Covilhã Cantar-Galo Covilhã Teixoso Tortozendo Cuba Cuba Elvas Elvas Entroncamento Entroncamento Espinho Anta Espinho Paramos Esposende Apúlia Esposende Fão Forjães Estarreja Estarreja Estremoz Estremoz Évora Bairro dos Canaviais Évora Fafe Arões (S. Romão) Fafe Faro Faro Montenegro Felgueiras Felgueiras Lixa Torrados/Sousa Ferreira do Alentejo Ferreira do Alentejo Figueira da Foz Figueira da Foz Tavarede

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Figueira de Castelo Rodrigo Figueira de Castelo Rodrigo Freixo de Espada à Cinta Freixo de Espada à Cinta Funchal Funchal Fundão Fundão Golegã Golegã Gondomar Fânzeres Gondomar Rio Tinto São Pedro da Cova Valbom Gouveia Gouveia Grândola Grândola Guarda Guarda Guimarães Brito Caldelas das Taipas Guimarães Lordelo Moreira de Cónegos Pevidém Ponte Ronfe S. Torcato Serzedelo Horta Horta Idanha-a-Nova Idanha-a-Nova Ílhavo Gafanha da Encarnação Gafanha da Nazaré Ílhavo Lagoa (Açores) Água de Pau Lagoa Lagoa Lagoa Mexilhoeira da Carregação Lagos Lagos Lamego Lamego Leiria Leiria Lisboa Lisboa Loulé Almancil Loulé Quarteira Vilamoura Loures Bobadela Camarate Catujal Loures Moscavide Portela

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Prior Velho Quinta da Fonte Sacavém Santa Iria de Azóia São João da Talha Unhos Lourinhã Lourinhã Lousã Lousã Lousada Lousada Lousada Senhora Aparecida Macedo de Cavaleiros Macedo de Cavaleiros Machico Machico Mafra Ericeira Mafra Malveira Póvoa da Galega Venda do Pinheiro Maia Águas Santas Castêlo da Maia Folgosa Maia Milheirós Moreira Nogueira Pedrouços Silva Escura Vila Nova da Telha Mangualde Mangualde Manteigas Manteigas Marco de Canaveses Marco de Canaveses Vila de Alpendorada Marinha Grande Embra Marinha Grande Ordem Vieira de Leiria Matosinhos Custóias Guifões Lavra Leça do Balio Matosinhos Perafita Santa Cruz do Bispo São Mamede de Infesta Senhora da Hora Mealhada Mealhada Pampilhosa

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Meda Meda Melgaço Melgaço Mira Mira Praia de Mira Miranda do Corvo Miranda do Corvo Miranda do Douro Miranda do Douro Mirandela Mirandela Mogadouro Mogadouro Moimenta da Beira Moimenta da Beira Moita Alhos Vedros Arroteias Bairro Gouveia Baixa da Banheira Fonte da Prata Moita Vale da Amoreira Monção Monção Monchique Monchique Montemor-o-Novo Montemor-o-Novo Montemor-o-Velho Carapinheira Pereira Montijo Montijo Samouco Mora Mora Moura Amareleja Moura Murça Murça Murtosa Bunheiro Murtosa Torreira Nazaré Nazaré Valado de Frades Nelas Canas de Senhorim Nelas Nisa Nisa Óbidos Gaeiras Odemira Odemira São Teotónio Vila Nova de Milfontes

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Odivelas Bairros Casal Novo e Moinho do Baeta Caneças Famões Odivelas Olival Basto Paiã Pontinha Póvoa de Santo Adrião Presa Ramada Serra da Luz Oeiras Algés Barcarena Carnaxide Casal da Choca Caxias Cruz Quebrada-Dafundo Laveiras Linda-a-Velha Miraflores Murganhal Oeiras Outurela-Portela Paço de Arcos Porto Salvo Queijas Queluz de Baixo Tercena Olhão Fuseta Olhão Oliveira de Azeméis Cesar Nogueira do Cravo Oliveira de Azeméis Pinheiro da Bemposta Vila de Cucujães Oliveira de Frades Oliveira de Frades Oliveira do Bairro Oliveira do Bairro Oliveira do Hospital Oliveira do Hospital Ourém Fátima Ourém Ovar Furadouro Ovar Praia São João

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Paços de Ferreira Carvalhosa Frazão Freamunde Paços de Ferreira Palmela Aires Cabanas Palmela Pinhal Novo Quinta do Anjo Paredes Baltar Cete Gandra Lordelo Paredes Rebordosa Recarei Sobreira Vilela Penafiel Abragão Paço de Sousa Penafiel Rio de Moinhos Peniche Atouguia da Baleia Ferrel Peniche Peso da Régua Peso da Régua Pinhel Pinhel Pombal Pombal Ponta Delgada Arrifes Capelas Fajã de Baixo Fajã de Cima Livramento Ponta Delgada Relva São Roque São Vicente Ponte da Barca Ponte da Barca Ponte de Lima Arcozelo Ponte de Lima Ponte de Sor Ponte de Sôr Portalegre Portalegre Portel Portel Portimão Pedra Mourinha-Vale Lagar Portimão Porto Porto

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Porto de Mós Mira de Aire Póvoa de Lanhoso Póvoa de Lanhoso Póvoa de Varzim Póvoa de Varzim São Pedro de Rates Proença-a-Nova Proença-a-Nova Redondo Redondo Reguengos de Monsaraz Reguengos de Monsaraz Resende Resende Ribeira Grande Pico da Pedra Rabo de Peixe Ribeira Grande Ribeira Seca Ribeirinha Rio Maior Rio Maior Salvaterra de Magos Foros de Salvaterra Glória do Ribatejo Marinhais Salvaterra de Magos Santa Comba Dão Santa Comba Dão Santa Cruz Abegoaria Livramento Quinta Santa Maria da Feira Argoncilhe Arrifana Caldas de São Jorge Canedo Fiães Lobão Lourosa Mozelos Nogueira da Regedoura Paços de Brandão Rio Meão Santa Maria da Feira Santa Maria de Lamas São João de Ver São Miguel de Souto São Paio de Oleiros Santarém Santarém Vale de Santarém Santiago do Cacém Santiago do Cacém Vila Nova de Santo André

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Santo Tirso Rebordões S. Martinho do Campo Santo Tirso São Tomé de Negrelos Vila das Aves Vilarinho São Brás de Alportel São Brás de Alportel São João da Madeira São João da Madeira São Pedro do Sul São Pedro do Sul Sátão Sátão Seia São Romão Seia Seixal Aldeia de Paio Pires Alto do Moinho Amora Casal do Marco Cavaquinhas Corroios Cruz de Pau Fernão Ferro Fogueteiro Foros de Amora Laranjeiras Miratejo Murtinheira Paivas Pinhal do General Pinhal do Vidal Pinhal dos Frades Quinta da Boa Hora Redondos Santa Marta do Pinhal Seixal Torre da Marinha Vale de Milhaços Serpa Pias Serpa Vila Nova de São Bento Sertã Sertã Sesimbra Almoinha Boa Água Quinta do Conde Sesimbra

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Setúbal Brejos de Clérigo Praias do Sado Santo Ovídio Setúbal Vila Nogueira de Azeitão Silves Armação de Pêra São Bartolomeu de Messines Silves Sines Sines Sintra Abrunheira Agualva-Cacém Albarraque Algueirão-Mem Martins Belas Beloura Casal da Barota Casal da Carregueira Casal de Cambra Idanha Lourel Mercês Paiões Queluz Rinchoa Rio de Mouro Serra das Minas Sintra Varge Mondar Sobral de Monte Agraço Sobral de Monte Agraço Tábua Tábua Tavira Tavira Tomar Tomar Tondela Tondela Torre de Moncorvo Torre de Moncorvo Torres Novas Riachos Torres Novas Torres Vedras Torres Vedras Trancoso Trancoso Trofa Trofa Vila do Coronado Vagos Vagos Vale de Cambra Vale de Cambra Valença Valença

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Valongo Campo Ermesinde São Vicente de Alfena Sobrado Valongo Valpaços Valpaços Vendas Novas Vendas Novas Viana do Alentejo Viana do Alentejo Viana do Castelo Alvarães Anha Barroselas Darque Viana do Castelo Vidigueira Vidigueira Vila da Praia da Vitória Lajes Praia da Vitória Vila do Conde Areia Vila do Conde Vila Flor Vila Flor Vila Franca de Xira Alhandra Alverca do Ribatejo Arcena Bom Retiro Bom Sucesso Castanheira do Ribatejo Forte da Casa Póvoa de Santa Iria Povos Sobralinho Vialonga Vila Franca de Xira Vila Franca do Campo Ponta Garça Vila Franca do Campo Vila Nova de Famalicão Joane Riba de Ave Ribeirão Vila Nova de Famalicão Vila Nova de Foz Côa Vila Nova de Foz Côa

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Vila Nova de Gaia Arcozelo Avintes Canelas Crestuma Grijó Lever Olival Pedroso Perosinho Sandim São Félix da Marinha Serzedo Vila Nova de Gaia Vila Pouca de Aguiar Vila Pouca de Aguiar Vila Real Vila Real Vila Real de Santo António Monte Gordo Vila Real de Santo António Vila Verde Vila de Prado Vila Verde Vila Viçosa Vila Viçosa Vinhais Vinhais Viseu Abravezes Ranhados Repeses São Salvador Viseu Vizela Vizela

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PROPOSTA DE LEI N.º 50/XII (1.ª) (ALTERA A LEI N.º 23/2007, DE 4 DE JULHO, QUE APROVA O REGIME JURÍDICO DE ENTRADA, PERMANÊNCIA, SAÍDA E AFASTAMENTO DE ESTRANGEIROS DO TERRITÓRIO NACIONAL)

Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio

Parecer

Parte I — Considerandos

1 — Nota introdutória: O Governo tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República, em 22 de março de 2012, a proposta de lei n.º 50/XII (1.ª) — Altera a Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, que aprovou o regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional.
Por despacho de S. Ex.ª a Presidente da Assembleia da República de 27 de março de 2012, a iniciativa em apreço foi admitida e baixou à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias para emissão de parecer.

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2 — Do objeto, conteúdo e motivação da iniciativa: As alterações propostas são justificadas pelo Governo pela necessidade de convergência dos Estadosmembros na definição e aplicação de normas mínimas comuns, em resultado dos «constantes desafios que se colocam à União Europeia em matéria de políticas de controlo de fronteiras, asilo e imigração», bem como de dar cumprimento ao seu programa, de reforçar as medidas de integração dos imigrantes e de proteger situações vulneráveis.
Fundamentalmente, a iniciativa pretende:

1 — Harmonizar as normas e procedimentos relativos ao regresso de nacionais de Estados terceiros em situação irregular (Diretiva 2008/115/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, «Diretiva Retorno»); 2 — Introduzir um novo tipo de autorização de residência, denominado «Cartão azul UE», relativo às condições de entrada e de residência de nacionais de países terceiros para efeitos de emprego altamente qualificado (Diretiva 2009/50/CE, do Conselho, de 25 de maio de 2009, «Diretiva do Emprego Altamente Qualificado»); 3 — Definir normas mínimas relativas a sanções e medidas a aplicar aos empregadores que empreguem nacionais de países terceiros em situação irregular (Diretiva 2009/52/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de junho de 2009, «Diretiva Sanções»). Esta incriminação tem natureza subsidiária, pelo que não deve prejudicar a aplicação de normas referentes a crimes mais graves de tráfico de pessoas, maus tratos, auxílio à imigração ilegal ou angariação de mão-de-obra ilegal; 4 — Alargar o estatuto de residente de longa duração aos beneficiários de proteção internacional. (Diretiva 2011/51/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de maio de 2011, que altera a Diretiva 2003/109/CE, do Conselho, tal como definidos na Diretiva 2004/83/CE, do Conselho, de 29 de abril, transposta para o ordenamento jurídico nacional pela Lei n.º 27/2008, de 30 de junho); 5 — Reforçar o procedimento de pedido único de concessão de uma autorização única para os nacionais de países terceiros residirem e trabalharem em território nacional e aprofundar o reconhecimento dado aos direitos aos trabalhadores de países terceiros que residem legalmente em Portugal (Diretiva 2011/98/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro, e alterações decorrentes do Regulamento (CE) n.º 810/2009, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho, que estabelece o Código Comunitário de Vistos); 6 — Executar medidas estratégicas do II Plano para a Integração dos Imigrantes na Sociedade Portuguesa, que visam clarificar o regime de apoio judiciário às vítimas de tráfico de seres humanos ou de ação de auxílio à imigração ilegal, e a revisão da atual exigência de condenação em processo-crime por violência doméstica para se poder atribuir uma autorização de residência autónoma a familiares reagrupados que sejam vítimas de tal fenómeno; 7 — São ainda propostas alterações pontuais, em resultado da avaliação da execução do diploma, designadamente em relação à previsão da possibilidade do detentor de uma autorização de residência para o exercício de atividade profissional subordinada poder exercer uma atividade profissional independente; à criação de um mecanismo que permitirá a nacionais de países terceiros investir em Portugal sob determinadas condições; à diminuição, para os crimes punidos com pena de prisão igual ou inferior a cinco anos de prisão, do tempo efetivo de cumprimento da pena de prisão necessário à execução da pena de expulsão, e a possibilidade de antecipação da execução da pena de expulsão, assegurado que esteja o cumprimento do remanescente da pena no país de destino.

3 — Audições obrigatórias/facultativas: Deverão ser ouvidos o Conselho Superior de Magistratura, o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, o Conselho Superior do Ministério Público, a Ordem dos Advogados, a Comissão Nacional de Proteção de Dados e o Conselho Consultivo para os Assuntos da Imigração.
A Comissão poderá, ainda, ouvir as associações de defesa dos direitos dos imigrantes.

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Parte II — Opinião da Relatora

Nos últimos anos a imigração tem ocupado um lugar central no debate político nas sociedades ocidentais.
Esta realidade funda-se em vários fatores, entre os quais o aumento da pressão imigratória e o aumento do período de permanência dos imigrantes nos países de acolhimento. Para lidar com esta situação, os Estados têm procurado encontrar instrumentos que permitam não só regular os fluxos migratórios, mas também promover a integração social dos imigrantes. As pesquisas sociológicas têm demonstrado que a integração dos imigrantes não é um processo retilíneo ou único, mas contém em si dimensões e modalidades diferentes.
O recente fenómeno dos fluxos migratórios que chegaram à Europa no final dos anos 90 e início de 2000 levaram a União Europeia a considerar a necessidade de adotar uma Política Comum de Imigração. Decorre do Conselho Europeu de Tampere, em outubro de 1999, a necessidade de maior proteção à população imigrante, designadamente os mais vulneráveis. Assim, pode ler-se nas conclusões: O Conselho Europeu salienta a necessidade de uma gestão mais eficaz dos fluxos migratórios em todas as suas fases. Apela para a elaboração, em estreita cooperação com os países de origem e de trânsito, de campanhas de informação sobre as possibilidades reais de imigração legal, e para a prevenção de todas as formas de tráfico de seres humanos. Deverá continuar a desenvolver-se uma política comum ativa em matéria de vistos e documentos falsos, que compreenderá uma cooperação mais estreita entre as missões diplomáticas da União Europeia em países terceiros e, se necessário, a criação de serviços comuns de emissão de vistos da União Europeia. O Conselho Europeu está decidido a travar na origem o problema da imigração ilegal, e, nomeadamente, combater os indivíduos que estão envolvidos no tráfico de seres humanos e na exploração económica dos migrantes. O Conselho Europeu exorta à aprovação urgente de legislação que preveja severas sanções contra este grave crime. Mais acrescenta, O Conselho Europeu reconhece a necessidade de uma aproximação das legislações nacionais sobre as condições de admissão e residência de nacionais de países terceiros, baseada numa avaliação partilhada da evolução económica e demográfica da União, bem como da situação nos países de origem. Para tal, solicita ao Conselho que adote rapidamente decisões, com base em propostas da Comissão. Essas decisões deverão ter em conta não só a capacidade de acolhimento de cada Estadomembro, mas também os seus laços históricos e culturais com os países de origem.
O estatuto jurídico dos nacionais de países terceiros deverá ser aproximado do dos nacionais dos Estadosmembros. A uma pessoa que tenha residido legalmente num Estado-membro durante um período de tempo a determinar e possua uma autorização de residência prolongada deverá ser concedido, nesse Estado-membro, um conjunto de direitos uniformes tão próximos quanto possível dos usufruídos pelos cidadãos da União Europeia; esses direitos deverão incluir, nomeadamente, o direito de residência, de acesso ao ensino e de trabalhar por conta própria ou de outrem, bem como o princípio da não discriminação relativamente aos cidadãos do Estado de residência. O Conselho Europeu subscreve o objetivo que consiste em oferecer aos residentes nacionais de países terceiros detentores de autorizações de residência prolongada a possibilidade de obterem a nacionalidade do Estado-membro em que residem.
Ora, é neste quadro que têm sido produzidos instrumentos legislativos na Europa em busca de uma Política Comum de Imigração. Aquando da Presidência Portuguesa da União Europeia, em 2007, foi eleita a política de imigração como prioridade, propondo-se uma abordagem global e integrada desta realidade que incluísse a regulação dos fluxos migratórios, a promoção das migrações legais, a luta contra a imigração clandestina e a integração dos imigrantes nas sociedades de acolhimento. Uma política de equilíbrio que conjugasse a política de imigração com uma política coerente de ajuda ao desenvolvimento, à promoção da paz e da democracia nos países de origem.
É neste quadro que surge a Lei da Imigração (Lei n.º 23/2007, de 4 de julho) que mereceu destaque internacional, salientando-se que as medidas adotadas por Portugal com vista à integração dos imigrantes foram premiadas pelas Nações Unidas. As iniciativas de Portugal na integração de imigrantes «estão na vanguarda da Europa e do mundo».
O relatório de ONU de 2009 parte de uma constatação: «Para muitas pessoas em todo o mundo, sair da sua cidade natal, ou da sua aldeia, poderá ser a melhor — ou, às vezes, a única opção para melhorar as suas oportunidades de vida». E tem um objetivo ambicioso: levar os governos a fazerem o contrário do que muitos têm praticado, alargando os «canais de entrada existentes para que mais trabalhadores possam emigrar» e

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dando-lhes direitos, entre eles o de não permanecerem ilegais. Com as migrações garante-se mais riqueza, maior circulação de ideias e troca de culturas e, por isso, mais desenvolvimento humano, defende a ONU.
Perante esta realidade, decidiu o Governo, para surpresa de muitos, apresentar uma proposta de lei para rever a lei que aprova o regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros (Lei n.º 23/2007). Esta proposta vem introduzir alterações significativas à atual Lei n.º 23/2007, designadamente decorrentes da transposição de um acervo de diretivas europeias. A proposta, ora em análise, inscreve elementos positivos como são o reforço do papel das associações de imigrantes quanto à legitimidade para apresentar queixas contra o empregador, conforme decorre da Diretiva 2009/52/CE — Criminalização do emprego ilegal de cidadãos estrangeiros, ou ainda assegurar o acesso à proteção jurídica dos detidos estrangeiros nos aeroportos (Diretiva 2008/115/CE) ou, mesmo, permitir que os trabalhadores subordinados possam obter autorização de residência para atividade profissional independente, potenciando o empreendedorismo imigrante.
No entanto, há pontos desta proposta de lei que merecem atenção e, até, alguma preocupação. Desde logo, a transposição da diretiva do retorno, como ficou conhecida a Diretiva 2008/115/CE, que aparece como o pretexto ideal para piorar a atual lei imprimindo uma deriva preocupante, que encara o imigrante como uma ameaça, conforme se pode ler na alteração proposta à redação do artigo 134.º, constitui fundamento para a expulsão do imigrante alínea b) que constitua uma ameaça para a ordem pública, sendo um juízo moral, ao invés da atual redação que atente contra a segurança nacional, fundada em factos. Este artigo é aumentado, deixando uma enorme margem de discricionariedade para o agora designado afastamento coercivo.
Merecerão, também, análise mais cuidada os artigos 146.º-A — Condições de Detenção — e 160.º — Cumprimento da decisão.
A realidade é conhecida e sabe-se que a detenção administrativa dos requerentes de asilo e dos migrantes em situação irregular na Europa aumentou significativamente nos últimos anos. Embora o problema se deva, em parte, ao crescente afluxo de migrantes em situação irregular, não se resume a tal. Os Estados detêm os migrantes por períodos mais longos com maior frequência. A «Diretiva de Retorno» da União Europeia, que foi objeto de inúmeras críticas, permite que os Estados-membros da União Europeia detenham os migrantes em situação irregular por seis meses, podendo esse período ser prorrogado até 18 meses, o que transmite aos Estados a ideia de que as detenções longas são aceitáveis.
No entanto, a relatora foi autora de um relatório no Conselho da Europa em que preconizou medidas alternativas à detenção destas pessoas. Coloco-me sempre a questão de saber se é necessário, se é efetivamente necessário deter as pessoas por períodos tão extensos e concluo que não! Em Portugal o tempo máximo de detenção é de três meses (a proposta de lei altera para um período máximo de quatro meses), numa unidade especializada, e que a média até ser encontrada uma solução (ficar ou partir) é de 20 dias. Contudo, também tenho o dever de, enquanto autora do referido parecer, alertar para o facto de que havia situações muito diferentes, em que a duração poderia ser de anos, antes da «Diretiva de Retorno».
Não podemos esquecer que, entretanto, há seres humanos a sofrer. Os custos humanos da detenção administrativa são exorbitantes. A detenção prolongada, na maior parte dos casos em condições completamente impróprias, pode constituir um tratamento desumano ou degradante e influi negativamente na saúde física e psicológica das pessoas detidas. Acresce ainda o facto de a construção e a gestão dos centros de detenção serem extremamente dispendiosas em relação às alternativas disponíveis.
Merecerão, também, atenção as normas relativas às sanções a aplicar aos empregadores uma vez que têm que ser separadas realidades que não se misturam, como decorre da transposição feita da «Diretiva Sanções».
A política de Imigração não pode ser vista sob a perspetiva securitária, mas antes um fator de integração e coesão social. O risco das alterações agora propostas é o de acolher a visão mais «fechada» preconizada por muitos na União Europeia. Não deve ser enjeitado o capital de Portugal, como país de boas práticas de integração de imigrantes.
A opinião aqui expressa vincula apenas a sua autora e não o Grupo Parlamentar do Partido Socialista.

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Parte III — Conclusões

Pelo exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias está em condições de extrair as seguintes conclusões: A proposta de lei visa transpor as seguintes diretivas:

— Diretiva 2008/115/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados-membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular; — Diretiva 2009/50/CE, do Conselho, de 25 de maio, relativa às condições de entrada e de residência de nacionais de países terceiros para efeitos de emprego altamente qualificado; — Diretiva 2009/52/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de junho, que estabelece normas mínimas sobre sanções e medidas contra os empregadores de nacionais de países terceiros em situação irregular; — Diretiva 2011/51/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de maio de 2011, que altera a Diretiva 2003/109/CE, do Conselho, de modo a alargar o seu âmbito de aplicação aos beneficiários de proteção internacional; — Diretiva 2011/98/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa a um procedimento de pedido único de concessão de uma autorização única para os nacionais de países terceiros residirem e trabalharem no território de um Estado-membro e a um conjunto comum de direitos para os trabalhadores de países terceiros que residem legalmente num Estado-membro;

E tem em conta os seguintes Regulamentos:

— Regulamento (CE) n.º 810/2009, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, que estabelece o Código Comunitário de Vistos (Código de Vistos); — Regulamento (EU) n.º 154/2012, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de fevereiro de 2012, que altera o Regulamento (CE) 810/2009 que estabelece o Código Comunitário de Vistos (Código de Vistos); — Alterar a Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, no sentido de clarificar o regime de apoio judiciário às vítimas de tráfico de seres humanos ou de ação de auxílio à imigração ilegal; rever a exigência de condenação em processo-crime por violência doméstica para se poder atribuir uma autorização de residência autónoma a familiares reagrupados que sejam vítimas de tal fenómeno; prever a possibilidade do detentor de uma autorização de residência para o exercício de atividade profissional subordinada poder exercer uma atividade profissional independente; criar um mecanismo que permitirá a nacionais de países terceiros investir em Portugal sob determinadas condições; diminuir, para os crimes punidos com pena de prisão igual ou inferior a cinco anos de prisão, do tempo efetivo de cumprimento da pena de prisão necessário à execução da pena de expulsão, e a possibilidade de antecipação da execução da pena de expulsão, assegurado que esteja o cumprimento do remanescente da pena no país de destino.

Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de parecer que a proposta de lei n.º 50/XII (1.ª) reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser discutido e votado em Plenário.

Parte IV — Anexos

Anexa-se a nota técnica elaborada pelos serviços, em 10 de abril de 2012, ao abrigo do disposto no artigo 131.º do Regimento da Assembleia da República.

Palácio de São Bento, 11 de abril de 2012 A Deputada Relatora, Ana Catarina Mendes — O Presidente da Comissão, Fernando Negrão.

Nota: — O parecer foi aprovado por unanimidade, tendo-se registado a ausência de Os Verdes.

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Nota Técnica

Proposta de lei n.º 50/XII (1.ª) Altera a Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, que aprovou o regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional Data de admissão: 27 de março de 2012 Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª Comissão)

Índice

I — Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa II — Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do cumprimento da lei formulário III — Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes IV — Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria V — Consultas e contributos VI — Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação

Elaborada por: Francisco Alves e Ana Vargas (DAC) — Ana Paula Bernardo (DAPLEN) — Teresa Félix e Luís Filipe Siva (BIB) — Fernando Marques Pereira e Dalila Maulide (DILP) Data: 10 de abril de 2012

I — Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa

A proposta de lei sub judice visa alterar a Lei n.º 23/2007, de 4 de julho — Regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional.
As alterações propostas são justificadas pelo Governo pela necessidade de convergência dos Estadosmembros na definição e aplicação de normas mínimas comuns, em resultado dos «constantes desafios que se colocam à União Europeia em matéria de políticas de controlo de fronteiras, asilo e imigração», bem como de dar cumprimento ao seu programa, de reforçar as medidas de integração dos imigrantes e de proteger situações vulneráveis.
A iniciativa pretende, fundamentalmente, o seguinte:

— Harmonizar as normas e procedimentos relativos ao regresso de nacionais de Estados terceiros em situação irregular (Diretiva 2008/115/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, «Diretiva Retorno»); — Introduzir um novo tipo de autorização de residência, denominado «Cartão azul UE», relativo às condições de entrada e de residência de nacionais de países terceiros para efeitos de emprego altamente qualificado (Diretiva 2009/50/CE, do Conselho, de 25 de maio de 2009, «Diretiva do Emprego Altamente Qualificado»); — Definir normas mínimas relativas a sanções e medidas a aplicar aos empregadores que empreguem nacionais de países terceiros em situação irregular (Diretiva 2009/52/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de junho de 2009, «Diretiva Sanções»). Esta incriminação tem natureza subsidiária, pelo que não deve prejudicar a aplicação de normas referentes a crimes mais graves de tráfico de pessoas, maus tratos, auxílio à imigração ilegal ou angariação de mão-de-obra ilegal; — Alargar o estatuto de residente de longa duração aos beneficiários de proteção internacional (Diretiva 2011/51/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de maio de 2011, que altera a Diretiva 2003/109/CE, do Conselho, tal como definidos na Diretiva 2004/83/CE, do Conselho, de 29 de abril, transposta para o ordenamento jurídico nacional pela Lei n.º 27/2008, de 30 de junho); Consultar Diário Original

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— Reforçar o procedimento de pedido único de concessão de uma autorização única para os nacionais de países terceiros residirem e trabalharem em território nacional e aprofundar o reconhecimento dado aos direitos aos trabalhadores de países terceiros que residem legalmente em Portugal (Diretiva 2011/98/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro, e alterações decorrentes do Regulamento (CE) n.º 810/2009, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho, que estabelece o Código Comunitário de Vistos); — Executar medidas estratégicas do II Plano para a Integração dos Imigrantes na sociedade portuguesa, que visam clarificar o regime de apoio judiciário às vítimas de tráfico de seres humanos ou de ação de auxílio à imigração ilegal, e a revisão da atual exigência de condenação em processo-crime por violência doméstica para se poder atribuir uma autorização de residência autónoma a familiares reagrupados que sejam vítimas de tal fenómeno.

São ainda propostas alterações pontuais, em resultado da avaliação da execução do diploma, designadamente em relação à previsão da possibilidade do detentor de uma autorização de residência para o exercício de atividade profissional subordinada poder exercer uma atividade profissional independente; à criação de um mecanismo que permitirá a nacionais de países terceiros investir em Portugal sob determinadas condições; à diminuição, para os crimes punidos com pena de prisão igual ou inferior a cinco anos de prisão, do tempo efetivo de cumprimento da pena de prisão necessário à execução da pena de expulsão, e a possibilidade de antecipação da execução da pena de expulsão, assegurado que esteja o cumprimento do remanescente da pena no país de destino.

II — Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do cumprimento da lei formulário

Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais: A presente iniciativa é apresentada pelo Governo, no âmbito do seu poder de iniciativa, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 167.º e na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição, e no artigo 118.º do Regimento, com pedido de prioridade e urgência.
Toma a forma de proposta de lei, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 119.º do Regimento, é subscrita pelo Primeiro-Ministro e pelo Ministro-Adjunto e dos Assuntos Parlamentares, e menciona que foi aprovada em Conselho de Ministros, em 22 de março de 2012, em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 123.º do Regimento. Mostra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, cumprindo assim os requisitos formais dos n.os 1 e 2 do artigo 124.º do Regimento.
Nos termos do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 274/2009, de 2 de outubro, «Os atos e diplomas aprovados pelo Governo cujos projetos tenham sido objeto de consulta direta contêm, na parte final do respetivo preâmbulo ou da exposição de motivos, referência às entidades consultadas e ao carácter obrigatório ou facultativo das mesmas. No caso de propostas de lei, deve ser enviada cópia à Assembleia da República dos pareceres ou contributos resultantes da consulta direta às entidades cuja consulta seja constitucional ou legalmente obrigatória e que tenham sido emitidos no decurso do procedimento legislativo do Governo». No mesmo sentido, o n.º 3 do artigo 124.º do Regimento prevê que as propostas de lei devem ser acompanhadas dos estudos, documentos e pareceres que as tenham fundamentado. O Governo, em conformidade, informa que promoveu a audição dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas, do Conselho Superior da Magistratura, do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, do Conselho Superior do Ministério Público, da Ordem dos Advogados, da Comissão Nacional de Proteção de Dados e do Conselho Consultivo para os Assuntos da Imigração, «sendo os respetivos pareceres facultados à Assembleia da República para ponderação no âmbito do processo legislativo». Em 23 de março de 2012 foram facultados os pareceres das Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira.
A iniciativa deu entrada em 22 de março de 2012, foi admitida em 27 de março de 2012 e baixou, na generalidade, à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª Comissão). O respetivo anúncio foi feito na sessão plenária de 28 de março de 2012.

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A sua discussão na generalidade foi agendada para a sessão plenária de 12 de abril de 20121.

Verificação do cumprimento da lei formulário: A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 42/2007, de 24 de agosto, habitualmente designada como lei formulário, possui um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário dos diplomas que são relevantes em caso de aprovação das iniciativas legislativas e que importa ter presentes no decurso da especialidade em Comissão e, em especial, no momento da respetiva redação final.
Esta iniciativa pretende alterar a Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, que aprova o regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional. Ora, nos termos do n.º 1 do artigo 6.º da referida lei, «os diplomas que alterem outros devem indicar o número de ordem da alteração introduzida e, caso tenha havido alterações anteriores, identificar aqueles diplomas que procederam a essas alterações, ainda que incidam sobre outras normas».
Através da base Digesto (Presidência do Conselho de Ministros) verificou-se que a Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, não sofreu, até à presente data, qualquer modificação. Nestes termos, em caso de aprovação, esta iniciativa constituirá, efetivamente, a primeira alteração à Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, pelo que o título constante da proposta de lei traduzindo sinteticamente o seu objeto deverá também passar a fazer esta referência, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 6.º e no n.º 2 do artigo 7.º da referida lei formulário.
Nos termos do n.º 4 do artigo 9.º da lei formulário, estando em causa diploma de transposição de diretiva comunitária, deve ser indicada expressamente a diretiva a transpor. Em conformidade, a presente proposta de lei indica que transpõe as seguintes diretivas:

— Diretiva 2008/115/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro, relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados-membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular; — Diretiva 2009/50/CE, do Conselho, de 25 de maio, relativa às condições de entrada e de residência de nacionais de países terceiros para efeitos de emprego altamente qualificado; — Diretiva 2009/52/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de junho, que estabelece normas mínimas sobre sanções e medidas contra os empregadores de nacionais de países terceiros em situação irregular; — Diretiva 2011/51/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de maio, que altera a Diretiva 2003/109/CE, do Conselho, de modo a alargar o seu âmbito de aplicação aos beneficiários de proteção internacional; — Diretiva 2011/98/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro, relativa a um procedimento de pedido único de concessão de uma autorização única para os nacionais de países terceiros residirem e trabalharem no território de um Estado-membro e a um conjunto de direitos para os trabalhadores de países terceiros que residem legalmente num Estado-membro.

Cumpre referir ainda que, em conformidade com o previsto nas alínea a) e b) do n.º 3 do artigo 6.º, da lei formulário, deve proceder-se à republicação integral dos diplomas que revistam forma de lei sempre que existam mais de três alterações ao ato legislativo em vigor — salvo se se tratar de Códigos — ou, se somem alterações que abranjam mais de 20% do articulado do ato legislativo em vigor, atenta a sua versão originária ou a última versão republicada. A republicação pode ainda ser promovida, quando se registem alterações que modifiquem substancialmente o pensamento legislativo ou se o legislador o determinar, atendendo à natureza do ato, nos termos das alíneas a) e b) do n.º 4 do referido artigo. A republicação é promovida pelo Governo (artigo 8.º) que a anexa à proposta de lei, da qual faz parte integrante.
A entrada em vigor da iniciativa, em caso de aprovação, nos termos do artigo 9.º da proposta de lei, «sessenta dias após a data da sua publicação», está em conformidade com o previsto no n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário, que prevê que os atos legislativos «entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso algum, o início da vigência verificar-se no próprio dia da publicação». 1 Súmula n.º 26 da Conferência de Líderes, de 27 de março de 2012

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Na presente fase do processo legislativo a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em face da lei formulário.

III — Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes

Enquadramento legal nacional e antecedentes: O regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional encontra-se consagrado na Lei n.º 23/2007, de 4 de julho. Esta lei resultou do processo de discussão do projeto de lei n.º 248/X, do PCP, e da proposta de lei n.º 93/X, do Governo2.
Importa assinalar os seguintes diplomas regulamentadores da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho:

— O Decreto Regulamentar n.º 84/2007, de 5 de novembro, que aplica diversos aspetos do regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional; — A Portaria n.º 398/2008, de 6 de junho, que aprova o modelo do documento de viagem a emitir para cidadão nacional de Estado terceiro que seja objeto de medida de expulsão e que não disponha de documento de viagem; — A Resolução do Conselho de Ministros n.º 28/2008, de 15 de fevereiro, aprovou o contingente global indicativo de oportunidades de emprego para a admissão em território nacional de trabalhadores de Estados terceiros que não residam legalmente no País; — A Resolução do Conselho de Ministros n.º 50/2009, de 16 de junho, determina o limite da concessão de vistos de residência para a admissão em território nacional de cidadãos estrangeiros para o exercício de uma atividade profissional subordinada; — O Plano para a Integração dos Imigrantes foi aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 63A/2007, de 3 de maio, constitui um programa político que pretende atingir níveis superiores de integração, quer numa perspetiva sectorial, designadamente nas áreas do trabalho, habitação, saúde e educação quer numa perspetiva transversal no que toca às questões do racismo e discriminação, igualdade de género e cidadania; — A Portaria n.º 1334-E/2010, de 31 de dezembro, que fixa as taxas e os demais encargos devidos pelos procedimentos administrativos inerentes à concessão de vistos em postos de fronteira, à prorrogação de permanência em território nacional, à emissão de documentos de viagem, à concessão e renovação de autorizações de residência, à disponibilidade de escolta, à colocação de estrangeiros não admitidos em centros de instalação temporária e à prática dos demais atos relacionados com a entrada e permanência de estrangeiros no País.

Enquadramento doutrinário/bibliográfico Fernandes, Plácido Conde — A detenção de estrangeiros e requerentes de asilo: um direito sem fronteiras no mapa do Humanismo Europeu. Revista do Ministério Público. Lisboa. ISSN 0870-6107. N.º 125 (Jan./Mar.
2011), p. 89-123. Cota: RP-179 O autor analisa neste artigo a questão da detenção de estrangeiros e requerentes de asilo, tanto no espaço europeu como em Portugal.
As políticas europeias de imigração têm dado mais atenção ao combate à imigração clandestina, aos limites à entrada e circulação de estrangeiros no Espaço Schengen e à criminalidade associada do que propriamente ao apoio e integração dos imigrantes, das suas famílias e das suas comunidades. Desta forma, estas políticas não têm tido em consideração o real contributo dos imigrantes para o desenvolvimento económico e o equilíbrio da pirâmide demográfica da União, uma distribuição da riqueza mais justa ou o incentivo do multiculturalismo.

Imigração: oportunidade ou ameaça? Recomendações do Fórum Gulbenkian Imigração. S. João do Estoril: Princípia, 2007. 286 p. ISBN 978-972-8818-88-3. Cota: 28.11 — 362/2007 Ao longo de um ano o Fórum Gulbenkian Imigração, uma iniciativa da Fundação Calouste Gulbenkian, organizou diversas sessões públicas e um conjunto de workshops para debater os principais temas 2 Desta discussão conjunta, fez também parte o projeto de lei n.º 257/X, do BE, o qual não mereceu, no entanto, aprovação na generalidade.

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relacionados com a situação atual da imigração em Portugal. Os seus principais objetivos são promover o conhecimento e um debate informado sobre a realidade dos fluxos migratórios, bem como analisar os desafios da integração dos imigrantes na sociedade de destino.
A reflexão realizou-se no quadro de workshops em torno de temas tão diversos como a gestão dos fluxos migratórios, a integração dos imigrantes ou a ajuda ao desenvolvimento dos países de origem. Todo este trabalho aparece sintetizado nesta obra.

Jerónimo, Patrícia — Imigração e minorias em tempo de diálogo intercultural: um olhar sobre Portugal e a União Europeia. Scientia ivridica Revista de direito comparado português e brasileiro. Braga. ISSN 0870-8185.
T. 58, n.º. 317 (Jan./Mar. 2009), p. 7-26. Cota: RP-92 No presente artigo a autora analisa a questão da imigração e da integração de minorias no espaço europeu e em Portugal. Numa primeira parte analisa o quadro político e jurídico proporcionado pela União Europeia.
Numa segunda parte analisa a situação portuguesa. Esta é condicionada pelo compromisso com Bruxelas, que tem levado a um progressivo endurecimento das leis de imigração e ao abandono dos privilégios atribuídos a cidadãos de países lusófonos. Em linha com os seus parceiros europeus, Portugal contrapõe a um rigoroso controlo fronteiriço a aposta em políticas de integração dos imigrantes (nos planos social e económico) que salvaguardem o respeito pelas respetivas culturas de origem.

Enquadramento do tema no plano da União Europeia: A União Europeia dispõe de competência partilhada com os Estados-membros no domínio das políticas relativas aos controlos nas fronteiras, ao asilo e à imigração (Capítulo II do Título V do TFUE), sendo as mesmas e a sua execução, «regidas pelo princípio da solidariedade e da partilha equitativa de responsabilidades entre os Estados-membros, inclusive no plano financeiro», de acordo com o estipulado no artigo 80.º do TFUE.
Nos termos do n.º 1 do artigo 79.º do TFUE, «A União desenvolve uma política comum de imigração destinada a garantir, em todas as fases, uma gestão eficaz dos fluxos migratórios, um tratamento equitativo dos nacionais de países terceiros que residam legalmente nos Estados-membros, bem como a prevenção da imigração ilegal e do tráfico de seres humanos e o reforço do combate a estes fenómenos». Para prossecução destes objetivos, são adotadas medidas legislativas, nomeadamente, nos domínios das condições de entrada e de residência de nacionais de países terceiros, dos seus direitos enquanto residentes legais num Estadomembro, da imigração clandestina e residência ilegal e do combate ao tráfico de seres humanos.
A política de imigração da União Europeia começou a ser erigida em 1999, com o Tratado de Amesterdão, tendo o Conselho Europeu de Tampere, de Outubro desse ano, com base nas novas disposições introduzidas pelo Tratado, estabelecido uma abordagem coerente no âmbito da imigração e do asilo, que tem por objeto, ao mesmo tempo, a criação de um sistema comum de asilo, a política de imigração legal e a luta contra a imigração clandestina.
Saliente-se que a estratégia política atual da União Europeia nesta matéria está definida no âmbito do Programa de Estocolmo, de dezembro de 2009, que define as orientações da programação legislativa e operacional no espaço de liberdade, segurança e justiça, e no decorrente Plano de ação da Comissão Europeia para sua aplicação3. Este Programa, na parte respeitante à política de imigração, tem como base o Pacto Europeu sobre a Imigração e o Asilo, adotado pelo Conselho Europeu em 15 e 16 de outubro de 20084, na sequência da Comunicação da Comissão, de junho de 2008, intitulada «Uma política comum de imigração para a Europa: princípios, ações e instrumentos»5.
O Pacto Europeu sobre a Imigração e o Asilo, que constitui a base para as políticas de imigração e de asilo comuns à União Europeia e aos países que a integram, enuncia cinco compromissos fundamentais, a 3 Documento COM(2010) 171, de 20.04.2010, p. 52 a 57.
4 Veja-se Igualmente a Comunicação da Comissão, de 10.6.2009, «Método de acompanhamento relativo ao controlo da aplicação do Pacto Europeu para a Imigração e o Asilo», o Primeiro relatório anual da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho, de 6 de maio de 2010, sobre a imigração e o asilo (2009) [COM(2010) 214] e as Conclusões do Conselho sobre o seguimento do Pacto Europeu sobre a Imigração e o Asilo, de 4 de junho de 2010.
5 Sobre a posição da Parlamento Europeu relativamente a esta Comunicação ver a «Resolução sobre uma política comum de imigração para a Europa: princípios, ações e instrumentos», de 22 de Abril de 2009, no endereço http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P6-TA-2009-0257+0+DOC+XML+V0//PT.

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desenvolver e traduzir em medidas concretas, tanto a nível da União Europeia como a nível nacional, que vieram a ser integradas, no decurso de 2009, no Programa de Estocolmo, como atrás referido:

«Organizar a imigração legal tendo em conta as prioridades, as necessidades e as capacidades de acolhimento determinadas por cada Estado-membro e favorecer a integração; Lutar contra a imigração ilegal, nomeadamente assegurando o retorno dos estrangeiros em situação irregular ao seu país de origem ou a um país de trânsito; Reforçar a eficácia dos controlos nas fronteiras; Edificar uma Europa do asilo; Criar uma parceria global com os países de origem e de trânsito, promovendo as sinergias entre as migrações e o desenvolvimento.»

Refira-se igualmente, que a Comissão, na Comunicação sobre a migração, de 4 de maio de 2011, apresentou iniciativas para uma abordagem mais estruturada, abrangente e de resposta rápida da União Europeia aos desafios e oportunidades de migração, tendo principalmente em conta os atuais acontecimentos no Mediterrâneo, que abrangem os vários aspetos da política da migração atrás referidos.6 Neste contexto, cumpre realçar em relação às diretivas que são objeto de transposição no quadro das alterações à Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, nos termos da presente iniciativa legislativa, os seguintes aspetos:

Diretiva 2008/115/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados-membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular.

Na sequência do Livro Verde relativo a uma política comunitária em matéria de regresso, de 10 de abril de 2002, esta política é considerada como parte integrante da política comunitária global em matéria de imigração e asilo. O Conselho Europeu de Bruxelas, de 4 e 5 de novembro de 2004, apelou à definição de uma política eficaz de afastamento e repatriamento, baseada em normas comuns, para proceder aos repatriamentos em condições humanamente dignas e com pleno respeito pelos direitos fundamentais e a dignidade das pessoas.
Insere-se neste contexto a adoção da Diretiva 2008/115/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, que estabelece normas e procedimentos comuns a aplicar nos Estados-membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular, que têm em devida consideração o respeito pelos direitos humanos e liberdades fundamentais das pessoas envolvidas, tal como consagrados, no direito internacional e da União Europeia. As normas comuns em causa abrangem as matérias do regresso, afastamento, recurso a medidas coercivas, prisão preventiva e readmissão, associadas à cessação deste tipo de irregularidades.
A diretiva é aplicável aos nacionais de países terceiros em situação irregular no território de um Estadomembro, com as exceções previstas no artigo 2.º, sendo considerado como motivo da irregularidade da situação, o não preenchimento das condições de entrada de nacionais de países terceiros, previstas no artigo 5.º do Código das Fronteiras Schengen ou outras condições aplicáveis à entrada, permanência ou residência nesse Estado-membro.
A presente diretiva não prejudica a aplicação de disposições mais favoráveis contempladas nos termos do direito nacional, devendo os Estados-membros, na sua aplicação, respeitar o princípio da não-repulsão e ter em devida conta o interesse superior da criança, a vida familiar e o estado de saúde do nacional de país terceiro em causa, bem como assegurar que aos nacionais de países terceiros, excluídos da aplicação desta diretiva, não se apliquem condições menos favoráveis do que as estabelecidas no n.º 4 do artigo 4.º.
Sobre o dispositivo do Capítulo II, refira-se, em termos gerais, que nele se prevê que os Estados-membros devem assegurar a cessação da situação irregular de nacionais de países terceiros, através de um procedimento harmonizado, que se pretende equitativo e transparente, que implica, numa primeira fase, uma decisão de regresso e, se necessário, uma medida de afastamento, numa segunda fase, a implementar em conformidade com as disposições incluídas no presente capítulo. 6 Mais informação no Portal da UE sobre a Imigração

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Acresce que, sendo considerado preferível o regresso voluntário ao forçado, a diretiva determina que a decisão de regresso deve prever um prazo adequado para a partida voluntária, entre sete e trinta dias, sem prejuízo das exceções nela previstas, podendo esse prazo ser prorrogado em casos particulares, e ser impostas determinadas obrigações pelos Estados-membros, para evitar o risco de fuga e de ameaças à ordem ou segurança pública ou para a segurança nacional.
Quanto à execução do dever de regresso, saliente-se que o recurso a uma medida de afastamento é admitido no caso de não ter sido concedido qualquer prazo para a partida voluntária ou de o nacional de país terceiro em causa não regressar de forma voluntária, nos termos do artigo 7.º, podendo a ordem de afastamento ser emitida pelos Estados-membros, por decisão ou ato administrativo ou judicial autónomo, estando igualmente estabelecido que as medidas coercivas a utilizar em último recurso para impor o afastamento de um nacional de país terceiro que resista a este devem ser proporcionadas e não devem exceder o uso razoável da força.
Por último, no que se prende com a matéria do termo da situação irregular, a presente diretiva, «conferindo uma dimensão europeia aos efeitos das medidas nacionais de regresso», estabelece que as decisões de regresso são acompanhadas de proibições de entrada, nas condições previstas no artigo 11.º, para impedir a readmissão no território de todos os Estados-membros, bem como os critérios a ter em conta na determinação do prazo da proibição, que normalmente não deverá ser superior a cinco anos, da sua revogação ou suspensão.
Relativamente às garantias processuais associadas a estes procedimentos, consignadas no Capítulo III da diretiva em apreciação, refira-se que estão nele previstas as regras a adotar quanto à forma de emissão das decisões de regresso, às vias de recurso contra estas decisões, à possibilidade de obter assistência e representação jurídicas gratuitas, bem como garantias de manutenção da unidade familiar e de subsistência, incluindo cuidados de saúde urgentes e de ensino básico aos menores, enquanto aguardam o regresso.
O estatuído no Capítulo IV da diretiva em causa consigna o princípio de que o recurso à detenção para efeitos de afastamento deverá ser limitado e sujeito ao princípio da proporcionalidade no que respeita aos meios utilizados e aos objetivos perseguidos. Neste sentido o artigo 15.º prevê, nomeadamente, que a detenção só se justifica para preparar o regresso e/ou efetuar o processo de afastamento, e se não for suficiente a aplicação de medidas coercivas menos severas, estabelecendo o restante articulado deste capítulo, entre outras, as normas a aplicar em relação à ordem de detenção, à sua duração, às condições de tratamento dos nacionais de países terceiros detidos, e aos especiais condicionalismos em caso de detenção de menores e famílias, ou de um número excecionalmente elevado de pessoas implicadas na operação de regresso.
A Diretiva 2008/115 deveria ser transposta para direito interno dos Estados-membros até 24 de dezembro de 2010.
No primeiro relatório anual da Comissão sobre a imigração e o asilo, de 6 de maio de 2010, são analisados os resultados das medidas implementadas a nível da União Europeia e nacional em matéria de imigração ilegal, incluindo a aplicação da diretiva relativa ao regresso e a conclusão de acordos de readmissão com países terceiros para facilitar o procedimento de regresso.7 Diretiva 2009/50/CE, do Conselho, de 25 de maio, relativa às condições de entrada e de residência de nacionais de países terceiros para efeitos de emprego altamente qualificado.
Tendo em conta a importância da migração legal no reforço da economia baseada no conhecimento na Europa para a implementação dos objetivos da Estratégia de Lisboa, tal como reconhecido pelo Programa de Haia de 2004, e a concomitante necessidade de colmatar a escassez na Europa de mão-de-obra altamente classificada e de facilitar a sua mobilidade na União Europeia, foi adotada, no quadro das medidas legislativas propostas pela Comissão no seu Plano de ação para a migração legal8, a Diretiva 2009/50/CE, do Conselho, de 25 de maio, relativa às condições de entrada e de residência de nacionais de países terceiros para efeitos de emprego altamente qualificado. 7 Informação detalhada sobre a política de retorno da União Europeia - Diretiva 2008/115/CE, cooperação operacional entre os Estados-membros (em caso de trânsito para efeitos de afastamento por via aérea, de organização de voos comuns para efeitos de afastamento, etc.), de cooperação com países terceiros para efeitos de readmissão e contributos do Fundo Europeu de Regresso - disponível no endereço http://ec.europa.eu/home-affairs/policies/immigration/immigration_return_policy_en.htm 8 Documento COM/2005/669 de 21.12.2005

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Esta diretiva visa contribuir para estes objetivos, através da introdução de um processo comum e simplificado para a emissão de uma autorização especial de residência e de trabalho para estes nacionais, «Cartão Azul União Europeia», nos termos previstos na diretiva, e da concessão de direitos sociais e económicos equiparados aos dos nacionais do Estado-membro de acolhimento em determinados domínios9.
Para o efeito, a presente diretiva estabelece as condições de entrada e de residência por um período superior a três meses no território dos Estados-membros, de nacionais de países terceiros titulares de um Cartão Azul UE para efeitos de emprego altamente qualificado, e dos seus familiares, sendo aplicável aos nacionais de países terceiros que requeiram a admissão no território de um Estado-membro para este fim, nos termos e com as exceções nela previstos.
O regime instituído respeita o princípio da preferência comunitária e a competência dos Estados-membros quanto à determinação do volume de admissão de nacionais de países terceiros a admitir neste quadro, bem como o período normal de validade do cartão, que poderá variar entre um e quatro anos, com possibilidade de renovação.
Neste sentido, a diretiva, sem prejuízo das condições mais vantajosas previstas na legislação nacional, determina os critérios comuns a aplicar pelos Estados-membros relativamente à admissão dos requerentes do Cartão Azul UE, incluindo um critério salarial, e estabelece um conjunto de disposições relativas à concessão do Cartão, à conformidade do seu formato com o Regulamento (CE) n.º 1030/2002 (modelo uniforme de título de residência), aos motivos admitidos para indeferimento dos pedidos de Cartão, à sua retirada ou não revogação e a garantias processuais a assegurar pelas autoridades competentes, nomeadamente no que se refere à decisão sobre os pedidos e sua comunicação, prazos e possibilidade de recurso em caso de indeferi mento.
Em relação aos direitos conferidos pela diretiva aos titulares de um Cartão Azul UE, saliente-se o acesso ao mercado de trabalho no sector em causa, com as limitações previstas no artigo 12.º, nomeadamente as que se referem às restrições aplicáveis durante os primeiros dois anos de emprego legal no Estado-membro em causa, e beneficiar, nos termos do artigo 14.º, de igualdade de tratamento com os nacionais do Estadomembro que emitiu o Cartão Azul, em matéria de condições de trabalho, incluindo a remuneração e o despedimento, liberdade de associação, ensino e formação profissional, um certo número de disposições relativas à segurança social e reforma, bem como o acesso a certos bens e serviços públicos, entre outras.
A presente diretiva estabelece ainda disposições em relação à situação de desemprego temporário, à aplicação, com as derrogações previstas, das Diretivas 2003/86/CE, relativa ao direito ao reagrupamento familiar e 2003/109/CE, relativa ao estatuto dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração, do Regulamento n.º 1030/2002, no que diz respeito à autorização de residência de longa duração, bem como às condições de residência noutros Estados-membros, para efeitos de emprego altamente qualificado, após dezoito meses de residência legal no primeiro, enquanto titular do Cartão Azul UE.
A Diretiva 2009/50/CE deveria ser transposta para direito interno dos Estados-membros até 19 de junho de 2011.10 Diretiva2009/52/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de junho, que estabelece normas mínimas sobre sanções e medidas contra os empregadores de nacionais de países terceiros em situação irregular.
Na sequência da Comunicação da Comissão sobre as prioridades da política de luta contra a imigração clandestina de nacionais de países terceiros, de 19 de julho de 2006, o Conselho Europeu de 14/15 de dezembro de 2006, acordou reforçar a cooperação entre os Estados-membros na luta contra a imigração ilegal, em especial no que se refere à intensificação a nível dos Estados-membros e da União Europeia das medidas contra o emprego ilegal, tendo convidado a Comissão a apresentar propostas neste sentido.
Foi assim adotada neste quadro a Diretiva 2009/52/CE, de 18 de junho, que estabelece normas mínimas sobre sanções e medidas contra os empregadores de nacionais de países terceiros em situação irregular, com o objetivo de impedir a imigração ilegal, ao agir contra o fator de atração que constitui a possibilidade de obtenção de emprego. 9 Informação sobre a Diretiva 2009/50/CE disponível na página da Comissão relativa à imigração para efeitos de trabalho 10 Veja-se a este propósito o Processo de infração 2011/0925 de 27/10/2011 relativo a Portugal (Nota de Imprensa IP/11/1247)

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De acordo com o dispositivo da presente diretiva, os Estados-membros devem proibir o emprego de nacionais de países terceiros em situação irregular e aplicar às infrações a esta proibição as sanções e medidas nela previstas.
Em termos gerais, refira-se que esta diretiva estabelece um conjunto de obrigações a cumprir pelos empregadores, nomeadamente no que se refere à exigência prévia ao recrutamento de apresentação de comprovativo de autorização de residência válida, à notificação às autoridades competentes do emprego de nacionais de países terceiros, e à aplicação, em conformidade com as regras estipuladas no artigo 5.º, de sanções eficazes, proporcionais e dissuasivas contra o empregador infrator, que deverão ser de natureza financeira e incluir a contribuição para as despesas de regresso dos nacionais de países terceiros empregados ilegalmente.
A diretiva prevê igualmente que, em caso de infrações à proibição de emprego ilegal, os Estados-membros devem assegurar que os empregadores cumpram os pagamentos em atraso ao nacional de país terceiro empregado ilegalmente, por trabalho efetuado e não remunerado, bem como os impostos e contribuições para a segurança social em dívida, com recurso, se aplicável, aos critérios previstos para cálculo das remunerações em falta, estando igualmente consignados os direitos que assistem a estes trabalhadores, nomeadamente em termos de informação, da possibilidade de apresentação de queixa e de recurso a outros procedimentos para regularização dos pagamentos. Estão igualmente contempladas no artigo 13.º, a fim de facilitar o cumprimento da presente diretiva, disposições a cumprir pelos Estados-membros sobre a simplificação dos procedimentos de queixa contra os empregadores, feita diretamente ou através de representantes designados.
Acresce que estão ainda previstas a possibilidade de os empregadores ficarem também sujeitos, se for esse o caso, a outras medidas, entre as quais se inclui a exclusão do direito a receberem ajudas públicas e financiamentos da União Europeia e de participarem em contratos públicos, e as responsabilidades do contratante, em caso de situações de subcontratação do empregador, nomeadamente em matéria de cumprimento das sanções financeiras.
Cumpre, por último, salientar que em matéria penal a diretiva estabelece que os Estados-membros devem prever sanções penais para as infrações á proibição do emprego ilegal, quando cometidas com dolo, em situações particularmente graves, nos termos do artigo 9.º, sendo que os Estados-membros devem assegurar que as pessoas coletivas possam ser consideradas responsáveis pelas infrações penais cometidas, e ser passíveis de sanções, em conformidade com o disposto nos artigos 11.º e 12.º.
A Diretiva 2009/52/CE deveria ser transposta para direito interno dos Estados-membros até 20 de julho de 2011.
Diretiva 2011/51/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de maio de 2011, que altera a Diretiva 2003/109/CE, do Conselho, de modo a alargar o seu âmbito de aplicação aos beneficiários de proteção internacional.
Esta diretiva veio alterar a Diretiva 2003/109/CE, do Conselho, de 25 de novembro de 2003, relativa ao estatuto dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração, passando a aplicar o estatuto de residentes de longa duração aos nacionais de países terceiros que beneficiem de proteção internacional, tal como definidos na Diretiva 2004/83/CE, do Conselho, de 29 de abril, transposta para o ordenamento jurídico nacional pela Lei n.º 27/2008, de 30 de junho.
A perspetiva de obter o estatuto de residente de longa duração num Estado-membro constitui um elemento importante para a plena integração dos beneficiários de proteção internacional no Estado-membro de residência, pelo que lhes é conferida a possibilidade de obter o estatuto de residente de longa duração no Estado-membro que lhes concedeu proteção internacional nas mesmas condições dos outros nacionais de países terceiros. Neste contexto, importa garantir que os Estados-membros sejam informados sobre a situação de proteção das pessoas em causa, a fim de lhes permitir atender às suas obrigações em matéria do respeito do princípio da não repulsão.
Esta diretiva deve ser transposta o mais tardar até 20 de maio de 2013.
Diretiva 2011/98/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa a um procedimento de pedido único de concessão de uma autorização única para os nacionais de países terceiros residirem e trabalharem no território de um Estado-membro e a um conjunto comum de direitos para os trabalhadores de países terceiros que residem legalmente num Estado-membro.

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A adoção de disposições relativas a um procedimento único de apresentação de pedidos conducente a um título combinado que englobe a autorização de residência e a autorização de trabalho num ato administrativo único visa contribuir para simplificar e harmonizar as normas aplicáveis nos Estados-membros.
Esta diretiva estabelece um procedimento de pedido único de concessão de uma autorização única para os nacionais de países terceiros residirem para efeitos de trabalho no território de um Estado-membro, a fim de simplificar os procedimentos para a sua admissão e de facilitar o controlo do seu estatuto; e um conjunto comum de direitos para os trabalhadores de países terceiros que residem legalmente num Estado-membro, independentemente da finalidade da admissão inicial no território desse Estado-membro, com base num tratamento idêntico ao dos nacionais desse Estado-membro.
Esta diretiva deve ser transposta o mais tardar até 25 de dezembro de 2013.
Regulamento (CE) n.º 810/2009, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, que estabelece o Código Comunitário de Vistos (Código de Vistos)11.
O Código Comunitário de Vistos, aprovado pelo presente Regulamento, estabelece os procedimentos e condições para a emissão de vistos para estadas de curta duração (não superior a três meses por cada período de seis meses) e trânsito nos territórios dos Estados-membros. Enumera ainda os países terceiros cujos nacionais estão sujeitos à obrigação de visto de escala aeroportuária quando passam nas zonas internacionais de trânsito dos aeroportos dos Estados-membros e estabelece os procedimentos e as condições para a emissão desses vistos. Determina ainda o Estado-membro responsável pela emissão de visto nas diversas situações (trânsito, múltiplos trânsitos, único destino da visita ou principal destino), devendo, em regra, o pedido de visto ser apresentado no consulado do Estado-membro em questão.
Permite o Regulamento que os Estados-membros estabeleçam acordos bilaterais para se representarem mutuamente para fins de recolha dos pedidos de visto ou de emissão dos vistos e que possam colaborar através de partilha de locais ou de um centro comum para apresentação de pedidos.
A decisão quanto a um pedido admissível deve ser tomada no prazo de 15 dias de calendário a contar da data em que o pedido foi apresentado. Em casos excecionais, este limite de tempo pode ser prolongado.
Regulamento (EU) n.º 154/2012, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de fevereiro de 2012, que altera o Regulamento (CE) n.º 810/2009, que estabelece o Código Comunitário de Vistos (Código de Vistos).
Este Regulamento, aprovado já no corrente ano, altera o Código Comunitário de Vistos no sentido de clarificar as normas relativas ao trânsito pelas áreas internacionais dos aeroportos, a fim de garantir a segurança jurídica e a transparência.

Enquadramento internacional; Países europeus; A legislação comparada é apresentada para os seguintes países da União Europeia: Alemanha e Espanha.

Alemanha: A Alemanha aprovou em 2004 a Lei sobre a Permanência de Estrangeiros (Aufenthaltsgesetz).
Nos termos desta lei, existem dois tipos de autorização — uma de carácter transitório e condicionado (Aufenthaltserlaubnis), cf. artigo 7.º, e outra ilimitada (Niederlassunserlaubnis), cf. artigo 9.º.
A Aufenthaltserlaubnis é concedida por um período limitado de tempo, o qual está relacionado com os objetivos da permanência — educação/formação (artigos 16.º e 17.º), atividade profissional (artigos 18.º a 21.º), questões humanitárias, políticas ou relacionadas com o direito internacional (artigo 22.º a 26.º) e/ou razões familiares (artigo 27.º a 36.º).
Já a Niederlassungserlaubnis constitui um título ilimitado de residência, que permite o desempenho de atividades em regime de trabalho dependente ou independente, não conhece restrições geográficas e não está sujeita a condicionantes, que não as previstas na lei.
O artigo 19.º desta lei acolhe já o conceito de autorização de residência para estrangeiros altamente qualificados. Para este efeito consideram-se pessoas altamente qualificadas os cientistas com conhecimento técnico específico, os professores ou pessoal científico em posições de relevância e/ou os especialistas com uma experiência profissional especial, que recebam um salário de montante igual ou superior ao teto contributivo do sistema geral de pensões. 11 Versão consolidada em 2011-10-04

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Nos termos do artigo 98.º, n.º 2a, o ato de empregar de forma sustentada, deliberadamente ou com negligência, um estrangeiro em situação ilegal constitui uma contraordenação.
Finalmente, o regresso dos cidadãos estrangeiros em situação irregular processa-se segundo as regras do artigo 57.º e seguintes.

Espanha: A Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social contém as regras quem enquadram a regularização de estrangeiros em Espanha. Tal como para a Alemanha, prevêem-se as situações de residência temporária (artigo 31.º e ss.), sempre por período inferior a cinco anos e de carácter condicionado, e de residência de longa duração (artigo 32.º). Esta última é concedida aos cidadãos estrangeiros que residam em Espanha há pelo menos cinco anos e ainda aos que se encontrem nas condições previstas no artigo 147.º e seguintes do Real Decreto 557/2011, de 20 de abril.
Refere-se também a Ley Orgánica 2/2009, de 11 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, que veio adaptar a Lei Orgânica n.º 4/2000 à jurisprudência do Tribunal Constitucional, às diretivas europeias e à nova realidade migratória em Espanha.
Entre outras modificações, a Lei Orgânica 2/2009 veio introduzir um novo tipo de autorização de residência para trabalhadores altamente qualificados designado tarjeta azul de la União Europeia (novo artigo 38.º aditado à Lei Orgânica 4/2000).
As normas sancionatórias da Lei Orgânica n.º 4/2000 foram também profundamente alteradas, passando o ato de contratar trabalhadores estrangeiros sem a correspondente e prévia autorização de residência e trabalho a constituir infração muito grave punida com multa de 10 001 a 100 000 euros, sempre que ao facto não corresponda crime mais grave (artigo 55.º, n.º 1, alínea c), aplicável ex vi artigo 54.º, n.º 1, alínea d)).
As reformas legislativas neste âmbito têm vindo a ser acompanhadas da condução de processos de regularização (normalización) extraordinária de estrangeiros. Assim, de acordo com as pesquisas efetuadas, parecem ter ocorrido processos desta natureza em 1986, 1991, 1996, 2000 e 2005. O processo de 2005 surgiu na sequência da aprovação do entretanto revogado Real Decreto 2393/2004, o qual previa na sua disposição transitória terceira a possibilidade de regularização (que ocorreu durante o período de fevereiro a maio de 2005) para os cidadãos estrangeiros registados junto de um município espanhol antes de 8 de agosto de 2004, com um contrato de trabalho de duração igual ou superior a seis meses.

IV — Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria

Efetuada uma pesquisa à base de dados do processo legislativo e da atividade parlamentar (PLC), verificou-se que, se encontra pendente a seguinte iniciativa sobre matéria conexa que baixou também à 1.ª Comissão:

Projeto de lei n.º 206/XII (1.ª) (PCP) — Aprova o regime de regularização de cidadãos estrangeiros indocumentados.

V — Consultas e contributos

Consultas obrigatórias e facultativas: Em 27 de março de 2012 a Presidente da Assembleia da República promoveu a audição dos órgãos de governo próprios das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, nos termos do artigo 142.º do Regimento da Assembleia da República, e para os efeitos do n.º 2 do artigo 229.º da Constituição, solicitando o envio dos respetivos pareceres no prazo de 20 dias, nos termos da Lei n.º 40/96, de 31 de agosto.
Deverão também ser ouvidos o Conselho Superior de Magistratura, o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, o Conselho Superior do Ministério Público, a Ordem dos Advogados, a Comissão Nacional de Proteção de Dados e o Conselho Consultivo para os Assuntos da Imigração.
Se a Comissão o entender, poderá ouvir ainda associações de defesa dos direitos dos imigrantes.

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Pareceres/contributos enviados pelo Governo: O Governo juntou o parecer solicitado à Assembleia Legislativa Regional da Madeira e o parecer solicitado à Assembleia Legislativa Regional dos Açores.

VI — Contributos de entidades que se pronunciaram

O Governo da Região Autónoma da Madeira já enviou o seu parecer.

VII — Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação

Em face da informação atualmente disponibilizada não é possível quantificar eventuais encargos resultantes da aprovação da presente iniciativa.

A Divisão de Redação e Apoio Audiovisual.

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