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Quarta-feira, 14 de junho de 2017 II Série-A — Número 124
XIII LEGISLATURA 2.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2016-2017)
S U M Á R I O
Proposta de lei n.º 90/XIII (2.ª) (Procede à quadragésima terceira alteração ao Código Penal, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 400/82, de 23 de setembro, à quinta alteração ao Código da Execução das Penas e Medidas Privativas de Liberdade, aprovado pela Lei n.º 115/2009, de 12 de outubro, à primeira alteração à Lei de vigilância eletrónica, aprovada pela Lei n.º 33/2010, de 2 de setembro, e à segunda alteração à Lei da Organização do Sistema Judiciário, aprovada pela Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto):
— Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.
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PROPOSTA DE LEI N.º 90/XIII (2.ª)
(PROCEDE À QUADRAGÉSIMA TERCEIRA ALTERAÇÃO AO CÓDIGO PENAL, APROVADO PELO
DECRETO-LEI N.º 400/82, DE 23 DE SETEMBRO, À QUINTA ALTERAÇÃO AO CÓDIGO DA EXECUÇÃO
DAS PENAS E MEDIDAS PRIVATIVAS DE LIBERDADE, APROVADO PELA LEI N.º 115/2009, DE 12 DE
OUTUBRO, À PRIMEIRA ALTERAÇÃO À LEI DE VIGILÂNCIA ELETRÓNICA, APROVADA PELA LEI N.º
33/2010, DE 2 DE SETEMBRO, E À SEGUNDA ALTERAÇÃO À LEI DA ORGANIZAÇÃO DO SISTEMA
JUDICIÁRIO, APROVADA PELA LEI N.º 62/2013, DE 26 DE AGOSTO)
Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica
elaborada pelos serviços de apoio
Parecer
Considerandos
1 – Ao abrigo do n.º 1 do artigo 167.º e da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição, e do artigo 118.º
do Regimento da Assembleia da República, o Governo apresentou em 25 de maio de 2017 a Proposta de Lei
n.º 90/XII que por decisão do Presidente da Assembleia da República de 30 de maio baixou à Comissão de
Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias para emissão de relatório e parecer na generalidade.
Foi elaborada pelos Serviços de Apoio da Assembleia da República a Nota Técnica que se junta em anexo.
2 – A apreciação da Proposta de Lei na generalidade foi, entretanto, agendada para a sessão plenária de 23
de junho de 2017.
3 – A exposição de motivos que acompanha a Proposta de Lei remete para o Programa do XXI Governo
Constitucional que, no domínio da política criminal, se comprometeu a rever os conceitos de prisão por dias
livres e outras penas de curta duração, em casos de baixo risco, intensificando soluções probatórias, a admitir
o recurso à pena contínua de prisão na habitação com vigilância eletrónica, nos casos judicialmente
determinados, com eventual possibilidade de saída para trabalhar e a combater a sobrelotação dos
estabelecimentos prisionais, garantir o ambiente de segurança e sanitário e promover o acolhimento compatível
com a dignidade humana, o adequado tratamento dos jovens adultos, dos presos preventivos e dos reclusos
primários.
4 – Assim, a Proposta de Lei incide fundamentalmente sobre as seguintes matérias:
a) Extingue as penas de substituição detentivas (prisão por dias livres e regime de semidetenção),
considerando a elevada taxa do seu incumprimento, a falta de condições logísticas e humanas dos
estabelecimentos prisionais para que possam alcançar algum efeito ressocializador e a ausência de
benefícios em matéria de reintegração social dos condenados. A extinção é acompanhada de um regime
transitório que confere ao condenado a faculdade de requerer ao tribunal a substituição do tempo que
resta pelo regime de permanência na habitação ou por uma pena não privativa da liberdade, se a tanto
não se opuserem razões de prevenção.
b) Alarga a aplicação do regime de permanência na habitação, conferindo-lhe um papel político-criminal
de relevo. Esta medida, para além do cumprimento de penas curtas de prisão, passa a poder ser
aplicada aos casos em que a prisão é concretamente fixada em medida não superior a dois anos, quer
se trate de prisão aplicada na sentença, de prisão resultante do desconto previsto nos artigos 80.º a 82.º
do Código Penal, ou de prisão decorrente da revogação de pena não privativa de liberdade ou do não
pagamento da multa previsto no n.º 2 do artigo 45.º do mesmo diploma.
c) Fixa, no Código Penal, o período de suspensão da execução da pena de prisão entre um e cinco anos,
regressando à solução que vigorou até à revisão de 2007 do Código Penal, de modo a dissociar o tempo
da pena de suspensão do tempo da pena de prisão e a reafirmar o princípio de que este deve ser
determinado em função da culpa e das finalidades consignadas às penas.
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d) Alarga a obrigatoriedade do regime da prova aos casos em que o condenado, ao tempo do crime, tenha
idade inferior a 21 anos, para além dos casos relativos aos crimes sexuais em que tal regime já é
aplicado.
e) Inclui a idade do condenado como especial fator a ponderar no âmbito da substituição da pena de prisão
aplicada em medida não superior a dois anos por prestação de trabalho a favor da comunidade.
f) Amplia e reformula o tipo legal do artigo 240.º do Código Penal (discriminação racial, religiosa ou sexual)
de acordo com a Decisão-Quadro n.º 2008/913/JAI do Conselho, de 28 de novembro de 2008, relativa
à luta por via do direito penal contra certas formas e manifestações de racismo e xenofobia, de forma a
contemplar, o incitamento ao ódio e à violência com origem em discriminação.
g) Por fim, em matéria relativa à prática de crime de incêndio florestal, propõe-se o alargamento do âmbito
de aplicação da pena relativamente indeterminada e prevê-se a obrigação de permanência na
habitação, com fiscalização por meios técnicos de controlo à distância. Continua a prever-se a medida
de segurança de internamento de inimputável por período coincidente com os meses de maior risco de
ocorrência de fogos, mas agora sob a forma de alternativa à medida de segurança prevista no artigo
91.º do Código Penal.
5 – A Proposta de Lei implica alterações e/ou aditamentos:
a) Ao Código Penal aprovado pelo Decreto-Lei n.º 400/82, de 23 de setembro,1
b) Ao Código da Execução das Penas e Medidas privativas de Liberdade aprovado pela Lei n.º 115/2009,
de 12 de outubro.2
c) À Lei n.º 33/2010, de 2 de setembro, que regula a utilização de meios técnicos de controlo à distância
(vigilância eletrónica).
d) À Lei de Organização do Sistema Judiciário aprovada pela Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto.3
6 – O Governo propõe que a entrada em vigor da Lei a aprovar na sequência da presente iniciativa entre em
vigor 90 dias após a sua publicação.
7 – A Comissão de Assuntos Constitucionais, Direito, Liberdades e Garantias, por sua iniciativa, solicitou
pareceres ao Conselho Superior da Magistratura, ao Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais,
à Ordem dos Advogados e ao Conselho Superior do Ministério Público.
Foi recebida até à data a comunicação do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais
declarando nada ter a comentar.
Opinião do relator
O relator prescinde da emissão da sua opinião.
Conclusões
1 – Ao abrigo do n.º 1 do artigo 167.º e da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição, e do artigo 118.º
do Regimento da Assembleia da República, o Governo apresentou em 25 de maio de 2017 a Proposta de Lei
n.º 90/XII cuja apreciação na generalidade foi agendada para a sessão plenária de 23 de junho de 2017.
2 – A Proposta de Lei implica alterações e/ou aditamentos ao Código Penal aprovado pelo Decreto-Lei n.º
400/82, de 23 de setembro; ao Código da Execução das Penas e Medidas privativas de Liberdade aprovado
pela Lei n.º 115/2009, de 12 de outubro; à Lei n.º 33/2010, de 2 de setembro, que regula a utilização de meios
1 Embora a Proposta de Lei seja identificada como a 43.ª alteração ao Código Penal aprovado pelo Decreto-Lei n.º 400/82, de 23 de setembro, refere a Nota Técnica à presente iniciativa tratar-se de facto da 44.ª devido à recente aprovação da Lei n.º 30/2017, de 30 de maio. 2 Trata-se, segundo a Nota Técnica, da 4.ª alteração, embora a epígrafe da Proposta de Lei refira ser a 5.ª. É matéria a conferir em sede de especialidade. 3 Trata.se da 2.ª alteração, devido á aprovação da Lei n.º 40-A, de 2016, de 22 de dezembro.
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técnicos de controlo à distância (vigilância eletrónica) e à Lei de Organização do Sistema Judiciário aprovada
pela Lei n.º 62/2013, de 26 de Agosto.
3 – A Proposta de Lei em apreciação incide fundamentalmente sobre a extinção das penas de substituição
detentivas (prisão por dias livres e regime de semidetenção); o alargamento da aplicação do regime de
permanência na habitação; a fixação do período de suspensão da execução da pena de prisão entre um e cinco
anos; d) a obrigatoriedade do regime da prova aos casos em que o condenado, ao tempo do crime, tenha idade
inferior a 21 anos; a inclusão da idade do condenado como especial fator a ponderar no âmbito da substituição
da pena de prisão aplicada em medida não superior a dois anos por prestação de trabalho a favor da
comunidade; a ampliação e reformulação do tipo legal do artigo 240.º do Código Penal (discriminação racial,
religiosa ou sexual); o aperfeiçoamento do regime relativo à prática de crime de incêndio florestal.
Parecer
Nestes termos, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de parecer que
a Proposta de Lei n.º 90/XIII (2.ª) (GOV) - "Procede à quadragésima terceira alteração ao Código Penal,
aprovado pelo Decreto-Lei n.º 400/82, de 23 de setembro, à quinta alteração ao Código da Execução das Penas
e Medidas Privativas de Liberdade, aprovado pela Lei n.º 115/2009, de 12 de outubro, à primeira alteração à Lei
de vigilância eletrónica, aprovada pela Lei n.º 33/2010, de 2 de setembro e à segunda alteração à Lei da
Organização do Sistema Judiciário, aprovada pela Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto"; está em condições
constitucionais e regimentais de subir a plenário para apreciação e votação na generalidade.
Assembleia da República, 14 de junho de 2017.
O Deputado Relator, António Filipe — O Presidente da Comissão, Pedro Bacelar de Vasconcelos.
Nota: O parecer foi aprovado na reunião de 14 de junho de 2017.
Nota Técnica
Proposta de Lei n.º 90/XIII (2.ª) (GOV)
Procede à quadragésima terceira alteração ao Código Penal, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 400/82, de
23 de setembro, à quinta alteração ao Código da Execução das Penas e Medidas Privativas de Liberdade,
aprovado pela Lei n.º 115/2009, de 12 de outubro, à primeira alteração à Lei de vigilância eletrónica,
aprovada pela Lei n.º 33/2010, de 2 de setembro, e à segunda alteração à Lei da Organização do Sistema
Judiciário, aprovada pela Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto
Data de admissão: 30 de maio de 2017
Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª)
Índice
I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa
II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do cumprimento da
lei formulário
III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes
IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
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V. Consultas e contributos
VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação
Elaborada por: Laura Costa (DAPLEN), Luís Correia Silva (BIB), José Manuel Pinto (DILP), Catarina Antunes e Margarida Ascensão (DAC).
Data: 7 de junho de 2017
I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa
Com a proposta de lei subjudice, o Governo visa introduzir alterações no Código Penal, no Código da
Execução das Penas e Medidas Privativas de Liberdade, na Lei de Vigilância Eletrónica e na Lei da Organização
do Sistema Judiciário, incidindo fundamentalmente sobre o regime de permanência na habitação, a prisão por
dias livres e o regime de semidetenção.
O proponente Governo pretende, com a presente iniciativa, dar cumprimento ao previsto no seu Programa
no que respeita à política criminal, procedendo à revisão dos conceitos de prisão por dias livres e outras penas
de curta duração em casos de baixo risco, intensificando soluções probatórias; à admissão de recurso à pena
contínua de prisão na habitação com vigilância eletrónica nos casos judicialmente determinados, com eventual
possibilidade de saída para trabalhar; e ao combate à sobrelotação dos estabelecimentos prisionais, garantindo
o ambiente sanitário e de segurança e promovendo o acolhimento compatível com a dignidade humana, o
adequado tratamento dos jovens adultos, dos presos preventivos e dos reclusos primários.
Mais concretamente, propõe-se:
(i) a extinção das penas de substituição detentivas – prisão por dias livres e regime de semidetenção -, que
produzem “poucos ou nenhuns benefícios em matéria de reintegração social dos condenados”, em virtude “de
uma elevada taxa do seu incumprimento e da falta de condições logísticas e humanas dos estabelecimentos
prisionais para que possam alcançar algum efeito ressocializador”. Para evitar que, aquando da entrada em
vigor do presente diploma, os condenados nestas penas continuem a cumpri-las após a sua extinção, prevê-se
um regime transitório que confere ao condenado a faculdade de requerer ao tribunal a substituição do tempo
que resta pelo regime de permanência na habitação ou por uma pena não privativa da liberdade, se a tanto não
se opuserem razões de prevenção;
(ii) o alargamento da aplicação do regime de permanência na habitação com vigilância eletrónica aos casos
em que a prisão é concretamente fixada em medida não superior a dois anos (passa a ser uma forma de
cumprimento da pena de prisão efetiva não superior a dois anos), conferindo-lhe um papel político-criminal de
relevo e reforçando a sua aptidão ressocializadora, realizada através da concessão ao tribunal de alguma
flexibilidade na autorização de ausências da habitação e na fixação de regras de conduta, passando a execução
do regime de permanência a reger-se pelo princípio da individualização, da salvaguarda do direito do condenado
aos benefícios da segurança social previstos na lei e da prestação de apoio social e económico ao condenado
e ao seu agregado familiar;
(iii) a autonomização do incitamento à violência ou ao ódio contra um grupo de pessoas ou qualquer dos
seus membros por causa da sua raça, cor, origem étnica ou nacional, ascendência, religião, sexo, orientação
sexual ou identidade de género, através da reformulação do tipo legal – artigo 240.º do Código Penal –, de
acordo com a Decisão-Quadro n.º 2008/913/JAI do Conselho, de 28 de novembro de 2008;
(iv) alterações em matéria de regime sancionatório de agentes da prática de crime de incêndio florestal que
se traduzem no alargamento do âmbito de aplicação da pena relativamente indeterminada e na previsão da
obrigação de permanência na habitação, com vigilância eletrónica;
Além das soluções mencionadas, prevê-se ainda alterações pontuais no Código Penal, designadamente a
fixação do período de suspensão da execução da pena de prisão entre um e cinco anos, regressando à solução
que vigorou até à revisão de 2007 do Código Penal; a limitação da obrigatoriedade do regime da prova aos
casos em que o condenado, ao tempo de crime, tiver idade inferior a 21 anos (n.º 3 do artigo 53.º); e a inclusão
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da idade do condenado como especial fator a ponderar no âmbito da substituição da pena de prisão aplicada
em medida não superior a dois anos por prestação de trabalho a favor da comunidade (n.º 1 do artigo 58.º).
A proposta de lei em apreço compõe-se de catorze artigos: o artigo 1.º definidor do respetivo objeto; os
artigos 2.º a 4.º contendo alterações ao Código Penal; os artigos 5.º a 7.º alterando o Código da Execução das
Penas e Medidas Privativas de Liberdade e os artigos 8.º a 10.º alterando a Lei n.º 33/2010, de 2 de setembro
(Lei da Vigilância Eletrónica); o artigo 11.º identifica o artigo a alterar da Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto (Lei
da Organização do Sistema Judiciário); o artigo 12.º estabelecendo um regime transitório; o artigo 13.º contendo
uma norma revogatória; e, por fim, o artigo 14.º prevendo o início de vigência.
II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do
cumprimento da lei formulário
Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais
A iniciativa legislativa sub judice é apresentada pelo Governo, no âmbito do seu poder de iniciativa, nos
termos e ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 167.º e na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da
República e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).
A presente iniciativa toma a forma de proposta de lei, em conformidade com o previsto no n.º 1 do artigo
119.º do RAR, tendo sido aprovada na reunião de 18 de maio de 2017 do Conselho de Ministros e assinada pelo
Primeiro-Ministro e pelo Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares.
Respeitando os limites estabelecidos no n.º 1 do artigo 120.º do RAR, a iniciativa não infringe a Constituição
ou os princípios nela consignados e define concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem
legislativa.
Cumprindo os requisitos formais consagrados nos n.os 1 e 2 do artigo 124.º do RAR, a proposta de lei mostra-
se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal e é
precedida de uma exposição de motivos.
O artigo 124.º do RAR dispõe ainda, no n.º 3, que “as propostas devem ser acompanhadas dos estudos,
documentos e pareceres que as tenham fundamentado”. Por sua vez, o Decreto-Lei n.º 274/2009, de 2 de
outubro, que regula o procedimento de consulta, a entidades públicas e privadas, realizado pelo Governo, prevê
no seu artigo 6.º, n.º 1, que “Os atos e diplomas aprovados pelo Governo cujos projetos tenham sido objeto de
consulta direta contêm, na parte final do respetivo preâmbulo ou da exposição de motivos, referência às
entidades consultadas e ao caráter obrigatório ou facultativo das mesmas” e, no n.º 2, que“no caso de propostas
de lei, deve ser enviada cópia à Assembleia da República dos pareceres ou contributos resultantes da consulta
direta às entidades cuja consulta seja constitucional ou legalmente obrigatória e que tenham sido emitidos no
decurso do procedimento legislativo do Governo”.
Na exposição de motivos da presente iniciativa legislativa, não consta qualquer indicação a consultas ou
audições promovidas, pelo que não existem pareceres a acompanhar esta proposta de lei.
A iniciativa legislativa em apreço foi admitida em 30 de maio 2017 e, por despacho de S. Ex.ª o Presidente
da Assembleia da República, exarado nessa mesma data, baixou, na generalidade, à Comissão de Assuntos
Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª) e a sua discussão na generalidade encontra-se agendada
para a sessão plenária do próximo dia 23 de junho.
Verificação do cumprimento da lei formulário
A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, comummente
designada por “lei formulário”, possui um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário
dos diplomas, as quais são relevantes em caso de aprovação das iniciativas legislativas e que, como tal, importa
fazer referência.
Assim, é de salientar que, em cumprimento do disposto no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário, a proposta de
lei em apreço tem um título que traduz sinteticamente o seu objeto e, em conformidade com o disposto n.º 1 do
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artigo 6.º da referida lei formulário, que determina que “os diplomas que alterem outrosdevem indicar o número
de ordem da alteração introduzida e, caso tenha havido alterações anteriores, identificar aqueles diplomas que
procederam a essas alterações, ainda que incidam sobre outras normas”, o mesmo identifica os diplomas que
altera e o número dessa alteração. De acordo com o título, o diploma “procede à quadragésima terceira alteração
ao Código Penal, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 400/82, de 23 de setembro, à quinta alteração ao Código da
Execução das Penas e Medidas Privativas de Liberdade, aprovado pela Lei n.º 115/2009, de 12 de outubro, à
primeira alteração à Lei de Vigilância Eletrónica, aprovada pela Lei n.º 33/2010, de 2 de setembro, e à segunda
alteração à Lei da Organização do Sistema Judiciário, aprovada pela Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto”.
É, no entanto, de salientar que embora se refira tratar-se da quadragésima terceira alteração ao Código
Penal, na verdade, estamos perante a quadragésima quarta alteração àquele Código, dado que a quadragésima
terceira alteração foi introduzida pela Lei n.º 30/2017, de 30 de maio4. Com efeito, o Código Penal, aprovado
pelo Decreto-Lei n.º 400/82, de 23 de setembro, já foi alterado pelos seguintes diplomas: Lei n.º 6/84, de 11 de
maio, Decretos-Leis n.os 101-A/88, de 26 de março, 132/93, de 23 de abril, e 48/95, de 15 de março, pelas Leis
n.os 90/97, de 30 de julho, 65/98, de 2 de setembro, 7/2000, de 27 de maio, 77/2001, de 13 de julho, 97/2001,
98/2001, 99/2001 e 100/2001, de 25 de agosto, e 108/2001, de 28 de novembro, pelos Decretos-Leis n.os
323/2001, de 17 de dezembro, e 38/2003, de 8 de março, pelas Leis n.os 52/2003, de 22 de agosto, e 100/2003,
de 15 de novembro, pelo Decreto-Lei n.º 53/2004, de 18 de março, pelas Leis n.os 11/2004, de 27 de março,
31/2004, de 22 de julho, 5/2006, de 23 de fevereiro, 16/2007, de 17 de abril, 59/2007, de 4 de setembro, 61/2008,
de 31 de outubro, 32/2010, de 2 de setembro, 40/2010, de 3 de setembro, 4/2011, de 16 de fevereiro, 56/2011,
de 15 de novembro, 19/2013, de 21 de fevereiro, e 60/2013, de 23 de agosto, pela Lei Orgânica n.º 2/2014, de
6 de agosto, pelas Leis n.os 59/2014, de 26 de agosto, 69/2014, de 29 de agosto, e 82/2014, de 30 de dezembro,
pela Lei Orgânica n.º 1/2015, de 8 de janeiro, e pelas Leis n.os 30/2015, de 22 de abril, 81/2015, de 3 de agosto,
83/2015, de 5 de agosto, 103/2015, de 24 de agosto, 110/2015, de 26 de agosto, 39/2016, de 19 de dezembro,
e 8/2017, de 3 de março, e 30/2017, de 30 de maio.
Por outro lado, consta do título que se trata da quinta alteração ao Código da Execução das Penas e Medidas
Privativas da Liberdade5, mas este Código, aprovado pela Lei n.º 115/2009, de 12 de outubro, apenas sofreu
três alterações, introduzidas pelas Leis n.os 33/2010, de 2 de setembro, 40/2010, de 3 de setembro, e 21/2013,
de 21 de fevereiro, pelo que estamos perante a sua quarta alteração.
A Lei n.º 33/2010, de 2 de setembro, referida como “lei de vigilância eletrónica”, tem como título “Regula a
utilização de meios técnicos de controlo à distância (vigilância eletrónica) e revoga a Lei n.º 122/99, de 20 de
Agosto, que regula a vigilância eletrónica prevista no artigo 201.º do Código de Processo Penal” e ainda não
sofreu, até à presente data, qualquer alteração. Por sua vez, a Lei da Organização do Sistema Judiciário,
aprovada pela Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto, foi alterada pela Lei n.º 40-A/2016, de 22 de dezembro, sendo
esta a sua segunda alteração.
Em face do exposto, relativamente ao título, sugere-se que, sendo aprovada na generalidade esta proposta
de lei, na fase da especialidade ou em redação final, aquele seja alterado, passando a constar o seguinte:
“Quadragésima terceira alteração ao Código Penal, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 400/82, de 23 de
setembro, quarta alteração ao Código da Execução das Penas e Medidas Privativas da Liberdade, aprovado
pela Lei n.º 115/2009, de 12 de outubro, primeira alteração à lei que regula a utilização de meios técnicos de
controlo à distância, aprovada pela Lei n.º 33/2010, de 2 de setembro, e segunda alteração à Lei da Organização
do Sistema Judiciário, aprovada pela Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto”
No que concerne à vigência do diploma, o artigo 14.º da iniciativa legislativa em apreciação determina que a
lei entra em vigor 90 dias após sua publicação, estando assim em conformidade com o previsto no n.º 1 do artigo
2.º da lei formulário, que estabelece que os atos legislativos “entram em vigor no dia neles fixado, não podendo,
em caso algum, o início da vigência verificar-se no próprio dia da publicação”.
4 A referência a “quadragésima terceira alteração” parece dever-se ao facto de a presente proposta de lei ter sido aprovada em Conselho de Ministros em momento anterior à publicação da referida Lei 30/2017, de 30 de maio. 5 Embora conste do título “Código da Execução de Penas e Medidas Privativas de Liberdade”, de acordo com o título da Lei n.º 115/2009, de 12 de outubro, deve passar a constar “Código da Execução de Penas e Medidas Privativas da Liberdade”.
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III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes
Enquadramento legal nacional e antecedentes
A proposta de lei altera os seguintes diplomas:
– O Código Penal;6
– O Código da Execução das Penas e Medidas Privativas de Liberdade7, aprovado pela Lei n.º 115/2009, de
12 de outubro, alterada pelas Lei n.os 33/2010, de 2 de setembro, 40/2010, de 3 de setembro, e 21/2013, de 21
de fevereiro8;9
– A Lei n.º 33/2010, de 2 de setembro (“Regula a utilização de meios técnicos de controlo à distância
(vigilância eletrónica) e revoga a Lei n.º 122/99, de 20 de Agosto, que regula a vigilância eletrónica prevista no
artigo 201.º do Código de Processo Penal”);10
– A Lei da Organização do Sistema Judiciário11 (Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto, alterada pela Lei n.º 40-
A/2016, de 22 de dezembro).
Acrescem a estes diplomas o Código do Processo Penal, que também releva para a matéria tratada na
Proposta de Lei.
A iniciativa legislativa em análise debruça-se primacialmente sobre as figuras da pena de prisão em regime
de permanência na habitação, da prisão por dias livres e do regime de semidetenção, tratadas essencialmente
no Código Penal.12
Segundo esse diploma legislativo, as penas de prisão podem ser substituídas por penas alternativas, como
a pena de prisão por multa (artigo 43.º), o regime de permanência na habitação (artigo 44.º), a prisão por dias
livres (artigo 45.º), o regime de semidetenção (artigo 46.º), a suspensão da pena (artigo 50.º) ou a prestação de
trabalho a favor da comunidade (artigo 58.º).
O regime de permanência na habitação, que se reforça através desta iniciativa, encontra-se previsto no artigo
44.º, onde se prescreve que, se o condenado consentir, podem ser executados em regime de permanência na
habitação, com fiscalização por meios técnicos de controlo à distância, sempre que o tribunal concluir que esta
forma de cumprimento realiza de forma adequada e suficiente as finalidades da punição:
a) A pena de prisão aplicada em medida não superior a um ano;
b) O remanescente não superior a um ano da pena de prisão efetiva que exceder o tempo de privação da
liberdade a que o arguido esteve sujeito em regime de detenção, prisão preventiva ou obrigação de permanência
na habitação.
No que diz respeito à figura da prisão por dias livres, pretendeu o legislador penal aproveitar o
enquadramento familiar e profissional do condenado, criando um regime intermédio entre a prisão contínua e o
tratamento em meio aberto. Conforme é apontado por diversos penalistas, como Maia Gonçalves, atende-se
aqui não apenas ao delinquente mas ao impacto (indesejável) que a pena tem sobre a família do condenado,
nomeadamente ao nível das consequências económicas, frequentemente muito significativas, pelo que se
tentou por esta via evitar a “rutura prolongada com o meio profissional e social”.13 Cotejando o seu regime legal
(artigo 45.º do Código Penal), verifica-se que a prisão por dias livres consiste na privação da liberdade por
6 Versão consolidada retirada do Diário da República Eletrónico (DRE). 7 Versão consolidada retirada do DRE. 8 Nenhuma destas alterações tem especial relação com a matéria tratada na proposta de lei. 9 A consulta ao portal eletrónico do Diário da República apresenta apenas três alterações, dado que a Lei n.º 37/2915, de 5 de maio (“Estabelece os princípios gerais que regem a organização e o funcionamento da identificação criminal, transpondo para a ordem jurídica interna a Decisão-Quadro 2009/315/JAI, do Conselho, de 26 de fevereiro de 2009, relativa à organização e ao conteúdo do intercâmbio de informações extraídas do registo criminal entre os Estados membros, e revoga a Lei n.º 57/98, de 18 de agosto”), constando embora da lista de modificações sofridas pelo diploma, verdadeiramente não o altera. Também o texto fornecido pela base de dados DataJuris o revela. Se assim é, tratar-se-á da quarta alteração e não, como sugere a proposta da lei, da quinta alteração ao Código da Execução das Penas e Medidas Privativas de Liberdade. 10 Também revoga o artigo 2.º da Lei n.º 115/2009, de 12 de outubro. 11 Versão consolidada retirada do DRE. 12 Estas figuras foram especialmente trabalhadas na Lei n.º 59/2007, de 4 de setembro, que procedeu à “vigésima terceira alteração ao Código Penal, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 400/82, de 23 de Setembro”. 13 In Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra, Processo n.º 48/12.2GTLRA.C1.
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períodos correspondentes a fins-de-semana, não podendo exceder 72 períodos. Cada período equivale a cinco
dias de prisão contínua e tem a duração mínima de trinta e seis horas e máxima de quarenta e oito horas,
equivalendo a cinco dias de prisão. Os feriados que antecederem ou se seguirem imediatamente a um fim-de-
semana podem ser utilizados para a execução da prisão por dias livres, sem prejuízo da duração máxima
estabelecida para cada período.
No que concerne ao regime de semidetenção (previsto no artigo 46.º), caracteriza-se por ser uma pena de
prisão aplicada em medida não superior a um ano, que não deva ser substituída por pena de outra espécie, nem
cumprida em dias livres, podendo, assim, ser executada em regime de semidetenção, se o condenado nisso
consentir. Deste modo, o regime de semidetenção consiste numa privação da liberdade que permita ao
condenado prosseguir a sua atividade profissional normal, a sua formação profissional ou os seus estudos, por
força de saídas estritamente limitadas ao cumprimento das suas obrigações, comungando, assim, os propósitos
ressocializadores referidos acima a propósito da prisão por dias livres.
As duas últimas figuras acima referidas – regime de prisão por dias livres e regime de semidetenção –
desaparecem por via da reformulação operada no articulado da proposta de lei que corresponde à Secção I do
Capítulo II do Título III do Código Penal, enquanto o regime de permanência na habitação se mantém e é mesmo
aprofundado14.
Em relação aos mais significativos diplomas legislativos acima citados que dizem respeito às matérias
concretas tratadas na proposta de lei, cabe ainda citar, como antecedente parlamentar, a Proposta de Lei n.º
22/XI, apresentada pelo Governo, que deu origem à Lei n.º 33/2010. Foi discutida em conjunto com os Projetos
de Lei n.os 275/XI (PSD)15 e 277/XI (PSD)16, também aprovados. O texto final em que viria a consistir o decreto
da Assembleia da República enviado para promulgação resultou da aprovação de um texto oriundo da Comissão
de Assuntos Constitucionais, Direitos. Liberdades e Garantias.
A respeito do procedimento legislativo que originou a Lei n.º 30/2010, sobre a vigilância eletrónica para
fiscalização do cumprimento da obrigação de permanência na habitação prevista no artigo 201.º do Código do
Processo Penal, é feita menção, na nota técnica anexa ao parecer da referida comissão parlamentar, à Portaria
n.º 26/2001, de 15 de janeiro, que veio estabelecer as caraterísticas técnicas gerais a que deveria obedecer o
equipamento a utilizar na vigilância eletrónica a que aludia o n.º 1 do artigo 9.º da Lei n.º 122/99, de 20 de
Agosto17. Diz-se ainda na mesma nota técnica que a reforma penal de 2007, efetuada pelas Leis n.os 59/2007,
de 4 de setembro, e 48/2007, de 29 de agosto, alargou a vigilância eletrónica ao regime de execução de penas
de prisão efetiva de curta duração e como antecipação da liberdade condicional dos condenados a pena de
prisão.
Enquadramento doutrinário/bibliográfico
Bibliografia específica
ABREU, Carlos Pinto de - Execução de penas e medidas com vigilância eletrónica: em especial, o regime de
permanência na habitação previsto no artigo 44.º do Código Penal. Revista da Ordem dos Advogados. Lisboa.
ISSN 0870-8118. A. 71, n.º 1 (jan/mar. 2011), p. 49-70. Cota: RP-172.
Resumo: Este artigo aborda o tema da alternativa à tradicional reclusão institucional dos agentes do crime,
em especial o regime de permanência na habitação. Segundo o seu autor, a privação da liberdade e a reclusão
institucional, tal como se têm tradicionalmente delineado, decidido e executado, serão vistas, e porventura num
futuro bem próximo, como um anacronismo e um símbolo triste, degradante e humilhante de uma sociedade, de
um legislador, de uma justiça e de uma administração com falta de imaginação e de discernimento e com um
vazio de ideias e de soluções modernas, respeitadoras e eficazes para, em liberdade ou em liberdade vigiada,
14 Como, aliás, se sublinha na própria exposição de motivos da proposta de lei. 15 Deu lugar à Lei n.º 26/2010, de 30 de agosto (“Décima nona alteração ao Código de Processo Penal”). 16 Deu lugar à Lei n.º 40/2010, de 3 de setembro (“Segunda alteração à Lei n.º 115/2009, de 12 de Outubro, que aprova o Código da Execução das Penas e Medidas Privativas da Liberdade, e 26.ª alteração ao Código Penal”). 17 A consulta à base de dados do DRE não permitiu encontrar qualquer regulamentação nova da Lei n.º 30/2010, pelo que se mantém em vigor a regulamentação anterior da Lei n.º 122/99, entretanto revogada.
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combater eficaz e inteligentemente a criminalidade e reintegrar adequada e eficientemente na sociedade a
generalidade dos agentes do crime.
ANTUNES, Maria João, anot.; PINTO, Inês Horta Portugal, anot. – Execução das penas e medidas
privativas da liberdade: código anotado, regulamento geral e legislação complementar. 2.ª ed. Coimbra:
Coimbra Editora, 2013. 356 p. ISBN 978-972-32-2162-6. Cota: 12.06.8 – 272/2013.
Resumo: A presente obra inclui o Código da Execução das Penas e Medidas Privativas da Liberdade, com
anotações, o Regulamento Geral dos Estabelecimentos Prisionais e outra Legislação Complementar.
BAIONA, Catarina; JONGENELEN, Inês – Prisão sem grades: fatores para o sucesso da medida. Ousar
integrar. Lisboa. ISSN 1647-0109. A. 3, n.º 6 (maio 2010), p. 61-72. Cota: RP-202.
Resumo: «Este artigo tem como objetivo estudar os fatores que influenciam a adaptação à medida de coação
de obrigação de permanência na habitação com vigilância eletrónica. Participaram no estudo 62 arguidos, que
se encontravam a serem acompanhados pela Equipa de Vigilância Eletrónica de Lisboa. Inicialmente,
caracterizou-se a amostra, tendo como base a análise de variáveis individuais e familiares consideradas como
fatores de risco da delinquência, posteriormente, compararam-se os arguidos que cumprem e os que não
cumprem as regras da medida de coação, a nível das variáveis já mencionadas, dos resultados obtidos no
Inventário de Sintomas Psicopatológicos e no Social Support Network Inventory. Os resultados apontam para a
existência de fatores que influenciam a medida de coação em estudo. Por fim, foi efetuada uma análise de
regressão logística para identificar as variáveis que influenciam o cumprimento das regras da medida de coação,
tendo-se constatado que os antecedentes criminais se evidenciaram como preditor significativo. Assim, os
indivíduos sem antecedentes criminais apresentam maior probabilidade de cumprirem as regras da medida de
coação a que se encontram sujeitos.»
CAIADO, Nuno; LOPES, Teresa – Inovar a execução das penas: a associação da vigilância eletrónica a
novas formas de prisão domiciliária e de execução da liberdade condicional. Revista portuguesa de ciência
criminal. Lisboa. ISSN 0871-8563. A. 20, n.º 4 (out./dez. 2010), p. 595-620. Cota: RP-514.
Resumo: «A execução das penas surge frequentemente como parente pobre da jurisdição penal,
habitualmente subjugado a outras prioridades e às urgências das fases pré-sentenciais. O elevado volume das
penas e medidas de execução na comunidade acarretam problemas na gestão do risco dos delinquentes dado
o crónico subinvestimento público nos serviços de execução. Propõe-se a revisão de conceitos que abram a
porta a novos mecanismos na aplicação e execução de penas, designadamente, os sistemas de vigilância
eletrónica.»
DORES, António Pedro; PONTES, Nuno; LOUREIRO, Ricardo - Alternatives to prison in Europe [Em
linha]: Portugal . Rome: European Prison Observatory, 2015. [Consult. 6 jun. 2017]. Disponível na Intranet da
AR: http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=121624&img=2893&save=true>. ISBN 978-88-98688-20-3. Resumo: Várias recomendações internacionais sobre sanções penais recomendam o uso de alternativas à reclusão institucional dos agentes do crime como forma de reduzir a reincidência e a população prisional. Ao mesmo tempo, os legisladores, os académicos e os funcionários da administração pública dos países da União Europeia sabem que a reclusão institucional não é a única forma de conseguir um equilíbrio entre a necessidade de segurança e justiça social. Pelo que todos os Estados-Membros contemplam medidas alternativas à reclusão institucional, com as suas próprias regras, estruturas e procedimentos. Neste documento, os autores analisam a aplicação destas medidas alternativas no caso de Portugal. FERNANDES, Fernando – Vigilância eletrónica: um olhar do direito e dos tribunais sobre este mecanismo de controlo de medidas e penas: pena de permanência na habitação e adaptação à liberdade condicional. Ousar integrar. Lisboa. ISSN 1647-0109. A. 2, n.º 3 (maio 2009), p. 85-96. Cota: RP-202.
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Resumo: «É propósito deste trabalho refletir, a partir da realidade quotidiana, sobre as implicações que
determinadas decisões – ou a ausência delas – têm no trabalho diário dos técnicos que acompanham arguidos
e condenados em vigilância eletrónica. Tentar-se-á, também, analisar o rigor e perfeccionismo de algumas
dessas decisões enquanto suporte para uma melhor intervenção técnica junto dos destinatários. Trazer-se-á
igualmente à colação decisões divergentes sobre a mesma matéria sem que tal implique – e essa nunca será a
nossa intenção – um juízo de valor relativamente à eventual preponderância de uma sobre a outra.»
GONÇALVES, Pedro Correia – A pena privativa da liberdade: evolução histórica e doutrina. Lisboa: Quid
Juris, 2009. 176 p. ISBN 978-972-724-448-5. Cota: 12.06.8 - 496/2009.
Resumo: «Pouca gente aceita que os criminosos vivam em liberdade. As vítimas ou os seus familiares
raramente compreendem que os agentes do crime não sofram pesadas penas na cadeia. Sobretudo, havendo
violência e valores jurídicos relevantes. No entanto, os mais conceituados penalistas de craveira internacional
afirmam que se pede à pena de prisão mais do que ela pode dar. E que a cadeia até pode prejudicar os esforços
para prevenir a criminalidade. Ora, o autor deste livro dá-nos uma visão histórica da pena e da doutrina. Regista
experiências e ajuda a refletir o que, quando e como deve ser a pena privativa da liberdade.»
MOURA, Fernando - Medidas alternativas à pena de prisão: perceções e representações sociais de
condenados sobre medidas e intervenções penais. Ousar integrar. Lisboa. ISSN 1647-0109. A. 2, n.º 2 (Jan.
2009), p. 19-30. Cota: RP-202.
Resumo: «Este artigo constitui a síntese de um estudo sobre a avaliação da execução de medidas
alternativas à pena de prisão, através de três níveis de análise. O primeiro diz respeito à perceção de
condenados sobre diferentes tipos de medidas alternativas à pena de prisão, destacando-se a pena suspensa
com imposição de regras e deveres e a prestação de trabalho a favor da comunidade. O segundo procura
apreender a sua visão e respetiva avaliação sobre programas específicos de prevenção e de intervenção penal,
salientando-se o Programa STOP - Responsabilidade e Segurança, dirigido aos crimes de condução e ao
tratamento do alcoolismo. O terceiro tem a ver com a sua perceção sobre o acompanhamento por parte de
equipas especializadas e responsáveis pela execução de medidas específicas e do respetivo Programa. A
análise teve como base a realização de entrevistas aprofundadas de cariz biográfico a um grupo de indivíduos
que até ao ano de 2004 cumpriu pelo menos uma medida alternativa à pena de prisão, no Arquipélago dos
Açores. Num sentido lato, procurar-se-á avaliar as diferentes formas de cumprimento de medidas penais e de
que modo proporcionaram condições para uma reinserção social efetiva.»
Enquadramento do tema no plano da União Europeia
Sendo matéria da competência exclusiva dos Estados-membros, em matéria de legislação penal os Tratados
da União Europeia preveem sobretudo disposições para a cooperação judiciária e o princípio do reconhecimento
mútuo de decisões, de modo a dar resposta ao desafio colocado pela criminalidade transfronteiriça num contexto
de livre circulação dos cidadãos. Deste modo, a base legal das iniciativas nesta matéria são os artigos 82.º a
86.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), adotadas de acordo com o processo
legislativo ordinário, sobre proposta do Parlamento Europeu e do Conselho. Além de “regras mínimas relativas
à definição das infrações penais e das sanções em domínios de criminalidade particularmente grave com
dimensão transfronteiriça”, nomeadamente “terrorismo, tráfico de seres humanos e exploração sexual de
mulheres e crianças, tráfico de droga e de armas, branqueamento de capitais, corrupção, contrafação de meios
de pagamento, criminalidade informática e criminalidade organizada” (artigo 83.º), foram também adotadas
medidas específicas para combater a criminalidade transnacional e garantir a proteção dos direitos das vítimas,
dos suspeitos e dos reclusos em toda a União.
A proposta em apreço inclui a transposição de legislação relativa à Decisão-Quadro n.º 2008/913/JAI do
Conselho, de 28 de novembro de 2008, “relativa à luta por via do direito penal contra certas formas e
manifestações de racismo e xenofobia, de forma a contemplar, o incitamento ao ódio e à violência com origem
em discriminação.” A intenção dessa proposta foi a aproximação das disposições legislativas e regulamentares
dos Estados-membros de modo a que manifestações graves de racismo e xenofobia sejam puníveis por sanções
penais efetivas, proporcionadas e dissuasivas. Inclui-se nesta legislação o discurso do ódio (incitação pública à
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violência ou ao ódio dirigido contra um grupo de pessoas ou um membro de um desses grupos, definido com
base na raça, cor da pele, ascendência, religião ou crença religiosa ou origem nacional ou étnica, incluindo
quando realizada através da difusão, por qualquer meio, de texto, imagens ou outro material; a apologia,
negação ou banalização grosseira públicas dos crimes de genocídio ou contra a humanidade e crimes de guerra,
quando esses comportamentos forem de natureza a incitar à violência ou ódio contra esse grupo ou os seus
membros) e crimes de ódio (em todos os casos, a motivação racista ou xenófoba deve ser considerada como
uma circunstância agravante ou, alternativamente, os tribunais devem ser competentes para levar tal motivação
em consideração na determinação da sanção aplicável).
A Decisão-Quadro em apreço foi adotada em novembro de 2008 pelo Conselho, após sete anos de discussão
e revisão da proposta COM(2001)664. O Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre
a aplicação da Decisão-Quadro 2008/913/JAI do Conselho relativa à luta por via do direito penal contra certas
formas e manifestações de racismo e xenofobia [COM(2014)27] sublinhou existirem lacunas no ordenamento
interno de alguns Estados-membros, tendo sido recomendada a transposição integral e correta da Decisão-
Quadro a vários países, entre os quais Portugal.
Enquadramento internacional
Países Europeus
A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estados-membros da União Europeia: Espanha e
França.
ESPANHA
No artigo 105.º do Código Penal espanhol prevê-se, quando se determine pena privativa da liberdade ou
durante a execução da mesma, a possibilidade de se aplicarem:
– Para penas de prisão até cinco anos, liberdade vigiada ou custódia familiar;
– Para penas de prisão até dez anos, liberdade vigiada, quando expressamente determinada, privação do
direito de detenção e porte de armas ou privação do direito a conduzir veículos a motor ou ciclomotores.
FRANÇA
O sistema jurídico francês prevê um regime de semiliberdade, caracterizado pelo cumprimento da pena do
condenado no exterior em regime de vigilância eletrónica. Possibilita-se que o condenado saia do
estabelecimento prisional para exercer uma atividade profissional, frequentar um curso ou formação profissional,
procurar trabalho, participar na vida familiar ou prosseguir um tratamento médico ou ainda para qualquer outra
iniciativa que se enquadre num projeto de inserção do condenado que ajude a evitar riscos de reincidência. Este
regime encontra-se previsto no título III do Código Penal francês, concretamente no seu Capítulo II, Secção 2,
Subsecção I (artigos 132-25 a 132-26-3).18
IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
Iniciativas legislativas
Consultada a base de dados do processo legislativo e da atividade parlamentar (AP), verificou-se que não
se encontram pendentes quaisquer iniciativas legislativas sobre a mesma matéria.
18 Explicações mais detalhadas sobre este regime podem ser encontradas no portal eletrónico do Ministério da Justiça.
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No entanto, encontram-se pendentes algumas iniciativas legislativas que visam proceder à alteração do
Código Penal relativamente a outras matérias (discriminação e enriquecimento injustificado)19.
Petições
Consultada a base de dados do processo legislativo e da atividade parlamentar (AP), verificou-se que não
se encontram pendentes quaisquer petições sobre esta matéria.
V. Consultas e contributos
Em 1 de junho de 2017, a Comissão solicitou parecer escrito às seguintes entidades: Conselho Superior da
Magistratura, Conselho Superior do Ministério Público, Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e
Fiscais e Ordem dos Advogados. Os pareceres enviados à Assembleia da República serão disponibilizados para
consulta na página da iniciativa.
VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação
Em face dos elementos disponíveis, designadamente do articulado da proposta de lei e da respetiva
exposição de motivos, não é possível avaliar as consequências da aprovação da presente iniciativa legislativa
e eventuais encargos resultantes da sua aplicação.
19 O Projeto de Lei n.º 221/XIII – Enriquecimento Injustificado, 35.ª alteração ao Código Penal aprovado pelo Decreto-Lei n.º 48/95, de 15 de março, 4.ª alteração à Lei n.º 34/87, de 16 de julho, e 6.ª alteração à Lei n.º 4/83, de 2 de abril, encontra-se pendente na Comissão Eventual para o Reforço da Transparência no Exercício de Funções Públicas. A Proposta de Lei n.º 61/XIII – Estabelece o regime jurídico da prevenção, proibição e combate da discriminação, em razão da origem racial e étnica, cor, nacionalidade, ascendência e território de origem – e os Projetos de Lei n.os 470/XIII – Reforça o regime sancionatório aplicável à discriminação em razão da deficiência, alterando o artigo 240.º do Código Penal – e 471/XIII – Altera o Código Penal, reforçando o combate à discriminação racial, encontram-se pendentes, na especialidade, na Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias.
A DIVISÃO DE REDAÇÃO E APOIO AUDIOVISUAL.