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Quarta-feira, 5 de junho de 2019 II Série-A — Número 107
XIII LEGISLATURA 4.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2018-2019)
S U M Á R I O
Decretos da Assembleia da República (n.os 302, 305 e 306/XIII): (a) N.º 302/XIII — Revisão global da linguagem utilizada nas convenções internacionais relevantes em matéria de direitos humanos a que a República Portuguesa se encontra vinculada. N.º 305/XIII — Altera o regime do exercício da atividade de segurança privada e da autoproteção. N.º 306/XIII — Regime de subsídios de apoio à atividade política dos Deputados (altera o Estatuto dos Deputados, aprovado pela Lei n.º 7/93, de 1 de março, e o Estatuto remuneratório dos titulares de cargos políticos, aprovado pela Lei n.º 4/85, de 9 de abril). Resoluções: (a) — Recomenda ao Governo que adote medidas para despoluir os rios Antuã, Ul, Ínsua e Caima, no concelho de Oliveira de Azeméis. — Recomenda ao Governo medidas urgentes de valorização dos Cemitérios dos Nossos Heróis. — Recomenda ao Governo que proceda à elaboração de um plano nacional de controlo e erradicação florestais das espécies invasoras nas áreas protegidas. — Recomenda ao Governo a urgente concretização de medidas que permitam a melhoria da capacidade de resposta na prevenção e combate à violência doméstica. — Recomenda ao Governo a revisão dos critérios de admissão ao Programa Português para Todos.
— Recomenda ao Governo que elimine os impedimentos administrativos à efetivação do direito ao reagrupamento familiar de imigrantes e de requerentes de proteção internacional em Portugal. — Recomenda ao Governo que garanta a viabilidade da empresa, a salvaguarda de todos os postos de trabalho e o cumprimento dos direitos dos trabalhadores da empresa Dura Automotive Portuguesa. — Recomenda ao Governo que elabore o plano de gestão do sítio e zona de proteção especial a que correspondem os territórios dos concelhos de Moura, Mourão, Barrancos e Serpa, consagre mecanismos de combate à sazonalidade da natureza e estabeleça medidas especiais de apoio à agricultura e às agroindústrias. — Recomenda ao Governo a adoção de medidas para garantir uma habitação digna aos refugiados acolhidos em Portugal. — Deslocação do Presidente da República a Estrasburgo. Projetos de Lei (n.os 718/XIII/3.ª e 1128, 1153, 1154, 1167, 1184, 1192, 1214, 1221 e 1222/XIII/4.ª): N.º 718/XIII/3.ª (Abolição de números de valor acrescentado e disponibilização complementar de linhas telefónicas com o prefixo «2» para contacto com entidades públicas e empresas que prestam serviços públicos): — Parecer da Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.
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N.º 1128/XIII/4.ª [Proíbe a incorporação de biocombustíveis produzidos a partir de óleo de palma (quarta alteração ao Decreto-Lei n.º 117/2010, de 25 de outubro)]: — Parecer da Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. N.º 1153/XIII/4.ª [Altera a tributação em sede de IRS, de modo a que os rendimentos passem a ser tributados de acordo com os proveitos efetivos do sujeito passivo em cada um dos anos a que se reportam e à taxa efetiva (alteração ao Decreto-Lei n.º 442-A/88, de 30 de novembro de 1988)]: — Parecer da Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. N.º 1154/XIII/4.ª [Aprova o Estatuto da Rádio e Televisão de Portugal (terceira alteração à Lei n.º 8/2007, de 14 de fevereiro, que procede à reestruturação da concessionária do serviço público de rádio e televisão, bem como os novos estatutos da Rádio e Televisão de Portugal)]: — Parecer da Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. N.º 1167/XIII/4.ª (Interdita a utilização de óleo de palma na produção de biocombustíveis): — Vide parecer do Projeto de Lei n.º 1128/XIII/4.ª. — Nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. N.º 1184/XIII/4.ª [Reforça a transparência nos contratos de adesão (altera o Decreto-Lei n.º 446/85, de 25 de outubro)]: — Parecer da Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. N.º 1192/XIII/4.ª [Altera o Código de Processo Civil e o Código de Processo Penal, alargando as possibilidades de recurso de decisões que atentem contra valores fundamentais (oitava alteração ao Código de Processo Civil e trigésima quarta alteração ao Código de Processo Penal)]: — Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. N.º 1214/XIII/4.ª (Regulamenta o fim que deve ser atribuído às pontas de cigarros): — Alteração do texto inicial do projeto de lei. N.º 1221/XIII/4.ª (BE) — Dispensa a cobrança de taxa moderadora nos cuidados de saúde primários e nas demais prestações de saúde sempre que a origem de referenciação para estas for o Serviço Nacional de Saúde (décima primeira alteração ao Decreto-Lei n.º 113/2011, de 29 de novembro). N.º 1222/XIII/4.ª (PAN) — Visa a proteção das espécies de aves migratórias e invernantes através da interdição da colheita mecanizada de azeitonas em período noturno. Propostas de Lei (n.os 175 e 190/XIII/4.ª): N.º 175/XIII/4.ª (Autoriza o Governo a aprovar um regime jurídico do exercício da atividade de segurança privada
armada a bordo de navios que arvorem bandeira portuguesa e que atravessem áreas de alto risco de pirataria): — Relatório da discussão e votação na especialidade, tendo como anexo proposta de alteração apresentada pelo PSD, e texto final da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias. N.º 190/XIII/4.ª (Que cria e regula o funcionamento do Sistema Nacional de Supervisão Financeira, bem como a ficha de avaliação prévia de impacto de género e os respetivos pareceres): — Parecer da Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. Projetos de Resolução (n.os 1844, 1845, 2174, 2183 a 2188/XIII/4.ª): N.º 1844/XIII/4.ª (Recomenda o fim da concessão à Fertagus da exploração do serviço ferroviário no Eixo Norte-Sul e sua integração no serviço de transportes suburbanos da CP): — Informação da Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas relativa à discussão do diploma ao abrigo do artigo 128.º do Regimento da Assembleia da República. N.º 1845/XIII/4.ª (Recomenda ao Governo que adote medidas que permitam a realização de obras estruturantes na Escola Secundária e na Escola Básica n.º 1 de Vendas Novas): — Vide Projeto de Resolução n.º 1844/XIII/4.ª. N.º 2174/XIII/4.ª (Aprova o Código de Conduta dos Deputados à Assembleia da República): — Alteração do texto inicial do projeto de resolução. N.º 2183/XIII/4.ª (PSD) — Recomenda ao Governo que promova medidas para dar resposta ao problema ambiental em Valongo, decorrentes da existência do aterro da Recivalongo. N.º 2184/XIII/4.ª (PCP) — Recomenda ao Governo o desenvolvimento de um programa nacional de produção de sementes certificadas. N.º 2185/XIII/4.ª (PAR) — Consagra o dia 17 de junho como Dia Nacional em Memória das Vítimas dos Incêndios Florestais. N.º 2186/XIII/4.ª (PAN) — Recomenda ao Governo que regule e adote medidas para combater o impacto da poluição luminosa no meio ambiente. N.º 2187/XIII/4.ª (PAN) — Recomenda ao Governo a adoção de um quadro legislativo para o autoconsumo coletivo e para as comunidades de energias renováveis. N.º 2188/XIII/4.ª (BE) — Situação dos leitores de língua portuguesa em universidades estrangeiras.
(a) Publicados em Suplemento.
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PROJETO DE LEI N.º 718/XIII/3.ª
(ABOLIÇÃO DE NÚMEROS DE VALOR ACRESCENTADO E DISPONIBILIZAÇÃO COMPLEMENTAR
DE LINHAS TELEFÓNICAS COM O PREFIXO «2» PARA CONTACTO COM ENTIDADES PÚBLICAS E
EMPRESAS QUE PRESTAM SERVIÇOS PÚBLICOS)
Parecer da Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas e nota técnica elaborada pelos
serviços de apoio
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte III – Conclusões
Parte IV – Anexos
PARTE I – CONSIDERANDOS
O Grupo Parlamentar do Partido Ecologista «Os Verdes» apresentou projeto de lei com a finalidade de
abolir números de valor acrescentado para contacto com entidades públicas e empresas que prestam serviços
públicos e disponibilização complementar de linhas telefónicas com o prefixo «2» para esse efeito.
Conforme refere aquele GP, ao longo dos anos, vários organismos e entidades da administração central
foram disponibilizando aos cidadãos e às empresas localizadas em território nacional um número azul para
contacto, identificado pelo prefixo «808», e que se caracterizam por uma partilha de custos entre quem efetua
a chamada – que paga o valor correspondente a uma chamada local – e o titular da linha – que suporta o
restante valor do tarifário em vigor.
Há ainda o caso das linhas pagas para contacto com entidades públicas, com prefixos «30», «707» e
«708» – com a agravante de algumas serem linhas destinadas a receber reclamações dos clientes ou utentes
dos serviços prestados por essas entidades, e que têm ainda que pagar para poder reclamar, sendo que
apenas as operadoras de telecomunicações lucram com o facto.
O mercado das telecomunicações beneficiou entretanto de uma enorme evolução, sendo hoje possível
usufruir de chamadas «gratuitas», a partir da rede móvel ou fixa, para o prefixo «2», decorrendo tal facto
apenas do tarifário contratualizado entre os cidadãos e as várias operadoras de telecomunicações.
Recomendam assim os autores desta iniciativa legislativa:
– a disponibilização, de forma complementar, de linhas telefónicas com o prefixo «2», para contactos com
entidades públicas e empresas, públicas e ou privadas, que prestem e sejam concessionárias de serviços
públicos;
– que seja vedado a estas mesmas entidades a disponibilização para contacto telefónico de números
especiais de valor acrescentado com o prefixo «7» ou «808», e que nos casos em que tal seja a prática, que
sejam os mesmos obrigatoriamente substituídos por números com o prefixo «2» no prazo de 90 dias a contar
da data de entrada em vigor da lei que for aprovada.
Salientam o facto de, da iniciativa resultar um benefício não só para os cidadãos, mas também para os
organismos e entidades públicas que partilham atualmente custos com aqueles cidadãos no caso das
chamadas «808».
A DECO, enviou por sua iniciativa à CEIOP um parecer sobre a vertente iniciativa legislativa, salientando
entre outros aspetos, a existência dos números com prefixo «30» utilizados a título de exemplo pela
Segurança Social e objeto de cobrança por parte de alguns operadores de comunicações, e propondo a
criação de um número com o prefixo «800» para apoio aos clientes quando utilizadas por entidades públicas e
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por empresas que prestem serviços públicos gratuito para todos os utilizadores.
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
O autor do parecer reserva a sua posição para discussão da iniciativa legislativa em plenário.
PARTE III – CONCLUSÕES
1 – O Grupo Parlamentar do PEV propõe, com o presente projeto de lei, o fim das chamadas de valor
acrescentado «808», «30», «707» e «708» nos contactos com as entidades públicas e ou privadas que
prestam serviços públicos;
2 – O presente projeto de lei cumpre todos os requisitos constitucionais, legais e regimentais necessários à
sua tramitação.
3 – Deverá o presente parecer ser remetido a Sua Ex.ª o Presidente da Assembleia da República.
Palácio de S. Bento, 22 de maio de 2019.
O Deputado autor do parecer, Joel Sá — O Presidente da Comissão, Hélder Amaral.
Nota: As partes I e III do parecer foram aprovadas, por unanimidade, na reunião da Comissão de 5 de
junho de 2019.
PARTE IV – ANEXOS
Em anexo a nota técnica elaborada pelos serviços ao abrigo do disposto no artigo 131.º do Regimento da
Assembleia da República.
Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 718/XIII/3.ª (PEV)
Abolição de números de valor acrescentado e disponibilização complementar de linhas telefónicas
com o prefixo «2» para contato com entidades públicas e empresas que prestam serviços públicos
Data de admissão: 29 de dezembro de 2017.
Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas (6.ª).
Índice
I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa
II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do cumprimento
da lei formulário
III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes
IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
V. Consultas e contributos
VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação
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Elaborada por: Luísa Colaço (DAC), José Filipe Sousa (DAPLEN) e Nuno Amorim (DILP)
Data: 19 de janeiro de 2018
I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa
Dois Deputados do Partido Ecologista «Os Verdes» apresentaram um projeto de lei com a finalidade de
que sejam disponibilizadas, de forma complementar, linhas telefónicas com o prefixo «2» para contactos com
entidades públicas e empresas que prestem serviços públicos.
Argumentam os autores que ao longo dos anos vários organismos e entidades da administração central
foram disponibilizando aos cidadãos e às empresas localizadas em território nacional um número azul para
contacto, identificado pelo prefixo «808». Esses números caracterizam-se por uma partilha de custos entre
quem efetua a chamada, que paga o valor correspondente a uma chamada local, e o titular da linha, que
suporta o restante valor do tarifário em vigor. No entanto, com o evoluir do mercado das telecomunicações, é
possível atualmente ter chamadas «gratuitas», a partir da rede móvel ou fixa, para o prefixo «2», consoante o
tarifário contratualizado pelos cidadãos com as várias operadoras de telecomunicações. Referem os
proponentes vários casos de linhas pagas para contacto com entidades públicas, com prefixos «30», «707» e
«708» – com a agravante de algumas serem linhas destinadas a receber reclamações dos clientes ou utentes
dos serviços prestados por essas entidades, que, tendo pago um serviço com o qual não ficaram satisfeitos,
ainda terão de pagar para poder reclamar –, concluindo que não se justifica atualmente esta situação e que
com a mesma apenas as operadoras de telecomunicações lucram.
Assim, os autores desta iniciativa legislativa propõem a disponibilização, de forma complementar, de linhas
telefónicas com o prefixo «2», para contactos com entidades públicas e empresas, incluindo as privadas, que
prestem e sejam concessionárias de serviços públicos; que estas mesmas entidades sejam proibidas de
disponibilizar para contacto telefónico números especiais de valor acrescentado com o prefixo «7» ou «808»,
devendo os mesmos ser substituídos por números com o prefixo «2» no prazo de 90 dias a contar da data de
entrada em vigor da lei que for aprovada.
II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do
cumprimento da lei formulário
Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais
A presente iniciativa é subscrita pelos dois Deputados do Grupo Parlamentar do Partido Ecologista «Os
Verdes», ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e no artigo 118.º do Regimento da
Assembleia da República (Regimento), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos
Deputados, nos termos da alínea b) do artigo 156.º da Constituição e da alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do
Regimento, e dos grupos parlamentares, nos termos da alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição e da
alínea f) do artigo 8.º do Regimento.
Toma a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do Regimento,
encontra-se redigida sob a forma de artigos, é precedida de uma breve exposição de motivos e tem uma
designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal, embora possa ser objeto de aperfeiçoamento em
caso de aprovação, dando assim cumprimento aos requisitos formais estabelecidos no n.º 1 do artigo 124.º do
Regimento.
De igual modo encontram-se respeitados os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo
120.º do Regimento, uma vez que este projeto de lei não parece infringir princípios constitucionais e define
concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa.
O projeto de lei em apreciação deu entrada a 22 de dezembro de 2017, foi admitido a 29 de dezembro e
anunciado na reunião plenária de dia 4 de janeiro de 2018, altura em que baixou na generalidade à Comissão
de Economia, Inovação e Obras Públicas (6.ª) por despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da
República.
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Em caso de aprovação, para efeitos de apreciação na especialidade, chama-se a atenção da
Comissão parlamentar competente para o seguinte:
O Decreto-Lei n.º 135/99, de 22 de abril, que define os princípios gerais de ação a que devem obedecer os
serviços e organismos da Administração Pública na sua atuação face ao cidadão, alterado pelos Decretos-Leis
n.os 29/2000, de 13 de março, 72-A/2010, de 18 de junho, 73/2014, de 13 de maio, 58/2016, de 29 de agosto,
e 74/2017, de 21 de junho, já prevê as linhas verdes e azuis ainda que nada diga sobre os números 707. Nos
termos do respetivo artigo 11.º deste Decreto-Lei – vulgarmente designado «Lei da Modernização
Administrativa» – não parece ser já permitida a utilização de linhas de telefone de custos acrescidos pela
administração pública, como meio de contacto dos cidadãos:
«Artigo 11.º
Linhas de atendimento telefónico
1 – Nos serviços e organismos da Administração Pública, onde as circunstâncias o justifiquem, são
afetadas exclusivamente a pedidos de informação apresentados pelos utentes, uma ou mais linhas
telefónicas, designadas por linhas azuis, cuja instalação e manutenção deve ser prioritária.
2 – As linhas azuis devem ser adaptadas ou instaladas de modo a não permitir a realização de chamadas
internas ou para o exterior, garantindo assim a sua total disponibilidade para o público.
3 – As linhas azuis devem ser apetrechadas com um dispositivo especial para atendimento de chamadas
por ordem de entrada, bem como para a sua gravação, nos períodos de encerramento dos serviços, para
posterior resposta.
4 – Sempre que possível e se justifique, o serviço deve ponderar a instalação de linhas de
atendimento específico de custos reduzidos ou nulos para o utente.
5 – A existência destas linhas de atendimento é de referência obrigatória em todas as comunicações e
suportes informativos externos, bem como nos anuários telefónicos.
6 – Sempre que possível e adequado, os sistemas de atendimento telefónico aos cidadãos devem ser
alargados de forma a poder incluir comunicações por chat em plataformas eletrónicas ou por teleconferência,
nomeadamente através de VoIP.
7 – As comunicações referidas no número anterior dependem de consentimento do cidadão.»
Verificação do cumprimento da lei formulário
O título da presente iniciativa legislativa – Abolição de números de valor acrescentado e disponibilização
complementar de linhas telefónicas com o prefixo «2» para contacto com entidades públicas e empresas que
prestam serviços públicos – traduz sinteticamente o seu objeto, mostrando-se conforme ao disposto no n.º 2
do artigo 7.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, conhecida como lei formulário 1, embora possa ser objeto de
aperfeiçoamento, em sede de apreciação na especialidade ou redação final.
Assim, em caso de aprovação, sugere-se que seja considerada em sede de apreciação na especialidade a
seguinte alteração ao título:
«Proíbe a utilização de linhas de valor acrescentado por entidades públicas e empresas que
prestam serviços públicos e disponibiliza-lhes nova linha complementar da rede fixa»
Em caso de aprovação esta iniciativa revestirá a mesma a forma de lei, nos termos do n.º 3 do artigo 166.º
da Constituição, pelo que deve ser objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República, em conformidade
com o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.
No que respeita ao início de vigência, o artigo 5.º deste projeto de lei estabelece que a sua entrada em
vigor ocorrerá «30 dias após a sua publicação», mostrando-se assim conforme com o previsto no n.º 1 do
1 Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, que estabelece um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário dos diplomas, alterada e republicada pelas Leis n.os 2/2005, de 24 de janeiro, 26/2006, de 30 de junho, 42/2007, de 24 de agosto, e 43/2014, de 11 de julho.
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artigo 2.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, segundo o qual os atos legislativos «entram em vigor no dia
neles fixado, não podendo, em caso algum, o início de vigência verificar-se no próprio dia da publicação».
Em caso de aprovação, para efeitos de apreciação na especialidade chama-se a atenção para a norma
revogatória (artigo 4.º) que prevê de uma forma pouco precisa, designadamente do ponto de vista da legística
«que são revogadas todas as disposições legais que contrariem a presente lei.»
Nesta fase do processo legislativo, a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em face
da lei formulário.
III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes
Enquadramento legal nacional e antecedentes
O regime jurídico aplicável às redes e serviços de comunicações eletrónicas, bem como as competências
da autoridade reguladora nacional são definidos pela Lei das Comunicações Eletrónicas, aprovada pela Lei n.º
5/2004, de 10 de fevereiro, da qual se apresenta uma versão consolidada retirada do portal da Internet do
Diário da República Eletrónico.
De acordo com a alínea s) do artigo 3.º do referido diploma, «número» é definido como «o recurso do Plano
Nacional de Numeração ou o recurso de um plano internacional de numeração, em que a ARN tem
competências nomeadamente de notificação, que serve para identificar assinantes, serviços ou aplicações,
empresas que oferecem redes ou serviços, redes ou elementos de rede.»
«O Plano Nacional de Numeração (PNN) de comunicações constitui o modelo de organização dos números
dos serviços de telecomunicações de uso público, no que se refere ao seu formato e estrutura.
Consiste em grupos de algarismos, os quais contêm elementos usados para identificação de, por exemplo,
serviços, áreas geográficas, redes, clientes».2
Existem vários tipos de numeração, como os começados por «2», designando os números do serviço
telefónico acessível ao público em local fixo, os começados por «9», para os serviços de comunicações
móveis, os começados por «7», para os serviços de redes privativas de voz, para os serviços privativos não
acessíveis ao público, serviços de acesso universal, serviços de carácter utilitário de tarifa majorada, serviços
de tarifa única por chamada e para os números de encaminhamento interoperadores. Ainda com relevo para a
apreciação da presente iniciativa, os números começados por «8», utilizados para serviços de chamadas
grátis para o chamador, de chamadas com custos partilhados, de cartão virtual de chamadas e de número
pessoal.3
No portal do consumidor da ANACOM, são identificados diversos números especiais:
707 e 708: identificam serviços de acesso universal em que os preços máximos fixados são de 10
cêntimos por minuto (sem IVA incluído) para chamadas originadas nas redes fixas e 25 cêntimos por minuto
(sem IVA incluído) para chamadas originadas nas redes móveis;
760: identificam serviços de tarifa única em que o preço máximo por chamada é de 60 cêntimos (sem
IVA incluído), independentemente da duração e hora da chamada;
761: identificam serviços de tarifa única em que o preço máximo por chamada é de 1€ (sem IVA
incluído), independentemente da duração e hora da chamada;
762: identificam serviços de tarifa única em que o preço máximo por chamada é de 2€ (sem IVA
incluído), independentemente da duração e hora da chamada.
800: identificam serviços de chamadas nacionais grátis para o utilizador – são os chamados «números
verdes»;
8008: identificam serviços de chamadas internacionais grátis para o utilizador;
802: identificam serviços de chamadas grátis em postos públicos; e
808: identificam serviços de chamadas com custos partilhados, em que o preço máximo a pagar pelo
utilizador é o de uma chamada local no âmbito do serviço universal.
2 Retirado do sítio na Internet da ANACOM. 3 A ANACOM disponibiliza no seu portal da Internet uma ferramenta de pesquisa relativamente aos recursos de numeração.
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Ainda no portal da Internet da ANACOM, é disponibilizado o documento de consulta pública sobre o Plano
Nacional de Numeração de Telecomunicações, no qual são divulgados vários aspetos associados à questão
da numeração.
Nos termos das alíneas b) e h) do n.º 1 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 309/2001, de 7 de dezembro, com
as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 39/2015, de 16 de março, que aprova os estatutos da
ANACOM, é competência do regulador a supervisão do setor das telecomunicações, bem como a proteção
dos interesses dos consumidores, pelo que os preços referidos em cima foram fixados por Deliberação da
ANACOM, em janeiro de 2004.
A presente iniciativa disponibiliza, de forma complementar, linhas telefónicas começadas pelo prefixo «2»,
correspondentes aos números do serviço telefónico em local fixo, para contatos com as entidades públicas e
empresas que prestem serviços públicos. A Constituição obriga o Estado a assegurar diferentes serviços
públicos, desde serviços referentes às suas áreas de soberania, como a defesa, a segurança ou a justiça ou
as referentes à prestação de cuidados de saúde, educação ou um serviço próprio de rádio e televisão. Como
forma de proteger os utentes dos serviços públicos essenciais, foram criados no ordenamento jurídicos alguns
mecanismos destinados a esse fim, através da Lei n.º 26/96, de 26 de julho4, definindo, no seu artigo 1.º, quais
os serviços públicos considerados essenciais, para efeitos desse diploma.
Não foram encontrados antecedentes parlamentares com o mesmo objeto do presente Projeto de Lei.
Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estados-Membros da União Europeia: Espanha e
França.
ESPANHA
A Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones, constitui o pilar fundamental da
regulamentação das comunicações eletrónicas, fixando os princípios básicos do setor.
De acordo com o disposto no artigo 19.º da referida lei, compete ao Governo a aprovação, por real decreto,
dos planos nacionais de numeração, direcionamento e denominação, competindo ao Ministério da Industria,
Energia e Turismo a elaboração das propostas de planos, prevendo o artigo 20.º que tipo de serviços são
atribuídos aos diferentes números, bem como as condições de utilização e princípios de fixação de preços.
Neste sentido, o plano nacional de numeração telefónica, aprovado pelo Real Decreto 2296/2004, de 10 de
dezembro, que aprova el reglamento sobre mercados de comunicaciones electrónicas, acceso a las redes y
numeración5, estabelece os princípios e procedimentos relativos à planificação e gestão dos recursos públicos
de numeração.
Os números de tarifa especial caraterizam-se por um prefixo diferente do habitual. Também em Espanha
os operadores de telecomunicações oferecem serviços onde incluem chamadas ilimitadas, porém, também
não incluem estes números de tarifa especial.
Assim, temos os números de prefixo «800» e «900», utilizados para serviços de assistência, que são
completamente gratuitos para o cliente, sendo o proprietário do número o responsável pelo pagamento da
chamada, podendo estes ser limitados territorialmente, por exemplo, podem apenas ser admitidas chamadas
de determinada comunidade autónoma.
Os números com prefixo «901» são números de tarifa partilhada entre o cliente e o titular do número e com
um custo pré-estabelecido por minuto. Por seu turno, os de prefixo «902» são números onde o cliente paga a
totalidade da chamada, sendo taxadas ao custo de uma chamada interprovincial. De salientar que em ambos
os casos os custos das chamadas são diferentes, consoante são feitas de um número fixo ou de um número
móvel, sendo que são mais elevados no caso de um número móvel.
A título exemplificativo, o serviço público de emprego (Servicio Público de Empleo Estatal) disponibiliza no
seu sítio na Internet, para contato telefónico, dois números de prefixo «901», ou seja, de tarifa partilhada,
4 Diploma consolidado retirado do portal da Internet do Diário da República Eletrónico. 5 Diploma consolidado retirado do portal da Internet Boe.es
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porém, também disponibiliza números locais, diferentes para cada província, com custos de chamada local
para os utilizadores6.
Existem também outros números de valor acrescentado com prefixos 803, 806, 8077, 907 e 905, nos quais,
para além do custo da chamada é pago um valor adicional, como o caso de serviços para adultos (prefixo 803)
ou o caso de serviços profissionais (prefixo 807)8.
FRANÇA
Os números telefónicos especiais, começados pelo prefixo “08” ou de quatro dígitos, não são faturados a
preços regulares, podendo estes ser gratuitos ou de valor acrescentado, dependendo do preço da cor
atribuída ao número (verde, cinzento ou roxo).
Os números verdes são gratuitos, os cinzentos têm um custo associado igual ao de uma chamada local,
que está incluída nos pacotes oferecidos pelos operadores (quando o pacote inclua chamadas locais, estes
números são abrangidos) e, por fim, os números roxos que são os de valor acrescentado, incluindo um aviso
sonoro «Après le bip sonore, l'appel vous sera facturé X euros la minute»(após o sinal sonoro, a ligação será
cobrada a X euros por minuto).
No portal da Internet do regulador francês (Autorité de Régulation des Communications Électroniques et
des Postes), está disponível a Decisão n.º 2012-0856, relativamente aos valores máximos permitidos pelos
números começados por 08 e os números curtos.
Na legislação não foi encontrada qualquer referência à obrigatoriedade de os serviços públicos
disponibilizarem números de contato gratuitos ou de custo reduzido aos cidadãos.
A título exemplificativo, o serviço de apoio ao cidadão da autoridade tributária francesa, acessível através
do sítio na Internet impots.gouv.fr, disponibiliza um contacto telefónico começado pelo indicativo 08, cuja
chamada tem um custo de uma chamada local acrescida de 0,06€ cêntimos por minuto.
IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
Efetuada uma pesquisa à base de dados do processo legislativo e da atividade parlamentar, verificou-se
que, neste momento, não se encontram pendentes quaisquer iniciativas ou petições sobre matéria idêntica.
V. Consultas e contributos
Consultas facultativas
A Comissão pode solicitar, se o entender pertinente, pronúncia por escrito da Autoridade Nacional de
Comunicações (ANACOM).
VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação
Em caso de aprovação, a presente iniciativa parece poder implicar uma perda de receita para o Estado
proveniente do fim das chamadas de valor acrescentado feitas para entidades públicas que ainda mantém as
respetivas linhas de atendimento, mas os elementos disponíveis não permitem determinar ou quantificar tais
encargos.
6 Não foi possível apurar se esta disponibilização de números locais, com custos mais reduzidos para o utilizador, é de imposição legal ou não. 7 A atribuição destes três prefixos a este tipo de serviços encontra-se regulada na Orden IET/2733/2015, de 11 de diciembre. 8 Por exemplo, é possível a um advogado prestar serviços jurídicos telefonicamente através de um numero de prefixo 807.
———
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PROJETO DE LEI N.º 1128/XIII/4.ª
[PROÍBE A INCORPORAÇÃO DE BIOCOMBUSTÍVEIS PRODUZIDOS A PARTIR DE ÓLEO DE PALMA
(QUARTA ALTERAÇÃO AO DECRETO-LEI N.º 117/2010, DE 25 DE OUTUBRO)]
PROJETO DE LEI N.º 1167/XIII/4.ª
(INTERDITA A UTILIZAÇÃO DE ÓLEO DE PALMA NA PRODUÇÃO DE BIOCOMBUSTÍVEIS)
Parecer da Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas e nota técnica elaborada pelos
serviços de apoio
Parecer conjunto
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte III – Conclusões
Parte IV – Anexos
PARTE I – CONSIDERANDOS
Os Grupos Parlamentares do BE e do PAN propõem, respetivamente, através do Projeto de Lei n.º
1128/XIII/4.ª e do Projeto de Lei 1167/XIII/4.ª, o fim da incorporação de óleo de palma nos biocombustíveis
com carácter de obrigatoriedade a partir de 1 de janeiro de 2020 com base nos seguintes pressupostos:
– O óleo de palma cuja principal utilização é a transformação em biocombustíveis é um problema social,
ambiental e climático crescente pois vem incentivando a desflorestação em grande escala, no sudoeste
asiático, na América do Sul com particular prejuízo das florestas tropicais e biodiversidade local;
– Segundo a Comissão Europeia, estima-se que entre 1990 e 2008 terão sido perdidos 5,5 milhões de
hectares de floresta para a produção de óleo de palma. O processo de deflorestação não tem vindo a
abrandar, verificando-se que só na Indonésia entre 2010 e 2015 perdeu-se 700 000 hectares de floresta;
– Aproximadamente metade do óleo de palma importado pela Europa é destinado a biocombustível para
veículos motorizados, tendo a sua industrialização a montante um efeito negativo em matéria de gases de
estufa superior ao dos combustíveis fósseis;
– Em Portugal, segundo a Entidade Nacional para o Sector Energético, em 2016 a matéria-prima mais
utilizada na produção de biocombustível (53,1%) foram os óleos virgens (colza, soja e palma), sendo que o
óleo de palma representa 83%.
– Entre 30 a 40% do biocombustível no país tem origem em óleos usados», defendendo o incremento
desta incorporação a par com atribuição de «prioridade às fontes renováveis, ao transporte público, meios
suaves de mobilidade e correspondente redução de consumo energético.
Considerando que para a produção de biocombustíveis são privilegiados os óleos virgens, tais como o óleo
de palma ao invés dos óleos usados alimentares, prevê-se que a importação de óleo de palma continue a
aumentar.
Ciente do problema, a União Europeia estará disponível para interditar o uso do biocombustível de óleo de
palma mas apenas a partir de 2030 – sendo que a Noruega aprovou legislação para o proibir já a partir de
2020 –, determinando ainda um decréscimo gradual a partir de 2023 da utilização de biocombustíveis
produzidos a partir de matérias-primas com elevado impacto ambiental, incluindo o óleo de palma.
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PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
O autor do parecer reserva a sua posição para discussão da iniciativa legislativa em plenário.
PARTE III – CONCLUSÕES
1 – Os Grupos Parlamentares do BE e do PAN propõem, com os presentes projetos de lei, o fim da
produção de biocombustíveis com recurso a óleo de palma a partir de 1 de janeiro de 2020;
2 – A União Europeia estará disponível para interditar o uso do biocombustível de óleo de palma a partir de
2030, com um decréscimo gradual a partir de 2023, da utilização de biocombustíveis produzidos a partir de
matérias-primas com elevado impacto ambiental, incluindo o óleo de palma, sendo que a Noruega aprovou
legislação para esta proibição já a partir de 2020.
9 – O presente projeto de lei cumpre todos os requisitos constitucionais, legais e regimentais necessários à
sua tramitação.
10 – Deverá o presente parecer ser remetido a Sua Ex.ª o Presidente da Assembleia da República.
Palácio de S. Bento, 21 de maio de 2019.
A Deputada autora do parecer, Helga Correia — O Presidente da Comissão, Hélder Amaral.
Nota: As partes I e III do parecer foram aprovadas, por unanimidade, na reunião da Comissão de 5 de
junho de 2019.
PARTE IV – ANEXOS
Em anexo as notas técnicas elaboradas pelos serviços ao abrigo do disposto no artigo 131.º do Regimento
da Assembleia da República.
Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 1128/XIII/4.ª (BE)
Proíbe a incorporação de biocombustíveis produzidos a partir de óleo de palma (Quarta alteração ao
Decreto-Lei n.º 117/2010, de 25 de outubro).
Data de admissão: 18 de fevereiro de 2019.
Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas (6.ª)
Índice
I. Análise da iniciativa
II. Enquadramento parlamentar
III. Apreciação dos requisitos formais
IV. Análise de direito comparado
V. Consultas e contributos
VI. Avaliação prévia de impacto
VII. Enquadramento bibliográfico
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Elaborada por: Luís Silva (Biblioteca), António Fontes e Filipe Luís Xavier (DAC), Luís Martins (DAPLEN) e Belchior Lourenço (DILP). Data: 15 março 2019.
I. Análise da iniciativa
• A iniciativa
O Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda (BE) apresentou o Projeto de Lei n.º 1128/XIII/4.ª – Proíbe a
incorporação de biocombustíveis produzidos a partir de óleo de palma (Quarta alteração ao Decreto-Lei n.º
117/2010, de 25 de outubro).
Os proponentes enquadram da seguinte forma a iniciativa legislativa:
«O óleo de palma é utilizado para vários fins, sendo que atualmente a sua transformação em
biocombustíveis é um problema social, ambiental e climático.», referindo estes três problemas:
social – «Com efeito, praticamente todas as plantações de palma para óleo situam-se em áreas que
antes eram ocupadas por florestas tropicais. Muitas destas plantações são bastante recentes e as populações
aí residentes estão a ser massivamente deslocadas e desapropriadas.»;
ambiental – «Subsiste ainda a questão de o solo estar a ser usado deliberadamente para a produção de
combustíveis a serem utilizados em veículos motorizados. A referida deflorestação coloca em causa habitats
de espécies ameaçadas como os orangotangos e elefantes, para além do corte e queima massiva de
árvores.»;
climático – «Esta indústria acarreta uma deflorestação em grande escala, perda de biodiversidade e de
habitats e o aumento da emissão de gases de estufa. Globalmente, contribui negativamente para as
alterações climáticas».
– Salientam que «Os biocombustíveis produzidos a partir de óleo de palma são uma das principais causas
para a destruição de floresta tropical e de zonas húmidas no sudoeste asiático e, crescentemente, também na
América do Sul. A situação é mais gravosa na Malásia e Indonésia».
– Apresentam uma comparação, em 2018, da percentagem de incorporação de biocombustíveis:
«(em valores de teor energético) produzidos a partir de óleo de palma foi de 0,51%. Esta taxa
representa um grande aumento em relação aos dois anos anteriores (0,12% em 2017 e 0,16% em 2016).
Note-se que em 2015 havia sido de 1,04%.»;
«produzidos a partir de óleos alimentares usados tem vindo a aumentar representando 0,5% em 2015,
1,8% em 2016 e 2,5% em 2017. Este aumento significa que, no total de biocombustível incorporado, a parte
correspondente aos óleos usados aumentou de 9,5% para 33,7%. Ou seja, atualmente um terço do
biocombustível no país tem origem em óleos usados».
Nestes pressupostos, consideram que:
– «o modelo de produção de energia e de transporte deve mudar, com prioridade às fontes renováveis, ao
transporte público, meios suaves de mobilidade e correspondente redução de consumo energético.», e que
– «os biocombustíveis devem ser exclusivamente produzidos a partir de fontes que garantam a
sustentabilidade ambiental e social, segundo princípios éticos, como é o caso do recurso a óleos alimentares
usados. Os dados mostram que é possível no país desenvolver esta fileira de reutilização destes óleos.», e
em conclusão que «Dentro dos biocombustíveis de base florestal/agrícola, o óleo de palma é dos que
apresenta aspetos mais gravosos pelo que urge desde já resolver este problema».
Anotam que «A União Europeia reconhece o problema, mas só está disponível para interditar o uso do
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biocombustível de óleo de palma apenas a partir de 2030, já a Noruega aprovou legislação para o proibir a
partir de 2020».
Neste enquadramento e em conformidade com esta conclusão, os Deputados do BE apresentaram este
projeto de lei que prevê e define:
no artigo 1.º – o Objeto,
no artigo 2.º – as Alterações ao Decreto-Lei n.º 117/2010, de 25 de outubro, e
no artigo 3.º – a Entrada em vigor.
• Enquadramento jurídico nacional
O enquadramento legal em vigor atinente à matéria em apreço decorre do Decreto-Lei n.º 117/2010, de 25
de outubro1, que estabelece «os critérios de sustentabilidade para a produção e utilização de biocombustíveis
e biolíquidos e define os limites de incorporação obrigatória de biocombustíveis para os anos 2011 a 2020,
transpondo os artigos 17.º a 19.º e os anexos III e V da Diretiva 2009/28/CE, do Conselho e do Parlamento
Europeu, de 23 de abril, e o n.º 6 do artigo 1.º e o anexo IV da Diretiva 2009/30/CE, do Parlamento Europeu e
do Conselho, de 23 de abril».
A definição de biocombustíveis é definida nos termos da alínea a) do n.º 2 do Decreto-Lei n.º 117/2010, de
25 de outubro.
A promoção dos biocombustíveis resulta da opção de redução de emissões de carbono na componente
estratégica com incidência no setor dos transportes. No âmbito deste normativo são exemplos de
biocombustíveis os seguintes produtos: Biodiesel, Bioetanol, Biometanol, Bio-DME, Bio-ETBE, Bio-MTBE,
Biogás, Gasóleo Fisher-Tropsch, Biohidrogénio, Óleo vegetal puro e Óleo vegetal tratado com hidrogénio.
O objetivo de incorporação de uma parcela de 10% de combustíveis resultantes de fontes renováveis, para
efeitos de atividades de transportes, surge de acordo com as metas de incorporação previstas no artigo 11.º
do Decreto-Lei 117/2010, de 25 de outubro, sendo esta meta enquadrada num contexto de combate às
alterações climáticas. Pese embora as intenções consentâneas com os princípios alinhados da
sustentabilidade ambiental, a intenção de aumento de biocombustíveis na Europa proveio maioritariamente de
países em vias de desenvolvimento, substituindo a produção de alimentos e cereais, para sementeiras afetas
à produção de biocombustíveis. Uma vez que a maioria dos biocombustíveis são atualmente produzidas a
partir de cultivos em terrenos agrícolas, é expectável que um aumento de consumo dos biocombustíveis exija
uma expansão da superfície agrícola útil, o que poderá resultar num incremento das emissões de dióxido de
carbono.
A estratégia enquadrada nos termos do Decreto-Lei n.º 117/2010, de 25 de outubro, teve reflexo na
aprovação da Estratégia Nacional para a Energia 2020, entretanto revogada pela Resolução do Conselho de
Ministros n.º 20/2013, de 10 de abril, que aprovou o Plano Nacional de Ação para a Eficiência Energética
(PNAEE) para o período 2013-2016 e o Plano Nacional de Ação para as Energias Renováveis (PNAER) para
o período 2013-2020.
Os objetivos do PNAEE e do PNAER encontram-se definidos no Ponto 2.3 do Anexo I da Resolução do
Conselho de Ministros n.º 20/2013 e visam garantir a promoção dos biocombustíveis da seguinte forma:
«a) Cumprir todos os compromissos assumidos por Portugal de forma economicamente mais racional;
b) Reduzir significativamente as emissões de gases com efeito de estufa, num quadro de sustentabilidade;
c) Reforçar a diversificação das fontes de energia primária, contribuindo para aumentar estruturalmente a
segurança de abastecimento do País;
d) Aumentar a eficiência energética da economia, em particular no setor Estado, contribuindo para a
redução da despesa pública e o uso eficiente dos recursos;
e) Contribuir para o aumento da competitividade da economia, através da redução dos consumos e custos
associados ao funcionamento das empresas e à gestão da economia doméstica, libertando recursos para
1 Legislação consolidada em DRE. Diploma alterado pelos Decretos-Lei n.ºs 6/2012, de 17 de janeiro, 224/2012, de 16 de outubro, 69/2016, de 3 de novembro, e com prorrogações decorrentes do Decreto-Lei n.º 224/2012, de 16 de outubro, da Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro, da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro e a Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro.
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dinamizar a procura interna e novos investimentos.»
Pretende-se, pois, traçar uma estratégia sustentável de eficiência energética e de exploração de energias
renováveis para Portugal contribuindo para uma economia competitiva e de baixo carbono, à luz do panorama
económico e tecnológico que marcará a próxima década, procurando sustentá-los num quadro regulatório que
viabilize o sucesso da sua consecução de forma realista e pragmática.
Em função deste quadro de requisitos, o Decreto-Lei n.º 117/2010 determina os critérios para a qualificação
de sustentabilidade dos biocombustíveis e biolíquidos, criando simultaneamente um mecanismo de apoio à
incorporação dos biocombustíveis no cabaz de combustíveis consumidos no setor dos transportes.
Nesta temática, referência ainda para o seguinte enquadramento legal:
Resolução do Conselho de Ministros n.º 93/2010, de 26 de novembro, que «determina a elaboração do
Roteiro Nacional de Baixo Carbono 2020 e de planos sectoriais de baixo carbono, bem como do Programa
Nacional para as Alterações Climáticas». Importa especialmente destacar a regulamentação dada pelos
Despachos n.os 2316/2011, de 1 de fevereiro (Criação do grupo operacional do MAOT que tem por missão a
operacionalização da Estratégia Nacional do Desenvolvimento Sustentável) e 4860/2013, de 9 de abril
(estabelece disposições, no âmbito da implementação de um programa de eficiência energética, a adotar
pelas entidades públicas do sector da saúde);
Decreto-Lei n.º 141/2010, de 31 de dezembro2, que, «no âmbito da Estratégia Nacional da Energia
2020, define as metas nacionais de energia renovável no consumo de energia final e transpõe parcialmente a
Diretiva 2009/28/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril». Este diploma verifica a
regulamentação decorrente da Portaria n.º 320-E/2011, de 30 de dezembro3 [Estabelece os procedimentos de
reconhecimento como pequenos produtores dedicados de biocombustível (PPD) e de aplicação de isenção de
imposto sobre os produtos petrolíferos e energéticos (ISP) e respetivo valor];
Resolução do Conselho de Ministros n.º 56/2015, de 30 de julho, que «aprova o Quadro Estratégico
para a Política Climática, o Programa Nacional para as Alterações Climáticas e a Estratégia Nacional de
Adaptação às Alterações Climáticas, determina os valores de redução das emissões de gases com efeito de
estufa para 2020 e 2030 e cria a Comissão Interministerial do Ar e das Alterações Climáticas»;
Decreto-Lei n.º 152-C/2017, de 11 de dezembro, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 114/2017, de
29 de dezembro4 (Orçamento do Estado para 2018), que «transpõe a Diretiva EU 2015/1513, que altera a
Diretiva 98/70/CE relativa à qualidade da gasolina e do combustível para motores diesel e a Diretiva
2009/28/CE relativa à promoção da utilização de energia proveniente de fontes renováveis». O artigo 211.º da
Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, promove a derrogação da meta de incorporação das percentagens de
biocombustíveis, em teor energético, relativamente às quantidades de combustíveis rodoviários por si
colocados no consumo, o que resultou numa meta de incorporação de 7,5%5 face à meta de 9%6 que teria de
ser verificada nos anos de 2017 e 2018. Esta meta de incorporação voltou novamente a ser prorrogada
durante o ano de 2019, através do artigo 307.º da Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro, onde se definiu a
aplicação de uma percentagem de incorporação de 7%, face à meta aplicável para 2019, respetivamente,
10%7.
II. Enquadramento parlamentar
• Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)
Em 14 de Março, deu entrada o Projeto de Lei n.º 1167/XIII/4.ª (PAN) – Interdita a utilização de óleo de
palma na produção de biocombustíveis, que, após admitido, se prevê possa ser distribuído à CEIOP para
parecer.
2 Versão consolidada em DRE. 3 Versão consolidada em DRE. 4 Versão consolidada em DRE. 5 Alínea c) do n.º 1 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 117/2010, 25 de outubro. 6 Alínea d) do n.º 1 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 117/2010, 25 de outubro.
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Efetuada consulta à base de dados da Atividade Parlamentar (AP), não se encontrou qualquer outra
iniciativa legislativa ou petição pendente sobre matéria idêntica ou conexa.
• Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)
Na 2.ª sessão da XIII Legislativa deu entrada o Projeto de Lei n.º 400/XIII/2.ª (PCP) – Reduz o preço do
gasóleo rodoviário através do nível de incorporação de biocombustíveis, tendo sido rejeitado em Junho de
2018.
III. Apreciação dos requisitos formais
• Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais
A presente iniciativa legislativa, que «Proíbe a incorporação de biocombustíveis produzidos a partir de óleo
de palma (Quarta alteração ao Decreto-Lei n.º 117/2010, de 25 de outubro)», foi apresentada e subscrita por
dezanove Deputados do Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda (BE), no âmbitodo seu poder de iniciativa,
em conformidade com o disposto na alínea g) do artigo 180.º e no n.º 1 do artigo 167.º da Constituição da
República Portuguesa, bem como na alínea f) do artigo 8.º e no artigo 118.º do Regimento da Assembleia da
República (RAR).
Esta iniciativa legislativa assume a forma de projeto de lei, nos termos do n.º 1 do artigo 119.º do RAR,
apresenta-se redigida sob a forma de artigos e contém uma designação que traduz sinteticamente o seu
objeto principal, bem como uma breve exposição de motivos, em conformidade com os requisitos formais
previstos nas alíneas a), b) e c) do n.º 1 do artigo 124.º do RAR, relativamente às iniciativas em geral. De igual
modo, parece não infringir a Constituição ou os princípios nela consignados, definindo, concretamente, o
sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa e, respeitando, assim, os limites à admissão da
iniciativa, previstos no n.º 1 do artigo 120.º do RAR.
O projeto de lei ora em apreciação deu entrada em 14 de fevereiro. Por despacho do Senhor Presidente da
AR, foi admitido em 18 de fevereiro, tendo neste mesmo dia sido anunciado e baixado à Comissão de
Economia, Inovação e Obras Públicas (6.ª), com conexão à Comissão do Ambiente, Ordenamento do
Território, Descentralização, Poder Local e Habitação (11.ª).
• Verificação do cumprimento da lei formulário
O título da presente iniciativa legislativa «Proíbe a incorporação de biocombustíveis produzidos a partir de
óleo de palma (Quarta alteração ao Decreto-Lei n.º 117/2010, de 25 de outubro)», traduz sinteticamente o seu
objeto, em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, doravante
conhecida como lei formulário.
Considerando que o disposto no n.º 1 do artigo 6.º da referida lei estabelece que «Os diplomas que alterem
outros devem indicar o número de ordem de alteração introduzida e, caso tenha havido alterações anteriores,
identificar aqueles diplomas que procederam a essas alterações, ainda que incidam sobre outras normas»,
verifica-se que a presente iniciativa legislativa apenas, parcialmente, se encontra em conformidade com esta
disposição normativa já que não identifica os diplomas que procederam, anteriormente, a alterações ao
Decreto-Lei n.º 117/2010, de 25 de outubro. Consultado o Diário da República Eletrónico, constata-se que, até
à presente data, o Decreto-Lei n.º 117/2010, de 25 de outubro, foi alterado por três diplomas legais. Assim
sendo e caso seja aprovada na generalidade, sugere-se que, em sede especialidade, estes diplomas sejam
identificados e descritos no corpo do artigo 2.º (Objeto) do articulado, dele passando a constar a seguinte
redação: «O artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 117/2010, de 25 de outubro, alterado pelos Decretos-Leis n.os
6/2012, de 17 de janeiro, 69/2016, de 23 de novembro, e 152-C/2017, de 11 de dezembro, passa a ter a
seguinte redação:»
7 Alínea e) do n.º 1 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 117/2010, 25 de outubro.
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Caso venha a ser aprovada em votação final global, deve ser publicada sob a forma de lei na 1.ª série do
Diário da República, conforme o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário, entrando em vigor
no dia seguinte ao da sua publicação, nos termos previstos no artigo 3.º do articulado e do n.º 1 do artigo 2.º
da citada lei formulário, segundo o qual os atos legislativos entram em vigor no dia neles fixado, não podendo,
em caso algum, o início de vigência verificar-se no próprio dia da publicação.
Na presente fase do processo legislativo a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões
em face da lei formulário.
• Regulamentação ou outras obrigações legais
A presente iniciativa não prevê a necessidade de regulamentação posterior das suas normas.
IV. Análise de direito comparado
Enquadramento do tema no plano da União Europeia
Em 2009, a Diretiva 2009/28/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa à promoção da utilização
de energia proveniente de fontes renováveis que altera e subsequentemente revoga as Diretivas 2001/77/CE e
2003/30/CE, conhecida como a Diretiva das Energias Renováveis (RED), criou um conjunto comum de regras
para a utilização de energias renováveis na UE de modo a limitar as emissões de gases com efeito de estufa e
a promover transportes mais limpos. Definiu assim metas nacionais vinculativas para todos os países da União
Europeia (UE), com o objetivo de alcançar, até 2020, uma quota de 20% de energias provenientes de fontes
renováveis na UE e de 10% de energia proveniente de fontes renováveis no setor dos transportes (ambas as
medidas em termos de consumo final bruto de energia, ou seja, o consumo total de energia proveniente de
todas as fontes, incluindo as renováveis).
Assim, cada Estado-Membro ficou incumbido de elaborar um plano de ação nacional para 2020, definindo
de que formas pretendia alcançar o objetivo nacional proposto em matéria de energia proveniente de fontes
renováveis no consumo final bruto de energia, assim como o objetivo de 10% destinado a energia proveniente
de fontes renováveis nos transportes, podendo, para isso, receber energias renováveis de países não
pertencentes à UE, desde que a energia seja consumida na UE e produzida por instalações modernas e
eficientes de acordo com a legislação europeia.
A Diretiva das Energias Renováveis (RED) implementou assim um dos objetivos 20-20-20 do pacote clima-
energia 20208 da UE. Os restantes dois objetivos são:
reduzir em 20% as emissões de gases com efeito de estufa em relação aos níveis de 1990; e
melhorar a eficiência energética em 20%.
Em 2015, a Diretiva (UE) 2015/1513, que altera a Diretiva 98/70/CE relativa à qualidade da gasolina e do
combustível para motores diesel e a Diretiva 2009/28/CE relativa à promoção da utilização de energia
proveniente de fontes renováveis, visou iniciar a transição dos biocombustíveis convencionais (de primeira
geração) para os biocombustíveis avançados (de segunda geração), permitindo obter reduções substanciais
das emissões de gases com efeito de estufa e introduzindo um limite máximo de 7% para os biocombustíveis
convencionais, contando para o cumprimento dos objetivos da diretiva em matéria de energias renováveis no
consumo energético final pelos transportes até 2020.9
Em 2015, o estudo da Comissão Europeia (CE) The land use change impact of biofuels consumed in the
EU – Quantification of area and greenhouse gas impacts, explanou sobre as alterações climáticas e agricultura
no uso dos biocombustíveis, nomeadamente, e com especial enfoque, nos constrangimentos da expansão de
8 Pacote clima-energia 2020 9 No seu anexo ANEXO IX, Matérias-primas e combustíveis cuja contribuição para o objetivo referido no artigo 3.º, n.º 4, primeiro parágrafo, deve ser considerada como tendo duas vezes o seu teor energético:g)Efluentes da produção de óleo de palma e cachos de frutos de palma vazios.
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plantações para extração de óleo de palma e outros óleos vegetais na Land-use change (LUC).
Em 2016, no âmbito do pacote Energia Limpa para Todos os Europeus, a Proposta de DIRETIVA DO
PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativa à promoção da utilização de energia proveniente de
fontes renováveis (reformulação)10, conhecida como a Diretiva das Energias Renováveis (RED II), definiu os
princípios, nomeadamente no que concerne ao biodiesel de óleo de palma, segundo os quais os Estados-
Membros conseguem assegurar coletiva e continuamente que a quota de energias renováveis no consumo
energético final da UE atinja, pelo menos, 27% até 2030, de uma forma eficaz em termos de custos nos três
setores pertinentes, o da eletricidade (FER-E), o do aquecimento e da refrigeração (FERAR) e o dos
transportes (FER-T), tendo em conta os seguintes objetivos específicos:
dar resposta à incerteza do investimento, seguindo um caminho que tenha em conta os objetivos de
descarbonização de médio e longo prazo;
assegurar a implantação eficaz em termos de custos e a integração no mercado da eletricidade produzida
a partir de energias renováveis;
assegurar a consecução coletiva do objetivo global da UE para as energias renováveis em 2030,
estabelecendo um quadro de políticas em coordenação com a Governação da União da Energia que evite
qualquer diferença potencial;
desenvolver o potencial de descarbonização dos biocombustíveis avançados e clarificar o papel dos
combustíveis produzidos a partir de culturas alimentares pós-2020;
desenvolver o potencial das energias renováveis no setor do aquecimento e da refrigeração.
Com esta proposta de diretiva, o Parlamento Europeu pretendeu que o contributo dos biocombustíveis e
biolíquidos produzidos a partir do óleo de palma seja nulo a partir de 2021, no cálculo do consumo final bruto
de energia dos Estados-Membros proveniente de fontes de energia renováveis.
Assim, cada Estado-Membro definiu como planeia atingir as metas propostas e o curso geral da sua
política de energia renovável nos planos de ação nacionais, sendo que o progresso em relação a estas metas
deverá ser medido a cada dois anos, quando da publicação dos relatórios por Estado-Membro.
Em 2017, no Pacote de Inverno do Semestre Europeu, a CE comprometeu-se com metas de redução de
emissões de CO2 de pelo menos 40%, estabelecendo um novo objetivo de energias renováveis de pelo menos
27% do consumo final de energia no conjunto da UE, ambos a alcançar até 2030.
Em 2017, a Resolução do Parlamento Europeu, de 4 de abril de 2017, sobre o óleo de palma e a
desflorestação das florestas tropicais, entre outros:
29. Solicita à Comissão Europeia e a todos os Estados-Membros que ainda não o fizeram a demonstrar
o seu empenho de trabalhar em favor de um compromisso, ao nível da UE, destinado a garantir que, até
2020, 100% do óleo de palma aprovisionado seja certificado como sustentável, nomeadamente através
da assinatura e da aplicação da Declaração de Amesterdão «Rumo à erradicação da desflorestação
resultante de cadeias de produtos de base agrícolas com ligações a países europeus», e a trabalhar no
sentido de estabelecer um compromisso por parte da indústria, nomeadamente através da assinatura e
da aplicação da Declaração de Amesterdão que defende uma cadeia de abastecimento de óleo de
palma plenamente sustentável até 2020;
38. Aguarda com expectativa os estudos da Comissão sobre a desflorestação e o óleo de palma, que
devem ser apresentados o mais rapidamente possível após a sua conclusão;
39. Exorta a Comissão a fornecer dados completos sobre a utilização e o consumo de óleo de palma na
UE e a importação deste produto por parte da UE.
Até 8 de março de 2019, uma proposta de ato delegado será objeto de uma consulta pública, tendo, até
agora, 650 mil europeus assinado petições pedindo o fim dos subsídios para a extração e produção de óleo de
palma.
10 Esta iniciativa foi escrutinada na Assembleia da República pela Comissão de Assuntos Europeus, com relatório da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (CACDLG) e da Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas (CNECP).
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• Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para o seguinte Estado-Membro da União Europeia: Espanha e
França.
ESPANHA
Relativamente a Espanha, o contexto legal atinente à matéria em apreço decorre dos seguintes diplomas11:
Da Ley 34/1998, de 7 de octubre, del setor de hidrocarburos elenca as disposições e incentivos
aplicáveis ao mecanismo de fomento de incorporação de biocombustíveis e biolíquidos, por forma a alinhar a
percentagem de incorporação de biocombustíveis com os objetivos definidos a título nacional;
O Real Decreto 61/2006, de 31 de enero, por el que se fijan las especificaciones de gasolinas, gasóleos,
fuelóleos y gases licuados del petróleo, se regula el uso de determinados biocarburantes y el contenido de
azufre de los combustibles para uso marítimo;
Da Orden ITC/2877/2008, de 9 de octubre, por la que se estabelece un mecanismo de fomento del uso
de biocarburantes y otros combustibles renovables com fines de transporte;
Da Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible nomeadamente o seu artigo 78.º que
estabelece que os objetivos nacionais atinentes à poupança e eficiência energética definem o alcance de uma
participação das energias renováveis no consumo de energia final bruto de 20% até 2020. No caso específico
dos transportes, verifica-se a meta de alcance de uma quota de energia proveniente de energias renováveis
em todos os tipos de transporte, de um mínimo equivalente a 10% do consumo final de energia até 2020;
Do Real Decreto 1597/2011, de 4 de noviembre, por el que se regulan los criterios de sostenibilidad de
los biocarburantes y biolíquidos, el Sistema Nacional de Verificacion de Sostenibilidad y el doble valor de
algunos biocarburantes a efectos de su cómputo;
Da Ley 11/2013, de 26 de julio, de medidas de apoyo al empreendedor y de estímulo del crescimento y
de la creación de empleo;
Do Real Decreto 1085/2015, de 4 de diciembre, de fomento de los Biocarburantes; nomeadamente o n.º
2 do artigo 2.º, onde consta que para efeitos de cálculo do objetivo das energias renováveis nos transportes, a
percentagem de biocombustíveis produzidos a partir de cereais e outras culturas ricas em amido, açúcares,
sementes oleaginosas e outras culturas plantadas em terrenos agrícolas como culturas principais,
principalmente para finalidade energética, não podem exceder 7% do consumo final de energia nos
transportes até 2020. Já a alínea b) da Disposicion Adicional Primera, referencia uma percentagem mínima
obrigatória de incorporação de biocombustíveis de 7% em 2019 e 8,5% em 2020;
Do Real Decreto 235/2018, de 27 de abril, por el que se establecen métodos de cálculo y requisitos de
información en relación com la intensidade de las emisiones de gases de efecto invernadero de los
combustibles y la energia en el transporte; se modifica el Real Decreto 1597/2011, de 4 de noviembre, por el
que se regulan los criterios de sostenibilidad de los biocarburantes y biolíquidos, el Sistema Nacional de
verificación de la Sostenibilidad y el doble valor de algunos biocarburantes a efectos de si cómputo; y se
estabelece un objetivo indicativo de venta o consumo;
Importa salientar que a Espanha é um dos Estados-Membros opositores da retirada do óleo de palma da
categoria de biocombustíveis, nos termos da revisão da Diretiva sobre Energias Renováveis, conforme
posição veiculada à Comissão.
FRANÇA
Relativamente a França, o contexto legal atinente à matéria em apreço decorre do Code des Douanes12.
11 Versões consolidadas no BOE. 12 Versão consolidada no Legifrance.
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No contexto do presente normativo, verificou-se uma Sous-Amedement por parte da Assemblée Nationale que
resultou na redação do artigo 192.º da Loi n.º 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 (1)13, no
sentido de clarificar que os produtos baseados em óleo de palma não serão considerados biocombustível. O
conceito decorrente da presente interpretação implica a exclusão da redução da taxa de imposto geral sobre
as atividades poluentes e, por essa via, ao fim dos benefícios fiscais incidentes sobre agrocombustíveis
derivados de óleo de palma, sendo que a exclusão desta redução encontra-se prevista para 1 de janeiro de
2020.
Outros países
NORUEGA
A Noruega é o primeiro país a nível mundial, a proceder à exclusão de biocombustíveis com origem em
plantações que promovam riscos elevados de desflorestação, como é o caso do óleo de palma, sendo que a
exclusão é aplicável a partir de 1 de janeiro de 2020. A decisão foi aprovada, através de Recomendação da
Comissão de Finanças do Parlamento (Storing)14 e consagrada em sede do Orçamento do Estado para 2019,
através do qual o Governo deverá desenvolver medidas no sentido de evitar o consumo de biocombustíveis
que verifiquem um risco potencial de promoção de desflorestação, através de instrumentos e impostos na
política de biocombustíveis. De salientar que a Noruega verificava uma percentagem de incorporação de
biocombustíveis de 10%, em linha com os objetivos de incorporação com vista ao combate às alterações
climáticas.
Esta decisão da Noruega antecipa em 10 anos a meta prevista pela União Europeia, no sentido de diminuir
a incorporação de biocombustíveis que verificassem um uso de terrenos agrícolas.
Importa salientar que, já em 2017, o Storing aprovou uma Resolução tendo em vista a proibição de
combustíveis à base de óleo de palma em sede de contratação pública, contudo a medida não foi totalmente
implementada, tendo o Governo optado pela aprovação de medidas voluntárias propostas em sede de
Orçamento para 2019.
Referência também para dois Relatórios da Rainforest Foundation Norway:
«For Peat’s Sake – understanding the climate implications of palm oil biodiesel consumption»;
«Driving deforestation – the impact of expanding oil palm demand through biofuel policy».
Organizações internacionais
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS
A problemática da produção do óleo de palma encontra-se associada a alguns dos Objetivos de
Desenvolvimento Sustentável (ODS) e da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, adotados pela
quase totalidade dos países do mundo. Menciona-se, especialmente, os ODS n.os 2, 3, 6, 14, 16, 17, sendo
especialmente relevantes no caso dos ODS 12, 13 e 15. No âmbito da temática analisada, destacamos os
seguintes elementos15:
O facto de que a procura de produtos agrícolas como o óleo de palma, a carne de bovino, a soja e
produtos de madeira tem vindo a ser responsável por aproximadamente 49% da recente desflorestação
tropical decorrente da limpeza de terrenos para fins de agricultura comercial;
A constatação de que, em muitos países produtores, verifica-se ainda a ausência de mapas de
concessão de óleo de palma e de registos cadastrais públicos;
13 Orçamento de Estado para 2019 – Versão consolidada a 15 de março de 2019. 14 Recomendação da Comissão de Finanças sobre o Orçamento Nacional para 2019 e a Proposta de Orçamento de Estado para 2019 – pág.º 170 – Artigo XIX. 15 Ver a propósito Resolução do Parlamento Europeu, de 4 de abril de 2017 (2018/C 298/01), sobre o óleo de palma e a desflorestação das florestas tropicais.
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A consideração de que o estabelecimento de plantações de óleo de palma tem provocado grandes
incêndios florestais, o desaparecimento de rios, a erosão de solos, a drenagem de turfeiras, a poluição de
cursos de água e a perda global de biodiversidade, donde resulta a perda de muitos serviços ecossistémicos,
com um impacto significativo no clima, na conservação dos recursos naturais e na prestação do ambiente
mundial para as gerações presentes e futuras;
A consideração de «… que a utilização maciça do óleo de palma se deve principalmente ao reduzido
custo desse produto, que se explica pelo aumento do número de plantações de óleo de palma nas superfícies
desflorestadas; considerando, além disso, que a utilização de óleo de palma na indústria alimentar
corresponde a um modelo de produção e de consumo massificado e insustentável que contraria a utilização e
a promoção dos circuitos curtos, de ingredientes e de produtos biológicos de elevada qualidade»;
A consideração de que «… algumas empresas que comercializam óleo de palma não estão em
condições de provar inequivocamente que o óleo de palma das suas cadeias de abastecimento não tenha
contribuído para a desflorestação, a drenagem de turfeiras ou a poluição ambiental, nem de provar que tenha
sido produzido no pleno respeito dos direitos humanos fundamentais e em conformidade com as normas
sociais adequadas»;
A consideração de «… que não se conhece o valor total das emissões de gases com efeito de estufa
resultantes das alterações do uso do solo relacionadas com o óleo de palma».
V. Consultas e contributos
Não foram feitas consultas ou pedidos contributos.
VI. Avaliação prévia de impacto
Avaliação sobre impacto de género
O proponente juntou ao projeto de lei a respetiva avaliação de impacto de género (AIG).
Linguagem não discriminatória
Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre
que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso. A
presente iniciativa não suscita quaisquer questões relacionadas com a utilização da linguagem não
discriminatória.
VII. Enquadramento bibliográfico
EUROPEAN FEDERATION FOR TRANSPORT AND ENVIRONMENT – 7 facts about palm oil biodiesel
and why EU policy support must end [Recurso eletrónico]. [Brussels]: Transport & Environmen, 2018.
[Consult. 28 fevereiro 2019]. Disponível na intranet da AR: http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=126637&img=12452&save=true>. Resumo: Tendo em conta as consequências ecológicas da utilização dos biocombustíveis produzidos a partir de óleo de palma, tanto o Parlamento Europeu como o Conselho Europeu propõem alterações à Diretiva das Energias Renováveis. A proposta do Parlamento Europeu preconiza acabar com o apoio à produção de biocombustíveis que incorporam óleo de palma a partir de 2021. De acordo com o documento, existem 7 factos relativos aos biocombustíveis produzidos a partir de óleo de palma que deveriam levar ao fim do apoio à sua produção: 1. A emissão de gases com efeito de estufa destes biocombustíveis é três vezes superior às emissões de combustíveis fósseis; 2. Os condutores da UE são os maiores utilizadores de óleo de palma, superando o conjunto das
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indústrias de cosméticos e alimentação;
3. Os presentes esquemas de certificação não podem garantir a sustentabilidade destes biocombustíveis
usados na UE;
4. A posição do Parlamento Europeu não implica uma eliminação do uso do óleo de palma, apenas visa
acabar com o apoio à utilização destes biocombustíveis;
5. Existem outros problemas ligados à produção em massa de óleo de palma, como a violação de direitos
laborais e humanos;
6. O óleo de palma certificado deveria ser usado para alimentar pessoas e não carros;
7. Apesar das proteções existentes, a expansão da produção de óleo de palma conduz à desflorestação e
secagem das turfeiras.
GERASIMCHUK, Ivetta; KOH, Peng Yam – The EU biofuel policy and palm oil [Recurso eletrónico]:
cutting subsidies or cutting rainforest?. Geneva: International Institute for Sustainable Development, 2013.
[Consult. 28 fevereiro 2019]. Disponível na intranet da AR: http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=126628&img=12450&save=true>. Resumo: Neste relatório os autores analisam a política europeia de apoio aos biocombustíveis, nomeadamente no que diz respeito à incorporação de óleo de palma nesses combustíveis, e as consequências desse apoio a nível ambiental nos países produtores dessa matéria-prima. Este tema é abordado tendo em conta os seguintes tópicos: crescimento do consumo de óleo de palma na União Europeia; uso corrente e perspetivas de uso futuro do óleo de palma no sector energético da União Europeia; lições a retirar da política de utilização de biocombustíveis da União Europeia. UNIÃO EUROPEIA. Serviço Europeu de Ação Externa – EU's renewable energy directive & its impact on palm oil [Recurso eletrónico]. [Brussels: European External Action Service], 2018. [Consult. 28 fevereiro 2019]. Disponível na intranet da AR: http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=126633&img=12451&save=true>. Resumo: Esta folha informativa faz um ponto da situação relativamente à utilização de biocombustíveis produzidos a partir de óleo de palma na União Europeia. Tendo em conta o impacto ambiental desta utilização, o Parlamento Europeu votou, em 17 de janeiro de 2018, uma revisão da Diretiva de Energias Renováveis visando a eliminação da utilização de óleo de palma nos biocombustíveis a partir de 2021. Tendo presente este tema, o documento dá resposta a duas perguntas: Porque quer a União Europeia reduzir a proporção de biocombustíveis nos alvos de energias renováveis definidos? O que significa o voto do Parlamento Europeu para a Indonésia? ——— PROJETO DE LEI N.º 1153/XIII/4.ª [ALTERA A TRIBUTAÇÃO EM SEDE DE IRS, DE MODO A QUE OS RENDIMENTOS PASSEM A SER TRIBUTADOS DE ACORDO COM OS PROVEITOS EFETIVOS DO SUJEITO PASSIVO EM CADA UM DOS ANOS A QUE SE REPORTAM E À TAXA EFETIVA (ALTERAÇÃO AO DECRETO-LEI N.º 442-A/88, DE 30 DE NOVEMBRO DE 1988)] Parecer da Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio Parecer Índice Parte I – Considerandos Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer Parte III – Conclusões Parte IV – Anexos
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PARTE I – CONSIDERANDOS
1. Nota preliminar
Os Deputados do Grupo Parlamentar do CDS-PP apresentaram na Assembleia da República o Projeto de
Lei n.º 1153/XIII/4.ª – Altera a tributação em sede de IRS, de modo a que os rendimentos passem a ser
tributados de acordo com os proveitos efetivos do sujeito passivo em cada um dos anos a que se reportam e à
taxa efetiva (alteração ao Decreto-Lei n.º 442-A/88, de 30 de novembro de 1988).
A presente iniciativa deu entrada no dia 8 de março de 2019, tendo sido admitida e baixado, em 13 de
março, à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa (COFMA), comissão competente,
para elaboração do respetivo parecer. Em reunião da Comissão ocorrida em 20 de março, foi o signatário
designado para a elaboração do presente parecer.
A discussão na generalidade do Projeto de Lei n.º 1153/XIII/4.ª encontra-se agendada para a sessão
plenária de 12 de junho de 2019.
2. Do objeto, conteúdo e motivação da iniciativa
Através do Projeto de Lei n.º 1153/XIII/4.ª, os Deputados do Grupo Parlamentar do CDS-PP propõem à
Assembleia da República «alterar o artigo 74.º do Código do IRS, com o intuito de que os rendimentos passem
a ser tributados de acordo com os proveitos efetivos do sujeito passivo em cada um dos anos a que se
reportam e à taxa efetiva».
Justificam a necessidade da alteração no seguimento de diversas queixas que a Provedoria de Justiça
recebeu por parte de contribuintes que foram tributados em taxa superior aquela a que teriam sido tributados
se a mesma incidisse no ano em que deveriam ter recebido os rendimentos e por razões não imputáveis ao
contribuinte não foram.
O projeto de lei propõe a alteração de redação do artigo 74.º do Código do Imposto sobre o Rendimento
das Pessoas Singulares (CIRS), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442-A/88, de 30 de novembro de 1988. Em
concreto, no número 1 do artigo 74.º onde no Código do IRS está: «aplicando-se à globalidade dos
rendimentos a taxa correspondente à soma daquele quociente com os rendimentos produzidos no próximo
ano» o projeto de lei propõe substituir por «aplicando-se a cada ano ou fração a que respeitem a taxa
existente nesse mesmo ano para esse rendimento.»
3. Conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e cumprimento da lei
formulário
A presente iniciativa legislativa, que Altera a tributação em sede de IRS, de modo a que os rendimentos
passem a ser tributados de acordo com os proveitos efetivos do sujeito passivo em cada um dos anos a que
se reportam e à taxa efetiva (alteração ao Decreto-Lei n.º 442-A/88, de 30 de novembro de 1988), é
apresentada pelo Grupo Parlamentar do CDS-PP no âmbito do poder de iniciativa da lei, em conformidade
com o disposto na alínea b) do artigo 156.º e do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição da República Portuguesa
e no artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).
4. Iniciativas legislativas pendentes sobre matéria conexa
Efetuada uma pesquisa à base de dados do processo legislativo e da atividade parlamentar, verifica-se que
à data da apresentação do projeto de lei se encontrava em apreciação a Petição n.º 552/XIII/4.ª, em que o
objeto era matéria idêntica.
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
O signatário do presente parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a
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iniciativa em apreço, a qual é, de resto, de elaboração facultativa nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do
Regimento, reservando o seu grupo parlamentar a posição para o debate em Plenário.
PARTE III – CONCLUSÕES
A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa é de parecer que o Projeto de Lei n.º
1153/XIII/4.ª – Altera a tributação em sede de IRS, de modo a que os rendimentos passem a ser tributados de
acordo com os proveitos efetivos do sujeito passivo em cada um dos anos a que se reportam e à taxa efetiva
(alteração ao Decreto-Lei n.º 442-A/88, de 30 de novembro de 1988), reúne os requisitos constitucionais e
regimentais para ser discutido e votado em Plenário, reservando os grupos parlamentares o seu sentido de
voto para o debate.
Palácio de S. Bento, 5 de junho de 2019.
O Deputado autor do parecer, Cristóvão Crespo — A Presidente da Comissão, Teresa Leal Coelho.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, na reunião da Comissão de 5 de junho de 2019.
PARTE IV – ANEXOS
Anexa-se a nota técnica elaborada pelos serviços ao abrigo do disposto no artigo 131.º do Regimento da
Assembleia da República.
Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 1153/XIII/4.ª (CDS-PP)
Título: Altera a tributação em sede de IRS, de modo a que os rendimentos passem a ser tributados
de acordo com os proveitos do sujeito passivo em cada um dos anos a que se reportam e à taxa
efetiva (alteração ao Decreto-Lei n.º 442-A/88, de 30 de novembro de 1988)
Data de admissão: 13 de março de 2019.
Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa (5.ª).
Índice
I. Análise da iniciativa
II. Enquadramento parlamentar
III. Apreciação dos requisitos formais
IV. Análise de direito comparado
V. Consultas e contributos
VI. Avaliação prévia de impacto
VII. Enquadramento bibliográfico
Elaborada por: Belchior Lourenço (DILP), Lurdes Sauane (DAPLEN) e Ângela Dionísio (DAC). Data: 27 de março de 2019.
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I. Análise da iniciativa
• A iniciativa
O presente Projeto de Lei (PJL) visa alterar o artigo 74.º do Código do Imposto sobre o Rendimento das
Pessoas Singulares (CIRS) com o propósito de garantir que os rendimentos passem a ser tributados de
acordo com os proveitos efetivos do sujeito passivo, em cada um dos anos a que se reportam, e à taxa efetiva.
O proponente fundamenta a iniciativa na necessidade de resolver situações de injustiça fiscal que violam o
princípio da taxação pelo benefício efetivo. Na exposição de motivos da iniciativa, exemplificam-se vários
casos de queixas de contribuintes que, tendo englobado, num determinado ano, rendimentos que foram
obtidos nesse mesmo ano, mas cujo fator gerador ocorreu em períodos anteriores, sofreram agravamento da
obrigação tributária por efeito do carácter progressivo do imposto. Essa situação pode verificar-se mesmo
quando é possível dividir o montante reportado por diferentes períodos, conforme se explicita no ponto
seguinte desta Nota Técnica.
Na exposição de motivos é ainda mencionada a Recomendação (n.º 4/B/2018), proferida em outubro de
2018 pela Provedora de Justiça, Professora Doutora Lúcia Amaral, alertando o Ministro das Finanças para a
injustiça verificada com a tributação, em sede de IRS, de rendimentos produzidos em anos anteriores, ao
abrigo do artigo 74.º do CIRS. Salienta-se, finalmente, que a Recomendação não foi acatada pelo Ministro das
Finanças, motivo pelo qual é apresentado este PJL.
• Enquadramento jurídico nacional
A presente iniciativa legislativa visa alterar o Decreto-Lei n.º 442-A/88, de 30 de novembro de 1988, que
aprova o IRS1.
O mecanismo de tributação de rendimentos definido nos termos do artigo 74.º do CIRS decorreu da
entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 198/2001, de 3 de julho, por via da revogação da norma constante do
artigo 24.º2 do Código do IRS. A aplicação do anterior regime significava, na prática, que os contribuintes
poderiam fazer reportar ao ano fiscal a que respeitavam os rendimentos, os valores pagos em momento
posterior, por via de uma nova liquidação com correção do valor do imposto devido.
Com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 198/2001, a lógica subjacente à tributação dos rendimentos
reportados a anos anteriores implicava que os mesmos fossem «… tributados de acordo com os proveitos
efetivos do sujeito passivo em cada um dos anos a que se reportavam, e à taxa efetiva»3, o que resulta na
imputação do acerto de rendimentos ao rendimento global de cada ano e ao procedimento de uma nova
liquidação do imposto. Com o presente normativo verifica-se a possibilidade da consideração das situações
em que o contribuinte deve englobar num determinado ano, rendimentos que foram obtidos nesse mesmo ano,
mas cujo fator gerador ocorreu em períodos temporais anteriores, assim como o consequente agravamento da
obrigação tributária por efeito do carácter progressivo do imposto.
A presente situação resulta em duas consequências potenciais, respetivamente:
Em caso de verificação de um valor global abaixo dos limites de incidência do IRS, não se verificava a
existência de imposto a pagar;
Em caso de verificação de um valor global que determinasse incidência de IRS, verificava-se a taxa de
imposto em vigor no ano desse acerto.
A reformulação do artigo 74.º tem vindo a verificar alterações metodológicas no sentido de dividir o
montante reportado por diferentes períodos, respetivamente:
1 Versão consolidada no Portal das Finanças. 2 Artigo 24.º (Reporte de Rendimentos) n.º 1 – “Se os rendimentos tiverem sido produzidos nos cinco anos anteriores àquele em que foram pagos ou postos à disposição do sujeito passivo, poderá este fazer reportar os referidos rendimentos ao ano ou anos em que foram produzidos, na base dos valores reais auferidos em cada um ou em parcelas iguais se não for possível a determinação daqueles valores.” 3 Ponto 5 da Apreciação da Recomendação n.º 4/B/2018, de 2 de outubro.
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Pela «número de anos ou fração a que respeitem, com o máximo de quatro…4»;
Pela «soma do número de anos ou fração a que respeitem, no máximo de quatro, incluindo o ano do
recebimento…»5;
Pela «soma do número de anos ou fração a que respeitem, no máximo de seis, incluindo o ano do
recebimento…»6;
Pela «soma de anos ou fração a que respeitem (os rendimentos), incluindo o ano do recebimento…»7.
A evolução do período considerado no quociente, ao observar o aumento do seu denominador, tende a
atenuar eventuais efeitos fiscais negativos decorrentes da progressividade da tributação. Pese embora este
efeito de atenuação, o englobamento de rendimentos efetivamente devidos pode, em função do disposto,
propiciar a subida de escalão de rendimentos, passando assim a montantes passíveis de incidência de IRS, o
que poderia não ocorrer se a imputação de rendimentos respeitasse à quantificação normal da capacidade
contributiva do sujeito passivo e da qual resulta de pagamentos que já eram devidos. Acresce ainda o facto de
potenciais deduções à coleta que foram verificadas em anos anteriores, não poderem ser aproveitadas para
dedução da matéria coletável, por motivos que são alheios aos sujeitos passivos.
Ainda no contexto do presente enquadramento legal, releva-se a existência do Acórdão n.º 306/2010 do
Tribunal Constitucional, de 23 de setembro, que «não julga inconstitucional o artigo 74.º, n.º 1 do Código do
Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas (CIRS), na redação dada pela Lei n.º 85/2001, de 4 de
agosto», nomeadamente pelo facto do normativo não afrontar o artigo 13.º da Constituição da República
Portuguesa (CRP).
Referência ainda para a Recomendação n.º 4/B/2018 da Provedoria da Justiça, de 2 de outubro, referente
à «Tributação, em sede de IRS, de rendimentos produzidos em anos anteriores. Artigos 74.º e 62.º, do Código
do IRS», recomendação que antecedeu a Recomendação n.º 7/B/2008, de 26 de junho de 2008, e o Ofício S-
PdJ/2017/17546, de 12 de setembro de 2017.
II. Enquadramento parlamentar
• Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)
Efetuada consulta à base de dados da Atividade Parlamentar (AP), não se encontrou, neste momento,
qualquer iniciativa legislativa ou petição pendente sobre matéria idêntica.
• Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)
Destacamos que o mencionado artigo 74.º do CIRS foi alterado pelo Lei do Orçamento de Estado para
2010 (Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril), que teve origem na Proposta de Lei n.º 9/XI – «Orçamento do Estado
para 2010», aprovada com os votos favoráveis do PS, a abstenção do PSD e CDS-PP; e os votos contra do
BE, PCP e PEV.
III. Apreciação dos requisitos formais
• Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais
A presente iniciativa é apresentada por dezoito Deputados do Grupo Parlamentar do Partido Popular (CDS-
PP), ao abrigo e nos termos da alínea b) do artigo 156.º e do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e da
alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR), que
consagram o poder de iniciativa da lei.
4 Redação dada pela Lei n.º 85/2001, de 4 de agosto. 5 Redação dada pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro. 6 Redação dada pela Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril. Esta alteração passou a considerar também os rendimentos da categoria F. 7 Redação atual.
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A iniciativa assume a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo
119.º do RAR, encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz
sinteticamente o seu objeto e é precedida de uma exposição de motivos, cumprindo, assim, os
requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 124.º do RAR. Observa igualmente os limites à admissão
da iniciativa estabelecidos no n.º 1 do artigo 120.º do RAR, uma vez que parece não infringir a
Constituição ou os princípios nela consignados e define concretamente o sentido das modificações a
introduzir na ordem legislativa.
O projeto de lei em apreço deu entrada em 8 de março de 2019, foi admitido e anunciado na sessão
plenária em 13 de março, data em que baixou na generalidade à Comissão de Orçamento, Finanças, e
Modernização Administrativa (5.ª).
• Verificação do cumprimento da lei formulário
O projeto de lei tem um título que traduz sinteticamente o seu objeto, em conformidade com o disposto no
n.º 2 do artigo 7.º da Lei Formulário8.
Indica, no seu título, que procede à alteração ao Código do IRS, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442-
A/88, de 30 de novembro de 1988. O n.º 1 do artigo 6.º da lei formulário, determina que: «Os diplomas que
alterem outros devem indicar o número de ordem da alteração introduzida e, caso tenha havido
alterações anteriores, identificar aqueles diplomas que procederam a essas alterações, ainda que
incidam sobre outras normas». Consultado o Diário da República Eletrónico, foi possível constatar que
este diploma sofreu um número elevado de alterações, designadamente em sede de Orçamento do
Estado, e a prática seguida, nestes casos, tem sido a de não referenciar o número de ordem da alteração
introduzida, por razões de segurança jurídica.
Acresce ainda que a Lei Formulário foi aprovada e publicada num contexto de ausência de um Diário da
República Eletrónico, sendo que, neste momento, o mesmo é acessível universal e gratuitamente.
Assim, por motivos de segurança jurídica, e tentando manter uma redação simples e concisa, parece-nos
mais seguro e eficaz não colocar o número de ordem de alteração, nem o elenco de diplomas que procederam
a alterações, quando a mesma incida sobre Códigos, «Leis Gerais», «Regimes Gerais», «Regimes Jurídicos»
ou atos legislativos de estrutura semelhante.
Ainda assim, propõe-se a seguinte alteração ao título:
«Tributação dos rendimentos de acordo com os proveitos efetivos do sujeito passivo em cada um
dos anos a que se reportam e à taxa efetiva, alterando o Código do Imposto sobre o Rendimento das
Pessoas Singulares (IRS), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442-A/88, de 30 de novembro»
Ainda nos termos do n.º 3 do artigo 6.º da lei formulário, deve proceder-se à republicação integral dos
diplomas que revistam a forma de lei, em anexo, sempre que «existam mais de três alterações ao ato
legislativo em vigor, salvo se se tratar de alterações a Códigos», pelo que não é aplicável no caso presente.
No que respeita à entrada em vigor, estabelece o artigo 3.º deste projeto de lei que a mesma aconteça «30
dias após a sua publicação», mostrando-se em conformidade com o n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário, que
prevê que os atos legislativos «entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso algum, o início da
vigência verificar-se no próprio dia da publicação».
Nesta fase do processo legislativo, a iniciativa em apreço não nos suscita outras questões em face da lei
formulário.
• Regulamentação ou outras obrigações legais
A iniciativa não contém qualquer norma de regulamentação.
8 A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, que estabelece um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário dos diplomas.
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IV. Análise de direito comparado
• Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estados-Membros da União Europeia: Espanha e
França.
ESPANHA
O contexto legal aplicável resulta da Ley 35/2006, de 28 de noviembre9, del Impuesto sobre la Renta de las
Personas Físicas y de modificación parcial de las leyes de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de
no Residentes y sobre el Patrimonio. De acordo com o disposto, os rendimentos identificados no artículo 17.º
(Rendimientos íntegros del trabajo) podem verificar reduções em sede de matéria coletável nos termos do
artículo 18.º (Porcentajes de reducción aplicables a determinados rendimentos del trabajo), em função da
tipologia de rendimento, do período a que reportam e do valor em causa (rendimentos iguais os superiores a
um milhão de euros não verificam reduções na matéria tributável).
Adicionalmente, também se verificam reduções da matéria tributável relativamente a rendimentos previstos
nos termos do artículo 26.º (Gastos deducibles y reducciones) e cujo período temporal a que reportam é
superior a dois anos, quando se verifica a imputação a um único período tributário.
Para além das reduções já identificadas, aplica-se igualmente para a matéria em apreço, o previsto na
Disposición transitoria vigésima quinta (Reducciones aplicables a determinados rendimentos), onde se refere a
aplicação de uma redução em sede de matéria tributável nos termos do artigo 18.º, sendo aplicado o
quociente resultante da divisão do rendimento pelo número de anos a que reporta a geração do rendimento.
FRANÇA
O contexto legal decorre do artigo 163-O A do Code général des impôts. Este contexto é aplicável ao
diferimento de uma receita face a um ou mais anos anteriores, por motivos alheios ao contribuinte. Para
efeitos de tributação do rendimento diferido, o contribuinte pode requerer o benefício do Sistema Quociente. A
aplicação deste sistema contabiliza o número de anos relativamente ao período gerador do rendimento,
aditado de um ano, permitindo por esta via a atenuação dos efeitos da tributação progressiva sobre a matéria
coletável. A aplicação desta opção de metodologia tributária nunca pode ser mais desfavorável para o
contribuinte.
Para mais informações, é ainda possível a consulta do link da Direction Générale des Finances Publiques.
V. Consultas e contributos
• Consultas facultativas
Será porventura pertinente ponderar ouvir, em sede de audição, ou obter contributo escrito da Autoridade
Tributária (AT), de membro do Governo com tutela dos assuntos fiscais, da Ordem dos Contabilistas
Certificados (OCC) e da Associação Fiscal Portuguesa (AFP), entre outras entidades.
VI. Avaliação prévia de impacto
• Avaliação sobre impacto de género
O proponente juntou à proposta de lei a respetiva avaliação de impacto de género (AIG), De acordo com a
9 Legislação consolidada no BOE.
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informação constante neste documento, considera-se que a iniciativa legislativa tem uma valoração neutra ou
positiva em termos de impacto de género.
Linguagem não discriminatória
Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre
que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso. A
presente iniciativa não nos suscita questões relacionadas com a utilização de linguagem discriminatória.
• Impacto orçamental
Com os dados disponíveis não é possível determinar a existência de eventual impacto orçamental
resultante da aplicação da norma, caso venha a ser aprovada.
———
PROJETO DE LEI N.º 1154/XIII/4.ª
[APROVA O ESTATUTO DA RÁDIO E TELEVISÃO DE PORTUGAL (TERCEIRA ALTERAÇÃO À LEI N.º
8/2007, DE 14 DE FEVEREIRO, QUE PROCEDE À REESTRUTURAÇÃO DA CONCESSIONÁRIA DO
SERVIÇO PÚBLICO DE RÁDIO E TELEVISÃO, BEM COMO OS NOVOS ESTATUTOS DA RÁDIO E
TELEVISÃO DE PORTUGAL)]
Parecer da Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa e nota técnica
elaborada pelos serviços de apoio
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
1 – Nota Introdutória
2 – Objeto, motivação e conteúdo da iniciativa
3 – Apreciação da Conformidade dos Requisitos Formais, Constitucionais e Regimentais e do cumprimento
da Lei Formulário
4 – Enquadramento legal, doutrinário e antecedentes
5 – Iniciativas legislativas pendentes sobre a mesma matéria
6 – Consultas e contributos
Parte II – Opinião da Deputada autora do parecer
Parte III – Conclusões
Parte IV – Anexos
PARTE I – CONSIDERANDOS
1 – Nota introdutória
O Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português (PCP) tomou a iniciativa de apresentar à
Assembleia da República o Projeto de Lei n.º 1154/XIII/4.ª (PCP), que, de acordo com o seu título, «Aprova o
Estatuto da Rádio e Televisão de Portugal» (terceira alteração à Lei n.º 8/2007, de 14 de fevereiro, que
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procede à reestruturação da concessionária do serviço público de rádio e televisão, bem como os novos
estatutos da Rádio e Televisão de Portugal).
Este projeto de lei deu entrada na Assembleia da República a 8 de março de 2019, foi admitido e
anunciado na sessão plenária de 13 de março de 2019. Nesta mesma data, por despacho de S. Ex.ª o
Presidente da Assembleia da República, a iniciativa baixou, na generalidade, à Comissão de Cultura,
Comunicação, Juventude e Desporto, para efeito do competente parecer, nos termos aplicáveis [cf. artigo
129.º do Regimento da Assembleia da República (RAR)].
Na reunião da Comissão de Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto de 20 de março de 2019 foi
designada autora do parecer a Deputada Susana Lamas, do Partido Social Democrata (PSD).
2 – Objeto, motivação e conteúdo da iniciativa
Com a apresentação deste projeto de lei, o Partido Comunista Português (PCP) pretende alterar o Estatuto
da Rádio e Televisão de Portugal, procedendo à terceira alteração à Lei n.º 8/2007, de 14 de fevereiro,
alterada pela Lei n.º 8/2011, de 11 de abril, e pela Lei n.º 39/2014, de 9 de julho.
Na exposição de motivos do projeto de lei o proponente refere, em síntese, que:
O serviço público de rádio e de televisão é um dos pilares da democracia portuguesa, desempenhando
um importantíssimo papel na garantia da pluralidade e diversidade, na defesa e divulgação da língua e da
cultura portuguesas, na valorização da educação, da ciência, da investigação, das artes, da inovação, do
desporto, bem como enquanto garante de coesão social e territorial do nosso país, além do relevante papel
que desempenha junto das comunidades emigrantes e imigrantes;
Ao longo de largos anos a RTP tem sido alvo de ataques de diferentes governos que se traduziram na
degradação das condições da RTP para a prestação de um serviço público de rádio e de televisão de
qualidade. A escassez de meios humanos, a precariedade, os baixos salários e as discrepâncias salariais, a
obsolescência de muitos equipamentos técnicos, a produção própria quase restrita à informação são
realidades que resultam de opções políticas que foram depauperando o serviço público;
A independência do serviço público de rádio e de televisão face ao poder político e ao poder económico
só é conseguido com o financiamento público – por isso propõem a reposição da indemnização compensatória
em termos compatíveis com o adequado cumprimento das obrigações decorrentes do contrato de concessão
de serviço público;
Desde o primeiro momento que não estiveram de acordo com a criação do Conselho Geral
Independente, pelo que neste projeto de lei o mesmo deixa de existir, passando o Conselho de Administração
a ser escolhido por um Conselho Geral – órgão social criado nesta iniciativa legislativa, com uma alargada e
diversa composição e com responsabilidades de supervisão e fiscalização interna do cumprimento das
obrigações de serviço público de rádio e televisão, apreciação do respetivo projeto estratégico e definição das
linhas orientadoras às quais o mesmo projeto se subordina, entre outras funções atribuídas;
O Grupo Parlamentar do PCP apresenta o projeto de lei em apreço, aprovando um novo Estatuto da
Rádio e Televisão de Portugal, que visa garantir que a RTP tem todos os meios para cumprir a sua missão de
serviço público e para assegurar o cumprimento do princípio constitucional da responsabilidade do Estado na
garantia dos serviços públicos de rádio e de televisão.
3 – Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do
cumprimento da lei formulário
O Partido Comunista Português apresentou o Projeto de Lei n.º 1154/XIII/4.ª, nos termos dos artigos 167.º
da Constituição (CRP) e 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR), que consubstanciam o poder
de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos deputados, por força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da
CRP e na alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do RAR, bem como dos grupos parlamentares, por força do disposto
na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição e da alínea f) do artigo 8.º do RAR.
Esta iniciativa é subscrita por 13 Deputados, respeitando os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo
119.º e nas alíneas a), b) e c) do n.º 1 do artigo 124.º do Regimento, relativamente às iniciativas em geral, bem
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como os previstos no n.º 1 do artigo 123.º do referido diploma, quanto aos projetos de lei em particular.
Respeita ainda os limites da iniciativa impostos pelo Regimento, por força do disposto nos n.os 1 e 3 do artigo
120.º.
Em face dos dados disponíveis, parece estar salvaguardado o limite imposto pelo n.º 2 do artigo 167.º da
Constituição e n.º 2 do artigo 120.º do RAR, conhecido como lei-travão, uma vez que o capital estatutário
permanece o mesmo1 e que a indemnização compensatória terá de ser inscrita na lei do Orçamento do
Estado2. No entanto, caso se conclua que aquele princípio é afetado, numa eventual comparação entre as
despesas e as receitas no ano económico em curso, decorrentes do atual e do novo estatuto da RTP, o
mesmo poderá ser salvaguardado, por exemplo, através da alteração da norma de início de vigência, fazendo-
a coincidir com a entrada em vigor da lei do Orçamento do Estado subsequente.
O título da presente iniciativa legislativa – Aprova o Estatuto da Rádio e Televisão de Portugal (terceira
alteração à Lei n.º 8/2007, de 14 de fevereiro, que procede à reestruturação da concessionária do serviço
público de rádio e televisão, bem como os novos estatutos da Rádio e Televisão de Portugal)» – traduz
sinteticamente o seu objeto, mostrando-se conforme ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 74/98, de 11
de novembro, conhecida como lei formulário3, embora possa ser objeto de aperfeiçoamento formal, em sede
de apreciação na especialidade ou em redação final.
Este título está de acordo com as regras de legísticas formal segundo as quais «o título de um ato de
alteração deve referir o título do ato alterado, bem como o número de ordem de alteração». Não obstante, o
respetivo numeral ordinal deve ser redigido por extenso e basta referir uma vez a aprovação dos novos
estatutos da RTP, à semelhança do que acontece na redação da norma sobre o objeto.
Consultando o Diário da República Eletrónico verifica-se que, efetivamente, a Lei n.º 8/2007, de 14 de
fevereiro, foi alterada por duas vezes até à data, pelas Leis n.os 8/2011, de 11 de abril, e 39/2014, de 9 de julho
(indicadas no artigo 1.º do projeto de lei, conforme disposto no n.º 1 do artigo 6.º da Lei n.º 74/98, de 11 de
novembro4).
No entanto, a Lei n.º 39/2014, de 9 de julho, aprovou os novos Estatutos da Rádio e Televisão de Portugal,
SA, revogando os estatutos em anexo à Lei n.º 8/2007, de 14 de fevereiro, e alterando o n.º 6 do artigo 1.º, o
n.º 1 do artigo 3.º e o artigo 4.º do diploma preambular. Uma vez que estas normas também são alteradas pelo
presente projeto de lei5, em termos de legística formal deve ser revogada integralmente a Lei n.º 39/2014, de 9
de julho. Caso esta sugestão seja aceite pela Comissão, a norma revogatória (artigo 5.º) e o título deverão ser
alterados em conformidade. Isto porque, segundo as regras de legística, «as vicissitudes que afetem
globalmente um ato normativo devem ser identificadas no título, o que ocorre, por exemplo, (…) em
revogações expressas de todo um outro ato».
Aplicando estas regras, coloca-se à consideração da Comissão, em sede de especialidade, a seguinte
sugestão para alteração do título: «Aprova os estatutos da Rádio e Televisão de Portugal, EPE, procedendo à
terceira alteração à Lei n.º 8/2007, de 14 de fevereiro, que procede à reestruturação da concessionária do
serviço público de rádio e televisão, e revogando a Lei n.º 39/2014, de 9 de julho»6.
Os autores não promoveram a republicação, da Lei n.º 8/2007, de 14 de fevereiro, nem se verificam
quaisquer dos requisitos de republicação de diplomas alterados, previstos no artigo 6.º da Lei n.º 74/98, de 11
de novembro.
Em caso de aprovação, esta iniciativa revestirá a forma de lei, nos termos do n.º 3 do artigo 166.º da
Constituição, pelo que deve ser objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República, em conformidade
com o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro.
No que respeita ao início de vigência, o artigo 8.º deste projeto de lei estabelece que a sua entrada em
vigor ocorrerá no dia seguinte ao da sua publicação, mostrando-se assim conforme com o previsto no n.º 1 do
1 alteração do artigo 3.º da Lei n.º 8/2007, de 14 de fevereiro 2 aditamento do artigo 11.º-A à Lei n.º 8/2007, de 14 de fevereiro 3 Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, que estabelece um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário dos diplomas, alterada e republicada pelas Leis n.os 2/2005, de 24 de janeiro, 26/2006, de 30 de junho, 42/2007, de 24 de agosto, e 43/2014, de 11 de julho. 4 «Os diplomas que alterem outros devem indicar o número de ordem da alteração introduzida e, caso tenha havido alterações anteriores, identificar aqueles diplomas que procederam a essas alterações, ainda que incidam sobre outras normas.» 5Na redação dada ao n.º 6 do artigo 1.º o projeto de lei ainda se refere, certamente por lapso, à natureza jurídica da RTP como sociedade anónima: «Rádio e Televisão de Portugal, SA». 6 Neste caso concreto poderá ser confuso incluir o título da Lei n.º 39/2014, de 9 de julho: «Aprova a segunda alteração à Lei n.º 8/2007, de 14 de fevereiro, que procede à reestruturação da concessionária do serviço público de rádio e televisão, bem como os novos estatutos da Rádio e Televisão de Portugal, SA».
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artigo 2.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, segundo o qual os atos legislativos «entram em vigor no dia
neles fixado, não podendo, em caso algum, o início de vigência verificar-se no próprio dia da publicação».
4 – Enquadramento legal, doutrinário e antecedentes
Relativamente ao enquadramento legal, doutrinário e antecedentes da iniciativa em apreço, remete-se para
a nota técnica, em anexo, a qual faz parte integrante do presente parecer.
5 – Iniciativas legislativas pendentes sobre a mesma matéria
Iniciativas legislativas
Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar, verificou-se que, sobre matéria conexa com o
Projeto de Lei n.º 1154/XIII/4.ª (PCP), neste momento, se encontra em apreciação, na Comissão de Cultura,
Comunicação, Juventude e Desporto, a seguinte iniciativa:
Projeto de lei n.º 1164/XIII/4.ª (BE) – Altera a forma de designação do Conselho de Administração da
RTP e estabelece a obrigatoriedade de definição de um programa estratégico de serviço público de
televisão.
• Petições
Consultada a base de dados da atividade parlamentar, verificou-se que não se encontra pendente
nenhuma petição sobre matéria conexa com a presente iniciativa.
6 – Consultas e contributos
Consultas obrigatórias
A Comissão de Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto, solicitou pronúncia à Entidade Reguladora
para a Comunicação Social, nos termos do artigo 25.º dos Estatutos da ERC, aprovados pela Lei n.º 53/2005,
de 8 de novembro. O parecer, enviado pela ERC no passado dia 29 de maio, está disponível no site da
Assembleia da República, mais especificamente, na página eletrónica da presente iniciativa.
Consultas facultativas
Sugere‐se a consulta, em sede de especialidade, do Conselho de Administração da RTP e do Conselho de
Opinião da RTP. Para o efeito, a Comissão deverá solicitar contributo escrito às entidades suprarreferidas.
Caso sejam enviados, os respetivos contributos serão disponibilizados no site da Assembleia da República, na
página eletrónica da iniciativa em apreço.
PARTE II – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER
A autora do presente parecer reserva a sua opinião para a discussão da iniciativa legislativa em Plenário.
PARTE III – CONCLUSÕES
Tendo em consideração o anteriormente exposto, a Comissão de Cultura, Comunicação, Juventude e
Desporto conclui:
1 – O Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português tomou a iniciativa de apresentar o Projeto de
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Lei n.º 1154/XIII/4.ª (PCP) — Aprova o Estatuto da Rádio e Televisão de Portugal (terceira alteração à Lei n.º
8/2007, de 14 de fevereiro, que procede à reestruturação da concessionária do serviço público de rádio e
televisão, bem como os novos estatutos da Rádio e Televisão de Portugal).
2 – A presente iniciativa pretende alterar os Estatutos da Rádio e Televisão de Portugal, procedendo à
terceira alteração à Lei n.º 8/2007, de 14 de fevereiro, alterada pela Lei n.º 8/2011, de 11 de abril, e pela Lei
n.º 39/2014, de 9 de julho.
3 – O Projeto de Lei n.º 1154/XIII/4.ª (PCP) cumpre todos os requisitos constitucionais, legais e
regimentais necessários à sua tramitação.
4 – Quanto à lei formulário, o título da presente iniciativa traduz sinteticamente o seu objeto, mostrando-se
conforme à lei, embora possa ser objeto de aperfeiçoamento formal.
5 – Assim, propõe-se que, sendo esta iniciativa legislativa aprovada na generalidade, em sede de
discussão e votação na especialidade ou na fixação da redação final, o título passe a ser o seguinte: «Aprova
os Estatutos da Rádio e Televisão de Portugal, EPE, procedendo à terceira alteração à Lei n.º 8/2007, de 14
de fevereiro, que procede à reestruturação da concessionária do serviço público de rádio e televisão, e
revogando a Lei n.º 39/2014, de 9 de julho».
6 – Nos termos regimentais aplicáveis, o presente parecer deverá ser remetido a Sua Excelência o
Presidente da Assembleia da República.
Palácio de S. Bento, 5 de junho de 2019.
A Deputada autora do parecer, Susana Lamas — O Presidente da Comissão, em exercício, Luís Monteiro.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, na reunião da Comissão realizada no dia 5 de junho de
2019.
PARTE IV – ANEXOS
Ao abrigo do disposto no artigo 131.º do Regimento da Assembleia da República anexa-se a nota técnica
elaborada pelos serviços.
Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 1154/XIII/4.ª (PCP)
Aprova o Estatuto da Rádio e Televisão de Portugal (3.ª alteração à Lei n.º 8/2007, de 14 de fevereiro,
que procede à reestruturação da concessionária do serviço público de rádio e televisão, bem como os
novos estatutos da Rádio e Televisão de Portugal)
Data de admissão: 13 de março de 2019.
Comissão da Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto (12.ª).
Índice
I. Análise da iniciativa
II. Enquadramento parlamentar
III. Apreciação dos requisitos formais
IV. Análise de direito comparado
V. Consultas e contributos
VI. Avaliação prévia de impacto
VII. Enquadramento bibliográfico
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Elaborada por: Rafael Silva (DAPLEN) – Liliana Teixeira Martins (DILP) – Rosalina Alves (BIB) – Inês Maia Cadete (DAC). Data: 4 de abril de 2019.
I. Análise da iniciativa
• A iniciativa
A iniciativa em apreço pretende alterar o Estatuto da Rádio e Televisão de Portugal, procedendo à terceira
alteração à Lei n.º 8/2007, de 14 de fevereiro, alterada pela Lei n.º 8/2011, de 11 de abril, e pela Lei n.º
39/2014, de 9 de julho.
Na exposição de motivos do projeto de lei o proponente refere, em síntese, que:
O serviço público de rádio e de televisão é um dos pilares da democracia portuguesa, desempenhando
um importantíssimo papel na garantia da pluralidade e diversidade, na defesa e divulgação da língua e
da cultura portuguesas, na valorização da educação, da ciência, da investigação, das artes, da
inovação, do desporto, bem como enquanto garante de coesão social e territorial do nosso país, além
do relevante papel que desempenha junto das comunidades emigrantes e imigrantes;
Ao longo de largos anos a RTP tem sido alvo de ataques de diferentes Governos que se traduziram na
degradação de condições da RTP para a prestação de um serviço público de rádio e de televisão de
qualidade. A escassez de meios humanos, a precariedade, os baixos salários e as discrepâncias
salariais, a obsolescência de muitos equipamentos técnicos, a produção própria quase restrita à
informação são realidades que resultam de opções políticas que foram depauperando o serviço público;
A independência do serviço público de rádio e de televisão face ao poder político e ao poder económico
só é conseguido com o financiamento público – por isso propõem a reposição da indemnização
compensatória em termos compatíveis com o adequado cumprimento das obrigações decorrentes do
contrato de concessão de serviço público;
Desde o primeiro momento que não estiveram de acordo com a criação do Conselho Geral
Independente, pelo que, neste projeto de lei o mesmo deixa de existir, passando o Conselho de
Administração a ser escolhido por um Conselho Geral – órgão social criado nesta iniciativa legislativa,
com uma alargada e diversa composição e com responsabilidades de supervisão e fiscalização interna
do cumprimento das obrigações de serviço público de rádio e televisão, apreciação do respetivo projeto
estratégico e definição das linhas orientadoras às quais o mesmo projeto se subordina, entre outras
funções atribuídas;
O Grupo Parlamentar do PCP apresenta o projeto de lei em apreço, aprovando um novo Estatuto da
Rádio e Televisão de Portugal, que visa garantir que a RTP tem todos os meios para cumprir a sua
missão de serviço público e para assegurar o cumprimento do princípio constitucional da
responsabilidade do Estado na garantia dos serviços públicos de rádio e de televisão.
Enquadramento jurídico nacional
Sob a epígrafe liberdade de imprensa e meios de comunicação social, o artigo 38.º da Constituição da
República Portuguesa, no seu n.º 5, vem estabelecer que incumbe ao Estado garantir a existência e o
funcionamento de um serviço público de rádio e de televisão.
O n.º 6 do mesmo artigo vem ainda estabelecer que «a estrutura e o funcionamento dos meios de
comunicação social do sector público devem salvaguardar a sua independência perante o Governo, a
Administração e os demais poderes públicos, bem como assegurar a possibilidade de expressão e confronto
das diversas correntes de opinião».
A Lei n.º 27/2007, de 30 de julho, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 8/2011, de 11 de abril, pela
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Lei n.º 40/2014, de 9 de julho, e pela Lei n.º 78/2015, de 29 de julho, veio aprovar a Lei da Televisão, que
regula o acesso à atividade de televisão e o seu exercício e transpôs parcialmente para a ordem jurídica
interna a Diretiva 89/552/CEE, do Conselho, de 3 de outubro, na redação que lhe foi dada pela Diretiva
97/36/CE1, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de junho.
Já a Lei da Rádio foi aprovada pela Lei n.º 54/2010, de 24 de dezembro, com as alterações introduzidas
pela Lei n.º 38/2014, de 9 de julho, e pela Lei n.º 78/2015, de 29 de julho, e que veio revogar a Lei n.º 4/2001,
de 23 de fevereiro.
É na Lei da Televisão e na Lei da Rádio que se encontram estabelecidos as missões e os objetivos do
serviço público de televisão e de rádio, bem como no Contrato de Concessão de Serviço Público de Rádio e
Televisão (celebrado em 6 de março de 2015), para o qual aquela legislação remete a definição dos termos da
prestação do serviço. São os Contratos de Concessão que definem pormenorizadamente os objetivos do
serviço público e os direitos e obrigações da RTP e do Estado concedente, tanto em termos quantitativos
como qualitativos, e os critérios de avaliação do cumprimento do serviço público.
Assim, é no Contrato de Concessão que se encontram definidos, com pormenor, os objetivos e missão do
serviço público e os direitos e obrigações da RTP e do Estado concedente, bem como os critérios de avaliação
do cumprimento do serviço público.
Os Estatutos da RTP foram aprovados pela Lei n.º 8/2007, de 14 de fevereiro, com as alterações
introduzidas pela Lei n.º 8/2011, de 11 de abril, e pela Lei n.º 39/2014, de 9 de julho, sendo que na sua última
alteração, de 2014, foi criado um novo modelo de governação consubstanciado na criação do Conselho Geral
Independente que tem competências de supervisão e fiscalização interna do cumprimento das obrigações de
serviço público de rádio e televisão previstas no Contrato de Concessão, cabendo-lhe escolher o Conselho de
Administração e respetivo projeto estratégico para a sociedade, bem como definir as linhas orientadoras às
quais o mesmo projeto se subordina e propor ao Estado a destituição dos membros do Conselho de
Administração da RTP.
O atual modelo de financiamento, baseado apenas na contribuição para o audiovisual (CAV) e em receitas
comerciais próprias, ficou estabelecido na Lei n.º 30/2003, de 22 de agosto, com as alterações introduzidas
pelo Decreto-Lei n.º 107/2010, de 13 de outubro, pela Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, pela Lei n.º 83-
C/2013, de 31 de dezembro, pela Lei n.º 7-A/2016, de 30 de março, e pela Lei n.º 114/2017, de 29 de
dezembro.
Enquanto empresa pública, aplica-se ainda à RTP o Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de outubro, com as
alterações introduzidas pela Lei n.º 75-A/2014, de 30 de setembro, que aprova o novo regime jurídico do
sector público empresarial, incluindo as bases gerais do estatuto das empresas públicas.
II. Enquadramento parlamentar
• Iniciativas pendentes
Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar, foi encontrada a seguinte iniciativa legislativa
pendente sobre a matéria:
Projeto de Lei n.º 1164/XIII/4.ª (BE) – Altera a forma de designação do Conselho de Administração da
RTP e estabelece a obrigatoriedade de definição de um programa estratégico de serviço público de
televisão.
• Antecedentes parlamentares
Em anteriores legislaturas foram apresentadas as seguintes iniciativas legislativas sobre a matéria em
apreço:
1 Revogada pela Diretiva 2010/13/UE do Parlamento Europeu e do Conselho de 10 de março de 2010 relativa à coordenação de certas disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros respeitantes à oferta de serviços de comunicação social audiovisual (Diretiva Serviços de Comunicação Social Audiovisual).
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Projeto de lei n.º 135/XII/1.ª, do BE — Altera a Lei da Televisão impossibilitando a alienação de canais
de televisão de serviço público. Esta iniciativa caducou em 22 de outubro de 2015;
Projeto de lei n.º 219/XII/1.ª, do PCP – Altera a composição do Conselho de Opinião da Rádio e
Televisão de Portugal, SA, procedendo à alteração do anexo da Lei n.º 8/2007, de 14 de fevereiro, que
procede à reestruturação da concessionária do serviço de rádio e televisão. Esta iniciativa caducou em
22 de outubro de 2015;
Projeto de lei n.º 280/XII/2.ª, do BE – Designação e destituição do Conselho de Administração da RTP
pela Assembleia da República. Esta iniciativa caducou em 22 de outubro de 2015.
Em anteriores legislaturas não foram apresentadas petições sobre a matéria em análise.
III. Apreciação dos requisitos formais
• Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais
O Projeto de Lei n.º 1154/XIII/4.ª é subscrito por treze Deputados do Grupo Parlamentar do Partido
Comunista Português, ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e no artigo 118.º do
Regimento da Assembleia da República (RAR), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um
poder dos Deputados, nos termos da alínea b) do artigo 156.º da Constituição e da alínea b) do n.º 1 do artigo
4.º do RAR, e dos grupos parlamentares, nos termos da alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição e da
alínea f) do artigo 8.º do RAR.
Toma a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR,
encontra-se redigido sob a forma de artigos, é precedido de uma breve exposição de motivos e tem uma
designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal, dando assim cumprimento aos requisitos formais
estabelecidos no n.º 1 do artigo 124.º do RAR.
De igual modo, encontram-se respeitados os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo
120.º do RAR, uma vez que este projeto de lei parece não infringir princípios constitucionais e define
concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa.
Em face dos dados disponíveis, parece estar salvaguardado o limite imposto pelo n.º 2 do artigo 167.º da
Constituição e n.º 2 do artigo 120.º do RAR, conhecido como lei-travão, uma vez que o capital estatutário
permanece o mesmo (alteração do artigo 3.º da Lei n.º 8/2007, de 14 de fevereiro) e que a indemnização
compensatória terá de ser inscrita na lei do Orçamento do Estado (aditamento do artigo 11.º-A à Lei n.º
8/2007, de 14 de fevereiro). No entanto, caso se conclua que aquele princípio é afetado, numa eventual
comparação entre as despesas e as receitas no ano económico em curso, decorrentes do atual e do novo
estatuto da RTP, o mesmo poderá ser salvaguardado, por exemplo, através da alteração da norma de início
de vigência fazendo-a coincidir com a entrada em vigor da lei do Orçamento do Estado subsequente.
O projeto de lei em apreciação deu entrada a 8 de março de 2019. Foi admitido a 13 de março, data em
que baixou na generalidade à Comissão de Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto (12.ª), por despacho
de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República, tendo sido, nesse mesmo dia, anunciado em sessão
plenária.
Verificação do cumprimento da lei formulário
O título da presente iniciativa legislativa – «Aprova o Estatuto da Rádio e Televisão de Portugal (terceira
alteração à Lei n.º 8/2007, de 14 de fevereiro, que procede à reestruturação da concessionária do serviço
público de rádio e televisão, bem como os novos estatutos da Rádio e Televisão de Portugal)» –traduz
sinteticamente o seu objeto, mostrando-se conforme ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 74/98, de 11
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de novembro, conhecida como Lei Formulário2, embora possa ser objeto de aperfeiçoamento formal, em sede
de apreciação na especialidade ou em redação final.
Este título está de acordo com as regras de logísticas formal segundo as quais «o título de um ato de
alteração deve referir o título do ato alterado, bem como o número de ordem de alteração»3. Não obstante, o
respetivo numeral ordinal deve ser redigido por extenso4 e basta referir uma vez a aprovação dos novos
estatutos da RTP, à semelhança do que acontece na redação da norma sobre o objeto.
Consultando o Diário da República Eletrónico verifica-se que, efetivamente, a Lei n.º 8/2007, de 14 de
fevereiro, foi alterada por duas vezes até à data, pelas Leis n.os 8/2011, de 11 de abril, e 39/2014, de 9 de julho
(indicadas no artigo 1.º do projeto de lei, conforme disposto no n.º 1 do artigo 6.º da Lei n.º 74/98, de 11 de
novembro5).
No entanto, a Lei n.º 39/2014, de 9 de julho, aprovou os novos estatutos da Rádio e Televisão de Portugal,
SA, revogando os estatutos em anexo à Lei n.º 8/2007, de 14 de fevereiro, e alterando o n.º 6 do artigo 1.º, o
n.º 1 do artigo 3.º e o artigo 4.º do «diploma preambular». Uma vez que estas normas também são alteradas
pelo presente projeto de lei6, em termos de legística formal deve ser revogada integralmente a Lei n.º 39/2014,
de 9 de julho. Caso esta sugestão seja aceite pela Comissão, a norma revogatória (artigo 5.º) e o título
deverão ser alterados em conformidade. Isto porque, segundo as regras de legística, «as vicissitudes que
afetem globalmente um ato normativo devem ser identificadas no título, o que ocorre, por exemplo, (…) em
revogações expressas de todo um outro ato»7.
Aplicando estas regras, coloca-se à consideração da Comissão competente, em sede de especialidade, a
seguinte sugestão para alteração do título: «Aprova os estatutos da Rádio e Televisão de Portugal, EPE,
procedendo à terceira alteração à Lei n.º 8/2007, de 14 de fevereiro, que procede à reestruturação da
concessionária do serviço público de rádio e televisão, e revogando a Lei n.º 39/2014, de 9 de julho»8.
Os autores não promoveram a republicação, da Lei n.º 8/2007, de 14 de fevereiro, nem se verificam
quaisquer dos requisitos de republicação de diplomas alterados, previstos no artigo 6.º da Lei n.º 74/98, de 11
de novembro.
Em caso de aprovação, esta iniciativa revestirá a forma de lei, nos termos do n.º 3 do artigo 166.º da
Constituição, pelo que deve ser objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República, em conformidade
com o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro.
No que respeita ao início de vigência, o artigo 8.º deste projeto de lei estabelece que a sua entrada em
vigor ocorrerá no dia seguinte ao da sua publicação, mostrando-se assim conforme com o previsto no n.º 1 do
artigo 2.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, segundo o qual os atos legislativos «entram em vigor no dia
neles fixado, não podendo, em caso algum, o início de vigência verificar-se no próprio dia da publicação».
Nesta fase do processo legislativo, a iniciativa em análise não nos suscita outras questões no âmbito da lei
formulário.
• Regulamentação ou outras obrigações legais
Nos termos do artigo 11.º – A do projeto de lei, o contrato de concessão de serviço público celebrado entre
o Estado e a RTP deve prever uma indemnização compensatória destinada a cobrir o acréscimo de despesas
decorrentes das especiais obrigações de prestação dos serviços públicos de rádio e de televisão.
Para além de criar a obrigatoriedade de uma indemnização compensatória, estabelece que a mesma é
objeto de negociação entre o Governo e o Conselho de Administração da RTP e é inscrita anualmente no
2 Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, que estabelece um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário dos diplomas, alterada e republicada pelas Leis n.os 2/2005, de 24 de janeiro, 26/2006, de 30 de junho, 42/2007, de 24 de agosto, e 43/2014, de 11 de julho. 3 Duarte, D., Sousa Pinheiro, A. et al (2002), Legística. Coimbra, Editora Almedina, pág. 201. 4 Duarte, D., Sousa Pinheiro, A. et al (2002), Legística. Coimbra, Editora Almedina, pág. 166. 5 «Os diplomas que alterem outros devem indicar o número de ordem da alteração introduzida e, caso tenha havido alterações anteriores, identificar aqueles diplomas que procederam a essas alterações, ainda que incidam sobre outras normas.» 6Na redação dada ao n.º 6 do artigo 1.º o projeto de lei ainda se refere, certamente por lapso, à natureza jurídica da RTP como sociedade anónima: «Rádio e Televisão de Portugal, S. A.». 7 Duarte, D., Sousa Pinheiro, A. et al (2002), Legística. Coimbra, Editora Almedina, pág. 203. 8 Neste caso concreto poderá ser confuso incluir o título da Lei n.º 39/2014, de 9 de julho: «Aprova a segunda alteração à Lei n.º 8/2007, de 14 de fevereiro, que procede à reestruturação da concessionária do serviço público de rádio e televisão, bem como os novos estatutos da Rádio e Televisão de Portugal, SA».
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Orçamento do Estado (nos termos do n.º 2 do artigo 11.º-A).
IV. Análise de direito comparado
• Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estados-Membros da União Europeia: Espanha e
Reino Unido.
ESPANHA
A Corporation RTVE é responsável pela gestão direta dos serviços públicos de radiodifusão e televisão, de
acordo com o artigo 4.º da Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal, que a
cria, e que desenvolve o artigo 20.º da Constituição Espanhola.
Nos termos do artigo 20.º da Constituição, a lei regulamentará a organização e o controle parlamentar da
comunicação social dependentes do Estado ou de qualquer entidade pública e garantirá o acesso a essa
comunicação social por importantes grupos sociais e políticos, respeitando o pluralismo da sociedade e os
diversos idiomas da Espanha.
Assim, o objetivo da lei com a qual a Corporação nasceu em 2006 é «fornecer à rádio estatal e à televisão
um regime legal que garanta sua independência, neutralidade e objetividade e que estabeleça estruturas
organizacionais e um modelo de financiamento que lhes permita cumprir sua tarefa de serviço público com
eficiência, qualidade e reconhecimento público».9
A Corporação goza de autonomia na sua gestão e atua com independência funcional em relação ao
Governo e à Administração Geral do Estado para garantir informações verdadeiras, objetivas e plurais,
promover a participação democrática e debater e favorecer a cultura, o conhecimento, a proteção à infância, à
igualdade de género e à coesão social e territorial. A RTVE exerce a função de serviço público através de
duas empresas mercantis estaduais, cujas ações são detidas pela Corporação: Televisión Española (TVE) e
Radio Nacional de España (RNE).
Para além da Ley 17/2006 de la Radio y la Televisión de Titularidad Estatal, os princípios que marcam o
desempenho da RTVE são definidos nas seguintes bases legais:
Principios Básicos de La Programación definidos pela RTVE;
Ley 8/2009, de 28 de agosto10, de Financiación de la Corporación RTVE;
Ley 7/2010, de 31 de marzo11, General de la Comunicación Audiovisual;
Real Decreto 1652/2004, de 9 de julio, por el que se aprueba el Reglamento que regula la inversión
obligatoria para la financiación anticipada de largometrajes y cortometrajes cinematográficos y películas
para televisión, europeos y españoles;
Real Decreto 1004/2010, de 5 de agosto, por el que se desarrolla la Ley 8/2009 de Financiación de la
Corporación RTVE;
Real Decreto 1624/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la
Ley 7/2010, de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual, en lo relativo a la comunicación
comercial televisiva;
Diretiva 2010/13/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 10 de março de 2010, relativa à
coordenação de certas disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros
respeitantes à oferta de serviços de comunicação social audiovisual (Diretiva «Serviços de
Comunicação Social Audiovisual»).
9 Tradução livre do preâmbulo da Ley 17/2006. De 5 de junio – «El fin de la presente Ley es, por una parte, dotar a la radio y a la televisión de titularidad estatal de un régimen jurídico que garantice su independencia, neutralidad y objetividad y que establezca estructuras organizativas y un modelo de financiación que les permita cumplir su tarea de servicio público con eficacia, calidad y reconocimiento público.» 10 BOE, texto consolidado a 1 de abril de 2010. 11 BOE, texto consolidado a 10 de maio de 2014.
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REINO UNIDO
A British Broadcasting Corporation (BBC) é uma empresa pública do Department for Digital, Culture, Media
& Sport que foi estabelecida por uma Royal Charter, sendo esta a sua base constitucional. Esta Royal Charter,
bem como o Agreement que a acompanha, definem a forma como a BBC é governada, reconhecendo a sua
independência editorial e definindo as suas obrigações públicas em detalhe.
Assim, a Royal Charter12 define o objeto, a missão e os propósitos públicos da BBC descrevendo ainda os
arranjos regulatórios e de governança, incluindo o papel e composição do Conselho da BBC.
O Agreement13 com o Secretário de Estado acompanha a Royal Charter e fornece detalhes sobre muitos
dos tópicos descritos na mesma, bem como o financiamento da BBC e as suas obrigações regulatórias. O
Agreement é um importante documento constitucional porque, juntamente com a Royal Charter, estabelece a
independência da BBC em relação ao Governo. Como parte deste Agreement com o Secretário de Estado, a
BBC deve manter e publicar uma lista de Serviços Públicos do Reino Unido14 estabelecendo o nome do
serviço, o tipo de serviço e uma breve descrição do mesmo.
A primeira Royal Charter teve a duração de 10 anos (de 1 de janeiro de 1927 a 31 de dezembro de 1936) e
reconheceu a BBC como um instrumento de educação e entretenimento. As Royal Charters subsequentes
expandiram essa missão para incluir a disseminação de informações. A oitava (com data de 1 de janeiro de
2007) encarregou a BBC de entregar a tecnologia mais recente ao público e de assumir um papel de liderança
na transição para a televisão digital, e a mais recente (a partir de 1 de janeiro de 2017) define grandes
mudanças na forma como a BBC deve ser executada e terá um período de 11 anos.
Os principais elementos da Royal Charter da BBC, 2017, incluem:
OFCOM passa a ser o regulador independente externo da BBC;
O governo passa a fornecer «orientação» ao OFCOM sobre «requisitos de conteúdo» para a BBC;
Passa a existir um novo «conselho unitário»15 composto por quatro membros nomeados pelo governo e
um presidente, e nove membros indicados pela BBC, para considerar quaisquer «problemas ou queixas
que surjam após a transmissão»;
As decisões editoriais permanecem sob a responsabilidade do Diretor-Geral;
Passa a existir a possibilidade de produção por empresas independentes para todos os programas da
BBC, exceto notícias e algumas partes da atualidade;
O National Audit Office passa a ter um «papel mais forte» na verificação da forma como a BBC gasta o
dinheiro.
Trata-se de uma emissora de serviço público financiada pela taxa de licença paga pelas residências do
Reino Unido. Esta taxa de licenciamento é usada para fornecer serviços que incluem 9 canais de TV
nacionais, 10 estações de rádio nacionais, 40 estações de rádio locais e um site. Tem ainda operações
comerciais, que incluem a BBC Studios, uma subsidiária integral da BBC, cujos lucros são devolvidos à BBC
para investimento em nova programação e serviços.
V. Consultas e contributos
Consultas obrigatórias
Foi solicitado, pelo Presidente da Comissão de Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto, parecer à
Entidade Reguladora para a Comunicação Social, nos termos do artigo 25.º dos Estatutos da ERC, aprovados
pela Lei n.º 53/2005, de 8 de novembro.
12 Copy of Royal Charter for the continuance of the British Broadcasting Corporation, última versão, datada de dezembro de 2016. 13 BROADCASTING – An Agreement Between Her Majesty’s Secretary of State for Culture, Media and Sport and the British Broadcasting Corporation, última versão, datado de dezembro de 2016 14 List of the UK Public Services (updated 24 February 2019).
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Caso seja enviado, o respetivo parecer será disponibilizado no site da Assembleia da República, mais
especificamente, na página eletrónica da presente iniciativa.
Consultas facultativas
Sugere‐se a consulta, em sede de especialidade, das seguintes entidades:
Conselho de Administração da RTP;
Conselho de Opinião da RTP.
Para o efeito, a Comissão deverá solicitar contributo escrito às entidades suprarreferidas.
Caso sejam enviados, os respetivos contributos serão disponibilizados no site da Assembleia da
República, na página eletrónica da iniciativa em apreço.
VI. Avaliação prévia de impacto
• Avaliação sobre impacto de género
O preenchimento, pelo proponente, da ficha de avaliação prévia de impacto de género da presente
iniciativa, em cumprimento do disposto na Lei n.º 4/2018, de 9 de fevereiro, devolve como resultado uma
valoração neutra do impacto de género.
Linguagem não discriminatória
Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre
que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso.
Sem prejuízo de uma análise mais detalhada, na apreciação na especialidade ou na redação final, nesta
fase do processo legislativo o projeto de lei não nos suscita qualquer questão relacionada com a redação
discriminatória em relação ao género.
• Impacto orçamental
O artigo 3.º, n.º 1, do projeto de lei sub judice estabelece que «O capital estatutário da Rádio e Televisão
de Portugal, EPE, é de (euro) 1 422 373 340 e é integralmente detido pelo Estado.»
De acordo com o plasmado no artigo 11.º-A da iniciativa em análise a indemnização compensatória terá de
ser inscrita na Lei do Orçamento do Estado.
Pelo que, o projeto de lei em apreço não parece envolver encargos orçamentais, no ano económico em
curso, conforme referido atrás.
VII. Enquadramento bibliográfico
Enquadramento bibliográfico
EUROPEAN AUDIOVISUAL OBSERVATORY – Televisionin 37 European States: Yearbook 2011 = La
télévision dans 37 Etats européens: Annuaire 2011 = Fersehen in 37 europäischen Staaten: Jahrbuch
2011. Strasbourg: European Audiovisual Observatory, 2011. Vol. 1 (272 p.). ISBN 978-92-871-7205-1. Cota:
32.26 – 242/2012
Resumo: O Anuário de 2011 fornece uma imagem precisa e abrangente da situação dos mercados
europeus do audiovisual e da indústria em 37 Estados europeus. O 1.º volume incide sobre televisão nos 37
Estados, apresentando relatórios para cada um deles que incluem: resumo do sector televisivo nacional e os
15 Unitary board na versão original.
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seus mais recentes desenvolvimentos; tendências de mercado; receitas operacionais das principais empresas
de televisão; situação financeira das referidas empresas; recursos financeiros do setor da rádio e televisão;
tendências da televisão na Europa e mercado audiovisual mundial.
MÁRTIRES, João David Valentim dos – O papel da RTP no contexto do serviço público de televisão
em Portugal [Em linha]: a televisão pública portuguesa ainda se justifica? Lisboa: ISCTE-IUL, 2016.
Dissertação de mestrado. [Consult. 18 mar.– 2019]. Disponível em WWW: iul.pt/bitstream/10071/12504/1/Dissertacao%20Joao%20Martires.pdf> Resumo: «Este trabalho discute a problemática da RTP1 e do seu papel no serviço de público de televisão. Ao longo dos últimos anos intensificou-se o debate em torno da cisão de posições entre os defensores de uma operadora de serviço público e aqueles que acham que o seu papel chegou ao fim e que a sua atividade no espectro televisivo se tornou obsoleta. Numa primeira fase, o trabalho colocará em perspetiva alguma literatura sobre o tema, contribuindo esta para compreender a evolução do termo «serviço público de televisão» e a sua inserção nos sistemas mediáticos e a sua pertinência atual. Numa segunda parte, os leitores deste trabalho irão ter acesso a uma revisão resumida da Lei da Televisão em Portugal e do Contrato de Concessão assinado entre a RTP e o Estado português, com o foco na RTP1. Para as conclusões recorri ao trabalho da Marktest para agrupar as transmissões da RTP1, SIC e TVI em 2000, 2006 e 2016, e colocá-las em perspetiva, por modo a que se torne possível avaliar o papel corrente do operador público no panorama da televisão generalista em Portugal.» MOONEY, Paschal – Public service broadcasting in Europe. In Media revolution in Europe: ahead of the curve. Strasbourg: Council of Europe, 2011. ISBN 978-92-871-6939-6. p 45-84. Cota: 32.26 – 65/2012 Resumo: Este relatório do Comité da Cultura Ciência e Educação do Conselho da Europa considera o serviço público de televisão como um elemento vital para a democracia na Europa. Em toda a Europa o seu futuro é desafiado por interesses políticos e económicos, por uma concorrência crescente dos media comerciais, pela concentração dos média e dificuldades financeiras. O relatório apela a um claro compromisso político, por parte dos governos Europeus, para manterem serviços públicos de televisão independentes e fortes, adaptando-os aos requisitos da era digital. PAULINO, Fernando Oliveira; GUAZINA, Liziane; OLIVEIRA, Madalena – Serviço público de média e comunicação pública [Em linha]: conceito, contextos e experiências. Comunicação e Sociedade. Vol. 30 (2016), pp. 55 – 70 [Consult. 18 mar. 2019]. Disponível em WWW: http://repositorium.sdum.uminho.pt/bitstream/1822/44188/1/MO-et-al_2016_vol30-csoc-pt.pdf> Resumo: «Distinto do setor comercial, entre outros aspetos, por não ter finalidade lucrativa, o setor público de comunicação define-se correntemente pelo princípio da universalidade e do igual acesso dos cidadãos aos produtos mediáticos. Não obstante este fundamento de base, mais ou menos comum aos sistemas de radiodifusão de iniciativa pública das mais variadas origens, a designação de serviço público de média – consistente com uma tradição europeia – não é um correlato inequívoco do conceito de comunicação pública – mais harmonizado com uma tradição americana, ou mesmo sul-americana. Focado nas experiências de Portugal e do Brasil, este artigo desenvolve uma abordagem comparativa que visa compreender o enquadramento político, social e cultural da atividade dos media públicos nestes dois países. Com base numa leitura dos documentos legais que sustentam o desenvolvimento desta atividade, procura-se também discutir o setor no contexto mais vasto das políticas de comunicação portuguesas e brasileiras. Não ignorando, por outro lado, os aspetos que têm feito do serviço público e da comunicação pública um campo de debate permanente, como as questões do financiamento e da independência, o presente artigo tem ainda como objetivo identificar e discutir os desafios enfrentados pelas empresas concessionárias.» PORTUGAL. Assembleia da República. Divisão de Informação Legislativa e Parlamentar – Serviço público de televisão [Em linha]: legislação comparada. Coleção Temas. Lisboa: DILP. Nº 46 (2013). [Consult. 22 mar. 2019]. Disponível em WWW:URL: Resumo: Este dossier, elaborado pela DILP, reúne informação sobre o Serviço Público de Televisão nos
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seguintes países: Alemanha, Bélgica, Brasil, Dinamarca, Espanha, Estados Unidos da América, Finlândia,
França, Itália, Luxemburgo, Reino Unido e Suécia. Os princípios do serviço público são muito semelhantes de
país para país, predominando a oferta de programas que as televisões comerciais normalmente não
consagram nas suas grelhas de programação. É também dado um peso específico à defesa da identidade
nacional, da cultura de cada país e a defesa da língua oficial. A concessão do serviço público normalmente é
feita por intermédio de um contrato de gestão ou serviços. Nos países nórdicos as empresas de televisão
revestem a forma de sociedades anónimas detidas maioritariamente pelo Estado. Na maioria dos países, os
respetivos órgãos de gestão, são quase sempre um conselho de administração cujos membros, senão na
totalidade, pelo menos em parte, são designados pelos respetivos parlamentos nacionais. Também em alguns
países estes órgãos apresentam relatórios sobre o cumprimento do serviço público aos referidos parlamentos.
O financiamento é maioritariamente público, sendo o mesmo obtido, ou a partir das verbas dos orçamentos
federais, ou nacionais, ou em sistema misto com a receita obtida pelo pagamento por parte dos cidadãos de
uma taxa de televisão.
TORRES, Eduardo Cintra – A televisão e o serviço público. Lisboa: Fundação Francisco Manuel dos
Santos, 2011. 105, [3] p. (Ensaios da Fundação; 16). ISBN 978-989-8424-32-7. Cota: 32.26 – 225/2013
Resumo: «No novo mundo da comunicação, informação e entretenimento, urge um debate nacional sobre
o serviço público de TV e como concretizá-lo: deverá continuar a cargo de uma empresa que custa um milhão
de euros por dia a contribuintes exaustos? Este ensaio faz um ponto de situação sobre a TV de hoje, a TV em
Portugal e o caminho a seguir pelo serviço público.»
O autor aborda questões de grande atualidade, nomeadamente, o modelo da televisão pública:
semicomercial e obediente ao poder político. Defende a necessidade de um debate nacional sobre o serviço
público de televisão e a sua concretização. E faz um ponto da situação sobre a televisão atual, a televisão em
Portugal e o caminho a seguir pelo serviço público de televisão.
———
PROJETO DE LEI N.º 1167/XIII/4.ª
(INTERDITA A UTILIZAÇÃO DE ÓLEO DE PALMA NA PRODUÇÃO DE BIOCOMBUSTÍVEIS)
Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 1167/XIII/4.ª (PAN)
Título: Interdita a utilização de óleo de palma na produção de biocombustíveis
Data de admissão: 15 de março de 2019.
Comissão: Economia, Inovação e Obras Públicas (6.ª).
Índice
I. Análise da iniciativa
II. Enquadramento parlamentar
III. Apreciação dos requisitos formais
IV. Análise de direito comparado
V. Consultas e contributos
VI. Avaliação prévia de impacto
VII. Enquadramento bibliográfico
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Elaborada por: Luís Silva (Biblioteca), António Fontes e Filipe Luís Xavier (DAC), Luís Martins (DAPLEN) e Belchior Lourenço (DILP).
Data: 5 de abril de 2019.
I. Análise da iniciativa
• A iniciativa
O Deputado único representante do Partido Pessoas-Animais-Natureza (PAN), André Silva apresentou o
Projeto de Lei n.º 1167/XIII/4.ª – Interdita a utilização de óleo de palma na produção de biocombustíveis.
No seu enquadramento geral, o proponente menciona que:
– «O óleo de palma é extraído de uma árvore nativa da Africa Ocidental que no século 19 terá sido
introduzida nas zonas tropicais da Asia e da América Latina. Tradicionalmente o óleo de palma era utilizado
apenas na gastronomia, contudo atualmente é utilizado também na cosmética e como base dos
biocombustíveis.», que
– «O consumo de óleo de palma duplicou nos últimos 15 anos para cerca de 8 kg por habitante a nível
mundial, não mostrando nenhum sinal de decréscimo de consumo.», e que
– «Segundo a Comissão Europeia, estima-se que entre 1990 e 2008 terão sido perdidos 5,5 milhões de
hectares de floresta para a produção de óleo de palma. O processo de deflorestação não tem vindo a
abrandar, verificando-se que só na Indonésia entre 2010 e 2015 perdeu-se 700 000 hectares de floresta.», e
– sublinha que «… tal distinção coloca seriamente em causa as possibilidades de deslocação das pessoas
com mobilidade reduzida, uma vez que, por não ser obrigatório e tendo em conta os custos envolvidos, os
operadores optam por não proceder às adaptações necessárias.»
Assinala, ainda, que:
– «Existem inúmeros impactos ambientais associados à produção de óleo de palma, nomeadamente a
perda de habitat, perda de biodiversidade, empobrecimento dos solos e diminuição da capacidade de reter
gases com efeito de estufa.).», que
– «Segundo dados da Comissão Europeia, cerca de 45% do óleo de palma importado na União Europeia é
utilizado para a produção de biocombustível.», e que
– «Em Portugal, segundo a Entidade Nacional para o Sector Energético, em 2016 a matéria-prima mais
utilizada na produção de biocombustível (53,1%) foram os óleos virgens (colza, soja e palma), sendo que o
óleo de palma representa 83%. Relativamente à utilização de óleo usados alimentares, apenas foram
utilizados 39,6%.», e anota que
– «Conscientes desta problemática a nível europeu, a Comissão Europeia procedeu à revisão da Diretiva
das Energias Renováveis, determinando que a partir de 2023 a utilização de biocombustíveis produzidos a
partir de matérias-primas com elevado impacto ambiental (incluindo o óleo de palma) deverão decrescer
gradualmente até deixar de ser utilizado para o cumprimento das metas de energia proveniente de fontes
renováveis, em 2030.»
Nestes pressupostos e em conclusão, o Deputado do PAN apresentou este projeto de lei que prevê e
define:
– no artigo 1.º, o Objeto,
– no artigo 2.º, a Alterações ao Decreto-Lei n.º 117/2010, de 25 de outubro,
– no artigo 3.º, a Entrada em vigor.
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• Enquadramento jurídico nacional
O enquadramento legal em vigor atinente à matéria em apreço decorre do Decreto-Lei n.º 117/2010, de 25
de outubro1, que estabelece «os critérios de sustentabilidade para a produção e utilização de biocombustíveis
e biolíquidos e define os limites de incorporação obrigatória de biocombustíveis para os anos 2011 a 2020,
transpondo os artigos 17.º a 19.º e os anexos III e V da Diretiva 2009/28/CE, do Conselho e do Parlamento
Europeu, de 23 de abril, e o n.º 6 do artigo 1.º e o anexo IV da Diretiva 2009/30/CE, do Parlamento Europeu e
do Conselho, de 23 de abril».
A definição de biocombustíveis é definida nos termos da alínea a) do n.º 2 do Decreto-Lei n.º 117/2010, de
25 de outubro.
A promoção dos biocombustíveis resulta da opção de redução de emissões de carbono na componente
estratégica com incidência no setor dos transportes. No âmbito deste normativo são exemplos de
biocombustíveis os seguintes produtos: Biodiesel, Bioetanol, Biometanol, Bio-DME, Bio-ETBE, Bio-MTBE,
Biogás, Gasóleo Fisher-Tropsch, Biohidrogénio, Óleo vegetal puro e Óleo vegetal tratado com hidrogénio.
O objetivo de incorporação de uma parcela de 10% de combustíveis resultantes de fontes renováveis, para
efeitos de atividades de transportes, surge de acordo com as metas de incorporação previstas no artigo 11.º
do Decreto-Lei n.º 117/2010, de 25 de outubro, sendo esta meta enquadrada num contexto de combate às
alterações climáticas. Pese embora as intenções consentâneas com os princípios alinhados da
sustentabilidade ambiental, a intenção de aumento de biocombustíveis na Europa proveio maioritariamente de
países em vias de desenvolvimento, substituindo a produção de alimentos e cereais, para sementeiras afetas
à produção de biocombustíveis. Uma vez que a maioria dos biocombustíveis são atualmente produzidos a
partir de cultivos em terrenos agrícolas, é expectável que um aumento de consumo dos biocombustíveis exija
uma expansão da superfície agrícola útil, o que poderá resultar num incremento das emissões de dióxido de
carbono.
A estratégia enquadrada nos termos do Decreto-Lei n.º 117/2010, de 25 de outubro, teve reflexo na
aprovação da Estratégia Nacional para a Energia 2020, entretanto revogada pela Resolução do Conselho de
Ministros n.º 20/2013, de 10 de abril, que aprovou o Plano Nacional de Ação para a Eficiência Energética
(PNAEE) para o período 2013-2016 e o Plano Nacional de Ação para as Energias Renováveis (PNAER) para
o período 2013-2020.
Os objetivos do PNAEE e do PNAER encontram-se definidos no Ponto 2.3 do Anexo I da Resolução do
Conselho de Ministros n.º 20/2013 e visam garantir a promoção dos biocombustíveis da seguinte forma:
«a) Cumprir todos os compromissos assumidos por Portugal de forma economicamente mais racional;
b) Reduzir significativamente as emissões de gases com efeito de estufa, num quadro de sustentabilidade;
c) Reforçar a diversificação das fontes de energia primária, contribuindo para aumentar estruturalmente a
segurança de abastecimento do País;
d) Aumentar a eficiência energética da economia, em particular no setor Estado, contribuindo para a
redução da despesa pública e o uso eficiente dos recursos;
e) Contribuir para o aumento da competitividade da economia, através da redução dos consumos e custos
associados ao funcionamento das empresas e à gestão da economia doméstica, libertando recursos para
dinamizar a procura interna e novos investimentos.»
Pretende-se, pois, traçar uma estratégia sustentável de eficiência energética e de exploração de energias
renováveis para Portugal contribuindo para uma economia competitiva e de baixo carbono, à luz do panorama
económico e tecnológico que marcará a próxima década, procurando sustentá-los num quadro regulatório que
viabilize o sucesso da sua consecução de forma realista e pragmática.
Em função deste quadro de requisitos, o Decreto-Lei n.º 117/2010 determina os critérios para a qualificação
de sustentabilidade dos biocombustíveis e biolíquidos, criando simultaneamente um mecanismo de apoio à
incorporação dos biocombustíveis no cabaz de combustíveis consumidos no setor dos transportes.
1 Legislação consolidada em DRE. Diploma alterado pelos Decretos-Lei n.ºs 6/2012, de 17 de janeiro, 224/2012, de 16 de outubro, 69/2016, de 3 de novembro, e com prorrogações decorrentes do Decreto-Lei n.º 224/2012, de 16 de outubro, da Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro, da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro e a Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro.
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Nesta temática, importa ainda fazer referência ao seguinte enquadramento legal:
Resolução do Conselho de Ministros n.º 93/2010, de 26 de novembro, que «determina a elaboração do
Roteiro Nacional de Baixo Carbono 2020 e de planos sectoriais de baixo carbono, bem como do
Programa Nacional para as Alterações Climáticas». Importa especialmente destacar a regulamentação
dada pelos Despachos n.os 2316/2011, de 1 de fevereiro (Criação do grupo operacional do MAOT que
tem por missão a operacionalização da Estratégia Nacional do Desenvolvimento Sustentável) e
4860/2013, de 9 de abril (Estabelece disposições, no âmbito da implementação de um programa de
eficiência energética, a adotar pelas entidades públicas do sector da saúde);
Decreto-Lei n.º 141/2010, de 31 de dezembro2, que, «no âmbito da Estratégia Nacional da Energia
2020, define as metas nacionais de energia renovável no consumo de energia final e transpõe
parcialmente a Diretiva 2009/28/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril». Este
diploma verifica a regulamentação decorrente da Portaria n.º 320-E/2011, de 30 de dezembro3
[«Estabelece os procedimentos de reconhecimento como pequenos produtores dedicados de
biocombustível (PPD) e de aplicação de isenção de imposto sobre os produtos petrolíferos e
energéticos (ISP) e respectivo valor»];
Resolução do Conselho de Ministros n.º 56/2015, de 30 de julho, que «aprova o Quadro Estratégico
para a Política Climática, o Programa Nacional para as Alterações Climáticas e a Estratégia Nacional
de Adaptação às Alterações Climáticas, determina os valores de redução das emissões de gases com
efeito de estufa para 2020 e 2030 e cria a Comissão Interministerial do Ar e das Alterações
Climáticas»;
Decreto-Lei n.º 152-C/2017, de 11 de dezembro, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 114/2017,
de 29 de dezembro4 (Orçamento do Estado para 2018), que «transpõe a Diretiva EU 2015/1513, que
altera a Diretiva 98/70/CE relativa à qualidade da gasolina e do combustível para motores diesel e a
Diretiva 2009/28/CE relativa à promoção da utilização de energia proveniente de fontes renováveis».
O artigo 211.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, promove a derrogação da meta de
incorporação das percentagens de biocombustíveis, em teor energético, relativamente às quantidades
de combustíveis rodoviários por si colocados no consumo, o que resultou numa meta de incorporação
de 7,5%5 face à meta de 9%6 que teria de ser verificada nos anos de 2017 e 2018. Esta meta de
incorporação voltou novamente a ser prorrogada durante o ano de 2019, através do artigo 307.º da Lei
n.º 71/2018, de 31 de dezembro, onde se definiu a aplicação de uma percentagem de incorporação de
7%, face à meta aplicável para 2019, respetivamente, 10%7.
II. Enquadramento parlamentar
• Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)
Em 18 de fevereiro 2019, deu entrada o Projeto de Lei n.º 1128/XIII/4.ª (BE) – Proíbe a incorporação de
biocombustíveis produzidos a partir de óleo de palma (quarta alteração ao Decreto-Lei n.º 117/2010, de 25 de
outubro), que foi distribuído à CEIOP para parecer.
Efetuada consulta à base de dados da Atividade Parlamentar (AP), não se encontrou qualquer outra
iniciativa legislativa ou petição pendente sobre matéria idêntica ou conexa.
• Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)
Na 2.ª sessão da XIII Legislativa deu entrada o Projeto de Lei n.º 400/XIII/2.ª (PCP) – Reduz o preço do
2 Versão consolidada em DRE. 3 Versão consolidada em DRE. 4 Versão consolidada em DRE. 5 Alínea c) do n.º 1 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 117/2010, 25 de outubro. 6 Alínea d) do n.º 1 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 117/2010, 25 de outubro. 7 Alínea e) do n.º 1 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 117/2010, 25 de outubro.
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gasóleo rodoviário através do nível de incorporação de biocombustíveis, tendo sido rejeitado em Junho de
2018.
III. Apreciação dos requisitos formais
• Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais
A iniciativa em apreciação é apresentada pelo Deputado do Partido Pessoas-Animais-Natureza (PAN) —
Deputado único representante de um partido — no âmbito e nos termos do seu poder de iniciativa,
consagrado no n.º 1 do artigo 167.º e na alínea b) do artigo 156.º da Constituição, bem como no artigo
118.º e na alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).
Tomando a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR,
encontra-se redigido sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu
objeto principal e é precedido de uma breve exposição de motivos, pelo que cumpre os requisitos
formais previstos no n.º 1 do artigo 124.º do RAR. Não parece infringir a Constituição ou os princípios
nela consignados e define concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa,
observando, assim, os limites à admissão da iniciativa consagrados no n.º 1 do artigo 120.º do RAR.
O projeto de lei em apreço deu entrada em 14 de março, foi admitido e anunciado na sessão plenária em
15 do mesmo mês, tendo baixado nessa mesma data à Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas
(6.ª), com conexão à Comissão de Ambiente, Ordenamento do Território, Descentralização, Poder Local e
Habitação (11.ª).
• Verificação do cumprimento da lei formulário
O título da presente iniciativa legislativa – «Interdita a utilização de óleo de palma na produção de
biocombustíveis» – traduz sinteticamente o seu objeto, mostrando-se conforme ao disposto no n.º 2 do artigo
7.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, conhecida como lei formulário8, embora, em caso de aprovação,
possa ser objeto de aperfeiçoamento, em sede de apreciação na especialidade ou em redação final.
Com efeito, a iniciativa promove a alteração ao Decreto-Lei n.º 117/2010, de 25 de outubro, que
«Estabelece os critérios de sustentabilidade para a produção e utilização de biocombustíveis e biolíquidos e
define os limites de incorporação obrigatória de biocombustíveis para os anos 2011 a 2020».
Segundo o disposto no n.º 1 do artigo 6.º da lei formulário, «Os diplomas que alterem outros devem indicar
o número de ordem da alteração introduzida e, caso tenha havido alterações anteriores, identificar aqueles
diplomas que procederam a essas alterações, ainda que incidam sobre outras normas».
Através da consulta do Diário da República Eletrónico verificou-se que o Decreto-Lei n.º 117/2010, de 25 de
outubro, foi até à data alterado pelos Decretos-Leis n.os 6/2012, de 17/01, 69/2016, de 3/11, e 152-C/2017, de
29/12, pelo que, em caso de aprovação, esta constituirá a sua quarta alteração.
Assim, em caso de aprovação, sugere-se o seguinte aperfeiçoamento do título:
«Proíbe a utilização de óleo de palma na produção de biocombustíveis, e procede à quarta alteração
ao Decreto-Lei n.º 117/2010, de 25 de outubro»
Do mesmo modo, ainda em cumprimento do citado n.º 1 do artigo 6.º, sugere-se que o corpo do artigo 2.º
da presente iniciativa deverá elencar os diplomas que introduziram alterações ao Decreto-Lei n.º 117/2010, de
25 de outubro.
Quanto à entrada em vigor esta ocorrerá, «no dia seguinte ao da sua publicação», nos termos do artigo 3.º,
está conforme com o n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário, que dispõe que os atos legislativos «entram em vigor
no dia neles fixado, não podendo, em caso algum, o início da vigência verificar-se no próprio dia da
publicação».
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Em caso de aprovação, esta iniciativa deve revestir a forma de lei e ser objeto de publicação na 1.ª série do
Diário da República, em conformidade com o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.
Nesta fase do processo legislativo, a iniciativa em apreço não nos suscita outras questões em face da lei
formulário.
Regulamentação – A iniciativa não contém qualquer norma de regulamentação nem prevê qualquer outra
obrigação legal.
IV. Análise de direito comparado
Enquadramento do tema no plano da União Europeia
Em 2009, a Diretiva 2009/28/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa à promoção da utilização
de energia proveniente de fontes renováveis que altera e subsequentemente revoga as Diretivas 2001/77/CE e
2003/30/CE, conhecida como a Diretiva das Energias Renováveis (RED), criou um conjunto comum de regras
para a utilização de energias renováveis na UE de modo a limitar as emissões de gases com efeito de estufa e
a promover transportes mais limpos. Definiu assim metas nacionais vinculativas para todos os países da União
Europeia (UE), com o objetivo de alcançar, até 2020, uma quota de 20% de energias provenientes de fontes
renováveis na UE e de 10% de energia proveniente de fontes renováveis no setor dos transportes (ambas as
medidas em termos de consumo final bruto de energia, ou seja o consumo total de energia proveniente de
todas as fontes, incluindo as renováveis).
Assim, cada Estado-Membro ficou incumbido de elaborar um plano de ação nacional para 2020, definindo
de que formas pretendia alcançar o objetivo nacional proposto em matéria de energia proveniente de fontes
renováveis no consumo final bruto de energia, assim como o objetivo de 10% destinado a energia proveniente
de fontes renováveis nos transportes, podendo, para isso, receber energias renováveis de países não
pertencentes à UE, desde que a energia seja consumida na UE e produzida por instalações modernas e
eficientes de acordo com a legislação europeia.
A Diretiva das Energias Renováveis (RED) implementou assim um dos objetivos 20-20-20 do pacote clima-
energia 20209 da UE. Os restantes dois objetivos são:
reduzir em 20% as emissões de gases com efeito de estufa em relação aos níveis de 1990; e
melhorar a eficiência energética em 20%.
Em 2015, a Diretiva (UE) 2015/1513, que altera a Diretiva 98/70/CE relativa à qualidade da gasolina e do
combustível para motores diesel e a Diretiva 2009/28/CE relativa à promoção da utilização de energia
proveniente de fontes renováveis, visou iniciar a transição dos biocombustíveis convencionais (de primeira
geração) para os biocombustíveis avançados (de segunda geração), permitindo obter reduções substanciais
das emissões de gases com efeito de estufa e introduzindo um limite máximo de 7% para os biocombustíveis
convencionais, contando para o cumprimento dos objetivos da diretiva em matéria de energias renováveis no
consumo energético final pelos transportes até 2020.10
Em 2015, o estudo da Comissão Europeia (CE) The land use change impact of biofuels consumed in the
EU – Quantification of area and greenhouse gas impacts, explanou sobre as alterações climáticas e agricultura
no uso dos biocombustíveis, nomeadamente, e com especial enfoque, nos constrangimentos da expansão de
plantações para extração de óleo de palma e outros óleos vegetais na Land-use change (LUC).
Em 2016, no âmbito do pacote Energia Limpa para Todos os Europeus, a Proposta de DIRETIVA DO
PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativa à promoção da utilização de energia proveniente de
8 Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, que estabelece um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário dos diplomas, alterada e republicada pelas Leis n.os 2/2005, de 24 de janeiro, 26/2006, de 30 de junho, 42/2007, de 24 de agosto, e 43/2014, de 11 de julho. 9 Pacote clima-energia 2020 10 No seu anexo ANEXO IX, Matérias-primas e combustíveis cuja contribuição para o objetivo referido no artigo 3.º, n.º 4, primeiro parágrafo, deve ser considerada como tendo duas vezes o seu teor energético:g)Efluentes da produção de óleo de palma e cachos de frutos de palma vazios.
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fontes renováveis (reformulação)11, conhecida como a Diretiva das Energias Renováveis (RED II), definiu os
princípios, nomeadamente no que concerne ao biodiesel de óleo de palma, segundo os quais os Estados-
Membros conseguem assegurar coletiva e continuamente que a quota de energias renováveis no consumo
energético final da UE atinja, pelo menos, 27% até 2030, de uma forma eficaz em termos de custos nos três
setores pertinentes, o da eletricidade (FER-E), o do aquecimento e da refrigeração (FERAR) e o dos
transportes (FER-T), tendo em conta os seguintes objetivos específicos:
dar resposta à incerteza do investimento, seguindo um caminho que tenha em conta os objetivos de
descarbonização de médio e longo prazo;
assegurar a implantação eficaz em termos de custos e a integração no mercado da eletricidade produzida
a partir de energias renováveis;
assegurar a consecução coletiva do objetivo global da UE para as energias renováveis em 2030,
estabelecendo um quadro de políticas em coordenação com a Governação da União da Energia que evite
qualquer diferença potencial;
desenvolver o potencial de descarbonização dos biocombustíveis avançados e clarificar o papel dos
combustíveis produzidos a partir de culturas alimentares pós-2020;
desenvolver o potencial das energias renováveis no setor do aquecimento e da refrigeração.
Com esta proposta de diretiva, o Parlamento Europeu pretendeu que o contributo dos biocombustíveis e
biolíquidos produzidos a partir do óleo de palma seja nulo a partir de 2021, no cálculo do consumo final bruto
de energia dos Estados-Membros proveniente de fontes de energia renováveis.
Assim, cada Estado-Membro definiu como planeia atingir as metas propostas e o curso geral da sua
política de energia renovável nos planos de ação nacionais, sendo que o progresso em relação a estas metas
deverá ser medido a cada dois anos, quando da publicação dos relatórios por Estado-Membro.
Em 2017, no Pacote de Inverno do Semestre Europeu, a CE comprometeu-se com metas de redução de
emissões de CO2 de pelo menos 40%, estabelecendo um novo objetivo de energias renováveis de pelo menos
27% do consumo final de energia no conjunto da UE, ambos a alcançar até 2030.
Em 2017, a Resolução do Parlamento Europeu, de 4 de abril de 2017, sobre o óleo de palma e a
desflorestação das florestas tropicais, entre outros:
29. Solicita à Comissão Europeia e a todos os Estados-Membros que ainda não o fizeram a demonstrar
o seu empenho de trabalhar em favor de um compromisso, ao nível da UE, destinado a garantir que, até 2020,
100% do óleo de palma aprovisionado seja certificado como sustentável, nomeadamente através da
assinatura e da aplicação da Declaração de Amesterdão «Rumo à erradicação da desflorestação resultante de
cadeias de produtos de base agrícolas com ligações a países europeus», e a trabalhar no sentido de
estabelecer um compromisso por parte da indústria, nomeadamente através da assinatura e da aplicação da
Declaração de Amesterdão que defende uma cadeia de abastecimento de óleo de palma plenamente
sustentável até 2020;
38. Aguarda com expectativa os estudos da Comissão sobre a desflorestação e o óleo de palma, que
devem ser apresentados o mais rapidamente possível após a sua conclusão;
39. Exorta a Comissão a fornecer dados completos sobre a utilização e o consumo de óleo de palma na
UE e a importação deste produto por parte da UE.
Após ter sido objeto de consulta pública, até 8 de março de 2019, com mais 650 mil europeus assinando
petições pedindo o fim dos subsídios para a extração e produção de óleo de palma, a CE adotou, em 13 de
Março, este ato delegado.
11 Esta iniciativa foi escrutinada na Assembleia da República pela Comissão de Assuntos Europeus, com relatório da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (CACDLG) e da Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas (CNECP).
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• Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estados-Membros da União Europeia: Espanha e
França.
ESPANHA
Relativamente a Espanha, o contexto legal atinente à matéria em apreço decorre dos seguintes diplomas12:
Da Ley 34/1998, de 7 de octubre, del setor de hidrocarburos elenca as disposições e incentivos
aplicáveis ao mecanismo de fomento de incorporação de biocombustíveis e biolíquidos, por forma a
alinhar a percentagem de incorporação de biocombustíveis com os objetivos definidos a título
nacional;
O Real Decreto 61/2006, de 31 de enero, por el que se fijan las especificaciones de gasolinas, gasóleos,
fuelóleos y gases licuados del petróleo, se regula el uso de determinados biocarburantes y el
contenido de azufre de los combustibles para uso marítimo;
Da Orden ITC/2877/2008, de 9 de octubre, por la que se estabelece un mecanismo de fomento del uso
de biocarburantes y otros combustibles renovables com fines de transporte;
Da Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible nomeadamente o seu artigo 78.º que
estabelece que os objetivos nacionais atinentes à poupança e eficiência energética definem o alcance
de uma participação das energias renováveis no consumo de energia final bruto de 20% até 2020. No
caso específico dos transportes, verifica-se a meta de alcance de uma quota de energia proveniente
de energias renováveis em todos os tipos de transporte, de um mínimo equivalente a 10% do
consumo final de energia até 2020;
Do Real Decreto 1597/2011, de 4 de noviembre, por el que se regulan los criterios de sostenibilidad de
los biocarburantes y biolíquidos, el Sistema Nacional de Verificacion de Sostenibilidad y el doble valor
de algunos biocarburantes a efectos de su cómputo;
Da Ley 11/2013, de 26 de julio, de medidas de apoyo al empreendedor y de estímulo del crescimento y
de la creación de empleo;
Do Real Decreto 1085/2015, de 4 de diciembre, de fomento de los Biocarburantes; nomeadamente o n.º
2 do artigo 2.º, onde consta que para efeitos de cálculo do objetivo das energias renováveis nos
transportes, a percentagem de biocombustíveis produzidos a partir de cereais e outras culturas ricas
em amido, açúcares, sementes oleaginosas e outras culturas plantadas em terrenos agrícolas como
culturas principais, principalmente para finalidade energética, não podem exceder 7% do consumo
final de energia nos transportes até 2020. Já a alínea b) da Disposicion Adicional Primera, referencia
uma percentagem mínima obrigatória de incorporação de biocombustíveis de 7% em 2019 e 8,5% em
2020;
Do Real Decreto 235/2018, de 27 de abril, por el que se establecen métodos de cálculo y requisitos de
información en relación com la intensidade de las emisiones de gases de efecto invernadero de los
combustibles y la energia en el transporte; se modifica el Real Decreto 1597/2011, de 4 de noviembre,
por el que se regulan los criterios de sostenibilidad de los biocarburantes y biolíquidos, el Sistema
Nacional de verificación de la Sostenibilidad y el doble valor de algunos biocarburantes a efectos de si
cómputo; y se estabelece un objetivo indicativo de venta o consumo;
Importa salientar que a Espanha é um dos Estados-Membros opositores da retirada do óleo de palma da
categoria de biocombustíveis, nos termos da revisão da Diretiva sobre Energias Renováveis, conforme
posição veiculada à Comissão.
12 Versões consolidadas no BOE.
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FRANÇA
Relativamente a França, o contexto legal atinente à matéria em apreço decorre do Code des Douanes13.
No contexto do presente normativo, verificou-se uma Sous-Amedement por parte da Assemblée Nationale que
resultou na redação do artigo 192.º da Loi n.º 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 (1)14, no
sentido de clarificar que os produtos baseados em óleo de palma não serão considerados biocombustível. O
conceito decorrente da presente interpretação implica a exclusão da redução da taxa de imposto geral sobre
as atividades poluentes e, por essa via, ao fim dos benefícios fiscais incidentes sobre agrocombustíveis
derivados de óleo de palma, sendo que a exclusão desta redução encontra-se prevista para 1 de janeiro de
2020.
Outros países
NORUEGA
A Noruega é o primeiro país a nível mundial, a proceder à exclusão de biocombustíveis com origem em
plantações que promovam riscos elevados de desflorestação, como é o caso do óleo de palma, sendo que a
exclusão é aplicável a partir de 1 de janeiro de 2020. A decisão foi aprovada através de Recomendação da
Comissão de Finanças do Parlamento (Storing)15 e consagrada em sede do Orçamento do Estado para 2019,
através do qual o Governo deverá desenvolver medidas no sentido de evitar o consumo de biocombustíveis
que verifiquem um risco potencial de promoção de desflorestação, através de instrumentos e impostos na
política de biocombustíveis. De salientar que a Noruega verificava uma percentagem de incorporação de
biocombustíveis de 10%, em linha com os objetivos de incorporação com vista ao combate às alterações
climáticas.
Esta decisão da Noruega antecipa em 10 anos a meta prevista pela União Europeia, no sentido de diminuir
a incorporação de biocombustíveis que verificassem um uso de terrenos agrícolas.
Importa salientar que, já em 2017, o Storing aprovou uma Resolução tendo em vista a proibição de
combustíveis à base de óleo de palma em sede de contratação pública, contudo a medida não foi totalmente
implementada, tendo o Governo optado pela aprovação de medidas voluntárias propostas em sede de
Orçamento para 2019.
Referência também para dois Relatórios da Rainforest Foundation Norway:
«For Peat’s Sake – understanding the climate implications of palm oil biodiesel consumption»;
«Driving deforestation – the impact of expanding oil palm demand through biofuel policy».
Organizações internacionais
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇOES UNIDAS
A problemática da produção do óleo de palma encontra-se associada a alguns dos Objetivos de
Desenvolvimento Sustentável (ODS) e da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, adotados pela
quase totalidade dos países do mundo. Menciona-se, especialmente, os ODS n.os 2, 3, 6, 14, 16, 17, sendo
especialmente relevantes no caso dos ODS 12, 13 e 15. No âmbito da temática analisada, destacamos os
seguintes elementos16:
O facto de que a procura de produtos agrícolas como o óleo de palma, a carne de bovino, a soja e
produtos de madeira tem vindo a ser responsável por aproximadamente 49% da recente desflorestação
tropical decorrente da limpeza de terrenos para fins de agricultura comercial;
A constatação de que, em muitos países produtores, verifica-se ainda a ausência de mapas de
13 Versão consolidada no Legifrance. 14 Orçamento de Estado para 2019 – Versão consolidada a 15 de março de 2019. 15 Recomendação da Comissão de Finanças sobre o Orçamento Nacional para 2019 e a Proposta de Orçamento de Estado para 2019 – pág.º 170 – Artigo XIX.
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concessão de óleo de palma e de registos cadastrais públicos;
A consideração de que o estabelecimento de plantações de óleo de palma têm provocado grandes
incêndios florestais, o desaparecimento de rios, a erosão de solos, a drenagem de turfeiras, a poluição de
cursos de água e a perda global de biodiversidade, donde resulta a perda de muitos serviços ecossistémicos,
com um impacto significativo no clima, na conservação dos recursos naturais e na prestação do ambiente
mundial para as gerações presentes e futuras;
A consideração de «…que a utilização maciça do óleo de palma se deve principalmente ao reduzido
custo desse produto, que se explica pelo aumento do número de plantações de óleo de palma nas superfícies
desflorestadas; considerando, além disso, que a utilização de óleo de palma na indústria alimentar
corresponde a um modelo de produção e de consumo massificado e insustentável que contraria a utilização e
a promoção dos circuitos curtos, de ingredientes e de produtos biológicos de elevada qualidade»;
A consideração de que «… algumas empresas que comercializam óleo de palma não estão em
condições de provar inequivocamente que o óleo de palma das suas cadeias de abastecimento não tenha
contribuído para a desflorestação, a drenagem de turfeiras ou a poluição ambiental, nem de provar que tenha
sido produzido no pleno respeito dos direitos humanos fundamentais e em conformidade com as normas
sociais adequadas»;
A consideração de «…que não se conhece o valor total das emissões de gases com efeito de estufa
resultantes das alterações do uso do solo relacionadas com o óleo de palma».
V. Consultas e contributos
Não foram feitas consultas ou pedidos contributos.
VI. Avaliação prévia de impacto
Avaliação sobre impacto de género
O proponente juntou ao projeto de lei a respetiva avaliação de impacto de género (AIG).
Linguagem não discriminatória
Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre
que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso. No caso
presente não parecem colocar-se questões de linguagem discriminatória e, tratando-se de alterações a
diplomas existentes, deverá sempre ser respeitada a coerência terminológica com os textos em vigor.
VII. Enquadramento bibliográfico
EUROPEAN FEDERATION FOR TRANSPORT AND ENVIRONMENT – 7 facts about palm oil biodiesel
and why EU policy support must end [Recurso eletrónico]. [Brussels]: Transport & Environmen, 2018.
[Consult. 28 fevereiro 2019]. Disponível na intranet da AR: http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=126637&img=12452&save=true>. Resumo: Tendo em conta as consequências ecológicas da utilização dos biocombustíveis produzidos a partir de óleo de palma, tanto o Parlamento Europeu como o Conselho Europeu propõem alterações à Diretiva das Energias Renováveis. A proposta do Parlamento Europeu preconiza acabar com o apoio à produção de biocombustíveis que incorporam óleo de palma a partir de 2021. De acordo com o documento, existem 7 factos relativos aos biocombustíveis produzidos a partir de óleo de palma que deveriam levar ao fim do apoio à sua produção: 16 Ver a propósito Resolução do Parlamento Europeu, de 4 de abril de 2017 (2018/C 298/01), sobre o óleo de palma e a desflorestação das florestas tropicais.
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1 – A emissão de gases com efeito de estufa destes biocombustíveis é três vezes superior às emissões de
combustíveis fósseis;
2 – Os condutores da UE são os maiores utilizadores de óleo de palma, superando o conjunto das
indústrias de cosméticos e alimentação;
3 – Os presentes esquemas de certificação não podem garantir a sustentabilidade destes biocombustíveis
usados na UE;
4 – A posição do Parlamento Europeu não implica uma eliminação do uso do óleo de palma, apenas visa
acabar com o apoio à utilização destes biocombustíveis;
5 – Existem outros problemas ligados à produção em massa de óleo de palma, como a violação de
direitos laborais e humanos;
6 – O óleo de palma certificado deveria ser usado para alimentar pessoas e não carros;
7 – Apesar das proteções existentes, a expansão da produção de óleo de palma conduz à desflorestação
e secagem das turfeiras.
GERASIMCHUK, Ivetta; KOH, Peng Yam – The EU biofuel policy and palm oil [Recurso eletrónico]:
cutting subsidies or cutting rainforest?. Geneva: International Institute for Sustainable Development, 2013.
[Consult. 28 fevereiro 2019]. Disponível na intranet da AR: http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=126628&img=12450&save=true>. Resumo: Neste relatório os autores analisam a política europeia de apoio aos biocombustíveis, nomeadamente no que diz respeito à incorporação de óleo de palma nesses combustíveis, e as consequências desse apoio a nível ambiental nos países produtores dessa matéria-prima. Este tema é abordado tendo em conta os seguintes tópicos: crescimento do consumo de óleo de palma na União Europeia; uso corrente e perspetivas de uso futuro do óleo de palma no sector energético da União Europeia; lições a retirar da política de utilização de biocombustíveis da União Europeia. UNIÃO EUROPEIA. Serviço Europeu de Ação Externa – EU's renewable energy directive & its impact on palm oil [Recurso eletrónico]. [Brussels: European External Action Service], 2018. [Consult. 28 fevereiro 2019]. Disponível na intranet da AR: http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=126633&img=12451&save=true>. Resumo: Esta folha informativa faz um ponto da situação relativamente à utilização de biocombustíveis produzidos a partir de óleo de palma na União Europeia. Tendo em conta o impacto ambiental desta utilização, o Parlamento Europeu votou, em 17 de janeiro de 2018, uma revisão da Diretiva de Energias Renováveis visando a eliminação da utilização de óleo de palma nos biocombustíveis a partir de 2021. Tendo presente este tema, o documento dá resposta a duas perguntas: Porque quer a União Europeia reduzir a proporção de biocombustíveis nos alvos de energias renováveis definidos? O que significa o voto do Parlamento Europeu para a Indonésia? ——— PROJETO DE LEI N.º N.º 1184/XIII/4.ª [REFORÇA A TRANSPARÊNCIA NOS CONTRATOS DE ADESÃO (ALTERA O DECRETO-LEI N.º 446/85, DE 25 DE OUTUBRO)] Parecer da Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio Parecer Índice Parte I – Considerandos
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Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte III – Conclusões
Parte IV – Anexos
PARTE I – CONSIDERANDOS
O Grupo Parlamentar «Os Verdes» apresenta este projeto de lei tendo em consideração um conjunto de
problemas que identificou relativamente a uma forma predominante na celebração de contratos atual:
«Hoje, os negócios formam-se e executam-se a um ritmo incompatível com um esquema negocial que
faculte aos intervenientes um consciente exercício das suas liberdades de celebração e sobretudo de
estipulação (…)», «que prescinde de uma efetiva liberdade (…)», «através de adesões maciças a esquemas
pré-elaborados corresponde à técnica da celebração negocial mediante cláusulas contratuais gerais, que são
um conjunto de proposições pré-elaboradas que proponentes ou destinatários indeterminados se limitam a
propor ou a aceitar.»
«Mas apesar destes contratos serem, nos dias de hoje, encarados como uma necessidade, não podemos
perder de vista o poder que o recurso aos contratos de adesão coloca nas mãos de uma das partes nos
futuros contratos, normalmente uma empresa de envergadura, que é considerável. Os abusos que os
contratos de adesão potenciam são evidentes, até porque a parte que predispõe os termos contratuais está
naturalmente tentada a considerar muito mais os seus interesses que os interesses do aderente.»
«E o problema tende a ganhar outras dimensões se tivermos em conta que os cidadãos, cada vez mais, se
veem obrigados a celebrar contratos de adesão, ao longo da sua vida e nas mais variadas áreas e com
diferentes entidades», «não tendo oportunidade de participar na preparação, na redação ou na negociação
das cláusulas dos contratos nem de, previamente, verificar a sua conformidade.»
Conforme lembra a Nota Técnica elaborada pelos serviços, em síntese, «diz-nos o artigo 405.º do Código
Civil, relativo à liberdade contratual, que as partes têm a faculdade de fixar livremente o conteúdo dos
contratos, celebrar contratos diferentes dos previstos no Código Civil ou incluir neles as cláusulas que lhes
aprouver, sempre dentro dos limites da lei, consagrando-se assim o princípio da liberdade contratual, nas suas
vertentes de celebração e de estipulação de conteúdo.»
Ainda segundo a iniciativa de Os Verdes, «Acresce o facto de muitos desses contratos se encontrarem,
intencionalmente ou não, redigidos de uma forma complexa e nada clara, e de apresentarem cláusulas com
uma letra tão reduzida que é quase impossível ler, o que significa que o cidadão, para além de se encontrar
privado de negociar as cláusulas desse contrato, muitas vezes acaba por nem saber aquilo que está a
contratar», resultando diretamente desta constatação a proposta legislativa que este Grupo Parlamentar
apresentou.
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
O autor do parecer reserva a sua posição para discussão da iniciativa legislativa em Plenário.
PARTE III – CONCLUSÕES
1 – O Grupo Parlamentar do PEV propõe, com o presente projeto de lei, a proibição de cláusulas
contratuais gerais que se encontrem redigidas com letra e espaçamentos específicos considerados
insuficientes;
2 – O presente projeto de lei cumpre todos os requisitos constitucionais, legais e regimentais necessários à
sua tramitação.
3 – Deverá o presente parecer ser remetido a Sua Ex.ª o Presidente da Assembleia da República.
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Palácio de S. Bento, 23 de maio de 2019.
O Deputado autor do parecer, Joel Sá — O Presidente da Comissão, Hélder Amaral.
Nota: As partes I e III do parecer foram aprovadas, por unanimidade, na reunião da Comissão de 5 de
junho de 2019.
PARTE IV – ANEXOS
Em anexo a nota técnica elaborada pelos serviços ao abrigo do disposto no artigo 131.º do Regimento da
Assembleia da República.
Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 1184/XIII/4.ª(PEV)
Reforça a transparência nos contratos de adesão (Altera o Decreto-Lei n.º 446/85, de 25 de outubro)
Data de admissão: 4 de janeiro de 2019.
Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas.
Índice
I. Análise da iniciativa
II. Enquadramento parlamentar
III. Apreciação dos requisitos formais
IV. Análise de direito comparado
V. Consultas e contributos
VI. Avaliação prévia de impacto
Elaborada por: Luís Marques, João de Campos Coelho (DAC), Lurdes Sauane (DAPLEN), Nuno Amorim (DILP). Data: 16 de março de 2019.
I. Análise da iniciativa
• A iniciativa
A presente iniciativa legislativa tem por finalidade estabelecer as regras quanto à apresentação gráfica das
cláusulas contratuais gerais, nomeadamente definindo um limite mínimo do tamanho da letra e do
espaçamento entre linhas. Assim, os autores propõem a alteração do artigo 21.º do Decreto-Lei n.º 446/85, de
25 de outubro1, que estabelece o regime jurídico das cláusulas contratuais gerais, aditando uma alínea que
prevê serem absolutamente proibidas cláusulas contratuais gerais que «se encontrem redigidas com letra
inferior a tamanho 11 ou a 2,5 milímetros e com um espaçamento entre linhas inferior a 1,15».
Argumentam os proponentes, na exposição de motivos, a pertinência desta proposta com a referência ao
facto de continuarem a existir contratos de adesão redigidos com um tamanho de letra diminuto, o que pode
1Com as alterações introduzidas pelos Decretos-Lei n.os 220/95, de 31 de agosto, 224-A/96, de 26 de novembro, 249/99, de 7 de julho e 323/2001, de 17 de dezembro, apresentando-se na sua versão consolidada retirada do portal da Internet do Diário da República Eletrónico.
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originar que algumas condições contratuais passem despercebidas, contribuindo para adesões a contratos de
forma menos consciente e informada e potenciando consequências financeiras graves para os cidadãos.
• Enquadramento jurídico nacional
«Constitui a liberdade contratual um dos princípios básicos do direito privado. Na sua plena aceção, ela
postula negociações preliminares íntegras, ao fim das quais as partes, tendo ponderado os respetivos
interesses e os diversos meios de os prosseguir, assumem, com discernimento e liberdade, determinadas
estipulações.»2
Diz-nos o artigo 405.º do Código Civil3, relativo à liberdade contratual, que as partes têm a faculdade de
fixar livremente o conteúdo dos contratos, celebrar contratos diferentes dos previstos no Código Civil ou incluir
neles as cláusulas que lhes aprouver, sempre dentro dos limites da lei, consagrando-se assim o princípio da
liberdade contratual, nas suas vertentes de celebração e de estipulação de conteúdo.
As cláusulas contratuais gerais podem ser definidas como aquelas que são estabelecidas unilateralmente
pelo contratante principal e sobre as quais não há qualquer discussão sobre o seu conteúdo, limitando-se os
restantes contratantes a aceitá-las sem qualquer oportunidade para as questionar. A realidade do mercado é
dominada por contratos de consumo e contratos que não são negociados entre as partes que os celebram.
Assim, para evitar que o contratante principal, que definiu as cláusulas, saia em claro benefício
relativamente aos restantes contratantes ou aderentes, a lei definiu que deverão ser declaradas nulas as
cláusulas cujo conteúdo seja considerado abusivo. É, aliás, devido ao princípio da liberdade contratual e a esta
realidade que diminui o poder de autonomia das partes que se justifica o controle dos conteúdos das cláusulas
de adesão.
As cláusulas proibidas encontram-se previstas no Capítulo V do Decreto-Lei n.º 446/85, de 25 de outubro4,
que institui o regime jurídico das cláusulas contratuais gerais, encontrando-se subdividido em três subsecções.
A primeira, referente aos artigos 15.º5 e 16.º trata das disposições comuns e de âmbito mais geral a aplicar ao
previsto nas duas secções seguintes. A segunda, referente às cláusulas absolutamente proibidas,
correspondentes aos artigos 17.º, 18.º6 e 19.º, no âmbito das relações entre empresários ou entidades
equiparadas e, por fim, na terceira, referente aos artigos 20.º, 21.º e 22.º, no que às relações com os
consumidores finais diz respeito.
As cláusulas proibidas são aquelas cujos termos não são aceites pelo legislador, não podendo ser
inseridas em contratos através de cláusulas contratuais gerais, podendo, no entanto, figurar em contratos
quando a cláusula seja negociada entre as partes e não meramente aderida por uma delas. Estas cláusulas
proibidas são sempre consideradas nulas nos termos do artigo 12.º do regime jurídico das cláusulas
contratuais gerais, existindo a possibilidade de o aderente manter o contrato, expurgando apenas a cláusula
ou cláusulas consideradas nulas (artigo 13.º).
A presente iniciativa altera o elenco de cláusulas absolutamente proibidas no âmbito das relações com os
consumidores finais, presentes no artigo 21.º, que tem a seguinte redação:
«Artigo 21.º7
Cláusulas absolutamente proibidas
São em absoluto proibidas, designadamente, as cláusulas contratuais gerais que:
2 Preambulo do Decreto-lei n.º 466/85, de 25 de outubro (versão consolidada). 3 Diploma consolidado retirado do portal da Internet do Diário da República Eletrónico. 4Com as alterações introduzidas pelos Decretos-Lei n.os 220/95, de 31 de agosto, 224-A/96, de 26 de novembro, 249/99, de 7 de julho e 323/2001, de 17 de dezembro, apresentando-se na sua versão consolidada retirada do portal da Internet do Diário da República Eletrónico. 5 “É proibida, nos termos do preceituado pelo art.º 15.º da LCCG, por contrária à boa-fé, a cláusula contratual geral que autoriza o banco predisponente a compensar o seu crédito sobre um cliente com o saldo de conta colectiva solidária, de que o mesmo cliente seja ou venha a ser contitular.” – Acórdão uniformizador de jurisprudência do Supremo Tribunal de Justiça, Proc. n.º 2475/10.0YXLSB.L1.S1-A. 6 “É proibida, nos termos do preceituado pelo art.º 18.º al. a) da LCCG, a cláusula contratual geral que autoriza o banco predisponente a ceder total ou parcialmente a sua posição contratual para outras entidades do respectivo grupo, sediadas em Portugal ou no estrangeiro.” – Acórdão uniformizador de jurisprudência do Supremo Tribunal de Justiça, Proc. n.º 2475/10.0YXLSB.L1.S1-A. 7 Este artigo sofreu uma alteração, operada pelo Decreto-Lei n.º 220/95, de 31 de agosto.
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a) Limitem ou de qualquer modo alterem obrigações assumidas, na contratação, diretamente por quem as
predisponha ou pelo seu representante;
b) Confiram, de modo direto ou indireto, a quem as predisponha, a faculdade exclusiva de verificar e
estabelecer a qualidade das coisas ou serviços fornecidos;
c) Permitam a não correspondência entre as prestações a efetuar e as indicações, especificações ou
amostras feitas ou exibidas na contratação;
d) Excluam os deveres que recaem sobre o predisponente, em resultado de vícios da prestação, ou
estabeleçam, nesse âmbito, reparações ou indemnizações pecuniárias predeterminadas;
e) Atestem conhecimentos das partes relativos ao contrato, quer em aspetos jurídicos, quer em questões
materiais;
f) Alterem as regras respeitantes à distribuição do risco;
g) Modifiquem os critérios de repartição do ónus da prova ou restrinjam a utilização de meios probatórios
legalmente admitidos;
h) Excluam ou limitem de antemão a possibilidade de requerer tutela judicial para situações litigiosas que
surjam entre os contratantes ou prevejam modalidades de arbitragem que não assegurem as garantias de
procedimento estabelecidas na lei.»
O Gabinete de Direito Europeu do Ministério da justiça, é o organismo público que está incumbido, pela
Portaria n.º 1093/95, de 6 de setembro, de organizar e manter atualizado um registo das cláusulas contratuais
gerais declaradas nulas pelos tribunais, cuja listagem pode ser consultada no seu sítio na Internet.
Com especial destaque no que à proteção das partes diz respeito quanto às cláusulas abusivas, cumpre
mencionar a Lei n.º 24/96, de 31 de julho8, que estabelece o regime legal aplicável à defesa dos
consumidores, que prevê nos números 2 e 3 do artigo 9.º, a proibição de inclusão de cláusulas gerais, em
contratos pré-elaborados, que traduzam desequilíbrio em desfavor do consumidor. De igual forma, também o
regime jurídico do contrato de seguro, aprovado em anexo ao Decreto-Lei n.º 72/2008, de 16 de abril9, contem
normas relativas ao clausulado dos contratos, neste caso de seguro, referindo no seu artigo 36.º que a apólice
de seguro é «redigida de modo compreensível, conciso e rigoroso, e em caracteres bem legíveis, usando
palavras e expressões da linguagem corrente sempre que não seja imprescindível o uso de termos legais ou
técnicos.»
II. Enquadramento parlamentar
• Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)
Efetuada consulta à base de dados da atividade parlamentar (AP), não constam quaisquer iniciativas ou
petições pendentes sobre a matéria.
• Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)
Efetuada uma pesquisa à base de dados da atividade parlamentar sobre iniciativas e petições anteriores,
também não se verificou, a existência de qualquer iniciativa ou petição versando sobre matéria idêntica ou
conexa.
8 Com as alterações introduzidas pela Lei n.º 85/98, de 16 de dezembro, pelo Decreto-Lei n.º 67/2003, de 8 de abril e pelas Leis n.os 10/2013, de 28 de janeiro e 47/2014, de 28 de julho, apresentando-se na sua versão consolidada retirada do portal da Internet do Diário da República Eletrónico. 9 Com as alterações introduzidas pela Lei n.º 147/2015, de 9 de setembro, apresentando-se na sua versão consolidada retirada do portal da Internet do Diário da República Eletrónico.
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III. Apreciação dos requisitos formais
• Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais
A iniciativa legislativa em apreço foi apresentada pelos Deputados do Partido Ecologista «Os Verdes» no
âmbito e nos termos do seu poder de iniciativa, consagrado no n.º 1 do artigo 167.º e na alínea b) do artigo
156.º da Constituição, bem como no artigo 118.º e na alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do Regimento da
Assembleia da República (RAR).
Toma a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR,
encontra-se redigido sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu
objeto principal e é precedido de uma breve exposição de motivos, pelo que a iniciativa em apreço
cumpre os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 124.º do RAR. Parece não infringir a
Constituição ou os princípios nela consignados e define concretamente o sentido das modificações a
introduzir na ordem legislativa, observando, assim, os limites à admissão da iniciativa consagrados no
n.º 1 do artigo 120.º do RAR.
O projeto de lei em apreciação deu entrada a 29 de março de 2019. Foi admitido e baixou na generalidade
à Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas (6.ª) a 1 de abril, por despacho de S. Ex.ª o Presidente
da Assembleia da República. O seu anúncio ocorreu na sessão plenária do dia 3 de abril.
• Verificação do cumprimento da lei formulário
A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, adiante
designada como lei formulário, prevê um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário
dos diplomas que são relevantes em caso de aprovação da iniciativa e que importa ter presentes no decurso
da especialidade em Comissão e, em especial, no momento da respetiva redação final.
Esta iniciativa tem um título que traduz o seu objeto, em conformidade com o disposto no artigo 7.º da
referida lei e pretende alterar o Decreto-Lei n.º 446/85, de 25 de outubro, Regime jurídico das cláusulas
contratuais gerais. De igual modo, o título observa o disposto no n.º 1 do artigo 6.º da mesma lei, que estipula:
«Os diplomas que alterem outros devem indicar o número de ordem da alteração introduzida e, caso tenha
havido alterações anteriores, identificar aqueles diplomas que procederam a essas alterações, ainda que
incidam sobre outras normas».
Consultando o Diário da República Eletrónico, constata-se, todavia, que, até este momento, o Decreto-Lei
n.º 446/85, de 25 de outubro foi objeto de três alterações, tendo sido modificado pelos Decretos-Lei n.os
220/95, de 31/08 (que o republica), 249/99, de 07/07, e 323/2001, de 17/12.
Assim, em caso de aprovação, constituirá a presente a sua quarta alteração, termos em que se sugere o
seguinte título:
«Reforça a transparência nos contratos de adesão, procedendo à quarta alteração ao Decreto-Lei n.º
446/85, de 25 de outubro, Regime jurídico das cláusulas contratuais gerais».
Os autores não promoveram a republicação, em anexo, do diploma legal alterado. Ora, nos termos da
alínea a) do n.º 3 do artigo 6.º da lei formulário deve proceder-se à republicação integral dos diplomas que
revistam forma de lei, em anexo, sempre que: existam mais de três alterações ao ato legislativo em vigor,
salvo se se tratar de alterações a Códigos. A possível equiparação do regime em causa a um código ou a
consideração de que a presente alteração é pontual não justificando, eventualmente, a republicação do
mesmo, deve ser ponderada pela comissão competente em sede de apreciação na especialidade.
A entrada em vigor da iniciativa, 90 dias após a sua publicação, nos termos do artigo 3.º, está em
conformidade com o n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário, que prevê que os atos legislativos «entram em vigor
no dia neles fixado, não podendo, em caso algum, o início da vigência verificar-se no próprio dia da
publicação».
Em caso de aprovação, revestirá a forma de lei e será publicada na 1.ª série do Diário da República, em
conformidade com o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.
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Nesta fase do processo legislativo, a iniciativa em apreço não nos suscita outras questões em face da lei
formulário.
• Regulamentação
A iniciativa não contém qualquer norma de regulamentação nem prevê o cumprimento de qualquer outra
obrigação legal.
IV. Análise de direito comparado
• Enquadramento no plano da União Europeia
Dispõe o artigo 169.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) que «a União
contribuirá para a proteção da saúde, da segurança e dos interesses económicos dos consumidores»,
estabelecendo a base para o quadro normativo Europeu que visa regular as diferentes dimensões da relação
entre o prestador de bens ou serviços e o consumidor final, abordando temas relacionados com a celebração
de contratos, as garantias, o recurso a cláusulas contratuais abusivas, as práticas comerciais desleais, o
comércio eletrónico, entre outros.
Assim, a Diretiva 93/13/CEE, relativa às cláusulas abusivas nos contratos celebrados com os
consumidores, reconhece que, por vezes, os consumidores podem estar em desvantagem, por exemplo por os
termos do contrato terem sido redigidos unicamente pelo comerciante. Face a este contexto, o artigo 5.º define
que «no caso dos contratos em que as cláusulas propostas ao consumidor estejam, na totalidade ou em parte,
consignadas por escrito, essas cláusulas deverão ser sempre redigidas de forma clara e compreensível».
Também a Diretiva 99/44/CE, que versa sobre a venda de bens de consumo e das garantias a ela relativas,
procurou harmonizar as partes do direito dos contratos do consumidor no domínio da venda de bens que
dizem respeito às garantias. A base de trabalho visa as garantias comerciais, tendo sido acautelada a
necessidade de assegurar que estas fossem redigidas «em linguagem clara e concisa».
Ambas as diretivas foram posteriormente alteradas pela Diretiva 2011/83/UE, relativa aos direitos dos
consumidores. Esta diretiva, que versa sobre contratos celebrados entre profissionais e consumidores relativos
à venda de bens e prestação de serviços, veio consolidar a obrigatoriedade de os profissionais, antes da
celebração de um contrato, facultarem aos consumidores certas informações, nomeadamente, dados relativos
à sua identidade e contacto, às características principais do produto e às condições aplicáveis, incluindo as
condições de pagamento, o prazo de entrega, a execução e a duração do contrato, bem como as condições
de rescisão. Dispõe a diretiva, no que toca à prestação destas informações no âmbito da celebração de
contratos, que devem ser transmitidas com recurso a uma «linguagem simples, inteligível e quando fornecidas
em suporte duradouro, devem ser legíveis».
Não existe nenhuma referência específica ao tamanho dos caracteres, exceto em relação ao direito de
retratação, onde é proposto que os Estados-Membros adotem um modelo de formulário de retratação
harmonizado, com vista à simplificação do processo. Acresce que, dado o custo implícito para aqueles
profissionais que realizam vendas transfronteiriças, determina a diretiva que «os Estados-Membros deverão
abster-se de acrescentar quaisquer requisitos relativos à apresentação do modelo de formulário da União,
nomeadamente no que respeita ao tamanho dos caracteres».
O tema foi abordado em pormenor nos trabalhos preparatórios desta diretiva, em particular uma cláusula
que impedia «os Estados-Membros de impor requisitos de apresentação sobre a forma como as cláusulas
contratuais devem ser expressas ou disponibilizadas ao consumidor». Na discussão, foi apresentada a
seguinte justificação, contrária à norma proposta:
«Muitas das queixas dos consumidores dizem respeito à legibilidade das cláusulas contratuais: estas são
disponibilizadas numa ‘letra demasiado pequena’ ou são colocadas em lugares inadequados do contrato. O
artigo 31.º, n.º 4 proíbe os Estados-Membros de imporem requisitos adicionais de apresentação das cláusulas
(como certo tamanho dos caracteres ou o local e modo de apresentação de certas informações).
Consideramos que esta proibição deve ser suprimida para permitir que os Estados-Membros estabeleçam
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II SÉRIE-A — NÚMERO 107
58
normas mais rigorosas relativamente à apresentação das cláusulas».
Face ao que precede, na ótica do legislador europeu, aparenta existir consenso quanto à necessidade das
cláusulas contratuais utilizarem linguagem simples, em formato legível. Contudo, no que se refere à
formatação específica destas cláusulas, o legislador europeu opta por se eximir do tema.
• Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estados-Membros da União Europeia: Espanha e
França.
ESPANHA
O Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley
General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes10 complementarias, tem um capítulo
específico sobre condições gerais dos contratos e cláusulas abusivas, no que às relações com os
consumidores diz respeito.
Presentes nos artigos 80 e seguintes, estão elencadas uma série de situações, relativas a cláusulas não
negociadas individualmente, nas quais a defesa do consumidor é tida em conta. Os artigos seguintes elencam
uma quantidade de cláusulas abusivas, que, de acordo com o artigo 83, são consideradas nulas e se têm
como não escritas, subdividindo-se em:
Cláusulas abusivas por estarem vinculadas à vontade do empresário (artigo 85);
Cláusulas abusivas por limitarem os direitos dos consumidores (artigo 86);
Cláusulas abusivas por falta de reciprocidade (artigo 87);
Cláusulas abusivas relativas à garantia (artigo 88);
Cláusulas abusivas ao cumprimento do contrato (artigo 89);
Cláusulas abusivas que alteram a competência e o direito aplicável (artigo 90).
De entre o catálogo das cláusulas consideradas abusivas e consequentemente nulas, não foi possível
localizar se existem limitações no que ao tamanho da letra e ao espaçamento desta diz respeito.
FRANÇA
Refere-se nos artigos L212-1 a L212-3 do Code de la Consommation11que nos contratos entre
profissionais e consumidores são cláusulas abusivas àquelas que têm o propósito ou o efeito de criar um
desequilíbrio, em detrimento do consumidor, nos direitos e obrigações emergentes do contrato a celebrar.
Já na parte reguladora do código, nos artigos R212-1 e seguintes, vêm elencadas as cláusulas que são
consideradas abusivas e consequentemente nulas, como reservar ao empresário o direito de modificar
unilateralmente as cláusulas relativas à duração, características ou preço, ou impor ao consumidor o ónus da
prova quando, nos termos da lei aplicável ao caso concreto, este caiba à outra parte. Das pesquisas efetuadas
não foi possível encontrar referências a cláusulas proibidas ou parcialmente proibidas baseadas no tipo,
tamanho ou espaçamento da letra utilizada.
Países não europeus
A legislação comparada é apresentada para o Brasil.
10 Diploma consolidado retirado do portal oficial boe.es. 11 Diploma consolidado retirado do portal oficial legifrance.gouv.fr.
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BRASIL
O código sobre a proteção do consumidor, aprovado pela Lei n.º 8.078, de 11 de setembro de 199012,
dispõe de normas relativas aos contratos de adesão e ao seu clausulado.
De acordo com o disposto no artigo 54.º, entende-se como contrato de adesão aquele em cujas cláusulas
tenham sido aprovadas pela autoridade competente ou estabelecidas unilateralmente pelo fornecedor de
produtos ou serviços, sem que o consumidor possa discutir ou modificar substancialmente o seu conteúdo. Em
2008, através da Lei n.º 11785, de 22 de setembro, o parágrafo 3.º deste artigo foi alterado, tendo sido
introduzido um limite mínimo no que ao tamanho da letra nas cláusulas dos contratos de adesão diz respeito,
não podendo ser inferior a tamanho doze.
V. Consultas e contributos
Consultas facultativas
Atendendo à matéria em causa, a Comissão pode, se assim o deliberar, solicitar o parecer escrito de
associações de defesa dos direitos dos consumidores.
VI. Avaliação prévia de impacto
Avaliação sobre impacto de género –
De acordo com a informação constante na ficha de Avaliação Prévia de Impacto de Género (AIG), junta
pelo autor, considera-se que a iniciativa legislativa tem uma valoração positiva, dado que a totalidade das
categorias e indicadores analisados assumem essa valoração.
Linguagem não discriminatória –
Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre
que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso. No caso
presente não parecem colocar-se questões de linguagem discriminatória e, tratando-se de alterações a
diplomas existentes, deverá sempre ser respeitada a coerência terminológica com os textos em vigor.
12 Diploma consolidado retirado do portal Planalto.gov.br.
———
PROJETO DE LEI N.º N.º 1192/XIII/4.ª
[ALTERA O CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL E O CÓDIGO DE PROCESSO PENAL, ALARGANDO AS
POSSIBILIDADES DE RECURSO DE DECISÕES QUE ATENTEM CONTRA VALORES FUNDAMENTAIS
(OITAVA ALTERAÇÃO AO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL E TRIGÉSIMA QUARTA ALTERAÇÃO AO
CÓDIGO DE PROCESSO PENAL)]
Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica
elaborada pelos serviços de apoio
Parecer
PARTE I – CONSIDERANDOS
I. a) Nota introdutória
A iniciativa é apresentada por dezanove Deputados do Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda (BE), ao
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abrigo e nos termos da alínea b) do artigo 156.º e do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e da alínea b) do n.º
1 do artigo 4.º e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR), que consagram o poder de
iniciativa da lei.
Assumindo a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR, a
iniciativa encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu
objeto principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, pelo que cumpre os requisitos formais
previstos no n.º 1 do artigo 124.º do RAR. Observa igualmente os limites à admissão da iniciativa
estabelecidos no n.º 1 do artigo 120.º do RAR, uma vez que parece não infringir a Constituição ou os
princípios nela consignados e define concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem
legislativa.
I. b) Objeto, motivação e conteúdo
Com o presente projeto de lei, os Deputados do Grupo Parlamentar do BE propõem-se, tal como declaram
na exposição de motivos da iniciativa, «ampliar as possibilidades de recurso, quer na jurisdição cível, quer na
jurisdição criminal, para os casos em que os acórdãos, as sentenças ou os despachos sejam fundamentados
em argumentos que violem a dignidade dos seres humanos ou direitos humanos fundamentais protegidos pela
Constituição ou por normas e princípios de direito internacional geral ou comum ou convenções internacionais
que vigorem na ordem interna e sejam vinculativas para o Estado Português, nomeadamente os que constam
da Declaração Universal dos Direitos Humanos e da Convenção Europeia dos Direitos Humanos.»
Consideram os proponentes dever ser estabelecida a nulidade de decisões judiciais (sentença, acórdão ou
despacho) cuja fundamentação viole a dignidade dos seres humanos ou outros direitos fundamentais (como
tal definidos pela Constituição e normas de Direito Internacional) tanto na instância cível como na instância
penal, em especial se visarem alguma das pessoas envolvidas no processo, tornando sempre recorríveis até
ao Supremo Tribunal de Justiça tais decisões.
Invocam em abono da alteração legislativa proposta a necessidade de aprofundar o direito de acesso à
justiça, a uma decisão fundamentada e à verdade material.
Explicitando que a iniciativa visa estender a possibilidade de recurso de tais decisões para além das
previstas atualmente – assim ultrapassando a limitação consagrada no n.º 4 do artigo 615.º do CPC, bem
como das disposições conjugadas da alínea f) do n.º 1 do artigo 400.º e da alínea b) do n.º 1 do artigo 432.º do
CPP – os proponentes sublinham não se pretender «um cerceamento da independência1 e da liberdade de
julgamento e decisão do/a juiz», sempre protegidas pela Constituição e pela lei.
A iniciativa em apreço coloca assim em apreciação uma concreta compatibilização de princípios
fundamentais – direitos, liberdades e garantias pessoais, de que destacam a dignidade humana e o princípio
da independência dos tribunais-, todos com dignidade constitucional.
A providência legislativa proposta encontra nas propostas de alteração do BE à Proposta de Lei n.º 122/XIII
– Altera o estatuto dos magistrados judiciais a sua contraparte disciplinar: a proposta de, ao mecanismo
processual que se preconiza, fazer corresponder consequências disciplinares (em particular as propostas para
os artigos 82.º e 82.º-A do Estatuto). Com efeito, para além da nulidade e recorribilidade das decisões, os
proponentes defendem naqueloutro processo legislativo que norma expressa estabeleça que a fundamentação
nos termos definidos constitui infração disciplinar, com processo próprio.
As alterações concretamente propostas ficam evidenciadas nos seguintes termos:
1 A este propósito, recorde-se o que o Presidente do CSM, Juiz Conselheiro Dr. António Joaquim Piçarra, deixou consignado na sua declaração de voto relativa à decisão disciplinar constante da deliberação de 5-2--2019: “O princípio da independência não é compatível, porém, com a utilização de expressões que ultrapassam o limite da ofensa ou do respeito devidos a qualquer interveniente processual, seja na fundamentação escrita de qualquer decisão seja na condução oral de qualquer diligência processual; 3 – Esta tem sido, aliás, a orientação uniforme deste Conselho Superior, que se pode atestar, designadamente, na recente decisão disciplinar n.º 113/2018-lN, de Outubro de 2018 ou na jurisprudência do STJ recolhida no acórdão de 16 de Junho de 2015 e proferido no processo 7/15.3YFLSB; 4 – As expressões proferidas pelo Juiz Desembargador arguido, nos acórdãos que relatou, em especial no processo n.º […]/2014.[…], ao referir-se à ofendida, enquanto "mulher adúltera", como "dissimulada", "falsa", hipócrita" e "desleal" são ofensivas, desrespeitosas e atentatórias dos princípios constitucionais e supraconstitucionais da dignidade e da igualdade humanas; 5 – A valoração da prova é absolutamente insindicável por este Conselho, porque integra o tronco central do princípio da independência. Todavia, as referidas expressões exorbitam a valoração da veracidade do depoimento da ofendida sobrelevando das mesmas o seu carater ofensivo, que se constitui em infração disciplinar por violação do dever de correção.”
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Código de Processo Civil Projeto de Lei n.º 1192/XIII
Artigo 615.º
Causas de nulidade da sentença
1 – É nula a sentença quando:
a) Não contenha a assinatura do juiz;
b) Não especifique os fundamentos de facto e de
direito que justificam a decisão;
c) Os fundamentos estejam em oposição com a
decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou
obscuridade que torne a decisão ininteligível;
d) O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões
que devesse apreciar ou conheça de questões de
que não podia tomar conhecimento;
e) O juiz condene em quantidade superior ou em
objeto diverso do pedido.
2 – A omissão prevista na alínea a) do número
anterior é suprida oficiosamente, ou a requerimento
de qualquer das partes, enquanto for possível
colher a assinatura do juiz que proferiu a sentença,
devendo este declarar no processo a data em que
apôs a assinatura.
3 – Quando a assinatura seja aposta por meios
eletrónicos, não há lugar à declaração prevista no
número anterior.
4 – As nulidades mencionadas nas alíneas b) a e)
do n.º 1 só podem ser arguidas perante o tribunal
que proferiu a sentença se esta não admitir recurso
ordinário, podendo o recurso, no caso contrário, ter
como fundamento qualquer dessas nulidades.
Artigo 615.º
(…)
1 – (…):
a) (…);
b) (…);
c) (…);
d) O juiz invoque na fundamentação de sentença
ou de despacho argumentos que violem a
dignidade dos seres humanos, e em especial a de
alguma das pessoas envolvidas no litígio que está
ser julgado no processo ou direitos humanos
fundamentais protegidos pela Constituição ou por
normas e princípios de direito internacional geral ou
comum ou convenções internacionais que vigorem
na ordem interna e sejam vinculativas para o
Estado Português, nomeadamente os que constam
da Declaração Universal dos Direitos Humanos e
da Convenção Europeia dos Direitos Humanos;
e) [anterior alínea d)];
f) [anterior alínea e)].
2 – (…);
3 – (…);
4 – (…);
5 – A nulidade mencionada na alínea d) admite
sempre a possibilidade de recurso até ao Supremo
Tribunal de Justiça, mesmo que ocorra a situação
prevista no n.º 3 do artigo 671.º.
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Código de Processo Penal Projeto de Lei n.º 1192/XIII
Artigo 119.º
Nulidades insanáveis
Constituem nulidades insanáveis, que devem ser
oficiosamente declaradas em qualquer fase do
procedimento, além das que como tal forem
cominadas em outras disposições legais:
a) A falta do número de juízes ou de jurados que
devam constituir o tribunal, ou a violação das
regras legais relativas ao modo de determinar a
respetiva composição;
b) A falta de promoção do processo pelo Ministério
Público, nos termos do artigo 48.º, bem como a sua
ausência a atos relativamente aos quais a lei exigir
a respetiva comparência;
c) A ausência do arguido ou do seu defensor, nos
casos em que a lei exigir a respetiva comparência;
d) A falta de inquérito ou de instrução, nos casos
em que a lei determinar a sua obrigatoriedade;
e) A violação das regras de competência do
tribunal, sem prejuízo do disposto no n.º 2 do artigo
32.º;
f) O emprego de forma de processo especial fora
dos casos previstos na lei.
[Artigo 400.º
Decisões que não admitem recurso
1 – Não é admissível recurso:
(…)
f) De acórdãos condenatórios proferidos, em
recurso, pelas relações, que confirmem decisão de
1.ª instância e apliquem pena de prisão não
superior a 8 anos; (…)]
Artigo 432.º
Recurso para o Supremo Tribunal de Justiça
1 – Recorre-se para o Supremo Tribunal de
Justiça:
Artigo 119.º
(…)
1 – (…):
a) (…);
b) A invocação na fundamentação sentença ou de
despacho de argumentos que violem a dignidade
dos seres humanos, e em especial a de alguma
das pessoas envolvidas no litígio que está ser
julgado no processo ou direitos humanos
fundamentais protegidos pela Constituição ou por
normas e princípios de direito internacional geral ou
comum ou convenções internacionais que vigorem
na ordem interna e sejam vinculativas para o
Estado Português, nomeadamente os que constam
da Declaração Universal dos Direitos Humanos e
da Convenção Europeia dos Direitos Humanos;
c) [anterior alínea b)];
d) [anterior alínea c)];
e) [anterior alínea d)];
f) [anterior alínea e)];
g) [anterior alínea f)].
2. A nulidade mencionada na alínea b) admite
sempre a possibilidade de recurso até ao Supremo
Tribunal de Justiça, mesmo que ocorra a situação
prevista na alínea f) do n.º 1 do artigo 400.º.
Artigo 432.º
(…)
1 – (…):
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Código de Processo Penal Projeto de Lei n.º 1192/XIII
a) De decisões das relações proferidas em 1.ª
instância;
b) De decisões que não sejam irrecorríveis
proferidas pelas relações, em recurso, nos termos
do artigo 400.º;
c) De acórdãos finais proferidos pelo tribunal do júri
ou pelo tribunal coletivo que apliquem pena de
prisão superior a 5 anos, visando exclusivamente o
reexame de matéria de direito;
d) De decisões interlocutórias que devam subir
com os recursos referidos nas alíneas anteriores.
2 – Nos casos da alínea c) do número anterior não
é admissível recurso prévio para a relação, sem
prejuízo do disposto no n.º 8 do artigo 414.º.
a) (…);
b) De decisões que não sejam irrecorríveis
proferidas pelas relações, em recurso, nos termos
do artigo 400.º, sem prejuízo do disposto no n.º 2
do artigo 119.º;
c) (…);
d) (…);
2 – (…).
A iniciativa legislativa em apreço compõe-se de quatro artigos: o primeiro definidor do respetivo objeto; os
segundo e terceiro de alteração, respetivamente, do Código de Processo Civil e do Código de Processo Penal;
o último definindo como data de início de vigência da lei a aprovar o dia seguinte ao da sua publicação.
I. d) Consultas
Em 16 de abril de 2019, a Comissão solicitou parecer escrito aos Conselhos Superiores da Magistratura e
do Ministério Público e à Ordem dos Advogados.
Todos os pareceres e contributos remetidos à Assembleia da República serão publicados na página da
iniciativa na Internet.
I. e) Direito Comparado
ALEMANHA
A Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (Constituição da República Federal da Alemanha – GG)
acolheu no artikel 1 (3), o princípio da aplicabilidade direta dos direitos fundamentais, ao qual estão vinculados
os poderes legislativo, executivo e judicial.
A queixa constitucional (Verfassungsbeschwerde encontra-se prevista no artikel 93 (1) (4a. e 4b.),da GG e
nos artikel 90 a 96 da BVerfGG (Lei do Tribunal Constitucional Federal).
O artikel 90 (3) da BVerfGG prevê a queixa constitucional tanto ao nível federal como ao nível das
constituições dos Estados federados. Caso o objeto da queixa constitucional seja um direito salvaguardado
quer na GG, quer na Constituição do Estado federado, está garantida uma dupla via de proteção dos direitos
fundamentais que se materializará quer a nível federal, quer perante o próprio Estado federado a que o
cidadão, que viu ofendido o seu direito, pertença.
A queixa constitucional caracteriza-se por ser um mecanismo de tutela concebido para controlar as
intervenções que lesem os direitos fundamentais dos cidadãos que tenham na sua génese uma qualquer
decisão administrativa, judicial ou um ato normativo. Não obstante, apenas os direitos fundamentais
(Grundrechte) previstos na GG e os direitos de natureza análoga aos direitos fundamentais
(grundrechtsgleiche Rechte), que estão taxativamente enumerados no artikel 90 (1) da BVerfGG, é que são
tutelados pela queixa constitucional. Portanto, há uma limitação nos direitos fundamentais protegidos por
aquele singular mecanismo de garantia.
O objeto alargado da queixa constitucional incide sobre quaisquer atos emanados, independentemente da
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sua forma, dos poderes legislativo, administrativo ou judicial, nos termos do artikel 90 (1) da BVerfGG.
Deve destacar-se, todavia, que não será qualquer violação do elenco de direitos acima circunscritos que
dará, de forma automática, origem à queixa constitucional. Exige a jurisprudência constitucional alemã,
imposição essa que funcionará como um verdadeiro travão ao exponencial número de queixas constitucionais
com efeitos apenas e só dilatórios, que a lesão do direito fundamental seja cumulativamente: (i) pessoal, (ii)
atual e (iii) imediata. Portanto, a alegação de uma possível afetação de um direito fundamental é filtrada por
esses três critérios. O primeiro dos requisitos pressupõe que seja o próprio requerente que, com o ato do
poder público, viu o seu direito fundamental restringido. O segundo, que a afetação decorra no presente e não
num futuro próximo, introduzindo-se um critério delimitador face a futuras intromissões, enquanto o último
requisito conexa a imediação com efeitos diretos e imediatos na esfera jurídica do lesado.
Quando um particular sentir que algum ato da autoridade pública ofende o seu direito fundamental, o
lesado deve, por escrito, apresentar a sua queixa constitucional, especificando qual o direito que,
supostamente, terá sido violado e qual o ato ou omissão do órgão ou autoridade pública que lesou a sua
esfera jurídica subjetiva.
Anteriormente àquele procedimento, e como suprarreferido, há que fazer uso da queixa constitucional,
apenas depois de se esgotarem, antecipadamente, as vias judiciais existentes (Erschöpfung des Rechtswegs).
Essa subsidiariedade retira-se da cumulação do artikel 94 (2) da GG com o artikel 90 (2) da BVerfGG. Deste
modo, dirige-se esta tutela a decisões judiciais de última instância e com valor de caso julgado. A queixa
constitucional assume, assim, um mecanismo extraordinário de proteção dos direitos fundamentais.
O prazo, em termos gerais, para interpor uma queixa constitucional é de um mês a contar da notificação da
decisão, da tomada de decisão ou da comunicação da mesma, consoante os casos (artikel 93 (1) da
BVerfGG). Quando a queixa constitucional tiver por objeto uma lei ou outro ato de soberania insuscetíveis de
recurso judicial, o prazo para a sua apresentação alarga-se, fixando-se num ano a contar da sua entrada em
vigor ou da sua publicação (artikel 93 (3) da BVerfGG).
Se estiver em causa uma decisão judicial, objeto da queixa constitucional, abrir-se-ão três hipóteses: (i)
primeira, o Bundesverfassungsgericht – Tribunal Constitucional da Federação Alemã (TCFA) – declarará a
nulidade da legislação em causa quando entender que a legislação, que é a base legal da decisão do tribunal
a quo, é inconstitucional; (ii) segunda, revogará a decisão quando concluir que o juiz a quo aplicou a legislação
de forma inconstitucional e, (iii) terceira, quando entender que a constitucionalidade da legislação só se
consegue com uma interpretação em determinado sentido, então a sua decisão vinculará os tribunais
ordinários2.
Quando a queixa constitucional for dirigida contra uma lei e aquela for considerada procedente, o TCFA
declarará a nulidade dessa lei3.
Além de proteger a título individual os direitos fundamentais, a queixa constitucional tem, como previsto no
artikel 31 (1) da BVerfGG, uma vertente objetiva: as decisões do TCFA vinculam todos os órgãos
constitucionais do Estado Federal e dos Estados federados, assim como todos os tribunais e autoridades.
ESPANHA
Em processo civil a nulidade dos atos processuais é regida pela Ley Orgánica del Poder Judicial, aprovada
pela Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, concretamente no Capítulo III del Título III del Libro III (artículos 238 a
243), denominado «De la nulidad de los actos judiciales», e pela Ley de Enjuiciamiento Civil, aprovada pela
Ley 1/2000, de 7 de enero, especificamente no Capítulo IX del Título V del Libro I denominado «De la nulidad
de las actuaciones judiciales» (artículos 225 a 231).
Pelo recurso de amparo, qualquer pessoa pode, de forma direta, requerer a pronúncia do Tribunal
Constitucional em caso de violação de qualquer direito fundamental do cidadão protegido pela Constituición
Española.
Fixou-se no artículo 53.2 da Constituición que qualquer cidadão poderá obter a tutela das liberdades e
direitos reconhecidos no artículo 14 e na Sección primera del Capítulo segundo perante os tribunais ordinários,
através de um procedimento baseado nos princípios da preferência e de sumariedade e, inclusive, através de
2 Por imposição do artikel 95 (2), da BVerfGG devolve-se o processo ao tribunal competente.
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recurso de amparo para o Tribunal Constitucional. Aliado a esse artigo está o artículo 41.1 da Ley Orgánica
2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, que prevê que os direitos e liberdades consagrados nos
artículos 14 a 29 da Constituición serão objeto de amparo constitucional, nos casos e formas que esta Lei
estabelece, sem prejuízo da sua tutela junto dos Tribunais de Justiça.
Além do referido artículo 53.2, o recurso de amparo tem previsão constitucional nos artículos 161, b) e
164.1 da Constituición Española.
O supracitado artículo 53.2 da Constituición Española encerra dois mecanismos de proteção de direitos
fundamentais: o recurso de amparo constitucional, também designado por amparo extraordinário, e que é
interposto perante o Tribunal Constitucional Espanhol (TCE), e o amparo judicial, também denominado como
ordinário, a que se assiste nas variadas ordens jurisdicionais ordinárias, através da implementação de
procedimentos especiais de tutela dos direitos fundamentais, determinados por princípios de preferência e de
sumariedade.
O recurso de amparo abrange, em termos do seu âmbito de aplicação, a violação ou lesão efetiva dos
direitos fundamentais e liberdades públicas, previstos na Sección 1ª, Capítulo segundo, Título I, com a
epígrafe De los derechos fundamentales y de las libertades públicas, o direito à igualdade, e o direito à
objeção de consciência, previsto no artículo30. É necessário, também, que a violação ou lesão não tenha sido
reparada pelos tribunais ordinários ou que tal prejuízo tenha tido na sua génese um ato ou uma omissão dos
órgãos judiciais.
No que concerne a quem pode intentar o recurso de amparo constitucional, dever-se-á a priori verificar se a
lesão foi provocada na faceta subjetiva ou objetiva do direito fundamental4. Se foi na função subjetiva, então
terão legitimidade para recorrer os particulares lesados. Se, em vez daquela, for atingida a função objetiva do
direito fundamental, consistindo esta última em assegurar o Direito Constitucional objetivo, inerentemente será
toda a comunidade e não apenas um particular a ter interesse na reparação da lesão. Assim, também terão
legitimidade institucional para intentar o respetivo recurso, o Ministério Fiscal (artículo 124.1 da Constituición) e
o Defensor del Pueblo (artículo 54 da Constituición).
No que diz respeito aos pressupostos necessários para interposição do recurso de amparo constitucional,
são apontados três: (i) é impreterível que se esteja perante uma violação real e efetiva de um direito ou
liberdade fundamental inscrito como suscetível de amparo, daqui inferindo-se o caráter extraordinário do
recurso de amparo. O recurso de amparo foca-se, exclusivamente, na proteção de direitos fundamentais, pelo
que o Tribunal Constitucional Espanhol não pode, por isso, conhecer de questões de legalidade ordinária. Tal
imposição resulta do artículo 41.3, da Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, que prevê o seguinte: «através
do amparo constitucional não se podem fazer valer outras pretensões que não sejam as dirigidas a
restabelecer ou preservar os direitos ou liberdades em razão dos quais se formulou o recurso.»5.
Depois, (ii) o recurso de amparo tem uma natureza excecional, ou seja, a violação do direito ou da
liberdade fundamental não pode ter sido reparada através do sistema ordinário de garantias. Exige-se,
portanto, que se apele, em primeira instância, aos tribunais ordinários e, uma vez esgotados aqueles recursos
jurisdicionais, se recorra aos meios adequados para reparar o dano.
Por último, (iii) deve ser utilizado o recurso de amparo constitucional subsidiariamente. Tal recurso não
complementa os outros já existentes, antes surge como um acesso consecutivo de proteção de direitos
fundamentais.
Os prazos para interpor recurso de amparo são variáveis: quanto aos atos ou omissões da Administração
que violem direitos ou liberdades, uma vez esgotada a via judicial competente, poderá ser interposto no prazo
de 20 dias a contar da data da notificação da decisão proferida pelo tribunal competente (artículo 43.2); no
caso de violações de direitos e liberdades que possam ser objeto de recurso de amparo, e tiverem origem num
ato ou omissão de um órgão judicial, o interessado poderá interpor recurso, após esgotar previamente as vias
judiciais ordinárias, no prazo de trinta dias a contar da data da notificação da decisão proferida no processo
judicial, como decorre do artículo 44.2, da Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
No que concerne à tramitação processual, exige-se, no artículo 49 da Ley Orgánica del Tribunal
3 Videartikel 95 (3) da BVerfGG. 4 Artículo 162.1, b) da Constituición e artículo 46 da Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional. 5 Cfr., para o efeito, LUIZ MARIA DIEZ-PICAZO GIMÉNEZ, “Dificultades practicas y significado constitucional del recurso de amparo”, in Revista Española de Derecho Constitucional, n.º 14, año 40, enero-abril, 1994, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, pp. 18-19, e ÁNGELA FIGUERUELO BURRIEZA, “El Recurso de Amparo: Estado de la Cuestión”, Biblioteca Nueva, Madrid, 2001, p.?37.
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Constitucional, que o requerente apresente, de forma clara, curta e concisa, os factos que sustentam o recurso
de amparo e que aluda aos preceitos constitucionais que, no seu entender, foram violados. Ademais, terá o
peticionário de indicar qual o amparo que se solicita para restaurar ou conservar o direito ou liberdade,
supostamente, violado.
No recurso de amparo espanhol a decisão de concessão do amparo poderá conter alguma, ou mais do que
uma, uma vez que podem ser cumulativas, das pronúncias seguidamente indicadas: (i) declaração de nulidade
da decisão, ato ou resolução impugnada e causadora da lesão suportada pelo recorrente; ii) reconhecimento
do direito ou liberdade pública, em conformidade com o seu conteúdo constitucionalmente garantido; iii)
restabelecimento do recorrente na integridade do seu direito ou liberdade, com a adoção das medidas
apropriadas para a sua conservação.
O acórdão que concede o recurso de amparo apenas opera inter partes6 e não tem como efeito a
declaração de inconstitucionalidade de uma lei.
Ao nível do direito processual penal, a nulidade do processo é um instrumento processual que tem como
função defender os direitos fundamentais dos cidadãos no processo-crime. Essa nulidade dos atos
processuais é regulada nos artículos 238 a 243 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
O artículo 241.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial prevê que, regra geral, não são admitidos incidentes
com vista a obter a nulidade de ações. No entanto, excecionalmente, aqueles que são parte legítima podem
solicitar por escrito que se declare a nulidade de ações fundada em qualquer violação de um direito
fundamental dos referidos no artículo 53.2 da Constituición, desde que não tenha sido possível requerê-lo
antes da decisão que recaia sobre o processo, e desde que tal decisão não seja suscetível de recurso
ordinário ou extraordinário.
Quando são objeto de lesão certos direitos fundamentais nas decisões judiciais impugnadas, pode ser
solicitada a nulidade parcial ou total das decisões perante o órgão que as proferiu, tendo em conta os
seguintes pressupostos:
Não tenha sido possível efetuá-lo previamente ao proferimento da sentença;
A decisão não seja suscetível de recurso ordinário ou extraordinário;
O prazo para o efeito é de 20 dias após a notificação da sentença;
Trata-se de um instrumento prévio ao recurso de amparo.
PARTE II – OPINIÃO DA AUTORA
O presente projeto de lei levanta muitíssimas questões. É-me impossível esgotar tudo o que me apraz
dizer, fundamentadamente, sobre o mesmo nesta sede. Tentarei cingir-me aos aspetos que me parecem mais
relevantes.
Começa a ser preocupante uma certa tendência para legislar «em cima» de casos mediáticos. É,
precisamente, o que aqui se faz. Como anunciou um dos Deputados subscritores na sua página de Facebook
a propósito desta iniciativa «Diante da justa indignação social com casos como o do juiz Neto de Moura, o
Bloco propõe soluções. Venham outras propostas».
O problema das reações legislativas às sentenças mediáticas é que afunilam dramas coletivos
simbolizados no Juiz do momento – que claramente não encerra a dimensão do problema da violação da
dignidade da pessoa humana – e arrefecem artificialmente a justa fúria popular com falsas soluções.
Não foi por acaso que optei por reproduzir o Direito comparado relevante para o efeito. É que, na verdade,
numa formulação que impressiona na abertura dos conceitos, o que o BE procura é um substituto para o que
não há na nossa Ordem Jurídica: o Recurso de Amparo. Como pode ler-se acima, quer em Espanha, quer na
Alemanha, a devoção aos direitos fundamentais não impede o apego a critérios delimitadores do recurso, sob
pena de litigância dilatória.
Devo dizer, a este propósito, que defendo acerrimamente a consagração em Portugal do Recurso de
Amparo, porque entendo que não faz sentido que estejam subtraídas à intervenção garantística do Tribunal
6 Interpretação a contrario do artículo 164.1 da Constituición Española.
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Constitucional todas as inconstitucionalidades perpetuadas, não por normas, mas através de decisões e atos
individuais e concretos, sejam eles praticados pelos titulares do poder político, pela Administração ou pelo
poder judicial. Para isso ser possível, porém, sem o afunilamento do Tribunal Constitucional, seria necessário,
numa revisão constitucional e numa alteração da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional, repensar o sistema,
nomeadamente deixando cair o recurso, em fiscalização concreta, quando estão em causa
inconstitucionalidades orgânicas. (cfr. Jorge Reis Novais, Em Defesa do Recurso de Amparo Constitucional
(ou uma avaliação critica do sistema português de fiscalização concreta da constitucionalidade, in Themis, ano
VI, n.º 10, 2005, 91-117).)
O problema do projeto do BE é que se esquece que a vinculação à dignidade da pessoa humana e, por
isso, aos direitos fundamentais, é inerente a todo o sistema, a todas as instâncias, da primeira instância ao
Supremo Tribunal de Justiça. Consagrar uma norma que prevê que qualquer despacho, cível ou penal, que
«sejam fundamentados em argumentos que violem a dignidade dos seres humanos ou direitos humanos
fundamentais protegidos pela Constituição ou por normas e princípios de direito internacional geral ou comum
ou convenções internacionais que vigorem na ordem interna e sejam vinculativas para o Estado Português,
nomeadamente os que constam da Declaração Universal dos Direitos Humanos e da Convenção Europeia dos
Direitos Humanos»prevendo a sua nulidade e recurso para o Supremo é um convite ao desequilíbrio do
processo, a manobras dilatórias, sem que o proponente sequer delimite se a fundamentação com os
argumentos referidos tem ou não influência na decisão.
Há uma razão de ser para que nas ordens jurídicas que consagram a possibilidade de recurso de atos ou
de sentenças para o Tribunal Constitucional ou para Tribunais Superiores seja rodeada de conceitos como o
de subsidiariedade e de cautelas.
Há uma razão para que o nosso sistema de fiscalização da constitucionalidade também tenha os limites
que conhecemos e, ainda assim, são conhecidos os casos de litigância dilatória em fiscalização concreta.
Evidentemente, qualquer sentença ofensiva do Estado de direito, da dignidade da pessoa humana ou dos
direitos fundamentais provoca-me repulsa. Evidentemente a independência dos tribunais e a
irresponsabilidade dos juízes não se coadunam com comportamentos antijurídicos.
Deixo, no entanto, aqui, as razões pelas quais entendo que este projeto de lei reage a um caso que
inflamou compreensivelmente a opinião pública, com o senão de nos fazer esquecer o que não faz ruído,
alterando de forma extremamente negativa o sistema de recursos em causa. Insisto em que convida aos
processos dilatórios e que esquece a vinculação transversal à dignidade da pessoa humana.
PARTE III – CONCLUSÕES
1. O Projeto de Lei n.º 1192/XIII/4.ª BE cumpre os requisitos constitucionais e regimentais em vigor.
2. A iniciativa ora apresentada altera o Código de Processo Civil e o Código de Processo Penal, alargando
as possibilidades de recurso de decisões que atentem contra valores fundamentais
3. Face ao exposto, e nada havendo a obstar, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos,
Liberdades e Garantias é de parecer que o Projeto de Lei n.º 1192/XIII/ 4.ª reúne os requisitos constitucionais
e regimentais para ser discutido e votado em plenário.
Palácio de São Bento, 4 de junho de 2019.
A Deputada Relatora, Isabel Moreira — O Presidente da Comissão, Pedro Bacelar de Vasconcelos.
Nota: O parecer foi aprovado na reunião da Comissão de 5 de junho de 2019.
PARTE IV – ANEXOS
Nota técnica.
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Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 1192/XIII/4.ª (BE)
Altera o Código de Processo Civil e o Código de Processo Penal, alargando as possibilidades de
recurso de decisões que atentem contra valores fundamentais (oitava alteração ao Código de Processo
Civil e trigésima quarta alteração ao Código de Processo Penal)
Data de admissão: 10 de abril de 2019.
Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª).
Índice
I. Análise da iniciativa
II. Enquadramento parlamentar
III. Apreciação dos requisitos formais
IV. Análise de direito comparado
V. Consultas e contributos
VI. Avaliação prévia de impacto
Elaborada por: Ana Vargas (DAPLEN), Maria João Godinho e Marta Almeida Vicente (DILP) e Nélia Monte Cid (DAC).
Data: 23 de abril de 2019.
I. Análise da iniciativa
• A iniciativa
Com o presente projeto de lei, os Deputados do Grupo Parlamentar do BE propõem-se, tal como declaram
na exposição de motivos da iniciativa, «ampliar as possibilidades de recurso, quer na jurisdição cível, quer na
jurisdição criminal, para os casos em que os acórdãos, as sentenças ou os despachos sejam fundamentados
em argumentos que violem a dignidade dos seres humanos ou direitos humanos fundamentais protegidos pela
Constituição ou por normas e princípios de direito internacional geral ou comum ou convenções internacionais
que vigorem na ordem interna e sejam vinculativas para o Estado Português, nomeadamente os que constam
da Declaração Universal dos Direitos Humanos e da Convenção Europeia dos Direitos Humanos.»
Consideram os proponentes dever ser estabelecida a nulidade de decisões judiciais (sentença, acórdão ou
despacho) cuja fundamentação viole a dignidade dos seres humanos ou outros direitos fundamentais (como
tal definidos pela Constituição e normas de Direito Internacional) tanto na instância cível como na instância
penal, em especial se visarem alguma das pessoas envolvidas no processo, tornando sempre recorríveis até
ao Supremo Tribunal de Justiça tais decisões.
Invocam em abono da alteração legislativa proposta a necessidade de aprofundar o direito de acesso à
justiça, a uma decisão fundamentada e à verdade material.
Explicitando que a iniciativa visa estender a possibilidade de recurso de tais decisões para além das
previstas atualmente – assim ultrapassando a limitação consagrada no n.º 4 do artigo 615.º do CPC, bem
como das disposições conjugadas da alínea f) do n.º 1 do artigo 400.º e da alínea b) do n.º 1 do artigo 432.º do
CPP – os proponentes sublinham não se pretender «um cerceamento da independência1 e da liberdade de
1 A este propósito, recorde-se o que o Presidente do CSM, Juiz Conselheiro Dr. António Joaquim Piçarra, deixou consignado na sua declaração de voto relativa à decisão disciplinar constante da deliberação de 5-2--2019: “O princípio da independência não é compatível, porém, com a utilização de expressões que ultrapassam o limite da ofensa ou do respeito devidos a qualquer interveniente processual, seja na fundamentação escrita de qualquer decisão seja na condução oral de qualquer diligência processual; 3 – Esta tem sido, aliás, a orientação uniforme deste Conselho Superior, que se pode atestar, designadamente, na
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julgamento e decisão do/a juiz», sempre protegidas pela Constituição e pela lei.
A iniciativa em apreço coloca assim em apreciação uma concreta compatibilização de princípios
fundamentais – direitos, liberdades e garantias pessoais, de que destacam a dignidade humana2 e o princípio
da independência dos tribunais3 –, todos com dignidade constitucional.
A providência legislativa proposta encontra nas propostas de alteração do BE à Proposta de Lei n.º 122/XIII
– Altera o estatuto dos magistrados judiciais a sua contraparte disciplinar: a proposta de, ao mecanismo
processual que se preconiza, fazer corresponder consequências disciplinares (em particular as propostas para
os artigos 82.º e 82.º-A do Estatuto). Com efeito, para além da nulidade e recorribilidade das decisões, os
proponentes defendem naqueloutro processo legislativo4 que norma expressa estabeleça que a
fundamentação nos termos definidos constitui infração disciplinar, com processo próprio5.
As alterações concretamente propostas ficam evidenciadas nos seguintes termos:
Código de Processo Civil Projeto de Lei n.º 1192/XIII
Artigo 615.º Causas de nulidade da sentença
1 – É nula a sentença quando: a) Não contenha a assinatura do juiz; b) Não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão; c) Os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível; d) O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento; e) O juiz condene em quantidade superior ou em objeto diverso do pedido. 2 – A omissão prevista na alínea a) do número anterior é suprida oficiosamente, ou a requerimento de qualquer das partes, enquanto for
Artigo 615.º (…)
1 – (…): a) (…); b) (…); c) (…); d) O juiz invoque na fundamentação de sentença ou de despacho argumentos que violem a dignidade dos seres humanos, e em especial a de alguma das pessoas envolvidas no litígio que está ser julgado no processo ou direitos humanos fundamentais protegidos pela Constituição ou por normas e princípios de direito internacional geral ou comum ou convenções internacionais que vigorem na ordem interna e sejam vinculativas para o Estado Português, nomeadamente os que constam da Declaração Universal dos Direitos Humanos e da Convenção Europeia dos Direitos Humanos; e) [anterior alínea d)]; f) [anterior alínea e)]. 2 – (…);
recente decisão disciplinar nº. 113/2018-lN, de Outubro de 2018 ou na jurisprudência do STJ recolhida no acórdão de 16 de Junho de 2015 e proferido no processo 7/15.3YFLSB;4 – As expressões proferidas pelo Juiz Desembargador arguido, nos acórdãos que relatou, em especial no processo n.º […]/2014.[…], ao referir-se à ofendida, enquanto "mulher adúltera", como "dissimulada", "falsa", hipócrita" e "desleal" são ofensivas, desrespeitosas e atentatórias dos princípios constitucionais e supraconstitucionais da dignidade e da igualdade humanas; 5 – A valoração da prova é absolutamente insindicável por este Conselho, porque integra o tronco central do princípio da independência. Todavia, as referidas expressões exorbitam a valoração da veracidade do depoimento da ofendida sobrelevando das mesmas o seu carater ofensivo, que se constitui em infração disciplinar por violação do dever de correção.” 2 vd. artigo 26.º da CRP. 3 vd. artigo 203.º da CRP. 4 A Proposta de Lei n.º 122/XII encontra-se em apreciação na especialidade na Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, estando atualmente em discussão no respetivo Grupo de Trabalho, para apresentação e debate sobre as propostas de alteração apresentadas. 5 Diversos artigos de opinião têm abordado a questão da relevância disciplinar de decisões judiciais, em face do princípio da independência dos Juízes e dos poderes do CSM, a propósito da punição disciplinar do Juiz Neto de Moura (relevando particularmente e fundamentação da decisão do CSM sobre esse processo (exemplos de artigos de opinião aqui, aqui, aqui e aqui).
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possível colher a assinatura do juiz que proferiu a sentença, devendo este declarar no processo a data em que apôs a assinatura. 3 – Quando a assinatura seja aposta por meios eletrónicos, não há lugar à declaração prevista no número anterior. 4 – As nulidades mencionadas nas alíneas b) a e) do n.º 1 só podem ser arguidas perante o tribunal que proferiu a sentença se esta não admitir recurso ordinário, podendo o recurso, no caso contrário, ter como fundamento qualquer dessas nulidades.
3 – (…); 4 – (…); 5 – A nulidade mencionada na alínea d) admite sempre a possibilidade de recurso até ao Supremo Tribunal de Justiça, mesmo que ocorra a situação prevista no n.º 3 do artigo 671.º.
Código de Processo Penal Projeto de Lei n.º 1192/XIII
Artigo 119.º
Nulidades insanáveis
Constituem nulidades insanáveis, que devem ser oficiosamente declaradas em qualquer fase do procedimento, além das que como tal forem cominadas em outras disposições legais: a) A falta do número de juízes ou de jurados que devam constituir o tribunal, ou a violação das regras legais relativas ao modo de determinar a respetiva composição; b) A falta de promoção do processo pelo Ministério Público, nos termos do artigo 48.º, bem como a sua ausência a atos relativamente aos quais a lei exigir a respetiva comparência; c) A ausência do arguido ou do seu defensor, nos casos em que a lei exigir a respetiva comparência; d) A falta de inquérito ou de instrução, nos casos em que a lei determinar a sua obrigatoriedade; e) A violação das regras de competência do tribunal, sem prejuízo do disposto no n.º 2 do artigo 32.º; f) O emprego de forma de processo especial fora dos casos previstos na lei.
Artigo 119.º
(…) 1 – (…): a) (…); b) A invocação na fundamentação sentença ou de despacho de argumentos que violem a dignidade dos seres humanos, e em especial a de alguma das pessoas envolvidas no litígio que está ser julgado no processo ou direitos humanos fundamentais protegidos pela Constituição ou por normas e princípios de direito internacional geral ou comum ou convenções internacionais que vigorem na ordem interna e sejam vinculativas para o Estado Português, nomeadamente os que constam da Declaração Universal dos Direitos Humanos e da Convenção Europeia dos Direitos Humanos; c) [anterior alínea b)]; d) [anterior alínea c)]; e) [anterior alínea d)];
f) [anterior alínea e)]; g) [anterior alínea f)]. 2. A nulidade mencionada na alínea b) admite sempre a possibilidade de recurso até ao Supremo Tribunal de Justiça, mesmo que ocorra a situação prevista na alínea f) do n.º 1 do artigo 400.º.
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[Artigo 400.º Decisões que não admitem recurso
1 – Não é admissível recurso: (…) f) De acórdãos condenatórios proferidos, em recurso, pelas relações, que confirmem decisão de 1.ª instância e apliquem pena de prisão não superior a 8 anos; (…)]
Artigo 432.º Recurso para o Supremo Tribunal de Justiça
1 – Recorre-se para o Supremo Tribunal de Justiça: a) De decisões das relações proferidas em 1.ª instância; b) De decisões que não sejam irrecorríveis proferidas pelas relações, em recurso, nos termos do artigo 400.º; c) De acórdãos finais proferidos pelo tribunal do júri ou pelo tribunal coletivo que apliquem pena de prisão superior a 5 anos, visando exclusivamente o reexame de matéria de direito; d) De decisões interlocutórias que devam subir com os recursos referidos nas alíneas anteriores. 2 – Nos casos da alínea c) do número anterior não é admissível recurso prévio para a relação, sem prejuízo do disposto no n.º 8 do artigo 414.º.
Artigo 432.º (…)
1 – (…): a) (…); b) De decisões que não sejam irrecorríveis proferidas pelas relações, em recurso, nos termos do artigo 400.º, sem prejuízo do disposto no n.º 2 do artigo 119.º;
c) (…); d) (…); 2 – (…).
A iniciativa legislativa em apreço compõe-se de quatro artigos: o primeiro definidor do respetivo objeto; os
segundo e terceiro de alteração, respetivamente, do Código de Processo Civil e do Código de Processo Penal;
o último definindo como data de início de vigência da lei a aprovar o dia seguinte ao da sua publicação.
• Enquadramento jurídico nacional
O artigo 16.º, n.º 2, da Constituição determina que os «preceitos constitucionais e legais relativos aos
direitos fundamentais devem ser interpretados e integrados de harmonia com a Declaração Universal dos
Direitos do Homem». Proclamada pela Assembleia Geral das Nações Unidas, na sua terceira sessão, em
Paris, em 10 de dezembro de 1948, a Declaração Universal dos Direitos do Homem, foi oficialmente publicada
em Portugal em 1978.
No mesmo ano, foi aprovada para ratificação, através da Lei n.º 65/78, de 13 de outubro6, a Convenção
Europeia dos Direitos Humanos. Esta Convenção tinha sido aprovada em Roma, em 1950, no âmbito do
Conselho da Europa, consagrando o seu artigo 34.º o direito de queixa individual junto do Tribunal Europeu
dos Direitos Humanos, que, para além de outros requisitos, implica o esgotamento prévio dos recursos
oferecidos pelo direito interno.
No portal do Ministério Público encontram-se elencados os principais instrumentos de direito internacional
em matéria de direitos humanos subscritos por Portugal, que, recorde-se, fazem parte do direito português,
vigorando diretamente na ordem jurídica interna (de acordo com o disposto no artigo 8.º da Constituição),
prevalecendo sobre as normas legais7.
O acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos constitui um
6 Retificada por declaração de 14 de dezembro do mesmo ano. 7 Tal como apontam Jorge Miranda e Rui Medeiros, na sua Constituição Portuguesa Anotada, vol. 1, 2.ª ed., Universidade Católica Editora, 2017, p. 133.
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dos direitos fundamentais consagrados na Constituição (artigo 20.º), que prevê igualmente a necessidade de
fundamentação das decisões dos tribunais que não sejam de mero expediente (artigo 205.º).
O artigo 615.º do Código de Processo Civil8 (CPC), que a iniciativa objeto da presente nota técnica propõe
alterar, elenca as causas de nulidade das sentenças. Este artigo encontra-se integrado no capítulo em que se
regulam os vícios e reforma da sentença (capítulo II do título IV – Da sentença – do Livro III – Do processo de
declaração – do CPC) e não sofreu ainda qualquer alteração desde a aprovação do CPC pela Lei n.º 41/2013,
de 26 de junho.
As causas de nulidade elencadas no artigo 615.º são aplicáveis, com as necessárias adaptações, aos
despachos (nos termos do n.º 3 do artigo 613.º)9, e também aos acórdãos, quer os proferidos por tribunais de
segunda instância, quer os proferidos pelo Supremo Tribunal de Justiça (cfr. artigos 666.º e 685.º,
respetivamente). Prevê-se que uma sentença é nula quando:
– não contenha a assinatura do juiz;
– não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão;
– haja oposição entre os fundamentos invocados e a decisão ou exista alguma ambiguidade ou
obscuridade que a torne ininteligível;
– o juiz não se pronuncie sobre questões que devessem ser apreciadas ou conheça de questões de que
não poderia tomar conhecimento;
– contenha condenação em quantidade superior ou em objeto diverso do pedido.
A falta de assinatura do juiz é suprida com a aposição da mesma pelo juiz que proferiu a sentença,
oficiosamente ou a requerimento das partes (n.º 2 do artigo 615.º). As restantes causas podem constituir
fundamento de recurso, havendo lugar ao mesmo, ou, em caso contrário, ser arguidas perante o mesmo
tribunal que proferiu a sentença (n.º 3 do mesmo artigo), seguindo-se os trâmites previstos nos artigos 616.º
(reforma da sentença) e 617.º (processamento subsequente).
Recorde-se que as decisões judiciais não transitadas em julgado podem ser impugnadas por meio de
recurso (que é ordinário ou extraordinário, sendo ordinários os recursos de apelação e de revista e
extraordinários o recurso para uniformização de jurisprudência e a revisão). Em regra, são suscetíveis de
recurso ordinário as decisões de tribunais em causas que ultrapassem metade do valor da alçada do tribunal
que proferiu a sentença e a decisão impugnada seja desfavorável ao recorrente em valor superior a metade da
alçada desse tribunal – cfr. n.º 1 do artigo 629.º. Os n.os 2 e 3 deste artigo preveem as situações em que é
sempre admissível recurso, independentemente do valor da causa e da sucumbência.
O artigo 671.º dispõe sobre as decisões que comportam recurso de revista para o Supremo Tribunal de
Justiça, sendo que o seu n.º 3, mencionado na iniciativa em análise, dispõe que, sem prejuízo dos casos em
que o recurso é sempre admissível, não é admitida revista do acórdão da Relação que confirme, sem voto de
vencido e sem fundamentação essencialmente diferente, a decisão proferida na 1.ª instância, salvo nos casos
previstos no artigo seguinte. Este artigo (672.º – Revista excecional) determina que cabe recurso de revista da
decisão da Relação a que se refere o n.º 3 do artigo 671.º quando esteja em causa uma questão cuja
apreciação, pela sua relevância jurídica, seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito,
quando estejam em causa interesses de particular relevância social ou quando o acórdão da Relação esteja
em contradição com outro, já transitado em julgado, proferido por qualquer Relação ou pelo Supremo Tribunal
de Justiça, no domínio da mesma legislação e sobre a mesma questão fundamental de direito, salvo se tiver
sido proferido acórdão de uniformização de jurisprudência com ele conforme.
O artigo 119.º do Código de Processo Penal (CPP)10 dispõe sobre as nulidades insanáveis e não sofreu
qualquer alteração desde a aprovação do CPP em 1987 (pelo Decreto-Lei n.º 78/87, de 17 de fevereiro, no
uso da autorização legislativa conferida pela Lei n.º 43/86, de 26 de setembro). O artigo 119.º está integrado
no título V (Das nulidades) do livro II (Dos atos processuais) do CPP e determina que constitui nulidade
8 Texto consolidado disponível no portal do Diário da República Eletrónico. 9 Sobre a distinção entre sentença e despacho, veja-se o artigo 152.º do CPC – «sentença» é «o ato pelo qual o juiz decide a causa principal ou algum incidente que apresente a estrutura de uma causa»; os despachos de mero expediente são os que se destinam «a prover ao andamento regular do processo, sem interferir no conflito de interesses entre as partes») e os despachos proferidos no uso legal de um poder discricionário são os que «os que decidam matérias confiadas ao prudente arbítrio do julgador»; «acórdão» é a designação dada às decisões dos tribunais coletivos. 10 Texto consolidado disponível no portal do Diário da República Eletrónico.
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insanável, sem prejuízo de outras legalmente previstas11:
– A falta do número de juízes ou de jurados que devam constituir o tribunal, ou a violação das regras legais
relativas ao modo de determinar a respetiva composição;
– A falta de promoção do processo pelo Ministério Público, nos termos do artigo 48.º, bem como a sua
ausência a atos relativamente aos quais a lei exigir a respetiva comparência;
– A ausência do arguido ou do seu defensor, nos casos em que a lei exigir a respetiva comparência;
– A falta de inquérito ou de instrução, nos casos em que a lei determinar a sua obrigatoriedade;
– A violação das regras de competência do tribunal, sem prejuízo do disposto no artigo 32.º, n.º 2;
– O emprego de forma de processo especial fora dos casos previstos na lei.
As nulidades insanáveis são conhecidas oficiosamente, mas podem também sê-lo a requerimento do
interessado (o titular do direito protegido pela norma violada) ou do Ministério Público, na sua qualidade
constitucional de defensor da legalidade (artigo 219.º, n.º 1, da Constituição)12 e podem ser declaradas a todo
o tempo até ao trânsito em julgado da decisão final. Após o trânsito em julgado, não podem ser declaradas e
sanam-se – veja-se, nesse sentido o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 146/2001, quando chamado a
pronunciar-se sobre a constitucionalidade do artigo 119.º.
A declaração de nulidade tem os efeitos referidos no artigo 122.º do CPP – torna inválido não só o ato em
que se verificar mas também os que dele dependerem e a mesma possa afetar. A declaração de nulidade
determina quais os atos considerados inválidos e, sempre que necessário e possível, a sua repetição,
devendo ser aproveitados todos os atos que possam ser salvos do efeito da declaração de nulidade.
Uma nulidade não sanada constitui fundamento de recurso, nos termos do artigo 410.º, n.º 3, do CPP. A
procedência da nulidade implica a repetição do julgamento (quando a nulidade ocorra no julgamento) ou do
processado desde o ato nulo (quando ocorra fora do julgamento).
O artigo 400.º do CPP elenca as decisões que não admitem recurso, entre as quais se contam os
«acórdãos condenatórios proferidos, em recurso, pelas relações, que confirmem decisão de 1.ª instância e
apliquem pena de prisão não superior a 8 anos», conforme previsto na alínea f) do n.º 1, mencionada nas
alterações ora propostas ao artigo 119.º.
A iniciativa objeto da presente nota técnica propõe ainda uma alteração à alínea b) do n.º 1 do artigo 432.º
do CPP. Este artigo determina que há recurso para o Supremo Tribunal de Justiça:
a) Das decisões das relações proferidas em 1.ª instância;
b) Das decisões que não sejam irrecorríveis proferidas pelas relações, em recurso, nos termos do artigo
400.º;
c) De acórdãos finais proferidos pelo tribunal do júri ou pelo tribunal coletivo que apliquem pena de prisão
superior a 5 anos, visando exclusivamente o reexame de matéria de direito; e
d) Das decisões interlocutórias que devam subir com os recursos referidos acima.
Este artigo está integrado no capítulo IV (Do recurso perante o Supremo Tribunal de Justiça) do título I
(Dos recursos ordinários) do livro IX (Dos recursos) do CPP e sofreu duas alterações desde a versão originária
do Código: pela Lei n.º 59/98, de 25 de agosto, e pela Lei n.º 48/2007, de 29 de agosto.
II. Enquadramento parlamentar
Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)
Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verifica-se, como atrás se deixou assinalado,
encontrarem-se pendentes em matéria conexa (normas estatutárias da magistratura judicial ou relativas à sua
11 Que são apenas as previstas nos artigos 321.º (publicidade da audiência) e 330.º (Falta do Ministério Público, do defensor e do representante do assistente ou das partes civis), embora esta última se subsuma ao previsto nas alíneas b) e c) do artigo 119.º – v.d. Albuquerque, Paulo Sérgio Pinto de, Comentário do Código de Processo Penal: à luz da Constituição da República e da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, 3.ª ed. – Lisboa, Universidade Católica Editora, 2009, p. 301. 12 Nesse sentido, Paulo Sérgio Pinto de Albuquerque, ob. cit., p. 303.
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formação) as seguintes iniciativas legislativas:
– Proposta de Lei n.º 122/XIII – Altera o estatuto dos magistrados judiciais (relativamente à qual relevam
em particular as propostas de alteração apresentadas pelo Grupo Parlamentar do BE)
– Projeto de Lei n.º 1165/XIII/4.ª (CDS-PP) – Assegura formação obrigatória aos magistrados em matéria
de igualdade de género e de violência doméstica (terceira alteração à Lei n.º 2/2008, de 14 de janeiro)
Consultada a mencionada base de dados (AP) não se identificaram petições pendentes sobre a mesma
matéria.
Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)
Como antecedentes da presente iniciativa, apenas podem ser identificadas as iniciativas de aprovação do
Código de Processo Civil e de alteração do Código de Processo Penal (que aprovaram ou alteraram as
normas em apreço):
– Proposta de Lei n.º 113/XII (Governo), que deu origem à Lei n.º 41/2013, de 16 de junho – Aprova o
Código de Processo Civil;
– Proposta de Lei 77/XII (Governo), que deu origem à Lei n.º 20/2013, de 21 de fevereiro – 20.ª alteração
ao Código de Processo Penal, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 78/87, de 17 de fevereiro;
– Proposta de Lei 109/X (Governo), que deu origem à Lei n.º 48/2007, de 29 de agosto – 15.ª alteração ao
Código de Processo Penal, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 78/87, de 17 de Fevereiro.
III. Apreciação dos requisitos formais
• Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais
A iniciativa sub judice é apresentada por dezanove Deputados do Grupo Parlamentar do Bloco de
Esquerda (BE), ao abrigo e nos termos da alínea b) do artigo 156.º e do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e
da alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR), que
consagram o poder de iniciativa da lei.
Assumindo a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR, a
iniciativa encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu
objeto principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, pelo que cumpre os requisitos formais
previstos no n.º 1 do artigo 124.º do RAR. Observa igualmente os limites à admissão da iniciativa
estabelecidos no n.º 1 do artigo 120.º do RAR, uma vez que parece não infringir a Constituição ou os
princípios nela consignados e define concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem
legislativa.
O projeto de lei deu entrada a 9 de abril de 2019, foi admitido, anunciado em reunião Plenária e, por
despacho do Presidente da Assembleia da República, baixou, na generalidade, à Comissão de Assuntos
Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª) no dia seguinte.
• Verificação do cumprimento da lei formulário
A Lei Formulário13 estabelece um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e formulário dos
diplomas que são relevantes em caso de aprovação da presente iniciativa, pelo que deverá ser tida em conta
no decurso do processo da especialidade ou em sede de redação final.
Antes de mais, cumpre referir que a presente iniciativa apresenta um título que traduz sinteticamente o seu
13 Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho.
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objeto, mostrando-se em conformidade com o n.º 2 do artigo 7.º da lei mencionada. Contudo, e para evitar a
redundância da indicação dos dois códigos, sugere-se o seguinte título:
«Alarga as possibilidades de recurso de decisões que atentem contra valores fundamentais, alterando o
Código de Processo Civil e o Código de Processo Penal».
O título indica assim o número de ordem da alteração introduzida aos dois Códigos, não elencando, em
ambos os casos, os diplomas que lhes introduziram alterações. Ora, dispõe o n.º 1 do artigo 6.º da Lei
Formulário que os diplomas que alterem outros devem indicar o número de ordem da alteração introduzida e
identificar os diplomas que procederam a essas alterações.
A Lei Formulário foi aprovada e publicada num contexto de ausência de um Diário da República Eletrónico,
sendo que, atualmente, o mesmo é de acesso universal e gratuito.
Assim, por motivos de segurança jurídica, e tentando manter uma redação simples e concisa, parece-nos
mais seguro e eficaz não colocar o número de ordem de alteração nem o elenco de diplomas que procederam
a alterações, sobretudo quando a mesma incida sobre Códigos ou atos legislativos de estrutura semelhante.
Este projeto de lei visa alterar Código de Processo Civil e o Código de Processo Penal, enquadrando-se,
por isso, na exceção prevista na alínea a) do n.º 3 do artigo 6.º da Lei Formulário, pelo que não se impõe a
republicação do diploma alterado.
Em caso de aprovação, a iniciativa em apreço revestirá a forma de lei, sendo objeto de publicação na 1.ª
série do Diário da República, nos termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.
No que respeita à entrada em vigor, estabelece o artigo 4.º deste projeto de lei que a mesma aconteça no
dia seguinte ao da sua publicação, mostrando-se assim em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 2.º
da lei mencionada, que determina que «Os atos legislativos e os outros atos de conteúdo genérico entram em
vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso algum, o início da vigência verificar-se no próprio dia da
publicação.»
Na presente fase do processo legislativo a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões
em face da lei formulário.
• Regulamentação ou outras obrigações legais
A iniciativa não contém qualquer norma de regulamentação.
IV. Análise de direito comparado
• Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estados-Membros da União Europeia: Espanha e
Alemanha.
Refira-se que o contributo apresentado se alicerçou, nalguns aspetos, num artigo doutrinário da autoria da
Mestre Catarina Santos Botelho, subordinado ao tema «Haja uma nova jurisdição constitucional», publicado na
Revista da Ordem dos Advogados «Ano 2010» Ano 70 – Vol. I/IV – 201014.
ALEMANHA
A Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (Constituição da República Federal da Alemanha – GG)
acolheu no artikel 1 (3), o princípio da aplicabilidade direta dos direitos fundamentais, ao qual estão vinculados
os poderes legislativo, executivo e judicial.
A queixa constitucional (Verfassungsbeschwerde encontra-se prevista no artikel 93 (1) (4a. e 4b.),da GG e
nos artikel 90 a 96 da BVerfGG (Lei do Tribunal Constitucional Federal).
O artikel 90 (3) da BVerfGG prevê a queixa constitucional tanto ao nível federal como ao nível das
14 In https://portal.oa.pt/comunicacao/publicacoes/revista/ano-2010/ano-70-vol-iiv-2010/doutrina/catarina-santos-botelho-haja-uma-nova-jurisdicao-constitucional/
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constituições dos Estados federados. Caso o objeto da queixa constitucional seja um direito salvaguardado
quer na GG, quer na Constituição do Estado federado, está garantida uma dupla via de proteção dos direitos
fundamentais que se materializará quer a nível federal, quer perante o próprio Estado federado a que o
cidadão, que viu ofendido o seu direito, pertença.
A queixa constitucional caracteriza-se por ser um mecanismo de tutela concebido para controlar as
intervenções que lesem os direitos fundamentais dos cidadãos que tenham na sua génese uma qualquer
decisão administrativa, judicial ou um ato normativo. Não obstante, apenas os direitos fundamentais
(Grundrechte) previstos na GG e os direitos de natureza análoga aos direitos fundamentais
(grundrechtsgleiche Rechte), que estão taxativamente enumerados no artikel 90 (1) da BVerfGG, é que são
tutelados pela queixa constitucional. Portanto, há uma limitação nos direitos fundamentais protegidos por
aquele singular mecanismo de garantia.
O objeto alargado da queixa constitucional incide sobre quaisquer atos emanados, independentemente da
sua forma, dos poderes legislativo, administrativo ou judicial, nos termos do artikel 90 (1) da BVerfGG.
Deve destacar-se, todavia, que não será qualquer violação do elenco de direitos acima circunscritos que
dará, de forma automática, origem à queixa constitucional. Exige a jurisprudência constitucional alemã,
imposição essa que funcionará como um verdadeiro travão ao exponencial número de queixas constitucionais
com efeitos apenas e só dilatórios, que a lesão do direito fundamental seja cumulativamente: (i) pessoal, (ii)
atual e (iii) imediata. Portanto, a alegação de uma possível afetação de um direito fundamental é filtrada por
esses três critérios. O primeiro dos requisitos pressupõe que seja o próprio requerente que, com o ato do
poder público, viu o seu direito fundamental restringido. O segundo, que a afetação decorra no presente e não
num futuro próximo, introduzindo-se um critério delimitador face a futuras intromissões, enquanto o último
requisito conexa a imediação com efeitos diretos e imediatos na esfera jurídica do lesado.
Quando um particular sentir que algum ato da autoridade pública ofende o seu direito fundamental, o
lesado deve, por escrito, apresentar a sua queixa constitucional, especificando qual o direito que,
supostamente, terá sido violado e qual o ato ou omissão do órgão ou autoridade pública que lesou a sua
esfera jurídica subjetiva.
Anteriormente àquele procedimento, e como suprarreferido, há que fazer uso da queixa constitucional,
apenas depois de se esgotarem, antecipadamente, as vias judiciais existentes (Erschöpfung des Rechtswegs).
Essa subsidiariedade retira-se da cumulação do artikel 94 (2) da GG com o artikel 90 (2) da BVerfGG. Deste
modo, dirige-se esta tutela a decisões judiciais de última instância e com valor de caso julgado. A queixa
constitucional assume, assim, um mecanismo extraordinário de proteção dos direitos fundamentais.
O prazo, em termos gerais, para interpor uma queixa constitucional é de um mês a contar da notificação da
decisão, da tomada de decisão ou da comunicação da mesma, consoante os casos (artikel 93 (1) da
BVerfGG). Quando a queixa constitucional tiver por objeto uma lei ou outro ato de soberania insuscetíveis de
recurso judicial, o prazo para a sua apresentação alarga-se, fixando-se num ano a contar da sua entrada em
vigor ou da sua publicação (artikel 93 (3) da BVerfGG).
Se estiver em causa uma decisão judicial, objeto da queixa constitucional, abrir-se-ão três hipóteses: (i)
primeira, o Bundesverfassungsgericht – Tribunal Constitucional da Federação Alemã (TCFA) – declarará a
nulidade da legislação em causa quando entender que a legislação, que é a base legal da decisão do tribunal
a quo, é inconstitucional; (ii) segunda, revogará a decisão quando concluir que o juiz a quo aplicou a legislação
de forma inconstitucional e, (iii) terceira, quando entender que a constitucionalidade da legislação só se
consegue com uma interpretação em determinado sentido, então a sua decisão vinculará os tribunais
ordinários15.
Quando a queixa constitucional for dirigida contra uma lei e aquela for considerada procedente, o TCFA
declarará a nulidade dessa lei16.
Além de proteger a título individual os direitos fundamentais, a queixa constitucional tem, como previsto no
artikel 31 (1) da BVerfGG, uma vertente objetiva: as decisões do TCFA vinculam todos os órgãos
constitucionais do Estado Federal e dos Estados federados, assim como todos os tribunais e autoridades.
ESPANHA
15 Por imposição do artikel 95 (2), da BVerfGG devolve-se o processo ao tribunal competente.
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Em processo civil a nulidade dos atos processuais é regida pela Ley Orgánica del Poder Judicial, aprovada
pela Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, concretamente no Capítulo III del Título III del Libro III (artículos 238 a
243), denominado «De la nulidad de los actos judiciales», e pela Ley de Enjuiciamiento Civil, aprovada pela
Ley 1/2000, de 7 de enero, especificamente no Capítulo IX del Título V del Libro I denominado «De la nulidad
de las actuaciones judiciales» (artículos 225 a 231).
Pelo recurso de amparo, qualquer pessoa pode, de forma direta, requerer a pronúncia do Tribunal
Constitucional em caso de violação de qualquer direito fundamental do cidadão protegido pela Constituición
Española.
Fixou-se no artículo 53.2 da Constituición que qualquer cidadão poderá obter a tutela das liberdades e
direitos reconhecidos no artículo 14 e na Sección primera del Capítulo segundo perante os tribunais ordinários,
através de um procedimento baseado nos princípios da preferência e de sumariedade e, inclusive, através de
recurso de amparo para o Tribunal Constitucional. Aliado a esse artigo está o artículo 41.1 da Ley Orgánica
2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, que prevê que os direitos e liberdades consagrados nos
artículos 14 a 29 da Constituición serão objeto de amparo constitucional, nos casos e formas que esta Lei
estabelece, sem prejuízo da sua tutela junto dos Tribunais de Justiça.
Além do referido artículo 53.2, o recurso de amparo tem previsão constitucional nos artículos 161, b) e
164.1 da Constituición Española.
O supracitado artículo 53.2 da Constituición Española encerra dois mecanismos de proteção de direitos
fundamentais: o recurso de amparo constitucional, também designado por amparo extraordinário, e que é
interposto perante o Tribunal Constitucional Espanhol (TCE), e o amparo judicial, também denominado como
ordinário, a que se assiste nas variadas ordens jurisdicionais ordinárias, através da implementação de
procedimentos especiais de tutela dos direitos fundamentais, determinados por princípios de preferência e de
sumariedade.
O recurso de amparo abrange, em termos do seu âmbito de aplicação, a violação ou lesão efetiva dos
direitos fundamentais e liberdades públicas, previstos na Sección 1ª, Capítulo segundo, Título I, com a
epígrafe De los derechos fundamentales y de las libertades públicas, o direito à igualdade, e o direito à
objeção de consciência, previsto no artículo30. É necessário, também, que a violação ou lesão não tenha sido
reparada pelos tribunais ordinários ou que tal prejuízo tenha tido na sua génese um ato ou uma omissão dos
órgãos judiciais.
No que concerne a quem pode intentar o recurso de amparo constitucional, dever-se-á a priori verificar se a
lesão foi provocada na faceta subjetiva ou objetiva do direito fundamental17. Se foi na função subjetiva, então
terão legitimidade para recorrer os particulares lesados. Se, em vez daquela, for atingida a função objetiva do
direito fundamental, consistindo esta última em assegurar o Direito Constitucional objetivo, inerentemente será
toda a comunidade e não apenas um particular a ter interesse na reparação da lesão. Assim, também terão
legitimidade institucional para intentar o respetivo recurso, o Ministério Fiscal (artículo 124.1 da Constituición) e
o Defensor del Pueblo (artículo 54 da Constituición).
No que diz respeito aos pressupostos necessários para interposição do recurso de amparo constitucional,
são apontados três: (i) é impreterível que se esteja perante uma violação real e efetiva de um direito ou
liberdade fundamental inscrito como suscetível de amparo, daqui inferindo-se o caráter extraordinário do
recurso de amparo. O recurso de amparo foca-se, exclusivamente, na proteção de direitos fundamentais, pelo
que o Tribunal Constitucional Espanhol não pode, por isso, conhecer de questões de legalidade ordinária. Tal
imposição resulta do artículo 41.3, da Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, que prevê o seguinte: «através
do amparo constitucional não se podem fazer valer outras pretensões que não sejam as dirigidas a
restabelecer ou preservar os direitos ou liberdades em razão dos quais se formulou o recurso.»18.
Depois, (ii) o recurso de amparo tem uma natureza excecional, ou seja, a violação do direito ou da
liberdade fundamental não pode ter sido reparada através do sistema ordinário de garantias. Exige-se,
portanto, que se apele, em primeira instância, aos tribunais ordinários e, uma vez esgotados aqueles recursos
jurisdicionais, se recorra aos meios adequados para reparar o dano.
16 Videartikel 95 (3) da BVerfGG. 17 Artículo 162.1, b) da Constituición e artículo 46 da Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional. 18 Cfr., para o efeito, LUIZ MARIA DIEZ-PICAZO GIMÉNEZ, “Dificultades practicas y significado constitucional del recurso de amparo”, in Revista Española de Derecho Constitucional, n.º 14, año 40, enero-abril, 1994, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, pp. 18-19, e ÁNGELA FIGUERUELO BURRIEZA, “El Recurso de Amparo: Estado de la Cuestión”, Biblioteca Nueva, Madrid, 2001, p.?37.
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Por último, (iii) deve ser utilizado o recurso de amparo constitucional subsidiariamente. Tal recurso não
complementa os outros já existentes, antes surge como um acesso consecutivo de proteção de direitos
fundamentais.
Os prazos para interpor recurso de amparo são variáveis: quanto aos atos ou omissões da Administração
que violem direitos ou liberdades, uma vez esgotada a via judicial competente, poderá ser interposto no prazo
de 20 dias a contar da data da notificação da decisão proferida pelo tribunal competente (artículo 43.2); no
caso de violações de direitos e liberdades que possam ser objeto de recurso de amparo, e tiverem origem num
ato ou omissão de um órgão judicial, o interessado poderá interpor recurso, após esgotar previamente as vias
judiciais ordinárias, no prazo de trinta dias a contar da data da notificação da decisão proferida no processo
judicial, como decorre do artículo 44.2, da Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
No que concerne à tramitação processual, exige-se, no artículo 49 da Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional, que o requerente apresente, de forma clara, curta e concisa, os factos que sustentam o recurso
de amparo e que aluda aos preceitos constitucionais que, no seu entender, foram violados. Ademais, terá o
peticionário de indicar qual o amparo que se solicita para restaurar ou conservar o direito ou liberdade,
supostamente, violado.
No recurso de amparo espanhol a decisão de concessão do amparo poderá conter alguma, ou mais do que
uma, uma vez que podem ser cumulativas, das pronúncias seguidamente indicadas: (i) declaração de nulidade
da decisão, ato ou resolução impugnada e causadora da lesão suportada pelo recorrente; ii) reconhecimento
do direito ou liberdade pública, em conformidade com o seu conteúdo constitucionalmente garantido; iii)
restabelecimento do recorrente na integridade do seu direito ou liberdade, com a adoção das medidas
apropriadas para a sua conservação.
O acórdão que concede o recurso de amparo apenas opera interpartes19 e não tem como efeito a
declaração de inconstitucionalidade de uma lei.
Ao nível do direito processual penal, a nulidade do processo é um instrumento processual que tem como
função defender os direitos fundamentais dos cidadãos no processo-crime. Essa nulidade dos atos
processuais é regulada nos artículos 238 a 243 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
O artículo 241.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial prevê que, regra geral, não são admitidos incidentes
com vista a obter a nulidade de ações. No entanto, excecionalmente, aqueles que são parte legítima podem
solicitar por escrito que se declare a nulidade de ações fundada em qualquer violação de um direito
fundamental dos referidos no artículo 53.2 da Constituición, desde que não tenha sido possível requerê-lo
antes da decisão que recaia sobre o processo, e desde que tal decisão não seja suscetível de recurso
ordinário ou extraordinário.g
Quando são objeto de lesão certos direitos fundamentais nas decisões judiciais impugnadas, pode ser
solicitada a nulidade parcial ou total das decisões perante o órgão que as proferiu, tendo em conta os
seguintes pressupostos:
Não tenha sido possível efetuá-lo previamente ao proferimento da sentença;
A decisão não seja suscetível de recurso ordinário ou extraordinário;
O prazo para o efeito é de 20 dias após a notificação da sentença;
Trata-se de um instrumento prévio ao recurso de amparo.
V. Consultas e contributos
• Consultas obrigatórias e facultativas
Em 16 de abril de 2019, a Comissão solicitou parecer escrito aos Conselhos Superiores da Magistratura e
do Ministério Público e à Ordem dos Advogados.
Todos os pareceres e contributos remetidos à Assembleia da República serão publicados na página da
iniciativa na Internet.
19 Interpretação a contrario do artículo 164.1 da Constituición Española.
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VI. Avaliação prévia de impacto
• Avaliação sobre impacto de género
O preenchimento, pelo proponente, da ficha de avaliação prévia de impacto de género da presente
iniciativa, em cumprimento do disposto na Lei n.º 4/2018, de 9 de fevereiro, devolve como resultado uma
valoração positiva do impacto de género.
Todavia, um resultado positivo de avaliação de impacto de género parece não corresponder ao escopo da
presente iniciativa, na medida em que os proponentes indicam, na parte da ficha relativa à avaliação, que a
iniciativa não afetará ou beneficiará homens e mulheres de maneira diferente, parecendo, por isso, ser
reconhecido um impacto neutro sobre o género.
• Linguagem não discriminatória
Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre
que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso. A
presente iniciativa não nos suscita questões relacionadas com a utilização de linguagem não discriminatória,
até porque visa alterar legislação vigente, integrando-se em consequência nos códigos alterados, pelo que a
apresentação de propostas de alteração da linguagem poderia conduzir a versões finais menos harmoniosas e
coerentes.
———
PROJETO DE LEI N.º N.º 1214/XIII/4.ª (1)
(REGULAMENTA O FIM QUE DEVE SER ATRIBUÍDO ÀS PONTAS DE CIGARROS)
Exposição de motivos
As pontas de cigarros, vulgo beatas, são um dos resíduos mais abundantes em todo o mundo e, devido à
sua composição, são também um dos mais tóxicos e perigosos para o ambiente.
Uma beata de cigarro contém não só todas as substâncias químicas utilizadas no cultivo do tabaco, entre
as quais herbicidas e pesticidas, como armazena ainda todas as substâncias cancerígenas decorrentes da
queima do cigarro: alcatrão, nicotina, arsénio, monóxido de carbono, cianeto de hidrogénio, benzeno ou
acetona.1 Mas também o filtro do cigarro contém substâncias como acetato de celulose, ou seja, plástico, pelo
que a sua degradação é extremamente lenta: um filtro de cigarro pode demorar mais de 10 anos a degradar-
se2.
Não depositar corretamente uma beata de cigarro no lixo leva a que todos os químicos que ela contém se
transponham para a terra e para as linhas de água (superficiais e subterrâneas), contaminando solos, recursos
hídricos e os organismos vivos que com ela tenham contacto, acabando por entrar na cadeia alimentar e
representando um potencial risco para a saúde pública. Para além disso, entopem os esgotos, são levados
pela chuva e pelo vento acabando por conspurcar também os espaços urbanos.3
Falamos de um resíduo muito leve e móvel que, quando descartado na rua de uma cidade, muito
facilmente é transportada pelo vento ou pela água da chuva até entrar nos circuitos de águas pluviais e, por
sua vez, acabar o seu ciclo de vida num rio, no mar ou nas praias.
1 https://www.verywellmind.com/world-cigarette-litter-facts-that-will-shock-you-2824735 2 https://anossavida.pt/artigos/conhece-tempo-decomposicao-nossos-residuos 3 ONU – Relatório sobre o lixo nos Oceanos, 2009
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Importa ainda referir que as beatas são o resíduo mais encontrado nas zonas costeiras4 5, à frente das
garrafas de plástico, sacos ou palhinhas. Infelizmente são já comuns as notícias de que partículas de plástico
são encontradas nos sistemas digestivos de peixes, pássaros, baleias e outros animais marinhos que os
confundem como alimento. As beatas estão entre estes resíduos.
Não podemos continuar a ignorar os custos ambientais associados ao descarte e ausência de regras e
processos de recolha destes resíduos.
Estima-se que para cerca de 20%6 da população portuguesa seja normal descartar as beatas para o chão,
um hábito inconsciente, e ainda socialmente aceite. Um resíduo tão pequeno e tão leve que acaba por ser
subestimado relativamente ao impacto que tem no ambiente, na saúde dos humanos e na vida dos animais
quando descartado inadequadamente.
Os desafios para encontrar soluções para as beatas de cigarro são grandes, uma vez que o impacto
ambiental provocado por este resíduo em concreto requer objetivos reais e soluções integradas, estruturais e
adequadas às necessidades cada vez mais evidentes da nossa sociedade.
Em 2014, foram fumados 5,8 triliões de cigarros em todo o mundo, sendo que para 2025 estão previstos 9
triliões7. Segundo a associação The Terra Mar Project8, 2,3 milhões de beatas são descartados a cada minuto
em todo o mundo. Em 2016, o consumo global na Europa foi de 1,2 triliões cigarros. Em Portugal, o número de
cigarros consumidos é de 10 biliões por ano9.
Segundo as organizações Beata no Chão Gera Poluição e Portugal sem Beatas, no nosso país são
atiradas estimadamente para o chão 7 mil beatas de cigarro a cada minuto10, uma quantidade elevadíssima
que nos deve mobilizar a encontrar soluções.
Alguns fumadores atiram a ponta de cigarro para o chão como um gesto automático e inconsciente, sem
qualquer noção do real perigo deste resíduo, não considerando este um ato inadequado e nem entendendo
sequer a beata como lixo, por ser tão pequena e móvel. Mais, 80% dos fumadores justificam este hábito por
falta de equipamentos e de infraestruturas na rua para este efeito11.
A aprovação da Lei n.º 37/2007, de 14 de agosto, que aprovou as normas para a proteção dos cidadãos da
exposição involuntária ao fumo do tabaco e medidas de redução da procura relacionadas com a dependência
e a cessação do seu consumo, foi um marco importante na luta contra a dependência do tabaco, no entanto,
teve também como consequência o afastamento dos fumadores das zonas interiores para os espaços
exteriores para poderem fumar. Assim, é normal encontrarmos à porta de centros empresariais, salas de
espetáculos ou estabelecimentos de restauração entre outros, grupos de pessoas a fumar que, na ausência de
cinzeiros, descartam as beatas para o chão. Desta forma, a solução passará sempre pela articulação de várias
medidas integradas que passem pela responsabilização do consumidor, de quem detenha ou explore certos
tipos de serviços, comércio ou espaços empresariais onde por norma os fumadores sejam mais frequentes
bem como pelo produtor. É, por isso, importante envolver todos os intervenientes na problemática.
A proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à redução do impacto de
determinados produtos de plástico no ambiente expressamente refere, no artigo 8.º:
«1. Os Estados-Membros devem assegurar a criação de regimes de responsabilidade alargada do produtor
para todos os produtos de plástico de utilização única enumerados na parte E do anexo que sejam colocados
no mercado da União, em conformidade com as disposições da Diretiva 2008/98/CE relativas à
responsabilidade alargada do produtor.
2. No que respeita aos regimes criados ao abrigo do n.º 1, os Estados-Membros devem garantir que os
produtores dos produtos de plástico de utilização única enumerados na parte E do anexo cubram os custos da
recolha de resíduos constituídos por esses produtos de plástico de utilização única e do seu posterior
transporte e tratamento, incluindo os custos da limpeza do lixo e os custos das medidas de sensibilização a
4 https://www.plasticpollutioncoalition.org/pft/2018/8/6/cigarette-butts-are-plastic-and-compound-the-nicotine-health-risk-from-smoking 5 https://www.wcpo.com/news/national/cigarette-butts-are-the-most-littered-item-in-the-world-and-the-filters-arent-biodegradable 6 https://www.publico.pt/2018/09/11/sociedade/noticia/portugal-deu-passos-certos-na-luta-contra-tabaco-mas-e-preciso-mais-1843691 7 Cigarette Use Globally | The Tobacco Atlas, accessed 26/11/2017, http://www.tobaccoatlas.org/topic/cigarette-use-globally/ 8 https://theterramarproject.org/2018/05/21/breaking-down-cigarette-butt-pollution-the-facts/ 9 Population and population change statistics – Statistics Explained, accessed 26/11/2017, cálculo baseado nos dados da Eurostat para população acima dos 15 anos, combinados com os dados da campanha do grupo Tobacco Atlas 10 Organizações: Beata no Chão Gera Poluição, Portugal sem Beatas, Missão Beatão, Feel4Planet, etc. 11 (Mucelin&Bellini, 2008), Gameiro, 2010, (Sherringtonet al., 2017) Paula Sobral,2017
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que se refere o artigo 10.º relativamente aos referidos produtos.»
Sendo que o Anexo E expressamente refere «Produtos do tabaco com filtros e filtros comercializados para
uso em combinação com produtos do tabaco».
Pelo que o PAN considera necessário tomar medidas concretas e eficazes de combate à poluição,
nomeadamente, no que diz respeito à poluição provocado pelo descarte inadequado das beatas. Devem ser
dirigidas ações de sensibilização ao sector Horeca assim como a todos os outros serviços em que comumente
se verifiquem grupos de fumadores, bem como lhes devem ser impostas certas obrigações, tais como a
disponibilização de cinzeiros à porta dos estabelecimentos, a limpeza diária do espaço circundante mais
próximo ao estabelecimento, tudo isto após a atribuição de um período de transição para implementarem estas
medidas.
O consumidor deve numa primeira fase ser alvo de ações de sensibilização por forma a perceber os
impactos da sua conduta e, numa segunda fase, deve verificar-se mesmo o sancionamento da ação de
descartar as beatas para o meio ambiente.
Por fim, o produtor deve passar a pagar uma «ecotaxa» a qual deverá ser destinada a custear ações de
sensibilização, formação, limpeza e recuperação de ecossistemas.
Assim, nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, o Deputado do PAN apresenta o seguinte
projeto de lei:
Artigo 1.º
Objeto
A presente lei regulamenta o fim destinado às pontas de cigarro, de charuto ou outros cigarros pelo
consumidor, pessoas ou entidades exploradoras de estabelecimentos comerciais, de transportes públicos, de
edifícios destinados a ocupação não habitacional tais como prestação de serviços, instituições de ensino
superior, atividade hoteleira e alojamento local.
Artigo 2.º
Definição
As denominadas pontas de cigarros, de charutos ou outros cigarros, são resíduos sólidos públicos
equiparáveis a domésticos, produzidos aquando da utilização e fruição das vias e outros espaços públicos.
Artigo 3.º
Sensibilização dos consumidores
O Governo deve promover campanhas de sensibilização dos consumidores para o fim responsável dos
resíduos de tabaco, nomeadamente as pontas de cigarro, de charutos ou outros cigarros.
Artigo 4.º
Sensibilização aos comerciantes e afins
O Governo deve desenvolver, igualmente, ações de sensibilização dirigidas aos responsáveis por
estabelecimentos comerciais, transportes públicos, edifícios destinados a ocupação não habitacional tais como
prestação de serviços, instituições de ensino superior, atividade hoteleira e alojamento local, entre outros da
mesma natureza, onde é comum haver o consumo de produtos de tabaco.
Artigo 5.º
Proibição de descarte de pontas de cigarros
É o proibido o descarte de pontas de cigarro, de charutos ou outros cigarros decorrentes de produtos de
tabaco para a via pública.
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Artigo 6.º
Disponibilização de cinzeiros
1 – Os estabelecimentos comerciais, nomeadamente de restauração e bebidas, devem dispor de cinzeiros
e de equipamentos próprios para deposição dos resíduos indiferenciados e seletivos, produzidos pelos seus
clientes, nomeadamente recetáculos dotados de especificidades facilitadoras da sua utilização, como sendo a
existência de tampas basculantes ou outros meios, por forma a impedir o espalhamento de resíduos na via
pública.
2 – Para além do disposto no número que antecede, os estabelecimentos aí previstos devem proceder à
limpeza das áreas de ocupação comercial e das zonas de influência.
3 – As empresas que gerem os transportes públicos são responsáveis pela colocação de cinzeiros junto
das plataformas de embarque bem como das paragens de autocarros.
4 – Outras condutas podem ser impostas através de despacho ministerial.
Artigo 7.º
Edifícios destinados a ocupação não habitacional
Aos edifícios destinados a ocupação não habitacional, nomeadamente, ocupação de serviços, instituições
de ensino superior, atividade hoteleira e alojamento local, aplica-se o disposto relativo ao artigo anterior,
nomeadamente, no que diz respeito a limpeza, cinzeiros e deposição de resíduos.
Artigo 8.º
Responsabilidade do produtor de tabaco
1 – A responsabilidade pela gestão dos resíduos de pontas de cigarros, incluindo os respetivos custos,
cabe ao produtor inicial dos resíduos, sem prejuízo de poder ser imputada, na totalidade ou em parte, ao
produtor do produto que deu origem aos resíduos e partilhada pelos distribuidores desse produto se tal
decorrer de legislação específica aplicável.
2 – Quando os produtos que geram os resíduos tenham proveniência externa, a sua gestão cabe ao
responsável pela sua introdução em território nacional, salvo nos casos expressamente definidos na legislação
referente à transferência de resíduos.
3 – O produtor inicial dos resíduos ou o detentor devem, em conformidade com os princípios da hierarquia
de gestão de resíduos e da proteção da saúde humana e do ambiente, assegurar o tratamento dos resíduos,
podendo para o efeito recorrer:
a) A um comerciante;
b) A uma entidade licenciada que execute operações de recolha ou tratamento de resíduos;
c) A uma entidade licenciada responsável por sistemas de gestão de fluxos específicos de resíduos.
4 – A responsabilidade pela gestão dos resíduos, conforme definido nos n.os 1 e 3 do presente artigo,
extingue-se pela transferência para uma das entidades referidas nas alíneas b) e c) do número anterior.
Artigo 9.º
Fiscalização
Sem prejuízo das competências atribuídas por lei a outras entidades, compete, em especial, à Agência
Portuguesa para o Ambiente, à Autoridade de Segurança Alimentar e Económica, às câmaras municipais, à
PM, à GNR, à PSP e, em geral, a todas as autoridades policiais assegurar a fiscalização do cumprimento das
normas constantes do presente diploma.
Artigo 10.º
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Contraordenações
1 – A infração ao disposto no artigo 5.º da presente lei constitui contraordenação ambiental leve, e é
punível com coima nos termos da Lei n.º 50/2006, de 29 de agosto, na sua redação atual, nos termos a
regulamentar.
2 – A infração ao disposto nos artigos 6.º e 7.º da presente lei constitui contraordenação ambiental muito
grave, e é punível com coima nos termos da Lei n.º 50/2006, de 29 de agosto, na sua redação atual, nos
termos a regulamentar.
Artigo 9.º
Instrução dos processos e aplicação das coimas
1 – Compete às entidades fiscalizadoras, com exceção das autoridades policiais, instruir os processos
relativos às contraordenações referidas nos artigos anteriores e decidir da aplicação da coima.
2 – Quando a entidade autuante não tenha competência para instruir o processo, o mesmo é instruído e
decidido pela IGAOT.
Artigo 10.º
Afetação do produto das coimas
1 – Sem prejuízo do disposto no número seguinte, a afetação do produto das coimas faz-se da seguinte
forma:
a) 25% para a autoridade autuante;
b) 25% para a autoridade instrutória;
c) 50% para o Estado.
2 – O produto das coimas dos processos contraordenacionais instruídos pelo presidente da câmara
municipal constitui receita do município, deduzida de 10%, que serão afetos à entidade autuante se diferente
deste.
Artigo 11.º
Disposição transitória
1 – As obrigações previstas nos números 2 e 3 do artigo 5.º e do artigo 6.º dispõem de um período
transitório de um ano a contar da data da entrada em vigor da presente lei.
2 – O artigo 8.º, relativo às contraordenações, dispõe de um período transitório de um ano a contar da data
da entrada em vigor da presente lei.
3 – Durante o período de transição, deverão ocorrer ações de sensibilização, tal como previsto nos artigos
3.º e 4.º do presente diploma.
Artigo 12.º
Entrada em vigor
A presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação em Diário da República.
Palácio de S. Bento, 10 de maio de 2019.
O Deputado do PAN, André Silva.
(1) Texto inicial substituído a pedido do autor da iniciativa a 3 de junho de 2019 [Vide DAR II Série-A n.º 98 (2019.05.10)]
———
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PROJETO DE LEI N.º N.º 1221/XIII/4.ª
DISPENSA A COBRANÇA DE TAXA MODERADORA NOS CUIDADOS DE SAÚDE PRIMÁRIOS E NAS
DEMAIS PRESTAÇÕES DE SAÚDE SEMPRE QUE A ORIGEM DE REFERENCIAÇÃO PARA ESTAS FOR
O SERVIÇO NACIONAL DE SAÚDE (DÉCIMA PRIMEIRA ALTERAÇÃO AO DECRETO-LEI N.º 113/2011,
DE 29 DE NOVEMBRO)
Exposição de motivos
As taxas moderadoras representam um obstáculo no acesso à prestação de cuidados de saúde por parte
da população. Elas não moderam aquilo a que alguns chamam de procura desnecessária; elas são, isso sim,
uma forma de copagamento que transfere para o utente um maior fardo no financiamento dos cuidados de
saúde.
A verdade é que sempre que algum Governo decidiu aumentar o valor das taxas moderadoras ou cortar
nas isenções e dispensas, o resultado foi uma degradação do acesso aos cuidados de saúde e uma maior
fatura a ser passada ao orçamento de cada agregado familiar.
Na sua última passagem pelo Governo, PSD e CDS duplicaram o valor a cobrar pelas taxas moderadoras e
fizeram com que utentes que antes estavam isentos deixassem de poder ter essa isenção. Esta opção não
está desligada do facto de, em anos subsequentes, se registarem mais de 2 milhões de consultas que
deixaram de se realizar porque os utentes reportavam falta de capacidade para pagar as taxas moderadoras
associadas a consultas e outras prestações complementares.
O Serviço Nacional de Saúde deve ser, como consta da sua ideia originária, público, universal, geral e
gratuito. Só desta forma é que ele será um serviço orientado para os utentes. Por isso é que o Bloco de
Esquerda se tem oposto à existência de taxas moderadoras e, consequentemente, tem apresentado inúmeras
iniciativas para a sua eliminação, defendendo os utentes e o seu direito à saúde.
A par da defesa, em vários projetos de lei, da eliminação de taxas moderadoras, apresentámos, em todos
os orçamentos do Estado da atual legislatura, propostas para isentar de cobrança de taxa moderadora os
doentes crónicos. Apresentámos, ainda, iniciativas legislativas para isentar de cobrança o transporte não
urgente feito em casos de insuficiência económica e em casos em que a situação clínica o justifique.
O nosso objetivo é o do fim das taxas moderadoras e a gratuitidade do acesso aos cuidados de saúde. Isso
é essencial para que estes sejam realizados em pleno e para que o direito à saúde seja cumprido. Não
deixando de ter em vista este objetivo, temos aproveitado todas as possibilidades para darmos passos nessa
direção, tendo já alargado o universo dos utentes isentos de pagamento de taxas moderadoras. Seguindo
esse caminho, apresentamos a presente iniciativa legislativa. Com ela propomos que deixem de existir taxas
moderadores nos cuidados de saúde primários e em todas as consultas e prestações de saúde que sejam
prescritas por profissional de saúde e cuja origem de referenciação seja o Serviço Nacional de Saúde.
Com estas medidas promovemos um maior acesso aos cuidados de saúde primários (CSP), pilar essencial
do sistema público de saúde e das políticas de promoção da saúde e prevenção da doença; promovemos
ainda um combate às falsas taxas moderadoras e aos copagamentos encapotados, assim como um maior
acesso dos utentes a cuidados que são prescritos por profissionais de saúde.
Se queremos – e devemos querer – um SNS que esteja cada vez mais orientado para a prevenção da
doença e não só orientado para atuar no indivíduo que, entretanto, já adoeceu, então temos que dar mais
acesso aos cuidados de saúde primários. Estes são os cuidados onde a equipa de família segue mais de perto
os utentes, faz a vigilância do seu estado de saúde dos fatores de risco, faz o controlo de determinadas
patologias e promove também a saúde da população. Tendo tudo isto em conta não faz sentido que existam
barreiras de acesso aos CSP.
Se queremos – como também devemos querer – que as taxas moderadoras não sejam um eufemismo para
copagamentos encapotados, então há que acabar com as falsas taxas moderadoras, onde nada se modera,
apenas se limita o acesso. Que sentido faz cobrar uma taxa moderadora por um exame que foi prescrito pelo
médico de família? Se ele foi prescrito é porque o médico o acha necessário; logo, o utente tem de o fazer?
Que procura moderará essa suposta taxa moderadora? Ou que sentido faz cobrar taxa moderadora por
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consultas de especialidade para onde um utente é encaminhado por um profissional de saúde do SNS? Será
que esse cuidado de saúde é facultativo ou é necessário? Claro que é necessário. Então por que razão se
cobra uma «taxa moderadora»? Não faz nenhum sentido cobrar taxas para consultas e outras prestações de
saúde que são prescritas por profissionais do SNS.
Percebendo que existia uma maioria parlamentar para dar mais estes passos e depois de negociações com
o Governo, o Bloco de Esquerda apresentou, em sede da discussão de especialidade da Nova Lei de Bases
da Saúde, propostas no sentido de se acabar com as taxas moderadoras nestas duas situações: nos cuidados
de saúde primários e nas demais prestações de saúde, se a origem da referenciação para estas for o SNS.
Nesse mesmo debate em especialidade, o Partido Socialista apresentou também uma proposta para que
se dispensassem as taxas moderadoras nestas duas situações, mas fez depender a efetivação desta proposta
de alterações ao quadro legislativo que regula a cobrança de taxas moderadoras. Lê-se na proposta do PS o
seguinte: «Com o objetivo de promover a correta orientação dos utentes deve ser dispensada a cobrança de
taxas moderadoras nos cuidados de saúde primários e, se a origem da referenciação for o SNS, nas demais
prestações de saúde, nos termos que vierem a ser definidos por lei». Passou a ser esta a bitola da aprovação
da proposta de especialidade, deixando a eliminação das taxas moderadoras para os casos descritos
dependente da alteração à legislação das taxas moderadoras.
A presente iniciativa legislativa serve para concretizar a intenção maioritária demonstrada no debate da
especialidade da Nova Lei de Bases da Saúde, passando a dispensar a cobrança de taxa moderadora nos
cuidados de saúde primários e em todas as prestações de saúde sempre que a origem de referenciação for o
SNS. Não sendo o objetivo final do Bloco de Esquerda, que é a eliminação de todas as taxas moderadoras, é
mais um passo num caminho essencial para que o direito à saúde seja cumprido.
Assim, nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, as Deputadas e os Deputados do Bloco de
Esquerda, apresentam o seguinte projeto de lei:
Artigo 1.º
Objeto
A presente lei procede à décima primeira alteração ao Decreto-Lei n.º 113/2011, de 29 de novembro,
alterado pelo Decreto-Lei n.º 128/2012, de 21 de junho, pelas Leis n.os 66-B/2012, de 31 de dezembro,
51/2013, de 24 de julho, pelos Decretos-Leis n.os 117/2014, de 5 de agosto, 61/2015, de 22 de abril, pelas Leis
n.os 134/2015, de 7 de setembro, 3/2016, de 29 de fevereiro, 7-A/2016, de 30 de março, 42/2016, de 28 de
dezembro, e pelo Decreto-Lei n.º 131/2017, de 10 de outubro, que regula o acesso às prestações do Serviço
Nacional de Saúde por parte dos utentes, no que respeita ao regime de taxas moderadoras e à aplicação dos
regimes especiais de benefícios.
Artigo 2.º
Alteração ao Decreto-Lei n.º 113/2011, de 29 de novembro
O artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 113/2011, de 29 de novembro, passa a ter a seguinte redação:
«Artigo 8.º
Dispensa de cobrança de taxas moderadoras
É dispensada a cobrança de taxas moderadoras no âmbito das seguintes prestações de cuidados de
saúde:
a) Atendimento, consultas e outras prestações de saúde no âmbito dos Cuidados de Saúde Primários;
b) Consultas, atos complementares prescritos e outras prestações de saúde, se a origem de referenciação
para estas for o Serviço Nacional de Saúde;
c) [anterior alínea a)];
d) [anterior alínea b)];
e) [anterior alínea c)];
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f) [anterior alínea d)];
g) [anterior alínea e)];
h) [anterior alínea f)];
i) [anterior alínea g)];
j) [anterior alínea h)];
k) [anterior alínea i)];
l) [anterior alínea j)];
m) [anterior alínea k)];
n) [anterior alínea l)];
o) [anterior alínea m)];
p) [anterior alínea n)];
q) [anterior alínea o)].»
Artigo 3.º
Entrada em vigor
A presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.
Assembleia da República, 4 de junho de 2019.
As Deputadas e os Deputados do BE: Moisés Ferreira — Pedro Filipe Soares — Jorge Costa — Mariana
Mortágua — Pedro Soares — Isabel Pires — José Moura Soeiro — Heitor de Sousa — Sandra Cunha — João
Vasconcelos — Maria Manuel Rola — Fernando Manuel Barbosa — Jorge Falcato Simões — Carlos Matias —
Joana Mortágua — José Manuel Pureza — Luís Monteiro — Ernesto Ferraz — Catarina Martins.
———
PROJETO DE LEI N.º N.º 1222/XIII/4.ª
VISA A PROTEÇÃO DAS ESPÉCIES DE AVES MIGRATÓRIAS E INVERNANTES ATRAVÉS DA
INTERDIÇÃO DA COLHEITA MECANIZADA DE AZEITONAS EM PERÍODO NOTURNO
Exposição de motivos
A crescente reconversão do olival tradicional em olivais intensivos com plantações em grande escala tem
vindo a revelar diversos impactos negativos nos recursos naturais, nomeadamente contaminação dos solos e
águas subterrâneas com pesticidas e fertilizantes, diminuição de biodiversidade, diminuição da resiliência das
culturas a infestações, e menor capacidade de adaptação às alterações climáticas por serem dependentes do
regadio e dos pesticidas aplicados.
Com esta reconversão de método de cultivo veio também a alteração dos métodos de colheita da azeitona,
sendo que para otimizar a produção tem vindo a ser adotada, neste tipo de olivais, a colheita mecanizada em
modo contínuo, ou seja durante todo o dia e noite.
Este método de colheita no período noturno já revelou ter impactos muito negativos na população de aves
migratórias e invernantes na Península Ibérica. Segundo o Relatório Oficial emitido pela Junta da Andaluzia1,
encontra-se referenciada a morte de cerca de 100 aves por hectare, estimando-se a mortalidade de 2 milhões
de aves por ano neste território.
Esta situação é conhecida pela Sociedade Portuguesa para o Estudo das Aves (SPEA) que terá
1 https://www.ecologistasenaccion.org/wp-content/uploads/2018/11/informe-sobre-el-impacto-generado-por-la-explotacion-del-olivar-en-superintensivo-sobre-las-especies-protegidas-en-andalucia.pdf
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comunicado «este cenário também se verifica no nosso país neste tipo de olival durante a noite, altura em que
as aves não conseguem reagir», revelando consequências desastrosas nas populações. Sendo que estas
espécies são maioritariamente migratórias, os impactos negativos provocados em território português poderão
colocar em causa a conservação das espécies a nível europeu.
Esta situação é também conhecida pelo Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, que após
questionado pelo PAN em audição regimental terá informado que se encontrava a efetuar um estudo para
determinar o impacto desta atividade na conservação das espécies de aves.
Apesar de não ter sido divulgado qualquer estudo, o Presidente do ICNF terá revelado em declarações à
comunicação social que no decorrer de ações de fiscalização efetuadas a 25 cargas de azeitonas colhidas em
75 hectares, verificou-se a mortalidade de 480 aves, representando uma média de 6,4 aves mortas por
hectare. Extrapolando-se este valor para os 15 mil hectares de olival intensivo existentes, esta atividade
representa a morte de 96 mil aves migratórias anualmente.
Ainda, terá referido que o número de aves mortas no Alentejo não é «estatisticamente relevante para
determinar já a proibição da apanha noturna» e que o estudo deverá ser continuado na próxima época de
colheita, recomendando aos operadores a espantar as aves no decorrer da colheita.
Sendo que a Diretiva Aves 2009/147/CE do Parlamento Europeu e do Conselho determina que as espécies
de aves migratórias não poderão sofrer distúrbios no período de repouso e que devem ser sujeitas a medidas
de conservação indispensáveis à «preservação, manutenção e restabelecimento de uma diversidade e de uma
extensão suficientes de habitats», considera-se que as ações tomadas pelo presidente do ICNF não
coadunam com a Diretiva comunitária transposta para legislação portuguesa pelo Decreto-Lei n.º 140/99, de
24 de abril.
Estas espécies são maioritariamente insectívoras e contribuem para a redução de pragas, sendo que na
sua ausência poderão levar a um aumento da utilização de fitofarmacêuticos para o seu controlo, aumentando
assim o impacto dos olivais intensivos na contaminação dos ecossistemas.
Assim, parece irresponsável considerar que apesar desta atividade ter impacto negativo na população de
aves migratórias e invernantes que os dados não são estatisticamente relevantes para proibir a apanha
noturna, permitindo o extermínio indiscriminado de diversas espécies protegidas pela Diretiva Aves.
Perante este elevado risco identificado, torna-se urgente a interdição da colheita de azeitona pelo método
mecanizado no período noturno, uma vez que a sua autorização constitui uma negação do compromisso e
esforço nacional de conservação de espécies de aves migratórias e invernantes, e da prossecução dos
objetivos de conservação da natureza e sustentabilidade ambiental tanto a nível nacional como europeu.
Assim, nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, o Deputado do PAN apresenta o seguinte
projeto de lei:
Artigo 1.º
Objeto
A presente lei visa a proteção das espécies de aves migratórias e invernantes através da interdição da
colheita mecanizada de azeitonas em período noturno.
Artigo 2.º
Proteção das espécies de aves migratórias e invernantes
Com vista à proteção das espécies de aves migratórias e invernantes é interdita a colheita mecanizada de
azeitonas em período noturno.
Artigo 3.º
Fiscalização
Sem prejuízo das competências atribuídas por lei a outras entidades, compete à GNR através do Serviço
Especial de Proteção da Natureza e Ambiente e ao ICNF, assegurar a fiscalização do cumprimento da
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presente lei.
Artigo 4.º
Contraordenações
Constitui contraordenação o incumprimento do previsto na presente Lei, punível nos termos da Lei-Quadro
das Contraordenações Ambientais, Lei n.º 50/2006, de 29 de agosto.
Artigo 5.º
Entrada em vigor
O presente diploma entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.
Assembleia da República, 4 de junho de 2019.
O Deputado do PAN, André Silva.
———
PROPOSTA DE LEI N.º 175/XIII/4.ª
(AUTORIZA O GOVERNO A APROVAR UM REGIME JURÍDICO DO EXERCÍCIO DA ATIVIDADE DE
SEGURANÇA PRIVADA ARMADA A BORDO DE NAVIOS QUE ARVOREM BANDEIRA PORTUGUESA E
QUE ATRAVESSEM ÁREAS DE ALTO RISCO DE PIRATARIA)
Relatório da discussão e votação na especialidade, tendo como anexo proposta de alteração
apresentada pelo PSD, e texto final da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e
Garantias
Relatório da discussão e votação na especialidade
1. A proposta de lei em epígrafe, da iniciativa do Governo, baixou à Comissão de Assuntos
Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias em 8 de março de 2019, após aprovação na generalidade.
2. Em 23 de janeiro de 2019 foram solicitados pareceres escritos às seguintes entidades: Ordem dos
Advogados, Autoridade Marítima Nacional, Conselho Superior da Magistratura e Conselho Superior do
Ministério Público. Foi igualmente solicitado parecer à Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas.
3. Em 24 de abril de 2019, o Grupo Parlamentar do PSD apresentou propostas de alteração à iniciativa
legislativa em apreciação, mais tarde substituídas integralmente por novas propostas de alteração,
primeiramente em 9 de maio e, posteriormente, em 29 de maio de 2019.
4. Na reunião de 5 de junho de 2019, na qual se encontravam presentes todos os Grupos Parlamentares,
à exceção do PEV, a Comissão procedeu à discussão e votação na especialidade da proposta de lei.
5. No debate que antecedeu a votação intervieram os Senhores Deputados Filipe Neto Brandão (PS),
Lusi Marques Guedes (PSD) e António Filipe (PCP).
O Senhor Deputado Filipe Neto Brandão (PS) manifestou, em nome do seu Grupo Parlamentar,
concordância com a generalidade das propostas de alteração apresentadas pelo Grupo Parlamentar do PSD.
Contudo, apresentou oralmente uma sugestão de alteração da alínea f) do n.º 3 do artigo 2.º e da subalínea ii)
da alínea a) do n.º 7 do mesmo artigo 2.º na redação proposta pelo PSD, no sentido de a referência concreta à
Direção-Geral de Recursos Naturais, Segurança e Serviços Marítimos (DGRM)ser substituídapela referência
mais genérica«pela entidade governamental competente.» Por outro lado, propôs que a alínea a) do n.º 1 do
artigo 2.º na redação proposta pelo PSD terminasse em Governo, ou seja, que fosse eliminada a parte final da
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alínea «ou, na sua falta, as atualmente identificadas pelos organismos internacionais».
Em resposta, o Senhor Deputado Luís Marques Guedes (PSD) disse que a primeira proposta do PS não
suscitava quaisquer reservas por parte do seu Grupo Parlamentar, porquanto, com ela, o PSD pretendia
apenas assegurar uma maior flexibilidade, naquelas matérias, às entidades nacionais, que assim poderiam
reconhecer atos emitidos por outros Estados (até fora da União Europeia), preocupação que considerou não
ficar prejudicada com a alteração proposta.
Já quanto à segunda sugestão apresentada pelo GP PS, disse que merecia reservas por parte do PSD,
porquanto a redação proposta para a alínea a) do n.º 1 do artigo 2.º era considerada nuclear para a efetividade
do diploma, atenta a necessidade de estarem definidas as áreas de elevado risco de pirataria para poder ser
aplicado. Explicou que a formulação dada à norma pelo PSD tem por objetivo garantir a exequibilidade da Lei
de autorização a aprovar, ou que esta tenha uma dilação temporal mínima, ao exercer pressão sobre o
Governo para que este publique atempadamente a portaria que definirá as áreas de elevado risco de pirataria,
conforme propõe o Decreto-Lei autorizado no seu artigo 41.º. Deste modo, pediu ao proponente que
reconsiderasse a sua posição.
O Senhor Deputado António Filipe (PCP) começou por explicitar a abstenção do seu Grupo Parlamentar
em sede de discussão e votação na generalidade do diploma, com o facto de, à data, ainda se encontrar a
estudar a questão que motivara a iniciativa. Do estudo, entretanto concluído, o PCP constatara existirem
apenas 513 navios registados na marinha mercante, 503 dos quais na Região Autónoma da Madeira, e
destes, apenas 7 portugueses. Deste modo, o PCP concluíra que o que estava verdadeiramente em causa
não era uma reivindicação da marinha mercante mas antes uma preocupação relativamente aos navios
registado com bandeira portuguesa por conveniência – cerca de 500 –, pelo que, apreciada a iniciativa deste
ponto de vista, a mesma merecia total reserva por parte do PCP. Consequentemente, anunciou o voto contra a
iniciativa por parte do seu Grupo Parlamentar nesta fase do processo legislativo.
Em resposta, o Senhor Deputado Luís Marques Guedes (PSD)referiu que a realidade apresentada pelo
Senhor Deputado António Filipe (PCP) não era exclusivamente portuguesa, replicando-se pelo mundo fora,
habitualmente ligadas a simplificações fiscais, pelo que a posição do PCP lhe parecia mais dirigida ao sistema
de registo de navios, desconsiderando a necessidade de adequadas condições de concorrência por parte de
Portugal, designadamente do sistema de registo de navios na Região Autónoma da Madeira.
6. Da votação resultou o seguinte:
a) Submetidas a votação as propostas de alteração do PSD – com as alterações propostas pelo PS para
as alíneas f) do n.º 3 do artigo 2.º e subalínea ii) da alínea a) do n.º 7 do artigo 2.º –, foram as mesmas
aprovadas com votos a favor do PSD, PS, e CDS-PP, o voto contra do PCP e a abstenção do BE, e,
b) Submetido a votação o remanescente do articulado da proposta de lei, foi o mesmo aprovado, com a
mesma votação.
Seguem em anexo o texto final daProposta de Lei n.º 175/XIII/4.ª (GOV) e as propostas de alteração
apresentadas.
Palácio de S. Bento, 5 de junho de 2019.
O Presidente da Comissão, Bacelar de Vasconcelos.
Proposta de alteração apresentada pelo PSD
Artigo 2.º
Sentido e extensão
1 – ...................................................................................................................................................................
a) Estabelecer que a utilização de segurança a bordo é admitida somente a bordo de navios que arvorem
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bandeira portuguesa e que atravessem áreas de alto risco de pirataria, como tal identificadas pelo Governo
ou, na sua falta, as atualmente identificadas pelos organismos internacionais;
b) ......................................................................................................................................................................
c) ......................................................................................................................................................................
d) ......................................................................................................................................................................
e) ......................................................................................................................................................................
f) .......................................................................................................................................................................
2 – ...................................................................................................................................................................
a) ......................................................................................................................................................................
b) ......................................................................................................................................................................
c) ......................................................................................................................................................................
d) ......................................................................................................................................................................
e) ......................................................................................................................................................................
f) .......................................................................................................................................................................
g) ......................................................................................................................................................................
i)(Eliminar).
ii) Possuir escolaridade equivalente à escolaridade obrigatória.
iii .................................................................................................................................................................
iv) .................................................................................................................................................................
v) .................................................................................................................................................................
vi) .................................................................................................................................................................
vii) .................................................................................................................................................................
viii) .................................................................................................................................................................
ix) Possuir as condições mínimas de aptidão física, mental e psicológica constantes da Regra I/9 da
Convenção da Organização Marítima Internacional sobre Normas de Formação, de Certificação
e de Serviço deQuartos para os Marítimos, de 1978, e da Convenção do Trabalho Marítimo,
2006 (MLC 2006);
x) .................................................................................................................................................................
.........................................................................................................................................................................
3 – ...................................................................................................................................................................
a) ......................................................................................................................................................................
b) ......................................................................................................................................................................
c) ......................................................................................................................................................................
d) ......................................................................................................................................................................
e) ......................................................................................................................................................................
f) Estabelecer regras expeditas para a emissão de alvará para as empresas que pretendam instalar-
se em Portugal, mediante o simples reconhecimento da habilitação para o exercício da atividade de
segurança a bordo por empresas de segurança privada emitida por Estado membro da EU, de um
Estado parte do Acordo sobre o EEE, ou de Estado para o efeito reconhecido pela Direção-Geral de
Recursos Naturais, Segurança e Serviços Marítimos (DGRM);
g) [anterior alínea f)]
h) [anterior alínea g)]
i) [anterior alínea h)]
j) [anterior alínea i]
4 – ...................................................................................................................................................................
5 – ...................................................................................................................................................................
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6 – ...................................................................................................................................................................
7 – ...................................................................................................................................................................
a) Estabelecer que os armadores dos navios que arvorem a bandeira portuguesa podem contratar
empresas de segurança privada, com sede no estrangeiro, para a prestação de serviços de segurança a
bordo, desde que:
i) .................................................................................................................................................................
ii) As empresas de segurança e os respetivos seguranças estejam devidamente habilitados para o
exercício dessa atividade em Estado-membro da UE ou Estado parte do Acordo sobre o EEE, ou de
Estado para o efeito reconhecido pela Direção-Geral de Recursos Naturais, Segurança e
Serviços Marítimos (DGRM);
iii) .................................................................................................................................................................
b) Estabelecer que a contratação de empresas estrangeiras é feita exclusivamente nos termos
referidos na alínea anterior e depende da rota do navio com segurança a bordo e respetivo armamento
não envolver a atracação em portos nacionais e a navegação em mar territorial português.
i) (Eliminar)
ii) (Eliminar)
c) Estabelecer que a contratação prevista na alínea a) está sujeita a autorização prévia das entidades
competentes, aplicando-se a esta as disposições que se venham a criar em resultado da presente autorização
legislativa para a aprovação do plano contra atos de pirataria, devendo os pedidos de autorização ser
instruídos com declaração de compromisso em como os membros da equipa de segurança cumprem os
requisitos e incompatibilidades inerentes à sua habilitação para o exercício da atividade de segurança a
bordo;
d) ......................................................................................................................................................................
e) ......................................................................................................................................................................
f) .......................................................................................................................................................................
8 – ...................................................................................................................................................................
9 – ...................................................................................................................................................................
Os Deputados do PSD.
Texto Final
Artigo 1.º
Objeto
A presente lei concede ao Governo autorização legislativa para aprovar o regime jurídico do exercício da
atividade de segurança privada armada a bordo de navios que arvorem bandeira portuguesa e que
atravessem áreas de alto risco de pirataria.
Artigo 2.º
Sentido e extensão
1 – A autorização legislativa prevista no artigo anterior, relativamente ao exercício da atividade de
segurança privada armada a bordo de navios (segurança a bordo), é concedida ao Governo nos seguintes
termos:
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a) Estabelecer que a utilização de segurança a bordo é admitida somente a bordo de navios que arvorem
bandeira portuguesa e que atravessem áreas de alto risco de pirataria, como tal identificadas pelo Governo ou,
na sua falta, as atualmente identificadas pelos organismos internacionais;
b) Estabelecer que a atividade de segurança a bordo visa a proteção de navios face a atos de pirataria,
conforme definidos no artigo 101.º da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, aprovada pela
Resolução da Assembleia da República n.º 60-B/97, de 14 de outubro;
c) Estabelecer que a prestação do serviço de segurança a bordo por empresas privadas carece de alvará;
d) Estabelecer que a função de segurança privado armado a bordo carece de título profissional habilitante;
e) Estabelecer que o uso de armas pelos membros da equipa de segurança só é permitido em legítima
defesa para proteção do navio contra ataques de pirataria em áreas que venham a ser classificadas por ato do
Governo como zonas de alto risco de pirataria;
f) Estabelecer que os armadores ou quaisquer outras entidades privadas que utilizem o navio como meio
de transporte não podem recorrer a autoproteção armada, sendo-lhes vedada a contratação direta de pessoal
para efetuar a segurança armada do navio.
2 – A autorização legislativa prevista no artigo anterior, relativamente às empresas, pessoal e meios de
segurança a bordo, é concedida ao Governo nos seguintes termos:
a) Estabelecer que as empresas de segurança a bordo devem:
i) Constituir-se de acordo com a legislação de um Estado-membro da União Europeia (UE) ou de um
Estado parte do Acordo sobre o Espaço Económico Europeu (EEE);
ii) Ter como único objeto social a prestação de serviços de segurança privada;
iii) Possuir sede ou delegação em Portugal;
iv) Ter capital social igual ou superior a € 250 000;
b) Estabelecer que a função de segurança a bordo constitui uma especialidade da profissão de segurança
privado prevista na Lei n.º 34/2013, de 16 de maio e que consiste exclusivamente na proteção contra atos de
pirataria, conforme definidos no artigo 101.º da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar,
aprovada pela Resolução da Assembleia da República n.º 60-B/97, de 14 de outubro;
c) Estabelecer que as empresas de segurança a bordo devem dispor de diretor de segurança;
d) Estabelecer que a profissão e função de diretor de segurança são as previstas e reguladas na Lei n.º
34/2013, de 16 de maio, cabendo-lhe:
i) Elaborar e propor o plano contra atos de pirataria, o plano de segurança do transporte terrestre de
armamento e munições e o plano de viagem;
ii) Escolher o coordenador da equipa de segurança;
e) Estabelecer que a equipa de segurança a bordo é definida no plano contra atos de pirataria, sendo que
um dos seus elementos tem a função de coordenador;
f) Estabelecer que ao coordenador de equipa compete, nomeadamente:
i) A gestão da equipa de segurança;
ii) A avaliação da situação de proteção do navio no âmbito do acompanhamento efetuado ao seu
comandante, quando existente, ao Oficial de Proteção de Navio previsto no Decreto-Lei n.º
226/2006, de 15 de novembro;
iii) A coordenação da intervenção da equipa de segurança, sem prejuízo da autoridade máxima a bordo
ser do comandante do navio;
g) Estabelecer que o uniforme da equipa de segurança não pode ter qualquer característica militar ou
militarizada e que, quando o navio entra em áreas de alto risco de pirataria, os seguranças a bordo devem
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usar sobreveste do qual conste «segurança a bordo».
h) Estabelecer, nomeadamente, que os seguranças a bordo devem preencher, permanente e
cumulativamente, os seguintes requisitos:
i) Possuir escolaridade equivalente à escolaridade obrigatória;
ii) Possuir plena capacidade civil;
iii) Não ter sido condenado por sentença transitada em julgado pela prática de crime doloso contra a vida,
contra a integridade física, contra a reserva da vida privada, contra o património, contra a vida em
sociedade, designadamente o crime de falsificação, contra a segurança das telecomunicações,
contra a ordem e tranquilidade públicas, contra a autoridade pública, designadamente os crimes de
resistência e de desobediência à autoridade pública, por crime de detenção de arma proibida, ou por
qualquer outro crime doloso punível como pena de prisão superior a três anos, sem prejuízo da
reabilitação judicial;
iv) Não ter sido sancionado, por decisão transitada em julgado, com a pena de separação de serviço ou
com qualquer outra pena que tenha inviabilizado a manutenção do vínculo funcional comas Forças
Armadas, com os serviços que integram o Sistema de Informações da República Portuguesa ou com
as forças e serviços de segurança;
v) Possuir a formação prevista no parágrafo 13.3 do anexo III do Regulamento (CE) n.º 725/2004 do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, atenta a eventual articulação com o
estabelecido no âmbito do Sistema Nacional de Qualificações;
vi) Possuir certificação de segurança básica, nos termos da Convenção Internacional sobre Normas de
Formação de Certificação e de Serviço de Quartos para os Marítimos, de 1978;
vii) Ter recebido a formação de familiarização no domínio da proteção e receber formação ou instrução
em sensibilização para a proteção previstas na Regra VI/6 da Convenção da Organização Marítima
Internacional sobre Normas de Formação, de Certificação e de Serviço de Quartos para os
Marítimos, de 1978;
viii) Possuir as condições mínimas de aptidão física, mental e psicológica constantes da Regra 1/9 da
Convenção da Organização Marítima Internacional sobre Normas de Formação, de Certificação e de
Serviço de quartos para os marítimos, de 1978, e a Convenção do trabalho Marítimo, 2006 (MCL
2006);
ix) Ter frequentado, com aproveitamento, o curso de formação inicial de qualificação para a função de
segurança a bordo;
i) Estabelecer que o diretor de segurança que exerça a atividade de segurança a bordo deve preencher,
permanente e cumulativamente, os mesmos requisitos dos seguranças a bordo e, nomeadamente, ter ainda
concluído o 12.º ano de escolaridade bem como ter frequentado e obtido aprovação num módulo da formação
inicial com conteúdos específicos para a função de diretor de segurança;
j) Estabelecer que os administradores ou gerentes de sociedades que exerçam a atividade de segurança
a bordo devem preencher, permanente e cumulativamente, os seguintes requisitos:
i) Não exercer nem ter exercido as funções de gerente ou administrador de entidade autorizada para o
exercício da atividade de segurança privada condenada, por decisão definitiva ou transitada em
julgado, nos três anos precedentes, pela prática de três contraordenações muito graves previstas na
Lei n.º 34/2013, de 16 de maio, ou no decreto-lei aprovado em resultado da presente autorização
legislativa, ou pela prática de três contraordenações graves previstas em legislação fiscal;
ii) Não exercer nem ter exercido, a qualquer título, cargo ou função de fiscalização do exercício da
atividade de segurança privada nos três anos precedentes;
iii) Os requisitos previstos nas subalíneas i) a v) da alínea h);
k) Estabelecer que, sem prejuízo dos objetivos do Sistema Nacional de Qualificações, a formação
profissional do pessoal de segurança a bordo compreende, nomeadamente, a formação inicial e a formação
de atualização, que devem integrar uma componente teórica e uma componente prática, que contemplam o
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treino com o armamento permitido, e que a formação inicial deve conter um módulo com conteúdos
específicos para a função de diretor de segurança;
l) Estabelecer um modelo adequado de formação, prevendo quais as entidades formadoras, os conteúdos
e a duração dos cursos, bem como as qualificações mínimas do corpo docente;
m) Estabelecer que, em função do tipo de navio e da proteção necessária, é permitida aos seguranças a
bordo a utilização das seguintes armas:
i) Classe A: armas de fogo longas semiautomáticas com a configuração das armas automáticas para uso
militar ou das forças de segurança;
ii) Classe B: armas de fogo curtas de repetição ou semiautomáticas;
iii) Classe B1: pistolas semiautomáticas com os calibres denominados 6,35 mm Browning (.25 ACP ou
.25 Auto) e revolveres com os calibres .32 S&W, .32 S&W Long e .32 H&R Magnum;
iv) Classe C: armas de fogo longas semiautomáticas, de repetição ou de tiro a tiro, de cano de alma
estriada, armas de fogo longas semiautomáticas, de repetição ou de tiro a tiro com dois ou mais
canos, se um deles for de alma estriada, e armas de fogo longas semiautomáticas ou de repetição,
de cano de alma lisa, em que este não exceda 60 cm;
v) Classe E: aerossóis de defesa com gás cujo princípio ativo seja a capsaicina ou oleoresina de
capsicum (gás pimenta), com uma concentração não superior a 5% e que não possam ser
confundíveis com armas de outra classe ou com outros objetos e armas elétricas até 200 000 V, com
mecanismo de segurança e que não possam ser confundíveis com armas de outra classe ou com
outros objetos;
n) Estabelecer que as munições permitidas são todas aquelas que possam ser utilizadas nas armas
permitidas;
o) Estabelecer que as empresas de segurança a bordo devem ter uma central de contacto que garanta a
todo o tempo e de forma eficaz o contacto com a equipa de segurança embarcada e com a Autoridade
Competente para a Proteção do Transporte Marítimo e dos Portos.
3 – A autorização legislativa prevista no artigo anterior, relativamente ao alvará e ao título profissional
habilitante para o exercício da atividade de segurança a bordo, é concedida ao Governo nos seguintes termos:
a) Estabelecer que a emissão de alvará para o exercício da atividade de segurança a bordo por empresas
de segurança privada depende da comprovação dos seguintes requisitos:
i) Situação contributiva perante o Estado e a segurança social regularizada;
ii) Existência de instalações e meios humanos adequados;
iii) Caução a favor do Estado, prestada mediante depósito em instituição bancária ou garantia bancária à
primeira solicitação de montante não superior a € 40 000, a fixar por despacho do membro do
Governo responsável pela área da administração interna;
iv) Diretor de segurança com licença para o exercício da atividade de segurança a bordo;
v) Dez trabalhadores com licença para o exercício da função de segurança a bordo vinculados por
contrato de trabalho e inscritos num regime de proteção social;
vi) Seguro de responsabilidade civil de capital mínimo de € 5 000 000;
vii) Seguro contra roubo e furto de capital mínimo de € 500 000;
b) Estabelecer que o alvará das empresas de segurança privada para o exercício da atividade de
segurança a bordo não pode ser cedido ou transmitido, que tem uma validade de dois anos e que pode ser
renovado por iguais períodos;
c) Estabelecer que o alvará atribuído às empresas de segurança privada é suspenso quando se tenha
conhecimento de que se deixou de verificar algum dos requisitos ou condições necessários ao exercício da
atividade de segurança a bordo;
d) Estabelecer que o alvará pode ser cancelado no caso de incumprimento reiterado das normas
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aplicáveis, nomeadamente:
i) O incumprimento, durante três meses seguidos, dos deveres especiais previstos no artigo 37.º da Lei
n.º 34/2013, de 16 de maio;
ii) A inexistência ou insuficiência de meios humanos ou materiais, ou ainda de instalações operacionais
ou adequadas, por um período superior a três meses;
iii) A suspensão do alvará por um período superior a três meses;
e) Estabelecer que o alvará da empresa de segurança privada para o exercício da atividade de segurança
privada caduca com a declaração de insolvência da entidade de segurança privada;
f) Estabelecer regras expeditas para a emissão de alvará para as empresas que pretendam instalar-se em
Portugal, mediante o simples reconhecimento da habilitação para o exercício da atividade de segurança a
bordo por empresas de segurança privada emitida por Estado-Membro da EU, de um Estado Parte do Acordo
sobre o EEE, ou de Estado para o efeito reconhecido pela entidade governamental competente;
g) Estabelecer que o título profissional habilitante para o exercício da função de segurança a bordo
depende da verificação e comprovação dos requisitos necessários para o exercício da respetiva função;
h) Estabelecer que o título profissional habilitante é válido pelo prazo de dois anos renovável em iguais
períodos, desde que se mantenha a verificação dos requisitos e condições aplicáveis;
i) Estabelecer que o título profissional habilitante em causa é suspenso quando se tenha deixado de
verificar algum dos requisitos ou condições necessários ao exercício da função de segurança a bordo;
j) Estabelecer que o título profissional habilitante pode ser cancelado no caso de incumprimento reiterado
das normas aplicáveis, nomeadamente, pela suspensão do título profissional habilitante por período superior a
seis meses.
4 – A autorização legislativa prevista no artigo anterior, relativamente à contratação de serviços de
segurança a bordo, é concedida ao Governo nos seguintes termos:
a) Estabelecer que a contratação de serviços de segurança a bordo pode ser feita por armadores de
navios com bandeira portuguesa, que atravessem áreas classificadas como de alto risco de pirataria, a
empresas licenciadas para a prestação de serviços de segurança a bordo;
b) Estabelecer que a utilização de segurança a bordo depende de aprovação de um plano contra atos de
pirataria pela entidade competente;
c) Estabelecer que no caso de rotas de viagem que sejam idênticas e regulares, pode ser aprovado um
plano contra atos de pirataria para o conjunto de viagens que se repitam num intervalo não superior a um ano,
estando a utilização de segurança a bordo sujeita a comunicação prévia à entidade competente.
d) Estabelecer que no plano contra atos de pirataria constam, nomeadamente, os seguintes elementos:
i) A rota da viagem ou do conjunto de viagens similares;
ii) A identificação do porto nacional de largada e de chegada ou do local de embarque e desembarque da
equipa de segurança e respetivas armas e munições, sempre que este ocorra em águas
internacionais;
iii) As medidas de proteção do navio a adotar;
iv) O número e o calibre das armas a embarcar;
v) A identificação do coordenador de equipa;
vi) A lista dos seguranças a bordo, num máximo de 12;
vii) O número de tripulantes embarcados a bordo do navio no qual vai ser prestado o serviço;
e) Estabelecer que o plano contra atos de pirataria não pode prever um número de armas do mesmo tipo
superior ao número de seguranças privados a embarcar;
f) Estabelecer que as empresas de segurança a bordo contratadas adotam medidas de proteção com vista
a garantir a proteção das pessoas e bens a bordo face a ataques de pirataria, devendo prever no plano contra
atos de pirataria, nomeadamente, as seguintes medidas:
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i) Dispor de formas de obstrução física de acesso ao navio, nomeadamente, arame farpado ou
eletrificado em zonas vulneráveis do navio, canhões ou jatos de água, ou sistemas de combate a
incêndios à base de espuma;
ii) Ter pelo menos dois armários corta-fogo para a armazenagem separada das armas e munições;
iii) Ter instalação fixa de gravação de imagem e de som instalado no navio;
iv) Ter sistemas de comunicação de voz e alta-voz;
g) Estabelecer que, para efeitos da prestação dos serviços regulados no regime a aprovar, as empresas de
segurança a bordo podem ser autorizadas a proceder ao embarque e desembarque em navios que arvorem
bandeira portuguesa da equipa de segurança e respetivas armas e munições, em águas internacionais e a
partir de embarcação própria ou fretada;
h) Estabelecer que as empresas de segurança a bordo que prestem o serviço previsto na alínea anterior e
utilizem para o efeito embarcações próprias ou fretadas devem elaborar um plano de viagem, o qual deve ser
aprovado pela entidade competente;
i) Estabelecer que do plano de viagem consta:
i) A rota da viagem;
ii) A identificação do porto nacional de largada e de chegada das embarcações e do local de
desembarque e embarque das equipas de segurança e respetivas armas e munições;
iii) A identificação do plano contra atos de pirataria para os quais a empresa de segurança a bordo foi
autorizada a prestar serviços de proteção;
iv) O número e o calibre das armas e as munições a embarcar;
v) A identificação de ou dos coordenadores e dos membros da ou das equipas de segurança;
vi) O número de tripulantes embarcados a bordo do navio no qual vai ser prestado o serviço;
j) Estabelecer que às embarcações que transportem equipas de segurança, armas e munições está
vedada a navegação em zonas de alto risco de pirataria e que devem ainda ter um dispositivo de
georreferenciação que permita às entidades competentes fazer a monitorização da viagem;
k) Estabelecer que, na situação referida na alínea h), está vedado o uso e o porte de arma a bordo das
respetivas embarcações;
l) Estabelecer que o embarque e desembarque de equipas de segurança, armas e munições entre
embarcações deve ser objeto de registo pelos comandantes das embarcações envolvidas;
m) Estabelecer que para a situação prevista na alínea h) é aplicável, com as devidas adaptações, todos os
procedimentos e as restantes normas do regime a criar em resultado da presente autorização legislativa.
5 – A autorização legislativa prevista no artigo anterior, relativamente às armas e munições, é concedida
ao Governo nos seguintes termos:
a) Estabelecer que a aquisição, importação, exportação e transferência das armas previstas na alínea l) do
n.º 2 é exclusiva das empresas de segurança privada que detenham alvará para o exercício da atividade de
segurança a bordo e de entidades formadoras e que não podem ser utilizadas para outra atividade que não a
de segurança a bordo ou de formação;
b) Estabelecer que, mediante autorização das entidades competentes, podem ser utilizadas as armas
previstas na alínea l) do n.º 2 para efeitos de formação e treino;
c) Estabelecer que a aquisição, importação, exportação e transferência das armas em causa está sujeita a
autorização prévia das entidades competentes devendo ser adequada às necessidades das mesmas
empresas;
d) As armas constantes na subalínea i) da alínea l) do n.º 2 estão sujeitas a registo para emissão do
respetivo certificado;
e) Prever que em caso de caducidade, não renovação ou cancelamento do alvará, bem como de
liquidação ou insolvência da sociedade, o titular dispõe de 180 dias para transmitir as armas e munições a
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entidade legalmente autorizada a adquiri-las, findo o qual se aplica o disposto no artigo 78.º da Lei n.º 5/2006,
de 23 de fevereiro, na sua redação atual;
f) Estabelecer que as referidas armas quando armazenadas em terra estão à guarda da Polícia de
Segurança Pública (PSP), podendo ser armazenadas, num período não superior a 12 horas, em instalações
portuárias à guarda da Polícia Marítima (PM);
g) Estabelecer que as armas e as munições embarcadas em navios devem ser mantidas em armários
diferentes e as chaves devem estar à guarda do comandante do navio;
h) Estabelecer que o embarque e desembarque de armas e munições nos portos nacionais está sujeito a
autorização prévia das entidades competentes e que deve ser elaborado registo;
i) Estabelecer que, para todos os efeitos legais, as armas e munições são consideradas como provisões
de navio e que são embarcadas a título de fornecimentos de bordo;
j) Estabelecer que o transporte terrestre de armas e munições é realizado em veículos distintos escoltados
pela PSP e está sujeito à aprovação, pelas entidades competentes, de um plano de segurança do transporte
que contém os seguintes elementos:
i) O trajeto do local onde as armas e munições estão armazenadas até ao porto no qual vão ser
embarcadas;
ii) O trajeto do local de desembarque até ao local onde as armas e munições serão armazenadas;
iii) A identificação dos responsáveis pelo serviço de transporte;
iv) A identificação das armas e munições a serem transportadas;
k) Estabelecer que antes do transporte, é elaborado um registo do qual consta a identificação e o número
de armas e munições, que é certificado pelos elementos responsáveis pela escolta da PSP, devendo estes
apor um selo de segurança nas embalagens nas quais as mesmas se encontram armazenadas, sendo que
isto constitui condição necessária ao embarque das armas e munições;
l) Estabelecer que após o desembarque, é elaborado o registo de desembarque de armas e munições do
qual consta a identificação e o número de armas e munições, que é certificado pelos elementos responsáveis
pela escolta da PSP.
6 – A autorização legislativa prevista no artigo anterior, relativamente às competências, procedimentos,
operações e obrigações de segurança, é concedida ao Governo nos seguintes termos:
a) Estabelecer um procedimento escalonado de três estados de alerta quanto à proteção de navios, sendo
que o primeiro é ativado quando os navios entram em áreas de alto risco de pirataria;
b) Estabelecer que o primeiro estado de alerta corresponde a uma situação de normalidade onde não
existe qualquer ocorrência ou probabilidade de ataque a pessoas e bens embarcados e em que o coordenador
de equipa assegura a operacionalização mínima da equipa de segurança, por forma a garantir um estado de
alerta e prontidão para a eventualidade de ser decretado o segundo estado de alerta;
c) Estabelecer que o decretamento de subida de estado de alerta compete ao comandante do navio;
d) Estabelecer que o segundo estado de alerta é decretado quando existe forte probabilidade de ataque a
pessoas e bens embarcados e corresponde a um estado de prontidão da equipa de segurança para passar ao
terceiro estado de alerta;
e) Estabelecer que o terceiro estado de alerta é decretado quando está em curso um ataque de pirataria a
pessoas e bens embarcados em que a equipa de segurança a bordo fica autorizada ao uso e porte de armas
para assegurar a proteção do navio contra atos de pirataria;
f) Estabelecer que no terceiro estado de alerta deve ser dada prevalência às operações alternativas ao
uso de armas, que se mostrem adequadas à proteção do navio;
g) Estabelecer que se o ataque ou a forte probabilidade de ataque permanecerem depois de o navio deixar
de navegar em áreas de alto risco de pirataria, deve manter-se ou elevar-se o estado de alerta adequado, na
medida do estritamente necessário;
h) Estabelecer que na proteção do navio contra atos de pirataria é proibido às equipas de segurança a
utilização de meios auxiliares dos navios, tais como lanchas ou helicópteros, ainda que para evitar ataques de
pirataria ao navio;
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i) Estabelecer que a largada e atracação em portos nacionais de navios com segurança a bordo estão
sujeitas a autorização prévia das entidades competentes, depois de auscultada a Autoridade para a Proteção
dos Portos;
j) Estabelecer que o embarque e o desembarque da equipa de segurança a bordo em território
estrangeiro, bem como das armas e munições é regulado pela legislação do Estado do porto ou do Estado
costeiro, sendo da competência do comandante do navio assegurar a legalidade da entrada e permanência
em portos estrangeiros da equipa de segurança, armas e munições a bordo;
k) Estabelecer a obrigatoriedade de registo de incidentes, nomeadamente os seguintes:
i) Pedido do coordenador de equipa ao comandante do navio para autorização de porte de arma pela
equipa de segurança a bordo;
ii) Porte de arma pela equipa de segurança;
iii) Incidentes com piratas, com a equipa de segurança e com a tripulação;
iv) Verificação de lesões corporais ou mortes;
v) Registo de munições despendidas;
vi) Realização de detenções;
l) Estabelecer que nos casos previstos na alínea anterior os registos devem conter a hora e local do
incidente e dos respetivos detalhes e eventos que o antecederam, bem como, no caso das subalíneas i) a iv),
declarações escritas de todas as testemunhas do incidente;
m) Estabelecer que a elaboração dos registos é efetuada pelo comandante do navio e pelo coordenador de
equipa, devendo ser elaborados registos distintos que devem ser enviados às entidades competentes.
7 – A autorização legislativa prevista no artigo anterior, relativamente à prestação de serviços de
segurança a bordo por empresas sediadas no estrangeiro, é concedida ao Governo nos seguintes termos:
a) Estabelecer que os armadores dos navios que arvorem a bandeira portuguesa podem contratar
empresas de segurança privada, com sede no estrangeiro, para a prestação de serviços de segurança a
bordo, desde que:
i) A rota do navio atravesse áreas de alto risco de pirataria;
ii) As empresas de segurança e os respetivos seguranças estejam devidamente habilitados para o
exercício dessa atividade em Estado-Membro da UE ou Estado Parte do Acordo sobre o EEE, ou de
Estado para o efeito reconhecido pela entidade governamental competente;
iii) O embarque e desembarque das equipas de segurança e do armamento e munições ocorra fora de
território nacional;
b) Estabelecer que a contratação de empresas estrangeiras é feita exclusivamente nos termos referidos na
alínea anterior e depende da rota do navio com segurança a bordo e respetivo armamento não envolver a
atracação em portos nacionais e a navegação em mar territorial português.
c) Estabelecer que a contratação prevista na alínea a) está sujeita a autorização prévia das entidades
competentes, aplicando-se a esta as disposições que se venham a criar em resultado da presente autorização
legislativa para a aprovação do plano contra atos de pirataria, devendo os pedidos de autorização ser
instruídos com declaração de compromisso em como os membros da equipa de segurança cumprem os
requisitos e incompatibilidades inerentes à sua habilitação para o exercício da atividade de segurança a bordo;
d) Estender, com as devidas adaptações, a aplicação às empresas sediadas no estrangeiro das mesmas
regras aplicáveis às empresas sediadas ou com delegação em Portugal, nomeadamente nas seguintes
matérias: armas e munições permitidas e respetivo armazenamento, registo de incidentes, competências,
procedimentos, operações, obrigações de segurança e ilícitos penais e contraordenacionais;
e) Estabelecer a possibilidade de Portugal celebrar acordos de reciprocidade que permitam que empresas
de segurança privada estabelecidas em outros Estados prestem serviços de segurança a bordo de navios que
arvorem bandeira portuguesa, bem como que as empresas de segurança privada sediadas em Portugal
prestem serviços de segurança a bordo de navios que arvorem bandeira de qualquer outro Estado;
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f) Estabelecer que os acordos de reciprocidade não podem obstar à aplicação das normas relativas às
competências, procedimentos, operações e obrigações de segurança.
8 – A autorização legislativa prevista no artigo anterior, relativamente ao regime sancionatório, é
concedida ao Governo nos seguintes termos:
a) Definir o regime penal prevendo que:
i) Quem prestar serviços de segurança a bordo sem alvará é punido com pena de prisão de um a cinco
anos ou com pena de multa até 600 dias, se pena mais grave lhe não couber por força de outra
disposição legal;
ii) Quem exercer funções de segurança a bordo não sendo titular de título profissional habilitante é
punido com pena de prisão até quatro anos ou com pena de multa até 480 dias, se pena mais grave
lhe não couber por força de outra disposição legal;
iii) Na mesma pena incorre quem contratar os serviços das empresas ou pessoas referidas nos números
anteriores;
iv) Quem recorrer a autoproteção armada é punido com pena de prisão de um a cinco anos ou com pena
de multa até 600 dias, se pena mais grave lhe não couber por força de outra disposição legal;
v) Quem contratar os serviços de empresas de segurança privada que não tenha sede ou delegação em
Portugal fora das situações previstas nas alíneas a) e b) do número anterior é punido com pena de
prisão de um a cinco anos ou com pena de multa até 600 dias, se pena mais grave lhe não couber
por força de outra disposição legal;
b) Estabelecer que as pessoas coletivas e entidades equiparadas são responsáveis, nos termos gerais,
pelos crimes previstos na alínea anterior;
c) Definir o regime contraordenacional por violação das normas do regime jurídico relativo do exercício da
atividade de segurança privada armada a bordo de navios que arvorem bandeira portuguesa e que
atravessem áreas de alto risco de pirataria, prevendo contraordenações em função do dolo e da negligência
do agente, a classificar como leves, graves e muito graves;
d) Prever que a tentativa é punível;
e) Fixar limites máximos das coimas aplicáveis às contraordenações a criar de, respetivamente, € 3600
para as pessoas singulares e € 53 400 para as pessoas coletivas;
f) Estabelecer que se o agente retirou da infração um benefício económico calculável superior ao limite
máximo da coima, e não existirem outros meios de o eliminar, pode a coima elevar-se até ao montante do
benefício;
g) Fixar a possibilidade de aplicação de sanções acessórias de:
i) Perda de objetos que tenham servido para a prática da contraordenação;
ii) Suspensão, por um período não superior a um ano, do alvará concedido para o exercício da atividade
de segurança a bordo;
iii) Interdição do exercício de funções ou de prestação de serviços de segurança a bordo por período não
superior a dois anos;
iv) Publicidade da condenação;
h) Estabelecer que a fiscalização das atividades a regular pelo regime a criar é assegurada, no âmbito das
respetivas competências, pela PSP, pela Direção-Geral de Recursos Naturais, Segurança e Serviços
Marítimos (DGRM), pela Autoridade Marítima Nacional (AMN) e pela Guarda Nacional Republicana (GNR),
sem prejuízo das competências das demais forças e serviços de segurança, da Inspeção-Geral da
Administração Interna e da Marinha;
i) Estabelecer que é mantido, em registo próprio, o cadastro de cada entidade a que foram aplicadas
sanções previstas no presente decreto-lei, ao qual têm acesso todas as entidades intervenientes no
procedimento contraordenacional.
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9 – A autorização legislativa prevista no artigo anterior é concedida ao Governo ainda nos seguintes
termos:
a) Estabelecer que a tramitação dos procedimentos e as comunicações entre as entidades a prever no
regime a criar é realizada informaticamente, com recurso ao Sistema Nacional de Embarcações e Marítimos,
criado pelo Decreto-Lei n.º 43/2018, de 18 de junho, e ao sistema informático próprio da responsabilidade da
Direção Nacional da PSP, previsto no artigo 56.º da Lei n.º 34/2013, de 16 de maio, ao qual têm acesso nos
moldes a definir, por protocolo celebrado com as entidades responsáveis pelos referidos sistemas de dados,
as entidades intervenientes nos procedimentos previstos e as entidades fiscalizadoras, nomeadamente, a
Autoridade Marítima Nacional, o Comando-Geral da GNR, a Direção Nacional da Polícia Judiciária, a
Secretaria-Geral da Administração Interna, a DGRM, o Instituto da Mobilidade e dos Transportes, IP, e as
Autoridades Portuárias, tendo em conta as específicas atribuições de cada entidade no contexto do regime
jurídico a criar;
b) Estabelecer o regime das taxas devidas pelos seguintes atos das entidades competentes:
i) Emissão e renovação dos alvarás e dos títulos profissionais habilitantes, bem como os respetivos
averbamentos;
ii) Aprovação do plano de segurança de transporte;
iii) Aprovação do plano de viagem;
iv) Aprovação do plano contra atos de pirataria;
v) Prestação de serviços de escolta e certificação do registo de armas e munições embarcadas e
desembarcadas;
vi) Emissão do Certificado de registo das armas da classe A;
vii) Emissão da autorização de aquisição, importação, exportação ou transferência de armas e munições.
Artigo 3.º
Duração
A presente autorização legislativa tem a duração de 180 dias.
Palácio de S. Bento, 5 de junho de 2019.
O Presidente da Comissão, Bacelar de Vasconcelos.
———
PROPOSTA DE LEI N.º 190/XIII/4.ª
(QUE CRIA E REGULA O FUNCIONAMENTO DO SISTEMA NACIONAL DE SUPERVISÃO
FINANCEIRA, BEM COMO A FICHA DE AVALIAÇÃO PRÉVIA DE IMPACTO DE GÉNERO E OS
RESPETIVOS PARECERES)
Parecer da Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa e nota técnica
elaborada pelos serviços de apoio
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião da Deputada autora do parecer
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Parte III – Conclusões
Parte IV – Anexos
PARTE I – CONSIDERANDOS
1. Nota preliminar
O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 190/XIII/4.ª – Cria e regula o
funcionamento do Sistema Nacional de Supervisão Financeira.
A presente iniciativa deu entrada no dia 19 de março de 2019, tendo sido admitida a 21 de março e
baixado, na mesma data, à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa (COFMA),
comissão competente, para elaboração do respetivo parecer. Em reunião da Comissão ocorrida em 27 de
março, foi a signatária designada para a elaboração do mesmo.
O Governo juntou à proposta de lei os pareceres emitidos pela Autoridade de Supervisão de Seguros e
Fundos de Pensões (ASF), pelo Banco de Portugal e pela Comissão do Mercado de Valores Mobiliários
(CMVM). Juntou também o pedido de parecer que dirigiu ao Banco Central Europeu (BCE), o qual ainda não
foi remetido à Assembleia da República.
Até ao momento da elaboração do presente parecer, foram recebidos na COFMA os seguintes contributos
sobre a Proposta de Lei n.º 190/XIII/4.ª: Associação de Empresas Emitentes de Valores Cotados em Mercado
(AEM), Associação Portuguesa de Seguradores (APS), Autoridade da Concorrência e Comissão de
Concorrência da ICC Portugal.
A discussão na generalidade da Proposta de Lei n.º 190/XIII/4.ª encontra-se agendada para a reunião
plenária de 7 de junho.
2. Do objeto, conteúdo e motivação da iniciativa
O Governo enquadra a apresentação da Proposta de Lei n.º 190/XIII/4.ª nos problemas ocorridos no setor
bancário durante a última crise económica e financeira, os quais demonstraram a importância da supervisão
para o correto funcionamento do mesmo e evidenciaram muitas das fragilidades na arquitetura e nos modelos
de supervisão existentes.
Remete, também, para as diversas resoluções da Assembleia da República e relatórios de Comissões
Parlamentares que têm recomendado ao Governo uma reflexão e alterações concretas ao modelo de
supervisão financeira que vigora em Portugal.
Refere o Governo que «a crise global motivou uma reforma profunda da regulação e dos mecanismos de
supervisão a nível europeu. A União Europeia aprovou nova regulamentação – extensa e detalhada – e reviu a
existente. A geração mais recente de regulamentos de origem europeia criou novas funções associadas à
salvaguarda da estabilidade financeira – novo paradigma internacional da supervisão financeira –
materializada nas funções de supervisão macroprudencial e de resolução, atribuiu mais poderes às
autoridades nacionais e europeias e criou novas autoridades europeias de supervisão que, em conjunto com
as já existentes, passaram a constituir o Sistema Europeu de Supervisão Financeira (SESF). As regras e as
práticas de supervisão são hoje mais completas, robustas e harmonizadas a nível europeu, existindo
inclusivamente um esforço de convergência da supervisão entre as autoridades dos Estados-Membros.»
Considera o Governo que, embora muitos países tenham revisto os seus modelos de supervisão desde o
início da crise internacional, não foi possível extrair «uma tendência definida ou dominante a nível global».
Assim, «considerando a complexidade da tarefa de propor uma revisão do modelo de supervisão
financeira, em março de 2016 o atual Governo convidou personalidades de diversos quadrantes políticos e
sociais para apresentarem as suas reflexões sobre a supervisão financeira em Portugal. Na sequência desses
contributos, foi criado (…) um grupo de trabalho para a reforma do modelo de supervisão financeira, com a
missão de avaliar o atual modelo e propor uma reforma adequada. O grupo de trabalho apresentou um
relatório contendo as linhas fundamentais da reforma proposta, que esteve em consulta pública em outubro de
2017.»
De acordo com a exposição de motivos, a proposta do grupo de trabalho constituiu a base da Proposta de
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Lei n.º 190/XIII/4.ª e «assenta na evolução e no aperfeiçoamento do modelo atualmente existente em Portugal:
o modelo tripartido de especialização setorial. Assim, mantêm-se as três atuais autoridades de supervisão – o
Banco de Portugal, a Comissão do Mercado de Valores Mobiliários (CMVM) e a Autoridade de Supervisão de
Seguros e Fundos de Pensões (ASF) –, responsáveis, respetivamente, pela regulação e supervisão do setor
bancário, dos mercados de capitais e do setor segurador e dos fundos de pensões. Estas autoridades, em
conjunto, compõem o Conselho Nacional de Supervisores Financeiros (CNSF), responsável pela coordenação
das mesmas. Este modelo reproduz, a nível nacional, o SESF, mantendo, no momento atual, uma
correspondência direta entre as entidades nacionais e europeias, que facilita, na prática, o relacionamento
entre estas entidades, num contexto regulatório e de supervisão cada vez mais harmonizado a nível europeu.»
Considera o Governo que não é preconizada «uma alteração radical, como seja a criação ou a extinção de
autoridades de supervisão, que comportariam custos de transição e dificuldades de implementação que não
poderiam ser negligenciados – e que poderiam prejudicar a capacidade de atuação das autoridades de
supervisão durante o período de implementação, num momento em que o sistema financeiro português está
ainda a prosseguir o seu ajustamento. (…). Contudo, o modelo proposto não deixa de introduzir ajustamentos
importantes ao modelo atual, não impossibilitando, no futuro, em face das avaliações que sejam realizadas,
evoluções mais profundas do modelo de supervisão financeira, caso a experiência e a prática o justifiquem.»
De acordo com a exposição de motivos, a proposta de lei pretende reforçar a coordenação entre as
autoridades de supervisão, pelo que propõe o reforço das funções do CNSF, que passa a ser uma entidade
com personalidade jurídica, dotado de recursos humanos e financeiros próprios.
Por outro lado, o Banco de Portugal deixa de ser a autoridade de resolução bancária, sendo substituído
nessa função por uma nova entidade, a Autoridade de Resolução e Administração de Sistemas de Garantia
(ARSG).
Segundo o Governo, «com este modelo, procura-se preservar a principal vantagem do modelo tripartido – a
especialização setorial de cada autoridade de supervisão e a delimitação clara das respetivas funções –
prevenindo a sua principal fragilidade – através do reforço do CNSF nas suas funções de coordenação,
permitindo-lhe adquirir uma visão global dos riscos sistémicos e a integração dos objetivos de cada autoridade
de supervisão na defesa da estabilidade financeira – e corrigindo a concentração de funções que possam
originar conflitos de interesses – através da segregação da resolução para uma nova autoridade.»
A proposta de lei prevê, ainda, a criação de um Sistema Nacional de Supervisão Financeira (SNSF),
composto pelas três autoridades de supervisão, pela entidade de coordenação e autoridade macroprudencial
(CNSF) e pela autoridade de resolução (ARSG).
Refere o Governo que «a criação do SNSF pressupõe a harmonização dos regimes estatutários das
entidades que o compõem para que estas entidades possam efetivamente constituir um sistema», pelo que
«são criadas regras próprias para todas as entidades do SNSF no que respeita aos órgãos – incluindo a
respetiva composição, duração dos mandatos, procedimento de seleção e designação, entre outros – e à
segregação interna das funções de forma a prevenir conflitos de interesse.»
O Governo pretende, ainda, promover «a implementação efetiva do Comité Nacional para a Estabilidade
Financeira (CNEF)», criado em 2007, mas que «nunca teve consagração legal».
De modo a atingir os objetivos a que propõe, a presente proposta de lei procede à alteração dos seguintes
diplomas, nas respetivas redações em vigor:
Lei Orgânica do Banco de Portugal, aprovada pela Lei n.º 5/98, de 31 de janeiro;
Lei n.º 63-A/2008, de 24 de novembro, que estabelece medidas de reforço da solidez financeira das
instituições de crédito no âmbito da iniciativa para o reforço da estabilidade financeira e da
disponibilização de liquidez nos mercados financeiros;
Regime Jurídico da Concorrência, aprovado pela Lei n.º 19/2012, de 8 de maio;
Lei-quadro das entidades administrativas independentes com funções de regulação da atividade
económica dos setores privado, público e cooperativo, aprovada pela Lei n.º 67/2013, de 28 de agosto;
Regime jurídico de acesso e exercício da atividade seguradora e resseguradora, aprovado pela Lei n.º
147/2015, de 9 de setembro;
Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro;
Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras, aprovado pelo Decreto-Lei n.º
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298/92, de 31 de dezembro;
Decreto-Lei n.º 222/99, de 22 de junho, que cria e regula o funcionamento do Sistema de Indemnização
aos Investidores e introduz alterações no Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades
Financeiras e no Código do Mercado de Valores Mobiliários;
Código dos Valores Mobiliários, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 486/99, de 13 de novembro;
Decreto-Lei n.º 199/2006, de 25 de outubro, que regula a liquidação de instituições de crédito e
sociedades financeiras com sede em Portugal e suas sucursais criadas noutro Estado membro,
transpondo para a ordem jurídica interna a Diretiva n.º 2001/24/CE, do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 4 de abril, relativa ao saneamento e à liquidação das instituições de crédito;
Lei Orgânica do Ministério das Finanças, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 117/2011, de 15 de dezembro,
Estatutos da Autoridade da Concorrência, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 125/2014, de 18 de agosto;
Decreto-Lei n.º 157/2014, de 24 de outubro, que no uso da autorização legislativa concedida pela Lei n.º
46/2014, de 28 de julho, transpõe a Diretiva n.º 2013/36/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de
26 de junho, e procede à alteração ao Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades
Financeiras, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 298/92, de 31 de dezembro, ao Código dos Valores
Mobiliários, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 486/99, de 13 de novembro, às Leis n.os 25/2008, de 5 de
junho, e 28/2009, de 19 de junho, e aos Decretos-Leis n.os 260/94, de 22 de outubro, 72/95, de 15 de
abril, 171/95, de 18 de julho, 211/98, de 16 de julho, 357-B/2007 e 357-C/2007, de 31 de outubro,
317/2009, de 30 de outubro, e 40/2014, de 18 de março;
Regime Jurídico da Supervisão de Auditoria, aprovado pela Lei n.º 148/2015, de 9 de setembro.
São, ainda, revogados:
Decreto-Lei n.º 228/2000, de 23 de setembro, que cria o Conselho Nacional de Supervisores
Financeiros;
Estatutos da ASF, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 1/2015, de 6 de janeiro;
Estatutos da CMVM, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 5/2015, de 8 de janeiro.
A proposta de lei procede, também, à extinção do Conselho Nacional do Mercado de Valores Mobiliários
(CNMVM), criado pelo artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 473/99, de 8 de novembro.
3. Conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e cumprimento da lei
formulário
A presente iniciativa legislativa é apresentada pelo Governo no âmbito do poder de iniciativa da lei, em
conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 167.º e na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da
República Portuguesa e no artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).
Respeita os requisitos formais relativos às iniciativas em geral e às propostas de lei, em particular,
previstos no n.º 1 do artigo 119.º, no n.º 2 do artigo 123.º e nos n.os 1 e 2 do artigo 124.º do Regimento.
Relativamente ao n.º 3 do artigo 124.º do Regimento, o Governo juntou à proposta de lei os pareceres
mencionados na parte I.1 do presente parecer.
A iniciativa tem uma exposição de motivos, obedece ao formulário correspondente a uma proposta de lei do
Governo, contém a data de aprovação em Conselho de Ministros e é subscrita pelo Primeiro-Ministro, pelo
Ministro das Finanças e pelo Secretário de Estado Adjunto e dos Assuntos Parlamentares, de acordo com os
n.os 1 e 2 do artigo 13.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, sobre a publicação, a identificação e o formulário
dos diplomas, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, adiante designada por lei formulário.
Apresenta um título que traduz sinteticamente o seu objeto, embora, de modo a observar o disposto no n.º
2 do artigo 7.º da lei formulário, os serviços da Assembleia da República sugiram a seguinte alteração, em
caso de aprovação: «Sistema nacional de supervisão financeira (procede à alteração de diversos diplomas e
revoga o Decreto-Lei n.º 228/2000, de 23 de setembro, e os estatutos da ASF, e da CMVM)».
A proposta de lei prevê que a entrada em vigor ocorra no primeiro dia do mês seguinte ao da publicação,
produzindo efeitos a partir de 1 de janeiro do ano seguinte, pelo que cumpre o disposto no n.º 1 do artigo 2.º
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da lei formulário.
4. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre matéria conexa
No Grupo de Trabalho Supervisão Bancária criado no âmbito da COFMA encontram-se pendentes, para
apreciação na especialidade, sete projetos de lei, designadamente:
Projeto de Lei n.º 443/XIII/2.ª (CDS-PP) – Procede à primeira alteração à Lei n.º 148/2015, de 9 de
setembro, que aprovou o Regime Jurídico da Supervisão de Auditoria, reforçando os poderes de
supervisão da Comissão do Mercado de Valores Mobiliários na verificação de eventuais conflitos de
interesses entre o exercício de auditoria a entidades de interesse público e a prestação de serviços de
consultadoria a tais entidades ou a terceiros
Projeto de Lei n.º 446/XIII/2.ª (CDS-PP) – Procede à oitava alteração à Lei n.º 5/98, de 31 de janeiro, Lei
Orgânica do Banco de Portugal, introduzindo a regra de que o preenchimento dos cargos de direção do
Banco de Portugal seja efetuado mediante processo concursal
Projeto de Lei n.º 447/XIII/2.ª (CDS-PP) – Procede à alteração do Decreto-Lei n.º 298/92, de 31 de
dezembro, que aprovou Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras, reforçando
os poderes de supervisão do Banco de Portugal quanto aos sistemas de governo societário das
instituições de crédito e introduzindo limitações à concessão de crédito a detentores de participações
qualificadas em instituições de crédito
Projeto de Lei n.º 494/XIII/2.ª (PCP) – Reforça as obrigações de supervisão pelo Banco de Portugal e a
transparência na realização de auditorias a instituições de crédito e sociedades financeiras (trigésima
sexta alteração ao Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras)
Projeto de Lei n.º 624/XIII/3.ª (PS) – Altera o Decreto-Lei n.º 349/98, de 11 de novembro, e a Lei n.º
153/2015, de 14 de setembro, no âmbito das avaliações de imóveis
Projeto de Lei n.º 628/XIII/3.ª (PS) – Visa reforçar a regulação da concessão de crédito por instituições
de crédito a titulares de participações qualificadas
Projeto de Lei n.º 633/XIII/3.ª (PS) – Visa reforçar os poderes de supervisão do Banco de Portugal
PARTE II – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER
A signatária do presente parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a
iniciativa em apreço, a qual é, de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do
Regimento, reservando o seu grupo parlamentar a sua posição para o debate em Plenário.
PARTE III – CONCLUSÕES
A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa é de parecer que a Proposta de Lei
n.º 190/XIII/4.ª (GOV) – «Cria e regula o funcionamento do Sistema Nacional de Supervisão Financeira» reúne
os requisitos constitucionais e regimentais para ser discutida e votada em plenário, reservando os grupos
parlamentares o seu sentido de voto para o debate.
Palácio de S. Bento, 5 de junho de 2019.
A Deputada autora do parecer, Inês Domingos — A Presidente da Comissão, Teresa Leal Coelho.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do BE, na reunião da
Comissão de 5 de junho de 2019.
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PARTE IV – ANEXOS
Anexa-se a nota técnica elaborada pelos serviços ao abrigo do disposto no artigo 131.º do Regimento da
Assembleia da República.
Nota Técnica
Proposta de Lei n.º 190/XIII/4.ª (GOV)
Cria e regula o funcionamento do Sistema Nacional de Supervisão Financeira
Data de admissão: 15 de março de 2019.
Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa (5.ª).
Índice
I. Análise da iniciativa
II. Enquadramento parlamentar
III. Apreciação dos requisitos formais
IV. Análise de direito comparado
V. Consultas e contributos
VI. Avaliação prévia de impacto
VII. Enquadramento bibliográfico
Elaborada por: Maria Leitão e Belchior Lourenço (DILP), Ana Vargas (DAPLEN), Rosalina Alves e Paula Faria (Biblioteca), Filipe Xavier e Ângela Dionísio (DAC). Data: 29 de abril de 2019.
I. Análise da iniciativa
• A iniciativa
A presente proposta de lei (PPL) cria e regula o funcionamento do Sistema Nacional de Supervisão
Financeira (SNSF), consagrando a reforma do modelo de supervisão financeira.
Extraem-se, da exposição de motivos, os seguintes fundamentos para esta iniciativa legislativa:
1. A crise económica e financeira que abalou a economia e todo o sistema financeiro evidenciou muitas
das fragilidades na arquitetura e nos modelos de supervisão existentes;
2. Tal constatação motivou uma reforma profunda da regulação e dos mecanismos de supervisão a nível
europeu. Deste modo, a preocupação da geração mais recente de regulamentos tem-se centrado na
salvaguarda da estabilidade financeira, novo paradigma internacional da supervisão financeira que se
materializa nas funções de supervisão macroprudencial e de resolução. Assim, as autoridades nacionais e
europeias ganharam mais poderes tendo sido criadas novas autoridades europeias de supervisão que, em
conjunto com as já existentes, passaram a constituir o SESF;
3. Observa-se que novas e mais exigentes funções, associadas, essencialmente, «à salvaguarda da
estabilidade financeira foram sendo acrescentadas às autoridades existentes, de acordo com os recursos de
cada entidade, sem uma ponderação sobre a coerência e a as consequências da concentração dessas
funções naquelas autoridades»;
4. A iniciativa responde ao repto da Assembleia da República que, nos últimos anos, através de diversos
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relatórios de Comissões Parlamentares e de Resoluções, tem recomendado, não apenas uma reflexão séria
sobre a matéria, como ações concretas visando a melhoria do modelo de supervisão financeira.
Ainda no âmbito da exposição de motivos, o Governo informa que, em março de 2016 foram convidadas
personalidades de diversos quadrantes políticos e sociais para apresentarem as suas reflexões sobre a
supervisão financeira em Portugal. Na sequência desses contributos, foi criado um grupo de trabalho1 para a
reforma do modelo de supervisão financeira, com a missão de avaliar o atual modelo e propor uma reforma
adequada. O relatório que resultou dessa reflexão esteve em consulta pública em outubro de 2017, tendo sido
apresentado em várias conferências universitárias. As conclusões deste relatório são explicitadas no ponto
seguinte desta Nota Técnica (NT).
Informa, ainda, que a base da presente iniciativa legislativa assenta na proposta deste grupo de trabalho
que preconiza o aperfeiçoamento do modelo atualmente existente em Portugal, ou seja, do modelo tripartido
de especialização setorial. Propõe-se assim a manutenção das três atuais autoridades de supervisão – o
Banco de Portugal (BdP), a Comissão do Mercado de Valores Mobiliários (CMVM) e a Autoridade de
Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões (ASF) –, responsáveis, respetivamente, pela regulação e
supervisão do setor bancário, dos mercados de capitais e do setor segurador e dos fundos de pensões. Em
conjunto, estas três autoridades integram Conselho Nacional de Supervisores Financeiros (CNSF),
responsável pela sua coordenação reproduzindo assim, a nível nacional, o SESF. Pretende-se criar um
modelo que responda a um contexto regulatório e de supervisão cada vez mais harmonizado a nível europeu.
Explicita-se, na exposição de motivos, que a proposta, introduzindo ajustamentos importantes ao modelo
atual, evitou transformações radicais e a criação de novas entidades, quando as mesmas não se revelassem
estritamente necessárias, de modo a evitar custos de funcionamento do modelo de supervisão, preservando a
principal vantagem deste modelo tripartido, relacionada com a especialização setorial de cada autoridade de
supervisão e a delimitação clara das respetivas funções.
A PPL procede a uma reorganização das funções de supervisão e resolução, com o propósito de conferir
maior racionalidade, coerência e eficiência ao modelo de supervisão nacional. Importará assinalar os principais
vetores desta reforma: a) o reforço da coordenação entre as autoridades de supervisão e reforço dos poderes
do CNSF que se assume como autoridade macroprudencial; b) a separação entre instrumentos de resolução
bancária a supervisão bancária (resolução é confiada a uma entidade distinta do supervisor bancário); c) a
criação do Sistema Nacional de Supervisão Financeira.
Reforço da coordenação entre as autoridades de supervisão e dos poderes do CNSF
A iniciativa legislativa consubstancia uma mudança relevante na arquitetura e no modelo de supervisão
financeira visando o seu aperfeiçoamento e a melhoria da sua eficácia. Elemento central da reforma passa
pelo reforço do papel do CNSF, dotando-o uma visão transversal do setor financeiro, com maior capacidade
para detetar e prevenir riscos sistémicos, assegurando-se a sua independência na prossecução do objetivo da
estabilidade financeira. É atribuído ao CNSF a função de autoridade macroprudencial nacional, em linha com
tendência europeia de atribuição das funções macroprudenciais a conselhos com representação alargada.
Esta proposta procura, deste modo, responder à principal falha de funcionamento do atual modelo
tripartido, reforçando a coordenação entre as autoridades de supervisão. É neste quadro que saem reforçadas
as funções de coordenação do CNSF que «passa a ser uma entidade com personalidade jurídica, dotado de
recursos humanos e financeiros próprios, capaz de funcionar de forma autónoma e contínua, e as suas
atribuições e competências são desenvolvidas e aprofundadas». Também é alargada a composição do CNSF,
permitindo a participação paritária das autoridades de supervisão. Com o objetivo de se assegurar a total
independência do CNSF e das autoridades de supervisão, prevê-se que as reuniões do conselho de
administração do CNSF sejam dirigidas pelo governador do BdP ou pelo presidente da ASF ou da CMVM, de
forma rotativa, por períodos de um ano, e o administrador executivo é designado e dispõe de um estatuto igual
ao dos administradores daquelas autoridades.
Também se estabelece «o regime substantivo para a definição e implementação da política
macroprudencial, atualmente inexistente, que define o quadro de atuação do CNSF, enquanto autoridade
1 Criado por despacho do Governo: Despacho n.º 1041-B/2017, de 26 de janeiro
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macroprudencial nacional, e das autoridades de supervisão, enquanto responsáveis pela implementação de
medidas macroprudenciais no respetivo setor».
Separação entre instrumentos de resolução bancária a supervisão bancária
Adicionalmente, e em linha com as recomendações europeias, propõe-se a separação entre os
instrumentos de resolução bancária e a supervisão bancária, uma vez que existem potenciais conflitos de
interesses entre ambas, em particular no que respeita à criação e gestão de bancos de transição. Nesta
sequência, a resolução passa a ser confiada a nova entidade, a Autoridade de Resolução e Administração de
Sistemas de Garantia (ARSG), «uma autoridade de resolução com natureza executiva, mantendo-se a
vertente preventiva no quadro do supervisor competente, embora com garantias de autonomia orgânica». Na
perspetiva do Governo, esta estrutura estará apta a acolher as funções de resolução que venham a ser
criadas no âmbito dos setores segurador e do mercado de capitais, bem como outras funções conexas, como
a liquidação de entidades financeiras e a gestão dos sistemas de garantia que podem ser acionados
conjuntamente numa medida de resolução, nomeadamente o Fundo de Resolução, o Fundo de Garantia de
Depósitos e o Sistema de Indemnização dos Investidores.
Sistema Nacional de Supervisão Financeira
É criado o SNSF, que integra as autoridades de supervisão (o Banco de Portugal, a CMVM e a ASF), a
entidade de coordenação e autoridade macroprudencial (o CNSF) e a autoridade de resolução (a ARSG). A
consequente necessidade de harmonização dos regimes estatutários das entidades que compõem este
Sistema, justificou a opção de retirar a CMVM e a ASF do âmbito de aplicação da lei-quadro das entidades
reguladoras.
A presente PPL também prevê a efetiva implementação do Comité Nacional para a Estabilidade Financeira
(CNEF). Criado em 2007, a CNEF nunca teve consagração legal e, por consequência, não teve um
funcionamento regular. Justifica-se a sua consagração legal com a necessidade de se institucionalizar a sua
função na gestão de crises financeiras e de articulação entre a supervisão financeira e a política económica e
orçamental do Estado.
A figura abaixo representada pretende ilustrar graficamente, e de forma sintética, a nova arquitetura do
modelo de supervisão.
Fonte: elaboração própria, a partir da PPL
Regista-se a preocupação com o reforço da transparência das autoridades de supervisão e a sua
independência face aos setores regulados. Prevê-se, por exemplo, que a seleção de dirigentes seja, em regra,
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precedida de concurso e aperfeiçoa-se o regime de incompatibilidades e impedimentos relativamente aos
membros dos órgãos sociais, assim como aos dirigentes e restantes trabalhadores. Está igualmente prevista a
declaração de potenciais conflitos de interesses, alargando-se os deveres de transparência e informação das
autoridades de supervisão, aumentando, também a possibilidade de escrutínio.
A parte preambular da iniciativa, para além da criação do SNSF, prevê a criação da ARSG, a
implementação do CNEF e a extinção Conselho Nacional do Mercado de Valores Mobiliários (CNMVM), e
contempla um vasto conjunto de alterações legislativas, com destaque para as seguintes:
a) a diversos regimes jurídicos, nomeadamente o regime jurídico da concorrência, o regime geral das
instituições de crédito e sociedades financeiras (RGICSF) e o regime jurídico da supervisão de auditoria;
b) à lei-quadro das entidades administrativas independentes e à lei de enquadramento orçamental;
c) à lei orgânica do Ministério das Finanças;
c) ao Código dos Valores Mobiliários
d) aos Estatutos da Autoridade da Concorrência
Aprova os estatutos da ASF, CMVM, CNSF e ARSG, que constam dos quatro primeiros anexos à PPL.
Ainda na parte preambular da PPL se promove a revisão à Lei orgânica do BdP, republicada no anexo V.
Destacamos ainda a existência de várias disposições, designadamente o n.º 2 do artigo 41.º e o artigo 42.º
da PPL, prevendo a avaliação de impacto legislativo da Lei.
Parecem ser críticas na análise e avaliação prévia desta iniciativa as questões relacionadas com a clareza
e simplicidade do modelo e das estruturas de governação, a independência estrutural e funcional dos
supervisores, o nivelamento dos estatutos dos supervisores e do enquadramento normativo institucional, o
cumprimento dos requisitos de transparência e responsabilização, o alinhamento com a arquitetura
institucional da supervisão na UE, o modelo de financiamento e a existência dos recursos e meios que
assegurem a eficácia e eficiência de funcionamento do Sistema.
• Enquadramento jurídico nacional
A presente proposta de lei cria e regula o funcionamento do SNSF, reorganizando as funções de
supervisão atribuídas às entidades que o compõem: ASF, BdP, CMVM, CNSF e ARSG, agora criada. Esta
iniciativa propõe, também, a aprovação dos novos estatutos das entidades anteriormente referidas, com
exceção do relativo ao Banco de Portugal, que é apenas objeto de alteração e correspondente republicação. A
articulação entre o SNSF e a política económica, financeira e orçamental do Estado será assegurada pelo
CNEF, que passa a integrar as CNMVM2, entidade que é extinta. Prosseguindo estes objetivos a proposta de
lei agora apresentada propõe a alteração de um conjunto alargado de diplomas. Assim sendo, cumpre
proceder ao enquadramento nacional desta matéria, através de uma breve resenha histórica e de uma análise
sucinta das entidades que irão integrar o SNSF, da criação legal do CNEF e da referência e detalhe das
modificações propostas.
Reforma da Supervisão Financeira em Portugal – 2009
Em finais de 2009, na sequência da crise financeira internacional que teve início no ano de 2007 e após as
conclusões aprovadas pelo Conselho Europeu no seguimento das recomendações do Relatório Larosière,
sobre a reforma do quadro europeu de supervisão financeira, o Governo considerou que havia «espaço para
introduzir aperfeiçoamentos no modelo institucional de regulação supervisão do sistema financeiro que vão
para além das medidas atualmente em curso e das já adotadas no plano comunitário»3, pelo que o Ministério
das Finanças desencadeou uma consulta pública, relativa à reforma da Supervisão Financeira em Portugal. A
referida consulta pública visava, «em especial, recolher observações sobre o alargamento do perímetro e
reforço da supervisão nos domínios macro e microprudencial; o reforço da supervisão comportamental; a
reformulação e reforço dos poderes do Conselho Nacional de Supervisores Financeiros; e a atribuição de
estatuto legal ao Conselho Nacional de Estabilidade Financeira, reforçando igualmente a sua
2 Entidade criada pelo artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 473/99, de 8 de novembro, na sua atual redação.
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responsabilidade»4.
As medidas então propostas passavam pelo abandono do sistema de supervisão tripartido, formado pelo
Banco de Portugal, (responsável pelo subsetor bancário), CMVM (responsável pelo subsetor mercado de
capitais) e ISP, (responsável pelo subsetor segurador e fundo de pensões) a favor de um modelo de
supervisão por objetivos, também conhecido como modelo twin peaks. «Este caracteriza-se pela repartição
das responsabilidades de supervisão por duas entidades autónomas e independentes, tendo ambas poderes
transversais sobre todos os setores do sistema financeiro. A repartição de competências é efetuada em função
da natureza prudencial ou comportamental da supervisão»5.
Esta iniciativa de reforma que visava uma «mutação estrutural do modelo português de supervisão
financeira acabou por não ter sequência face à emergência da crise»6.
Grupo de Trabalho para a Reforma do Modelo de Supervisão Financeira – 2017
Oito anos depois da primeira proposta para a reforma da supervisão financeira, e pelo Despacho n.º 1041-
B/2017, de 16 de janeiro, do Ministro das Finanças foi criado o Grupo de Trabalho para a Reforma do Modelo
de Supervisão Financeira. Na respetiva fundamentação defende-se que «para Portugal, assume especial
relevo a evolução do enquadramento legislativo e regulamentar no quadro europeu, onde avulta o projeto de
criação da União Bancária que, gradualmente, tem vindo a ser transposto para a legislação nacional, bem
como, mais recentemente, da União do Mercado de Capitais. Estes desenvolvimentos, porém, não logram
encerrar todas as questões que ainda se colocam e que revelam as debilidades da arquitetura de regulação
financeira em Portugal, razão pela qual permanece em aberto um conjunto de temas sobre os quais importa
refletir. O Programa do XXI Governo Constitucional prevê o objetivo global de assegurar a regulação eficaz
dos mercados, através da adoção de medidas tendentes a reorganizar as funções de regulação e supervisão,
reforçar a independência dos reguladores e supervisores face aos setores regulados e a prevenir abusos no
setor financeiro. Por outro lado, o relatório da Comissão Parlamentar de Inquérito ao processo do Banco
Espírito Santo recomenda inequivocamente a reavaliação do atual modelo de supervisão financeira e a
introdução das mudanças necessárias ao reforço da sua eficácia e da coordenação dos supervisores».
Neste contexto, e de acordo com o previsto no citado Despacho, a missão do Grupo de Trabalho para a
Reforma do Modelo de Supervisão Financeira consistia em «avaliar o atual modelo e propor a competente
reforma» devendo apresentar, no prazo de dois meses contados a partir da sua constituição, um anteprojeto
de documento de consulta pública, contendo as linhas fundamentais da reforma proposta e anteprojetos dos
diplomas legais que concretizem a reforma proposta. Determinava-se também que a nomeação dos membros
do grupo de trabalho seria feita a título pessoal e que as suas posições não vinculariam as entidades de que
são colaboradores, nem seriam vinculadas por estas.
O Relatório do Grupo de Trabalho para a Reforma da Supervisão Financeira foi apresentado em 18 de
setembro de 2017. Segundo a respetiva nota prévia «a avaliação que é feita centra-se na coerência e no
funcionamento do sistema de supervisão e não sobre a ação concreta de cada um dos supervisores. Por isso,
as propostas apresentadas – nomeadamente a alocação de competências entre supervisores – decorrem
exclusivamente da reflexão sobre a lógica da distribuição das diversas componentes da supervisão financeira
resultantes das reformas europeias num sistema de supervisão com natureza setorial (tripartido) e da análise
da experiência de funcionamento do atual modelo. Importa, todavia, sublinhar que, apesar da importância
crucial desta vertente, a reforma da supervisão financeira não pode limitar-se a ela, exigindo igualmente
alterações organizacionais, de funcionamento e de outros aspetos do governo de cada um dos supervisores,
que colham os ensinamentos da experiência e se mostrem necessários para reforçar a sua eficácia e a sua
eficiência»7.
As linhas fundamentais constantes da «proposta do Grupo de Trabalho foram as seguintes:
Manutenção das autoridades de supervisão – Banco de Portugal, Comissão do Mercado de Valores
Mobiliários e Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões – atualmente existentes,
3 Reforma da Supervisão Financeira em Portugal: Consulta Pública, pág. 2. 4 Reforma da Supervisão Financeira em Portugal: Consulta Pública, pág. 3. 5 Reforma da Supervisão Financeira em Portugal: Consulta Pública, págs. 13 e 14. 6 Reforma da Supervisão Financeira em Portugal: Consulta Pública, pág. 23. 7 Relatório do Grupo de Trabalho para a Reforma da Supervisão Financeira, pág. 2.
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mantendo a natureza tendencialmente setorial, com reforço da coordenação entre as mesmas e
ajustamentos na alocação de algumas funções e responsabilidades;
Institucionalização das funções do Conselho Nacional de Supervisores Financeiros (CNSF) e do Comité
Nacional para a Estabilidade Financeira (CNEF) através da criação do Conselho de Supervisão e
Estabilidade Financeira (CSEF) e do Conselho Superior de Política Financeira (CSPF), com a
consequente extinção do CNSF, do CNEF e do Conselho Nacional do Mercado dos Valores Mobiliários;
Participação paritária das autoridades de supervisão no órgão de administração do CSEF, sendo as
funções executivas asseguradas por membros em exclusividade;
Duas propostas alternativas para a supervisão comportamental, reforçando a separação relativamente à
supervisão prudencial:
o Integração da supervisão de produtos e serviços bancários e financeiros de seguros numa entidade
sucessora da CMVM; ou
o Criação de um Comité de Supervisão Comportamental no seio do CSEF, coordenado pela CMVM;
Designação do CSEF como Autoridade Macroprudencial Nacional, valorizando a participação de todas
as autoridades de supervisão, com a existência de um comité de política macroprudencial coordenado
pelo Banco de Portugal;
Atribuição ao CSEF da função de Autoridade Nacional de Resolução, através de um departamento
autónomo, ao qual caberiam a decisão e a execução de medidas de resolução;
Articulação entre a supervisão financeira, a política económica e a política monetária através do CSPF,
integrando o Ministério das Finanças, o Banco de Portugal e as autoridades de supervisão;
Alteração da governação interna das autoridades de supervisão, designadamente, através da
modificação dos procedimentos de seleção e designação dos membros dos órgãos de administração».
Entre 18 de setembro e 20 de outubro de 2017, o mencionado Relatório foi colocado em consulta pública
com o objetivo, em especial, de «receber contributos relativamente às seguintes matérias:
Segregação de funções potencialmente conflituantes (designadamente regulação vs supervisão;
supervisão vs ação sancionatória; supervisão vs resolução; supervisão microprudencial vs
macroprudencial; supervisão microprudencial vs comportamental);
Coordenação e troca de informações entre autoridades de supervisão;
Alternativas apresentadas para o reforço da integração da supervisão comportamental;
Âmbito das atribuições do Conselho de Supervisão e Estabilidade Financeira (CSEF), designadamente
em matéria de promoção e defesa da concorrência no setor financeiro;
Autonomização das funções de supervisão bancária para uma entidade específica, integrada no Banco
de Portugal;
Criação de uma instância de recurso extrajudicial relativamente a decisões administrativas (não
contraordenacionais) das autoridades de supervisão;
Governação das autoridades de supervisão, nomeadamente procedimentos de seleção e designação
dos membros dos órgãos de administração, bem como o estatuto destes;
Garantias de independência e mecanismos de responsabilização das autoridades de supervisão».
A proposta do Grupo de Trabalho foi ainda apresentada em 31 de outubro de 2017, na Faculdade de
Economia da Universidade do Porto e debatida na Universidade de Évora, no dia 26 de fevereiro de 2019,
subordinada ao tema «As Políticas Públicas pelo Olhar dos Reguladores».
Proposta de Lei n.º 190/XIII
Segundo o comunicado do Conselho de Ministros de 7 de março de 2019 foi «aprovada a proposta de lei
que altera a supervisão financeira em Portugal, em linha com o modelo existente a nível europeu. O diploma
cria e regula o funcionamento do Sistema Nacional de Supervisão Financeira e reorganiza as funções
atribuídas às autoridades de regulação e supervisão do setor bancário (Banco de Portugal), dos mercados de
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capitais (CMVM) e do setor segurador e fundos de pensões (ASF). A proposta do Governo tem como principal
marca o reforço da coordenação entre as autoridades de supervisão nacionais e a autonomização das funções
de resolução, tendo por finalidade o aumento da eficácia da supervisão e o reforço da estabilidade financeira.
Este reforço da coordenação será assegurado pelo CNSF, criado em 2000, que passa também a assumir
novas funções em matéria macroprudencial, para melhor detetar e prevenir riscos sistémicos no setor
financeiro. A resolução é confiada a uma nova entidade, a ARSG, com autonomia orgânica que, assim,
garante a adequada segregação, como recomendam as regras europeias. Esta entidade inclui também a
gestão dos sistemas de garantia que podem ser acionados numa medida de resolução – Fundo de Resolução,
Fundo de Garantia de Depósitos e Sistema de Indemnização aos Investidores».
A presente proposta de lei «procede a uma reorganização das funções de supervisão e resolução,
conferindo maior racionalidade, coerência e eficiência ao modelo de supervisão nacional. Com este modelo,
procura-se preservar a principal vantagem do modelo tripartido (…) prevenindo a sua principal fragilidade (…)
e corrigindo a concentração de funções que possam originar conflitos de interesses através da segregação da
resolução para uma nova autoridade8».
O SNSF passa a ser composto pela ASF, BdP, CMVM, CNSF e ARSG, esta última a criar pela iniciativa
agora apresentada.
Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundo de Pensões (ASF)
A origem da atual ASF pode ser encontrada no Instituto Nacional de Seguros, criado pelo Decreto-Lei n.º
11-B/76, de 13 de janeiro, mais tarde Instituto de Seguros de Portugal.
O Decreto-Lei n.º 1/2015, de 6 de janeiro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 59/2018, de 2 de agosto, e do qual
pode ser consultado o texto consolidado, modificou a designação do Instituto de Seguros de Portugal para
Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões e aprovou os estatutos desta entidade, em
conformidade com o regime estabelecido na lei-quadro das entidades reguladoras, aprovada em anexo à Lei
n.º 67/2013, de 28 de agosto9 10.
Nos termos do artigo 1.º do anexo ao Decreto-Lei n.º 1/2015, de 6 de janeiro, a ASF é uma pessoa coletiva
de direito público, com natureza de entidade administrativa independente, dotada de autonomia administrativa,
financeira e de gestão e de património próprio.
De acordo com o artigo 7.º são órgãos da ASF, o Conselho de Administração (artigos 11.º a 20.º); o
Conselho Consultivo (artigos 21.º a 24.º); e a Comissão de Fiscalização (artigos 25.º a 29.º).
O conselho de administração da ASF é composto por um presidente e até quatro vogais, ocupando um
deles o cargo de vice-presidente sempre que a composição total do órgão seja de cinco membros, sendo o
órgão colegial responsável pela definição da atuação da ASF, bem como pela direção dos respetivos serviços
(artigo 11.º e n.º 1 do artigo 12.º). Os membros do conselho de administração são escolhidos «de entre
indivíduos com reconhecida idoneidade, competência técnica, aptidão, experiência profissional e formação
adequadas ao exercício das respetivas funções, competindo a sua indicação ao membro do Governo
responsável pela área das finanças» (n.º 2 do artigo 12.º). Os mandatos dos membros do conselho de
administração não são renováveis e têm a duração de seis anos11, sendo a respetiva designação efetuada nos
termos previstos no n.º 3 do artigo 17.º da Lei-Quadro das Entidades Reguladoras, ou seja, são designados
por resolução do Conselho de Ministros, tendo em consideração o parecer fundamentado da comissão
competente da Assembleia da República (n.º 3 do artigo 12.º).
A ASF tem por missão assegurar o regular funcionamento do mercado segurador e dos fundos de pensões,
através da promoção da estabilidade e solidez financeira das entidades sob a sua supervisão, bem como da
garantia da manutenção de elevados padrões de conduta por parte das mesmas, com vista ao objetivo
principal de proteção dos tomadores de seguros, segurados, subscritores, participantes, beneficiários e
lesados (artigo 6.º).
Segundo informação disponível no sítio da ASF, esta missão é assegurada através da promoção da
estabilidade e solidez financeira de todas as instituições sob a sua supervisão, bem como da garantia da
8 Preâmbulo da presente proposta de lei. 9 A Lei n.º 67/2013, de 28 de agosto, foi alterada pela Lei n.º 12/2017, de 2 de maio, e Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro. 10 Texto consolidado. 11 Nos termos do n.º 2 do artigo 13.º «os membros do conselho de administração podem ser providos nos órgãos da ASF decorridos seis anos após a cessação do mandato anterior».
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manutenção de elevados padrões de conduta por parte dos operadores, dispondo a ASF para o efeito de
competências regulamentares, de autorização ou de não oposição, de registo ou certificação, de supervisão
on-site e off-site, de enforcement, revogatórias, contraordenacionais e institucionais.
De acordo com os n.os 1 e 2 do artigo 4.º, a ASF é independente no exercício das suas funções, e não se
encontra sujeita a superintendência ou tutela governamental, não podendo os membros do Governo dirigir
recomendações ou emitir diretivas ao conselho de administração da ASF sobre a atividade reguladora da ASF
ou prioridades a adotar na respetiva prossecução. Determina ainda o n.º 3 do artigo 4.º que o membro do
Governo responsável pela área das finanças pode solicitar o apoio técnico da ASF nos termos definidos nos
respetivos estatutos e na lei-quadro das entidades reguladoras, bem como informações aos órgãos da ASF
sobre a execução do orçamento, e dos planos de atividades, anuais e plurianuais. Carecem de aprovação
prévia, no prazo de 60 dias após a sua receção, por parte do membro do Governo responsável pela área das
finanças, o orçamento, os planos de atividades, anuais e plurianuais, o relatório e as contas anuais da ASF
(n.º 4 do artigo 4.º).
Os membros do Conselho de Administração e todos aqueles que mantêm vínculos laborais, quer de caráter
permanente, quer temporário, com a ASF, estão sujeitos a um Código de Conduta.
Banco de Portugal (BdP)
O BdP foi criado por Decreto Régio de 19 de novembro de 1846, com a função de banco comercial e de
banco emissor, tendo surgido da fusão do Banco de Lisboa e da Companhia Confiança Nacional. Fundado
com o estatuto de sociedade anónima era até à sua nacionalização em 1974, maioritariamente privado. Depois
da sua nacionalização, as funções e estatutos do BdP foram redefinidos através do Decreto-Lei n.º 644/75, de
15 de novembro, que lhe atribuía o estatuto de banco central e incluía, pela primeira vez, a função de
supervisão do sistema bancário. Estas funções foram sucessivamente alargadas ao longo dos anos, tendo o
BdP passado a deter poderes para intervir nas instituições supervisionadas em situações de desequilíbrio
financeiro e para participar no novo Mecanismo Único de Supervisão. Posteriormente, foi também designado
como autoridade macroprudencial nacional, tendo passado a exercer as suas competências de supervisão
bancária num modelo de responsabilidade partilhada com o Banco Central Europeu e as demais autoridades
nacionais competentes, para além de ter assumido responsabilidades de resolução.
Atualmente, e nos termos do artigo 102.º da Constituição da República Portuguesa, o BdP é o banco
central nacional e exerce as suas funções nos termos da lei e das normas internacionais a que o Estado
Português se vincule, estando a sua natureza e atribuições definidas na sua lei orgânica aprovada em anexo à
Lei n.º 5/98, de 31 de janeiro,12.
A Lei n.º 5/98, de 31 de janeiro, Declaração de Retificação n.º 8/98, de 1 de abril, foi alterada pelo Decreto-
Lei n.º 118/2001, de 17 de abril, Decreto-Lei n.º 50/2004, 10 de março, Decreto-Lei n.º 39/2007, de 20 de
fevereiro, Decreto-Lei n.º 31-A/2012, de 10 de fevereiro, Decreto-Lei n.º 142/2013, de 18 de outubro, Lei n.º
23-A/2015, de 26 de março, e Lei n.º 39/2015, de 25 de maio, estando ainda disponível uma versão
consolidada da mesma.
De acordo com o artigo 1.º do anexo da Lei n.º 5/98, de 31 de janeiro, o BdP é uma pessoa coletiva de
direito público, com autonomia administrativa e financeira e património próprio. O artigo 26.º do mencionado
diploma determina ainda que os órgãos que compõem o BdP são o Governador (artigos 28.º a 32.º), o
Conselho de Administração (artigos 33.º a 40.º); o Conselho de Auditoria (artigos 41.º a 46.º); e o Conselho
Consultivo (artigos 47.º a 49.º).
O «Governador e os membros do Conselho de Administração do Banco de Portugal são escolhidos de
entre pessoas com comprovada idoneidade, capacidade e experiência de gestão, e com domínio de
conhecimento nas áreas bancária e monetária» (n.º 1 do artigo 27.º). O Governador é nomeado por resolução
do Conselho de Ministros, sob proposta do Ministro das Finanças e após audição por parte da comissão
competente da Assembleia da República (n.º 2 do artigo 27.º), enquanto os restantes membros do conselho de
administração são nomeados por resolução do Conselho de Ministros, sob proposta do Governador do Banco
de Portugal e após audição por parte da comissão competente da Assembleia da República (n.º 3 do artigo
27.º). Os respetivos cargos são exercidos por um prazo de cinco anos, renovável por uma vez e por igual
período mediante resolução do Conselho de Ministros (n.º 2 do artigo 33.º).
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O Conselho de Administração é composto pelo Governador, que preside, por um ou dois vice-
governadores e por três a cinco administradores (n.º 1 do artigo 27.º e n.º 1 do artigo 33.º), competindo-lhe «a
prática de todos os atos necessários à prossecução dos fins cometidos ao Banco e que não sejam abrangidos
pela competência exclusiva de outros órgãos» (n.º 1 do artigo 34.º). Por sua vez, o Conselho de Auditoria é
composto por três membros designados pelo Ministro das Finanças (n.º 1 do artigo 41.º) devendo, no âmbito
das suas competências «acompanhar o funcionamento do Banco e o cumprimento das leis e regulamentos
que lhe são aplicáveis; examinar as situações periódicas apresentadas pelo conselho de administração
durante a sua gerência; emitir parecer acerca do orçamento, do balanço e das contas anuais de gerência;
examinar a escrituração, as casas-fortes e os cofres do Banco, sempre que o julgar conveniente, com sujeição
às inerentes regras de segurança; e chamar a atenção do governador ou do conselho de administração para
qualquer assunto que entenda dever ser ponderado e pronunciar-se sobre qualquer matéria que lhe seja
submetida por aqueles órgãos» (n.º 1 do artigo 43.º). Por último, o Conselho Consultivo é composto pelo
Governador do Banco, que preside, e pelos vice-governadores; antigos governadores; quatro personalidades
de reconhecida competência em matérias económico-financeiras e empresariais; o presidente da Associação
Portuguesa de Bancos; o presidente do Instituto de Gestão do Crédito Público; um representante de cada uma
das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, a designar pelos respetivos órgãos de governo próprio; e o
presidente do conselho de auditoria do Banco (n.º 1 do artigo 47.º). Compete ao Conselho Consultivo
pronunciar-se, não vinculativamente, sobre o relatório anual da atividade do Banco, antes da sua
apresentação; a atuação do Banco decorrente das funções que lhe estão cometidas; e os assuntos que lhe
forem submetidos pelo governador ou pelo conselho de administração (artigo 48.º).
O anexo da Lei Orgânica do BdP estabelece também a natureza, sede e atribuições do BdP (artigos 1.º a
3.º), o seu capital, reservas e provisões (artigos 4.º e 5.º), as suas responsabilidades e competências como
emissor de notas e moedas de euro (artigos 6.º a 11.º), além das demais funções e operações de banco
central, nomeadamente, as suas responsabilidades no domínio da política monetária e cambial (artigos 15.º e
16.º), no exercício da supervisão financeira (artigo 16.º-A) ou na superintendência dos sistemas de
pagamentos (artigo 14.º). Enquadra ainda as relações entre o Estado e o BdP (artigo 17.º), bem como as suas
responsabilidades nas relações monetárias internacionais (artigo 17.º-A), nomeadamente as que decorrem da
sua participação no Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC) e enquanto autoridade cambial da
República Portuguesa (artigos 20.º e 21.º).
O BdP tem duas missões essenciais: a manutenção da estabilidade dos preços e a promoção da
estabilidade do sistema financeiro. Desempenha várias funções relacionadas com estas missões, competindo
destacar a supervisão prudencial, a supervisão comportamental, a função de resolução e a política
macroprudencial.
Conforme resulta do n.º 1 do artigo 3.º do anexo da Lei n.º 5/98, de 31 de janeiro, o BdP como banco
central da República Portuguesa, faz parte integrante do Sistema Europeu de Bancos Centrais. Nessa
qualidade, o Banco prossegue os objetivos e participa no desempenho das atribuições cometidas ao SEBC e
está sujeito ao disposto nos Estatutos do SEBC e do BCE, atuando em conformidade com as orientações e
instruções que o este último lhe dirija.
O SEBC é composto pelo BCE e pelos bancos centrais nacionais dos Estados-Membros da União Europeia
(UE), enquanto o Eurosistema abrange apenas o BCE e os bancos centrais nacionais dos países que
adotaram a moeda única. No Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia e no Protocolo (anexo)
relativo aos Estatutos do SEBC e do BCE são definidos o objetivo e as atribuições fundamentais do SEBC.
Por fim, importa mencionar que compete ao BdP agir como intermediário das relações monetárias
internacionais do Estado e aconselhar o Governo nos domínios económico e financeiro.
Aos trabalhadores e aos membros do Conselho de Administração e do Conselho de Auditoria do BdP são
aplicáveis o Regulamento da Comissão de Ética e dos Deveres Gerais de Conduta dos Trabalhadores do
Banco de Portugal, o Código de Conduta dos Trabalhadores do Banco de Portugal, o Código de Conduta dos
Membros do Conselho de Administração do Banco de Portugal e o Código de Conduta dos Membros do
Conselho de Auditoria do Banco de Portugal.
Comissão do Mercado de Valores Mobiliários (CMVM)
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A CMVM foi criada pelo Decreto-Lei n.º 142-A/91, de 10 de abril, diploma que aprovou o Código do
Mercado de Valores Mobiliários, tendo os respetivos estatutos sido aprovados pelo Decreto-Lei n.º 5/2015, de
8 de janeiro, alterado pela Lei n.º 148/2015, de 9 de setembro13 (texto consolidado).
Nos termos do artigo 1.º do anexo dos mencionados estatutos, a CMVM é uma pessoa coletiva de direito
público, com a natureza de entidade administrativa independente, dotada de autonomia administrativa e
financeira e de património próprio. Acrescenta o n.º 2 do mesmo artigo e diploma que a CMVM desempenha
as suas atribuições de modo independente, dispondo para o efeito de autonomia de gestão, administrativa,
financeira e patrimonial; independência orgânica, funcional e técnica; órgãos, serviços, pessoal e património
próprios; e poderes de regulação, de regulamentação, de supervisão, de fiscalização e de sanção de
infrações.
De acordo com o artigo 7.º são órgãos da CMVM, o Conselho de Administração (artigos 9.º a 18.º); a
Comissão de Fiscalização (artigos 19.º a 22.º); o Conselho Consultivo (artigos 23.º a 28.º); a Comissão de
Deontologia (artigo 29.º); e o Conselho Geral de Supervisão de Auditoria (artigo 35.º do regime jurídico da
supervisão de auditoria).
O Conselho de Administração é composto por um presidente, por um vice-presidente e por três vogais,
sendo o órgão colegial responsável pela definição da atuação da CMVM, bem como pela direção dos
respetivos serviços (artigo 9.º e n.º 1 do artigo 10.º). «Os membros do conselho de administração são
escolhidos de entre indivíduos com reconhecida idoneidade, competência técnica, aptidão, experiência
profissional e formação adequadas ao exercício das respetivas funções, competindo a sua indicação ao
membro do Governo responsável pela área das finanças», devendo ter, «no seu conjunto, conhecimentos
adequados nas matérias relevantes para efeitos da supervisão da atividade de auditoria» (n.os 2 e 3 do artigo
10.º). Os mandatos dos membros do conselho de administração não são renováveis e têm a duração de seis
anos, sendo a respetiva designação efetuada nos termos previstos no n.º 3 do artigo 17.º da Lei-Quadro das
Entidades Reguladoras, ou seja, são designados por resolução do Conselho de Ministros, tendo em
consideração o parecer fundamentado da comissão competente da Assembleia da República (n.º 4 do artigo
10.º e artigo 11.º).
A CMVM tem por missão a regulação e supervisão dos mercados de instrumentos financeiros, bem como
das entidades que neles atuam, promovendo a proteção dos investidores (n.º 1 do artigo 4.º). O n.º 2 do artigo
4.º estabelece que também são atribuições da CMVM, regular e supervisionar os mercados de instrumentos
financeiros, promovendo a proteção dos investidores; assegurar a estabilidade dos mercados financeiros,
contribuindo para a identificação e prevenção do risco sistémico; contribuir para o desenvolvimento dos
mercados de instrumentos financeiros; prestar informação e apoio aos investidores não qualificados; coadjuvar
o Governo e o respetivo membro responsável pela área das finanças, a pedido destes ou por iniciativa própria,
na definição das políticas relativas aos instrumentos financeiros, respetivos mercados e entidades que nestes
intervêm; e desempenhar as demais funções que lhe sejam atribuídas por lei.
O anexo dos Estatutos da CMVM estabelece também a natureza, sede e atribuições da Comissão do
Mercado de Valores Mobiliários (artigos 1.º a 3.º), a missão, atribuição e poderes (artigos 4.º e 6.º), a gestão
económico-financeira e patrimonial (artigos 30.º a 34.º), e as competências jurisdicional e responsabilidade
(artigos 38.º a 40.º).
O Decreto-Lei n.º 5/2015, de 8 de janeiro, enquadra ainda as relações entre o Estado e a CMVM (n.º 4 do
artigo 1.º), estabelecendo que sem prejuízo da sua independência, a CMVM está adstrita ao membro do
Governo responsável pela área das finanças, e que os membros do Conselho de Administração não podem,
no exercício nas suas funções e nos termos da lei, receber ou solicitar orientações ou determinações do
Governo ou de qualquer outra entidade, nem ser destituídos fora das circunstâncias expressamente previstas
nos respetivos estatutos.
Importa também mencionar que a CMVM integra o Sistema Europeu de Supervisores Financeiros e o
Conselho Nacional de Supervisores Financeiros (n.º 3 do artigo 1.º).
Segundo informação disponível no sítio da CMVM, a entidade efetua a supervisão presencial dos
intermediários financeiros e das entidades gestoras de mercados, de sistemas centralizados de valores e de
sistemas de liquidação. Essa supervisão é efetuada por equipas que, mediante ações de rotina, acompanham
a atividade destas entidades, tanto nas suas instalações como através da Internet ou de meios eletrónicos de
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controlo direto e contínuo, dado que a CMVM regula o funcionamento dos mercados de valores mobiliários, a
realização de ofertas públicas, a atuação de todas as entidades que operam nesses mercados e, de um modo
geral, todas as matérias que dizem respeito a esta área de atividade.
Aos trabalhadores da CMVM são aplicáveis o Código de Conduta e Ética dos Trabalhadores da CMVM e o
Código de Boas Práticas Administrativas.
Conselho Nacional de Supervisores Financeiros (CNSF)
O CNSF foi criado em setembro de 2000, pelo Decreto-Lei n.º 228/2000, de 23 de setembro, com o objetivo
de, entre outros, promover a coordenação da atuação das autoridades de supervisão do sistema financeiro,
dada a crescente integração e interdependência das diversas áreas ligadas à atividade financeira. Este
diploma sofreu as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 211-A/2008, de 3 de novembro, Decreto-Lei n.º
143/2013, de 18 de outubro, e Lei n.º 118/2015, de 31 de agosto, podendo também ser consultado o respetivo
texto consolidado.
Segundo o preâmbulo do Decreto-Lei n.º 228/2000, de 23 de setembro, «a supervisão do sistema
financeiro nacional cabe a três autoridades distintas e independentes entre si, o Banco de Portugal (BP), a
Comissão do Mercado de Valores Mobiliários (CMVM) e o Instituto de Seguros de Portugal (ISP). A eliminação
das fronteiras entre os diversos sectores da atividade financeira, de que os conglomerados financeiros são
corolário, reforça a necessidade de as diversas autoridades de supervisão estreitarem a respetiva cooperação,
criarem canais eficientes de comunicação de informações relevantes e coordenarem a sua atuação com o
objetivo de eliminar, designadamente, conflitos de competência, lacunas de regulamentação, múltipla
utilização de recursos próprios. É nesse quadro com tais propósitos que o Governo decide instituir o Conselho
Nacional de Supervisores Financeiros. Justifica-se que o Conselho seja presidido pelo governador do Banco
de Portugal, em virtude de essa entidade ser a principal responsável pela estabilidade do sistema financeiro.
Para além do seu presidente, no Conselho terão assento permanente representantes das três autoridades de
supervisão, estando prevista a possibilidade de serem chamados a participar nas suas reuniões outras
entidades, públicas ou privadas, em especial representantes do Fundo de Garantia de Depósitos, do Fundo de
Garantia do Crédito Agrícola Mútuo, do Sistema de Indemnização aos Investidores, das entidades gestoras de
mercados regulamentados. A criação do Conselho de Supervisores Financeiros, sem afetar a competência e a
autonomia das diferentes autoridades, tem por objetivo institucionalizar e organizar a cooperação entre elas,
criando um fórum de coordenação da atuação de supervisão do sistema financeiro para facilitar o mútuo
intercâmbio de informações. Os membros do Conselho, bem como todas as outras pessoas que com ele
colaborem, ficam obrigados ao dever de segredo, sendo suposto que as informações a que cada autoridade
tenha acesso no Conselho sejam utilizadas na perspetiva do interesse público que a criação do Conselho visa
acautelar».
O CNSF tem como membros permanentes, o Governador do Banco de Portugal (que preside), o
Presidente da Comissão do Mercado de Valores Mobiliários, o Presidente da Autoridade de Supervisão de
Seguros e Fundos de Pensões e o membro do Conselho de Administração do Banco de Portugal com o
pelouro da supervisão (n.º 1 do artigo 4.º).
Está prevista também a participação neste Conselho de representantes de entidades públicas ou privadas,
tais como do Sistema de Indemnização aos Investidores, do Fundo de Garantia de Depósitos, do Fundo de
Garantia do Crédito Agrícola Mútuo, das entidades gestoras de mercados regulamentados e associações
representativas de quaisquer categorias de instituições sujeitas a supervisão prudencial (n.º 7 do artigo 4.º).
De mencionar que o CNSF reúne com composição diferenciada consoante estejam em causa matérias
relacionadas com a política micro ou macroprudencial.
Conforme estabelece o n.º 1 do artigo 2.º o CNSF exerce funções de coordenação entre as autoridades de
supervisão do sistema financeiro, no exercício das respetivas competências de regulação e supervisão das
entidades e atividades financeiras, e assume funções consultivas para com o Banco de Portugal, enquanto
autoridade macroprudencial nacional, no contexto da definição e execução da política macroprudencial para o
sistema financeiro nacional. No exercício de funções de coordenação em matéria de regulação e supervisão
das entidades e atividades financeiras, e de acordo com o previsto no n.º 2 do artigo compete,
designadamente, ao CNSF:
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Coordenar a atuação das autoridades de supervisão do sistema financeiro (autoridades de supervisão);
Coordenar o intercâmbio de informações entre autoridades de supervisão;
Coordenar a realização conjunta de ações de supervisão presencial junto das entidades
supervisionadas;
Desenvolver regras e mecanismos de supervisão de conglomerados financeiros;
Coordenar a atuação conjunta das autoridades de supervisão junto quer de entidades nacionais, quer
de entidades estrangeiras ou organizações internacionais.
Já no exercício de funções consultivas para com a autoridade macroprudencial nacional, compete,
especialmente, ao CNSF:
Contribuir para a identificação, acompanhamento e avaliação dos riscos para a estabilidade do sistema
financeiro;
Analisar propostas concretas de política macroprudencial, com o objetivo, nomeadamente, de mitigar ou
reduzir os riscos sistémicos, com vista a reforçar a estabilidade do sistema financeiro.
Autoridade de Resolução e Administração de Sistemas de Garantia (ARSG)
A presente proposta de lei «procede a uma reorganização das funções de supervisão e resolução,
conferindo maior racionalidade, coerência e eficiência ao modelo de supervisão nacional: a resolução é
confiada a uma entidade distinta do supervisor bancário e o CNSF sai reforçado nos seus poderes de
coordenação e assume-se como autoridade macroprudencial. Com este modelo, procura-se preservar a
principal vantagem do modelo tripartido (…) prevenindo a sua principal fragilidade (…) corrigindo a
concentração de funções que possam originar conflitos de interesses através da segregação da resolução
para uma nova autoridade14».
Assim, seguindo a proposta do grupo de trabalho a presente proposta «contempla a criação da Autoridade
de Resolução e Administração de Sistemas de Garantia, uma autoridade de resolução com natureza
executiva, mantendo-se a vertente preventiva no quadro do supervisor competente, embora com garantias de
autonomia orgânica».
Comité Nacional para a Estabilidade Financeira (CNEF)
Em julho de 2007, foi assinado um memorando de entendimento, entre o Ministério das Finanças e da
Administração Pública (MFAP) e os Órgãos de Supervisão do setor financeiro – Banco de Portugal, Autoridade
de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões e Comissão do Mercado de Valores Mobiliários, mediante o
qual foi criado o CNEF, que integra representantes ao mais alto nível do Ministério das Finanças, BdP, ASF e
CMVM.
De acordo com o comunicado do BdP, o Memorando «estabelece assim a intenção de promover
mecanismos de cooperação, visando a estabilidade na área financeira, bem como mecanismos que possam
ser acionados em situações de crise com impacto sistémico no mercado financeiro nacional. Estes
mecanismos incluem procedimentos adequados de trocas de informação, de avaliação da natureza e do
impacto de eventuais crises e, se for necessário, inclui ainda coordenação nas medidas de atuação, de forma
a tornar o processo de decisão de cada uma das autoridades mais eficiente e efetivo. Esta cooperação
funcionará não só em situações de normal funcionamento dos sistemas e dos mercados financeiros, mas
também de crise com impacto sistémico que afete instituições ou grupos financeiros, incluindo conglomerados
financeiros ou infraestruturas do sistema financeiro, compreendendo os sistemas de pagamento. O CNEF, que
integrará representantes ao mais alto nível do MFAP, BdP, ISP e CMVM, promoverá a troca periódica de
informação em alturas de normal funcionamento dos sistemas e mercados financeiros, abordando matérias
como as perspetivas de estabilidade financeira, aos níveis nacional e internacional, os instrumentos que
facilitem a prevenção e gestão de crises e os desenvolvimentos relevantes dos mecanismos de cooperação a
nível internacional, em particular na União Europeia».
Nos termos do memorando determinava-se ainda que as autoridades de supervisão serão responsáveis
pela identificação das potenciais situações de crise e, se for o caso, pela ativação tempestiva dos mecanismos
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de cooperação, de modo a assegurar-se uma gestão eficaz e efetiva dessas mesmas crises. Nestes casos, as
partes deverão trocar informação versando matérias como as implicações potenciais sistémicas para o
sistema financeiro nacional, os canais de contágio da crise a instituições ou grupos (incluindo conglomerados),
as eventuais implicações económicas da crise ou as dificuldades de aplicação de medidas de gestão da crise.
A terminar, importa sublinhar que, até à data, o CNEF não teve consagração legal, pelo que a iniciativa
agora apresentada vem propor a sua implementação no ordenamento jurídico português.
Resoluções da Assembleia da República relacionadas com esta matéria
Sobre esta matéria importa mencionar a Resolução da Assembleia da República n.º 83/2014, de 1 de
outubro, que procedeu à constituição de uma Comissão de Inquérito Parlamentar à gestão do BES e do Grupo
Espírito Santo, ao processo que conduziu à aplicação da medida de resolução e às suas consequências,
nomeadamente quanto aos desenvolvimentos e opções relativos ao GES, ao BES e ao Novo Banco. No
relatório final desta Comissão pode ser encontrado um conjunto de sugestões, recomendações e ações de
melhoria para o sistema financeiro, organizadas de acordo com os seguintes tópicos: Criação de uma Cultura
de Exigência; Remoção de Conflitos de Interesses; Acesso, Clareza, Transparência e Partilha de Informação;
e Reforço da Articulação e Coordenação15.
Na Legislatura seguinte foi aprovada a Resolução da Assembleia da República n.º 72/2015, de 2 de julho –
Recomenda ao Governo a implementação de medidas que promovam e garantam uma eficiente colaboração e
articulação entre as várias entidades de supervisão financeira – Banco de Portugal, Comissão do Mercado de
Valores Mobiliários e Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões, cujo projeto de resolução
foi apresentado, em conjunto, pelos grupos parlamentares do Partido Social Democrata e do CDS – Partido
Popular. Nesta recomenda-se ao Governo «a implementação de medidas concretas de reforço do
funcionamento do Conselho Nacional de Supervisores Financeiros e do Comité Nacional para a Estabilidade
Financeira, para que a partilha de informações, de medidas, a colaboração e a articulação entre todas as
entidades supervisoras seja efetiva e obrigatória».
Já na presente Legislatura foi aprovada a Resolução da Assembleia da República n.º 105/2017, de 6 de
junho – Recomenda ao Governo a ponderação das conclusões das comissões parlamentares de inquérito no
quadro da transposição da Diretiva dos Mercados e Instrumentos Financeiros e da Reforma do Modelo de
Supervisão do Setor Financeiro, sendo o projeto de resolução da autoria do grupo parlamentar do Partido
Socialista. Relativamente ao modelo de supervisão financeira recomenda-se ao Governo que pondere na
proposta de alteração do «Modelo de Supervisão do Sistema Financeiro, as conclusões e as recomendações
das comissões parlamentares de inquérito à nacionalização do Banco Português de Negócios (BPN) e às
resoluções do Banco Espírito Santo (BES) e do Banco Internacional do Funchal (BANIF)» que «altere a
arquitetura do Modelo de Supervisão Financeira, no sentido de eliminar os elementos de sobreposição, casos
omissos e conflito de interesses, com o objetivo de reforçar a sua eficácia, em particular na defesa dos clientes
e dos investidores»; e que pondere «a adequada segregação das funções de supervisão e resolução bancária,
retirando do espectro do Banco de Portugal o Fundo de Resolução, bem como a função de Autoridade de
Resolução Nacional; a adequada articulação entre supervisão macroprudencial e a política económica e
orçamental; e a revisão dos limites de exposição creditícia das entidades bancárias a partes relacionadas».
Outros documentos
O Banco de Portugal divulgou em 5 de maio de 2016, o Livro Branco sobre a Regulação e a Supervisão do
Setor Financeiro, documento que apresenta uma reflexão sobre a regulação e a supervisão do setor financeiro
em Portugal e que formula um conjunto de recomendações tendo em vista a melhoria do enquadramento
institucional e regulamentar e do modelo de supervisão. Segundo informação disponível no sítio do Banco de
Portugal, esta iniciativa faz parte de uma reflexão mais ampla que o BdP tem promovido, por determinação do
Governador, na sequência da crise financeira e do processo que conduziu à aplicação da medida de resolução
ao Banco Espírito Santo.
Na sequência do Livro Branco foi divulgado o estudo independente Modelos de supervisão financeira em
Portugal e no contexto da União Europeia, elaborado pelo Professor Luís Silva Morais a solicitação do Banco
14 Preâmbulo da presente proposta de lei. 15 Ver pág. 400.
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de Portugal, cujo Sumário Executivo integrou como Capítulo VI o Livro Branco sobre a Regulação e
Supervisão do Setor Financeiro. Este estudo analisa numa perspetiva comparada diferentes modelos
institucionais de organização da supervisão financeira e integra uma reflexão crítica sobre perspetivas de
reforma do modelo português de supervisão financeira.
Em 2017 e sobre a mesma temática foi publicado o artigo A supervisão do sistema financeiro: a experiência
europeia e americana, de Maria Emília Teixeira e Gil Vicente Maia.
Diplomas complementares
Sobre a matéria da supervisão financeira cumpre mencionar dois diplomas. Por um lado, o Regime Geral
das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras16, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 298/92, de 31 de
dezembro17, diploma que regula o acesso à atividade e respetivo exercício por parte das instituições de crédito
e das sociedades financeiras, bem como o exercício da supervisão das instituições de crédito e das
sociedades financeiras, respetivos poderes e instrumentos. E, por outro, a Lei n.º 67/2013, de 28 de agosto18,
que aprovou a lei-quadro das entidades administrativas independentes com funções de regulação da atividade
económica dos setores privado, público e cooperativo.
Alterações legislativas constantes da Proposta de Lei n.º 190/XIII
A presente iniciativa propõe alterações aos seguintes diplomas19:
1. Lei Orgânica do Banco de Portugal, aprovada pela Lei n.º 5/98, de 31 de janeiro – Texto consolidado;
2. Lei que estabelece medidas de reforço da solidez financeira das instituições de crédito no âmbito da
iniciativa para o reforço da estabilidade financeira e da disponibilização de liquidez nos mercados financeiros,
aprovada pela Lei n.º 63-A/2008, de 24 de novembro – Texto consolidado;
3. Regime Jurídico da Concorrência, aprovado pela Lei n.º 19/2012, de 8 de maio – Texto consolidado;
4. Lei-quadro das entidades administrativas independentes com funções de regulação da atividade
económica dos setores privado, público e cooperativo, aprovado pela Lei n.º 67/2013, de 28 de agosto – Texto
consolidado;
5. Lei-quadro das entidades administrativas independentes com funções de regulação da atividade
económica dos setores privado, público e cooperativo (anexo), aprovado pela Lei n.º 67/2013, de 28 de agosto
– Texto consolidado;
6. Regime jurídico de acesso e exercício da atividade seguradora e resseguradora, bem como o regime
processual aplicável aos crimes especiais do setor segurador e dos fundos de pensões e às contraordenações
cujo processamento compete à Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões, aprovado pela
Lei n.º 147/2015, de 9 de setembro – Texto consolidado;
7. Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro – Texto
consolidado;
8. Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeira, aprovado pelo Decreto-Lei n.º
298/92, de 31 de dezembro – Texto consolidado
9. Cria e regula o funcionamento do Sistema de Indemnização aos Investidores e introduz alterações no
Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras e no Código do Mercado de Valores
Mobiliários, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 222/99, de 22 de junho – Texto consolidado;
10. Código dos Valores Mobiliários, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 486/99, de 13 de novembro – Texto
consolidado;
11. Regula a liquidação de instituições de crédito e sociedades financeiras com sede em Portugal e suas
sucursais criadas noutro Estado membro, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 199/2006, de 25 de outubro – Texto
consolidado;
12. Lei Orgânica do Ministério das Finanças, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 117/2011, de 15 de dezembro
– Texto consolidado;
13. Estatutos da Autoridade da Concorrência, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 125/2014, de 18 de agosto
16 Texto consolidado. 17 Trabalhos preparatórios. 18 Resultou da autorização legislativa dada pela Lei n.º 9/92, de 3 de julho.
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(Declaração de Retificação n.º 40/2014, de 15 de setembro);
14. Decreto-Lei n.º 157/2014, de 24 de outubro, que transpõe a Diretiva n.º 2013/36/UE, e procede à
alteração ao Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras, ao Código dos Valores
Mobiliários, às Leis n.os 25/2008, de 5 de junho, e 28/2009, de 19 de junho, e aos Decretos-Leis n.os 260/94, de
22 de outubro, 72/95, de 15 de abril, 171/95, de 18 de julho, 211/98, de 16 de julho, 357-B/2007 e 357-C/2007,
de 31 de outubro, 317/2009, de 30 de outubro, e 40/2014, de 18 de março;
15. Regime Jurídico da Supervisão de Auditoria, aprovado pela Lei n.º 148/2015, de 9 de setembro –
Texto consolidado.
A presente iniciativa propõe ainda revogações de alíneas/números/artigos dos seguintes diplomas:
O n.º 5 do artigo 44.º, o artigo 61.º e o n.º 3 do artigo 64.º da Lei Orgânica do Banco de Portugal,
aprovada pela Lei n.º 5/98, de 31 de janeiro, na sua redação atual;
As alíneas a) e b) do n.º 3 do artigo 3.º da Lei-quadro das entidades administrativas independentes com
funções de regulação da atividade económica dos setores privado, público e cooperativo, aprovada pela
Lei n.º 67/2013, de 28 de agosto, na sua redação atual;
O artigo 35.º do Regime Jurídico da Supervisão de Auditoria, aprovado pela Lei n.º 148/2015, de 9 de
setembro;
A alínea t) do n.º 1 do artigo 141.º, os n.os 2 a 10 do artigo 153.º-E e os n.os 2 a 5 do artigo 158.º do
Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras, aprovado pelo Decreto-Lei n.º
298/92, de 31 de dezembro, na sua redação atual;
Os n.os 2 a 6 do artigo 15.º, a alínea e) do artigo 17.º e o n.º 2 do artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 222/99,
de 22 de junho;
O artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 473/99, de 8 de novembro20, na sua redação atual;
A alínea c) do n.º 1 do artigo 352.º do Código dos Valores Mobiliários, aprovado pelo Decreto-Lei n.º
486/99, de 13 de novembro, na sua redação atual;
O Decreto-Lei n.º 228/2000, de 23 de setembro, na sua redação atual, que cria o Conselho Nacional de
Supervisores Financeiros;
O n.º 5 do artigo 35.º dos estatutos da Autoridade da Concorrência, aprovados pelo Decreto-Lei n.º
125/2014, de 18 de agosto;
Os estatutos da ASF, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 1/2015, de 6 de janeiro;
Os estatutos da CMVM, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 5/2015, de 8 de janeiro, sua redação atual.
Outros diplomas mencionados na Proposta de Lei n.º 190/XIII
Para uma mais eficaz e completa compreensão da presente iniciativa referenciam-se, ainda, os textos
consolidados dos seguintes diplomas:
Regula o funcionamento do Fundo de Garantia do Crédito Agrícola Mútuo – Decreto-Lei n.º 345/98, de 9
de novembro;
Regime jurídico dos planos de poupança-reforma, dos planos de poupança-educação e dos planos de
poupança-reforma/educação – Decreto-Lei n.º 158/2002, de 2 de julho;
Estatuto do Gestor Público – Decreto-Lei n.º 71/2007, de 27 de março;
Código do Procedimento Administrativo – Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro;
Aprova o Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas – Decreto-Lei n.º
192/2015, de 11 de setembro.
Elencam-se também as remissões do articulado para recomendações da Comissão Europeia e
regulamentos do Parlamento Europeu e do Conselho:
Recomendação da Comissão, de 6 de maio de 2003, relativa à definição de micro, pequenas e médias
19 O detalhe das alterações legislativas pode ser consultado no anexo da presente nota técnica. 20 O Decreto-Lei n.º 473/99, de 8 de novembro, foi revogado pelo Decreto-Lei n.º 5/2015, de 8 de janeiro.
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empresas;
Regulamento (UE) n.º 1093/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010,
que cria uma Autoridade Europeia de Supervisão (Autoridade Bancária Europeia), altera a Decisão n.º
716/2009/CE e revoga a Decisão 2009/78/CE da Comissão;
Regulamento (UE) n.º 575/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho 26 de junho de 2013, relativo
aos requisitos prudenciais para as instituições de crédito e para as empresas de investimento e que
altera o Regulamento (UE) n.º 648/2012;
Regulamento (UE) n.º 806/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de julho de 2014, que
estabelece regras e um procedimento uniformes para a resolução de instituições de crédito e de certas
empresas de investimento no quadro de um Mecanismo Único de Resolução e de um Fundo Único de
Resolução bancária e que altera o Regulamento (UE) n.º 1093/2010.
Iniciativas a apresentar na sequência da aprovação e entrada em vigor da Proposta de Lei n.º
190/XIII
Nos termos do artigo 41.º do articulado da proposta, «no prazo de um ano a contar da produção de efeitos
da presente lei, o CNSF, em articulação com os serviços do Ministério das Finanças, deve apresentar ao
membro do Governo responsável pela área das finanças projetos de diplomas legislativos relativamente às
seguintes matérias»:
Revisão do regime da supervisão de conglomerados financeiros, nos termos do Decreto-Lei n.º
145/2006, de 31 de julho, alterado pelos Decretos-Leis n.os 18/2013, de 6 de fevereiro, e 91/2014, de 20
de junho;
Revisão do regime da fiscalização de sociedades gestoras de participações sociais, ao abrigo do regime
jurídico das sociedades gestoras de participações sociais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 495/88, de 30
de dezembro, (Declaração de 28 de fevereiro de 1989) alterado pelos Decretos-Leis n.os 318/94, de 24
de dezembro, e 378/98, de 27 de novembro, e pela Lei n.º 109-B/2001, de 27 de dezembro;
Revisão do regime aplicável à comercialização de produtos financeiros públicos de poupança ou de
investimento, designadamente no que respeita aos documentos de informação fundamental e à
prestação das informações necessárias para uma tomada de decisão esclarecida e fundamentada;
Aprovação de um regime jurídico de acesso e exercício da atividade de perito de seguros;
Criação de uma entidade de resolução alternativa de litígios especializada em matéria financeira, a
funcionar junto do CNSF.
No «prazo de dois anos a contar da produção de efeitos da presente lei, o CNSF, em articulação com os
serviços do Ministério das Finanças, deve apresentar ao membro do Governo responsável pela área das
finanças estudos de avaliação de impacto legislativo e económico relativamente às seguintes matérias»:
Aprovação de um regime geral das contraordenações em matéria de supervisão financeira;
Criação de uma instância administrativa de recurso das decisões das autoridades de supervisão em
matéria não sancionatória;
Criação de um sistema de garantia para os produtos de seguros, articulado com os regimes do Fundo
de Acidentes de Trabalho, criado pelo Decreto-Lei n.º 142/99, de 30 de abril21, e do Fundo de Garantia
Automóvel, regulado pelo Decreto-Lei n.º 291/2007, de 21 de agosto22;
Criação de um sistema de proteção para riscos de catástrofes naturais, que inclua a cobertura do risco
sísmico a nível nacional;
Revisão do regime do Sistema de Indemnização aos Investidores, criado pelo Decreto-Lei n.º 222/99, de
22 de junho23, tendo em vista o aumento da proteção dos investidores, designadamente, através do
alargamento do âmbito, das entidades participantes e dos créditos cobertos.
21 Texto consolidado. 22 Texto consolidado. 23 Texto consolidado.
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II. Enquadramento parlamentar
• Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)
Estão pendentes, no Grupo de Trabalho da Supervisão Bancária, para apreciação na especialidade, as
seguintes iniciativas:
Projeto de Lei n.º 443/XIII/2.ª (CDS-PP) – Procede à primeira alteração à Lei n.º 148/2015, de 9 de
setembro, que aprovou o Regime Jurídico da Supervisão de Auditoria, reforçando os poderes de supervisão
da Comissão do Mercado de Valores Mobiliários na verificação de eventuais conflitos de interesses entre o
exercício de auditoria a entidades de interesse público e a prestação de serviços de consultadoria a tais
entidades ou a terceiros
Projeto de Lei n.º 446/XIII/2.ª (CDS-PP) – Procede à oitava alteração à Lei n.º 5/98, de 31 de janeiro, Lei
Orgânica do Banco de Portugal, introduzindo a regra de que o preenchimento dos cargos de direção do Banco
de Portugal seja efetuado mediante processo concursal
Projeto de Lei n.º 447/XIII/2.ª (CDS-PP) – Procede à alteração do Decreto-Lei n.º 298/92, de 31 de
dezembro, que aprovou Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras, reforçando os
poderes de supervisão do Banco de Portugal quanto aos sistemas de governo societário das instituições de
crédito e introduzindo limitações à concessão de crédito a detentores de participações qualificadas em
instituições de crédito
Projeto de Lei n.º 494/XIII/2.ª (PCP) – Reforça as obrigações de supervisão pelo Banco de Portugal e a
transparência na realização de auditorias a instituições de crédito e sociedades financeiras (trigésima sexta
alteração ao Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras)
Projeto de Lei n.º624/XIII/3.ª (PS) – Altera o Decreto-Lei n.º 349/98, de 11 de novembro, e a Lei n.º
153/2015, de 14 de setembro no âmbito das avaliações de imóveis
Projeto de Lei n.º628/XIII/3.ª (PS) – Visa reforçar a regulação da concessão de crédito por instituições de
crédito a titulares de participações qualificadas
Projeto de Lei n.º633/XIII/3.ª (PS) – Visa reforçar os poderes de supervisão do Banco de Portugal
• Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)
Resoluções da Assembleia da República relacionadas com esta matéria
Sobre esta matéria importa mencionar a Resolução da Assembleia da República n.º 83/2014, de 1 de
outubro, que procedeu à constituição de uma Comissão de Inquérito Parlamentar à gestão do BES e do Grupo
Espírito Santo, ao processo que conduziu à aplicação da medida de resolução e às suas consequências,
nomeadamente quanto aos desenvolvimentos e opções relativos ao GES, ao BES e ao Novo Banco. No
relatório final desta Comissão pode ser encontrado um conjunto de sugestões, recomendações e ações de
melhoria para o sistema financeiro, organizadas de acordo com os seguintes tópicos: Criação de uma Cultura
de Exigência; Remoção de Conflitos de Interesses; Acesso, Clareza, Transparência e Partilha de Informação;
e Reforço da Articulação e Coordenação24.
Na Legislatura seguinte foi aprovada a Resolução da Assembleia da República n.º 72/2015, de 2 de julho –
Recomenda ao Governo a implementação de medidas que promovam e garantam uma eficiente colaboração e
articulação entre as várias entidades de supervisão financeira – Banco de Portugal, Comissão do Mercado de
Valores Mobiliários e Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões, cujo projeto de resolução
foi apresentado, em conjunto, pelos grupos parlamentares do Partido Social Democrata e do CDS – Partido
Popular. Nesta recomenda-se ao Governo «a implementação de medidas concretas de reforço do
funcionamento do Conselho Nacional de Supervisores Financeiros e do Comité Nacional para a Estabilidade
Financeira, para que a partilha de informações, de medidas, a colaboração e a articulação entre todas as
entidades supervisoras seja efetiva e obrigatória».
Já na presente Legislatura foi aprovada a Resolução da Assembleia da República n.º 105/2017, de 6 de
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junho – Recomenda ao Governo a ponderação das conclusões das comissões parlamentares de inquérito no
quadro da transposição da Diretiva dos Mercados e Instrumentos Financeiros e da Reforma do Modelo de
Supervisão do Setor Financeiro, sendo o projeto de resolução da autoria do grupo parlamentar do Partido
Socialista. Relativamente ao modelo de supervisão financeira recomenda-se ao Governo que pondere na
proposta de alteração do «Modelo de Supervisão do Sistema Financeiro, as conclusões e as recomendações
das comissões parlamentares de inquérito à nacionalização do Banco Português de Negócios (BPN) e às
resoluções do Banco Espírito Santo (BES) e do Banco Internacional do Funchal (BANIF)» que «altere a
arquitetura do Modelo de Supervisão Financeira, no sentido de eliminar os elementos de sobreposição, casos
omissos e conflito de interesses, com o objetivo de reforçar a sua eficácia, em particular na defesa dos clientes
e dos investidores»; e que pondere «a adequada segregação das funções de supervisão e resolução bancária,
retirando do espectro do Banco de Portugal o Fundo de Resolução, bem como a função de Autoridade de
Resolução Nacional; a adequada articulação entre supervisão macroprudencial e a política económica e
orçamental; e a revisão dos limites de exposição creditícia das entidades bancárias a partes relacionadas».
III. Apreciação dos requisitos formais
• Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais
A Proposta de Lei n.º 190/XIII/4.ª foi apresentada pelo Governo, no âmbito do seu poder de iniciativa,
previsto non.º 1 do artigo 167.º e na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição, e do artigo 118.º do
Regimento da Assembleia da República (RAR).
Esta iniciativa reveste a forma de proposta de lei, nos termos do n.º 1 do artigo 119.º do RAR. Conforme
disposto no n.º 2 do artigo 123.º do RAR, é subscrita pelo Primeiro-Ministro, pelo Ministro das Finanças e pelo
Secretário de Estado Adjunto e dos Assuntos Parlamentares, e refere ter sido aprovada em Conselho de
Ministros no dia 7 de março de 2019, ao abrigo da competência prevista na alínea c) n.º 1 do artigo 200.º da
Constituição.
A presente iniciativa legislativa cumpre os requisitos formais elencados no artigo 124.º do RAR, uma vez
que está redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal
e é precedida de uma exposição de motivos.
A iniciativa legislativa em análise parece não infringir a Constituição ou os princípios nela consignados e
define concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem jurídica, respeitando assim os limites
estabelecidos no n.º 1 do artigo 120.º do RAR.
A proposta de lei em apreciação deu entrada a 19 de março de 2019. Foi admitida, anunciada na sessão
plenária e baixou na generalidade à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa (5.ª),
por despacho do Presidente da Assembleia da República, a 21 de março de 2019.
• Verificação do cumprimento da lei formulário
O título da presente iniciativa legislativa – Cria e regula o funcionamento do sistema nacional de supervisão
financeira – traduz sinteticamente o seu objeto, mostrando-se conforme ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da
Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, conhecida como Lei Formulário25, embora em caso de aprovação possa ser
objeto de aperfeiçoamento, em sede de apreciação na especialidade ou de redação final.
De acordo com as regras de legística, o título deve traduzir, de forma sintética, o conteúdo do ato
publicado, sendo que, sempre que possível, deve iniciar-se por um substantivo, por ser a categoria gramatical
que, por excelência, maior significado comporta26. De referir ainda que, apesar de não decorrer de nenhuma
norma vigente, de acordo com as regras já mencionadas, o título de um ato de alteração deve referir o ato
alterado. No caso vertente, esta iniciativa introduz alterações a vários diplomas (15), pelo que, como
24 Ver pág. 400. 25 Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, que estabelece um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário dos diplomas, alterada e republicada pelas Leis n.os 2/2005, de 24 de janeiro, 26/2006, de 30 de junho, 42/2007, de 24 de agosto, e 43/2014, de 11 de julho. 26 In Legística, David Duarte e outros, pg 200
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aconteceu em casos anteriores (V. Lei n.º 98/2017, de 24 de agosto), sugere-se omitir a referência
individualizada aos atos alterados.
Revoga ainda integralmente o Decreto-Lei n.º 228/2000, de 23 de setembro, e os estatutos da ASF,
aprovados pelo Decreto-Lei n.º 1/2015, de 6 de janeiro, e da CMVM, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 5/2015,
de 8 de janeiro. Ora, «as vicissitudes que afetem globalmente um ato normativo devem ser identificadas no
título, o que ocorre, por exemplo, em revogações expressas de todo um outro ato».27
Assim, propõe-se a seguinte alteração ao título:
«Sistema nacional de supervisão financeira (procede à alteração de diversos diplomas e revoga o Decreto-
Lei n.º 228/2000, de 23 de setembro, e os estatutos da ASF, e da CMVM)».
No que respeita ao início de vigência, o artigo 46.º desta proposta de lei estabelece que a sua entrada em
vigor ocorrerá no dia seguinte ao da sua publicação, produzindo efeitos a partir de 1 de janeiro do ano
seguinte, mostrando-se assim conforme com o previsto no n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 74/98, de 11 de
novembro, segundo o qual os atos legislativos «entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso
algum, o início de vigência verificar-se no próprio dia da publicação».
Nesta fase do processo legislativo, a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em face
da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro.
• Regulamentação ou outras obrigações legais
No prazo de um ano, o CNSF, em articulação com os serviços do Ministério das Finanças, deve apresentar
ao membro do Governo responsável pela área das finanças projetos de diplomas legislativos relativamente a
várias matérias (n.º 1 do artigo 41.º); da mesma forma, e no mesmo prazo, deve apresentar estudos de
avaliação de impacto legislativo e económico relativamente a outras matérias, elencadas no n.º 2 do mesmo
artigo.
No prazo de três anos o membro do Governo responsável pela área das finanças promove a avaliação dos
resultados da aplicação desta lei e pondera, em função da mesma, a necessidade ou a oportunidade da sua
revisão (artigo 42.º).
IV. Análise de direito comparado
• Enquadramento no plano da União Europeia
Quando a União Europeia (UE) reformulou o seu sistema financeiro em resposta à crise financeira e em
consonância com os esforços envidados a nível mundial, introduziu um conjunto único de regras para a
regulação financeira na Europa, criando as Autoridades Europeias de Supervisão (ESA). A estrutura de
incentivos no processo decisório das ESA, na sua forma atual, nomeadamente no que respeita à convergência
regulamentar e à convergência no domínio da supervisão, pretende promover decisões predominantemente
orientadas para interesses nacionais em vez dos interesses mais alargados da UE. Essa situação reflete, em
certa medida, uma tensão intrínseca entre o mandato europeu das ESA e o mandato nacional das autoridades
competentes que são membros dos Conselhos das ESA28.
Neste sentido, a UE procedeu a uma maior integração em todo o setor financeiro, numa base sólida e
estável. Em particular, foi criada a União dos Mercados de Capitais (UMC), com o objetivo de gerar as bases
para um mercado interno dos mercados de capitais plenamente funcional. Neste contexto, o Relatório dos
cinco presidentes: Concluir a União Económica e Monetária Europeia29, de junho de 2015, salientou a
necessidade de reforçar o quadro de supervisão da UE, conduzindo em última análise à criação de um
27 Pag.203, in Legística, David Duarten e outros 28 Ver o estudo de 2013 do Parlamento Europeu «Review of the New European System of Financial Supervision, Part 1:the Work of the European Supervisory Authorities (EBA, EIOPA and ESMA)» (http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/etudes/join/2013/507446/IPOL-ECON_ET(2013)507446_EN.pdf). 29 Relatório dos cinco presidentes: Concluir a União Económica e Monetária Europeia, 22 de junho de 2015.
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supervisor único dos mercados de capitais. Mais recentemente, o Documento de reflexão da Comissão sobre
o aprofundamento da União Económica e Monetária30 defende que a revisão do quadro de supervisão da UE
— designadamente da Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados (ESMA) — constitui o
primeiro passo no sentido da criação um supervisor único, até 2019. O Documento de reflexão também apelou
à conclusão da União Financeira — constituída por uma União Bancária e uma União dos Mercados de
Capitais — até 2019, a fim de garantir a integridade do euro e melhorar o funcionamento da área do euro e da
UE no seu conjunto. Os mercados financeiros integrados exigem um sistema de supervisão mais integrado
para funcionarem de forma eficaz, ao passo que um sistema de supervisão mais centralizado pode, por sua
vez, promover a integração do mercado.
Pretende-se assim uma supervisão direta mais comum em domínios específicos, com a finalidade de
assegurar práticas de supervisão mais coerentes, bem como uma aplicação também mais coerente das regras
da UE relativas aos serviços financeiros.
Com base nas recomendações do relatório do grupo de peritos De Larosière sobre o reforço do sistema
europeu de supervisão, o Sistema Europeu de Supervisão Financeira (SESF) foi introduzido em 2010 e
tornou-se operacional em 1 de janeiro de 2011. O SESF é composto pelo Comité Europeu do Risco Sistémico
(ESRB), pelas três Autoridades Europeias de Supervisão – designadamente a Autoridade Bancária Europeia
(EBA), a Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados (ESMA) e a Autoridade Europeia dos
Seguros e Pensões Complementares de Reforma (EIOPA) — e pelos supervisores nacionais.
O principal objetivo do SESF é assegurar que as regras aplicáveis ao setor financeiro sejam
adequadamente implementadas em todos os Estados-Membros, com o objetivo de preservar a estabilidade
financeira, promover a confiança e proteger os consumidores. O SESF tem igualmente por objetivo,
desenvolver uma cultura de supervisão comum e facilitar a realização de um mercado financeiro único a nível
europeu.
O SESF é um sistema de supervisão micro e macroprudencial. O principal propósito da supervisão
microprudencial é controlar e limitar as dificuldades de instituições financeiras individuais, de modo a proteger
os consumidores. A exposição do sistema financeiro a riscos comuns não é tomada em consideração no que
respeita à supervisão microprudencial, mas sim na supervisão macroprudencial, cujo objetivo é limitar as
dificuldades do sistema financeiro no seu todo, de modo a proteger a economia global de perdas significativas
em termos reais. No âmbito do SESF, o ESRB é responsável pela supervisão macroprudencial do sistema
financeiro da UE, ao passo que a supervisão microprudencial é efetuada pela EBA, a EIOPA, a ESMA, que
cooperam no quadro de um comité conjunto.
A criação da União Bancária, em 2012, alterou os contornos do quadro de supervisão da UE, na medida
em que introduziu novos elementos, tais como um código único de supervisão, o Mecanismo Único de
Supervisão (MUS), que entrou em funcionamento em 2014, o Mecanismo Único de Resolução (MUR), o
Sistema Europeu de Seguro de Depósitos (SESD)31, assim como o terceiro pilar da União Bancária em três
fases sucessivas: um sistema de resseguro para os sistemas de garantia de depósitos (SGD) nacionais
participantes num primeiro período de três anos, um sistema de cosseguro para os SGD nacionais
participantes num segundo período de quatro anos, e seguro integral para os SGD nacionais participantes
numa base permanente. Assim, um SGD nacional só pode beneficiar do SESD se os seus fundos forem
acumulados em conformidade com uma trajetória de financiamento rigorosa, cumprindo os requisitos
essenciais previstos no direito da União Europeia. O Conselho Único de Resolução, ampliado para administrar
o SESD, acompanhará os SGD nacionais, disponibilizando fundos apenas em caso de cumprimento de
condições claramente definidas.
Em março de 2014 foi alcançado um acordo político entre o Parlamento e o Conselho sobre a criação do
segundo pilar da União Bancária, o MUR32. O principal objetivo do MUR é garantir que eventuais futuras
insolvências de bancos na União Bancária sejam geridas eficientemente, com custos mínimos para os
contribuintes e para a economia real. O âmbito do MUR reflete o do MUS33 34. Tal implica que uma autoridade
30 Documento de reflexão sobre o aprofundamento da União Económica e Monetária, COM(2017) 291, de 31 de maio de 2017. 31 COM2015/0586 32 REGULAMENTO (UE) N.º 806/2014 DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO de 15 de julho de 2014 que estabelece regras e um procedimento uniformes para a resolução de instituições de crédito e de certas empresas de investimento no quadro de um Mecanismo Único de Resolução e de um Fundo Único de Resolução bancária e que altera o Regulamento (UE) n.º 1093/2010. 33 Regulamento n.º 1093/2010 alterado relativo à criação da Autoridade Bancária Europeia (EBA)
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central, o Conselho Único de Resolução (CUR), é, em última instância, responsável pela decisão de iniciar a
resolução de um banco, ao passo que, a nível operacional, a decisão será executada em cooperação com as
autoridades nacionais de resolução. O CUR começou a operar como agência independente da UE em 1 de
janeiro de 2015 e está plenamente operacional desde janeiro de 2016. Em 8 de janeiro de 2016 o CUR
publicou a lista dos bancos que estão sob a sua alçada, incluindo as instituições significativas diretamente
supervisionadas pelo BCE e 15 outros grupos transfronteiras com filiais em mais do que um Estado-Membro
participante.
Em 29 de julho de 2016, a EBA35 publicou os resultados do teste de esforço a nível da UE, de 2016, aos 51
bancos36 de 15 países da UE e do EEE que representam cerca de 70% dos ativos bancários de cada
jurisdição. Este teste de esforço já não incluiu um limiar para uma avaliação positiva ou negativa: em vez
disso, os resultados serão tidos em conta na avaliação contínua dos supervisores sobre os bancos. Em 17 de
novembro de 2017 a EBA publicou a metodologia dos testes de resistência na UE para 2018.
Embora as normas que regulam a União Bancária tenham por objetivo garantir que qualquer resolução seja
financiada, em primeiro lugar, pelos acionistas do banco e, se necessário, também, em parte, pelos credores
do banco, encontra-se agora disponível uma outra fonte de financiamento que pode ser utilizada caso as
contribuições dos acionistas e dos credores sejam insuficientes, o Fundo Único de Resolução (FUR), que é
gerido pelo CUR. Quando o FUR atingir o nível-alvo de fundos deterá cerca de 55 mil milhões de euros, ou
cerca de 1% dos depósitos cobertos na área do euro. As contribuições para o FUR serão efetuadas pelos
bancos ao longo de 8 anos. Em dezembro de 2015 os Estados-Membros que participam na União Bancária
decidiram criar um sistema de modalidades de financiamento intercalar, prevendo linhas de crédito nacionais
para apoiar os seus próprios compartimentos nacionais no FUR, caso se verifique um défice de financiamento.
Em 30 de junho de 2017, o CUR tinha recolhido 6,6 mil milhões de euros adicionais provenientes de 3 512
instituições em contribuições anuais para o FUR, que detinha, na altura, um montante total de 17,4 mil milhões
de euros.
Os bancos sob supervisão do Banco Central Europeu angariaram 234 mil milhões de euros de capital
adicional, desde 2014, e as suas reservas de liquidez aumentaram. Esta evolução deve-se às medidas
regulamentares significativas já adotadas, que foram reforçadas pelo Pacote de redução dos riscos bancários
proposto pela Comissão em novembro de 2016.
Estas medidas também se inserem no âmbito dos trabalhos a serem atualmente empreendidos pela CE no
sentido de reduzir os riscos no setor bancário, conforme consta da Comunicação intitulada «Rumo à conclusão
da União Bancária» (novembro de 2015). Estão igualmente em conformidade com as conclusões do Conselho
ECOFIN.
As propostas alteram os seguintes atos legislativos:
O Regulamento Requisitos de Fundos Próprios (RRFP) e a Diretiva Requisitos de Fundos Próprios
(DRFP), adotados em 2013 e que estabelecem os requisitos prudenciais aplicáveis às instituições de crédito
(ou seja, os bancos) e às empresas de investimento, bem como as regras em matéria de governação e
supervisão;
A Diretiva Recuperação e Resolução Bancárias (DRRB) e o Regulamento Mecanismo Único de
Resolução (RMUR), adotados em 2014 e que especificam as regras aplicáveis à recuperação e resolução de
instituições em situação de insolvência e instituem o MUR.
A revisão de 2017 dos Regulamentos ESA concluiu que a supervisão de determinadas atividades e
entidades especialmente importantes para a UE, no seu conjunto, ou com um nível significativo de atividades
transfronteiriças, deve ser realizada pelas ESA e não pelas autoridades nacionais competentes. De igual
modo, as ESA devem participar mais ativamente na autorização e supervisão das entidades de países não
pertencentes à UE que exerçam atividades na União.
Em 2018, a Comissão Europeia apresentou a Proposta de REGULAMENTO DO PARLAMENTO
EUROPEU E DO CONSELHO que altera o Regulamento (UE) n.º 1093/2010 que cria uma Autoridade
34 Regulamento do Conselho que confere ao Banco Central Europeu atribuições específicas relativas à supervisão prudencial das instituições de crédito 35 https://www.eba.europa.eu/languages/home_pt 36 Lista dos bancos supervisionados pelo BCE
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Europeia de Supervisão (Autoridade Bancária Europeia); o Regulamento (UE) n.º 1094/2010 que cria uma
Autoridade Europeia de Supervisão (Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões Complementares de
Reforma); o Regulamento (UE) n.º 1095/2010 que cria uma Autoridade Europeia de Supervisão (Autoridade
Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados), o Regulamento (UE) n.º 345/2013 relativo aos fundos
europeus de capital de risco; o Regulamento (UE) n.º 346/2013 relativo aos fundos europeus de
empreendedorismo social; o Regulamento (UE) n.º 600/2014 relativo aos mercados de instrumentos
financeiros; o Regulamento (UE) 2015/760 relativo aos fundos europeus de investimento a longo prazo; o
Regulamento (UE) 2016/1011 relativo aos índices utilizados como índices de referência no quadro de
instrumentos e contratos financeiros ou para aferir o desempenho de fundos de investimento; e o Regulamento
(UE) 2017/1129 relativo ao prospeto a publicar em caso de oferta de valores mobiliários ao público ou da sua
admissão à negociação num mercado regulamentado37, que estabeleceu alterações específicas aos
Regulamentos ESA38 e a vários atos setoriais39 destinados a reforçar o quadro de financiamento, a
governação e os poderes das ESA, dado que são estes os domínios que necessitam de reforço para permitir
que as ESA respondam aos desafios acima descritos.
• Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estados membros da União Europeia: Espanha,
França e Reino Unido.
ESPANHA
O modelo de supervisão aplicável é classificado como o de supervisor único, decorrente do contexto da Ley
n.º 13/1994, de 1 de junio, de Autonomia del Banco de España. Nos termos deste diploma, é atribuído ao
Banco de España, entre outras funções, a da promoção do bom funcionamento, da estabilidade do sistema
financeiro e a responsabilidade na área da Supervisão Microprudencial, centrada no controlo dos níveis de
solvência individual das entidades bancárias40.
Na temática especifica de Supervisão Macroprudencial, verifica-se a atribuição de responsabilidades
também ao Banco de Espanha. De salientar o facto da existência de um estatuto transitório desta atribuição,
definido nos termos do Real Decreto 84/2015, de 13 de febrero, por el que se desarrolla la Ley 10/2014, de 26
de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito, onde consta que as funções em
causa são atribuídas ao Banco Central enquanto o normativo legal não proceder à criação de uma autoridade
especifica para o efeito. Ainda no contexto da Supervisão Macroprudencial, referência para a Autoridad
Macroprudencial Consejo de Estabilidad Financiera (AMCESFI), órgão colegial na égide do Ministerio de
Economia y Empresa, que congrega o Banco Central, a Comisión del Mercado de Valores (CNMV) e a
Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones (DGSFP), entidade que não dispõe de instrumentos
jurídicos vinculativos, pautando a sua atuação pela emissão de alertas ou recomendações. A AMCESFI
estrutura-se em torno de um Consejo, para efeitos decisórios, e de um Comité Técnico de Estabilidad
Financiera, para efeitos de assessoria.
No que toca à responsabilidade de aplicação da Medida de Resolução, a Espanha designou o Fondo de
Reestruturación Ordenanda Bancaria (FROB)41, uma autoridade específica não integrada no Banco de España
37 COM(2017)536 38 Regulamento (UE) n.º 1093/2010 que cria uma Autoridade Europeia de Supervisão (Autoridade Bancária Europeia); Regulamento (UE) n.º 1094/2010 que cria uma Autoridade Europeia de Supervisão (Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma); Regulamento (UE) n.º 1095/2010 que cria uma Autoridade Europeia de Supervisão (Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados). 39 Regulamento (UE) 2016/1011 relativo aos índices utilizados como índices de referência no quadro de instrumentos e contratos financeiros ou para aferir o desempenho de fundos de investimento; Regulamento (UE) n.º 345/2013 relativo aos fundos europeus de capital de risco; Regulamento (UE) n.º 346/2013 relativo aos fundos europeus de empreendedorismo social; Regulamento (UE) n.º 600/2014 relativo aos mercados de instrumentos financeiros; Regulamento (UE) 2015/760 relativo aos fundos europeus de investimento a longo prazo; e Regulamento (UE) 2017/1129 relativo ao prospeto a publicar em caso de oferta de valores mobiliários ao público ou da sua admissão à negociação num mercado regulamentado. 40 Publicação de dados semestrais através do Informe de Estabilidad Financiera. 41 Entidade de Direito Público com personalidade jurídica própria e capacidade pública e privada plena.
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ou na autoridade de supervisão prudencial, para efeitos do exercício e gestão de medidas de resolução. As
medidas aplicadas por esta entidade são comunicadas à Comissão Europeia e à Comisión Nacional de los
Mercados y la Competencia42, no contexto do normativo legal aplicável aos Auxílios Estatais e à Defesa da
Concorrência. Neste âmbito, importa salientar a recomendação43 a Espanha do Fundo Monetário Internacional
(FMI), onde se aconselha às autoridades que procedam à consolidação das funções atualmente distribuídas
entre o FROB e o Banco de Espanha.
A transposição das temáticas em apreço para a legislação espanhola44, nos termos da transposição para o
direito nacional das Diretivas Comunitárias, foi efetuada através dos seguintes diplomas:
1. Diretiva 2009/138/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 200945, relativa ao
acesso à atividade de seguros e resseguros e ao seu exercício, que foi transposta através dos seguintes
diplomas:
Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y
reaseguradoras;
Real Decreto 1060/2015, de 20 de noviembre, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades
aseguradoras y reaseguradoras.
2. Diretiva 2013/36/EU do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 201346, relativa ao
acesso à atividade das instituições de crédito e à supervisão prudencial das instituições de crédito e empresas
de investimento, que altera a Diretiva 2002/87/CE e revoga as Diretivas 2006/48/CE e 2006/49/CE, que foi
transposta através dos seguintes diplomas:
Real Decreto-ley 14/2013, de 29 de noviembre, de medidas urgentes para la adaptación del derecho
español a la normativa de la Unión Europea en materia de supervisión y solvencia de entidades
financieras;
Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito;
Circular n.º 2/2014, de 23 de junio, de la Comisión Nacional del Mercado de Valores, sobre el ejercicio
de diversas opciones regulatorias en materia de solvencia para las empresas de servicios de inversión y
sus grupos consolidables;
Real Decreto 84/2015, de 13 de febrero, por el que se desarrolla la Ley 10/2014, de 26 de junio, de
ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito;
Real Decreto 358/2015, de 8 de mayo, por el que se modifica el Real Decreto 217/2008, de 15 de
febrero, sobre el régimen jurídico de las empresas de servicios de inversión y de las demás entidades
que prestan servicios de inversión y por el que se modifica parcialmente el Reglamento de la Ley
35/2003, de 4 de noviembre, de Instituciones de Inversión Colectiva, aprobado por el Real Decreto
1309/2015, de 4 de noviembre;
Circular 2/2016, de 2 de febrero, del Banco de España, a las entidades de crédito, sobre supervisión y
solvencia, que completa la adaptación del ordenamiento jurídico español a la Directiva n.º 2013/36/EU y
al Reglamento EU n.º 575/2013;
Real Decreto-ley 11/2018, de 31 de agosto, de transposición de directivas en materia de los
compromisos por pensiones con los trabajadores, prevención del blanqueo de capitales y requisitos de
entrada y residencia de nacionales de países terceros y por el que se modifica la Ley 39/2015, de 1 de
octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas;
Real Decreto-ley 14/2018, de 28 de septiembre, por el que se modifica el texto refundido de la Ley del
Mercado de Valores, aprobados por el Real Decreto Legislativo 4/2015, de 23 de octubre47
Real Decreto-ley 19/2018, de 23 de noviembre, de servicios de pago y otras medidas urgentes en
materia financiera;
42 Organismo público com personalidade jurídica própria, independente do Governo e que responde perante o Parlamento. 43 Spain: Financial Sector Assessment Program-Technical Note-Bank Resolution and Crisis Management Frameworks. 44 Versões consolidadas no BOE. 45 Adiante Solvência II. 46 Adiante CRD IV.
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II SÉRIE-A — NÚMERO 107
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Real Decreto 1464/2018, de 21 de diciembre, por el que se desarrollan el texto refundido de la Ley del
Mercado de Valores, aprobado por el Real Decreto Legislativo 4/2015, de 23 de octubre y el Real
Decreto-ley 21/2017, de 29 de diciembre, de medidas urgentes para la adaptación del Derecho español
a la normativa de la Union Europea en materia de mercado de valores, y por el que se modifican
parcialmente el Real Decreto 217/2008, de 15 de febrero, sobre el régimen jurídico de las empresas de
servicios de inversión y las demás entidades que prestan servicios de inversión y por el que se
modifican parcialmente el Reglamento de la Ley 35/2003, de 4 de noviembre, de Instituciones de
Inversión Colectiva, aprobado por el Real Decreto 1309/2005, de 4 de noviembre, y otros reales
decretos en materia de mercado de valores;
3. Diretiva 2014/59/EU, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 201448, que estabelece
um enquadramento para a recuperação e a resolução de instituições de crédito e de empresas de
investimento e que altera a Diretiva 82/891/CEE do Conselho, e as Diretivas 2001/24/CE, 2002/47/CE,
2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/CE, 2012/30/EU e 2013/36/EU e os Regulamentos n.os
1093/2010 e 648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, que foi transposta através dos seguintes
diplomas:
A Ley 9/2012, de 14 de noviembre, de reestructuración y resolución de entidades de crédito;
A Ley 11/2015, de 18 de junio, de recuperación e resolución de entidades de crédito y empresas de
servicios de inversión, sendo de relevar na aplicação, os princípios da separação das funções de
supervisão relativamente às funções de resolução;
O Real Decreto 1012/2015, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla la Ley 11/2015, de 18 de junio,
de recuperacion e resolucion de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión, y por el que
se modifica el Real Decreto 2606/1996, de 20 de diciembre, sobre fondos de garantia de depósitos de
entidades de crédito.
4. Diretiva 2014/65/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 201449, relativa aos
mercados de instrumentos financeiros e que altera a Diretiva 2002/92/CE e a Diretiva 2011/61/EU, que foi
transposta através dos seguintes diplomas:
A Ley 11/2015, de 18 de junio, de recuperación e resolución de entidades de crédito y empresas de
servicios de inversión;
O Real Decreto-ley 21/2017, de 29 de diciembre, de medidas urgentes para la adaptación del derecho
español a la normativa de la Unión Europea en materia del mercado de valores;
O Real Decreto-ley 14/2018, de 28 de septiembre, por el que se modifica el texto refundido de la Ley del
Mercado de Valores, aprobado por el Real Decreto Legislativo 4/2015, de 23 de octubre;
Real Decreto 1464/2018, de 21 de diciembre, por el que se desarrollan el texto refundido de la Ley del
Mercado de Valores, aprobado por el Real Decreto Legislativo 4/2015, 23 de octubre y el Real Decreto-
ley 21/2017, de 29 de diciembre, de medidas urgentes para la adaptación del Derecho español a la
normativa de la Unión Europea en materia de mercado de valores, y por el que se modifican
parcialmente el Real Decreto 217/2008, de 15 de febrero, sobre el régimen jurídico de las empresas de
servicios de inversión y de las demás entidades que prestan servicios de inversión y por el que se
modifican parcialmente el Reglamento de la Ley 35/2003, de 4 de noviembre, de Instituciones de
Inversión Colectiva, aprobado por el Real Decreto 1309/2005, de 4 de noviembre, y otros reales
decretos en materia de mercado de valores.
FRANÇA
O modelo de supervisão aplicável, resultante das tendências pós-crise financeira de 2008, é considerado
47 Com a seguinte Corrección de errores. 48 Adiante DRRB. 49 Adiante DEMIF II.
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como híbrido, enquadrado entre o Modelo de Supervisor Único e o Modelo Dualista, visando desta forma um
afastamento do anterior modelo setorial de Supervisor Único.
Para efeitos da aplicação da Supervisão Microprudencial, a França atribuiu competências ao Autorité de
Contrôle Prudentiel et de Résolution50, integrada no Banque de France. Esta entidade detêm diversas
competências, entre as quais, a supervisão dos setores bancário e segurador.
No que toca à Supervisão Macroprudencial, verifica-se a designação de um board de autoridades51, com
uma composição mais abrangente, incluindo autoridades de supervisão e representantes do Governo com
responsabilidade em termos de matéria de supervisão Macroprudencial.
Relativamente à aplicação de Medidas de Resolução, a França atribui ao Banque de France, competências
em matéria de adoção de medidas de resolução. Importa contudo salientar que, no caso francês, o órgão de
decisão relativamente à aplicação de Medidas de Resolução, o Collége de Resólution da Autorité de Contrôle
Prudentiel et de Résolution, difere dos órgãos de decisão de Politica Monetária e da Supervisão Prudencial,
donde decorre uma segregação de funções de nível operacional e decisório.
Referência para a Autorité des Marchés Financiers (AMF), entidade responsável pela regulação dos
participantes e dos produtos existentes no mercado financeiro francês, cuja missão e competências podem ser
consultadas na seguinte ligação e cujo enquadramento legal está definido nos termos da Loi n.º 2003-706 du 1
août 2003 de sécurité financière.
A transposição das temáticas em apreço para a legislação francesa52, nos termos da transposição para o
direito nacional das Diretivas Comunitárias, foi efetuada através dos seguintes diplomas:
1. Diretiva 2009/138/CE (Solvência II), que foi transposta através dos seguintes diplomas:
Article L.132-22 du Code des assurances modifié pour la dernière fois par l’Ordonnance n.º 2014-696 du
26 juin 2014 favorisant la contribution de l’assurance vie au financement de l’économie;
Loi n.º 2014-1662 du 30 décembre 2014 portant diverses dispositions d’adaptation de la législation au
droit de l’Union européenne en matière économique et financière – Article 4;
Ordonnance n.º 2015-378 du avril 2015 transposant da Directive 2009/138/CE du Parlement européen
et du Conseil du 25 novembre 2009 sur l’accès aux activités de l’assurance et de la réassurance et leur
exercice (Solvabilité II);
Décret n.º 2015-513 du 7 mai 2015 pris pour l’application de l’Ordonnance n.º 2015-378 du 2 avril 2015;
Arrête du 7 mai 2015 relatif à la transposition de la directive 2009/138/CE du Parlement européen et du
Conseil sur l’accès aux activités de l’assurance et de la réassurance et leur exercice (solvabilité II);
Article A. 132-7 du Code des assurances modifié pour la dernière fois par l’Arrêté du 24 juin 2016 portant
application des articles L.132-9-3-1 et L.132-9-4 du code des assurances et des articles L.223-10-2-1 et
L.223-10-3 du code de la mutualité;
Décret n.º 2017-1171 du 18 juillet 2017 fixant les règles applicables aux fonds de retraite professionnelle
supplémentaire;
Article 5 Décret n.º 2018-431 du 1er juin 2018 relatif à la distribution d’assurances.
2. Diretiva 2013/36/EU (CRD IV), que foi transposta através dos seguintes diplomas:
Article 11.º 1.º et 2.º de la Loi n.º 2014-1 du janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et
sécuriser la vie des entreprises;
Ordonnance n.º 2014-158 du 20 février 2014 portant diverses dispositions d’adaptation de la législation
au droit de l’Union européenne en matière financière;
Décret n.º 2014-1315 du novembre 2014 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union
européenne en matière financière et relative aux sociétés de financement;
Décret n.º 2014-1316 du novembre 2014 portant diverses disposition d’adaptation au droit de l’Union
européenne en matière et relative aux sociétés de financement;
Arrêté du 3 novembre 2014 relatif à la surveillance prudentielle sur base consolidée;
50 Entidade que apresenta a seguinte estrutura organizacional. 51 A presidência do Board é assegurada pelo Governo.
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Arrêté du 3 novembre 2014 relatif à l’agrément des établissements de credit, des sociétés de
financement, des établissements de paiement et des établissements de monnaie électronique;
Arrêté du 3 novembre 2014 relatif au controle interne des entreprises du secteur de la banque, des
services de paiment et des services d’investissement soumiss au contrôle de l’Autorité de contrôle
prudentiel et de résolution;
Arrêté du 3 novembre 2014 relatif au processus de surveillance prudentielles d’evaluation des risques
des prestataires de services bancaires et des entreprises d’investissement autres que les sociétés de
gestion de portefeuille;
Arrêté du 3 novembre 2014 relatif aux coussins de fonds propres des prestataires de services bancaires
et des entreprises d’investissement autres que les sociétés de gestion de portefeuille;
Arrêté du 3 novembre 2014 modifiant l’arrêté du 5 mai 2009 relatif à l’identification, la mesure, la gestion
et le contrôle du risque de liquidité.
3. Diretiva n.º 2014/59/EU (DRRB), que foi transposta através dos seguintes diplomas:
Article 1er de Loi n.º 2014-1662 du 30 décembre 2014 portant diverses dispositions d’adaptations de la
législation au droit de l’Union européenne en matière économique ef financière;
Ordonnance n.º 2015-1024 du 20 août 2015 portant diverses dispositions d’adaptation de la législation
au droit de l’Union européenne en matière financière;
Décret n.º 2015-1160 du septembre 2015 portant diverses dispositions d’adaptations au droit de l’Union
européenne en matière financière;
Arrêté du 11 septembre 2015 relatif aux plans préventifs de rétablissement – texte 8 (relatif aux plans
préventifs de rétablissement), 9 (relatif aux plans préventifs de résolution),10 (relatif aux critères
d’evaluation de la résolvabilité) et 11 (précisant les modalités d’intervention du fonds de garantie des
dépôts et de resolution dans le cadre de la résolution).
4. Diretiva n.º 2014/65/EU (DEMIF II), que foi transposta através dos seguintes diplomas:
Art 28 de la Loi n.º 2014-1662 du 30 décembre 2014 portant diverses dispositions d’adaptation de la
législation au droit de l’Union européenne en matière économique ef financière;
Ordonnance n.º 2016-827 du 23 juin 2016 relative aux marchés d’instruments financiers;
Articles 46.º et 122.º de la Loi n.º 2016-1691du décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte
contre la curruption et à la modernisation de la vie économique;
Ordonnance n.º 2017-1107 du 22 juin 2017 relative aux marchés d’instruments financiers et à la
separation du régime juridique des sociétés de gestion de portefeuille de celui des entreprises
d’investissement;
Décret n.º 2017-1253 du 9 août 2017 relatif aux marchés d’instruments financiers et à la separation du
régime juridique des sociétés de gestion de portefeuille de celui des entreprises d’investissement;
Décret n.º 2017-1324 du septembre 2017 relatif aux marchés d’instruments financiers et à la separation
du régime juridique des sociétés de gestion de portefeuille de celui des entreprises d’investissement.
5. Diretiva n.º 2016/97 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de janeiro de 201653, sobre a
distribuição de seguros (IDD), que foi transposta através dos seguintes diplomas:
Ordonnance n.º 2018-361 du 16 mai 2018 relative à la distribution d’assurances;
Décret n.º 2018-431 du 1er juin 2018 relatif à la distribution d’assurances;
Arrêté du 29 juin 2018 portant modification de l’arrêté du 9 juin 2016 relatif au registre unique prévu à
L.512-1 du code des assurances et à l’article L.546-1 du code monétaire et financier;
Arrêté du 26 septembre 2018 relatif à la liste des compétences éligibles pour des actions de formation
ou de développement professionnel continus prévus à l’article R. 512-13-1 du code des assurances.
52 Versões consolidadas no Legifrance. 53 Adiante IDD.
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REINO UNIDO
O modelo de supervisão adotado enquadra-se no modelo dualista de supervisão designado como «Twin
Peaks»54, sendo de relevar que, no período prévio a 2008, verificava-se um modelo tripartido55 que tendeu
para um modelo de supervisão única, e que posteriormente migrou para a existência de uma instituição de
supervisão prudencial e uma instituição de supervisão comportamental, verificando uma lógica de
transversalidade aplicável a todo o setor financeiro. Decorrente desta opção de supervisão dualista, verifica-se
atualmente a existência de uma instituição de supervisão prudencial e outra de supervisão comportamental,
sendo que ambas possuem poderes transversais a todo o setor financeiro.
O Prudential Regulation Authority (PRA) é responsável pela Regulação Prudencial e de Supervisão de
entidades bancárias, sociedades de crédito, cooperativas de crédito e sociedades de investimentos, com as
regras definidas nos termos do Regulamento do PRA. Relativamente à Supervisão Microprudencial Bancária,
o Reino Unido atribuiu a uma entidade específica integrada no Bank of England.
A entidade responsável pela Supervisão Comportamental é a Financial Conduct Authority (FCA)56. Esta
autoridade viu alargadas as suas competências e responsabilidades ao nível da concorrência no setor
financeiro, nomeadamente os requisitos de qualificação das várias categorias de colaboradores das
instituições financeiras, a par com a Competition and Market Authority (CMA).
Relativamente à aplicação de Medidas de Resolução, o Reino Unido atribui ao Bank of England,
competências em matéria de adoção de medidas de resolução enquanto autoridade nacional de resolução,
contudo, importa relevar que o exercício desses poderes é realizado em cooperação e consulta da PRA, a
FCA e o HM Treasury57.
No que toca à Supervisão Macroprudencial, verifica-se a designação do Financial Policy Committee
(FPC)58, com uma composição mais abrangente59, incluindo autoridades de supervisão e representantes do
Governo com responsabilidade em matéria de supervisão Macroprudencial. Este Comité, pese embora estar
integrado no Banco de Inglaterra, verifica uma composição distinta e alargada, face aos outros órgãos do
Banco Central britânico.
A transposição das temáticas em apreço para a legislação britânica, nos termos da transposição para o
direito nacional das Diretivas Comunitárias, foi efetuada através dos seguintes diplomas:
1. Diretiva 2009/138/CE (Solvência II), que foi transposta através dos seguintes diplomas:
Prospectuses Act 2005 (Amendment) Regulations 2015;
Financial Services (Insurance Companies) (Solvency 2 Directive).
2. Diretiva 2013/36/EU (CRD IV), que foi transposta através dos seguintes diplomas:
The Capital Requirements Regulations 2013 (SI 2013 N.º 3115);
The Capital Requirements (Country-by-Country Reporting) Regulations 2013 (SI 2013 N.º 3118);
The Financial Services an Markets Act 2000 (Qualifying EU Provisions) (n.º 2) Order 2013 (SI 2013 N.º
3116);
The Capital Requirements (Capital Buffers and Macroprudential Measures) Regulations 2014 (SI 2014
N.º 894).
3. Diretiva 2014/59/EU (DRRB), que foi transposta através dos seguintes diplomas:
Financial Services and Markets Act 2000;
54 Sendo que a prática do período anterior a 2008 era a de um modelo de supervisão assente num Supervisor Único. 55 Três reguladores setoriais. 56 A componente seguradora é regulada por esta autoridade e pelo The Pensions Regulator (TPR). 57 Ministério das Finanças. 58 Criado em 2013, como parte integrante da nova metodologia de regulação do setor financeiro e que visa a promoção da estabilidade financeira. É possível a Consulta das suas Comunications guidances e do Conflicts of interest code of practice. 59 13 Membros, sendo 6 dos quais staff senior do Banco Central, o Chief Executive da FCA, 5 peritos independentes e um elemento do Ministério das Finanças (sem direito a voto).
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The Financial Services and Markets Act 2000;
The Financial Collateral Arrangements (n.º2) Regulations 2003;
Credit Institutions (Reorganisation and Winding Up) Regulations 2004/1045;
Banking Act 2009;
Financial Services (Banking Act) Act 2013;
Financial Services (Banking Act) Order 2014;
The Banks and Building Societies (Depositor Preference and Priorities) Order 2014;
The Banking Act 2009 (Mandatory Compensation Arrangements following Bail-in) Regulations 2014 N.º
3330.
4. Diretiva 2014/65/UE (DMIF II), que foi transposta através dos seguintes diplomas:
The Financial Services and Markets Act 2000 (Markets in Financial Instruments) Regulation 2017;
Markets and Organizational Requirements (MiFID 2) Instruments 2017;
Conduct, Perimeter Guidance and Miscellaneous Provisions (MiFID 2) Instruments 2017;
Glossary (MiFID 2) Instrument 2017;
PRA Rulebook: CRR Firms: Internal Governance Instrument 2017;
Financial Services and Markets – the Data Reporting Services Regulation;
The Financial Services and Markets Act 2000 (Regulated Activities) (Amendment) Order 2017;
Financial Services (Markets in Financial Instruments) Act 2006 Interpretation and General Clauses Act
Financial Services (Markets in Financial Instruments) Act 2006 (Amendment) Regulations 2017.
5. Diretiva 2016/97 (IDD), que foi transposta através dos seguintes diplomas:
The Insurance Distribution (Regulated Activities and Miscellaneous Amendments) Order 2018;
FCA rules for transposition of Directive (EU) 2016/97 of the European Parliament and of the Council of
20 January 2016 on insurance distribution (recast) as amended by Directive (EU) 2018/411 of the
European Parliament and of Council of 14 March 2018.
A legislação comparada é apresentada para as seguintes organizações internacionais: Fundo Monetário
Internacional, a International Organization of Securities Commissions e a Organização para a Cooperação e o
Desenvolvimento Económico.
FUNDO MONETÁRIO INTERNACIONAL (FMI)
Relativamente ao Fundo Monetário Internacional (FMI), é possível analisar os documentos de suporte ao
Financial System Stability Assessment (FSSA), com as análises individuais60 por país. A análise do programa
identificado pode ser encontrado para países e/ou regiões, como a Arménia, Austrália, Bélgica, Brasil,
Colômbia, Espanha, Malta, Namíbia, Peru, Polónia, Roménia e da Zona Euro.
ORGANIZAÇÃO PARA A COOPERAÇÃO E O DESENVOLVIMENTO ECONÓMICO
Relativamente a Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Económico (OCDE), importa referir
os seguintes documentos:
G20/OCDE: Principles of Corporate Governance – No contexto atinente à matéria em apreço, releva-se
a prossecução das bases para um enquadramento legal eficaz que garanta a promoção de mercados
transparentes e justos, da qualidade e consistência dos enquadramentos regulamentares que visam as
melhores práticas de corporate governance, a divisão de responsabilidade entre as autoridades, a
garantia dos direitos e da igualdade de tratamento dos investidores dos mercados de capitais, a
definição de responsabilidade das administrações das entidades e a qualidade da supervisão financeira;
60 Análise a 27 de fevereiro de 2019.
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OCDE Corporate Governance Factbook 2017 – No contexto atinente à matéria em apreço, releva-se o
enquadramento regulatório aplicável aos países membros desta organização, na vertente do mercado
de capitais.
Releva também para a matéria em apreço, a consulta das análises de todos os países membros (e não
membros) desta organização, no contexto das revisões periódicas relativas aos desafios de índole económico
e das recomendações de ação politica a levar a cabo para a resolução desses desafios. Os seguintes links
identificam as análises relativas a Portugal, Espanha, França, Reino Unido, Zona Euro e União Europeia,
dadas as suas referências diretas e indiretas na presente Nota Técnica.
INTERNATIONAL ORGANIZATION OF SECURITIES COMMISSIONS (OISCO)
A International Organization of Securities Commissions (OISCO), enquanto órgão internacional que reúne
os reguladores de valores mobiliários do mundo, implementa e promove a adesão a padrões
internacionalmente reconhecidos e para efeitos da melhoria dos objetivos e princípios da regulamentação de
valores mobiliários. Esta entidade articula a sua ação com o G20 e com Financial Stability Board (FSB), para
efeitos de promoção da reforma a agenda regulatória mundial.
V. Consultas e contributos
• Pareceres/contributos enviados pelo Governo ou solicitados ao mesmo
O n.º 3 do artigo 124.º do RAR dispõe que as «propostas de lei devem ser acompanhadas dos estudos,
documentos e pareceres que as tenham fundamentado». De acordo com o Decreto-Lei n.º 274/2009, de 2 de
outubro, que regula o procedimento de consulta de entidades, públicas e privadas, realizado pelo Governo,
dispõe o n.º 2 do artigo 6.º que no caso de propostas de lei, deve ser enviada cópia à Assembleia da
República dos pareceres ou contributos resultantes da consulta direta às entidades cuja consulta seja
constitucional ou legalmente obrigatória e que tenham sido emitidos no decurso do procedimento legislativo do
Governo.
O Governo informa, na exposição de motivos, que foram ouvidos o Banco de Portugal, a Comissão do
Mercado de Valores Mobiliários e a Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões,
acrescentando, ainda, que foi promovida a audição do Banco Central Europeu61.
Em cumprimento desta disposição, o Governo enviou os pareceres emitidos62 por estas entidades
juntamente com a presente iniciativa.
Refira-se ainda que o relatório elaborado pelo grupo de trabalho para a reforma do modelo de supervisão
financeira, criado pelo Despacho n.º 1041-B/2017, de 26 de janeiro, e que constituiu a base desta proposta de
lei, de acordo com a exposição de motivos, está disponível para consulta.
• Consultas facultativas
Pese embora as entidades relevantes para este processo legislativo já tenham sido consultadas pelo
Governo, justifica-se, no âmbito da apreciação legislativa parlamentar, em sede de especialidade, voltar a
solicitar o seu contributo.
Note-se que todas as entidades reguladoras apresentaram comentários críticos que, em se mantendo,
deverão ser objeto de análise e ponderação parlamentar.
Poderá ainda ser pertinente ouvir outros atores do mercado financeiro, nomeadamente as destinatárias das
atividades de supervisão e ainda, a Autoridade da Concorrência (AdC).
61 Aguarda-se, com expectativa, o parecer solicitado ao BCE. Trata-se de uma consulta obrigatória, por força da Decisão do Conselho 98/415/EC de 29 de junho de 1998. 62 A análise dos comentários críticos destas entidades, deverá ser ponderada pela prévia verificação do modo como foram ou não acolhidos na versão remetida à Assembleia da República, até porque o Governo não o especifica na exposição de motivos da iniciativa.
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Note-se que, entretanto já três entidades enviaram ao Parlamento pareceres:
1. A Associação de Empresas Emitentes de Valores Cotados em Mercado (AEM) também solicita
audiência à Comissão de Orçamento, Finanças de Modernização Administrativa. O parecer critica a reforma
da supervisão da financeira do Governo por gerar um acréscimo desnecessário de custos e de complexidade,
acompanhando algumas das preocupações constantes nos pareceres do BdP e CMVM.
2. O parecer da Associação Portuguesa de Seguradores (APS) assinala aspetos positivos da reforma mas
exprime preocupações com os custos do modelo proposto pelo Governo. Manifesta ainda discordância
relativamente a algumas das competências atribuídas à entidade de supervisão da atividade seguradora, a
ASF.
3. A AdC informa que o seu parecer índice sobre as normas da PPL relacionadas com aspetos relevantes
para a política da concorrência. Tece alguns comentários críticos a alterações propostas que, no seu
entendimento, afetam negativamente a independência funcional e técnica da AdC. Destacam, por exemplo, o
facto de haver discricionariedade do Governo na fixação da taxa que determina o montante das prestações
dos reguladores.
VI. Avaliação prévia de impacto
• Avaliação sobre impacto de género
O proponente juntou à proposta de lei a respetiva avaliação de impacto de género (AIG), De acordo com a
informação constante desse documento, considera-se que a iniciativa legislativa tem uma valoração neutra em
termos de impacto de género, dado que a totalidade das categorias e indicadores analisados assumem a
valoração de «Neutro».
Linguagem não discriminatória
Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada, recorrendo-se, sempre
que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso.
Sem prejuízo de uma análise mais detalhada, na apreciação na especialidade ou na redação final, nesta
fase do processo legislativo a proposta de lei não parece suscitar qualquer questão relacionada com a redação
discriminatória em relação ao género.
• Impacto orçamental
A própria iniciativa admite a existência de custos acrescidos, questão aliás, que é reiteradamente
suscitada, com preocupação, nos vários pareceres remetidos ao Governo. Todavia, com a informação
disponível, não é possível determinar ou quantificar qual será o respetivo impacto orçamental. Atento o
disposto no n.º 3 do artigo 124.º do RAR, sugere-se seja ponderada pela Comissão a oportunidade de solicitar
ao Governo o estudo de avaliação de impacto normativo «Custa Quanto»63 desta iniciativa que pode constituir
um elemento relevante para a sua apreciação pela Assembleia da República.
• Outros impactos
Sendo de especial complexidade determinar os impactos da nova Lei, assinalamos que, ao impacto
positivo relacionado com o seu potencial contributo para a salvaguarda da estabilidade financeira se podem
contrapor, porventura, eventuais impactos negativos que foram sendo sinalizados pelas diversas entidades
que deram parecer sobre o projeto de PPL. Destacamos, a este propósito, o parecer do BdP expressando a
sua opinião de que diversos aspetos do projeto da PPL têm impacto negativo na sua independência
institucional, funcional, pessoal e financeira.
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VII. Enquadramento bibliográfico
AMORIM, João Pacheco de – Os poderes normativos do Banco de Portugal. In I Congresso de direito
bancário. Coimbra: Almedina, 2015. ISBN 978-972-40-5896-2. p. 323-338. Cota: 24 – 13/2016.
Resumo: O autor procede à caracterização do Banco de Portugal, explicitando quais as suas atribuições.
Cabem ao Banco de Portugal as funções de orientação e fiscalização dos mercados monetário e cambial de
definição e execução da política macroprudencial, através da identificação, acompanhamento e avaliação dos
riscos sistémicos, assim como da adoção das medidas de prevenção, mitigação ou redução desses riscos e
de supervisão financeira, ou seja de orientação, fiscalização e intervenção (a titulo preventivo ou corretivo) da
atuação das instituições financeiras e demais entidades que lhe estejam sujeitas. Participa ainda no
Mecanismo Único de Supervisão, na definição de princípios, normas e procedimentos de supervisão
prudencial de instituições de crédito. Compete-lhe ainda, enquanto autoridade de resolução nacional, aplicar
medidas de resolução a instituições de crédito e certas empresas de investimento, designadamente através da
elaboração de planos de resolução e da remoção de potenciais obstáculos à aplicação de medidas de
resolução”. O autor refere os poderes normativos do Banco de Portugal bem como a sua participação na
Autoridade Bancária Europeia, no âmbito do Sistema Europeu de Supervisão Financeira e dos Mecanismos
Únicos de Supervisão e Resolução bancária.
BANCO DE PORTUGAL – Livro branco sobre a regulação e supervisão do setor financeiro [Em linha].
Lisboa: Banco de Portugal, 2016. ISBN 978-989-678-431-7. [Consult. 28 mar. 2019]. Disponível em: WWW:
Resumo: Com este livro branco, o Banco de Portugal visa aprofundar a reflexão sobre a regulação e a supervisão do setor financeiro, procurando tirar lições da experiência recente, com o objetivo de colmatar lacunas, de eliminar ineficiências, redundâncias e conflitos. Este documento encontra-se dividido em cinco partes distintas. A Parte I trata do novo papel do Banco de Portugal no quadro da união bancária; modelo institucional de governance da supervisão financeira em Portugal, nomeadamente o reforço da articulação entre as três autoridades de supervisão financeira e a reformulação do modelo de supervisão do Banco de Portugal. Na Parte II aborda-se a questão da arquitetura institucional, quer no quadro europeu (transformação do modelo europeu de supervisão nos anos pós-crise e a constituição da união bancária), quer no que respeita ao modelo institucional em Portugal; procede-se à análise do quadro legislativo e regulamentar europeu e nacional. A parte III ocupa-se da supervisão microprudencial e do exercício da supervisão prudencial. Na parte IV é referida a supervisão comportamental bancária e os riscos de conduta transversais ao setor financeiro e, por fim, na parte V faz-se o enquadramento e caracterização da ação sancionatória para a qual é competente o Banco de Portugal. CÂMARA, Paulo – Supervisão bancária: recentes e próximos desenvolvimentos. In I Congresso de direito bancário. Coimbra: Almedina, 2015. ISBN 978-972-40-5896-2. p. 283 – 322. Cota: 24 – 13/2016 Resumo: O autor começa por fazer o enquadramento geral do tema, afirmando que a supervisão bancária tem sido alvo de uma intensa evolução na última década, quer em termos europeus, quer em termos nacionais. De facto, a elevada quantidade de instituições de crédito a atravessar dificuldades financeiras graves ou processos de falência tem suscitado discussões amplas sobre a eficácia das autoridades de supervisão bancárias, sobre a adequação do respetivo nível de proatividade e sobre a suficiência dos instrumentos de supervisão ao seu dispor. Procede à caracterização do sistema de supervisão nacional com referência aos desenvolvimentos legislativos mais recentes, os quais, nas suas palavras, não traduzem alterações de fundo no modelo de supervisão em vigor. Por outro lado, aconselha a que que se inicie uma revisão do modelo institucional adotado que atualmente assenta na especialização dos supervisores (Banco de Portugal, CMVM e Instituto de Seguros de Portugal) e na cooperação estabelecida entre estes, relembrando que este modelo de supervisão 63 A Resolução do Conselho de Ministros n.º 74/2018, de 8 de junho de 2018, que estabelece como definitivo o modelo de avaliação prévia de impacto legislativo «Custa Quanto?» determina a sua aplicação a todas as propostas de lei.
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em vigor não impediu a ocorrência de três crises bancárias relevantes. Por fim, o autor apresenta algumas
sugestões concretas no sentido da constituição de um modelo de supervisão nacional mais adaptado ao atual
sistema financeiro, mais eficaz e mais resiliente, nomeadamente: o reforço do Conselho Nacional de
Supervisores Financeiros, como estrutura de coordenação em caso de crises bancárias com impacto
transversal; a constituição de colégios de supervisão, ao lado da direção do Conselho, com vocação mais
executiva, compostos por representantes das diversas autoridades para grupos com atividade em mais do que
subsetor financeiro; a criação de mecanismos que possibilitem resoluções de impasses decisórios no CNSF e
a constituição regular de equipas de supervisão mistas a partir das autoridades de supervisão para grupos
com atividade em mais do que um subsetor financeiro.
FERREIRA, Rui Cardona; COSTA, Vasco Freitas da – Governação da entidade reguladora do (sub) sector
dos seguros e fundos de pensões. In O governo da administração pública. Coimbra: Almedina, 2013.
(Governance lab). ISBN 978-972-40-5091-1. p. 231-271. Cota: 04.36 – 193/2013
Resumo: Neste capítulo da obra em apreço, os autores fazem uma alusão à génese e à evolução da
regulação dos seguros e fundos de pensões em Portugal, traçam o perfil institucional do Instituto de Seguros
de Portugal, abordam os poderes exercidos pelo referido instituto e, por último, analisam temas relativos à sua
estrutura interna e aos múltiplos aspetos em que se desdobra a respetiva responsabilidade.
Os autores concluem este estudo fazendo um balanço positivo da estrutura, regime jurídico e meios de que
dispõe o ISP para levar a cabo a sua importante tarefa de regulação do (sub)sector dos seguros e fundos de
pensões e referindo que há margem para correções e aperfeiçoamentos, em especial no que concerne ao
controlo parlamentar da atividade do ISP e às debilidades da comissão de fiscalização e do regime de
auditorias externas, entre outros aspetos.
GONÇALVES, Pedro Costa – Supervisão bancária pelo BCE: uma leitura jurídico-administrativa do
Mecanismo Único de Supervisão. Themis. Ed. esp. N.º 5 (2015), p. 39-92. Cota: RP-205
Resumo: A partir de uma perspetiva focada na regulação, o referido artigo analisa o regime jurídico da
supervisão das instituições financeiras pelo Banco Central Europeu no quadro do designado Mecanismo Único
de Supervisão. Refere a separação entre regulação e supervisão; atribuições específicas do BCE e das
autoridades nacionais; aplicação de sanções administrativas; poderes especiais de intervenção precoce;
decisões de supervisão; regras de procedimento, entre outros.
MORAIS, Luís Silva – Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia
[Em linha]. Lisboa: Banco de Portugal, 2016. ISBN 978-989-678-438-6. [Consult. 28 mar. 2019]. Disponível em
WWW: http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=122656&img=4413&save=true Resumo: “O objetivo principal deste estudo corresponde a uma análise crítica dos modelos de organização institucional de regulação e supervisão do sistema financeiro em Portugal, equacionando, em paralelo, esses modelos no quadro da União Europeia, em função da necessária perspetiva supranacional que tem de ser observada neste domínio”. Paralelamente, procede-se também a uma análise comparada das diferentes opções contempladas nos sistemas financeiros mais avançados em termos internacionais, tendo presente a discussão doutrinária que se vem desenvolvendo, à escala mundial, sobre esta matéria. RIBEIRO, Vânia Rafaela da Fonseca – O presente e o futuro da supervisão das Instituições Financeiras em Portugal [Em linha]. Porto: Instituto Superior de Contabilidade e Administração do Porto. Instituto Politécnico do Porto, 2015. [Consult. 22 mar. 2019]. Disponível em: WWW: http://catalogobib.parlamento.pt/ipac20/ipac.jsp?session=1490277BC2654.1365&menu=search&aspect=basic_ search&npp=20&ipp=20&spp=20&profile=bar&ri=&index=.TW&term=o+presente+e+o+futuro+da+supervis%C3 %A3o&aspect=basic_search&x=0&y=0 Resumo: Este trabalho corresponde à dissertação de mestrado em contabilidade e finanças, apresentada ao Instituto Superior de Contabilidade e Administração do Porto. Em linhas gerais podemos dizer que a autora procede à caracterização do sistema financeiro português e das instituições financeiras; analisa o modelo de
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supervisão nacional e a supervisão financeira na Europa.
O modelo de supervisão português é constituído por três instituições distintas: Banco de Portugal, CMVM e
Instituto de Seguros de Portugal. Consideradas instituições de renome a nível nacional e internacional
desempenham as suas funções de modo independente, contudo nos últimos anos a sua atuação tem sofrido
diversas criticas. Propõe-se a alteração do atual modelo de supervisão português, no sentido de passar a
atuar apenas com duas instituições de supervisão (Modelo Twin Peaks), que já é aplicado em diversos países.
SERRALHEIRO, Marta – O Banco de Portugal e a supervisão bancária [Em linha]. Coimbra:
Universidade de Coimbra, 2014. [Consult. 28 mar. 2019]. Disponível em: WWW: http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=123131&img=5481&save=true Resumo: O presente trabalho corresponde ao relatório final do curso de mestrado em Administração Pública Empresarial, apresentado na Universidade de Coimbra, e visa efetuar uma análise acerca do papel do Banco de Portugal na supervisão bancária. No primeiro capítulo faz-se uma apresentação do Banco de Portugal: perspetiva histórica; estatuto jurídico; independência; competências e atribuições resultantes do seu estatuto e estrutura organizacional. O segundo capítulo trata da supervisão bancária em Portugal. No terceiro capítulo procede-se à análise do papel do Banco de Portugal na supervisão bancária, quer no que respeita ao âmbito da sua atividade (a qual abarca as vertentes macro prudencial, prudencial e comportamental), quer no que se refere às medidas, procedimentos e instrumentos de que dispõe o Banco de Portugal enquanto supervisor. “Finalmente, no último capítulo, será feita uma breve abordagem aos novos desafios que se impõem ao Banco de Portugal, enquanto principal sujeito ativo da supervisão bancária, nomeadamente a União Bancária, a afirmação da supervisão prudencial no quadro da participação no Mecanismo Único de Supervisão (MUS), e, ainda, uma breve referência às alterações substanciais de que irá ser alvo o Regime Jurídico das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras (RGICSF), como resultado da transposição para a ordem jurídica interna da Diretiva 2013/36/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho”. ANEXO Detalhe dasalterações legislativas constantes da Proposta de Lei n.º 190/XIII 1 – Lei Orgânica do Banco de Portugal – Texto consolidado Aprovada pela Lei n.º 5/98, de 31 de janeiro (Declaração de Retificação n.º 8/98, de 1 de abril), alterada pelo Decreto-Lei n.º 118/2001, de 17 de abril, Decreto-Lei n.º 50/2004, 10 de março, Decreto-Lei n.º 39/2007, de 20 de fevereiro, Decreto-Lei n.º 31-A/2012, de 10 de fevereiro, Decreto-Lei n.º 142/2013, de 18 de outubro, Lei n.º 23-A/2015, de 26 de março, e Lei n.º 39/2015, de 25 de maio. 2 – Lei que estabelece medidas de reforço da solidez financeira das instituições de crédito no âmbito da iniciativa para o reforço da estabilidade financeira e da disponibilização de liquidez nos mercados financeiros aprovada pela Lei n.º 63-A/2008, de 24 de novembro – Texto consolidado Aprovada pela Lei n.º 63-A/2008, de 24 de novembro, alterada pela Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril, Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, Lei n.º 4/2012, de 11 de novembro, Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, Lei n.º 48/2013, de 16 de julho, Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, Lei n.º 1/2014, de 16 de janeiro (Declaração de Retificação n.º 17/2014, de 11 de março), e Lei n.º 23-A/2015, de 26 de março. 3 – Regime Jurídico da Concorrência – Texto consolidado Aprovado pela Lei n.º 19/2012, de 8 de maio, alterada pela Lei n.º 23/2018, de 5 de junho. 4 – Lei-quadro das entidades administrativas independentes com funções de regulação da atividade económica dos setores privado, público e cooperativo – Texto consolidado Aprovada pela Lei n.º 67/2013, de 28 de agosto, alterada pela Lei n.º 12/2017, de 2 de maio. 5 – Lei-quadro das entidades administrativas independentes com funções de regulação da atividade económica dos setores privado, público e cooperativo (anexo) – Texto consolidado Aprovada pela Lei n.º 67/2013, de 28 de agosto, alterada pela Lei n.º 12/2017, de 2 de maio, e Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro.
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6 – Regime jurídico de acesso e exercício da atividade seguradora e resseguradora, bem como o regime
processual aplicável aos crimes especiais do setor segurador e dos fundos de pensões e às contraordenações
cujo processamento compete à Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões, transpondo a
Diretiva 2009/138/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2009, procede à quinta
alteração ao Decreto-Lei n.º 12/2006, de 20 de janeiro, à primeira alteração ao regime jurídico do contrato de
seguro, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 72/2008, de 16 de abril, à segunda alteração ao Decreto-Lei n.º
40/2014, de 18 de março, e revoga o Decreto de 21 de outubro de 1907 e o Decreto-Lei n.º 90/2003, de 30 de
abril – Texto consolidado
Aprovada pela Lei n.º 147/2015, de 9 de setembro, alterada pelo Decreto-Lei n.º 127/2017, de 9 de outubro,
Lei n.º 35/2018, de 20 de julho, e Lei n.º 7/2019, de 16 de janeiro.
7 – Lei de Enquadramento Orçamental – Texto consolidado
Aprovada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, alterada pela Lei n.º 2/2018, de 29 de janeiro, e Lei n.º
37/2018, de 7 de agosto.
8 – Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeira – Texto consolidado
Aprovado pelo Decreto-Lei n.º 298/92, de 31 de dezembro, e alterado pelos Decretos-Leis n.os 246/95, de
14 de setembro, 232/96, de 5 de dezembro (Declaração de retificação n.º 4-C/97, de 31 de janeiro), 222/99, de
22 de junho, 250/2000, de 13 de outubro, 285/2001, de 3 de novembro, 201/2002, de 26 de setembro,
319/2002, de 28 de dezembro, 252/2003, de 17 de outubro, 145/2006, de 31 de julho, 104/2007, de 3 de abril
(Declaração de Retificação n.º 53-B/2007, de 1 de junho), 357-A/2007, de 31 de outubro, (Declaração de
Retificação n.º 117-A/2007, de 28 de dezembro), 1/2008, de 3 de janeiro, 126/2008, de 21 de julho, e 211-
A/2008, de 3 de novembro, Lei n.º 28/2009, de 19 de junho, Decreto-Lei n.º 162/2009, de 20 de julho, Lei n.º
94/2009, de 1 de setembro, Decretos-Leis n.os 317/2009, de 30 de outubro, 52/2010, de 26 de maio, e
71/2010, de 18 de junho, Lei n.º 36/2010, de 2 de setembro, Decreto-Lei n.º 140-A/2010, de 30 de dezembro,
Lei n.º 46/2011, de 24 de junho, Decretos-Leis n.os 88/2011, de 20 de julho, 119/2011, de 26 de dezembro, 31-
A/2012, de 10 de fevereiro, e 242/2012, de 7 de novembro (Declaração de Retificação n.º 1-A/2013, de 4 de
janeiro), Lei n.º 64/2012, de 20 de dezembro, Decretos-Leis n.os 18/2013, de 6 de fevereiro, 63-A/2013, de 10
de maio, 114-A/2014, de 1 de agosto, 114-B/2014, de 4 de agosto, e 157/2014, de 24 de outubro, Leis n.os
16/2015, de 24 de fevereiro, e 23-A/2015, de 26 de março, Decreto-Lei n.º 9/2015, de 29 de maio, Lei n.º
66/2015, de 6 de julho, Decreto-Lei n.º 40/2015, de 31 de julho, Lei n.º 118/2015, de 31 de agosto, Decretos-
Leis n.os 190/2015, de 10 de setembro, e 20/2016, de 20 de abril, Leis n.os 16/2017, de 3 de maio, 30/2017, de
30 de maio, e Decreto-Lei n.º 107/2017, de 30 de agosto, e Leis n.os 109/2017, de 24 de novembro, 35/2018,
de 20 de julho, 71/2018, de 31 de dezembro, 15/2019, de 12 de fevereiro, e 23/2019, de 13 de março.
9 – Cria e regula o funcionamento do Sistema de Indemnização aos Investidores e introduz alterações no
Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras e no Código do Mercado de Valores
Mobiliários – Texto consolidado
Aprovado pelo Decreto-Lei n.º 222/99, de 22 de junho, alterado pelo Decreto-Lei n.º 252/2003, de 17 de
outubro, e Decreto-Lei n.º 162/2009, de 20 de julho.
10 – Código dos Valores Mobiliários – Texto consolidado
Aprovado pelo Decreto-Lei n.º 486/99, de 13 de novembro (Declaração de Retificação n.º 23-F/99, de 31 de
dezembro, e Declaração de Retificação n.º 1-A/2000, de 10 de janeiro) alterado pela Lei n.º 3-B/2000, de 4 de
abril, Decretos-Leis n.os 61/2002, de 20 de março, 38/2003, de 8 de março, 107/2003, de 4 de junho, 183/2003,
de 19 de agosto, 66/2004, de 24 de março, 52/2006, de 15 de março, 219/2006, de 2 de novembro, 357-
A/2007, de 31 de outubro (Declaração de Retificação n.º 117-A/2007, de 28 de dezembro), e 211-A/2008, de 3
de novembro, Lei n.º 28/2009, de 19 de junho, Decretos-Leis n.os 185/2009, de 12 de agosto, 49/2010, de 19
de maio, 52/2010, de 26 de maio e 71/2010, de 18 de junho, 46/2011, de 24 de junho, Decretos-Leis n.os
85/2011, de 29 de junho, 18/2013, de 6 de fevereiro, 63-A/2013, de 10 de maio, 29/2014, de 25 de fevereiro,
40/2014, de 18 de março, 88/2014, de 6 de junho, e 157/2014, de 24 de outubro, Leis n.os 16/2015, de 24 de
fevereiro (Declaração de Retificação n.º 16/2015, de 21 de abril) e 23-A/2015, de 26 de março, Decreto-Lei n.º
124/2015, de 7 de julho, Lei n.º 148/2015, de 9 de setembro, Decretos-Leis n.os 22/2016, de 3 de junho, e 63-
A/2016, de 23 de setembro, Leis n.os 15/2017, de 3 de maio, e 28/2017, de 30 de maio, Decretos-Leis n.os
77/2017, de 30 de junho, e 89/2017, de 28 de julho, e Leis n.os 104/2017, de 30 de agosto, e 35/2018, de 20 de
julho.
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11 – Regula a liquidação de instituições de crédito e sociedades financeiras com sede em Portugal e suas
sucursais criadas noutro Estado membro – Texto consolidado
Aprovado pelo Decreto-Lei n.º 199/2006, de 25 de outubro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 31-A/2012, de 10
de fevereiro, Lei n.º 23-A/2015, de 26 de março, e Lei n.º 23/2019, de 13 de março.
12 – Lei Orgânica do Ministério das Finanças – Texto consolidado;
Aprovada pelo Decreto-Lei n.º 117/2011, de 15 de dezembro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 200/2012, de 27
de agosto, Decreto-Lei n.º 1/2015, de 6 de janeiro, Decreto-Lei n.º 5/2015, de 8 de janeiro, Decreto-Lei n.º
28/2015, de 10 de fevereiro, Decreto-Lei n.º 152/2015, de 7 de agosto, Lei n.º 89/2017, de 21 de agosto, e
Decreto-Lei n.º 113/2017, de 7 de setembro.
13 – Estatutos da Autoridade da Concorrência, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 125/2014, de 18 de agosto
(Declaração de Retificação n.º 40/2014, de 15 de setembro).
14 – Decreto-Lei n.º 157/2014, de 24 de outubro, que transpõe a Diretiva n.º 2013/36/UE, do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 26 de junho, e procede à alteração ao Regime Geral das Instituições de Crédito e
Sociedades Financeiras, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 298/92, de 31 de dezembro, ao Código dos Valores
Mobiliários, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 486/99, de 13 de novembro, às Leis n.os 25/2008, de 5 de junho, e
28/2009, de 19 de junho, e aos Decretos-Leis n.os 260/94, de 22 de outubro, 72/95, de 15 de abril, 171/95, de
18 de julho, 211/98, de 16 de julho, 357-B/2007 e 357-C/2007, de 31 de outubro, 317/2009, de 30 de outubro,
e 40/2014, de 18 de março.
15 – Regime Jurídico da Supervisão de Auditoria – Texto consolidado
Aprovado pela Lei n.º 148/2015, de 9 de setembro, alterado pela Lei n.º 35/2018, de 20 de julho.
———
PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 1844/XIII/4.ª
(RECOMENDA O FIM DA CONCESSÃO À FERTAGUS DA EXPLORAÇÃO DO SERVIÇO
FERROVIÁRIO NO EIXO NORTE-SUL E SUA INTEGRAÇÃO NO SERVIÇO DE TRANSPORTES
SUBURBANOS DA CP)
PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 1845/XIII/4.ª
(RECOMENDA AO GOVERNO QUE ADOTE MEDIDAS QUE PERMITAM A REALIZAÇÃO DE OBRAS
ESTRUTURANTES NA ESCOLA SECUNDÁRIA E NA ESCOLA BÁSICA N.º 1 DE VENDAS NOVAS)
Informação da Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas relativa à discussão do diploma
ao abrigo do artigo 128.º do Regimento da Assembleia da República
1 – Dezanove Deputados do Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda e dois Deputados do Grupo
Parlamentar do Partido Ecologista «Os Verdes» tomaram a iniciativa de apresentar os Projetos de Resolução
(PJR) n.os 1844/XIII/4.ª (BE) e 1855/XIII/4.ª (PEV), ao abrigo do disposto na alínea b) do artigo 156.º (Poderes
dos Deputados) da Constituição da República Portuguesa e da alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º (Poderes dos
Deputados) do Regimento da Assembleia da República (RAR).
2 – O Projeto de Resolução (PJR) n.os 1844/XIII/4.ª (BE) deu entrada na Assembleia da República a 4 de
outubro de 2018, respetivamente, tendo sido admitido a 8 de outubro de 2018, data em que baixou à
Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas. O Projeto de Resolução n.º 1855/XIII/4.ª (PEV) deu
entrada na Assembleia da República a 12 de outubro de 2018, tendo sido admitido e baixado à Comissão de
Economia, Inovação e Obras Públicas a 17 de outubro de 2018.
3 – Os Projetos de Resolução (PJR) n.os 1844/XIII/4.ª (BE) e 1855/XIII/4.ª (PEV) foram objeto de
discussão na Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas, em reunião de 29 de maio de 2019, e de
gravação áudio, a qual está disponível nas páginas das iniciativas na Internet.
4 – A discussão dos Projetos de Resolução n.os 1844/XIII/4.ª (BE) e 1855/XIII/4.ª (PEV) ocorreu nos
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140
seguintes termos:
O Senhor Deputado Heitor de Sousa (BE) expôs, nos seus termos, o PJR n.o 1844/XIII/4.ª (BE), salientou o
fim previsto da concessão à Fertagus da exploração do serviço ferroviário no eixo Norte-Sul, no términus do
ano, e a necessidade de tomada de decisão. Defendeu a integração da referida concessão no serviço de
transportes suburbanos da CP. Observou os avanços obtidos na inclusão do sistema de bilhética da Fertagus
no novo sistema tarifário metropolitano, contudo referiu que não ocorreu uma plena integração no sistema de
mobilidade da Área Metropolitana de Lisboa. Concluiu, de acordo com a exposição de motivos, contra a
continuação da Parceria Público-Privado (PPP) entre o Estado e a Fertagus e salientou a necessidade de
integração da concessão, nomeadamente as infraestruturas, os equipamentos e os trabalhadores, no serviço
de transportes suburbanos da CP.
De seguida, o Senhor Deputado José Luís Ferreira (PEV) apresentou o Projeto de Resolução n.º
1855/XIII/4.ª (PEV), referiu que muitos dos problemas associados ao sistema de transportes, com que se
debate à Área Metropolitana de Lisboa, e em particular a Península de Setúbal, decorrem da concessão à
Fertagus do transporte ferroviário entre Lisboa e Setúbal e da concessão do Metro Ligeiro de Superfície à
Metro Transportes do Sul, salientou que ambas as empresas concessionárias pertencem ao Grupo
Barraqueiro. Mencionou o relatório de auditoria do Tribunal de Contas, reiterou a exposição de motivos ao
projeto de resolução destacando os encargos suportados pelo Estado com a concessão. Também expos o
contrato de manutenção de equipamento ferroviário com a EMEF e abordou as suas implicações. Afirmou que
os trabalhadores da Fertagus têm sido prejudicados nos seus salários e nas condições de trabalho. Por fim,
salientou que o GP PEV considera que terminado o contrato de concessão à Fertagus estão reunidas as
condições para a integração desse serviço público na CP.
Pelo Senhor Deputado André Pinotes (PS) foi mencionado que o tema já foi abordado em 18 de outubro de
2018, observou o esforço de integração tarifária por parte da Fertagus que culminou no acesso ao passe único
Navegante por parte dos seus utentes. Afirmou que não faz sentido usar uma narrativa baseada nas contas
subjacentes ao relatório de auditoria do Tribunal de Contas e descurar o parecer da mesma entidade, em que
afirma que a parceria é proveitosa. Destacou a paz social que prevalece no seio da entidade laboral Fertagus
e enalteceu o diálogo existente entre as autarquias e a empresa com o intuito de reforçar a oferta de
mobilidade. Por fim, salientou que os utentes estão contentes e afirmam ser um bom serviço.
Por sua vez, o Senhor Deputado Carlos Silva (PSD) destacou a relevância da qualidade dos serviços
prestados aos utentes, independentemente da forma jurídica com que reveste a afetação do serviço. Observou
que o modelo de resultados partilhados entre o Estado e a concessionária Fertagus defende os utentes,
sublinhou o cumprimento dos critérios de prestação de serviço e os bons resultados obtidos pela empresa nos
inquéritos de satisfação realizados aos seus utilizadores. Mencionou que os trabalhadores da Fertagus
valorizam a empresa. Concluiu, questionando a necessidade de nacionalização de uma concessão que regista
bons resultados.
O Senhor Deputado Bruno Dias (PCP) abordou que os GP PSD, PS e CDS-PP defendem a manutenção
da PPP, afirmou que não foi referido que a Fertagus e a Metro Sul do Tejo custaram ao Estado mais de 200
milhões de euros, entre 1999/2013, sendo que nesse contexto a parceria favorece a Fertagus. Chamou a
atenção aos últimos acontecimentos, designadamente o alargamento de acessibilidade ao passe único, o que
contribuiu para o aumento de utilizadores do sistema modal da Fertagus, porém observou que o serviço
prestado não tem acompanhado, em termos de qualidade, as necessidades dos passageiros.
Por sua vez, o Senhor Deputado Heitor de Sousa (BE) salientou que a solução apresentada pela Fertagus,
de alteração do layout das carruagens, em resposta ao acréscimo de passageiros devido à inclusão da
concessão no sistema tarifário metropolitano, deve ser sujeita a autorização por parte da entidade reguladora
do setor e que a opção exposta implica a deterioração do serviço. Considerou que a inclusão da Fertagus no
sistema tarifário metropolitano implicará indeminizações compensatórias a suportar pelo Estado, observando
que os preços anteriormente praticados pela Fertagus já eram os mais elevados no âmbito modal.
Pelo Senhor Deputado José Luís Ferreira (PEV) foi referido que é necessário expor que a natureza jurídica
da PPP entre o Estado e a Fertagus é lesiva para os cidadãos, observou que não basta analisar as
implicações do novo sistema tarifário metropolitano no contexto de indeminizações compensatórias, também
deve ser considerado o facto desta parceria estar suportada em infraestruturas públicas, nomeadamente em
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linhas ferroviárias e em material circulante. Concluiu, afirmando que o GP PEV não pretende nenhuma
nacionalização, mas sim a integração de um serviço ferroviário concessionado na CP.
Solicitou ainda a palavra o Senhor Deputado Carlos Silva (PSD) para referir que desde de 2010 não ocorre
a atribuição de indeminizações compensatórias do Estado à Fertagus, sublinhou que as autarquias estão
satisfeitas com o serviço prestado e que ocorre um espírito de colaboração.
Usou ainda da palavra o Senhor Deputado Bruno Dias (PCP) para sublinhar os custos financeiros que o
Estado já suportou em benefício da Fertagus, também salientou que as tentativas de colaboração entre a
concessionária e as autarquias não correspondem às tomadas de posição, designadamente pela CM de
Setúbal, acerca do serviço prestado pela empresa. Salientou que a integração tarifária da concessão gerida
pela Fertagus não está plenamente concretizada e que a compatibilização horária entre as diferentes linhas do
sistema modal metropolitano não ocorre, designadamente entre a linha de Sintra e de Cascais.
5 – Realizada a sua discussão, remete-se esta Informação a Sua Excelência o Presidente da Assembleia
da República, nos termos e para os efeitos do n.º 1 do artigo 128.º do Regimento da Assembleia da República.
Assembleia da República, em 30 de maio de 2019.
O Presidente da Comissão, Hélder Amaral.
———
PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 2174/XIII/4.ª (2)
(APROVA O CÓDIGO DE CONDUTA DOS DEPUTADOS À ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA)
Na Comissão Eventual para o Reforço da Transparência no Exercício de Funções Públicas, que vem
desenvolvendo o seu trabalho ao longo de várias sessões legislativas, têm-se vindo a somar opiniões no
sentido de dotar a Assembleia da República de um Código de Conduta, destinado a conferir mais
transparência, rigor e escrutínio à conduta dos Deputados à Assembleia da República.
Com a presente proposta da criação de um Código de Conduta para os Deputados à Assembleia da
República, o Grupo Parlamentar do Partido Social Democrata pretende dar o seu contributo no sentido de vir a
ser reforçado o quadro legal de orientações sobre o modo do exercício do mandato, em relação a matérias
como a ética, as boas práticas e o reforço da certeza e da transparência, o que, a conseguir-se concretizar, só
pode considerar-se positivo.
Procura-se ao mesmo tempo, com a aprovação do Código de Conduta dos Deputados à Assembleia da
República, permitir o reforço da confiança na ação dos titulares deste órgão de soberania.
Assim, nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, os Deputados abaixo assinados do Grupo
Parlamentar do Partido Social Democrata, apresentam o seguinte Projeto de Resolução:
A Assembleia da República resolve, nos termos da alínea b) do artigo 156.º e do n.º 5 do artigo 166.º da
Constituição da República Portuguesa, o seguinte:
1 – Aprovar o Código de Conduta dos Deputados à Assembleia da República, o qual é publicado em
anexo à presente resolução, da mesma fazendo parte integrante.
2 – O Código de Conduta dos Deputados à Assembleia da República entra em vigor no primeiro dia da
XIV Legislatura.
Palácio de São Bento, 17 de maio de 2019.
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Os Deputados do PSD: Fernando Negrão — Carlos Peixoto — José Silvano — Álvaro Batista.
(2) Texto inicial substituído a pedido do autor da iniciativa a 4 de junho de 2019 [Vide DAR II Série-A n.º 103 (2019.05.21)].
ANEXO
Código de Conduta dos Deputados à Assembleia da República
Artigo 1.º
Objeto e âmbito
O Código de Conduta dos Deputados à Assembleia da República estabelece os princípios éticos e os
critérios orientadores que devem presidir ao exercício do mandato dos Deputados à Assembleia da República.
Artigo 2.º
Princípios gerais
1 – No exercício do seu mandato os Deputados à Assembleia da República devem agir com liberdade,
independência, transparência e responsabilidade, visando como primacial objetivo o bem comum do povo
português.
2 – Durante todo o período do seu mandato os Deputados à Assembleia da República devem assumir um
elevado grau de exigência ética e um comportamento exemplar relativamente a todas as suas ações,
nomeadamente:
a) No âmbito institucional, no exercício da função de Deputado;
b) No âmbito profissional caso o Deputado não desempenhe as funções em regime de exclusividade;
c) No âmbito pessoal, no concernente à gestão dos seus interesses particulares.
Artigo 3.º
Primado do interesse público
1 – Os Deputados têm o dever de agir tendo como principal objetivo a prossecução do interesse público e
do povo português no seu conjunto, que devem representar de forma ponderada, interessada e equitativa.
2 – Os Deputados não podem, em momento algum, usufruir no exercício do seu mandato ou por causa
dele, de quaisquer vantagens indevidas ou ocultas, pessoais, financeiras ou patrimoniais, direta ou
indiretamente percebidas, para si ou para terceiros.
Artigo 4.º
Liberdade e independência
Os Deputados exercem livremente o seu mandato em conformidade com o disposto na Constituição e na
lei, de acordo com a sua consciência, os compromissos eleitorais assumidos e em plena independência
perante quaisquer interesses particulares de terceiros.
Artigo 5.º
Dever geral de urbanidade e lealdade
Os Deputados à Assembleia da República, como consequência do compromisso para com os eleitores,
devem assumir voluntariamente o cumprimento das leis e regulamentos da República Portuguesa que estejam
em vigor, adotando uma conduta pessoal impoluta, social, pessoal e profissionalmente, que deva ser
entendida como íntegra, leal, informada, ponderada e correta pela generalidade dos cidadãos.
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Artigo 6.º
Relações institucionais
Os Deputados à Assembleia da República devem reconhecer a todos os titulares dos restantes órgãos de
soberania, a todas as entidades públicas e privadas e aos cidadãos em geral, o direito a um tratamento de
respeito, educação, dignidade e o reconhecimento da importância da sua função social.
Artigo 7.º
Dever de diligência
1 – Os Deputados à Assembleia da República devem empenhar-se, ao longo da sua carreira política, em
adquirir os conhecimentos, competências e qualidades pessoais necessárias para exercer a sua função com
mérito elevado.
2 – Os Deputados devem sempre agir com a consciência de que uma conduta pessoal diligente e exigente,
assim como o bom funcionamento do Parlamento e do seu grupo parlamentar, são essenciais à credibilização
das instituições democráticas e da democracia representativa.
Artigo 8.º
Princípio da responsabilidade política
Os Deputados à Assembleia da República têm o dever de prestar contas dos seus atos, decisões e demais
elementos relevantes no exercício do seu mandato, através do contacto com os cidadãos eleitores e da
prestação de informação regular.
Artigo 9.º
Obrigação de transparência
Os Deputados à Assembleia da República devem:
a) Declarar todos os seus interesses de caráter particular que possam de qualquer forma condicionar as
suas decisões ou colidir com o interesse público;
b) Assumir os comportamentos que se mostrem adequados à resolução todos os conflitos entre os seus
interesses pessoais e o interesse público.
Artigo 10.º
Deveres dos Deputados
No exercício do seu mandato, sem prejuízo dos deveres constantes da Constituição e do Estatuto dos
Deputados, os Deputados à Assembleia da República devem:
a) Ser assíduos e pontuais relativamente a todos os trabalhos parlamentares;
b) Cumprir, no prazo estabelecido na lei, as suas obrigações declarativas relativas a rendimentos,
património, interesses, incompatibilidades e impedimentos;
c) Rejeitar qualquer tipo de vantagem ou ganho como contrapartida do exercício de uma ação, pronúncia,
omissão, voto ou influência sobre a tomada de qualquer decisão;
d) Não utilizar nem permitir o uso por terceiros das instalações ou dos meios logísticos da Assembleia da
República para a promoção de interesses privados;
e) Guardar sigilo sobre todas as informações com carácter reservado que tenham conhecimento no
exercício das suas funções, quer as mesmas sejam relativas ao funcionamento da Assembleia, do seu grupo
parlamentar, no contacto com os cidadãos ou com quaisquer pessoas coletivas;
f) Abster-se de utilizar a calúnia, a insídia, a injúria, o sensacionalismo ou a demagogia consciente como
armas de combate político;
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g) Participar em quaisquer processos de favorecimento ou trocas de favor com o objetivo de granjear
notoriedade ou destaque indevidos.
Artigo 11.º
Acordos parlamentares
1 – Os Deputados, no âmbito das relações interparlamentares, devem atuar com um elevado sentido ético,
apenas se devendo comprometer com quaisquer acordos de incidência parlamentar, depois de terem
ponderado adequadamente as suas consequências, políticas, sociais, económicas ou outras, e após terem
obtido mandato nesse sentido por parte da direção do seu grupo parlamentar.
2 – A concessão do mandato previsto no número anterior, assim como a celebração de quaisquer acordos
de incidência parlamentar, não carece do cumprimento de qualquer formalidade.
3 – Os Deputados ficam pessoal e politicamente vinculados ao cumprimento de todos os acordos de
incidência parlamentar celebrados.
4 – Na eventualidade de haver imperiosa necessidade superveniente de revogar ou alterar qualquer acordo
de incidência parlamentar, o primeiro a ser informado deve ser o outro grupo parlamentar contraente, a quem
deve ser dada explicação por escrito dos seus fundamentos, com uma antecedência mínima de 24 horas
antes de ser dada qualquer tipo de publicidade à alteração da posição política prévia.
Artigo 12.º
Integridade e defesa da dignidade institucional.
1 – As nomeações para membros de gabinetes pessoais ou para membros de gabinetes de apoio ao grupo
parlamentar de que façam parte, cujo vencimento seja suportado pelo orçamento da Assembleia da República,
não podem incidir sobre parentes em linha reta ou até ao quarto grau da linha colateral, cônjuges ou
equiparados do Deputado, nem dos Deputados que integrem o seu grupo parlamentar, salvo quando se trate
de situação de renovação de nomeação.
2 – As nomeações previstas no número anterior que recaiam sobre parente na linha reta, cônjuge ou
pessoa em união de facto de titular de membro do Governo, de presidente de câmara, diretor-geral, presidente
de instituto público ou membro dos órgãos nacionais dos partidos políticos com assento parlamentar, deve ser
precedida da emissão de parecer pela Comissão Parlamentar competente em matéria do Estatuto dos
Deputados, que analisa a adequação do currículo às exigências do desempenho do cargo, devendo as
conclusões ser lidas no Plenário.
Artigo 13.º
Ofertas e hospitalidades
1 – Os Deputados à Assembleia da República têm o dever de recusar quaisquer ofertas e hospitalidades
de pessoas jurídicas, singulares ou coletivas, públicas ou privadas, nacionais ou estrangeiras, que possam
condicionar a independência no exercício do seu mandato.
2 – Para efeitos do disposto no número anterior o Deputado deve assumir existir um condicionamento da
independência do exercício do seu mandato quando exista uma oferta, por pessoa singular ou coletiva de
direito privado, de bens, serviços e hospitalidades de valor estimado igual ou superior a € 150,00.
3 – Relativamente às restantes ofertas, os Deputados devem cumprir o disposto no regime de exercício de
funções por titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos em matéria de ofertas e hospitalidades.
4 – O valor das ofertas é contabilizado no cômputo de todas as recebidas de uma mesma pessoa, singular
ou coletiva, no decurso de um ano civil.
5 – Quando no âmbito das relações entre órgãos de Estados, Parlamentos e Entidades Internacionais,
podem ser aceites pelo Deputado em nome da Assembleia da República e imediatamente entregues à
mesma, as ofertas que, não sendo aceitável percecionar individualmente de acordo com os usos e costumes
comummente aceites, constituam ou possam ser interpretadas, pela sua recusa, como uma quebra de
consideração pelo ofertante ou de respeito interinstitucional.
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6 – Devem ser apresentadas à Secretaria Geral da Assembleia da República todas as ofertas sobre quais
haja dúvidas razoáveis sobre o seu enquadramento no valor estimado máximo de 150,00 € estabelecido pelo
regime jurídico do exercício de funções pelos titulares dos cargos políticos e dos altos cargos públicos, a qual,
sem direito de oposição ou recurso, procede à sua avaliação.
Artigo 14.º
Participação em atividades externas
1 – Para assistência a eventos sociais, institucionais, desportivos ou culturais de acesso oneroso ou com
custos de deslocação ou estadia associados, ou outros benefícios similares, os Deputados à Assembleia da
República apenas podem aceitar convites de organismos internacionais, entidades públicas ou de interesse
público reconhecido, nacionais ou estrangeiras, nas seguintes situações:
a) Participação em eventos em representação da Assembleia da República;
b) Convites ou benefícios similares relacionados com a participação em visitas, programas ou cerimónias
oficiais de entidades públicas nacionais, de Estados estrangeiros ou de organizações internacionais;
c) Convites ou outros benefícios similares da parte de partidos políticos estrangeiros, dos respetivos
grupos parlamentares, de organizações de partidos políticos, incluindo as respetivas fundações, associadas a
partidos políticos nacionais, a famílias políticas europeias ou internacionais;
d) Conferências, congressos, seminários, colóquios ou outros eventos de reflexão e debate em matérias
de interesse político ou social, considerados relevantes para o exercício do mandato do Deputado;
e) Participação em feiras, mostras, exposições e eventos similares considerados relevantes para o
exercício do mandato do Deputado;
f) Eventos de natureza académica ou científica;
g) Eventos em que exista um interesse público relevante na respetiva presença e os Deputados sejam
expressamente convidados nessa qualidade, assegurando assim uma função de representação inerente à
natureza do mandato.
4 – No caso de dúvida sobre o enquadramento de uma oferta de hospitalidade no número anterior, o
Deputado deve solicitar parecer prévio à Comissão Parlamentar competente em matéria do Estatuto dos
Deputados.
5 – As ofertas de hospitalidade aceites e os benefícios a elas inerentes são objeto de inscrição no registo
de interesses do Deputado.
6 – Se a oferta de hospitalidade estiver associada ao desempenho da atividade de conferencista ou outra
legalmente admissível em regime de acumulação de funções, implicando a perceção de remuneração pelo
Deputado pelos serviços prestados, com o adequado enquadramento fiscal devem esses valores ser
declarados no registo de interesses no campo associado à deslocação, cumpridos os requisitos previstos no
Estatuto dos Deputados e no Estatuto Remuneratório dos Titulares de Cargos Políticos.
Artigo 15.º
Entrega e registo de ofertas
As ofertas a que se refere o n.º 5 do artigo 13.º e as que não possam ser recebidas pelos Deputados por se
poderem considerar como constituindo um recebimento indevido são entregues à Secretaria Geral da
Assembleia da República que lhes dá o destino que vier a ser entendido como mais adequado.
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Artigo 16.º
Aplicação do Código de Conduta
1 – Compete à Comissão Parlamentar competente em matéria de aplicação do Estatuto dos Deputados, ao
Presidente da Assembleia da República e aos grupos parlamentares velar pela aplicação do presente Código.
2 – Caso existam razões para supor que um deputado praticou uma infração ao presente Código de
Conduta, o presidente ou a direção de um grupo parlamentar devem comunicar o assunto à Comissão
Parlamentar competente em matéria de aplicação do Estatuto dos Deputados.
3 – A Comissão Parlamentar examina as circunstâncias dessa alegada infração e, depois de ouvir o
deputado em questão, inexistindo previsão de outras consequências legais, pode formular uma recomendação
ao Presidente da Assembleia da República no sentido de ser emitida uma manifestação de censura, que deve
ser objeto de publicação no Diário da Assembleia da República.
———
PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 2183/XIII/4.ª
RECOMENDA AO GOVERNO QUE PROMOVA MEDIDAS PARA DAR RESPOSTA AO PROBLEMA
AMBIENTAL EM VALONGO, DECORRENTES DA EXISTÊNCIA DO ATERRO DA RECIVALONGO
Exposição de Motivos
Foi em 2008 que, face ao grave problema da deposição descontrolada de resíduos de construção e
demolição, o Governo de Portugal legislou de forma específica sobre os resíduos produzidos pela construção
civil que, embora podendo estar englobados pelas normas vigentes, o volume que representam determinou a
criação de uma fileira e mercado específicos para os mesmos: Decreto-Lei n.º 46/2008, de 16 de março.
Neste sentido, nesse mesmo ano, por forma a dar resposta a tão premente necessidade, Valongo acolheu,
no âmbito de uma parceria entre a empresa Casais e a Lipor, a primeira unidade de gestão e tratamento de
resíduos de construção e demolição.
Passou a estar instalada em Sobrado, concelho de Valongo, a RETRIA – Gestão de Resíduos, Lda.,
dispondo de capacidade para receber cerca de 300 mil toneladas de resíduos por ano, englobando a recolha,
transporte, armazenamento, triagem e valorização de resíduos, que poderiam depois ser novamente utilizados
nas obras de construção.
A unidade, depois da fase de testes que incorporou a utilização de software capaz de seguir o percurso do
resíduo, com possibilidade de identificação de infratores, obteve o licenciamento respetivo para o efeito e
iniciou a sua laboração.
Não obstante, com o volver dos anos, com a crise económica que assolou o país e da qual resultou a
redução drástica da construção, que teve como consequência a diminuição da produção de resíduos de
construção e de demolição a necessitarem de encaminhamento, a empresa, viu-se obrigada a procurar outra
linha de negócio.
Assim, o Grupo Casais prosseguiu a obtenção de licença da RECIVALONGO – Gestão de Resíduos Lda.,
como aterro de resíduos não perigosos de origem industrial, alvo de enorme contestação por parte da
população, não só em virtude da perigosidade que o mesmo representa, como dos odores constantes que
emana.
Importa referir que a RETRIA e a RECIVALONGO foram constituídas legalmente no mesmo dia (12-01-
2007), com os mesmo representantes legais.
Atualmente a RETRIA – Gestão de Resíduos, L.da, não consta na lista de Operadores de Gestão de
Resíduos (OGR), mas, mesmo assim, continua a receber resíduos de diversas entidades, sendo a empresa
objeto de processos contraordenacionais e da aplicação de coimas por parte das entidades competentes.
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O CSR – Combustível Sólido Recuperado produzido na RECIVALONGO não reúne as caraterísticas de
excelência do mercado dos Combustíveis Derivados de Resíduos (CDR), pelo que a organização armazena
em aterro uma grande quantidade de CSR, aumentando desta forma o risco de incêndio no aterro.
Ultimamente, verificaram-se vários episódios de incêndio no aterro da RECIVALONGO, sendo necessária a
intervenção de diversas corporações de bombeiros, o que muito provavelmente provocou a danificou as telas
de impermeabilização do aterro e consequente contaminação dos recursos hídricos e do solo devido ao
lixiviado.
Todavia, a situação mantém-se e adensa-se; podendo mesmo dizer-se que pode colocar em causa a
saúde pública, quer por eventuais descargas ilegais que possam vir a existir, quer pela inalação de gases
perigosos, e outros fatores que se entende importante averiguar.
Nestes termos, ao abrigo das disposições legais e regimentais aplicáveis, os Deputados abaixo assinados
do Grupo Parlamentar do Partido Social Democrata apresentam o presente Projeto de Resolução, e
recomendam ao Governo que:
1 – Reveja as licenças ambientais atribuídas à RETRIA e RECIVALONGO;
2 – Realize estudos relativos à saúde pública da população de Valongo e concelhos limítrofes;
3 – Identifique qual o código LER atribuído pela RECIVALONGO para rececionar os resíduos hospitalares
do Grupo I e II;
4 – Limite a quantidade de códigos LER que a RECIVALONGO está autorizada a rececionar;
5 – Determine medidas para alcançar a qualidade do ar que dali provém, nomeadamente, dispersores de
cheiros, instalação de uma chaminé que possibilita a canalização dos odores e libertação dos mesmo a grande
altitude, diminuir a capacidade das células dos resíduos, aumentar a periodicidade de mobilização de terras;
6 – Realize análises no âmbito da proteção sanitária, estabeleça prioridades, e desenvolva programas e
planos que permitam responder às necessidades detetadas;
7 – Realize um estudo técnico às telas de impermeabilização do aterro;
8 – Determine medidas necessárias para aumentar a capacidade da ETAL e o encapsulamento dos
tanques de lixiviados;
9 – Informe a Assembleia da República das eventuais ações de fiscalização realizadas e das suas
consequências.
Assembleia da República, 3 de junho de 2019.
Os Deputados do PSD: Miguel Santos — Marco António Costa — Emília Santos — Fernando Virgílio
Macedo — Maria Germana Rocha — Cristóvão Simão Ribeiro — Firmino Pereira — Andreia Neto — Miguel
Morgado — Carla Barros — Paulo Rios De Oliveira — Luís Vales — Leonel Costa — Conceição Bessa Ruão
— António Costa Silva — Jorge Paulo Oliveira — Bruno Coimbra — Manuel Frexes — Berta Cabral — António
Topa.
———
PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 2184/XIII/4.ª
RECOMENDA AO GOVERNO O DESENVOLVIMENTO DE UM PROGRAMA NACIONAL DE
PRODUÇÃO DE SEMENTES CERTIFICADAS
O desenvolvimento nacional exige uma política alternativa capaz de combater o atual défice produtivo,
nomeadamente no que se refere ao plano agroalimentar, contrariando o ciclo evolutivo da nossa balança
comercial alimentar que ao longo das últimas décadas, espelha bem os impactos da política agrícola comum e
das tomadas de posição que sucessivos governos do PS, PSD e CDS levaram à prática, verificando-se que o
défice desta balança atingiu em 2017 cerca de 4 mil milhões de euros, 29% do nosso défice comercial de
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bens.
Para esta situação concorre a acentuada redução do número de explorações agrícolas destacando-se que
entre 1990 e 2016 desapareceram cerca de 312 mil explorações (cerca de 57% do número de explorações
identificadas em 1990), tendo-se reduzido em 10% a superfície agrícola utilizada.
No caso da produção de cereais, é de referir também que com o desmantelamento da EPAC e com as
dificuldades criadas à produção e armazenamento dos cereais, perderam-se sementes e conhecimento,
instalando-se a descrença nesta produção, ocupando-se as terras com outras culturas e em especial
monoculturas, com os perigos de desertificação dos solos, de contaminação por agroquímicos e
vulnerabilidade a pragas que os modos agrícolas superintensivos acarretam.
De entre os múltiplos constrangimentos a que os pequenos e médios agricultores se encontram sujeitos e
que têm sido responsáveis pelo paulatino abandono da terra e do mundo rural, conta-se o condicionamento
dos agricultores ao acesso a sementes certificadas resultante da grande dependência de Portugal face à
importação destes bens.
A dificuldade de acesso a sementes certificadas veio já justificar a emissão por parte da Direção-Geral de
Agricultura e Desenvolvimento Rural do Despacho n.º 15/DG/2019 que no caso do arroz carolino vem
autorizar a título excecional a redução da quantidade mínima de semente certificada a utilizar nas sementeiras.
Um País que não assume como prioridade a produção primária como forma de assegurar, em níveis
razoáveis, a satisfação desta necessidade imediata das populações, é um País em que está posta em causa a
sua soberania.
Assim, sendo a Direção de Serviços de Sanidade Vegetal (integrada na Direção-Geral de Alimentação e
Veterinária) a entidade competente para regulamentar, coordenar e implementar as atividades técnicas
relativas à execução dos esquemas de controlo e certificação de sementes e de outros materiais de
multiplicação de plantas destinadas à comercialização e proceder ao licenciamento das respetivas entidades
envolvidas, bem como de promover a realização de ensaios e a inscrição de variedades a admitir à
certificação, e proceder à apreciação e atribuição do direito de obtentor de variedades vegetais, deve esta
entidade promover, em conjunto com o Instituto Nacional de Investigação Agrária e Veterinária, IP (INIAV) –
Laboratório de Estado, da área de competências da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural – a
concretização das medidas necessárias para o desenvolvimento de programas que visem a recuperação de
variedades de sementes tradicionais autóctones, a sua inscrição para certificação, e a produção de sementes
certificadas.
O desenvolvimento na esfera pública de sementes de variedades autóctones melhor adaptadas às
condições edafoclimáticas de Portugal e de outras capazes de melhor responder a condições mais
desfavoráveis decorrentes de alterações do clima, a sua certificação e a sua produção em quantidades
capazes de dar resposta às necessidades do país é um pilar fundamental para assegurar o acesso dos
diferentes produtores a estes bens e deste modo promover a soberania alimentar do País.
Considerando que o desenvolvimento de sementes de variedades autóctones melhor adaptadas às
condições edafoclimáticas de Portugal e de outras capazes de melhor responder a condições mais
desfavoráveis decorrentes de alterações do clima, a sua certificação e a sua produção em quantidades
capazes de dar resposta às necessidades do país é um pilar fundamental para assegurar o acesso dos
diferentes produtores a estes bens e assim defender a produção agrícola e o mundo rural a Assembleia da
República, os Deputados do Grupo Parlamentar do PCP, nos termos da alínea b) do artigo 156.º da
Constituição e da alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do Regimento, propõem que a Assembleia da República
adote a seguinte:
Resolução
Nos termos do n.º 5 do artigo 166.º da Constituição, a Assembleia da República resolve recomendar ao
Governo que:
1 – Crie um Plano Nacional de Investigação e Desenvolvimento de Sementes visando o desenvolvimento
de sementes de variedades tradicionais autóctones e de variedades análogas melhor preparadas para resistir
a condições abióticas desfavoráveis e ao ataque de agentes bióticos, a patentear no domínio público.
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2 – Promova a certificação das variedades desenvolvidas no âmbito do Plano Nacional de Investigação e
Desenvolvimento de Sementes que venham demonstrar interesse em termos produtivos e de qualidade e a
sua inscrição no Catálogo Nacional de Variedades.
3 – Crie uma rede nacional de produção de sementes certificadas com a participação do INIAV em
associação com as organizações de produtores assegurando o cumprimento dos requisitos estabelecidos nos
artigos 17.º a 23.º do Decreto-Lei n.º 42/2017, de 6 de abril, que regula o regime geral do Catálogo Nacional
de Variedades de Espécies Agrícolas e de Espécies Hortícolas e a produção, o controlo, a certificação e a
comercialização de sementes de espécies agrícolas e de espécies hortícolas, com exceção das utilizadas para
fins ornamentais.
4 – Crie uma reserva pública nacional de sementes certificadas capaz de, em situações de contingência
do mercado de sementes, permita aos agricultores o acesso a este material para garantia das sementeiras.
Assembleia da República, 4 de junho de 2019.
Os Deputados do PCP: João Dias — Paula Santos — António Filipe — João Oliveira — Rita Rato — Diana
Ferreira — Duarte Alves — Paulo Sá — Jorge Machado — Ângela Moreira — Bruno Dias — Ana Mesquita.
———
PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 2185/XIII/4.ª
CONSAGRA O DIA 17 DE JUNHO COMO DIA NACIONAL EM MEMÓRIA DAS VÍTIMAS DOS
INCÊNDIOS FLORESTAIS
O dia 17 de junho de 2017 ficará na história como o dia em que deflagrou aquele que foi o incêndio florestal
mais mortífero de sempre em Portugal, lavrando por mais de uma semana no território dos concelhos de
Pedrógão Grande, Castanheira de Pera, Ansião, Alvaiázere, Figueiró dos Vinhos, Arganil, Góis, Penela,
Pampilhosa da Serra, Oleiros e Sertã.
Por esses dias, Portugal e os portugueses eram confrontados com uma tragédia cuja dimensão não
encontra paralelo na nossa história: em poucas horas, em Pedrógão Grande e em Castanheira de Pera,
perdiam a vida mais de sessenta pessoas, entre as quais várias crianças. O impensável acontecia.
Da mesma tragédia resultou também um elevado número de feridos e expressivos danos patrimoniais,
tendo ardido cerca de cinco centenas de habitações (um terço das quais primeira habitação) e meia centena
de unidades industriais de diversos setores, além das avultadas perdas em equipamentos e infraestruturas
diversas que se verificaram.
A Assembleia da República, órgão de soberania representativo de todas e de todos os portugueses, foi
sensível à inquietação provocada por uma tragédia com esta dimensão, tão brutal e tão cruel.
Desde o primeiro momento, o Parlamento criou todas as condições para que os esclarecimentos devidos
pudessem ser obtidos de forma empenhada, isenta e credível – nomeadamente com o funcionamento de
Comissões Técnicas Independentes, que produziram extenso e apurado trabalho, técnico e especializado,
merecedor do mais profundo reconhecimento, ponderadas que foram as diversas dimensões da tragédia.
Dadas que foram muitas das respostas que urgiam ao que se verificou, compete agora ao Parlamento criar
condições para homenagear as vítimas mortais deste grande incêndio, evocando a sua memória.
É, pois, justo o apelo da Associação de Vítimas do Incêndio de Pedrógão Grande para que o dia 17 de
junho seja consagrado à memória de quem perdeu a vida em incêndios florestais: um Dia Nacional em
Memória das Vítimas dos Incêndios Florestais.
Para evocar os homens, as mulheres e as crianças que perderam a vida em 2017, mas, igualmente, todos
quantos, ao longo da nossa história, sucumbiram ao flagelo dos incêndios florestais em Portugal. E para nos
lembrar que uma tragédia como aquela que se verificou em 2017 não mais se poderá repetir.
Nestes termos, ao abrigo das disposições regimentais e legais aplicáveis, as Deputadas e os Deputados
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signatários apresentam ao Plenário o seguinte projeto de resolução:
A Assembleia da República resolve, nos termos do n.º 5 do artigo 166.º da Constituição da República
Portuguesa, consagrar o dia 17 de junho como Dia Nacional em Memória das Vítimas dos Incêndios
Florestais.
Palácio de São Bento, 5 de junho de 2019.
O Presidente da Assembleia da República, Eduardo Ferro Rodrigues.
———
PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 2186/XIII/4.ª
RECOMENDA AO GOVERNO QUE REGULE E ADOTE MEDIDAS PARA COMBATER O IMPACTO DA
POLUIÇÃO LUMINOSA NO MEIO AMBIENTE
A poluição luminosa deixou, desde há algumas décadas, de ser considerada uma forma de poluição menor,
com implicações unicamente na Astronomia, para passar a ser uma forma preocupante e crescente de
poluição, com impactos de vária ordem. Portugal tem um problema grave de poluição luminosa, sendo o país
europeu onde mais se ilumina por habitante e por metro quadrado, no exterior1, e onde a luz artificial à noite
mais tem aumentado nas últimas décadas, com especial relevância nos últimos anos.
O surgimento e a rápida implantação da iluminação por díodos emissores de luz (LED), apresentada como
mais eficiente, está também a contribuir para o agravamento da poluição luminosa. Os últimos dados revelam
que o crescimento da área iluminada e da poluição luminosa em Portugal é superior à média europeia2.
Figura 1. Variação da iluminação entre 2012 e 2016 por área de 6000 km2 (vermelho: aumento; amarelo: manutenção; azul: diminuição). Portugal destaca-se como o país da Europa em que a iluminação mais aumentou, sem que haja correspondência com um aumento de população. Adaptado de Kyba et al. 2017.
De facto, os últimos estudos globais da poluição luminosa revelam que nenhum cidadão em Portugal
Continental vive num local isento de poluição luminosa3. Portugal é também o país da Europa com maior
emissão de radiância por cada mil habitantes, proveniente de luz artificial4 (127.6 nW cm-2 sr-1 contra, por
1 Sánchez De Miguel, A., 2016. Variación espacial, temporal y espectral de la contaminación lumínica y sus fuentes : Metodología y resultados. URL: http://eprints.ucm.es/31436/ 2 Kyba, C.C.M. et a., 2017. Artificially lit surface of Earth at night increasing in radiance and extent. Science Advances, (November), pp.1–9. URL: http://advances.sciencemag.org/content/3/11/e1701528/tab-pdf 3 Falchi, F. et al. 2016. The new world atlas of artificial night sky brightness. Science Advances, 2(6), pp.e1600377–e1600377. URL: http://advances.sciencemag.org/cgi/doi/10.1126/ sciadv.1600377 4 Dados de 2016. Fonte: Dados de satélite VIIRS/DMSP: Earth Observation Group, NOAA National Geophysical Data Center, dados do New World Atlas of Night Sky Brightness: Falchi, Fabio; Cinzano, Pierantonio; Duriscoe, Dan; Kyba, Christopher C. M.; Elvidge,
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exemplo, 85.5 nW cm-2 sr-1 em França ou 38.2 nW cm-2 sr-1 na Alemanha), demonstrando-se dessa forma não
a falta de eficiência na iluminação, mas sim o nível excessivo de iluminação utilizado. Este nível excessivo
deve-se, por um lado, à grande quantidade de luminárias, muitas delas com óticas que, pela orientação ou
design (ou ambas), provocam a difusão da luz pelo céu. Por outro lado, deve-se também ao elevado fluxo
luminoso por luminária – com frequência, várias vezes superior ao utilizado noutros países europeus –,
provocando maior reflexão no solo e aumentando o brilho difuso do céu (identificável como o clarão visível
sobre as cidades ou localidades, que impede ou dificulta a visibilidade dos astros ou fenómenos
astronómicos).
Graças ao baixo consumo por lúmen, a tecnologia LED está a originar um aumento local e global do fluxo
luminoso. Ao apelo da maior eficiência dos LED acresce o facto de, na maior parte dos casos, a iluminação
LED ser de cor branca [com temperatura correlacionada de cor (doravante: CCT5), superior a 3000 K (Kelvin)],
com impactos muito maiores nos ecossistemas, no céu noturno e, possivelmente, na saúde, do que a luz que
têm vindo maioritariamente a substituir – a das lâmpadas de vapor de sódio, com tonalidade laranja, ou seja,
CCT mais baixa (entre os 1800 K e os 2400 K).
Em Portugal, os impactos da poluição luminosa apenas são reconhecidos nos Arquipélago da Madeira e
dos Açores, onde há projetos a decorrer, com apoio estatal, que visam proteger a avifauna costeira local6. No
resto do território, com exceções pontuais e ineficazes (caso do Parque Nacional da Peneda-Gerês7), não
existe legislação ou regulamentação que preveja limites ou restrições à quantidade, tipo ou orientação da luz,
horário de funcionamento ou existência de resguardos ou óticas adequadas.
Os impactos da luz artificial em áreas de investigação fora da Astronomia só recentemente começaram a
ser identificados e investigados. A comunidade científica, incluindo a médica, tem-se pronunciado em vários
países alertando para os impactos da poluição luminosa. A Resolução 516 de junho de 2012 da Associação
Médica Norte-Americana (American Medical Association, AMA) afirma que «a utilização persistente de luz à
noite (…) cria potenciais efeitos prejudiciais à saúde e/ou situações perigosas com vários graus de
gravidade8», quer por poder provocar potenciais dirupções no sono e no ritmo circadiano (o ciclo dia-noite a
que a vida na Terra está sujeita) quer, quando mal concebida, orientada ou de intensidade excessiva, por
poder perturbar a condução e, com isso, pondo em risco a segurança de condutores – em particular mais
velhos –, passageiros e peões. Mais recentemente, face ao crescimento da utilização dos LED, o Conselho de
Ciência e Saúde Pública da AMA (AMA Council on Science and Public Health) emitiu um novo relatório e
recomendações sobre a utilização dos LED brancos/azuis na saúde e no meio ambiente, chamando em
particular a atenção para a crescente evidência científica de aumento de risco de cancro de mama, doenças
cardiovasculares e diabetes pela exposição à luz LED branca9. Outras entidades tais como, em França, a
ANSES – Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail, em
Inglaterra, a PHE – Public Health England [abril de 2018], e ainda redes de investigação científica
internacionais multidisciplinares (biologia, cronobiologia, epidemiologia, astronomia, física e outras áreas)
como a LoNNe – Loss of the Night Network, a IDA – International Dark-Sky Organization, ou ainda a União
Astronómica Internacional – IAU, entre muitas outras, têm alertado para os impactos e para o crescimento da
quantidade de luz artificial no exterior à noite. De facto, o número de publicações científicas na área dos
efeitos da luz artificial à noite tem aumentado de forma quase exponencial nos últimos anos (e.g. Artificial Light
Christopher D.; Baugh, Kimberly; Portnov, Boris; Rybnikova, Nataliya A.; Furgoni, Riccardo (2016) e Falchi F, Cinzano P, Duriscoe D, Kyba CC, Elvidge CD, Baugh K, Portnov BA, Rybnikova NA, Furgoni R. The new world atlas of artificial night sky brightness. Science Advances. 2016 Jun 1;2(6):e1600377. URL: https://www.lightpollutionmap.info/#zoom=4&lat=5759860&lon=1619364&layers=B0FFFFTFFFF 5 CCT – Correlated Colour Temperature ou Temperatura de Cor Correlacionada é uma métrica habitualmente utilizada na iluminação e fornece uma indicação da cor de uma fonte de luz tendo por base a cor emitida por um corpo negro quando aquecido a essa temperatura. 6 Projecto LuminAves. URL: http://www.luminaves.com/index.php/es/ 7 Resolução do Conselho de Ministros n.º 11-A/2011. Diário da República n.º 25/2011, 1º Suplemento, Série I de 2011-02-04.Plano de Ordenamento do Parque Nacional da Peneda-Gerês, Artigo 32.º, n. 11. “Os projectos de iluminação exterior, incluindo a pública, devem adoptar modelos que permitam a redução de consumo energético e o controlo da intensidade e dispersão da luminosidade, contrariando a difusão desnecessária da luz e a perca do característico céu nocturno escuro do território do Parque Nacional da Peneda-Gerês.” URL: https://dre.pt/application/file/a/337319 8 AMA 2012. American Medical Association. Light Pollution: Adverse Health Effects of Nighttime Lighting – Report 4 of the council on science and public health. URL: https://www.ama-assn.org/sites/default/files/media-browser/public/about-ama/councils/Council%20Reports/council-on-science-public-health/a12-csaph4-lightpollution-summary.pdf 9 AMA 2016. American Medical Association. Council On Science And Public Health – Human and Environmental Effects of Light Emitting Diode (LED) Community Lighting AMA Report 2016, 8. Retrieved from https://www.ama-assn.org/sites/default/files/media-browser/public/about-ama/councils/CouncilReports/ council-on-science-public-health/a16-csaph2.pdf
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at Night (ALAN) Research Literature Database10). As dúvidas que ainda existem relativas aos impactos na
saúde são uma consequência normal do facto de ser matéria de conhecimento recente, do reduzido número
de estudos, da variabilidade habitual em indivíduos expostos (diferenças entre cronotipos, por exemplo) e da
morosidade e complexidade desses estudos (para uma exposição completa do assunto, veja-se por exemplo o
recente documento do Grupo de Trabalho do Comité Espanhol de Iluminação sobre os possíveis riscos da
iluminação LED11).
A luz dos LED brancos tem impactos muito superiores, em vários domínios, à de outras tecnologias
alternativas como sejam os LED âmbar, os LED pc-âmbar (fósforo convertido), os LED brancos filtrados (com
filtragem total da componente azul) e mesmo as tradicionais lâmpadas de vapor de sódio de alta pressão.
Todas estas tecnologias alternativas emitem luz de tonalidade laranja ou amarelada (tonalidades «quentes»)12
e não possuem a componente azul do espectro (ou têm-na em pequena quantidade), mais prejudicial em
todos os domínios. Estas tecnologias alternativas têm sido preteridas sob o argumento de serem menos
eficientes do que os LED brancos. Porém, não só são diferenças de níveis de eficiência desprezáveis (com
tendência para se igualarem em poucos anos, no caso dos LED âmbar e pc-âmbar) como essa contrariedade
é facilmente contornável, com vantagem, por utilização de níveis de iluminação mais baixos do que os atuais,
reconhecidamente excessivos. As tecnologias sustentáveis não são necessariamente as mais eficientes, e a
eficiência dos LED brancos não deve sobrepor-se a outros valores ambientais, científicos ou de saúde pública
já reconhecidos ou suspeitados pela comunidade científica.
Para além dos possíveis impactos na saúde da luz artificial à noite e dos LED brancos, já conhecidos ou
ainda em estudo, há impactos importantes e já bem identificados na fauna13 (por exemplo, mamíferos14,
insetos15, morcegos16, avifauna, répteis17, entre outros), na flora18 e no céu noturno (pela maior difusão da luz
branca na atmosfera, com alcances de centenas de quilómetros), eliminando-se assim a possibilidade de
usufruto de um céu noturno de qualidade, para além de limitar observações astronómicas de carácter
científico.
A inexistência de regulamentação em Portugal (com exceção da existente para os estádios desportivos19,
ainda que nem sempre cumprida e mesmo essa com níveis de iluminação muito superiores aos permitidos em
outros países, como Espanha, por exemplo), aliada a recomendações ou linhas de orientação de iluminação
pública com base em documentos técnicos que não tiveram em linha de conta as recomendações científicas
recentes – casos dos documentos DREEIP 201820 ou EDP 201621, que sustentam a utilização de luz LED
branca de temperaturas de cor de 3000 K, 4000 K ou mesmo 5000 K – está assim a gerar uma situação
preocupante, com impactos conhecidos, por um lado, por si só suficientes para desaconselhar a sua utilização,
e desconhecidos, por outro, por não haver experiência passada da presença de tanta luz à noite no meio
ambiente. Na verdade, a mais recente investigação científica está longe de aconselhar essas temperaturas de
10 Artificial Light at Night (ALAN) Research Literature Database: http://alandb.darksky.org/index.php 11 Rol de Lama, M.A., Bará Viñas, S. 2018. 2. Grupo de trabajo Comité Español de Iluminación sobre los posibles riesgos de la iluminación LED. Posible Riesgos de la iluminación LED para la Salud in Galadí-Enríquez, D. et al., 2018. Posibles riesgos de la iluminación LED – Conclusiones del Grupo de trabajo Comité Español de Iluminación LED. URL: https://www.ceisp.com/fileadmin/user_upload/Riesgos-iluminacion-led.pdf 12 Bierman, A. 2012. Will switching to LED outdoor lighting increase sky glow? Lighting Research and Technology. 44: 449-458. DOI: 10.1177/1477153512437147 13 Rich, C., & Longcore, T. (Eds.). (2006). Ecological Consequences of Artificial Night Lighting. Island Press. 14 Hoffmann, Julia; Palme, Rupert; Eccard, Jana Anja (2018). Long-term dim light during nighttime changes activity patterns and space use in experimental small mammal populations. Elsevier. 15 Knop, Eva; Zoller, Leana; Ryser, Remo; Gerpe, Christopher; Höler, Maurin & Fontaine, Colin (2017) Artificial light at night as a new threat to pollination. Nature. 16 Azam, Clémentine; Le Viol, Isabelle; Bas, Yves; Zissis, Georges; Vernet, Arthur; Julien, Jean-François, Kerbiriou, Christian (2018). Evidence for distance and illuminance thresholds in the effects of artificial lighting on bat activity. Elsevier 17 Silva, Elton; Marco, Adolfo; da Graça, Jesemine; Pérez, Héctor; Abella, Elena; Patino-Martinex, Juan; Martins, Samir; Almeida, Corrine (2017). Light pollution affects nesting behavior of loggerhead turtles and predation rist of nests and hatchlings. Elsevier. 18 Bennie, Jonathan; W. Davies, Thomas; Cruse, David and J. Gaston, Kevin (2016). Ecological effects of artificial light at night on wild plants. Jornal of Ecology. 19 Decreto Regulamentar n.º 10/2001, DR n.º 132/2001 série I-B de 2001-06-07, in: http://data.dre.pt/eli/decregul/10/2001/06/07/p/dre/pt/html) 20 DREEIP – Documento Referência para a Eficiência Energética na Iluminação Pública – Centro Português de Iluminação et al.) 2018. Documento de Referência DREEIP Partes I e II, 2.a edição. URL:
Parte I: http://www.areac.pt/images/Documentos/DREEIP_ParteI.pdf; Parte II: http://www.areac.pt/images/Documentos/DREEIP_ParteII.pdf 21 EDP Distribuição | ISR-UC, 2016. Manual de Iluminação Pública. Revisão. Outubro 2016. EDP Distribuição. URL: https://www.edpdistribuicao.pt/pt/profissionais/EDP%20Documents/Manual%20Iluminação%20Pública.pdf
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cor quer para regiões fora quer dentro de perímetros urbanos22 23 24 25 26 27 28, por essa iluminação conter, no
seu espectro, uma percentagem elevada de azul, coincidente com a maior sensibilidade circadiana.
Entre as razões apresentadas pela indústria, distribuidores de energia ou municípios para justificar a
utilização de mais luz à noite, não confundir com a ausência de iluminação, encontram-se a segurança criminal
e a rodoviária. Porém, os estudos científicos credíveis em torno de ambos os temas contradizem essas ideias.
Acima de um certo nível de iluminação (muito inferior aos comummente praticados em Portugal), não se
verifica qualquer redução na criminalidade29 ou sinistralidade30, sendo outras medidas muito mais eficazes do
que a luz. No caso da criminalidade, a diminuição da iluminação não aumenta a criminalidade, pelo contrário31,
verificando-se que o reforço do policiamento é eficaz na prevenção da criminalidade, enquanto o aumento da
luz não32. No caso da sinistralidade rodoviária, a utilização de sinalização horizontal e vertical, de refletores na
roupa nos peões (medida frequente nos países do norte da Europa e já recomendada em alguns locais do
país – e.g., estrada da Circunvalação, no Porto) e a redução dos limites de velocidade33 são mais eficazes na
prevenção do que a iluminação. De facto, a iluminação mais intensa está associada a um aumento de
velocidade de circulação, maior fonte de risco de acidentes graves. Em certos casos onde os níveis de luz
exterior são claramente excessivos (caso de muitas localidades em Portugal), verifica-se com frequência que o
condutor se esquece de ligar a iluminação do próprio veículo, colocando-se em perigo e a todos os utilizadores
das vias.
Um dos principais aspetos que leva à utilização de níveis excessivos em Portugal é a aplicação de valores
elevados de iluminância ou luminância sugeridos por normas europeias (EM 1320134) ou outras
recomendações (p. ex. CIE 115-201035). Por um lado, estas normas encontram-se em parte desatualizadas,
em particular face a características específicas da iluminação por tecnologia LED. Por outro lado, se essas
normas possibilitam a utilização de valores de iluminação dentro de certas gamas, em Portugal aplicam-se,
com muita frequência, não os valores mínimos, mas sim os máximos dessas gamas, ao contrário do que
sucede noutros países (que utilizam muitas vezes valores abaixo dos mínimos sem com isso pôr em causa a
segurança rodoviária). A reclassificação de algumas vias para classes inferiores (que requerem menos luz, de
acordo com essas normas) e a utilização dos valores mínimos ou mesmo um pouco abaixo destes, permitiria
uma grande redução da poluição luminosa.
Pelo facto de a luz não ter fronteiras, os fotões produzidos nos meios urbanos ou rurais propagam-se e
invadem também zonas protegidas36, desde as reservas naturais à rede Natura 2000, locais onde, por
definição, a preservação da Natureza deveria ser tomada como um todo, de dia e de noite. Também nestas
zonas e nas suas proximidades, deveria ser utilizada exclusivamente iluminação com temperatura de cor baixa
(luz «quente», preferencialmente com CCT<2300 K) e com fluxos luminosos baixos, evitando-se assim os
22 Garcia-Saenz, A. et al., 2018. Evaluating the Association between Artificial Light-at-Night Exposure and Breast and Prostate Cancer Risk in Spain (MCC-Spain Study). Environmental Health Perspectives, 126(4), pp.1–11. URL: https://doi.org/10.1289/EHP1837. 23 Stevens, R.G., 2009. Light-at-night, circadian disruption and breast cancer: Assessment of existing evidence. International Journal of Epidemiology, 38(4), pp.963–970. 24 Stevens, R.G., 2009. Working against our endogenous circadian clock: Breast cancer and electric lighting in the modern world. Mutation Research – Genetic Toxicology and Environmental Mutagenesis, 679(1–2), pp.6–8. 25 Stevens, R.G. et al., 2013. Adverse health effects of nighttime lighting: Comments on american medical association policy statement. American Journal of Preventive Medicine, 45(3), pp.343–346. URL: http://dx.doi.org/10.1016/j.amepre.2013.04.011. 26 Haim, A. & Portnov, B. a., 2013. Light Pollution as a New Risk Factor for Human Breast and Prostate Cancers, Dordrecht: Springer Netherlands. URL: http://link.springer.com/10.1007/978-94-007-6220-6. 27 Touitou, Y., Reinberg, A. & Touitou, D., 2017. Association between light at night, melatonin secretion, sleep deprivation, and the internal clock: Health impacts and mechanisms of circadian disruption. Life Sciences, 173, pp.94–106. URL: http://dx.doi.org/10.1016/j.lfs.2017.02.008. 28 Rybnikova, N. & Portnov, B.A., 2018. Population-level study links short-wavelength nighttime illumination with breast cancer incidence in a major metropolitan area. Chronobiology International, 00(00), pp.1–11. URL: https://doi.org/10.1080/07420528.2018.1466802. 29 Rice Kinder Institute for Urban Research, 2017. What Happens in the Shadows: Streetlights and How They Relate To Crime, URL: https://kinder.rice.edu/sites/g/files/bxs1676/f/documents/Kinder%20Streetlights%20and%20Crime%20report.pdf 30 Fotios, S. & Gibbons, R., 2018. Road lighting research for drivers and pedestrians: The basis of luminance and illuminance recommendations. Lighting Research and Technology, 50(1), pp.154–186. 31 Le Parisien, 04/10/2018. Mouy: les nuits dans le noir font baisser la délinquance. URL: http://www.leparisien.fr/oise-60/mouy-les-nuits-dans-le-noir-font-baisser-la-delinquance-04-10-2018-7910784.php 32 Christian, P. (2012). Lights off, but no more crime in Hertfordshire, says Police Authority report. Welwyn Hatfield Times 24, pp. 1–2. 33 The Guardian, 18/09/2018. “'For me, this is paradise': life in the Spanish city that banned cars”URL: https://www.theguardian.com/cities/2018/sep/18/paradise-life-spanish-city-banned-cars-pontevedra 34 Exemplo: EN 13201. URL: http://svstsv.com/assets/files/content/norms/bur/EN-13201-2.pdf 35 URL: CIE 115-2010. URL: http://www.cie.co.at/publications/lighting-roads-motor-and-pedestrian-traffic 36 Bará, S., Lima, R.C., 2018. Photons without borders: quantifying light pollution transfer between territories. International Journal of Sustainable Lighting, 20(2). DOI: https://doi.org/10.26607/ijsl.v20i2.87
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impactos da luz branca nos ecossistemas e no céu noturno. De facto, alguns estudos recentes37 permitem
avaliar o impacto da iluminação em diferentes espécies animais, prevalecendo de uma forma geral um impacto
tanto menor quanto menor for a temperatura de cor. Para referir apenas dois exemplos, foi anunciada
recentemente a instalação de LED brancos em todas as localidades do município de Montalegre, Vila Real,
dentro e na periferia do Parque Nacional da Peneda-Gerês38. No Parque Natural de Montesinho há também
localidades com LED brancos (caso da própria aldeia de Montesinho).
A inexistência de regulamentação desprotege também os cidadãos que se sentem invadidos por luz
intrusiva nas suas propriedades ou interior das casas, proveniente de iluminação comercial, cénica ou pública,
pois não têm meios legais de fazer valer o direito de não ter luz dirigida para as suas propriedades. Os
recentes painéis LED publicitários, por exemplo, de grande luminância e projeção horizontal da luz, são causa
de perturbação em residências, circulação rodoviária, e de enorme impacto ambiental e astronómico.
O desperdício de energia por iluminação supérflua ou por utilização de níveis excessivos não é compatível
com o combate às alterações climáticas nem com a assinatura do Acordo de Paris com que o país se
comprometeu. Portugal deverá manter-se na linha da frente em todos os campos em que é possível atuar no
combate pelo desperdício. A eficiência energética, em particular na iluminação pública – mas também na
cénica, comercial e privada – deverá ser um meio, não um fim em si, sobretudo quando é geradora de outro
tipo de impactos que não estão a ser devidamente tidos em conta. A iluminação com tecnologia LED pode e
deve ser aproveitada para a redução da poluição luminosa e poupança energética, mas o caminho que está a
ser seguido – baseado em recomendações técnicas, mas não científicas – de instalação de LED brancos,
cujos prejuízos são maiores do que eventuais benefícios, demais com fluxos luminosos demasiado elevados
para os fins a que se destinam, não é o mais ajustado. De facto, prevalece ainda a ideia de que os LED têm
menos impactos e reduzem a poluição luminosa. Tal só é verdade quando se verificam, em simultâneo, os
seguintes princípios:
1. utilização de temperaturas de cor baixas (sempre inferiores a 2700 K, preferencialmente na banda 1800
K-2300 K);
2. recurso a fluxos luminosos baixos;
3. utilização quando e onde estritamente necessário;
4. iluminação sem desperdício de fotões em zonas que não devem ser iluminadas;
5. orientação dos LED para baixo com o foco precisamente na vertical.
Uma inspeção rápida pelo panorama nacional permite verificar que apenas o último destes princípios é
aplicado com mais frequência nos novos LED.
Em França, desde 01 de julho de 2018 que a iluminação cénica e de montras é, por lei, desligada39 entre a
1h00 e as 6h00. Também em França, mais recentemente ainda (28 de dezembro de 2018), foi publicada
legislação para redução e limitação da poluição luminosa40. Em regiões da Itália, Eslovénia ou Espanha, para
referir apenas alguns países, existe legislação ou regulamentação relativa à poluição luminosa. Na Catalunha,
por exemplo, a poluição luminosa é estritamente controlada e sujeita a legislação desde 2001, revista em 2015
com mais restrições41. Em Roma, Itália, anunciou-se em outubro de 2018 a remoção dos LED brancos
recentemente instalados42, que irão ser substituídos por iluminação de acordo com a luz até aí mais
tradicional, mais «quente» (laranja ou âmbar). No Canadá, mas também nos Estados Unidos da América,
37 Longcore, T. et al., 2018. Rapid assessment of lamp spectrum to quantify ecological effects of light at night. Journal of Experimental Zoology Part A: Ecological and Integrative Physiology, (May), pp.1–11. 38 Diário @tual. 2018 «Montalegre terá sempre noites de “Lua Cheia”», Paulo Alves. 07 de setembro. URL: https://diarioatual.com/montalegre-tera-sempre-noites-de-lua-cheia/ 39 France Info 01/07/2018. Pollution lumineuse: les vitrines et enseignes commerciales sont priées d'éteindre la lumière. URL: https://www.francetvinfo.fr/monde/environnement/pollution-lumineuse-les-vitrines-et-enseignes-commerciales-sont-priees-d-eteindre-la-lumiere_2827881.html 40 Arrêté du 27 décembre 2018 relatif à la prévention, à la réduction et à la limitation des nuisances lumineuses. Versão consolidada em 27/01/2019. URL: https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000037864346&dateTexte=2019017 41 DECRETO 190/2015, de 25 de agosto, de desarrollo de la Ley 6/2001, de 31 de mayo, de ordenación ambiental del alumbrado para la protección del medio nocturno. V. legislação em URL: http://territori.gencat.cat/es/01_departament/normativa/resultats/?action=searchprint&searchTypeParam=simpleTes&codi=N0820 e https://smart-lighting.es/wp-content/uploads/2015/10/Decreto1902015ordenacionambientalalumbradocatalunya.pdf 42 Corriere dela Sera. 22/10/2018. Roma, addio led. Ritornano le vecchie lanterne non solo in centro.
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algumas cidades, como Chicago ou Nova Iorque, substituíram os LED brancos de 4000 K por LED de
temperatura de cor inferior, após queixas dos cidadãos e seguindo o princípio da precaução apontado pelas
recomendações da Associação Médica Norte-Americana (AMA) acima referidas.
Apesar de ainda não contemplado na legislação nem em estudos de impacto ambiental, é urgente que o
Estado Português reconheça finalmente a poluição luminosa não como um problema menor, mas sim como
mais uma fonte de impacto ambiental equiparável a outras fontes de poluição, contribuindo para o desperdício
energético, desequilíbrios nos ecossistemas, perda do céu noturno, limitando estudos científicos e a
observação de um céu estrelado, representando por si só a perda de património natural. França, Reino Unido,
Espanha, Alemanha, entre muitos outros países, têm cada um diversas reservas de céu escuro. Portugal tem,
de momento, apenas uma reserva de céu escuro (Dark Sky Alqueva), mesmo esta permanentemente
ameaçada pela falta de regulamentação e pelo aumento da quantidade de luz de vilas ou cidades próximas,
incluindo43 a região da Grande Lisboa, a mais de 100 km. De facto, sem regulamentação adequada e um
esforço nacional conjunto, os esforços de um município pelo controlo da poluição luminosa sairão gorados se
um ou mais municípios vizinhos não cumprirem com requisitos mínimos por forma a reduzir a poluição
luminosa44.
Assim, a Assembleia da República, nos termos do n.º 5 do artigo 166.º da Constituição, por intermédio do
presente projeto de resolução, recomenda ao Governo que:
1 – Crie, com carácter de urgência, uma comissão multidisciplinar, não só técnica, mas científica, para
avaliar e apresentar propostas para mitigação da poluição luminosa e controlo da luz artificial à noite;
2 – Não seja considerado o Novo DREEIP na sua forma atual e se proceda à sua revisão tendo em conta
o ponto 2;
3 – Sejam sempre aplicados, no máximo, os valores mínimos de fluxo luminoso sugeridos pela norma
EN13201 e recomendação CIE 115-2010, enquanto em vigor, e sejam também reavaliadas as classificações
atuais das vias a que possam, sem prejuízo, ser atribuídas classes inferiores no âmbito dessas normas ou
recomendações;
4 – Analise o acordo entre a EDP e ANMP de instalação de LED nos municípios, à luz dos impactos dos
LED brancos;
5 – À semelhança do que ocorre em outros países, seja criada legislação para mitigar o problema da
poluição luminosa, sustentada na investigação científica recente;
6 – Dote o Instituto de Conservação da Natureza e das Florestas e a Agência Portuguesa do Ambiente
dos meios de inspeção e monitorização do brilho do céu noturno, luz intrusiva e impactos da luz nos
ecossistemas;
7 – Inclua e estenda por vários anos de escolaridade a poluição luminosa nos currículos escolares, a par
de formas de poluição como a sonora, atmosférica, da água e outras;
8 – Sejam criados mecanismos de sensibilização para a problemática dos impactos da poluição luminosa
e formas da sua mitigação.
Palácio de São Bento, 4 de junho de 2019.
O Deputado do PAN, André Silva.
URL: https://roma.corriere.it/notizie/cronaca/18_ottobre_22/roma-addio-led-ritornano-vecchie-lanterne-non-solo-centro-ad84a8be-d560-11e8-aaed-2b3ed62ff47b.shtml?refresh_ce-cp 43 Lima, R.C. 2015. Light pollution: measuring and modeling skyglow. An application in two Portuguese reserves. Tese de doutoramento. Coimbra. 44 Bará, S., Lima, R.C., 2018. Photons without borders: quantifying light pollution transfer between territories. International Journal of Sustainable Lighting, 20(2). DOI: https://doi.org/10.26607/ijsl.v20i2.87.
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PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 2187/XIII/4.ª
RECOMENDA AO GOVERNO A ADOÇÃO DE UM QUADRO LEGISLATIVO PARA O AUTOCONSUMO
COLETIVO E PARA AS COMUNIDADES DE ENERGIAS RENOVÁVEIS
Na sequência do Acordo de Paris, a União Europeia tem vindo a reforçar o seu empenho em liderar a
transição energética e cumprir o compromisso de impedir o agravamento das alterações climáticas, com base
num plano de ação destinado a limitar o aquecimento da temperatura média global abaixo dos 2º C, até 2050.
Deu-se início a um projeto político de longo prazo designado por União de Energia1, no âmbito do qual a
UE prevê uma gradual descarbonização das economias dos Estados-Membros, simultaneamente
modernizando estas economias através de tecnologias inovadoras de energia limpa e tecnologias para a
gestão «inteligente» de sistemas energéticos.
É neste contexto que a Comissão Europeia lança, em novembro de 2016, um pacote de medidas que
visam assegurar a competitividade da UE na transição energética (Pacote de Inverno), através da
implementação do objetivo da UE de reduzir até 40% as emissões de carbono até 2030, modernizando as
economias europeias e aumentando as oportunidades de emprego e crescimento.
O «Pacote de Inverno» centra-se nas energias renováveis, tanto no âmbito da produção centralizada como
descentralizada, concedendo, pela primeira vez, um papel de destaque aos cidadãos, como consumidores
ativos. Pretende que o novo sistema energético seja de baixo carbono, e também um sistema mais justo,
transparente e equitativo, que integre políticas contra a pobreza energética, assegurando o acesso e direito de
todos a uma energia limpa e segura.
De acordo com o novo enquadramento, cada Estado-Membro deverá elaborar Planos Nacionais Integrados
em matéria de Energia e Clima com o objetivo principal de garantir o cumprimento dos objetivos da União da
Energia e, em particular, das metas do Quadro de Ação relativo ao Clima e à Energia para 2030.
No contexto das políticas europeias para a descarbonização, este ano foi apresentado o Roteiro para
Neutralidade Carbónica 2050 onde são determinadas metas para atingir a neutralidade carbónica da economia
Portuguesa até 2050.
Também, em dezembro de 2018, Portugal apresentou o primeiro rascunho do Plano Nacional Para a
Energia e Clima (PNEC 2030), cuja versão final deverá ser submetida à Comissão Europeia até Dezembro
deste ano, tendo já recebido um parecer do Conselho Nacional do Ambiente e do Desenvolvimento
Sustentável (CNADS).
O parecer do CNADS apresenta 22 recomendações, as quais incluem a necessidade de apoiar a «geração
descentralizada de energia, alterando os regimes legais UPP e UPAC, tornando-os mais transparentes,
flexíveis e atrativos».
A revisão da Diretiva para as Energias Renováveis2 (RED II) reforça a política europeia para a produção e
promoção de energia proveniente de fontes renováveis, sendo que no artigo 21º, os «autoconsumidores» de
renováveis devem ter a possibilidade de consumir a energia que produzem e de vender o excesso de
produção (não consumido localmente), sem ser sujeitos a taxas ou procedimentos desproporcionais face aos
seus custos de produção.
De acordo com o n.º 15 do artigo 2.º e o n.º 4 do artigo 21.º da mesma Diretiva, os «autoconsumidores de
renováveis que agem em conjunto», devem habitar no mesmo condomínio e poder partilhar a energia de
fontes renováveis que é produzida nesse local.
De acordo com a RED II, os Estados-Membros devem igualmente assegurar que as comunidades de
energia renovável possam gerar, consumir, armazenar e vender energia proveniente de fontes renováveis.
Estas comunidades podem ser uma pequena média empresa (PME) ou uma associação sem fins lucrativos,
cujos acionistas ou membros cooperam na geração, distribuição, armazenamento ou fornecimento de energia
proveniente de fontes renováveis.
Em Portugal, tornou-se possível a produção de eletricidade a partir de recursos renováveis destinada ao
autoconsumo e a venda à rede elétrica de serviço público, por intermédio de Unidades de Pequena Produção,
1 https://ec.europa.eu/energy/en/topics/energy-strategy-and-energy-union/governance-energy-union 2 RED II: Directive 2018/2001 of the European Parliament and of the Council of 11 December 2018 on the promotion of the use of energy from renewable sources (recast), EU OJ L 328, 21.12.2018, p. 82 – 209.
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após a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 153/2014, de 20 outubro. No entanto, não existe ainda um quadro
legislativo assim como uma definição legal, para o autoconsumo coletivo, que permita projetos de
«autoconsumidores de renováveis que agem em conjunto».
Então, a fim de potenciar a pequena produção e autoconsumo de energia proveniente de fontes renováveis
em Portugal, e considerando que a produção descentralizada e a crescente digitalização dos sistemas de
gestão de energia são elementos chave na transição para um sistema energético mais limpo e de baixo
carbono, a presente recomendação do PAN visa potenciar tanto a pequena produção, como a inovação socio-
tecnológica que lhe é inerente, focando-se no papel da pequena produção descentralizada e o seu potencial
impacto no processo de descarbonização do sistema energético.
Considerando o contexto Europeu, bem como os objetivos de descarbonização de Portugal acima
descritos, o PAN recomenda ao governo a elaboração de um novo quadro legislativo para o autoconsumo
coletivo e para as comunidades de energias renováveis.
Assim, a Assembleia da República, nos termos do n.º 5 do artigo 166.º da Constituição, por intermédio do
presente projeto de resolução, recomenda ao Governo que:
1 – Defina um regime jurídico para as «comunidades de energias renováveis» em linha com a definição
legal europeia (RED II);
2 – Defina um regime jurídico para o autoconsumo coletivo;
3 – Permita e promova mecanismos de transação direta de eletricidade entre diversos produtores e
autoconsumidores;
4 – Garanta a inclusão de uma taxa social fixa para quem não beneficia de uma produção local
descentralizada, evitando deste modo um aumento significativo das tarifas fixas para o consumidor final.
Assembleia da República, 4 de junho de 2019.
O Deputado do PAN, André Silva.
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PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 2188/XIII/4.ª
SITUAÇÃO DOS LEITORES DE LÍNGUA PORTUGUESA EM UNIVERSIDADES ESTRANGEIRAS
A presença de leitores de língua portuguesa em instituições de ensino superior estrangeiras tem sido um
instrumento importante para a divulgação e conhecimento da Língua e Cultura Portuguesas no Mundo.
Apesar desta importância e de haver questões específicas colocadas ao exercício desta profissão, não
existe nenhuma regulamentação sobre o seu exercício, nem com um estatuto próprio, nem no Estatuto da
Carreira Docente Universitária, estando os leitores sujeitos à indefinição e precariedade permanentes.
A 14 de novembro de 2017 a situação foi discutida na Assembleia da República, e nessa altura o Sr.
Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior comprometeu-se a regularizar a situação no início de 2018,
prometendo a transição dos leitores para contratos a tempo indeterminado. Entretanto nada aconteceu.
A 21 de fevereiro corrente o assunto é abordado em Conselho de Ministros e prevê-se a publicação de um
diploma: «que estabelece normas complementares para a transição dos leitores para o regime do Estatuto da
Carreira Docente Universitária. Este regime complementar vem prorrogar os contratos a termo certo para o
desempenho da função de leitor em instituições universitárias públicas, tendo em vista a obtenção do grau de
doutor necessário para a integração na carreira docente.»
Depois dessa data o problema parece estar esquecido, não tendo, inclusivamente o Ministro respondido às
solicitações de reunião feitas pela FENPROF.
Aproximando-se a abertura de um novo ano letivo, é necessário resolver esta solução.
Ao abrigo das disposições constitucionais e regimentais aplicáveis, o Grupo Parlamentar do Bloco de
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Esquerda propõe que a Assembleia da República recomende ao Governo que:
1. Reúna com urgência com as estruturas sindicais, no sentido de encontrar uma solução para o problema
dos leitores.
2. Publique em tempo útil, para o início do próximo ano letivo, as normas que permitam a transição dos
leitores para o regime da Carreira Docente Universitária.
Assembleia da República, 5 de junho de 2019.
As Deputadas e os Deputados do BE: Luís Monteiro — Pedro Filipe Soares — Jorge Costa — Mariana
Mortágua — Pedro Soares — Isabel Pires — José Moura Soeiro — Heitor de Sousa — Sandra Cunha — João
Vasconcelos — Maria Manuel Rola — Fernando Manuel Barbosa — Jorge Falcato Simões — Carlos Matias —
Joana Mortágua — José Manuel Pureza — Moisés Ferreira — Ernesto Ferraz — Catarina Martins.
A DIVISÃO DE REDAÇÃO.