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Quinta-feira, 11 de outubro de 2012 II Série-A — Número 13
XII LEGISLATURA 2.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2012-2013)
S U M Á R I O
Projetos de lei [n.os
38, 168, 211 e 273/XII (1.ª) e 286, 287, 288 e 300/XII (2.ª)]:
N.º 38/XII (1.ª) (Altera o Decreto-Lei n.º 141/89, de 28 de abril, repondo a legalidade na relação de trabalho dos ajudantes familiares): — Parecer da Comissão de Segurança Social e Trabalho e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.
N.º 168/XII (1.ª) (Revê o regime laboral dos ajudantes familiares): — Vide projeto de lei n.º 38/XII (1.ª).
N.º 211/XII (1.ª) (Revê o regime laboral das amas): — Parecer da Comissão de Segurança Social e Trabalho e notas técnicas elaboradas pelos serviços de apoio.
N.º 273/XII (1.ª) (Altera o regime jurídico das amas de creche familiar permitindo a estas trabalhadoras a falso recibo verde o acesso a contratos de trabalho): — Vide projeto de lei n.º 211/XII (1.ª).
N.º 286/XII (2.ª) (Altera a Lei-Quadro do Sistema de Informações da República Portuguesa em matéria de acesso a documentos): — Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e notas técnicas elaboradas pelos serviços de apoio.
N.º 287/XII (2.ª) (Altera a Lei-Quadro do Sistema de Informações da República Portuguesa, reforçando as competências da Comissão de Fiscalização de Dados do SIRP nos casos de recolha ilegítima de informação por parte dos Serviços de Informações): — Vide projeto de lei n.º 286/XII (2.ª).
N.º 288/XII (2.ª) (Altera a Lei-Quadro do Sistema de Informações da República Portuguesa, consagrando o "período de nojo" para os seus dirigentes e funcionários com especiais responsabilidades): — Vide projeto de lei n.º 286/XII (2.ª).
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N.º 300/XII (2.ª) (Determina o princípio do englobamento das mais-valias em IRS): — Parecer da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. Propostas de resolução [n.
os 42, 43/XII (1.ª) e 47/XII (2.ª)]:
N.o 42/XII (1.ª) (Aprova o Acordo Intercalar para um Acordo
de Parceria Económica entre a Comunidade Europeia e os seus Estados-membros, por um lado, e a Parte África Central, por outro, assinado em Iaundé, em 15 de janeiro de 2009, e em Bruxelas em 22 de janeiro de 2009): — Parecer da Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas
N.º 43/XII (1.ª) (Aprova o Protocolo Facultativo à Convenção contra a Tortura e outras Penas ou Tratamentos Cruéis, Desumanos ou Degradantes, adotado pela Assembleia Geral das Nações Unidas, em Nova Iorque, em 18 de dezembro de 2002): — Parecer da Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas.
N.o 47/XII (2.ª) (Aprova o Protocolo Facultativo ao Pacto
Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais, adotado pela Assembleia Geral das Nações Unidas, em Nova Iorque, a 10 de dezembro de 2008) — Parecer da Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas.
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PROJETO DE LEI N.º 38/XII (1.ª)
(ALTERA O DECRETO-LEI N.º 141/89, DE 28 DE ABRIL, REPONDO A LEGALIDADE NA RELAÇÃO DE
TRABALHO DOS AJUDANTES FAMILIARES)
PROJETO DE LEI N.º 168/XII (1.ª)
(REVÊ O REGIME LABORAL DOS AJUDANTES FAMILIARES)
Parecer da Comissão de Segurança Social e Trabalho e nota técnica elaborada pelos serviços de
apoio
Parecer da Comissão de Segurança Social e Trabalho
ÍNDICE
PARTE I – CONSIDERANDOS
1. Nota introdutória
2. Objeto, motivação e conteúdo da iniciativa
3. Enquadramento legal, doutrinário e antecedentes
3.1. Enquadramento Internacional
PARTE II – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER
PARTE III – CONCLUSÕES
PARTE IV – ANEXOS
PARTE I – CONSIDERANDOS
1. Nota introdutória
Os Projetos de Lei n.os
38/XII (1.ª) da autoria do Bloco de Esquerda e 168/XII (1.ª) da autoria do Partido
Comunista Português visam a alteração do Decreto-Lei n.º 141/89, de 21 de abril.
Os referidos projetos de lei baixaram à Comissão de Segurança Social e Trabalho a 12 de agosto de 2011,
o primeiro, e a 10 de fevereiro de 2012, o segundo, e em virtude da identidade do objeto foi a signatária
nomeada autora dos pareceres relativos às duas iniciativas.
O Projeto de Lei n.º 38/XII (1.ª) é apresentado pelo Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda, nos
termos dos artigos 167.º da Constituição e do 118.º do Regimento, que consubstanciam o poder de iniciativa
da lei. Trata-se de um poder dos deputados, por força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da Constituição
e na alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do Regimento, bem como dos grupos parlamentares, por força do disposto
na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição e da alínea f) do artigo 8.º do Regimento. É subscrito por
oito Deputados, respeitando os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 119.º e nas alíneas a), b) e c) do
n.º 1 do artigo 124.º do Regimento, relativamente às iniciativas em geral, bem como os previstos no n.º 1 do
artigo 123.º do referido diploma, quanto aos projetos de lei em particular. Respeita ainda os limites da iniciativa
impostos pelo Regimento, por força do disposto nos n.os
1 e 3 do artigo 120.º.
O Projeto de Lei n.º 168/XII (1.ª) é apresentado por oito Deputados do Grupo Parlamentar do Partido
Comunista Português, nos termos da alínea b) do artigo 156.º e do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição, e da
alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º e do artigo 118.º do Regimento. Toma a forma de projeto de lei, nos termos do
n.º 1 do artigo 119.º do Regimento, mostra-se redigido sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz
sinteticamente o seu objeto principal, e é precedido de uma breve exposição de motivos, cumprindo assim os
requisitos formais dos projetos de lei previstos no n.º 1 do artigo 124.º do Regimento. Não infringe a
Constituição ou os princípios nela consignados e define concretamente o sentido das modificações a introduzir
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na ordem legislativa, respeitando assim, também, os limites que condicionam a admissão das iniciativas
previstos no n.º 1 do artigo 120.º do Regimento.
O artigo 4.º desta iniciativa, prevendo que a mesma, em caso de aprovação, entra em vigor “no primeiro dia
após a publicação do Orçamento do Estado posterior à sua publicação”, permite ultrapassar o limite imposto
pelo n.º 2 do artigo 120.º do Regimento, que impede a apresentação de iniciativas que “envolvam, no ano
económico em curso, aumento das despesas ou diminuição das receitas do Estado previstas no Orçamento”
(princípio consagrado no n.º 2 do artigo 167.º da Constituição e conhecido pela designação de “lei-travão”).
A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 42/2007, de 24 de agosto, adiante
designada como lei formulário, prevê um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário
dos diplomas que são relevantes em caso de aprovação das iniciativas legislativas e que importa ter presentes
no decurso da especialidade em Comissão e, em especial, no momento da redação final.
O Projeto de Lei n.º 38/XII (BE) inclui uma exposição de motivos e cumpre o disposto no n.º 2 do artigo 7.º
da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, uma vez que tem um título que traduz sinteticamente o seu objeto.
Porém, nos termos do n.º 1 do artigo 6.º da mesma lei, “Os diplomas que alterem outros devem indicar o
número de ordem da alteração introduzida e, caso tenha havido alterações anteriores, identificar aqueles
diplomas que procederam a essas alterações, ainda que incidam sobre outras normas”.
Pelo que, através da consulta da base Digesto (Presidência do Conselho de Ministros), verificou-se que o
Decreto-Lei n.º 141/89, de 28 de abril, que “Define o regime jurídico e de proteção social dos ajudantes
familiares”, sofreu até à data uma única modificação: foi revogado o n.º 2 do seu artigo 16.º pelo Decreto-Lei
n.º 328/93, de 25 de setembro, que, por sua vez, foi revogado pela Lei n.º 110/2009, de 16 de setembro
(Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social).
Por esse motivo, entende-se e por isso se propõe que o título da iniciativa passe a ser o seguinte: “Procede
à segunda alteração ao Decreto-Lei n.º 141/89, de 28 de abril, repondo a legalidade na relação de trabalho
dos ajudantes familiares”.
Quanto à entrada em vigor da iniciativa, em caso de aprovação, terá lugar 30 dias após a sua publicação,
nos termos do artigo 5.ºdo projeto de lei. Contudo, e, porque, em caso de aprovação, a iniciativa poderá
implicar custos, entende-se que deverá ser efetuada a alteração da norma relativa à entrada em vigor por
forma a que se verifique coincidência entre a entrada em vigor e a aprovação do Orçamento do Estado
posterior à sua publicação.
No caso do Projeto de Lei n.º 168/XII (1.ª) (PCP), e atentas as considerações supra, entende-se e propõe-
se que o título passe a ser o seguinte: “Revê o regime laboral dos ajudantes familiares, procedendo à segunda
alteração ao Decreto-Lei n.º 141/89, de 28 de abril”.
A entrada em vigor da iniciativa está em conformidade com o previsto no n.º 1 do artigo 2.º da lei
formulário, que prevê que os atos legislativos “entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso
algum, o início da vigência verificar-se no próprio dia da publicação”.
Na presente fase do processo legislativo as iniciativas em apreço não nos parecem suscitar quaisquer
outras questões em face da lei formulário.
Foi promovida a consulta pública, tendo sido enviados contributos da CGTP-IN, que se pronunciou em
sentido favorável, quer quanto ao Projeto de Lei n.º 38/XII (1.ª) (BE) quer quanto ao Projeto de Lei n.º 168/XII
(1.ª) (PCP).
2. Objeto, motivação e conteúdo da iniciativa
Refere a exposição de motivos do Projeto de Lei n.º 38/XII (1.ª) (BE) que “Os ajudantes familiares prestam
apoio social a famílias e indivíduos que se encontram em situação de enorme isolamento, dependência e/ou
marginalização social, nomeadamente idosos, pessoas com deficiência, e sem abrigo.” Assim, e como se lê na
mencionada exposição de motivos, visa “o presente diploma repor a legalidade contratual para estes
trabalhadores efetivos das Instituições de Suporte”.
Entendem os subscritores da iniciativa que os ajudantes familiares se encontram nas situações definidas
no artigo 12.º do Código do Trabalho, pelo que são falsos trabalhadores independentes.
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Com efeito, através da alteração dos artigos 10.º, 14.º e 16.º e da revogação dos artigos 9.º, 13.º, 15.º e
17.º, do Decreto-Lei n.º 141/89, de 28 de abril, o BE propõe que sejam considerandos trabalhadores efetivos
das instituições de suporte, com direito à celebração de um contrato de trabalho, quer ao abrigo do regime do
Código do Trabalho, quer ao abrigo do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, e enquadrados
no regime de segurança social dos trabalhadores por conta de outrem.
O Projeto de Lei n.º 168/XII (1.ª) (PCP) pretende a revisão do regime laboral dos ajudantes familiares,
através da alteração dos artigos 9.º, 10.º, 14.º e 16.º e da revogação dos artigos 13.º, 15.º e 17.º, do Decreto-
Lei n.º 141/89, de 28 de abril.
Refere o projeto de lei em causa que “estes trabalhadores enquadram-se no regime dos trabalhadores
dependentes uma vez que a atividade é realizada em local pertencente ao seu beneficiário ou por ele
determinado; os equipamentos e instrumentos de trabalho utilizados pertencem ao beneficiário da atividade; o
prestador de atividade observa horas de início e de termo da prestação, determinadas pelo beneficiário da
mesma; é paga, com determinada periodicidade, uma quantia certa ao prestador de atividade, como
contrapartida da mesma; todos estes fatores presunções da existência de um verdadeiro contrato de trabalho
nos termos do artigo 12.º do Código do Trabalho”.
Ainda segundo o referido projeto de lei do PCP, a estes trabalhadores estão a ser negados vários direitos
na sequência do atual regime em vigor e aplicável.
3. Enquadramento legal e antecedentes
O Decreto-Lei n.º 141/89, de 28 de abril, cujas iniciativas legislativas em apreciação visam alterar, define o
regime jurídico e de proteção social dos ajudantes familiares, os quais ficam enquadrados no regime de
segurança social dos trabalhadores independentes.
“Este diploma estabelece o tipo de relação jurídica que deve existir entre o ajudante familiar e a instituição
responsável pela resposta social – seja ela pública ou privada – e ainda os direitos e deveres de ambas as
partes decorrentes dessa relação, nomeadamente no que se refere às formas de remuneração e à proteção
social dos ajudantes familiares. Por outro lado, vem também fixar o tipo de formação que deve ser ministrada a
quem vai desempenhar a missão de prestar cuidados e realizar tarefas normalmente da responsabilidade dos
membros de uma família, bem como regular a forma como a atividade deverá ser desenvolvida”, tal como se
pode ler na nota técnica anexa.
Deste modo, e atento o disposto no artigo 2.º do referido decreto-lei, os ajudantes familiares são pessoas
que, em articulação com instituições de suporte prestam serviços domiciliários imprescindíveis à normalidade
da vida da família nos casos em que os mesmos serviços não possam ser prestados pelos seus membros.
Consagra ainda o referido diploma legal que os ajudantes familiares, no âmbito do exercício da sua
atividade, estão subordinados ao contrato de prestação de serviços, contrato esse que deve ser escrito e
assinado por ambas as partes interessadas e onde se deverá estabelecer o período previsto para a sua
vigência e as condições determinantes da sua renovação.
De acordo com o diploma legal em vigor, com a celebração deste contrato os ajudantes familiares não
adquirem a qualidade de empregado, funcionário ou agente das instituições de suporte.
Estabelece o Código Civil que o “contrato de prestação de serviço é aquele em que uma das partes se
obriga a proporcionar à outra certo resultado do seu trabalho intelectual ou manual, com ou sem retribuição” –
artigo 1154.º.
Já no que diz respeito ao contrato de trabalho, o atual Código do Trabalho estabelece que contrato de
trabalho é aquele pelo qual uma pessoa singular se obriga, mediante retribuição, a prestar a sua atividade a
outra ou outras pessoas, no âmbito de organização e sob a autoridade destas - artigo 11.º. Por seu lado,
estabelece o artigo 12.º do Código do Trabalho a presunção de contrato de trabalho.
E, no que diz respeito ao contrato de trabalho em funções públicas, este está sujeito às normas aprovadas
pela Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro, que aprovou o Regime do Contrato de Trabalho em Funções
Públicas (RCTFP) e respetivo Regulamento e às normas contidas na Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro,
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(texto consolidado), que estabelece os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos
trabalhadores que exercem funções públicas.
Relativamente ao regime jurídico e de proteção social dos ajudantes familiares aprovado pelo Decreto-Lei
n.º 141/89, de 28 de abril, foram apresentadas em anteriores legislaturas as seguintes iniciativas:
– Projeto de Lei n.º 549/XI (2.ª) (BE) – Altera o Decreto-Lei n.º 141/89, de 28 de abril, repondo a legalidade
na relação de trabalho dos ajudantes familiar. Em 19.06.2011 a iniciativa caducou, após apreciação pública
(19.03.2011 a 18.04.2011);
– Projeto de Lei n.º 516/XI (2.ª) (PCP) – Revê o regime laboral dos ajudantes familiares. Em 19.06.2011 a
iniciativa caducou, após apreciação pública (02.03.2011 a 31.03.2011).
3.1. Enquadramento Internacional
O estudo comparado foi efetuado ao nível de Espanha, França e Itália, países onde existem normas sobre
a temática dos “ajudantes familiares”.
PARTE II – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER
A autora do parecer reserva a sua posição para a discussão das iniciativas legislativas em sessão plenária.
PARTE III – CONCLUSÕES
Tendo em consideração o anteriormente exposto, a Comissão de Segurança Social e Trabalho conclui:
1. Os Projetos de Lei n.os
38/XII (1.ª) da autoria do Bloco de Esquerda e 168/XII (1.ª) da autoria do Partido
Comunista Português visam a alteração do Decreto-Lei n.º 141/89, de 21 de abril.
2. Assim, o Projeto de Lei n.º 38/XII que “Altera o Decreto-Lei nº 141/89, de 28 de Abril, repondo a
legalidade na relação de trabalho dos ajudantes familiares” propõe que, através da alteração dos artigos
10.º, 14.º e 16.º e da revogação dos artigos 9.º, 13.º, 15.º e 17.º, do citado diploma legal, sejam
considerandos trabalhadores efetivos das instituições de suporte, com direito à celebração de um
contrato de trabalho, quer ao abrigo do regime do Código do Trabalho, quer ao abrigo do Regime do
Contrato de Trabalho em Funções Públicas, e enquadrados no regime de segurança social dos
trabalhadores por conta de outrem, pois, segundo refere a exposição de motivos “…são falsos
trabalhadores independentes e, logo, têm direito a um contrato de trabalho nos termos da lei”.
3. O Projeto de Lei n.º 168/XII (1.ª) (PCP), com o título “Revê o regime laboral dos ajudantes familiares”,
através da alteração dos artigos 9.º, 10.º, 14.º e 16.º e da revogação dos artigos 13.º, 15.º e 17.º, do
Decreto-Lei n.º 141/89, de 28 de abril, propõe o enquadramento dos ajudantes familiares no regime dos
trabalhadores dependentes uma vez que, refere a exposição de motivos, “a atividade é realizada em
local pertencente ao seu beneficiário ou por ele determinado; os equipamentos e instrumentos de
trabalho utilizados pertencem ao beneficiário da atividade; o prestador de atividade observa horas de
início e de termo da prestação, determinadas pelo beneficiário da mesma; é paga, com determinada
periodicidade, uma quantia certa ao prestador de atividade, como contrapartida da mesma; todos estes
fatores presunções da existência de um verdadeiro contrato de trabalho nos termos do artigo 12.º do
Código do Trabalho”.
4. Nos termos do n.º 1 do artigo 6.º da denominada lei formulário “Os diplomas que alterem outros devem
indicar o número de ordem da alteração introduzida e, caso tenha havido alterações anteriores,
identificar aqueles diplomas que procederam a essas alterações, ainda que incidam sobre outras
normas”, pelo que, tendo o diploma em causa sofrido já modificações propõe-se que o título da iniciativa
– Projeto de Lei n.º 38/XII (1.ª) (BE) – passe a ser o seguinte: “Procede à segunda alteração ao Decreto-
Lei n.º 141/89, de 28 de abril, repondo a legalidade na relação de trabalho dos ajudantes familiares”.
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5. Quanto à entrada em vigor da iniciativa, em caso de aprovação, terá lugar 30 dias após a sua
publicação, nos termos do artigo 5.º do projeto de lei. Contudo e, porque, em caso de aprovação, a
iniciativa poderá implicar custos, entende-se que deverá ser efetuada a alteração da norma relativa à
entrada em vigor por forma a que se verifique coincidência entre a entrada em vigor e a aprovação do
Orçamento do Estado posterior à sua publicação.
6. No seguimento do que se referiu supra, propõe-se que o título do Projeto de Lei n.º 168/XII (1.ª) (PCP)
passe a ser o seguinte: “Revê o regime laboral dos ajudantes familiares, procedendo à segunda
alteração ao Decreto-Lei n.º 141/89, de 28 de abril”.
7. No demais, os projetos de lei em causa cumprem todos os requisitos constitucionais, legais e
regimentais necessários à sua tramitação.
8. Pelo exposto, nos termos regimentais aplicáveis, o presente parecer deverá ser remetido a S. Ex.ª a
Presidente da Assembleia da República.
Palácio de S. Bento,10 de novembro de 2012.
A Deputada Autora do Parecer, Clara Marques Mendes — O Presidente da Comissão, José Manuel
Canavarro.
Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade.
PARTE IV – ANEXOS
Nota Técnica.
Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 38/XII (1.ª) (BE) – Altera o Decreto-Lei n.º 141/89, de 28 de abril, repondo a
legalidade na relação de trabalho dos ajudantes familiares
Data de admissão: 12 de setembro de 2011
Projeto de Lei n.º 168/XII (1.ª) (PCP) – Revê o regime laboral dos ajudantes familiares
Data de admissão: 10 de fevereiro de 2012
Comissão de Segurança Social e Trabalho (10.ª)
Índice
I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa
II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do cumprimento da
lei formulário
III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes
IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
V. Consultas e contributos
VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação
Elaborada por: Susana Fazenda (DAC), Paula Granada e José Luís Tomé (BIB), António Almeida Santos e Ana Paula Bernardo (DAPLEN), Filomena Romano de Castro, Fernando Bento Ribeiro e Teresa Meneses (DILP)
Data: 20 de setembro de 2012
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I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa
Os projetos de lei em apreço, que são, respetivamente, da iniciativa do Bloco de Esquerda e do Partido
Comunista Português, que alteram o Decreto-Lei n.º 141/89, de 21 de abril, baixaram à Comissão de
Segurança Social e Trabalho a 12 de agosto de 2011, o primeiro, e a 10 de fevereiro de 2012, o segundo,
tendo sido designada autora do parecer a Sr.ª Deputada Clara Marques Mendes (PSD) em virtude da
identidade do objeto das iniciativas legislativas em causa. A respetiva discussão na generalidade, em Plenário,
foi agendada para o dia 11 de outubro.
Os ajudantes familiares prestam apoio social a famílias e indivíduos que se encontram em situação de
enorme isolamento, dependência e/ou marginalização social, nomeadamente idosos, pessoas com deficiência,
e sem abrigo. No caso do Projeto de Lei n.º 38/XII (1.ª) (BE), em ordem a repor a legalidade contratual para
os ajudantes familiares, enquanto falsos trabalhadores independentes, através da alteração dos artigos 10.º,
14.º e 16.º e da revogação dos artigos 9.º, 13.º, 15.º e 17.º, do Decreto-Lei n.º 141/89, de 28 de abril, o BE
propõe que sejam considerandos trabalhadores efetivos das instituições de suporte, com direito à celebração
de um contrato de trabalho, quer ao abrigo do regime do Código do Trabalho, quer ao abrigo do Regime do
Contrato de Trabalho em Funções Públicas, e enquadrados no regime de segurança social dos trabalhadores
por conta de outrem.
No caso do Projeto de Lei n.º 168/XII (1.ª) (PCP), através da alteração dos artigos 9.º, 10.º, 14.º e 16.º e
da revogação dos artigos 13.º, 15.º e 17.º, do Decreto-Lei n.º 141/89, de 28 de abril, o PCP propõe o
enquadramento dos ajudantes familiares no regime dos trabalhadores dependentes uma vez que a atividade é
realizada em local pertencente ao seu beneficiário ou por ele determinado; os equipamentos e instrumentos de
trabalho utilizados pertencem ao beneficiário da atividade; o prestador de atividade observa horas de início e
de termo da prestação, determinadas pelo beneficiário da mesma; é paga, com determinada periodicidade,
uma quantia certa ao prestador de atividade, como contrapartida da mesma; todos estes fatores presunções
da existência de um verdadeiro contrato de trabalho nos termos do artigo 12.º do Código do Trabalho.
Em consequência, os ajudantes familiares passarão a ter direito a férias, subsídio de férias e de natal,
descontos para a segurança social com garantia de proteção nas diversas eventualidades previstas para os
trabalhadores por conta de outrem.
II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do
cumprimento da lei formulário
Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais
O Projeto de Lei n.º 38/XII (1.ª) é apresentado pelo Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda, nos termos
do artigo 167.º da Constituição e do 118.º do Regimento, que consubstanciam o poder de iniciativa da lei.
Trata-se de um poder dos deputados, por força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da Constituição e na
alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do Regimento, bem como dos grupos parlamentares, por força do disposto na
alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição e da alínea f) do artigo 8.º do Regimento.
É subscrito por oito Deputados, respeitando os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 119.º e nas
alíneas a), b) e c) do n.º 1 do artigo 124.º do Regimento, relativamente às iniciativas em geral, bem como os
previstos no n.º 1 do artigo 123.º do referido diploma, quanto aos projetos de lei em particular. Respeita ainda
os limites da iniciativa impostos pelo Regimento, por força do disposto nos n.ºs 1 e 3 do artigo 120.º.
O Projeto de Lei n.º 168/XII (1.ª) é apresentado por oito Deputados do Grupo Parlamentar do Partido
Comunista Português, nos termos da alínea b) do artigo 156.º e do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição, e da
alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º e do artigo 118.º do Regimento. Toma a forma de projeto de lei, nos termos do
n.º 1 do artigo 119.º do Regimento, mostra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz
sinteticamente o seu objeto principal, e é precedida de uma breve exposição de motivos, cumprindo assim os
requisitos formais dos projetos de lei previstos no n.º 1 do artigo 124.º do Regimento. Não infringe a
Constituição ou os princípios nela consignados e define concretamente o sentido das modificações a introduzir
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na ordem legislativa, respeitando assim, também, os limites que condicionam a admissão das iniciativas
previstos no n.º 1 do artigo 120.º do Regimento.
O artigo 4.º desta iniciativa, prevendo que a mesma, em caso de aprovação, entra em vigor “no primeiro dia
após a publicação do Orçamento do Estado posterior à sua publicação”, permite ultrapassar o limite imposto
pelo n.º 2 do artigo 120.º do Regimento, que impede a apresentação de iniciativas que “envolvam, no ano
económico em curso, aumento das despesas ou diminuição das receitas do Estado previstas no Orçamento”
(princípio consagrado no n.º 2 do artigo 167.º da Constituição e conhecido pela designação de “lei-travão”).
Verificação do cumprimento da lei formulário
A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 42/2007, de 24 de agosto, adiante
designada como lei formulário, prevê um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário
dos diplomas que são relevantes em caso de aprovação das iniciativas legislativas e que importa ter presentes
no decurso da especialidade em Comissão e, em especial, no momento da redação final.
O Projeto de Lei n.º 38/XII (BE) inclui uma exposição de motivos e cumpre o disposto no n.º 2 do artigo 7.º
da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro (lei formulário), uma vez que tem um título que traduz sinteticamente o
seu objeto [disposição idêntica à da alínea b) do n.º 1 do artigo 124.º do Regimento].
Porém, nos termos do n.º 1 do artigo 6.º da mesma lei, “Os diplomas que alterem outros devem indicar o
número de ordem da alteração introduzida e, caso tenha havido alterações anteriores, identificar aqueles
diplomas que procederam a essas alterações, ainda que incidam sobre outras normas”.
Através da consulta da base Digesto (Presidência do Conselho de Ministros), verificou-se que o Decreto-
Lei n.º 141/89, de 28 de abril, que “Define o regime jurídico e de proteção social dos ajudantes familiares”,
sofreu até à data uma única modificação: foi revogado o n.º 2 do seu artigo 16.º pelo Decreto-Lei n.º 328/93,
de 25 de setembro, que, por sua vez, foi revogado pela Lei n.º 110/2009, de 16 de setembro (Código dos
Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social.
Assim, sugere-se que o título da iniciativa passe a ser o seguinte: “Procede à segunda alteração ao
Decreto-Lei n.º 141/89, de 28 de abril, repondo a legalidade na relação de trabalho dos ajudantes familiares”.
Quanto à entrada em vigor da iniciativa, em caso de aprovação, terá lugar 30 dias após a sua publicação,
nos termos do artigo 5.º do projeto de lei1.
No caso do Projeto de Lei n.º 168/XII (1.ª) (PCP), atentos os considerandos feitos, em caso de aprovação,
propõe-se que o seu título passe a ser o seguinte: “Revê o regime laboral dos ajudantes familiares,
procedendo à segunda alteração ao Decreto-Lei n.º 141/89, de 28 de abril”.
A entrada em vigor da iniciativa está em conformidade com o previsto no n.º 1 do artigo 2.º da lei
formulário, que prevê que os atos legislativos “entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso
algum, o início da vigência verificar-se no próprio dia da publicação”.
Na presente fase do processo legislativo as iniciativas em apreço não nos parecem suscitar quaisquer
outras questões em face da lei formulário.
III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes
Enquadramento legal nacional e antecedentes
O Decreto-Lei n.º 141/89, de 28 de abril2 define o regime jurídico e de proteção social dos ajudantes
familiares, os quais ficam enquadrados no regime de segurança social dos trabalhadores independentes.
1 Porém, uma vez que, em caso de aprovação, a iniciativa poderá implicar custos, e em obediência ao disposto no n.º 2 do artigo 167.º da
Constituição (com correspondência no n.º 2 do artigo 120.º do RAR), sugere-se a alteração da norma de vigência no sentido de se fazer coincidir a entrada em vigor com a aprovação do OE posterior à sua publicação. 2 O Decreto-Lei n.º 328/93, de 25 de setembro, que revogou o n.º 2 do artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 141/89, de 28 de abril, encontra-se
revogado pela Lei n.º 110/2009, de 16 de setembro (Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social).
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No âmbito da ação social exercida pelo sistema de segurança social, vem este diploma estabelecer o tipo
de relação jurídica que deve existir entre o ajudante familiar e a instituição responsável pela resposta social –
seja ela pública ou privada – e ainda os direitos e deveres de ambas as partes decorrentes dessa relação,
nomeadamente no que se refere às formas de remuneração e à proteção social dos ajudantes familiares. Por
outro lado, vem também fixar o tipo de formação que deve ser ministrada a quem vai desempenhar a missão
de prestar cuidados e realizar tarefas normalmente da responsabilidade dos membros de uma família, bem
como regular a forma como a atividade deverá ser desenvolvida.
Nos termos do artigo 2.º do referido decreto-lei, os ajudantes familiares são pessoas que, em articulação
com instituições de suporte (Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, instituições particulares de solidariedade
social, e subsidiariamente os centros regionais de segurança social e os serviços das regiões autónomas bem
como outras entidades públicas ou organizações não governamentais), prestam serviços domiciliários
imprescindíveis à normalidade da vida da família nos casos em que os mesmos serviços não possam ser
prestados pelos seus membros.
De acordo com o artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 141/89, de 28 de abril, os ajudantes familiares, no âmbito do
exercício da sua atividade, estão subordinados ao contrato de prestação de serviços. Este contrato deve
constar de documento escrito e assinado por ambas as partes interessadas, onde se estabeleça o período
previsto para a sua vigência e as condições determinantes da sua renovação. O mesmo artigo também
determina que pela celebração do contrato os ajudantes familiares não adquirem a qualidade de empregado,
funcionário ou agente das instituições de suporte.
O Código Civil estabelece no seu artigo 1154.º que o “contrato de prestação de serviço é aquele em que
uma das partes se obriga a proporcionar à outra certo resultado do seu trabalho intelectual ou manual, com ou
sem retribuição.”
No que diz respeito ao contrato de trabalho, o atual Código do Trabalho (Lei n.º 7/2009, de 12 de fevereiro,
retificada pela Declaração de Retificação n.º 21/2009, de 18 de março, alterada e regulamentada pelas Leis
n.os
105/2009, de 14 de setembro, 53/2011, de 14 de outubro, 23/2012, de 25 de junho, e 47/2012, de 29 de
agosto), estabelece que contrato de trabalho é aquele pelo qual uma pessoa singular se obriga, mediante
retribuição, a prestar a sua atividade a outra ou outras pessoas, no âmbito de organização e sob a autoridade
destas (artigo 11.º).
A Dr.ª Paula Quintas e o Dr. Helder Quintas3 referem que a distinção entre o contrato de trabalho e o
contrato de prestação de serviços assenta em dois elementos essenciais: o objeto do contrato (prestação de
atividade ou obtenção de um resultado); e o relacionamento entre as partes (subordinação ou autonomia). O
contrato de trabalho tem como objetivo a prestação de uma atividade e, como elemento típico e distintivo, a
subordinação jurídica do trabalhador, traduzida no poder do empregador de conformar, através de ordens,
diretivas e instruções, a prestação a que o trabalhador se obriga. Diversamente, no contrato de prestação de
serviço, o prestador obriga-se a proporcionar um resultado, que efetiva por si, com autonomia, sem
subordinação à direção da outra parte.
O artigo 12.º do CT2009, veio consagrar o princípio da presunção de contrato de trabalho. Assim, plasmou
no seu articulado os cinco requisitos a que a jurisprudência4 e a doutrina normalmente recorrem para qualificar
o contrato de trabalho, que são:
a) A atividade seja realizada em local pertencente ao seu beneficiário ou por ele determinado;
b) Os equipamentos e instrumentos de trabalho utilizados pertençam ao beneficiário da atividade;
c) O prestador de atividade observe horas de início e de termo da prestação, determinadas pelo
beneficiário da mesma;
d) Seja paga, com determinada periodicidade, uma quantia certa ao prestador de atividade, como
contrapartida da mesma;
e) O prestador de atividade desempenhe funções de direção ou chefia na estrutura orgânica da empresa.
3 In: Quintas, Paula e Quintas, Helder – Código do Trabalho Anotadoe Comentado – 2.ª edição, Almedina, Coimbra, 2010, pag. 98.
4 Cfr. Acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 16.03.2009 (Proc. N.º 0846633
4).
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O artigo 12.º no n.º 2 considera a dissimulação de uma relação de trabalho subordinado, sob o manto da
mera prestação de serviço, uma contraordenação muito grave imputável ao empregador.
De acordo com o Prof. Pedro Romano Martinez5 o artigo 12.º do Código do Trabalho 2009 corresponde ao
artigo 12.º do Código do Trabalho de 2003, que teve uma primeira versão em 2003, e outra em 2006 (Lei nº
9/2006, de 20 de março, que alterou o Código do Trabalho) (…). A singular modificação de 2006 nos mais de
quatrocentos artigos do regime de contrato de trabalho visou substituir uma norma pouco clara e com algumas
deficiências técnicas por um preceito com um sentido dificilmente compreensível.
No que respeita ao contrato de trabalho, e segundo o mesmo professor, por via de regra cabe ao
trabalhador fazer a prova dos elementos constitutivos do contrato de trabalho (artigo 342.º, n.º 1 do CC). Para
invocar a qualidade de trabalhador, incumbe-lhe provar que desenvolve uma atividade remunerada para
outrem, sob autoridade e direção do beneficiário, demonstrando, designadamente, que se integrou na
respetiva estrutura empresarial. A prova dos elementos constitutivos do contrato de trabalho é, muitas das
vezes, difícil e, para obviar a tal dificuldade, poder-se-ia recorrer à presunção de existência de contrato de
trabalho. É essa a solução constante do artigo 8.1. do Estatuto de los Trabajadores (Espanha) e, de forma
limitada e mitigada, foi esse o sentido de uma (antiga) proposta legislativa, na qual se previa que a Inspeção-
Geral do Trabalho podia presumir estar-se perante um contrato de trabalho, sempre que alguém exercesse a
sua atividade em instalações de uma empresa ou organização de outra pessoa; neste caso, a presunção
dispensaria a prova da existência do contrato de trabalho, cabendo ao empregador o ónus da prova (negativa):
em suma, a prova da inexistência do contrato de trabalho. Esse projeto de alteração legislativa foi
abandonado, pelo que a presunção da existência de contrato de trabalho não vigorava na ordem jurídica
portuguesa, seguindo-se o regime regra de repartição do ónus da prova6.
Defende também o Prof. Pedro Romano Martinez que, do preceito em análise, contrariamente ao que se lê
na epígrafe e no respetivo texto, não resulta nenhuma presunção (…). Retira-se que o legislador tem em
consideração certos indícios para a existência de subordinação jurídica são, assim: 1) dependência do
prestador da atividade; 2) inserção na estrutura organizativa do beneficiário da atividade; 3) realização da
atividade sob as ordens, direção e fiscalização do respetivo destinatário.
Acrescenta, ainda, quanto ao artigo 12.º do CT2009, que a presunção, constante do artigo 12.º do CT2009,
melhora relativamente à solução anterior (artigo 12.º do CT2003), mas continua a não ser uma verdadeira
presunção. Contudo, poderá ficar facilitada a tarefa de qualificação do contrato de trabalho em caso de dúvida,
pois permite-se que a verificação de alguns indícios contratuais (teoricamente dois) possa ser suficiente para
se entender que a relação jurídica em causa é um contrato de trabalho. É evidente que esta facilitação pode
determinar a qualificação de um contrato como de trabalho apesar de faltarem os pressupostos básicos,
nomeadamente por força da alínea a); acresce, ainda, que na alínea e) se confunde presunção com
presumido7.
Por último, o Prof. Pedro Romano Martinez salienta que tendo em conta a política de combate ao trabalho
dissimulado – indiscutivelmente louvável, resultando a dúvida de saber se as soluções deveriam ser incluídas
no Código do Trabalho -, há um agravamento da punição, artigo 12.º, n.º 2, do CT2009, se o trabalho
subordinado for dissimulado, apresentando-se como autónomo. Este regime enquadra-se numa política que
pugna pela limitação do trabalho precário, com algumas consequências em sede de contrato a termo. Todavia,
a ideia de «causar prejuízo ao Estado» (parte final do n.º 2) pode ser entendido em sentido muito amplo, que
extravasa a relação laboral, nomeadamente por fuga ao fisco8.
No que diz respeito ao contrato de trabalho em funções públicas, este está sujeito às normas aprovadas
pela Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro, que aprovou o Regime do Contrato de Trabalho em Funções
Públicas (RCTFP) e respetivo Regulamento e às normas contidas na Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro
(texto consolidado) que estabelece os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos
trabalhadores que exercem funções públicas.
Relativamente ao regime jurídico e de proteção social dos ajudantes familiares aprovado pelo Decreto-Lei
n.º 141/89, de 28 de abril, foram apresentadas as seguintes iniciativas:
5 In: MARTINEZ, Pedro Romano e outros – Código do Trabalho Anotado – 8.ª edição, Almedina, Coimbra, 2009, pag.133.
6 In: MARTINEZ, Pedro Romano e outros – Código do Trabalho Anotado – 8.ª edição, Almedina, Coimbra, 2009, pags.133 e 134.
7 In: MARTINEZ, Pedro Romano e outros – Código do Trabalho Anotado – 8.ª edição, Almedina, Coimbra, 2009, pag.137.
8 In: MARTINEZ, Pedro Romano e outros – Código do Trabalho Anotado – 8.ª edição, Almedina, Coimbra, 2009, pag.137.
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Iniciativas Situação
Projeto de Lei n.º 171/XII (1.ª) (BE) – Altera o Decreto-Lei n.º
141/89,de 28 de abril, repondo a legalidade na relação de trabalho
dos ajudantes familiares
Em 17.02.2012 a Iniciativa foi
retirada
Projeto de Lei n.º 549/XI (2.ª) (BE) – Altera o Decreto-Lei n.º
141/89, de 28 de abril, repondo a legalidade na relação de trabalho
dos ajudantes familiar
Em 19.06.2011 a iniciativa
caducou, após apreciação pública
(19.03.2011 a 18.04.2011)
Projeto de Lei n.º 516/XI (1.ª) (PCP) – Revê o regime laboral dos
ajudantes familiares
Em 19.06.2011 a iniciativa
caducou, após apreciação pública
(02.03.2011 a 31.03.2011)
Enquadramento doutrinário/bibliográfico
Bibliografia específica
LES SERVICES À LA PERSONNE. Dir. Bernard Balzani. In Les études de la Documentation Française.
ISBN 1763-6191. Paris. N.º 5313-5314 (2010), 139 p. Cota: RE-92
Resumo: Serviços de limpeza, pequenos trabalhos, guarda de crianças, ajudantes familiares que prestam
apoio a idosos ou pessoas com deficiência, apoio escolar, apoio informático, etc., são atividades agrupadas
pelos poderes públicos, em França, sob a designação de serviços à pessoa.
Existe um grande aumento de serviços ao domicílio dos particulares devido a dois fatores: o aumento da
proporção de pessoas idosas/dependentes; a forte presença de mulheres no mercado de trabalho. Os dados
apresentados neste volume da revista levantam a questão da qualidade destes empregos, quer do ponto de
vista do trabalhador (forte precariedade, condições de trabalho que se aproximam do trabalho doméstico),
quer da perspetiva dos utilizadores dos serviços, uma vez que o profissionalismo dos atores do sector
(associações ou sociedades) não é sempre garantido.
Esta obra apresenta dados comparativos sobre a situação em alguns países do Norte e do Sul da Europa.
DUTSCHMANN, Paula – Regime do trabalho no domicílio. Trabalho e segurança social: revista de
atualidade laboral. Lisboa. N.º 12 (Dez. 2009), p. 7-8. Cota: RP-558
Resumo: Este artigo enumera as principais novidades introduzidas no regime jurídico português pelo
Decreto-Lei n.º 101/2009, de 8 de setembro, destacando o regime do trabalho no domicílio, afirmando a autora
que representa mais um passo no sentido do gradual equilíbrio entre a flexibilização laboral, o mercado de
trabalho e as necessidades atendíveis de trabalhadores e de empresas, promovendo a salvaguarda do
cumprimento simultâneo de objetivos económicos e sociais de ambas as partes.
Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para os seguintes países europeus: Espanha, França e Itália.
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Espanha
A Ley 39/2006, de 14 de diciembrede Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en
situación de dependencia cria um sistema para a “Autonomía y Atención a la Dependencia”. Este sistema
corresponde a uma ação conjunta e coordenada da Administração central do Estado e as Comunidades
Autónomas abrangendo todas as áreas que afetam as pessoas em situação de dependência. Este sistema é
constituído por uma rede de centros e serviços públicos e privados.
As relações laborais dos trabalhadores por conta de outrem de “ajuda a domicílio” são reguladas pelo Real
Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de
los Trabajadores e pelo V Convenio colectivo marco estatal de servicios de atención a las personas
dependientes y desarrollo de la promoción de la autonomía personal. O âmbito funcional da sua aplicação são
as entidades privadas que prestam serviços de apoio às pessoas dependentes. É possível realizar cinco tipos
de contrato de trabalho nesta atividade profissional: contrato indefinido, ou seja, sem limite de tempo; contratos
eventuais para atender às circunstâncias de mercado que podem ter uma duração máxima de 12 meses
dentro de um período de 18 meses; contratos formativos que só são possíveis para fins de formação, não
podendo ser inferiores a 12 meses; contrato de obra ou serviço específico para realizar um serviço específico
por um determinado tempo concreto; contrato a tempo parcial que terá obrigatoriamente a forma escrita; e os
contratos “em práticas”, que não podem ser inferiores a 12 meses, prorrogáveis por períodos de 6 meses.
Os trabalhadores de “Ayuda a Domicilio” são inscritos no Regime Geral da Segurança Social (Real Decreto
Legislativo 1/1994, de 20 de junho, regulamentado pelo Real Decreto 615 /2007, de 11 de mayo, por el que se
regula la Seguridad Social de los cuidadores de las personas en situación de dependencia),e têm direito a
férias, subsídio de férias9 e de Natal
10, bem como a todas as prestações, incluindo a proteção nas diversas
eventualidades previstas para os trabalhadores por conta de outrem.
As Comunidades Autónomas podem realizar “Convenios colectivos de trabajo de los trabajadores de
atención domiciliaria y familiar” para regulamentar a atividade dos profissionais de apoio domiciliário e familiar,
exemplo da Comunidade Autónoma de Madrid (Convenio colectivo del sector de ayuda a domicilio, suscrito
por la Asociación Empresarial Madrileña de Ayuda a Domicilio), da Comunidade Autónoma de Catalunha
(Convenio colectivo de trabajo de los trabajadores de atención domiciliaria y familiar de Cataluña para los años
2005-200811
) e da Comunidade Autónoma das Astúrias (Convenio colectivo de servicios de ayuda a domicilio
y afines del Principado de Asturias).
França
No sítio internet da Union Nacional des Associations Famiales (UNAF) encontra-se um capítulo intitulado
Aider les aidants: 16 associations pour la reconnaissance des aidants familiaux no qual, entre outras matérias,
são enumerados os direitos que têm os ajudantes de família:
9 Leia-se os Convenios colectivos das Comunidades Autonomas de Madrid e das Astúrias.
10 Leia-se os Convenios colectivos das Comunidades Autonomas de Madrid e das Astúrias.
11 Da pesquisa efetuada só foi possível localizar o referido Convenio.
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Apoio e assistência aos ajudantes:
Article L114-1 du code de l’action sociale et
des familles
Accompagnement et soutien des familles et des proches
des personnes
Article L114-1-1 du code de l’action sociale
et des familles Temps de répit et des groupes d’entraide mutuelle
Article L1111-6 du code de la santé Soins effectués par l’aidant naturel
Circulaire DGAS du 12 mai 2005 Accueil temporaire des personnes handicapées
Ajudas financeiras aos ajudantes:
Article L245-12 du code de l’action
sociale et des familles
Prestation de compensation et possibilité de dédommager ou
salarier un aidant familial
Article L541-1 du code de la sécurité
sociale Allocation d’éducation de l’enfant handicapé
Article L541-4 du code de la sécurité
sociale Majoration spécifique pour parent isolé
Proteção social dos ajudantes:
Article L351-4-1 du code de la sécurité sociale
Circulaire n° 2005/21 du 17 mai 2005 de la Caisse
nationale d’assurance vieillesse.
Majoration de durée d’assurance vieillesse d’un
trimestre par période d’éducation de trente mois, dans la
limite de huit trimestres
Article L381-1 du code de la sécurité sociale Assurance vieillesse gratuite ou assurance vieillesse
du parent au foyer
Article L212-4-1-1 du code du travail ou Loi 2005-
102, articles 32, 33, 35
Aménagements d’horaires individualisés propres à
faciliter l’accompagnement de la personne handicapée
No Arrêté du 22 octobre (Decreto de 22 de outubro) de 1985 são fixadas as prestações para a segurança
social que deverão ser pagas pelas famílias que empregam ajudantes familiares. É decretado que, para um
ajudante familiar, que tenha celebrado um contrato com uma entidade, esta tem de fazer os descontos para a
segurança social calculados sobre a seguinte base:
Semana: 13 vezes o salário mínimo em vigor no primeiro dia do trimestre considerado;
Mês: 56 vezes o salário mínimo;
Trimestre: 169 vezes o salário mínimo.
Itália
Em Itália, a figura do ajudante familiar reveste várias formas, entre as quais a de “badante”, que é uma
tipologia de empregada doméstica e que desenvolve trabalhos sobretudo de assistência a idosos em full time.
A figura do “ajudante doméstico” é reconduzível a toda uma série de trabalhadores domésticos e que têm a
sua situação jurídica estatuída em contrato coletivo nacional de trabalho – em vigor desde março de 2007 -
que subdividiu em oito categorias todas as tipologias de colaboração, atribuindo a cada uma um nível de
retribuição mínima, à hora ou mensal: colf (empregada), empregados de limpeza e baby sitter estão
enquadrados nos níveis A-C; enquanto “os ajudantes a pessoas não autossuficientes” são C super; e se
habilitadas com certificados profissionais ou diplomas, devem ser enquadradas nos níveis D e D super, com
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um salário e um suplemento. Trata-se de quantias mínimas, uma vez que se podem estabelecer condições
diversas, desde que mais favoráveis aos trabalhadores.
Quando à “badante” ou “colf” (imigrante [na designação italiana “extracomunitária”] é contratada com base
no “procedimento dos fluxos”) é indispensável a apresentação do “contrato de autorização de residência”
redigido de acordo com o modelo standard emanado pelo ministério competente, no qual o empregador se
empenha em garantir a disponibilidade de um alojamento adequado e a suportar as despesas de viagem no
caso de repatriação do trabalhador.
Para evitar litígios, o horário de trabalho deve ser sempre definido antecipadamente. A “assistente familiar”
considera-se em “serviço pleno” se trabalha e convive com a família que lhe oferece, para além do salário
acordado, alojamento e alimentação. Só para o pessoal a “tempo inteiro” é que é o empregador a fixar o
horário, tendo em conta que a “badante” tem direito a um descanso adequado durante o dia e a um descanso
noturno de pelo menos oito horas consecutivas. O contrato nacional fixa para as “trabalhadoras conviventes”
um limite máximo de 10 horas diárias (não consecutivas) e de 54 horas semanais.
Veja-se nesta ligação o “Contratto Nazionale delle Colf e Badanti.” Outra informação aqui.
IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
Efetuada uma pesquisa à base de dados do processo legislativo e da atividade parlamentar, verificou-se
que, neste momento, não existem quaisquer iniciativas ou petições versando sobre idêntica matéria.
V. Consultas e contributos
Consultas obrigatórias
Trata-se de legislação do trabalho, pelo que houve lugar à consulta obrigatória das associações sindicais
[artigo 56.º, n.º 2, alínea a) da CRP] e à promoção da apreciação pública nos termos dos artigos 469.º e
seguintes do Código do Trabalho, a qual decorreu entre 1 e 31 de agosto.
A Sr.ª Presidente da Assembleia da República não solicitou a consulta dos órgãos de Governo próprio das
Regiões Autónomas, a qual não se afigura obrigatória no caso vertente.
Contributos de entidades que se pronunciaram
Pronunciou-se em sentido favorável a CGTP-IN, quer no caso do Projeto de Lei n.º 38/XII (1.ª) (BE),
considerando da mais elementar justiça que seja reconhecido aos ajudantes laborais o estatuto de
trabalhadores por conta de outrem, ligados às instituições por contratos de trabalho, pois é esse o seu
verdadeiro estatuto laboral, quer no caso do Projeto de Lei n.º 168/XII (1.ª) (PCP), ao considerar que vem
corrigir a flagrante injustiça de que estes trabalhadores são vítimas há vários anos.
VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação
A aprovação do enquadramento dos ajudantes familiares no regime de segurança social dos trabalhadores
por conta de outrem, bem como a conversão dos respetivos contratos de prestação de serviços em contratos
de trabalho sem termo ou contratos de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, acarretará
necessariamente encargos, que, no caso do Projeto de Lei n.º 168/XII (PCP) os próprios autores admitem ao
prever a sua entrada em vigor apenas “no primeiro dia após a publicação do Orçamento do Estado posterior à
sua publicação”. No entanto, os elementos disponíveis não permitem quantificar tais encargos.
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PROJETO DE LEI N.º 211/XII (1.ª)
(REVÊ O REGIME LABORAL DAS AMAS)
PROJETO DE LEI N.º 273/XII (1.ª)
(ALTERA O REGIME JURÍDICO DAS AMAS DE CRECHE FAMILIAR PERMITINDO A ESTAS
TRABALHADORAS A FALSO RECIBO VERDE O ACESSO A CONTRATOS DE TRABALHO)
Parecer da Comissão de Segurança Social e Trabalho e notas técnicas elaboradas pelos serviços de
apoio
Parecer da Comissão de Segurança Social e Trabalho
Índice
PARTE I – NOTA INTRODUTÓRIA
PARTE II – CONSIDERANDOS
PARTE III – POSIÇÃO DA AUTORA
PARTE IV – CONCLUSÕES
PARTE V– PARECER
PARTE I – NOTA INTRODUTÓRIA
Os Grupos Parlamentares do Partido Comunista Português e do Bloco de Esquerda tomaram a iniciativa de
apresentar à Assembleia da República, respetivamente, o PJL 211/XII (1.ª)1 que “Revê o regime laboral das
amas” e o PJL 273/XII (1.ª)2 que “Altera o regime jurídico das amas de creche familiar permitindo a estas
trabalhadoras a falso recibo verde o acesso a contratos de trabalho”.
As iniciativas legislativas em apreço, que são idênticas quanto ao objeto, foram apresentadas no âmbito do
poder de iniciativa de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 167.º da Constituição da
República Portuguesa [CRP] e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República [RAR].
Por outro lado, cumprem os requisitos formais atinentes às iniciativas em geral [cf. n.º 1 do artigo 119.º e
alíneas a), b) e c) do n.º 1 do artigo 124.º do RAR] e aos projetos de lei em especial [cf. n.º 1 do artigo 123.º do
RAR].
Contudo, já no que respeita aos “Limites de Iniciativa”, tal como é referido na Nota Técnica elaborada pelos
serviços da AR, que aqui se dá por integralmente reproduzida e do presente Parecer faz parte integrante, a
aprovação do PJL 273/XII do BE pode colidir com o princípio conhecido com a designação de «lei-travão»,
previsto no n.º 2 do artigo 120.º do RAR e o n.º 2 do artigo 167.º da CRP, que impede a apresentação de
iniciativas que “envolvam, no ano económico em curso, aumento das despesas ou diminuição das receitas do
Estado previstas no Orçamento”. Assim e de modo a impedir que tal suceda, caso o referido Projeto de Lei
venha a ser aprovado, é aconselhável alterar o seu artigo 5,º sob a epígrafe, “Entrada em vigor”, de modo a
que se faça depender a sua entrada em vigor do Orçamento do Estado posterior à sua publicação.
Finalmente, salienta-se que ambas as iniciativas legislativas cumprem o disposto na lei-formulário, salvo no
que tange ao n.º 1 do artigo 6.º da mesma lei, dado que alteram o Decreto-Lei n.º 158/84, de 17 de maio, e
não indicam o número de ordem da alteração introduzida. Nestes termos, caso venham a ser aprovadas,
sugere-se que ao título se acrescente, entre parêntesis, (Primeira alteração ao Decreto-Lei n.º 158/84, de 17
de maio).
1 DAR II série A 156 XII/1 2012-04-03].
2 [DAR II série A 215 XII/1 2012-07-25].
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PARTE II – CONSIDERANDOS
1. Contexto, motivação e objeto das iniciativas legislativas
Através do PJL 211/XII, da iniciativa do Grupo Parlamentar do PCP, visam os seus autores promover a
revisão do regime laboral das amas, alegando para o efeito que “o Estado tem-se socorrido das amas para
mitigar as insuficiências da rede (…) de creches” e que estas mesmo desempenhando “um papel
importantíssimo na valência de creches familiares acolhendo milhares de crianças”, vivem uma situação de
insustentável precariedade decorrente do Decreto-Lei n.º 158/84, de 17 de maio”.
Referindo-se ao Decreto-Lei n.º 158/84, de 17 de maio, que enquadra as amas no regime dos
trabalhadores independentes, os autores do PJL em apreciação consideram que esse enquadramento jurídico
“não se coaduna com a realidade laboral em que prosseguem as suas funções”, uma vez que “a atividade
destas trabalhadoras tem horário de trabalho, observa horas de início e termo da prestação, determinadas
pela segurança social; é paga, com determinada periodicidade, uma quantia certa ao prestador da atividade,
como contrapartida da mesma; o desenvolvimento do trabalho é feito de acordo com as orientações técnicas
da segurança social, são avaliadas pelo seu desempenho e até são obrigadas a justificar as suas faltas,
reunindo, assim, presunções da existência de um verdadeiro contrato de trabalho nos termos do artigo 12.º do
Código do Trabalho”.
Assim, com o objetivo de “garantir um vínculo estável e com direitos a estas trabalhadoras”, entendeu o
Grupo Parlamentar do PCP apresentar o PJL 211/XII (1.ª), que introduz alterações ao Decreto-Lei n.º 158/84,
de maio, que estabelece e define o regime aplicável à atividade que, no âmbito das respostas da segurança
social, é exercida pelas amas e as condições do seu enquadramento em creches familiares, que apontam para
a conversão do regime de prestação de serviços das amas em contratos de trabalho sem termo e o
enquadramento destas profissionais no âmbito do regime de segurança social dos trabalhadores por conta de
outrem.
Por seu turno, e com objetivo similar, veio o Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda apresentar o PJL
273/XII (1.ª), através do qual pretende alterar o regime jurídico das amas, constante do Decreto-Lei n.º 158/84,
de 17 de maio, “a fim de garantir contratos de trabalho e condições para a atividade de ama de creche
familiar”.
De acordo com a exposição de motivos que antecede o PJL 273/XII (1.ª), “as amas de creche familiar
encontram-se, devido ao regime que as enquadra, a trabalhar a falsos recibos verdes desde 1984 para a
própria Segurança Social, para a Santa Casa da Misericórdia ou para IPSS”.
Na opinião dos autores do PJL 273/XII (1.ª), as amas de creche familiar “apesar de estarem nas condições
definidas pelo artigo 12.º do Código do Trabalho (presunção de contrato de trabalho), devido ao regime
jurídico que as enquadra, são consideradas trabalhadoras independentes” ficando, por isso, “sujeitas a pagar,
sozinhas, as contribuições para a Segurança Social e, quando não as conseguem realizar, são alvo de
penhoras do Estado”.
Assim e considerando urgente alterar o enquadramento jurídico da atividade prestada pelas amas de
creche, o Grupo Parlamentar do BE vem através do PJL 273/XII (1.ª) propor um conjunto de alterações ao
Decreto-Lei n.º 158/84, de 17 de maio, que estabelece e define o regime aplicável à atividade que, no âmbito
das respostas da segurança social, é exercida pelas amas e as condições do seu enquadramento em creches
familiares, de que se destacam, nomeadamente o enquadramento obrigatório das amas de creche no regime
geral de segurança social dos trabalhadores por conta de outrem; a conversão automática da prestação de
serviços das amas de creche em contrato de trabalho por tempo indeterminado; e a fixação do montante
mínimo da retribuição mensal das amas de creche em 725 euros, valor atualizável anualmente de acordo com
a inflação.
Como se pode constatar, o PJL 211/XII (1.ª) do PCP e o PJL 273/XII (1.ª) do BE são similares quanto ao
objeto e coincidentes quanto aos objetivos que preconizam, sendo que a sua aprovação implica uma alteração
profunda do enquadramento jurídico que disciplina o exercício da atividade profissional das amas de creche
familiar.
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2. Enquadramento legal da atividade das amas de creche familiar
O regime jurídico aplicável à atividade que, no âmbito das respostas da segurança social, é exercida pelas
amas e as condições do seu enquadramento em creches familiares, encontra-se previsto e regulado através
do Decreto-Lei n.º 158/84, de 17 de maio.
O citado diploma legal, aprovado num contexto de grandes transformações no plano económico, social e
laboral, assume a melhoria do atendimento, a necessidade de minimizar as carências existentes com
diminuição de custos e o incentivo a respostas alternativas como objetivos da política pública de apoio às
famílias no acolhimento de crianças e, neste contexto, veio instituir uma nova forma de apoio às crianças – as
amas – e definir o seu enquadramento em creches familiares.
Assim, para além de definir nomeadamente o conceito de ama, de disciplinar o processo de licenciamento
desta atividade profissional e de estabelecer as normas de funcionamento das creches familiares, o Decreto-
Lei n.º 158/84, de 17 de maio, fixa também as obrigações e os direitos das amas, bem como o seu
enquadramento no regime dos trabalhadores independentes.
Com efeito, o artigo 2.º do aludido diploma legal define a ama como pessoa individual que, por conta
própria e mediante retribuição, cuida de uma ou mais crianças que não sejam suas. Ora ao definir que o
exercício profissional de ama decorre por conta própria o legislador quis de modo inequívoco e expresso
afastar a aplicação a estas profissionais do regime laboral próprio dos trabalhadores por conta de outrem.
No mesmo sentido aponta o artigo 23.º do mesmo diploma legal que estabelece expressamente o
enquadramento obrigatório das amas no regime de segurança social dos trabalhadores independentes. Com
efeito, as amas encontram-se enquadradas no regime de segurança social dos trabalhadores de acordo com o
estabelecido no artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 158/84, de 17 de maio, e do artigo 132.º da Lei n.º 110/2009, de
16 de setembro, que aprovou o Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança
Social.
Deste quadro legal resulta, assim, que, independentemente da natureza e do modo como as amas de
creches familiares prestam a sua atividade profissional, por força da lei, o seu enquadramento laboral é o dos
trabalhadores independentes e é este regime que o PCP e o BE pretendem, através das respetivas iniciativas,
alterar.
É certo e não podemos escamotear que o Código do Trabalho, aprovado pela Lei n.º 7/2009, de 12 de
fevereiro, na sua atual redação, estabelece claramente no artigo 11.º a noção de contrato de trabalho e no
artigo 12.º as condições para efeitos de presunção de existência de contrato de trabalho, mas não é menos
certo que se mantém em vigor um regime específico do exercício da atividade profissional de ama de creche
familiar, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 158/84, de 17 de maio, que no plano laboral enquadra esta atividade no
regime do trabalho independente.
Finalmente, cumpre sublinhar que a consulta à base de dados da atividade parlamentar e do processo
legislativo [PLC] permite concluir que as iniciativas legislativas objeto do presente parecer não têm
antecedentes parlamentares, assumindo, assim, caráter inovador no quadro parlamentar.
3. Consulta pública
Dado que o PJL 211/XII (1.ª) do PCP e o PJL 273/XII (1.ª) do BE versam sobre legislação laboral, foram os
mesmos sujeitos, nos termos constitucionais e legais aplicáveis [cf. alínea a) do n.º 2 do artigo 56.º da CRP e
artigo 469.º e seguintes do Código do Trabalho], a apreciação pública junto das associações sindicais e
patronais, respetivamente no período de 15 de junho a 17 de julho e de 1 a 31 de agosto.
Assim, relativamente ao PJL 211/XII (1.ª) deu entrada na CSST, um parecer de uma Confederação Sindical
[CGTP-IN]. No que tange ao PJL 273/XII (1.ª), foram remetidos à CSST dois pareceres, de uma Confederação
Sindical [CGTP-IN] e de uma Federação Sindical [Federação Nacional dos Sindicatos dos Trabalhadores em
Funções Públicas e Sociais – FNSFP].
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PARTE III – POSIÇÃO DA AUTORA
A autora do presente parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre os PJL 211/XII (1.ª) e 273/XII (1.ª),
que é de «elaboração facultativa» [cf. n.º 3 do artigo 137.º do RAR], para a discussão em Plenário da
Assembleia da República.
PARTE IV – CONCLUSÕES
1. Os Grupos Parlamentares do PCP e do BE tomaram a iniciativa de apresentar à Assembleia da
República, respetivamente, o PJL 211/XII (1.ª) que “Revê o regime laboral das amas” e o PJL 273/XII que
“Altera o regime jurídico das amas de creche familiar permitindo a estas trabalhadoras a falso recibo verde o
acesso a contratos de trabalho”.
2. Os PJL 211/XII (1.ª) do PCP e 273/XII (1.ª) do BE foram apresentados no âmbito do poder de iniciativa
da lei e respeitam os requisitos formais de apresentação. Contudo, no que respeita aos “Limites de Iniciativa”,
o PJL 273/XII do BE não respeita a denominada «lei-travão» pelo que, caso seja aprovado, é aconselhável
alterar o seu artigo 5.º sob a epígrafe, “Entrada em vigor”, de modo a que se faça depender a sua entrada em
vigor do Orçamento do Estado posterior à sua publicação.
3. Os PJL 211/XII (1.ª) do PCP e 273/XII (1.ª) do BE cumprem o disposto na lei-formulário, mas, dado que
alteram o Decreto-Lei n.º 158/84, de 17 de maio, e não indicam o número de ordem da alteração introduzida,
caso venham a ser aprovados, deverá acrescentar-se no título, entre parêntesis, (Primeira alteração ao
Decreto-Lei n.º 158/84, de 17 de maio).
4. Os PJL 211/XII (1.ª) do PCP e 273/XII (1.ª) do BE, sendo similares quanto ao objeto e coincidentes
quanto aos objetivos que preconizam, apresentam algumas diferenças pontuais no plano das soluções
normativas que preconizam.
5. Assim, com o PJL 211/XII (1.ª), visa o PCP introduzir alterações ao Decreto-Lei n.º 158/84, de maio, que
estabelece e define o regime aplicável à atividade que, no âmbito das respostas da segurança social, é
exercida pelas amas e as condições do seu enquadramento em creches familiares, no sentido da conversão
do regime de prestação de serviços das amas em contratos de trabalho sem termo e o enquadramento destas
profissionais no âmbito do regime de segurança social dos trabalhadores por conta de outrem.
6. Por seu turno o BE, com o PJL 273/XII (1.ª), pretende também alterar o Decreto-Lei n.º 158/84, de 17 de
maio, que estabelece e define o regime aplicável à atividade que, no âmbito das respostas da segurança
social, é exercida pelas amas e as condições do seu enquadramento em creches familiares, nomeadamente o
enquadramento obrigatório das amas de creche no regime geral de segurança social dos trabalhadores por
conta de outrem; a conversão automática da prestação de serviços das amas de creche em contrato de
trabalho por tempo indeterminado; e a fixação do montante mínimo da retribuição mensal das amas de creche
em 725 euros, valor atualizável anualmente de acordo com a inflação.
7. O regime jurídico aplicável à atividade que, no âmbito das respostas da segurança social, é exercida
pelas amas e as condições do seu enquadramento em creches familiares, encontra-se previsto e regulado
através do Decreto-Lei n.º 158/84, de 17 de maio.
8. Nos termos do citado diploma legal a atividade exercida pelas amas de creche enquadra-se no âmbito
do regime dos trabalhadores independentes, e não no dos trabalhadores por conta de outrem como pretendem
os autores dos PJL 211/XII (1.ª) e 273/XII (1.ª). Neste contexto, a aprovação das iniciativas legislativas em
análise representa uma profunda alteração face ao enquadramento normativo em vigor.
9. Por último, dado que versam sobre legislação laboral, ambas as iniciativas legislativas foram sujeitas,
nos termos constitucionais e legais aplicáveis, a apreciação pública junto das associações sindicais e
patronais, Assim, deram entrada na CSST 3 pareceres, um relativamente ao PJL 211/XII (1.ª) e dois
relativamente ao PJL 273/XII (1.ª), que aqui se dão por reproduzidos e do presente parecer fazem parte.
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PARTE V – PARECER
Face ao atrás exposto, a Comissão de Segurança Social e Trabalho é do seguinte:
Parecer
a) O PJL 211/XII (1.ª) do PCP que “Revê o regime laboral das amas” e o PJL 273/XII (1.ª) do BE que
“Altera o regime jurídico das amas de creche familiar permitindo a estas trabalhadoras a falso recibo verde o
acesso a contratos de trabalho” preenchem, salvo melhor entendimento, os requisitos constitucionais e
regimentais aplicáveis para efeitos de discussão e votação pelo Plenário da Assembleia da República;
b) Os Grupos Parlamentares reservam a sua posição e decorrente sentido de voto para o Plenário da
Assembleia da República;
c) Nos termos regimentais aplicáveis, o presente parecer deve ser remetido a S. Ex.ª a Presidente da
Assembleia da República.
Palácio de S. Bento, 09 de outubro de 2012.
A Deputada Autora do Parecer , Idália Serrão — O Presidente da Comissão, José Manuel Canavarro.
Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 221/XII (1.ª)
Procede à terceira alteração ao Código do Trabalho aditando a Associação Nacional dos Deficientes
Sinistrados do Trabalho como entidade beneficiária de 1% do montante das coimas aplicadas por
violação das regras de segurança e saúde no trabalho ou resultantes do incumprimento de regras de
reparação de acidentes de trabalho (PCP)
Data de admissão:2 de maio de 2012
Comissão de Segurança Social e Trabalho (10.ª)
Índice
I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa
II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do cumprimento da
lei formulário
III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes
IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
V. Consultas e contributos
VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação
Elaborada por: Susana Fazenda (DAC), Maria da Luz Araújo (DAPLEN) e Fernando Bento Ribeiro (DILP).
Data: 2012.07.16
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I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa
O projeto de lei em apreço, da iniciativa do Partido Comunista Português, que procede à terceira alteração
ao Código do Trabalho aditando a Associação Nacional dos Deficientes Sinistrados do Trabalho como
entidade beneficiária de 1% do montante das coimas aplicadas por violação das regras de segurança e saúde
no trabalho ou resultantes do incumprimento de regras de reparação de acidentes de trabalho, baixou à
Comissão de Segurança Social e Trabalho a 2 de maio, tendo sido designada a 19 de junho de 2012 autora do
parecer a Sr.ª Deputada Maria da Conceição Pereira (PSD).
II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do
cumprimento da lei formulário
Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais
A presente iniciativa é apresentada pelo grupo parlamentar do Partido Comunista Português (PCP), no
âmbito do poder de iniciativa da lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e
no artigo 118.º do Regimento. Exercer a iniciativa da lei é um dos poderes dos deputados [alínea b) do artigo
156.º da Constituição e alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do Regimento] e um dos direitos dos grupos
parlamentares [alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição e alínea f) do artigo 8.º do Regimento].
A iniciativa toma a forma de projeto de lei, porque é exercida pelos Deputados ou grupos parlamentares,
está redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto, é precedida
de uma exposição de motivos e é subscrita por 13 Deputados (o limite máximo de assinaturas nos projetos de
lei é de 20), pelo que cumpre os requisitos formais respeitantes às iniciativas em geral [n.º 1 do artigo 119.º e
alíneas a), b) e c) do n.º 1 do artigo 124.º do Regimento] e aos projetos de lei, em particular (n.º 1 do artigo
123.º do Regimento).
Não se verifica violação aos “Limites da iniciativa” impostos pelo Regimento, no que respeita ao disposto no
n.º 1 do artigo 120.º (não infringe a Constituição e define concretamente o sentido das modificações a
introduzir na ordem legislativa).
O n.º 2 do mesmo artigo do Regimento impede a apresentação de iniciativas que “envolvam, no ano
económico em curso, aumento das despesas ou diminuição das receitas do Estado previstas no Orçamento”.
Este é um princípio constitucional conhecido com a designação de “lei-travão” consagrado no n.º 2 do artigo
167.º da Constituição.
Tendo em conta o aditamento proposto pela presente iniciativa ao Código do Trabalho, que estabelece:
“(…) que o produto da coima aplicada reverte (…) 1% para a Associação Nacional dos Deficientes Sinistrados
no Trabalho (…)” é previsível uma diminuição das receitas do Estado previstas no Orçamento, pelo que se
acautelou a não violação do princípio designado por “lei-travão” reportando a entrada em vigor da iniciativa à
“publicação do Orçamento do Estado posterior à sua publicação”.
Verificação do cumprimento da lei formulário
A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, com as alterações subsequentes, estabelece regras a observar no
âmbito da publicação, identificação e formulário de diplomas.
Como estamos perante uma iniciativa legislativa, observadas algumas disposições da designada “lei
formulário” e caso a mesma venha ser aprovada sem alterações, apenas se pode referir o seguinte:
– Esta iniciativa contém disposição expressa sobre a entrada em vigor, pelo que se aplica o disposto no n.º
1 do artigo 2.º da citada lei (“A presente lei entra em vigor no primeiro dia após a publicação do Orçamento do
Estado posterior à sua publicação”);
– Será publicada na 1.ª série do Diário da República, revestindo a forma de lei [alínea c) do n.º 2 do artigo
3.º da “lei formulário”];
– A presente iniciativa tem um título que traduz sinteticamente o seu objeto, em conformidade com o
disposto no n.º 2 do artigo 7.º da “lei formulário”,e respeita o n.º 1 do artigo 6.º da mesma lei, uma vez que
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altera o Código do Trabalho, cuja revisão foi aprovada pela Lei n.º 7/2009, de 12 de fevereiro14
, e indica o
número de ordem da alteração introduzida.
III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes
Enquadramento legal nacional e antecedentes
O XVII Governo Constitucional apresentou à Assembleia da República, a Proposta de Lei n.º 88/X, que
“Regulamenta os artigos 281.º a 312.º do Código do Trabalho”, referentes aos acidentes de trabalho e
doenças profissionais, discutida e aprovada na generalidade em 1 de fevereiro de 2007.
No decurso da discussão na especialidade da referida proposta de lei, entendeu a Comissão Parlamentar
de Trabalho, Segurança Social e Administração Pública, dado que em simultâneo surgiu o primeiro relatório do
Livro Branco das Relações Laborais que recomendava a retirada do Código do Trabalho dos normativos
relativos a acidentes de trabalho e doenças profissionais, o que a verificar-se colocaria em crise a proposta de
lei apresentada, suspender o processo legislativo em curso até à aprovação da revisão do Código do
Trabalho, o que viria a ocorrer com a aprovação da Lei n.º 7/2009, de 12 de fevereiro (retificada pela
Declaração de Retificação n.º 21/2009, de 12 de março; alterada pela Lei n.º 105/2009, de 14 de setembro. Na
Lei n.º 7/2009, de 12 de fevereiro, que aprovou a revisão do Código do Trabalho, o legislador, seguindo
parcialmente a recomendação formulada pela Comissão do Livro Branco das Relações Laborais, optou por
estabelecer no Código do Trabalho o Capítulo IV relativo à prevenção e reparação dos acidentes de trabalho e
doenças profissionais que integra uma única disposição legal relativa à reparação dos acidentes de trabalho e
doenças profissionais, o artigo 283.º, cuja regulamentação é, nos termos do artigo 284.º, objeto de legislação
específica.
Na X Legislatura, o Grupo Parlamentar do Partido Socialista apresentou uma iniciativa sobre a matéria dos
acidentes de trabalho e de doenças profissionais: Projeto de Lei n.º 786/X/4. Na sequência da discussão da
referida iniciativa, foi aprovada a Lei n.º 98/2009, de 3 de setembro, que regulamenta o regime de proteção e
de reparação de acidentes de trabalho e de doenças profissionais, incluindo a reabilitação e reintegração
profissionais, nos termos do artigo 284.º do Código do Trabalho aprovado pela Lei n.º 7/2009, de 12 de
fevereiro.
A presente iniciativa legislativa pretende aditar a Associação Nacional dos Deficientes Sinistrados do
Trabalho como entidade beneficiária de 1% do montante das coimas aplicadas por violação das regras de
segurança e saúde no trabalho ou resultantes do incumprimento de regras de reparação de acidentes de
trabalho, alterando para o efeito a redação atual do artigo 566.º do referido Código do Trabalho:
“Artigo 566.º
Destino das coimas
1 – Em processo cuja instrução esteja cometida ao serviço com competência inspetiva do ministério
responsável pela área laboral, metade do produto da coima aplicada reverte para este, a título de
compensação de custos de funcionamento e despesas processuais, tendo o remanescente o seguinte destino:
a) Fundo de Acidentes de Trabalho, no caso de coima aplicada em matéria de segurança e saúde no
trabalho;
b) 35 % para o serviço responsável pela gestão financeira do orçamento da segurança social e 15 % para o
Orçamento do Estado, relativamente a outra coima.
14
Efetuada consulta à base Digesto, verificámos que o Código do Trabalho, cuja revisão foi aprovada pela Lei n.º 7/2009, de 12 de fevereiro sofreu, até ao momento, três alterações de redação, pelas Leis n.º s 105/2009, de 14 de setembro, 53/2011, de 14 de outubro, e 23/2012, de 25 de junho. Assim, dever-se-á alterar o presente título em conformidade (“Procede à quarta alteração ao Código do Trabalho aditando a Associação Nacional dos Deficientes Sinistrados do Trabalho como entidade beneficiária de 1% do montante das coimas aplicadas por violação das regras de segurança e saúde no trabalho ou resultantes do incumprimento de regras de reparação de acidentes de trabalho”).
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2 – O serviço referido no número anterior transfere trimestralmente para as entidades referidas no número
anterior as importâncias a que têm direito.»
O Decreto-Lei n.º 142/99, de 30 de abril, cria o Fundo de Acidentes de Trabalho (FAT). Face ao anterior
fundo, o FAT apresenta um leque de garantias mais alargado, contemplando, para além das atualizações de
pensões de acidentes de trabalho e dos subsídios de Natal, o pagamento dos prémios de seguro de acidentes
de trabalho de empresas que, estando em processo de recuperação, se encontrem impossibilitadas de o fazer,
competindo-lhe, ainda, ressegurar e retroceder os riscos recusados de acidentes de trabalho.
A Lei n.º 99/2003, de 27 de agosto, que aprovou o Código do Trabalho, procedeu à revisão e unificação
dos diplomas legais que regulavam, até então, de forma dispersa, os regimes laborais da prestação do
trabalho subordinado.
Contudo, por força da citada lei, a entrada em vigor de diversos normativos constantes do Código do
Trabalho ficou suspensa até à aprovação de legislação especial, como é o caso do regime jurídico de
reparação dos acidentes de trabalho e doenças profissionais previsto, respetivamente, nos Capítulos V (artigo
281.º a 308.º) e VI (artigo 309.º a 312.º) do Código do Trabalho.
Por seu turno, a Lei n.º 35/2004, de 29 de julho, que veio regulamentar de forma abrangente as matérias
constantes do Código do Trabalho acabou por deixar de fora alguns dos regimes laborais que careciam de
legislação específica para poderem entrar em vigor, entre os quais se incluía o regime de reparação dos
acidentes de trabalho e doenças profissionais, mantendo-se, assim, em vigor o regime existente estabelecido
pela Lei n.º 100/97, de 13 de setembro, pelo Decreto-Lei n.º 143/99, de 30 de abril, e pelo Decreto-Lei n.º
248/99, de 2 de julho.
Em termos de iniciativas legislativas relativas a acidentes de trabalho foram apresentadas até à data as
seguintes:
Projeto de Lei n.º 476/XI (PS) – Primeira alteração à Lei n.º 98/2009, de 3 de setembro – Regulamenta o
regime de reparação de acidentes de trabalho e de doenças profissionais, incluindo a reabilitação e
reintegração profissionais, nos termos do artigo 284.º do Código do Trabalho, aprovado pela Lei n.º 7/2009, de
12 de fevereiro.
Projeto de Resolução n.º 502/XI (PCP) – Recomenda ao Governo a elaboração de um Programa
Nacional de Prevenção de Acidentes de Trabalho e Doenças Profissionais.
Projeto de Lei n.º 786/X (PS) – Regulamenta o regime de reparação de acidentes de trabalho e de
doenças profissionais, incluindo a reabilitação e reintegração profissionais, nos termos do artigo 284.º do
Código do Trabalho, aprovado pela Lei n.º 7/2009, de 12 de fevereiro.
Projeto de Lei n.º 204/X (PCP) – Na observância do princípio da justa reparação devida aos
trabalhadores, por infortúnio laboral, procede à alteração das condições, requisitos e da fórmula de cálculo
para a remição de pensões devidas por acidente de trabalho e doenças profissionais.
Projeto de Lei n.º 46/X (BE) – Altera o Decreto-Lei n.º 480/99, de 9 de novembro, que aprova o Código
de Processo do Trabalho, e a Lei n.º 142/99, de 30 de abril, que cria o Fundo de Acidentes de Trabalho,
instituindo um novo regime processual para o processo, para a efetivação de direitos resultantes de acidentes
de trabalho.
Projeto de Lei n.º 45/X (BE) – Institui um novo regime para a remição de pensões resultantes de
acidentes de trabalho.
Proposta de Lei n.º 88/X (GOV) – Regulamenta os artigos 281.º a 312.º do Código do Trabalho,
referentes aos acidentes de trabalho e doenças profissionais.
Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para os seguintes países da União Europeia: Espanha e França.
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ESPANHA
Em Espanha, o artigo 40.º, n.º 2, da Constituição espanhola, atribui aos poderes públicos, como um dos
princípios definidores da política social e económica, velar pela segurança e higiene no trabalho. Este
desiderato constitucional conduz à necessidade de implementar uma política de proteção da saúde dos
trabalhadores mediante a prevenção dos acidentes de trabalho, cuja regulamentação principal se encontra
estatuída na Lei n.º 31/1995, de 8 de novembro (de prevenção de acidentes de trabalho). Entretanto este
diploma sofreu algumas alterações, por intermédio da Lei n.º 54/2003, de 12 de dezembro, “de reforma do
marco normativo da prevenção de acidentes de trabalho.”
A partir do reconhecimento do direito dos trabalhadores no âmbito laboral à proteção da sua saúde e
integridade, a lei de 1995 estabeleceu diversas obrigações que, no âmbito indicado, deveriam garantir este
direito, assim como o exercício de competências pelas administrações públicas que pudessem incidir
positivamente na prossecução do referido objetivo.
Inserindo-se esta lei no âmbito específico das relações laborais, configurou-se como uma referência legal
mínima num sentido duplo: por um lado, como lei que estabelece uma referência legal a partir da qual as
normas de regulamentação irão fixando e concretizando os aspetos mais técnicos das medidas preventivas; e,
por outro, como suporte básico a partir do qual a negociação coletiva poderá desenvolver a sua função
específica. Neste aspeto, a Lei e as suas normas de aplicação constituem legislação laboral, conforme o artigo
149.º, n.º 1, alínea 7, da Constituição.
Para alcançar os objetivos, esta lei estrutura-se em dois capítulos: o primeiro inclui as modificações que se
introduzem na Lei n.º 31/1995; o segundo inclui as modificações que se introduzem na Ley sobre Infracciones
y Sanciones en el Orden Social, texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto.
Em termos de violação de regras de segurança e saúde no trabalho, veja-se em particular, a Secção II
(Infracciones en materia de prevención de riesgos laborales) do Capítulo II (Infracciones Laborales)
Para um maior desenvolvimento do tema ver a seguinte ligação.
FRANÇA
Em França a matéria em apreço aparece regulada no Código da Segurança Social (Code de la Sécurité
Sociale), nos artigos L. 411-1 et s., R. 412-1 et s. e D. 412-1 et s.
São normas relativas aos acidentes de trabalho, de acordo com a legislação sobre segurança social, em
matéria de prestações (indemnização das incapacidades, valor indicativo da invalidade), de declaração do
acidente, do processo de reconhecimento do carácter profissional do acidente, de controlo médico e
administrativo e de falta indesculpável ou intencional do empregador ou da vítima.
A incidência do acidente de trabalho ou de uma doença profissional sobre o contrato de um assalariado
(contrato de trabalho) é regulamentada pelo Código do Trabalho: artigo L. 1226-7 e seguintes.
O artigo 100.º da Lei n.º 1330/2008, de 17 de dezembro, (lei de financiamento da segurança social para
2009) prevê duas medidas que permitem à vítima de um acidente de trabalho, ou de uma doença profissional,
beneficiar de uma indemnização diária no âmbito de uma ação de formação profissional durante uma
interrupção do trabalho (disposição em vigor desde 1 de Janeiro de 2009); ou a partir da declaração de
incapacidade, durante o período de espera pela decisão do empregador (reclassificação ou despedimento do
trabalhador).
Obrigações respetivas dos empregadores e dos trabalhadores em matéria de saúde e de segurança no
trabalho poderão ser encontradas no Código do Trabalho – artigos L. 230-1 et sgs., R. 230-1 e sgs. e D. 233-1
et s. e artigo L. 4111-1 e segs..
Veja-se esta ligação para uma análise mais detalhada da legislação aplicável.
E ainda esta – La commission des accidents du travail/maladies professionnelles.
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IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
Efetuada consulta à base de dados da actividade parlamentar e do processo legislativo (PLC) não
apurámos a existência de iniciativas legislativas nem de petições pendentes sobre a mesma matéria.
V. Consultas e contributos
Consultas obrigatórias
Trata-se de legislação do trabalho, pelo que há lugar à consulta obrigatória das associações sindicais
(artigo 56.º, n.º 2, alínea a) da CRP) e à promoção da apreciação pública nos termos dos artigos 469.º e
seguintes do Código do Trabalho, a qual decorreu entre 15 de junho e 14 de julho.
A Sr.ª Presidente da Assembleia da República não solicitou a consulta dos órgãos de Governo próprio das
Regiões Autónomas, a qual não se afigura obrigatória in casu.
Consultas facultativas
Caso a Comissão assim o entenda, e em sede de eventual apreciação na especialidade, poderá ser
suscitada a audição ou solicitado o parecer escrito do Governo.
Contributos de entidades que se pronunciaram
Pronunciou-se em sentido favorável a CGTP-IN, dando o seu inteiro acordo ao projeto de lei em apreço e
sublinhando que é da mais elementar justiça a atribuição à Associação Nacional dos Deficientes Sinistrados
do Trabalho uma percentagem das coimas aplicadas em matéria de segurança e saúde no trabalho ou da
reparação dos acidentes de trabalho.
VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação
Os elementos disponíveis não permitem avaliar, em concreto, quais os custos com a aplicação da presente
iniciativa. No entanto, como já referimos, tendo em conta o aditamento de uma alínea c) ao n.º 1 do artigo
566.º do Código do Trabalho determinando que 1% do produto da coima aplicada reverte “(…) para a
Associação Nacional dos Deficientes Sinistrados no Trabalho (…)” é previsível uma diminuição das receitas do
Estado previstas no Orçamento.
Do ponto de vista jurídico, para acautelar a não violação do princípio designado por “lei-travão”, o artigo 2.º
desta iniciativa faz depender a sua entrada em vigor da “publicação do Orçamento do Estado posterior à sua
publicação”.
Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 273/XII (1.ª)
Altera o regime jurídico das amas de creche familiar permitindo a estas trabalhadoras a falso recibo
verde o acesso a contratos de trabalho (BE).
Data de admissão: 20 de julho de 2012
Comissão de Segurança Social e Trabalho (10.ª)
Índice
I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa
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II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do cumprimento da
lei formulário
III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes
IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
V. Consultas e contributos
VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação
Elaborada por: Susana Fazenda (DAC), Maria da Luz Araújo (DAPLEN), Filomena Romano de Castro e Fernando Bento Ribeiro (DILP).
Data: 27 de setembro de 2012
I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa
O projeto de lei em apreço, da iniciativa do Bloco de Esquerda, que altera o regime jurídico das amas de
creche familiar permitindo a estas trabalhadoras a falso recibo verde o acesso a contratos de trabalho, baixou
à Comissão de Segurança Social e Trabalho a 20 de julho, tendo sido designada a 30 de julho de 2012 autora
do parecer a Sr.ª Deputada Idália Salvador Serrão (PS), em virtude da identidade de objeto desta iniciativa
legislativa com o Projeto de Lei n.º 211/XII (1.ª) (PCP). A respetiva discussão na generalidade, em Plenário, foi
agendada para o dia 11 de outubro.
Mediante a alteração da redação dos artigos 2.º, 6.º, 7.º, 8.º, 14.º, 15.º e 16.º do Decreto-Lei n.º 158/84, de
17 de maio, os proponentes pretendem alterar a situação laboral das amas de creche familiar, que se
encontram, devido ao regime jurídico que as enquadra, a trabalhar a falsos recibos verdes desde 1984 para a
própria Segurança Social, para a Santa Casa da Misericórdia ou para IPSS (…) e que, desde há anos
reclamam a integração nas instituições de enquadramento que lhes permitiria a assinatura de um contrato de
trabalho e, logo, o acesso aos direitos laborais de qualquer trabalhador por conta de outrem, mas tal não é
possível à luz do atual regime jurídico.
II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do
cumprimento da lei formulário
Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais
A presente iniciativa é apresentada pelo grupo parlamentar do Bloco de Esquerda (BE), no âmbito do poder
de iniciativa da lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e no artigo 118.º
do Regimento. Constituem poderes dos Deputados “Apresentar projetos de lei” [alínea b) do artigo 156.º da
Constituição e alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do Regimento] e constituem direitos de cada grupo parlamentar
“Exercer a iniciativa legislativa” [alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição e alínea f) do artigo 8.º do
Regimento].
A iniciativa toma a forma de projeto de lei, porque é exercida pelos Deputados ou grupos parlamentares,
está redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto, é precedida
de uma exposição de motivos e é subscrita por oito Deputados (o limite máximo de assinaturas nos projetos
de lei é de 20), pelo que cumpre os requisitos formais respeitantes às iniciativas em geral [n.º 1 do artigo 119.º
e alíneas a), b) e c) do n.º 1 do artigo 124.º do Regimento] e aos projetos de lei, em particular (n.º 1 do artigo
123.º do Regimento).
Não se verifica violação aos “Limites da iniciativa” impostos pelo Regimento no n.º 1 do artigo 120.º (não
infringe a Constituição e define concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa).
O n.º 2 do artigo 120.º do Regimento, sob a epígrafe “Limites da iniciativa”, impede a apresentação de
iniciativas que “envolvam, no ano económico em curso, aumento das despesas ou diminuição das receitas do
Estado previstas no Orçamento”. Este princípio conhecido com a designação de “lei-travão” está consagrado
no n.º 2 do artigo 167.º da Constituição.
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A aprovação desta iniciativa pode implicar um aumento das despesas, bem como uma diminuição das
receitas do Estado previstas no Orçamento, designadamente ao prever que “o contrato de trabalho celebrado
com a instituição de enquadramento torna-se automaticamente um contrato de trabalho por tempo
indeterminado” e ao enquadrar as amas no “regime geral da segurança social dos trabalhadores por conta de
outrem.
Caso se venha a verificar aumento das despesas ou uma diminuição das receitas do Estado previstas no
Orçamento (ou ambas as situações), talvez seja de ponderar a alteração de redação do artigo 5.º desta
iniciativa, sob a epígrafe “Entrada em vigor”, de forma a fazer depender a sua entrada em vigor do Orçamento
do Estado posterior à sua publicação.
Verificação do cumprimento da lei formulário
A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, com as alterações subsequentes, estabelece regras a observar no
âmbito da publicação, identificação e formulário de diplomas.
Como estamos perante uma iniciativa legislativa, observadas algumas disposições da designada “lei
formulário” e caso a mesma venha ser aprovada sem alterações, podemos referir o seguinte:
– Esta iniciativa contém disposição expressa sobre a entrada em vigor, pelo que se aplica o disposto no n.º
1 do artigo 2.º da citada lei (“O presente diploma1 entra em vigor no dia seguinte à sua publicação”);
– Será publicada na 1.ª série do Diário da República, revestindo a forma de lei [alínea c) do n.º 2 do artigo
3.º da “lei formulário”];
– A presente iniciativa tem um título que traduz sinteticamente o seu objeto, em conformidade com o
disposto no n.º 2 do artigo 7.º da “lei formulário”, mas não respeita o n.º 1 do artigo 6.º da mesma lei, uma vez
que altera o Decreto-Lei n.º 158/84, de 17 de maio2, e não indica o número de ordem da alteração introduzida.
Por esta razão, sugere-se que se acrescente ao título (Primeira alteração ao Decreto-Lei n.º 158/84, de 17 de
maio).
III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes
Enquadramento legal nacional e antecedentes
Em 1984, o IX Governo Constitucional aprovou o Decreto-Lei n.º 158/84, de 17 de maio, que estabelece e
define o regime jurídico aplicável à atividade que, no âmbito das respostas da segurança social, é exercida
pelas amas e as condições do seu enquadramento em creches familiares. O objetivo da resposta prosseguida
através das amas é a colaboração com as famílias no acolhimento das crianças, proporcionando-lhes, num
ambiente familiar, as condições adequadas ao seu desenvolvimento integral.
De acordo com as disposições do referido decreto-lei, considera-se ama a pessoa que, por conta própria e
mediante retribuição, cuida de uma ou mais crianças que não sejam suas, parentes ou afins na linha reta ou
no 2.º grau da linha colateral por um período de tempo correspondente ao trabalho ou impedimento dos pais,
que no exercício da atividade ficam submetidas às obrigações elencadas no artigo 8.º.
Ainda no âmbito do exercício da atividade das amas, estão previstos requisitos de ordem pessoal exigidos
para o desempenho dessa atividade, que são os seguintes: idade superior a 21 anos; estabilidade emocional e
interesse pela atividade; boas condições de saúde física e mental do candidato e das pessoas que com ele
coabitem; capacidade comprovada para ler e escrever corretamente. As pessoas com idade superior a 55
anos não estão autorizadas a iniciar a atividade. Também para o exercício da atividade, a habitação dos
candidatos deverá dispor de condições de espaço, higiene e segurança.
Relativamente à retribuição à ama, é devida uma retribuição mensal calculada segundo a fórmula
estabelecida no artigo 14.º do mesmo diploma.
As amas estão enquadradas no regime geral de segurança social dos trabalhadores independentes de
acordo com o estabelecido no artigo 132.º da Lei n.º 110/2009, de 16 de setembro, que aprovou o Código dos
Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social.
1 Sugere-se “A presente lei” em vez de “O presente diploma”. Na parte final da nota técnica sugere-se uma redação alternativa para este
artigo da entrada em vigor, para evitar a violação da “lei-travão”. 2 Efetuada consulta à base DIGESTO verificamos que o Decreto-Lei n.º 158/84, de 17 de maio, não sofreu até ao momento, alteração de
redação.
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As amas integradas em creches familiares ficam sujeitas às normas de licenciamento e funcionamento
estabelecidas no capítulo II do referido diploma.
No que diz respeito ao contrato de trabalho, o atual Código do Trabalho – CT2009 (Lei n.º 7/2009, de 12 de
fevereiro, retificada pela Declaração de Retificação n.º 21/2009, de 18 de março, alterada pelas Leis n.ºs
105/2009, de 14 de setembro, 53/2011, de 14 de outubro, 23/2012, de 25 de junho e 47/2012, de 29 de
agosto), estabelece que contrato de trabalho é aquele pelo qual uma pessoa singular se obriga, mediante
retribuição, a prestar a sua atividade a outra ou outras pessoas, no âmbito de organização e sob a autoridade
destas (artigo 11.º).
O artigo 12.º do referido Código consagra o princípio da presunção de contrato de trabalho. Este artigo
elenca cinco requisitos a que a jurisprudência3 e a doutrina normalmente recorrem para qualificar o contrato de
trabalho, que é:
a) A atividade seja realizada em local pertencente ao seu beneficiário ou por ele determinado;
b) Os equipamentos e instrumentos de trabalho utilizados pertençam ao beneficiário da atividade;
c) O prestador de atividade observe horas de início e de termo da prestação, determinadas pelo
beneficiário da mesma;
d) Seja paga, com determinada periodicidade, uma quantia certa ao prestador de atividade, como
contrapartida da mesma;
e) O prestador de atividade desempenhe funções de direção ou chefia na estrutura orgânica da empresa.
De acordo com o Professor Pedro Romano Martinez4 o artigo 12.º do Código do Trabalho 2009
corresponde ao artigo 12.º do Código do Trabalho de 2003, que teve uma primeira versão em 2003, e outra
em 2006 (Lei n.º 9/2006, de 20 de março, que alterou o Código do Trabalho) (…). A singular modificação de
2006 nos mais de quatrocentos artigos do regime de contrato de trabalho visou substituir uma norma pouco
clara e com algumas deficiências técnicas por um preceito com um sentido dificilmente compreensível.
No que respeita ao contrato de trabalho, e segundo o mesmo professor5, por via de regra cabe ao
trabalhador fazer a prova dos elementos constitutivos do contrato de trabalho (artigo 342.º, n.º 16 do CC). Para
invocar a qualidade de trabalhador, incumbe-lhe provar que desenvolve uma atividade remunerada para
outrem, sob autoridade e direção do beneficiário, demonstrando, designadamente, que se integrou na
respetiva estrutura empresarial. A prova dos elementos constitutivos do contrato de trabalho é, muitas das
vezes, difícil e, para obviar a tal dificuldade, poder-se-ia recorrer à presunção de existência de contrato de
trabalho.
Defende também o Professor Pedro Romano Martinez que, do preceito em análise, contrariamente ao que
se lê na epígrafe e no respetivo texto, não resulta nenhuma presunção (…). Retira-se que o legislador tem em
consideração certos indícios para a existência de subordinação jurídica são, assim: 1) dependência do
prestador da atividade; 2) inserção na estrutura organizativa do beneficiário da atividade; 3) realização da
atividade sob as ordens, direção e fiscalização do respetivo destinatário.
Acrescenta, ainda, quanto ao artigo 12.º do CT2009, que a presunção, constante do artigo 12.º do CT2009,
melhora relativamente à solução anterior (artigo 12.º do CT2003), mas continua a não ser uma verdadeira
presunção. Contudo, poderá ficar facilitada a tarefa de qualificação do contrato de trabalho em caso de dúvida,
pois permite-se que a verificação de alguns indícios contratuais (teoricamente dois) possa ser suficiente para
se entender que a relação jurídica em causa é um contrato de trabalho. É evidente que esta facilitação pode
determinar a qualificação de um contrato como de trabalho apesar de faltarem os pressupostos básicos,
nomeadamente por força da alínea a); acresce, ainda, que na alínea e) se confunde presunção com
presumido7.
Por último, o Professor Pedro Romano Martinez salienta que tendo em conta a política de combate ao
trabalho dissimulado – indiscutivelmente louvável, resultando a dúvida de saber se as soluções deveriam ser
3 Cfr. Acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 16.03.2009 (Proc. N.º 0846633
3).
4 In: MARTINEZ, Pedro Romano e outros – Código do Trabalho Anotado – 8ª edição, Almedina, Coimbra, 2009, pag.133.
5 In: MARTINEZ, Pedro Romano e outros – Código do Trabalho Anotado – 8ª edição, Almedina, Coimbra, 2009, pag.133 e 134.
6 Artigo 342.º (Ónus da prova) – 1. Àquele que invocar um direito cabe fazer a prova dos factos constitutivos do direito alegado.
2. A prova dos factos impeditivos, modificativos ou extintivos do direito invocado compete àquele contra quem a invocação é feita. 3. Em caso de dúvida, os factos devem ser considerados como constitutivos do direito. 7 In: MARTINEZ, Pedro Romano e outros – Código do Trabalho Anotado – 8.ª edição, Almedina, Coimbra, 2009, pag.137.
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incluídas no Código do Trabalho –, há um agravamento da punição, artigo 12.º, n.º 2, do CT2009, se o
trabalho subordinado for dissimulado, apresentando-se como autónomo. Este regime enquadra-se numa
política que pugna pela limitação do trabalho precário, com algumas consequências em sede de contrato a
termo. Todavia, a ideia de «causar prejuízo ao Estado» (parte final do n.º 2) pode ser entendido em sentido
muito amplo, que extravasa a relação laboral, nomeadamente por fuga ao fisco8.
Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para os seguintes países europeus: Espanha e Itália.
Espanha
O artigo 2.º, n.º 1 b), da “Lei do Estatuto dos Trabalhadores”, texto alterado e republicado pelo Real Decreto
Legislativo n.º 1/1995, de 24 de março, considera “relação laboral de carácter especial aquela de serviço
doméstico (cuidado do lar)”. O regime jurídico desta relação laboral especial foi estabelecido pelo Real Decreto
n.º 1424/1985, de 1 de agosto (revogado em 2011), dando assim cumprimento ao disposto na disposição
adicional primeira da Lei n.º 32/1984, de 2 de agosto, que altera determinados artigos da Lei n.º 8/1980, de 10
de março, do Estatuto dos Trabalhadores.
A “normativa básica de regulação” desta matéria consta da Lei n.º 27/2011, de 1 de agosto, “sobre a
atualização, adequação e modernização do sistema de Segurança Social (disposição adicional 39 e
disposição transitória única)”; e do Real Decreto n.º 1620/2011, de 14 de novembro, “pelo qual se regula a
relação laboral de carácter especial de serviço doméstico”.
Considera-se “relação laboral de carácter especial de serviço doméstico (cuidado do lar)”, a acordada entre
o proprietário da casa (lar), como empregador, e o empregado que, dependentemente e por conta daquele,
presta serviços retribuídos dentro do ambiente familiar. Entre as atividades incluídas, constam as de “cuidado
e atenção dos membros da família”, que serão as que mais se aproximam das desempenhadas pelas amas
em Portugal, que a presente iniciativa legislativa pretende regular. Veja-se a esse propósito esta ligação na
qual podemos ver que o cuidado de bebés e crianças se inclui no “serviço doméstico”.
No preâmbulo do diploma de novembro de 2011, podemos ler que: “Las condiciones particulares en que se
realiza la actividad de las personas que trabajan en el servicio doméstico, que justifican una regulación
específica y diferenciada son bien conocidas. De modo principal, el ámbito donde se presta la actividad, el
hogar familiar, tan vinculado a la intimidad personal y familiar y por completo ajeno y extraño al común
denominador de las relaciones laborales, que se desenvuelven en entornos de actividad productiva presididos
por los principios de la economía de mercado; y, en segundo lugar y corolario de lo anterior, el vínculo
personal basado en una especial relación de confianza que preside, desde su nacimiento, la relación laboral
entre el titular del hogar familiar y los trabajadores del hogar, que no tiene que estar forzosamente presente en
los restantes tipos de relaciones de trabajo”.
A forma do contrato pode ser verbal ou por escrito (obrigatório nos contratos a termo, cuja duração seja
igual ou superior a quatro semanas). Quando a duração do contrato seja superior a quatro semanas o
trabalhador deve receber informação sobre os elementos essenciais deste se os mesmos não figuram no
contrato formalizado por escrito, que para além dos aspetos gerais (identificação das partes, salário, horário,
etc.) incluirá: prestações salariais em espécie, quando se tenham contratado; duração e distribuição dos
tempos de presença acordados, assim como o sistema de retribuição ou compensação dos mesmos e o
regime de trocas.
A duração do contrato: o contrato poderá ser celebrado por tempo indeterminado ou por tempo
determinado, nos casos previstos na lei.
Retribuição: assegura-se pelo menos o salário mínimo nacional. Os trabalhadores (amas) que trabalhem à
hora, em regime externo, têm direito a uma retribuição global pelas horas efetivamente trabalhadas, que
incluem a totalidade dos “conteúdos da retribuição” (salário pelo tempo trabalhado, mais as partes
proporcionais do descanso semanal, férias e pagamentos extraordinários).
8 In: MARTINEZ, Pedro Romano e outros – Código do Trabalho Anotado – 8.ª edição, Almedina, Coimbra, 2009, pag.137.
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Para um maior esclarecimento e desenvolvimento, consultar o sítio do Ministério do Trabalho espanhol.
Itália
Em Itália, a figura do “ajudante familiar” reveste várias formas, entre as quais a de “baby sitter”, que é uma
tipologia de empregada doméstica e que desenvolve trabalhos sobretudo de assistência a bebés e crianças. A
figura do “ajudante doméstico” é reconduzível a toda uma série de trabalhadores domésticos e que têm a sua
situação jurídica estatuída em contrato coletivo nacional de trabalho – em vigor desde março de 2007 – que
subdividiu em oito categorias todas as tipologias de colaboração, atribuindo a cada uma um nível de
retribuição mínima, à hora ou mensal: colf (empregada), empregados de limpeza e baby sitter estão
enquadrados nos níveis A-C; enquanto “as ajudantes a pessoas não autossuficientes” são C super; e se
habilitadas com certificados profissionais ou diplomas, devem ser enquadradas nos níveis D e super D, com
um salário e um suplemento. Trata-se de quantias mínimas, uma vez que se podem estabelecer condições
diversas, desde que mais favoráveis aos trabalhadores.
A mesma figura reconduzível à denominação portuguesa “ama” recebe em italiano também a designação
de “assistente à infância”. Inclusive há uma grande oferta formativa para esta profissão. Por “assistente à
infância” entende-se a pessoa que presta uma atividade laboral continuada para as necessidades da vida
familiar do empregador, como por exemplo, “assistentes familiares ou baby sitter, governantas, empregados,
cozinheiros, etc.” E que se integram na primeira categoria dos trabalhadores abrangidos pelo contrato coletivo
e são sujeitos de tratamento por parte do sistema de segurança social italiano (INPS).
Para evitar litígios, o horário de trabalho deve ser sempre definido antecipadamente. A “assistente familiar”
considera-se em “serviço pleno” se trabalha e convive com a família que lhe oferece, para além do salário
concordado, alojamento e alimentação. Só para o pessoal a “tempo inteiro” é que é o empregador a fixar o
horário, tendo em conta que a “assistente” tem direito a um descanso adequado durante o dia e um descanso
noturno de pelo menos oito horas consecutivas. O contrato nacional fixa para as “trabalhadoras conviventes”
um limite máximo de 10 horas diárias (não consecutivas) e de 54 horas semanais.
Veja-se nesta ligação o “Contratto Nazionale delle Colf e Badanti.”
Outra para uma síntese do “Nuovo contratto collettivo nazionale di lavoro sulla disciplina del rapporto di
lavoro domestico”.
Mais informação sobre descontos e retribuição, aqui.
IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
Iniciativas legislativas
Efetuada consulta à base de dados da atividade parlamentar e do processo legislativo (PLC) foi possível
apurar que, no âmbito da matéria em apreço, na presente Legislatura, o Grupo Parlamentar do PCP
apresentou o Projeto de Lei n.º 211/XII (1.ª) (Revê o regime laboral das amas), que se encontra pendente na
10.ª Comissão.
Petições
Efetuada consulta à base de dados da atividade parlamentar e do processo legislativo (PLC) não apurámos
a existência de petições pendentes sobre a mesma matéria.
V. Consultas e contributos
Consultas obrigatórias
Trata-se de legislação do trabalho, pelo que há lugar à consulta obrigatória das associações sindicais
(artigo 56.º, n.º 2, alínea a) da CRP) e patronais e à promoção da apreciação pública nos termos dos artigos
469.º e seguintes do Código do Trabalho, que decorreu de 1 a 31 de agosto.
A Sr.ª Presidente da Assembleia da República não solicitou a consulta dos órgãos de Governo próprio das
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Regiões Autónomas, a qual não se afigura obrigatória in casu.
Consultas facultativas
Caso a Comissão assim o entenda, e em sede de eventual apreciação na especialidade, poderá ser
suscitada a audição ou solicitado o parecer escrito do Governo.
Contributos de entidades que se pronunciaram
Pronunciaram-se a CGTP-IN e a Federação Nacional dos Sindicatos dos Trabalhadores em Funções
Públicas e Sociais (FNSFP), cujos contributos podem ser consultados aqui.
VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação
Os elementos disponíveis não permitem avaliar, em concreto, quais os custos com a aplicação da presente
iniciativa.
No entanto, tal como chamamos a atenção no ponto II da nota técnica, a sua aprovação pode violar o
princípio designado por “lei-travão” ao prever que “o contrato de trabalho celebrado com a instituição de
enquadramento torna-se automaticamente um contrato de trabalho por tempo indeterminado” e ao enquadrar
as amas no “regime geral da segurança social dos trabalhadores por conta de outrem.
Do ponto de vista jurídico, para acautelar a não violação da “lei-travão”, talvez seja de ponderar a seguinte
redação para o artigo 5.º “Entrada em vigor”: “A presente lei entra em vigor com o Orçamento do Estado
posterior à sua publicação”.
———
PROJETO DE LEI N.º 286/XII (2.ª)
(ALTERA A LEI-QUADRO DO SISTEMA DE INFORMAÇÕES DA REPÚBLICA PORTUGUESA EM
MATÉRIA DE ACESSO A DOCUMENTOS)
PROJETO DE LEI N.º 287/XII (2.ª)
(ALTERA A LEI-QUADRO DO SISTEMA DE INFORMAÇÕES DA REPÚBLICA PORTUGUESA,
REFORÇANDO AS COMPETÊNCIAS DA COMISSÃO DE FISCALIZAÇÃO DE DADOS DO SIRP NOS
CASOS DE RECOLHA ILEGÍTIMA DE INFORMAÇÃO POR PARTE DOS SERVIÇOS DE INFORMAÇÕES)
PROJETO DE LEI N.º 288/XII (2.ª)
(ALTERA A LEI-QUADRO DO SISTEMA DE INFORMAÇÕES DA REPÚBLICA PORTUGUESA,
CONSAGRANDO O "PERÍODO DE NOJO" PARA OS SEUS DIRIGENTES E FUNCIONÁRIOS COM
ESPECIAIS RESPONSABILIDADES)
Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e notas
técnicas elaboradas pelos serviços de apoio
Parte I – Considerandos
I. a) Nota introdutória
Os Deputados do Grupo Parlamentar do BE apresentaram à Assembleia da República, em 18 de Setembro
de 2012, três projetos de lei:
– Projeto de Lei n.º 286/XII (2.ª): “Altera a Lei-Quadro do Sistema de Informações da República
Portuguesa em matéria de acesso a documentos”;
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– Projeto de Lei n.º 287/XII (2.ª): ”Altera a Lei-Quadro do Sistema de Informações da República
Portuguesa, reforçando as competências da Comissão de Fiscalização de Dados do SIRP nos casos de
recolha ilegítima de informação por parte dos serviços de informações”; e
– Projeto de Lei n.º 288/XII (2.ª): ”Altera a Lei-Quadro do Sistema de Informações da República
Portuguesa, consagrando o “período de nojo” para os seus dirigentes e funcionários com especiais
responsabilidades”.
Estas apresentações foram efetuadas nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 167.º da Constituição da
República Portuguesa e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República, reunindo os requisitos
formais previstos no artigo 124.º desse mesmo Regimento.
Por despachos de S. Ex.ª a Presidente da Assembleia da República, de 20 de Setembro de 2012, as
iniciativas vertentes baixaram à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias para
emissão do respetivo parecer.
I b) Do objeto, conteúdo e motivação das iniciativas
– Projeto de Lei n.º 286/XII (2.ª) (BE)
O projeto de lei do Bloco de Esquerda pretende aprovar, ao abrigo do disposto na alínea q) do artigo 164º
da Constituição da República Portuguesa (CRP), a alteração da Lei-Quadro do Sistema de Informações da
República Portuguesa (SIRP), Lei n.º 30/84, de 5 de setembro, alterada pelas Leis n.os.
4/95, de 21 de
fevereiro, 15/96, de 30 de abril, 75-A/97, de 22 de julho, e Lei Orgânica n.º 4/2004, de 6 de novembro.
Para o BE a iniciativa justifica-se, uma vez que “[a] Assembleia da República não pode, em nome da
qualidade da democracia, estar fora do acompanhamento e fiscalização deste processo. (…) O segredo e o
silêncio não dão garantias sobre a preservação de direitos fundamentais. Impõe-se, diversamente, a
transparência e o esclarecimento cabal dessas matérias.”– cfr. exposição de motivos.
Assim, em matéria de acesso a documentos pela Assembleia da República, o BE propõe o aditamento do
artigo 37.º, que prevê a necessidade de fundamentação da recusa de acesso em parecer do Secretário-Geral,
com indicação dos interesses a proteger e os motivos ou circunstâncias que a justificam. Caso a Assembleia
da República considere insuficiente ou incompleta a referida fundamentação, pode solicitar a intervenção do
Conselho de Fiscalização no sentido de permitir esse acesso. O Conselho, atendendo às razões invocadas
pela Assembleia da República e ouvido o Secretário-Geral, estabelecerá as regras de acesso, nomeadamente,
os termos da publicitação e da confidencialidade.
– Projeto de Lei n.º 287/XII (2.ª):
Este projeto de lei, também ao abrigo do disposto na alínea q) do artigo 164.º da CRP, pretende aprovar
duas alterações à mesma Lei-Quadro do SIRP.
Segundo os proponentes, “[a] presente iniciativa enquadra-se na necessidade de reforçar a defesa de
direitos fundamentais face às atividades dos Serviços de Informação da República Portuguesa (…)”, e surge
na sequência de notícias veiculadas pela comunicação social, que terão deixado “a suspeita sobre os
princípios que devem reger a recolha e tratamento de dados e o alerta sobre a necessidade de preservar
direitos fundamentais.” – cfr. exposição de motivos.
Os autores chamam à colação os artigos 35.º e 37.º da Constituição da República e afirmam que “a
comunicação social já tem dado nota de cidadãos que, pelo exercício das suas funções como titulares de
cargos públicos ou políticos, se encontram «fichados» pelos Serviços de Informações, sem que a sua
atividade caiba nos parâmetros da ameaça à segurança pública, à defesa nacional ou à segurança do Estado,
e sem que os mesmos detenham os meios apropriados à defesa dos seus direitos.”– cfr. exposição de
motivos.
Afirmam assim pretender “(…) reforçar as competências da Comissão de Fiscalização de Dados, entidade
que fiscaliza a atividade dos centros de dados. O objetivo é garantir o acesso da Comissão a dados e
informações com referência nominativa sempre que esteja em causa denúncia ou suspeita de recolha de
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informação ilegítima ou infundada, o que não se encontra previsto na lei, e explicitar o processo de
averiguação das queixas de particulares.”– cfr. exposição de motivos.
Os termos da fiscalização dos dados no âmbito do Sistema de Informações da República Portuguesa,
encontram-se previstos no artigo 26.º do diploma; o qual sofreu, até à data, duas alterações: a Lei n.º 4/95, de
21 de fevereiro, e a Lei Orgânica n.º 4/2004, de 6 de novembro.
No âmbito da Lei n.º 30/84, de 5 de setembro, o artigo 26.º, sob a epígrafe “Fiscalização dos dados”,
dispunha que:
“1 – Sem prejuízo das competências próprias da Comissão Nacional de Proteção de Dados, a atividade
dos centros de dados é fiscalizada por uma comissão constituída por 3 magistrados, membros do ministério
público e designados pela Procuradoria-Geral da República, que elegerão de entre si o presidente.
2 – A fiscalização exerce-se através de verificações periódicas dos programas, dados e informações por
amostragem, fornecidos sem referência nominativa.
3 – A comissão deve ordenar o cancelamento ou retificação de dados recolhidos que envolvam violação
dos direitos, liberdades e garantias consignados na Constituição e na lei e, se for caso disso, exercer a
correspondente ação penal.”
Com a alteração aprovada pela Lei n.º 4/95, de 21 de fevereiro, a exclusividade da fiscalização dos dados
passou a ser da Comissão, mantendo-se no todo a forma do seu exercício:
“[…]
1 – A atividade dos centros de dados é exclusivamente fiscalizada por uma comissão constituída por três
magistrados do Ministério Público, que elegerão entre si o presidente, sem prejuízo do disposto no n.º 3 do
artigo seguinte.
2 – A Comissão referida no número anterior tem sede na Procuradoria-Geral da República, que assegura
os serviços de apoio necessários, sendo os seus membros designados e empossados pelo Procurador-Geral
da República, aplicando-se-lhes, com as devidas adaptações, o disposto nos artigos 9.º a 12.º.
3 – A fiscalização exerce-se através de verificações periódicas dos programas, dados e informações por
amostragem, fornecidos sem referência nominativa.
4 – A comissão deve ordenar o cancelamento ou retificação de dados recolhidos que envolvam violação
dos direitos, liberdades e garantias consignados na Constituição e na lei e, se for caso disso, exercer a
correspondente ação penal.”
Na sequência da última alteração legislativa, constante da Lei Orgânica n.º 4/2004, de 6 de Novembro, o
preceito manteve, no essencial, a ratio da anterior alteração:
“Comissão de Fiscalização de Dados do Sistema de Informações da República Portuguesa
1 – A atividade dos centros de dados é exclusivamente fiscalizada pela Comissão de Fiscalização de
Dados, sem prejuízo do disposto no n.º 3 do artigo seguinte.
2 – A Comissão de Fiscalização de Dados é constituída por três magistrados do Ministério Público, que
elegem entre si o presidente.
3 – A Comissão de Dados tem sede na Procuradoria-Geral da República, que assegura os serviços de
apoio necessários, sendo os seus membros designados e empossados pelo Procurador-Geral da República,
aplicando-se-lhes, com as devidas adaptações, o disposto nos artigos 11.º a 13.º.
4 – A fiscalização exerce-se através de verificações periódicas dos programas, dados e informações por
amostragem, fornecidos sem referência nominativa.
5 – A Comissão de Fiscalização de Dados deve ordenar o cancelamento ou retificação de dados recolhidos
que envolvam violação dos direitos, liberdades e garantias consignados na Constituição e na lei e, se for caso
disso, exercer a correspondente ação penal.”
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O projeto de lei em apreço propõe atribuir à Comissão de Fiscalização de Dados,uma nova competência
que passaria a constar do n.º 5 deste preceito, sendo que o atual n.º 5 passaria a ser o n.º 6. Assim, a
fiscalização passaria igualmente a exercer-se pelo acesso a dados e informações com referência nominativa,
sempre que estivesse em apreciação denúncia ou suspeita fundamentada da sua recolha ilegítima ou
infundada.
Já no artigo 27.º da Lei-Quadro, prevê-se o “cancelamento e retificação de dados”, nos seguintes termos:
“1 – Quando no decurso de um processo judicial ou administrativo se revelar erro na imputação de dados
ou informações ou irregularidades do seu tratamento, a entidade processadora fica obrigada a dar
conhecimento do facto à Comissão de Fiscalização de Dados.
2 – Quem, por ato de quaisquer funcionários ou agentes de informações ou no decurso de processo judicial
ou administrativo, tiver conhecimento de dados que lhe respeitem e que considere erróneos, irregularmente
obtidos ou violadores dos seus direitos, liberdades e garantias pessoais pode, sem prejuízo de outras
garantias legais, requer à Comissão de Fiscalização de Dados que proceda às verificações necessárias e
ordene o seu cancelamento ou a retificação dos que se mostrarem incompletos ou erróneos.
3 – Das irregularidades ou violações verificadas deverá a Comissão de Fiscalização de Dados dar
conhecimento, através de relatório, ao Conselho de Fiscalização.”
A esta lei-quadro, propõe ainda o BE aditar um novo artigo: o artigo 27.º-A, que, sob a epígrafe
“Fiscalização por queixa de particular ou suspeita fundamentada”, permitiria a qualquer cidadão requerer,
fundamentadamente, à Comissão de Fiscalização de Dados, a verificação junto dos Serviços de Informações
dos dados ou informações que lhes dissessem respeito, e a sua legalidade. – cfr. n.º 1 do artigo 27.º-A do PJL.
O procedimento iniciar-se-ia pela averiguação da pertinência do requerimento, o que poderia determinar o
encerramento do processo ou a realização das verificações necessárias através do acesso aos dados e
informações; verificação que é também efetuada caso exista suspeita fundamentada da sua recolha ilegítima.
A informação recolhida seria recusada ao cidadão, sempre que tal fosse suscetível de colocar em causa a
segurança pública, a defesa nacional ou a segurança do Estado.– cfr. n.os
2, 3 e 5 do artigo 27.º-A do PJL.
Caso a Comissão concluísse pelo incumprimento da lei, deveria ordenar o cancelamento ou a retificação
dos dados e informações, dando conta às entidades competentes; sendo que poderia ainda ser solicitado
apoio técnico à Comissão Nacional de Proteção de Dados, no âmbito das suas competências (cuja
intervenção no exercício da fiscalização da Comissão de Fiscalização de Dados havia sido excluída com a
alteração legal de 1995). – cfr. n.os
4 e 6 do artigo 27.º-A do PJL.
– Projeto de Lei n.º 288/XII (2.ª):
Este projeto de lei, também ao abrigo do disposto na alínea q) do artigo 164.º da CRP, pretende igualmente
aprovar a alteração da Lei-Quadro do SIRP.
O BE “(…) apresenta uma proposta concreta no sentido de criar um período de impedimento de 3 anos
para aqueles que cessem as suas funções nos Serviços de Informações, não permitindo que quadros destes
serviços ingressem de imediato no sector empresarial. Responde, desta forma, à conclusão expressa no
Parecer de 2010 do Conselho de Fiscalização do Sistema de Informações da República Portuguesa: «o
CFSIRP refletiu sobre a eventual utilidade de se vir a criar um impedimento legal temporário, para dirigentes e
funcionários com especiais responsabilidades»”.– cfr. exposição de motivos.
Esclarecem os proponentes, que “(…) o «período de nojo» destina-se a quem tem especial
responsabilidade pelo domínio das ações desenvolvidas e pelo acesso à informação no quadro das
competências dos sistemas de informação”. – cfr. exposição de motivos.
Os proponentes salientam que o retorno ao anterior posto está salvaguardado na Lei n.º 9/2007, de 19 de
fevereiro (estabelece a orgânica do Secretário-Geral do Sistema de Informações da República Portuguesa
(SIRP), do Serviço de Informações Estratégicas de Defesa (SIED) e do Serviço de Informações de Segurança
(SIS)), acrescendo o facto de a figura do impedimento ao exercício de certas atividades após a cessação de
funções em cargos de especial responsabilidade, não ser nova no nosso Ordenamento Jurídico (exemplificam
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com o regime jurídico de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos e altos cargos
públicos9) – cfr. exposição de motivos.
O projeto de lei em apreço, no artigo 1.º, estabelece a definição do âmbito de aplicação da Lei ora
proposta, determinando a sua aplicação aos dirigentes do SIED e do SIS10
e a funcionários com especiais
responsabilidades nestes Serviços de Informações.
No artigo 2.º do PJL, os subscritores propõem o aditamento do artigo 31.º-A à Lei-Quadro do SIRP, que,
sob a epígrafe “Impedimentos”, veda o exercício da atividade dos dirigentes e funcionários com especiais
responsabilidades, civis ou militares dos Serviços de Informações, no sector empresarial em áreas onde possa
ser utilizado o conhecimento de matérias classificadas e na disponibilidade dos serviços de informações, nos
três anos seguintes à cessação de funções.
O BE propõe, todavia, que tal impedimento não se verifique, no caso do regresso à empresa ou atividade
exercida à data do início de funções nos serviços de informações (precedido de parecer favorável do
Secretário-Geral, e sem prejuízo do dever de sigilo), propondo ainda, no caso de violação de tal impedimento,
a aplicação de uma pena de prisão até 3 anos, caso pena mais grave não lhe seja aplicável (n.os
2 e 4 do
artigo 31.º-A proposto no PJL).
O projeto de lei ora em análise, propõe ainda que o Secretário-Geral do Sistema de Informações da
República Portuguesa emita parecer vinculativo sobre o ingresso em novas funções de dirigentes e
funcionários com especiais responsabilidades que cessem as suas atividades nos serviços de informações. De
tal parecer seria dado conhecimento obrigatório ao Primeiro-Ministro e ao Conselho de Fiscalização. (n.o 3 do
artigo 31.º-A proposto no PJL).
As iniciativas em apreço preveem, por último, a sua entrada em vigor “no dia seguinte ao da sua
publicação” – cfr. artigo 2.º do PJL 286XII (2.ª), e artigos 3.º dos PJL 287/XII (2.ª) e do PJL 288/XII (2.ª), todos
do BE.
I c) Enquadramento legal, antecedentes parlamentares e iniciativas pendentes
É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre o “Regime do sistema de
informações da República e do segredo de Estado” – artigo 164.º, alínea q) da Constituição da República
Portuguesa.
A Lei-Quadro do Sistema de Informações da República Portuguesa (SIRP), Lei n.º 30/84, de 5 de
setembro, alterada pelas Leis n.os
4/95, de 21 de fevereiro, 15/96, de 30 de abril, 75-A/97, de 22 de julho, e Lei
Orgânica n.º 4/2004, de 6 de novembro, elenca no seu artigo 7.º a orgânica para a realização das finalidades
do SIRP: Conselho de Fiscalização do Sistema de Informações da República Portuguesa, Conselho Superior
de Informações, Comissão de Fiscalização de Dados, Secretário-Geral do Sistema de Informações da
República Portuguesa, Serviço de Informações Estratégicas de Defesa e Serviço de Informações de
Segurança.
Nos termos da Lei-Quadro do SIRP, o Conselho de Fiscalização do Sistema de Informações da República
Portuguesa, eleito pela Assembleia da República e funcionando junto da mesma, acompanha e fiscaliza a
atividade do Secretário-Geral e dos Serviços de Informações, e vela pelo cumprimento da Constituição e da
lei, em particular, do regime de direitos, liberdades e garantias fundamentais dos cidadãos11
; isto, sem prejuízo
dos poderes de fiscalização deste órgão de soberania nos termos constitucionais.
No seu artigo 162.º, a Constituição define como sendo competência da Assembleia da República no
exercício de funções de fiscalização, “[v]igiar pelo cumprimento da Constituição e das leis e apreciar os actos
do Governo e da Administração.” – alínea a). Sendo que, nos termos do artigo 156.º, alínea e), “[c]onstituem
poderes dos Deputados: Requerer e obter do Governo ou dos órgãos de qualquer entidade pública os
elementos, informações e publicações oficiais que considerem úteis para o seu mandato.”
No seu artigo 26.º, a lei-quadro define as competências, constituição e poderes da Comissão de
Fiscalização de Dados12
, que fiscaliza a atividade dos Centros de Dados definidos no artigo 23.º; de entre
9 Lei n.º 64/93, de 26 de agosto, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 39-B/94, de 27 de dezembro, (Declaração de Retificação n.º
2/95, de 15 de abril), Lei n.º 28/95, de 18 de agosto, Lei n.º 12/96, de 18 de abril, Lei n.º 42/96, de 31 de agosto, Lei n.º 12/98, de 24 de fevereiro, Decreto-Lei n.º 71/2007, de 27 de março, Lei n.º 30/2008, de 10 de Julho, e Lei Orgânica n.º 1/2011, de 30 de novembro. 10
Nos termos definidos nos artigos 29.º e 37.º da Lei n.º 9/2007, de 19/02. 11
Mais informações sobre o Conselho de Fiscalização do SIRP, disponíveis no sítio da internet www.cfsirp.pt 12
Que fiscaliza a atividade dos centros de dados definidos no artigo 23.º.
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estes poderes, destaca-se o de ordenar o cancelamento ou retificação de dados recolhidos que envolvam
violação dos direitos, liberdades e garantias consignados na constituição e na lei, bem como, sendo caso
disso, o exercício da respetiva ação penal.
Consequentemente, o artigo 27.º define os termos do cancelamento de dados, permitindo a quem, por atos
de quaisquer funcionários ou agentes dos serviços de informações ou no decurso de processo judicial ou
administrativo, tiver conhecimento de dados que lhe respeitem e que considere erróneos, irregularmente
obtidos ou violadores dos seus direitos, liberdades e garantias pessoais, poder requerer àquela Comissão que
proceda às verificações necessárias e ordene o seu cancelamento ou a retificação dos que se mostrem
incompletos ou erróneos. Do mesmo preceito resulta para a referida Comissão, a obrigatoriedade de, através
de relatório, dar conhecimento ao Conselho de Fiscalização, das irregularidades ou violações verificadas.
O Capítulo V da mesma Lei-Quadro dedica-se aos deveres e responsabilidades, regulando, entre outros, o
desvio de funções dos funcionários e agentes, civis ou militares, dos serviços de informações, determinando
ainda o agravamento das penas e a aplicação de penas acessórias àqueles, em caso de violação dos seus
deveres legais ou por abuso das suas funções (artigos 29.º e 30.º).
Na IX Legislatura, o PS apresentou o PJL 46/IX (1.ª), que “Regula o acesso da Assembleia da República a
documentos e informações com classificação de segredo de Estado”, que foi discutido na generalidade em
04/12/2003, e baixou à 1.ª Comissão sem votação, tendo caducado com o termo da IX legislatura.
Já na X Legislatura, conjuntamente com uma iniciativa proposta pelo PSD e relativa à “Primeira revisão da
Lei n.º 6/94, de 7 de abril – Segredo de Estado” – PJL 102/X (1.ª), foi apreciado o PJL 473/X (3.ª) do PS,
concernente ao “Acesso da Assembleia da República a documentos e informações com classificação de
Segredo de Estado”. Foram aprovados em votação final global em 22/05/2009, com os votos a favor do PS e
PSD, e a abstenção do PCP, CDS-PP, BE, PEV, Luísa Mesquita (Ninsc) e José Paulo Areia de Carvalho
(Ninsc), dando origem ao Decreto n.º 292/X. Todavia, foi vetado politicamente em 05/07/2009, tendo caducado
com o termo da X Legislatura.
Ainda na X Legislatura, o PCP apresentou duas iniciativas: o PJL 383/X (2.ª), que “Regula o modo de
exercício dos poderes de fiscalização da Assembleia da República sobre o Sistema de Informações da
República Portuguesa e o regime do segredo de Estado”, que foi rejeitado na generalidade em 07/03/2008,
com os votos contra do PS, PSD e CDS-PP, e os votos a favor do PCP, BE, PEV e Luísa Mesquita (Ninsc); e
o PJL 679/X (4.ª), que “Regula o modo de exercício dos poderes de fiscalização da Assembleia da República
sobre o Sistema de Informações da República Portuguesa e o regime do Segredo de Estado”, e que caducou
com o termo da X Legislatura sem que tivesse sido discutido em Plenário.
A primeira iniciativa sobre a qual nos debruçámos, o Projeto de Lei n.º 286/XII (2.ª), constitui a retoma com
alterações do PJL 52/XII (1.ª), apresentado pelo BE na 1.ª Sessão Legislativa desta Legislatura – “Altera a Lei-
Quadro do Serviço de Informações da República Portuguesa em matéria de impedimentos e acesso a
documentos” – rejeitado na generalidade em 08/09/2011, com os votos contra do PSD, PS e CDS-PP, e os
votos a favor do PCP, BE e PEV.
Também na atual legislatura, o PCP apresentou o PJL 27/XII (1.ª) – “Regula o modo de exercício dos
poderes de controlo e fiscalização da Assembleia da República sobre o Sistema de Informações da República
Portuguesa e o Segredo de Estado” – rejeitado na generalidade em 08/09/2011, com os votos contra do PSD,
PS e CDS-PP, e os votos a favor do PCP, BE e PEV.
O PCP apresentou ainda o Projeto de Lei n.º 251/XII (1.ª): “Cria a comissão da Assembleia da República
para a fiscalização do sistema de informações da República Portuguesa.”, que, após ter baixado à 1.ª
Comissão e tendo sido apresentado o respetivo parecer, foi retirado pelos proponentes, tal como anunciado na
reunião de 15/07/201213
(razão pela qual foi deliberado não proceder à votação do parecer).
Em relação ao Projeto de Lei n.º 287/XII (2.ª), diga-se que o mesmoconstitui a retoma com pequenas
alterações do PJL 148/XII (1.ª), já apresentado pelo BE nesta Legislatura, na 1ª Sessão Legislativa: “Altera a
Lei-Quadro do Sistema de Informações da República Portuguesa, reforçando as competências da Comissão
de Fiscalização de Dados do SIRP nos casos de recolha ilegítima de informação por parte dos serviços de
informações”; todavia a iniciativa foi retirada em 19/09/2012.
13
Conforme consta da respetiva ata da Comissão.
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37
Já no que respeita ao Projeto de Lei n.º 288/XII (2.ª), verifica-se que constitui a retoma com pequenas
alterações do PJL 149/XII (1.ª), que o BE apresentou na 1ª Sessão Legislativa desta Legislatura: “Altera a Lei-
Quadro do Sistema de Informações da República Portuguesa, consagrando o “período de nojo” para os seus
dirigentes e funcionários com especiais responsabilidades”. Também esta iniciativa foi retirada em 19/09/2012,
na sequência de aprovação do parecer da 1.ª Comissão que deliberou que a mesma não reunia os requisitos
constitucionais e regimentais para ser discutida e votada em Plenário na 1.ª Sessão Legislativa, em virtude de
ser uma renovação do PJL 52/XII (1.ª), do BE.
Encontra-se ainda pendente uma iniciativa conexa: o PJL 181/XII (1.ª), apresentada pelo PS, que “Procede
à primeira alteração à Lei n.º 9/2007, de 19 de fevereiro, reforçando o controlo e prevenção das
incompatibilidades, impedimentos e conflitos de interesses dos agentes e dirigentes dos Serviços de
Informação da República Portuguesa”; o qual foi aprovado na generalidade em 16/03/2012 com os votos a
favor do PS, contra do PCP, BE e PEV e com a abstenção do PSD e CDS-PP, e baixou à Comissão de
Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias para especialidade.
Parte II – Opinião do relator
O signatário do presente relatório exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre os
projetos de lei em apreço, a qual é, de resto, de “elaboração facultativa” nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do
Regimento da Assembleia da República.
No entanto, no âmbito do Projeto de Lei n.º 287/XII (2.ª) (BE), regista a tentativa de colmatar a segunda
questão anteriormente apontada no âmbito do parecer do Relator referente ao PJL 148/XII (1.ª) (BE): “A
vigorar a alteração agora proposta pelo BE, não parece manifesto o risco de se inundar a Comissão de
Fiscalização de Dados de pedidos absolutamente infundados, tornando, por isso, o trabalho daquela
Comissão impossível de realizar?”
Parte III – Conclusões
1. O BE apresentou à Assembleia da República três projetos de lei:
– Projeto de Lei n.º 286/XII (2.ª): “Altera a Lei-Quadro do Sistema de Informações da República
Portuguesa em matéria de acesso a documentos”;
– Projeto de Lei n.º 287/XII (2.ª): ”Altera a Lei-Quadro do Sistema de Informações da República
Portuguesa, reforçando as competências da comissão de fiscalização de dados do SIRP nos casos de recolha
ilegítima de informação por parte dos serviços de informações”; e
– Projeto de Lei n.º 288/XII (2.ª): ”Altera a Lei-Quadro do Sistema de Informações da República
Portuguesa, consagrando o “período de nojo” para os seus dirigentes e funcionários com especiais
responsabilidades”.
2. O Projeto de Lei n.º 286/XII (2.ª) pretende aprovar o aditamento de um artigo à Lei-Quadro do SIRP,
com o objetivo de a Assembleia da República, em casos devidamente fundamentados, poder tornar efetivo o
acesso a documentos classificados que lhe tenha sido recusado ao abrigo do segredo de Estado, mediante
novas competências a conferir ao Conselho de Fiscalização do SIRP e ao Secretário-Geral do SIRP.
3. O Projeto de Lei n.º 287/XII (2.ª) pretende reforçar as competências da Comissão de Fiscalização de
Dados, com o objetivo de garantir que a denúncia da recolha ilegítima de dados dê origem a um processo de
averiguação, proteja os cidadãos e o direito de acesso à informação.
4. E o Projeto de Lei n.º 288/XII (2.ª) pretende aprovar o aditamento de um artigo à Lei-Quadro do SIRP,
com o objetivo de criar um período de impedimento de 3 anos para aqueles que cessem as suas funções nos
serviços de informações, não permitindo que quadros daqueles serviços ingressem de imediato no sector
empresarial, a não ser que o façam para exercício da atividade ou empresa de origem.
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5. Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de
parecer que os Projetos de Lei n.º 286/XII (2.ª), 287/XII (2.ª) e 288/XII (2.ª), todos do BE, reúnem os requisitos
constitucionais e regimentais para serem discutidos e votados em plenário.
Parte IV – Anexos
Anexam-se as notas técnicas dos PJL 286/XII (2.ª), 287/XII (2.ª) e 288/XII (2.ª). (BE), elaboradas pelos
serviços ao abrigo do disposto no artigo 131.º do Regimento da Assembleia da República.
Palácio de S. Bento, 2 de outubro de 2012.
O Deputado Relator, Hugo Soares — O Presidente da Comissão, Fernando Negrão.
Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, registando-se a ausência de Os Verdes.
Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 286/XII (2.ª)
Altera a Lei-Quadro do Sistema de Informações da República Portuguesa em matéria de acesso a
documentos (BE)
Data de admissão: 20 de setembro de 2012
Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª)
Índice
I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa
II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do cumprimento da
lei formulário
III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes
IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
V. Consultas e contributos
VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação
Elaborada por: João Amaral (DAC), Dalila Maulide e Rui Brito (DILP), Maria da Luz Araújo (DAPLEN) e Paula Granada (BIB).
Data: 2 de outubro de 2012.
I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa
Com o projeto de lei em análise, o Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda pretende corrigir o que
considera ser o afastamento da Assembleia da República e dos representantes dos cidadãos das matérias
preservadas pelo segredo de Estado, uma vez que tal tem como consequência a falta de acompanhamento e
de fiscalização da lei no que respeita a recolha, tratamento e circulação de informação classificada.
Considerando imperativos a transparência e esclarecimento cabal destas matérias, as subscritoras e
subscritores da iniciativa legislativa propõem o aditamento de um artigo 37.º à Lei n.º 30/84, de 5 de setembro
(Lei Quadro do Sistema de Informações da República Portuguesa), na sua redação atual, “no sentido de
permitir que a Assembleia da República, em casos devidamente fundamentados, possa ter acesso a
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documentos que estejam classificados e cujo acesso tenha sido recusado ao abrigo do segredo de estado,
mediante a atribuição de novas competências ao Conselho de Fiscalização do SIRP e ao Secretário-Geral do
SIRP que tornem o acesso à informação e a sua recusa mais transparentes”1.
O artigo cujo aditamento agora se propõe consta do artigo 1.º (preambular) do Projeto de Lei e estabelece
o seguinte:
“Artigo 37.º
Acesso de documentos pela Assembleia da República
1 – A recusa de acesso da Assembleia República, no exercício das suas competências de fiscalização, a
documentos e informações sob segredo de Estado, definido nos termos da presente lei, é fundamentada em
parecer do Secretário-Geral, indicando os interesses a proteger e os motivos ou circunstâncias que o
justificam.
2 – Se a Assembleia da República considerar insuficiente ou incompleta a fundamentação apresentada
pode solicitar a intervenção do Conselho de Fiscalização, no sentido de permitir o acesso à informação.
3 – O Conselho de Fiscalização, atendendo às razões evocadas pela Assembleia da República,
estabelece, ouvido o Secretário-Geral, as normas de acesso ao documento ou informação requeridos,
nomeadamente os termos de publicitação e confidencialidade.”
Cumpre ainda referir, neste ponto, que, a ser aprovada, a iniciativa entrará em vigor no dia seguinte ao da
sua publicação, de acordo com o constante no seu artigo 2.º (preambular).
II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do
cumprimento da lei formulário
Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais
A presente iniciativa é apresentada pelo grupo parlamentar do Bloco de Esquerda (BE), no âmbito do poder
de iniciativa da lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e no artigo 118.º
do Regimento. Constituem poderes dos Deputados “Apresentar projetos de lei” [alínea b) do artigo 156.º da
Constituição e alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do Regimento] e constituem direitos de cada grupo parlamentar
“Exercer a iniciativa legislativa” [alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição e alínea f) do artigo 8.º do
Regimento].
A iniciativa toma a forma de projeto de lei, porque é exercida pelos Deputados ou grupos parlamentares,
está redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto, é precedida
de uma exposição de motivos e é subscrita por 8 Deputados (o limite máximo de assinaturas nos projetos de
lei é de 20), pelo que cumpre os requisitos formais respeitantes às iniciativas em geral [n.º 1 do artigo 119.º e
alíneas a), b) e c) do n.º 1 do artigo 124.º do Regimento] e aos projetos de lei, em particular (n.º 1 do artigo
123.º do Regimento).
Não se verifica violação aos “Limites da iniciativa” impostos pelo Regimento nos n.os
1 e 2 do artigo 120.º
(não infringe a Constituição, define concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa
e não implica aumento das despesas ou diminuição das receitas do Estado previstas no Orçamento).
A iniciativa em apreciação visa alterar a Lei-Quadro do Sistema de Informações da República Portuguesa
“em matéria de acesso a documentos”, aditando um artigo 37.º à Lei n.º 30/84, 5 de setembro.
Do ponto de vista dos requisitos constitucionais, importa referir que o “regime do sistema de informações
da República e do segredo de Estado” insere-se no âmbito da reserva absoluta de competência legislativa da
Assembleia da República [alínea q) do artigo 164.º da Constituição].
A alínea q) do artigo 164.º da Constituição foi aditada, aquando da quarta revisão constitucional, em 1997,
aprovada pela Lei Constitucional n.º 1/97, de 20 de setembro.
1 De acordo com a exposição de motivos da iniciativa.
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A reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República, que abrange o domínio em que
todos os atos legislativos têm de ser aprovados por este órgão de soberania, ou seja, têm de ser leis da
Assembleia da República, foi aditada à Constituição na primeira revisão constitucional, em 1982 (Lei
Constitucional n.º 1/82, de 30 de setembro) e veio aumentar o poder legislativo da Assembleia da
República.
A reserva de competência não se limita à criação de normativos sobre as matérias elencadas na citada
disposição constitucional, também se estende à revogação, alteração, ou suspensão de lei anterior sobre
essas matérias.
Por último, importa salientar que os atos previstos na alínea q) do artigo 164.º da Constituição tomam a
forma de lei orgânica, por força do disposto no n.º 2 do artigo 166.º da Constituição. As leis orgânicas são leis
de valor reforçado (“Têm valor reforçado, além das leis orgânicas, …”), de acordo com o n.º 3 do artigo 112.º
da Constituição.
A atribuição de valor reforçado a esta categoria de leis foi introduzida na Constituição na segunda revisão
constitucional (Lei Constitucional n.º 1/89, de 8 de julho) e a redação atual foi adotada na quarta revisão
constitucional (Lei Constitucional n.º 1/97 de 20 de setembro).
As leis de valor reforçado não constituem uma nova forma de ato legislativo. O legislador pretendeu
imprimir uma diferenciação funcional aos atos legislativos assim classificados, designadamente, para efeitos
de fiscalização da constitucionalidade [alínea a) do n.º 2 do artigo 280.º e alínea b) do n.º 1 do artigo
281.º da Constituição], para apurar o tipo de vício em caso de violação de uma lei de valor reforçado.
No âmbito da fiscalização preventiva da constitucionalidade, “O Presidente da Assembleia da República, na
data em que enviar ao Presidente da República decreto que deva ser promulgado como lei orgânica, dará
disso conhecimento ao Primeiro-Ministro e aos grupos parlamentares da Assembleia da República” (n.º 5 do
artigo 278.º da Constituição). Isto porque, nos termos do n.º 4 do mesmo artigo 278.º, além do Presidente da
República, também o Primeiro-Ministro e um quinto dos Deputados à Assembleia da República em efetividade
de funções “podem requerer ao Tribunal Constitucional a apreciação preventiva da constitucionalidade de
qualquer norma constante de decreto que tenha sido enviado ao Presidente da República para promulgação
como lei orgânica”.
Verificação do cumprimento da lei formulário
A Lei n.º 74/98, de 11 de Novembro, com as alterações subsequentes, estabelece regras a observar no
âmbito da publicação, identificação e formulário de diplomas.
Como estamos perante iniciativa legislativa, observadas algumas disposições da designada “lei formulário”,
caso a mesma venha a ser aprovada sem alterações, podemos referir o seguinte:
– Esta iniciativa contém disposições expressas sobre a entrada em vigor, pelo que se aplica o disposto no
n.º 1 do artigo 2.º da citada lei (“A presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação”; “A
presente lei entra em vigor no dia seguinte à sua publicação”);
– Será publicada na 1.ª série do Diário da República, revestindo a forma de lei [alínea c) do n.º 2 do artigo
3.º da “lei formulário”];
– A presente iniciativa tem um título que traduz sinteticamente o seu objeto, em conformidade com o
disposto no n.º 2 do artigo 7.º da “lei formulário”, mas não respeita o n.º 1 do artigo 6.º da mesma lei, uma vez
que altera a Lei n.º 30/84, de 5 de setembro2, “Lei-Quadro do Sistema de Informações da República
Portuguesa”, e não indica o número de ordem da alteração introduzida.
Por esta razão, sugere-se que se acrescente ao seu título “Quinta alteração à Lei n.º 30/84, de 5 de
setembro”.
2 Efetuada consulta à base DIGESTO verificamos que a Lei n.º 30/84, de 5 de setembro, “Lei-Quadro do Sistema de Informações da
República Portuguesa”, sofreu, até ao momento, quatro alterações de redação, pelas Leis n.os
4/95, de 21 de fevereiro, 15/96, de 30 de abril, e 75-A/97, de 22 de julho, e pela Lei Orgânica n.º 4/2004, de 6 de novembro.
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III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes
Enquadramento legal nacional e antecedentes
O projeto de lei em análise pretende alterar a Lei n.º 30/84, de 5 de setembro, com o objetivo de permitir o
acesso da Assembleia da República a documentos classificados e cujo acesso tenha sido recusado ao abrigo
do segredo de Estado, em casos devidamente fundamentados.
A Lei n.º 30/84, de 5 de Setembro, aprovou a Lei-quadro do Sistema de Informações da República
Portuguesa, que estabelece as bases gerais do SIRP, tendo sido alterada pela Lei n.º 4/95, de 21 de fevereiro,
pela Lei n.º 15/96, de 30 de abril, pela Lei n.º 75-A/97, de 22 de julho, e pela Lei Orgânica n.º 4/2004, de 6 de
novembro, que a republicou.
Refira-se ainda que a Lei-quadro criou o Conselho de Fiscalização do Sistema de Informações da
República Portuguesa e que a atividade dos centros de dados dos serviços de informações, regulada pelo
artigo 23.º da Lei-quadro, é fiscalizada em exclusivo pela Comissão de Fiscalização de Dados do SIRP,
exercendo-se através de verificações dos programas, dados e informações por amostragem, fornecidos sem
referência nominativa, conforme disposto no artigo 26.º.
O regime jurídico aplicável ao Secretário-Geral do SIRP, ao Serviço de Informações Estratégicas de Defesa
(SIED) e ao Serviço de Informações de Seguranças (SIS), bem como aos centros de dados e estruturas
comuns, encontra-se estabelecido pela Lei n.º 9/2007, de 19 de fevereiro.
O artigo 36.º da Lei n.º 30/84 refere as relações do Conselho de Fiscalização com a Assembleia da
República, assinalando que a Assembleia da República pode requerer a presença do Conselho de
Fiscalização em sede de comissão parlamentar e que as reuniões referidas realizar-se-ão à porta fechada.
O artigo 156.º da Constituição determina que os Deputados têm o direito de requerer e obter do Governo
ou dos órgãos de qualquer entidade pública os elementos, informações e publicações oficiais que considerem
úteis para o exercício do seu mandato [alínea e)], bem como de fazer perguntas ao Governo sobre quaisquer
atos deste ou da Administração Pública e obter resposta em prazo razoável, salvo o disposto na lei em matéria
de segredo de Estado [alínea d)].
O regime do segredo de Estado foi aprovado pela Lei n.º 6/94, de 7 de abril. O chamado segredo de Estado
abrange todas as matérias suscetíveis de pôr em risco ou de causar dano à independência nacional, à
unidade e integridade do Estado e à sua segurança interna e externa.
Na anterior sessão legislativa da presente Legislatura, foram apresentados cinco projetos de lei – os PJL
n.º 27/XII (1.ª) (PCP), PJL n.º 52/XII (1.ª) (BE), PJL n.º 148/XII (1.ª) (BE) e PJL n.º 149/XII (1.ª) (BE) e PJL n.º
251/XII (1.ª) (PCP) – relacionados com a atividade do SIRP. Os dois primeiros foram rejeitados em sede de
votação na generalidade e os PJL n.os
148/XII e 149/XII foram retirados em 19 de setembro de 2012. O PJL n.º
251 baixou à comissão competente no dia 21 de junho de 2012.
Já na presente sessão legislativa, para além do projeto em apreço, foram apresentados dois projetos de lei
sobre a atividade do SIRP – os PJL n.º 287/XII (2.ª) (BE) e PJL n.º 288/XII (2.ª) (BE).
Enquadramento doutrinário/bibliográfico
Bibliografia específica
SEGREDO DE ESTADO E SERVIÇOS DE INFORMAÇÃO. Compil. Divisão de Informação Legislativa e
Parlamentar da Assembleia da República. Lisboa: Assembleia da República. DILP, 2012. (Colecção
legislação; 42)
Disponível em URL:http://arnet/sites/DSDIC/BIB/BIBArquivo/m/2012/SEGREDO_ESTADO.docx
Resumo: Este dossiê de informação foi elaborado pela Divisão de Informação Legislativa e Parlamentar a
pedido da Comissão de Fiscalização dos Centros de Dados dos Serviços de Informações e apresenta uma
compilação da legislação relativa ao segredo de estado, incluindo a classificação e desclassificação de
documentos, nos seguintes países: Alemanha, Bélgica, Espanha, Finlândia, França, Itália, Polónia, Reino
Unido, Suécia e Turquia. O trabalho está dividido em duas partes, sendo que a primeira contém a legislação
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referente ao segredo de estado e à organização dos serviços de informação, englobando alguma legislação
relacionada com o tema do acesso dos cidadãos à informação produzida pelo Estado.
WILLS, Aidan; VERMEULEN,Mathias – Supervisão parlamentar das agências de segurança e de
informações na União Europeia [Em linha]. Bruxelas: Parlamento Europeu, 2011 (PE 453.207). [Consult. 2 Jul.
2012].
Disponível em:
Resumo: “Este estudo avalia a supervisão das agências de segurança nacional e de informações realizada
por parlamentos e por órgãos de supervisão especializados não parlamentares, com vista a identificar boas
práticas que possam fundamentar a abordagem do Parlamento Europeu em relação ao reforço da supervisão
da Europol, da Eurojust, da Frontex e, em menor grau, do Sitcen. O estudo propõe um conjunto de
recomendações detalhadas (nomeadamente em matéria de acesso a informações classificadas) que são
formuladas com base em avaliações de fundo:
– Das funções e competências atuais destes quatro organismos;
– Dos mecanismos existentes de supervisão destes organismos pelo Parlamento Europeu, pelas Instâncias
Comuns de Controlo e pelos parlamentos nacionais;
– Dos quadros jurídicos e institucionais da supervisão parlamentar e especializada das agências de
segurança e de informações nos Estados-Membros da União Europeia e noutros importantes Estados
democráticos”.
Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para os seguintes países da União Europeia: Espanha, França e
Reino Unido.
Espanha
A Lei 9/1968, de 5 de abril, “reguladora de los Secretos Oficiales” define as matérias consideradas como
segredo de Estado. A definição das matérias classificadas, a que se refere o artigo 3.º deste diploma,
corresponde na esfera da sua competência ao Conselho de Ministros e aos Chefes do Estado Maior das
Forças Armadas (artigo 4.º). O Decreto 242/1969, de 20 de Fevereiro, veio regulamentar os procedimentos e
medidas necessárias para a aplicação da Lei 9/1968, de 5 de Abril e para a proteção das matérias
classificadas como segredo de Estado. Os artigos 4.º a 8.º deste diploma regulam a violação da proteção das
matérias classificadas. O artigo 34.º qualifica as faltas disciplinares e administrativas dos funcionários.
A Lei 11/2002, de 6 de Maio, criou o Centro Nacional de Inteligencia, entidade responsável por fornecer ao
Presidente do Governo e ao Governo as informações, análises, estudos ou propostas que permitam prevenir e
evitar qualquer perigo, ameaça ou agressão contra a independência e integridade territorial de Espanha, os
interesses nacionais e a estabilidade do Estado de Direito e suas instituições. De acordo com o artigo 2.º da
Lei 11/2002, o Centro Nacional de Inteligencia (CNI) rege-se pelo princípio da sujeição ao ordenamento
jurídico, levando a cabo as suas atividades específicas nos termos definidos neste diploma e na Lei Orgânica
2/2002, de 6 de Maio, “reguladora del control judicial previo del Centro Nacional de Inteligencia”, sendo
submetido a um duplo controlo, parlamentar e judicial, constituindo este a essência do seu funcionamento
eficaz e transparente.
O artigo 11.º da Lei n.º 11/2002, de 6 de maio, regula o controlo parlamentar sobre o funcionamento e
atividades do CNI. Nesta sequência, o CNI submeterá ao conhecimento do Congreso de los Diputados,
através da Comissão que controla as dotações para as despesas, liderado pelo Presidente da Câmara, a
informação adequada sobre o seu funcionamento e atividades. O conteúdo desses encontros e as suas
deliberações serão secretos. A citada Comissão terá acesso ao conhecimento de matérias classificadas, salvo
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as relativas às fontes e meios utilizados pelo CNI e as que provêm de serviços estrangeiros e organizações
internacionais, nos termos definidos nos correspondentes acordos e convénios de intercâmbio de informação
classificada. Os membros da Comissão estão obrigados a manter segredo sobre as informações secretas e os
documentos que recebem. Após análise, os documentos serão devolvidos para custódia ao CNI, para os
cuidados adequados, sem que possam ser retidos originais ou reproduções. A Comissão conhecerá os
objetivos estabelecidos anualmente pelo Governo, em matéria dos serviços de informação, tendo o Diretor do
CNI que elaborar anualmente um relatório sobre as atividades e grau de cumprimento dos objetivos definidos.
O controlo judicial prévio ao Centro Nacional de Inteligência encontra-se definido na Lei Orgânica n.º
2/2002, de 6 de maio, segundo o qual o Secretário de Estado Diretor do CNI deverá solicitar, ao Magistrado do
Tribunal Supremo competente, autorização para medidas que comprometam a inviolabilidade do domicílio e o
segredo das comunicações. A decisão deverá ser conhecida num prazo de 72h, ou 24h em caso de urgência.
A alínea f) do número 1 do artigo 8.º da Lei 11/2002 prevê que o pessoal que preste serviço no CNI esteja
sujeito a um regime que conjugue os direitos e deveres dos funcionários públicos com o do pessoal sujeito a
disciplina militar. A Lei Orgânica 10/1995, de 23 de Novembro, “del Código Penal” assinala no Título XXIII os
delitos de traição contra a paz ou a independência do Estado, e no Capítulo III especifica a questão da
revelação de segredos e informações relativas à Defesa Nacional. O Estatuto do Pessoal do CNI encontra-se
definido no Real Decreto n.º 1324/1995, de 28 de julho, alterado pelo Real Decreto n.º 327/2004, de 27 de
fevereiro, tendo deixado de referir-se ao CNID mas sim ao CNI. O Capítulo VI do Estatuto estatui os deveres e
incompatibilidades dos funcionários do CNI. Estes deveres incluem o de reserva, previsto no artigo 38.º, que é
permanente e que não cessa mesmo depois do cessar de funções no CNI; e o dever de abstenção, previsto
no artigo 40.º, segundo o qual o ex-funcionário deverá abster-se de participar em atividades relacionadas com
assuntos nos quais tenha tido intervenção ou conhecimento graças ao anterior desempenho de funções no
CNI, ficando obrigado a comunicar à Direção as atividades que vá realizar. Encontra-se aqui alguma
semelhança face ao proposto no Projeto de Lei n.º 288/XII (2.ª), embora a solução jurídica espanhola seja
mais exigente para com o pessoal que exerceu funções no CNI. No Capítulo VII encontra-se definido o regime
disciplinar, enquadrando como faltas muito graves no artigo 44.º a inobservância dos deveres de reserva e
abstenção. A estrutura orgânica do CNI encontra-se definida no Real Decreto 436/2002, de 10 de Maio.
França
Em França a “Direction Générale de la Sécurité Extérieure” (DGSE) foi criada em 1982 pelo Decreto n.° 82-
306, de 2 de abril de 1982, substituindo o “Service de Documentation Extérieure et de Contre-Espionnage”
(SDECE) que havia sido criado no pós-Segunda Guerra Mundial. A DGSE viu a sua organização revista com o
Arrêté de 4 de dezembro de 2002.
Com a publicação do Decreto n.° 2009-1657, de 24 de dezembro de 2009, foi criado o “conseil de défense
et de sécurité nationale” (CDSN), cujo secretariado é assegurado pelo “secrétariat général de la défense et de
la sécurité nationale” (SGDSN). O CDSN é presidido pelo Presidente da República, e inclui o Primeiro-Ministro
e outros ministros, conforme se encontra disposto nos artigos R*1122-1 a 5 do Código da Defesa. Os seus
objetivos passam pela definição de orientações, e o estabelecimento de prioridades, no âmbito da defesa e
segurança nacional.
O acesso e a classificação de documentos e informação secretos encontram-se definidos no Arrêté de 30
de novembro de 2011, relativo à proteção do segredo da defesa nacional. O artigo 26.º do anexo “Instruction
Générale Interministérielle n.° 1300 sur la Protection du Secret de la Défense Nationale” deste diploma obriga
os funcionários a quem é dado acesso a informação secreta a assinar um termo de responsabilidade no início
da atividade, mas também obriga à assinatura de um segundo termo no fim da atividade, no qual é recordado
que as responsabilidades não terminam com o fim do acesso à informação classificada, deduzindo-se pois que
serão permanentes.
O controlo parlamentar foi estabelecido em 2007, tendo sido criada uma Comissão Parlamentar de
Informação através da Lei n.° 2007-1443, de 9 de Outubro de 2007. Ela é constituída por 4 deputados e 4
senadores, e tem por missão acompanhar a atividade e os meios dos serviços de informação, estando os seus
trabalhos sujeitos ao regime do segredo de defesa nacional. A sua atividade inclui a produção de relatórios
anuais.
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Os funcionários dos serviços secretos têm visto as suas carreiras redefinidas nos últimos anos, como por
exemplo no caso do pessoal de Direção, os Agentes Principais dos Serviços Técnicos e o pessoal de
Vigilância, respetivamente através dos Decretos n.os
2010-1693 de 30 de dezembro de 2010, 2011-1088 de 9
de setembro de 2011, e 2011-1089 de 9 de setembro de 2011.
Reino Unido
No Reino Unido, os serviços secretos domésticos denominam-se MI5, sendo regidos pelo “Security Service
Act 1989”, estando sujeitos a um triplo controlo: ministerial, parlamentar e judicial.
No controlo ministerial, o Primeiro-ministro é responsável pelo funcionamento dos serviços secretos. É
aconselhado por um Coordenador de Segurança e Informação (Security and Intelligence Co-ordinator (SIC),
que supervisiona e coordena o trabalho das agências. A “Home Secretary” é responsável pelo MI5, sendo
responsável perante o Parlamento pelo trabalho dos serviços secretos, bem como pela nomeação do Diretor-
geral do Serviço Secreto MI5, sob consulta do Primeiro-Ministro. A “Home Secretary” é também responsável
pela autorização de mandatos de vigilância, escuta e de intrusão nos domicílios, de acordo com o disposto no
“Regulation of Investigatory Powers Act 2000”.
Desde 1994, com a aprovação do “Intelligence Services Act 1994” foi criada a Comissão de Informação e
Segurança (Intelligence and Security Committee), responsável pelo controlo parlamentar. A Comissão é
nomeada pelo Primeiro-Ministro, com consulta ao líder da oposição, sendo composta por 9 deputados
escolhidos quer da “House of Commons”, quer da “House of Lords”. Ela é responsável pela elaboração de um
relatório anual que é apresentado ao Parlamento, respondendo também ad hoc através de relatórios especiais
diretamente ao Primeiro-ministro quando necessário.
O controlo judicial é composto por dois comissários independentes, lugar ocupado por juízes séniores, o
“Interception of Communications Commissioner” encarregue da aprovação das escutas, e o “Intelligence
Services Commissioner” responsável pelo controlo dos mandatos de “vigilância intrusiva”. Para além destes
dois comissários, existe um “Investigatory Powers Tribunal” para julgar queixas relacionadas com os atos
realizados ao abrigo da Regulation of Investigatory Powers Act 2000”.
O processo de acesso a informação secreta encontra-se definido no Schedule 2 do “Regulation of
Investigatory Powers Act 2000”, mas a salvaguarda dessa informação encontra-se definida nas secções 5 e 8
do capítulo 6 do “Official Secrets Act 1989”. As penalizações pela divulgação de informação secreta
encontram-se definidas na secção 10. Não encontrámos uma definição de tempo para a não penalização pela
divulgação, pelo que se deduz que é permanente.
IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
Efetuada consulta à base de dados da atividade parlamentar e do processo legislativo (PLC), verificou-se
que estão pendentes para apreciação da Comissão as seguintes iniciativas:
PJL 287/XII (BE) – Altera a lei-quadro do Sistema de Informações da República Portuguesa, reforçando as
competências da Comissão de Fiscalização de Dados do SIRP nos casos de recolha ilegítima de informação
por parte dos serviços de informações; e
PJL 288/XII (BE) – Altera a lei-quadro do Sistema de Informações da República Portuguesa, consagrando o
“período de nojo” para os seus dirigentes e funcionários com especiais responsabilidades.
V. Consultas e contributos
Não se afigura necessária a realização de qualquer audição prévia.
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VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação
Os elementos disponíveis não permitem avaliar, em concreto, quais os custos com a aplicação da presente
iniciativa.
Do ponto de vista jurídico, como consta da análise efetuada no ponto II da presente nota técnica, parece
não haver violação do princípio designado por “lei-travão”.
Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 287/XII (2.ª)
Altera a Lei-Quadro do Sistema de Informações da República Portuguesa, reforçando as
competências da Comissão de Fiscalização de Dados do SIRP nos casos de recolha ilegítima de
informação por parte dos Serviços de Informações (BE)
Data de admissão: 20 de setembro de 2012
Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª)
Índice
I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa
II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do cumprimento da
lei formulário
III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes
IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
V. Consultas e contributos
VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação
Elaborada por: João Amaral (DAC), Dalila Maulide e Rui Brito (DILP), Maria da Luz Araújo (DAPLEN) e Paula Faria (BIB).
Data: 2 de outubro de 2012.
I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa
Invocando a “necessidade de reforçar a defesa de direitos fundamentais face às atividades dos Serviços de
Informações da República Portuguesa”, os autores do Projeto de Lei em causa recordam a “publicitação pela
comunicação social dos dados pessoais de um jornalista”, que, na sua opinião, “deixou a suspeita sobre os
princípios que devem reger a recolha e tratamento dos dados e o alerta sobre a necessidade de preservar
direitos fundamentais”.
Por esta razão, apresentam uma iniciativa legislativa no sentido de “reforçar as competências da Comissão
de Fiscalização de Dados, entidade que fiscaliza a atividade dos centros de dados” com o “objetivo [de]
garantir o acesso da Comissão a dados e informações com referência nominativa sempre que esteja em causa
denúncia ou suspeita de recolha de informação ilegítima ou infundada, o que não se encontra previsto na lei, e
explicitar o processo de averiguação das queixas de particulares.”
Neste sentido, propõem os subscritores duas alterações à Lei n.º 30/84, de 5 de setembro, (Lei Quadro do
Sistema de Informações da República Portuguesa). A primeira passa pelo aditamento de um novo n.º 5 ao
artigo 26.º da referida lei, que, sob a epígrafe “Comissão de Fiscalização de Dados do Sistema de Informações
da República Portuguesa”, estabelece em cinco números as regras de constituição e funcionamento deste
órgão.
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O novo n.º 5 que agora se propõe estabelece que “A fiscalização exerce-se igualmente pelo acesso a
dados e informações com referência nominativa sempre que estiver em apreciação denúncia ou suspeita
fundamentada da sua recolha ilegítima ou infundada.1”
A segunda alteração ora proposta à Lei-Quadro passa pela inclusão de um artigo 27.º-A, que, sob a
epígrafe “Fiscalização por queixa de particular ou suspeita fundamentada”, confere à Comissão de
Fiscalização de Dados a possibilidade de – a pedido fundamentado de cidadão ou quando exista suspeita
fundamentada de recolha ilegítima ou infundada de dados ou informações – verificar junto dos Serviços de
Informações os elementos relativos a determinado cidadão e a legalidade da sua recolha.
Estabelecendo a possibilidade de a Comissão de Fiscalização encerrar o processo por falta de
fundamento, este artigo determina ainda (no n.º 4) que, “em caso de incumprimento da lei, a Comissão ordena
o cancelamento ou a retificação dos dados e informações, dando conhecimento às entidades competentes”.
Finalmente, o n.º 5 limita a comunicação das diligências efetuadas e informações colhidas aos interessados
quando tal possa colocar em causa a segurança pública, a defesa nacional ou a segurança do Estado,
enquanto o n.º 6 esclarece que, em caso de necessidade, a Comissão de Fiscalização de Dados pode solicitar
a cooperação da Comissão Nacional de Proteção de Dados, na esfera de competências desta última.
II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do
cumprimento da lei formulário
Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais
A presente iniciativa é apresentada pelo grupo parlamentar do Bloco de Esquerda (BE), no âmbito do poder
de iniciativa da lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e no artigo 118.º
do Regimento. Constituem poderes dos Deputados “Apresentar projetos de lei” [alínea b) do artigo 156.º da
Constituição e alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do Regimento] e constituem direitos de cada grupo parlamentar
“Exercer a iniciativa legislativa” [alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição e alínea f) do artigo 8.º do
Regimento].
A iniciativa toma a forma de projeto de lei, porque é exercida pelos Deputados ou grupos parlamentares,
está redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto, é precedida
de uma exposição de motivos e é subscrita por 8 Deputados (o limite máximo de assinaturas nos projetos de
lei é de 20), pelo que cumpre os requisitos formais respeitantes às iniciativas em geral [n.º 1 do artigo 119.º e
alíneas a), b) e c) do n.º 1 do artigo 124.º do Regimento] e aos projetos de lei, em particular (n.º 1 do artigo
123.º do Regimento).
Não se verifica violação aos “Limites da iniciativa” impostos pelo Regimento nos n.º s 1 e 2 do artigo 120.º
(não infringe a Constituição, define concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa
e não implica aumento das despesas ou diminuição das receitas do Estado previstas no Orçamento).
A iniciativa em apreciação visa alterar a Lei-Quadro do Sistema de Informações da República Portuguesa
em matéria de competências da Comissão de Fiscalização da Dados do SIRP nos casos de recolha ilegítima
de informação, reforçando-as, através da alteração de redação do artigo 26.º e do aditamento de um artigo
27.º-A à mesma lei.
Do ponto de vista dos requisitos constitucionais, importa referir que o “regime do sistema de informações
da República e do segredo de Estado” insere-se no âmbito da reserva absoluta de competência legislativa da
Assembleia da República [alínea q) do artigo 164.º da Constituição].
A alínea q) do artigo 164.º da Constituição foi aditada, aquando da quarta revisão constitucional, em 1997,
aprovada pela Lei Constitucional n.º 1/97, de 20 de setembro.
A reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República, que abrange o domínio em que
todos os atos legislativos têm de ser aprovados por este órgão de soberania, ou seja, têm de ser leis da
Assembleia da República, foi aditada à Constituição na primeira revisão constitucional, em 1982 (Lei
1 O n.º 4 do artigo em causa estatui que “A fiscalização exerce-se através de verificações periódicas dos programas, dados e informações
por amostragem, fornecidos sem referência nominativa”.
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Constitucional n.º 1/82, de 30 de setembro) e veio aumentar o poder legislativo da Assembleia da
República.
A reserva de competência não se limita à criação de normativos sobre as matérias elencadas na citada
disposição constitucional, também se estende à revogação, alteração, ou suspensão de lei anterior sobre
essas matérias.
Por último, importa salientar que os atos previstos na alínea q) do artigo 164.º da Constituição tomam a
forma de lei orgânica, por força do disposto no n.º 2 do artigo 166.º da Constituição. As leis orgânicas são leis
de valor reforçado (“Têm valor reforçado, além das leis orgânicas, …”), de acordo com o n.º 3 do artigo 112.º
da Constituição.
A atribuição de valor reforçado a esta categoria de leis foi introduzida na Constituição na segunda revisão
constitucional (Lei Constitucional n.º 1/89, de 8 de julho) e a redação atual foi adotada na quarta revisão
constitucional (Lei Constitucional n.º 1/97 de 20 de setembro).
As leis de valor reforçado não constituem uma nova forma de ato legislativo. O legislador pretendeu
imprimir uma diferenciação funcional aos atos legislativos assim classificados, designadamente, para efeitos
de fiscalização da constitucionalidade [alínea a) do n.º 2 do artigo 280.º e alínea b) do n.º 1 do artigo
281.º da Constituição], para apurar o tipo de vício em caso de violação de uma lei de valor reforçado.
No âmbito da fiscalização preventiva da constitucionalidade, “O Presidente da Assembleia da República, na
data em que enviar ao Presidente da República decreto que deva ser promulgado como lei orgânica, dará
disso conhecimento ao Primeiro-Ministro e aos grupos parlamentares da Assembleia da República” (n.º 5 do
artigo 278.º da Constituição). Isto porque, nos termos do n.º 4 do mesmo artigo 278.º, além do Presidente da
República, também o Primeiro-Ministro e um quinto dos Deputados à Assembleia da República em efetividade
de funções “podem requerer ao Tribunal Constitucional a apreciação preventiva da constitucionalidade de
qualquer norma constante de decreto que tenha sido enviado ao Presidente da República para promulgação
como lei orgânica”.
Verificação do cumprimento da lei formulário
A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, com as alterações subsequentes, estabelece regras a observar no
âmbito da publicação, identificação e formulário de diplomas.
Como estamos perante iniciativa legislativa, observadas algumas disposições da designada “lei formulário”,
caso a mesma venha a ser aprovada sem alterações, podemos referir o seguinte:
– Esta iniciativa contém disposições expressas sobre a entrada em vigor, pelo que se aplica o disposto no
n.º 1 do artigo 2.º da citada lei (“A presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação”; “A
presente lei entra em vigor no dia seguinte à sua publicação”);
– Será publicada na 1.ª série do Diário da República, revestindo a forma de lei [alínea c) do n.º 2 do artigo
3.º da “lei formulário”];
– A presente iniciativa tem um título que traduz sinteticamente o seu objeto, em conformidade com o
disposto no n.º 2 do artigo 7.º da “lei formulário”, mas não respeita o n.º 1 do artigo 6.º da mesma lei, uma vez
que altera a Lei n.º 30/84, de 5 de setembro2, “Lei-Quadro do Sistema de Informações da República
Portuguesa”, e não indica o número de ordem da alteração introduzida.
Considerando que esta é a segunda de três iniciativas do BE que pretendem alterar a referida Lei, sugere-
se que, a ser aprovada, se opte por um texto final comum às três iniciativas, acrescentando ao seu título:
“Quinta alteração à Lei n.º 30/84, de 5 de setembro”.
2 Efetuada consulta à base DIGESTO verificamos que a Lei n.º 30/84, de 5 de setembro, “Lei-Quadro do Sistema de Informações da
República Portuguesa”, sofreu, até ao momento, quatro alterações de redação, pelas Leis n.ºs 4/95, de 21 de fevereiro, 15/96, de 30 de abril, e 75-A/97, de 22 de julho, e pela Lei Orgânica n.º 4/2004, de 6 de novembro.
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III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes
Enquadramento legal nacional e antecedentes
Invocando os comandos constitucionais dos artigos 35.º e 37.º da Constituição da República Portuguesa, o
projeto de lei em análise pretende alterar a Lei n.º 30/84, de 5 de Setembro, com o objetivo de reforçar as
competências da Comissão de Fiscalização de Dados do Sistema de Informações da República Portuguesa
(SIRP) nos casos de recolha ilegítima de informação por parte dos serviços de informações.
A Lei n.º 30/84, de 5 de Setembro, aprovou a Lei-Quadro do Sistema de Informações da República
Portuguesa, que estabelece as bases gerais do SIRP, tendo sido alterada pela Lei n.º 4/95, de 21 de
Fevereiro, pela Lei n.º 15/96, de 30 de Abril, pela Lei n.º 75-A/97, de 22 de Julho, e pela Lei Orgânica n.º
4/2004, de 6 de Novembro, que a republicou.
Refira-se ainda que a Lei-quadro criou o Conselho de Fiscalização do Sistema de Informações da
República Portuguesa e que a atividade dos centros de dados dos serviços de informações, regulada pelo
artigo 23.º da Lei-quadro, é fiscalizada em exclusivo pela Comissão de Fiscalização de Dados do SIRP,
exercendo-se através de verificações dos programas, dados e informações por amostragem, fornecidos sem
referência nominativa, conforme disposto no artigo 26.º.
O regime jurídico aplicável ao Secretário-Geral do SIRP, ao Serviço de Informações Estratégicas de Defesa
(SIED) e ao Serviço de Informações de Seguranças (SIS), bem como aos centros de dados e estruturas
comuns, encontra-se estabelecido pela Lei nº 9/2007, de 19 de fevereiro.
Na anterior sessão legislativa da presente legislatura, foram apresentados cinco projetos de lei – os PJL n.º
27/XII (1.ª) (PCP), PJL n.º 52/XII (1.ª) (BE), PJL n.º 148/XII (1.ª) (BE) e PJL n.º 149/XII (1.ª) (BE) e PJL n.º
251/XII (1.ª) (PCP) – relacionados com a atividade do SIRP. Os dois primeiros foram rejeitados em sede de
votação na generalidade e os PJL n.ºs 148/XII e 149/XII foram retirados em 19 de setembro de 2012. O PJL
n.º 251 baixou à comissão competente no dia 21 de junho de 2012.
Já na presente sessão legislativa, para além do projeto em apreço, foram apresentados dois projetos de lei
sobre a atividade do SIRP – os PJL n.º 286/XII (2.ª) (BE) e PJL n.º 288/XII (2.ª) (BE).
Enquadramento doutrinário/bibliográfico
Bibliografia específica
CHESTERMAN, Simon – Privacy and surveillance in the age of terror. Survival: global politics and
strategy. London. ISSN 0039-6338. Vol. 52, Nº 5 (Oct./Nov. 2010), p. 31-46
Resumo: O autor aborda a questão da relação entre liberdade e segurança nos Estados Unidos da
América. O problema é saber de que forma essa relação deve ser gerida. Alan Westin, em 1971, argumentava
que “uma sociedade livre não deve ter de escolher entre o uso mais racional de autoridade e a privacidade
pessoal”. Contudo, e apesar de Westin continuar a ser um dos mais importantes escritores sobre privacidade
da sua época, este argumento revelou-se falível. De facto, as sociedades escolhem como gerir a relação entre
a autoridade racional e a privacidade, escolha essa que deve ser feita com muito cuidado. Encarar essa
relação como um “contrato social” mediado pelo conjunto de cidadãos de um país que são participantes ativos
em vez de alvos passivos, proporciona uma base de defesa da liberdade.
GOUVEIA, Jorge Bacelar – O terrorismo e o Estado de Direito: a questão dos direitos fundamentais.
Segurança e Defesa. Infantado, n.º 5 (Dez. 2007/Fev. 2008), p. 27-29.
Resumo: O terrorismo nos seus novos contornos implicou uma alteração de paradigma no papel do Estado
na garantia da segurança dos cidadãos e da sociedade em geral. A grande dificuldade reside nos Estados de
Direito, globalmente democratizados, em que a necessidade de reforçar o poder estadual não pode ser feita à
custa da diminuição dos direitos fundamentais das pessoas. Será que o reforço da segurança só se realiza à
custa da diminuição da liberdade? Este direito é aqui entendido em sentido amplo, uma vez que
compreenderá, não apenas a liberdade pessoal propriamente dita, mas outros direitos, como a intimidade da
vida privada e o sigilo das comunicações.
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PORTNOFF, André-Yves – Libertés versus sécurité. Futuribles : analyse et prospective. Paris. ISSN
0337-307X. N.º 353 (juin. 2009), p. 39-54
Resumo: A partir de diversos acontecimentos recentes, o autor interroga-se até que ponto a violação da
vida privada e a constituição e utilização de bases de dados pessoais se tornaram fáceis e vulgares. Prepara-
se um mundo de vigilância generalizada no qual a vida privada pode ser facilmente violada pelos poderes
políticos em nome da segurança, ou por poderes económicos com fins comerciais.
A luta contra o crime ou contra o terrorismo justifica as escutas telefónicas e a vigilância da internet em
larga escala? Até que ponto se pode abdicar da liberdade e do respeito do estado de direito em benefício da
segurança? Em que medida existe um aparato tecnológico ou legislativo para preservar a vida privada contra
as intrusões comerciais ou politicas? O autor aborda todos estes aspetos e recorda que as redes informáticas
constituem também um instrumento de poder sem precedentes para os cidadãos, permitindo-lhes juntar-se e
promover os valores que lhes parecem essenciais: agir de acordo com os valores democráticos, sem
concessões mas conservando a sua vigilância, continua a ser o melhor meio para preservar a segurança e a
liberdade.
RODRIGUES, Joaquim Chito – Os sistemas de informações e a saúde da democracia. Nova cidadania:
liberdade e responsabilidade pessoal. Lisboa. ISSN 0874-5307. A. 12, n.º 46 (2011), p. 39-41.
Resumo: O produto dos sistemas de informações, em democracia, tem duas finalidades primárias: a
eficiência e proteção do Estado e a proteção do cidadão. Um dos fatores de análise da saúde das
democracias passa, sem dúvida, pela análise e conclusões sobre a organização do Serviço de Informações do
Estado e da forma como este é posto em prática, externa e internamente.
Quando os serviços de informações (que, por lei, servem o Estado, através dos governos legitimamente
eleitos, para defesa do país e da própria democracia) passam a servir as polícias, ainda que sob o pretexto da
ameaça terrorista, estamos no limiar da perda dos direitos e garantias dos cidadãos. Estamos no limiar de
doença grave da Democracia.
Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para os seguintes países da União Europeia: Espanha, França e
Reino Unido.
Espanha
A Lei 9/1968, de 5 de abril, “reguladora de los Secretos Oficiales” define as matérias consideradas como
segredo de Estado. A definição das matérias classificadas, a que se refere o artigo 3.º deste diploma,
corresponde na esfera da sua competência ao Conselho de Ministros e aos Chefes do Estado Maior das
Forças Armadas (artigo 4.º). O Decreto 242/1969, de 20 de fevereiro, veio regulamentar os procedimentos e
medidas necessárias para a aplicação da Lei 9/1968, de 5 de abril, e para a proteção das matérias
classificadas como segredo de Estado. Os artigos 4.º a 8.º deste diploma regulam a violação da proteção das
matérias classificadas. O artigo 34.º qualifica as faltas disciplinares e administrativas dos funcionários.
A Lei 11/2002, de 6 de Maio, criou o Centro Nacional de Inteligencia, entidade responsável por fornecer ao
Presidente do Governo e ao Governo as informações, análises, estudos ou propostas que permitam prevenir e
evitar qualquer perigo, ameaça ou agressão contra a independência e integridade territorial de Espanha, os
interesses nacionais e a estabilidade do Estado de Direito e suas instituições. De acordo com o artigo 2.º da
Lei 11/2002, o Centro Nacional de Inteligencia (CNI) rege-se pelo princípio da sujeição ao ordenamento
jurídico, levando a cabo as suas atividades específicas nos termos definidos neste diploma e na Lei Orgânica
2/2002, de 6 de Maio, “reguladora del control judicial previo del Centro Nacional de Inteligencia”, sendo
submetido a um duplo controlo, parlamentar e judicial, constituindo este a essência do seu funcionamento
eficaz e transparente.
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O artigo 11.º da Lei n.º 11/2002, de 6 de maio, regula o controlo parlamentar sobre o funcionamento e
atividades do CNI. Nesta sequência, o CNI submeterá ao conhecimento do Congreso de los Diputados,
através da Comissão que controla as dotações para as despesas, liderado pelo Presidente da Câmara, a
informação adequada sobre o seu funcionamento e atividades. O conteúdo desses encontros e as suas
deliberações serão secretos. A citada Comissão terá acesso ao conhecimento de matérias classificadas, salvo
as relativas às fontes e meios utilizados pelo CNI e as que provêm de serviços estrangeiros e organizações
internacionais, nos termos definidos nos correspondentes acordos e convénios de intercâmbio de informação
classificada. Os membros da Comissão estão obrigados a manter segredo sobre as informações secretas e os
documentos que recebem. Após análise, os documentos serão devolvidos para custódia ao CNI, para os
cuidados adequados, sem que possam ser retidos originais ou reproduções. A Comissão conhecerá os
objetivos estabelecidos anualmente pelo Governo, em matéria dos serviços de informação, tendo o Diretor do
CNI que elaborar anualmente um relatório sobre as atividades e grau de cumprimento dos objetivos definidos.
O controlo judicial prévio ao Centro Nacional de Inteligência encontra-se definido na Lei Orgânica n.º
2/2002, de 6 de maio, segundo o qual o Secretário de Estado Diretor do CNI deverá solicitar, ao Magistrado do
Tribunal Supremo competente, autorização para medidas que comprometam a inviolabilidade do domicílio e o
segredo das comunicações. A decisão deverá ser conhecida num prazo de 72h, ou 24h em caso de urgência.
A alínea f) do número 1 do artigo 8 da Lei 11/2002 prevê que o pessoal que preste serviço no CNI esteja
sujeito a um regime que conjugue os direitos e deveres dos funcionários públicos com o do pessoal sujeito a
disciplina militar. A Lei Orgânica 10/1995, de 23 de Novembro, “del Código Penal” assinala no Título XXIII os
delitos de traição contra a paz ou a independência do Estado, e no Capítulo III especifica a questão da
revelação de segredos e informações relativas à Defesa Nacional. O Estatuto do Pessoal do CNI encontra-se
definido no Real Decreto n.º 1324/1995, de 28 de julho, alterado pelo Real Decreto n.º 327/2004, de 27 de
fevereiro, tendo deixado de referir-se ao CNID mas sim ao CNI. O Capítulo VI do Estatuto estatui os deveres e
incompatibilidades dos funcionários do CNI. Estes deveres incluem o de reserva, previsto no artigo 38.º, que é
permanente e que não cessa mesmo depois do cessar de funções no CNI; e o dever de abstenção, previsto
no artigo 40.º, segundo o qual o ex-funcionário deverá abster-se de participar em atividades relacionadas com
assuntos nos quais tenha tido intervenção ou conhecimento graças ao anterior desempenho de funções no
CNI, ficando obrigado a comunicar à Direção as atividades que vá realizar. Encontra-se aqui alguma
semelhança face ao proposto no Projeto de Lei n.º 288/XII (2.ª), embora a solução jurídica espanhola seja
mais exigente para com o pessoal que exerceu funções no CNI. No Capítulo VII encontra-se definido o regime
disciplinar, enquadrando como faltas muito graves no artigo 44.º a inobservância dos deveres de reserva e
abstenção. A estrutura orgânica do CNI encontra-se definida no Real Decreto 436/2002, de 10 de Maio.
França
Em França a “Direction Générale de la Sécurité Extérieure” (DGSE) foi criada em 1982 pelo Decreto n°82-
306, de 2 de abril de 1982, substituindo o “Service de Documentation Extérieure et de Contre-Espionnage”
(SDECE) que havia sido criado no pós-Segunda Guerra Mundial. A DGSE viu a sua organização revista com o
Arrêté de 4 de dezembro de 2002.
Com a publicação do Decreto n° 2009-1657, de 24 de dezembro de 2009, foi criado o “conseil de défense
et de sécurité nationale” (CDSN), cujo secretariado é assegurado pelo “secrétariat général de la défense et de
la sécurité nationale” (SGDSN). O CDSN é presidido pelo Presidente da República, e inclui o Primeiro-Ministro
e outros ministros, conforme se encontra disposto nos artigos R*1122-1 a 5 do Código da Defesa. Os seus
objetivos passam pela definição de orientações, e o estabelecimento de prioridades, no âmbito da defesa e
segurança nacional.
O acesso e a classificação de documentos e informação secretos encontram-se definidos no Arrêté de 30
de novembro de 2011, relativo à proteção do segredo da defesa nacional. O artigo 26º do anexo “Instruction
Générale Interministérielle n° 1300 sur la Protection du Secret de la Défense Nationale” deste diploma obriga
os funcionários a quem é dado acesso a informação secreta a assinar um termo de responsabilidade no início
da atividade, mas também obriga à assinatura de um segundo termo no fim da atividade, no qual é recordado
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que as responsabilidades não terminam com o fim do acesso à informação classificada, deduzindo-se pois que
serão permanentes.
O controlo parlamentar foi estabelecido em 2007 através da criação de uma Comissão Parlamentar de
Informação através da Lei n° 2007-1443, de 9 de Outubro de 2007. Ela é constituída por 4 deputados e 4
senadores, e tem por missão acompanhar a atividade e os meios dos serviços de informação, estando sujeitos
também ao segredo da defesa nacional. A sua atividade inclui a produção de relatórios anuais.
Os funcionários dos serviços secretos têm visto as suas carreiras redefinidas nos últimos anos, como por
exemplo no caso do pessoal de Direção, os Agentes Principais dos Serviços Técnicos e o pessoal de
Vigilância, respetivamente através dos Decretos n° 2010-1693 de 30 de dezembro de 2010, 2011-1088 de 9
de setembro de 2011, e 2011-1089 de 9 de setembro de 2011.
Reino Unido
No Reino Unido, os serviços secretos domésticos denominam-se MI5, sendo regidos pelo “Security Service
Act 1989”, estando sujeitos a um triplo controlo: ministerial, parlamentar e judicial.
No controlo ministerial, o Primeiro-ministro é responsável pelo funcionamento dos serviços secretos. É
aconselhado por um Coordenador de Segurança e Informação (Security and Intelligence Co-ordinator (SIC)),
que supervisiona e coordena o trabalho das agências. A “Home Secretary” é responsável pelo MI5, sendo
responsável perante o Parlamento pelo trabalho dos serviços secretos, bem como pela nomeação do Diretor-
geral do Serviço Secreto MI5, sob consulta do Primeiro-Ministro. A “Home Secretary” é também responsável
pela autorização de mandatos de vigilância, escuta e de intrusão nos domicílios, de acordo com o disposto no
“Regulation of Investigatory Powers Act 2000”.
Desde 1994, com a aprovação do “Intelligence Services Act 1994” foi criada a Comissão de Informação e
Segurança (Intelligence and Security Committee), responsável pelo controlo parlamentar. A Comissão é
nomeada pelo Primeiro-Ministro, com consulta do líder da oposição, sendo composta por 9 deputados
escolhidos quer da “House of Commons”, quer da “House of Lords”. Ela é responsável pela elaboração de um
relatório anual que é apresentado ao Parlamento, respondendo também ad hoc através de relatórios especiais
diretamente ao Primeiro-ministro quando necessário.
O controlo judicial é composto por dois comissários independentes, lugar ocupado por juízes séniores, o
“Interception of Communications Commissioner” encarregue da aprovação das escutas, e o “Intelligence
Services Commissioner” responsável pelo controlo dos mandatos de “vigilância intrusiva”. Para além destes
dois comissários, existe um “Investigatory Powers Tribunal” para julgar queixas relacionadas com os atos
realizados ao abrigo da Regulation of Investigatory Powers Act 2000”.
O processo de acesso a informação secreta encontra-se definido no Schedule 2 do “Regulation of
Investigatory Powers Act 2000”, mas a salvaguarda dessa informação encontra-se definida nas secções 5 e 8
do capítulo 6 do “Official Secrets Act 1989”. As penalizações pela divulgação de informação secreta
encontram-se definidas na secção 10. Não encontrámos uma definição de tempo para a não penalização pela
divulgação, pelo que se deduz que é permanente.
IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
Efetuada consulta à base de dados da atividade parlamentar e do processo legislativo (PLC), verificou-se
que estão pendentes para apreciação da Comissão as seguintes iniciativas:
PJL 286/XII (BE) – Altera a lei-quadro do Sistema de Informações da República Portuguesa em matéria de
acesso a documentos; e
PJL 288/XII (BE) – Altera a lei-quadro do Sistema de Informações da República Portuguesa, consagrando o
“período de nojo” para os seus dirigentes e funcionários com especiais responsabilidades.
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V. Consultas e contributos
Não se afigura necessária a realização de qualquer audição prévia.
VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação
Os elementos disponíveis não permitem avaliar, em concreto, quais os custos com a aplicação da presente
iniciativa.
Do ponto de vista jurídico, como consta da análise efetuada no ponto II da presente nota técnica,
parece não haver violação do princípio designado por “lei-travão”.
Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 288/XII (2.ª)
Altera a Lei-Quadro do Sistema de Informações da República Portuguesa, consagrando o "período
de nojo" para os seus dirigentes e funcionários com especiais responsabilidades (BE)
Data de admissão: 20 de setembro de 2012
Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª)
Índice
I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa
II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do cumprimento da
lei formulário
III. Enquadramento legal e antecedentes
IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
V. Consultas e contributos
VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação
Elaborada por: João Amaral (DAC), Dalila Maulide e Rui Brito (DILP) e Maria da Luz Araújo (DAPLEN).
Data: 2 de outubro de 2012.
I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa
Com o Projeto de Lei n.º 288/XII (2.ª), o Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda pretende “impedir a
denunciada promiscuidade entre interesses privados e Serviços de Informações, estabelecendo um período de
impedimento na transição daqueles serviços para as empresas, aplicável a todos os dirigentes do SIED e SIS
e funcionários com especiais responsabilidades.”
Propõem, portanto, a introdução de um dispositivo na Lei n.º 30/84 – o artigo 31.º-A – que impeça os
dirigentes e funcionários dos Serviços de Informações com especiais responsabilidades, civis ou militares, que
cessem as suas funções de ingressarem de imediato em áreas do setor empresarial nas quais o seu
conhecimento de matérias classificadas possa ser utilizado.
Excetuando deste impedimento o regresso à empresa ou atividade já exercida à data do início de funções
(ainda que sujeito a parecer favorável do Secretário-Geral do Sistema de Informações da República
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Portuguesa e devendo sempre observar o dever de rigoroso sigilo), os autores da iniciativa estabelecem
que, nos casos em que os dirigentes ou funcionários pretendam ingressar em novas funções, o Secretário-
Geral deve emitir parecer vinculativo e dar conhecimento deste ao Primeiro-Ministro e ao Conselho de
Fiscalização dos Serviços de Informação da República Portuguesa (CFSIRP).
Refira-se, ainda, que a violação do impedimento ora proposto será – a ser aprovada a iniciativa – punível
com pena até 3 anos de prisão, se outra mais grave não lhe for aplicável.
II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do
cumprimento da lei formulário
Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais
A presente iniciativa é apresentada pelo grupo parlamentar do Bloco de Esquerda (BE), no âmbito do poder
de iniciativa da lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e no artigo 118.º
do Regimento. Constituem poderes dos Deputados “Apresentar projetos de lei” [alínea b) do artigo 156.º da
Constituição e alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do Regimento] e constituem direitos de cada grupo parlamentar
“Exercer a iniciativa legislativa” [alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição e alínea f) do artigo 8.º do
Regimento].
A iniciativa toma a forma de projeto de lei, porque é exercida pelos Deputados ou grupos parlamentares,
está redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto, é precedida
de uma exposição de motivos e é subscrita por 8 Deputados (o limite máximo de assinaturas nos projetos de
lei é de 20), pelo que cumpre os requisitos formais respeitantes às iniciativas em geral [n.º 1 do artigo 119.º e
alíneas a), b) e c) do n.º 1 do artigo 124.º do Regimento] e aos projetos de lei, em particular (n.º 1 do artigo
123.º do Regimento).
Não se verifica violação aos “Limites da iniciativa” impostos pelo Regimento nos n.º s 1 e 2 do artigo 120.º
(não infringe a Constituição, define concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa
e não implica aumento das despesas ou diminuição das receitas do Estado previstas no Orçamento).
A iniciativa em apreciação visa alterar a Lei-Quadro do Sistema de Informações da República Portuguesa
“consagrando o período de nojo para os seus dirigentes e funcionários com especiais responsabilidades”,
propondo o aditamento de um artigo 31.º-A.
Do ponto de vista dos requisitos constitucionais, importa referir que o “regime do sistema de informações
da República e do segredo de Estado” insere-se no âmbito da reserva absoluta de competência legislativa da
Assembleia da República [alínea q) do artigo 164.º da Constituição].
A alínea q) do artigo 164.º da Constituição foi aditada, aquando da quarta revisão constitucional, em 1997,
aprovada pela Lei Constitucional n.º 1/97, de 20 de setembro.
A reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República, que abrange o domínio em que
todos os atos legislativos têm de ser aprovados por este órgão de soberania, ou seja, têm de ser leis da
Assembleia da República, foi aditada à Constituição na primeira revisão constitucional, em 1982 (Lei
Constitucional n.º 1/82, de 30 de setembro) e veio aumentar o poder legislativo da Assembleia da
República.
A reserva de competência não se limita à criação de normativos sobre as matérias elencadas na citada
disposição constitucional, também se estende à revogação, alteração, ou suspensão de lei anterior sobre
essas matérias.
Por último, importa salientar que os atos previstos na alínea q) do artigo 164.º da Constituição tomam a
forma de lei orgânica, por força do disposto no n.º 2 do artigo 166.º da Constituição. As leis orgânicas são leis
de valor reforçado (“Têm valor reforçado, além das leis orgânicas, …”), de acordo com o n.º 3 do artigo 112.º
da Constituição.
A atribuição de valor reforçado a esta categoria de leis foi introduzida na Constituição na segunda revisão
constitucional (Lei Constitucional n.º 1/89, de 8 de julho) e a redação atual foi adotada na quarta revisão
constitucional (Lei Constitucional n.º 1/97 de 20 de setembro).
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As leis de valor reforçado não constituem uma nova forma de ato legislativo. O legislador pretendeu
imprimir uma diferenciação funcional aos atos legislativos assim classificados, designadamente, para efeitos
de fiscalização da constitucionalidade [alínea a) do n.º 2 do artigo 280.º e alínea b) do n.º 1 do artigo
281.º da Constituição], para apurar o tipo de vício em caso de violação de uma lei de valor reforçado.
No âmbito da fiscalização preventiva da constitucionalidade, “O Presidente da Assembleia da República, na
data em que enviar ao Presidente da República decreto que deva ser promulgado como lei orgânica, dará
disso conhecimento ao Primeiro-Ministro e aos grupos parlamentares da Assembleia da República” (n.º 5 do
artigo 278.º da Constituição). Isto porque, nos termos do n.º 4 do mesmo artigo 278.º, além do Presidente da
República, também o Primeiro-Ministro e um quinto dos Deputados à Assembleia da República em efetividade
de funções “podem requerer ao Tribunal Constitucional a apreciação preventiva da constitucionalidade de
qualquer norma constante de decreto que tenha sido enviado ao Presidente da República para promulgação
como lei orgânica”.
Verificação do cumprimento da lei formulário
A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, com as alterações subsequentes, estabelece regras a observar no
âmbito da publicação, identificação e formulário de diplomas.
Como estamos perante iniciativa legislativa, observadas algumas disposições da designada “lei formulário”,
caso a mesma venha a ser aprovada sem alterações, podemos referir o seguinte:
– Esta iniciativa contém disposições expressas sobre a entrada em vigor, pelo que se aplica o disposto no
n.º 1 do artigo 2.º da citada lei (“A presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação”; “A
presente lei entra em vigor no dia seguinte à sua publicação”);
– Será publicada na 1.ª série do Diário da República, revestindo a forma de lei [alínea c) do n.º 2 do artigo
3.º da “lei formulário”];
– A presente iniciativa tem um título que traduz sinteticamente o seu objeto, em conformidade com o
disposto no n.º 2 do artigo 7.º da “lei formulário”, mas não respeita o n.º 1 do artigo 6.º da mesma lei, uma vez
que altera a Lei n.º 30/84, de 5 de setembro1, “Lei-Quadro do Sistema de Informações da República
Portuguesa”, e não indica o número de ordem da alteração introduzida.
Considerando que há mais duas iniciativas do BE que pretendem alterar a referida Lei, sugere-se que, a
ser aprovada, se opte por um texto final comum às três iniciativas, acrescentando ao seu título: “Quinta
alteração à Lei n.º 30/84, de 5 de setembro”.
III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes
Enquadramento legal nacional e antecedentes
O projeto de lei em análise pretende alterar a Lei n.º 30/84, de 5 de Setembro, com o objetivo de consagrar
um período de impedimento aplicável a dirigentes e funcionários dos serviços de informações com especiais
responsabilidades após a sua cessação de funções naquelas instituições. Durante esse período, ficariam
aqueles dirigentes impedidos de exercer funções no setor empresarial, em áreas onde possam utilizar o
conhecimento de matérias classificadas, na disponibilidade dos serviços de informação.
A Lei n.º 30/84, de 5 de Setembro, aprovou a Lei-quadro do Sistema de Informações da República
Portuguesa, que estabelece as bases gerais do SIRP, tendo sido alterada pela Lei n.º 4/95, de 21 de fevereiro,
pela Lei n.º 15/96, de 30 de abril, pela Lei n.º 75-A/97, de 22 de julho, e pela Lei Orgânica n.º 4/2004, de 6 de
novembro, que a republicou.
Refira-se ainda que a lei-quadro criou o Conselho de Fiscalização do Sistema de Informações da República
Portuguesa, o qual, no exercício da sua missão de acompanhamento e fiscalização da atividade do Secretário-
1 Efetuada consulta à base DIGESTO verificamos que a Lei n.º 30/84, de 5 de setembro, “Lei-Quadro do Sistema de Informações da
República Portuguesa”, sofreu, até ao momento, quatro alterações de redação, pelas Leis n.os
4/95, de 21 de fevereiro, 15/96, de 30 de abril, e 75-A/97, de 22 de julho, e pela Lei Orgânica n.º 4/2004, de 6 de novembro.
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Geral do SIRP e dos serviços de informações, no seu Parecer de 2010, (…) refletiu sobre a eventual utilidade
de se vir a criar um impedimento legal temporário, para dirigentes e funcionários com especiais
responsabilidades (…) em consequência da demissão do ex-diretor do SIED e da sua entrada quase imediata
numa empresa privada, suscitando-se dúvidas sobre a correção desta prática.
O regime jurídico aplicável ao Secretário-Geral do SIRP, ao Serviço de Informações Estratégicas de Defesa
(SIED) e ao Serviço de Informações de Seguranças (SIS), bem como aos centros de dados e estruturas
comuns, encontra-se estabelecido pela Lei nº 9/2007, de 19 de Fevereiro.
Na anterior sessão legislativa da presente legislatura, foram apresentados cinco projetos de lei – os PJL n.º
27/XII (1.ª) (PCP), PJL n.º 52/XII (1.ª) (BE), PJL n.º 148/XII (1.ª) (BE) e PJL n.º 149/XII (1.ª) (BE) e PJL n.º
251/XII (1.ª) (PCP) – relacionados com a atividade do SIRP. Os dois primeiros foram rejeitados em sede de
votação na generalidade e os PJL n.os
148/XII e 149/XII foram retirados em 19 de setembro de 2012. O PJL n.º
251 baixou à comissão competente no dia 21 de junho de 2012.
Já na presente sessão legislativa, para além do projeto em apreço, foram apresentados dois projetos de lei
sobre a atividade do SIRP – os PJL n.º 286/XII (2.ª) (BE) e PJL n.º 287/XII (2.ª) (BE).
Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para os seguintes países da União Europeia: Espanha, França e
Reino Unido.
Espanha
A Lei 9/1968, de 5 de abril, “reguladora de los Secretos Oficiales” define as matérias consideradas como
segredo de Estado. A definição das matérias classificadas, a que se refere o artigo 3.º deste diploma,
corresponde na esfera da sua competência ao Conselho de Ministros e aos Chefes do Estado Maior das
Forças Armadas (artigo 4.º). O Decreto 242/1969, de 20 de fevereiro, veio regulamentar os procedimentos e
medidas necessárias para a aplicação da Lei 9/1968, de 5 de abril e para a proteção das matérias
classificadas como segredo de Estado. Os artigos 4.º a 8.º deste diploma regulam a violação da proteção das
matérias classificadas. O artigo 34.º qualifica as faltas disciplinares e administrativas dos funcionários.
A Lei 11/2002, de 6 de Maio, criou o Centro Nacional de Inteligencia, entidade responsável por fornecer ao
Presidente do Governo e ao Governo as informações, análises, estudos ou propostas que permitam prevenir e
evitar qualquer perigo, ameaça ou agressão contra a independência e integridade territorial de Espanha, os
interesses nacionais e a estabilidade do Estado de Direito e suas instituições. De acordo com o artigo 2.º da
Lei 11/2002, o Centro Nacional de Inteligencia (CNI) rege-se pelo princípio da sujeição ao ordenamento
jurídico, levando a cabo as suas atividades específicas nos termos definidos neste diploma e na Lei Orgânica
2/2002, de 6 de Maio, “reguladora del control judicial previo del Centro Nacional de Inteligencia”, sendo
submetido a um duplo controlo, parlamentar e judicial, constituindo este a essência do seu funcionamento
eficaz e transparente.
O artigo 11.º da Lei 11/2002, de 6 de Maio, regula o controlo parlamentar sobre o funcionamento e
atividades do CNI. Nesta sequência, o CNI submeterá ao conhecimento do Congreso de los Diputados,
através da Comissão que controla as dotações para as despesas, liderado pelo Presidente da Câmara, a
informação adequada sobre o seu funcionamento e atividades. O conteúdo desses encontros e as suas
deliberações serão secretos. A citada Comissão terá acesso ao conhecimento de matérias classificadas, salvo
as relativas às fontes e meios utilizados pelo CNI e as que provêm de serviços estrangeiros e organizações
internacionais, nos termos definidos nos correspondentes acordos e convénios de intercâmbio de informação
classificada. Os membros da Comissão estão obrigados a manter segredo sobre as informações secretas e os
documentos que recebem. Após análise, os documentos serão devolvidos para custódia ao CNI, para os
cuidados adequados, sem que possam ser retidos originais ou reproduções. A Comissão conhecerá os
objetivos estabelecidos anualmente pelo Governo, em matéria dos serviços de informação, tendo o Diretor do
CNI que elaborar anualmente um relatório sobre as atividades e grau de cumprimento dos objetivos definidos.
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O controlo judicial prévio ao Centro Nacional de Inteligência encontra-se definido na Lei Orgânica n.º
2/2002, de 6 de maio, segundo o qual o Secretário de Estado Diretor do CNI deverá solicitar, ao Magistrado do
Tribunal Supremo competente, autorização para medidas que comprometam a inviolabilidade do domicílio e o
segredo das comunicações. A decisão deverá ser conhecida num prazo de 72h, ou 24h em caso de urgência.
A alínea f) do n.º 1 do artigo 8 da Lei n.º 11/2002 prevê que o pessoal que preste serviço no CNI esteja
sujeito a um regime que conjugue os direitos e deveres dos funcionários públicos com o do pessoal sujeito a
disciplina militar. A Lei Orgânica 10/1995, de 23 de Novembro, “del Código Penal” assinala no Título XXIII os
delitos de traição contra a paz ou a independência do Estado, e no Capítulo III especifica a questão da
revelação de segredos e informações relativas à Defesa Nacional. O Estatuto do Pessoal do CNI encontra-se
definido no Real Decreto n.º 1324/1995, de 28 de julho, alterado pelo Real Decreto n.º 327/2004, de 27 de
fevereiro, tendo deixado de referir-se ao CNID mas sim ao CNI. O Capítulo VI do Estatuto estatui os deveres e
incompatibilidades dos funcionários do CNI. Estes deveres incluem o de reserva, previsto no artigo 38.º, que é
permanente e que não cessa mesmo depois do cessar de funções no CNI; e o dever de abstenção, previsto
no artigo 40º, segundo o qual o ex-funcionário deverá abster-se de participar em atividades relacionadas com
assuntos nos quais tenha tido intervenção ou conhecimento graças ao anterior desempenho de funções no
CNI, ficando obrigado a comunicar à Direção as atividades que vá realizar. Encontra-se aqui alguma
semelhança face ao proposto no Projeto de Lei n.º 288/XII (2.ª), embora a solução jurídica espanhola seja
mais exigente para com o pessoal que exerceu funções no CNI. No Capítulo VII encontra-se definido o regime
disciplinar, enquadrando como faltas muito graves no artigo 44.º a inobservância dos deveres de reserva e
abstenção. A estrutura orgânica do CNI encontra-se definida no Real Decreto 436/2002, de 10 de maio.
França
Em França a “Direction Générale de la Sécurité Extérieure” (DGSE) foi criada em 1982 pelo Decreto n.° 82-
306, de 2 de abril de 1982, substituindo o “Service de Documentation Extérieure et de Contre-Espionnage”
(SDECE) que havia sido criado na pós-Segunda Guerra Mundial. A DGSE viu a sua organização revista com o
Arrêté de 4 de dezembro de 2002.
Com a publicação do Decreto n.º 2009-1657, de 24 de dezembro de 2009, foi criado o “conseil de défense
et de sécurité nationale” (CDSN), cujo secretariado é assegurado pelo “secrétariat général de la défense et de
la sécurité nationale” (SGDSN). O CDSN é presidido pelo Presidente da República, e inclui o Primeiro-Ministro
e outros ministros, conforme se encontra disposto nos artigos R*1122-1 a 5 do Código da Defesa. Os seus
objetivos passam pela definição de orientações, e o estabelecimento de prioridades, no âmbito da defesa e
segurança nacional.
O acesso e a classificação de documentos e informação secretos encontram-se definidos no Arrêté de 30
de novembro de 2011, relativo à proteção do segredo da defesa nacional. O artigo 26.º do anexo “Instruction
Générale Interministérielle n.º 1300 sur la Protection du Secret de la Défense Nationale” deste diploma obriga
os funcionários a quem é dado acesso a informação secreta a assinar um termo de responsabilidade no início
da atividade, mas também obriga à assinatura de um segundo termo no fim da atividade, no qual é recordado
que as responsabilidades não terminam com o fim do acesso à informação classificada, deduzindo-se pois que
serão permanentes.
O controlo parlamentar foi estabelecido em 2007 através da criação de uma Comissão Parlamentar de
Informação através da Lei n.º 2007-1443, de 9 de outubro de 2007. Ela é constituída por 4 deputados e 4
senadores, e tem por missão acompanhar a atividade e os meios dos serviços de informação, estando sujeitos
também ao segredo da defesa nacional. A sua atividade inclui a produção de relatórios anuais.
Os funcionários dos serviços secretos têm visto as suas carreiras redefinidas nos últimos anos, como por
exemplo no caso do pessoal de Direção, os Agentes Principais dos Serviços Técnicos e o pessoal de
Vigilância, respetivamente através dos Decretos n.º 2010-1693 de 30 de dezembro de 2010, 2011-1088 de 9
de setembro de 2011, e 2011-1089 de 9 de setembro de 2011.
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Reino Unido
No Reino Unido, os serviços secretos domésticos denominam-se MI5, sendo regidos pelo “Security Service
Act 1989”, estando sujeitos a um triplo controlo: ministerial, parlamentar e judicial.
No controlo ministerial, o Primeiro-ministro é responsável pelo funcionamento dos serviços secretos. É
aconselhado por um Coordenador de Segurança e Informação (Security and Intelligence Co-ordinator (SIC),
que supervisiona e coordena o trabalho das agências. A “Home Secretary” é responsável pelo MI5, sendo
responsável perante o Parlamento pelo trabalho dos serviços secretos, bem como pela nomeação do Diretor-
geral do Serviço Secreto MI5, sob consulta do Primeiro-Ministro. A “Home Secretary” é também responsável
pela autorização de mandatos de vigilância, escuta e de intrusão nos domicílios, de acordo com o disposto no
“Regulation of Investigatory Powers Act 2000”.
Desde 1994, com a aprovação do “Intelligence Services Act 1994” foi criada a Comissão de Informação e
Segurança (Intelligence and Security Committee), responsável pelo controlo parlamentar. A Comissão é
nomeada pelo Primeiro-Ministro, com consulta do líder da oposição, sendo composta por 9 deputados
escolhidos, quer da “House of Commons”, quer da “House of Lords”. Ela é responsável pela elaboração de um
relatório anual que é apresentado ao Parlamento, respondendo também ad hoc através de relatórios especiais
diretamente ao Primeiro-ministro quando necessário.
O controlo judicial é composto por dois comissários independentes, lugar ocupado por juízes seniores, o
“Interception of Communications Commissioner” encarregue da aprovação das escutas, e o “Intelligence
Services Commissioner” responsável pelo controlo dos mandatos de “vigilância intrusiva”. Para além destes
dois comissários, existe um “Investigatory Powers Tribunal” para julgar queixas relacionadas com os atos
realizados ao abrigo da Regulation of Investigatory Powers Act 2000”.
O processo de acesso a informação secreta encontra-se definido no Schedule 2 do “Regulation of
Investigatory Powers Act 2000”, mas a salvaguarda dessa informação encontra-se definida nas secções 5 e 8
do capítulo 6 do “Official Secrets Act 1989”. As penalizações pela divulgação de informação secreta
encontram-se definidas na secção 10. Não encontrámos uma definição de tempo para a não penalização pela
divulgação, pelo que se deduz que é permanente.
IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
Efetuada consulta à base de dados da atividade parlamentar e do processo legislativo (PLC), verificou-se
que estão pendentes para apreciação da Comissão as seguintes iniciativas:
PJL 286/XII (BE) – Altera a lei-quadro do Sistema de Informações da República Portuguesa em matéria de
acesso a documentos; e
PJL 287/XII (BE) – Altera a Lei-Quadro do Sistema de Informações da República Portuguesa, reforçando
as competências da Comissão de Fiscalização de Dados do SIRP nos casos de recolha ilegítima de
informação por parte dos Serviços de Informações.
V. Consultas e contributos
Não se afigura necessária a realização de qualquer audição prévia.
VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação
Os elementos disponíveis não permitem avaliar, em concreto, quais os custos com a aplicação da presente
iniciativa.
Do ponto de vista jurídico, como consta da análise efetuada no ponto II da presente nota técnica,
parece não haver violação do princípio designado por “lei-travão”.
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PROJETO DE LEI N.º 300/XII (2.ª)
(DETERMINA O PRINCÍPIO DO ENGLOBAMENTO DAS MAIS-VALIAS EM IRS)
Parecer da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública
Índice
PARTE I – CONSIDERANDOS
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
PARTE III – CONCLUSÕES
PARTE I – CONSIDERANDOS
1. Introdução
O Projeto de Lei n.º 300/XII (2.ª), da iniciativa do Bloco de Esquerda, visa determinar o princípio do
englobamento das mais-valias em IRS.
Entrada a 1 de outubro de 2012, e admitida a 3 do mesmo mês, a iniciativa baixou à Comissão de
Orçamento, Finanças e Administração Pública (5.ª COFAP) nesse mesmo dia. Em reunião da 5.ª COFAP, de 4
de outubro, foi nomeado o Sr. Deputado Pedro Marques (PS) para elaboração do parecer. A discussão da
iniciativa, na generalidade, encontra-se agendada para a sessão plenária de dia 10 de outubro.
2. Motivos e Objeto da Iniciativa
Os proponentes iniciam a sua exposição de motivos recordando que, embora de acordo com o artigo 5.º da
Lei Geral Tributária, a tributação deva promover “a justiça social, a igualdade de oportunidades e as
necessárias correções das desigualdades na distribuição da riqueza e do rendimento”, verifica-se que a atual
legislação não cumpre esse princípio fiscal, na medida em que permite a exclusão, em sede de IRS, da
tributação das mais-valias provenientes da alienação de ações detidas por um período superior a 12 meses, a
par de outros títulos de dívida.
Este regime, de acordo com os proponentes da iniciativa, “estabelece um privilégio singular quando
comparado com os restantes países da OCDE. São, neste momento, poucos os que isentam estes
rendimentos. Pelo contrário, as mais-valias bolsistas são taxadas de norte a sul da Europa, e mesmo em
mercados considerados “financeiramente competitivos” como os EUA, o Reino Unido e a Irlanda”. A exposição
de motivos identifica outros países onde essa solução está contemplada na legislação, como a Suécia, a
Dinamarca, a França, a Alemanha, a Hungria e a Espanha.
Ainda de acordo com os proponentes, tendo em conta que, à exceção dos lucros bolsistas de longo prazo,
e rendimentos de títulos análogos, as restantes formas de rendimentos estão sujeitas a tributação (os
rendimentos do trabalho (salários), juros de depósitos, mais-valias imobiliárias, pensões de reforma e lucros
empresariais), consideram deste modo “que não existe qualquer razão para que as mais-valias das ações
detidas durante mais de 12 meses sejam excluídas de qualquer tributação. Pelo contrário, a manutenção de
uma lei que privilegia claramente a especulação e os investimentos em bolsa em relação a todos os outros
rendimentos é promotora da injustiça fiscal, e configura uma estrutura de incentivos contrária às necessidades
da nossa economia.”
3. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do
cumprimento da lei formulário
Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais
A iniciativa legislativa é apresentada por oito Deputados do Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda, nos
termos da alínea b) do artigo 156.º e do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição, e da alínea b) do n.º 1 do artigo
4.º e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República. Toma a forma de projeto de lei nos termos do
n.º 1 do artigo 119.º do Regimento, mostra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz
sinteticamente o seu objeto principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, cumprindo assim os
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requisitos formais dos projetos de lei previstos no n.º 1 do artigo 124.º do Regimento. Define concretamente o
sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa, respeitando os limites que condicionam a admissão
das iniciativas previstos no n.º 1 do artigo 120.º do Regimento.
Verificação do cumprimento da lei formulário
A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 42/2007, de 24 de agosto, adiante
designada como lei formulário, prevê um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário
dos diplomas que são relevantes em caso de aprovação das iniciativas legislativas e que importa ter presentes
no decurso da especialidade em Comissão e, em especial, no momento da respetiva redação final.
Esta iniciativa tem um título que traduz o seu objeto em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 7.º da
referida lei. O diploma em análise procede à alteração dos artigos 22.º, 71.º, 72.º e 81.º do Código do Imposto
sobre o Rendimento das Pessoas Singulares, abreviadamente designado por Código de IRS, aprovado pelo
Decreto-Lei n.º 442-A/88, de 30 de novembro. Nos termos do n.º 1 do artigo 6.º da referida lei formulário, “os
diplomas que alterem outros devem indicar o número de ordem da alteração introduzida e, caso tenha havido
alterações anteriores, identificar aqueles diplomas que procederam a essas alterações, ainda que incidam sobre
outras normas”.
O Código do IRS tem vindo a sofrer, ao longo do tempo, um elevado número de modificações, sendo difícil
apurar com segurança o número total das respetivas alterações sofridas. Assim, e não obstante o previsto na
lei formulário tem-se optado, nestes casos, por não indicar o número de ordem da alteração a realizar no título
do diploma.
Em caso de aprovação, o grande número de alterações sofridas por este diploma também não obriga à
respetiva republicação integral, uma vez que, de acordo com o previsto na última parte da alínea a) do n.º 3 do
artigo 6.º da lei formulário, a republicação é expressamente afastada no caso de alterações a Códigos.
A entrada em vigor da iniciativa, em caso de aprovação, nos termos do artigo 2.º do projeto de lei, no “dia
seguinte ao da sua publicação”, está em conformidade com o previsto no n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário,
que prevê que os atos legislativos “entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso algum, o início
da vigência verificar-se no próprio dia da publicação”. No entanto, uma análise das consequências da eventual
aprovação da iniciativa, em sede de especialidade, poderá justificar que a sua produção de efeitos passe a
coincidir com a aprovação do próximo Orçamento do Estado.
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
O Deputado autor do presente parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião sobre a iniciativa
em análise.
PARTE III – CONCLUSÕES
Face ao exposto, a Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública é de parecer que o Projeto
de Lei n.º 300/XII (2.ª), que Determina o princípio do englobamento das Mais-Valias em IRS, apresentado pelo
Bloco de Esquerda, reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser agendado para apreciação pelo
Plenário da Assembleia da República, reservando os grupos parlamentares as suas posições e decorrente
sentido de voto para o debate.
Palácio de S. Bento, 9 de outubro de 2012
O Deputado Autor do Parecer, Pedro Marques — O Presidente da Comissão, Eduardo Cabrita.
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PROPOSTA DE RESOLUÇÃO N.O 42/XII (1.ª)
(APROVA O ACORDO INTERCALAR PARA UM ACORDO DE PARCERIA ECONÓMICA ENTRE A
COMUNIDADE EUROPEIA E OS SEUS ESTADOS-MEMBROS, POR UM LADO, E A PARTE ÁFRICA
CENTRAL, POR OUTRO, ASSINADO EM IAUNDÉ, EM 15 DE JANEIRO DE 2009, E EM BRUXELAS EM 22
DE JANEIRO DE 2009)
Parecer da Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas
Índice
PARTE I – CONSIDERANDOS
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
PARTE III – CONCLUSÕES
Parte I – Considerandos
1.1. Nota introdutória
O Governo tomou a iniciativa de apresentar, em 11 de julho de 2012, a Proposta de Resolução n.º 42/XII
(1.ª) que “Aprova o Acordo Intercalar para um Acordo de Parceria Económica entre a Comunidade Europeia e
os Seus Estados-Membros, por um lado, e a Parte África Central, por outro, assinado em Iaundé, em 15 de
janeiro de 2009 e em Bruxelas em 22 de janeiro de 2009”.
Esta apresentação foi efetuada ao abrigo do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição
da República Portuguesa e do artigo 198.º do Regimento da Assembleia da República.
Por despacho de Sua Excelência, a Presidente da Assembleia da República, a iniciativa vertente baixou,
para emissão do respetivo parecer, à Comissão dos Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas.
1.2. Análise do Acordo
Este Acordo Intercalar foi assinado em Iaundé em 15 de janeiro de 2009, e em Bruxelas, em 22 de janeiro
de 2009, entre a Comunidade Europeia e os seus Estados-Membros, por um lado, e a Parte África Central, por
outro. Trata-se do primeiro instrumento de parceria económica da região da África Central, constituindo uma
solução intermédia até que as negociações em curso do Acordo de Parceria Económica (APE) com toda a
África Central estejam concluídas. Estabelece um quadro inicial de compromissos efetivos e executórios e de
negociações que possam permitir um APE completo, conforme o Acordo de Cotonu.
Com vista à conclusão de um Acordo de Parceria Económica completo, este acordo visa negociações na
área dos serviços, do investimento, da concorrência, da propriedade intelectual, dos mercados públicos e do
desenvolvimento sustentável. O desenvolvimento sustentável através do estabelecimento de uma parceria
comercial e da consequente integração na economia mundial é outro dos objetivos. Outros dos objetivos
específicos passam pela redução da pobreza, pela boa governação, pelo aumento da capacidade para atrair
os investimentos estrangeiros e por integrar a África Central na economia mundial no âmbito da OMC.
O acordo tem como objetivos gerais contribuir para a redução e posterior erradicação da pobreza através
do estabelecimento de uma parceria comercial; promover uma economia regional na África Central mais
competitiva e mais diversificada, um crescimento mais sustentado; promover a integração regional, a
cooperação económica e a boa governação na região da África Central; promover a integração progressiva da
Parte África Central na economia mundial, em conformidade com as suas escolhas políticas e as suas
prioridades de desenvolvimento; melhorar as capacidades da Parte África Central em matéria de política
comercial e sobre as questões ligadas ao comércio. Ainda, estabelecer e aplicar um quadro normativo regional
eficaz, reforçando os investimentos e as iniciativas do sector privado. Visa reforçar as relações existentes
entre as Partes numa base de solidariedade e de interesse mútuo, no âmbito das obrigações da OMC. Por fim,
promover o desenvolvimento do sector privado e o crescimento do emprego.
Considera-se que as Partes não irão enfraquecer as suas legislações e regulamentos internos em matéria
de ambiente, trabalho, saúde e higiene no trabalho ou segurança; que não irão flexibilizar as suas legislações
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e regulamentos internos em matéria de trabalho; nem irão enfraquecer regulamentos que protejam e
promovam a diversidade cultural, de forma a incentivar investimentos estrangeiros diretos. Assim, as Partes
reafirmam o respeito pelas referidas legislações ou regulamentos internos de forma de incentivar o
estabelecimento, a aquisição, a expansão ou a manutenção de um investimento ou de um investidor no seu
território.
Considera-se que o Acordo de Parceria Económica (APE) abre portas ao crescimento e ao
desenvolvimento e que favorece as relações económicas no que se refere à governação económica, ao
comércio e aos investimentos. A liberalização do comércio, assim como o estabelecimento e o comércio dos
serviços entre as Partes, deve assentar na integração regional dos Estados da África Central. Deve ainda
passar pela promoção de uma integração gradual e harmoniosa na economia mundial, tendo em conta as
suas escolhas e prioridades políticas e de desenvolvimento no âmbito e nas condições impostas pelos acordos
da Organização Mundial do Comércio (OMC).
Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer
O signatário do presente parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre as
iniciativas em apreço, a qual é, de resto, de “elaboração facultativa” nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do
Regimento, reservando o seu grupo parlamentar a sua posição para o debate em Plenário.
Parte III – Conclusões
1. O Governo tomou a iniciativa de apresentar, em 11 de julho de 2012, a Proposta de Resolução n.º
42/XII (1.ª) que “Aprova o Acordo Intercalar para um Acordo de Parceria Económica entre a
Comunidade Europeia e os Seus Estados-membros, por um lado, e a Parte África Central, por outro,
assinado em Iaundé, em 15 de janeiro de 2009 e em Bruxelas em 22 de janeiro de 2009”.
2. Face ao exposto, a Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas é de Parecer
que a Proposta de Resolução n.º 42/XII (1.ª) está em condições de ser votada no Plenário da
Assembleia da República.
Palácio de S. Bento, 2 de outubro de 2012.
O Deputado, Pedro Filipe Soares — O Presidente da Comissão, Alberto Martins.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade (PSD, PS, CDS-PP e PCP).
———
PROPOSTA DE RESOLUÇÃO N.º 43/XII (1.ª)
(APROVA O PROTOCOLO FACULTATIVO À CONVENÇÃO CONTRA A TORTURA E OUTRAS PENAS
OU TRATAMENTOS CRUÉIS, DESUMANOS OU DEGRADANTES, ADOTADO PELA ASSEMBLEIA
GERAL DAS NAÇÕES UNIDAS, EM NOVA IORQUE, EM 18 DE DEZEMBRO DE 2002)
Parecer da Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas
Índice
PARTE I – CONSIDERANDOS
PARTE II – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER
PARTE III – CONCLUSÕES
PARTE IV – ANEXOS
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PARTE I – CONSIDERANDOS
1.1. Nota introdutória
O Governo tomou a iniciativa de apresentar, em 12 de julho de 2012, a Proposta de Resolução n.º 43/XII
(1.ª) que visa “Aprovar o Protocolo Facultativo à Convenção contra a Tortura e outras Penas ou Tratamentos
Cruéis, Desumanos ou Degradantes, adotado pela Assembleia Geral das Nações Unidas em 18 de dezembro
de 2002”.
Esta apresentação foi efetuada ao abrigo do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição
da República Portuguesa e do artigo 198.º do Regimento da Assembleia da República.
Por despacho de S. Ex.ª, a Presidente da Assembleia da República, a iniciativa vertente baixou, para
emissão do respetivo parecer, à Comissão dos Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas.
1.2. Análise da Iniciativa
Portugal é Estado Parte da Convenção Contra a Tortura e outras Penas ou Tratamentos cruéis,
Desumanos ou Degradantes de 1984, tendo concluído o seu processo de ratificação da mesma em 1989.
O Protocolo Facultativo à Convenção Contra a Tortura, após dez anos de intensas negociações, foi
adotado pela Assembleia Geral da ONU a 18 de dezembro de 2002.
Assim, a partir de 1 de janeiro de 2003, o Protocolo ficou aberto à assinatura, ratificação e adesão, na Sede
das Nações Unidas. Portugal assinou-o em 15 de Fevereiro de 2006.
Este Protocolo Facultativo vem prever a criação de um mecanismo internacional independente, o
Subcomité para a Prevenção da Tortura (Parte II do Protocolo), dotado de competência para levar a cabo
visitas a locais de detenção no território dos Estados Partes, comprometendo-se estes a receber os membros
do SPC sem necessidade de autorização ou convite prévio. Este Subcomité terá ainda acesso a todos os
locais e instalações de detenção e às informações relativas aos mesmos, bem como ao tratamento prestado
aos detidos (Parte III do Protocolo).
Os Estados Partes, ao abrigo do mesmo Protocolo, estão obrigados a “manter, designar ou estabelecer”
um ou vários mecanismos nacionais independentes (Parte IV do Protocolo) para a prevenção da tortura a nível
interno. Estes mecanismos nacionais independentes terão competência para examinar regularmente o
tratamento das pessoas privadas de liberdade em locais de detenção, formular recomendações a respeito da
legislação em vigor.
2. Traços Fundamentais Protocolo Facultativo à Convenção Contra a Tortura e Outras Penas ou
Tratamentos Cruéis, Desumanos ou Degradantes
O Protocolo Facultativo encontra-se dividido em 7 partes.
A Parte I estabelece-nos os Princípios Gerais.
Aí podemos ler que o Protocolo Facultativo tem como objetivo (artigo 1.º) estabelecer “um sistema de
visitas regulares, efetuadas por organismos internacionais e nacionais independentes, aos locais onde se
encontram pessoas privadas de liberdade, a fim de prevenir a tortura e outras penas ou tratamentos cruéis,
desumanos ou degradantes.”
O Subcomité para prevenção das Tortura e Outras Penas Ou Tratamentos Cruéis, Desumanos ou
Degradantes do Comité Contra a Tortura (doravante designado por Subcomité para a Prevenção) previsto no
artigo 2.º está já em funcionamento desde Fevereiro de 2006, e orienta-se pelos princípios da imparcialidade,
não seletividade, universalidade e objetividade, como previsto no n.º 3 do artigo 2.º.
O artigo 3.º estabelece a obrigação para cada Estado Parte em “criar, designar ou manter, a nível interno,
um ou mais organismos de visita para a prevenção da tortura”.
Os Estados Parte devem, de acordo com o artigo 4.º, autorizar estes mecanismos (Subcomité para a
Prevenção e o Mecanismo nacional de prevenção) a visitar, em conformidade com o Protocolo Facultativo,
qualquer local sob a sua jurisdição e controlo onde se encontrem ou possam encontrar pessoas privadas de
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liberdade, em virtude de uma ordem emanada de uma autoridade pública ou por instigação sua ou com o seu
consentimento expresso ou tácito (doravante denominados “locais de detenção”.).
O Subcomité para a Prevenção é hoje composto por 25 membros, pois de acordo com o n.º 1 do artigo 5.º,
já se verificou a quinquagésima adesão ou ratificação do Protocolo. Estes membros são escolhidos de “entre
pessoas de elevado carater moral, com experiência profissional comprovada na área da administração da
justiça, em particular em matéria de direito penal, administração prisional ou policial, ou nas diversas áreas
relacionadas com o tratamento de pessoas privadas de liberdade. cfr. n.º 2 artigo 5.º”.
Na composição do Subcomité para a Prevenção dever-se-á ter em conta a necessidade de uma
“distribuição geográfica equitativa e a representação das diferentes formas de civilização e dos ordenamentos
jurídicos dos Estados Partes” e de uma “representação equilibrada dos géneros com base nos princípios da
igualdade e não discriminação.” Não haverá mais do que um nacional de um mesmo estado e os membros do
Subcomité deverão exercer as suas funções a título pessoal, ser independentes e imparciais, bem como estar
disponíveis para exercer eficazmente as suas funções no seio do Subcomité para a Prevenção.
Os artigos 6.º, 7.º, 8.º dizem respeito à eleição e substituição dos membros do Subcomité para a Prevenção
e o artigo 9.º estabelece a duração do mandato em quatro anos e a possibilidade de uma única reeleição.
A Parte II do Protocolo Facultativo estabelece as regras do mandato do Subcomité para a Prevenção; aí
podemos ler que: O Subcomité para a Prevenção deverá: a) visitar os locais referidos no artigo 4.º [os locais
de detenção] e fazer recomendações aos Estados Partes sobre a proteção das pessoas privadas de liberdade
contra a tortura e outras penas ou tratamentos cruéis, desumanos ou degradantes; b) Relativamente aos
mecanismos nacionais de prevenção; (i) Aconselhar e auxiliar os Estados Partes, se necessário, na criação de
tais mecanismos; (ii) Manter contactos diretos e, se necessário, confidenciais, com os mecanismos nacionais
de prevenção e oferecer-lhes formação e assistência técnica a fim de reforçar as respetivas capacidades; (iii)
Aconselhá-los e auxiliá-los na avaliação das necessidades e dos meios necessários para reforçar a proteção
das pessoas privadas de liberdade contra a tortura e outras penas ou tratamentos cruéis, desumanos ou
degradantes; c) Cooperar, tendo em vista a prevenção da tortura em geral, com os órgãos e mecanismos
competentes das Nações Unidas, bem como com as instituições ou organizações internacionais, regionais e
nacionais que trabalham em prol do reforço da proteção de todas as pessoas contra a tortura e outras penas
ou tratamentos cruéis, desumanos ou degradantes.”
Os Estados Partes, à luz do artigo 12.º, para permitirem que o Subcomité para a Prevenção cumpra o seu
mandato, comprometem-se a receber o Subcomité e a conceder-lhe acesso aos locais de detenção; a facultar
todas a informação pertinente ao trabalho do Subcomité; encorajar e facilitar os contactos entre o Subcomité e
os mecanismos nacionais de prevenção e examinar as recomendações do Subcomité e entrar em diálogo com
ele a respeito de eventuais medidas de aplicação.
O artigo 13.º dispõe sobre as visitas aos Estados Partes, programa de visitas regulares e composição das
equipas de visita.
O artigo 14.º estabelece outras obrigações para os Estados Partes, tais como acesso irrestrito a toda a
informação relativa ao número de pessoas detidas nos locais de detenção, bem como ao numero de locais de
detenção e respetiva localização; acesso irrestrito a todos os locais de detenção e respetivas instalações e
equipamentos a oportunidade de falar em privado com as pessoas privadas de liberdade e a liberdade de
escolher os locais que se pretende visitar e as pessoas com as quais pretende falar. O nº 2 do mesmo artigo
estipula as condições em que um Estado Parte se pode opor a uma visita a um determinado local de
detenção: “motivos urgentes e imperiosos de defesa nacional, segurança pública, desastres naturais ou
distúrbios graves no local a visitar que impeçam temporariamente a realização da visita. Um Estado Parte não
pode invocar a existência de um estado de emergência declarado para justificar a objeção a uma visita.”
Ainda sobre a obrigação de colaborar com o Subcomité para a Prevenção, diz claramente o artigo 15.º que
“nenhuma autoridade nem nenhum funcionário deverão ordenar, aplicar, permitir ou tolerar qualquer sanção
contra qualquer pessoa ou organização que tenha transmitido quaisquer informações, verdadeiras ou falsas,
ao Subcomité para a Prevenção ou aos seus delegados.”
O Artigo 16.º estabelece as regras acerca da transmissão de recomendações e observações, à sua
confidencialidade (n.º 1) e à publicação do Relatório do Subcomité para a Prevenção. No n.º 4 esclarece-se
que “caso o Estado Parte se recuse a cooperar com o Subcomité para a Prevenção em conformidade com os
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artigos 12.º e 14, ou a tomar medidas para melhorar a situação à luz das recomendações do Subcomité para a
Prevenção, o Comité contra a Tortura pode, a pedido do Subcomité para a Prevenção, decidir, por maioria dos
seus membros e após ter sido dada oportunidade ao Estado Parte de dar a conhecer a sua posição, fazer uma
declaração pública sobre o assunto ou publicar o relatório do Subcomité.
A Parte IV contém as disposições relativas aos mecanismos nacionais de prevenção.
Diz o artigo 17, que cada Estado Parte deve, no espaço de um ano após a entrada em vigor do Protocolo
na sua ordem jurídica, “manter, designar ou estabelecer” um ou vários mecanismos nacionais de prevenção
independentes para a prevenção da tortura a nível interno.
O artigo 18 estabelece a “independência funcional dos mecanismos nacionais de prevenção no exercício
das suas funções, bem como a independência do seu pessoal,” e que deve ser assegurada pelos Estados
Partes.
Na designação dos mecanismos nacionais de prevenção, os Estados Partes deverão garantir que os
peritos “possuem as competências necessárias e os conhecimentos profissionais exigidos.” E assegurar o
equilíbrio entre os géneros e uma representação adequada dos grupos étnicos e minoritários do país. (artigo
18)”
O artigo 19 dispõe acerca dos poderes dos mecanismos nacionais de prevenção e o artigo 20.º acerca das
facilidades que os Estados Partes deverão garantir aos mecanismos nacionais de prevenção para que eles
possam cumprir o seu mandato. Neste encontramos o acesso a toda a informação relativa ao número de
pessoas privadas de liberdade em locais de detenção, o acesso a toda a informação relativa ao tratamento
dessas pessoas, o acesso a todos os locais de detenção, entre outros.
A informação recolhida pelo mecanismo nacional de prevenção e confidencial e deverá estar protegida,
bem como as pessoas ou organizações que transmitam quaisquer informações ao mecanismo nacional de
prevenção devem estar livres de qualquer prejuízo, como disposto no artigo 21.º.
O artigo 23 estabelece a publicidade obrigatória, pelos Estados Partes, dos relatórios anuais dos
mecanismos nacionais de prevenção.
A Parte V do Protocolo refere-se à possibilidade de os Estados Partes efetuarem uma declaração em que
adiam o cumprimento das suas obrigações ao abrigo da Parte III ou da Parte IV do Protocolo.
A Parte VI trata das disposições financeiras, com destaque no artigo 26 para o Fundo Especial que poderá
ser usado “para ajudar a financiar a aplicação das recomendações feitas pelo Subcomité para a Prevenção
após a visita a um Estado Parte, bem como os programas educativos dos mecanismos nacionais de
prevenção.”
A Parte VII ocupa-se das Disposições Finais.
O artigo 27 ocupa-se da assinatura e ratificação do Protocolo Facultativo; o artigo 28 esclarece a data de
entrada em vigor do Protocolo; o artigo 29 estipula que as disposições do Protocolo se aplicam a todas as
unidades constitutivas dos Estados Federais sem quaisquer limitações ou exceções.” O artigo 30 estabelece a
impossibilidade de se apresentarem reservas ao Protocolo. O artigo 31 esclarece que as dispoições do
presente Protocolo não afetam as obrigações dos Estados Partes que resultem de qualquer convenção
regional que institua um sistema de visitas a locais de detenção. O protocolo nesses casos exorta à
cooperação e consulta mútua entre os mecanismos visando evitar duplicação de esforços e a promoção de
uma maior eficácia.
O artigo 32 esclarece que as disposições do Protocolo não afetam as obrigações dos Estados Partes face
as quatro Convenções de Genebra de 1949 e os seus Protocolos Adicionais de 1977, “nem a possibilidade de
qualquer Estado parte autorizar o Comité Internacional da Cruz Vermelha a visitar locais de detenção em
situações não abrangidas pelo Direito Internacional Humanitário.”
O artigo 33 estabelece as regras reativas à denúncia do Protocolo e consequência da mesma. O artigo 34
refere-se ao processo de emenda do Protocolo. E o artigo 35 e 36 dispõem sobre as imunidades e privilégios
de que os membros do Subcomité para a Prevenção e os mecanismos nacionais de prevenção gozam, e do
seu dever de respeitar as leis e os regulamentos em vigor no Estado Parte e de abster de qualquer ação ou
atividade incompatível com a natureza imparcial e internacional das suas funções.
O artigo 37.º encerra o Protocolo enunciando as línguas em que o Protocolo faz fé.
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PARTE II – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER
A Convenção contra a Tortura e outras Penas ou Tratamentos Cruéis, Desumanos ou Degradantes,
adotada pela Assembleia Geral das Nações Unidas em 17 de dezembro e 1984, foi aprovada, para ratificação
pela Resolução da Assembleia da República n.º 11/88, de 21 de maio de 1988, e ratificada pelo Decreto do
Presidente da República n.º 57/88 de 20 de julho, tendo entrado em vigor para a República Portuguesa em 11
de março de 1989.
Posteriormente, a Assembleia Geral das Nações Unidas aprova o Protocolo Facultativo à Convenção
contra a Tortura a 18 de dezembro de 2002. Esta aprovação foi feita através de uma votação expressiva: 127
votos a favor, 4 contra (EUA, Ilhas Marshall, Nigéria e Palau) e 42 abstenções. Aqui é de destacar que este
resultado foi mais favorável do que o obtido na votação do instrumento na Terceira Comissão da Assembleia
Geral, onde se havia ficado pelos 104 votos a favor, 8 contra e 37 abstenções.
Na opinião da relatora esta votação não surpreende pois embora estes Protocolos Facultativos a Tratados
Internacionais de Direitos Humanos por regra não criem novos direitos, apenas criem mecanismos que
permitem a sua vigilância e a responsabilização dos Estados Partes em caso do seu incumprimento, o
Protocolo Facultativo à Convenção Contra a Tortura cria um órgão de uma tipologia nova – o Subcomité para
a Prevenção –, estabelece obrigações concretas para os estados – no prazo de um ano após a entrada em
vigor do Protocolo na sua ordem jurídica, para designar os respetivos mecanismos nacionais – e outras
obrigações que são, frequentemente, recebidas com alguma reserva pelos Estados.
E o Subcomité para a Prevenção da Tortura merece-nos, de facto, uma distinção. Trata-se, como já
referimos, de um novo tipo de órgão do tratado do Sistema de Direitos Humanos das Nações Unidas. O seu
mandato é puramente preventivo e está centrado num abordagem inovadora, sustentada e proactiva à
prevenção da Tortura e Tratamentos Cruéis, Desumanos ou Degradantes.
Estabelecido na sequência do Protocolo Facultativo à Convenção contra a Tortura que entrou em vigor em
Junho de 2006, este Comité iniciou as suas funções em fevereiro de 2006.
Trata-se de um Subcomité composto por 25 peritos independentes e imparciais com backgrounds distintos
e oriundos das várias regiões do mundo.
Os membros são eleitos pelos Estados Partes do Protocolo Facultativo para mandatos de 4 anos podendo
ser reeleitos apenas uma vez.
O Subcomité para a Prevenção tem uma função operacional que consiste na vista a todos os locais de
detenção dos Estados Partes, e uma função consultiva que consiste na prestação de assistência e consulta
quer a Estados Partes quer aos Mecanismos Nacionais de Prevenção. Para além disso, o Subcomité para a
Prevenção trabalha com os organismos e mecanismos das Nações Unidas que tenham um papel na
prevenção da tortura, de uma forma lata, e com organizações internacionais, regionais e nacionais. Este
Subcomité apresenta um relatório anual à Comissão contra a Tortura e reúne-se três vezes por ano para
sessões de uma semana no Escritório das Nações Unidas em Genebra.
Este Subcomité, em articulação com os mecanismos nacionais de prevenção, constitui uma etapa
fundamental para a construção de um estado de direito em que a dignidade humana é o valor cimeiro. É com
algum regozijo que registamos mais uma etapa do esforço que Portugal tem desenvolvido para defender os
direitos humanos de todos.
PARTE III – CONCLUSÕES
1. O Governo tomou a iniciativa de apresentar, em 12 de julho de 2012, a Proposta de Resolução n.º
43/XII (1.ª) que visa “Aprovar o Protocolo Facultativo à Convenção contra a Tortura e outras Penas ou
Tratamentos Cruéis, Desumanos ou Degradantes, adotado pela Assembleia Geral das Nações Unidas
em 18 de dezembro de 2002”.
2. Face ao exposto, a Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas é de Parecer
que a Proposta de Resolução n.º 43/XII (1.ª) está em condições de ser votada no Plenário da
Assembleia da República.
Palácio de S. Bento, 10 de outubro de 2012.
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A Deputada Relatora, Mónica Ferro — O Presidente da Comissão em Exercício, Basílio Horta.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade (PSD, PS, CDS-PP e PCP).
———
PROPOSTA DE RESOLUÇÃO N.O 47/XII (2.ª)
(APROVA O PROTOCOLO FACULTATIVO AO PACTO INTERNACIONAL SOBRE OS DIREITOS
ECONÓMICOS, SOCIAIS E CULTURAIS, ADOTADO PELA ASSEMBLEIA GERAL DAS NAÇÕES UNIDAS,
EM NOVA IORQUE, A 10 DE DEZEMBRO DE 2008)
Parecer da Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas
Índice
PARTE I – CONSIDERANDOS
PARTE II – OPINIÃO DA DEPUTAdA AUTORA DO PARECER
PARTE III – CONCLUSÕES
PARTE I – CONSIDERANDOS
1.1 Nota introdutória
O Governo tomou a iniciativa de apresentar, em 12 de Julho de 2012, a Proposta de Resolução n.º 47/XII
(2.ª) tendo em vista “Aprovar o Protocolo Facultativo ao Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos,
Sociais e Culturais, adotado pela Assembleia Geral das Nações Unidas, em Nova Iorque, a 10 de dezembro
de 2008”.
Esta apresentação foi efetuada ao abrigo do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição
da República Portuguesa e do artigo 198.º do Regimento da Assembleia da República.
Por despacho de S. Ex.ª, a Presidente da Assembleia da República, a iniciativa vertente baixou, para
emissão do respetivo parecer, à Comissão dos Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas.
1.2 Análise da Iniciativa
O Protocolo Facultativo ao Pacto Internacional de Direitos Económicos Sociais e Culturais foi adotado a 10
de dezembro de 2008 pela Assembleia Geral das Nações Unidas, em Nova Iorque, e assinado por Portugal
em 24 de setembro de 2009, tendo sido o primeiro Estado a fazê-lo.
Portugal é, desde 1978, Parte do Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais
(adotado pela Assembleia Geral da ONU em 16 de dezembro de 1966), assinado pela República Portuguesa a
7 de outubro de 1976 e aprovado para ratificação através da Lei n.º 45/78, de 11 de julho, tendoo respetivo
depósito do instrumento de ratificação junto do Secretário-Geral das Nações Unidas sido feito a 31 de julho de
1978, conforme Aviso do depósito do instrumento de ratificação, do Ministério dos Negócios Estrangeiros,
publicado no Diário da República, 1.ª série, n.º 244, de 23 de outubro de 1978. O mesmo entrou em vigor na
ordem jurídica portuguesa a 31 de outubro de 1978.
Este Pacto Internacional dos Direitos Económicos Sociais e Culturais (PIDESC) insere-se num esforço de
proteção internacional dos direitos humanos, iniciado com a Declaração Universal de Direitos Humanos de 10
de Dezembro de 1948 mas que, por se tratar de uma Declaração aprovada pela Assembleia Geral das Nações
Unidas (AGNU) era percebida por muitos como desprovida de carater obrigatório. O Pacto Internacional de
Direitos Civis e Políticos e o Pacto Internacional de Direitos Económicos, Sociais e Culturais, ambos adotados
pela AGNU em 16 de dezembro de 1966, militam, assim, num esforço de proteção internacional de todos os
direitos humanos.
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Os direitos civis e políticos foram alvo, logo na sessão de criação do PIDCP da criação de um Protocolo
Facultativo, vendo a sua proteção reforçada: o Protocolo Facultativo referente ao Pacto Internacional dos
Direitos Civis e Políticos. Este Protocolo Facultativo foi assinado por Portugal em 1 de agosto de 1978 e entrou
em vigor na ordem jurídica portuguesa em 3 de agosto de 1983.
Em 15 de dezembro de 1989, a AGNU adota e proclama a Resolução 48/128: o Segundo Protocolo
Adicional ao Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos com vista à Abolição da Pena de Morte.
Portugal assina este Protocolo em 13 de fevereiro de 1990 e ratifica-o em novembro de 1990, tendo o mesmo
entrado em vigor na ordem jurídica portuguesa em 11 de julho de 1991.
Os Direitos Económicos, Sociais e Culturais não conheceram uma proteção semelhante.
Ao longo do tempo, Estados, sociedade civil e outras organizações internacionais têm reivindicado o
mesmo patamar de proteção, e logo de relevância, para os Direitos positivos, para os Direitos Económicos,
Sociais e Culturais.
Assim, o Protocolo Facultativo ao PIDESC visa alcançar a igualdade na proteção jurídica de todos os
direitos humanos, e “constitui um novo instrumento, no âmbito dos Direitos Humanos, que permitirá aos
cidadãos dos países signatários do Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais e do
Presente Protocolo, bem como a outros Estados Parte destes mesmos dois instrumentos, apresentarem
queixas às Nações Unidas em casos de alegadas violações pelos Estados Parte dos Direitos Económicos,
Sociais e Culturais e depois de esgotadas as vias internas de recurso.”
A ratificação deste Protocolo permitirá, por conseguinte, que os Direitos Económicos Sociais e Culturais
disponham de um mecanismo idêntico ao que existe de 1966 para os Direitos Civis e Políticos, assegurando a
indivisibilidade dos direitos humanos.
Esta ratificação implica, também, o reconhecimento das competências do Comité dos Direitos Económicos,
Sociais e Culturais.
O Comité dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais é o Comité que fiscaliza o cumprimento pelos
Estados parte das obrigações assumidas nos termos do Pacto e o nível de implementação dos direitos e
deveres previstos.
Expressamente criado para este fim, o Comité trabalha na base de muitas fontes de informação, incluindo
relatórios apresentados pelos Estados Parte e informações dos organismos especializados das Nações
Unidas – Organização Internacional do Trabalho, Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência
e a Cultura, Organização Mundial da Saúde, Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a
Agricultura – do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados e outros. Recebe ainda
informações de Organizações Não Governamentais e de Organizações assentes em comunidades operando
em Estados que ratificaram o Pacto, de organizações internacionais de direitos humanos e de outras
organizações não governamentais, de outros organismos relativos a Convenções das Nações Unidas, e das
fontes disponíveis, em termos gerais1.
O Comité dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais, de forma distinta da dos outros cinco organismos
instituídos por tratados de direitos humanos elaborados sob a égide da ONU, não foi instituído pelo seu
instrumento correspondente. Outrossim, foi criado pelo Conselho Económico e Social (ECOSOC) das Nações
Unidas.
O Comité foi instituído em 1985, reunindo pela primeira vez em 1987. Reunindo-se inicialmente numa base
informal, o Comité reúne-se em sessão normal duas vezes por ano, realizando sessões com uma duração de
duas a três semanas, geralmente em Maio e Novembro/Dezembro. As suas reuniões têm sempre lugar em
Genebra.
Composto por 18 membros, o Comité reúne peritos com reconhecida experiência no domínio dos direitos
humanos, os membros do Comité são independentes e atuam na sua qualidade de peritos, não enquanto
representantes dos Governos nacionais. O Comité designa ele próprio o seu presidente, três vice-presidentes
e o relator.
É o ECOSOC que elege os membros do Comité, para um mandato de quatro anos e são reelegíveis, se
forem nomeados. As eleições têm lugar por escrutínio secreto de entre uma lista de nomeados propostos
1 Informação disponível na página web do Gabinete de Direito Comparado da Procuradoria Geral da República e no sítio web do Alto
Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos.
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pelos Estados parte no Pacto. Os Estados que não ratificaram o Pacto não podem, assim, propor os seus
cidadãos para posições dentro do Comité. Os princípios de uma distribuição geográfica equitativa e da
representação, no seio do Comité, dos diferentes sistemas sociais e jurídicos orientam o processo de seleção.
O Comité é assistido pelo Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos.
A função primordial deste Comité é a de supervisionar a aplicação do Pacto pelos Estados parte. Procura,
para o efeito, desenvolver um diálogo construtivo com os Estados e procura determinar, através de meios
múltiplos, se as normas contidas no Pacto estão a ser corretamente aplicadas e como poderá ser melhorada a
aplicação deste, de modo a que todas as pessoas destinatárias dos direitos nele enumerados os possam
efetivamente gozar.
1.3 Traços Fundamentais Protocolo Facultativo ao Protocolo Facultativo ao Pacto Internacional
de Direitos Económicos, Sociais e Culturais
O Protocolo Facultativo ao PIDESC é constituído por um Preâmbulo, seguido de 22 artigos.
O Preâmbulo narra o quadro de direitos humanos em que este Protocolo se inclui evocando a Declaração
Universal dos Direitos Humanos e os Pactos Internacionais de Direitos Humanos; reiterando as obrigações
dos estados Partes e considerando que “para melhor assegurar o cumprimento dos fins do Pacto e a aplicação
das suas disposições, conviria habilitar o Comité dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais para
desempenhar as funções previstas” no Protocolo”.
A competência do Comité para receber e apreciar comunicações fica estabelecida no artigo 1.º, onde
se lê que essa competência será reconhecida pelos Estados Parte no Pacto e que se tornem parte no
presente Protocolo. O n.º 2 deste artigo alerta para que o Comité não deverá receber qualquer comunicação
que diga respeito a um Estado Parte no Pacto mas que não seja parte no presente Protocolo.
O artigo 2.º diz respeito às comunicações que podem ser submetidas por ou em nome de indivíduos ou
grupos de indivíduos, sob jurisdição de um Estado Parte, que aleguem ser vítimas de uma violação, por esse
Estado Parte, de qualquer um dos direitos económicos, sociais e culturais enunciados no Pacto.
A admissibilidade das comunicações é tratada no artigo 3.º. A regra fundamental é que o Comité só deve
apreciar uma comunicação após se ter assegurado de que foram esgotados todos os recursos internos
disponíveis; sendo que esta regra não se aplica se os referidos recursos excederem prazos razoáveis. O n.º 2
do artigo 3.º estabelece as condições em que o comité deve declarar uma comunicação inadmissível.
O artigo 4.º refere-se às comunicações que não revelem uma desvantagem evidente e cuja apreciação
pode ser recusada pelo Comité.
A qualquer momento, depois da receção de uma comunicação e antes de se pronunciar sobre o fundo da
questão, o Comité pode transmitir ao Estado parte interessado, um pedido no sentido de tomar “as
providências cautelares que se mostrem necessárias, em circunstâncias excecionais, para evitar eventuais
danos irreparáveis a vítima ou vítimas da alegada violação,” como disposto no artigo 5.º.
O artigo 6.º estabelece a obrigatoriedade de transmissão de todas as comunicações apresentadas ao
Comité, e que não tenham sido rejeitadas oficiosamente, ao Estado Parte em causa; essa comunicação deve
ser confidencial. O Estado Parte recetor deve, no prazo de seis meses, apresentar por escrito “as explicações
ou declarações que possam clarificar a questão que originou a comunicação, indicando, se for caso disso, as
medidas adotadas pelo Estado Parte para remediar a situação.”
O Comité oferece, de acordo com o artigo 7.º, os seus bons ofícios às partes interessadas favorecendo
uma resolução amigável do litígio acerca das obrigações previstas no Pacto. Se este acordo for alcançado, a
análise da comunicação será interrompida.
O artigo 8.º estabelece a forma como a apreciação das comunicações deve ser feita, com “sessões à
porta fechada”, com consulta de toda a “documentação relevante” “bem como quaisquer observações ou
comentários formulados pelo Estado Parte interessado.” Ao apreciar as comunicações, o “Comité deverá
considerar a razoabilidade das medidas tomadas pelo Estado Parte em conformidade com a Parte II do
Pacto.”
Após a apreciação de uma comunicação, o Comité devera transmitir às partes interessadas a sua
constatação sobre a mesma e, se disso for o caso, as suas recomendações, de acordo com o artigo 9.º que
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enquadra o seguimento das constatações do Comité. Estas constatações devem ser tidas em conta pelo
Estado Parte que deve, no prazo de seis meses, submeter a Comité “uma resposta escrita, incluindo
informação sobre quaisquer medidas tomadas à luz das constatações e recomendações do Comité.”
As comunicações interestaduais estão reguladas no artigo 10.º. Diz o n.º 1 que “um Estado Parte no
presente Protocolo pode, a qualquer momento, declarar ao abrigo do presente artigo, que reconhece a
competência do Comité para receber e apreciar comunicações em que um Estado Parte alegue que outro
Estado Parte não está a cumprir as suas obrigações decorrentes do Pacto. As comunicações ao abrigo do
presente artigo só podem ser recebidas e apreciadas se submetidas por um Estado Parte que tenha feito uma
declaração reconhecendo, no que lhe diz respeito, a competência do Comité. Este não aprecia quaisquer
comunicações de um Estado Parte que não tenha feito tal declaração.” As alíneas seguintes estabelecem o
procedimento aplicável às comunicações recebidas ao abrigo deste artigo 10.º.
O artigo 11.º rege o procedimento de inquérito, que deverá ser “conduzido de forma confidencial” em que
a “cooperação do Estado Parte deverá ser solicitada em todas as etapas do procedimento.”
O artigo 12.º refere-se ao seguimento do procedimento de inquérito.
A adoção, pelo Estado Parte, de medidas de proteção para garantir que os indivíduos sob a sua jurisdição
não são sujeitos a qualquer forma de maus-tratos ou intimidação, em consequência das comunicações que
enviam ao Comité é um dever previsto no artigo 13.º.
A assistência e cooperação internacionais são outra das traves-mestra do trabalho do Comité; diz no
artigo 14.º, n.º 1, que o “Comité deverá transmitir, conforme considere apropriado e com o consentimento do
Estado Parte interessado, às agências especializadas, fundos e programas das Nações Unidas e outros
organismos competentes, as suas constatações ou recomendações relativas a comunicações e inquéritos que
indiquem a necessidade de aconselhamento ou assistência técnica, bem como eventuais observações e
sugestões do Estado Parte sobre tais constatações ou recomendações. (cfr. n.º 1)” Nesta linha o Comité
também pode “levar ao conhecimento desses organismos, com o consentimento do Estado Parte em causa,
qualquer questão resultante das comunicações consideradas, que os possa ajudar a decidir, no âmbito de
competência de cada um, sobre a conveniência da adoção de medidas internacionais suscetíveis de contribuir
para ajudar os Estados Partes progredir na realização dos direitos reconhecidos no Pacto. (cfr. n.º 2)” Trata-
se, efetivamente de consagrar a assistência e cooperação internacionais, para no n.º 3, se estabelecer o dever
de criação de um fundo fiduciário a fim de “prestar assistência especializada e técnica aos Estados Partes,
com o consentimento do Estado Parte interessado, para melhorar a realização dos direitos consagrados no
Pacto, assim contribuindo para o reforço das capacidades nacionais na área dos direitos económicos, sociais
e culturais.”
O artigo 15.º estipula a apresentação de um relatório anual onde o Comité inclua um resumo das suas
atividades.
Do artigo 16.º resulta o compromisso de divulgação e informação sobre o Pacto e o Protocolo Facultativo,
“bem como a facilitação do acesso à informação sobre as constatações e recomendações do Comité, em
especial sobre matérias que digam respeito a esse Estado Parte, e fazê-lo em formatos acessíveis às pessoas
com deficiência.”
O artigo 17.º trata da assinatura, ratificação e adesão; o artigo 18.º da entrada em vigor do mesmo; o
artigo 19.º das emendas ao Protocolo; o artigo 20.º da denúncia ao mesmo.
O artigo 21.º cria obrigações para o Secretário-Geral das Nações Unidas, nomeadamente, a de notificar
todos os Estados referidos no artigo 26, n.º 1, do Pacto Internacional de Direitos Económicos, Sociais e
Culturais (os Estados-membros da Organização das Nações Unidas ou membros de qualquer das suas
agências especializadas, de todos os Estados Partes no Estatuto do Tribunal Internacional de Justiça, bem
como de todos os outros Estados convidados pela Assembleia Geral das Nações Unidas a tornarem-se partes
no Pacto) das novas assinaturas, ratificações ou adesões, da data de entrada em vigor do Protocolo e de
emendas introduzidas no Protocolo e de qualquer denúncia no termos do artigo 20.º.
O artigo 22.º enumera as línguas em que este Protocolo faz fé.
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II SÉRIE-A — NÚMERO 13
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PARTE II – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER
A adoção dos dois pactos internacionais de direitos humanos em 1966 veio consolidar o movimento
encetado em 1948 com a adoção da Declaração Universal de Direitos Humanos pela Assembleia Geral das
Nações Unidas.
Simbolicamente, o dia 10 de dezembro é celebrado como o Dia Internacional dos Direitos Humanos,
agregando uma série de iniciativas e de celebrações que evocam o caminho percorrido mas alertam para o
que ainda há a fazer.
A Declaração Universal foi recebida com algum ceticismo pelos Estados da comunidade internacional que
sempre a observaram como um texto declaratório, convidando a um comportamento e não criando obrigações
jurídicas para os estados membros da ONU. Hoje, claro está que o elevadíssimo número de traduções da
Declaração (é o documento mais traduzido do mundo), a frequência com que é invocada, bem como o facto de
inúmeras constituições nacionais acolherem as suas disposições e o seu espirito, relegam esta discussão para
as páginas da história.
Mas na década de 1960, na ausência de disposições concretas na Carta das Nações Unidas sobre o
conteúdo operacional do conceito de direitos humanos e da responsabilidade concreta da comunidade
internacional na sua observância, a aprovação de dois tratados internacionais juridicamente vinculativos para
os Estados Partes surgiu como uma boa solução. Na opinião da relatora não foi a solução ideal pois essa teria
passado pela adoção de um único Pacto Internacional de Direitos Humanos que não criasse esta separação
artificial mas usada amiúde entre direitos civis e políticos e os direitos económicos, sociais e culturais que vai
contra o princípio da indivisibilidade dos direitos, e de uma certa perspetiva mesmo contra o valor da
universalidade dos mesmos.
A adoção dos Pactos em 1966 seria, posteriormente, completada pela adoção de Protocolos Facultativos
que criassem os mecanismos de supervisão da implementação dos mesmos. O Protocolo Facultativo ao Pacto
Internacional sobre Direitos Civis e Políticos é adotado logo na sessão de 16 de dezembro de 1966 e o
Segundo Protocolo Facultativo Adicional ao PICDP com vista à Abolição da Pena de Morte e adotado em 15
de dezembro de 1989. Os direitos económicos, sociais e culturais não receberam tratamento análogo.
Mas o tratamento destas matérias no seio da ONU foi alvo de uma profunda discussão: o próprio PIDESC
foi adotado e aberto à assinatura, ratificação e adesão por via da Resolução da Assembleia-Geral n.º 2200-A
(XXI) de 16 de dezembro de 1966, depois de cerca de 20 anos de debates relativos à sua redação. Entrou
finalmente em vigor uma década mais tarde, em 3 de janeiro de 1976, quando reuniu o número de ratificações
necessárias.
O PIDESC contém algumas das disposições legais mais importantes no plano internacional relativas aos
direitos económicos, sociais e culturais, nomeadamente relativas ao direito a trabalhar em condições justas e
favoráveis, à proteção social, a um nível de vida adequado, ao alcance dos níveis mais elevados de saúde
física e mental, à educação e ao gozo dos benefícios da liberdade cultural e do progresso científico2.
Estes direitos, os direitos económicos, sociais e culturais, têm sido relegados para uma espécie de
cidadania de segunda ordem… sendo, constantemente, adiados por Estados com argumentos de que são
direitos humanos mais dispendiosos pois a sua realização implica um investimento positivo do Estado; outros
há que, adotando outra lista de prioridades, adiam o cumprimento dos direitos civis e políticos, com o
argumento de estarem a dar prioridade aos direitos económicos, sociais e culturais. Ambas as narrativas estão
eivadas de um mesmo erro: os direitos humanos não são segmentáveis e não podem ser concedidos em
alternativa.
Faltava, então, aos Direitos Económicos, Sociais e Culturais um mecanismo ao qual os cidadãos dos
países signatários do PIDESC e outros Estados Partes do PIDESC e do seu Protocolo Facultativo pudessem
recorrer em casos de alegadas violações pelos Estados Partes a esses direitos.
A adoção deste Protocolo Facultativo ao Pacto Internacional de Direitos Económicos, Sociais e Culturais,
redigido num grupo de trabalho liderado pela Catarina Albuquerque, atual relatora especial do Conselho dos
Direitos Humanos para o direito à água e ao saneamento, sintomaticamente adotado no dia 10 de Dezembro
2 Informação in www.gddc.pt
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de 2008 – o Dia Internacional dos Direitos Humanos, quando se celebrava os 60 anos da Declaração
Universal dos Direitos Humanos – é o elo que nos faltava na afirmação do carater universal, indivisível,
interdependente e interrelacionado dos direitos humanos.
O que fazemos com adoção deste Protocolo Facultativo é cumprir o ideal dos direitos humanos e afirmá-los
como universais, indivisíveis e inalienáveis. Todos dos direitos humanos para todos é a base de uma
sociedade mais livre, mais digna e é esse o caminho que hoje se consolida.
O Protocolo entrará em vigor quando recolher as 10 ratificações necessárias; Portugal, pelo papel que
portugueses desempenharam neste processo, bem como pelo facto de ser um país profundamente
empenhado na criação de um quadro de proteção de direitos humanos efetivo deveria fazer parte deste grupo
inicial.
PARTE III – CONCLUSÕES
1. O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Resolução n.º 47/XII (2.ª) – Aprovar
o Protocolo Facultativo ao Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais,
adotado pela Assembleia Geral das Nações Unidas, em Nova Iorque, a 10 de dezembro de 2008”.
2. Face ao exposto, a Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas é de Parecer
que a Proposta de Resolução n.º 47/XII (2.ª) está em condições de ser discutida e votada no Plenário
da Assembleia da República.
Palácio de S. Bento, 10 de outubro, de 2012.
A Deputada Relatora, Mónica Ferro — O Presidente em Exercício da Comissão, Basílio Horta.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade (PSD, PS, CDS-PP e PCP).
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