9 | II Série A - Número: 025 | 30 de Outubro de 2014

Depois de aprovada a lei do plano incumbe ao Governo elaborar, com base nela, o plano propriamente dito (art.º 199/a), com os necessários programas sectoriais e regionais (n.º 1, 2.ª parte)4.
Ainda de acordo com os mesmos Professores, a Constituição enfatiza o caráter democrático do planeamento económico (cfr. arts. 80.º e 81/l). Esse caráter decorre de vários aspetos: as grandes opções são aprovadas na Assembleia da República, a elaboração dos planos é amplamente participada através do Conselho Económico e Social (art. 92.º); há a intervenção direta das regiões autónomas e das regiões administrativas (arts. 227.º-1/p e 258.º); e, finalmente, as organizações de trabalhadores também intervêm na elaboração e/ou execução dos planos (arts. 55.º-5/d, 2.ª parte, e 56.º-2/c). Não esquecer também o princípio da participação das organizações representativas das atividades económicas na definição das principais medidas económicas e sociais (art.º 80.º/g). Ou seja, no planeamento dá-se uma convergência da democracia representativa (via AR) e da democracia participativa (via CES, para os planos globais, e via organização dos trabalhadores)5. (») A falta de participação implica uma infração do procedimento constitucional na elaboração dos Planos, com a consequente invalidade dos respetivos instrumentos normativos.6 No mesmo sentido, e segundo os Professores Doutores Jorge Miranda e Rui Medeiros, o procedimento de elaboração da lei das grandes opções apresenta uma dupla especificidade procedimental – tanto na fase de iniciativa como na fase de instrução -, cuja inobservância gera, nos termos gerais, uma inconstitucionalidade sindicável pelos órgãos de controlo da constitucionalidade (Blanco de Morais, As leis reforçadas, págs. 802 e segs.).
a) À semelhança do que acontece em relação ao Orçamento do Estado, em matéria de iniciativa legislativa originária (e sem prejuízo, portanto, dos poderes de iniciativa dos deputados para apresentação de propostas de alteração não sujeitas a qualquer limite específico – cfr. Acórdão n.º 358/92), a Constituição reserva ao Governo a competência para a elaboração da proposta de lei das grandes opções a submeter à Assembleia da República (artigo 161.º, alínea g).
b) O procedimento de elaboração das leis das grandes opções – e neste aspeto, a conclusão vale igualmente, (»), para o procedimento de elaboração dos planos de desenvolvimento económico e social – constitui, por imposição constitucional, um procedimento participado.7

Quanto às relações entre o plano anual e o orçamento do Estado, os Professores Doutores Gomes Canotilho e Vital Moreira defendem que o plano anual deverá inserir as «orientações fundamentais» da política económica do Governo8, sendo a base fundamental do Orçamento.
Sobre esta matéria os Professores Doutores Jorge Miranda e Rui Medeiros consideram que é controversa a relação das leis das grandes opções em matéria de planeamento com o Orçamento do Estado.
Recorde-se, antes de mais, que o artigo 108.º, n.º 2, do texto inicial estabelecia, a este propósito, que o Orçamento Geral do Estado – e não, à época, a lei do orçamento – devia ser elaborado de harmonia com o Plano. A revisão de 1982, ao mesmo tempo que eliminou a contraposição entre a lei do orçamento e o Orçamento Geral do Estado, passou a referir-se à elaboração do Orçamento de harmonia com as opções do Plano. Em 1989, o legislador constitucional vem exigir que o Orçamento seja elaborado de harmonia com as grandes opções do plano anual. A quarta revisão constitucional deu ao atual artigo 105.º, n.º 2, a sua redação atual, impondo apenas, no que a esta matéria se refere, que o Orçamento seja elaborado de harmonia com as grandes opções em matéria de planeamento.
A doutrina hesita, porém, quanto ao significado da afirmação constitucional de que o Orçamento é elaborado de harmonia com as grandes opções em matéria de planeamento. Tudo reside em saber se a harmonia de que fala a Constituição supõe subordinação verdadeira e própria às grandes opções do plano ou, pelo contrário, aponta apenas para mera coordenação (harmonia biunívoca) das duas realidades, sem prevalência jurídica de nenhuma. Uma parte da doutrina inclina-se para o segundo sentido, sublinhando 4 V. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I, Coimbra, Coimbra Editora, 2007, pág. 1036.
5 V. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I, Coimbra, Coimbra Editora, 2007, pág. 1038.
6 V. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I, Coimbra, Coimbra Editora, 2007, pág.
1039.
7 Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo II, Coimbra Editora, 2006, pág. 91.
8 V. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I, Coimbra, Coimbra Editora, 2007, pág.
1038.