II SÉRIE-A — NÚMERO 30

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I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa

A iniciativa em questão, apresentada pelo Partido Pessoas-Animais-Natureza (PAN), visa reduzir a taxa de

IVA aplicável aos produtos alimentares para animais de companhia para a taxa intermédia de 13%.

O PAN fundamenta a sua iniciativa nas vantagens económicas, fiscais e sociais que decorrem da redução

da taxa de IVA na alimentação dos animais de companhia invocando os seguintes argumentos:

a) Potencial poupança no orçamento das pessoas que detêm animais de companhia, bem como de todas

as Associações de apoio aos animais, que enfrentam grandes constrangimentos financeiros para realizarem a

sua missão social;

b) Não discriminação. A alimentação, de pessoas ou de animais, sendo fundamental para a sua

sobrevivência não deve ser objeto de discriminação baseada na tributação fiscal;

c) A taxa de IVA aplicável a estes produtos no país vizinho é de 10%. Uma diferença que, na opinião do

proponente da iniciativa, influencia negativamente a competitividade desta atividade produtiva promovendo a

economia paralela, sobretudo nas zonas de fronteira.

d) Perda de receita fiscal, que resulta do desvio da comercialização do produto e perda de competitividade

das empresas portuguesas, com impacto no emprego.

Releva para análise desta iniciativa, salientar a dificuldade em quantificar a perda de volume de negócio

das empresas portuguesas que resulta desta diferença de 13 pontos percentuais (p.p) face à taxa praticada

em Espanha, tanto mais que o incentivo à compra deste produto fora de Portugal dependerá dos custos de

transporte.

Por outro lado, a eficácia da iniciativa também dependerá da verificação do seu principal pressuposto, isto

é, que a redução em 10 p.p na taxa de IVA aplicável a estes produtos (face à atual taxa de 23%) terá impacto

positivo no seu preço final. Trata-se de um tema polémico que tem suscitado ampla discussão académica e

não só. Por exemplo, a Comissão Europeia considera que a redução da taxa do IVA não constitui o melhor

método para promover o consumo de certos bens ou serviços, porque, ao contrário dos impostos especiais de

consumo, não promove a alteração do comportamento dos consumidores. Considera ainda que a repercussão

da redução das taxas do IVA no preço final ao consumidor nunca é total, podendo até ser insignificante e

temporária (ver Memo/03/149).

A questão é saber-se até que ponto o IVA pode constituir um bom instrumento de modelação de

comportamentos, seja do lado da procura, ou da oferta. Na verdade, depende da elasticidade-preço da

procura e da oferta. Face à informação disponível, desconhecemos se haverá ou não repercussão, total ou

parcial, nos preços, ou seja, se a redução do imposto é totalmente ou parcialmente repercutido nos

consumidores finais, através da redução do preço destes alimentos.

Releva ainda para a análise desta iniciativa rever o argumentário económico sobre a eficácia e os impactos

dos benefícios fiscais. A redução desta taxa de IVA para 13% poderá configurar um benefício fiscal,

correspondendo assim a uma despesa fiscal. Existe algum debate teórico em torno desta questão, seja do

conceito de despesa fiscal, seja ainda do seu método de apuramento. O n.º 1 do artigo 2.º do Estatuto dos

Benefícios Fiscais (EBF) define o conceito de benefício fiscal como «medidas de carácter excepcional

instituídas para tutela de interesses públicos extrafiscais relevantes que sejam superiores aos da própria

tributação que impedem». Já o n.º 3 do mesmo artigo estatui a equivalência entre benefícios fiscais e

despesas fiscais.

É relativamente consensual que o método da receita cessante é o mais utilizado para apurar o montante

em que a receita fiscal é reduzida em consequência da introdução da despesa fiscal1. Todavia, nos termos

definidos pelo EBF, só os benefícios fiscais que concorrem para a receita cessante, são considerados despesa

fiscal. Os demais desagravamentos de normas tributárias devem ser classificados como desagravamentos

1 O recurso à despesa fiscal é considerado, por alguns economistas, como pouco transparente e suscetível de provocar distorções e ineficiências económicas, provocando um efeito de ilusão fiscal: os seus efeitos positivos são imediatamente sentidos (reduções de taxas, isenções, deduções à coleta) enquanto o seu custo permanece relativamente oculto. Sublinhe-se a este propósito, as recomendações constantes do Relatório de auditoria do Tribunal de Contas e de organismos internacionais como a OCDE e o FMI, visando o aperfeiçoamento do relatório anual de despesa fiscal, que tiveram acolhimento, pelo menos em parte, no documento de Despesa Fiscal de 2017.