9 DE NOVEMBRO DE 2018

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extrafiscais relevantes que sejam superiores aos da própria tributação que impedem». Já o n.º 3 do mesmo

artigo estatui a equivalência entre benefícios fiscais e despesas fiscais.

É relativamente consensual que o método da receita cessante é o mais utilizado para apurar o montante em

que a receita fiscal é reduzida em consequência da introdução da despesa fiscal2. Todavia, nos termos definidos

pelo EBF, só os benefícios fiscais que concorrem para a receita cessante, são considerados despesa fiscal. Os

demais desagravamentos de normas tributárias devem ser classificados como desagravamentos estruturais e

não constituem despesa fiscal, devendo, ainda assim, ser objeto de quantificação. Esta diferenciação bem como

o próprio apuramento da despesa fiscal não está isento de dificuldades, mas tem-se registado, recentemente,

alguma evolução positiva na sua metodologia de apuramento 3. Tendo a redução desta taxa de imposto objetivos

extrafiscais, em sendo aprovada, deverá constituir despesa fiscal.

O relatório de Despesa Fiscal de 2017, recentemente publicado, dá conta que «entre 2014 e 2017, a despesa

fiscal das Administrações Públicas (AP) apresenta um aumento de 2.055 milhões de euros, representando um

acréscimo de 20,6%» e que esta evolução resulta sobretudo do aumento da despesa fiscal em sede de IVA,

IRS e ISP. Refere-se ainda que, em 2017, o peso da despesa fiscal no PIB (nominal) é de 6,2%, correspondendo

a um acréscimo de 0,5 pontos percentuais (p.p.) face a 2014.

Segundo a mesma fonte, em 2017, o peso da despesa fiscal em sede de IVA representa 3,9% do PIB,

ascendendo a 7.443 milhões de euros. A despesa fiscal estimada das Administrações Públicas (AP), em sede

de IVA, registou um crescimento de 26,8% no quadriénio 2014-2017. A evolução desta despesa pode ser

observada no quadro seguinte, que evidencia o modesto peso da função «serviços recreativos, culturais e

religiosos» no cômputo geral desta despesa fiscal.

Quadro 1 – Evolução da despesa fiscal em sede de IVA, por função

Fonte: Autoridade Tributária e Aduaneira. In: Relatório de Despesa Fiscal para 2017

A estimativa da perda de receita fiscal (líquida) resultante da redução da taxa de IVA, num horizonte temporal

mais alargado, requer uma avaliação mais profunda sobre o impacto da variação do imposto no comportamento

do consumidor. Note-se que, na exposição de motivos da iniciativa, o PEV sustenta que a redução da taxa de

IVA contribuirá para a redução do preço dos bilhetes.

Para além da perspetiva de análise que circunscreve as variações das taxas de imposto no quadro das

políticas orçamentais - analisando o seu impacto orçamental da variação da receita fiscal arrecada – devemos

ter em mente que a variação das taxas de imposto pode ter outros propósitos, constituindo um instrumento mais

amplo de política económica, como aliás se intui da exposição de motivos desta iniciativa legislativa. Em geral,

2 O recurso à despesa fiscal é considerado, por alguns economistas, como pouco transparente e suscetível de provocar distorções e ineficiências económicas, provocando um efeito de ilusão fiscal: os seus efeitos positivos são imediatamente sentidos (reduções de taxas, isenções, deduções à coleta) enquanto o seu custo permanece relativamente oculto. Sublinhe-se, a este propósito, as recomendações constantes do Relatório de auditoria do Tribunal de Contas e de organismos internacionais como a OCDE e o FMI, visando o aperfeiçoamento do relatório anual de despesa fiscal, que tiveram acolhimento, pelo menos em parte, no documento de Despesa Fiscal de 2017. 3 Na CGE de 2017, pela primeira vez, o apuramento da despesa fiscal obedeceu aos critérios que constam no Manual de Quantificação da Despesa Fiscal elaborado pela Autoridade Tributária e Aduaneira (AT). No recente relatório do Governo sobre a Despesa fiscal em 2017, informa-se que houve um aperfeiçoamento e uniformização, ao nível dos diversos impostos, do conceito e classificação da despesa fiscal, em consonância com o que consta no citado Manual e com as boas práticas internacionais. Por exemplo, regista-se agora a preocupação de distinguir claramente entre despesa fiscal e desagravamentos estruturais.