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Quarta-feira, 19 de setembro de 2012 II Série-A — Número 1
XII LEGISLATURA 2.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2012-2013)
SUPLEMENTO
S U M Á R I O
Projetos de lei [n.os
239, 269 e 272/XII (1.ª)]:
N.º 239/XII (1.ª) (Concretiza o direito de negociação coletiva dos trabalhadores das administrações regionais): — Parecer da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.
N.º 269/XII (1.ª) [Proporciona condições equitativas para a apresentação de listas de cidadãos às eleições dos órgãos das autarquias locais (Procede à quinta alteração à Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto)]: — Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.
N.º 272/XII (1.ª) [Igualdade de tratamento das listas de cidadãos eleitores e dos partidos políticos e coligações aos órgãos das autarquias locais (Procede à quinta alteração à Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto, e à quarta alteração à Lei n.º 19/2003, de 20 de junho)]: — Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.
Propostas de lei [n.os
74, 79, 85 e 87/XII (1.ª)]:
N.º 74/XII (1.ª) [Comissões de inquérito da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores (ALRAA)]: — Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.
N.o 79/XII (1.ª) (Define as Bases da Política de Ambiente):
— Parecer da Comissão do Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.
N.º 85/XII (1.ª) (Estabelece o regime jurídico a que fica sujeita a atividade de comércio a retalho não sedentária exercida por feirantes e vendedores ambulantes, bem como o regime aplicável às feiras e aos recintos onde as mesmas se realizam): — Parecer da Comissão de Economia e Obras Públicas e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.
N.º 87/XII (1.ª) (Estabelece o regime jurídico de criação, organização e funcionamento das associações públicas profissionais): — Parecer da Comissão de Segurança Social e Trabalho e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.
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PROJETO DE LEI N.º 239/XII (1.ª)
(CONCRETIZA O DIREITO DE NEGOCIAÇÃO COLETIVA DOS TRABALHADORES DAS
ADMINISTRAÇÕES REGIONAIS)
Parecer da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública e nota técnica elaborada
pelos serviços de apoio
Parecer da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública
Índice
PARTE I – CONSIDERANDOS
PARTE II – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER
PARTE III – CONCLUSÕES
PARTE IV – ANEXOS
PARTE I – CONSIDERANDOS
1. Introdução
O Projeto de Lei n.º 239/XII (1.ª), da iniciativa do Bloco de Esquerda, visa concretizar o direito de
negociação coletiva dos trabalhadores das administrações regionais.
Entrada e admitida a 31 de maio de 2012, a iniciativa baixou à Comissão de Orçamento, Finanças e
Administração Pública (5.ª COFAP) nesse mesmo dia. Em reunião da COFAP, de 6 de junho, foi nomeada a
Sr.ª Deputada Isabel Santos (PS) para elaboração do parecer. A discussão da iniciativa, na generalidade,
encontra-se agendada para a sessão plenária de dia 26 de setembro.
2. Motivos e Objeto da Iniciativa
Os proponentes pretendem, com o presente projeto de lei, proceder à adaptação da Lei n.º 23/98, de 26 de
maio – que estabelece o regime de negociação coletiva e a participação dos trabalhadores da Administração
Pública em regime de direito público, de modo a assegurar uma “dimensão regional da negociação coletiva”, e
visando garantir a participação dos trabalhadores e uma maior legitimidade das decisões dos órgãos de
governo próprio das Regiões Autónomas. Esta alteração visa alterar a situação atual, na qual, afirmam os
proponentes na exposição de motivos, “a ausência de dimensão regional da negociação coletiva e da
participação dos trabalhadores das Administrações Regionais empobrece a democracia, a representação
social e a legitimidade das decisões dos órgãos do Governo próprio das Regiões Autónomas”.
3. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do
cumprimento da lei formulário
Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais
A iniciativa legislativa é apresentada por oito Deputados do grupo parlamentar do Bloco de Esquerda, nos
termos da alínea b) do artigo 156.º e do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição, e da alínea b) do n.º 1 do artigo
4.º e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República. Toma a forma de Projeto de Lei nos termos
do n.º 1 do artigo 119.º do Regimento, mostra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que
traduz sinteticamente o seu objeto principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, cumprindo
assim os requisitos formais dos projetos de lei previstos no n.º 1 do artigo 124.º do Regimento. Define
concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa, respeitando os limites que
condicionam a admissão das iniciativas previstos no n.º 1 do artigo 120.º do Regimento.
Verificação do cumprimento da lei formulário
A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 42/2007, de 24 de agosto, adiante
designada como lei formulário, prevê um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário
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dos diplomas que são relevantes em caso de aprovação das iniciativas legislativas e que importa ter presentes
no decurso da especialidade em Comissão e, em especial, no momento da respetiva redação final.
A presente iniciativa apresenta um título que traduz sinteticamente o seu objeto, em conformidade com o
disposto no n.º 2 do artigo 7.º da “lei formulário”. Contudo, não respeita o n.º 1 do artigo 6.º da mesma lei, uma
vez que altera a Lei n.º 23/98, de 26 de maio, sem que indique o número de ordem da alteração introduzida. O
presente projeto de lei contém ainda disposição expressa sobre a entrada em vigor, pelo que se aplica o
disposto no n.º 1 do artigo 2.º da citada lei (“A presente lei entra em vigor no dia imediato ao da sua
publicação”).
4. Iniciativas legislativas pendentes sobre a mesma matéria
Não existem iniciativas legislativas pendentes sobre a mesma matéria.
PARTE II – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER
A autora do presente parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião sobre a iniciativa em
análise, reservando a sua opinião e a do seu grupo parlamentar para o debate em Plenário.
PARTE III – CONCLUSÕES
Face ao exposto, a Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública é de parecer que o Projeto
de Lei n.º 239/XII (1.ª), que “Concretiza o direito de negociação coletiva dos trabalhadores das administrações
regionais”, apresentado pelo Bloco de Esquerda, reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser
agendado para apreciação pelo Plenário da Assembleia da República, reservando os grupos parlamentares as
suas posições e decorrente sentido de voto para o debate.
Palácio de S. Bento, 19 de setembro de 2012.
A Deputada Autora do Parecer, Isabel Santos — O Presidente da Comissão, Eduardo Cabrita.
PARTE IV – ANEXOS
Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 239/XII (1.ª) (BE)
Concretiza o direito de negociação coletiva dos trabalhadores das administrações regionais
Data de admissão: 31 de maio de 2012
Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública (5.ª)
Índice
I. ANÁLISE SUCINTA DOS FACTOS, SITUAÇÕES E REALIDADES RESPEITANTES À INICIATIVA
II. APRECIAÇÃO DA CONFORMIDADE DOS REQUISITOS FORMAIS, CONSTITUCIONAIS E
REGIMENTAIS E DO CUMPRIMENTO DA LEI FORMULÁRIO
III. ENQUADRAMENTO LEGAL E DOUTRINÁRIO E ANTECEDENTES
IV. INICIATIVAS LEGISLATIVAS E PETIÇÕES PENDENTES SOBRE A MESMA MATÉRIA
V. CONSULTAS E CONTRIBUTOS
VI. APRECIAÇÃO DAS CONSEQUÊNCIAS DA APROVAÇÃO E DOS PREVISÍVEIS ENCARGOS COM A
SUA APLICAÇÃO
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Elaborada por: Joana Figueiredo (DAC), Maria da Luz Araújo (DAPLEN) e Dalila Maulide (DILP).
Data: 18 de junho de 2012.
I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa
Os Deputados do Bloco de Esquerda, proponentes da presente iniciativa, pretendem com o presente
projeto de lei adaptar a Lei n.º 23/98, de 26 de maio – que estabelece o regime de negociação coletiva e a
participação dos trabalhadores da Administração Pública em regime de direito público, de modo a assegurar
uma “dimensão regional da negociação coletiva”, assegurando deste modo, segundo os proponentes, a
participação dos trabalhadores e uma maior legitimidade das decisões dos órgãos de governo próprio das
Regiões Autónomas.
Para tal, propõem os subscritores do Projeto de Lei alterar a referida Lei n.º 23/98, aditando uma disposição
referente ao procedimento de negociação (alteração ao artigo 7.º) e alterando o artigo referente ao interlocutor
da Administração no processo de negociação coletiva e participação (artigo 14.º).
II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do
cumprimento da lei formulário
Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais
A presente iniciativa é apresentada pelo grupo parlamentar do Bloco de Esquerda (BE), no âmbito do poder
de iniciativa da lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e no artigo 118.º
do Regimento da Assembleia da República. Constituem poderes dos Deputados “Apresentar projetos de lei”
[alínea b) do artigo 156.º da Constituição e alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do Regimento] e constituem direitos
de cada grupo parlamentar “Exercer a iniciativa legislativa” [alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição e
alínea f) do artigo 8.º do Regimento].
A iniciativa toma a forma de projeto de lei, porque é exercida pelos Deputados ou grupos parlamentares,
está redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto, é precedida
de uma exposição de motivos e é subscrita por 8 Deputados (o limite máximo de assinaturas nos projetos de
lei é de 20), pelo que cumpre os requisitos formais respeitantes às iniciativas em geral [n.º 1 do artigo 119.º e
alíneas a), b) e c) do n.º 1 do artigo 124.º do Regimento] e aos projetos de lei, em particular (n.º 1 do artigo
123.º do Regimento).
Não se verifica violação aos “Limites da iniciativa” impostos pelo Regimento nos n.os
1 e 2 do artigo 120.º
(não infringe a Constituição, define concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa
e não implica aumento das despesas ou diminuição das receitas do Estado previstas no Orçamento).
Verificação do cumprimento da lei formulário
A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, com as alterações subsequentes, estabelece regras a observar no
âmbito da publicação, identificação e formulário de diplomas.
Como estamos perante uma iniciativa legislativa, observadas algumas disposições da designada “lei
formulário” e caso a mesma venha ser aprovada sem alterações, apenas se pode referir o seguinte:
– Esta iniciativa contém disposição expressa sobre a entrada em vigor, pelo que se aplica o disposto no n.º
1 do artigo 2.º da citada lei (“A presente lei entra em vigor no dia imediato ao da sua publicação”);
– Será publicada na 1.ª série do Diário da República, revestindo a forma de lei [alínea c) do n.º 2 do artigo
3.º da “lei formulário”];
– A presente iniciativa tem um título que traduz sinteticamente o seu objeto, em conformidade com o disposto
no n.º 2 do artigo 7.º da “lei formulário”, mas não respeita o n.º 1 do artigo 6.º da mesma lei, uma vez que altera a
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Lei n.º 23/98, de 26 de maio1, e não indica o número de ordem da alteração introduzida. Por esta razão, sugere-
se que, entre parêntesis, se acrescente ao título (Segunda alteração à Lei n.º 23/98, de 26 de maio).
III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes
Enquadramento legal nacional e antecedentes
O projeto de lei em apreço visa concretizar o direito de negociação coletiva dos trabalhadores das
administrações regionais, propondo-se para esse fim alterar a Lei n.º 23/98, de 26 de maio, com a redação
dada pela Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro, que estabelece o regime de negociação coletiva e a
participação dos trabalhadores da Administração Pública em regime de direito público. Os trabalhos
preparatórios que estiveram na origem da Lei n.º 23/98 podem ser consultados na seguinte ligação.
A Lei n.º 23/98 veio revogar o Decreto-Lei n.º 45-A/84, de 3 de fevereiro, que regulamentou até aí o direito
de negociação dos trabalhadores da Administração Pública.
Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para o seguinte país da União Europeia: Espanha.
Espanha
O direito à negociação coletiva, representação e participação institucional dos funcionários das
Administrações Públicas de Espanha encontra-se regulado nos artigos 31 e seguintes do Estatuto Basico del
Empleado Público, aprovado pela Lei n.º 7/2007, de 12 de abril. Os direitos à liberdade sindical, à negociação
coletiva, ao exercício do direito de greve e ao tratamento de conflitos coletivos de trabalho constituem, aliás,
direitos individuais dos funcionários públicos que se exercem de forma coletiva e que se encontram elencados no
artigo 15.º.
De acordo com os artigos 34.º e seguintes, será constituída uma Mesa Geral de Negociação das
Administrações públicas como fórum de encontro das administrações do Estado, das Comunidades
Autónomas e das entidades locais e das organizações sindicais, com vista a negociar os temas comuns que
afetam o conjunto dos funcionários de todas as Administrações Públicas.
Está também prevista a constituição de uma Mesa General de Negociación em cada uma das
Comunidades Autónomas, cidades de Ceuta e Melilla e entidades locais, para a negociação das condições de
trabalho comuns para os funcionários públicos.
Dispõe o n.º 6 do artigo 34 que o processo de negociação abre-se em cada Mesa na data que se fixe de
comum acordo entre a Administração correspondente e a maioria da representação sindical.
As mesas de negociação foram introduzidas no direito laboral coletivo espanhol pela Ley n.º 21/2006, de 20
de junio, que veio alterar a Ley 9/1987, de 12 de mayo, de Organos de Representación, Determinación de las
Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas.
IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
Iniciativas legislativas e petições
Efetuada consulta à base de dados da atividade parlamentar e do processo legislativo (PLC) não apurámos
a existência de iniciativas legislativas nem de petições pendentes sobre a mesma matéria.
1 Efetuada consulta à base DIGESTO, verificamos que a Lei n.º 23/98, de 26 de maio, sofreu, até ao momento, uma alteração de redação
pela Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro.
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V. Consultas e contributos
Consultas obrigatórias
Nos termos legais e regimentais, a Sr.ª Presidente da Assembleia da República procedeu à consulta, em 4
de junho de 2012, aos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira. Os
pareceres remetidos à Assembleia da República serão publicados na seguinte ligação.
De acordo com o estatuído na lei e no Regimento, não se afigura como obrigatória a consulta da
Associação Nacional de Municípios Portugueses ou da Associação Nacional de Freguesias.
VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação
Os elementos disponíveis não permitem avaliar, em concreto, quais os custos com a aplicação da presente
iniciativa.
Do ponto de vista jurídico, como consta da análise efetuada no ponto II da presente nota técnica, parece
não haver violação do princípio designado por “lei-travão”.
———
PROJETO DE LEI N.º 269/XII (1.ª)
[PROPORCIONA CONDIÇÕES EQUITATIVAS PARA A APRESENTAÇÃO DE LISTAS DE CIDADÃOS
ÀS ELEIÇÕES DOS ÓRGÃOS DAS AUTARQUIAS LOCAIS (PROCEDE À QUINTA ALTERAÇÃO À LEI
ORGÂNICA N.º 1/2001, DE 14 DE AGOSTO)]
Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica
elaborada pelos serviços de apoio
Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias
PARTE I – CONSIDERANDOS
I.A – Apresentação:
I.A.1 – O Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda (BE) apresentou o presente projeto de lei (PJL) à
Assembleia da República (AR) com o objetivo de alterar, reduzindo, o número de cidadãos eleitores que
podem apresentar candidaturas à eleição dos órgãos das autarquias locais.
Igualmente é ainda proposta uma alteração no sentido de permitir que um grupo de cidadãos eleitores
(GCE) que assegure os requisitos para apresentar a sua candidatura para os órgãos municipais fique logo
assim habilitado a apresentar candidaturas em todas as freguesias desse mesmo município.
I.A.2 – A apresentação de candidaturas por parte de cidadãos eleitores, à eleição dos órgãos das
autarquias locais, encontra-se prevista no artigo 239.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa
(CRP) e o respetivo regime consta da Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto, a Lei Eleitoral dos Órgãos
das Autarquias Locais (LEOAL).
I.A.3 – O PJL consiste na introdução de alterações ao articulado da Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de
agosto (Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais).
I.B – Requisitos de Forma e Procedimento:
I.B.1 – O PJL foi apresentado, admitido e anunciado, e foi publicado no Diário da Assembleia da República
(DAR), II Série A, n.º 213, de 29/7/2012, e também no DAR, II Série A, n.º 215, de 25/7/201, tendo baixado a
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esta Comissão Parlamentar Permanente de Assuntos, Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias
(CACDLG), para apreciação e emissão de parecer nos termos regimentais, designadamente do artigo 129.º.
I.B.2 – A Presidente da Assembleia da República (PAR) promoveu logo a audição das Assembleias
Legislativas e dos governos das regiões autónomas dos Açores e da Madeira, conforme ao artigo 229.º, n.º 2,
da CRP e ao artigo 142.º do Regimento da Assembleia da República.
Foram também solicitados pareceres à Associação Nacional de Municípios (ANMP), e, à Associação
Nacional de Freguesias (ANAFRE), nos termos do artigo 141.º do Regimento da AR.
Também foi solicitada a análise dos órgãos da administração eleitoral – Comissão Nacional de Eleições e
Direção-Geral da Administração Interna.
I.B.3 – O presente projeto de lei, versando sobre eleições dos titulares dos órgãos do poder local, está
contido na reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República (AR), prevista na
primeira parte da alínea l) do artigo 164.º da CRP, e, se aprovado, terá a classificação de lei orgânica nos
termos do n.º 2 do artigo 166.º da CRP, sendo uma lei de valor reforçado nos termos do artigo 112.º, n.º 3, da
CRP.
Para a aprovação final global deste PJL será exigível a maioria absoluta dos Deputados em efetividade de
funções, nos termos do n.º 5 do artigo 168.º da CRP.
I.B.4 – De resto, os requisitos de forma e a tramitação processual exigíveis pela Constituição, pelo
Regimento da Assembleia e pela demais legislação pertinente, mostram-se satisfeitos, como se indica na Nota
Técnica junta como anexo, que, para esse efeito, e nessa parte, aqui se dá por integralmente reproduzida.
Acrescenta-se aqui apenas que, em caso de aprovação, será publicada como Lei Orgânica, e deve ter-se
em conta a republicação da lei alterada, por anexo, face ao que dispõe o artigo 6.º da lei formulário (Lei n.º
74/98, de 11/11).
I.C – Conteúdo:
I.C.1 – O Grupo Parlamentar proponente parte da crítica à lei em vigor invocando que o número de
subscritores, determinado como está por uma fórmula calculada através da relação entre número de eleitores
e de eleitos, é desproporcionado e exagerado.
I.C.2 – Invoca desde logo a comparação com a exigência percentual de subscritores para as candidaturas
a Presidente da República ou para a inscrição de Partidos Políticos, dando o exemplo de que o mínimo de
7.500 subscritores, nestes casos exigido, representar 0,13% do total dos eleitores nacionais, enquanto a
candidatura de GCE ao maior município (Lisboa) exige a subscrição de 0,78% dos eleitores respetivos (4.000).
Por outro lado sublinha ainda a elevada magnitude de subscritores para a concorrência de GCE a
autarquias de pequena dimensão, dando o exemplo do município do Corvo onde a propositura de candidatura
de GCE exige a subscrição de 63,29% dos eleitores.
I.C.3 – O PJL, na sua exposição de motivos, alega o que considera ser o caráter violador dos princípios
constitucionais da igualdade (CRP 13.º) e da proporcionalidade (CRP 18.º) da lei em vigor, relativamente ao
número de subscritores proponentes de GCE.
I.C.4 – Em consequência o PJL vem propor o aligeiramento do número de proponentes exigidos para a
apresentação de candidaturas de GCE fixando-o concretamente em 1,5% do número dos eleitores inscritos
no respetivo recenseamento eleitoral.
I.C.5 – Contudo o PJL não deixa de, a exemplo da lei em vigor, fixar balizas mínimas e máximas, em
derrogação do critério fixado, impondo-se como limite mínimo o dobro dos membros do órgão a que
respeita a candidatura, e, como limite máximo o valor correspondente a metade do número mínimo de
proponentes de candidaturas a Presidente da República e de requerentes da inscrição de partido político junto
do Tribunal Constitucional, ou seja 3.750.
I.C.6 – Por outro lado a presente iniciativa legislativa ainda acrescenta a proposta nova de que as
candidaturas de GCE que assegurem os requisitos para apresentar a sua candidatura para os órgãos
municipais possam, por esse facto, apresentar também candidaturas às freguesias do mesmo município.
I.C.7 – De todos os pareceres pedidos, até á presente data apenas deram entrada:
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a) O parecer da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, que dá parecer desfavorável
invocando que estaria em curso um processo político de revisão geral da LEOAL no qual a matéria objeto do
presente PJL deverá ser tratada.
Ora, as notícias e os debates políticos ocorridos, publicamente, sobre a matéria, indiciavam, é verdade, que
alguns Partidos pretenderiam vir a, realmente, encetar um processo desses, mas, segundo as últimas
declarações e notícias, tal pretensão terá sido abandonada.
Contudo o que vale é a efetividade do processo legislativo e, na verdade, na AR não pende nenhum
processo legislativo como o referido.
b) O parecer da Associação Nacional de Freguesias, que é favorável mas com o reparo de que a
abaixamento da magnitude da exigência do número de subscritores pode atingir uma proporção
demasiadamente residual.
PARTE II – OPINIÃO DO RELATOR
Ao relator oferece-se dizer o seguinte, a título meramente pessoal:
II.1 – Os proponentes do PJL apresentam, na exposição de motivos, quadros com ensaios de aplicação da
lei vigente de modo a demonstrarem o grau de exigência atualmente em uso.
Contudo, para uma boa e completa análise do PJL também é necessário conhecer os ensaios
equivalentes com os números resultantes da alteração de critérios que se propõe, que os proponentes não
incluíram, pelo que se elaboraram, em acrescento aos quadros do PJL, e que dá o seguinte:
Freguesias:
Número de Eleitores
Número de Proponentes
(artigo 19.º, n.º 1)
% do eleitores
Número de proponentes
(artigo 19.º, n.º 2)
% eleitores
PJL 269/XII (1.ª)
19, n.º 1
(1,5%)
19.º, n.º 2
151 7 4,63 50 33,11 2 14
(9,2%)
200 10 5 50 25 3 14(7%)
250 12 4,8 50 20 4 14
(5,6%)
300 14 4,66 50 16,67 5 14
(4,3%)
500 24 4,8 50 10 8 14
(2,8%)
750 26 3,47 50 6,67 11 14
(1,9%)
1001 37 3,70 50 5 15 18
(1,8%)
1500 56 3,73 N/A N/A 23 18
2500 93 3,72 N/A N/A 38 18
5001 128 2,56 N/A N/A 75 26
10000 256 2,56 N/A N/A 150 26
15000 385 2,57 N/A N/A 225 26
20001 351 1,75 N/A N/A 300 38
25000 439 1,76 N/A N/A 375 38
49928 (1) 793 1,59 N/A N/A 749 42
(1) Freguesia de Algueirão-Mem Martins (Sintra)
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Municípios:
(1) Município do Corvo
(2) Município de Santa Cruz das Flores
(3) Município de Lajes das Flores
(4) Município de Barrancos
(5) Município de Penedono
(6) Município de Freixo de Espada à Cinta (?) (3851)
(7) Município do Porto
(8) Município de Lisboa
II.2 –O que vem proposto no PJL, no que toca ao forte abaixamento do número exigível de subscritores de
candidaturas de GCE, pode ser discutido, quer no plano dos princípios quer no plano prático. Reservaremos
esse debate mais para outra fase do processo legislativo.
II.3 – Mas há um aspeto em que parece patente que a crítica dos subscritores do PJL tem razão: é a
exagerada e desproporcionada exigência nas pequenas autarquias!
Na verdade, com a lei atualmente em vigor, nas mais pequenas freguesias ocorrem exigências de mais de
20% e até de 30% do eleitorado para proporem listas de GCE e, nos mais pequenos municípios o requisito
atinge semelhantes magnitudes, havendo um caso de mais de 60%!
Tão grande exigência desde logo dificulta exageradamente a possibilidade de concorrência eleitoral de
GCE, violando diretamente o artigo 239.º, n.º 4, da CRP por a lei não concretizar minimamente o comando
constitucional que manda permitir essa concorrência.
Por outro lado, pode observar-se que tão grande exigência, nesses casos referenciados, é suscetível de
impedir o surgimento de candidaturas variadas, tanto de plúrimos GCE como dos partidos, pois o
preenchimento do requisito quase esgota o universo de eleitores eventualmente disponíveis para esse tipo de
participação política o que pode pôr em causa o princípio democrático.
Mais ainda, sendo tão vasto o universo de proponentes exigível face à totalidade do eleitorado, até a
natureza e características fundamentais do ato eleitoral podem ser postos em crise, como argumentaram já
Número de Eleitores
Número de proponentes
(artigo 19.º, n.º 1)
% eleitores
Número de proponentes
(artigo 19.º, n.º 2)
% eleitores
PJL 269/XII
19, n.º 1 (1,5%)
19.º,n.º 2
395 (1) 26 6,58 250 63,29% 6 10
(2,5%)
890 (2) 59 6,63 250 28,09% 13 10
1271 (3) 85 6,69 250 19,67% 19 10
1512 (4) 101 6,68 250 16,53% 23 10
1588 (5) 106 6,68 250 15,74% 24 10
5000 333 6,66 N/A N/A 75 10
10001 476 4,76 N/A N/A 150 14
50001 1852 3,70 N/A N/A 750 18
100001 3030 3,02 N/A N/A 1500 22
225717 (7) 5788 2,56 4000 1,77 3386 26
250000 7575 3,03 4000 1,6 3750 22
513488 (8) 10068 1,96 4000 0,78 7702 3750
(0,73%)
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alguns autores: “(…) equivaleria, teoricamente, a uma “votação” antecipada e não secreta.” – Vide, Maria de
Fátima Abrantes Mendes, e, Jorge Miguéis, na sua LEOAL anotada, 1.ª reedição, 2005, pg. 35.
Nestes casos parece fora de dúvidas que a exigência legal em vigor é desproporcionada e merece ser
revista.
II.4 – O PJL também propõe que os GCE que cumpram os requisitos para concorrerem aos órgãos
municipais só assim possam apresentar listas de candidatura em todas as freguesias.
Esta disposição levanta a discussão da própria natureza dos GCE.
Na verdade os GCE surgem geralmente como propostas políticas locais de concorrência eleitoral
determinadas por motivos concretos da vida das comunidades.
Tal facto introduz-lhes uma natureza de ocasionalidade e de fraca organicidade.
Mas se tiverem de tratar de assuntos mais vastos, diversificados e complexos e mais permanentes e
estruturais, então isso exigirá uma resposta de outro tipo de organização, mais elaborada e também mais
complexa, mais organizada e permanente.
Ora, se os GCE passarem a ter uma natureza mais organizada carecem de mais “aparelho”, de mais
recursos e de mais permanência estrutural, o que os pode fazer evoluir para outra tipologia, mais próxima do
que é um Partido, no caso um Partido Local, o que já levantará dúvidas face ao que dispõe o n.º 4 do artigo
51.º da CRP.
Por outro lado aumentaria o grau de risco – sempre existente – de parasitação da figura dos GCE, neste
caso agora mais suscetível de atração de interesses mais fortes do que aqueles que se podem mobilizar por
impulsos políticos mais atomizados: ou por parte de parasitas políticos que com a sua própria cara não
conseguem alcançar o Poder, ou por parasitas económicos ou outros interesses espúrios.
Interessante doutrina sobre esta matéria pode ser encontrada no Relatório do Deputado Manuel Meirinho,
sobre a Petição n.º 3/XII (1.ª), que recomendamos.
Ademais a proposta do PJL parece ser suscetível de contender com um outro princípio da organização do
Poder Local – a independência e igual dignidade das Freguesias e dos Municípios, autarquias locais
autónomas entre si, em que cada uma dessas categorias prossegue interesses próprios das populações
respetivas, ainda que em diferentes graus.
Veja-se, neste sentido, os artigos 111.º, n.º 2, e 235.º da CRP, e os artigos 81.º e 82.º da Lei n.º 169/99, de
18/9.
Ora se, só pelo facto de um GCE reunir as condições para concorrer aos órgãos do município, isso legitima
também a sua concorrência a freguesias, mesmo que em muitas situações sem estímulo político-programático
concreto quanto a elas ou até com a importação de candidatos exteriores às mesmas, tal parece desajustado
à natureza quer dos GCE quer da autonomia das autarquias locais, designadamente das freguesias face aos
municípios, salvo melhor opinião.
Ora cada autarquia é objeto de uma eleição própria e autónoma e, aliás, é a própria lei eleitoral que é
expressa ao estabelecer que cada autarquia local constitui um círculo eleitoral – artigo 10.º.
PARTE III – CONCLUSÕES
III.1 – O Grupo Parlamentar do BE apresentou o Projeto de Lei n.º 269/XII (1.ª) tendo por objeto
proporcionar condições equitativas para a apresentação de listas de cidadãos às eleições dos órgãos das
autarquias locais.
III.2 – Este PJL procede à quinta alteração à lei orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto (Lei Eleitoral dos
Órgãos das Autarquias Locais).
III.3 –A iniciativa legislativa visa diminuir o número de subscritores exigível para a apresentação de
candidaturas de grupos de cidadãos eleitores (GCE) à eleição dos órgãos das autarquias locais.
III.4 – Foram solicitados pareceres aos órgãos de governo próprio das regiões autónomas, às associações
representativas das autarquias locais e aos órgãos da administração eleitoral.
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III.5 – O projeto de lei cumpre os requisitos constitucionais, regimentais e formais necessários.
III.6 – Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de
parecer que o presente Projeto de Lei n.º 269/XII (1.ª) está em condições de seguir os ulteriores termos do
processo legislativo, nomeadamente para ser discutido e votado em plenário na generalidade.
PARTE IV – ANEXOS
Segue em anexo ao presente relatório a Nota Técnica, elaborada pelos serviços da Assembleia da
República, nos termos do artigo 131.º do Regimento.
Palácio de S. Bento, 19 de setembro de 2012.
O Deputado Relator, Luís Pita Ameixa — O Presidente da Comissão, Fernando Negrão.
Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, registando-se a ausência de Os Verdes.
Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 269/XII (1.ª) (BE) – Proporciona condições equitativas para a apresentação de
listas de cidadãos às eleições dos órgãos das autarquias locais (procede à quinta alteração à lei
orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto)
Data de admissão: 17 de julho de 2012
Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª)
Índice
I. ANÁLISE SUCINTA DOS FACTOS, SITUAÇÕES E REALIDADES RESPEITANTES À INICIATIVA
II. APRECIAÇÃO DA CONFORMIDADE DOS REQUISITOS FORMAIS, CONSTITUCIONAIS E
REGIMENTAIS E DO CUMPRIMENTO DA LEI FORMULÁRIO
III. ENQUADRAMENTO LEGAL E DOUTRINÁRIO E ANTECEDENTES
IV. INICIATIVAS LEGISLATIVAS E PETIÇÕES PENDENTES SOBRE A MESMA MATÉRIA
V. CONSULTAS E CONTRIBUTOS
VI. APRECIAÇÃO DAS CONSEQUÊNCIAS DA APROVAÇÃO E DOS PREVISÍVEIS ENCARGOS COM A
SUA APLICAÇÃO
Elaborada por: Francisco Alves (DAC), Maria da Luz Araújo (DAPLEN); Fernando Bento Ribeiro e Maria
Leitão (DILP), Paula Faria (BIB).
Data: 3 de setembro de 2012
I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa
A iniciativa legislativa sub judice, apresentada pelo Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda, visa, de
acordo com a exposição de motivos, proporcionar condições equitativas para a apresentação de listas de
cidadãos às eleições dos órgãos das autarquias locais, alterando para o efeito os n.os
1, 2 e 7 do artigo 19.º da
Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto, com as alterações da Lei Orgânica n.º 5-A/2001, de 26 novembro,
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da Lei Orgânica n.º 3/2005, de 29 agosto, da Lei Orgânica n.º 3/2010, de 15 de dezembro, e da Lei Orgânica
n.º 1/2011, de 30 de novembro.
A possibilidade da apresentação de candidaturas de grupos de cidadãos eleitores aos órgãos do município
foi consagrada constitucionalmente (n.º 4 do artigo 239.º da CRP) pela revisão de 1997, e concretizada
legalmente através da referida Lei Orgânica n.º 1/2001.
Porém, os proponentes entendem que a fórmula prevista1 nessa lei, através da qual se calcula o número de
subscritores para a apresentação de candidaturas por grupos de cidadãos, manifesta vários problemas,
designadamente:
– A desproporção em relação ao número de subscritores para a apresentação de candidaturas a
Presidente da República2 ou para a inscrição de partidos políticos junto do Tribunal Constitucional
3;
– O esforço desproporcionado exigido aos grupos de cidadãos eleitores de autarquias locais de menor
dimensão que pretendam apresentar uma candidatura relativamente aos que o pretendam fazer em autarquias
de grande dimensão;
– A variação que decorre da fórmula de cálculo do número de eleitos para as respetivas assembleias de
freguesia e câmaras municipais aumenta em função do número de eleitores4;
– As regras especiais da composição da câmara municipal para os municípios de Lisboa e Porto;
– Os tetos mínimos e máximos do número de eleitores para a subscrição de candidaturas independentes
para os órgãos das autarquias locais permitem a desaplicação da fórmula de cálculo, agravando ainda mais a
diferença da proporcionalidade entre o número de eleitores e o número de proponentes, em benefício das
autarquias de maior dimensão5.
Por estas razões, os proponentes entendem que os atuais requisitos relativos ao número de proponentes
de listas de cidadãos candidatos aos órgãos das autarquias locais violam os princípios constitucionais da
Igualdade e o da Proporcionalidade (artigos 13.º e 18.º da CRP).6
Assim, alterando o n.º 1 do artigo 19.º da referida lei, pretendem que as listas de candidatos aos órgãos
das autarquias locais sejam propostas pelo número de cidadãos eleitores correspondente a 1,5% dos eleitores
inscritos no respetivo recenseamento eleitoral.7
Fixam, no n.º 2, como limite mínimo o dobro dos membros do órgão a que respeita a candidatura e como
limite máximo o valor correspondente a 3750 cidadãos eleitores proponentes.8
Finalmente, pretendem aditar um n.º 7 ao mesmo artigo no sentido de permitir que um grupo de cidadãos
que assegure os requisitos para apresentar a sua candidatura para os órgãos municipais esteja também
possibilitado a apresentar candidaturas em todas as freguesias do mesmo município.
O quadro comparativo abaixo permite compreender melhor clareza as alterações propostas.
1 Estabelece como requisito um número de subscritores determinado através da relação entre número de eleitores e eleitos,
eventualmente corrigida por forma a não resultar um número de cidadãos proponentes inferior a 50 ou superior a 2000, no caso de candidaturas a órgão da freguesia, ou inferior a 250 ou superior a 4000, no caso de candidaturas a órgão do município. 2 Propostas por um mínimo de 7500 e um máximo de 15000 cidadãos eleitores, nos termos do artigo 124.º, n.º 1 da Constituição da
República Portuguesa, e que, face ao eleitorado nacional representam, nos seus valores mínimos 0,13% do total do número de eleitores inscritos. 3 Que deve ser requerida, pelo menos, por 7500 cidadãos eleitores, nos termos do artigo 15.º, n.º 1, da Lei Orgânica n.º 2/2003, de 22 de
agosto, com as alterações introduzidas pela Lei Orgânica n.º 2/2008, de 14 de maio). 4 Ver, respetivamente, artigos 5.º e 57.º da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro na sua redação atual.
5 Os proponentes dão o exemplo das listas de cidadãos candidatas aos órgãos municipais do Corvo que necessitarão de ser subscritas
por 63,29% dos respetivos eleitores e as listas de cidadãos candidatas aos órgãos municipais de Lisboa que necessitarão de ser subscritas por apenas 0,78% dos respetivos eleitores. 6 A exposição de motivos apresenta dois quadros elaborados de acordo com os dados de recenseamento das Eleições para a Assembleia
da República de 5 de junho de 2011, a fim de ilustrar as situações descritas. 7 Valor percentual que é o dobro do atualmente exigido para a apresentação de candidaturas de cidadãos aos órgãos do Município de
Lisboa. 8 Metade do número mínimo de proponentes de candidaturas a Presidente da República e de requerentes da inscrição de partido político
junto do Tribunal Constitucional.
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Lei Orgânica n.º 1/2001 Projeto de Lei n.º 269/XII (1.ª)
Artigo 19.º Candidaturas de grupos de cidadãos
1 — As listas de candidatos a cada órgão são propostas pelo número de cidadãos eleitores resultante da utilização da fórmula:
n 3×m
em que n é o número de eleitores da autarquia e m o número de membros da câmara municipal ou de membros da assembleia de freguesia, conforme a candidatura se destine aos órgãos do município ou da freguesia. 2 — Os resultados da aplicação da fórmula do número anterior, contudo, são sempre corrigidos por forma a não resultar um número de cidadãos proponentes inferior a 50 ou superior a 2000, no caso de candidaturas a órgão da freguesia, ou inferior a 250 ou superior a 4000, no caso de candidaturas a órgão do município. 3 — Os proponentes devem subscrever declaração de propositura da qual resulte inequivocamente a vontade de apresentar a lista de candidatos dela constante. 4 — Os proponentes devem fazer prova de recenseamento na área da autarquia a cujo órgão respeita a candidatura, nos termos dos números seguintes. 5 — As listas de candidatos propostos por grupos de cidadãos devem conter, em relação a cada um dos proponentes, os seguintes elementos: a) Nome completo; b) Número do bilhete de identidade; c) Número do cartão de eleitor e respetiva unidade geográfica de recenseamento; d) Assinatura conforme ao bilhete de identidade. 6 — O tribunal competente para a receção da lista pode promover a verificação por amostragem da autenticidade das assinaturas e da identificação dos proponentes da iniciativa.
“Artigo 19.º […]
1 — As listas de candidatos aos órgãos das autarquias locais são propostas pelo número de cidadãos eleitores correspondente a 1,5% dos eleitores inscritos no respetivo recenseamento eleitoral. 2 — Os resultados da aplicação da fórmula do número anterior, contudo, são sempre corrigidos por forma a não resultar um número de cidadãos eleitores proponentes inferior ao dobro dos candidatos efetivos ao órgão a que a lista concorre ou superior a 3750. 3 — (…). 4 — (…). 5 — (…). 6 — (…). 7 — Em eleições gerais para os órgãos das autarquias locais, o cumprimento dos requisitos de propositura de candidatura a órgãos municipais permite igualmente a propositura de candidaturas aos órgãos das freguesias do mesmo município.”
II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do
cumprimento da lei formulário
Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais
A presente iniciativa é apresentada pelo grupo parlamentar do Bloco de Esquerda (BE), no âmbito do poder
de iniciativa da lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e no artigo 118.º
do Regimento. Constituem poderes dos Deputados “Apresentar projetos de lei” [alínea b) do artigo 156.º da
Constituição e alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do Regimento] e constituem direitos de cada grupo parlamentar
“Exercer a iniciativa legislativa” [alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição e alínea f) do artigo 8.º do
Regimento].
A iniciativa toma a forma de projeto de lei, porque é exercida pelos Deputados ou grupos parlamentares,
está redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto, é precedida
de uma exposição de motivos e é subscrita por 8 Deputados (o limite máximo de assinaturas nos projetos de
lei é de 20), pelo que cumpre os requisitos formais respeitantes às iniciativas em geral [n.º 1 do artigo 119.º e
alíneas a), b) e c) do n.º 1 do artigo 124.º do Regimento] e aos projetos de lei, em particular (n.º 1 do artigo
123.º do Regimento).
Não se verifica violação aos “Limites da iniciativa” impostos pelo Regimento nos n.os
1 e 2 do artigo 120.º
(não infringe a Constituição, define concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa
e não implica aumento das despesas ou diminuição das receitas do Estado previstas no Orçamento).
Legislar sobre eleições dos titulares dos órgãos do poder local é competência exclusiva da Assembleia da
República, nos termos da alínea l) do artigo 164.º da Constituição.
“A inclusão de qualquer matéria na reserva de competência da Assembleia da República, absoluta ou
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relativa, é in totum. Tudo quanto lhe pertença tem de ser objeto de lei da Assembleia da República. A reserva
de competência é tanto para a feitura de normas legislativas como para a sua entrada em vigor, interpretação,
modificação, suspensão ou revogação.9”.
As matérias incluídas na primeira parte da alínea l) do artigo 164.º da Constituição, revestem a forma de lei
orgânica, nos termos do n.º 2 do artigo 166.º, carecendo de aprovação, na votação final global, por maioria
absoluta dos deputados em efetividade de funções, nos termos do n.º 5 do artigo 168.º da Constituição.
Em caso de aprovação desta iniciativa, parece relevante salientar ainda que, nos termos do n.º 5 do artigo
278.º da Constituição: “o Presidente da Assembleia da República, na data em que enviar ao Presidente da
República decreto que deva ser promulgado como lei orgânica, dará disso conhecimento ao Primeiro-Ministro
e aos grupos parlamentares da Assembleia da República”.
Verificação do cumprimento da lei formulário
A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, com as alterações subsequentes, estabelece regras a observar no
âmbito da publicação, identificação e formulário de diplomas.
Como estamos perante uma iniciativa legislativa, observadas algumas disposições da designada “lei
formulário” e caso a mesma venha ser aprovada sem alterações, podemos referir o seguinte:
– Esta iniciativa contém disposição expressa sobre a entrada em vigor, pelo que se aplica o disposto no n.º
1 do artigo 2.º da citada lei (“A presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação”);
– Será publicada na 1.ª série do Diário da República, revestindo a forma de lei [alínea c) do n.º 2 do artigo
3.º da “lei formulário”];
– A presente iniciativa tem um título que traduz sinteticamente o seu objeto, em conformidade com o
disposto no n.º 2 do artigo 7.º da “lei formulário”, e respeita o n.º 1 do artigo 6.º da mesma lei, uma vez que
altera a Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto10
, e indica o número de ordem da alteração introduzida.
III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes
Enquadramento legal nacional e antecedentes
Nos termos do n.º 4 do artigo 239.º da Constituição da República Portuguesa, as candidaturas para as
eleições dos órgãos das autarquias locais podem ser apresentadas por partidos políticos, isoladamente ou em
coligação, ou por grupos de cidadãos eleitores, nos termos da lei. Este n.º 4, aditado pela Revisão de 1997,
permite a apresentação de candidaturas «independentes ou extrapartidárias» segundo os Professores
Doutores Gomes Canotilho e Vital Moreira. Acrescentam ainda, que o artigo 239.º consagra uma exceção do
monopólio partidário de apresentação de candidaturas o que cumpre uma dupla finalidade: (1) procurar
abertura do sistema político para a renovação da representação política a nível local; (2) permitir a
dinamização de uma verdadeira participação política e de mobilização cidadã próxima dos cidadãos. A
remissão para a lei – nos termos da lei – destina-se fundamentalmente a definir o número exigido de cidadãos
proponentes no que se refere a candidaturas de grupos de cidadãos e o regime de candidatura de coligação
partidárias (cfr. LO n.º 1/2001, arts. 16.º e ss)11
.
No desenvolvimento deste preceito constitucional, a Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto, veio regular
a eleição dos titulares dos órgãos das autarquias locais (LEOAL). Este diploma teve origem na Proposta de Lei
n.º 34/VIII, e no Projeto de Lei n.º 357/VIII apresentados, respetivamente, pelo Governo e pelo Grupo
Parlamentar do Partido Social Democrata.
Na exposição de motivos da referida proposta de lei pode ler-se que, em matéria de apresentação de
candidaturas se procede ao reforço da participação dos cidadãos na vida política, na sequência da previsão
constitucional decorrente da última revisão, através do desenvolvimento do princípio da livre apresentação de
9 Constituição Anotada de Jorge Miranda e Rui Medeiros, Tomo II, pag. 518.
10 Efetuada consulta à base DIGESTO verificamos que a Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto, sofreu, até ao momento, quatro
alterações de redação. 11
In: CANOTILHO, J.J. Gomes e MOREIRA, Vital - Constituição da República Portuguesa Anotada - Volume II. Coimbra Editora, 2007, pág. 735.
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candidaturas por grupos de cidadãos eleitores, em certos termos e condições. (…) Quanto à apresentação de
listas propostas por grupos de cidadãos eleitores, propõe-se que a questão do número mínimo de cidadãos
eleitores a exigir seja resolvida por uma fórmula que assenta na correlação entre o número de eleitores do
círculo eleitoral em causa e o número de mandatos da assembleia de freguesia ou da câmara municipal,
consoante se trate da eleição de órgãos da freguesia ou do município, respetivamente.
Já na exposição de motivos do projeto de lei mencionado se defende que a consagração da possibilidade
de apresentação de candidaturas independentes por grupos de cidadãos é uma das traves mestras da
proposta do PSD para a reforma do modelo político do poder local.
A Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto, foi retificada pela Declaração de Retificação n.º 20-A/2001, de
12 de outubro e alterada pela Lei Orgânica n.º 5-A/2001, de 26 de novembro, Lei Orgânica n.º 3/2005, de 29
de agosto, Lei Orgânica n.º 3/2010, de 15 de dezembro, e Lei Orgânica n.º 1/2011, de 30 de novembro. Deste
diploma pode também ser consultada uma versão consolidada.
Sobre esta matéria é ainda de mencionar a Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, que estabelece o quadro de
competências, assim como o regime jurídico de funcionamento, dos órgãos dos municípios e das freguesias.
Este diploma foi alterado pela Lei n.º 5-A/2002, de 11 de janeiro (retificada pelas Declarações de Retificação
n.os
4 de 6 de fevereiro e 9 de 5 de março de 2012), Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, e Lei Orgânica n.º
1/2011, de 30 de novembro, estando também disponível uma versão consolidada.
A expressão grupo de cidadãos eleitores é utilizada para designar o conjunto de cidadãos a quem é
concedida a possibilidade de candidatura direta e independente (sem intervenção dos partidos políticos) à
eleição para os órgãos das autarquias locais12
. Efetivamente, e nos termos da lei, os cidadãos têm o direito de
tomar parte na vida política e na direção dos assuntos públicos, elegendo para o efeito representantes seus
nos órgãos do poder político, exprimindo-se, associando-se livremente, e contribuindo para a tomada de
decisões e a resolução dos problemas sociais.13
Os grupos de cidadãos eleitores podem apresentar listas de candidaturas:
À câmara municipal;
À assembleia municipal;
À assembleia de freguesia.
A candidatura a cada órgão autárquico é proposta por determinado grupo de cidadãos eleitores,
recenseados na área da autarquia e designados como proponentes.
De acordo com o disposto no n.º 1 do artigo 19.º da Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto, as listas de
candidatos a cada órgão são propostas pelo número de cidadãos eleitores resultante da utilização da seguinte
fórmula:
(número de eleitores da autarquia)
3 x (número de membros do órgão)
O número de eleitores da autarquia corresponde ao número de eleitores do município ou da freguesia,
consoante se trate de eleição aos órgãos municipais ou à assembleia de freguesia. Este número é definido
com base nos resultados do recenseamento eleitoral publicados pelo Ministério da Administração Interna no
Diário da República, com a antecedência de 120 dias relativamente ao termo do mandato (n.º 2 do artigo 12.º
da LEOAL).
Já o número de membros do órgão a que se candidata depende do número de membros da assembleia de
freguesia, da câmara municipal ou da assembleia municipal, estando estipulado que o número de eleitos para
as respetivas assembleias de freguesia e câmaras municipais aumenta em função do número de eleitores.
Assim sendo, e de acordo com o disposto no artigo 5.º da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, a assembleia
de freguesia é composta por:
19 membros, quando o número de eleitores for superior a 20.000;
13 membros, quando for igual ou inferior a 20.000 e superior a 5000;
9 membros, quando for igual ou inferior a 5000 e superior a 1000;
12
In: Manual de Candidatura de Grupos de Cidadãos Eleitores, CNE, 2009, pág. 2. 13
In: Manual de Candidatura de Grupos de Cidadãos Eleitores, CNE, 2009, pág. 2.
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7 membros, quando for igual ou inferior a 1000.
Nas freguesias com mais de 30.000 eleitores, o número de membros atrás referido é aumentado de mais 1
por cada 10.000 eleitores além daquele número (quando, por aplicação desta regra o resultado for par, o
número de membros obtido é aumentado de mais um).
A câmara municipal, segundo o previsto no artigo 57.º da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, é composta
por:
17 membros em Lisboa;
13 membros no Porto;
11 membros nos municípios com 100.000 ou mais eleitores;
9 membros nos municípios com mais de 50.000 e menos de 100.000 eleitores;
7 membros nos municípios com mais de 10.000 e até 50.000 eleitores;
5 membros nos municípios com 10.000 ou menos eleitores.
No caso da assembleia municipal, o n.º 1 do artigo 19.º da LEOAL determina que seja aplicado o mesmo
número de proponentes que resultar para a câmara municipal do mesmo município.
Os resultados da aplicação desta fórmula são sempre corrigidos por forma a não resultar um número de
cidadãos proponentes inferior a 50 ou superior a 2000, no caso de candidaturas a órgão da freguesia, ou
inferior a 250 ou superior a 4000, no caso de candidaturas a órgão do município (n.º 2 do artigo 19.º da
LEOAL).
Na exposição de motivos do presente projeto de lei sublinha-se que a fórmula de cálculo consagrada pela
Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto, para a apresentação de candidaturas por grupos de cidadãos,
parece desproporcionada até tendo em conta os requisitos para a apresentação de candidaturas a Presidente
da República (…) ou para a inscrição de partidos políticos junto do Tribunal Constitucional. Na verdade, e nos
termos do n.º 1 do artigo 124.º da Constituição da República Portuguesa, as candidaturas para Presidente da
República são propostas por um mínimo de 7500 e um máximo de 15 000 cidadãos eleitores e, de acordo com
o n.º 1 do artigo 15.º da Lei Orgânica n.º 2/2003, de 22 de agosto, alterada pela Lei Orgânica n.º 2/2008, de 14
de maio, que aprovou a Lei dos Partidos Políticos, a inscrição de um partido político tem de ser requerida por,
pelo menos, 7500 cidadãos eleitores.
A presente iniciativa defende ainda que os atuais requisitos relativos ao número de proponentes de listas
de cidadãos candidatas aos órgãos das autarquias locais, violam o Princípio da Igualdade ínsito no artigo 13.º
da Constituição da República Portuguesa e o Princípio da Proporcionalidade, inscrito no artigo 18.º da
Constituição da República Portuguesa.
Dispõe o primeiro que todos os cidadãos têm a mesma dignidade social e são iguais perante a lei e que
ninguém pode ser privilegiado, beneficiado, prejudicado, privado de qualquer direito ou isento de qualquer
dever em razão de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou
ideológicas, instrução, situação económica, condição social ou orientação sexual. Estipula o segundo no seu
n.º 2 que, a lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na
Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses
constitucionalmente protegidos.
Por último, a presente iniciativa menciona o sítio do Ministério da Administração Interna relativo às eleições
legislativas de 2011.
Enquadramento doutrinário/bibliográfico
Bibliografia específica
MARTINS, Manuel Meirinho – Participação política e grupos de cidadãos eleitores: um contributo
para o estudo da democracia portuguesa. Lisboa: Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas, 2003.
171 p. Cota: 04.16 - 836/2003
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Resumo: Este estudo surgiu na sequência de duas investigações anteriores que tiveram como objetivo a
caracterização social e política dos Grupos de Cidadãos Eleitores e a análise da sua importância no sistema
político português, em termos de participação política, no plano local.
O estudo desta forma de participação requer uma análise mais ampla das condições formais de
intervenção política dos cidadãos no quadro do processo de reforma do nosso sistema político. Assim, há que
ter em conta, por um lado, não só as condições formais que estabelecem as regras de competição pelo poder,
incluindo as que se aplicam aos Grupos de Cidadãos Eleitores, como a forma como essas regras influenciam
o grau de participação política destes grupos. O autor aborda ainda a relação destes grupos de cidadãos com
os partidos políticos.
MARTINS, Manuel Meirinho–As eleições autárquicas e o poder dos cidadãos. Lisboa: Vega, 1997. 236
p. Cota: 04.16 - 413/97
Resumo: O referido estudo pretende conhecer e explicar o fenómeno dos Grupos de Cidadãos Eleitores ao
nível do seu protagonismo político, das suas características, das motivações e atitudes face à política em geral
e aos partidos políticos em particular. O autor procura responder à seguinte pergunta: que importância têm os
Grupos de Cidadãos Eleitores no sistema político português?
OLIVEIRA, António Cândido de–A democracia local: (aspetos jurídicos). Coimbra: Coimbra Editora,
2005. 192 p. ISBN 972-32-1319-2. Cota: 04.36 - 106/2006
Segundo o autor “na base deste trabalho está a constatação de que, em Portugal, a prática da democracia,
ao nível das autarquias locais, apresenta ainda notórias debilidades”, verifica-se também que o direito tem
procurado contribuir para o seu aperfeiçoamento, através de significativas medidas constitucionais e
legislativas.
O autor debruça-se sobre o papel dos cidadãos na democracia local, as eleições e os referendos locais e o
poder dos cidadãos. No capítulo III aborda, concretamente, a questão das candidaturas, nomeadamente a
apresentação de listas por parte de grupos de cidadãos eleitores e as disposições contidas na Lei Orgânica nº
1/2001 de 14 de agosto.
Além do sistema português de democracia local, são referidos outros sistemas de democracia local na
Europa, designadamente em França, Espanha, Itália, Bélgica, Holanda, Alemanha, Inglaterra e País de Gales.
Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para os seguintes países da União Europeia: Espanha e Itália.
Espanha
Em Espanha, a matéria relativa às eleições encontra-se prevista na Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio,
del Régimen Electoral Central.
De acordo com o previsto na alínea c) do n.º 1 do artigo 44.º da Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, os
cidadãos, à margem dos partidos e das coligações políticas podem apresentar candidatos às eleições através
das denominadas agrupaciones de electores. Estes grupos de cidadãos eleitores são formações políticas que
se constituem com o único objetivo de apresentar uma candidatura a uma eleição específica, num processo
eleitoral concreto e num círculo eleitoral determinado.
Cada grupo de cidadãos eleitores apenas se pode candidatar a um círculo eleitoral, não sendo possível,
em caso algum, alargar o seu âmbito (n.º 6 do artigo 46.º). Não é ainda possível formar federações de grupos
de cidadãos eleitores, para evitar a criação de associações semelhantes a partidos políticos.
Para esse efeito é necessário recolher um conjunto de assinaturas que devem ser apresentadas e
formalizadas em cada ato eleitoral. Nenhum cidadão eleitor pode proceder à assinatura de várias candidaturas
de grupos de cidadãos eleitores (n.º 8 do artigo 46.º).
No caso das eleições autárquicas, e nos termos do artigo 187.º o número de assinaturas é o seguinte:
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Nos municípios com menos de 5000 habitantes, 1 por 100 eleitores recenseados, desde que o número
de assinaturas seja mais do que o dobro dos vereadores a eleger;
Entre 5001 e 10.000 habitantes, no mínimo, 100 assinaturas;
Entre 10.001 e 50.000 habitantes, no mínimo, 500 assinaturas;
Entre 50.001 e 150.000 habitantes, no mínimo, 1500 assinaturas;
Entre 150.001 e 300.000 habitantes, no mínimo, 3000 assinaturas;
Entre 300.001 e 1.000.000 habitantes, no mínimo, 5000 assinaturas;
Em todos os outros casos, no mínimo 8000 assinaturas.
A recolha de assinaturas só pode ser iniciada após o início do processo eleitoral. As assinaturas têm que
ser recolhidas apenas entre os eleitores recenseados no círculo eleitoral a que se vai candidatar o grupo de
cidadãos eleitores.
Sobre esta matéria podem ainda ser consultados o sítio da Junta Electoral Central e o Portal Electoral.
Itália
O sistema eleitoral para as autarquias locais (municípios, províncias e regiões) consta dos artigos 71 e
seguintes do ‘Texto único das leis relativas ao ordenamento das autarquias locais’, aprovado pelo Decreto
Legislativo n.º 267/2000, de 18 de agosto.
A designação “Lista civica” no ordenamento jurídico italiano corresponde à terminologia portuguesa “listas
de cidadãos”. Este é o nome dado normalmente a uma lista de candidatos aos cargos de presidente da
câmara e de vereadores (consigliere comunale) que se apresenta à “prova eleitoral” sem ser, pelo menos
oficialmente, expressão direta de um partido político nacional.
Convém todavia precisar que a divisão ‘lista civica/partido político’ é uma categorização apenas social, uma
vez que a Constituição Italiana não faz qualquer distinção. Efetivamente, a Constituição estatui no seu artigo
49.º que “Todos os cidadãos têm o direito de se associar livremente em partidos para contribuírem através de
processos democráticos para determinar a política nacional”. Contudo, não restringe a apresentação de listas
sob a forma de partido.
As “listas cívicas” surgiram para concorrer às eleições administrativas, em particular as municipais. O
programa político-administrativo é direcionado para as comunidades locais. A sua denominação apela para as
realidades locais. Os candidatos são expressão da denominada sociedade civil local. Revelam ausência de
referências a um partido. Na realidade, nos municípios mais pequenos (menos de 15 mil habitantes), a lista
cívica tem uma colocação política precisa; muitas vezes, a mesma lista cívica é formada por uma coligação de
vários partidos. Isto acontece por causa da ‘lei eleitoral municipal’, que para esses municípios prevê só uma
volta eleitoral. Pelo que muitas vezes se confrontam só duas listas: uma de centro direita e outra de centro
esquerda.
Para criar uma Lista Cívica é necessários conhecer as normas em vigor para as eleições locais que são
regulamentadas pelo "Testo Unico delle leggi sull'Ordinamento degli enti locali" - Decreto Legislativo 18 agosto
2000,n.º 267.
Quanto aos modos de apresentação das listas eleitorais o Ministério do Interior coloca à disposição um
vade-mécum, recordando que tais procedimentos mudam de acordo com o número de habitantes de cada
município. É necessário deslocar-se ao município de residência e pedir aí os documentos necessários exigidos
pelo mesmo.
IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
Iniciativas legislativas e petições
Efetuada consulta à base de dados da atividade parlamentar e do processo legislativo (PLC) apurámos a
existência de uma iniciativa legislativa pendente sobre matéria conexa.
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– Projeto n.º 272/XII (1.ª) (BE) “Igualdade de tratamento das listas de cidadãos eleitores e dos partidos
políticos e coligações aos órgãos das autarquias locais (Procede à quinta alteração à Lei Orgânica n.º 1/2001,
de 14 de agosto, e à quarta alteração à Lei n.º 19/2003, de 20 de junho).”
Petições
Efetuada consulta à mesma base de dados (PLC) não foram encontradas petições pendentes sobre esta
matéria.
V. Consultas e contributos
Consultas obrigatórias e facultativas
Em 17 de julho S. Ex.ª a PAR promoveu a consulta das Assembleias Legislativas e dos governos das
Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira.14
Em 31 de julho de 2012 foram solicitados pareceres escritos à Associação Nacional de Freguesias15
, à
Associação Nacional dos Municípios Portugueses, à Comissão Nacional de Eleições e à Direção para a Área
da Administração Eleitoral da Direção-Geral da Administração Interna.
VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação
Os elementos disponíveis não permitem avaliar, em concreto, quais os custos com a aplicação da presente
iniciativa.
Do ponto de vista jurídico, como consta da análise efetuada no ponto II da presente nota técnica, parece
não haver violação do princípio designado por “lei-travão”.
———
PROJETO DE LEI N.º 272/XII (1.ª)
[IGUALDADE DE TRATAMENTO DAS LISTAS DE CIDADÃOS ELEITORES E DOS PARTIDOS
POLÍTICOS E COLIGAÇÕES AOS ÓRGÃOS DAS AUTARQUIAS LOCAIS (PROCEDE À QUINTA
ALTERAÇÃO À LEI ORGÂNICA N.º 1/2001, DE 14 DE AGOSTO, E À QUARTA ALTERAÇÃO À LEI N.º
19/2003, DE 20 DE JUNHO)]
Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica
elaborada pelos serviços de apoio
Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias
PARTE I – CONSIDERANDOS
I.A – Apresentação:
I.A.1 – O Grupo Parlamentar do BE apresentou o presente projeto de lei (PJL) expressando ser seu
objetivo garantir às candidaturas de grupos de cidadãos eleitores (GCE) à eleição dos órgãos das
autarquias locais, quanto ao símbolo identificador a utilizar nas campanhas eleitorais e nos boletins de voto,
uma igualdade de tratamento face aos partidos políticos e coligações.
14
Destas, a ALRA já enviou o respetivo parecer. 15
A ANAFRE já enviou o parecer.
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Do mesmo passo é aduzida a proposta de igualizar o tratamento fiscal, dado às referidas candidaturas de
grupos de cidadãos eleitores, com o que é dispensado aos partidos e coligações.
I.A.2 – A apresentação de candidaturas por parte de cidadãos eleitores, à eleição dos órgãos das
autarquias locais, encontra-se prevista no artigo 239.º, n.º 4 da Constituição (CRP) e, por sua vez, no seu
artigo 113.º, n.º 3, alínea b), vem garantida a igualdade de oportunidades e de tratamento das diversas
candidaturas eleitorais
A Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais (LEOAL) consta da lei orgânica n.º 1/2001, de 14 de
agosto, lei de valor reforçado, a qual, no seu artigo 40.º plasma igualmente o princípio de igual tratamento a
todas as candidaturas eleitorais.
I.A.3 – O PJL consiste na introdução de alterações às leis vigentes: Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de
agosto (Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais), e Lei n.º 19/2003, de 20 de junho (Lei do
Financiamento dos Partidos Políticos e das Campanhas Eleitorais).
I.B – Requisitos de Forma e Procedimento:
I.B.1 – O PJL foi apresentado, admitido e anunciado, e foi publicado no Diário da Assembleia da República,
II Série-A, n.º 213, de 20 de julho de 2012, tendo baixado a esta Comissão Parlamentar Permanente de
Assuntos, Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (CACDLG), para emissão de parecer nos termos
regimentais.
I.B.2 – A Presidente da Assembleia da República (PAR) promoveu logo a audição das duas Assembleias
Legislativas e dos dois Governos das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira.
Foram também solicitados pareceres à Associação Nacional de Municípios e à Associação Nacional de
Freguesias.
Também foi solicitada a análise dos órgãos da administração eleitoral – Comissão Nacional de Eleições e
Direção Geral da Administração Interna.
I.B.3 – O presente projeto de lei, versando sobre eleições dos titulares dos órgãos do poder local, está
contido na reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República (AR), prevista na
primeira parte da alínea l) do artigo 164.º da CRP, e, se aprovado, terá a classificação de lei orgânica nos
termos do n.º 2 do artigo 166.º da CRP, sendo uma lei de valor reforçado nos termos do artigo 112.º, n.º 3, da
CRP.
Para a aprovação final global deste PJL será exigível a maioria absoluta dos Deputados em efetividade de
funções, nos termos do n.º 5 do artigo 168.º da CRP.
I.B.4 – O PJL, ao propor novas isenções de impostos (IVA e IS), é suscetível de implicar diminuição das
receitas do Estado o que contenderia com a chamada “Lei Travão” consignada na norma do n.º 2 do artigo
167.º da CRP segundo a qual não podem ser apresentados projetos de lei que envolvam, no ano económico
em curso, diminuição das receitas do Estado previstas no Orçamento.
Por isso, o PJL inclui uma norma (artigo 5.º) em que difere a entrada em vigor para o momento da
publicação do Orçamento do Estado subsequente à sua aprovação.
I.B.5 – De resto, os requisitos de forma e a tramitação processual exigíveis pela Constituição, pelo
Regimento da Assembleia e pela demais legislação pertinente, mostram-se satisfeitos, como se indica na Nota
Técnica junta como anexo, que, para esse efeito, e nessa parte, aqui se dá por integralmente reproduzida, a
qual apenas sugere ligeiros ajustamentos ao título do PJL e chama a atenção para, em caso de aprovação,
ter-se em conta a republicação das leis alteradas, face ao que dispõe o artigo 6.º da lei formulário (Lei n.º
74/98, de 11/11).
I.C – Conteúdo:
I.C.1 – O Grupo Parlamentar proponente invoca, em abono da sua proposta, a Recomendação n.º 4/B/2010
do Provedor de Justiça, proferida ao abrigo da alínea b) do n.º 1, do artigo 20.º da Lei n.º 9/91 de 9 de abril
(Estatuto do Provedor de Justiça).
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Com efeito, o Provedor de Justiça dirigiu à Assembleia da República a referida Recomendação, datada de
1 de julho de 2010, sugerindo alterações legislativas, entre as quais constam exatamente os dois pontos que
agora vêm propostos neste PJL, ainda que, quanto à matéria fiscal o Provedor se atenha ao IVA e o PJL
inclua também o Imposto de selo.
I.C.2 –Em primeiro lugar são propostas alterações à LEOAL, através da modificação dos seus artigos 23.º
e 30.º e do aditamento de um novo artigo 23.º-A, tudo com o alcance de os GCE poderem, querendo, usar um
símbolo próprio na sua apresentação eleitoral, com a garantia de que figurará no boletim de voto, disciplinando
ainda a sua parametrização gráfica em termos iguais aos que são aplicáveis aos partidos e coligações.
A competência de apreciação e decisão sobre a respetiva regularidade formal e admissibilidade são
deferidas ao competente Juiz do processo eleitoral, na esteira do que já vinha sugerido pelo Provedor de
Justiça.
I.C.3 – Em segundo lugar o PJL propõe-se aditar um novo número ao artigo 10.º da Lei do Financiamento
dos Partidos Políticos e das Campanhas Eleitorais, Lei n.º 19/2003, de 20 de junho, no sentido de aplicar
aos referidos GCE os mesmos termos que são aplicados aos Partidos Políticos de isenção de IVA quanto às
transações referentes a angariação de fundos e materiais promocionais das campanhas eleitorais, e, de igual
modo, também é proposta a isenção de imposto de selo.
A norma proposta é expressa quanto à sua aplicabilidade específica “às atividades de campanha eleitoral”
promovidas pelos GCE, não podendo assim abranger nada mais.
I.C.4 – De todos os pareceres pedidos, até à presente data apenas deram entrada:
a) O parecer da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, que dá parecer desfavorável
invocando que estaria em curso um processo político de revisão geral da LEOAL no qual a matéria objeto do
presente PJL deverá ser tratada.
Ora, as notícias e os debates políticos ocorridos, publicamente, sobre a matéria, indiciavam que alguns
Partidos pretenderiam vir a, realmente, encetar um processo desses, mas que tal pretensão terá sido
abandonada.
Contudo o que vale é a efetividade do processo legislativo e, na verdade, na AR não pende nenhum
processo legislativo como o referido.
b) O parecer da Associação Nacional de Freguesias, que é favorável.
PARTE II – OPINIÃO DO RELATOR
O relator expende, sinteticamente, a seguinte opinião, a título meramente pessoal:
II.1 –As alterações à legislação vigente, que este PJL vem propor, parecem vir melhorar a conformidade
do respetivo regime jurídico-eleitoral com os princípios e normas da CRP, tornando o processo eleitoral
autárquico mais equitativo em referência aos GCE.
Aliás, este PJL segue praticamente na íntegra a Recomendação do Provedor de Justiça dirigida à
Assembleia da República, com exceção da isenção do imposto de selo, cuja adução não vem fundamentada.
II.2 – Quanto aos símbolos eleitorais parece realmente adequado que os GCE possam apresentar o
design representativo que entenderem que melhor identifica a sua proposta política e responde ao seu
marketing eleitoral, tendo em conta que os meios técnicos de produção atual dos boletins de voto em nada
dificultam a sua impressão adequada.
A norma vigente ainda é tributária de um tempo em que os meios técnicos tipográficos não permitiam outra
solução eficaz que não fosse atribuir aos GCE um número romano como símbolo dada a garantia da sua
execução simples em qualquer tipografia do País.
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O problema derivava do facto de nas eleições autárquicas, dada a sua profusão em grande número,
diversidade de situações e disseminação por todas as partes do território, em geral em simultâneo, não ser
possível garantir a execução dos boletins de voto, designadamente quanto à impressão dos símbolos, com
suficiente nitidez, qualidade e igualdade relativa.
É que, nas eleições autárquicas, é cada câmara municipal que trata localmente da impressão dos boletins
de voto e, nas condições técnicas existentes à época, em que estas disposições legais foram inicialmente
criadas, na legislação de 1976, as tipografias e os meios técnicos existentes não permitiam responder de outra
forma que não fosse a produção dos ‘tipos’ dos símbolos centralmente, que depois eram enviados para todo o
País, e, assim, só era possível dar essa resposta, quanto a simbologia mais complexa e imagética,
relativamente ao restrito número dos símbolos partidários já registados – vide na LEOAL os artigos 30.º, n.º 4
e 93.º.
A evolução técnica entretanto verificada e a sua disseminação por todo o País ajudam também a melhorar
a lei neste aspeto.
II.3 –O PJL se tiver viabilidade política poderá ainda aproveitar, na especialidade, para atualizar as normas
onde toca, como é o caso do n.º 2 do artigo 23.º da LEOAL, onde a referência a “data e o arquivo de
identificação do bilhete de identidade” pode ser mudada para o Cartão de Cidadão
II.4 – No novo artigo 23.º-A da LEOAL, que se propõe, e bem, introduzir, também se pode melhorar a
remissão constante do n.º 6, por hipótese, substituindo a expressão “…aplicando-se o disposto no artigo 26.º”
por “…aplicando-se, quanto ao suprimento de irregularidades, o regime do artigo 26.º, com as necessárias
adaptações”.
PARTE III – CONCLUSÕES
III.1 – O Grupo Parlamentar do BE apresentou o Projeto de Lei n.º 272/XII (1.ª) sobre igualdade de
tratamento das listas de cidadãos eleitores e dos partidos políticos e coligações aos órgãos das autarquias
locais.
III.2 – Este PJL procede à quinta alteração à lei orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto (Lei Eleitoral dos
Órgãos das Autarquias Locais), e à quarta alteração à lei n.º 19/2003, de 20 de junho (Lei do Financiamento
dos Partidos Políticos e das Campanhas eleitorais).
III.3 –A iniciativa legislativa visa permitir às candidaturas de grupos de cidadãos eleitores (GCE) à
eleição dos órgãos das autarquias locais, usarem um símbolo identificador nas campanhas eleitorais e nos
boletins de voto e, bem assim, beneficiarem de isenção de IVA e de Imposto de Selo nas campanhas
eleitorais, tudo com o fim de garantir igualdade de tratamento, nessas matérias, com o que já se aplica aos
partidos políticos e coligações.
III.4 – O Provedor de Justiça, dirigindo-se diretamente à Assembleia da República, já havia recomendado
alterações legislativas neste âmbito.
III.5 – Foram solicitados pareceres aos órgãos de governo próprio das regiões autónomas, às associações
representativas das autarquias locais e aos órgãos da administração eleitoral.
III.3 –O projeto de lei cumpre os requisitos constitucionais, regimentais e formais necessários.
III.4 –Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de
parecer que o presente Projeto de Lei n.º 272/XII (1.ª) está em condições de seguir os ulteriores termos do
processo legislativo, nomeadamente para ser discutido e votado em plenário na generalidade.
PARTE IV – ANEXOS
Segue, em anexo ao presente relatório, a Nota Técnica elaborada pelos serviços da Assembleia nos
termos do artigo 131.º do Regimento.
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Palácio de S. Bento, 19 de setembro de 2012.
O Deputado Relator, Luís Pita Ameixa — O Presidente da Comissão, Fernando Negrão.
Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, registando-se a ausência de Os Verdes.
Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 272/XII (1.ª) (BE) – Igualdade de tratamento das listas de cidadãos eleitores e dos
partidos políticos e coligações aos órgãos das autarquias locais (procede à quinta alteração à lei
orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto, e à quarta alteração à lei n.º 19/2003, de 20 de junho).
Data de admissão: 20 de julho de 2012.
Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª).
Índice
I. ANÁLISE SUCINTA DOS FACTOS, SITUAÇÕES E REALIDADES RESPEITANTES À INICIATIVA
II. APRECIAÇÃO DA CONFORMIDADE DOS REQUISITOS FORMAIS, CONSTITUCIONAIS E
REGIMENTAIS E DO CUMPRIMENTO DA LEI FORMULÁRIO
III. ENQUADRAMENTO LEGAL E DOUTRINÁRIO E ANTECEDENTES
IV. INICIATIVAS LEGISLATIVAS E PETIÇÕES PENDENTES SOBRE A MESMA MATÉRIA
V. CONSULTAS E CONTRIBUTOS
VI. APRECIAÇÃO DAS CONSEQUÊNCIAS DA APROVAÇÃO E DOS PREVISÍVEIS ENCARGOS COM A
SUA APLICAÇÃO
Elaborada por: Francisco Alves (DAC), Ana Paula Bernardo (DAPLEN); Fernando Bento Ribeiro e Maria Leitão
(DILP), Paula Faria (BIB).
Data: 3 de setembro de 2012
I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa
A iniciativa legislativa sub judice, apresentada pelo Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda, visa
consagrar a possibilidade de as candidaturas de cidadãos eleitores a órgãos das autarquias locais ostentarem
o seu símbolo nos boletins de voto, alterando para o efeito a Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto.
Pretende ainda isentar de IVA a aquisição e transmissão de bens e serviços destinados a difundir a respetiva
mensagem política e as transações de bens e serviços para angariação de fundos, bem como do imposto do
selo, alterando par o efeito a Lei n.º 19/2003, de 20 de junho.
Os proponentes, conscientes “da importância da participação de cidadãos eleitores, em termos
extrapartidários, nas eleições para os órgãos das autarquias locais” entendem ser necessário proporcionar “as
condições de igualdade a esta forma de participação política”, invocam o princípio constitucional de Igualdade
(artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa) e a recomendação do Provedor de Justiça
(Recomendação n.º 4/B/2010) referente ao tratamento legislativo das candidaturas de grupos de cidadãos
eleitores às autarquias locais, na qual é sugerida a alteração da legislação que lhes é aplicável, no sentido de
garantir condições de igualdade com as candidaturas de partidos políticos.
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Atualmente, as candidaturas a órgãos das autarquias locais apresentadas por grupos de cidadãos eleitores
não podem dispor de símbolo próprio, mas apenas de um símbolo objeto de sorteio1 e composto por um
número romano de 1 a 20.
O Provedor de Justiça entende que a situação “constituirá uma desvantagem efetiva para aquelas, não se
encontrando, nesta perspetiva, as candidaturas - dos partidos políticos e as independentes - em plano de
igualdade”.
Neste sentido, a iniciativa legislativa em análise visa permitir a possibilidade2 de as candidaturas de
cidadãos eleitores a órgãos das autarquias locais ostentarem o seu símbolo nos boletins de voto em termos
semelhantes ao estabelecido para os partidos políticos quanto às denominações, siglas e símbolos 3,
clarificando-se igualmente o controlo jurisdicional da adoção de denominação, sigla e símbolo.
Por outro lado, a iniciativa legislativa, também em consonância com a Recomendação do Provedor de
Justiça, propõe, para fazer face à “desigualdade resultante da isenção de IVA de que beneficiam os partidos
políticos na aquisição e transmissão de bens e serviços que visem difundir a respetiva mensagem política, e
nas transações de bens e serviços para angariação de fundos”4, a extensão dessa isenção de IVA aos grupos
de cidadãos eleitores relativamente às atividades de campanha eleitoral.
Finalmente, propõem ainda que a isenção do imposto do selo, prevista na alínea a) do n.º 10.º da Lei n.º
19/2003, de 20 de junho, de que beneficiam os partidos políticos, seja alargada aos referidos grupos de
cidadãos.
II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do
cumprimento da lei formulário
Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais
Esta iniciativa legislativa é apresentada por oito Deputados do Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda,
nos termos da alínea b) do artigo 156.º e do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição, e da alínea b) do n.º 1 do
artigo 4.º e do artigo 118.º do Regimento. Toma a forma de projeto de lei, nos termos do n.º 1 do artigo 119.º
do Regimento, mostra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o
seu objeto principal, e é precedida de uma breve exposição de motivos, cumprindo assim os requisitos formais
previstos para os projetos de lei no n.º 1 do artigo 124.º do Regimento. Não infringe a Constituição ou os
princípios nela consignados e define concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem
legislativa, respeitando assim, também, os limites que condicionam a admissão das iniciativas previstos no n.º
1 do artigo 120.º do Regimento.
O n.º 2 do artigo 120.º do Regimento impede a apresentação de iniciativas que “envolvam, no ano
económico em curso, aumento das despesas ou diminuição das receitas do Estado previstas no Orçamento”
(princípio, igualmente consagrado no n.º 2 do artigo 167.º da Constituição e conhecido pela designação de “lei-
travão”). Porém, esta limitação pode ser ultrapassada fazendo-se coincidir a entrada em vigor ou,
preferencialmente, a produção de efeitos da iniciativa com a aprovação do próximo Orçamento do Estado. Os
proponentes salvaguardam esta situação prevendo no artigo 5.º do seu projeto de lei que, em caso de
aprovação: “A presente lei entra em vigor com a publicação do Orçamento do Estado subsequente à sua
aprovação.”
Legislar sobre eleições dos titulares dos órgãos do poder local é competência exclusiva da Assembleia da
República, nos termos da alínea l) do artigo 164.º da Constituição.
“A inclusão de qualquer matéria na reserva de competência da Assembleia da República, absoluta ou
relativa, é in totum. Tudo quanto lhe pertença tem de ser objeto de lei da Assembleia da República. A reserva
de competência é tanto para a feitura de normas legislativas como para a sua entrada em vigor, interpretação,
1 Artigo 23.º, n.º 2, e 30.º, n.º 1, da Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto.
2 Na falta de apresentação de símbolo próprio, mantém-se a aplicação supletiva do atual regime, de identificação por numeração romana
e por sorteio. 3 Artigo 12.º da Lei Orgânica n.º 2/2003, de 22 de agosto, com as alterações introduzidas pela Lei Orgânica n.º 2/2008, de 14 de maio.
4 Previstos nas alíneas g) e h) do n.º 1 do artigo 10.º da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho.
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modificação, suspensão ou revogação.5”
Nos termos do n.º 6 do artigo 51.º da Constituição [que se aproxima da alínea d) do n.º 3 do artigo 113.º
também da Constituição]: “A lei estabelece as regras de financiamento dos partidos políticos, nomeadamente
quanto aos requisitos e limites do financiamento público, bem como às exigências de publicidade do seu
património e das suas contas.” O que aponta para considerar que a credencial legislativa conferida pelo artigo
51.º consagra, não genericamente uma reserva de ato legislativo, mas, especificamente, uma reserva de lei
estadual.6
As matérias incluídas na primeira parte da alínea l) do artigo 164.º da Constituição, revestem a forma de lei
orgânica, nos termos do n.º 2 do artigo 166.º, carecendo de aprovação, na votação final global, por maioria
absoluta dos deputados em efetividade de funções, nos termos do n.º 5 do artigo 168.º da Constituição.
Em caso de aprovação desta iniciativa, parece relevante salientar ainda que, nos termos do n.º 5 do artigo
278.º da Constituição: “o Presidente da Assembleia da República, na data em que enviar ao Presidente da
República decreto que deva ser promulgado como lei orgânica, dará disso conhecimento ao Primeiro-Ministro
e aos grupos parlamentares da Assembleia da República”.
Este projeto de lei deu entrada em 18/07/2012, foi admitido em 20/07/2012 e baixou na generalidade à
Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª), referindo-se uma conexão à
Comissão do Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local (11.ª). Foi anunciado na sessão plenária de
25/07/2012.
Verificação do cumprimento da lei formulário
A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 42/2007, de 24 de agosto, adiante
designada como lei formulário, prevê um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário
dos diplomas que são relevantes em caso de aprovação das iniciativas legislativas e que importa ter presentes
no decurso da especialidade em Comissão e, em especial, no momento da redação final.
O projeto de lei em causa tem um título que traduz o seu objeto, em conformidade com o disposto no n.º 2
do artigo 7.º da referida lei formulário.
Pretende alterar a Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto, que regula a eleição dos titulares dos órgãos
das autarquias locais, e a Lei n.º 19/2003, de 20 de junho, sobre financiamento dos partidos políticos e das
campanhas eleitorais
Ora, nos termos do n.º 1 do artigo 6.º da referida lei formulário: “os diplomas que alterem outros devem
indicar o número de ordem da alteração introduzida e, caso tenha havido alterações anteriores, identificar
aqueles diplomas que procederam a essas alterações, ainda que incidam sobre outras normas”. Através da
base Digesto (Presidência do Conselho de Ministros) verificou-se que estes diplomas sofreram até à data as
seguintes vicissitudes:
– Na Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto, foi retificada a alínea d) do n.º 1 do artigo 7.º pela
Declaração de Retificação n.º 20-A/2001, de 17 de outubro, foi alterado o artigo 76º pela Lei Orgânica n.º 5-
A/2001, de 26 de novembro, foi declarada a inconstitucionalidade com força obrigatória geral da norma dos
n.os
1, 2 e 3 do artigo 136.º, na parte em que se referem ao Ministro da República (designação alterada para
Representante da República pela Lei Orgânica n.º 1/2011), foi alterado o artigo 8.º pela Lei Orgânica n.º
3/2005, de 29 de agosto, foram alterados os artigos 117.º a 120.º pela Lei Orgânica n.º 3/2010, de 15 de
dezembro, e, finalmente, foram alterados os artigos 15.º, 29.º, 30.º, 37.º, 50.º, 57.º, 58.º, 60.º, 70.º, 76.º, 79.º,
93.º, 111.º, 136.º, 141.º, 151.º, 152.º, 221.º, 222.º e 223.º, e revogados o n.º 4 do artigo 93.º, a alínea c) do n.º
2 do artigo 221.º e o artigo 232.º pela Lei Orgânica n.º 1/2011, de 30 de novembro;
– Na Lei n.º 19/2003, de 20 de junho, foi revogada a alínea c) do n.º 1 do artigo 10.º, pelo Decreto-Lei n.º
287/2003, de 12 de novembro, foram alterados os artigos 3.º, 5.º, 6.º, 7.º, 9.º, 16.º, 17.º, 19.º, 20.º, 29.º, 30.º,
31.º e 32.º, pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro, e, a partir de 01.01.2011, alterados os artigos 3.º, 5.º,
6.º, 10.º, 12.º, 16.º, 17.º, 18.º, 21.º, 26.º e 27.º, aditado o artigo 14.º-A e revogado o n.º 5 do artigo 28.º pela Lei
n.º 55/2010, de 24 de dezembro.
5 Constituição Anotada de Jorge Miranda e Rui Medeiros, Tomo II, pag. 518.
6Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 26/2009, de 13 de fevereiro.
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II SÉRIE-A — NÚMERO 1
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Assim, em caso de aprovação da presente iniciativa constituirá a mesma, efetivamente, a quinta alteração
à Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto, e a quarta alteração à Lei n.º 19/2003, de 20 de junho, conforme já
consta do título, propondo-se apenas a seguinte alteração de redação:
Promove a igualdade de tratamento das listas de cidadãos eleitores e dos partidos políticos e coligações
nas eleições para os órgãos das autarquias locais, procedendo à quinta alteração à Lei Orgânica n.º
1/2001, de 14 de agosto, e à quarta alteração à lei n.º 19/2003, de 20 de junho.
Em conformidade com o previsto nas alínea a) e b) do n.º 3 do artigo 6.º, da lei formulário, deve ainda
proceder-se à republicação integral dos diplomas que revistam forma de lei sempre que existam mais de três
alterações ao ato legislativo em vigor – salvo se se tratar de Códigos – ou, se somem alterações que abranjam
mais de 20 % do articulado do ato legislativo em vigor, atenta a sua versão originária ou a última versão
republicada. Tendo em conta a reduzida dimensão das alterações propostas por esta iniciativa e o número de
alterações sofridas pelos diplomas em causa, a republicação – que não é promovida pelos autores – poderia
entender-se como desnecessária porém, prevê o n.º 2 do mesmo artigo 6.º que: “Sempre que sejam
introduzidas alterações, independentemente da sua natureza ou extensão…a leis orgânicas…deve proceder-
se à republicação integral dos correspondentes diplomas legislativos, em anexo às referidas alterações.”
Termos em que, em caso de aprovação, caberá a Comissão decidir sobre a republicação da Lei Orgânica n.º
1/2001, de 14 de agosto.
A entrada em vigor da iniciativa (artigo 5.º) está em conformidade com o previsto no n.º 1 do artigo 2.º da lei
formulário, que prevê que os atos legislativos “entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso
algum, o início da vigência verificar-se no próprio dia da publicação”.
Na presente fase do processo legislativo a iniciativa em apreço não nos parece suscitar quaisquer outras
questões em face da lei formulário.
III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes
Enquadramento legal nacional e antecedentes
Nos termos do n.º 4 do artigo 239.º da Constituição da República Portuguesa, as candidaturas para as
eleições dos órgãos das autarquias locais podem ser apresentadas por partidos políticos, isoladamente ou em
coligação, ou por grupos de cidadãos eleitores, nos termos da lei. Este n.º 4, aditado pela Revisão de 1997,
permite a apresentação de candidaturas «independentes ou extrapartidárias» segundo os Professores
Doutores Gomes Canotilho e Vital Moreira. Acrescentam ainda, que o artigo 239.º consagra uma exceção do
monopólio partidário de apresentação de candidaturas o que cumpre uma dupla finalidade: (1) procurar
abertura do sistema político para a renovação da representação política a nível local; (2) permitir a
dinamização de uma verdadeira participação política e de mobilização cidadã próxima dos cidadãos. A
remissão para a lei – nos termos da lei – destina-se fundamentalmente a definir o número exigido de cidadãos
proponentes no que se refere a candidaturas de grupos de cidadãos e o regime de candidatura de coligação
partidárias (cfr. LO n.º 1/2001, artigos 16.º e ss).7
No desenvolvimento deste preceito constitucional, a Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto, veio regular
a eleição dos titulares dos órgãos das autarquias locais (LEOAL). Este diploma teve origem na Proposta de Lei
n.º 34/VIII, e no Projeto de Lei n.º 357/VIII apresentados, respetivamente, pelo Governo e pelo Grupo
Parlamentar do Partido Social Democrata.
A Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto, foi retificada pela Declaração de Retificação n.º 20-A/2001, de
12 de outubro e alterada pela Lei Orgânica n.º 5-A/2001, de 26 de novembro, Lei Orgânica n.º 3/2005, de 29
de agosto, Lei Orgânica n.º 3/2010, de 15 de dezembro, e Lei Orgânica n.º 1/2011, de 30 de novembro. Deste
diploma pode também ser consultada uma versão consolidada.
Sobre esta matéria é também de mencionar o princípio da igualdade ínsito no artigo 13.º da Constituição da
República Portuguesa (CRP) que dispõe que todos os cidadãos têm a mesma dignidade social e são iguais
7In: CANOTILHO, J.J. Gomes e MOREIRA, Vital - Constituição da República Portuguesa Anotada - Volume II. Coimbra Editora, 2007,
pág. 735.
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perante a lei e que ninguém pode ser privilegiado, beneficiado, prejudicado, privado de qualquer direito ou
isento de qualquer dever em razão de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião,
convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica, condição social ou orientação sexual.
Por fim, e relativamente a normas constitucionais, cumpre referir a alínea c) do n.º 3 do artigo 113.º da CRP
que estipula que as campanhas eleitorais regem-se, designadamente pelo princípio da igualdade de
oportunidades e de tratamento das diversas candidaturas. E, nos termos do artigo 40.º da LEOAL, os
candidatos, os partidos políticos, coligações e grupos proponentes têm direito a efetuar livremente e nas
melhores condições a sua propaganda eleitoral, devendo as entidades públicas e privadas proporcionar-lhes
igual tratamento, salvo as exceções previstas na lei.
Em 2010, o Provedor de Justiça, através da Recomendação n.º 4/B/2010 dirigida à Assembleia da
República, manifestou a sua preocupação relativamente a alguns aspetos do tratamento que a lei dá às
denominadas candidaturas independentes face designadamente ao tratamento dado às candidaturas dos
partidos políticos.
Com esse propósito apresentou recomendações, nomeadamente, sobre os símbolos e o IVA nas
candidaturas apresentadas por grupos de cidadãos eleitores.
Relativamente aos boletins de voto e aos símbolos, o Provedor de Justiça afirmou o seguinte:
“Um outro fator de diferenciação de tratamento entre as candidaturas dos partidos políticos e as
candidaturas apresentadas por grupos de cidadãos respeita ao facto de não poderem estas, ao contrário dos
partidos políticos, ser identificadas, na campanha eleitoral e nos boletins de voto, através dos seus símbolos
próprios, aparecendo associadas a um símbolo de numeração romana que lhes é atribuído no momento do
sorteio das listas apresentadas (v. artigo 30.º, n.º 1, da Lei Orgânica n.º 1/2001).
Como se sabe, os símbolos fazem, também eles, parte da mensagem política de cada candidatura,
representando as imagens, em qualquer tipo de comunicação, um elemento de valorização e de eficácia dos
conteúdos que se pretendem fazer passar. A campanha eleitoral não é exceção, antes pelo contrário, a esta
realidade.
A impossibilidade de ser utilizada, na campanha eleitoral e no momento do voto, pelas candidaturas
independentes, ao contrário do que sucede no caso dos partidos políticos, uma determinada imagem
(símbolo), constituirá uma desvantagem efetiva para aquelas, não se encontrando, nesta perspetiva, as
candidaturas – dos partidos políticos e as independentes – em plano de igualdade.
Naturalmente que a possibilidade de utilização, pelas candidaturas independentes, do seu símbolo próprio,
teria de ser enquadrada por um procedimento formal de certificação da licitude desses símbolos, por exemplo
pelos tribunais com competência para a verificação da regularidade do processo eleitoral em causa.
Haverá igualmente que reconhecer que esta teria sempre que ser uma faculdade reconhecida às
candidaturas independentes e não uma obrigação, podendo não dispor de meios para o estabelecimento de
símbolo próprio ou interesse em tal. Assim, na falta de apresentação de símbolo próprio, deve manter-se a
aplicação supletiva do atual regime, de identificação por numeração romana e por sorteio.
Nesta medida, também ao abrigo do artigo 20.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 9/91, recomendo que se
possibilite às candidaturas apresentadas por grupos de cidadãos a sua identificação, nas campanhas eleitorais
e nos boletins de voto, através de símbolos próprios, à semelhança do que acontece com as candidaturas
apresentadas por partidos políticos e coligações partidárias, em idênticas circunstâncias quanto ao seu
conteúdo.
Na verdade, a Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto, diploma que veio regular a eleição dos titulares
dos órgãos das autarquias locais (LEOAL), determina no n.º 1 do artigo 30.º que no dia seguinte ao termo do
prazo para apresentação de candidaturas ou da decisão de reclamação, quando haja, na presença dos
mandatários e dos candidatos que desejem assistir, o juiz preside ao sorteio das respetivas listas, para o efeito
de se lhes atribuir uma ordem nos boletins de voto, assim como ao sorteio dos símbolos, em numeração
romana, de 1 a 20, a utilizar pelos grupos de cidadãos. Também no n.º 2 do artigo 23.º da LEOAL se pode
encontrar referência à ausência de símbolo próprio, dado que este artigo prevê que se entendem por
«elementos de identificação» os seguintes: denominação, sigla e símbolo do partido ou coligação,
denominação e sigla do grupo de cidadãos e o nome completo, idade, filiação, profissão, naturalidade e
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residência, bem como o número, a data e o arquivo de identificação do bilhete de identidade dos candidatos e
dos mandatários.
A presente iniciativa consagra, assim, a possibilidade de as candidaturas de cidadãos eleitores a órgãos
das autarquias locais ostentarem o seu símbolo nos boletins de voto, regulando-se tal possibilidade, e
alargando-se tal regime, em termos semelhantes ao estabelecido para os partidos políticos quanto às
denominações, siglas e símbolos, nos termos do artigo 12.º da Lei Orgânica n.º 2/2003, de 22 de agosto8. Ou
seja, de acordo com o referido artigo cada partido político tem uma denominação, uma sigla e um símbolo, os
quais não podem ser idênticos ou semelhantes aos de outro já constituído (n.º 1); o símbolo não pode
confundir‐ se ou ter relação gráfica ou fonética com símbolos e emblemas nacionais nem com imagens e
símbolos religiosos (n.º 3); e os símbolos e as siglas das coligações reproduzem rigorosamente o conjunto dos
símbolos e das siglas dos partidos políticos que as integram (n.º 4).”
De referir que, a mencionada Lei Orgânica n.º 2/2003, de 22 de agosto, foi o diploma que aprovou a Lei dos
Partidos Políticos, tendo sido alterada pela Lei Orgânica n.º 2/2008, de 14 de maio. Pode, ainda, aceder-se a
uma versão consolidada da mesma.”
Já quanto ao IVA, o Provedor de Justiça teceu as seguintes considerações:
“Conforme se sabe, várias entidades públicas tomaram oportunamente posição no sentido da existência de
disparidade nas soluções normativas aplicáveis às várias candidaturas ao mesmo ato eleitoral, concretamente
às eleições para os órgãos das autarquias locais, consoante as mesmas sejam apresentadas por partidos
políticos (e coligações partidárias) ou, nos termos do artigo 239.º, n.º 4, da Constituição, por grupos de
cidadãos eleitores.
Uma dessas disparidades de tratamento relaciona-se com a isenção, de que beneficiam apenas os partidos
políticos e não as candidaturas apresentadas por grupos de cidadãos, de imposto sobre o valor acrescentado
(IVA) na aquisição e transmissão de bens e serviços que visem difundir a respetiva mensagem política, e nas
transações de bens e serviços para angariação de fundos, nos termos previstos respetivamente nas alíneas g)
e h) do n.º 1 do artigo 10.º da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho, diploma que regula o financiamento dos partidos
políticos e das campanhas eleitorais.
Assim, o regime fiscal aplicável às candidaturas apresentadas por grupos de cidadãos obriga estas
candidaturas a, desde logo, suportar, como consumidores finais, o valor do IVA que seja aplicável a bens e
serviços utilizados na realização da campanha eleitoral. Tal significa, em termos práticos e no que toca ao
universo sujeito à taxa normal, um agravamento das despesas em 21%.
Será lícito, deste modo, afirmar que o esforço financeiro pedido para a mesma atividade de divulgação e
persuasão do eleitorado é onerado em mais de um quinto suplementar para os grupos de cidadãos eleitores,
aliás em regra mais carecidos de divulgação, dada a precariedade da sua existência, por contraste com os
partidos políticos.
Em segundo lugar, a venda de bens a terceiros, designadamente do denominado material de propaganda,
ficará também dificultada (ou, pelo menos, onerada) com a necessidade de cobrança a esses terceiros do IVA
aplicável. Quanto a este aspeto, poder-se-á afirmar que o Estado incentiva o apoio a candidatos apresentados
por partidos, ao abdicar do IVA que seria normalmente cobrado e a tornar integralmente destinado aos cofres
da candidatura o valor com que o cidadão apoiante entende poder ou dever contribuir.
A mesma entrega monetária, feita hipoteticamente pelo mesmo cidadão, beneficia em 100% a candidatura
do partido A e em apenas cerca de 80% a candidatura apresentada pelo grupo de eleitores B.
Parece, assim, estar claramente colocado em causa o teor do artigo 113.º, n.º 3, alínea b), da Constituição,
que determina a igualdade de oportunidades e de tratamento das diversas candidaturas, princípio com
concretização designadamente no artigo 40.º da Lei Orgânica n.º 1/2001, diploma que regula a eleição dos
titulares dos órgãos das autarquias locais.
Pelo que fica exposto, ao abrigo do artigo 20.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 9/91, recomendo:
8 Vd. Exposição de motivos.
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a) A concessão, às candidaturas apresentadas por grupos de cidadãos, da isenção de IVA de que
beneficiam, nos termos das alíneas g) e h) do n.º 1 do artigo 10.º da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho, as
candidaturas dos partidos políticos e das coligações partidárias ou, em alternativa,
b) A eliminação desta isenção para os partidos políticos.”
A iniciativa agora apresentada pelo Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda visa propor a isenção de IVA,
bem como a extensão de Imposto de Selo aos Grupos de Cidadãos Eleitores relativamente às atividades de
campanha eleitoral, alterando a redação das alíneas g) e h) do n.º 1 do artigo 10.º da Lei n.º 19/2003, de 20 de
junho. Estas duas alíneas preveem que os partidos não estão sujeitos a IRC e beneficiam ainda, para além do
previsto em lei especial, de isenção, nomeadamente, do imposto sobre o valor acrescentado na aquisição e
transmissão de bens e serviços que visem difundir a sua mensagem política ou identidade própria, através de
quaisquer suportes, impressos, audiovisuais ou multimédia, incluindo os usados como material de propaganda
e meios de comunicação e transporte, sendo a isenção efetivada através do exercício do direito à restituição
do imposto; e do imposto sobre o valor acrescentado nas transmissões de bens e serviços em iniciativas
especiais de angariação de fundos em seu proveito exclusivo, desde que esta isenção não provoque
distorções de concorrência.
A Lei n.º 19/2003, de 20 de junho, foi alterada pelo Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de novembro
(Declaração de Retificação n.º 4/2004, de 9 de janeiro), Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro, e Lei n.º
55/2010, de 24 de dezembro, estando também disponível uma versão consolidada.
Por último, é de mencionar que o Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda apresentou em simultâneo o
Projeto de Lei n.º 269/XII (1.ª) – Proporciona condições equitativas para a apresentação de listas de cidadãos
às eleições dos Órgãos das Autarquias Locais procede à quinta alteração à Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de
agosto.
Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para os seguintes países da União Europeia: Espanha e Itália.
Espanha
Em Espanha, a matéria relativa às eleições encontra-se prevista na Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio,
del Régimen Electoral Central.
De acordo com o previsto na alínea c) do n.º 1 do artigo 44.º da Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, os
cidadãos, à margem dos partidos e das coligações políticas, podem apresentar candidatos às eleições através
das denominadas agrupaciones de electores. Estes grupos de cidadãos eleitores são formações políticas que
se constituem com o único objetivo de apresentar uma candidatura a uma eleição específica, num processo
eleitoral concreto e um círculo eleitoral determinado.
Cada candidatura deve indicar de forma clara qual a denominação, sigla e símbolo do grupo de cidadãos
eleitores que promove, conforme resulta do n.º 1 do artigo 46.º da Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio. O n.º 4
acrescenta que estes elementos identificativos não se podem confundir com os já existentes ou com aqueles
que são tradicionalmente utilizados pelos partidos políticos. Por fim, é de referir que não se podem apresentar
candidaturas com símbolos que reproduzam a bandeira ou o escudo de Espanha, ou com denominações ou
símbolos que façam referência à Coroa espanhola (n.º 5 do artigo 46.º).
Segundo o Acuerdo de 16 de fevereiro de 2006 da Junta Electoral Central, a inclusão de símbolos e siglas
é um direito potestativo do grupo de cidadãos eleitores. A falta de símbolos, siglas ou logotipos não impede a
aceitação da candidatura, mas conduz a que estes elementos identificativos não possam ser utilizados em
fases posteriores do processo eleitoral, inclusive nos boletins de voto. Dado que não existe um registo público
das inscrições de grupos de cidadãos eleitores, a denominação e símbolo utilizados não se encontram
juridicamente protegidos face à sua utilização por terceiros.
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Em Espanha, a Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre financiamento dos partidos políticos é aplicável
quer aos partidos políticos, federações, coligações, quer aos grupos de cidadãos eleitores.
Sobre esta matéria podem ainda ser consultados o sítio da Junta Electoral Central e o Portal Electoral.
Itália
O sistema eleitoral para as autarquias locais (municípios, províncias e regiões) consta dos artigos 71 e
seguintes do ‘Texto único das leis relativas ao ordenamento das autarquias locais’, aprovado pelo Decreto
Legislativo n.º 267/2000, de 18 de agosto.
A designação “Lista cívica” no ordenamento jurídico italiano corresponde à terminologia portuguesa “listas
de cidadãos”. Este é o nome dado normalmente a uma lista de candidatos aos cargos de presidente da
câmara e de vereadores (consigliere comunale) que se apresenta à “prova eleitoral” sem ser, pelo menos
oficialmente, expressão direta de um partido político nacional.
Convém todavia precisar que a divisão ‘lista civica/partido político’ é uma categorização apenas social, uma
vez que a Constituição Italiana não faz qualquer distinção. Efetivamente, a Constituição estatui, no seu artigo
49.º, que “Todos os cidadãos têm o direito de se associar livremente em partidos para contribuírem através de
processos democráticos para determinar a política nacional”. Contudo, não restringe a apresentação de listas
sob a forma de partido.
As “listas cívicas” surgiram para concorrer às eleições administrativas, em particular as municipais. O
programa político-administrativo é direcionado para as comunidades locais. A sua denominação apela para as
realidades locais. Os candidatos são expressão da denominada sociedade civil local. Revelam ausência de
referências a um partido. Na realidade, nos municípios mais pequenos (menos de 15 mil habitantes), a lista
cívica tem uma colocação política precisa; muitas vezes, a mesma lista cívica é formada por uma coligação de
vários partidos. Isto acontece por causa da ‘lei eleitoral municipal’, que para esses municípios prevê só uma
volta eleitoral. Pelo que muitas vezes se confrontam só duas listas: uma de centro direita e outra de centro
esquerda.
Para criar uma lista cívica é necessários conhecer as normas em vigor para as eleições locais que são
regulamentadas pelo "Testo Unico delle leggi sull'Ordinamento degli enti locali" - Decreto Legislativo 18 agosto
2000, n.º 267.
Quanto aos modos de apresentação das listas eleitorais o Ministério do Interior coloca à disposição um
vade-mécum, recordando que tais procedimentos mudam de acordo com o número de habitantes de cada
município. É necessário deslocar-se ao município de residência e pedir aí os documentos necessários exigidos
pelo mesmo.
Enquadramento doutrinário/bibliográfico
Bibliografia específica
MARTINS, Manuel Meirinho – Participação política e grupos de cidadãos eleitores: um contributo
para o estudo da democracia portuguesa. Lisboa: Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas, 2003.
171 p. Cota: 04.16 - 836/2003
Resumo: Este estudo surgiu na sequência de duas investigações anteriores que tiveram como objetivo a
caracterização social e política dos Grupos de Cidadãos Eleitores e a análise da sua importância no sistema
político português, em termos de participação política, no plano local.
O estudo desta forma de participação requer uma análise mais ampla das condições formais de
intervenção política dos cidadãos no quadro do processo de reforma do nosso sistema político. Assim, há que
ter em conta, por um lado, não só as condições formais que estabelecem as regras de competição pelo poder,
incluindo as que se aplicam aos Grupos de Cidadãos Eleitores, como a forma como essas regras influenciam
o grau de participação política destes grupos. O autor aborda ainda a relação destes grupos de cidadãos com
os partidos políticos.
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MARTINS, Manuel Meirinho–As eleições autárquicas e o poder dos cidadãos. Lisboa: Vega, 1997. 236
p. Cota: 04.16 - 413/97
Resumo: O referido estudo pretende conhecer e explicar o fenómeno dos Grupos de Cidadãos Eleitores ao
nível do seu protagonismo político, das suas características, das motivações e atitudes face à política em geral
e aos partidos políticos em particular. O autor procura responder à seguinte pergunta: que importância têm os
Grupos de Cidadãos Eleitores no sistema político português?
OLIVEIRA, António Cândido de–A democracia local: (aspetos jurídicos). Coimbra: Coimbra Editora,
2005. 192 p. ISBN 972-32-1319-2. Cota: 04.36 – 106/2006
Segundo o autor “na base deste trabalho está a constatação de que, em Portugal, a prática da democracia,
ao nível das autarquias locais, apresenta ainda notórias debilidades”, verifica-se também que o direito tem
procurado contribuir para o seu aperfeiçoamento, através de significativas medidas constitucionais e
legislativas.
O autor debruça-se sobre o papel dos cidadãos na democracia local, as eleições e os referendos locais e o
poder dos cidadãos. No capítulo III aborda, concretamente, a questão das candidaturas, nomeadamente a
apresentação de listas por parte de grupos de cidadãos eleitores e as disposições contidas na Lei Orgânica n.º
1/2001 de 14 de agosto.
Além do sistema português de democracia local, são referidos outros sistemas de democracia local na
Europa, designadamente em França, Espanha, Itália, Bélgica, Holanda, Alemanha, Inglaterra e País de Gales.
IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
Efetuada consulta à base de dados da atividade parlamentar e do processo legislativo (PLC) foi apurada a
existência de uma única iniciativa legislativa pendente sobre matéria conexa que baixou também à 1ª
Comissão, também com conexão à 11.ª:
– Projeto de Lei n.º 269/XII (1.ª) (BE) – Proporciona condições equitativas para a apresentação de listas de
cidadãos às eleições dos órgãos das autarquias locais (Procede à quinta alteração à lei orgânica n.º 1/2001,
de 14 de agosto).
Apesar de se encontrar já concluída poderá ter interesse referir neste contexto a seguinte petição que
baixou também à 1.ª comissão:
– Petição n.º 3/XII (1.ª) (António Luís Marques Pereira e outros) – “Solicita que as candidaturas aos
diversos atos eleitorais possam também ser apresentadas por grupos de cidadãos eleitores, à semelhança do
previsto para as eleições dos órgãos das autarquias locais”.
V. Consultas e contributos
Consultas obrigatórias e facultativas
Em 20/07/2012, a Presidente da Assembleia da República promoveu a audição dos órgãos de governo
próprios das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, nos termos do artigo 142.º do Regimento da
Assembleia da República, e para os efeitos do n.º 2 do artigo 229.º da Constituição, solicitando o envio dos
respetivos pareceres no prazo de 15 dias (Governos Regionais) ou 20 dias (Assembleias Legislativas), nos
termos da Lei n.º 40/96, de 31 de agosto, e do n.º 4 do artigo 118, do Estatuto Político-Administrativo da
Região Autónoma dos Açores9.
Em 31 de julho de 2012 foram solicitados pareceres escritos à Associação Nacional de Freguesias10
, à
Associação Nacional dos Municípios Portugueses, à Comissão Nacional de Eleições e à Direção para a Área
9 Destas, a ALRA já enviou o respetivo parecer.
10 A ANAFRE também já enviou o seu parecer.
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da Administração Eleitoral da Direção-Geral da Administração Interna.
VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação
Os proponentes parecem admitir que a sua iniciativa, em caso de aprovação, pode envolver aumento das
despesas ou diminuição das receitas do Estado previstas no Orçamento, uma vez que o artigo 5.º do seu
projeto prevê que: “entra em vigor com a publicação do Orçamento do Estado subsequente à sua aprovação.”
———
PROPOSTA DE LEI N.º 74/XII (1.ª)
[COMISSÕES DE INQUÉRITO DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DA REGIÃO AUTÓNOMA DOS
AÇORES]
Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica
elaborada pelos serviços de apoio
Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias
PARTE I – CONSIDERANDOS
1.1 – Nota introdutória
A Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores apresentou à Assembleia da República, em 20
de junho de 2012, a Proposta de Lei n.º 74/XII (1.ª) que visa aprovar normas específicas do regime jurídico das
comissões parlamentares de inquérito da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores (ALRAA).
Esta iniciativa legislativa cumpre os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 119.º e no n.º 1 do artigo
124.º do Regimento da Assembleia da República, bem como, por ser uma iniciativa da Assembleia Legislativa
da Região Autónoma dos Açores, o disposto no n.º 3 do artigo 123.º.
A iniciativa ora em apreço foi admitida em 21 de junho de 2012 e, por despacho de S. Ex.ª a Presidente da
Assembleia da República, baixou à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias,
para emissão de parecer.
1.2 – Objeto, conteúdo e motivação das iniciativas
Motivação
O Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores estabelece que a aprovação do regime
jurídico das comissões parlamentares de inquérito é efetuado pela ALRAA por Decreto Legislativo Regional.
Todavia, considera o Proponente que, de acordo com estatuído na Constituição da República Portuguesa,
algumas normas do regime jurídico das comissões parlamentares de inquérito versam matéria da reserva de
competência legislativa da Assembleia da República, pelo que entende necessário a intervenção legislativa
desse órgão de soberania relativamente a essas normas.
Objeto
A proposta de lei, caso seja aprovada pela Assembleia da República e promulgada pelo Presidente da
República, propõe a aprovação de três normas que entram em vigor no dia seguinte ao da sua publicação e
produzem efeitos na data de entrada em vigor do Decreto Legislativo Regional que estabelecer o regime
jurídico das comissões de inquérito da ALRAA, se esta for posterior.
O artigo 1.º da proposta de lei ora em análise prevê, em formulação idêntica à estabelecida no Regime
Jurídico dos Inquéritos Parlamentares da Assembleia da República, o direito das comissões de inquérito da
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ALRAA à coadjuvação das autoridades judiciárias, órgãos de polícia criminal e autoridades administrativas,
nos mesmos termos que os tribunais.
Por sua vez, o artigo 2.º da iniciativa, também numa formulação idêntica à prevista no Regime Jurídico dos
Inquéritos Parlamentares da Assembleia da República, estipula (i) que aos depoimentos efetuados perante a
comissão de inquérito aplicam-se, com as necessárias adaptações, as normas do Código de Processo Penal
relativas à prova testemunhal e (ii) que a recusa de apresentação de documentos, a falta de comparência, a
recusa de depoimento perante a comissão de inquérito ou a falta de prestação de informação ou colaboração
considerada relevante só podem ser justificadas nos termos do Código de Processo Penal.
Por fim, o artigo 3.º propõe a tipificação como crime de desobediência qualificada a não apresentação de
documentos, a falta de comparência, a recusa de depoimento perante uma comissão parlamentar de inquérito
ou a falta de prestação de informação ou colaboração, desde que tais condutas não sejam justificadas nos
termos do Código de Processo Penal.
PARTE II – OPINIÃO DO RELATOR
O Signatário do presente relatório exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a
Proposta de Lei em apreço nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República.
PARTE III – CONCLUSÕES
1. A Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores apresentou à Assembleia da República, em
20 de junho de 2012, a Proposta de Lei n.º 74/XII (1.ª) que visa aprovar normas específicas do regime jurídico
das comissões parlamentares de inquérito da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores
(ALRAA).
2. Entende o proponente que, não obstante o disposto no Estatuto Político-Administrativo da Região
Autónoma dos Açores, algumas matérias do regime jurídico das comissões parlamentares de inquérito versam
matéria da reserva de competência legislativa da Assembleia da República pelo que considera necessária a
intervenção legislativa da Assembleia da República.
3. A presente proposta de lei propõe a aprovação de duas normas sobre direitos e poderes das
comissões de inquérito da ALRAA e a criminalização específica das recusas de depoimento e de informação
não justificadas como desobediência qualificada.
4. Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de
parecer que a Proposta de Lei n.º 74/XII (1.ª) (Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores) reúne
os requisitos constitucionais e regimentais para ser discutida e votada em plenário.
PARTE IV – ANEXOS
Segue em anexo ao presente relatório a nota técnica elaborada pelos serviços da Assembleia nos termos
do artigo 131.º do Regimento.
Palácio de S. Bento, 17 de setembro de 2012.
O Deputado Relator, Ricardo Rodrigues — O Presidente da Comissão, Fernando Negrão.
Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, registando-se a ausência de Os Verdes.
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Nota Técnica
Proposta de Lei n.º 74/XII (1.ª) (ALRAA) – Comissões de Inquérito da Assembleia Legislativa da
Região Autónoma dos Açores
Data de admissão: 21 de junho de 2012
Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª)
Índice
I. ANÁLISE SUCINTA DOS FACTOS, SITUAÇÕES E REALIDADES RESPEITANTES À INICIATIVA
II. APRECIAÇÃO DA CONFORMIDADE DOS REQUISITOS FORMAIS, CONSTITUCIONAIS E
REGIMENTAIS E DO CUMPRIMENTO DA LEI FORMULÁRIO
III. ENQUADRAMENTO LEGAL E DOUTRINÁRIO E ANTECEDENTES
IV. INICIATIVAS LEGISLATIVAS E PETIÇÕES PENDENTES SOBRE A MESMA MATÉRIA
V. CONSULTAS E CONTRIBUTOS
VI. APRECIAÇÃO DAS CONSEQUÊNCIAS DA APROVAÇÃO E DOS PREVISÍVEIS ENCARGOS COM A
SUA APLICAÇÃO
Elaborada por: Ana Paula Bernardo (DAPLEN), Maria Ribeiro Leitão (DILP) e Nélia Monte Cid (DAC)
Data: 2 de julho de 2012
I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa
A presente proposta de lei, da iniciativa da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, visa a
aprovação de normas específicas do regime jurídico das comissões parlamentares de inquérito daquela
Assembleia Legislativa.
Considera a proponente que, não obstante o Estatuto Político-Administrativo daquela região determinar a
aprovação do regime jurídico das comissões parlamentares de inquérito por Decreto Legislativo Regional,
algumas normas deste regime versam matéria da reserva de competência legislativa da Assembleia da
República, pelo que esta deve ser chamada a aprová-las. Nesse sentido, propõe a aprovação de três normas
sobre direitos e poderes das suas comissões de inquérito:
a) O direito, nos mesmos termos que os tribunais, à coadjuvação das autoridades judiciárias, órgãos de
polícia criminal e autoridades administrativas (em formulação idêntica à do n.º 2 do artigo 13.º1 do Regime
Jurídico dos Inquéritos Parlamentares da Assembleia da República, aprovado pela Lei n.º Lei n.º 5/93, de 1 de
Março com as alterações introduzidas pela Lei n.º 126/97, de 10 de dezembro e pela Lei n.º 15/2007, de 3 de
abril, que a republicou);
b) A aplicação da lei processual penal à justificação da falta de comparência ou recusa de depoimento e à
forma destes (em formulação idêntica à dos n.os
1 e 4 do artigo 17.º do referido Regime Jurídico dos Inquéritos
Parlamentares da Assembleia da República);
c) A tipificação como desobediência qualificada da falta de comparência, recusa de depoimento e não
prestação de informação, colaboração e documentos, não justificadas (em formulação idêntica à dos n.ºs 1 e 2
do artigo 19.º do mesmo Regime Jurídico dos Inquéritos Parlamentares da Assembleia da República).
1 Que, por lapso, republicou a designação órgãos de polícia criminal erradamente como órgãos da polícia criminal, ao arrepio da
designação legal constante, designadamente, da Lei de Organização da Investigação Criminal, o que releva para efeitos de discussão e votação na especialidade.
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Verifica-se que, nos termos do n.º 4 do artigo 232.º da Constituição da República Portuguesa, se aplica “à
Assembleia Legislativa da região autónoma (…), com as necessárias adaptações, o disposto (…) nos n.os
1 a
6 do artigo 178.º (…)”, que dispõe sobre as comissões parlamentares da Assembleia da República, em
especial sobre as de inquérito, determinando que “gozam de poderes de investigação próprios das autoridades
judiciais”.
É a concretização de tal princípio constitucional que parece ter levado a Assembleia proponente a
considerar necessária a aprovação, pela Assembleia da República, do artigo 1.º ora proposto, muito embora
tal princípio pareça poder valer em sentido contrário: no sentido de se considerar que a aplicação do n.º 5 do
artigo 178.º, por via do n.º 4 do artigo 232.º, dispensaria tal intervenção, por permitir à Assembleia Legislativa
da Região Autónoma dos Açores a edificação de um regime própriomeramente por aplicação do regime
constitucionalmente consagrado para a Assembleia da República.
Do mesmo modo, no que concerne às normas propostas para os artigos 2.º e 3.º da presente iniciativa,
poder-se-á questionar se o normativo constitucional não constituirá abrigo suficiente para a sua aprovação
mediante decreto Legislativo Regional, ainda que, quanto a estas normas, se possa admitir como menos
controversa a necessidade de uma intervenção legislativa da Assembleia da República, considerando a
proposta de criminalização específica das recusas de depoimento e de informação e a aplicação a estas
condutas das regras processuais penais gerais, em face do disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 165.º da
CRP.
II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do
cumprimento da lei formulário
Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais
A presente iniciativa é apresentada pela Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores (ALRAA),
no âmbito do seu poder de iniciativa, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 167.º, no n.º 1 do
artigo 226.º, na alínea f) do n.º 1 do artigo 227.º e n.º 1 do artigo 232.º da Constituição, na alínea b) do n.º 1 do
artigo 36.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores e no artigo 118.º do
Regimento.
A iniciativa toma a forma de proposta de lei, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 119.º do Regimento,
e é subscrita pelo Presidente da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, em conformidade
com o disposto no n.º 2 do artigo 123.º do Regimento. Mostra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma
designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal e é precedida de uma breve exposição de
motivos, cumprindo assim os requisitos formais dos n.os
1 e 2 do artigo 124.º do Regimento.
Deu entrada em 20/06/2012, foi admitida e anunciada em 21/06/2012 e baixou, na generalidade, à
Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª).
Nos termos do n.º 3 do artigo 73.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores
(republicado pela Lei n.º 2/2009, de 12 de janeiro), o regime jurídico das comissões parlamentares de inquérito
da Assembleia Legislativa é estabelecido por decreto legislativo regional. No entanto, a Assembleia Legislativa
da Região Autónoma dos Açores entende que “a plena efetivação” dos poderes das suas comissões
parlamentares de inquérito reclama a intervenção da Assembleia da República, por envolver matérias da
reserva de competência desta, o que deverá ser aferido pela 1ª Comissão. Cumpre ainda referir que, nos
termos do previsto no n.º 4 do artigo 232.º da Constituição, aplica-se à ALRAA, com as necessárias
adaptações, o disposto nos n.ºs 1 a 6 do respetivo artigo 178.º. Nesses termos, e nos do n.º 6 do artigo 73.º do
Estatuto da Região, as comissões parlamentares de inquérito da ALRAA gozam de poderes de investigação
próprios das autoridades judiciais.
Nas reuniões da comissão parlamentar em que se discuta proposta legislativa das regiões autónomas,
podem participar representantes da Assembleia Legislativa da região autónoma proponente, nos termos do n.º
7 do artigo 232.º da Constituição e do artigo 170.º do Regimento.
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Verificação do cumprimento da lei formulário
A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 42/2007, de 24 de agosto,
habitualmente designada como lei formulário, possui um conjunto de normas sobre a publicação, a
identificação e o formulário dos diplomas que são relevantes em caso de aprovação das iniciativas legislativas
e que importa ter presentes no decurso da especialidade em Comissão e, em especial, no momento da
respetiva redação final.
Esta iniciativa tem um título que não traduz completamente o seu objeto não cumprindo pois o disposto no
n.º 2 do artigo 7.º da referida lei formulário. Assim, em caso de aprovação, propõe-se a seguinte alteração:
“Poderes de investigação das comissões parlamentares de inquérito da Assembleia Legislativa da Região
Autónoma dos Açores”2
A entrada em vigor da iniciativa, em caso de aprovação, nos termos do artigo 4.º da proposta de lei, “no dia
seguinte ao da sua publicação”, está em conformidade com o previsto no n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário,
que prevê que os atos legislativos “entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso algum, o início
da vigência verificar-se no próprio dia da publicação”. No entanto, para efeitos de especialidade convém
salientar que a epígrafe do artigo 4.º “entrada em vigor” não traduz com precisão o conteúdo temático do que
se encontra formulado no corpo do artigo que trata, igualmente, de produção de efeitos, termos em que se
sugere que seja corrigida para “Entrada em vigor e produção de efeitos”.
Na presente fase do processo legislativo a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões
em face da lei formulário.
III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes
Enquadramento legal nacional e antecedentes
A competência da Assembleia Legislativa das regiões autónomas encontra-se definida no artigo 232.º da
Constituição da República Portuguesa. Nos termos do n.º 4 deste artigo aplica-se à Assembleia Legislativa da
região autónoma e respetivos grupos parlamentares, com as necessárias adaptações, o disposto na alínea c)
do artigo 175.º, nos n.os
1 a 6 do artigo 178.º e no artigo 179.º, com exceção do disposto nas alíneas e) e f) do
n.º 3 e no n.º 4, bem como no artigo 180.º. O artigo 178.º consagra as comissões parlamentares determinando,
nomeadamente, que a Assembleia da República tem as comissões previstas no Regimento e pode constituir
comissões eventuais de inquérito ou para qualquer outro fim determinado (n.º 1). O n.º 5 determina, ainda, que
as comissões parlamentares de inquérito gozam de poderes de investigação próprios das autoridades
judiciais.
De acordo com os Professores Doutores Jorge Miranda e Rui Medeiros, o artigo 232.º, n.º 4, manda aplicar
às Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas e aos respetivos grupos parlamentares, com as
necessárias adaptações, as normas que, no âmbito da Assembleia da República, versam, quer sobre
constituição, presidência, funcionamento e poderes da comissão permanente e das restantes comissões,
incluindo comissões parlamentares de inquérito, quer sobre grupos parlamentares. (…) O artigo 232.º, n.º 4,
revela (…) a tendência constitucional – que aflora igualmente noutros domínios (…) para construir o estatuto
das Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas a partir do regime constitucionalmente consagrado para
a Assembleia da República3.
Já os Professores Doutores Gomes Canotilho e Vital Moreira afirmam que no n.º 4 do artigo 232.º da
Constituição da República Portuguesa – acrescentado na segunda revisão, de 1989 – estende às Assembleias
Legislativas o regime constitucional da Assembleia da República relativo à constituição de comissões
parlamentares, permanentes ou eventuais (artigo 175.º/c), as regras constitucionais sobre a composição de
comissões, excluindo as relativas às comissões de inquérito (artigo 178.º-1 a 6), as normas reguladoras da
2 Para efeitos de especialidade, cumpre referir que o Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores se refere a
“comissões parlamentares de inquérito” e não apenas a “comissões de inquérito”. 3In: MIRANDA, Jorge e MEDEIROS, Rui – Constituição Portuguesa Anotada – Tomo III. Coimbra Editora, 2006, págs. 419 e 420.
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comissão permanente, com as exceções lógicas dos poderes relativos ao PR (artigo 179.º/f), e ainda as
normas respeitantes a grupos parlamentares (artigo 180.º), com a única exceção dos poderes de audição e de
recurso dos grupos parlamentares quanto à fixação da ordem do dia das reuniões parlamentares (exceção
que, de resto, é de difícil explicação).
Este preceito não pode querer significar que outras regras constitucionais relativas à AR não sejam
extensíveis por analogia às Assembleias Legislativas, na medida em que aquelas se limitem a exprimir
princípios inerentes à organização parlamentar e aos direitos das minorias num sistema democrático. Aliás,
nada impede que os estatutos regionais ou os regimentos das Assembleias Legislativas, conforme os casos,
as adotem expressamente, mesmo aquelas que neste preceito não foram perfilhadas, como, por exemplo, as
relativas à constituição obrigatória de comissões parlamentares de inquérito e aos respetivos poderes ou à
audição dos grupos parlamentares na fixação da ordem do dia das reuniões das assembleias. A norma
constitucional absteve-se de as impor, mas não as proíbe4.
Relativamente às comissões parlamentares de inquérito, o n.º 5 do artigo 178.º da CRP estipula que estas
gozam de poderes de investigação próprios das autoridades judiciais. Segundo os Professores Doutores Jorge
Miranda e Rui Medeiros quando se atribuem às comissões de inquérito poderes de investigação próprios das
autoridades judiciais, não se está, evidentemente, a assimilar as posições constitucionais de uns e outros
órgãos. Está-se apenas a definir a força jurídica dos poderes das comissões, estendendo-lhes algumas das
faculdades compreendidas nos poderes dos tribunais.
As comissões de inquérito não têm, por natureza, poderes de instrução em processo penal (artigo 32.º, n.º
4), nem poderes de conformação de direitos, liberdades e garantias de certas pessoas (artigos 28.º, n.º 1, 31.º,
33.º, n.os
2 e 5, 36.º, n.º 6, etc.), nem quaisquer poderes de julgamento (artigos 202.º, 204.º e 205.º).
Possuem, contudo, as seguintes faculdades:
a) Direito à coadjuvação das autoridades judiciais, dos órgãos da polícia criminal e das autoridades
administrativas nos mesmos termos que os tribunais (artigo 13.º, n.º 2, da Lei n.º 5/93, na redação dada pela
Lei n.º 126/975);
b) Faculdade de solicitar, por escrito, ao Governo, às autoridades judiciárias, aos órgãos da Administração
ou a entidades privadas as informações e os documentos que julguem úteis (artigo 13.º, n.º 3, da mesma Lei,
na redação outrossim dada pela Lei n.º 126/97);
c) Poder de convocar qualquer cidadão para depor (artigo 16.º, n.º 1), regendo-se a forma dos depoimentos
pelas normas aplicáveis do Código de Processo Penal sobre prova testemunhal (artigo 17.º, n.º 4)6.
O Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores foi aprovado pela Lei n.º 39/80, de 5 de
agosto, e alterado pela Lei n.os
9/87, de 26 de março, Lei n.º 61/98, de 27 de agosto, e Lei n.º 2/2009, de 12 de
janeiro, que o republica.
A alínea l) do n.º 1 do artigo 31.º e a alínea f) do n.º 2 do artigo 75.º do Estatuto preveem, respetivamente,
que os Deputados têm o poder de requerer a constituição de comissões parlamentares de inquérito e que
constituem direitos de cada grupo parlamentar requerer a constituição de comissões parlamentares de
inquérito. O n.º 1 do artigo 73.º determina, ainda, que a Assembleia Legislativa tem as comissões previstas no
seu Regimento e pode constituir comissões eventuais, de inquérito ou para qualquer outro fim determinado.
Acrescenta-se que, sem prejuízo da sua constituição nos termos gerais, as comissões parlamentares de
inquérito são obrigatoriamente constituídas sempre que tal seja requerido por um quinto dos Deputados em
efetividade de funções, até ao limite de uma por Deputado e por sessão legislativa (n.º 5); que as comissões
parlamentares de inquérito gozam de poderes de investigação próprios das autoridades judiciais (n.º 6) e que
o seu regime jurídico é estabelecido por decreto legislativo regional (n.º 7).
4In: CANOTILHO, J.J. Gomes e MOREIRA, Vital - Constituição da República Portuguesa Anotada - Volume II. Coimbra Editora, 2007,
pág.704. 5 A Lei n.º 5/93, de 1 de março, veio aprovar o Regime Jurídico dos Inquéritos Parlamentares, tendo sido alterada pela Lei n.º 126/97, de
10 de dezembro, e pela Lei n.º 15/2007, de 3 de abril, que a republicou. A Lei n.º 5/93, de 1 de março, foi assim, objeto de alteração posterior à redação da presente nota. No entanto, não foi introduzida qualquer modificação nos números dos artigos que aqui são citados. 6In: MIRANDA, Jorge e MEDEIROS, Rui – Constituição Portuguesa Anotada – Tomo III. Coimbra Editora, 2006, pág. 611.
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A Resolução da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores n.º 12/2010/A, de 22 de julho,
veio criar a Comissão Eventual para o Estudo e Elaboração das Propostas Legislativas Necessárias ao
Desenvolvimento e Operacionalização da Terceira Revisão do Estatuto Político-Administrativo na Região
Autónoma dos Açores. Este diploma teve origem no Projeto de Resolução n.º 18/2010, apresentado em 11 de
maio.
De acordo com o preâmbulo, a plena execução do normativo resultante da terceira revisão do Estatuto
Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, aprovado pela Lei n.º 2/2009, de 12 de janeiro, torna
necessária a produção ex novo de um conjunto de atos legislativos e a eventual atualização de outros.
No primeiro caso encontram-se, desde logo, os diplomas relativos à iniciativa legislativa e referendária dos
cidadãos, ao regime jurídico das comissões parlamentares de inquérito e ao registo público de interesses na
Assembleia Legislativa, enquanto no acervo, porventura, a necessitar de atualização podem incluir-se o
regime de execução do estatuto dos deputados e a regulamentação dos órgãos representativos das ilhas.
Decorrido pouco mais de um ano sobre a entrada em vigor da terceira revisão do Estatuto Político-
Administrativo e quando já se perspetiva a abertura de um novo processo de revisão constitucional, importa
que a Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores dê particular atenção ao desenvolvimento e
operacionalização das alterações resultantes da referida revisão estatutária.
Na sequência dos trabalhos da mencionada Comissão, o Grupo Parlamentar do Partido Social Democrata
apresentou a Anteproposta de Lei n.º 1/2010, em 27 de abril, na Assembleia Legislativa da Região Autónoma
dos Açores. A aprovação desta anteproposta deu origem à presente proposta de lei. De mencionar que, em
simultâneo, foi também apresentado e discutido o Projeto de Decreto Legislativo Regional n.º 18/2010,
referente ao Regime Jurídico dos Inquéritos Parlamentares.
No site da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores poderá ser encontrada diversa
informação sobre esta matéria.
Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para Espanha.
Espanha
O Parlamento Vasco nasceu após a aprovação, em 25 de outubro de 1979, do Estatuto de Autonomía
tendo realizado a sua primeira sessão em 31 de março de 1980, na sede das Juntas Generales de Bizkaia na
cidade de Gernika. É composto por 75 deputados que representam os cidadãos das três províncias que
compõem a comunidade autónoma do País Basco: Álava, Guipúzcoa e Biscaia. As suas principais
competências encontram-se definidas nos artigos 25.º a 28.º da Constitución española. A Constituição
determina, também, que o Parlamento funcionará em Plenário e em Comissões e que deverá elaborar um
regulamento interno, que deverá ser aprovado por maioria absoluta dos seus membros.
O Estatuto da Autonomía do Parlamento Vasco não faz qualquer referência nem às comissões de inquérito,
nem ao poder de investigação do Parlamento. A única menção ao controlo parlamentar, no seguimento da
Constituição, consta do artigo 25.1 e determina que o Parlamento Basco exerce a função legislativa, aprova os
orçamentos e controla a ação do Governo basco. Assim sendo, esta matéria foi relegada para o regulamento
parlamentar.
De acordo com o disposto no artigo 59.º do Reglamento do Parlamento Vasco, o Plenário, após proposta
da Mesa, de uma quinta parte dos membros do Parlamento ou o Governo, pode propor a abertura de uma
investigação para apurar a eventual responsabilidade política relativamente a qualquer assunto de interesse
público. Com esse objetivo, a autora ou o autor a proposta deverá apresentá-la por escrito perante a Mesa,
detalhando o objeto de investigação e justificando a sua necessidade. Após votação, e caso seja aprovada a
iniciativa, proceder-se-á à constituição da correspondente comissão.
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Segundo o artigo 60.º as comissões de inquérito (comisiones de investigación) são compostas por dois
representantes de cada grupo parlamentar e as suas deliberações são tomadas por maioria qualificada. As
comissões de inquérito elaboram um plano de trabalho e podem solicitar a presença, através do presidente da
Câmara, de qualquer autoridade pública ou particular para prestar declarações. Estas audições são públicas a
não ser que seja expressamente solicitado o contrário. Se, no decurso dos seus trabalhos a comissão detetar
provas de crime, deve informar a Procuradoria-Geral da República.
As conclusões das comissões de inquérito, que não interferem, nem são vinculativas para os tribunais, dão
origem a um parecer que, juntamente com as declarações de voto apresentadas pelos grupos parlamentares,
são discutidas em Plenário da Câmara (artigo 61.º).
Os meios utilizados são meios parlamentares. Isto é, os meios disponíveis para uma comissão de inquérito
são apenas aqueles que a lei confere ao Parlamento: obrigatoriedade de comparência e possibilidade de
solicitar toda documentação considerada necessária.
De referir, por último, dois documentos sobre esta matéria. O primeiro, da autoria de Montserrat Auzmendi
del Solar, foi publicado pela Asociación de Constitucionalistas de España (ACE), e intitula-se Relaciones Poder
Ejecutivo – Poder Legislativo: El Control Parlamentario através de las Comissiones de Investigación. Datado
de janeiro de 2011, conclui, nomeadamente, que os regulamentos parlamentares, ao contrário do que
atualmente sucede, devem fornecer às comissões de inquérito os meios necessários para um eficaz exercício
das suas funções, permitindo meios de investigação análogos aos do processo penal.
O segundo, mais antigo (1993) mas que mantem ainda muito atual, denomina-se Las Comisiones
parlamentarias en las asambleas legislativas autonómicas, é da autoria de Eduardo Vírgala e defende mais
poderes para as comissões de inquérito, designadamente, enquanto pilares fundamentais do controlo
parlamentar face ao poder executivo.
IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
Efetuada uma pesquisa à base de dados do processo legislativo e da atividade parlamentar (PLC),
verificou-se que, neste momento, não se encontram pendentes quaisquer iniciativas ou petições sobre a
mesma matéria.
V. Consultas e contributos
Consultas obrigatórias:
Em 21/06/2012, a Presidente da Assembleia da República promoveu a audição dos órgãos de governo
próprios da Região Autónoma da Madeira e do Governo Regional dos Açores, nos termos do artigo 142.º do
Regimento da Assembleia da República, e para os efeitos do n.º 2 do artigo 229.º da Constituição, solicitando
o envio dos respetivos pareceres no prazo de 15 dias (Governos) e 20 dias (ALRAM), nos termos da Lei n.º
40/96, de 31 de agosto, e do n.º 4 do artigo 118.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos
Açores.
VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação
Em face da informação disponibilizada não é possível quantificar eventuais encargos resultantes da
aprovação da presente iniciativa.
———
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PROPOSTA DE LEI N.o 79/XII (1.ª)
(DEFINE AS BASES DA POLÍTICA DE AMBIENTE)
Parecer da Comissão do Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local e nota técnica
elaborada pelos serviços de apoio
Parecer da Comissão do Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local
I. Dos Considerandos
Nos termos do n.º 1 do artigo 167.º e da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República
Portuguesa, o Governo tomou a iniciativa de apresentar, à Assembleia da República, a Proposta de Lei n.º
79/XII (1.ª), sob a designação Define as Bases da Política de Ambiente.
Reunindo todos os requisitos formais, constitucionais e regimentais, a Proposta de Lei foi admitida a 29 de
junho de 2012, tendo, nessa data, e por determinação de Sua Excelência A Presidente da Assembleia da
República, baixado à Comissão de Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local, para efeitos de
elaboração e aprovação do respetivo Parecer, nos termos do disposto do n.º 1 do artigo 129.º do Regimento
da Assembleia da República, tendo sido distribuída em 3 de julho de 2012, data em que foi o signatário do
presente parecer nomeado relator.
Nos termos do artigo 131.º do Regimento, foi elaborada a Nota Técnica sobre a aludida proposta de lei,
iniciativa que observa os requisitos formais respeitantes às iniciativas legislativas em geral e às propostas de
lei em particular, contendo uma Exposição de Motivos e obedecendo ao formulário de uma proposta de lei,
cumprindo, igualmente e por essa via, o disposto no n.º 2 do artigo 7.º da Lei Formulário.
Em cumprimento do disposto no artigo 142.º do Regimento da Assembleia da República, e para os efeitos
do disposto no n.º 2 do artigo 229.º da Constituição, foi promovida a consulta aos órgãos de governo próprio
das Regiões Autónomas, tendo sido recebidos os Pareceres da 3.ª Comissão Especializada Permanente de
Recursos Naturais e Ambiente da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, da Secretaria
Regional do Ambiente e Recursos Naturais do Governo Regional da Região Autónoma da Madeira e da
Comissão de Assuntos Parlamentares, Ambiente e Trabalho da Assembleia Legislativa da Região Autónoma
dos Açores.
A Proposta de Lei n.º 79/XII (1.ª) visa definir as bases da política de ambiente, em cumprimento do disposto
nos artigos 9.º e 66.º da Constituição, surgindo o diploma no momento em que se completam 25 anos sobre a
aprovação da primeira Lei de Bases do Ambiente (Lei n.º 11/87, de 7 de abril), com o fundamento de que «a
crise ambiental é muito mais do que a contaminação do ar, da água, ou do solo, ou, mais ainda, do que a
degradação dos serviços dos ecossistemas, ou a perda acentuada da biodiversidade». Com efeito, e segundo
o Governo, «a crise ambiental, em que se destacam as alterações climáticas, é o principal indício de que o
atual período histórico é marcado por um desequilíbrio profundo entre o modo de habitar a Terra das
comunidades humanas e a efetiva capacidade de carga do Planeta».
É neste contexto que o Governo considera que «a política de ambiente deve ser entendida como uma
resposta determinada e esclarecida, sempre pronta a assimilar os novos conhecimentos e a assumir os novos
desafios, por parte das nações e dos povos face ao desafio crucial da defesa das condições biofísicas de uma
vida humana em condições de dignidade e progresso material e espiritual», motivo pelo qual, «atendendo aos
princípios da tradição e inovação, do conflito de valores e interesse público, da transversalidade como
condição de sucesso, da subsidiariedade e globalização, e do Estado e cidadania», apresenta à Assembleia
da República a sua proposta de Lei de Bases do Ambiente, iniciativa que se encontra estruturada em cinco
capítulos, num total de vinte e três artigos, a saber:
Capítulo I – Âmbito, objetivos e princípios gerais da política de ambiente;
Capítulo II – Direitos e deveres ambientais;
Capítulo III – Âmbito de aplicação da política de ambiente;
Capítulo IV – Conciliação da política de ambiente com outras políticas setoriais;
Capítulo V – Instrumentos da política de ambiente.
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Neste enquadramento, a proposta de lei apresenta sete princípios materiais do ambiente (do
desenvolvimento sustentável, da responsabilidade intra e intergeracional, da prevenção e da precaução, do
poluidor-pagador, do utilizador-pagador, da responsabilidade e da recuperação) e, bem assim, cinco princípios
das políticas públicas ambientais (da transversalidade e da integração, da cooperação internacional, do
conhecimento e da ciência, da educação ambiental e da informação e da participação).
A proposta de lei prevê, no seu último artigo (artigo 23.º) a revogação da Lei de Bases do Ambiente em
vigor (Lei n.º 11/87, de 7 de abril).
Por último, refira-se que a Proposta de Lei surge na sequência dos compromissos assumidos nas Grandes
Opções do Plano para 2012-2015 (Lei n.º 64-A/2011, de 20 de dezembro), tendo a mesma sido aprovada na
reunião do Conselho de Ministros de 14 de junho de 2012, consubstanciando o contributo do Governo para o
trabalho já iniciado com a apresentação, na Assembleia da República, dos Projetos de Lei n.º 29/XII (1.ª)
(PEV), Lei de Bases do Ambiente, n.º 39/XII (1.ª) (BE), Estabelece uma nova Lei de Bases do Ambiente, n.º
143/XII (1.ª) (PS), Estabelece as Bases da Política de Ambiente (Revoga a Lei n.º 11/87, de 7 de abril, que
aprovou a «Lei de Bases do Ambiente») e n.º 154/XII (1.ª) (PCP), Estabelece as Bases da Política de
Ambiente.
II. Da Opinião do Deputado Relator
Sendo a opinião do Relator de elaboração facultativa, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento, o
Deputado Relator poder-se-ia eximir de, nesta sede, emitir quaisquer considerações políticas sobre a proposta
de lei em apreço, reservando a sua posição para a discussão da iniciativa legislativa em Sessão Plenária, o
que sucederá já no dia 20 de setembro de 2012.
No entanto, atendendo à importância de que a temática se reveste, entende o Deputado Relator que o
presente Parecer deve acolher aquele que é o seu entendimento pessoal sobre a matéria em apreço, não
numa perspetiva doutrinária, mas de facto.
Neste enquadramento, cumpre recordar que a Lei de Bases do Ambiente em vigor – a Lei n.º 11/87, de 7
de abril, alterada pela Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro – não surge por acaso: com a entrada de Portugal na
Comunidade Económica Europeia, em 1986, acelera-se e robustece-se o débil edifício legislativo existente em
Portugal até à data, tornando mais visível e ágil a política de ambiente, impulsionando a Comunidade um
conjunto muito diverso de iniciativas a partir de 1986, como a Lei de Bases do Ambiente, funcionando como
um verdadeiro motor externo1.
É precisamente onze anos depois do reconhecimento constitucional dos direitos do ambiente que a
Comunidade vem impulsionar o surgimento de dois diplomas fundamentais em 19872 – a Lei das Associações
de Defesa do Ambiente (Lei n.º 10/87, de 4 de abril) e a Lei de Bases do Ambiente (Lei n.º 11/87, de 7 de abril)
–, dando início ao processo de transposição de diretivas comunitárias nas mais diversas áreas e, com elas,
acelerar o processo de institucionalização das políticas públicas de ambiente3.
Não será despiciendo, pois, afirmar que grande parte daquilo que é hoje o nosso Direito Interno de
Ambiente foi constituído a partir da integração das múltiplas diretivas comunitárias, seja no que diz respeito
aos estudos de avaliação do impacte ambiental, seja no domínio da qualidade da água para consumo humano
ou da gestão de resíduos sólidos urbanos e de resíduos industriais4.
No caso concreto da Lei de Bases do Ambiente5, esta apresenta uma visão inovadora e atenta ao seu
tempo, adotando um conceito vasto de ambiente, e estabelecendo princípios, definições e instrumentos
básicos, trazendo consigo leis nos mais diversos domínios do ambiente, como sejam o da poluição da água,
1 Soromenho-Marques, V. (2005). Raízes do Ambientalismo em Portugal, Metamorfoses. Entre o Colapso e o Desenvolvimento
Sustentável. Mem Martins: Publicações Europa-América. 2 Ramos Pinto, J. (2006). De uma política pública de Ambiente e Educação Ambiental em Portugal a uma Estratégia Nacional de
Educação Ambiental: sucessos e fracassos in AmbientalMente Sustentable – Revista Científica Galego-Lusófona de Educação Ambiental. Corunha, Vol. 1 n.
os 1 e 2.
3 Ribeiro Tavares, B. (2011). O Ambiente e as Políticas Ambientais em Portugal – Contributos para uma Abordagem Histórica. Dissertação
de Mestrado em Cidadania Ambiental e Participação. 4 Soromenho-Marques, V. (1998). O futuro frágil – Os desafios da crise global de ambiente. Lisboa: Publicações Europa-América.
5 Já em 1967 o Japão havia produzido uma lei semelhante, e a Suécia e os Estados Unidos da América publicam as suas leis
fundamentais em 1969.
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do ar e sonora, da gestão dos resíduos, da defesa do litoral ou da proteção das espécies6, e é por isso que, só
entre 1987 e 1992, são publicados mais de setenta diplomas7.
Com o Ato Único Europeu, em 1987, introduz-se no Tratado de Roma (que instituiu a Comunidade
Económica Europeia, em 1957) um capítulo específico sobre o ambiente, que vai influenciar a Lei de Bases,
induzindo-lhe os objetivos da política europeia de ambiente que se mantiveram em vigor durante vinte e cinco
anos: a preservação, proteção e melhoria da qualidade do ambiente, a proteção da saúde das pessoas e a
utilização prudente e racional dos recursos naturais.
Por outro lado, a Lei de Bases do Ambiente tem o mérito de ter dado origem ao Instituto Nacional do
Ambiente8, instituição inovadora com competências no domínio da formação e informação dos cidadãos,
mormente através do estudo e promoção de projetos de educação ambiental, de defesa do ambiente e do
património, servindo como interface entre a sociedade civil e o poder central, já que, nas suas atribuições, tem
prevista a colaboração com as autarquias, os serviços da Administração Pública, as instituições públicas,
privadas e cooperativas, as escolas e universidades.
Em 1987, com a Lei de Bases do Ambiente e com a Lei das Associações de Defesa do Ambiente, Portugal
celebra o Ano Europeu do Ambiente, ano marcado pelo interesse crescente da população em relação às
questões ambientais e pela renovação institucional de instituições como a Liga para a Proteção da Natureza
(fundada em 1948) ou a consolidação das recém-criadas Quercus e Grupo de Estudo de Ordenamento do
Território e Ambiente (GEOTA), as quais adquirem protagonismo e iniciam a mobilização de milhares de
cidadãos para as questões ambientais9. Em 1987, surge ainda a Confederação Portuguesa das Associações
de Defesa do Ambiente, agregando a generalidade das associações de defesa do ambiente nacionais, e
instituindo-se como sua representante.
A Europa trouxe claras vantagens, nomeadamente o apoio financeiro para a criação de infraestruturas
básicas, referindo-se, entre as principais prioridades, o saneamento básico. A Europa permite também que a
capacidade técnica e científica da administração seja crescente, e, com ela, se proporcione um maior poder de
monitorização e fiscalização, apesar das dificuldades na criação de sistemas de informação eficazes e
atualizados, daí que os primeiros relatórios de qualidade ambiental surjam em 1987 (apontando para nível de
degradação do ambiente preocupantes), apesar de o primeiro Livro Branco sobre o Estado do Ambiente surgir
apenas em 1990 (numa única edição até aos dias de hoje)10
.
Apesar do processo de desenvolvimento tardio, provocado por décadas de ditadura, que colocaram o país
no fim da escala europeia, com os mais baixos indicadores de desenvolvimento humano e económico-social, e
abrupto, decorrente do fim repentino da sociedade rural e, consequentemente, do despovoamento dos
campos, da deslocação das populações para as cidades e para o litoral, e, também, da emigração massiva da
população, do seu isolamento e desfasamento das realidades políticas, económicas, culturais e sociais do
mundo ocidental e, em certa medida, de estratégias de desenvolvimento que foram repentinamente absorvidas
pelo país, especialmente com a integração europeia, e que pouco se coadunaram com a realidade nacional, e,
ainda assim, o sentimento inicial desfavorável à assunção, pelas políticas públicas e pela agenda política, das
questões ambientais, durante décadas mantidas na periferia da governação, e só nos últimos anos encaradas
não como um entrave ao desenvolvimento do país, mas como decisivas e centrais para a afirmação de
Portugal no contexto europeu e mundial, Portugal foi capaz de produzir uma Lei de Bases do Ambiente que se
manteve intacta durante vinte e cinco anos, tendo resistido à alternância partidária e tendo dado origem a um
quadro legislativo que foi suficientemente robusto para responder aos reais problemas do País.
6 Ribeiro Tavares, B. (2011). O Ambiente e as Políticas Ambientais em Portugal – Contributos para uma Abordagem Histórica. Dissertação
de Mestrado em Cidadania Ambiental e Participação 7 Melo, J.J., e Pimenta, C. (1993). O que é Ecologia. Lisboa: Difusão Cultural.
8 Hoje Agência Portuguesa do Ambiente.
9 No caso português, pode identificar-se a persistência de um conjunto de tendências que condicionaram o surgimento do associativismo
ao longo das últimas três décadas: a ruralidade dominante, a falta de espírito competitivo, a escassa literacia e a débil organização da sociedade civil, e um Estado burocrático e anquilosado [Ribeiro Tavares, B. (2011). O Ambiente e as Políticas Ambientais em Portugal – Contributos para uma Abordagem Histórica. Dissertação de Mestrado em Cidadania Ambiental e Participação]. 10
Foram vários os indicadores que o Livro Branco sobre o Estado do Ambiente, divulgado em 1990, veio evidenciar: aumentou efetivamente o abastecimento de água, mas não se criaram garantias sobre a melhoria da sua qualidade; aumentou a rede de esgotos, mas muitas das ligações importantes para o tratamento dos efluentes industriais ficaram por fazer; investiu-se na construção de aterros supostamente sanitários, mas que afinal se revelaram meras lixeiras, sem quaisquer condições de salubridade [Vieira, P.A. (1997). Eco-grafia do país real. Lisboa: Observatório do Ambiente].
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Apesar de algumas críticas11
sobre o diploma, ele teve o mérito de balizar a intervenção do Estado durante
os últimos vinte e cinco anos, e isso deveu-se ao facto de o legislador ter entendido ser seu dever proporcionar
ao intérprete e aos órgãos de aplicação do Direito algumas definições de conceitos basilares em matéria de
proteção do ambiente (matéria nova, sobre a qual não havia tradição), embora não sendo muito rigorosas e
sobrepondo-se algumas delas12
, mas, sobretudo, por ter consagrado os princípios gerais em matéria de
defesa do ambiente, que concretizam o que, onze anos antes, havia sido constitucionalmente consagrado. Por
outro lado, a Lei de Bases do Ambiente teve o mérito de fazer o enquadramento da política de ambiente,
estabelecendo que ela tem por fim «otimizar e garantir a continuidade da utilização dos recursos naturais,
qualitativa e quantitativamente, como pressuposto básico de um desenvolvimento autossustentado». Por
último, a Lei veio elencar os valores ambientais protegidos por lei e as consequências da ofensa ecológica,
conceito, per si, inovador.
Este é, pois, o ponto de partida para o trabalho que agora – vinte e cinco anos depois de publicada a Lei de
Bases do Ambiente – se inicia na Assembleia da República, e é atentas todas estas considerações que o
Deputado Relator considera fundamental que o Parlamento – através da Comissão Parlamentar de Ambiente,
Ordenamento do Território e Poder Local – realize um trabalho na especialidade capaz de acolher contributos
de todos os quadrantes políticos e, bem assim, da sociedade civil e das instituições que são responsáveis pela
sua implementação.
Não será, pois, despiciendo recordar as palavras do Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral, ao referir
que «de nada valerá termos legislação muito completa, mesmo que seja muito bem redigida e muito bem
concebida, se os Tribunais não estiverem sensibilizados para esta problemática, e se não forem capazes de
corajosamente impor as medidas que sejam adequadas nos casos de ofensa ecológica. De nada valerá a lei
se os Tribunais não chamarem a si a responsabilidade de serem coparticipantes na ingente e fundamental
tarefa da proteção do ambiente, que a todos nos impõe a nossa condição de cidadãos ativos e conscientes».
É nestes termos que o Deputado Relator entende fundamental que a Comissão de Ambiente, Ordenamento
do Território e Poder Local desenvolva um conjunto de audições que permitam que tais instituições e
entidades possam dar os seus contributos ao Parlamento, passando, por essa a via, a serem coparticipantes
neste importante processo de revisão e atualização da Lei de Bases do Ambiente.
Assim, o Deputado Relator considera essencial que sejam ouvidas a Confederação Portuguesa das
Associações de Defesa do Ambiente, a Liga para a Proteção da Natureza, a Quercus – Associação Nacional
de Conservação da Natureza, a equipa de peritos convidada pelo Senhor Secretário de Estado do Ambiente e
do Ordenamento do Território e que funcionou na dependência da Agência Portuguesa do Ambiente (os
académicos Carlos Borrego, Carlos Pimenta, Catarina Palma Roseta, Cláudia Dias Soares, Fernando
Santana, Filipe Duarte Santos, Helena Freitas, Luísa Schmidt, Rodrigo Proença de Oliveira, Vasco Pereira da
Silva e Viriato Soromenho-Marques), e, atenta a sua ação nos vários domínios ambientais, prosseguindo a sua
missão constitucional de promover a reparação das ilegalidades e injustiças que observa na atividade dos
poderes públicos, o Senhor Provedor de Justiça.
Para o Deputado Relator, estas audições poderão assumir o formato de audições individualizadas ou de
concentradas numa única audição pública, podendo, também, e atenta a importância da temática, ser
realizada uma conferência que permita a avaliação dos vinte e cinco anos da Lei de Bases do Ambiente que
agora se pretende rever.
É que, como afirmou a Professora Doutora Luísa Schmidt, «a Lei de Bases do Ambiente é muito boa, muito
ousada, mas muito frustrante pelo que não se aplicou». Compreender o que correu mal com a lei em vigor
deverá, pois, ser o primeiro passo no processo de revisão que ora se inicia.
11
O Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral (Direito do Ambiente: comunicações apresentadas no Curso realizado no Instituto Nacional de Administração – 17 a 28 de maio de 1993. Oeiras: Instituto Nacional de Administração, 1994) vem referir que a Lei de Bases do Ambiente «representa um passo muito importante, na nossa ordem jurídica, para a tomada de consciência dos problemas ecológicos e para a sua regulamentação normativa, mas infelizmente foi a meu ver uma ocasião perdida do ponto de vista jurídico», na medida em que, «do ponto de vista da técnica jurídica, um texto bastante insatisfatório». 12
Freitas do Amaral, D. (1994). Análise Preliminar da Lei de Bases do Ambiente in Direito do Ambiente: comunicações apresentadas no Curso realizado no Instituto Nacional de Administração – 17 a 28 de maio de 1993. Oeiras: Instituto Nacional de Administração.
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III. Das Conclusões
Nos termos do n.º 1 do artigo 167.º e da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República
Portuguesa, o Governo tomou a iniciativa de apresentar, à Assembleia da República, a Proposta de Lei n.º
79/XII (1.ª), sob a designação Define as Bases da Política de Ambiente.
A Proposta de Lei n.º 79/XII (1.ª) reúne os requisitos formais, constitucionais e regimentais para ser
discutida em Plenário, por observar os requisitos formais respeitantes às iniciativas legislativas em geral e às
propostas de lei, em particular (contendo uma Exposição de Motivos e obedecendo ao formulário de uma
proposta de lei, cumprindo, igualmente e por essa via, o disposto no n.º 2 do artigo 7.º da Lei Formulário).
A Proposta de Lei n.º 79/XII (1.ª) visa definir as bases da política de ambiente, em cumprimento do disposto
nos artigos 9.º e 66.º da Constituição.
De acordo com as boas práticas e regras de legística, sendo a iniciativa aprovada na generalidade, deve o
seu título ser alterado, fazendo nele verter a revogação que ora se pretende da Lei n.º 11/87, de 7 de abril,
alterada pela Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro (vide a Norma Revogatória prevista no artigo 23.º da Proposta
de Lei em apreço).
Nos termos do artigo 142.ª do Regimento da Assembleia da República, e para os efeitos do disposto no n.º
2 do artigo 229.º da Constituição da República Portuguesa, foi promovida a consulta aos órgãos de governo
próprio das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira.
A Comissão de Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local considera que a proposta de lei em
apreço se encontra em condições de subir a Plenário, e emite o presente parecer, nos termos do disposto do
n.º 1 do artigo 136.º do Regimento da Assembleia da República.
Palácio de São Bento, 18 de setembro de 2012.
O Deputado Relator, Pedro Farmhouse — O Presidente da Comissão, António Ramos Preto.
IV. Anexos
Anexa-se, ao presente parecer, a Nota Técnica da Proposta de Lei n.º 79/XII (1.ª) (GOV), elaborada ao
abrigo do disposto do artigo 131.º do Regimento da Assembleia da República.
Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, registando-se a ausência de Os Verdes.
Nota Técnica
Proposta de Lei n.º 79/XII (1.ª)
Define as Bases da Política de Ambiente (GOV)
Data de admissão: 29 de junho de 2012.
Comissão do Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local (11.ª)
Índice
I. ANÁLISE SUCINTA DOS FACTOS, SITUAÇÕES E REALIDADES RESPEITANTES À INICIATIVA
II. APRECIAÇÃO DA CONFORMIDADE DOS REQUISITOS FORMAIS, CONSTITUCIONAIS E
REGIMENTAIS E DO CUMPRIMENTO DA LEI FORMULÁRIO
III. ENQUADRAMENTO LEGAL E DOUTRINÁRIO E ANTECEDENTES
IV. INICIATIVAS LEGISLATIVAS E PETIÇÕES PENDENTES SOBRE A MESMA MATÉRIA
V. CONSULTAS E CONTRIBUTOS
VI. APRECIAÇÃO DAS CONSEQUÊNCIAS DA APROVAÇÃO E DOS PREVISÍVEIS ENCARGOS COM A
SUA APLICAÇÃO
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Elaborada por: Fernando Vasco (DAC), Maria João Costa e Teresa Félix (DAC), Laura Costa (DAPLEN),
Filomena Romano de Castro e Fernando Bento Ribeiro (DILP), e Paula Granada ( BIB).
Data: 30 de julho de 2012
I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa
A presente iniciativa legislativa, da autoria do Governo, visa definir as bases da política de ambiente, em
cumprimento do disposto nos artigos 9.º e 66.º da Constituição.
Passados 25 anos sobre a aprovação da primeira Lei de Bases do Ambiente (LBA) constata-se que, de
acordo com a exposição de motivos, “a crise ambiental é muito mais do que a contaminação do ar, da água,
ou do solo, ou, mais ainda, do que a degradação dos serviços dos ecossistemas, ou a perda acentuada da
biodiversidade. A crise ambiental, em que se destacam as alterações climáticas, é o principal indício de que o
atual período histórico é marcado por um desequilíbrio profundo entre o modo de habitar a Terra das
comunidades humanas e a efetiva capacidade de carga do Planeta”
Neste contexto, segundo o Governo, “a política de ambiente deve ser entendida como uma resposta
determinada e esclarecida, sempre pronta a assimilar os novos conhecimentos e a assumir os novos desafios,
por parte das nações e dos povos face ao desafio crucial da defesa das condições biofísicas de uma vida
humana em condições de dignidade e progresso material e espiritual.”
Neste sentido e “atendendo aos princípios da tradição e inovação, do conflito de valores e interesse
público, da transversalidade como condição de sucesso, da subsidiariedade e globalização, e do Estado e
cidadania”, o Governo apresenta à Assembleia da República a presente proposta de Lei de Bases do
Ambiente.
Esta iniciativa encontra-se estruturada em cinco Capítulos e 23 artigos, ditando o seu artigo 23.º a
revogação da Lei n.º 11/87 de 7 de abril.
II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do
cumprimento da lei formulário
Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais
A iniciativa legislativa sub judice é apresentada pelo Governo, no âmbito do seu poder de iniciativa, nos
termos e ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 167.º e na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição
da República e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).
A presente iniciativa toma a forma de proposta de lei, em conformidade com o previsto no n.º 1 do artigo
119.º do RAR, tendo sido subscrita pelo Primeiro-Ministro e pelo Ministro Adjunto e dos Assuntos
Parlamentares e aprovada em Conselho de Ministros de 14 de junho de 2012, em observância do disposto no
n.º 2 do artigo 123.º do mesmo diploma.
Respeitando os limites estabelecidos no n.º 1 do artigo 120.º do RAR, a iniciativa não infringe a
Constituição ou os princípios nela consignados e define concretamente o sentido das modificações a introduzir
na ordem legislativa.
Cumprindo os requisitos formais consagrados nos n.os
1 e 2 do artigo 124.º do RAR, a proposta de lei
mostra-se redigida sob a forma de artigos (alguns dos quais divididos em números e alíneas), tem uma
designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal e é precedida de uma breve exposição de
motivos.
A iniciativa legislativa em apreço deu entrada em 28/06/2012, tendo sido admitida e anunciada na sessão
plenária de 29/06/2012. Por despacho de S. Ex.ª a Presidente da Assembleia da República baixou, na
generalidade, à Comissão do Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local (11.ª). Pelo mesmo
despacho, foi determinada a promoção da audição dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas, ao
abrigo do disposto no n.º 2 do artigo 229.º da Constituição da República.
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Verificação do cumprimento da lei formulário
A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 42/2007, de 24 de agosto,
comummente designada por “lei formulário”, possui um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação
e o formulário dos diplomas, as quais são relevantes em caso de aprovação das iniciativas legislativas e que,
como tal, importa ter presentes.
Assim, cumpre assinalar que, em cumprimento do disposto no n.º 2 do artigo 7.º da “lei formulário”, a
proposta de lei em apreço tem um título que traduz sinteticamente o seu objeto identificando que visa definir as
bases da política de ambiente.
No que respeita à vigência dos diplomas, a referida lei prevê, no n.º 1 do artigo 2.º, que “os actos
legislativos e outros atos de conteúdo genérico entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso
algum, o início da vigência verificar-se no próprio dia da publicação” e, no n.º 2 do mesmo artigo, que “na falta
de fixação do dia, os diplomas referidos no número anterior entram em vigor, em todo o território nacional e no
estrangeiro, no 5.º dia após publicação”.
Não tendo norma de entrada em vigor, a ser aprovada, o presente diploma entrará em vigor no 5.º dia após
a data da sua publicação.
Cumpre ainda referir que, de acordo com as boas práticas e regras de legística, as vicissitudes que afetem
globalmente um ato normativo devem ser identificadas no título, o que ocorre no caso da revogação da Lei n.º
11/87, de 7 de abril, alterada pela Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro, prevista no artigo 23.º do projeto de lei
em análise. Assim, sendo a iniciativa aprovada na generalidade, sugere-se que, em sede de especialidade ou
na fixação da redação final, se altere o seu título para estes efeitos, propondo-se a seguinte redação: “Define
as Bases da Política de Ambiente, revogando a Lei n.º 11/87, de 7 de abril, alterada pela Lei n.º 13/2002, de
19 de fevereiro”.
III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes
Enquadramento legal nacional e antecedentes
A Constituição da República Portuguesa (CRP), consagra o direito ao ambiente como um direito
constitucional fundamental. Neste contexto atribui ao Estado tarefas fundamentais, como defender a natureza
e o ambiente, preservar os recursos naturais e assegurar um correto ordenamento do território; também atribui
ao Estado, promover o bem-estar e a qualidade de vida do povo bem como a efetivação dos direitos
económicos, sociais, culturais e ambientais (artigo 9.º). Ainda, o seu artigo 66.º, prevê que todos têm direito a
um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender. Prevê também que
incumbe ao Estado assegurar o direito ao ambiente, no quadro de um desenvolvimento sustentável, por meio
de organismos próprios e com o envolvimento e a participação dos cidadãos.
Segundo os Professores Gomes Canotilho e Vital Moreira, o dever de defender o ambiente pode justificar e
exigir a punição contraordenacional ou penal dos atentados ao ambiente, para além das consequências em
termos de responsabilidade civil pelos danos causados (o artigo 52.º, n.º 3 refere-se expressamente à
reparação de danos). Na sua dimensão de direito positivo – isto é, direito a que o ambiente seja garantido e
defendido –, o direito ao ambiente implica para o Estado a obrigação de determinadas prestações, cujo não
cumprimento configura, entre outras coisas, situações de omissão inconstitucional, desencadeadoras do
mecanismo do controlo da inconstitucionalidade por omissão (cfr. artigo. 283.º) 1.
Dando cumprimento ao disposto nos artigos 9º e 66º da CRP, foi aprovada a Lei n.º 11/87, de 7 de abril que
aprovou a Lei de Bases do Ambiente, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 224-A/96, de 26 de
novembro2 e pela Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro
3.
1In: CANOTILHO, J.J. Gomes e MOREIRA, Vital - Constituição da República Portuguesa Anotada - Coimbra Editora, 2007, volume I, pág.
847. 2 Mantém em vigor a disposição do n.º 1 do artigo 44.º da Lei n.º 11/87, de 7 de abril, que estabelece que é assegurado aos cidadãos a
isenção de preparos nos processos em que pretendam obter reparação de perdas e danos emergentes de factos ilícitos que violem regras constantes da referida lei. 3 Altera o artigo 45.º da Lei n.º 11/87, de 7 de abril, no que diz respeito à tutela judicial.
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A Lei nº 11/87, de 7 de abril teve origem no Projeto de Lei n.º 12/IV (1.ª) (Lei de bases do ambiente e
qualidade de vida, da autoria do PSD), no Projeto de Lei n.º 63/IV (1.ª) (Lei-Quadro do Ambiente e Qualidade
de Vida, do PS), no Projeto de Lei n.º 79/IV (1.ª) (Lei-Quadro do Ambiente, subscrito pelo Deputado
Independente Borges de Carvalho) e no Projeto de Lei n.º 105/IV (1.ª) (Lei-Quadro do Ordenamento do
Território, apresentado pelo Deputado Independente Ribeiro Teles), que foram discutidos e votados
conjuntamente na IV legislatura.
Nos termos da lei de bases do ambiente todos têm direito a um ambiente humano e ecologicamente
equilibrado e o dever de o defender, incumbindo ao Estado, por meio de organismos próprios e por apelo a
iniciativas populares e comunitárias, promover a melhoria da qualidade de vida, quer individual, quer coletiva.
A política de ambiente tem por fim otimizar e garantir a continuidade de utilização dos recursos naturais,
qualitativa e quantitativamente, como pressuposto básico de um desenvolvimento autossustentado.
A lei de bases do ambiente desenvolve-se ao longo de nove Capítulos:
1. Capítulo I estabelece os princípios e os objetivos com a adoção das respetivas medidas;
2. Capítulo II prevê os componentes ambientais naturais, como o ar, a luz, a água, o solo vivo e o subsolo,
a flora e a fauna, incumbindo ao Estado a defesa da qualidade desses componentes;
3. Capítulo III determina que os componentes ambientais humanos como a paisagem, o património natural
e construído, a poluição, são objeto de medidas disciplinadoras com vista à obtenção de uma melhoria de
qualidade de vida;
4. Capítulo IV consagra os instrumentos da política de ambiente, nomeadamente o ordenamento integrado
do território a nível regional e municipal, a reserva agrícola e a reserva ecológica nacional, os planos regionais
de ordenamento do território, os planos diretores municipais, a avaliação prévia do impacte provocado por
obras, o licenciamento de todas as atividades poluidoras, o sistema nacional de vigilância e controle da
qualidade do ambiente, as sanções pelo incumprimento do disposto na legislação sobre o ambiente e
ordenamento do território;
5. Capítulo V prevê o prévio licenciamento para a construção, ampliação, instalação e funcionamento de
estabelecimentos e o exercício de atividades efetivamente poluidoras;
6. Capítulo VI fixa a competência do Governo e da administração regional e local que articularão entre si a
implementação das medidas necessárias à prossecução dos fins previstos na lei;
7. Capítulo VII estabelece os direitos e os deveres dos cidadãos em colaborar na criação de um ambiente
sadio e ecologicamente equilibrado;
8. Capítulo VIII prevê as sanções aplicadas ao infrator nos crimes praticados contra o ambiente;
9. Capítulo IX fixa as disposições finais onde estabelece que o Governo fica obrigado a apresentar à
Assembleia da República, juntamente com as Grandes Opções do Plano de cada ano, um relatório sobre o
estado do ambiente e ordenamento do território, referente ao ano anterior, bem como de 3 em 3 anos um livro
branco sobre o estado do ambiente em Portugal.
As Grandes Opções do Plano – 2010-2013 referem no domínio do ambiente e do ordenamento do território,
entre outras medidas, a continuidade na realização de investimentos em infraestruturas de abastecimento de
água e de drenagem de águas residuais da designada vertente “em alta” e da designada vertente “em baixa”,
de modo a garantir a sua articulação e a viabilização de investimentos já realizados (implementação do Plano
Estratégico de Abastecimento de Água e Saneamento de Águas Residuais 2007-2013), assim como a
continuidade na infraestruturação do País com unidades de tratamento mecânico e biológico de resíduos.
Propõe ainda a adoção de medidas de reforço do Programa Nacional para as Alterações Climáticas com
vista a reduzir o mais possível o défice de carbono e as emissões nacionais até 2012. Para o período 2010-
2013, são propostas também medidas que contribuem para uma melhor aplicação dos diversos regimes de
proteção ambiental bem como para uma cada vez maior integração das questões ambientais das políticas
sectoriais concretizáveis através da Lei de Bases do Ambiente, que data de 1987 e carece de atualização.
Para o período de 2012-2015, nas Grandes Opções do Plano (Lei n.º 64-A/2011, de 20 de dezembro que
aprova as Grandes Opções do Plano para 2012-2015), na área do ambiente, o Governo defende que
prosseguirá o combate às alterações climáticas, com a promoção de uma economia de baixo carbono e
desenvolvendo esforços para a redução das emissões nacionais; inaugurar-se-á uma nova estratégia para a
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conservação da natureza e biodiversidade; dar-se-á um novo impulso à política e à gestão de recursos dos
recursos hídricos, concretizando e implementando o planeamento hidrológico em atraso; criar-se-á um Plano
Nacional de Ação para o Uso Eficiente da Água, visando enfrentar a escassez de recursos hídricos, cujo
modelo institucional de gestão deverá ser reformulado; garantir-se-á a implementação plena da Diretiva-
Quadro da Água, cujo setor de abastecimento e saneamento deverá ser reorganizado; prosseguir-se-á a
identificação e resolução do défice tarifário; rever-se-á o sistema de tarifas e promover-se-á a abertura à
participação de entidades públicas estatais ou municipais; prosseguir-se-á uma estratégia de sustentabilidade
da política e do sistema de gestão e tratamento de resíduos; implementar-se-ão as medidas necessárias à
abertura do Grupo Águas de Portugal ao sector privado; privilegiar-se-ão soluções de valorização energética
de resíduos não recicláveis e refugos com potencial energético; otimizar-se-ão soluções de tratamento e
valorização de resíduos industriais perigosos; apostar-se-á na ecoeficiência e na revisão da fiscalidade
ambiental; proceder-se-á à revisão da Lei de Bases do Ambiente e da Lei dos Solos.
A Lei de Bases do Ambiente foi regulamentada nas suas diversas vertentes pelas normas que podem ser
consultadas na página da Inspeção-Geral do Ambiente e do Ordenamento do Território.
O XIX Governo Constitucional, em reunião do Conselho de Ministros de 14 de junho, aprovou a proposta
da nova Lei de Bases do Ambiente. De acordo com o comunicado do Conselho de Ministros, a proposta segue
a linha associada aos vinte e cinco anos de existência da Lei de Bases do Ambiente, com a abertura aos
novos conhecimentos permitidos pelos extraordinários avanços científicos. De igual modo, a agenda dos
riscos e das tarefas sofre alterações no enfoque e na escala de prioridades.
Na XI Legislatura foram apresentadas as seguintes iniciativas legislativas sobre a Lei de Bases do
Ambiente: o PJL n.º 224/XI (PSD) – Revisão da Lei Bases do Ambiente; o PJL n.º 456/XI (PCP) - Estabelece
as Bases da Política de Ambiente; o PJL n.º 457/XI (PEV) - Lei de Bases do Ambiente; o PJL n.º 515/XI (BE) -
Estabelece uma nova Lei de Bases do Ambiente; o PJL n.º 560/XI (CDS-PP) - Revisão da Lei de Bases de
Ambiente; e a Proposta de Lei nº 60/XI (Governo) – Estabelece as Bases da Política do Ambiente. As referidas
iniciativas caducaram com o termo da legislatura.
Enquadramento doutrinário/bibliográfico
Bibliografia específica
AMARAL, Diogo Freitas do, 1941 – Lei de bases do ambiente e lei das associações de defesa do ambiente.
In Direito do Ambiente: comunicações apresentadas no Curso realizado no Instituto Nacional de
Administração (17 a 28 de maio de 1993). Oeiras: INA, 1994. ISBN 972-9222-10-X. p. 367-376.
Cota: 377/94
Resumo: O autor propõe-se analisar sucintamente a Lei de bases do ambiente, tendo em conta 3 aspetos:
em primeiro lugar, passando em revista a arquitetura geral da Lei de Bases; em segundo lugar, tentando
recortar os valores ambientais protegidos por lei e as consequências da ofensa ecológica; e em terceiro lugar,
vendo quais são as intervenções específicas da Administração Pública em matéria de ambiente.
CORDEIRO, António Meneses, 1953 – Tutela do ambiente e direito civil. In Direito do Ambiente:
comunicações apresentadas no Curso realizado no Instituto Nacional de Administração (17 a 28 de
maio de 1993). Oeiras: INA, 1994. ISBN 972-9222-10-X. p. 377-396.
Cota: 377/94
Resumo: Faz-se uma abordagem do direito do ambiente em geral, analisando a complexidade da disciplina
ambiental e os princípios fundamentais da tutela do ambiente, passando em seguida ao direito civil do
ambiente e aos aspetos civis da lei de bases do ambiente.
Enquadramento do tema no plano da União Europeia
O Tratado da União Europeia consagra no artigo 3.º o empenhamento da União Europeia no
desenvolvimento sustentável da Europa, assente no crescimento económico, na coesão social e num elevado
nível de proteção e de melhoramento da qualidade do ambiente. Tendo em conta este objetivo, o artigo 11.º
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do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) determina que as exigências em matéria de
proteção do ambiente “devem ser integradas na definição e execução das políticas e ações da União, em
especial com o objetivo de promover um desenvolvimento sustentável”.
No quadro do Título XX4 do TFUE dedicado ao ambiente (Artigos 191.º a 193.º), domínio no qual a União
Europeia dispõe de competência partilhada com os Estados-membros (Artigo 4.º do TFUE), o artigo 191.º
estabelece os objetivos, os princípios fundamentais e os pressupostos norteadores da política da União no
domínio do ambiente, estabelecendo nomeadamente quanto aos primeiros, que a política da União neste
domínio contribuirá para a preservação, a proteção e a melhoria da qualidade do ambiente, a proteção da
saúde das pessoas, a utilização prudente e racional dos recursos naturais e a promoção, no plano
internacional, de medidas destinadas a enfrentar os problemas regionais ou mundiais do ambiente, e
designadamente a combater as alterações climáticas.
No n.º 2 deste artigo consagram-se como princípios base os princípios da precaução5 e da ação preventiva,
da correção, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente e do poluidor-pagador6 e, no n.º 3,
são estabelecidos os fatores a ter em consideração para efeitos da elaboração da política da União neste
domínio, que se referem nomeadamente aos dados científicos e técnicos disponíveis, às condições do
ambiente nas diversas regiões da União, às vantagens e aos encargos que podem resultar da atuação ou da
ausência de atuação e ao desenvolvimento económico e social da União no seu conjunto e o desenvolvimento
equilibrado das suas regiões.
No artigo 192.º, que contém essencialmente disposições de natureza processual, prevê-se, entre outras
disposições, que o Parlamento Europeu e o Conselho adotarão programas gerais de ação que fixarão os
objetivos prioritários a atingir e que cabe aos Estados-membros, com a ressalva nele prevista, assegurar o
financiamento e a execução da política em matéria de ambiente. O Tratado prevê igualmente uma cláusula de
salvaguarda que autoriza os Estados-membros a tomar, por razões ambientais não económicas, medidas
provisórias (Artigo 191.º), bem como a possibilidade de manterem ou introduzirem medidas de proteção
reforçadas (artigo 193.º)7.
Relativamente ao direito europeu do ambiente, refira-se que nos últimos 30 anos a União implementou um
quadro legislativo geral para cumprimento das disposições do Tratado em matéria de proteção do ambiente8,
com base num processo orientado, desde 1973, por programas estratégicos de ação no domínio do ambiente,
instituídos com o objetivo de estabelecerem as grandes linhas orientadoras da política europeia neste domínio.
4 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:115:0047:0199:PT:PDF ( JOC 115/131)
5 O princípio da precaução foi abordado na Comunicação da Comissão, de 2de fevereiro de 2000, que estabeleceu diretrizes claras
comuns relativas à sua aplicação. Segundo a Comissão, o princípio pode ser evocado quando um fenómeno, um produto ou um processo pode ter efeitos potencialmente perigosos identificados por uma avaliação científica e objetiva, se esta avaliação não permitir determinar o risco com certeza suficiente. O recurso ao princípio inscreve-se pois no quadro geral de análise do risco (que inclui, para além da avaliação do risco, a gestão do risco e a comunicação do risco), e mais especificamente no âmbito da gestão do risco que corresponde à fase da tomada de decisão. A Comissão sublinha que o princípio de precaução só pode ser invocado na hipótese de um risco potencial, não podendo nunca justificar uma tomada de decisão arbitrária. O recurso ao princípio da precaução só se justifica se estiverem preenchidas três condições prévias: a identificação dos efeitos potencialmente negativos; a avaliação dos dados científicos disponíveis; a extensão da incerteza científica. O recurso ao princípio da precaução deve ser guiado pelos seguintes três princípios específicos: uma avaliação científica tão completa quanto possível e a determinação, na medida do possível, do grau de incerteza científica; uma avaliação do risco e das potenciais consequências da não ação; a participação de todas as partes interessadas no estudo de medidas de precaução, logo que os resultados da avaliação científica e/ou da avaliação do risco estiverem disponíveis. Além disso, aplicam-se os princípios gerais da gestão dos riscos sempre que o princípio da precaução for invocado: a proporcionalidade entre as medidas tomadas e o nível de proteção procurado; a não-discriminação na aplicação das medidas; a coerência das medidas com as já tomadas em situações similares ou que utilizem abordagens similares; o exame das vantagens e desvantagens resultantes da ação ou da não ação; e o reexame das medidas à luz da evolução científica. 6 A Diretiva 2004/35/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de abril de 2004, relativa à responsabilidade ambiental em termos
de prevenção e reparação de danos ambientais, tem por objetivo estabelecer um quadro de responsabilidade ambiental baseado no princípio do “poluidor-pagador”, para prevenir e reparar danos ambientais, consignando nas condições nela previstas, a responsabilidade financeira das explorações pelas medidas necessária à prevenção e reparação dos danos causados nomeadamente aos animais, plantas, habitats naturais e recursos hídricos, bem como aos solos. Em termos gerais refira-se que esta diretiva define os regimes de responsabilidade dos operadores pelos danos ambientais causados por determinadas atividades perigosas ou potencialmente perigosas ou por outras atividades profissionais, em que haja dano ou ameaça iminente de dano às espécies e habitats naturais protegidos pela legislação comunitária, sempre que o operador agir com culpa ou negligência, e prevê um conjunto de disposições a aplicar pelos EM relativamente às ações a empreender pelo operador em termos de prevenção, de reparação e respetivos custos (“poluidor-pagador”). 7 Informação detalhada sobre a política e o direito da UE em matéria de ambiente disponível no Portal da União Europeia
http://europa.eu/pol/env/index_pt.htm 8 Assim, foram aprovadas legislações setoriais nas mais variadas áreas do Ambiente. Sobre a análise detalhada das políticas setoriais
europeias no domínio do ambiente, cfr. Nota Técnica sobre o Projeto de Lei n.º 515/XI e sínteses da principal legislação da UE em matéria de ambiente disponíveis em: http://europa.eu/legislation_summaries/environment/index_pt.htm
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O Sexto Programa Comunitário de Ação em Matéria de Ambiente, intitulado “Ambiente 2010: o nosso
futuro, a nossa escolha”9, adotado pela Decisão n.º 1600/2002/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de
22 de julho de 2002, constitui a matriz da política ambiental da UE até 2012, consignando a dimensão
ambiental da estratégia de desenvolvimento sustentável da União Europeia10
. Relativamente ao Sexto
Programa Comunitário de Ação em Matéria de Ambiente cumpre destacar, em termos gerais, os seguintes
aspetos:
O Programa tem por finalidade assegurar um elevado nível de proteção do ambiente e da saúde
humana e a alcançar uma dissociação entre as pressões ambientais e o crescimento económico, tendo em
conta o princípio da subsidiariedade, da integração e a diversidade regional da União, baseando-se em
especial nos princípios definidos no n.º 2 do referido artigo 191.º do TFUE;
O Programa determina, com base nas melhores análises científicas e económicas disponíveis e numa
avaliação do estado do ambiente11
e das suas tendências, os principais objetivos e prioridades ambientais
para o período abrangido, que exigem uma ação determinante por parte da Comunidade, centrando-se
essencialmente nos domínios das alterações climáticas, da natureza e biodiversidade, do ambiente e saúde e
qualidade de vida e dos recursos naturais e resíduos, estabelecendo para cada um destes domínios objetivos
específicos e um conjunto de ações prioritárias, nomeadamente legislativas e prevê a implementação de uma
abordagem estratégica para efeitos da realização dos objetivos nelas enunciados;
Embora o programa se concentre nas ações e nos compromissos que têm de ser estabelecidos a nível
comunitário, também prevê as ações e responsabilidades a assumir a nível nacional, regional e local, e nos
diversos sectores económicos.
A abordagem estratégica integrada estabelecida neste programa, aplicável a todo o espectro de questões
ambientais, assenta nos seguintes eixos de ação principais, para os quais o programa prevê medidas de
implementação conexas:
Elaborar nova legislação, ou adaptar sempre que necessário a existente, e melhorar a aplicação da
legislação em vigor em matéria de ambiente;
Reforçar a integração das preocupações ambientais nas diferentes políticas e atividades comunitárias;
Desenvolver novas formas de ligação ao mercado, tornando-o ecologicamente mais responsável,
envolvendo os cidadãos, as autoridades locais, as empresas e outras partes interessadas, tendo em vista a
promoção ambiental e o estabelecimento de padrões sustentáveis de produção e consumo;
Ter em consideração as preocupações ambientais nas decisões em matéria de ordenamento e gestão
territoriais, com vista à utilização sustentável dos solos e dos mares.
Assim, referem-se em termos gerais as finalidades e os objetivos a atingir nos domínios prioritários da ação
previstos no Programa, sendo que nele estão igualmente previstas certas metas a atingir e identificadas as
ações prioritárias a implementar, no âmbito de cada um destes domínios.
Alterações climáticas
Relativamente à mudança climática, o Programa visa a consciencialização do problema das alterações
climáticas como um dos grandes desafios dos próximos anos e contribuir para o objetivo a longo prazo de
estabilizar as concentrações de gases com efeito de estufa na atmosfera a um nível que não provoque
variações não naturais do clima da Terra, pelo que estabelece como objetivo fundamental neste domínio, a
ratificação e implementação do Protocolo de Quioto e o cumprimento dos compromissos comunitários
assumidos neste quadro, relativamente à redução das emissões de gases com efeito de estufa12
.
9 Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões
(COM/2001/0031) sobre o sexto programa de ação da Comunidade Europeia em matéria de ambiente "Ambiente 2010: o nosso futuro, a nossa escolha" - Sexto Programa de Ação em matéria de Ambiente 10
Informação detalhada sobre o Sexto Programa disponível em http://europa.eu/legislation_summaries/environment/general_provisions/index_pt.htm 11
Relatórios da Agência Europeia do Ambiente sobre o estado do ambiente na EU disponíveis em http://www.eea.europa.eu/pt/publications#c9=all&c14=&c12=&c7=pt 12
No que diz respeito às alterações climáticas, cumpre referir a Estratégia sobre as alterações climáticas até 2020 e posteriormente, que é composta por duas Comunicações da Comissão: Comunicação da Comissão, de 10 de janeiro de 2007, intitulada: “Limitação das alterações climáticas globais a 2 graus Celsius – Trajetória até 2020 e para além desta data” – COM(2007)2 e a Comunicação da Comissão, de 9 de março de 2010, intitulada “Política climática internacional pós-Copenhaga: Agir de imediato para redinamizar a ação mundial relativa às alterações climáticas” – COM(2010)86.
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Natureza e biodiversidade
Neste domínio o Programa tem como finalidade proteger e restabelecer o funcionamento dos sistemas
naturais, dos habitats naturais e da flora e fauna selvagens, a fim de travar a desertificação e a perda de
biodiversidade na UE e no mundo. Para este efeito, os objetivos nele estabelecidos prendem-se
nomeadamente, com a necessidade de travar a perda da biodiversidade na Europa, de proteger a natureza e
a biodiversidade contra os poluentes nocivos, de preservar e utilizar de forma sustentável o ambiente marinho,
o litoral e as zonas húmidas, bem como as áreas de valor paisagístico, conservar as espécies e os habitats e
promover uma utilização sustentável dos solos, protegendo-os da erosão e da poluição.
Ambiente e saúde
Pretende-se neste sector contribuir para um elevado nível de qualidade de vida e de bem-estar social,
proporcionando uma qualidade ambiental que não provoque efeitos nocivos na saúde humana e no ambiente,
ligados nomeadamente ao nível de poluição, finalidade a prosseguir, em sintonia com as normas pertinentes
da OMS, através dos seguintes objetivos – identificação dos riscos para a saúde e o ambiente, promoção de
desenvolvimento urbano sustentável, diminuição dos riscos associados à utilização de produtos químicos e de
pesticidas, alcançar níveis de qualidade da água, do ar e de exposição a ruído, que não impliquem efeitos
negativos nem riscos significativos para a saúde humana e o ambiente, entre outros13
. De salientar que o
princípio de precaução e a prevenção, bem como a consideração dos grupos particularmente vulneráveis,
como as crianças e os idosos, são colocados no centro desta abordagem.
Gestão dos recursos naturais e dos resíduos
A finalidade a atingir neste âmbito é garantir uma maior eficiência na utilização dos recursos e uma melhor
gestão de recursos e resíduos, a fim de assegurar padrões de produção e de consumo mais sustentáveis,
conseguindo dissociar o nível de utilização dos recursos do crescimento económico. Neste sentido, pretende-
se assegurar que o consumo de recursos e as suas incidências não excedam a capacidade de absorção do
ambiente e reduzir de forma significativa o volume global de resíduos produzidos, a quantidade de resíduos
destinados a eliminação e o volume de resíduos perigosos produzidos e incentivar a reutilização, relativamente
aos resíduos ainda produzidos.
Questões internacionais
De salientar ainda que este programa estabelece objetivos e prioridades de ação relativamente a questões
internacionais14
, que se prendem com o alargamento da União Europeia, com o seu papel na definição de
políticas ambientais internacionais, e com o objetivo do reforço da integração dos objetivos ambientais nas
políticas externas da União Europeia.
A Comissão fez, através da Comunicação sobre a avaliação intercalar do Sexto Programa Comunitário de
Ação no domínio do Ambiente15
, uma análise do grau de cumprimento dos compromissos assumidos pela UE
no Sexto Programa, e avaliou a necessidade de revisão da abordagem inicial deste Programa, face à evolução
do conhecimento científico nos domínios em causa16
e do contexto político desde 2002, concluindo que as
alterações climáticas, a biodiversidade, a saúde e a utilização dos recursos continuam a ser os desafios
ambientais mais prementes e o 6.º PAA o quadro correto para a futura ação. O Parlamento Europeu aprovou
uma Resolução de 10 de abril de 2008, sobre a avaliação intercalar do Sexto Programa Comunitário de Ação
em matéria de Ambiente.
Por último, cumpre aludir a dois aspetos da política ambiental europeia: a regulamentação da avaliação
ambiental e a proteção do ambiente através do direito penal:
13
A este propósito refiram-se as Comunicações da Comissão “Uma estratégia europeia de ambiente e saúde”, de 11 de junho de 2003 (COM/2003/338) e “Plano de Ação Europeu “Ambiente e Saúde” 2004-2010”, de 9 de junho de 2004 (COM/2004/416). 14
Refira-se também a Comunicação da Comissão “Para uma parceria global no domínio do desenvolvimento sustentável (COM/2002/0082) 15
COM/2007/225 16
O principal relatório científico utilizado na preparação desta Comunicação foi o relatório da Agência Europeia do Ambiente sobre o estado do ambiente “State and Outlook (2005)”, disponível em http://www.eea.europa.eu/pt/publications/state_of_environment_report_2005_1
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Da avaliação ambiental
Importa a este propósito fazer referência a duas diretivas a seguir indicadas, relativas às obrigações gerais
em matéria de avaliação ambiental, que constitui um elemento importante em termos da maior integração dos
requisitos de proteção ambiental na definição das políticas e ações da Comunidade, em conformidade com o
artigo 11.º do TFUE (ex-artigo 6.º de TCE): a Diretiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de junho de 1985, que
estabelece os princípios e as regras gerais de avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e
privados no ambiente, com vista a completar e coordenar os processos de aprovação dos projetos públicos e
privados que possam ter um impacto considerável no ambiente, condicionando a sua autorização a uma
avaliação a realizar por uma autoridade nacional competente; e a Diretiva 2001/42/CE do Parlamento Europeu
e do Conselho, de 27 de junho de 2001, relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas
no ambiente (Diretiva Avaliação Ambiental Estratégica), que exige que determinados planos e programas
públicos, suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente, sejam sujeitos a uma avaliação ambiental,
durante a sua preparação e antes da sua adoção, de acordo com as regras nela consignadas, com o objetivo
de estabelecer um nível elevado de proteção do ambiente e contribuir para a integração das considerações
ambientais na preparação e aprovação de planos e programas, com vista a promover um desenvolvimento
sustentável.
Da proteção do ambiente através do direito penal
Relativamente à questão da proteção do ambiente através do direito penal, cabe referir a Diretiva
2008/99/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de novembro de 2008, que obriga os Estados-
membros a prever sanções penais na respetiva legislação nacional para as infrações graves às disposições de
direito comunitário relativas à proteção do ambiente.
Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para os seguintes países da União Europeia: Espanha, França e
Itália.
Espanha
A Constituição, no seu artigo 45.º estabelece que todos têm direito a desfrutar de um meio ambiente
adequado para o desenvolvimento da pessoa assim como o dever de o conservar. Determina que os poderes
públicos velarão pela utilização racional de todos os recursos naturais, com o fim de proteger e defender o
meio ambiente e melhorar a qualidade de vida. Também prevê a aplicação de sanções para quem violar o
meio ambiente. O seu artigo 149.º determina ainda que o Estado tem competência exclusiva sobre a
legislação básica do meio ambiente, sem prejuízo das comunidades autónomas estabelecerem normas
adicionais de proteção.
No ordenamento jurídico espanhol a matéria do ambiente não está sistematizada encontrando-se dispersa
por vários diplomas. Assim, a matéria referente à responsabilidade sobre o ambiente, tendo em vista a
prevenção e reparação de danos ambientais está regulada na Ley 26/2007, de 23 de octubre, regulamentada
pelo Real Decreto 2090/2008, de 22 de diciembre. Esta lei transpõe para a ordem jurídica interna a Directiva
2004/35/CE do Parlamento Europeu e do Conselho.
No que respeita aos resíduos, ao pretender contribuir para a proteção do meio ambiente coordenando a
política de resíduos com as políticas económica, industrial e territorial, com o objetivo de incentivar a redução
na origem e dar prioridade na reutilização, reciclagem e valorização dos resíduos, foi publicada a Ley 22/2011,
de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados. Esta lei prevê a elaboração de planos nacionais de
resíduos que resultarão da integração dos planos autonómicos de gestão e admite a possibilidade das
entidades locais puderem elaborar os seus próprios planos de gestão dos resíduos urbanos.
Ainda no que diz respeito à matéria dos resíduos, o Real Decreto 653/2003, de 30 de mayo regula a
incineração dos resíduos incorporando no ordenamento interno a Directiva 2000/76/CE com a finalidade de
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limitar ao máximo os efeitos ambientais das atividades de incineração e coincineração de resíduos. São
adotadas determinadas exigências em relação à entrega e receção dos resíduos nas respectivas entidades
recetoras bem como as condições de construção e exploração das referidas entidades. Estabelece, assim,
este real decreto as medidas que regulam a atividade de incineração e coincineração de resíduos, com a
finalidade de impedir e limitar os riscos para a saúde humana e os efeitos negativos sobre o meio ambiente.
A Ley 9/2006, de 28 de abril sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el
medio ambiente, tem por objeto promover um desenvolvimento sustentável, conseguir um nível elevado de
proteção do meio ambiente e contribuir para a integração dos aspetos ambientais na preparação e adoção de
planos e programas, mediante a realização de uma evolução ambiental. Através desta lei é transposta para a
ordem jurídica interna a Directiva 2001/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à evolução dos
efeitos de determinados planos e programas do meio ambiente.
A Ley 34/2007, de 15 de noviembre tem como objeto estabelecer as bases em matéria de proteção,
vigilância e redução da contaminação atmosférica com o fim de evitar ou minorar os danos que esta pode
causar às pessoas e ao meio ambiente. Esta lei foi regulamentada pelo Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11
de enero.
A Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación tem por objeto evitar,
ou quando não seja possível, reduzir e controlar a contaminação da atmosfera, da água e do solo, mediante o
estabelecimento de um sistema de prevenção e controlo integrados da contaminação, com o fim de alcançar
uma elevada proteção do meio ambiente no seu conjunto.
No que diz respeito à conservação do património natural foi aprovada a Ley 42/2007, de 13 de diciembre
que estabelece o regime jurídico básico da conservação, uso sustentado e restauração do património natural e
da biodiversidade como parte do dever de conservar e o objetivo de garantir os direitos das pessoas a um
meio ambiente adequado. Esta lei acolhe as normas e recomendações internacionais emanadas do Conselho
da Europa e do Convénio sobre Diversidade Biológica.
Ainda no que diz respeito à biodiversidade foi aprovado o Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, que
estabelece medidas com vista a garantir a biodiversidade mediante a conservação dos habitats naturais da
fauna e flora silvestres.
A Ley 27/2006, de 18 de julio regula o direito, de acesso à informação, de participação pública e do acesso
à justiça em matéria de meio ambiental e transpõe para o ordenamento jurídico espanhol as Diretivas
2003/4/CE e 2003/35/CE.
No que se refere ao ruído no conceito de contaminação acústica cuja prevenção, vigilância e redução são
tratadas na Ley 37/2003, de 17 de noviembre, regulamentada pelo Real Decreto 1513/2005, de 16 de
diciembre.
Finalmente, o Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio aprova a lei das águas.
Para melhor desenvolvimento sobre a matéria do meio ambiente pode consultar o sítio do Ministério da
Agricultura, Alimentação e Meio Ambiente.
França
Na legislação francesa as normas respeitantes ao ambiente encontram-se no Code de L’environnement e
na sua regulamentação. Nele estão vertidos os preceitos legais que permitem à França seguir o caminho de
um crescimento sustentável. Este código em diversos preceitos, demonstra que o desenvolvimento
sustentável não é unicamente um conceito abstrato e teórico, mas pelo contrário, trata-se de realidades muito
concretas do quotidiano dos cidadãos. O referido código está dividido em 7 grandes livros, onde neles se
abordam entre outras, as seguintes matérias:
A. Os recursos naturais, onde é regulada a preservação da biodiversidade através de uma eficaz gestão
dos recursos naturais;
B. A energia e o clima, onde são reguladas as emissões de gás com efeitos de estufa e a redução das
emissões de CO2;
C. A prevenção dos riscos, sejam eles sanitários, tecnológicos ou naturais.
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Para consulta sobre a matéria do ambiente indica-se o sítio do Ministère de l’Écologie, de l’Énergie, du
Développement Durable e de la Mer.
Itália
Tal como no ordenamento jurídico espanhol, também no italiano a matéria do ambiente não está
sistematizada encontrando-se dispersa por vários diplomas. A legislação que regula a matéria é composta por
numerosas e desordenadas disposições legislativas e regulamentares, para além da Lei n.º 349/1986, de 8 de
julho que procede à “Instituição do Ministério do Ambiente e normas relativas a danos ambientais”.
Daí que “compete ao ministério assegurar, dentro do seu quadro orgânico, a promoção, a conservação e a
recuperação das condições ambientais de acordo com os interesses fundamentais da coletividade e a
qualidade de vida, bem como a conservação e a valorização do património natural nacional e a defesa dos
recursos naturais face à poluição” (n.º 2 do artigo 1.º). “O ministério elabora e promove estudos, inquéritos e
levantamentos relativos ao ambiente, adota através dos meios de informação as iniciativas idóneas para
sensibilizar a opinião pública para as exigências e os problemas do ambiente, inclusive através da escola, em
colaboração com o Ministério da Educação” (n.º 3 do artigo 1.º). “Instaura e desenvolve, após prévia
coordenação com o Ministério dos Negócios Estrangeiros e com outros ministérios interessados, relações de
cooperação com os organismos internacionais e da Comunidade Europeia” (n.º 4 do artigo 1.º). “Promove e
trata da aprovação e aplicação das convenções internacionais, das diretivas e dos regulamentos comunitários
que digam respeito ao ambiente e ao património natural” (n.º 5 do artigo 1.º). Importante é referir que “o
Ministério apresenta ao Parlamento, de dois em dois anos, um relatório [artigo 10.º, n.º 4, do Decreto
Legislativo n.º 195/2005, de 19 de agosto] sobre o estado do Ambiente” (n.º 6 do artigo 1.º).
No sítio do Ministério do Ambiente (Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare)
encontramos a legislação dividida pelos seguintes sectores: Água, Ar, Energia, Natureza e Território.
Uma boa base de legislação sobre Ambiente é a da revista jurídica “AmbienteDiritto.it”, que divide a matéria
pelas seguintes áreas temáticas: Acqua – Inquinamento (poluição) idrico; Agricoltura; Agricoltura e zootecnia;
Amianto; Appalti (concursos públicos); Aree protette; Danno ambientale; Energia; Fauna e Flora; OGM;
Processo amministrativo; Sicurezza sul lavoro; Inquinamento atmosferico; V.i.a. V.a.s. V.r.a. A.i.a. (avaliações
de impacto ambiental e outras); Rifiuti (lixo e resíduos); Beni culturali e ambientali.
IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
Iniciativas legislativas
Da pesquisa à base de dados do processo legislativo e da atividade parlamentar (PLC), verificou-se que
sobre esta matéria se encontram pendentes as seguintes iniciativas legislativas:
Projeto de Lei n.º 29/XII (1.ª) (PEV) – Lei de Bases do Ambiente - Iniciativa entrada em 28/07/2011 e
admitida em 02/08/2011. Por despacho de S. Ex.ª a Presidente da Assembleia da República baixou, na
generalidade, à Comissão do Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local (11.ª). O respetivo parecer,
elaborado pelo Sr. Deputado Renato Sampaio (PS), foi aprovado na reunião de 10/01/2012 desta Comissão.
Este projeto de lei foi discutido na generalidade em 01/02/2012, conjuntamente com os projetos de lei n.ºs
39/XII (1.ª), 143/XII (1.ª) e 154/XII (1.ª), tendo, em 03/2012, baixado à 11.ª Comissão, sem votação, para nova
apreciação na generalidade17
.
17
Na sequência da aprovação do requerimento apresentado pelo PEV solicitando a baixa à Comissão do Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local, sem votação, por um prazo de 120 dias.
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Projeto de Lei n.º 39/XII (1.ª) (BE) – Estabelece uma nova Lei de Bases do Ambiente - Iniciativa entrada
em 16/08/2011 e admitida em 23/08/2011. Por despacho de S. Ex.ª a Presidente da Assembleia da República
baixou, na generalidade, à Comissão do Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local (11.ª). O
respetivo parecer, elaborado pelo Senhor Deputado Renato Sampaio (PS), foi aprovado na reunião de
10/01/2012 desta Comissão. Este projeto de lei foi discutido na generalidade em 01/02/2012, conjuntamente
com os projetos de lei n.os
29/XII (1.ª), 143/XII (1.ª) e 154/XII (1.ª), tendo, em 03/2012, baixado à 11.ª
Comissão, sem votação, para nova apreciação na generalidade18
.
Projeto de Lei n.º 143/XII (1.ª) (PS) – Estabelece as Bases da Política de Ambiente (Revoga a Lei n.º
11/87, de 7 de abril, que aprovou a «Lei de Bases do Ambiente») - Iniciativa entrada em 18/01/2012 e admitida
em 25/01/2012. Por despacho de S. Ex.ª a Presidente da Assembleia da República baixou, na generalidade, à
Comissão do Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local (11.ª). O respetivo parecer, elaborado pela
Senhora Deputada Ângela Guerra (PSD), foi aprovado na reunião de 25/01/2012 desta Comissão. Este projeto
de lei foi discutido na generalidade em 01/02/2012, conjuntamente com os projetos de lei n.ºs 29/XII (1.ª),
39/XII (1.ª) e 154/XII (1.ª), tendo, em 03/2012, baixado à 11.ª Comissão, sem votação, para nova apreciação
na generalidade19
.
Projeto de Lei n.º 154/XII (1.ª) (PCP) – Estabelece as Bases da Política de Ambiente - Iniciativa entrada
em 27/01/2012 e admitida em 01/02/2012. Por despacho de S. Ex.ª a Presidente da Assembleia da República
baixou, na generalidade, à Comissão do Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local (11.ª). Este
projeto de lei foi discutido na generalidade em 01/02/2012, conjuntamente com os projetos de lei n.os
29/XII
(1.ª), 39/XII (1.ª) e 143/XII (1.ª), tendo, em 03/2012, baixado à 11.ª Comissão, sem votação, para nova
apreciação na generalidade20
.
Petições
Consultada a base de dados do processo legislativo e da atividade parlamentar (PLC), verificou-se que não
se encontram pendentes quaisquer petições sobre esta matéria.
V. Consultas e contributos
Nos termos do artigo 4.º, n.º 1, a) da Lei n.º 54/98, de 18 de agosto “Associações representativas dos
municípios e das freguesias” e do artigo 141.º do Regimento da Assembleia da República, deve a Comissão
de Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local promover a consulta da Associação Nacional de
Municípios Portugueses (ANMP).
Foi igualmente promovida a apreciação da presente iniciativa pelos órgãos de governo próprio das regiões
autónomas, para os efeitos do disposto no n.º 2 do artigo 229.º da Constituição.
Até à presente data foram recebidos os seguintes pareceres dos seguintes Órgãos:
– Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores;
– Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira;
– Governo da Região Autónoma da Madeira.
18
Na sequência da aprovação do requerimento apresentado pelo BE solicitando a baixa à Comissão do Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local, sem votação, por um prazo de 120 dias. 19
Na sequência da aprovação do requerimento apresentado pelo PS solicitando a baixa à Comissão do Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local, sem votação, por um prazo de 120 dias. 20
Na sequência da aprovação do requerimento apresentado pelo PCP solicitando a baixa à Comissão do Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local, sem votação, por um prazo de 120 dias.
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VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação
Em face dos elementos disponíveis e considerando tratar-se de uma iniciativa legislativa que visa
estabelecer um conjunto de princípios de base relativamente às políticas de ambiente, parece não decorrer
qualquer encargo direto da sua aprovação.
———
PROPOSTA DE LEI N.º 85/XII (1.ª)
(ESTABELECE O REGIME JURÍDICO A QUE FICA SUJEITA A ATIVIDADE DE COMÉRCIO A
RETALHO NÃO SEDENTÁRIA EXERCIDA POR FEIRANTES E VENDEDORES AMBULANTES, BEM
COMO O REGIME APLICÁVEL ÀS FEIRAS E AOS RECINTOS ONDE AS MESMAS SE REALIZAM)
Parecer da Comissão de Economia e Obras Públicas
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião do Relator
Parte III – Conclusões
Parte IV – Anexos
Parte I – Considerandos
1. NOTA PRELIMINAR
O Governo tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 85/XII (1.ª),
que estabelece o regime jurídico a que fica sujeita a atividade de comércio a retalho não sedentária exercida
por feirantes e vendedores ambulantes, bem como o regime aplicável às feiras e aos recintos onde as
mesmas se realizam.
A presente iniciativa é apresentada pelo Governo, no âmbito da sua competência política [alínea d) do n.º 1
do artigo 197.º da Constituição].
A proposta de lei é subscrita pelo Primeiro-Ministro e pelo Ministro Adjunto e dos Assuntos Parlamentares e
menciona que foi aprovada em Conselho de Ministros, em 12 de julho de 2012, em conformidade com o
disposto no n.º 2 do artigo 123.º do Regimento.
Mostra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto
principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, cumprindo assim os requisitos formais dos n.os
1 e
2 do artigo 124.º do Regimento.
A iniciativa obedece ao formulário correspondente a uma proposta de lei do Governo e contém, após o
texto, sucessivamente, a data de aprovação em Conselho de Ministros e a assinatura do Primeiro-Ministro e
dos ministros competentes, de acordo com os n.os
1 e 2 do artigo 13.º da lei sobre a publicação, a identificação
e o formulário dos diplomas (Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.
º 42/2007, de
24 de agosto), adiante designada por lei formulário.
Nos termos do n.º 3 do artigo 124.º do Regimento as propostas de lei devem ser acompanhadas dos
estudos, documentos e pareceres que as tenham fundamentado.
O Governo informa na exposição de motivos que “Foram ouvidas a Associação Nacional de Municípios
Portugueses, a Comissão Nacional de Proteção de Dados, a Federação Nacional das Associações de
Feirantes, a Associação Portuguesa de Hotelaria, Restauração e Turismo, a Associação para o
Desenvolvimento das Atividades em Portugal de Circos, Divertimentos e Espetáculos, a Associação de Feiras
e Mercados da Região Norte, a Associação de Feirantes do Distrito do Porto, Douro e Minho e a Associação
dos Vendedores Ambulantes Portugueses”. O Governo junta à sua proposta de lei os pareceres das entidades
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referidas à exceção da Associação dos Vendedores Ambulantes Portugueses”. Teria sido útil, e ainda será, ter
acesso a este último parecer.
A presente proposta de lei deu entrada em 19 de julho de 2012 tendo, por determinação de S. Ex.ª a
Presidente da Assembleia da República, em 20 de julho p.p., baixado à Comissão de Economia e Obras
Públicas, para apreciação e emissão do respetivo parecer.
A competente Nota Técnica (NT), de 12 de setembro de 2012, foi elaborada ao abrigo do artigo 131º do
Regimento da Assembleia da República.
2. DO OBJETO, CONTEÚDO E MOTIVAÇÃO DA INICIATIVA
A presente iniciativa legislativa tem por finalidade adequar o regime que regula a atividade de comércio a
retalho não sedentária exercida por feirantes e por vendedores ambulantes e o regime aplicável às feiras e
recintos onde as mesmas se realizam, aos princípios e regras constantes da Diretiva 2006/123/CE do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno e
transposta para o ordenamento português através do Decreto-Lei n.º 92/2010, de 26 de julho.
Acrescidamente o Governo promove algumas alterações ao regime aplicável ao comércio não sedentário
exercido em feiras retalhistas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 42/2008, de 10 de março e, também, ao regime
estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 122/79, de 8 de maio, alterado pelos Decretos-Leis n.os
282/85, de 22 de
julho, 283/86, de 5 de setembro, 399/91, de 16 de outubro, 252/93, de 14 de julho, 9/2002, de 24 de janeiro, e
48/2011, de 1 de abril, e pela Portaria n.º 1059/81, de 15 de dezembro, que regulamenta a venda ambulante.
A iniciativa prevê que o acesso à atividade passe a ser feito por mera comunicação prévia, por formulário
eletrónico, na Direção-Geral das Atividades Económicas (DGAE), que emite um título de exercício de atividade
bem como o cartão de feirante e de vendedor ambulante, com validade para todo o território nacional.
Prevê-se também a possibilidade de esta atividade ser exercida de forma ocasional e esporádica por
feirante ou vendedor ambulante legalmente estabelecido noutro Estado-membro da União Europeia ou do
Espaço Económico Europeu.
Por outro lado, a iniciativa determina a obrigação de afixação nos locais de venda, de um letreiro onde
conste a identificação ou firma e o número de registo da DGAE, para além da obrigatoriedade dos titulares do
exercício da atividade se fazerem acompanhar do título de exercício de atividade ou do cartão e das faturas
comprovativas da aquisição dos produtos para venda ao público.
Definem-se, também, as práticas proibidas aos feirantes ou vendedores ambulantes, bem como as
especificidades para venda de produção própria, de géneros alimentícios ou de animais, para além de proibir a
concorrência desleal e as práticas comerciais desleais e regular a venda de bens com defeito, obrigando ainda
à afixação de preços dos produtos a vender.
No que tange às feiras e outros recintos onde é exercida a atividade de comércio a retalho não sedentária,
o articulado da presente iniciativa define as regras de autorização para a realização de feiras e os requisitos
que os recintos devem respeitar, a definir pela respetiva Câmara Municipal mediante regulamento do comércio
a retalho não sedentário.
A presente iniciativa legislativa confere à DGAE a competência para verificar e atualizar a informação
prestada pelos feirantes e vendedores ambulantes e para tratamento e proteção dos dados pessoais
recolhidos para emissão do título do exercício de atividade de feirante ou vendedor ambulante.
Por último, estabelece-se que a fiscalização do cumprimento das obrigações e do regime sancionatório
previstos nesta iniciativa compete à ASAE e às câmaras municipais.
3. INICIATIVAS LEGISLATIVAS PENDENTES SOBRE A MESMA MATÉRIA
À data de elaboração do presente parecer não existe qualquer outra iniciativa legislativa sobre esta
matéria.
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Parte II – Opinião do Relator
O signatário do presente parecer exime-se de manifestar, nesta sede, a sua opinião política sobre a
proposta em apreço, a qual é, de resto, de “elaboração facultativa” conforme o disposto no n.º 3 do artigo 137.º
do Regimento da Assembleia da República.
Parte III – Conclusões
Nestes termos, a Comissão de Economia e Obras Públicas emite o seguinte parecer:
1 – O âmbito da Proposta de Lei n.º 85/XII (1.ª) estabelece o regime jurídico a que fica sujeita a atividade
de comércio a retalho não sedentária exercida por feirantes e vendedores ambulantes, bem como o regime
aplicável às feiras e aos recintos onde as mesmas se realizam;
2 – A presente iniciativa inclui uma exposição de motivos e obedece ao formulário correspondente a um
projeto de lei;
3 – A presente iniciativa legislativa reúne os requisitos constitucionais, legais e regimentais aplicáveis para
ser apreciada pelo Plenário da Assembleia da República.
Parte IV – Anexos
Em conformidade com o disposto no artigo 131.º do Regimento da Assembleia da República, anexe-se a
nota técnica elaborada pelos serviços.
Palácio de São Bento, 17 de setembro de 2012.
O Deputado Relator, Rui Paulo Figueiredo — O Presidente da Comissão, Luís Campos Ferreira.
Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, verificando-se a ausência do BE e de Os Verdes.
Nota Técnica
Proposta de Lei n.º 85/XII (1.ª)
Estabelece o regime jurídico a que fica sujeita a atividade de comércio a retalho não sedentária
exercida por feirantes e vendedores ambulantes, bem como o regime aplicável às feiras e aos recintos
onde as mesmas se realizam.
Data de admissão: 20 de julho de 2012.
Comissão de Economia e Obras Públicas (6.ª)
Índice
I. ANÁLISE SUCINTA DOS FACTOS, SITUAÇÕES E REALIDADES RESPEITANTES À INICIATIVA
II. APRECIAÇÃO DA CONFORMIDADE DOS REQUISITOS FORMAIS, CONSTITUCIONAIS E
REGIMENTAIS E DO CUMPRIMENTO DA LEI FORMULÁRIO
III. ENQUADRAMENTO LEGAL E DOUTRINÁRIO E ANTECEDENTES
IV. INICIATIVAS LEGISLATIVAS E PETIÇÕES PENDENTES SOBRE A MESMA MATÉRIA
V. CONSULTAS E CONTRIBUTOS
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VI. APRECIAÇÃO DAS CONSEQUÊNCIAS DA APROVAÇÃO E DOS PREVISÍVEIS ENCARGOS COM A
SUA APLICAÇÃO
Elaborada por: Luísa Colaço (DAC), Dalila Maulide e Leonor Calvão Borges (DILP); Teresa Félix (BIB) e
Lurdes Sauane (DAPLEN)
Data: 12 de setembro de 2012
I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa
O Governo apresenta uma proposta de lei com a finalidade de adequar o regime que regula a atividade de
comércio a retalho não sedentária exercida por feirantes e por vendedores ambulantes e o regime aplicável às
feiras e recintos onde as mesmas se realizam, aos princípios e regras constantes da Diretiva 2006/123/CE do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno e
transposta para o ordenamento português através do Decreto-Lei n.º 92/2010, de 26 de julho.
A proposta de lei é composta por 36 artigos, divididos por sete capítulos, e define como seu âmbito de
aplicação o comércio a retalho não sedentário exercido por feirantes, em recintos públicos ou privados onde se
realizem feiras, e por vendedores ambulantes, nas zonas e locais públicos autorizados. O acesso à atividade
passa a ser feito por mera comunicação prévia na Direção-Geral das Atividades Económicas (DGAE), através
do preenchimento do formulário eletrónico no balcão único eletrónico dos serviços, que emite um título de
exercício de atividade bem como o carão de feirante e de vendedor ambulante, com validade para todo o
território nacional. O referido cartão pode ser objeto de atualizações, devendo a mesma ser feita no prazo de
60 dias após a ocorrência do facto que está na origem da atualização. Tendo como base os pedidos de
acesso à atividade, a DGAE organiza e mantém atualizado um registo de feirantes e de vendedores
ambulantes estabelecidos em território nacional. Prevê-se também a possibilidade de esta atividade ser
exercida de forma ocasional e esporádica por feirante ou vendedor ambulante legalmente estabelecido noutro
Estado-membro da União Europeia ou do Espaço Económico Europeu.
A proposta de lei em apreço prevê a obrigação de os feirantes e os vendedores ambulantes afixarem nos
locais de venda um letreiro onde conste a identificação ou firma e o número de registo da DGAE e de se
fazerem acompanhar do título de exercício de atividade ou do cartão e das faturas comprovativas da aquisição
dos produtos para venda ao público. Estão definidas também as atuações proibidas aos feirantes ou
vendedores ambulantes, bem como a especificidades para venda de produção própria, de géneros
alimentícios ou de animais. A iniciativa legislativa proíbe também a concorrência desleal e as práticas
comerciais desleais e regula a venda de bens com defeito, obrigando ainda à afixação de preços dos produtos
a vender.
No que toca às feiras e outros recintos onde é exercida a atividade de comércio a retalho não sedentária, a
proposta de lei define as regras de autorização para a realização de feiras e os requisitos que os recintos
devem respeitar. Cada câmara municipal deve aprovar o regulamento do comércio a retalho não sedentário,
definindo as regras de funcionamento das feitas em cada um dos municípios. Regula-se também a realização
de feiras por entidades privadas e a atribuição do espaço de venda em feiras realizadas em recintos públicos.
A presente iniciativa legislativa atribui à DGAE a competência para verificar e atualizar a informação
prestada pelos feirantes e vendedores ambulantes e para tratamento e proteção dos dados pessoais
recolhidos para emissão do título do exercício de atividade de feirante ou vendedor ambulante.
A fiscalização do cumprimento das obrigações previstas nesta iniciativa compete à ASAE e às câmaras
municipais. Prevê-se ainda um regime sancionatório.
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II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do
cumprimento da lei formulário
Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais
A presente iniciativa é apresentada pelo Governo, no âmbito do seu poder de iniciativa, em conformidade
com o disposto no n.º 1 do artigo 167.º, na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição e no artigo 118.º
do Regimento.
Toma a forma de proposta de lei, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 119.º do Regimento, é subscrita
pelo Primeiro-Ministro e pelo Ministro-Adjunto e dos Assuntos Parlamentares, e menciona que foi aprovada em
Conselho de Ministros, em 12 de julho de 2012, em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 123.º do
Regimento. Mostra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu
objeto principal e é precedida de uma exposição de motivos, cumprindo assim os requisitos formais do n.º 1 e
2 do artigo 124.º do Regimento.
Nos termos do n.º 3 do artigo 124.º do Regimento as propostas de lei devem ser acompanhadas dos
estudos, documentos e pareceres que as tenham fundamentado. O Governo, em conformidade, informa na
exposição de motivos que “Foram ouvidas a Associação Nacional de Municípios Portugueses, a Comissão
Nacional de Proteção de Dados, a Federação Nacional das Associações de Feirantes, a Associação
Portuguesa de Hotelaria, Restauração e Turismo, a Associação para o Desenvolvimento das Atividades em
Portugal de Circos, Divertimentos e Espetáculos, a Associação de Feiras e Mercados da Região Norte, a
Associação de Feirantes do Distrito do Porto, Douro e Minho e a Associação dos Vendedores Ambulantes
Portugueses”. O Governo junta à sua proposta de lei os pareceres das entidades referidas à exceção da
Associação dos Vendedores Ambulantes Portugueses.
A iniciativa deu entrada em 2012/07/19, foi admitida em 2012/07/20 e baixou à Comissão de Economia e
Obras Públicas. Foi nomeado relator do parecer o Deputado Rui Paulo Figueiredo (PS). A sua discussão na
generalidade foi agendada para a sessão plenária de 27 de setembro (Súmula n.º 36 da Conferência de
Líderes, de 2012/09/05).
Verificação do cumprimento da lei formulário
A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 42/2007, de 24 de agosto,
habitualmente designada como “lei formulário”, possui um conjunto de normas sobre a publicação, a
identificação e o formulário dos diplomas que são relevantes em caso de aprovação das iniciativas legislativas
e que importa ter presentes no decurso da especialidade em Comissão e, em especial, no momento da
respetiva redação final. Assim,
– Esta iniciativa contém disposição expressa sobre a entrada em vigor, pelo que se aplica o disposto no n.º
1 do artigo 2.º da citada lei;
– Será publicada na 1.ª série do Diário da República, revestindo a forma de lei [alínea c) do n.º 2 do artigo
3.º da “lei formulário”];
– A iniciativa tem um título que traduz sinteticamente o seu objeto, de acordo com o n.º 2 do artigo 7.º da
“lei formulário”.
– Chama-se a atenção para a redação da alínea a) do n.º 2 do artigo 11.º da proposta de lei, “Produtos
fitofarmacêuticos abrangidos pela Lei n.º… [PL 82/XII]”, fazendo referência a uma lei que ainda não foi
publicada.
A Lei em questão será a resultante da aprovação da PPL n.º 82/XII/1.ª, que “Regula as atividades de
distribuição, venda e aplicação de produtos fitofarmacêuticos para uso profissional e de adjuvantes de
produtos fitofarmacêuticos e define os procedimentos de monitorização à utilização dos produtos
fitofarmacêuticos, transpondo a Diretiva 2009/128/CE, do parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de
outubro, que estabelece um quadro de ação a nível comunitário para a utilização sustentável dos pesticidas”,
que se encontra pendente para apreciação na especialidade na Comissão de Agricultura e Mar desde
2012/07/13.
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III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes
Enquadramento legal nacional e antecedentes
A proposta de lei em apreço visa conformar os regimes que regulam a atividade de comércio a retalho não
sedentária exercida por feirantes e por vendedores ambulantes ao disposto no Decreto-Lei n.º 92/2010, de 26
de julho, que estabelece os princípios e as regras necessárias para simplificar o livre acesso e exercício das
atividades de serviços e transpõe a Diretiva 2006/123/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de
dezembro.
Procura-se, assim, adotar um novo regime para o comércio realizado em feiras, revogando:
O Decreto-Lei n.º 42/2008, de 10 de março, que aprova o regime jurídico a que fica sujeita a atividade
de comércio a retalho exercida por feirantes, bem como o regime aplicável às feiras e aos recintos onde as
mesmas se realizam;
A Portaria n.º 378/2008, de 27 de maio, retificada pela Declaração de Retificação n.º 37/2008, de 23 de
julho que regulamenta o Decreto-Lei n.º 42/208, no que se refere aos modelos de impresso destinado ao
cadastro comercial dos feirantes e de cartão de feirante;
O Decreto-Lei n.º 122/79, de 8 de maio, alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 282/85, de 22 de julho,
283/86, de 5 de setembro, 399/91, de 16 de outubro, 252/93, de 14 de julho, 9/2002, de 24 de janeiro, e
48/2011, de 1 de abril, e pela Portaria n.º 1059/81, de 15 de dezembro, que regulamenta a venda ambulante; e
A Portaria n.º 1059/81, de 15 de dezembro, que proíbe o comércio ambulante de carnes salgadas e em
salmoura.
A proposta de lei exclui do seu âmbito de aplicação, entre outros:
Os mercados municipais, regulados pelo Decreto-lei n.º 340/82, de 25 de agosto, que estabelece o
regime de ocupação e exploração de lugares e estabelecimentos nos mercados municipais;
A venda ambulante de lotarias, regulada pelo Decreto-Lei n.º 310/2002, de 18 de janeiro (Capítulo III),
que regula o regime jurídico do licenciamento e fiscalização pelas câmaras municipais de atividades diversas
anteriormente cometidas aos governos civis, alterado pelos Decretos-Leis n.º 156/2004, de 30 de junho, n.º
9/2007, de 17 de janeiro, n.º 114/2008, de 1 de julho, e n.º 48/2011, de 1 de abril e n.º 204/2012, de 29 de
agosto; e
A prestação de serviços de restauração e de bebidas com carácter não sedentário, regulada pelo
Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de abril, que, com as alterações do Decreto-Lei n.º 141/2012, de 11 de julho,
simplifica o regime de acesso e de exercício de diversas atividades económicas no âmbito da iniciativa
«Licenciamento zero».
No que se refere à comercialização de géneros alimentícios, a proposta de lei invoca a obrigação de os
feirantes observarem as disposições constantes do Decreto-Lei n.º 113/2006, de 12 de junho, que estabelece
as regras de execução, na ordem jurídica nacional, dos Regulamentos (CE) n.os
852/2004 e 853/2004, do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril, relativos à higiene dos géneros alimentícios e à higiene
dos géneros alimentícios de origem animal, respetivamente, retificado pela Declaração de Retificação n.º
49/2006, de 11 de agosto, e alterado pelo Decreto-Lei n.º 223/2008, de 18 de novembro.
Da mesma forma, no que se refere à comercialização de animais, aplica-se a seguinte legislação:
Relativamente ao comércio não sedentário de animais das espécies bovina, ovina, caprina, suína e
equídeos, aves, coelhos e outras espécies pecuárias, aplicam-se as disposições do Decreto-Lei n.º 142/2006,
de 27 de julho, que cria o Sistema Nacional de Informação e Registo Animal (SNIRA), que estabelece as
regras para identificação, registo e circulação dos animais das espécies bovina, ovina, caprina, suína e
equídeos, bem como o regime jurídico dos centros de agrupamento, comerciantes e transportadores e as
normas de funcionamento do sistema de recolha de cadáveres na exploração (SIRCA), alterado pelos
Decretos-Leis n.º 214/2008, de 10 de novembro, n.º 316/2009, de 29 de outubro, e n.º 85/2012, de 5 de abril;
Relativamente ao comércio não sedentário de animais de companhia, aplicam-se as disposições do
Decreto-Lei n.º 276/2001, de 17 de outubro, que estabelece as normas legais tendentes a pôr em aplicação
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em Portugal a Convenção Europeia para a Proteção dos Animais de Companhia e um regime especial para a
detenção de animais potencialmente perigosos, alterado pelos Decretos-Leis n.º 315/2003, de 17 de
dezembro, n.º 265/2007, de 24 de julho, n.º 49/2007, de 31 de agosto, e n.º 255/2009, de 24 de setembro.
Os feirantes e vendedores ambulantes encontram-se, ainda, submetidos, à obrigatoriedade de afixação do
preço de venda ao consumidor dos bens destinados à venda a retalho estabelecida pelo Decreto-Lei n.º
138/90, de 26 de abril, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 162/99, de 13 de maio.
Refere-se, finalmente, o artigo 28.º do Decreto-Lei n.º 280/2007, de 7 de agosto, que estabelece o regime
jurídico do património imobiliário público, alterado pelas Leis n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, e n.º 64-
B/2011, de 30 de dezembro, por ser o normativo aplicável às atribuições dos espaços de venda concedidas
por tempo determinado.
Enquadramento do tema no plano da União Europeia
A presente proposta de lei, nos termos da respetiva exposição de motivos, visa conformar os regimes que
atualmente regulam a atividade de comércio a retalho não sedentária exercida por feirantes e por vendedores
ambulantes, com a Diretiva 2006/123/CE1 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de
2006, relativa aos serviços no mercado interno.
Esta Diretiva, aplicável a todos os serviços prestados mediante contrapartida económica, com exceção dos
sectores excluídos, estabelece disposições gerais que facilitam o exercício da liberdade de estabelecimento
dos prestadores de serviços e a livre circulação dos serviços, mantendo simultaneamente um elevado nível de
qualidade dos serviços prestados aos consumidores e às empresas.
Neste contexto, prevê um conjunto de medidas relativas, nomeadamente, à simplificação administrativa dos
processos envolvidos na criação de uma atividade de serviço, à eliminação dos obstáculos jurídicos e
administrativos ao desenvolvimento destas atividades, ao reforço dos direitos dos consumidores, enquanto
utilizadores de serviços, e ao estabelecimento de obrigações relativas a uma cooperação administrativa eficaz
entre os Estados-membros.
Quanto à liberdade de estabelecimento dos prestadores noutros Estados-membros, a Diretiva estabelece
um conjunto de obrigações a cumprir pelos Estados-membros em matéria de simplificação administrativa, que
permita facilitar o acesso às atividades de serviços, através da simplificação dos procedimentos e formalidades
envolvidos no acesso a uma atividade de serviços e ao seu exercício. Estas disposições dizem respeito,
nomeadamente, ao estabelecimento de “balcões únicos” (portais da administração pública em linha para as
empresas), ao direito à informação, aos procedimentos por via eletrónica, e ao regime de autorização de
acesso a uma atividade de serviços e ao seu exercício.
Em relação a este último aspeto, saliente-se que a Diretiva prevê que a autorização das autoridades
competentes se deve basear em critérios de não discriminação, de necessidade e de proporcionalidade, bem
como os princípios e regras que devem ser respeitados quanto às condições e procedimentos de autorização
aplicáveis às atividades de serviços, nomeadamente no que se refere à duração da autorização, à seleção
entre vários candidatos, aos procedimentos de autorização, aos requisitos jurídicos que os Estados-membros
não podem impor para condicionar o acesso ao exercício destas atividades, e a avaliação de compatibilidade
de outros requisitos à luz dos princípios da não-discriminação e da proporcionalidade.
No que respeita à liberdade de prestação de serviços, a Diretiva prevê que os Estados-membros devem
assegurar o livre acesso e exercício da atividade no sector dos serviços no seu território, e que devem
respeitar os princípios da não-discriminação, necessidade e proporcionalidade, relativamente à imposição de
requisitos específicos ao acesso ou exercício de atividades de serviços no seu território, estando previstas
derrogações e exceções a estes princípios.
A Diretiva prevê ainda, para além dos direitos dos destinatários dos serviços, dos requisitos a cumprir tendo
em vista ao reforço da qualidade dos serviços, e do incentivo à elaboração de códigos de conduta a nível
comunitário neste domínio, um conjunto de disposições relativas à cooperação administrativa entre os
Estados-membros, nomeadamente em termos de obrigações de assistência mútua e de fiscalização do
1 Informação detalhada sobre a Diretiva “Serviços” disponível no endereço http://ec.europa.eu/internal_market/services/services-
dir/index_fr.htm
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cumprimento das suas exigências, em conformidade com as competências de fiscalização previstas no
respetivo direito nacional.
Cumpre igualmente referir que a Comissão, na Nota de Informação ao Conselho de 6 de dezembro de
2010, dá conta do estado e da forma de transposição da presente Diretiva a nível dos Estados-membros, bem
como das opções neles tomadas para efeito da implementação dos princípios e obrigações nela consignados.2
Neste contexto, a Comissão refere que a maior parte dos Estados-membros optou pela adoção de uma lei
única de natureza “horizontal” e que outros, como a França e a Alemanha, optaram por adotar diversos textos
legislativos, tendo todos eles igualmente introduzido alterações e revogações relativamente à legislação
existente, de modo a assegurar a sua adequação à Diretiva em causa.3
A este propósito saliente-se que, a nível nacional, a atividade do “comércio não sedentário e respetivas
feiras (grossistas e retalhistas)” enquadra a lista dos setores específicos cujos regimes jurídicos estão sujeitos
à introdução de alterações com vista à sua adequação ao Decreto-Lei 92/2010, de 26 de julho, diploma de
transposição horizontal da Diretiva 2006/123/CE.4
Por último, refira-se que o “Small Business Act para a Europa (SBA)”5, a que se faz referência na exposição
de motivos da iniciativa legislativa em apreciação, cria, de acordo com o proposto na Comunicação da
Comissão Europeia de 28 de junho de 2008, um quadro político abrangente para promover o
empreendedorismo das PME, permitindo dar resposta efetiva aos obstáculos que limitam o potencial de
crescimento e de criação de emprego das PME.6
O SBA baseia-se em dez princípios fundamentais destinados a enquadrar a definição das políticas
comunitárias e nacionais no domínio das PME, e diversas medidas práticas para a sua aplicação, a realizar a
nível político e legislativo pela Comissão e pelos Estados-membros, que no essencial se articulam em torno de
três áreas de ação - enquadramento empresarial, acesso ao financiamento e acesso aos mercados.
Neste contexto preconiza-se, entre outas medidas, a elaboração da regulamentação de acordo com o
princípio “Think Small First” (Prioridade às empresas) tendo em conta as características das PME, a adaptação
das administrações públicas às suas necessidades específicas e a eliminação dos obstáculos administrativos,
com recurso nomeadamente a instrumentos como a administração pública online (eGoverno), a soluções do
tipo “balcão único” e a uma maior utilização de instrumentos mais simplificados que permitam acelerar os
procedimentos de criação de empresas e de arranque das atividades comerciais.
Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para os seguintes países da União Europeia: Espanha, França e
Itália.
Espanha
Após o estudo Libro blanco para la reforma del sector servicios, a Espanha já transpôs a Diretiva
2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, através de uma lei
horizontal de transposição (Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de
servicios y su ejercicio), que promove uma ampla aplicação dos princípios gerais da Diretiva.
Contudo, cabe às comunidades autonómicas a competência para legislar sobre a matéria em apreço, tendo
o Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas elaborado o Manual de Evaluación para las Entidades
Locales y Guía rápida del proceso de cambio en la normativa local.
2 As Notas de Informação da Comissão previamente apresentadas, bem como outra informação relevante sobre a transposição da Diretiva
2006/123/CE podem ser consultadas em http://ec.europa.eu/internal_market/services/services-dir/updates_and_reports_fr.htm. 3 As referências às disposições nacionais de execução da Diretiva 2006/123/CE relativas a setores específicos da atividade de serviços e
os textos das leis “horizontais” adotadas em diversos Estados-Membros, estão disponíveis, respetivamente, na base de dados Eur-Lex e na página web da Comissão sobre esta matéria. 4 Veja-se a página da Direção-Geral das Atividades Económicas relativa à aplicação da Diretiva Serviços do Mercado Interno em Portugal.
5 Comunicação da Comissão de 25 de junho de 2008, intitulada “Think Small First. Um “Small Business Act” para a Europa”.
6 Informação detalhada disponível em http://register.consilium.europa.eu/pdf/pt/11/st07/st07017.pt11.pdf
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Apresentam-se alguns exemplos de regulação da matéria nas diferentes comunidades autónomas:
ANDALUZIA
Na Andaluzia, esta transposição afetou as três leis que regulam a atividade comercial e de feiras: a Ley
1/1996, de 10 de enero, del Comercio Interior de Andalucía; a Ley 9/1988, de 25 de noviembre, del Comercio
Ambulante e a Ley 3/1992, de 22 de octubre, de Ferias Comerciales Oficiales de Andalucía.
Nesta sequência, foi aprovada a seguinte lei:
Ley 3/2010, de 21 de mayo, por la que se modifican diversas Leyes para la transposición en Andalucía
de la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre de 2006, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los
servicios en el mercado interior, com alteração ao comércio ambulante no parágrafo 2.º.
Nesta, refere-se a necessidade de autorização municipal para o exercício destas modalidades de comércio,
autorização na qual deve constar:
O titular a quem é concedida a autorização;
O NIF;
A morada;
As pessoas com relação familiar ou laboral que irão desenvolver a atividade;
A duração da autorização;
A modalidade de comércio ambulante autorizada;
A indicação precisa do lugar, data e horário em que se irá exercer a atividade;
O tamanho e estrutura dos postos de venda;
Os produtos autorizados para comercialização;
O meio de transporte em que se exerce a atividade e os itinerários permitidos.
É ainda obrigatória a realização de um seguro de responsabilidade civil que cubra os riscos da atividade
comercial e, quando se trate de produtos alimentares, as pessoas que irão manipular os alimentos devem
possuir o correspondente certificado de formação como manipulador ou manipuladora de alimentos.
Concedida a autorização, deve ser fornecida uma placa identificativa com os dados essenciais da
autorização.
As pessoas físicas e morais que exerçam o comércio ambulante podem ainda solicitar a sua inscrição no
Registro General de Comerciantes Ambulantes, que tem uma natureza administrativa e carácter público e
gratuito. Esta inscrição é voluntária, tem uma validade de quatro anos e os comerciantes nele inscrito podem
obter os seguintes benefícios:
Ser reconhecidas como profissionais do setor, podendo solicitar uma certificação da inscrição no
Registo;
Solicitar o outorgamento de algum dos distintivos de qualidade que regulamentariamente se podem
determinar;
Solicitar possíveis incentivos que o município competente possa acordar relacionados com o exercício
da atividade;
Participar em cursos, conferências e mais atividades de esta índole organizados pelo município
competente.
Por seu lado, as pessoas físicas ou jurídicas titulares da autorização municipal devem cumprir os seguintes
requisitos no exercício da sua atividade:
Respeitar as condições exigidas na normativa reguladora dos produtos objeto de comércio, em especial
de aqueles destinados à alimentação humana;
Ter exposto ao público, em lugar visível, a placa identificativa e os preços de venda das mercadorias,
onde já devem constar os respetivos impostos;
Ter à disposição da autoridade competente as faturas e comprovativos de compra dos produtos objeto
de comércio;
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Ter a disposição dos consumidores o livro de queixas e reclamações, de acordo com o modelo
regulamentariamente estabelecido.
Os municípios devem ainda publicar regulamentos de funcionamento de mercados, dos quais constem:
As modalidades de comércio ambulante que se podem realizar nos espaços públicos do seu município;
A duração da autorização;
Os lugares onde se podem realizar a atividade;
As datas e horários autorizados;
O número, tamanho, estrutura e localização dos postos;
As taxas que podem estabelecer para a tramitação das licenças que autorizem o exercício do comércio
ambulante;
O procedimento para outorgamentos da autorização.
Compete aos municípios garantir o cumprimento das disposições policiais e de vigilância das atividades
desenvolvidas em espaços públicos destinados ao comércio ambulante, sendo ainda estipulado o regime de
sanções em caso de incumprimento.
Decreto Legislativo 2/2012, de 20 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del
Comercio Ambulante;
Decreto Legislativo 3/2012, de 20 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ferias
Comerciales Oficiales de Andalucía.
Está disponível uma ficha informativa sobre o Comércio Ambulante, com a indicação da legislação e
procedimentos a efetuar aquando do início da atividade, bem como dois estudos sobre este assunto:
Censo de Mercadillos de Andalucía 2003 e El Comercio ambulante en Andalucía.
CANTABRIA
Ley de Cantabria 2/2010, de 4 de mayo, para la modificación de la Ley de Cantabria 1/2002, de 26 de
febrero, del Comercio de Cantabria, y de otras normas complementarias para su adaptación a la Directiva
2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el
mercado interior.
COMUNIDAD DE MADRID
Resolución de 18 de enero de 2010, de la Dirección General de Comercio, por la que se habilita al Registro
Telemático para la realización de trámites telemáticos durante la tramitación del expediente de los
procedimientos denominados "Inscripción en el Registro General de Comerciantes Ambulantes" e "Inscripción
en el Registro General de Asociaciones Artesanas".
GALIZA
Ley 13/2010, de 17 de diciembre, del comercio interior de Galicia.
PRINCIPADO DE ASTURIAS
Ley del Principado de Asturias 9/2010, de 17 de diciembre, de Comercio Interior.
França
O regime jurídico do exercício do comércio ambulante em França encontra-se no Code de Commerce, na
sua versão consolidada de 1 de setembro de 2012, nomeadamente nos seus artigos:
L123-29 e seguintes, R123-208-1 e seguintes e A123-80-1 e seguintes.
Estipulam o seguinte:
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Qualquer pessoa pode exercer a atividade comercial ou artesanal ambulante dentro ou fora da sua área
de residência, devendo para o efeito solicitar das autoridades competentes uma autorização que permita essa
atividade;
O mesmo se passa para qualquer pessoa que não tenha domicílio ou residência fixa durante mais de
seis meses;
Esta autorização é renovável periodicamente, e dá lugar à atribuição de um cartão de exercício de
atividade ambulante.
Para além disso, são ainda obrigatórios os seguintes registos:
Qualquer pessoa sujeita ao registo de comércio e sociedades deve proceder à sua inscrição na Câmara
de Comércio e Indústria territorial competente;
Qualquer pessoa sujeita ao registo dos ofícios, relativo ao desenvolvimento e promoção do comércio e
artesanato, deve proceder à sua inscrição na Câmara do Comércio e Artesanato da região competente,
mesmo que já esteja inscrita no registo do comércio e sociedades;
Qualquer pessoa envolvida num comércio ou ofício que não esteja sujeito a inscrição num registo
público deve prestar declaração sob a sua principal atividade à Câmara de Comércio e Indústria ou na Câmara
do Comércio e Artesanato da região competente.
Os elementos necessários ao pedido de autorização são:
1 – Para uma pessoa moral, a denominação social e/ou sigla, ramo de atividade, morada social e nome,
data, local de nascimento e nacionalidade do seu representante legal;
2 – Para uma pessoa física, o nome, data, local de nascimento e nacionalidade, atividade comercial ou
artesanal exercida e domicílio fiscal;
3 – Se o declarante é sujeito ao registo de comércio e sociedades, um extrato com menos de três meses,
desse registo;
4 – Se o declarante é sujeito ao registo dos ofícios, um extrato com menos de três meses, desse registo.
O cartão de exercício de atividade ambulante deve ser assinado pelo presidente da Câmara, ou seu
representante, devendo conter os seguintes elementos:
1 – Nome, data e local de nascimento, nacionalidade e residência fiscal;
2 – Número único de identificação da empresa (SIRENE) sob a qual desempenha a atividade ambulante;
3 – Nome comercial seguido da morada fiscal;
4 – Natureza da atividade comercial ou artesanal ambulante exercida;
5 – Identificação da câmara que emitiu o cartão;
6 – Data de emissão;
7 – Data de expiração;
8 – Um número de ordem;
O cartão tem ainda uma fotografia do portador.
Os municípios devem ainda publicar regulamentos de funcionamento de mercados, dos quais constem:
Identificação das modalidades de comércio ambulante que se podem realizar nos espaços públicos;
Identificação dos locais onde se podem realizar a atividade (nome, local e horário);
Identificação das regras de atribuição de lugares;
Identificação do número, tamanho, estrutura e localização dos postos;
Documentos profissionais obrigatórios para o exercício da atividade;
Taxas que podem estabelecer para a tramitação das licenças que autorizem o exercício do comércio
ambulante.
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Esta atividade está sujeita à fiscalização da Polícia Judiciária, bem como dos fiscais municipais
encarregues deste tipo de atividades, aos quais deve ser mostrado o cartão de atividade, bem como um
documento de identificação civil.
O Governo francês disponibiliza uma ficha informativa sobre o Comércio Não Sedentário.
IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
Efetuada consulta à base de dados da atividade legislativa e do processo legislativo (PLC) não apuramos a
existência de iniciativas legislativas nem petições pendentes sobre a mesma matéria.
V. Consultas e contributos
Consultas obrigatórias
Foi promovida a pronúncia, por escrito, da Associação Nacional de Municípios Portugueses e da Comissão
Nacional de Proteção de Dados.
Consultas facultativas
A Comissão pode solicitar, se o entender, parecer às associações representativas do sector.
Pareceres/contributos enviados pelo Governo
O Governo enviou à Assembleia da República os pareceres emitidos sobre a anteproposta de lei pelas
seguintes entidades: Associação Nacional de Municípios Portugueses; Comissão Nacional de Proteção de
Dados; Federação Nacional das Associações de Feirantes; Associação de Feiras e Mercados da Região
Norte; Associação para o Desenvolvimento das Atividades em Portugal de Circos, Divertimentos e
Espetáculos; Associação Portuguesa de Hotelaria, Restauração e Turismo; e Associação de Feirantes do
Distrito do Porto.
VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação
Em face da informação atualmente disponibilizada não é possível quantificar eventuais encargos
resultantes da aprovação da presente iniciativa.
———
PROPOSTA DE LEI N.º 87/XII (1.ª)
(ESTABELECE O REGIME JURÍDICO DE CRIAÇÃO, ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DAS
ASSOCIAÇÕES PÚBLICAS PROFISSIONAIS)
Parecer da Comissão de Segurança Social e Trabalho e nota técnica elaborada pelos serviços de
apoio
Parecer da Comissão de Segurança Social e Trabalho
ÍNDICE
PARTE I – CONSIDERANDOS
1. Nota introdutória
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2. Objeto, motivação e conteúdo da iniciativa
3. Enquadramento legal, doutrinário e antecedentes
3.1. Enquadramento ao nível da União Europeia e Internacional
PARTE II – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER
PARTE III – CONCLUSÕES
PARTE IV – ANEXOS
PARTE I – CONSIDERANDOS
Nota introdutória
A proposta de lei em apreço deu entrada na Assembleia da República no dia 27 de julho, foi admitida a 1
de agosto e anunciada em 12 de setembro, tendo baixado a 1 de agosto à Comissão de Segurança Social e
Trabalho.
Na reunião da Comissão da Segurança Social e do Trabalho, datada de 11 de setembro foi a ora signatária
nomeada autora do parecer.
A iniciativa é apresentada pelo Governo, nos termos da alínea d) do artigo 197.º da Constituição e do 118.º
do Regimento, que consubstanciam o poder de iniciativa da lei.
Respeita os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 119.º e nas alíneas a), b) e c) do n.º 1 do artigo
124.º do Regimento, relativamente às iniciativas em geral, bem como os previstos no n.º 2 do artigo 123.º do
referido diploma, quanto às propostas de lei em particular. Respeita ainda os limites da iniciativa impostos pelo
Regimento, por força do disposto nos n.os
1 e 3 do artigo 120.º, como, de resto, vem referido na respetiva nota
técnica.
A presente proposta de lei inclui uma exposição de motivos, em conformidade com o disposto no artigo 13.º
da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro (sobre a publicação, a identificação e o formulário dos diplomas), alterada
e republicada pela Lei n.º 42/2007, de 24 de agosto.
Cumpre o disposto no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário, uma vez que tem um título que traduz
sinteticamente o seu objeto [disposição idêntica à da alínea b) do n.º 1 do artigo 124.º do Regimento].
Quanto à entrada em vigor, terá lugar 30 dias após a data da sua publicação, nos termos do artigo 55.º da
proposta, sem prejuízo do disposto nos n.os
3 e 5 do artigo 53.º.
Objeto, motivação e conteúdo da iniciativa
A presente proposta de lei visa estabelecer o regime jurídico de criação, organização e funcionamento das
associações públicas profissionais.
Pretende a presente proposta de lei estabelecer um quadro legal harmonizador que defina os aspetos
relacionados com a criação das associações profissionais e, por isso, “uma revisão aprofundada do regime
jurídico de criação, organização e funcionamento de novas associações públicas profissionais, aprovado pela
Lei n.º 6/2008, de 13 de fevereiro.”
Recorde-se que, e como expressamente vem mencionado na nota técnica que se anexa, na génese da Lei
n.º 6/2008, de 13 de fevereiro, encontrava-se o reconhecimento da necessidade de criar um regime-quadro
para as novas associações públicas profissionais.
Contudo, verifica-se que esta contém um conjunto de normas que, com benefício para os cidadãos e para
os profissionais, deve ser alargado a todas as associações públicas profissionais, o que não sucedia, nem
sucede com a lei atualmente em vigor.
A mencionada proposta de lei visa também “complementar o regime aprovado pela Lei n.º 9/2009, de 4 de
março [entretanto alterada pela Lei n.º 41/2012, de 28 de agosto], que transpôs para a ordem jurídica interna a
Diretiva 2005/36/CE, do Parlamento e do Conselho, de 7 de setembro de 2005, relativa ao reconhecimento
das qualificações profissionais, e a Diretiva 2006/100/CE, do Conselho, de 20 de novembro de 2006, que
adapta determinadas diretivas no domínio da livre circulação de pessoas, em virtude da adesão da Bulgária e
da Roménia, estabelecendo o regime aplicável, no território nacional, ao reconhecimento das qualificações
profissionais adquiridas noutro Estado-membro da União Europeia por nacional de Estado-membro que
pretenda exercer, como trabalhador independente ou como trabalhador subordinado, uma profissão regulada
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por associação pública profissional não abrangida por regime específico. Em segundo lugar, é necessário
adequar as associações públicas profissionais e as profissões por aquelas reguladas ao regime previsto no
Decreto-Lei n.º 92/2010, de 26 de julho, que transpôs a Diretiva 2006/123/CE, do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno, que estabeleceu os
princípios e os critérios que devem ser observados pelos regimes de acesso e de exercício de atividade de
serviços na União Europeia. (…) Em terceiro lugar, justifica-se consagrar expressamente a aplicabilidade às
associações públicas profissionais e às profissões por estas reguladas do regime previsto no Decreto-Lei n.º
7/2004, de 7 de janeiro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 62/2009, de 10 de março, o qual transpôs para a ordem
jurídica interna a Diretiva 2000/31/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 8 de junho de 2000, relativa
a certos aspetos legais dos serviços da sociedade de informação, em especial do comércio eletrónico, no
mercado interno, e, mais recentemente, pela Lei n.º 46/2012, de 29 de agosto, que transpõe a Diretiva
2009/136/CE, na parte que altera a Diretiva 2002/58/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de
julho, relativa ao tratamento de dados pessoais e à proteção da privacidade no setor das comunicações
eletrónicas, procedendo à primeira alteração à Lei n.º 41/2004, de 18 de agosto, e à segunda alteração ao
Decreto-Lei n.º 7/2004, de 7 de janeiro, conforme mencionado” como resulta da exposição de motivos.
Também do comunicado do Conselho de Ministros, datado de 18 de julho de 2012, e relativamente à
proposta de lei em apreço, vem anunciado a aprovação da proposta de lei em apreço e salientado que esta
proposta “visa, por um lado, uma melhor articulação do regime jurídico das associações públicas profissionais
com o sistema de direitos, liberdades e garantias fixado na Constituição - em especial, com a liberdade de
profissão [artigo 47.º, n.º 1, da CRP] – e, por outro, responder aos compromissos assumidos pelo Estado
Português no Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Política Económica, assinado em
17 de maio de 2011. O novo regime procura estabelecer regras mais claras sobre o acesso e o exercício de
profissões reguladas por associações públicas profissionais, no que diz respeito, por exemplo, à livre
prestação de serviços, à liberdade de estabelecimento, a reservas de atividade, a estágios profissionais, a
regimes de incompatibilidades e impedimentos, a publicidade, à carteira profissional europeia e à
disponibilização generalizada de informação relevante sobre os profissionais e sobre as respetivas sociedades
reguladas ou abrangidas por associações públicas profissionais”.
Na sequência da discussão pública a que esteve submetida a proposta de lei em apreço, sob a forma de
projecto de proposta de lei foram recebidos contributos aos quais se refere a nota técnica que aqui se anexa.
Enquadramento legal e antecedentes
De acordo com a Constituição da República Portuguesa (CRP) as Associações Públicas são matéria da
exclusiva competência legislativa da Assembleia da República, salvo autorização concedida ao Governo
(alínea s), do n.º 1 do artigo 165.º da CRP.
O n.º 4 do artigo 267.º da CRP, relativo à “Estrutura da Administração”, refere ainda que as «associações
públicas só podem ser constituídas para a satisfação de necessidades específicas, não podem exercer
funções próprias das associações sindicais e têm organização interna baseada no respeito dos direitos dos
seus membros e na formação democrática dos seus órgãos».
De acordo com o n.º 1 do artigo 6.º e dos artigos 267.º e 268.º da CRP, é legitimada uma administração
“democraticamente descentralizada” e “participada”.
Após a revisão constitucional de 1982, que introduz expressamente a figura das associações públicas na
CRP, foram criadas várias ordens profissionais.
Em 2008, a Assembleia da República veio, através da Lei n.º 6/2008, de 13 de fevereiro, aprovar o regime
das Associações Públicas Profissionais (cujo artigo 54.º da proposta de lei em apreço revoga).
Com a referida Lei estabeleceu-se o regime jurídico de criação, organização e funcionamento de novas
associações públicas profissionais, aplicando-se às associações públicas profissionais que foram criadas após
a data da sua entrada em vigor e àquelas cujo processo legislativo de criação se encontrasse em curso à data
da sua entrada em vigor. Ainda, e de acordo com o estatuído na referida lei, a mesma poderia também aplicar-
se às ordens entretanto criadas e que manifestassem vontade de se submeter ao novo regime - n.º 2 do artigo
1.º e artigo 35.º.
Na mencionada lei consagrou-se que se consideram associações públicas profissionais as entidades
públicas de estrutura associativa representativas de profissões que devam, cumulativamente, ser sujeitas ao
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controlo do respetivo acesso e exercício, à elaboração de normas técnicas e deontológicas específicas e a um
regime disciplinar autónomo (n.º 1 do artigo 2.º). Ficou ainda consagrado a sua constituição excecional e tendo
em vista a satisfação de necessidades específicas, podendo apenas ter lugar quando a regulação da profissão
envolver um interesse público de especial relevo que o Estado não deva prosseguir por si próprio (n.º 2 do
artigo 2.º). Estipula ainda a Lei n.º 6/2008, de 13 de fevereiro, que a sua criação deve ser sempre precedida de
um estudo elaborado por entidade de reconhecida independência e mérito sobre a sua necessidade em
termos de realização do interesse público e sobre o seu impacte sobre a regulação da profissão em causa (n.º
3 do artigo 2.º).
Esta lei refere também que as associações têm a denominação de “Ordem” ou “Câmara profissional”
consoante o exercício esteja condicionado à obtenção prévia de uma habilitação académica de licenciatura ou
superior ou não, que entretanto se tem ajustado às novas regras decorrentes do Processo de Bolonha no
contexto do ensino superior, permitindo que as associações e câmaras profissionais existentes possam,
mediante modificações estatutárias, alterar a sua denominação de “Câmara” para “Ordem” – artigo 10.º.
No artigo 6.º, n.º 4, a supracitada lei estabelece ainda que “as associações públicas profissionais são
criadas por tempo indefinido e só podem ser extintas, fundidas ou cindidas nos termos previstos para a sua
criação”.
Ora, a Proposta de Lei em apreço propõe, como já se referiu “uma revisão aprofundada do regime jurídico
de criação, organização e funcionamento de novas associações públicas profissionais, aprovado pela Lei n.º
6/2008, de 13 de fevereiro [cujo artigo 54.º da proposta de lei em apreço, como já referido, revoga]. Recorde-
se que, na génese desta lei, encontrava-se o reconhecimento da necessidade de criar um regime-quadro para
as novas associações públicas profissionais. Verifica-se, contudo, que a mesma contém um conjunto de
normas que, com benefício para os cidadãos e para os profissionais, deve ser alargado a todas as
associações públicas profissionais”.
Além disso, a proposta de lei visa, como já se referiu, “complementar o regime aprovado pela Lei n.º
9/2009, de 4 de março [entretanto alterada pela Lei n.º 41/2012, de 28 de agosto], que transpôs para a ordem
jurídica interna a Diretiva 2005/36/CE, do Parlamento e do Conselho, de 7 de setembro de 2005, relativa ao
reconhecimento das qualificações profissionais, e a Diretiva 2006/100/CE, do Conselho, de 20 de novembro
de 2006, que adapta determinadas diretivas no domínio da livre circulação de pessoas, em virtude da adesão
da Bulgária e da Roménia, estabelecendo o regime aplicável, no território nacional, ao reconhecimento das
qualificações profissionais adquiridas noutro Estado-membro da União Europeia por nacional de Estado-
membro que pretenda exercer, como trabalhador independente ou como trabalhador subordinado, uma
profissão regulada por associação pública profissional não abrangida por regime específico. Em segundo
lugar, é necessário adequar as associações públicas profissionais e as profissões por aquelas reguladas ao
regime previsto no Decreto-Lei n.º 92/2010, de 26 de julho, que transpôs a Diretiva 2006/123/CE, do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno,
que estabeleceu os princípios e os critérios que devem ser observados pelos regimes de acesso e de
exercício de atividade de serviços na União Europeia. (…) Em terceiro lugar, justifica-se consagrar
expressamente a aplicabilidade às associações públicas profissionais e às profissões por estas reguladas do
regime previsto no Decreto-Lei n.º 7/2004, de 7 de janeiro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 62/2009, de 10 de
março, o qual transpôs para a ordem jurídica interna a Diretiva 2000/31/CE, do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 8 de junho de 2000, relativa a certos aspetos legais dos serviços da sociedade de informação,
em especial do comércio eletrónico, no mercado interno, e, mais recentemente, pela Lei n.º 46/2012, de 29 de
agosto, que transpõe a Diretiva 2009/136/CE, na parte que altera a Diretiva 2002/58/CE, do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 12 de julho, relativa ao tratamento de dados pessoais e à proteção da privacidade
no setor das comunicações eletrónicas, procedendo à primeira alteração à Lei n.º 41/2004, de 18 de agosto, e
à segunda alteração ao Decreto-Lei n.º 7/2004, de 7 de janeiro, conforme mencionado.
De resto, e como também já oportunamente se mencionou, o comunicado do Conselho de Ministros de 18
de julho de 2012, anunciou a aprovação da proposta de lei em apreço e salientando que esta proposta “visa,
por um lado, uma melhor articulação do regime jurídico das associações públicas profissionais com o sistema
de direitos, liberdades e garantias fixado na Constituição - em especial, com a liberdade de profissão [artigo
47.º, n.º 1, da CRP] - e, por outro, responder aos compromissos assumidos pelo Estado Português no
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Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Política Económica, assinado em 17 de maio de
2011. O novo regime procura estabelecer regras mais claras sobre o acesso e o exercício de profissões
reguladas por associações públicas profissionais, no que diz respeito, por exemplo, à livre prestação de
serviços, à liberdade de estabelecimento, a reservas de atividade, a estágios profissionais, a regimes de
incompatibilidades e impedimentos, a publicidade, à carteira profissional europeia e à disponibilização
generalizada de informação relevante sobre os profissionais e sobre as respetivas sociedades reguladas ou
abrangidas por associações públicas profissionais”.
Atualmente não existem iniciativas nem petições sobre matéria idêntica à aqui em apreço.
3.1 Enquadramento ao nível Europeu e Internacional
No âmbito da União Europeia, a criação, organização e funcionamento das associações públicas
profissionais não é regulada especificamente por qualquer ato legislativo.
Contudo, existem três diretivas, que indiretamente regulam aspetos relacionados com esta matéria, a
destacar:
A Diretiva 2005/36/CE;
A Diretiva 2006/123/CE e
A Diretiva 2000/31/CE.
A legislação comparada é apresentada para Espanha. A Constituição Espanhola assinala no seu artigo
36.º, do Título I, Capítulo II, Secção II, relativa aos direitos e deveres dos cidadãos, que a lei regulará as
peculiaridades próprias do regime jurídico das Ordens Profissionais (Colegios Profesionales) e o exercício das
profissões qualificadas, definindo que a estrutura interna e o funcionamento dos Colegios Profesionales deverá
ser democrática.
Existem ainda outros diplomas legais relativos a matéria atinente às associações profissionais, tais como a
Ley 2/1974, de 13 de fevereiro.
PARTE II – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER
A autora do parecer reserva a sua posição para a discussão da iniciativa legislativa em sessão plenária.
PARTE III – CONCLUSÕES
Tendo em consideração o anteriormente exposto, a Comissão de Segurança Social e Trabalho conclui:
1. O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 87/XII (1.ª), que visa
estabelecer o regime jurídico de criação, organização e funcionamento das associações públicas profissionais.
2. Pretende a presente proposta de lei estabelecer um quadro legal harmonizador que defina os aspetos
relacionados com a criação das associações profissionais e, por isso, “uma revisão aprofundada do regime
jurídico de criação, organização e funcionamento de novas associações públicas profissionais, aprovado pela
Lei n.º 6/2008, de 13 de fevereiro.”
3. Tal como resulta da exposição de motivos visa também “complementar o regime aprovado pela Lei n.º
9/2009, de 4 de março [entretanto alterada pela Lei n.º 41/2012, de 28 de agosto], que transpôs para a ordem
jurídica interna a Diretiva 2005/36/CE, do Parlamento e do Conselho, de 7 de setembro de 2005, relativa ao
reconhecimento das qualificações profissionais, e a Diretiva 2006/100/CE, do Conselho, de 20 de novembro
de 2006, que adapta determinadas diretivas no domínio da livre circulação de pessoas, em virtude da adesão
da Bulgária e da Roménia, estabelecendo o regime aplicável, no território nacional, ao reconhecimento das
qualificações profissionais adquiridas noutro Estado-membro da União Europeia por nacional de Estado-
membro que pretenda exercer, como trabalhador independente ou como trabalhador subordinado, uma
profissão regulada por associação pública profissional não abrangida por regime específico. Em segundo
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lugar, é necessário adequar as associações públicas profissionais e as profissões por aquelas reguladas ao
regime previsto no Decreto-Lei n.º 92/2010, de 26 de julho, que transpôs a Diretiva 2006/123/CE, do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno,
que estabeleceu os princípios e os critérios que devem ser observados pelos regimes de acesso e de
exercício de atividade de serviços na União Europeia. (…) Em terceiro lugar, justifica-se consagrar
expressamente a aplicabilidade às associações públicas profissionais e às profissões por estas reguladas do
regime previsto no Decreto-Lei n.º 7/2004, de 7 de janeiro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 62/2009, de 10 de
março, o qual transpôs para a ordem jurídica interna a Diretiva 2000/31/CE, do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 8 de junho de 2000, relativa a certos aspetos legais dos serviços da sociedade de informação,
em especial do comércio eletrónico, no mercado interno, e, mais recentemente, pela Lei n.º 46/2012, de 29 de
agosto, que transpõe a Diretiva 2009/136/CE, na parte que altera a Diretiva 2002/58/CE, do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 12 de julho, relativa ao tratamento de dados pessoais e à proteção da privacidade
no setor das comunicações eletrónicas, procedendo à primeira alteração à Lei n.º 41/2004, de 18 de agosto, e
à segunda alteração ao Decreto-Lei n.º 7/2004, de 7 de janeiro, conforme mencionado.
4. A proposta de lei em apreço cumpre todos os requisitos constitucionais, legais e regimentais
necessários à sua tramitação;
5. Nos termos regimentais aplicáveis, o presente parecer deverá ser remetido a Sua Excelência a
Presidente da Assembleia da República.
Palácio de S. Bento, 18 de setembro de 2012.
A Deputada Relatora, Clara Marques Mendes — O Presidente da Comissão, José Manuel Canavarro.
Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade.
Nota Técnica
Proposta de Lei n.º 87/XII (1.ª)
Estabelece o regime jurídico de criação, organização e funcionamento das associações públicas
profissionais (GOV)
Data de admissão: 1 de agosto de 2012
Comissão de Segurança Social e Trabalho (10.ª)
Índice
I. ANÁLISE SUCINTA DOS FACTOS, SITUAÇÕES E REALIDADES RESPEITANTES À INICIATIVA
II. APRECIAÇÃO DA CONFORMIDADE DOS REQUISITOS FORMAIS, CONSTITUCIONAIS E
REGIMENTAIS E DO CUMPRIMENTO DA LEI FORMULÁRIO
III. ENQUADRAMENTO LEGAL E DOUTRINÁRIO E ANTECEDENTES
IV. INICIATIVAS LEGISLATIVAS E PETIÇÕES PENDENTES SOBRE A MESMA MATÉRIA
V. CONSULTAS E CONTRIBUTOS
VI. APRECIAÇÃO DAS CONSEQUÊNCIAS DA APROVAÇÃO E DOS PREVISÍVEIS ENCARGOS COM A
SUA APLICAÇÃO
Elaborada por: Susana Fazenda e Maria João Costa (DAC), António Almeida Santos (DAPELN) e Maria Teresa Paulo (DILP).
Data: 17 de setembro de 2012
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I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa
A proposta de lei em apreço deu entrada no dia 27 de julho, foi admitida a 1 de agosto e anunciada em 12
de setembro, tendo baixado a 1 de agosto à Comissão de Segurança Social e Trabalho. Foi designada autora
do parecer a Senhora Deputada Clara Marques Mendes (PSD) na reunião da 10.ª Comissão de 11 de
setembro.
II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do
cumprimento da lei formulário
Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais
A iniciativa é apresentada pelo Governo, nos termos da alínea d) do artigo 197.º da Constituição e do 118.º
do Regimento, que consubstanciam o poder de iniciativa da lei.
Respeita os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 119.º e nas alíneas a), b) e c) do n.º 1 do artigo
124.º do Regimento, relativamente às iniciativas em geral, bem como os previstos no n.º 2 do artigo 123.º do
referido diploma, quanto às propostas de lei em particular. Respeita ainda os limites da iniciativa impostos pelo
Regimento, por força do disposto nos n.ºs 1 e 3 do artigo 120.º.
Verificação do cumprimento da lei formulário
A proposta de lei inclui uma exposição de motivos, em conformidade com o disposto no artigo 13.º da Lei
n.º 74/98, de 11 de novembro (sobre a publicação, a identificação e o formulário dos diplomas), alterada e
republicada pela Lei n.º 42/2007, de 24 de agosto.
Cumpre o disposto no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário, uma vez que tem um título que traduz
sinteticamente o seu objeto [disposição idêntica à da alínea b) do n.º 1 do artigo 124.º do Regimento].
Quanto à entrada em vigor, terá lugar 30 dias após a data da sua publicação, nos termos do artigo 55.º da
proposta, sem prejuízo do disposto nos n.ºs 3 e 5 do artigo 53.º.
III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes~
Enquadramento legal nacional e antecedentes
A Constituição da República Portuguesa (CRP) dispõe que as Associações Públicas são matéria da
exclusiva competência legislativa da Assembleia da República, salvo autorização concedida ao Governo
(alínea s), do n.º 1 do artigo 165.º da CRP. O n.º 4 do artigo 267.º da CRP, relativo à “Estrutura da
Administração”, refere ainda que as «associações públicas só podem ser constituídas para a satisfação de
necessidades específicas, não podem exercer funções próprias das associações sindicais e têm organização
interna baseada no respeito dos direitos dos seus membros e na formação democrática dos seus órgãos».
De acordo com o n.º 1 do artigo 6.º e dos artigos 267.º e 268.º da CRP, é legitimada uma administração
“democraticamente descentralizada” e “participada”. Contudo, a criação de associações públicas só pode ser
realizada visando a satisfação de necessidades específicas, não podendo as mesmas exercer funções
próprias das associações sindicais.
Em Portugal, e como refere o Professor Doutor Vital Moreira1, as funções de regulação e disciplina das
profissões “competem diretamente a uma corporação profissional pública (Ordem, Câmara ou Colégio), para o
efeito dotada dos necessários poderes públicos e sendo em princípio de natureza obrigatória e unitária”. A
1 MOREIRA, Vital – “As ordens profissionais: entre o organismo público e o sindicato” in Revista do Ministério Público, A.
19, n.º 73 (1998), p. 22.
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figura de corporação profissional pública surge em 1926, com a criação da Ordem dos Advogados. Contudo, a
lei orgânica dos sindicatos corporativos só é aprovada em 1933, pelo Decreto-Lei n.º 23050, de 23 de
setembro de 1933, revisto pelo Decreto-Lei n.º 49058 de 14 de junho de 1969.
Com a transição para a democracia, e após a revisão constitucional de 1982, que introduz expressamente
a figura das associações públicas na CRP, foram criadas várias ordens profissionais. Alguma arbitrariedade
nos pedidos de criação de ordens profissionais levou à aprovação, pela Assembleia da República, da Lei n.º
6/2008, de 13 de fevereiro, que estabelece o regime das Associações Públicas Profissionais (cujo artigo 54.º
da proposta de lei em apreço revoga). Através desta lei, estabeleceu-se o regime jurídico de criação,
organização e funcionamento de novas associações públicas profissionais, aplicando-se também às ordens
entretanto criadas e que manifestem vontade de se submeter ao novo regime (n.º 2 do artigo 1.º e artigo 35.º)
e às associações públicas profissionais que forem criadas após a data da sua entrada em vigor e àquelas cujo
processo legislativo de criação se encontrassem em curso à data da sua entrada em vigor.
Assim, determina-se que se consideram associações públicas profissionais as entidades públicas de
estrutura associativa representativas de profissões que devam, cumulativamente, ser sujeitas ao controlo do
respetivo acesso e exercício, à elaboração de normas técnicas e deontológicas específicas e a um regime
disciplinar autónomo (n.º 1 do artigo 2.º), sendo a sua constituição excecional tendo em vista a satisfação de
necessidades específicas, podendo apenas ter lugar quando a regulação da profissão envolver um interesse
público de especial relevo que o Estado não deva prosseguir por si próprio (n.º 2 do artigo 2.º), estipulando
que a sua criação deve ser sempre precedida de um estudo elaborado por entidade de reconhecida
independência e mérito sobre a sua necessidade em termos de realização do interesse público e sobre o seu
impacte sobre a regulação da profissão em causa (n.º 3 do artigo 2.º).
Esta lei refere também, no seu artigo 10.º, que as referidas associações têm a denominação de “Ordem” ou
“Câmara profissional” consoante o exercício esteja condicionado à obtenção prévia de uma habilitação
académica de licenciatura ou superior ou não, que entretanto se tem ajustado às novas regras decorrentes do
Processo de Bolonha no contexto do ensino superior, permitindo que as associações e câmaras profissionais
existentes possam, mediante modificações estatutárias, alterar a sua denominação de “Câmara” para
“Ordem”.
O artigo 6.º da lei em apreço, que regula a criação destas associações, nomeadamente os requisitos de
forma e materiais mínimos, estabelece, no seu n.º 4, que “as associações públicas profissionais são criadas
por tempo indefinido e só podem ser extintas, fundidas ou cindidas nos termos previstos para a sua criação”.
A proposta de lei em apreço propõe “uma revisão aprofundada do regime jurídico de criação, organização e
funcionamento de novas associações públicas profissionais, aprovado pela Lei n.º 6/2008, de 13 de fevereiro
[cujo artigo 54.º da proposta de lei em apreço, como já referido, revoga]. Recorde-se que, na génese desta lei,
encontrava-se o reconhecimento da necessidade de criar um regime-quadro para as novas associações
públicas profissionais. Verifica-se, contudo, que a mesma contém um conjunto de normas que, com benefício
para os cidadãos e para os profissionais, deve ser alargado a todas as associações públicas profissionais”.
A mencionada proposta de lei visa também “complementar o regime aprovado pela Lei n.º 9/2009, de 4 de
março [entretanto alterada pela Lei n.º 41/2012, de 28 de agosto], que transpôs para a ordem jurídica interna a
Diretiva 2005/36/CE, do Parlamento e do Conselho, de 7 de setembro de 2005, relativa ao reconhecimento
das qualificações profissionais, e a Diretiva 2006/100/CE, do Conselho, de 20 de novembro de 2006, que
adapta determinadas diretivas no domínio da livre circulação de pessoas, em virtude da adesão da Bulgária e
da Roménia, estabelecendo o regime aplicável, no território nacional, ao reconhecimento das qualificações
profissionais adquiridas noutro Estado-membro da União Europeia por nacional de Estado-membro que
pretenda exercer, como trabalhador independente ou como trabalhador subordinado, uma profissão regulada
por associação pública profissional não abrangida por regime específico. Em segundo lugar, é necessário
adequar as associações públicas profissionais e as profissões por aquelas reguladas ao regime previsto no
Decreto-Lei n.º 92/2010, de 26 de julho, que transpôs a Diretiva 2006/123/CE, do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno, que estabeleceu os
princípios e os critérios que devem ser observados pelos regimes de acesso e de exercício de atividade de
serviços na União Europeia. (…) Em terceiro lugar, justifica-se consagrar expressamente a aplicabilidade às
associações públicas profissionais e às profissões por estas reguladas do regime previsto no Decreto-Lei n.º
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7/2004, de 7 de janeiro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 62/2009, de 10 de março, o qual transpôs para a ordem
jurídica interna a Diretiva 2000/31/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 8 de junho de 2000, relativa
a certos aspetos legais dos serviços da sociedade de informação, em especial do comércio eletrónico, no
mercado interno, e, mais recentemente, pela Lei n.º 46/2012, de 29 de agosto, que transpõe a Diretiva
2009/136/CE, na parte que altera a Diretiva 2002/58/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de
julho, relativa ao tratamento de dados pessoais e à proteção da privacidade no setor das comunicações
eletrónicas, procedendo à primeira alteração à Lei n.º 41/2004, de 18 de agosto, e à segunda alteração ao
Decreto-Lei n.º 7/2004, de 7 de janeiro, conforme mencionado.
Refira-se, consequentemente, o comunicado do Conselho de Ministros de 18 de julho de 2012, anunciando
a aprovação da proposta de lei em apreço e salientando que esta proposta “visa, por um lado, uma melhor
articulação do regime jurídico das associações públicas profissionais com o sistema de direitos, liberdades e
garantias fixado na Constituição - em especial, com a liberdade de profissão [artigo 47.º, n.º 1, da CRP] - e, por
outro, responder aos compromissos assumidos pelo Estado Português no Memorando de Entendimento sobre
as Condicionalidades de Política Económica, assinado em 17 de maio de 2011. O novo regime procura
estabelecer regras mais claras sobre o acesso e o exercício de profissões reguladas por associações públicas
profissionais, no que diz respeito, por exemplo, à livre prestação de serviços, à liberdade de estabelecimento,
a reservas de atividade, a estágios profissionais, a regimes de incompatibilidades e impedimentos, a
publicidade, à carteira profissional europeia e à disponibilização generalizada de informação relevante sobre
os profissionais e sobre as respetivas sociedades reguladas ou abrangidas por associações públicas
profissionais”.
O Conselho Nacional das Ordens Profissionais (CNOP) disponibiliza uma série de informações com
eventual interesse sobre o caso vertente, disponíveis em http://www.cnop.pt/2012/05/lei-quadro-app/, assim
como a Ordem dos Advogados, cujo Parecer sobre esta proposta de lei pode ser consultado em
http://www.oa.pt/Conteudos/Artigos/detalhe_artigo.aspx?idc=5&idsc=115187&ida=119481, a Ordem dos
Médicos Dentistas, em http://www.omd.pt/noticias/2012/07/projeto-lei-ordens e a Ordem dos Médicos, Seção
Regional do Sul, em http://www.omsul.pt/TabId/109/ArtMID/549/ArticleID/21/Debate-sobre-novo-regime-
jur237dico-das-associa231245es-p250blicas-profissionais.aspx. Por fim, refira-se um artigo, de 2000, do Prof.
Doutor Jorge Bacelar Gouveia sobre “as associações públicas profissionais no direito português”.
No referente a antecedentes parlamentares sobre esta matéria, aluda-se:
O Projeto de Lei 384/X (PS) sobre o Regime das Associações Públicas Profissionais, admitido a 23 de
maio de 2007, que resultou na mencionada Lei n.º 6/2008, de 13 de fevereiro (cujo artigo 54.º da proposta de
lei em apreço revoga), que estabelece o regime das Associações Públicas Profissionais.
Eram ideias fundamentais deste projeto de lei:
Estabelecer os requisitos substantivos e procedimentais da criação de novas associações profissionais
de direito público;
Assegurar os requisitos essenciais da sua organização democrática interna, segundo os princípios da
democracia representativa;
Garantir o exercício da função de supervisão profissional, incluindo a função disciplinar, por um órgão
dotado de condições de independência dentro das associações;
Acautelar a tomada em conta dos interesses dos utentes dos serviços profissionais.
Enquadramento do tema no plano da União Europeia
No âmbito da União Europeia, a criação, organização e funcionamento das associações públicas
profissionais não é regulada especificamente por qualquer ato legislativo. Contudo, existem três diretivas, que
indiretamente regulam aspetos relacionados com esta matéria.
Da Diretiva 2005/36/CE
A Diretiva 2005/36/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de setembro de 2005, consagra a
primeira modernização de conjunto do sistema europeu de reconhecimento das qualificações profissionais,
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com vista a facilitar o estabelecimento e a livre circulação no mercado interno de pessoas que prestam
serviços qualificados2.
Esta diretiva consolida num único ato legislativo as diretivas existentes relativas ao sistema geral de
reconhecimento de diplomas e as diretivas sectoriais relativas às profissões de médico, enfermeiro, dentista,
veterinário, parteira, farmacêutico e arquiteto, mantendo as garantias inerentes aos sistemas de
reconhecimento anteriores3. As modificações introduzidas visam uma liberalização acrescida da prestação de
serviços, uma melhoria da automatização do reconhecimento das qualificações e uma maior flexibilidade nos
procedimentos administrativos pertinentes.
No essencial refira-se que a presente diretiva consagra o princípio do reconhecimento mútuo das
qualificações profissionais para exercício de profissões regulamentadas, estabelecendo as regras relativas ao
reconhecimento das qualificações profissionais que permitem que um cidadão da União Europeia com
qualificações profissionais adquiridas num Estado membro possa, em determinadas condições, ter acesso e
praticar a sua profissão, quer a título independente quer como assalariado, noutro Estado membro4.
Neste quadro define, com base nos critérios de duração, frequência, periodicidade e continuidade da
prestação de serviços, o sistema de reconhecimento de qualificações no âmbito da “livre prestação de
serviços” (Título II) e da “liberdade de estabelecimento” (Titulo III):
–Da Livre prestação de serviços
Em termos gerais refira-se que a presente diretiva estabelece o princípio da livre prestação de serviços sob
o título profissional do Estado membro de origem, subordinado contudo a determinadas condições tendo em
vista a salvaguarda da qualidade dos serviços prestados e a proteção dos consumidores.
Nestas condições prevê “que qualquer nacional comunitário legalmente estabelecido num Estado membro
possa prestar serviços de maneira temporária e ocasional noutro Estado membro sob o título profissional de
origem, sem ter de solicitar o reconhecimento das suas qualificações”, bem como os requisitos exigidos ao
prestador de serviços em caso de deslocação para prestação de serviços da mesma natureza fora do Estado
membro de estabelecimento e as regras aplicáveis, nestes casos, aos controlos efetuados pelo país de
acolhimento.
–Da Liberdade de estabelecimento
No que se refere ao sistema de reconhecimento para efeitos de efetivação da liberdade de
estabelecimento, a presente diretiva define as condições a que está sujeito o reconhecimento das
qualificações profissionais, bem como as regras de aplicação dos mecanismos de reconhecimento, para fins
de estabelecimento permanente noutro Estado membro.
Neste quadro mantém os princípios e as garantias subjacentes aos diferentes mecanismos de
reconhecimento já existentes, nomeadamente o regime geral de reconhecimento das qualificações e os
regimes de reconhecimento automático das qualificações comprovadas pela experiência profissional para
certas atividades industriais, comerciais e das qualificações para profissões específicas - médico, enfermeiro
responsável por cuidados gerais, dentista veterinário, parteira, farmacêutico e arquiteto - com base na
coordenação das condições mínimas de formação.
Entre as modificações introduzidas com vista à simplificação dos regimes atuais, incluem-se relativamente
ao regime geral, a aplicação subsidiária do regime geral a todas as profissões que não são expressamente
2 Para informação detalhada sobre o tema do reconhecimento das qualificações profissionais no mercado interno veja-se a
página da Comissão: http://ec.europa.eu/internal_market/qualifications/index_en.htm 3 A Diretiva n.º 2005/36/CE revoga e substitui numerosas diretivas anteriores sobre o reconhecimento das qualificações
profissionais. Por essa razão, procede-se também à revogação dos diplomas que regulam o reconhecimento das qualificações profissionais, unificando o respetivo regime. Teve-se em conta igualmente as retificações entretanto feitas ao texto da Diretiva e aos respetivos anexos e, bem assim, as alterações introduzidas pelo Regulamento (CE) n.º 1430/2007, de 5 de dezembro de 2007. As referências à União Europeia constantes do diploma são também aplicáveis aos Estados não membros da União Europeia que são signatários do Acordo sobre o Espaço Económico Europeu. Nos termos da Decisão do Comité Misto do EEE N.º 142/2007, de 26 de outubro de 2007, que altera o Anexo VII (Reconhecimento Mútuo de Habilitações Profissionais) e o Protocolo n.º 37 do Acordo EEE. 4 Sobre a aplicação das Diretivas 2005/36/CE e 2006/100/CE no âmbito do Espaço Económico Europeu veja-se a Decisão
do Comité Misto do EEE n.º 142/2007 que altera o Anexo VII (Reconhecimento Mútuo de Habilitações Profissionais) e o Protocolo n.º 37 do Acordo EEE.
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objeto de regras de reconhecimento ou que não sejam abrangidas pelos restantes regimes, o diferente
reagrupamento dos níveis de referência das qualificações para efeitos de reconhecimento dos diplomas, a
possibilidade de as associações profissionais estabelecerem “plataformas comuns” para efeitos de dispensa
de medidas de compensação, quanto ao segundo regime, a redução das categorias de experiência, com base
na duração e forma de experiência profissional e, relativamente ao terceiro, as alterações introduzidas dizem
essencialmente respeito a questões ligadas aos direitos adquiridos no que se refere a determinados títulos de
formação, e às condições de reconhecimento automático de especializações médicas e dentárias.
Saliente-se ainda que a presente diretiva prevê o reforço dos meios de cooperação administrativa entre os
Estados-membros, a fim de melhorar os serviços de informação e aconselhamento aos cidadãos, assim como
a simplificação dos meios de adaptação das regras aplicáveis ao progresso científico e tecnológico5.
Da Diretiva 2006/123/CE
A Diretiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos
serviços no mercado interno estabelece um quadro jurídico geral que pretende facilitar o exercício da liberdade
de estabelecimento dos prestadores de serviços e a livre circulação dos serviços, mantendo simultaneamente
um elevado nível de qualidade dos serviços. Esta diretiva assenta em quatro pilares: facilitar a liberdade de
estabelecimento e a liberdade de prestação de serviços na UE; reforçar os direitos dos destinatários dos
serviços, enquanto utilizadores dos mesmos; promover a qualidade dos serviços; e estabelecer uma
cooperação administrativa efetiva entre os Estados-membros6. Esta Diretiva é aplicável a todos os serviços
prestados mediante contrapartida económica, com exceção das atividades expressamente excluídas.
Neste contexto, prevê um conjunto de medidas relativas, nomeadamente, à simplificação administrativa dos
processos envolvidos na criação de uma atividade de serviço, à eliminação dos obstáculos jurídicos e
administrativos ao desenvolvimento destas atividades, ao reforço dos direitos dos consumidores, enquanto
utilizadores de serviços, e ao estabelecimento de obrigações relativas a uma cooperação administrativa eficaz
entre os Estados-membros.
Quanto à liberdade de estabelecimento dos prestadores noutros Estados-membros, a Diretiva estabelece
um conjunto de obrigações a cumprir pelos Estados-membros em matéria de simplificação administrativa, que
permita facilitar o acesso às atividades de serviços, através da simplificação dos procedimentos e formalidades
envolvidos no acesso a uma atividade de serviços e ao seu exercício. Estas disposições dizem respeito,
nomeadamente, ao estabelecimento de “balcões únicos” (portais da administração pública em linha para as
empresas), ao direito à informação, aos procedimentos por via eletrónica, e ao regime de autorização de
acesso a uma atividade de serviços e ao seu exercício.
Em relação a este último aspeto, saliente-se que a Diretiva prevê que a autorização das autoridades
competentes se deve basear em critérios de não discriminação, de necessidade e de proporcionalidade, bem
como os princípios e regras que devem ser respeitados quanto às condições e procedimentos de autorização
aplicáveis às atividades de serviços, nomeadamente no que se refere à duração da autorização, à seleção
entre vários candidatos, aos procedimentos de autorização, aos requisitos jurídicos que os Estados-membros
não podem impor para condicionar o acesso ao exercício destas atividades, e a avaliação de compatibilidade
de outros requisitos à luz dos princípios da não-discriminação e da proporcionalidade.
No que respeita à liberdade de prestação de serviços, a Diretiva prevê que os Estados-membros devem
assegurar o livre acesso e exercício da atividade no sector dos serviços no seu território, e que devem
respeitar os princípios da não-discriminação, necessidade e proporcionalidade, relativamente à imposição de
requisitos específicos ao acesso ou exercício de atividades de serviços no seu território, estando previstas
derrogações e exceções a estes princípios.
A Diretiva prevê ainda, para além dos direitos dos destinatários dos serviços, dos requisitos a cumprir tendo
em vista ao reforço da qualidade dos serviços, e do incentivo à elaboração de códigos de conduta a nível
5 Uma breve nota para referir que a exposição de motivos da presente proposta de lei menciona a Diretiva n.º 2006/100/CE
do Conselho, de 20 de novembro de 2006, que adapta determinadas diretivas no domínio da livre circulação de pessoas, nomeadamente a Diretiva 2005/36/CE e as diretivas que foram por esta revogadas com efeito a partir de outubro de 2007, em virtude da adesão da Bulgária e da Roménia. 6 Informação detalhada sobre a Diretiva “Serviços” disponível no endereço
http://ec.europa.eu/internal_market/services/services-dir/index_fr.htm
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comunitário neste domínio7, um conjunto de disposições relativas à cooperação administrativa entre os
Estados-membros, nomeadamente em termos de obrigações de assistência mútua e de fiscalização do
cumprimento das suas exigências, em conformidade com as competências de fiscalização previstas no
respetivo direito nacional.
Cumpre igualmente referir que a Comissão, na Nota de Informação ao Conselho de 6 de dezembro de
2010, dá conta do estado e da forma de transposição da presente Diretiva a nível dos Estados-membros, bem
como das opções neles tomadas para efeito da implementação dos princípios e obrigações nela consignados8.
Neste contexto, a Comissão refere que a maior parte dos Estados-membros optou pela adoção de uma lei
única de natureza “horizontal” e que outros, como a França e a Alemanha, optaram por adotar diversos textos
legislativos, tendo todos eles igualmente introduzido alterações e revogações relativamente à legislação
existente, de modo a assegurar a sua adequação à Diretiva em causa9.
Da Diretiva 2006/123/CE
A Diretiva 200/31/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 8 de junho de 2000 relativa a certos
aspetos legais dos serviços da sociedade de informação, em especial do comércio eletrónico, no mercado
interno («Diretiva sobre o comércio eletrónico») visa reforçar a segurança jurídica deste tipo de comércio com
vista a aumentar a confiança dos consumidores. Para o efeito, estabelece um quadro jurídico estável ao
sujeitar os serviços da sociedade da informação aos princípios do mercado interno (livre circulação e liberdade
de estabelecimento) e instaurar um número limitado de medidas harmonizadas.
Esta diretiva abrange todos os serviços da sociedade da informação: serviços entre empresas; serviços
entre empresas e consumidores; serviços sem custos para o beneficiário, em especial os serviços financiados
por receitas publicitárias ou patrocínios; e serviços que permitem efetuar transações eletrónicas em linha. A
diretiva aplica-se, designadamente, aos sectores e atividades seguintes: jornais em linha, bases de dados em
linha, serviços financeiros em linha, serviços profissionais em linha (advogados, médicos, contabilistas,
agentes imobiliários), serviços de lazer eletrónicos (nomeadamente, vídeos a pedido), marketing e publicidade
diretos em linha e serviços de acesso à Internet. Contudo, a diretiva exceciona expressamente determinadas
atividades (elencadas no n.º 5 do artigo 1.º), designadamente as atividades de notariado.
O artigo 3.º prevê que os prestadores de serviços da sociedade da informação (operadores de sítios
Internet, por exemplo) sejam abrangidos pela legislação do Estado-Membro de estabelecimento (regra do país
de origem ou "cláusula de mercado interno"). A diretiva define o local de estabelecimento do prestador, tal
como o local onde o operador exerce efetivamente uma atividade económica, por meio de uma instalação
estável e por um período indeterminado. A regra do país de origem constitui a pedra angular da diretiva ao
estabelecer a segurança e clareza jurídicas necessárias, que permitam aos prestadores de serviços propor os
seus serviços em toda a União Europeia. No entanto, em anexo à diretiva encontra-se um conjunto de
domínios específicos (por exemplo, os direitos de autor ou as obrigações contratuais nos contratos de
consumo), que se encontram excluídos da aplicação desta cláusula.
A diretiva proíbe os Estados-membros de imporem aos serviços da sociedade da informação regimes de
autorização especiais que não sejam aplicáveis a serviços afins fornecidos por outros meios. O facto de fazer
depender a abertura de um sítio Internet de um procedimento de autorização seria, por conseguinte, contrário
à diretiva. No entanto, se a atividade em questão estiver regulamentada, o seu exercício poderá depender de
uma autorização (por exemplo, os serviços bancários e financeiros em linha).
Entre outros aspetos regulados pela diretiva, cumpre referir que os Estados-membros e a Comissão
encorajam a elaboração, a nível europeu, pelas associações ou organizações profissionais, de códigos de
conduta destinados a contribuir para a boa aplicação da diretiva e em respeito pelos princípios do direito
7 Refira-se que no Considerando 114 da Diretiva 2006/123/CE se refere que as “as condições do exercício das atividades
dos agentes imobiliários deverão estar incluídas nestes códigos de conduta”. 8 As Notas de Informação da Comissão previamente apresentadas, bem como outra informação relevante sobre a
transposição da Diretiva 2006/123/CE, podem ser consultadas em http://ec.europa.eu/internal_market/services/services-dir/updates_and_reports_fr.htm. 9 As referências às disposições nacionais de execução da Diretiva 2006/123/CE relativas a setores específicos da
atividade de serviços e os textos das leis “horizontais” adotadas em diversos Estados-Membros estão disponíveis, respetivamente, na base de dados Eur-Lex e na página web da Comissão sobre esta matéria.
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europeu e da sua transparência a nível europeu. As associações de consumidores devem ser implicadas no
processo de elaboração e aplicação desses códigos de conduta como decorre do artigo 16.º.
Por último, a diretiva determina que os Estados-membros asseguram que as respetivas autoridades
competentes disponham de poderes de controlo e de investigação, necessários à eficaz implementação da
diretiva. Os Estados-membros devem assegurar igualmente que as respetivas autoridades cooperem com as
autoridades nacionais dos outros Estados-membros e designem, para esse fim, uma pessoa de contacto cujas
coordenadas comuniquem aos outros Estados-membros e à Comissão (artigo 19.º).
Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para o seguinte país da Europa: Espanha.
Espanha
A Constituição Espanhola assinala no seu artigo 36.º, do Título I, Capítulo II, Secção II, relativa aos direitos
e deveres dos cidadãos, que a lei regulará as peculiaridades próprias do regime jurídico das Ordens
Profissionais (Colegios Profesionales) e o exercício das profissões qualificadas, definindo que a estrutura
interna e o funcionamento dos Colegios Profesionales deverá ser democrática.
A Ley 2/1974, de 13 de fevereiro, dispõe sobre Colegios Profesionales, e de acordo com a legislação das
regiões autónomas sobre a matéria (artigo 2.º da Ley 2/1974, de 13 de fevereiro), de que a seguir
apresentamos dois exemplos:
A Ley 18/1997, de 21 de novembro, de ejercicio de profesiones tituladas y de colegios y consejos
profesionales, regula as ordens profissionais que desenvolvem a sua atuação no âmbito territorial da
Comunidad do País Vasco. O requisito para o exercício da profissão encontra-se previsto no Capítulo II. O
artigo 5.º refere as condições para o exercício das profissões, como sejam a posse do correspondente título
académico universitário ou outro legalmente estabelecido ou reconhecido pelas autoridades competentes
(artigo 2.1.);
A Ley 19/1997, de 11 de julho, de Colegios Profesionalesde la Comunidad de Madrid, no ponto 1, do
artigo 3.º assinala que a inscrição na Ordem é um requisito indispensável para o exercício da profissão. Não
obstante, poderão exercer a respetiva profissão no território da Comunidad de Madrid, os profissionais
incorporados nos Colegios Profesionales de outras Comunidades em razão do seu domicílio único e principal,
e nos termos e com as exceções estabelecidas na legislação estatal. Quem estiver em posse das habilitações
requeridas e reúna os requisitos estabelecidos nos correspondentes Estatutos tem direito a ser admitido no
Colegio Profesional correspondente.
IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
Efetuada uma pesquisa à base de dados do processo legislativo e da atividade parlamentar, verificou-se
que, neste momento, não existem quaisquer iniciativas legislativas nem petições versando sobre idêntica
matéria.
V. Consultas e contributos
Consultas facultativas
A Comissão competente pode promover, em sede de especialidade, a audição do CNOP (Conselho
Nacional das Ordens Profissionais), que congrega as seguintes 14 ordens profissionais:
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Câmara dos Solicitadores
Ordem dos Advogados
Ordem dos Arquitetos
Ordem dos Biólogos
Ordem dos Economistas
Ordem dos Enfermeiros
Ordem dos Engenheiros
Ordem dos Farmacêuticos
Ordem dos Médicos
Ordem dos Médicos Dentistas
Ordem dos Médicos Veterinários
Ordem dos Notários
Ordem dos Psicólogos
Ordem dos Revisores Oficiais de Contas
O CNOP não integra a Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, a Ordem dos Engenheiros Técnicos e a
Ordem dos Nutricionistas.
Pareceres / contributos enviados pelo Governo
O anteprojeto da proposta de lei ora em apreço, aprovado em reunião de Conselho de Ministros, de 19 de
abril de 2012, esteve em consulta pública, no portal do Governo, por um período de 30 dias. Na altura, os
interessados puderam enviar os respetivos contributos para o endereço de correio eletrónico: lei-
quadro_APP@mee.gov.pt, até 24 de maio de 2012.
O Governo remeteu à Comissão de Segurança Social e Trabalho, a sua solicitação, 44 contributos
recebidos de entidades diversas e de associações públicas profissionais, já distribuídos aos Deputados da 10.ª
Comissão.
VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação
Em face da informação disponibilizada não é possível quantificar eventuais encargos resultantes da
aprovação da presente iniciativa.
A Divisão de Redação e Apoio Audiovisual.