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Quarta-feira, 24 de junho de 2020 II Série-A — Número 109

XIV LEGISLATURA 1.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2019-2020)

S U M Á R I O

Decreto da Assembleia da República n.º 26/XIV (Alarga o apoio extraordinário ao rendimento dos microempresários e trabalhadores em nome individual devido à redução da atividade económica causada pela epidemia de COVID-19, procedendo à décima quarta alteração ao Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, que estabelece medidas excecionais e temporárias relativas à situação epidemiológica do novo coronavírus – COVID-19): — Mensagem do Presidente da República sobre a devolução, sem promulgação, do Decreto. Resoluções: (a) — Deslocação do Presidente da República a Badajoz. — Primeiro orçamento suplementar da Assembleia da República para 2020. Deliberação n.º 3-PL/2020: (a) Prorrogação do período normal de funcionamento da Assembleia da República. Projetos de Lei (n.

os 231, 254, 260, 270, 345, 369, 391,

392, 410, 419, 420, 424, 425, 426, 430, 438, 439, 440, 441, 442 e 452 a 454/XIV/1.ª):

N.º 231/XIV/1.ª (Sétima alteração à Lei n.º 32/2006, de 26 de junho, aumentando de três para cinco ciclos de tratamentos de segunda linha de Procriação Medicamente Assistida, comparticipados pelo Serviço Nacional de Saúde): — Parecer da Comissão de Saúde e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. N.º 254/XIV/1.ª (Procede à interpretação do Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio, clarificando o respetivo âmbito subjetivo de aplicação): — Parecer da Comissão de Orçamento e Finanças e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. N.º 260/XIV/1.ª (Reparação das injustiças fiscais contra os pensionistas): — Parecer da Comissão de Orçamento e Finanças e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. N.º 270/XIV/1.ª (Procede à quarta alteração ao Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio): — Vide Projeto de Lei n.º 254/XIV/1.ª. N.º 345/XIV/1.ª (Nacionalização da TAP e da SPdH): — Parecer da Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. N.º 369/XIV/1.ª (Controlo público da TAP e da SPdH): — Vide parecer do Projeto de Lei n.º 345/XIV/1.ª. — Nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.

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N.º 391/XIV/1.ª (Cria um novo concurso de projetos de IC&DT em todos os domínios científicos): — Parecer da Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. N.º 392/XIV/1.ª (Mecanismo extraordinário de regularização de dívidas por não pagamento de propinas nas instituições de ensino superior públicas): — Parecer da Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. N.º 410/XIV/1.ª (Procede à interpretação da Lei n.º 119/2019, de 18 de setembro, clarificando o âmbito de aplicação retroativa do artigo 74.º do Código do IRS): — Parecer da Comissão de Orçamento e Finanças e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. N.º 419/XIV/1.ª (Condiciona a utilização de verbas públicas relativas à TAP à sua aprovação prévia pela Assembleia da República): — Parecer da Comissão de Orçamento e Finanças e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. N.º 420/XIV/1.ª [Estabelece uma avaliação independente obrigatória do impacto na sustentabilidade de médio e longo prazo das finanças públicas e da viabilidade económica e financeira dos contratos de parceria público-privada (terceira alteração ao Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio)]: — Parecer da Comissão de Orçamento e Finanças e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. N.º 424/XIV/1.ª (PAN) — Suspende os prazos de caducidade dos contratos de trabalho dos trabalhadores de instituições de ciência, tecnologia e ensino superior. — Parecer da Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. N.º 425/XIV/1.ª (Cria mecanismo extraordinário de regularização de dívida por não pagamento de propinas em instituições de ensino superior públicas como resposta à COVID-19): — Parecer da Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. — Alteração do texto inicial do projeto de lei. N.º 426/XIV/1.ª (Reforço da capacidade de resposta da Segurança Social): — Parecer da Comissão de Trabalho e Segurança Social e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. N.º 430/XIV/1.ª (PEV) — Recuperação do controlo público da TAP. — Vide parecer do Projeto de Lei n.º 345/XIV/1.ª. — Nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. N.º 438/XIV/1.ª (Plano de Emergência para o Serviço Nacional de Saúde): — Parecer da Comissão de Saúde e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. N.º 439/XIV/1.ª (Aprova um conjunto de medidas no sentido do reforço dos apoios no âmbito da Ação Social Escolar no ensino superior): — Parecer da Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.

N.º 440/XIV/1.ª (Aprova um conjunto de medidas excecionais e temporárias para salvaguarda dos direitos dos trabalhadores e estudantes do ensino superior público): — Parecer da Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. N.º 441/XIV/1.ª (Alteração ao Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares, clarificando a aplicação do artigo 74.º): — Vide Projeto de Lei n.º 410/XIV/1.ª. N.º 442/XIV/1.ª (Plano de investimento excecional e temporário na área do ensino superior e ciência na sequência do desconfinamento decorrente do surto epidémico COVID-19): — Parecer da Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. N.º 452/XIV/1.ª (PCP) — Estabelece um regime excecional aplicável a formas específicas de contratos de exploração de imóveis para comércio e serviços em centros comerciais. N.º 453/XIV/1.ª (PCP) — Elimina restrições no acesso de microempresas aos apoios públicos criados em consequência da epidemia SARS-CoV-2. N.º 454/XIV/1.ª (CDS-PP) — Criação do tipo legal de crime de ofensa à integridade física e à honra de agente das forças e serviços de segurança (quinquagésima alteração ao Código Penal). Projetos de Resolução (n.

os 41, 42, 43, 49, 449 e 533 a

535/XIV/1.ª): N.º 41/XIV/1.ª (Salvar as matas litorais: compromissos de curto e longo prazo): — Texto final da Comissão de Agricultura e Mar. N.º 42/XIV/1.ª (Pela defesa do Pinhal de Leiria): — Vide Projeto de Resolução n.º 41/XIV/1.ª. N.º 43/XIV/1.ª (Recomenda ao Governo o cumprimento de critérios de silvicultura no âmbito do Plano de Recuperação da Mata Nacional de Leiria): — Vide Projeto de Resolução n.º 41/XIV/1.ª. N.º 49/XIV/1.ª (Recuperação, acompanhamento e monitorização da valorização da Mata Nacional de Leiria): — Vide Projeto de Resolução n.º 41/XIV/1.ª. N.º 449/XIV/1.ª — Recomenda a priorização do investimento nas necessidades estruturais e de funcionamento do Serviço Nacional de Saúde e a valorização de todos os seus profissionais: — Alteração do título e texto iniciais do projeto de resolução. N.º 533/XIV/1.ª (PEV) — Avaliação do Acordo Ortográfico de 1990. N.º 534/XIV/1.ª (PCP) — Recomenda o apoio ao circo e às artes circenses. N.º 535/XIV/1.ª (CDS-PP) — Pela criação de um regime efetivamente dissuasor da violação das obrigações decorrentes do estado de emergência ou de calamidade. (a) Publicado em Suplemento.

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DECRETO DA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA N.º 26/XIV

(ALARGA O APOIO EXTRAORDINÁRIO AO RENDIMENTO DOS MICROEMPRESÁRIOS E

TRABALHADORES EM NOME INDIVIDUAL DEVIDO À REDUÇÃO DA ATIVIDADE ECONÓMICA

CAUSADA PELA EPIDEMIA DE COVID-19, PROCEDENDO À DÉCIMA QUARTA ALTERAÇÃO AO

DECRETO-LEI N.º 10-A/2020, DE 13 DE MARÇO, QUE ESTABELECE MEDIDAS EXCECIONAIS E

TEMPORÁRIAS RELATIVAS À SITUAÇÃO EPIDEMIOLÓGICA DO NOVO CORONAVÍRUS – COVID-19)

Mensagem do Presidente da República sobre a devolução, sem promulgação, do Decreto

1 – Dirijo-me a Vossa Excelência nos termos do n.º 1 do artigo 136.º da Constituição, transmitindo a

presente mensagem à Assembleia da República sobre o Decreto n.º 26/XIV— que procede à décima quarta

alteração ao Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, que estabelece medidas excecionais e temporárias

relativas à situação epidemiológica do novo coronavírus, alargando o apoio extraordinário à redução da

atividade de trabalhador independente aos microempresários e empresários em nome individual.

Esse alargamento – aliás socialmente relevante – tem suscitado, todavia, dúvidas de constitucionalidade,

por eventual violação da «lei-travão», ao poder envolver aumento de despesas previstas no Orçamento do

Estado para 2020, na versão ainda em vigor.

2 – Sucede que a proposta de lei do Orçamento Suplementar para 2020, que está a ser discutida na

Assembleia da República pode, porventura, permitir ultrapassar essa objeção de constitucionalidade – já

publicamente invocada –, sendo que o prazo para apresentação de propostas de alteração, de molde a serem

objeto de debate e virtual aceitação pelo Governo, só termina amanhã.

3 – Tal caminho poderia poupar à Assembleia da República o ter de se pronunciar, novamente, sobre a

matéria, confirmando o diploma, mas deixando em aberto posterior controlo sucessivo de fiscalização de

constitucionalidade.

4 – Nestes termos, devolvo à Assembleia da República, sem promulgação, o Decreto n.º 26/XIV— que

procede à décima quarta alteração ao Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, que estabelece medidas

excecionais e temporárias relativas à situação epidemiológica do novo coronavírus, alargando o apoio

extraordinário à redução da atividade de trabalhador independente aos microempresários e empresários em

nome individual, por forma a permitir-lhe que insira a matéria no contexto da discussão e votação da proposta

de lei de Orçamento suplementar apresentada pelo Governo.

Palácio de Belém, 23 de junho 2020.

(Marcelo Rebelo de Sousa)

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PROJETO DE LEI N.º 231/XIV/1.ª

(SÉTIMA ALTERAÇÃO À LEI N.º 32/2006, DE 26 DE JUNHO, AUMENTANDO DE TRÊS PARA CINCO

CICLOS DE TRATAMENTOS DE SEGUNDA LINHA DE PROCRIAÇÃO MEDICAMENTE ASSISTIDA,

COMPARTICIPADOS PELO SERVIÇO NACIONAL DE SAÚDE)

Parecer da Comissão de Saúde e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio

Parecer

Índice

Parte I – Considerandos

Parte II – Opinião da Deputada autora do parecer

Parte III – Conclusões

Parte IV – Anexos

PARTE I – Considerandos

1 – Introdução

O Grupo Parlamentar do CDS-PP tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República, em 5 de

março de 2020, o Projeto de Lei n.º 231/XIV/1.ª, que pretende a «Sétima alteração à Lei n.º 32/2006, de 26 de

julho, aumentando de três para cinco ciclos de tratamentos de segunda linha de Procriação Medicamente

Assistida, comparticipados pelo Serviço Nacional de Saúde».

Esta apresentação foi efetuada, nos termos do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 156.º da

Constituição da República Portuguesa (CRP) e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República

(RAR), reunindo os requisitos formais previstos no artigo 124.º desse mesmo Regimento.

Por despacho de Sua Excelência o Presidente da Assembleia da República, datado de 10 de março de

2020, a iniciativa vertente foi admitida e baixou à Comissão de Saúde, tendo sido designado como relatora a

Deputada Elza Pais (GPPS).

2 – Objeto e Motivação

O Grupo Parlamentar do CDS-PP apresentou o projeto de lei em análise, no sentido de aumentar de três

para cinco, os ciclos de tratamentos de segunda linha de Procriação Medicamente Assistida (PMA),

comparticipados pelo Serviço Nacional de Saúde (SNS).

No essencial, a presente iniciativa prevê que o SNS comparticipe cinco ciclos de tratamentos de segunda

linha de Procriação Medicamente Assistida (PMA) (artigo 2.º), estabelecendo o artigo 4.º que a entrada em

vigor da lei ocorrerá com Orçamento do Estado subsequente à sua publicação.

A razão primordial que está subjacente à apresentação desta iniciativa prende-se com a convicção de que,

dentro da idade limite prevista legalmente, cada ciclo suportado pelo Estado é mais uma oportunidade para se

alcançar a gravidez. Nessa medida, defende que a acumulação de ciclos de tratamento aumenta

exponencialmente as taxas de sucesso, devendo o Estado investir nos casais que não conseguem alcançar

uma gravidez nos primeiros três ciclos, porquanto a situação atual gera uma grande injustiça social, na medida

em que muitos casais inférteis não têm capacidade financeira para continuar com os tratamentos após o

terceiro ciclo assumido pelo SNS.

Os autores alegam que em Portugal, o Serviço Nacional de Saúde (SNS), comparticipa a 100% três ciclos

de tratamentos de 2.ª linha de PMA (regulada pela Lei n.º 32/2006 de 26 de julho, na sua redação atual – Lei

n.º 58/2017 de 25 de julho). No entanto, segundo a Associação Portuguesa de Fertilidade (APF), este número

deveria ser alargado uma vez que, na maioria dos casos, a gravidez não é alcançada durante estes três ciclos.

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Referem também que os tratamentos de 1.ª linha (como indução de ovulação e inseminação intrauterina)

são comparticipados pelo SNS, não existindo nenhum limite em relação ao número de ciclos por casal para a

indução de ovulação, mas que, para a inseminação intrauterina, há um limite de 3 ciclos (para cada

caso/casal), podendo ser realizados no mesmo ano civil.

Já os tratamentos de 2.ª linha são mais complexos (Fecundação In Vitro – FIV e Micro Injeção

Intracitoplasmática de Espermatozoide – ICSI) e são, como já referido, comparticipados a 100%, pelo SNS,

durante três ciclos de tratamentos.

O grupo parlamentar proponente considera assim, que a principal mensagem a reter é que a acumulação

de ciclos de tratamento aumenta exponencialmente as taxas de sucesso valendo, por isso, a pena continuar a

investir nos casais que não conseguem alcançar uma gravidez nos primeiros três ciclos.

Torna-se, então, determinante que o Estado ajude estes casais, proporcionando-lhes melhores condições

para terem filhos. Nesse sentido, o CDS-PP entende que uma das medidas a tomar será aumentar de três

para cinco os ciclos de tratamentos de segunda linha de PMA comparticipados pelo SNS.

3 – Do enquadramento constitucional, legal e antecedentes

O Grupo Parlamentar do CDS-PP apresentou o diploma ora em análise, que pretende a «Sétima alteração

à Lei n.º 32/2006, de 26 de julho, aumentando de três para cinco ciclos de tratamentos de segunda linha de

Procriação Medicamente Assistida, comparticipados pelo Serviço Nacional de Saúde».

Esta iniciativa é apresentada ao abrigo do disposto no artigo 167.º da Constituição da República

Portuguesa (CRP) e no artigo 118.º Regimento da Assembleia da República (RAR). Trata-se de um poder dos

Deputados, por força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da CRP e na alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do

Regimento da Assembleia da República (RAR), bem como dos grupos parlamentares, por força do disposto na

alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da CRP.

A iniciativa em questão respeita os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 119.º e nas alíneas a), b)

e c) do n.º 1 do artigo 124 do RAR, relativamente às iniciativas em geral, bem como os previstos no n.º 1 do

artigo 123.º (também do RAR), quanto aos projetos de lei em particular.

O diploma ora em análise, que propõe a «Sétima alteração à Lei n.º 32/2006, de 26 de julho, aumentando

de três para cinco ciclos de tratamentos de segunda linha de Procriação Medicamente Assistida,

comparticipados pelo Serviço Nacional de Saúde», ao remeter, no artigo 4.º, a respetiva entrada em vigor para

a data de entrada em vigor da lei de Orçamento do Estado posterior à sua publicação, acautela o limite à

apresentação de iniciativas previsto no n.º 2 do artigo 167.º da Constituição e, igualmente, no n.º 2 do artigo

120.º do Regimento, designado «lei-travão».

No que concerne ao enquadramento internacional (direito comparado), e antecedentes legislativos sobre a

matéria em questão, o presente parecer remete para a nota técnica elaborada pelos serviços parlamentares, a

qual se anexa e se considera por integralmente reproduzida.

PARTE II – Opinião da relatora

A Deputada relatora exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre o Projeto de Lei n.º

231/XIV/1.ª, a qual é, de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento

da Assembleia da República. O Grupo Parlamentar em que se integra, reserva a sua posição para o debate

posterior.

PARTE III – Conclusões

1 – A 5 de março de 2020, o Grupo Parlamentar do CDS-PP tomou a iniciativa de apresentar à

Assembleia da República, o Projeto de Lei n.º 231/XIV/1.ª, que pretende a «Sétima alteração à Lei n.º

32/2006, de 26 de julho, aumentando de três para cinco ciclos de tratamentos de segunda linha de Procriação

Medicamente Assistida, comparticipados pelo Serviço Nacional de Saúde».

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2 – Esta apresentação foi efetuada nos termos constitucionais, legais e regimentais aplicáveis,

encontrando-se reunidos os requisitos formais e de tramitação exigidos.

3 – De acordo com o n.º 4 do artigo 131.º do RAR, deve a nota técnica, elaborada pelos serviços da

Assembleia ser junta, como anexo, ao parecer, e acompanhar a iniciativa legislativa ao longo de todo o

processo legislativo.

4 – Nos termos regimentais aplicáveis, deve o presente parecer ser remetido a sua Excelência, o

Presidente da Assembleia da República.

5 – Face ao exposto, a Comissão de Saúde é de parecer que a iniciativa em apreçoreúne os requisitos

exigidos para ser discutida e votada em Plenário, reservando os grupos parlamentares as suas posições de

voto para esse momento.

Palácio de S. Bento, 18 de maio de 2020.

A Deputada autora do parecer, Elza Pais — A Presidente da Comissão, Maria Antónia Almeida Santos.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do CH, na reunião da

Comissão do dia 24 de junho de 2020.

PARTE IV – Anexos

Nos termos do n.º 2 do artigo 137.º do RAR, segue em anexo, ao presente parecer, a nota técnica a que se

refere o artigo 131.º do mesmo Regimento.

Nota Técnica

Projeto de Lei n.º 231/XIV/1.ª (CDS-PP)

Sétima alteração à Lei n.º 32/2006, de 26 de julho, aumentando de três para cinco ciclos de

tratamentos de segunda linha de Procriação Medicamente Assistida, comparticipados pelo Serviço

Nacional de Saúde.

Data de admissão: 10 de março de 2020.

Comissão de Saúde (9.ª).

Índice

I. Análise da iniciativa

II. Enquadramento parlamentar

III. Apreciação dos requisitos formais

IV. Análise de direito comparado

V. Consultas e contributos

VI. Avaliação prévia de impacto

Elaborada por: Inês Mota (DAC), Maria Leitão e Nuno Amorim (DILP) e Rafael Silva (DAPLEN). Data: 30 de abril de 2020.

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I. Análise da iniciativa

 A iniciativa

O Grupo Parlamentar do CDS-Partido Popular (CDS-PP) apresentou o Projeto de Lei n.º 231/XIV/1.ª, que

tem por objeto a sétima alteração à Lei n.º 32/2006, de 26 de julho – lei que regula a utilização de técnicas de

procriação medicamente assistida (PMA) – no sentido de aumentar, de três para cinco, os ciclos de

tratamentos de segunda linha de PMA, comparticipados pelo Serviço Nacional de Saúde (SNS).

Em síntese, a presente iniciativa prevê que o SNS comparticipe cinco ciclos de tratamentos de segunda

linha de Procriação Medicamente Assistida (PMA) (artigo 2.º).

O artigo 4.º desta iniciativa estabelece que a entrada em vigor da lei ocorrerá com Orçamento do Estado

subsequente à sua publicação.

A razão primordial que está subjacente à apresentação desta iniciativa prende-se com a convicção do

proponente de que, dentro da idade limite prevista legalmente, cada ciclo suportado pelo Estado é mais uma

oportunidade para se alcançar a gravidez. Nessa medida, defende que a acumulação de ciclos de tratamento

aumenta exponencialmente as taxas de sucesso, devendo o Estado investir nos casais que não conseguem

alcançar uma gravidez nos primeiros três ciclos, porquanto a situação atual gera uma grande injustiça social,

na medida em que muitos casais inférteis não têm capacidade financeira para continuar com os tratamentos

após o terceiro ciclo assumido pelo SNS.

 Enquadramento jurídico nacional

O Department of Sexual and Reproductive Health and Research da World Health Organization define

clinicamente «infertilidade» como uma doença do sistema reprodutivo que se traduz na incapacidade de um

casal conceber ou levar a bom termo uma gravidez, depois de pelo menos um ano de relacionamento sexual

regular sem qualquer proteção1. Já a Associação Portuguesa de Fertilidade (APF), instituição particular de

solidariedade social que apoia, informa e defende a comunidade afetada por problemas nesta área, define

«infertilidade» como o «resultado de uma falência orgânica devida à disfunção dos órgãos reprodutores, dos

gâmetas ou do conceto. Um casal é infértil quando não alcança a gravidez desejada ao fim de um ano de vida

sexual contínua sem métodos contracetivos (…) em que a mulher tem menos de 35 anos de idade e em que

ambos não conhecem qualquer tipo de causa de infertilidade que os atinja. Também se considera infértil o

casal que apresenta abortamentos de repetição (a partir de três consecutivos)»2.

De acordo com o Guia para profissionais e pessoas com problemas de fertilidade disponível no sitio da

APF, a «infertilidade afeta cerca 80 milhões de pessoas em todo o mundo estimando-se que um em cada dez

casais sofre de infertilidade primária ou secundária (WHO, 2002). A prevalência da infertilidade conjugal é de

15-20% na população em idade reprodutiva, estando 40% das causas associadas ao sexo masculino, 40% ao

sexo feminino, 10% aos dois sexos (combinada) e 10% de causa inexplicada ou desconhecida (idiopática)»3.

Sobre as causas da infertilidade pode ler-se no mencionado Guia que esta tem «aumentado nos países

industrializados devido a fatores como o adiamento da idade de conceção, o maior número de Infeções

Sexualmente Transmissíveis, os hábitos sedentários e consumo excessivo de gorduras, tabaco, álcool e

drogas, bem como os aditivos e conservantes, utilizados nos produtos alimentares e os químicos libertados na

atmosfera»4.

Segundo o Conselho Nacional de Procriação Medicamente Assistida (CNPMA), autoridade competente,

independente e especializada, legitimada para regular, disciplinar e acompanhar a prática da PMA em

Portugal, «a avaliação e o tratamento de situações clínicas de infertilidade conjugal fazem parte das

preocupações médicas há mais de um século. As alternativas terapêuticas foram evoluindo em paralelo com

os desenvolvimentos de outras áreas da medicina. Nos anos 60 e 70 do século passado, foram efetuadas,

sobretudo por autores ingleses, investigações profundas sobre os fenómenos ligados à reprodução, que

culminaram na introdução de uma nova técnica terapêutica com componente laboratorial complexo – a

1 Sítio do Department of Sexual and Reproductive Health and Research.

2 Sítio Associação Portuguesa de Fertilidade.

3 Guia para profissionais e pessoas com problemas de fertilidade, pág. 5.

4 Guia para profissionais e pessoas com problemas de fertilidade, pág. 5.

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Fertilização in Vitro (FIV). O nascimento da primeira criança resultante desta técnica teve lugar a 25 de julho

de 1978. Em Portugal, o primeiro ciclo terapêutico de FIV foi efetuado no Hospital de Santa Maria/Faculdade

de Medicina de Lisboa (equipa dirigida pelo Prof. Doutor Pereira Coelho) em julho de 1985. A primeira criança

portuguesa cuja fecundação ocorreu por FIV nasceu em fevereiro de 1986»5.

De acordo com o Relatório da «Atividade Desenvolvida pelos Centros de PMA em 2015» apresentado pelo

CNPMA, documento que visa transmitir uma «visão pormenorizada das características dos casais tratados,

dos aspetos técnicos dos tratamentos e dos seus resultados» (…) em 2015, nasceram em Portugal 2504

crianças como resultado do uso das várias técnicas de PMA, o que representa 2,9% do número total de

nascimentos ocorridos no nosso país nesse ano. Em 2014 essa percentagem fora igualmente de 2,9%». E, de

acordo com os últimos dados disponíveis, em 2016 o número de crianças originadas em tratamentos com

PMA representou cerca de 3% do total de crianças nascidas em Portugal. Estima-se que em todo o mundo já

tenham nascido mais de 3 milhões de crianças como resultado de PMA.

De acordo com dados disponibilizados pela APF relativamente à situação portuguesa «não existe até ao

momento informação completa que permita confirmar a percentagem de casais em situação de infertilidade

mas supõe-se que existam entre 10% e 15% de casais nesta situação, correspondendo mais ou menos a

cerca de 500 mil indivíduos inférteis no nosso país»6.

No nosso ordenamento jurídico, a primeira iniciativa que visava a adoção de legislação sobre a procriação

medicamente assistida (PMA) data da VII Legislatura (1995/1999). Tratava-se da Proposta de Lei n.º 135/VII –

Regula as técnicas de procriação medicamente assistida, iniciativa que chegou a ser aprovada, com os votos

a favor do Partido Socialista e do CDS-Partido Popular, a abstenção do Partido Social Democrata e os votos

contra dos restantes grupos parlamentares. Tendo dado origem ao Decreto n.º 415/VII que foi vetado pelo

Presidente da República Jorge Sampaio, em cuja mensagem se pode ler: «várias das soluções nele

preconizadas parecem-me demasiado controversas e conflituais para permitirem a prossecução adequada,

nos termos referidos, dos objetivos de garantia e harmonização de todos os valores, direitos e interesses

dignos de proteção». Esta iniciativa acabou por caducar em outubro de 1999.

Posteriormente, na IX Legislatura, foram apresentados três projetos de lei: o Projeto de Lei n.º 90/IX (PS) –

Regula as técnicas de procriação medicamente assistidas; o Projeto de Lei n.º 371/IX (BE) – Procriação

medicamente assistida; e o Projeto de Lei n.º 512/IX (PCP) – Regula as técnicas de reprodução medicamente

assistida, iniciativas que caducaram em 22 de dezembro de 2004.

Foi já durante a X Legislatura que foi publicada a Lei n.º 32/2006, de 26 de julho7, que veio regular a

utilização de técnicas de procriação medicamente assistida concretizando, deste modo, a alínea e) do n.º 2 do

artigo 67.º da Constituição da República Portuguesa que determina «que incumbe ao Estado regulamentar a

procriação medicamente assistida, em termos que salvaguardem a dignidade da pessoa humana». Este

diploma, de que pode ser consultada uma versão consolidada8, sofreu, até à data, as alterações introduzidas

pelas Leis n.os

59/2007, de 4 de setembro, 17/2016, de 20 de junho, 25/2016, de 22 de agosto, 58/2017, de 25

de julho, 49/2018, de 14 de agosto, e 48/2019, de 8 de julho.

A Lei n.º 59/2007, de 4 de setembro9, que procedeu à primeira alteração à Lei n.º 32/2006, de 26 de julho,

veio aditar o artigo 43.º-A – Responsabilidade penal das pessoas coletivase equiparadas, passando a prever

que «as pessoas coletivas e entidades equiparadas são responsáveis, nos termos gerais, pelos crimes

previstos na presente lei». Seguiu-se a Lei n.º 17/2016, de 20 de junho10,11, que introduziu a segunda alteração

e alargou o âmbito dos beneficiários das técnicas de procriação medicamente assistida. A terceira alteração

resultou da Lei n.º 25/2016, de 22 de agosto12, que veio regular o acesso à gestação de substituição nos casos

5 Sítio do Conselho Nacional de Procriação Medicamente Assistida.

6 Guia para profissionais e pessoas com problemas de fertilidade, pág. 5.

7 Trabalhos preparatórios.

8 A Lei n.º 32/2006, de 26 de julho, foi regulamentada pelo Decreto Regulamentar n.º 6/2016, de 29 de dezembro, e pelo Decreto

Regulamentar n.º 6/2017, de 31 de julho. 9 Trabalhos preparatórios.

10 Trabalhos preparatórios.

11 A Lei n.º 17/2016, de 20 de junho, estabeleceu no artigo 3.º da Lei n.º 17/2016, de 20 de junho, que o Governo deveria aprovar, no

prazo máximo de 120 dias, a respetiva regulamentação. Com o objetivo de proceder à elaboração de um anteprojeto de decreto-lei «e atendendo que se trata de uma matéria sensível e de elevada diferenciação técnica» foi constituída uma Comissão de Regulamentação nomeada através do Despacho n.º 8533-A/2016, de 30 de junho. Esta Comissão de Regulamentação identificou a premência de regular o destino dos espermatozoides, ovócitos, tecido testicular e tecido ovárico criopreservados tendo estado na base da apresentação da Proposta de Lei n.º 42/XIII que deu origem à Lei n.º 58/2017, de 25 de julho. 12

Trabalhos preparatórios.

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9

de ausência de útero, de lesão ou de doença deste órgão que impeça de forma absoluta e definitiva a

gravidez. O Decreto enviado para promulgação foi objeto de veto13 pelo Presidente da República Marcelo

Rebelo de Sousa, nos termos do n.º 1 do artigo 136.º da Constituição da República Portuguesa. Por sua vez, a

Lei n.º 58/2017, de 25 de julho14, procedeu à quarta alteração à Lei n.º 32/2006, de 26 de julho, tendo aditado

o artigo 16.º-A – Destino dos espermatozoides, ovócitos, tecido testicular e tecido ovárico e previsto no artigo

3.º uma norma transitória sobre a criopreservação e eliminação de espermatozoides, ovócitos, tecido

testicular, tecido ovárico e embriões.

No início do ano de 2017, a pedido de um grupo de trinta Deputados à Assembleia da República foi

requerido ao Tribunal Constitucional a declaração da inconstitucionalidade, com força obrigatória geral,

designadamente do «artigo 15.º, sob a epígrafe «Confidencialidade», n.os

1 e 4, em conjugação com os artigos

10.º, n.os

1 e 2, e 19.º, n.º 1, por violação dos direitos à identidade pessoal, ao desenvolvimento da

personalidade e à identidade genética (artigo 26.º, n.os

1 e 3, da Constituição), do princípio da dignidade da

pessoa humana [artigos 1.º e 67.º, n.º 2, alínea e), da Constituição], do princípio da igualdade (artigo 13.º da

Constituição) e do princípio da proporcionalidade (artigo 18.º, n.º 2, da Constituição)» da Lei n.º 32/2006, de 26

de julho (Lei da Procriação Medicamente Assistida — «LPMA»), na redação dada pelas Leis n.os

17/2016, de

20 de junho, e 25/2016, de 22 de agosto.

Em 24 de abril de 2018, foi proferido o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 225/201815 que declarou a

inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, «das normas do n.º 1 do artigo 8.º, na parte em que impõe

uma obrigação de sigilo absoluto relativamente às pessoas nascidas em consequência de processo de

procriação medicamente assistida com recurso a dádiva de gâmetas ou embriões, incluindo nas situações de

gestação de substituição, sobre o recurso a tais processos ou à gestação de substituição e sobre a identidade

dos participantes nos mesmos como dadores ou enquanto gestante de substituição, e do n.º 4 do artigo 15.º

da Lei n.º 32/2006, de 26 de julho, por violação dos direitos à identidade pessoal e ao desenvolvimento da

personalidade de tais pessoas em consequência de uma restrição desnecessária dos mesmos, conforme

decorre da conjugação do artigo 18.º, n.º 2, com o artigo 26.º, n.º 1, ambos da Constituição da República

Portuguesa».

Por fim, a quinta modificação foi introduzida pela Lei n.º 49/2018, de 14 de agosto16, que criou o regime

jurídico do maior acompanhado, e a sexta pela Lei n.º 48/2019, de 8 de julho17, diploma que alterou a matéria

relativa ao anonimato de dadores de material genético, tendo para o efeito modificado o artigo 15.º e

estabelecido uma norma transitória.

O presente projeto de lei, que tem o mesmo objeto do Projeto de Resolução n.º 237/XIII/1.ª (CDS-PP) que

foi rejeitado, vem agora propor a alteração do artigo 17.º da Lei n.º 32/2006, de 26 de junho, artigo este que

nunca foi modificado, com o fim de permitir o acesso a cinco ciclos de tratamento de segunda linha de PMA

em vez dos atuais três.

De referir que nos termos do n.º 1 do artigo 11.º da Lei n.º 32/2006, de 26 de junho, «compete ao médico

responsável propor aos beneficiários a técnica de PMA que, cientificamente, se afigure mais adequada quando

outros tratamentos não tenham sido bem sucedidos, não ofereçam perspetivas de êxito ou não se mostrem

convenientes segundo os preceitos do conhecimento médico».

Em 2010, a Ministra da Saúde aprovou os critérios de acesso dos casais às técnicas de PMA. «Estes

critérios foram fixados tendo por base orientações de natureza estritamente técnica e de custo-benefício em

saúde materno-infantil e são similares aos que prevalecem em grande parte dos países europeus. Assim,

serão admitidos todos os casais, cuja mulher se enquadre nos seguintes critérios:

 Qualquer mulher, independentemente da sua idade, desde que referenciada pelo Médico de Família,

pode aceder a uma consulta de apoio à fertilidade;

13

De referir que os pareceres referidos na mensagem supramencionada são o 63/CNEV/2012, de 26 de março, sobre Procriação Medicamente Assistida e Gestação de Substituição e o 87/CNEV/2016, de 11 de março, relativo aos Projetos de Lei n.

os 6/XIII (1.ª) PS,

29/XIII (1.ª) PAN, 36/XIII (1.ª) BE e 51/XIII (1.ª) PEV em matéria de Procriação Medicamente Assistida (PMA) e 36/XIII (1.ª) BE em matéria de Gestação de Substituição (GDS). 14

Trabalhos preparatórios. 15

Na sequência deste acórdão, em 27 de abril de 2018, o Conselho Nacional de Procriação Medicamente Assistida divulgou um comunicado de Imprensa em que manifestou a sua profunda preocupação pelas consequências diretas e imediatas do mencionado acórdão para os beneficiários das técnicas de PMA, incluindo os beneficiários da gestação de substituição. 16

Trabalhos preparatórios. 17

Trabalhos preparatórios.

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10

 Todas as mulheres que não ultrapassem os 42 anos (41 anos e 364 dias) e que tenham indicação

clínica para o fazer, serão admitidas ao conjunto de Técnicas de PMA de 1.ª linha (indução de ovulação e

inseminação intrauterina);

 Todas as mulheres que não ultrapassem os 40 anos (39 anos e 364 dias), com indicação clínica para

tal, serão admitidas às Técnicas de PMA de 2.ª linha (fertilização in vitro e injeção intracitoplasmática de

espermatozoide).

Com base nestes critérios, o Serviço Nacional de Saúde (SNS), em termos de financiamento, garante:

 Todos os tratamentos de Indução de Ovulação;

 Até 3 ciclos de Inseminação Intrauterina;

 Durante o ano de 2010, um ciclo de Fertilização in Vitro ou injeção-citoplasmática de espermatozoide,

sendo que, a partir de 2011, o SNS assumirá o pagamento até 3 ciclos das Técnicas de PMA de 2.ª linha

supracitadas».

A terminar cumpre mencionar que, sobre esta temática, podem ser ainda consultados os sítios do Serviço

Nacional de Saúde, Conselho Nacional de Ética para as Ciências da Vida e Conselho Nacional de Procriação

Medicamente Assistida.

II. Enquadramento parlamentar

 Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)

Efetuada a consulta à base de dados da Atividade Parlamentar (AP), foi apurada a existência, neste

momento, das seguintes iniciativas legislativas e petição pendentes, sobre matéria de algum modo conexa:

 Projeto de Lei n.º 71/XIV/1.ª (BE) – Alteração do Regime Jurídico da Gestação de Substituição

 Projeto de Lei 214/XIV/1.ª (Cidadãos) – Procriação medicamente assistida post mortem

 Projeto de Lei n.º 223/XIV/1.ª (PS) – Sétima Alteração à Lei n.º 32/2006, de 26 de julho, alargando as

situações de realização de inseminação post mortem

 Projeto de Lei 237/XIV/1.ª (BE) – Altera o Regime da Procriação Medicamente Assistida, permitindo a

inseminação post mortem para realização de projeto parental claramente estabelecido (sétima alteração à Lei

n.º 32/2006, de 26 de julho)

 Projeto de Lei 247/XIV/1.ª (PAN) – Garante o acesso à gestação de substituição, procedendo à sétima

alteração à Lei n.º 32/2006, de 26 de julho (procriação medicamente assistida)

 Petição n.º 28/XIV/1.ª – Inseminação Artificial / PMA Post Mortem

III. Apreciação dos requisitos formais

 Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais

A iniciativa em apreciação é apresentada pelo CDS-PP, ao abrigo e nos termos do n.º 1 do artigo 167.º da

Constituição e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República (Regimento), que consagram o

poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos Deputados, por força do disposto na alínea b) do artigo

156.º da Constituição e b) do n.º 1 do artigo 4.º do Regimento, bem como dos grupos parlamentares, por força

do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição e da alínea f) do artigo 8.º do Regimento.

É subscrita por cinco Deputados, observando o disposto no n.º 1 do artigo 123.º do Regimento, e assume a

forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do Regimento.

A iniciativa encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o

seu objeto principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, cumprindo os requisitos formais

previstos no n.º 1 do artigo 124.º do Regimento.

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11

Observa igualmente os limites à admissão da iniciativa estabelecidos no n.º 1 do artigo 120.º do

Regimento, uma vez que parece não infringir a Constituição ou os princípios nela consignados e define

concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa.

Apesar de ser previsível que a iniciativa em apreço gere custos adicionais, o artigo 4.º remete a respetiva

entrada em vigor para a data de entrada em vigor da lei de Orçamento do Estado posterior à sua publicação,

mostrando-se assim acautelado o limite à apresentação de iniciativas previsto no n.º 2 do artigo 167.º da

Constituição e, igualmente, no n.º 2 do artigo 120.º do Regimento, designado «lei-travão».

O projeto de lei em apreciação deu entrada a 5 de março de 2020. Foi admitido e baixou na generalidade à

Comissão de Saúde (9.ª) a 10 de março, por despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República,

tendo sido anunciado em sessão plenária no dia seguinte.

 Verificação do cumprimento da lei formulário

O título da presente iniciativa legislativa – «Sétima alteração à Lei n.º 32/2006, de 26 de junho18,

aumentando de três para cinco ciclos de tratamentos de segunda linha de Procriação Medicamente Assistida,

comparticipados pelo Serviço Nacional de Saúde» – traduz sinteticamente o seu objeto, mostrando-se

conforme ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, conhecida como lei formulário19, embora possa ser objeto de aperfeiçoamento formal, em sede de apreciação na especialidade ou em

redação final.

Segundo as regras de legística formal, «o título de um ato de alteração deve referir o título do ato alterado,

bem como o número de ordem de alteração» 20. Consultando o Diário da República Eletrónico verifica-se que a

Lei n.º 32/2006, de 26 de julho, (procriação medicamente assistida), foi alterada, até à data, por seis diplomas

legais.

Assim, sugere-se à Comissão competente que analise, em sede de especialidade, a seguinte redação para

o título: «Aumenta para cinco os ciclos de tratamentos de segunda linha comparticipados pelo Serviço

Nacional de Saúde, procedendo à sétima alteração à Lei n.º 32/2006, de 26 de julho (procriação medicamente

assistida)».

Nos termos do n.º 1 do artigo 6.º da lei formulário 21, no articulado devem ser elencados os diplomas que

procederam a alterações anteriores à Lei n.º 32/2006, de 26 de julho.

O autor não promoveu a republicação desta lei da procriação medicamente assistida, nem se verificam

quaisquer dos requisitos de republicação de diplomas alterados, previstos no artigo 6.º da Lei n.º 74/98, de 11

de novembro.

Em caso de aprovação esta iniciativa revestirá a forma de lei, nos termos do n.º 3 do artigo 166.º da

Constituição, pelo que deve ser objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República, em conformidade

com o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro.

No que respeita ao início de vigência, o artigo 4.º deste projeto de lei estabelece que a sua entrada em

vigor ocorrerá com a lei do Orçamento do Estado subsequente à sua publicação, mostrando-se assim

conforme com o previsto no n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário, segundo o qual os atos legislativos «entram

em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso algum, o início de vigência verificar-se no próprio dia da

publicação».

Nesta fase do processo legislativo, a iniciativa em análise não nos suscita outras questões no âmbito da lei

formulário.

 Regulamentação ou outras obrigações legais

Segundo o disposto no artigo 3.º do projeto de lei, o Governo procede à sua regulamentação no prazo de

18

Publicada no Diário da República n.º 143, de 26 de julho de 2006. 19

Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, que estabelece um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário dos diplomas, alterada e republicada pelas Leis n.

os 2/2005, de 24 de janeiro, 26/2006, de 30 de junho, 42/2007, de 24 de agosto, e 43/2014,

de 11 de julho. 20

Duarte, D., Sousa Pinheiro, A. et al (2002), Legística. Coimbra, Editora Almedina, pág. 201. 21

«Os diplomas que alterem outros devem indicar o número de ordem da alteração introduzida e, caso tenha havido alterações anteriores, identificar aqueles diplomas que procederam a essas alterações, ainda que incidam sobre outras normas».

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60 dias a contar da sua entrada em vigor.

IV. Análise de direito comparado

 Enquadramento internacional

A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estados-Membros da União Europeia: Espanha,

França e Irlanda.

ESPANHA

A Ley 14/2006, de 26 de mayo22, sobre técnicas de reproducción humana assistida, regula as matérias

relacionadas com as técnicas de reprodução medicamente assistida.

Este diploma é complementado pelo Real Decreto-ley 9/2014, de 4 de julio, no qual se estabelece um

quadro regulamentar relativo às atividades relacionadas com a utilização de cédulas e tecidos humanos em

humanos.

É no Real Decreto 1030/2006, de 15 de septiembre, por el que se establece la cartera de servicios

comunes del Sistema Nacional de Salud y el procedimiento para su actualización, que se encontram os

serviços comuns e prestações de cuidados de saúde que o Serviço Nacional de Saúde espanhol deve

assegurar. De acordo com o artigo 2, entendem-se como «carteira de serviços comuns do serviço nacional de

saúde» o conjunto de técnicas, tecnologias ou procedimentos, incluindo cada um dos métodos, atividades e

recursos utilizados, baseados no conhecimento e experimentação científica, pelo qual os serviços de saúde

são prestados.23

O n.º 6 do artigo 2 refere que as prestações dos cuidados de saúde referidos nos anexos I a VIII do diploma

são financiados pelas comunidades autónomas, em conformidade com os acordos de transferência de verbas

do orçamento do Estado e do previsto pelo sistema de financiamento das comunidades autónomas, sem

prejuízo de eventuais terceiros que sejam obrigados a pagar as referidas prestações. É precisamente no

anexo III, sobre os serviços comuns de atenção especializada, que se referem as atividades de assistência,

diagnostico, terapia e reabilitação, bem como os serviços de prevenção, educação e promoção, incluindo uma

rubrica referente aos tratamentos de reprodução medicamente assistida (ponto 5.3.8 do anexo III). O ponto

5.3.8.3 indica os critérios específicos de acesso a cada uma das técnicas de procriação medicamente assistida

e quais estão incluídas neste conjunto de serviços disponibilizados pelo SNS espanhol. Por exemplo, para a

inseminação artificial estão previstos 4 ciclos ou 6 ciclos, consoante seja executada com acesso ao sémen do

casal ou com gâmeta doada por terceiro [subalínea iii) do n.º 1 da alínea a) e subalínea iii) do n.º 2 da alínea a)

do ponto 5.3.8.3], enquanto para a fecundação in vitro estão previstos um limite máximo de 3 ciclos [alínea b)

do ponto 5.3.8.3].

FRANÇA

As disposições relativas às técnicas de procriação medicamente assistida vêm previstas nos artigos L2141-

1 e seguintes do code de la santé publique.

De acordo com informação disponibilizada no portal governamental service-public.fr em página dedicada ao

tema, todos os atos relativos à procriação medicamente assistida são suportados a 100% pelo seguro de

saúde público, desde que previamente aprovados, até um total de 6 inseminações e 4 fertilizações in vitro.

IRLANDA

As técnicas de procriação medicamente assistidas não são incluídas nos serviços disponibilizados pelo

22

Diploma consolidado retirado do portal oficial BOE.es. 23

Tradução livre.

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13

Serviço Nacional de Saúde (HSE – Heath Service Executive), pelo que não existe qualquer tipo de

comparticipação.

Sobre o assunto, o site governamental citizensinformation.ie dispõe de uma página totalmente dedicada às

técnicas de procriação medicamente assistida.

V. Consultas e contributos

A Comissão de Saúde deverá solicitar parecer escrito ao CNECVCNPMA.

VI. Avaliação prévia de impacto

 Avaliação sobre impacto de género

A avaliação de impacto de género (AIG) que foi junta ao PJL pelo grupo parlamentar proponente valora

como neutro o impacto com a sua aprovação, o que efetivamente se pode verificar após leitura do texto da

iniciativa.

 Linguagem não discriminatória

Sem prejuízo de uma análise mais detalhada, na apreciação na especialidade ou na redação final, nesta

fase do processo legislativo a redação do projeto de lei não nos suscita qualquer questão relacionada com a

linguagem discriminatória em relação ao género.

 Impacto orçamental

Em caso de aprovação, a presente iniciativa implica encargos para o Orçamento do Estado, considerando

os elevados custos associados às tecnologias de saúde reprodutiva, no entanto, em face da informação

disponível, não é possível determinar ou quantificar esses custos.

———

PROJETO DE LEI N.º 254/XIV/1.ª

(PROCEDE À INTERPRETAÇÃO DO DECRETO-LEI N.º 111/2012, DE 23 DE MAIO, CLARIFICANDO O

RESPETIVO ÂMBITO SUBJETIVO DE APLICAÇÃO)

PROJETO DE LEI N.º 270/XIV/1.ª

(PROCEDE À QUARTA ALTERAÇÃO AO DECRETO-LEI N.º 111/2012, DE 23 DE MAIO)

Parecer da Comissão de Orçamento e Finanças e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio

Parecer

Índice

Parte I – Considerandos

Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer

Parte III – Conclusões

Parte IV – Anexos

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PARTE I – Considerandos

1 – Nota Introdutória

O Projeto de Lei n.º 254/XIV/1.ª, apresentado por quinze Deputados do Grupo Parlamentar do Partido

Socialista (PS), propõe aditar uma norma interpretativa ao Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio,

clarificando o âmbito da aplicação do regime, no que respeita às entidades que o legislador pretendia incluir no

elenco constante do artigo 2.º do citado diploma que define as normas gerais aplicáveis à intervenção do

Estado na definição, conceção, preparação, lançamento, adjudicação, alteração, fiscalização e

acompanhamento global das parcerias público -privadas.

Deu entrada a 6 de março de 2020. Foi admitido e anunciado a 11 de março, data em que e baixou na

generalidade à Comissão de Orçamento e Finanças (5.ª), em conexão com a Comissão de Economia,

Inovação, Obras Públicas e Habitação (6.ª) e com a Comissão de Saúde (9.ª), por despacho de S. Ex.ª o

Presidente da Assembleia da República.

O Projeto de Lei n.º 270/XIV/1.ª, apresentado por quatro Deputados do Grupo Parlamentar do Partido

Social Democrata (PSD) tem, no essencial, o mesmo propósito invocando, para o efeito, o argumento da

autonomia jurídico-constitucional e político-administrativa das regiões autónomas, salientando que as mesmas

são dotadas de poderes legislativo e executivo próprios. Nesta iniciativa, ao contrário da anterior, a exceção à

aplicação deste regime restringe-se apenas às regiões autónomas.

Deu entrada a 27 de março de 2020. Foi admitido e anunciado a 30 de março, data em que e baixou na

generalidade à Comissão de Orçamento e Finanças (5.ª), em conexão com a Comissão de Economia,

Inovação, Obras Públicas e Habitação (6.ª), por despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da

República.

Trata-se de um poder dos Deputados, nos termos da alínea b) do artigo 156.º da Constituição e da alínea

b) do n.º 1 do artigo 4.º do RAR, e dos grupos parlamentares, nos termos da alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º

da Constituição e da alínea f) do artigo 8.º do RAR.

As iniciativas encontram-se redigidas sob a forma de artigos, e têm uma designação que traduz

sinteticamente o seu objeto principal, embora possam ser objeto de aperfeiçoamento em caso de aprovação,

dando assim cumprimento aos requisitos formais estabelecidos no n.º 1 do artigo 124.º do RAR.

De igual modo encontram-se respeitados, nos dois projetos de lei, os limites à admissão das iniciativas,

previstos no n.º 1 do artigo 120.º do RAR, já que parecem não infringir princípios constitucionais e definem

concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa.

A Comissão de Orçamento e Finanças é competente para a elaboração do respetivo parecer.

2 – Objeto e motivação das iniciativas legislativas

O Projeto de Lei n.º 254/XIV/1.ª (PS) propõe aditar uma norma interpretativa ao Decreto-Lei n.º 111/2012,

de 23 de maio, clarificando o âmbito da aplicação do regime, no que respeita às entidades que o legislador

pretendia incluir no elenco constante do artigo 2.º do citado diploma que define as normas gerais aplicáveis à

intervenção do Estado na definição, conceção, preparação, lançamento, adjudicação, alteração, fiscalização e

acompanhamento global das parcerias público-privadas.

Sustentam os proponentes da iniciativa que: a) há necessidade de clarificação do regime face às dúvidas

de interpretação que o diploma tem suscitado; b) relativamente à tramitação do processo legislativo seguido na

altura, o Governo não ouviu a Associação Nacional dos Municípios Portugueses nem os órgãos de Governo

próprio das Regiões Autónomas, facto que, só por si, impede que o regime se lhes aplique.

Vêm assim propor o aditamento de uma norma interpretativa (novo artigo 2.º-A) excluindo a aplicação deste

regime às entidades que não estejam expressamente incluídas no seu âmbito de aplicação, como é o caso

dos municípios e das Regiões Autónomas.

Note-se que já o Decreto-Lei n.º 170/2019, de 4 de dezembro, que alterou o Código dos Contratos Públicos

e o Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio, tinha introduzido tal clarificação. Com efeito, o artigo 4.º do citado

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Decreto-Lei, aditou ao RJPPP um novo artigo 2.º-A (Norma interpretativa) determinando, de forma expressa,

que o disposto naquele regime não era aplicável «às entidades não enumeradas no n.º 2 do artigo anterior,

nomeadamente aos municípios e às regiões autónomas, bem como às entidades por estes criadas». Todavia,

muito recentemente, a Resolução da Assembleia da República n.º 16/2020 veio determinar a cessação da

vigência deste Decreto-Lei.

O Projeto de Lei n.º 270/XIV/1.ª (PSD) tem, no essencial, o mesmo propósito invocando, para o efeito, o

argumento da autonomia jurídico-constitucional e político-administrativa das regiões autónomas, salientando

que as mesmas são dotadas de poderes legislativo e executivo próprios. Nesta iniciativa, ao contrário da

anterior, a exceção à aplicação deste regime restringe-se apenas às regiões autónomas. A opção legística

para proceder a esta alteração legislativa também é distinta da anterior visto que, ao invés de aditar uma

norma interpretativa, propõe a alteração do artigo 2.º, modificando a redação do n.º 5 e aditando um novo n.º 6

ao mesmo artigo.

Os autores desta iniciativa admitem, porém, a possibilidade futura de se proceder a outras alterações ao

diploma que salvaguardem «as Autarquias Locais da tutela governamental, na sua capacidade de gestão das

políticas públicas, nas áreas da sua competência direta, sem qualquer libertação das Autarquias das

exigências procedimentais destinadas à preparação, desenvolvimento, execução e acompanhamento de

parcerias».

3 – Enquadramento legal nacional e internacional

A nota técnica preparada para os projetos de lei em apreciação, e que segue em anexo ao presente

parecer, contém já uma exposição bastante exaustiva do enquadramento legal nacional e internacional nesta

matéria, remetendo-se, pois, a análise deste ponto para o referido documento.

4 – Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria

Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar (AP) não foram encontradas outras iniciativas nem

petições pendentes sobre a mesma matéria ou matéria conexa com os projetos de lei ora em apreço.

5 – Apreciação de requisitos formais

Estando os requisitos formais para ambos os projetos de lei cumpridos na generalidade, deixa-se, no

entanto, nota das seguintes sugestões constantes da nota técnica já mencionada, que ora se transcrevem:

«Desta forma, e no respeito pelas regras de legística que têm sido seguidas nesta matéria, no sentido de

tornar a sua formulação mais sucinta, e sugere-se que, caso seja aprovado, em especialidade, um texto único,

seja adotado o seguinte título:

‘Quarta alteração ao Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio, que disciplina a intervenção do Estado na

definição, conceção, preparação, concurso, adjudicação, alteração, fiscalização e acompanhamento global das

parcerias público-privadas e cria a Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos, clarificando o respetivo

âmbito subjetivo de aplicação’».

Caso venham a ser aprovados – ou aprovado, caso em sede de especialidade se optar por apresentar um

texto conjunto –, em votação final global, devem ser publicados sob a forma de lei na 1.ª série do Diário da

República, conforme o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.

Relativamente à entrada em vigor, verifica-se que:

• O Projeto de Lei n.º 254/XIV/1.ª (PS), nos termos do seu artigo 4.º, prevê que a iniciativa entra em vigor

no dia seguinte à sua publicação.

• O Projeto de Lei n.º 270/XIV/1.ª (PSD) prevê que a iniciativa entra em vigor no dia seguinte à sua

publicação.

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Em sede de especialidade, se for preparado um texto único, será conveniente ter em conta não só esta

discrepância de datas como o cumprimento do disposto no n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário, segundo o qual

«Os atos legislativos (…) entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso algum, o início da

vigência verificar-se no próprio dia da publicação».

6 – Consultas e contributos

a) Consultas obrigatórias

Foi solicitada a pronúncia da Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP) relativamente ao

Projeto de Lei n.º 254/XIV/1.ª (PS), nos termos do n.º 1 e do n.º 3 do artigo 4.º da Lei n.º 54/98, de 18 de

agosto, e do artigo 141.º do Regimento da Assembleia da República.

A ANMP emitiu parecer em 28 de abril de 2020, declarando nada ter a opor ao projeto de lei, alertando,

porém, para «a necessidade de a norma interpretativa em apreço ser revista, no sentido de, também, abranger

as demais entidades que integram o setor local, designadamente as entidades intermunicipais, as empresas

locais, as associações de municípios e freguesias, entre outros».

b) Regiões Autónomas

Quanto ao Projeto de Lei n.º 254/XIV/1.ª (PS), o Presidente da Assembleia da República promoveu, a 12

de março de 2020, a audição dos órgãos de governo próprios das regiões autónomas, através de emissão de

parecer no prazo de 20 dias, nos termos do artigo 142.º do Regimento da Assembleia da República e para os

efeitos do n.º 2 do artigo 229.º da Constituição.

A Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores emitiu parecer em 30 de março de 2020, a

Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira em 3 de abril de 2020 e o Governo da Região

Autónoma dos Açores em 22 de abril de 2020. Todos foram pareceres positivos.

Quanto ao Projeto de Lei n.º 270/XIV/1.ª (PSD), o Presidente da Assembleia da República promoveu, a 30

de março de 2020, a audição dos órgãos de governo próprios das regiões autónomas, através de emissão de

parecer no prazo de 20 dias, nos termos do artigo 142.º do Regimento da Assembleia da República e para os

efeitos do n.º 2 do artigo 229.º da Constituição.

O Governo Regional da Região Autónoma da Madeira emitiu parecer em 14 de abril de 2020 e a

Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores em 23 de abril de 2020. Ambos foram pareceres

positivos.

Não foram recebidos mais pareceres até ao momento.

PARTE II – Opinião do Deputado autor do parecer

Sendo esta de elaboração facultativa, nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 137.º do RAR, o relator do

presente parecer formulará a sua opinião no debate em Plenário das iniciativas.

PARTE III – Conclusões

A Comissão de Orçamento e Finanças aprova o seguinte parecer:

1 – O Projeto de Lei n.º 254/XIV/1.ª, que procede à interpretação do Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de

maio, clarificando o respetivo âmbito subjetivo de aplicação, apresentado por quinze Deputados do Grupo

Parlamentar do Partido Socialista (PS), reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser apreciado e

votado em Plenário da Assembleia da República, reservando os grupos parlamentares e Deputados únicos as

suas posições para o debate.

2 – Projeto de Lei n.º 270/XIV/1.ª, que procede à quarta alteração ao Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de

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maio, apresentado por quatro Deputados do Partido Social Democrata (PSD), reúne os requisitos

constitucionais e regimentais para ser apreciado e votado em Plenário da Assembleia da República,

reservando os grupos parlamentares e Deputados únicos as suas posições para o debate.

Palácio de S. Bento, a 22 de junho de 2020.

O Deputado autor do parecer, João Cotrim de Figueiredo — O Presidente da Comissão, Filipe Neto

Brandão.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do BE, do CDS-PP, do PAN,

e do CH, na reunião da Comissão do dia 23 de junho de 2020.

PARTE IV – Anexos

De acordo com o disposto no artigo 131.º do RAR, anexa-se a nota técnica dos Projetos de Lei n.º

254/XIV/1.ª e 270/XIV/1.ª, elaborada pelos serviços.

Nota Técnica

Projeto de Lei n.º 254/XIV/1.ª (PS)

Título: Procede à interpretação do Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio, clarificando o respetivo

âmbito subjetivo de aplicação

Data de admissão: 11 de março de 2020.

Projeto de Lei n.º 270/XIV/1.ª (PSD)

Título: Procede à quarta alteração ao Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio

Data de admissão: 30 de março de 2020.

Comissão de Orçamento e Finanças (5.ª).

Índice

I. Análise da iniciativa

II. Enquadramento parlamentar

III. Apreciação dos requisitos formais

IV. Análise de direito comparado

V. Consultas e contributos

VI. Avaliação prévia de impacto

Elaborada por: José Filipe Sousa (DAPLEN), Belchior Lourenço (DILP) e Ângela Dionísio (DAC). Data: 17 de abril de 2020.

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I. Análise das iniciativas

 As iniciativas

O Projeto de Lei n.º 254/XIV/1.ª (PS) propõe aditar uma norma interpretativa ao Decreto-Lei n.º 111/2012,

de 23 de maio1, clarificando o âmbito da aplicação do regime, no que respeita às entidades que o legislador

pretendia incluir no elenco constante do artigo 2.º do citado diploma.

Sustentam os proponentes da iniciativa que: a) há necessidade de clarificação do regime face às dúvidas

de interpretação que o diploma tem suscitado; b) relativamente à tramitação do processo legislativo seguido na

altura, o Governo não ouviu a Associação Nacional dos Municípios Portugueses nem os órgãos de Governo

próprio das Regiões Autónomas, facto que, só por si, impede que o regime se lhes aplique.

Vêm assim propor o aditamento de uma norma interpretativa (novo artigo 2.º-A) excluindo a aplicação deste

regime às entidades que não estejam expressamente incluídas no seu âmbito de aplicação, como é o caso

dos municípios e das Regiões Autónomas.

Note-se que já o Decreto-Lei n.º 170/2019, de 4 de dezembro, que alterou o Código dos Contratos Públicos

e o Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio, tinha introduzido tal clarificação. Com efeito, o artigo 4.º do citado

Decreto-Lei, aditou ao RJPPP um novo artigo 2.º-A (Norma interpretativa) determinando, de forma expressa,

que o disposto naquele regime não era aplicável «às entidades não enumeradas no n.º 2 do artigo anterior,

nomeadamente aos municípios e às regiões autónomas, bem como às entidades por estes criadas». Todavia,

muito recentemente, a Resolução da Assembleia da República n.º 16/2020 veio determinar a cessação da

vigência deste Decreto-Lei.

O Projeto de Lei n.º 270/XIV/1.ª (PSD) tem, no essencial, o mesmo propósito invocando, para o efeito, o

argumento da autonomia jurídico-constitucional e político-administrativa das regiões autónomas, salientando

que as mesmas são dotadas de poderes legislativo e executivo próprios. Nesta iniciativa, ao contrário da

anterior, a exceção à aplicação deste regime restringe-se apenas às regiões autónomas. A opção legística

para proceder a esta alteração legislativa também é distinta da anterior visto que, ao invés de aditar uma

norma interpretativa, propõe a alteração do artigo 2.º, modificando a redação do n.º 5 e aditando um novo n.º 6

ao mesmo artigo.

Os autores desta iniciativa admitem, porém, a possibilidade futura de se proceder a outras alterações ao

diploma que salvaguardem «as Autarquias Locais da tutela governamental, na sua capacidade de gestão das

políticas públicas, nas áreas da sua competência direta, sem qualquer libertação das Autarquias das

exigências procedimentais destinadas à preparação, desenvolvimento, execução e acompanhamento de

parcerias».

 Enquadramento jurídico nacional

No tocante à matéria procedimental atinente às iniciativas legislativas em apreço, uma vez que o Decreto-

Lei n.º 111/2012, de 23 de maio, não faz referência ao procedimento de consulta de entidades realizadas pelo

Governo, cumpre referir que as consultas a entidades no presente âmbito decorrem dos trâmites previstos na

Lei n.º 40/96, de 31 de agosto, que «regula a audição dos Órgãos de Governo próprio das Regiões

Autónomas», assim como no Decreto-Lei n.º 274/2009, de 2 de outubro, que «regula o Procedimento de

Consulta de Entidades, Públicas e Privadas, realizado pelo Governo».

Já relativamente à temática que incide sobre o diploma referenciado no âmbito da presente iniciativa

legislativa, são de seguida enunciados os termos da evolução do âmbito de aplicação do Decreto-Lei n.º

111/2012, de 23 de maio.

Assim, uma parceria público-privada (PPP) pode ser caracterizada como «um modelo de contratação

pública utilizado na provisão de infraestruturas e serviços. Os setores público e privado estabelecem uma

relação (contratual ou institucional), com responsabilidades preestabelecidas, para projetar, financiar, construir

e gerir uma determinada infraestruturas e/ou disponibilizar um serviço. Uma PPP pode consistir num contrato

de concessão de obra pública ou serviço público e, geralmente, inclui uma componente significativa de

1 «Disciplina a intervenção do Estado na definição, conceção, preparação, concurso, adjudicação, alteração, fiscalização e

acompanhamento global das parcerias público-privadas e cria a Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos» (texto consolidado). Este diploma é usualmente conhecido como o Regime Jurídico das Parcerias Público-Privadas (RJPPP).

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financiamento privado, na forma de capital e/ou dívida assumida pela banca comercial ou pelos mercados de

capitais2.

A definição legal que aqui se apresenta é a constante do n.º 1 artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23

de maio: «(…) o contrato ou a união de contratos por via dos quais entidades privadas, designada por

parceiros privados, se obrigam, de forma duradoura, perante um parceiro público, a assegurar, mediante

contrapartida, o desenvolvimento de uma atividade tendente à satisfação de uma necessidade coletiva, em

que a responsabilidade pelo investimento, financiamento, exploração, e riscos associados, incumbem, no todo

ou em parte, ao parceiro privado».

Importa referir que o Decreto-Lei n.º 86/2003, de 26 de abril3, alterado pelo Decreto-Lei n.º 141/2006, de 27

de julho4 e revogado pelo Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio, e pela Lei n.º 95/2019, de 4 de setembro5,

veio promover a primeira alteração legislativa de carácter transversal aplicável às PPP, com o objetivo de

procurar potenciar o aproveitamento, pelo setor público, da capacidade de gestão do setor privado, por forma

a melhorar a qualidade dos serviços públicos e potenciar uma utilização dos serviços públicos mais eficiente.

Já com a publicação do Decreto-Lei n.º 141/2006, de 27 de julho, verificou-se um conjunto de alterações do

regime existente à data, nomeadamente ao nível da preparação de processos de parceria e da execução dos

contratos, com o intuito de reforçar a tutela do interesse financeiro público.

As alterações preconizadas no quadro da alteração legislativa do Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio,

devem ser também enquadradas no âmbito do Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades da

Política Económica (MOU), assim como o contexto decorrente da Resolução do Conselho de Ministros n.º

45/2011, de 10 de novembro, que «aprova o Plano Estratégico de Transportes para o horizonte 2011-2015»,

onde o Governo português assumiu o compromisso de renegociar as PPP do setor rodoviário, com o objetivo

de alcançar uma redução sustentada dos encargos públicos. Este compromisso do Governo foi definido nos

termos do artigo 143.º6 da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, que aprova o «Orçamento do Estado para

2013», onde se obrigou à realização das diligências necessárias à conclusão da renegociação dos contratos

de PPP do setor rodoviário que se afigurassem demasiado onerosos para o parceiro público, através do

estabelecimento de um objetivo de redução global de encargos para o erário público em 30% face ao valor

originalmente contratado, objetivo posteriormente revisto para 35% no âmbito do artigo 2.º7da Lei n.º 51/2013,

de 24 de julho8.

Assim, do Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio, decorreu um conjunto significativo de alterações ao

regime jurídico aplicável às PPP, nomeadamente ao nível de:

 Do seu âmbito de aplicação, uma vez que passou no enquadramento da legislação, a abranger as

2 «O Estado e as Parcerias Público-Privadas», 1.ª Edição, Cruz, Carlos Oliveira e Marques, Ed. Sílabo, Lisboa 2012, capítulo 2 pág. 31.

Em função da relevância da temática em apreço, cumpre também referir a definição teórica do conceito «Value for Money (VfM)», constante da presente obra (pág. 56), respetivamente «O VfM deve ser entendido como uma medida de utilidade do dinheiro gasto, o que é distinto de procurar a solução mais barata. Maximizar o VfM significa maximizar a eficiência. (…) Maximizar o VfM significa considerar os conceitos de eficiência (assegurar custos baixos) e eficácia (atingir o objetivo). Assim, o VfM é uma função diretamente proporcional à utilidade e inversamente proporcional ao custo». 3 «Define normas especiais aplicáveis às parcerias público privadas».

4 «Primeira alteração ao Decreto-Lei n.º 86/2003, de 26 de abril, revendo o regime jurídico aplicável à intervenção do Estado na definição,

conceção, preparação, concurso, adjudicação, alteração, fiscalização e acompanhamento global de parcerias público-privadas», diploma revogado pelo Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio. 5 «Aprova a Lei de Bases da Saúde e revoga a Lei n.º 48/90, de 24 de agosto, e o Decreto-Lei n.º 185/2002, de 20 de agosto».

6 «Redução de encargos nas parcerias público-privadas do setor rodoviário:

1 – O Governo obriga-se, na estrita defesa do interesse público, a realizar todas as diligências necessárias à conclusão da renegociação dos contratos de parcerias público-privadas do setor rodoviário que se afigurem demasiado onerosos e desequilibrados para o parceiro público, tendo em vista uma redução significativa dos encargos para o erário público, liquidados diretamente pelo Estado Português ou através da EP – Estradas de Portugal, S.A., recorrendo, para tal, aos meios legalmente disponíveis e tendo por referência as melhores práticas internacionais. 2 – A redução de encargos brutos para o erário público expectável em 2013 é de 30% face ao valor originalmente contratado.». 7«(…)

Artigo 143.º

[…] 1 – ............................................................................................................................................................................................................ . 2 – A redução de encargos brutos para o erário público expectável em 2013 é de 35% face ao valor originalmente contratado. (…)». 8 «Procede à primeira alteração à Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro (Orçamento do Estado para 2013), à alteração do Código do

Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares, do Código do Imposto sobre o Valor Acrescentado, do Código dos Impostos Especiais de Consumo, do Estatuto dos Benefícios Fiscais, à segunda alteração ao Decreto-Lei n.º 172/94, de 25 de junho, e à Lei n.º 28/2012, de 31 de julho, e à terceira alteração ao Decreto-Lei n.º 113/2011, de 29 de novembro».

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empresas públicas e as entidades por ela constituídas;

 Da organização interna do setor público;

 Do acompanhamento dos contratos por parte da tutela das Finanças;

 Do desenvolvimento dos projetos, através da exigência dos seguintes elementos:

o Uma análise de comportabilidade orçamental e a realização de análises de sensibilidade, com vista

à verificação da sustentabilidade de cada parceria face a variações na procura e a alterações

macroeconómicas;

o Uma análise Custo/Benefício;

o A elaboração de uma matriz de partilha de riscos, com uma clara identificação da tipologia de riscos

assumidos por cada um dos parceiros.

o Da transparência dos contratos;

 Da criação da Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos (UTAP), entidade que centralizou as

missões de preparação, do desenvolvimento, da execução e do acompanhamento global dos processos;

 Para efeitos do cumprimento dos termos do MOU.

Relativamente à UTAP, importa relevar que esta entidade foi criada em 2012, incumbindo-lhe, entre outras

matérias, o registo dos encargos financeiros estimados e assumidos pelo setor público com as PPP. A UTAP é

uma entidade com autonomia administrativa que depende diretamente do membro responsável pela área das

finanças. Em matéria de acompanhamento económico e financeiro das parcerias e apoio técnico ao Governo,

a UTAP verifica a incumbência de proceder ao registo dos encargos financeiros estimados e assumidos pelo

setor público, bem como acompanhar a situação e a evolução de cada um dos contratos.

O contexto legal aplicável, no que se refere à definição e âmbito de aplicação, do Decreto-Lei n.º 111/2012,

de 23 de maio, verificou a seguinte evolução:

 Decreto-Lei n.º 84/2019, de 28 de junho, que «estabelece as normas de execução do Orçamento do

Estado para 2019»9. A alteração no seu artigo 2.º (Definição e âmbito de aplicação) verificou as seguintes

premissas:

o Onde constava «O presente diploma é igualmente aplicável a todas as parcerias em que o

equivalente ao parceiro não público seja uma empresa pública, uma cooperativa ou uma instituição

privada sem fins lucrativos», passou a constar «O presente diploma é igualmente aplicável a todas

as parcerias em que o equivalente ao parceiro não público seja uma cooperativa ou uma instituição

privada sem fins lucrativos»;

o Acresceu ao âmbito de aplicação do diploma uma exclusão adicional, vertida num novo ponto 8,

respetivamente, «Aos contratos de aquisição, sustentação, apoio logístico, manutenção e suporte

aos sistemas de armas ou outros equipamentos militares celebrados ao abrigo do regime previsto

no Decreto-Lei n.º 104/2011, de 6 de outubro10, não se aplica o regime previsto no presente

diploma».

 Lei n.º 95/2019, de 4 de setembro, que aprova a Lei de Bases da Saúde e revoga a Lei n.º 48/90, de 24

de agosto11, e o Decreto-Lei n.º 185/2002, de 20 de agosto12;

 Decreto-Lei n.º 169-B/2019, de 3 de dezembro, que «aprova o regime da organização e funcionamento

do XXII Governo Constitucional», onde consta, no n.º 2 do seu artigo 73.º (Conselho de Ministros), a

competência, nos termos da lei, da «… decisão de contratar quando estejam em causa parcerias público-

9 Retificado pela Declaração de Retificação n.º 40-A/2019, de 27 de agosto.

10 «Aprova o regime jurídico da contratação pública nos domínios da defesa e da segurança, transpondo a Diretiva 2009/81/CE, do

Parlamento e do Conselho, de 13 de julho, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de determinados contratos de empreitada, contratos de fornecimento e contratos de serviços por autoridades ou entidades adjudicantes nos domínios da defesa e da segurança, e que altera as Diretivas 2004/17/CE e 2004/18/CE», retificado pela Declaração de Retificação n.º 33-A/2011, de 5 de dezembro. 11

«Lei de Bases da Saúde». 12

«Define o regime jurídico das parcerias em saúde com gestão e financiamentos privados».

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privadas»;

 Decreto-Lei n.º 170/2019, de 4 de dezembro, que «procede à décima alteração ao Código dos Contratos

Públicos, aprovado em anexo ao Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, e à segunda alteração ao Decreto-

Lei n.º 111/2012, de 23 de maio». As alterações decorrentes deste diploma, para efeitos da análise da matéria

em apreço, verificaram o seguinte intuito13, respetivamente:

o A aprovação da constituição e modificação de parcerias – incluindo o seu âmbito, a aprovação das

suas regras, pressupostos e peças procedimentais;

o No procedimento a ser seguido para que sejam constituídas ou modificadas parcerias; e

o No regime aplicável aos casos em que o parceiro público determine unilateralmente uma

modificação objetiva do contrato;

o Decorre também deste diploma a alteração da definição legal de PPP, prevista nos termos do n.º 1

do artigo 2.º, respetivamente, «(…) o contrato por via do qual uma entidade privada, designada por

parceiro privado, se obriga de forma duradoura, perante um parceiro público, a assegurar, mediante

contrapartida, o desenvolvimento de uma atividade tendente à satisfação de uma necessidade

coletiva, em que a responsabilidade pelo investimento, financiamento, exploração, e riscos

associados, incumbem, no todo ou em parte, ao parceiro privado»;

o Ainda relativamente ao âmbito de aplicação, referência para as alterações do pontos 3 e 4 do artigo

2.º, assim como a alteração da exclusão do âmbito prevista nas alíneas b)14, d)15, e)16 do artigo 5,º e

a exclusão do n.º 7.

 Resolução da assembleia da República n.º 16/2020, de 19 de março, relativa à «cessação de vigência

do Decreto-Lei n.º 170/2019, de 4 de dezembro, que procede à décima primeira alteração ao Código dos

Contratos Públicos, aprovado em anexo ao Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, e à segunda alteração

ao Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio».

Finalmente, e para efeitos do enquadramento legal atinente à definição do âmbito de aplicação, que

decorre de diplomas que não promoveram alterações diretas ao Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio,

importam relevar os seguintes diplomas:

 Lei 151/2015, de 11 de setembro, que aprova a «Lei de Enquadramento Orçamental» (texto

consolidado). No âmbito da alínea f) do n.º 3 do artigo 13.º17 refere-se que «a verificação do cumprimento da

equidade intergeracional implica a apreciação da incidência orçamental (…)»18 dos «(…) encargos explícitos e

implícitos em parcerias público-privadas, concessões e demais compromissos financeiros de caráter

plurianual»19;

 Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, que «aprova o Código dos Contratos Públicos, que

estabelece a disciplina aplicável à contratação pública e o regime substantivo dos contratos públicos que

revistam a natureza de contrato administrativo» (texto consolidado), importando fazer menção aos seguintes

artigos:

o Artigo 37.º («Decisão de contratar nas parcerias público-privada»), para efeitos de competências

conjuntas «(…) ao ministro ou ao membro do Governo Regional responsável pela área das

finanças e ao ministro ou ao membro do Governo Regional da tutela sectorial, consoante o caso»;

o Artigo 45.º («Caderno de encargos das parcerias público-privadas»), onde consta a referência à

submissão à concorrência dos cadernos de encargos dos procedimentos de formação de contratos,

13

Conforme constante da exposição de motivos do diploma. 14

«As concessões de sistemas multimunicipais de abastecimento de água, de saneamento de águas residuais e de gestão de resíduos urbanos previstas no Decreto-Lei n.º 92/2013, de 11 de julho, na sua redação atual» 15

«As parcerias tendentes ao desenvolvimento de políticas de habitação, nos termos da respetiva Lei de Bases». 16

As parcerias que não prevejam obrigações de pagamento de encargos pelo parceiro público ao parceiro privado, salvo pagamentos de natureza contingente ou sancionatória. 17

Equidade Intergeracional. 18

N.º 3 do Artigo 13.º da Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro. 19

Alínea f) do n.º 3 do artigo 13.º da Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro.

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22

nos aspetos relativos aos encargos para a entidade adjudicante e aos riscos a ela direta ou

indiretamente afetos e decorrentes da configuração do modelo contratual;

o Secção III («Execução e modificação de parcerias públicas-privadas») do Capítulo IX («Regras

Especiais”) do Título I («Regime substantivo dos contratos administrativos») da Parte III («Regime

Substantivo dos contratos administrativos»), nomeadamente ao nível dos seus artigos:

 Artigo 339.º («Dever de Informação»), relativamente a diligências a tomar em situações de

execução de contrato que configure uma PPP e se constate evidências de situações suscetíveis

de gerarem encargos adicionais para o parceiro público ou para o Estado;

 Artigo 340.º («Fiscalização, acompanhamento e modificação de parcerias públicas-privadas»),

relativamente à definição de competências ao nível do exercício de poderes de fiscalização, do

acompanhamento do contrato e da decisão de modificação de contratos;

 Artigo 341.º («Partilha de benefícios»), relativamente a situações que configurem acréscimo

anormal de benefícios financeiros;

 Artigo 342.º («Acompanhamento de processos arbitrais»), relativamente a situações de litígios

entre as partes;

 Alusão ao facto da exclusão das PPP no contexto do artigo n.º 321.º-A («Pagamento direto ao

subcontratado»).

II. Enquadramento parlamentar

 Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)

Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar (AP) não foram encontradas, neste momento,

iniciativas nem petições pendentes sobre a mesma matéria.

 Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)

Sobre matéria conexa, nas duas últimas sessões legislativas, da XIII Legislatura, destacam-se as seguintes

iniciativas:

 No âmbito do processo orçamental para 2019 identificámos duas propostas de alteração: a 535-C do

CDS-PP sobre a extinção de PPP nos municípios, rejeitada em Plenário, e a 441-C do PCP sobre a redução

de encargos, não renovação e reversão de PPP, que foi rejeitada em Comissão.

 Em sede de apreciação do orçamento para 2020, identificámos uma proposta de alteração, do PCP

(224-C), sobre o mesmo tema apresentado no ano anterior, rejeitada em Comissão.

 Com idêntico teor, o Projeto de Lei n.º 806/XIII/3.ª (PCP) – «Determina a redução de encargos e a

reversão de Parcerias Público-Privadas», caducou no final da legislatura.

 A Proposta de Lei n.º 171/XIII/4.ª (GOV) – «Aprova a Lei de Bases da Saúde»20, que deu origemàLei

n.º 95/2019, de 4 de setembro, que aprova a Lei de Bases da Saúde.

III. Apreciação dos requisitos formais

 Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais

O Projeto de Lei n.º 254/XIV/1.ª é subscrito por quinze Deputados do Grupo Parlamentar do Partido

Socialista (PS) e o Projeto de Lei n.º 270/XIV/1.ª é subscrito por quatro Deputados do Grupo Parlamentar do

Partido Social Democrata (PSD), ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e no artigo

20

Discussão conjunta com os Projetos de Lei n.os

1065/XIII e 1066/XIII.

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23

118.º, no n.º 1 do artigo 119.º e no n.º 1 do artigo 123.º do Regimento da Assembleia da República (RAR), que

consagram o poder de iniciativa da lei.

Trata-se de um poder dos Deputados, nos termos da alínea b) do artigo 156.º da Constituição e da alínea

b) do n.º 1 do artigo 4.º do RAR, e dos grupos parlamentares, nos termos da alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º

da Constituição e da alínea f) do artigo 8.º do RAR.

As iniciativas encontram-se redigidas sob a forma de artigos, e têm uma designação que traduz

sinteticamente o seu objeto principal, embora possam ser objeto de aperfeiçoamento em caso de aprovação,

dando assim cumprimento aos requisitos formais estabelecidos no n.º 1 do artigo 124.º do RAR.

De igual modo encontram-se respeitados, nos dois projetos de lei, os limites à admissão das iniciativas,

previstos no n.º 1 do artigo 120.º do RAR, já que parecem não infringir princípios constitucionais e definem

concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa.

O Projeto de Lei n.º 254/XIV/1.ª (PS) deu entrada a 6 de março de 2020. Foi admitido e anunciado a 11 de

março, data em que e baixou na generalidade à Comissão de Orçamento e Finanças (5.ª), em conexão com a

Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação (6.ª) e com a Comissão de Saúde (9.ª), por

despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República.

O Projeto de Lei n.º 270/XIV/1.ª (PSD) deu entrada a 27 de março de 2020. Foi admitido e anunciado a 30

de março, data em que e baixou na generalidade à Comissão de Orçamento e Finanças (5.ª), em conexão

com a Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação (6.ª), por despacho de S. Ex.ª o

Presidente da Assembleia da República.

 Verificação do cumprimento da lei formulário

A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, de ora em

diante designada como lei formulário, contém um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e

formulário dos diplomas que são relevantes em caso de aprovação da presente iniciativa.

Os títulos das presentes iniciativas legislativas traduzem sinteticamente o seu objeto, mostrando-se

conforme ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário, embora, em caso de aprovação, possam ser

objeto de aperfeiçoamento formal, em sede de apreciação na especialidade ou em redação final.,

designadamente quanto à identidade com o objeto da iniciativa e à identificação do título do diploma que é

alvo de alteração e interpretação.

No n.º 1 do artigo 6.º da lei formulário, é estabelecido o dever de indicar, nos diplomas legais que alterem

outros, o número de ordem da alteração introduzida e a identificação dos diplomas que procederam a

alterações anteriores.

Desta forma, e no respeito pelas regras de legística que têm sido seguidas nesta matéria, no sentido de

tornar a sua formulação mais sucinta, e sugere-se que, caso seja aprovado, em especialidade, um texto único,

seja adotado o seguinte título:

«Quarta alteração ao Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio, que disciplina a intervenção do Estado na

definição, conceção, preparação, concurso, adjudicação, alteração, fiscalização e acompanhamento global das

parcerias público-privadas e cria a Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos, clarificando o respetivo

âmbito subjetivo de aplicação»

Caso venham a ser aprovados – ou aprovado, caso em sede de especialidade se optar por apresentar um

texto conjunto –, em votação final global, devem ser publicados sob a forma de lei na 1.ª série do Diário da

República, conforme o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.

Relativamente à entrada em vigor, verifica-se que:

 O Projeto de Lei n.º 254/XIV/1.ª (PS), nos termos do seu artigo 4.º, prevê que a iniciativa entra em vigor

no dia seguinte à sua publicação.

 O Projeto de Lei n.º 270/XIV/1.ª (PSD) prevê que a iniciativa entra em vigor no dia seguinte à sua

publicação.

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II SÉRIE-A — NÚMERO 109

24

Em sede de especialidade, se for preparado um texto único, será conveniente ter em conta não só esta

discrepância de datas como o cumprimento do disposto no n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário, segundo o

qual «Os atos legislativos (…) entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso algum, o

início da vigência verificar-se no próprio dia da publicação».

Na presente fase do processo legislativo, as iniciativas em apreço não nos parecem suscitar outras

questões em face da lei formulário.

 Regulamentação ou outras obrigações legais

As presentes iniciativas não preveem a necessidade de regulamentação posterior das suas normas, nem

condicionam a sua aplicação ao cumprimento de qualquer obrigação legal.

IV. Análise de direito comparado

 Enquadramento internacional

Países europeus

A legislação comparada é apresentada para o seguinte Estado-Membro da União Europeia: Bélgica.

BÉLGICA

Pese embora o início tardio relativamente a soluções da tipologia de PPP’s, a Bélgica verifica um

desenvolvimento bastante sustentado desta experiência. Segundo Akintola Akintoyeet al. (2018)21, em 2013, o

uso de PPP tornou-se um mecanismo implementado para efeitos de desenvolvimento de projetos

infraestruturais de longo prazo, sendo contudo de relevar os diferentes níveis de aplicação, nomeadamente

entre as regiões flamenga, face às regiões da Valónia e de Bruxelas-Capital. Este contexto verifica-se uma vez

que não se estabeleceu uma legislação de âmbito nacional relativamente a esta matéria, sendo apenas

identificado um enquadramento legal aplicável na região da Flandres. Conforme constante no portal europeu

de justiça, «dado que nem todas as autoridades legislativas têm domínios de competência rigorosamente

delimitados e nem todas as normas têm força jurídica idêntica, podem surgir conflitos entre elas. Em

consequência, foi definida uma hierarquia das normas, segundo o princípio de que as normas de nível inferior

não podem ser contrárias às de nível superior».

As PPP na Bélgica foram inicialmente suportadas através de mecanismos de benefícios fiscais, de modo a

permitir o financiamento de investimentos sem que os mesmos reportassem a responsabilidades orçamentais.

Contudo, as críticas do Cour des Comptes e outras entidades levaram a que os decisores políticos

aprofundassem todas as potencialidades das operações em regime de PPP, nomeadamente (mas não

exclusivamente), os princípios de poupanças decorrentes de financiamento.

Decorrente da discussão tida no Parlamento da Flandres, em 1999, é aprovada uma resolução parlamentar

a recomendar a criação de um enquadramento legal aplicável às PPP, considerado um instrumento moderno

que, por razões financeiras e de eficiência, poderia desempenhar um papel importante no financiamento do

desenvolvimento regional, processo esse que resultou no Décret du 18 juillet 2003, Décret relatif au partenariat

public-privé22. Já os princípios praticados pelas Regiões da Valónia e Bruxelas mantiveram-se na linha do

direito europeu, de legislações sectoriais e da jurisprudência aplicável.

Referência para o papel do Centre de Connaissance Flamand partenariat public-privé (também conhecido

como Vlaams Kenniscentrum PPS)23, como entidade relevante para efeito da produção e transmissão de

21

Akintoye et al. (2016) «Public Private Partnerships – A Global Review», International Council for Research and Innovation in Bulding and Construction (CIB), Routlege 22

Com âmbito de aplicação ao nível da Comunidade e da Região. 23

Não se verifica entidade com funções similares ao nível federal nem ao nível da Região de Bruxelas. Na região da Valónia, verifica-se a existência do Financial Reporting Cell (para apoio á região da Valónia, à Comunidade Francesa e a entidades públicas relacionadas).

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25

conhecimento da matéria em apreço, identificada no artigo 3.º do diploma acima referido. Adicionalmente, nos

termos do artigo 4.º, onde se define o seu âmbito de aplicação e respetiva missão, passível de alteração por

parte do Governo da Região de Flandres, ao nível da preparação e avaliação das politicas relativas a projetos

PPP nessa região, assim como da monitorização e controlo do seu financiamento, sendo esse controlo

também extensível às PPP de âmbito local.

Relativamente à temática atinente ao nível da preparação e avaliação das politicas relativas a projetos PPP

na região flamenga, assim como da monitorização e controlo do financiamento, o Vlaams Kenniscentrum

PPS24, pode ver o seu âmbito de aplicação e a sua missão redefinidas, nos termos do artigo 4.º do diploma,

respetivamente, «Le Gouvernement flamand peut préciser cette mission et fixer des prescriptions procédurales

précisant l'implication du «Vlaams Kenniscentrum PPS». Esta entidade encontra-se sobre a tutela do Primeiro-

Ministro, sendo de salientar que a mesma não tem poderes ao nível da autorização de projetos.

Importa ainda referir a importância do Institute for National Accounts, que, no âmbito do seu parecer, avalia

os níveis de responsabilidades financeiras a suportar pelo setor público, sendo estes pareceres já

enquadrados no âmbito dos Regulamentos da ESA25 e do Manual on the Government Deficit and Debt

(MGDD) e do Guide to the Statistical Tratment of PPP’s.

Em função do disposto, os diferentes Governos Belgas, nos seus diferentes níveis, podem desenvolver

projetos de PPP, tendo a obrigatoriedade de respeitar o enquadramento legal dos níveis hierarquicamente

superiores, nomeadamente o enquadramento legislativo federal da contratação pública e da política fiscal.

Neste contexto, importa também referir o papel do «Cour des Comptes», que, no âmbito das suas

competências, remetem informações regulares aos Parlamentos e aos Conselhos das Províncias, como

também ao nível das auditorias constante nos seus relatórios anuais.

REINO UNIDO

De acordo com o Governo, através do HM Treasury26, as parcerias público-privadas permitem a conciliação

dos setores público e privado, através de parcerias de longo prazo com benefício para ambas as partes. Esta

parceria inclui um âmbito alargado de tipologias, nomeadamente:

 A introdução de gestão privada no setor público;

 A Private Finance Initiative (PFI) e outras metodologias similares, para efeitos de relações de longo

prazo, em que o setor privado projeta, constrói, financia e opera infraestruturas de serviços públicos. Neste

contexto, incluem-se também concessões e subcontratação;

 A subcontratação de prestações de serviço público, pelo setor privado, para efeitos de parcerias em que

o setor privado explora potencialidades comerciais ativos públicos.

Os termos legais referentes às parcerias público-privadas constam do Government Resources and

Accounts Act 2000 (texto consolidado)27, nomeadamente no capítulo referente às parcerias público-privadas.

Os termos da contratação de despesa encontram-se previstas no article 16 (Expenditure), sendo também de

salientar os limites de investimento previstos no Article 18(Investment: limit), os limites de despesa previstos

no article 19 (Expenditure: supplementary), assim como a sua relação com a entidade, a Partnerships UK

(PUK)28, que os congrega.

Esta entidade tem como missão29 o apoio e a aceleração da entrega de renovação infraestrutural, serviços

públicos de alta qualidade e o uso eficiente dos ativos públicos, através de parcerias entre os setores públicos

e privados.

Nos termos da matéria em apreço, cumpre referir o papel de apoio da PUK, no trabalho conjunto com os

24

Competências também extensíveis às PPP de âmbito local. 25

European system of national and regional accounts in the European Union. 26

HM Treasury é o Ministério da Economia e das Finanças, apoiado por 14 agências e organismos públicos, cujas competências incluem o controlo da despesa pública, a definição da politica económica e a prossecução de crescimento económico robusto e sustentável. 27

A aplicação do presente diploma reporta-se à Inglaterra, País de Gales, Escócia e Irlanda do Norte). 28

Entidade referida nos termos do The Government Resources and Accounts Act 2000 (Investment by Devolved Administrations) (Public-Private Partnership Business) Order 2001. 29

To support and accelerate the delivery of infrastructure renewal, high quality public services and the efficient use of public assets through better and stronger partnerships between the public and private sectors.

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26

decisores políticos, relativamente à estruturação e desenvolvimento dos mercados, na introdução das

melhores práticas e estandardização de contratos, assim como na priorização de projetos de investimento. O

seu âmbito de aplicação estende-se a todo o setor público30, sendo a sua missão supervisionada por um

Advisory Council criado pelo HM Treasury, para efeitos de garantia dos cumprimentos dos fins a que se

destina.

Organizações internacionais

ORGANIZAÇÃO PARA A COOPERAÇÃO E O DESENVOLVIMENTO ECONÓMICO (OCDE)

A Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económico (OCDE) define as PPP como «(…)

acordos contratuais a longo prazo entre o governo e um parceiro privado, nos termos dos quais o segundo

presta e financia serviços públicos utilizando um ativo fixo e partilhando os riscos associados. Esta definição

geral mostra que as PPP podem ser concebidas de forma a alcançarem uma vasta gama de objetivos em

diversos setores, como os transportes, a habitação social e a saúde, e estruturadas segundo diferentes

abordagens»31.

No âmbito da temática em análise, cumpre referir as recomendações desta entidade, nos termos do

documento Recommendation of the Council on Principles for Public Governance of Public-Private

Partnerships32, adotado em 4 de maio de 2012, cujos princípios visam assegurar aos agentes políticos, as

ferramentas necessárias para garantir que as PPP representam uma abordagem benéfica em termos de

«Value for Money», assim como prevenir a prossecução de projetos mal desenhados que possam criar

problemas ao setor público.

Resumidamente, e para efeitos da matéria em discussão, refiram-se as seguintes recomendações:

 Estabelecimento de um enquadramento legal e institucional claro, previsível e legitimado, devidamente

suportado por autoridades competentes e com os recursos necessários para garantir a prossecução das suas

atividades;

 Seleção dos projetos de PPP de acordo com o princípio de «VfM», sendo de relevar a priorização das

linhas estratégicas definidas pelo Governo, não considerando para efeitos da decisão, as perspetivas da

procura e do financiamento do projeto. Neste ponto importa ressalvar o disposto no ponto 11.3,

respetivamente:

Where central government has the relevant constitutional authority it should consider allowing sub-national

governments to prudently use PPPs. If there are implicit or explicit central government guarantees to sub-

national government levels, PPP activity should be controlled through rules on PPP stocks and flows. The

Ministry of Finance should retain an up-to-date overview of all PPP liabilities relevant for central government.

Given the fact that sub-national governments are less likely to accumulate a critical mass of projects over time

central government should consider ways of leveraging its management capacity regarding PPPs to the benefit

of sub-national governments;

 Garantia de transparência orçamental e integridade do processo decisório.

V. Consultas e contributos

 Consultas obrigatórias

Foi solicitada a pronúncia da Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP) relativamente ao

30

Respetivamente, central government departments, devolved administrations and local authorities to independent public bodies, conforme descrição constante do link https://www.partnershipsuk.org.uk/. 31

Ponto 1 da Introdução do Relatório Especial n.º 9/2018 do Tribunal de Contas Europeu «Parcerias Público-Privadas na EU: insuficiências generalizadas e benefícios limitados». 32

OECD, Recommendation of the Council on Principles for Public Governance of Public-Private Partnerships, OECD/LEGAL/0392

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27

Projeto de Lei n.º 254/XIV/1.ª (PS), nos termos do n.º 1 e do n.º 3 do artigo 4.º da Lei n.º 54/98, de 18 de

agosto, e do artigo 141.º do Regimento da Assembleia da República.

Regiões Autónomas

Quanto aoProjeto de Lei n.º 270/XIV/1.ª (PSD), o Presidente da Assembleia da República promoveu, a 12

de março de 2020, a audição dos órgãos de governo próprios das regiões autónomas, através de emissão de

parecer no prazo de 20 dias, nos termos do artigo 142.º do Regimento da Assembleia da República, e para os

efeitos do n.º 2 do artigo 229.º da Constituição.

A Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores emitiu parecer em 30 de março de 2020, e a

Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira em 3 de abril de 2020. Em ambos os casos foram

pareceres positivos.

Caso sejam recebidos outros pareceres serão disponibilizados na página eletrónica da presente iniciativa

legislativa.

Quanto aoProjeto de Lei n.º 270/XIV/1.ª (PSD), o Presidente da Assembleia da República promoveu, a 30

de março de 2020, a audição dos órgãos de governo próprios das regiões autónomas, através de emissão de

parecer no prazo de 20 dias, nos termos do artigo 142.º do Regimento da Assembleia da República, e para os

efeitos do n.º 2 do artigo 229.º da Constituição.

O Governo Regional da Região Autónoma da Madeira emitiu parecer em 14 de abril de 2020.

Caso sejam recebidos outros pareceres serão disponibilizados na página eletrónica da presente iniciativa

legislativa.

VI. Avaliação prévia de impacto

 Avaliação sobre impacto de género

Os proponentes de ambas as iniciativas juntaram às mesmas as respetivas avaliações de impacto de

género (AIG_ PJL_254 e AIG PJL_270), De acordo com a informação constante desses documentos,

considera-se que as duas iniciativas legislativas têm valoração neutra em termos de impacto de género, dado

que a totalidade das categorias e indicadores analisados, assumem a valoração de «Neutro».

Linguagem não discriminatória

Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre

que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso.

Sem prejuízo de uma análise mais detalhada, na apreciação na especialidade ou na redação final, nesta

fase do processo legislativo a redação do projeto de lei não nos suscita qualquer questão relacionada com a

linguagem discriminatória em relação ao género.

 Impacto orçamental

A aprovação de qualquer uma das presentes iniciativas não parece ter implicação orçamental.

———

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PROJETO DE LEI N.º 260/XIV/1.ª

(REPARAÇÃO DAS INJUSTIÇAS FISCAIS CONTRA OS PENSIONISTAS)

Parecer da Comissão de Orçamento e Finanças e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio

Parecer

Índice

Parte I – Considerandos

Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer

Parte III – Conclusões

Parte IV – Anexos

PARTE I – Considerandos

 Nota Introdutória

O Grupo Parlamentar do Partido Social Democrata (PSD) apresentou à Assembleia da República, a 13 de

março de 2020, o Projeto de Lei n.º 260/XIV/1.ª, «Reparação das injustiças fiscais contra os pensionistas». No

dia 16 de março de 2020 o Projeto de Lei n.º 260/XIV/1.ª foi admitido e baixou na generalidade à Comissão de

Orçamento e Finanças.

A presente iniciativa é apresentada por quinze Deputados do Grupo Parlamentar do PSD, no âmbito e

termos do poder de iniciativa, consagrados no n.º 1 do artigo 167.º e na alínea b) do artigo 156.º da

Constituição da República Portuguesa (CRP), bem como no artigo 118.º e na alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do

Regimento da Assembleia da República (RAR).

Nos termos do n.º 1 artigo 119.º do RAR, a iniciativa assume a forma de projeto de lei, encontra-se redigida

sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objetivo e é precedida de uma

exposição de motivos, cumprindo com os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 124.º do RAR.

A apresentação da iniciativa cumpre os requisitos formais de admissibilidade previstos na CRP e no n.º 1

do artigo 120.º do RAR, exceto quanto ao limite do n.º 2 do artigo 167.º da Constituição e n.º 2 do artigo 120.º

do Regimento, a «lei-travão». São propostas alterações legislativas que podem implicar um aumento da

despesa prevista na lei do Orçamento do Estado e assim sendo, a norma de entrada em vigor poderá ser

alterada, de modo a que a iniciativa apenas produza efeitos ou entre em vigor com a publicação da lei do

próximo Orçamento do Estado.

Para dar cumprimento à Lei Formulário (Lei n.º 74/98, de 11 de novembro) a nota técnica sugere um

aperfeiçoamento do título para: «Correção oficiosa das declarações de imposto sobre o rendimento das

pessoas singulares relativas a pensões pagas com atraso, imputável ao Estado, e pagamento de juros de

mora aos requerentes de pensão de reforma ou aposentação (alteração ao Código de IRS e ao regime de

proteção nas eventualidades invalidez e velhice dos beneficiários do regime geral de segurança social,

aprovado pelo Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio)».

A nota técnica sugere também as seguintes correções:

– Os artigos 2.º e 3.º não têm proémio a introduzir a redação que é dada às normas dos diplomas

alterados;

– Na redação que é dada ao artigo 74.º do Código de IRS, não é elencado o n.º 4 e, no n.º 7, a referência

ao «quinto ano fiscal anterior à publicação do presente diploma» (Código de IRS) tem de ser modificada, de

modo a estatuir o que se pretende (quinto ano fiscal anterior à lei agora proposta)

Nesta fase do processo legislativo o projeto de lei em análise não levanta outras questões quanto ao

cumprimento da lei formulário.

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29

Em sede de apreciação na especialidade, sugere a nota técnica que poderá ser pertinente promover

audição ou pelo menos recolher contributo escrito da AT, do Secretário de Estado do Assuntos Fiscais (SEAF)

e da Associação Fiscal Portuguesa (AFP).

 Análise do Diploma

Objeto e Motivação

Com o projeto de lei em apreço o PSD propõe que o Estado proceda obrigatoriamente à correção

declarações de IRS relativas aos anos em que os pensionistas receberam as pensões com atrasos,

retroagindo o diploma ao quinto ano fiscal anterior à publicação deste mesmo diploma.

O proponente pretende, também, dar o direito ao pensionista de receber «juros à taxa legal em vigor,

sempre que o processamento das pensões de reforma ou aposentação ultrapasse os 90 dias, após a data do

respetivo requerimento».

Enquadramento legal e antecedentes

Citando a nota técnica:

 «Conforme disposto no n.º 1 do artigo 104.º da Constituição da República Portuguesa (Constituição), ‘o

imposto sobre o rendimento pessoal visa a diminuição das desigualdades e será único e progressivo, tendo

em conta as necessidades e os rendimentos do agregado familiar’. Nos termos do Decreto-Lei n.º 442-A/88,

de 30 de novembro, que ‘aprova o Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (IRS)’, na

sua versão atual, o IRS incide sobre o valor anual dos rendimentos das categorias constantes do n.º 1 do

artigo 1.º, ‘(…) seja qual for o local onde estes se obtenham, a moeda e a forma por que sejam auferidos’».

 «Relativamente ao âmbito que decorre da iniciativa legislativa em apreço, respeitante a tipologias de

rendimentos produzidos em anos anteriores, o mecanismo de tributação de rendimentos definido nos termos

do artigo 74.º do CIRS, operou-se na decorrência da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 198/2001, de 3 de

julho, onde se procedeu à revogação da norma constante do artigo 24.º do código acima referido».

 «O contexto daí resultante verifica a consideração das situações em que o contribuinte deve englobar

num determinado ano, rendimentos que foram obtidos nesse mesmo ano, mas cujo fator gerador ocorreu em

períodos tributários anteriores, assim como o consequente agravamento da obrigação tributária resultante do

carácter progressivo do imposto. Para uma contextualização da presente temática, cumpre fazer referência ao

Acórdão n.º 306/2010, do Tribunal Constitucional, de 23 de setembro, onde decorre o entendimento de que

‘não julga inconstitucional o artigo 74.º, n.º 1 do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas

Coletivas (CIRS), na redação dada pela Lei n.º 85/2001, de 4 de agosto’».

 «A evolução do período considerado no quociente, ao observar o aumento do seu denominador, tende a

atenuar eventuais efeitos fiscais negativos decorrentes da progressividade da tributação. Pese embora a

existência deste efeito de atenuação, o englobamento de rendimentos efetivamente devidos poderia resultar

na subida de escalão de rendimentos, passando assim a montantes passíveis de incidência de imposto, o que

poderia não ocorrer se a imputação de rendimentos respeitasse à quantificação normal da capacidade

contributiva do sujeito passivo e da qual resulta de pagamentos que já eram devidos. A acrescer a este

contexto, poderá ocorrer situações de potenciais deduções à coleta que tenham sido verificadas em anos

anteriores, não poderem ser aproveitadas para efeitos de dedução da matéria coletável, por motivos que são

alheios aos sujeitos passivos».

 «A modificação do regime de tributação em sede de IRS, de rendimentos de anos anteriores, através da

alteração ao artigo 74.º do CIRS, foi recentemente levada a cabo através da Lei n.º 119/2019, de 18 de

setembro, que consagra na sua redação, a possibilidade dos contribuintes poderem imputar os rendimentos

aos anos anteriores a que efetivamente dizem respeito, com o limite do 5.º ano imediatamente anterior ao do

pagamento ou colocação à disposição dos rendimentos».

 «Relativamente à aplicação de juros em função de procedimentos em que se verifique atraso imputável

ao Estado, cumpre fazer referência aos termos previstos artigo 43.º do Decreto-Lei n.º 398/98, de 17 de

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30

dezembro, que aprova a Lei Geral Tributária».

PARTE II – Opinião da Deputada autora do parecer

A presente iniciativa vem alargar um regime aprovado no Parlamento em 2019 que promoveu uma maior

justiça fiscal para os pensionistas que, em função de atrasos na atribuição de pensões por motivos não

imputáveis aos beneficiários, foram penalizados fiscalmente.

É uma medida justa e para a qual todos os grupos parlamentares contribuíram.

A iniciativa legislativa em apreço considera que a Autoridade Tributária, erradamente, apenas aplica a

legislação para futuro, deixando de fora muitos pensionistas que nos últimos anos têm sido prejudicados por

esta regra, definindo o âmbito temporal de cinco anos anteriores à presente lei.

Para o Partido Socialista, a aplicação retroativa da legislação aprovada depende necessariamente de uma

alteração legislativa e por isso acompanhamos este debate com uma iniciativa própria sobre a matéria.

Efetivamente, sobretudo em 2017, muitas foram as situações reportadas de atrasos na atribuição de

pensões e por isso consideramos importante que esse ano seja considerado para efeitos de aplicação da lei.

Mas é importante lembrar o que levou a estes atrasos. Até final de 2015, assistimos a uma

descapitalização sem precedentes dos serviços públicos, sendo que só na segurança social cerca de 700

profissionais foram enviados para a requalificação. Esta situação comprometeu de forma clara a capacidade

de resposta da Segurança Social.

E é importante também lembrar o que já se fez desde essa altura, seja com o reforço das respostas

sociais, seja com o robustecimento dos serviços e a redução das pendências por via do reforço do quadro de

pessoal e por via da consolidação da informação contributiva. Estas medidas permitem hoje evidenciar uma

evolução positiva no que respeita à resposta da Segurança Social, com o claro objetivo e compromisso de

estabilizar os tempos de resposta de acordo com a legislação em vigor.

Concordamos com o PSD quanto ao objeto da iniciativa, que vem complementar medidas já tomadas ou já

previstas até ao final da legislatura.

Em contrapartida, não podemos de todo concordar com a argumentação que sustenta o projeto de lei do

PSD pois, esquecendo quatro anos de desinvestimento do Governo PSD e CDS-PP, reclamam agora

soluções imediatas para um problema que tem na sua origem o desrespeito pelos nossos pensionistas e a

descapitalização de serviços promovida por estes dois partidos.

Felizmente vivemos momentos diferentes, reforçando serviços, aumentando pensões e reduzindo

progressivamente os tempos de espera, como aliás fica evidente nos dados já referidos publicamente pela

tutela.

Há caminho a fazer e não nos bastamos com o salientar do que já foi feito e por isso acompanhamos o

objetivo desta iniciativa, continuando a trabalhar com vista a uma estabilização da resposta por parte da

Segurança Social.

PARTE III – Conclusões

A Comissão de Orçamento e Finanças é de parecer que o Projeto de Lei n.º 260/XIV/1.ª (PSD) –

«Reparação das injustiças fiscais contra os pensionistas», reúne os requisitos constitucionais e regimentais

para ser discutido em plenário, reservando os grupos parlamentares o seu sentido de voto para o debate.

Palácio de S. Bento, 23 de junho de 2020.

A Deputada autora do parecer, Marina Gonçalves — O Presidente da Comissão, Filipe Neto Brandão.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do BE, do CDS-PP, do PAN,

e do CH, na reunião da Comissão do dia 23 de junho de 2020.

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31

PARTE IV – Anexos

 Nota técnica do Projeto de Lei n.º 260/XIV/1.ª (PSD) – Reparação das injustiças fiscais contra os

pensionistas.

Nota Técnica

Projeto de Lei n.º 260/XIV/1.ª (PSD)

Reparação das injustiças fiscais contra os pensionistas

Data de admissão: 16 de março de 2020.

Comissão de Orçamento e Finanças (5.ª).

Índice

I. Análise da iniciativa

II. Enquadramento parlamentar

III. Apreciação dos requisitos formais

IV. Análise de direito comparado

V. Consultas e contributos

VI. Avaliação prévia de impacto

Elaborada por: Belchior Lourenço (DILP), Rafael Silva (DAPLEN) e Joana Coutinho (DAC). Data: 27 de abril de 2020.

I. Análise da iniciativa

 A iniciativa

O proponente entende que o processamento e pagamento das pensões sofre graves atrasos, o que

configura uma penalização dos pensionistas e, bem assim, uma situação injusta em sede de imposto sobre o

rendimento das pessoas singulares (IRS) no ano em que a pensão é paga, pois, nesse ano, o rendimento fica

sujeito a uma taxa de IRS superior à que efetivamente lhe seria aplicável, o que onera os pensionistas, em

particular, os mais carenciados.

Mais refere que em 2019 foi aprovada uma lei, decorrente de iniciativa sua, que introduziu uma alteração

ao Código do IRS, com o propósito de assegurar que os pensionistas não fossem penalizados pelos atrasos

no processamento e pagamento das pensões, que, contudo, no seu entender, tem vindo a ser objeto de uma

interpretação abusiva por parte da Autoridade Tributária e Aduaneira (AT).

Acrescenta ainda ter vindo a alertar sucessivamente o Governo para a injustiça fiscal decorrente de tal

interpretação, sem sucesso. Assim, por não se conformar com a atual situação, que entende configurar «um

verdadeiro esbulho fiscal e uma interpretação abusiva da lei», apresenta o presente projeto de lei, que altera:

 O n.º 3 do artigo 74.º do Código do IRS, determinando a correção oficiosa das declarações de IRS

quando os rendimentos em causa sejam rendimentos de pensões pagos com atraso;

 O artigo 75.º do Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio, determinando o pagamento de juros ao

beneficiário da pensão, sempre que o respetivo processamento ultrapasse os 90 dias, após a data do

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II SÉRIE-A — NÚMERO 109

32

requerimento.

 Enquadramento jurídico nacional

Conforme disposto no n.º 1 do artigo 104.º da Constituição da República Portuguesa (Constituição), «o

imposto sobre o rendimento pessoal visa a diminuição das desigualdades e será único e progressivo, tendo

em conta as necessidades e os rendimentos do agregado familiar». Nos termos do Decreto-Lei n.º 442-A/88,

de 30 de novembro, que «aprova o Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (IRS)»1,

na sua versão atual, o IRS incide sobre o valor anual dos rendimentos das categorias constantes do n.º 1 do

artigo 1.º2, «(…) seja qual for o local onde estes se obtenham, a moeda e a forma por que sejam auferidos»3.

Relativamente ao âmbito que decorre da iniciativa legislativa em apreço, respeitante a tipologias de

rendimentos produzidos em anos anteriores, o mecanismo de tributação de rendimentos definido nos termos

do artigo 74.º do CIRS, operou-se na decorrência da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 198/2001, de 3 de

julho4, onde se procedeu à revogação da norma constante do artigo 24.º5 do código acima referido.

A aplicação do anterior regime significava, na prática, que os contribuintes poderiam fazer reportar ao ano

fiscal a que respeitavam os rendimentos, os valores pagos em momento posterior, através de uma nova

liquidação com correção do valor do imposto. Com a aplicação das disposições previstas no Decreto-Lei n.º

198/2001, de 3 de julho, a lógica subjacente à tributação dos rendimentos reportados a anos anteriores, vinha

implicar que os mesmos fossem «(…) tributados de acordo com os proveitos efetivos do sujeito passivo em

cada um dos anos a que se reportavam, e à taxa efetiva»6, o que resulta na imputação do acerto de

rendimentos ao rendimento global de cada ano e ao procedimento de uma nova liquidação do imposto.

O contexto daí resultante verifica a consideração das situações em que o contribuinte deve englobar num

determinado ano, rendimentos que foram obtidos nesse mesmo ano, mas cujo fator gerador ocorreu em

períodos tributários anteriores, assim como o consequente agravamento da obrigação tributária resultante do

carácter progressivo do imposto. Para uma contextualização da presente temática, cumpre fazer referência ao

Acórdão n.º 306/2010, do Tribunal Constitucional, de 23 de setembro, onde decorre o entendimento de que

«não julga inconstitucional o artigo 74.º, n.º1 do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas

Coletivas (CIRS), na redação dada pela Lei n.º 85/2001, de 4 de agosto7».

As consequências potenciais decorrentes deste enquadramento legal foram as seguintes:

 Em caso de verificação de um valor global abaixo dos limites de incidência do IRS, não se verificaria a

existência de imposto a pagar;

 Em caso de verificação de um valor global que determinasse incidência de IRS, será aplicada a taxa de

imposto em vigor no ano do acerto.

A reformulação do artigo 74.º acima mencionado tem vindo assim a verificar, no que concerne à divisão do

montante reportado por diferentes períodos, as seguintes alterações metodológicas, respetivamente:

 Pelo «número de anos ou fração a que respeitam, com o máximo de quatro…»8;

 Pela «soma do número de anos ou fração a que respeitem, no máximo de quatro, incluindo o ano do

recebimento…»9;

 Pela «soma do número de anos ou fração a que respeitem, no máximo de seis, incluindo o ano do

1 Adiante CIRS.

2 «Base do imposto».

3 N.º 2 do Artigo 1.º do CIRS.

4 «Revê o Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares, o Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas

Coletivas e o Estatuto dos Benefícios Fiscais e legislação avulsa e dispõe sobre regimes de benefícios fiscais». 5 Artigo 24.º (Reporte de Rendimentos) «1 – Se os rendimentos tiverem sido produzidos nos cinco anos anteriores àquele em que foram

pagos ou postos à disposição do sujeito passivo, poderá este fazer reportar os referidos rendimentos ao ano ou anos em que foram produzidos, na base dos valores reais auferidos em cada um ou em parcelas iguais se não for possível a determinação daqueles valores», na redação dada pela Lei n.º 30-G/00, de 29 de dezembro. 6 Ponto n.º 5 da apreciação da Recomendação n.º 4/B/2018, de 2 de outubro.

7 Primeira alteração à Lei n.º 30-C/2000, de 29 de dezembro, «Orçamento do Estado para 2001».

8 Na redação dada pela Lei n.º 85/2001, de 4 de agosto.

9 Na redação dada pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro.

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recebimento…»10;

 Pela «soma de anos ou fração a que respeitem (os rendimentos), incluindo o ano de recebimento…»11.

A evolução do período considerado no quociente, ao observar o aumento do seu denominador, tende a

atenuar eventuais efeitos fiscais negativos decorrentes da progressividade da tributação. Pese embora a

existência deste efeito de atenuação, o englobamento de rendimentos efetivamente devidos poderia resultar

na subida de escalão de rendimentos, passando assim a montantes passíveis de incidência de imposto, o que

poderia não ocorrer se a imputação de rendimentos respeitasse à quantificação normal da capacidade

contributiva do sujeito passivo e da qual resulta de pagamentos que já eram devidos. A acrescer a este

contexto, poderá ocorrer situações de potenciais deduções à coleta que tenham sido verificadas em anos

anteriores, não poderem ser aproveitadas para efeitos de dedução da matéria coletável, por motivos que são

alheios aos sujeitos passivos.

A modificação do regime de tributação em sede de IRS, de rendimentos de anos anteriores, através da

alteração ao artigo 74.º do CIRS, foi recentemente levada a cabo através da Lei n.º 119/2019, de 18 de

setembro, que consagra na sua redação, a possibilidade dos contribuintes poderem imputar os rendimentos

aos anos anteriores a que efetivamente dizem respeito, com o limite do 5.º ano imediatamente anterior ao do

pagamento ou colocação à disposição dos rendimentos, respetivamente:

«Artigo 74.º

[…]

1 – ................................................................................................................................................................... .

2 – ................................................................................................................................................................... .

3 – Sempre que seja possível imputar os rendimentos a que se refere o n.º 1 a anos anteriores em

concreto, pode o sujeito passivo, em alternativa, proceder à entrega de declarações de substituição

relativamente aos anos em causa, com o limite do quinto ano imediatamente anterior ao do pagamento ou

colocação à disposição dos rendimentos, sem prejuízo da aplicação do disposto naquele número quanto aos

restantes rendimentos, sendo caso disso.

4 – A opção a que se refere o número anterior não é aplicável aos rendimentos previstos no artigo 62.º12

5 – Para efeitos do cumprimento do previsto no presente artigo, as entidades processadoras dos

pagamentos devem efetuar a discriminação dos montantes respeitantes a cada um dos anos.

6 – O exercício da opção prevista no n.º 3 não prejudica que, para efeitos de contagem do prazo de

caducidade previsto no artigo 45.º13 da Lei Geral Tributária, o facto tributário se considere verificado no ano do

pagamento ou colocação à disposição dos rendimentos.»

Para contextualização do normativo referenciado na iniciativa legislativa, cumpre também fazer referência

ao Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio14, que «aprova o Regime de proteção nas eventualidades

invalidez e velhice dos beneficiários do regime de segurança social», na sua redação atual, nomeadamente ao

nível do n.º 2 do seu artigo 75.º15, onde constam as competências relativas à gestão de pensões, no âmbito do

processamento e administração, nomeadamente:

«2 – Compete ao Centro Nacional de Pensões:

10

Na redação dada pela Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril. Esta alteração passou também a considerar os rendimentos da categoria F. 11

Na redação dada pela Lei n.º 82-E/2014, de 31 de dezembro e atualmente em vigor, em função das alterações promovidas pela Lei n.º 119/2019, de 18 de setembro. 12

«Rendimentos litigiosos». 13

«Caducidade do direito à liquidação». 14

«No desenvolvimento da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro, aprova o regime de proteção nas eventualidades invalidez e velhice dos beneficiários do regime geral de segurança social», diploma retificado pela Declaração de Retificação n.º 59/2007, de 26 de junho e alterado pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro, pela Lei n.º 110/2009, de 16 de setembro, pelo Decreto-Lei n.º 323/2009, de 24 de dezembro, pelo Decreto-Lei n.º 85-A/2012, de 5 de abril, pelo Decreto-Lei n.º 167-E/2013, de 31 de dezembro, pelo Decreto-Lei n.º 8/2015, de 14 de janeiro, pelo Decreto-Lei n.º 10/2016, de 8 de março, pelo Decreto-Lei n.º 126-B/2017, de 6 de junho, pelo Decreto-Lei n.º 33/2018, de 15 de maio, pelo Decreto-Lei n.º 73/2018, de 17 de setembro, pelo Decreto-Lei n.º 119/2018, de 27 de dezembro e pelo Decreto-Lei n.º 79/2019, de 14 de junho. 15

«Instituição gestora»

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a) atribuição do direito às pensões, incluindo os complementos sociais;

b) A realização do cálculo, processamento e pagamento das pensões;

c) A disponibilização de informação, ao abrigo do Código do Procedimento Administrativo, sobre a

simulação do montante provável de pensão.»

Relativamente à aplicação de juros em função de procedimentos em que se verifique atraso imputável ao

Estado, cumpre fazer referência aos termos previstos artigo 43.º do Decreto-Lei n.º 398/98, de 17 de

dezembro, que aprova a Lei Geral Tributária, respetivamente:

«1 – São devidos juros indemnizatórios quando se determine, em reclamação graciosa ou impugnação

judicial, que houve erro imputável aos serviços de que resulte pagamento da dívida tributária em montante

superior ao legalmente devido.

2 – Considera-se também haver erro imputável aos serviços nos casos em que, apesar de a liquidação ser

efectuada com base na declaração do contribuinte, este ter seguido, no seu preenchimento, as orientações

genéricas da administração tributária, devidamente publicadas.

3 – São também devidos juros indemnizatórios nas seguintes circunstâncias:

a) Quando não seja cumprido o prazo legal de restituição oficiosa dos tributos;

.........................................................................................................................................................................

c) Quando a revisão do acto tributário por iniciativa do contribuinte se efectuar mais de um ano após o

pedido deste, salvo se o atraso não for imputável à administração tributária.

......................................................................................................................................................................... ».

No contexto da atuação da Provedoria de Justiça relativamente à matéria em apreço, releva a

Recomendação Legislativa n.º 7/B/2008, de 26 de junho de 2008, da Provedoria de Justiça, referenciando a

atenção para a existência de iniquidade do regime constante dos referidos artigo 74.º e 62.º, do CIRS16, tendo

sido verificados os seguintes desenvolvimentos. Na decorrência da última recomendação legislativa da

Provedoria de Justiça, verificou-se a seguinte resposta do Governo, donde resultou uma definição de

recomendação «parcialmente acolhida».

Relativamente à AT, pese embora o contexto ser referente ao artigo 99.º-C17 do CIRS, cumpre também

referir a Informação Vinculativa referente a «Remunerações dos anos anteriores».

II. Enquadramento parlamentar

 Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)

Efetuada consulta à base de dados da Atividade Parlamentar (AP), não se encontrou, neste momento,

qualquer iniciativa legislativa ou petição pendente sobre matéria idêntica.

 Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)

Incidindo sobre matéria idêntica à da presente iniciativa, veja-se na anterior legislatura a Proposta de Lei n.º

180/XIII/4.ª (GOV) «Procede à alteração de diversos diplomas fiscais», que deu origem à Lei n.º 119/2019, de

18 de setembro já referida supra, que, de entre várias alterações, modificou o artigo 74.º do código do IRS.

16

As últimas recomendações foram, respetivamente, S-PdJ/2017/17546, de 12 de setembro de 2017 e Recomendação n.º 4/B/2018 (S-PdJ/2018/16975). 17

«Aplicação da retenção na fonte à categoria A».

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III. Apreciação dos requisitos formais

 Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais

A iniciativa em apreciação é apresentada pelo Grupo Parlamentar do Partido Social Democrata (PSD), ao

abrigo e nos termos do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da

República (Regimento), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos Deputados, por

força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da Constituição e b) do n.º 1 do artigo 4.º do Regimento, bem

como dos grupos parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição e

da alínea f) do artigo 8.º do Regimento.

É subscrita por quinze Deputados, observando o disposto no n.º 1 do artigo 123.º do Regimento, e assume

a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do Regimento.

A iniciativa encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o

seu objeto principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, cumprindo os requisitos formais

previstos no n.º 1 do artigo 124.º do Regimento.

Encontram-se igualmente respeitados os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo

120.º do Regimento, uma vez que este projeto de lei define concretamente o sentido das modificações a

introduzir na ordem legislativa e parece não infringir princípios constitucionais, exceto quanto ao limite imposto

pelo n.º 2 do artigo 167.º da Constituição e n.º 2 do artigo 120.º do Regimento, conhecido como «lei-travão»,

que deve ser salvaguardado no decurso do processo legislativo. Com efeito, são propostas alterações

legislativas que podem implicar um aumento de despesas previstas na lei do Orçamento do Estado. Caso

assim seja, a norma de entrada em vigor poderá ser alterada, de modo a que a iniciativa apenas produza

efeitos ou entre em vigor com a publicação da lei do Orçamento do Estado subsequente.

O projeto de lei em apreciação deu entrada a 13 de março de 2020. Foi admitido a baixou na generalidade

à Comissão de Orçamento e Finanças (5.ª), em conexão com a Comissão de Trabalho e Segurança Social

(10.ª) a 16 de março, por despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República. O seu anúncio em

sessão plenária ocorreu no dia 18 de março.

 Verificação do cumprimento da lei formulário

O título da presente iniciativa legislativa – «Reparação das injustiças fiscais contra os pensionistas» –

traduz sinteticamente o seu objeto, mostrando-se conforme ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 74/98,

de 11 de novembro, conhecida como lei formulário18, embora possa ser objeto de aperfeiçoamento formal, em

sede de apreciação na especialidade ou em redação final.

Segundo as regras de legística formal, «o título de um ato de alteração deve referir o título do ato alterado» 19. Tendo em conta esta regra, bem como a norma sobre objeto, sugere-se à Comissão a análise, em sede de

especialidade, da seguinte alteração ao título:

«Correção oficiosa das declarações de imposto sobre o rendimento das pessoas singulares relativas a

pensões pagas com atraso, imputável ao Estado, e pagamento de juros de mora aos requerentes de pensão

de reforma ou aposentação (alteração ao Código de IRS e ao regime de proteção nas eventualidades invalidez

e velhice dos beneficiários do regime geral de segurança social, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 187/2007, de

10 de maio)».

O autor não promoveu a republicação dos atos legislativos que modifica, nem se verificam quaisquer dos

requisitos de republicação de diplomas alterados, previstos no artigo 6.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro.

Em caso de aprovação esta iniciativa revestirá a forma de lei, nos termos do n.º 3 do artigo 166.º da

18

Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, que estabelece um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário dos diplomas, alterada e republicada pelas Leis n.

os 2/2005, de 24 de janeiro, 26/2006, de 30 de junho, 42/2007, de 24 de agosto, e 43/2014,

de 11 de julho. 19

Duarte, D., Sousa Pinheiro, A. et al (2002), Legística. Coimbra, Editora Almedina, pág. 201.

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Constituição, pelo que deve ser objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República, em conformidade

com o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro.

No que respeita ao início de vigência, o artigo 4.º deste projeto de lei estabelece que a sua entrada em

vigor ocorrerá («nos termos gerais») 5 dias após publicação, mostrando-se assim conforme com o previsto no

n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário, segundo o qual os atos legislativos «entram em vigor no dia neles fixado,

não podendo, em caso algum, o início de vigência verificar-se no próprio dia da publicação». Quanto à

expressão «nos termos gerais», o n.º 2 do artigo 2.º da lei formulário prevê que, na falta de fixação do dia, os

diplomas «entram em vigor, em todo o território nacional e estrangeiro, no 5.º dia após a sua publicação», pelo

que pode ser suprimida esta referência ou a norma de entrada em vigor20.

Aproveitamos para referir que, em sede especialidade, também podem ser corrigidos os seguintes aspetos

formais:

– Os artigos 2.º e 3.º não têm proémio, a introduzir a redação que é dada às normas dos diplomas

alterados;

– Na redação que é dada ao artigo 74.º do Código de IRS, não é elencado o n.º 4 e, no n.º 7, a referência

ao «quinto ano fiscal anterior à publicação do presente diploma» (Código de IRS) tem de ser modificada, de

modo a estatuir o que se pretende (quinto ano fiscal anterior à lei agora proposta)21.

Nesta fase do processo legislativo, a iniciativa em análise não nos suscita outras questões no âmbito da lei

formulário.

IV. Análise de direito comparado

 Enquadramento internacional

Países europeus

A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estados-Membros da União Europeia: Espanha e

França.

ESPANHA

O contexto legal atinente à matéria em apreço decorre da Ley 35/2006, de 28 de noviembre (texto

consolidado), del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de modificación parcial de las leyes de

los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de no Residentes y sobre el Patrimonio.

Nos termos deste normativo, os rendimentos constantes do artículo 17.º22, nomeadamente as …pensiones

y haberes pasivos percibidos de los regímenes públicos de la Segurança Social y clases pasivas y demás

prestaciones públicas…23 podem verificar reduções em sede de matéria coletável nos termos do artículo 18.º24,

em função da tipologia de rendimento, do período a que reportam e do valor em causa (rendimentos iguais ou

superiores a um milhão de euros não verificam reduções na matéria tributável).

Adicionalmente, também se verificam reduções da matéria tributável relativamente a rendimentos previstos

nos termos do artículo 26.º25 e cujo período temporal a que reportam é superior a dois anos, quando se verifica

a imputação a um único período tributário, assim como aos rendimentos previstos nos termos do artículo 3226.

Para além das reduções já identificadas, aplica-se igualmente para a matéria em apreço, o previsto na

20

Isto sem prejuízo do acima referido quanto à «lei-travão». 21

Por exemplo autonomizando esta norma como artigo do próprio projeto de lei, remetendo para a redação que é dada ao n.º 3 do artigo 74.º do Código do IRS. 22

Rendimientos íntegros del trabajo. 23

Artículo 17, n.º 2, alínea a), 1.ª, sem prejuízo do disposto no articulo 7. 24

Porcentages de reducción aplicables a determinados rendimientos del trabajo. 25

Gastos deductibles y reducciones. 26

«Reducciones».

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Disposición transitória vigésima quinta27, onde se refere uma redução em sede de matéria tributável nos

termos do artículo 18.º, sendo aplicado o quociente resultante da divisão do rendimento pelo número de anos

a que reporta a geração de rendimentos.

FRANÇA

O contexto legal atinente à matéria em apreço decorre do disposto no Article 163-O do Code général des

impôts (texto consolidado), nos termos da modificação levada a cabo pela Loi n.º 2009-1673, du 30 décembre.

Este contexto é aplicável ao diferimento de uma receita face a um ou mais anos anteriores, por motivos

alheios ao contribuinte. Para efeitos de tributação do rendimento diferido, o contribuinte pode requerer o

benefício do Sistema Quociente. A aplicação deste sistema contabiliza o número de anos relativamente ao

período gerador do rendimento, aditado de um ano, permitindo por esta via a atenuação dos efeitos da

tributação progressiva sobre a matéria coletável. A aplicação desta opção de método de metodologia tributária

nunca pode ser mais desfavorável para o contribuinte.

Para mais informações, é ainda possível a consulta de informações disponibilizadas pela Direction Général

des Finances Publiques.

V. Consultas e contributos

Consultas facultativas

Será de ponderar ouvir ou obter contributo escrito por parte da AT, do Secretário de Estado do Assuntos

Fiscais (SEAF) e da Associação Fiscal Portuguesa (AFP).

VI. Avaliação prévia de impacto

 Avaliação sobre impacto de género

O proponente juntou à proposta de lei a respetiva avaliação de impacto de género (AIG). Considera que a

iniciativa legislativa tem uma valoração neutra em termos de impacto de género.

Linguagem não discriminatória

Sem prejuízo de uma análise mais detalhada, na apreciação na especialidade ou na redação final, nesta

fase do processo legislativo a redação do projeto de lei não nos suscita qualquer questão relacionada com a

linguagem discriminatória em relação ao género.

 Impacto orçamental

Os dados disponíveis não permitem determinar ou quantificar o eventual impacto orçamental desta

iniciativa legislativa.

———

27

«Reducciones aplicables a determinados rendimientos».

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PROJETO DE LEI N.º 345/XIV/1.ª

(NACIONALIZAÇÃO DA TAP E DA SPdH)

PROJETO DE LEI N.º 369/XIV/1.ª

(CONTROLO PÚBLICO DA TAP E DA SPdH)

PROJETO DE LEI N.º 430/XIV/1.ª

(RECUPERAÇÃO DO CONTROLO PÚBLICO DA TAP)

Parecer da Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação e nota técnica elaborada

pelos serviços de apoio

Parecer conjunto

Índice

Parte I – Considerandos

Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer

Parte III – Conclusões

Parte IV – Anexos

PARTE I – Considerandos

O Projeto de Lei n.º 345/XIV/1.ª (BE) deu entrada a 29 de abril de 2020. Foi admitido a 30 de abril e

anunciado em sessão plenária na mesma data.

O Projeto de Lei n.º 369/XIV/1.ª (PCP) deu entrada a 8 de maio de 2020. Foi admitido a 11 de maio e

anunciado em sessão plenária na mesma data.

O Projeto de Lei n.º 430/XIV/1.ª (PEV) deu entrada a 29 de maio de 2020. Foi admitido a 3 de junho e

anunciado em sessão plenária na mesma data.

Os Projetos de lei n.º 345/XIV/1.ª (BE), n.º 369/XIV/1.ª (PCP) e n.º 430/XIV/1.ª (PEV) baixaram na

generalidade à Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação, por despacho de S. Ex.ª o

Presidente da Assembleia da República.

A discussão conjunta em sessão plenária encontra-se agendada para o dia 26 de junho de 2020.

 Projeto de Lei n.º 345/XIV/1.ª (BE)

A presente iniciativa legislativa tem por finalidade a nacionalização da TAP-Transportes Aéreos

Portugueses, SGPS, S.A. (TAP) e da SPdH – Sociedade Portuguesa de Handling, S.A. (SPdH), com o intuito

de obter o controlo acionista, pelo Estado, das sociedades e garantir uma gestão executiva de acordo com as

orientações de serviço público.

O presente projeto de lei considera que o processo de nacionalização deve decorrer nos termos do Regime

Jurídico de Apropriação Pública (RJAP), adicionalmente determina que todas as participações sociais da TAP

e da SPdH serão transferidas para o Estado, livres de quaisquer ónus e encargos, para todos os efeitos legais.

A iniciativa estabelece a concretização de uma auditoria independente com o objetivo de determinar as

ações lesivas ao serviço público promovidas pelas entidades gestoras privadas da TAP e SPdH, e que por sua

vez, em função dos resultados apurados, é definida uma indemnização a dever ao Estado por danos e

prejuízos incorridos.

Na exposição de motivos desta iniciativa, os proponentes propõem a apropriação pública de 50% da

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participação social da TAP na titularidade de privados, assim como a aquisição pelo Estado de 51% do capital

social privado da SPdH. Referem que a atual gestão privada tem sido prejudicial para a TAP e que no atual

contexto de contração da atividade da aviação civil mundial, decorrente de pandemia de COVID-19, surge a

necessidade de uma intervenção robusta do Estado para proteger este setor considerado estratégico no

desenvolvimento do país.

 Projeto de Lei n.º 369/XIV/1.ª (PCP)

A presente iniciativa legislativa tem por finalidade a recuperação do controlo público da TAP-Transportes

Aéreos Portugueses, SGPS, S.A. (TAP), e da SPdH – Sociedade Portuguesa de Handling, S.A. (SPdH),

através da adoção de uma posição maioritária pelo Estado na capital social das mencionadas sociedades, de

forma a garantir a salvaguarda do interesse público.

O presente projeto de lei considera que o processo de recuperação do controlo público deve assegurar a

continuidade dos serviços prestados, garantir a manutenção dos postos de trabalho e a aplicação a todos os

trabalhadores da contratação coletiva vigente, assim como compreender todas as áreas de atividade

desenvolvidas pelas sociedades. Adicionalmente, institui que o Governo deve considerar que todos os apoios

públicos concedidos a fundo perdido a ambas as sociedades, no âmbito da interrupção de atividade, sejam

convertidos em capital social do Estado, bem como deve assegurar a garantia dos interesses patrimoniais do

Estado e a conformidade dos estatutos das empresas com os critérios de gestão pública.

A iniciativa estabelece que o Governo fica obrigado a esclarecer as ações do serviço público promovidas

pelas entidades gestoras privadas da TAP e da SPdH, e que por sua vez, em função dos resultados apurados,

é definida uma indemnização ao Estado por danos e prejuízos incorridos. Mais acrescenta, a criação de uma

unidade de missão, a constituir junto do Governo, com o intuito de identificar os procedimentos legislativos,

administrativos ou outros considerados relevantes para o cumprimento da presente iniciativa.

Na exposição de motivos desta iniciativa é abordada a necessidade de elaboração de um plano que

garanta a estabilidade e o futuro da atividade da TAP, salientando-se a premência de uma rápida atuação por

parte do Governo. Na ótica do proponente, só através do controlo público da TAP será possível garantir os

direitos dos trabalhadores, assegurar a coesão territorial e conetividade com as comunidades portuguesas no

estrangeiro através de ligações aéreas, bem como estimular a atividade turística.

Acerca da SPdH são invocados os problemas económicos dos titulares privados do capital social e

menciona-se que os constrangimentos financeiros com que se deparam condicionam a capacidade em

suportar elevados investimentos, porventura, necessários para salvaguardar a sustentabilidade da empresa.

 Projeto de Lei n.º 430/XIV/1.ª (PEV)

A presente iniciativa legislativa tem por finalidade a recuperação do controlo público da TAP – Transportes

Aéreos Portugueses, SGPS, S.A. (TAP), e da SPdH – Sociedade Portuguesa de Handling, S.A. (SPdH),

através da adoção de uma posição maioritária pelo Estado na capital social das mencionadas sociedades, de

forma a garantir a salvaguarda do interesse público.

O projeto de lei em análise considera que o processo de recuperação do controlo público deve assegurar a

continuidade dos serviços prestados, garantir a manutenção dos postos de trabalho e atestar a definição dos

objetivos de gestão pelo Estado. Adicionalmente, institui que o Governo deve considerar que todos os apoios

públicos concedidos a fundo perdido a ambas as sociedades, no âmbito da interrupção de atividade, sejam

convertidos em capital social do Estado, bem como deve assegurar a garantia dos interesses patrimoniais do

Estado e acautelar a defesa do interesse público perante terceiros.

A iniciativa estabelece que o Governo fica obrigado a esclarecer as ações do serviço público promovidas

pelas entidades gestoras privadas da TAP e da SPdH e que, por sua vez, em função dos resultados apurados,

seja definida uma indemnização ao Estado por danos e prejuízos incorridos.

Na exposição de motivos desta iniciativa é abordada a necessidade de elaboração de uma estratégia que

garanta a estabilidade e o futuro da atividade da TAP, salientando-se a premência de uma rápida atuação por

parte do Governo. Na ótica do proponente, só através do controlo público da TAP será possível garantir os

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direitos dos trabalhadores, bem como assegurar a coesão territorial através de ligações aéreas. Acerca da

SPdH são invocados os problemas financeiros com que se deparam os titulares privados do capital social.

a) Antecedentes legislativos

O processo de nacionalização da TAP (à altura Transportes Aéreos Portugueses, SARL) foi determinado

pelo Decreto-Lei n.º 205-E/75, de 16 de abril, com efeitos a partir de 15 de abril de 1975, com os objetivos de

conferir ao Estado «o pleno controlo deste sector, corrigir distorções graves ao nível orgânico, dimensionar em

moldes novos e atuantes as estruturas a criar, de modo a adaptar a política aérea portuguesa à nova

conjuntura nacional e internacional do transporte aéreo». Por via indireta, da nacionalização da banca e do

setor segurador (operada, respetivamente, pelos Decretos-Leis n.os

132-A/75, de 14 de março, e 135-A/75 de

15 de março), já se encontravam nacionalizadas participações representativas de 65% do capital da empresa.

Posteriormente, o Decreto-Lei n.º 469-A/75, de 28 de agosto, que transformou a empresa Transportes

Aéreos Portugueses, SARL, em Transportes Aéreos Portugueses (TAP), constituiu-a como empresa pública,

aprovando em anexo os seus respetivos estatutos. Estes últimos foram substituídos pelos aprovados em

anexo ao Decreto-Lei n.º 471-A/76, de 14 de junho.

Na sequência da revisão constitucional de 1989, que pôs termo ao princípio da irreversibilidade das

nacionalizações, a Lei n.º 11/90, de 5 de abril, Lei Quadro das Privatizações, com as alterações da Lei n.º

102/2003, de 15 de novembro, e da Lei n.º 50/2011, de 13 de setembro, estabeleceu os termos da

reprivatização da titularidade ou do direito de exploração dos meios de produção e outros bens nacionalizados

depois de 25 de abril de 1974.

Tendo em conta a Lei n.º 11/90, de 5 de abril, o Decreto-Lei n.º 312/91, de 17 de agosto1, alterou a

natureza jurídica da empresa pública Transportes Aéreos Portugueses (TAP), EP, convertendo-a de pessoa

coletiva de direito público em pessoa coletiva de direito privado, com o estatuto de sociedade anónima de

capitais maioritariamente públicos.

O processo de reprivatização do capital social da sociedade Transportes Aéreos Portugueses (TAP), S.A.,

veio a ser iniciado pelo Decreto-Lei n.º 122/98, de 9 de maio, com as alterações dos Decretos-Leis n.os

34/2000, de 14 de março, e 57/2003, de 28 de março, e posteriormente revogado pelo Decreto-Lei n.º

210/2012, de 21 de setembro, que aprova a primeira e segunda fases do processo de reprivatização indireta

do capital social da TAP, S.A.

No âmbito do Decreto-Lei n.º 122/98, de 9 de maio, a primeira fase de privatização visava permitir a

entrada de um parceiro estratégico, que contribuísse para o reforço de capacidade da empresa no mercado

internacional do transporte aéreo, e seria realizada por via indireta, mediante aumento de capital de uma

sociedade gestora de participações sociais (SGPS), a constituir para o efeito, que ficaria a deter a totalidade

do capital da TAP. A segunda fase consistia na alienação de ações em percentagem não superior a 10% do

capital social da TAP, SGPS, mediante oferta pública de venda reservada a trabalhadores da TAP, S.A.

Esse modelo inicial viria a ser completado pelo Decreto-Lei n.º 34/2000, de 14 de março, com a previsão de

uma operação de reestruturação da empresa, que contribuiria para o seu saneamento económico e financeiro

e que deveria anteceder o início do processo de reprivatização. Através desta operação, foram criadas a TAP

– Manutenção e Engenharia, S.A., e a SPdH – Sociedade Portuguesa de Handling, S.A., constituídas

mediante cisão da TAP, por afetação de bens originariamente integrados na empresa transportadora.

Finalmente, o Decreto-Lei n.º 57/2003, de 28 de março, visou, após o aumento de capital realizado nos

termos da Resolução do Conselho de Ministros n.º 165/2003, de 31 de outubro, permitir à TAP a alienação de

uma participação social maioritária no capital da SPdH – Sociedade Portuguesa de Handling, S.A.

A venda realizou-se nos termos da Resolução do Conselho de Ministros n.º 166/2003, de 3 de novembro,

que aprova a alienação de um lote indivisível de ações nominativas, do capital social da sociedade SPdH –

Serviços Portugueses de Handling, S.A., a realizar mediante concurso público internacional, e o respetivo

caderno de encargos, nos termos do Decreto-Lei n.º 122/98, de 9 de maio. O caderno de encargos publicado

em anexo à Resolução foi alterado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 4/2004, de 14 de janeiro.

Este processo de reprivatização culminou na alienação de 50,1% do capital social da SPdH – Sociedade 1 O Decreto-Lei n.º 312/91, de 17 de agosto, sofreu alterações pelos Decretos-Leis n.

os 122/98, de 9 de maio, 258/98, de 17 de agosto,

474-A/99, de 8 de novembro, e 34/2000, de 14 de março.

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Portuguesa de Handling, S.A., a um investidor, tendo essa participação sido readquirida pela TAP, entretanto,

de novo alienada.

O Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Política Económica, no âmbito do

Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF) acordado em maio de 2011, entre as autoridades

portuguesas, a União Europeia e o Fundo Monetário Internacional (FMI), previa, no ponto 3.31, o

aceleramento do programa de privatizações e a assunção pelo Governo da expetativa de que as condições de

mercado permitissem a venda da EDP, da REN e da TAP «até ao final de 2011».

Nessa sequência, foram lançadas novas fases de privatização, incidentes desta vez sobre o capital social

da própria sociedade gestora de participações sociais do Grupo TAP, através do Decreto-Lei n.º 210/2012, de

21 de setembro, que aprova a terceira e a quarta fases do processo de reprivatização indireta do capital social

da TAP – Transportes Aéreos Portugueses, S.A. Previa-se que a terceira fase consistisse em uma ou mais

operações aumento de capital da TAP – SGPS, S.A., e em uma ou mais operações de alienação do respetivo

capital social, e a quarta na oferta pública de venda de ações da TAP – SGPS, S.A., a trabalhadores desta

empresa e a trabalhadores de outras empresas do Grupo TAP.

As condições específicas da alienação foram estabelecidas no caderno de encargos, aprovado em anexo à

Resolução do Conselho de Ministros n.º 88-A/2012, de 19 de outubro, que aprova o caderno de encargos

aplicável à terceira fase da operação de reprivatização da TAP – Transportes Aéreos Portugueses, SGPS,

S.A. (TAP – SGPS, S.A.), e fixa algumas das condições aplicáveis à quarta fase do processo de reprivatização

da TAP – SGPS, S.A.

A terceira fase do processo de reprivatização foi organizada em diferentes etapas, incluindo um processo

preliminar de recolha de intenções de aquisição e subscrição junto de potenciais investidores. Neste contexto,

de forma a promover a competitividade do processo, realizou-se um levantamento de interessados em

participar na operação de reprivatização e, simultaneamente, foram desenvolvidos contactos com diversas

entidades de referência no sector da aviação civil, dos quais resultou a apresentação pela Synergy Aerospace

Corporation (Synergy) de uma proposta não vinculativa.

Através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 88-B/2012, de 18 de outubro, a Synergy foi, no âmbito

da terceira fase de reprivatização, admitida a participar no momento subsequente do processo de venda direta

tendo sido convidada pela Parpública – Participações Públicas (SGPS), S.A. (Parpública), para apresentar

proposta vinculativa, em conformidade e nos termos do disposto no referido Caderno de Encargos, o que

ocorreu a 7 de dezembro de 2012.

No entanto, o Governo apreciou a proposta vinculativa em conformidade com o disposto no artigo 14.º do

Caderno de Encargos, tendo nesse âmbito entendido «que a referida proposta não incluía elementos que

permitissem ao Governo formar um juízo conclusivo quanto à existência de garantias de pagamento do preço

devido pela alienação das ações, nem continha evidência da disponibilidade dos meios financeiros

indispensáveis para promover a adequada recapitalização da TAP, S.A., assim como para dotar a empresa

dos recursos apropriados para fazer face às suas necessidades futuras de financiamento, designadamente

assegurando a manutenção ou o refinanciamento da dívida atual da mesma». Assim, a Resolução do

Conselho de Ministros n.º 111-B/2012, de 28 de dezembro, determinou a conclusão do processo de

reprivatização do capital social da TAP – Transportes Aéreos Portugueses, SGPS, S.A., com a rejeição da

proposta vinculativa apresentada.

Face à conclusão daquele processo, sem que tivesse sido reprivatizada qualquer parte do capital social, o

Governo decidiu iniciar um novo, através do Decreto-Lei n.º 181-A/2014, de 24 de dezembro, que aprova o

processo de reprivatização indireta do capital social da TAP – Transportes Aéreos Portugueses, S.A. O

diploma em questão previa que o processo de reprivatização do capital social da TAP seria efetuado através

de uma venda direta de referência de até 61% das ações representativas do capital social da TAP – SGPS,

S.A., e de uma oferta de venda destinada aos trabalhadores desta sociedade e de outras que com ela se

encontrem em relação de domínio ou de grupo, de até 5% do capital social daquela sociedade.

Adicionalmente, ficou ainda estabelecida uma opção de venda a favor do Estado, que pode alienar capital

remanescente da TAP – SGPS, S.A., ao adquirente na venda direta de referência, podendo ainda ser

acordada com este uma opção de compra, nos termos que viessem a ser aprovados em Resolução do

Conselho de Ministros.

Nestes termos, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 4-A/2015, de 20 de janeiro, aprovou o caderno

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de encargos do processo de reprivatização indireta do capital social da TAP – Transportes Aéreos

Portugueses, S.A. O Despacho n.º 1156/2015, de 4 de fevereiro, nomeou os membros da Comissão Especial

para o acompanhamento do processo de reprivatização indireta da TAP – Transportes Aéreos Portugueses,

S.A. (TAP, S.A.).

Na sequência da fase de negociações para os proponentes que procederam à apresentação de propostas

vinculativas no âmbito do processo de reprivatização da TAP – Transportes Aéreos Portugueses, SGPS, S.A.,

realizada nos termos da Resolução do Conselho de Ministros n.º 32-A/2015, de 21 de maio, foram recebidas

duas propostas vinculativas melhoradas e finais.

Através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 38-A/2015, de 12 de junho, o Governo selecionou «o

Agrupamento Gateway, constituído pela HPGB SGPS SA, e pela DGN Corporation, para proceder à aquisição

das ações representativas de 61% do capital social da TAP – Transportes Aéreos Portugueses, SGPS, S.A.

(TAP – SGPS, S.A.), que constituem objeto da venda direta de referência, atendendo ao maior mérito da

respetiva proposta vinculativa melhorada e final em relação à proposta recebida do outro proponente no que

diz respeito à observância dos critérios de seleção previstos no artigo 5.º do caderno de encargos, aprovado

no anexo I à Resolução do Conselho de Ministros n.º 4-A/2015, de 20 de janeiro (caderno de encargos), em

especial no que concerne à contribuição para o reforço da capacidade económico-financeira do Grupo TAP, ao

valor global apresentado para a aquisição das ações representativas do capital social da TAP – SGPS, S.A., e

respetivas opções de venda e compra e à mitigação de riscos para os interesses patrimoniais do Estado».

Foram adicionalmente aprovados os instrumentos jurídicos a celebrar.

No âmbito do processo preparatório da conclusão da venda direta e concretização da primeira parcela da

capitalização de acordo com o previsto no Acordo de Venda Direta celebrado a 24 de junho de 2015, foi

considerada adequada a introdução de alguns ajustamentos ao anexo 1.1.f) ao referido Acordo de Venda

Direta, o que ocorreu através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 90/2015, de 23 de outubro.

Finalmente, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 91-A/2015, de 12 de novembro, resolveu:

«1 – Considerar verificada a totalidade das Condições precedentes à Conclusão, nos termos do Acordo de

Venda Direta.

2 – Aprovar a minuta do «Acordo relativo à realização da Conclusão», a assinar na Data da Conclusão, a

celebrar entre a Parpública e o Agrupamento Gateway, constituído pela HPGB SGPS SA e pela DGN

Corporation, que fica arquivada na Direção-Geral do Tesouro e Finanças.

3 – Determinar que a Parpública celebre o instrumento jurídico a que se refere o número anterior, na Data

da Conclusão, ficando o respetivo original arquivado na Parpública, e pratique todos os demais atos que se

mostrem adequados e necessários à conclusão da venda direta.

4 – Determinar que após a conclusão do processo de reprivatização, o Governo coloca à disposição do

Tribunal de Contas todos os elementos informativos respeitantes ao mesmo».

Sucede que, em dezembro de 2015, o Estado português entendeu abrir um processo negocial com o

propósito de reconfigurar os termos e as condições da sua participação na TAP – SGPS, S.A., aceite pela

Atlantic Gateway, SGPS, Lda., por considerar indispensável deter uma posição como o maior acionista

naquela companhia aérea. Assim, no dia 6 de fevereiro de 2016, foi assinado um Memorando de

Entendimento entre o Estado Português e a Atlantic Gateway, SGPS, Lda., para estabelecer os princípios e os

termos da reconfiguração da participação do Estado português na TAP – SGPS, S.A., designadamente fixando

as condições para a compra de ações representativas do capital social pelo Estado Português, a definição das

regras de governação societária e a atribuição dos respetivos direitos económicos aos acionistas.

Deste modo, ao abrigo do Decreto-Lei n.º 181-A/2014, de 24 de dezembro, a Atlantic Gateway, SGPS,

Lda., aceitou vender à Parpública as ações representativas do capital social necessárias para que esta passe

a ser titular de um número de ações correspondente a 50% do capital social da TAP – SGPS, S.A., após a

conclusão da fase de reprivatização da venda aos trabalhadores, pelo montante de 10,93 € por cada ação, ou

seja, a preço idêntico ao oferecido na proposta de aquisição apresentada pela Atlantic Gateway, SGPS, Lda.

Neste sentido, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 30/2016, de 19 de maio, aprovou os instrumentos

jurídicos a celebrar entre a Parpública e a Atlantic Gateway, SGPS, Lda., nomeadamente as minutas do

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Acordo de Compra e Venda de Ações e do Acordo Parassocial e de Compromissos Estratégicos da TAP –

Transportes Aéreos Portugueses, SGPS, S.A. (TAP – SGPS, S.A.), que ficaram arquivadas na Direção-Geral

do Tesouro e Finanças.

Posteriormente, através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 42-A/2017, de 21 de março, aprovou-

se a oferta pública de venda de 5% das ações representativas do capital social da TAP, SGPS, S.A., para

aquisição reservada aos seus trabalhadores, assim como a trabalhadores das sociedades detidas pela TAP,

SGPS, S.A., e fixou-se igualmente as condições de acesso à oferta.

Consequentemente à Resolução do Conselho de Ministros n.º 30/2016, de 19 de maio, a Parpública, a

HPGB SGPS SA, a DGN Corporation e a Atlantic Gateway celebraram o Acordo de Compra e Venda de Ações

e, nos termos do referido acordo, a Atlantic Gatewayobrigou-se a vender à Parpública o número de ações

necessário para que, somadas às já detidas, a Parpública passasse a ser titular de um lote de ações

representativo de 50% do capital social da TAP – SGPS, S.A. Uma das condições de que dependia a

conclusão da transação prevista no Acordo de Compra e Venda de Ações era a autorização dos credores da

dívida financeira para a redução da participação da Atlantic Gateway na TAP – SGPS, S.A., e a consequente

adaptação de parte do passivo financeiro do Grupo TAP ao plano de atividades e investimento do grupo, tendo

sido encetada e concluída uma negociação nesse sentido com os credores da dívida financeira do Grupo TAP.

Nesse âmbito, foi acertada a celebração de um Acordo de Adaptação e Monitorização de Passivo Financeiro

Relativo ao Grupo TAP, que estabelecia os termos e condições aplicáveis à alteração dos contratos de

financiamento de que as mutuárias pertencentes ao Grupo TAP eram parte e que, em substituição, pressupõe

a revogação do Acordo Relativo à Estabilidade Económica Financeira da TAP, cuja minuta foi aprovada pela

Resolução do Conselho de Ministros n.º 90/2015, de 23 de outubro, uma vez que o primeiro vem regulamentar

de forma detalhada as novas condições dos contratos financeiros adaptados, alteradas em decorrência desse

acordo, o que tornava inoperantes e incompatíveis determinadas matérias coincidentes estabelecidas no

Acordo Relativo à Estabilidade Económica Financeira da TAP. Todas as alterações e modificações e novos

acordos mencionados foram aprovados pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 95/2017, de 29 de junho.

b) Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)

Foi apresentada, na XIII Legislatura, a seguinte iniciativa legislativa sobre matéria idêntica ou conexa:

– Projeto de Lei n.º 26/XIII/1.ª (PCP) – «Determina o cancelamento e a reversão do processo de

reprivatização indireta do capital social da TAP, SGPS, S.A., revogando o Decreto-Lei n.º 181-A/2014, de 24

de dezembro, e o Decreto-Lei n.º 210/2012, de 21 de setembro».

Consultada a mesma base de dados, verificou-se que não foram apresentadas precedentes petições sobre

a matéria.

c) Iniciativas Legislativas e Petições Pendentes Sobre Matéria Conexa

Efetuada uma pesquisa à base de dados da atividade parlamentar, verificou-se que, neste momento, sobre

esta matéria, se encontra pendente a seguinte iniciativa:

– Projeto de Lei n.º 419/XIV/1.ª (IL) – «Condiciona a utilização de verbas públicas relativas à TAP à sua

aprovação prévia pela Assembleia da República»;

Consultada a mesma base de dados, verificou-se que não foram apresentadas petições sobre a matéria.

d) Consultas obrigatórias e/ou facultativas

Regiões Autónomas

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O Presidente da Assembleia da República promoveu a audição dos órgãos de governo próprios das

regiões autónomas, através de emissão de parecer no prazo de 20 dias, nos termos do artigo 142.º do

Regimento da Assembleia da República, e para os efeitos do n.º 2 do artigo 229.º da Constituição.

Relativamente ao Projeto de Lei n.º 345/XIV/1.ª (BE) O Governo Regional da Madeira no seu parecer

menciona que «(…) independentemente da medida a adotar relativamente à TAP, cabe ao Governo da

República salvaguardar, em todo o processo negocial com aquela companhia área, todas as questões acima

referenciadas, sobretudo atendendo às responsabilidades do Estado no capital da mesma, e das obrigações

que esta, enquanto instrumento de coesão nacional e companhia de bandeira portuguesa, deverá ter para com

as Regiões Autónomas, quer como garante da mobilidade e continuidade territorial das suas populações, quer

como dinamizadora do turismo».

Relativamente ao Projeto de Lei n.º 369/XIV/1.ª (PCP) a Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos

Açores através de parecer proferido pela Subcomissão da Comissão Permanente de Economia «(…)

deliberou, por maioria, emitir parecer desfavorável, relativamente ao presente projeto de lei.»

Consultas facultativas

A Comissão pode solicitar, se o entender pertinente, o contributo da Autoridade Nacional da Aviação Civil

(ANAC), da Autoridade da Concorrência (AdC), da Parpública – Participações Públicas (SGPS), S.A., bem

como dos acionistas e dos conselhos executivos da TAP e da SPdH.

e) Apreciação dos requisitos formais

Das iniciativas em apreciação:

Projeto de Lei n.º 345/XIV/1.ª é apresentado pelo Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda (BE), ao abrigo

e nos termos do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da

República (Regimento), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos Deputados, por

força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da Constituição e b) do n.º 1 do artigo 4.º do Regimento, bem

como dos grupos parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição e

da alínea f) do artigo 8.º do Regimento.

É subscrita por dezanove Deputados, observando o disposto no n.º 1 do artigo 123.º do Regimento, e

assume a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do Regimento.

A iniciativa encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o

seu objeto principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, cumprindo os requisitos formais

previstos no n.º 1 do artigo 124.º do Regimento.

Tendo em conta os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo 120.º do RAR, durante o

processo legislativo deve ser definido concretamente o sentido das modificações. Com efeito, a relação entre o

projeto de lei e o regime jurídico de apropriação pública por via de nacionalização2 (RJAP) encontra-se referida

no n.º 2 do artigo 2.º do projeto de lei, segundo o qual ao «ato de nacionalização (…) aplica-se o disposto nos

números seguintes, bem como, em tudo o que não esteja disposto de forma especial neste artigo, o RJAP».

No entanto, por um lado é estabelecido, no n.º 3 do mesmo artigo, que, por «efeito do disposto no n.º 1, e

independentemente de quaisquer formalidades, consideram-se transferidas para o Estado (…) todas as ações

representativas do capital social da TAP e da SPdH» e, no n.º 4, que a «alteração da titularidade das ações

produz os seus efeitos diretamente por força da presente lei e é oponível a terceiros independentemente de

registo». Por outro, o n.º 1 do artigo 2.º dispõe que «o Governo irá proceder à nacionalização de todas as

ações representativas do capital social da TAP e da SPdH» e, nos termos do RJAP, os «atos de apropriação

pública, por via de nacionalização, revestem a forma de decreto-lei» (artigo 2.º do RJAP), considerando-se

transmitidas para o Estado «as participações sociais abrangidas pela nacionalização aprovada» por esse

decreto-lei, produzindo a essa «alteração na titularidade das participações sociais» os seus efeitos

diretamente por força do mesmo decreto-lei (artigo 6.º do RJAP).

2 Aprovado em anexo à Lei n.º 62-A/2008, de 11 de novembro.

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Assim, sem prejuízo das regras jurídicas sobre conflito de normas, sugerimos que seja analisada, na

apreciação na especialidade, a harmonização do disposto no projeto de lei com o RJAP, por forma a ser mais

clara para o cidadão e para o aplicador da lei.

Quanto ao limite imposto pelo n.º 2 do artigo 167.º da Constituição e n.º 2 do artigo 120.º do RAR,

conhecido como lei-travão – segundo o qual os Deputados e os Grupos Parlamentares não podem apresentar

projetos de lei «que envolvam, no ano económico em curso, aumento das despesas ou diminuição das

receitas do Estado previstas no Orçamento» – o mesmo deve ser salvaguardado no decurso do processo

legislativo. Tal pode ser efetuado, por exemplo, através da alteração da norma sobre o início de vigência

(artigo 5.º), por forma a fazer coincidir a entrada em vigor, ou produção de efeitos, com a entrada em vigor da

lei do Orçamento do Estado subsequente à sua publicação.

Projeto de Lei n.º 369/XIV/1.ª, apresentado pelo Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português

(PCP), ao abrigo e nos termos do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e do artigo 118.º do Regimento da

Assembleia da República (Regimento), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos

Deputados, por força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da Constituição e b) do n.º 1 do artigo 4.º do

Regimento, bem como dos grupos parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da

Constituição e da alínea f) do artigo 8.º do Regimento.

É subscrita por dez Deputados, observando o disposto no n.º 1 do artigo 123.º do Regimento, e assume a

forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do Regimento.

A iniciativa encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o

seu objeto principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, cumprindo os requisitos formais

previstos no n.º 1 do artigo 124.º do Regimento.

Encontram-se igualmente respeitados os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo

120.º do Regimento, uma vez que este projeto de lei define concretamente o sentido das modificações a

introduzir na ordem legislativa e parece não infringir princípios constitucionais, salvo o limite imposto pelo n.º 2

do artigo 167.º da Constituição e n.º 2 do artigo 120.º do Regimento, conhecido como «lei-travão», que deve

ser ponderado no decurso do processo legislativo, dado que o artigo 8.º estabelece a criação de uma unidade

de missão, e o artigo 9.º dispõe que «o Governo fica obrigado a concretizar a recuperação do controlo público

da TAP e da SPdH no prazo máximo de 30 dias após a entrada em vigor» da iniciativa (dia seguinte ao da sua

publicação). Para salvaguardar esse limite poder-se-á, por exemplo, alterar a norma de entrada em vigor, de

modo a que as normas com efeitos orçamentais diretos apenas produzam efeitos, ou entrem em vigor, com a

publicação da lei do Orçamento do Estado subsequente.

Projeto de Lei n.º 430/XIV/1.ª, apresentado pelo Grupo Parlamentar do Partido Ecologista «Os Verdes»

(PEV), ao abrigo e nos termos do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e do artigo 118.º do Regimento da

Assembleia da República (Regimento), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos

Deputados, por força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da Constituição e b) do n.º 1 do artigo 4.º do

Regimento, bem como dos grupos parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da

Constituição e da alínea f) do artigo 8.º do Regimento.

É subscrita por dois Deputados, observando o disposto no n.º 1 do artigo 123.º do Regimento, e assume a

forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do Regimento.

A iniciativa encontra-se redigida sob a forma de artigos tem uma designação que traduz sinteticamente o

seu objeto principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, cumprindo os requisitos formais

previstos no n.º 1 do artigo 124.º do Regimento.

Encontram-se igualmente respeitados os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo

120.º do Regimento, uma vez que este projeto de lei parece definir o sentido das modificações a introduzir na

ordem legislativa3 e parece não infringir princípios constitucionais, exceto quanto ao limite imposto pelo n.º 2

do artigo 167.º da Constituição e n.º 2 do artigo 120.º do Regimento, conhecido como «lei-travão», que deve

3 Refira-se que, tanto para a matéria da apropriação pública como para a anulabilidade de atos existem regimes gerais aplicáveis, pelo

que em sede de especialidade podem ser tomados em conta: – O regime jurídico de apropriação pública, aprovado em anexo à Lei n.º 62-A/2008, de 11 de novembro, de modo a avaliar se é necessário harmonizar a relação entre ambos; – As regras de anulabilidade de atos jurídicos, incluindo a sua aplicação no tempo, uma vez que o artigo 5.º do projeto de lei prevê a criação, por decreto-lei do Governo, de um regime especial de anulabilidade, de aplicação retroativa, de atos por interesse público que permita anular atos que tenham potenciado a descapitalização da TAP e da SpdH.

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ser salvaguardado no decurso do processo legislativo. Com efeito, no artigo 2.º é proposta a recuperação do

controlo público da TAP e da SPdH e adoção de uma posição maioritária no capital destas empresas, e, no

artigo 10.º, estatui-se que a iniciativa entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação, pelo que é

previsível que a mesma envolva, no ano económico em curso, um aumento das despesas do Estado previstas

na lei do Orçamento.

f) Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação

As medidas previstas nesta iniciativa, poderão ter, em caso de aprovação, eventual impacto orçamental,

ainda que possa não ser direto, uma vez que se prevê a nacionalização da TAP e da SPdH. Contudo, os

dados disponíveis não o permitem determinar ou quantificar.

g) Avaliação sobre impacto de género

O preenchimento, pelos proponentes, das fichas de avaliação prévia de impacto de género dos Projetos de

Lei n.os

345/XIV/1.ª (BE), 369/XIV/1.ª (PCP) e 430/XIV/1.ª (PEV), em cumprimento do disposto na Lei n.º

4/2018, de 9 de fevereiro, apresenta como resultado uma valoração neutra do impacto de género.

PARTE II – Opinião do Deputado autor do parecer

O autor do presente parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre o Projeto de Lei n.º 137/XIII/1.ª, que

é de «elaboração facultativa» [cf. n.º 3 do artigo 137.º do RAR], para a discussão em Plenário da Assembleia

da República.

PARTE III – Conclusões

O BE apresentou o Projeto de Lei n.º 345/XIV/1.ª nos termos do artigo 167.º da Constituição da República

Portuguesa (CRP) e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).

O PCP apresentou o Projeto de Lei n.º 369/XIV/1.ª nos termos do artigo 167.º da Constituição da República

Portuguesa (CRP) e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).

O PEV apresentou o Projeto de Lei n.º 430/XIV/1.ª nos termos do artigo 167.º da Constituição da República

Portuguesa (CRP) e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).

Nestes termos, a Comissão Parlamentar de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação é de

PARECER

1 – Que Projetos de Lei n.os 345/XIV/1.ª (BE), 369/XIV/1.ª (PCP), 430/XIV/1.ª (PEV), encontram-se todos

em condições constitucionais e regimentais para serem debatidos na generalidade em Plenário;

Palácio de S. Bento, 23 de junho de 2020.

O Deputado autor do parecer, João Gonçalves Pereira — O Presidente da Comissão, Pedro Coimbra.

Nota: As partes I e III do parecer foram aprovadas, por unanimidade, na reunião da Comissão do dia 24 de

junho de 2020.

PARTE IV – Anexos

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 Nota Técnica elaborada pelos serviços de apoio.

Nota Técnica

Projeto de Lei n.º 345/XIV/1.ª (BE)

Nacionalização da TAP e da SPdH

Data de admissão: 30 de abril de 2020.

Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação (6.ª).

Índice

I. Análise da iniciativa

II. Enquadramento parlamentar

III. Apreciação dos requisitos formais

IV. Análise de direito comparado

V. Consultas e contributos

VI. Avaliação prévia de impacto

Elaborada por: Luís Marques e Pedro Silva (DAC), Pedro Braga de Carvalho (DILP), Rafael Silva (DAPLEN). Data: 25 de maio de 2020.

I. Análise da iniciativa

 A iniciativa

A presente iniciativa legislativa tem por finalidade a nacionalização da TAP – Transportes Aéreos

Portugueses, SGPS, S.A. (TAP) e da SPdH – Sociedade Portuguesa de Handling, S.A. (SPdH), com o intuito

de obter o controlo acionista, pelo Estado, das sociedades e garantir uma gestão executiva de acordo com as

orientações de serviço público.

O presente projeto de lei considera que o processo de nacionalização deve decorrer nos termos do Regime

Jurídico de Apropriação Pública (RJAP), adicionalmente determina que todas as participações sociais da TAP

e da SPdH serão transferidas para o Estado, livres de quaisquer ónus e encargos, para todos os efeitos legais.

A iniciativa estabelece a concretização de uma auditoria independente com o objetivo de determinar as

ações lesivas ao serviço público promovidas pelas entidades gestoras privadas da TAP e SPdH, e que por sua

vez, em função dos resultados apurados, é definida uma indemnização a dever ao Estado por danos e

prejuízos incorridos.

Na exposição de motivos desta iniciativa, os proponentes propõem a apropriação pública de 50% da

participação social da TAP na titularidade de privados, assim como a aquisição pelo Estado de 51% do capital

social privado da SPdH. Referem que a atual gestão privada tem sido prejudicial para a TAP e que no atual

contexto de contração da atividade da aviação civil mundial, decorrente de pandemia de COVID-19, surge a

necessidade de uma intervenção robusta do Estado para proteger este setor considerado estratégico no

desenvolvimento do país.

 Enquadramento jurídico nacional

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O processo de nacionalização da TAP (à altura Transportes Aéreos Portugueses, SARL) foi determinado

pelo Decreto-Lei n.º 205-E/75, de 16 de abril, com efeitos a partir de 15 de abril de 1975, com os objetivos de

conferir ao Estado «o pleno controlo deste sector, corrigir distorções graves ao nível orgânico, dimensionar em

moldes novos e atuantes as estruturas a criar, de modo a adaptar a política aérea portuguesa à nova

conjuntura nacional e internacional do transporte aéreo». Por via indireta, da nacionalização da banca e do

setor segurador (operada, respetivamente, pelos Decretos-Leis n.os

132-A/75, de 14 de março, e 135-A/75 de

15 de março), já se encontravam nacionalizadas participações representativas de 65% do capital da empresa.

Posteriormente, o Decreto-Lei n.º 469-A/75, de 28 de agosto, que transformou a empresa Transportes

Aéreos Portugueses, SARL, em Transportes Aéreos Portugueses (TAP), constituiu-a como empresa pública,

aprovando em anexo os seus respetivos estatutos. Estes últimos foram substituídos pelos aprovados em

anexo ao Decreto-Lei n.º 471-A/76, de 14 de junho.

Na sequência da revisão constitucional de 1989, que pôs termo ao princípio da irreversibilidade das

nacionalizações, a Lei n.º 11/90, de 5 de abril, Lei-Quadro das Privatizações, com as alterações da Lei n.º

102/2003, de 15 de novembro, e da Lei n.º 50/2011, de 13 de setembro, estabeleceu os termos da

reprivatização da titularidade ou do direito de exploração dos meios de produção e outros bens nacionalizados

depois de 25 de abril de 1974.

Tendo em conta a Lei n.º 11/90, de 5 de abril, o Decreto-Lei n.º 312/91, de 17 de agosto1, alterou a

natureza jurídica da empresa pública Transportes Aéreos Portugueses (TAP), EP, convertendo-a de pessoa

coletiva de direito público em pessoa coletiva de direito privado, com o estatuto de sociedade anónima de

capitais maioritariamente públicos.

O processo de reprivatização do capital social da sociedade Transportes Aéreos Portugueses (TAP), S.A.,

veio a ser iniciado pelo Decreto-Lei n.º 122/98, de 9 de maio, com as alterações dos Decretos-Leis n.os

34/2000, de 14 de março, e 57/2003, de 28 de março, e posteriormente revogado pelo Decreto-Lei n.º

210/2012, de 21 de setembro, que aprova a primeira e segunda fases do processo de reprivatização indireta

do capital social da TAP, S.A.

No âmbito do Decreto-Lei n.º 122/98, de 9 de maio, a primeira fase de privatização visava permitir a

entrada de um parceiro estratégico, que contribuísse para o reforço de capacidade da empresa no mercado

internacional do transporte aéreo, e seria realizada por via indireta, mediante aumento de capital de uma

sociedade gestora de participações sociais (SGPS), a constituir para o efeito, que ficaria a deter a totalidade

do capital da TAP. A segunda fase consistia na alienação de ações em percentagem não superior a 10% do

capital social da TAP, SGPS, mediante oferta pública de venda reservada a trabalhadores da TAP, S.A.

Esse modelo inicial viria a ser completado pelo Decreto-Lei n.º 34/2000, de 14 de março, com a previsão de

uma operação de reestruturação da empresa, que contribuiria para o seu saneamento económico e financeiro

e que deveria anteceder o início do processo de reprivatização. Através desta operação, foram criadas a TAP

– Manutenção e Engenharia, S.A., e a SPdH – Sociedade Portuguesa de Handling, S.A., constituídas

mediante cisão da TAP, por afetação de bens originariamente integrados na empresa transportadora.

Finalmente, o Decreto-Lei n.º 57/2003, de 28 de março, visou, após o aumento de capital realizado nos

termos da Resolução do Conselho de Ministros n.º 165/2003, de 31 de outubro, permitir à TAP a alienação de

uma participação social maioritária no capital da SPdH – Sociedade Portuguesa de Handling, S.A.

A venda realizou-se nos termos da Resolução do Conselho de Ministros n.º 166/2003, de 3 de novembro,

que aprova a alienação de um lote indivisível de ações nominativas, do capital social da sociedade SPdH –

Serviços Portugueses de Handling, S.A., a realizar mediante concurso público internacional, e o respetivo

caderno de encargos, nos termos do Decreto-Lei n.º 122/98, de 9 de maio. O caderno de encargos publicado

em anexo à Resolução foi alterado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 4/2004, de 14 de janeiro.

Este processo de reprivatização culminou na alienação de 50,1% do capital social da SPdH – Sociedade

Portuguesa de Handling, S.A., a um investidor, tendo essa participação sido readquirida pela TAP, entretanto,

de novo alienada.

O Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Política Económica, no âmbito do

Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF) acordado em maio de 2011, entre as autoridades

portuguesas, a União Europeia e o Fundo Monetário Internacional (FMI), previa, no ponto 3.31, o

1 O Decreto-Lei n.º 312/91, de 17 de agosto, sofreu alterações pelos Decretos-Leis n.

os 122/98, de 9 de maio, 258/98, de 17 de agosto,

474-A/99, de 8 de novembro, e 34/2000, de 14 de março.

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aceleramento do programa de privatizações e a assunção pelo Governo da expetativa de que as condições de

mercado permitissem a venda da EDP, da REN e da TAP «até ao final de 2011».

Nessa sequência, foram lançadas novas fases de privatização, incidentes desta vez sobre o capital social

da própria sociedade gestora de participações sociais do Grupo TAP, através do Decreto-Lei n.º 210/2012, de

21 de setembro, que aprova a terceira e a quarta fases do processo de reprivatização indireta do capital social

da TAP – Transportes Aéreos Portugueses, S.A. Previa-se que a terceira fase consistisse em uma ou mais

operações aumento de capital da TAP – SGPS, S.A., e em uma ou mais operações de alienação do respetivo

capital social, e a quarta na oferta pública de venda de ações da TAP – SGPS, S.A., a trabalhadores desta

empresa e a trabalhadores de outras empresas do Grupo TAP.

As condições específicas da alienação foram estabelecidas no caderno de encargos, aprovado em anexo à

Resolução do Conselho de Ministros n.º 88-A/2012, de 19 de outubro, que aprova o caderno de encargos

aplicável à terceira fase da operação de reprivatização da TAP – Transportes Aéreos Portugueses, SGPS,

S.A. (TAP – SGPS, S.A.), e fixa algumas das condições aplicáveis à quarta fase do processo de reprivatização

da TAP – SGPS, S.A.

A terceira fase do processo de reprivatização foi organizada em diferentes etapas, incluindo um processo

preliminar de recolha de intenções de aquisição e subscrição junto de potenciais investidores. Neste contexto,

de forma a promover a competitividade do processo, realizou-se um levantamento de interessados em

participar na operação de reprivatização e, simultaneamente, foram desenvolvidos contactos com diversas

entidades de referência no sector da aviação civil, dos quais resultou a apresentação pela Synergy Aerospace

Corporation (Synergy) de uma proposta não vinculativa.

Através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 88-B/2012, de 18 de outubro, a Synergy foi, no âmbito

da terceira fase de reprivatização, admitida a participar no momento subsequente do processo de venda direta

tendo sido convidada pela Parpública – Participações Públicas (SGPS), S.A. (Parpública), para apresentar

proposta vinculativa, em conformidade e nos termos do disposto no referido Caderno de Encargos, o que

ocorreu a 7 de dezembro de 2012.

No entanto, o Governo apreciou a proposta vinculativa em conformidade com o disposto no artigo 14.º do

Caderno de Encargos, tendo nesse âmbito entendido «que a referida proposta não incluía elementos que

permitissem ao Governo formar um juízo conclusivo quanto à existência de garantias de pagamento do preço

devido pela alienação das ações, nem continha evidência da disponibilidade dos meios financeiros

indispensáveis para promover a adequada recapitalização da TAP, S.A., assim como para dotar a empresa

dos recursos apropriados para fazer face às suas necessidades futuras de financiamento, designadamente

assegurando a manutenção ou o refinanciamento da dívida atual da mesma». Assim, a Resolução do

Conselho de Ministros n.º 111-B/2012, de 28 de dezembro, determinou a conclusão do processo de

reprivatização do capital social da TAP – Transportes Aéreos Portugueses, SGPS, S.A., com a rejeição da

proposta vinculativa apresentada.

Face à conclusão daquele processo, sem que tivesse sido reprivatizada qualquer parte do capital social, o

Governo decidiu iniciar um novo, através do Decreto-Lei n.º 181-A/2014, de 24 de dezembro, que aprova o

processo de reprivatização indireta do capital social da TAP – Transportes Aéreos Portugueses, S.A. O

diploma em questão previa que o processo de reprivatização do capital social da TAP seria efetuado através

de uma venda direta de referência de até 61% das ações representativas do capital social da TAP – SGPS,

S.A., e de uma oferta de venda destinada aos trabalhadores desta sociedade e de outras que com ela se

encontrem em relação de domínio ou de grupo, de até 5% do capital social daquela sociedade.

Adicionalmente, ficou ainda estabelecida uma opção de venda a favor do Estado, que pode alienar capital

remanescente da TAP – SGPS, S.A., ao adquirente na venda direta de referência, podendo ainda ser

acordada com este uma opção de compra, nos termos que viessem a ser aprovados em Resolução do

Conselho de Ministros.

Nestes termos, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 4-A/2015, de 20 de janeiro, aprovou o caderno

de encargos do processo de reprivatização indireta do capital social da TAP – Transportes Aéreos

Portugueses, S.A. O Despacho n.º 1156/2015, de 4 de fevereiro, nomeou os membros da Comissão Especial

para o acompanhamento do processo de reprivatização indireta da TAP – Transportes Aéreos Portugueses,

S.A. (TAP, S.A.).

Na sequência da fase de negociações para os proponentes que procederam à apresentação de propostas

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vinculativas no âmbito do processo de reprivatização da TAP – Transportes Aéreos Portugueses, SGPS, S.A.,

realizada nos termos da Resolução do Conselho de Ministros n.º 32-A/2015, de 21 de maio, foram recebidas

duas propostas vinculativas melhoradas e finais.

Através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 38-A/2015, de 12 de junho, o Governo selecionou «o

Agrupamento Gateway, constituído pela HPGB SGPS SA, e pela DGN Corporation, para proceder à aquisição

das ações representativas de 61% do capital social da TAP – Transportes Aéreos Portugueses, SGPS, S.A.

(TAP – SGPS, S.A.), que constituem objeto da venda direta de referência, atendendo ao maior mérito da

respetiva proposta vinculativa melhorada e final em relação à proposta recebida do outro proponente no que

diz respeito à observância dos critérios de seleção previstos no artigo 5.º do caderno de encargos, aprovado

no anexo I à Resolução do Conselho de Ministros n.º 4-A/2015, de 20 de janeiro (caderno de encargos), em

especial no que concerne à contribuição para o reforço da capacidade económico-financeira do Grupo TAP, ao

valor global apresentado para a aquisição das ações representativas do capital social da TAP – SGPS, S.A., e

respetivas opções de venda e compra e à mitigação de riscos para os interesses patrimoniais do Estado».

Foram adicionalmente aprovados os instrumentos jurídicos a celebrar.

No âmbito do processo preparatório da conclusão da venda direta e concretização da primeira parcela da

capitalização de acordo com o previsto no Acordo de Venda Direta celebrado a 24 de junho de 2015, foi

considerada adequada a introdução de alguns ajustamentos ao anexo 1.1.f) ao referido Acordo de Venda

Direta, o que ocorreu através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 90/2015, de 23 de outubro.

Finalmente, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 91-A/2015, de 12 de novembro, resolveu:

«1 – Considerar verificada a totalidade das Condições precedentes à Conclusão, nos termos do Acordo de

Venda Direta.

2 – Aprovar a minuta do «Acordo relativo à realização da Conclusão», a assinar na Data da Conclusão, a

celebrar entre a Parpública e o Agrupamento Gateway, constituído pela HPGB SGPS SA e pela DGN

Corporation, que fica arquivada na Direção-Geral do Tesouro e Finanças.

3 – Determinar que a Parpública celebre o instrumento jurídico a que se refere o número anterior, na Data

da Conclusão, ficando o respetivo original arquivado na Parpública, e pratique todos os demais atos que se

mostrem adequados e necessários à conclusão da venda direta.

4 – Determinar que após a conclusão do processo de reprivatização, o Governo coloca à disposição do

Tribunal de Contas todos os elementos informativos respeitantes ao mesmo».

Sucede que, em dezembro de 2015, o Estado português entendeu abrir um processo negocial com o

propósito de reconfigurar os termos e as condições da sua participação na TAP – SGPS, S.A., aceite pela

Atlantic Gateway, SGPS, Lda., por considerar indispensável deter uma posição como o maior acionista

naquela companhia aérea. Assim, no dia 6 de fevereiro de 2016, foi assinado um Memorando de

Entendimento entre o Estado Português e a Atlantic Gateway, SGPS, Lda., para estabelecer os princípios e os

termos da reconfiguração da participação do Estado Português na TAP – SGPS, S.A., designadamente

fixando as condições para a compra de ações representativas do capital social pelo Estado português, a

definição das regras de governação societária e a atribuição dos respetivos direitos económicos aos

acionistas.

Deste modo, ao abrigo do Decreto-Lei n.º 181-A/2014, de 24 de dezembro, a Atlantic Gateway, SGPS,

Lda., aceitou vender à Parpública as ações representativas do capital social necessárias para que esta passe

a ser titular de um número de ações correspondente a 50% do capital social da TAP – SGPS, S.A., após a

conclusão da fase de reprivatização da venda aos trabalhadores, pelo montante de 10,93 € por cada ação, ou

seja, a preço idêntico ao oferecido na proposta de aquisição apresentada pela Atlantic Gateway, SGPS, Lda.

Neste sentido, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 30/2016, de 19 de maio, aprovou os instrumentos

jurídicos a celebrar entre a Parpública, e a Atlantic Gateway, SGPS, Lda., nomeadamente as minutas do

Acordo de Compra e Venda de Ações e do Acordo Parassocial e de Compromissos Estratégicos da TAP –

Transportes Aéreos Portugueses, SGPS, S.A. (TAP – SGPS, S.A.), que ficaram arquivadas na Direção-Geral

do Tesouro e Finanças.

Posteriormente, através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 42-A/2017, de 21 de março, aprovou-

se a oferta pública de venda de 5% das ações representativas do capital social da TAP, SGPS, S.A., para

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aquisição reservada aos seus trabalhadores, assim como a trabalhadores das sociedades detidas pela TAP,

SGPS, S.A., e fixou-se igualmente as condições de acesso à oferta.

Consequentemente à Resolução do Conselho de Ministros n.º 30/2016, de 19 de maio, a Parpública, a

HPGB SGPS SA, a DGN Corporation e a Atlantic Gateway celebraram o Acordo de Compra e Venda de Ações

e, nos termos do referido acordo, a Atlantic Gatewayobrigou-se a vender à Parpública o número de ações

necessário para que, somadas às já detidas, a Parpública passasse a ser titular de um lote de ações

representativo de 50% do capital social da TAP – SGPS, S.A. Uma das condições de que dependia a

conclusão da transação prevista no Acordo de Compra e Venda de Ações era a autorização dos credores da

dívida financeira para a redução da participação da Atlantic Gateway na TAP – SGPS, S.A., e a consequente

adaptação de parte do passivo financeiro do Grupo TAP ao plano de atividades e investimento do grupo, tendo

sido encetada e concluída uma negociação nesse sentido com os credores da dívida financeira do Grupo TAP.

Nesse âmbito, foi acertada a celebração de um Acordo de Adaptação e Monitorização de Passivo Financeiro

Relativo ao Grupo TAP, que estabelecia os termos e condições aplicáveis à alteração dos contratos de

financiamento de que as mutuárias pertencentes ao Grupo TAP eram parte e que, em substituição, pressupõe

a revogação do Acordo Relativo à Estabilidade Económica Financeira da TAP, cuja minuta foi aprovada pela

Resolução do Conselho de Ministros n.º 90/2015, de 23 de outubro, uma vez que o primeiro vem regulamentar

de forma detalhada as novas condições dos contratos financeiros adaptados, alteradas em decorrência desse

acordo, o que tornava inoperantes e incompatíveis determinadas matérias coincidentes estabelecidas no

Acordo Relativo à Estabilidade Económica Financeira da TAP. Todas as alterações e modificações e novos

acordos mencionados foram aprovados pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 95/2017, de 29 de junho.

II. Enquadramento parlamentar

 Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)

Efetuada uma pesquisa à base de dados da atividade parlamentar, verificou-se que, neste momento, sobre

esta matéria, se encontram pendentes as seguintes iniciativas:

– Projeto de Lei n.º 369/XIV/1.ª (PCP) – «Controlo Público da TAP e da SPdH»;

– Projeto de Lei n.º 419/XIV/1.ª (IL) – «Condiciona a utilização de verbas públicas relativas à TAP à sua

aprovação prévia pela Assembleia da República»;

– Projeto de Lei n.º 430/XIV/1.ª (PEV) – «Recuperação do controlo público da TAP».

Consultada a mesma base de dados, verificou-se que, neste momento, sobre esta matéria, não se

encontram pendentes petições sobre matéria idêntica ou conexa.

 Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)

Foi apresentada, na XIII Legislatura, a seguinte iniciativa legislativa sobre matéria idêntica ou conexa:

– Projeto de Lei n.º 26/XIII/1.ª (PCP) – «Determina o cancelamento e a reversão do processo de

reprivatização indireta do capital social da TAP, SGPS, S.A., revogando o decreto-lei n.º 181-A/2014, de 24 de

dezembro, e o decreto-lei n.º 210/2012, de 21 de setembro».

Consultada a mesma base de dados, verificou-se que não foram apresentadas precedentes petições sobre

a matéria.

III. Apreciação dos requisitos formais

 Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais

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A iniciativa em apreciação é apresentada pelo Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda (BE), ao abrigo e

nos termos do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da

República (Regimento), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos Deputados, por

força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da Constituição e b) do n.º 1 do artigo 4.º do Regimento, bem

como dos grupos parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição e

da alínea f) do artigo 8.º do Regimento.

É subscrita por dezanove Deputados, observando o disposto no n.º 1 do artigo 123.º do Regimento, e

assume a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do Regimento.

A iniciativa encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o

seu objeto principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, cumprindo os requisitos formais

previstos no n.º 1 do artigo 124.º do Regimento.

Tendo em conta os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo 120.º do RAR, durante o

processo legislativo deve ser definido concretamente o sentido das modificações. Com efeito, a relação entre o

projeto de lei e o regime jurídico de apropriação pública por via de nacionalização2 (RJAP) encontra-se referida

no n.º 2 do artigo 2.º do projeto de lei, segundo o qual ao «ato de nacionalização (…) aplica-se o disposto nos

números seguintes, bem como, em tudo o que não esteja disposto de forma especial neste artigo, o RJAP».

No entanto, por um lado é estabelecido, no n.º 3 do mesmo artigo, que, por «efeito do disposto no n.º 1, e

independentemente de quaisquer formalidades, consideram-se transferidas para o Estado (…) todas as ações

representativas do capital social da TAP e da SPdH» e, no n.º 4, que a «alteração da titularidade das ações

produz os seus efeitos diretamente por força da presente lei e é oponível a terceiros independentemente de

registo». Por outro, o n.º 1 do artigo 2.º dispõe que «o Governo irá proceder à nacionalização de todas as

ações representativas do capital social da TAP e da SPdH» e, nos termos do RJAP, os «atos de apropriação

pública, por via de nacionalização, revestem a forma de decreto-lei» (artigo 2.º do RJAP), considerando-se

transmitidas para o Estado «as participações sociais abrangidas pela nacionalização aprovada» por esse

decreto-lei, produzindo a essa «alteração na titularidade das participações sociais» os seus efeitos

diretamente por força do mesmo decreto-lei (artigo 6.º do RJAP).

Assim, sem prejuízo das regras jurídicas sobre conflito de normas, sugerimos que seja analisada, na

apreciação na especialidade, a harmonização do disposto no projeto de lei com o RJAP, por forma a ser mais

clara para o cidadão e para o aplicador da lei.

Quanto ao limite imposto pelo n.º 2 do artigo 167.º da Constituição e n.º 2 do artigo 120.º do RAR,

conhecido como lei-travão – segundo o qual os Deputados e os Grupos Parlamentares não podem apresentar

projetos de lei «que envolvam, no ano económico em curso, aumento das despesas ou diminuição das

receitas do Estado previstas no Orçamento» – o mesmo deve ser salvaguardado no decurso do processo

legislativo. Tal pode ser efetuado, por exemplo, através da alteração da norma sobre o início de vigência

(artigo 5.º). por forma a fazer coincidir a entrada em vigor, ou produção de efeitos, com a entrada em vigor da

lei do Orçamento do Estado subsequente à sua publicação.

O projeto de lei em apreciação deu entrada a 29 de abril de 2020. Foi admitido e baixou na generalidade à

Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação a 30 de abril, por despacho de S. Ex.ª o

Presidente da Assembleia da República, tendo, nesse mesmo dia, sido anunciado em sessão plenária.

 Verificação do cumprimento da lei formulário

O título da presente iniciativa legislativa – «Nacionalização da TAP» – traduz sinteticamente o seu objeto,

mostrando-se conforme ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, conhecida

como lei formulário3, embora possa ser objeto de aperfeiçoamento formal, em sede de apreciação na

especialidade ou em redação final, de modo a contemplar informação constante no objeto, por exemplo da

seguinte forma:

2 Aprovado em anexo à Lei n.º 62-A/2008, de 11 de novembro.

3 Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, que estabelece um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário dos

diplomas, alterada e republicada pelas Leis n.os

2/2005, de 24 de janeiro, 26/2006, de 30 de junho, 42/2007, de 24 de agosto, e 43/2014, de 11 de julho.

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«Procedimento de apropriação pública por via de nacionalização do controlo acionista da TAP –

Transportes Aéreos Portugueses, SGPS, S.A., e da SPdH – Serviços Portugueses de Handling, S.A.»

Em caso de aprovação esta iniciativa revestirá a forma de lei, nos termos do n.º 3 do artigo 166.º da

Constituição, pelo que deve ser objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República, em conformidade

com o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro.

No que respeita ao início de vigência, o artigo 5.º deste projeto de lei estabelece que a sua entrada em

vigor ocorrerá no dia seguinte da sua publicação, mostrando-se assim conforme com o previsto no n.º 1 do

artigo 2.º da lei formulário, segundo o qual os atos legislativos «entram em vigor no dia neles fixado, não

podendo, em caso algum, o início de vigência verificar-se no próprio dia da publicação».

Nesta fase do processo legislativo, a iniciativa em análise não nos suscita outras questões no âmbito da lei

formulário.

 Regulamentação ou outras obrigações legais

Nos termos do n.º 1 do artigo 2.º dispõe que o Governo procede «à nacionalização de todas as ações

representativas do capital social da TAP e da SPdH», nos termos do disposto no artigo 2.º e no RJAP.

IV. Análise de direito comparado

 Enquadramento no plano da União Europeia

Uma política comum de transportes constitui uma ambição permanentemente renovada da União Europeia,

com expressão visível já nos primeiros tratados institucionais, como o Tratado de Roma de 1957. Destarte,

hoje no que veio a ser seu sucedâneo, o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, o artigo 4.º,

número 2, alínea g) refere-se-lhes – aos transportes – como domínio de competências partilhadas entre a

União e os Estados, desenvolvendo os artigos 90.º e seguintes as bases daquela política comum. O objetivo é

proporcionar soluções de mobilidade eficientes, seguras e respeitadoras do ambiente para os europeus e criar

condições para um setor competitivo que possa criar crescimento e emprego

Por conseguinte, não é de estranhar uma profusão e grande dispersão legislativas no espaço comunitário

sobre transportes, incluindo o aéreo, em cumprimento, no mais, da via aberta pela ação pretoriana do Tribunal

de Justiça, iniciada em 1985 pelo Processo n.º 13/83. A tal respeito, prescindindo da exaustividade possível,

podem enumerar-se alguns dos marcos legislativos conformadores de uma política comum de transportes.

Assim, meramente a título exemplificativo, em 2011 a Comissão Europeia adotou o Livro Branco sobre o

futuro dos transportes até 2050, com a designação Roteiro do espaço único europeu dos transportes – Rumo

a um sistema de transportes competitivo e económico em recursos [COM(2011) 0144], onde destacava a

importância do setor para a economia europeia, representando 5% do seu PIB e importando, portanto,

promover a sua sustentabilidade, à luz dos novos desafios que se colocam, sem desconsiderar a necessária

transição para economias mais hipocarbónicas. Estas recomendações hipocarbónicas do Livro Branco dariam

origem, posteriormente, (1) à aprovação de uma Resolução do Parlamento Europeu em 15 de dezembro de

2011 (2011/2096 (INI)), (2) seguida de outra em 9 de setembro de 2015, sob o mote Balanço e via a seguir

rumo à mobilidade sustentável (2015/2005 (INI)) e, (3) em 2016, a uma nova Comunicação da Comissão,

designada Estratégia Europeia de Mobilidade Hipocarbónica [COM(2016) 0501]. A respeito desta área a

Diretiva (UE) 2018/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2018, relativa à

promoção da utilização de energia de fontes renováveis, viria dar concretização na forma legislativa.

A consciência do impacto económico que o setor do transporte aéreo representa está patente em

legislação muito diversificada. Mas no que respeita à articulação de competências entre a União e os Estados-

Membros e por aí a propósito do princípio da subsidiariedade, a que se juntam as regras europeias sobre

concorrência e proibição de auxílios de Estado, este é por excelência um campo de algumas tensões quando

estão em causa medidas legislativas de escala estadual.

Um mercado interno livre, agilizado por regras concorrenciais, constitui na arquitetura dos Tratados um dos

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domínios de competência exclusiva da União, como ressalta do artigo 3.º, número 1, alínea b), do Tratado

sobre o Funcionamento da União Europeia. O Tratado dedica-lhe o Título VII, compreendido nos artigos 101.º

e seguintes, onde cabem disposições relativas aos auxílios concedidos pelos Estados.

Confirmando, pois, a premência dos valores da concorrência no mercado interno, o artigo 107.º do Tratado

sobre o Funcionamento da União Europeia estabelece que são incompatíveis com as medidas de auxílio que

falseiem ou ameacem falsear a concorrência e as trocas comerciais entre os Estados-Membros, favorecendo

certas empresas ou certas. Podendo assumir formas jurídicas heterogéneas (subvenções, empréstimos sem

juros ou a taxas inferiores às de mercado, bonificações de juros, concessão de garantias em condições

vantajosas, regimes de amortização acelerada, injeções de capital, vantagens fiscais e reduções de

contribuições para a Segurança Social, fornecimento de bens ou serviços em condições preferenciais), a

presença de um auxílio de Estado incompatível com o mercado interno decifra-se por um critério tripartido:

1 – O apoio é concedido pelo Estado ou é proveniente de recursos estatais;

2 – A intervenção confere uma vantagem ao beneficiário numa base seletiva;

3 – A intervenção é suscetível de afetar as trocas comerciais intracomunitárias.

Malgrado um regime-regra de proibição, o Tratado define algumas categorias de medidas que, constituindo

auxílios de Estado, concebem-se como compatíveis com o mercado interno. São os casos das medidas

referidas no artigo 107.º, n.º 2, que admite derrogações (derrogações automáticas) a respeito de auxílios de

natureza social, atribuídos a consumidores individuais, com a condição de serem concedidos sem

discriminação ligada à origem dos produtos em causa e auxílios concedidos para remediar danos causados

por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários. O número 3, também, abre a porta a

outras ordens de derrogações (derrogações não automáticas), aqui cabendo: auxílios destinados a promover o

desenvolvimento económico de regiões com nível de vida anormalmente baixo ou com grave situação de

subemprego; auxílios destinados a fomentar a realização de um projeto de interesse europeu ou a sanar uma

perturbação grave da economia de um Estado-Membro; auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de

certas atividades económicas ou regiões, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira

que contrariem o interesse comum; auxílios destinados a promover a cultura e a conservação do património;

outras categorias de auxílios especificadas por decisão do Conselho.

As regras sobre auxílios de Estado, que determinam a necessidade de os Estados notificarem previamente

a Comissão (artigo 108.º, número 3), têm merecido atenção legislativa, onde se destacam:

 O Regulamento (UE) 2015/1588, do Conselho, de 13 de julho de 2015, relativo à aplicação dos artigos

107.º e 108.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia a determinadas categorias de auxílios

estatais horizontais, que revogou o Regulamento (CE) n.º 994/98, do Conselho, de 7 de maio e confere

poderes à Comissão para declarar, em conformidade com o disposto no artigo 109.º do Tratado, isentas da

obrigação de notificação determinadas categorias, que respeitem certas condições, tais como os auxílios a

pequenas e médias empresas, os auxílios à investigação e desenvolvimento, os auxílios à proteção do

ambiente, os auxílios ao emprego e à formação, bem como os auxílios com finalidade regional.

 O Regulamento (UE) n.º 651/2014, da Comissão, de 16 de junho (Regulamento Geral de Isenção por

Categoria) – que sucedeu ao Regulamento (UE) n.º 800/2008 –, que declara determinadas categorias de

auxílios de Estado compatíveis com o mercado interno, em aplicação dos artigos 107.º e 108.º do Tratado. Por

exemplo: auxílios com Finalidade Regional; auxílios às PME; auxílios ao acesso das PME ao financiamento;

auxílios à investigação e desenvolvimento e à inovação; auxílios à formação; auxílios a trabalhadores

desfavorecidos e trabalhadores com deficiência; auxílios à proteção do ambiente; auxílios destinados a

remediar os danos causados por certas calamidades naturais; auxílios sociais ao transporte para habitantes de

regiões periféricas; auxílios a infraestruturas de banda larga; auxílios à cultura e conservação do património;

auxílios a infraestruturas desportivas e recreativas multifuncionais; auxílios a infraestruturas locais;

 A regra de minimis, ou seja, auxílios de reduzido valor não suscetíveis de afetar de forma significativa a

concorrência intracomunitária, para que valem o Regulamento (UE) n.º 1407/2013 da Comissão, de 18 de

dezembro de 2013, relativo à aplicação dos artigos 107.º e 108.º do Tratado sobre o Funcionamento da União

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Europeia aos auxílios de minimis e, para os serviços de interesse económico geral, o Regulamento (UE) n.º

360/2012 da Comissão, de 25 de abril de 2012, relativo à aplicação dos artigos 107.º e 108.º do Tratado sobre

o Funcionamento da União Europeia aos auxílios de minimis concedidos a empresas que prestam serviços de

interesse económico.

Juntam-se ainda, no sentido da compatibilidade com o mercado interno, um conjunto de posições tomadas

pela Comissão em favor de medidas de auxílio de Estado que em concreto respeitam ao setor do transporte

aéreo; é dizer, auxílios a aeroportos e a companhias aéreas, nas condições formuladas pela Comunicação da

Comissão designada Orientações relativas aos auxílios estatais a aeroportos e companhias aéreas (2014/C

99/03). Décadas atrás, acrescente-se, a mesma Comissão estabelecera na sua Comunicação de 1994 sobre a

Aplicação dos artigos 92.º e 93.º do Tratado CE e do artigo 61.º do Acordo EEE aos Auxílios de Estado no

Sector da Aviação as bases dessa compatibilidade.

Face ao exposto, revela-se mister resolver a questão que liga uma nacionalização (ou um ato legislativo de

conteúdo equivalente ao efeito translativo do direito de propriedade) – de uma empresa ou companhia aérea

ou não – às regras europeias da concorrência e auxílios de Estado, no sentido da sua absorção. A Comissão

já teve ocasião de lhe responder mais do que uma vez, fazendo-o:

 a propósito da Pergunta escrita P-010146/11 Frédérique Ries (ALDE) à Comissão: Compatibilidade de

uma nacionalização com o direito europeu;

 quanto a Portugal, sobre a nacionalização e reestruturação do BPN, então dizendo o seguinte: No que

se refere à nacionalização, esta foi efectuada, por lei, por um preço zero. Em geral, a Comissão considera que

uma nacionalização que não é acompanhada de qualquer outra medida estatal, não beneficia, per se, a

instituição financeira, na medida em que equivale a uma mera mudança de propriedade. Por conseguinte, a

Comissão considera que a nacionalização não constitui, em si mesma, um auxílio estatal (Auxílio estatal

SA.26909 (11/C) (ex NN 62/08);

 na Decisão da Comissão no Processo C 14/08, sobre a nacionalização do Northern Rock no Reino

Unido, aqui respondendo que no que se refere à nacionalização do NR, a Comissão concluiu que tal decisão

não comportava elementos de auxílio estatal na acepção do n.º 1 do artigo 87.º do Tratado CE, na medida em

que os accionistas só são indemnizados com base no valor da empresa sem qualquer apoio do Estado;

 na Decisão da Comissão no Processo N 61/09, relativa à mudança da propriedade do Anglo-Irish

Bank, revelando, de novo, a compatibilidade da medida com o mercado interno.

Por outro lado, recuperando a Comunicação de 1994 sobre a Aplicação dos artigos 92.º e 93.º do Tratado

CE e do artigo 61.º do Acordo EEE aos Auxílios de Estado no Sector da Aviação, a mesma estatuía – sem

embargo do controlo de medidas de auxílio público pelos Estados às empresas da aviação detidas em regime

de propriedade – no parágrafo 43, que o Tratado CE é neutro no que diz respeito ao regime de propriedade

das empresas. Do que se pode concluir estar na liberdade dos Estados deter ou não empresas públicas,

embora quaisquer medidas tomadas a montante de um auxílio de estado e que apresentem potencial

disruptivo das regras da concorrência devam ser objeto de comunicação prévia à Comissão Europeia (por

exemplo, concessão de empréstimos, garantias públicas ou participação em aumentos de capital). Nesse

sentido depôs a Decisão 94/698/CE da Comissão, de 6 de julho de 1994, relativa ao aumento de capital,

garantias de crédito e isenção fiscal existente em favor da TAP.

 Enquadramento internacional

Países europeus

Como forma de responder à crise económica e social provocada pela situação pandémica da COVID-19 na

União Europeia, a Comissão Europeia fez publicar a Comunicação da Comissão Quadro temporário relativo a

medidas de auxílio estatal em apoio da economia no atual contexto do surto de COVID-19 2020/C 91 I/01, que

foi, posteriormente, alterada pela Comunicação da Comissão Alteração ao Quadro Temporário relativo a

medidas de auxílio estatal em apoio da economia no atual contexto do surto de COVID-19 2020/C 112 I/01. É,

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portanto, no contexto destas Comunicações e demais quadro jurídico da União Europeia aplicável que os

Estados-Membros têm vindo a notificar a Comissão Europeia dos seus planos de ajudas de estado às

companhias aéreas de bandeira nacional e respetivas consequências jurídicas na participação social das

mesmas.

Desta forma, tendo em consideração o que se deixa anteriormente descrito, são apresentados os seguintes

casos de Estados-Membros da União Europeia: Alemanha, França/Países Baixos e Itália.

ALEMANHA

De acordo com notícias vindas a público, o governo alemão acordará uma ajuda de Estado entre 9 e 10 mil

milhões de euros à companhia aérea Lufthansa, adquirindo, como contrapartida, 25% da participação social da

empresa (cfr. também esta notícia).

FRANÇA/PAÍSES BAIXOS

Os governos francês e neerlandês poderão vir a atribuir à Air France-KLM uma ajuda de Estado entre 9 e

11 mil milhões de euros na forma de empréstimos e garantias públicas (cfr. esta notícia). No presente caso, os

dois Estados não alterarão a sua participação social na transportadora aérea, que corresponde a 14% (cfr.

igualmente esta notícia). Esta ajuda de Estado foi já autorizada pela Comissão Europeia.

ITÁLIA

A Alitalia deverá ser nacionalizada pelo Estado italiano, em troca de uma ajuda de Estado de cerca de 3 mil

milhões de euros (cfr. esta notícia). A operação de nacionalização, que será realizada através da criação de

uma empresa pública que deterá a totalidade das participações sociais da companhia aérea italiana, será

ainda notificada à Comissão Europeia para a competente autorização (cfr. também esta notícia).

V. Consultas e contributos

 Consultas obrigatórias

Regiões Autónomas

O Presidente da Assembleia da República promoveu, a 30 de abril de 2020, a audição dos órgãos de

governo próprios das regiões autónomas, através de emissão de parecer no prazo de 20 dias, nos termos do

artigo 142.º do Regimento da Assembleia da República, e para os efeitos do n.º 2 do artigo 229.º da

Constituição.

O Governo Regional da Madeira, no seu parecer, menciona que «(…) independentemente da medida a

adotar relativamente à TAP, cabe ao Governo da República salvaguardar, em todo o processo negocial com

aquela companhia área, todas as questões acima referenciadas, sobretudo atendendo às responsabilidades

do Estado no capital da mesma, e das obrigações que esta, enquanto instrumento de coesão nacional e

companhia de bandeira portuguesa, deverá ter para com as Regiões Autónomas, quer como garante da

mobilidade e continuidade territorial das suas populações, quer como dinamizadora do turismo». Caso sejam

enviados os restantes pareceres serão disponibilizados na página da presente iniciativa.

Consultas facultativas

A Comissão pode solicitar, se o entender pertinente, o contributo da Autoridade Nacional da Aviação Civil

(ANAC), da Autoridade da Concorrência (AdC), da Parpública – Participações Públicas (SGPS), S.A., bem

como dos acionistas e dos conselhos executivos da TAP e da SPdH.

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VI. Avaliação prévia de impacto

 Avaliação sobre impacto de género

De acordo com a informação constante na ficha de Avaliação Prévia de Impacto de Género (AIG), junta

pelo autor, considera-se que a iniciativa legislativa tem uma valoração neutra, dado que a maioria das

categorias e indicadores analisados, assumem essa valoração.

Linguagem não discriminatória

Sem prejuízo de uma análise mais detalhada, na apreciação na especialidade ou na redação final, nesta

fase do processo legislativo a redação do projeto de lei não nos suscita qualquer questão relacionada com a

linguagem discriminatória em relação ao género.

 Impacto orçamental

As medidas previstas nesta iniciativa, poderão ter, em caso de aprovação, eventual impacto orçamental,

ainda que possa não ser direto, uma vez que se prevê a nacionalização da TAP e da SPdH. Contudo, os

dados disponíveis não o permitem determinar ou quantificar.

Nota Técnica

Projeto de Lei n.º 369/XIV/1.ª (PCP)

Controlo público da TAP e da SPdH

Data de admissão: 11 de maio de 2020.

Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação (6.ª).

Índice

I. Análise da iniciativa

II. Enquadramento parlamentar

III. Apreciação dos requisitos formais

IV. Análise de direito comparado

V. Consultas e contributos

VI. Avaliação prévia de impacto

Elaborada por: Luís Marques e Pedro Silva (DAC), Pedro Braga de Carvalho (DILP), Rafael Silva (DAPLEN). Data: 25 de maio de 2020.

I. Análise da iniciativa

 A iniciativa

A presente iniciativa legislativa tem por finalidade a recuperação do controlo público da TAP – Transportes

Aéreos Portugueses, SGPS, S.A. (TAP) e da SPdH – Sociedade Portuguesa de Handling, S.A. (SPdH),

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através da adoção de uma posição maioritária pelo Estado na capital social das mencionadas sociedades, de

forma a garantir a salvaguarda do interesse público.

O presente projeto de lei considera que o processo de recuperação do controlo público deve assegurar a

continuidade dos serviços prestados, garantir a manutenção dos postos de trabalho e a aplicação a todos os

trabalhadores da contratação coletiva vigente, assim como compreender todas as áreas de atividade

desenvolvidas pelas sociedades. Adicionalmente, institui que o Governo deve considerar que todos os apoios

públicos concedidos a fundo perdido a ambas as sociedades, no âmbito da interrupção de atividade, sejam

convertidos em capital social do Estado, bem como deve assegurar a garantia dos interesses patrimoniais do

Estado e a conformidade dos estatutos das empresas com os critérios de gestão pública.

A iniciativa estabelece que o Governo fica obrigado a esclarecer as ações do serviço público promovidas

pelas entidades gestoras privadas da TAP e da SPdH e que, por sua vez, em função dos resultados apurados,

é definida uma indemnização ao Estado por danos e prejuízos incorridos. Mais acrescenta, a criação de uma

unidade de missão, a constituir junto do Governo, com o intuito de identificar os procedimentos legislativos,

administrativos ou outros considerados relevantes para o cumprimento da presente iniciativa.

Na exposição de motivos desta iniciativa é abordada a necessidade de elaboração de um plano que

garanta a estabilidade e o futuro da atividade da TAP, salientando-se a premência de uma rápida atuação por

parte do Governo. Na ótica do proponente, só através do controlo público da TAP será possível garantir os

direitos dos trabalhadores, assegurar a coesão territorial e conetividade com as comunidades portuguesas no

estrangeiro através de ligações aéreas, bem como estimular a atividade turística.

Acerca da SPdH são invocados os problemas económicos dos titulares privados do capital social e

menciona-se que os constrangimentos financeiros com que se deparam condicionam a capacidade em

suportar elevados investimentos, porventura, necessários para salvaguardar a sustentabilidade da empresa.

 Enquadramento jurídico nacional

O processo de nacionalização da TAP (à altura Transportes Aéreos Portugueses, SARL) foi determinado

pelo Decreto-Lei n.º 205-E/75, de 16 de abril, com efeitos a partir de 15 de abril de 1975, com os objetivos de

conferir ao Estado «o pleno controlo deste sector, corrigir distorções graves ao nível orgânico, dimensionar em

moldes novos e actuantes as estruturas a criar, de modo a adaptar a política aérea portuguesa à nova

conjuntura nacional e internacional do transporte aéreo». Por via indireta, da nacionalização da banca e do

setor segurador (operada, respetivamente, pelos Decretos-Leis n.os

132-A/75, de 14 de março, e 135-A/75 de

15 de março), já se encontravam nacionalizadas participações representativas de 65% do capital da empresa.

Posteriormente, o Decreto-Lei n.º 469-A/75, de 28 de agosto, que transformou a empresa Transportes

Aéreos Portugueses, SARL, em Transportes Aéreos Portugueses (TAP), constituiu-a como empresa pública,

aprovando em anexo os seus respetivos estatutos. Estes últimos foram substituídos pelos aprovados em

anexo ao Decreto-Lei n.º 471-A/76, de 14 de junho.

Na sequência da revisão constitucional de 1989, que pôs termo ao princípio da irreversibilidade das

nacionalizações, a Lei n.º 11/90, de 5 de abril, Lei-Quadro das Privatizações, com as alterações da Lei n.º

102/2003, de 15 de novembro, e da Lei n.º 50/2011, de 13 de setembro, estabeleceu os termos da

reprivatização da titularidade ou do direito de exploração dos meios de produção e outros bens nacionalizados

depois de 25 de abril de 1974.

Tendo em conta a Lei n.º 11/90, de 5 de abril, o Decreto-Lei n.º 312/91, de 17 de agosto1, alterou a

natureza jurídica da empresa pública Transportes Aéreos Portugueses (TAP), EP, convertendo-a de pessoa

coletiva de direito público em pessoa coletiva de direito privado, com o estatuto de sociedade anónima de

capitais maioritariamente públicos.

O processo de reprivatização do capital social da sociedade Transportes Aéreos Portugueses (TAP), S.A.,

veio a ser iniciado pelo Decreto-Lei n.º 122/98, de 9 de maio, com as alterações dos Decretos-Leis n.os

34/2000, de 14 de março, e 57/2003, de 28 de março, e posteriormente revogado pelo Decreto-Lei n.º

210/2012, de 21 de setembro, que aprova a primeira e segunda fases do processo de reprivatização indireta

1 O Decreto-Lei n.º 312/91, de 17 de agosto, sofreu alterações pelos Decretos-Leis n.

os 122/98, de 9 de maio, 258/98, de 17 de agosto,

474-A/99, de 8 de novembro, e 34/2000, de 14 de março.

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do capital social da TAP, S.A.

No âmbito do Decreto-Lei n.º 122/98, de 9 de maio, a primeira fase de privatização visava permitir a

entrada de um parceiro estratégico, que contribuísse para o reforço de capacidade da empresa no mercado

internacional do transporte aéreo, e seria realizada por via indireta, mediante aumento de capital de uma

sociedade gestora de participações sociais (SGPS), a constituir para o efeito, que ficaria a deter a totalidade

do capital da TAP. A segunda fase consistia na alienação de ações em percentagem não superior a 10% do

capital social da TAP, SGPS, mediante oferta pública de venda reservada a trabalhadores da TAP, S.A.

Esse modelo inicial viria a ser completado pelo Decreto-Lei n.º 34/2000, de 14 de março, com a previsão de

uma operação de reestruturação da empresa, que contribuiria para o seu saneamento económico e financeiro

e que deveria anteceder o início do processo de reprivatização. Através desta operação, foram criadas a TAP

– Manutenção e Engenharia, S.A., e a SPdH – Sociedade Portuguesa de Handling, S.A., constituídas

mediante cisão da TAP, por afetação de bens originariamente integrados na empresa transportadora.

Finalmente, o Decreto-Lei n.º 57/2003, de 28 de março, visou, após o aumento de capital realizado nos

termos da Resolução do Conselho de Ministros n.º 165/2003, de 31 de outubro, permitir à TAP a alienação de

uma participação social maioritária no capital da SPdH – Sociedade Portuguesa de Handling, S.A.

A venda realizou-se nos termos da Resolução do Conselho de Ministros n.º 166/2003, de 3 de novembro,

que aprova a alienação de um lote indivisível de ações nominativas, do capital social da sociedade SPdH –

Serviços Portugueses de Handling, S.A., a realizar mediante concurso público internacional, e o respetivo

caderno de encargos, nos termos do Decreto-Lei n.º 122/98, de 9 de maio. O caderno de encargos publicado

em anexo à Resolução foi alterado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 4/2004, de 14 de janeiro.

Este processo de reprivatização culminou na alienação de 50,1% do capital social da SPdH – Sociedade

Portuguesa de Handling, S.A., a um investidor, tendo essa participação sido readquirida pela TAP, entretanto,

de novo alienada.

O Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Política Económica, no âmbito do

Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF) acordado em maio de 2011, entre as autoridades

portuguesas, a União Europeia e o Fundo Monetário Internacional (FMI), previa, no ponto 3.31, o

aceleramento do programa de privatizações e a assunção pelo Governo da expetativa de que as condições de

mercado permitissem a venda da EDP, da REN e da TAP «até ao final de 2011».

Nessa sequência, foram lançadas novas fases de privatização, incidentes desta vez sobre o capital social

da própria sociedade gestora de participações sociais do Grupo TAP, através do Decreto-Lei n.º 210/2012, de

21 de setembro, que aprova a terceira e a quarta fases do processo de reprivatização indireta do capital social

da TAP – Transportes Aéreos Portugueses, S.A. Previa-se que a terceira fase consistisse em uma ou mais

operações aumento de capital da TAP – SGPS, S.A., e em uma ou mais operações de alienação do respetivo

capital social, e a quarta na oferta pública de venda de ações da TAP – SGPS, S.A., a trabalhadores desta

empresa e a trabalhadores de outras empresas do Grupo TAP.

As condições específicas da alienação foram estabelecidas no caderno de encargos, aprovado em anexo à

Resolução do Conselho de Ministros n.º 88-A/2012, de 19 de outubro, que aprova o caderno de encargos

aplicável à terceira fase da operação de reprivatização da TAP – Transportes Aéreos Portugueses, SGPS,

S.A. (TAP – SGPS, S.A.), e fixa algumas das condições aplicáveis à quarta fase do processo de reprivatização

da TAP – SGPS, S.A.

A terceira fase do processo de reprivatização foi organizada em diferentes etapas, incluindo um processo

preliminar de recolha de intenções de aquisição e subscrição junto de potenciais investidores. Neste contexto,

de forma a promover a competitividade do processo, realizou-se um levantamento de interessados em

participar na operação de reprivatização e, simultaneamente, foram desenvolvidos contactos com diversas

entidades de referência no sector da aviação civil, dos quais resultou a apresentação pela Synergy Aerospace

Corporation (Synergy) de uma proposta não vinculativa.

Através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 88-B/2012, de 18 de outubro, a Synergy foi, no âmbito

da terceira fase de reprivatização, admitida a participar no momento subsequente do processo de venda direta

tendo sido convidada pela Parpública, para apresentar proposta vinculativa, em conformidade e nos termos do

disposto no referido Caderno de Encargos, o que ocorreu a 7 de dezembro de 2012.

No entanto, o Governo apreciou a proposta vinculativa em conformidade com o disposto no artigo 14.º do

Caderno de Encargos, tendo nesse âmbito entendido «que a referida proposta não incluía elementos que

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permitissem ao Governo formar um juízo conclusivo quanto à existência de garantias de pagamento do preço

devido pela alienação das ações, nem continha evidência da disponibilidade dos meios financeiros

indispensáveis para promover a adequada recapitalização da TAP, S.A., assim como para dotar a empresa

dos recursos apropriados para fazer face às suas necessidades futuras de financiamento, designadamente

assegurando a manutenção ou o refinanciamento da dívida atual da mesma». Assim, a Resolução do

Conselho de Ministros n.º 111-B/2012, de 28 de dezembro, determinou a conclusão do processo de

reprivatização do capital social da TAP – Transportes Aéreos Portugueses, SGPS, S.A., com a rejeição da

proposta vinculativa apresentada.

Face à conclusão daquele processo, sem que tivesse sido reprivatizada qualquer parte do capital social, o

Governo decidiu iniciar um novo, através do Decreto-Lei n.º 181-A/2014, de 24 de dezembro, que aprova o

processo de reprivatização indireta do capital social da TAP – Transportes Aéreos Portugueses, S.A. O

diploma em questão previa que o processo de reprivatização do capital social da TAP seria efetuado através

de uma venda direta de referência de até 61% das ações representativas do capital social da TAP – SGPS,

S.A., e de uma oferta de venda destinada aos trabalhadores desta sociedade e de outras que com ela se

encontrem em relação de domínio ou de grupo, de até 5% do capital social daquela sociedade.

Adicionalmente, ficou ainda estabelecida uma opção de venda a favor do Estado, que pode alienar capital

remanescente da TAP – SGPS, S.A., ao adquirente na venda direta de referência, podendo ainda ser

acordada com este uma opção de compra, nos termos que viessem a ser aprovados em Resolução do

Conselho de Ministros.

Nestes termos, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 4-A/2015, de 20 de janeiro, aprovou o caderno

de encargos do processo de reprivatização indireta do capital social da TAP – Transportes Aéreos

Portugueses, S.A. O Despacho n.º 1156/2015, de 4 de fevereiro, nomeou os membros da Comissão Especial

para o acompanhamento do processo de reprivatização indireta da TAP – Transportes Aéreos Portugueses,

S.A. (TAP, S.A.).

Na sequência da fase de negociações para os proponentes que procederam à apresentação de propostas

vinculativas no âmbito do processo de reprivatização da TAP – Transportes Aéreos Portugueses, SGPS, S.A.,

realizada nos termos da Resolução do Conselho de Ministros n.º 32-A/2015, de 21 de maio, foram recebidas

duas propostas vinculativas melhoradas e finais.

Através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 38-A/2015, de 12 de junho, o Governo selecionou «o

Agrupamento Gateway, constituído pela HPGB SGPS, SA, e pela DGN Corporation, para proceder à aquisição

das ações representativas de 61% do capital social da TAP – Transportes Aéreos Portugueses, SGPS, S.A.

(TAP – SGPS, S.A.), que constituem objeto da venda direta de referência, atendendo ao maior mérito da

respetiva proposta vinculativa melhorada e final em relação à proposta recebida do outro proponente no que

diz respeito à observância dos critérios de seleção previstos no artigo 5.º do caderno de encargos, aprovado

no anexo I à Resolução do Conselho de Ministros n.º 4-A/2015, de 20 de janeiro (caderno de encargos), em

especial no que concerne à contribuição para o reforço da capacidade económico-financeira do Grupo TAP, ao

valor global apresentado para a aquisição das ações representativas do capital social da TAP – SGPS, S.A., e

respetivas opções de venda e compra e à mitigação de riscos para os interesses patrimoniais do Estado».

Foram adicionalmente aprovados os instrumentos jurídicos a celebrar.

No âmbito do processo preparatório da conclusão da venda direta e concretização da primeira parcela da

capitalização de acordo com o previsto no Acordo de Venda Direta celebrado a 24 de junho de 2015, foi

considerada adequada a introdução de alguns ajustamentos ao anexo 1.1.f) ao referido Acordo de Venda

Direta, o que ocorreu através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 90/2015, de 23 de outubro.

Finalmente, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 91-A/2015, de 12 de novembro, resolveu:

«1 – Considerar verificada a totalidade das Condições precedentes à Conclusão, nos termos do Acordo de

Venda Direta.

2 – Aprovar a minuta do «Acordo relativo à realização da Conclusão», a assinar na Data da Conclusão, a

celebrar entre a Parpública e o Agrupamento Gateway, constituído pela HPGB SGPS SA e pela DGN

Corporation, que fica arquivada na Direção-Geral do Tesouro e Finanças.

3 – Determinar que a Parpública celebre o instrumento jurídico a que se refere o número anterior, na Data

da Conclusão, ficando o respetivo original arquivado na Parpública, e pratique todos os demais atos que se

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mostrem adequados e necessários à conclusão da venda direta.

4 – Determinar que após a conclusão do processo de reprivatização, o Governo coloca à disposição do

Tribunal de Contas todos os elementos informativos respeitantes ao mesmo».

Sucede que, em dezembro de 2015, o Estado português entendeu abrir um processo negocial com o

propósito de reconfigurar os termos e as condições da sua participação na TAP – SGPS, S.A., aceite pela

Atlantic Gateway, SGPS, Lda., por considerar indispensável deter uma posição como o maior acionista

naquela companhia aérea. Assim, no dia 6 de fevereiro de 2016, foi assinado um Memorando de

Entendimento entre o Estado Português e a Atlantic Gateway, SGPS, Lda., para estabelecer os princípios e os

termos da reconfiguração da participação do Estado português na TAP – SGPS, S.A., designadamente fixando

as condições para a compra de ações representativas do capital social pelo Estado português, a definição das

regras de governação societária e a atribuição dos respetivos direitos económicos aos acionistas.

Deste modo, ao abrigo do Decreto-Lei n.º 181-A/2014, de 24 de dezembro, a Atlantic Gateway, SGPS,

Lda., aceitou vender à Parpública as ações representativas do capital social necessárias para que esta passe

a ser titular de um número de ações correspondente a 50% do capital social da TAP – SGPS, S.A., após a

conclusão da fase de reprivatização da venda aos trabalhadores, pelo montante de 10,93 € por cada ação, ou

seja, a preço idêntico ao oferecido na proposta de aquisição apresentada pela Atlantic Gateway, SGPS, Lda.

Neste sentido, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 30/2016, de 19 de maio, aprovou os instrumentos

jurídicos a celebrar entre a Parpública e a Atlantic Gateway, SGPS, Lda., nomeadamente as minutas do

Acordo de Compra e Venda de Ações e do Acordo Parassocial e de Compromissos Estratégicos da TAP –

Transportes Aéreos Portugueses, SGPS, S.A. (TAP – SGPS, S.A.), que ficaram arquivadas na Direção-Geral

do Tesouro e Finanças.

Posteriormente, através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 42-A/2017, de 21 de março, aprovou-

se a oferta pública de venda de 5% das ações representativas do capital social da TAP, SGPS, S.A., para

aquisição reservada aos seus trabalhadores, assim como a trabalhadores das sociedades detidas pela TAP,

SGPS, S.A., e fixou-se igualmente as condições de acesso à oferta.

Consequentemente à Resolução do Conselho de Ministros n.º 30/2016, de 19 de maio, a Parpública, a

HPGB SGPS SA, a DGN Corporation e a Atlantic Gateway celebraram o Acordo de Compra e Venda de Ações

e, nos termos do referido acordo, a Atlantic Gateway obrigou-se a vender à Parpública o número de ações

necessário para que, somadas às já detidas, a Parpública passasse a ser titular de um lote de ações

representativo de 50% do capital social da TAP – SGPS, S.A. Uma das condições de que dependia a

conclusão da transação prevista no Acordo de Compra e Venda de Ações era a autorização dos credores da

dívida financeira para a redução da participação da Atlantic Gateway na TAP – SGPS, S.A., e a consequente

adaptação de parte do passivo financeiro do Grupo TAP ao plano de atividades e investimento do grupo, tendo

sido encetada e concluída uma negociação nesse sentido com os credores da dívida financeira do Grupo TAP.

Nesse âmbito, foi acertada a celebração de um Acordo de Adaptação e Monitorização de Passivo Financeiro

Relativo ao Grupo TAP, que estabelecia os termos e condições aplicáveis à alteração dos contratos de

financiamento de que as mutuárias pertencentes ao Grupo TAP eram parte e que, em substituição, pressupõe

a revogação do Acordo Relativo à Estabilidade Económica Financeira da TAP, cuja minuta foi aprovada pela

Resolução do Conselho de Ministros n.º 90/2015, de 23 de outubro, uma vez que o primeiro vem regulamentar

de forma detalhada as novas condições dos contratos financeiros adaptados, alteradas em decorrência desse

acordo, o que tornava inoperantes e incompatíveis determinadas matérias coincidentes estabelecidas no

Acordo Relativo à Estabilidade Económica Financeira da TAP. Todas as alterações e modificações e novos

acordos mencionados foram aprovados pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 95/2017, de 29 de junho.

II. Enquadramento parlamentar

 Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)

Efetuada uma pesquisa à base de dados da atividade parlamentar, verificou-se que, neste momento, sobre

esta matéria, se encontram pendentes as seguintes iniciativas:

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– Projeto de Lei n.º 345/XIV/1.ª (BE) – Nacionalização da TAP e da SPdH;

– Projeto de Lei n.º 419/XIV/1.ª (IL) – Condiciona a utilização de verbas públicas relativas à TAP à sua

aprovação prévia pela Assembleia da República;

– Projeto de Lei n.º 430/XIV/1.ª (PEV) – Recuperação do controlo público da TAP.

Consultada a mesma base de dados, verificou-se que, neste momento, sobre esta matéria, não se

encontram pendentes petições sobre matéria idêntica ou conexa.

 Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)

Foi apresentada, na XIII Legislatura, a seguinte iniciativa legislativa sobre matéria idêntica ou conexa:

– Projeto de Lei n.º 26/XIII/1.ª (PCP) – Determina o cancelamento e a reversão do processo de

reprivatização indireta do capital social da TAP, SGPS, S.A., revogando o Decreto-Lei n.º 181-A/2014, de 24

de dezembro, e o Decreto-Lei n.º 210/2012, de 21 de setembro.

Consultada a mesma base de dados, verificou-se que sobre esta matéria, não foram apresentadas

petições.

III. Apreciação dos requisitos formais

A iniciativa em apreciação é apresentada pelo Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português (PCP),

ao abrigo e nos termos do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia

da República (Regimento), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos Deputados,

por força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da Constituição e b) do n.º 1 do artigo 4.º do Regimento, bem

como dos grupos parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição e

da alínea f) do artigo 8.º do Regimento.

É subscrita por dez Deputados, observando o disposto no n.º 1 do artigo 123.º do Regimento, e assume a

forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do Regimento.

A iniciativa encontra-se redigida sob a forma de artigos tem uma designação que traduz sinteticamente o

seu objeto principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, cumprindo os requisitos formais

previstos no n.º 1 do artigo 124.º do Regimento.

Encontram-se igualmente respeitados os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo

120.º do Regimento, uma vez que este projeto de lei define concretamente o sentido das modificações a

introduzir na ordem legislativa e parece não infringir princípios constitucionais, salvo o limite imposto pelo n.º 2

do artigo 167.º da Constituição e n.º 2 do artigo 120.º do Regimento, conhecido como «lei-travão», que deve

ser ponderado no decurso do processo legislativo, dado que o artigo 8.º estabelece a criação de uma unidade

de missão, e o artigo 9.º dispõe que «o Governo fica obrigado a concretizar a recuperação do controlo público

da TAP e da SPdH no prazo máximo de 30 dias após a entrada em vigor» da iniciativa (dia seguinte ao da sua

publicação). Para salvaguardar esse limite poder-se-á, por exemplo, alterar a norma de entrada em vigor, de

modo a que as normas com efeitos orçamentais diretos apenas produzam efeitos, ou entrem em vigor, com a

publicação da lei do Orçamento do Estado subsequente.

O projeto de lei em apreciação deu entrada a 8 de maio de 2020. Foi admitido e baixou na generalidade à

Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação (6.ª) a 11 de maio, por despacho de S. Ex.ª o

Presidente da Assembleia da República. No dia 13 de maio foi anunciado em sessão plenária.

 Verificação do cumprimento da lei formulário

O título da presente iniciativa legislativa – «Controlo público da TAP e da SPdH» – traduz sinteticamente o

seu objeto, mostrando-se conforme ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro,

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conhecida como lei formulário2, embora possa ser objeto de aperfeiçoamento formal, em sede de apreciação

na especialidade ou em redação final.

O projeto de lei altera o Decreto-Lei n.º 275/99, de 23 de julho, que regula as atividades de assistência em

escala ao transporte aéreo nos aeroportos ou aeródromos nacionais, e, de acordo com as regras de legística

formal, «o título de um ato de alteração deve referir o título do ato alterado, bem como o número de ordem de

alteração» 3

Consultando o Diário da República Eletrónico, verifica-se que, até à data, o decreto-lei em causa foi

alterado sofreu três alterações. Tendo ainda em conta a redação da norma sobre o objeto, sugere-se à

Comissão, em sede de especialidade, o seguinte título:

«Estabelece o regime de recuperação do controlo público da TAP – Transportes Aéreos Portugueses,

SGPS S.A. e da SPdH – Serviços Portugueses de Handling, S.A., e procede à quarta alteração ao Decreto-Lei

n.º 275/99, de 23 de julho, que regula as atividades de assistência em escala ao transporte aéreo nos

aeroportos ou aeródromos nacionais».

O autor não promoveu a republicação do Decreto-Lei n.º 275/99, de 23 de julho, nem se verificam

quaisquer dos requisitos de republicação de diplomas alterados, previstos no artigo 6.º da Lei n.º 74/98, de 11

de novembro.

Em caso de aprovação esta iniciativa revestirá a forma de lei, nos termos do n.º 3 do artigo 166.º da

Constituição, pelo que deve ser objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República, em conformidade

com o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro.

No que respeita ao início de vigência, o artigo 11.º deste projeto de lei estabelece que a sua entrada em

vigor ocorrerá no dia seguinte ao da sua publicação, mostrando-se assim conforme com o previsto no n.º 1 do

artigo 2.º da lei formulário, segundo o qual os atos legislativos «entram em vigor no dia neles fixado, não

podendo, em caso algum, o início de vigência verificar-se no próprio dia da publicação».

Nesta fase do processo legislativo, a iniciativa em análise não nos suscita outras questões no âmbito da lei

formulário.

 Regulamentação ou outras obrigações legais

A presente iniciativa estabelece que o Governo fica obrigado a adotar os procedimentos necessários à

recuperação do controlo público da TAP e da SPdH, independentemente da forma jurídica (n.º 1 do artigo 3.º),

criando uma unidade de missão para identificar esses procedimentos (artigo 8.º), e a concretizar a

recuperação do controlo público dessas empresas TAP e no prazo máximo de 30 dias após o início de

vigência da iniciativa (artigo 9.º).

IV. Análise de direito comparado

 Enquadramento no plano da União Europeia

Uma política comum de transportes constitui uma ambição permanentemente renovada da União Europeia,

com expressão visível já nos primeiros tratados institucionais, como o Tratado de Roma de 1957. Destarte,

hoje no que veio a ser seu sucedâneo, o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, o artigo 4.º, n.º 2,

alínea g) refere-se-lhes – aos transportes – como domínio de competências partilhadas entre a União e os

Estados, desenvolvendo os artigos 90.º e seguintes as bases daquela política comum. O objetivo é

proporcionar soluções de mobilidade eficientes, seguras e respeitadoras do ambiente para os europeus e criar

condições para um setor competitivo que possa criar crescimento e emprego.

Por conseguinte, não é de estranhar uma profusão e grande dispersão legislativas no espaço comunitário

2 Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, que estabelece um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário dos

diplomas, alterada e republicada pelas Leis n.os

2/2005, de 24 de janeiro, 26/2006, de 30 de junho, 42/2007, de 24 de agosto, e 43/2014, de 11 de julho. 3 Duarte, D., Sousa Pinheiro, A. et al (2002), Legística. Coimbra, Editora Almedina, pág. 201.

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sobre transportes, incluindo o aéreo, em cumprimento da via aberta pela ação pretoriana do Tribunal de

Justiça, iniciada em 1985 pelo Processo n.º 13/83. A tal respeito, prescindindo da exaustividade possível,

podem enumerar-se alguns dos marcos legislativos conformadores de uma política comum de transportes.

Assim, meramente a título exemplificativo, em 2011 a Comissão Europeia adotou o Livro Branco sobre o

futuro dos transportes até 2050, com a designação Roteiro do espaço único europeu dos transportes – Rumo

a um sistema de transportes competitivo e económico em recursos [COM(2011)0144], onde destacava a

importância do setor para a economia europeia, representando 5% do seu PIB e importando, portanto,

promover a sua sustentabilidade à luz dos novos desafios que se colocam, sem desconsiderar a necessária

transição para economias mais hipocarbónicas. Estas recomendações hipocarbónicas do Livro Branco dariam

origem, posteriormente, (1) à aprovação de uma Resolução do Parlamento Europeu em 15 de dezembro de

2011 (2011/2096(INI)), (2) seguida de outra em 9 de setembro de 2015, sob o mote Balanço e via a seguir

rumo à mobilidade sustentável (2015/2005(INI)) e, (3) em 2016, a uma nova Comunicação da Comissão,

designada Estratégia Europeia de Mobilidade Hipocarbónica [COM(2016)0501]. A respeito desta área a

Diretiva (UE) 2018/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2018, relativa à

promoção da utilização de energia de fontes renováveis, viria dar concretização na forma legislativa.

A consciência do impacto económico que o setor do transporte aéreo representa está patente em

legislação dispersa. Mas no que respeita à articulação de competências entre a União e os Estados-Membros

e por aí a propósito do princípio da subsidiariedade, a que se juntam as regras europeias sobre concorrência e

proibição de auxílios de Estado, este é por excelência um campo de algumas tensões quando estão em causa

medidas legislativas de escala estadual.

Um mercado interno livre, agilizado por regras concorrenciais, constitui na arquitetura dos Tratados um dos

domínios de competência exclusiva da União, como ressalta do artigo 3.º, número 1, alínea b) do Tratado

sobre o Funcionamento da União Europeia. O Tratado dedica-lhe o Título VII, compreendido nos artigos 101.º

e seguintes, onde cabem disposições relativas aos auxílios concedidos pelos Estados.

Confirmando, pois, a premência dos valores da concorrência no mercado interno, o artigo 107.º do Tratado

sobre o Funcionamento da União Europeia estabelece que são incompatíveis com as medidas de auxílio que

falseiem ou ameacem falsear a concorrência e as trocas comerciais entre os Estados-Membros, favorecendo

certas empresas ou certas produções. Podendo assumir formas jurídicas heterogéneas (subvenções,

empréstimos sem juros ou a taxas inferiores às de mercado, bonificações de juros, concessão de garantias em

condições vantajosas, regimes de amortização acelerada, injeções de capital, vantagens fiscais e reduções de

contribuições para a Segurança Social, fornecimento de bens ou serviços em condições preferenciais), a

presença de um auxílio de Estado incompatível com o mercado interno decifra-se por um critério tripartido:

1 – O apoio é concedido pelo Estado ou é proveniente de recursos estatais;

2 – A intervenção confere uma vantagem ao beneficiário numa base seletiva;

3 – A intervenção é suscetível de afetar as trocas comerciais intracomunitárias.

Malgrado um regime-regra de proibição, o Tratado define algumas categorias de medidas que, constituindo

auxílios de Estado, concebem-se como compatíveis com o mercado interno. São os casos das medidas

referidas no artigo 107.º, n.º 2, que admite derrogações (derrogações automáticas) a respeito de auxílios de

natureza social, atribuídos a consumidores individuais, com a condição de serem concedidos sem

discriminação ligada à origem dos produtos em causa e auxílios concedidos para remediar danos causados

por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários. O n.º 3, também, abre a porta a outras

ordens de derrogações (derrogações não automáticas), aqui cabendo: auxílios destinados a promover o

desenvolvimento económico de regiões com nível de vida anormalmente baixo ou com grave situação de

subemprego; auxílios destinados a fomentar a realização de um projeto de interesse europeu ou a sanar uma

perturbação grave da economia de um Estado-Membro; auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de

certas atividades económicas ou regiões, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira

que contrariem o interesse comum; auxílios destinados a promover a cultura e a conservação do património;

outras categorias de auxílios especificadas por decisão do Conselho.

As regras sobre auxílios de Estado, que determinam a necessidade de os Estados notificarem previamente

a Comissão, (artigo 108.º, n.º 3), têm merecido atenção legislativa, onde se destacam:

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 O Regulamento (UE) 2015/1588, do Conselho, de 13 de julho de 2015, relativo à aplicação dos artigos

107.º e 108.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia a determinadas categorias de auxílios

estatais horizontais, que revogou o Regulamento (CE) n.º 994/98, do Conselho, de 7 de maio e confere

poderes à Comissão para declarar, em conformidade com o disposto no artigo 109.º do Tratado, isentas da

obrigação de notificação determinadas categorias, que respeitem certas condições, tais como os auxílios a

pequenas e médias empresas, os auxílios à investigação e desenvolvimento, os auxílios à proteção do

ambiente, os auxílios ao emprego e à formação, bem como os auxílios com finalidade regional.

 O Regulamento (UE) n.º 651/2014, da Comissão, de 16 de junho (Regulamento Geral de Isenção por

Categoria) – que sucedeu ao Regulamento (UE) n.º 800/2008 –, que declara determinadas categorias de

auxílios de Estado compatíveis com o mercado interno, em aplicação dos artigos 107.º e 108.º do Tratado. Por

exemplo: auxílios com Finalidade Regional; auxílios às PME; auxílios ao acesso das PME ao financiamento;

auxílios à investigação e desenvolvimento e à inovação; auxílios à formação; auxílios a trabalhadores

desfavorecidos e trabalhadores com deficiência; auxílios à proteção do ambiente; auxílios destinados a

remediar os danos causados por certas calamidades naturais; auxílios sociais ao transporte para habitantes de

regiões periféricas; auxílios a infraestruturas de banda larga; auxílios à cultura e conservação do património;

auxílios a infraestruturas desportivas e recreativas multifuncionais; auxílios a infraestruturas locais;

 A regra de minimis, ou seja, auxílios de reduzido valor não suscetíveis de afetar de forma significativa a

concorrência intracomunitária, para que valem o Regulamento (UE) n.º 1407/2013, da Comissão, de 18 de

dezembro de 2013, relativo à aplicação dos artigos 107.º e 108.º do Tratado sobre o Funcionamento da União

Europeia aos auxílios de minimis e, para os serviços de interesse económico geral, o Regulamento (UE) n.º

360/2012, da Comissão, de 25 de abril de 2012, relativo à aplicação dos artigos 107.º e 108.º do Tratado sobre

o Funcionamento da União Europeia aos auxílios de minimis concedidos a empresas que prestam serviços de

interesse económico.

Juntam-se ainda, no sentido da compatibilidade com o mercado interno, um conjunto de posições tomadas

pela Comissão em favor de medidas de auxílio de Estado na que em concreto respeitam ao setor do

transporte aéreo; é dizer, auxílios a aeroportos e a companhias aéreas, nas condições formuladas pela

Comunicação da Comissão designada Orientações relativas aos auxílios estatais a aeroportos e companhias

aéreas (2014/C 99/03). Décadas atrás, acrescente-se, a mesma Comissão estabelecera na sua Comunicação

de 1994 sobre a Aplicação dos artigos 92.º e 93.º do Tratado CE e do artigo 61.º do Acordo EEE aos Auxílios

de Estado no Sector da Aviação as bases dessa compatibilidade.

Face ao exposto, revela-se mister resolver a questão que liga uma nacionalização (ou um ato legislativo de

conteúdo equivalente ao efeito translativo do direito de propriedade) – de uma empresa ou companhia aérea

ou não – às regras europeias da concorrência e auxílios de Estado, no sentido da sua absorção. A Comissão

já teve ocasião de lhe responder mais do que uma vez, fazendo-o:

 a propósito da Pergunta escrita P-010146/11 Frédérique Ries (ALDE) à Comissão: Compatibilidade de

uma nacionalização com o direito europeu;

 quanto a Portugal, sobre a nacionalização e reestruturação do BPN, então dizendo seguinte: No que se

refere à nacionalização, esta foi efetuada, por lei, por um preço zero. Em geral, a Comissão considera que

uma nacionalização que não é acompanhada de qualquer outra medida estatal, não beneficia, per se, a

instituição financeira, na medida em que equivale a uma mera mudança de propriedade. Por conseguinte, a

Comissão considera que a nacionalização não constitui, em si mesma, um auxílio estatal (Auxílio estatal

SA.26909 (11/C) (ex NN 62/08);

 na Decisão da Comissão no Processo C14/08, sobre a nacionalização do Northern Rock, no Reino

Unido, aqui respondendo que no que se refere à nacionalização do NR, a Comissão concluiu que tal decisão

não comportava elementos de auxílio estatal na acepção do n.º 1 do artigo 87.º do Tratado CE, na medida em

que os accionistas só são indemnizados com base no valor da empresa sem qualquer apoio do Estado;

 na Decisão da Comissão no Processo N 61/09, relativa à mudança da propriedade do Anglo-Irish Bank,

aqui revelando, de novo, a compatibilidade da medida com o mercado interno.

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Por outro lado, recuperando a Comunicação de 1994 sobre a Aplicação dos artigos 92.º e 93.º do Tratado

CE e do artigo 61.º do Acordo EEE aos Auxílios de Estado no Sector da Aviação, a mesma estatuía – sem

embargo do controlo das medidas de auxílio público às empresas de aviação detidas em regime de

propriedade estadual – no parágrafo 43, que o Tratado CE é neutro no que diz respeito ao regime de

propriedade das empresas.

Quanto a essas medidas de auxílio, quando elas revelem ter uma natureza de apoio estatal setorial, a

Comissão Europeia tem recorrido ao procedimento de controlo da sua legalidade à luz dos artigos 107.º ss. No

caso português, num tempo em que a companhia aérea TAP ainda se encontrava sob a esfera do domínio

público, a Comissão comunicou e iniciou uma investigação relativa à extensão fiscal existente e à

recapitalização programada para a TAP, em 1994, levantando dúvidas iniciais sobre medidas como aumentos

de capital, concessão de garantias públicas e atribuição de isenções fiscais. Prescrevendo um conjunto de

condições injuntivas, a medida de auxílio foi considerada compatível com as regras da concorrência e com o

mercado interno através da Decisão 94/698/CE, da Comissão, de 6 de julho de 1994, relativa ao aumento de

capital, garantias de crédito e isenção fiscal existente em favor da TAP.

Recentemente foi aprovado um Quadro Temporário de medidas de auxílio estatal para apoiar a economia

no atual contexto do surto de COVID-19 (Comunicação da Comissão (2020) 1863, de 19 de março, alterada

pela Comunicação 2020/C 112 I/01, de 4 de abril), identificando a Comissão cinco tipos adicionais de medidas

de auxílio consideradas legais ao abrigo do direito europeu da concorrência:

 Subvenções, adiantamentos ou benefícios fiscais para investigação e desenvolvimento (I&D) de

atividades e medicamentos ligados ao coronavírus, incluindo bonificação de projetos transfronteiriços entre

Estados-Membros;

 Subvenções, benefícios fiscais, adiantamentos ou garantias do tipo «no-loss» para construção ou

melhoria de infraestruturas laboratoriais (testes, até à primeira utilização industrial, designadamente a

medicamentos e tratamentos, dispositivos e equipamentos médicos e a ferramentas de recolha e

processamento de dados sobre o vírus), incluindo bonificação para investimentos apoiados por vários

Estados-Membros, ou para projetos concluídos até dois meses após a concessão do auxílio;

 Apoios idênticos aos referidos no ponto anterior para a produção acelerada de material de combate ao

surto, incluindo a bonificação ali referida;

 Diferimento do pagamento de impostos e suspensão das contribuições para a Segurança Social de

empresas em setores, regiões ou tipos de empresas mais afetados pelo surto;

 Compensações para perdas salariais dos trabalhadores de empresas em «lay-off» dos setores ou

regiões que mais sofrerem com o surto.

Em qualquer caso, o Quadro Temporário não afastou, mesmo no contexto da crise de COVID-19, a

necessidade de comunicação prévia à Comissão de decisões passíveis de constituir um auxílio de Estado, o

que empréstimos, com garantias de Estado, ou participações em operações de aumento do capital social, já

demonstraram ser de acordo com a mesma Comissão Europeia.

 Enquadramento internacional

Países europeus

Como forma de responder à crise económica e social provocada pela situação pandémica da COVID-19 na

União Europeia, a Comissão Europeia fez publicar a Comunicação da Comissão Quadro temporário relativo a

medidas de auxílio estatal em apoio da economia no atual contexto do surto de COVID-19 2020/C 91 I/01, que

foi, posteriormente, alterada pela Comunicação da Comissão Alteração ao Quadro Temporário relativo a

medidas de auxílio estatal em apoio da economia no atual contexto do surto de COVID-19 2020/C 112 I/01. É,

portanto, no contexto destas Comunicações e demais quadro jurídico da União Europeia aplicável que os

Estados-Membros têm vindo a notificar a Comissão Europeia dos seus planos de ajudas de estado às

companhias aéreas de bandeira nacional e respetivas consequências jurídicas na participação social das

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mesmas.

Desta forma, tendo em consideração o que se deixa anteriormente descrito, são apresentados os seguintes

casos de Estados-Membros da União Europeia: Alemanha, França/Países Baixos e Itália.

ALEMANHA

De acordo com notícias vindas a público, o governo alemão acordará uma ajuda de Estado entre 9 e 10 mil

milhões de euros à companhia aérea Lufthansa, adquirindo, como contrapartida, 25% da participação social da

empresa (cfr. também esta notícia).

FRANÇA/PAÍSES BAIXOS

Os governos francês e neerlandês poderão vir a atribuir à Air France-KLM uma ajuda de Estado entre 9 e

11 mil milhões de euros na forma de empréstimos e garantias públicas (cfr. esta notícia). No presente caso, os

dois Estados não alterarão a sua participação social na transportadora aérea, que corresponde a 14% (cfr.

igualmente esta notícia). Esta ajuda de Estado foi já autorizada pela Comissão Europeia.

ITÁLIA

A Alitalia deverá ser nacionalizada pelo Estado italiano, em troca de uma ajuda de Estado de cerca de 3 mil

milhões de euros (cfr. esta notícia). A operação de nacionalização, que será realizada através da criação de

uma empresa pública que deterá a totalidade das participações sociais da companhia aérea italiana, será

ainda notificada à Comissão Europeia para a competente autorização (cfr. também esta notícia).

V. Consultas e contributos

 Consultas obrigatórias

Regiões Autónomas

O Presidente da Assembleia da República promoveu, a 13 de maio de 2020, a audição dos órgãos de

governo próprios das regiões autónomas, através de emissão de parecer no prazo de 20 dias, nos termos do

artigo 142.º do Regimento da Assembleia da República e para os efeitos do n.º 2 do artigo 229.º da

Constituição.

A Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, através de parecer proferido pela Subcomissão

da Comissão Permanente de Economia, «(…) deliberou, por maioria, emitir parecer desfavorável,

relativamente ao presente projeto de lei». Caso sejam enviados os restantes pareceres serão disponibilizados

na página da presente iniciativa.

Consultas facultativas

A Comissão pode solicitar, se o entender pertinente, o contributo da Autoridade Nacional da Aviação Civil

(ANAC), da Autoridade da Concorrência (AdC), da Parpública – Participações Públicas (SGPS), S.A., bem

como dos acionistas e dos conselhos executivos da TAP e da SPdH.

VI. Avaliação prévia de impacto

 Avaliação sobre impacto de género

De acordo com a informação constante na ficha de Avaliação Prévia de Impacto de Género (AIG), junta

pelo autor, considera-se que a iniciativa legislativa tem uma valoração neutra, dado que a maioria das

categorias e indicadores analisados assumem essa valoração.

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Linguagem não discriminatória

Sem prejuízo de uma análise mais detalhada, na apreciação na especialidade ou na redação final, nesta

fase do processo legislativo a redação do projeto de lei não nos suscita qualquer questão relacionada com a

linguagem discriminatória em relação ao género.

 Impacto orçamental

As medidas previstas nesta iniciativa poderão ter, em caso de aprovação, eventual impacto orçamental,

ainda que possa não ser direto, uma vez que se prevê a recuperação do controlo público, através da tomada

de uma posição maioritária pelo Estado, no capital social da TAP e da SPdH. Contudo, os dados disponíveis

não o permitem determinar ou quantificar.

Nota Técnica

Projeto de Lei n.º 430/XIV/1.ª (PEV)

Recuperação do controlo público da TAP

Data de admissão: 3 de junho de 2020

Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação (6.ª).

Índice

I. Análise da iniciativa

II. Enquadramento parlamentar

III. Apreciação dos requisitos formais

IV. Análise de direito comparado

V. Consultas e contributos

VI. Avaliação prévia de impacto

Elaborada por: Luís Marques e Pedro Silva (DAC), Pedro Braga de Carvalho (DILP), José Filipe de Sousa e Rafael Silva (DAPLEN). Data: 15 de junho de 2020.

I. Análise da iniciativa

 A iniciativa

A presente iniciativa legislativa tem por finalidade a recuperação do controlo público da TAP-Transportes

Aéreos Portugueses, SGPS, S.A. (TAP) e da SPdH – Sociedade Portuguesa de Handling, S.A. (SPdH),

através da adoção de uma posição maioritária pelo Estado na capital social das mencionadas sociedades, de

forma a garantir a salvaguarda do interesse público.

O projeto de lei em análise considera que o processo de recuperação do controlo público deve assegurar a

continuidade dos serviços prestados, garantir a manutenção dos postos de trabalho e atestar a definição dos

objetivos de gestão pelo Estado. Adicionalmente, institui que o Governo deve considerar que todos os apoios

públicos concedidos a fundo perdido a ambas as sociedades, no âmbito da interrupção de atividade, sejam

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convertidos em capital social do Estado, bem como deve assegurar a garantia dos interesses patrimoniais do

Estado e acautelar a defesa do interesse público perante terceiros.

A iniciativa estabelece que o Governo fica obrigado a esclarecer as ações do serviço público promovidas

pelas entidades gestoras privadas da TAP e da SPdH e que, por sua vez, em função dos resultados apurados,

seja definida uma indemnização ao Estado por danos e prejuízos incorridos.

Na exposição de motivos desta iniciativa é abordada a necessidade de elaboração de uma estratégia que

garanta a estabilidade e o futuro da atividade da TAP, salientando-se a premência de uma rápida atuação por

parte do Governo. Na ótica do proponente, só através do controlo público da TAP será possível garantir os

direitos dos trabalhadores, bem como assegurar a coesão territorial através de ligações aéreas. Acerca da

SPdH são invocados os problemas financeiros com que se deparam os titulares privados do capital social.

 Enquadramento jurídico nacional

O processo de nacionalização da TAP (à altura Transportes Aéreos Portugueses, SARL) foi determinado

pelo Decreto-Lei n.º 205-E/75, de 16 de abril, com efeitos a partir de 15 de abril de 1975, com os objetivos de

conferir ao Estado «o pleno controlo deste sector, corrigir distorções graves ao nível orgânico, dimensionar em

moldes novos e actuantes as estruturas a criar, de modo a adaptar a política aérea portuguesa à nova

conjuntura nacional e internacional do transporte aéreo». Por via indireta, da nacionalização da banca e do

setor segurador (operada, respetivamente, pelos Decretos-Leis n.os

132-A/75, de 14 de março, e 135-A/75 de

15 de março), já se encontravam nacionalizadas participações representativas de 65% do capital da empresa.

Posteriormente, o Decreto-Lei n.º 469-A/75, de 28 de agosto, que transformou a empresa Transportes

Aéreos Portugueses, SARL, em Transportes Aéreos Portugueses (TAP), constituiu-a como empresa pública,

aprovando em anexo os seus respetivos estatutos. Estes últimos foram substituídos pelos aprovados em

anexo ao Decreto-Lei n.º 471-A/76, de 14 de junho.

Na sequência da revisão constitucional de 1989, que pôs termo ao princípio da irreversibilidade das

nacionalizações, a Lei n.º 11/90, de 5 de abril, Lei-Quadro das Privatizações, com as alterações da Lei n.º

102/2003, de 15 de novembro, e da Lei n.º 50/2011, de 13 de setembro, estabeleceu os termos da

reprivatização da titularidade ou do direito de exploração dos meios de produção e outros bens nacionalizados

depois de 25 de abril de 1974.

Tendo em conta a Lei n.º 11/90, de 5 de abril, o Decreto-Lei n.º 312/91, de 17 de agosto1, alterou a

natureza jurídica da empresa pública Transportes Aéreos Portugueses (TAP), EP, convertendo-a de pessoa

coletiva de direito público em pessoa coletiva de direito privado, com o estatuto de sociedade anónima de

capitais maioritariamente públicos.

O processo de reprivatização do capital social da sociedade Transportes Aéreos Portugueses (TAP), S.A.,

veio a ser iniciado pelo Decreto-Lei n.º 122/98, de 9 de maio, com as alterações dos Decretos-Leis n.os

34/2000, de 14 de março, e 57/2003, de 28 de março, e posteriormente revogado pelo Decreto-Lei n.º

210/2012, de 21 de setembro, que aprova a primeira e segunda fases do processo de reprivatização indireta

do capital social da TAP, S.A.

No âmbito do Decreto-Lei n.º 122/98, de 9 de maio, a primeira fase de privatização visava permitir a

entrada de um parceiro estratégico, que contribuísse para o reforço de capacidade da empresa no mercado

internacional do transporte aéreo, e seria realizada por via indireta, mediante aumento de capital de uma

sociedade gestora de participações sociais (SGPS), a constituir para o efeito, que ficaria a deter a totalidade

do capital da TAP. A segunda fase consistia na alienação de ações em percentagem não superior a 10% do

capital social da TAP, SGPS, mediante oferta pública de venda reservada a trabalhadores da TAP, S.A.

Esse modelo inicial viria a ser completado pelo Decreto-Lei n.º 34/2000, de 14 de março, com a previsão de

uma operação de reestruturação da empresa, que contribuiria para o seu saneamento económico e financeiro

e que deveria anteceder o início do processo de reprivatização. Através desta operação, foram criadas a TAP

– Manutenção e Engenharia, S.A., e a SPdH – Sociedade Portuguesa de Handling, S.A., constituídas

mediante cisão da TAP, por afetação de bens originariamente integrados na empresa transportadora.

Finalmente, o Decreto-Lei n.º 57/2003, de 28 de março, visou, após o aumento de capital realizado nos

1 O Decreto-Lei n.º 312/91, de 17 de agosto, sofreu alterações pelos Decretos-Leis n.

os 122/98, de 9 de maio, 258/98, de 17 de agosto,

474-A/99, de 8 de novembro, e 34/2000, de 14 de março.

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termos da Resolução do Conselho de Ministros n.º 165/2003, de 31 de outubro, permitir à TAP a alienação de

uma participação social maioritária no capital da SPdH – Sociedade Portuguesa de Handling, S.A.

A venda realizou-se nos termos da Resolução do Conselho de Ministros n.º 166/2003, de 3 de novembro,

que aprova a alienação de um lote indivisível de ações nominativas, do capital social da sociedade SPdH –

Serviços Portugueses de Handling, S.A., a realizar mediante concurso público internacional, e o respetivo

caderno de encargos, nos termos do Decreto-Lei n.º 122/98, de 9 de maio. O caderno de encargos publicado

em anexo à Resolução foi alterado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 4/2004, de 14 de janeiro.

Este processo de reprivatização culminou na alienação de 50,1% do capital social da SPdH – Sociedade

Portuguesa de Handling, S.A., a um investidor, tendo essa participação sido readquirida pela TAP, entretanto,

de novo alienada.

O Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Política Económica, no âmbito do

Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF) acordado em maio de 2011, entre as autoridades

portuguesas, a União Europeia e o Fundo Monetário Internacional (FMI), previa, no ponto 3.31, o

aceleramento do programa de privatizações e a assunção pelo Governo da expetativa de que as condições de

mercado permitissem a venda da EDP, da REN e da TAP «até ao final de 2011».

Nessa sequência, foram lançadas novas fases de privatização, incidentes desta vez sobre o capital social

da própria sociedade gestora de participações sociais do Grupo TAP, através do Decreto-Lei n.º 210/2012, de

21 de setembro, que aprova a terceira e a quarta fases do processo de reprivatização indireta do capital social

da TAP – Transportes Aéreos Portugueses, S.A. Previa-se que a terceira fase consistisse em uma ou mais

operações aumento de capital da TAP – SGPS, S.A., e em uma ou mais operações de alienação do respetivo

capital social, e a quarta na oferta pública de venda de ações da TAP – SGPS, S.A., a trabalhadores desta

empresa e a trabalhadores de outras empresas do Grupo TAP.

As condições específicas da alienação foram estabelecidas no caderno de encargos, aprovado em anexo à

Resolução do Conselho de Ministros n.º 88-A/2012, de 19 de outubro, que aprova o caderno de encargos

aplicável à terceira fase da operação de reprivatização da TAP – Transportes Aéreos Portugueses, SGPS,

S.A. (TAP – SGPS, S.A.), e fixa algumas das condições aplicáveis à quarta fase do processo de reprivatização

da TAP – SGPS, S.A.

A terceira fase do processo de reprivatização foi organizada em diferentes etapas, incluindo um processo

preliminar de recolha de intenções de aquisição e subscrição junto de potenciais investidores. Neste contexto,

de forma a promover a competitividade do processo, realizou-se um levantamento de interessados em

participar na operação de reprivatização e, simultaneamente, foram desenvolvidos contactos com diversas

entidades de referência no sector da aviação civil, dos quais resultou a apresentação pela Synergy Aerospace

Corporation (Synergy) de uma proposta não vinculativa.

Através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 88-B/2012, de 18 de outubro, a Synergy foi, no âmbito

da terceira fase de reprivatização, admitida a participar no momento subsequente do processo de venda direta

tendo sido convidada pela Parpública – Participações Públicas (SGPS), S.A. (Parpública), para apresentar

proposta vinculativa, em conformidade e nos termos do disposto no referido Caderno de Encargos, o que

ocorreu a 7 de dezembro de 2012.

No entanto, o Governo apreciou a proposta vinculativa em conformidade com o disposto no artigo 14.º do

Caderno de Encargos, tendo nesse âmbito entendido «que a referida proposta não incluía elementos que

permitissem ao Governo formar um juízo conclusivo quanto à existência de garantias de pagamento do preço

devido pela alienação das ações, nem continha evidência da disponibilidade dos meios financeiros

indispensáveis para promover a adequada recapitalização da TAP, S.A., assim como para dotar a empresa

dos recursos apropriados para fazer face às suas necessidades futuras de financiamento, designadamente

assegurando a manutenção ou o refinanciamento da dívida atual da mesma». Assim, a Resolução do

Conselho de Ministros n.º 111-B/2012, de 28 de dezembro, determinou a conclusão do processo de

reprivatização do capital social da TAP – Transportes Aéreos Portugueses, SGPS, S.A., com a rejeição da

proposta vinculativa apresentada.

Face à conclusão daquele processo, sem que tivesse sido reprivatizada qualquer parte do capital social, o

Governo decidiu iniciar um novo, através do Decreto-Lei n.º 181-A/2014, de 24 de dezembro, que aprova o

processo de reprivatização indireta do capital social da TAP – Transportes Aéreos Portugueses, S.A. O

diploma em questão previa que o processo de reprivatização do capital social da TAP seria efetuado através

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de uma venda direta de referência de até 61% das ações representativas do capital social da TAP – SGPS,

S.A., e de uma oferta de venda destinada aos trabalhadores desta sociedade e de outras que com ela se

encontrem em relação de domínio ou de grupo, de até 5% do capital social daquela sociedade. Adicionalmente

ficou ainda estabelecida uma opção de venda a favor do Estado, que pode alienar capital remanescente da

TAP – SGPS, S.A., ao adquirente na venda direta de referência, podendo ainda ser acordada com este uma

opção de compra, nos termos que viessem a ser aprovados em Resolução do Conselho de Ministros.

Nestes termos, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 4-A/2015, de 20 de janeiro, aprovou o caderno

de encargos do processo de reprivatização indireta do capital social da TAP – Transportes Aéreos

Portugueses, S.A. O Despacho n.º 1156/2015, de 4 de fevereiro, nomeou os membros da Comissão Especial

para o acompanhamento do processo de reprivatização indireta da TAP – Transportes Aéreos Portugueses,

S.A. (TAP, S.A.).

Na sequência da fase de negociações para os proponentes que procederam à apresentação de propostas

vinculativas no âmbito do processo de reprivatização da TAP – Transportes Aéreos Portugueses, SGPS, S.A.,

realizada nos termos da Resolução do Conselho de Ministros n.º 32-A/2015, de 21 de maio, foram recebidas

duas propostas vinculativas melhoradas e finais.

Através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 38-A/2015, de 12 de junho, o Governo selecionou «o

Agrupamento Gateway, constituído pela HPGB SGPS, SA, e pela DGN Corporation, para proceder à aquisição

das ações representativas de 61% do capital social da TAP – Transportes Aéreos Portugueses, SGPS, S.A.

(TAP – SGPS, S.A.), que constituem objeto da venda direta de referência, atendendo ao maior mérito da

respetiva proposta vinculativa melhorada e final em relação à proposta recebida do outro proponente no que

diz respeito à observância dos critérios de seleção previstos no artigo 5.º do caderno de encargos, aprovado

no anexo I à Resolução do Conselho de Ministros n.º 4-A/2015, de 20 de janeiro (caderno de encargos), em

especial no que concerne à contribuição para o reforço da capacidade económico-financeira do Grupo TAP, ao

valor global apresentado para a aquisição das ações representativas do capital social da TAP – SGPS, S.A., e

respetivas opções de venda e compra e à mitigação de riscos para os interesses patrimoniais do Estado».

Foram adicionalmente aprovados os instrumentos jurídicos a celebrar.

No âmbito do processo preparatório da conclusão da venda direta e concretização da primeira parcela da

capitalização de acordo com o previsto no Acordo de Venda Direta celebrado a 24 de junho de 2015, foi

considerada adequada a introdução de alguns ajustamentos ao anexo 1.1.f) ao referido Acordo de Venda

Direta, o que ocorreu através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 90/2015, de 23 de outubro.

Finalmente, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 91-A/2015, de 12 de novembro, resolveu:

«1 – Considerar verificada a totalidade das Condições precedentes à Conclusão, nos termos do Acordo de

Venda Direta.

2 – Aprovar a minuta do ‘Acordo relativo à realização da Conclusão’, a assinar na Data da Conclusão, a

celebrar entre a Parpública – Participações Públicas (SGPS), S.A. (Parpública), e o Agrupamento Gateway,

constituído pela HPGB SGPS SA e pela DGN Corporation, que fica arquivada na Direção-Geral do Tesouro e

Finanças.

3 – Determinar que a Parpública celebre o instrumento jurídico a que se refere o número anterior, na Data

da Conclusão, ficando o respetivo original arquivado na Parpública, e pratique todos os demais atos que se

mostrem adequados e necessários à conclusão da venda direta.

4 – Determinar que após a conclusão do processo de reprivatização, o Governo coloca à disposição do

Tribunal de Contas todos os elementos informativos respeitantes ao mesmo».

Sucede que, em dezembro de 2015, o Estado português entendeu abrir um processo negocial com o

propósito de reconfigurar os termos e as condições da sua participação na TAP – SGPS, S.A., aceite pela

Atlantic Gateway, SGPS, Lda., por considerar indispensável deter uma posição como o maior acionista

naquela companhia aérea. Assim, no dia 6 de fevereiro de 2016, foi assinado um Memorando de

Entendimento entre o Estado Português e a Atlantic Gateway, SGPS, Lda., para estabelecer os princípios e os

termos da reconfiguração da participação do Estado português na TAP – SGPS, S.A., designadamente fixando

as condições para a compra de ações representativas do capital social pelo Estado português, a definição das

regras de governação societária e a atribuição dos respetivos direitos económicos aos acionistas.

Deste modo, ao abrigo do Decreto-Lei n.º 181-A/2014, de 24 de dezembro, a Atlantic Gateway, SGPS,

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Lda., aceitou vender à Parpública as ações representativas do capital social necessárias para que esta passe

a ser titular de um número de ações correspondente a 50% do capital social da TAP – SGPS, S.A., após a

conclusão da fase de reprivatização da venda aos trabalhadores, pelo montante de 10,93 € por cada ação, ou

seja, a preço idêntico ao oferecido na proposta de aquisição apresentada pela Atlantic Gateway, SGPS, Lda.

Neste sentido, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 30/2016, de 19 de maio, aprovou os instrumentos

jurídicos a celebrar entre a Parpública – Participações Públicas (SGPS), S.A. (Parpública), e a Atlantic

Gateway, SGPS, Lda., nomeadamente as minutas do Acordo de Compra e Venda de Ações e do Acordo

Parassocial e de Compromissos Estratégicos da TAP – Transportes Aéreos Portugueses, SGPS, S.A. (TAP –

SGPS, S.A.), que ficaram arquivadas na Direção-Geral do Tesouro e Finanças.

Posteriormente, através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 42-A/2017, de 21 de março, aprovou-

se a oferta pública de venda de 5% das ações representativas do capital social da TAP, SGPS, S.A., para

aquisição reservada aos seus trabalhadores, assim como a trabalhadores das sociedades detidas pela TAP,

SGPS, S.A., e fixou-se igualmente as condições de acesso à oferta.

Consequentemente à Resolução do Conselho de Ministros n.º 30/2016, de 19 de maio, a Parpública, a

HPGB SGPS SA, a DGN Corporation e a Atlantic Gateway celebraram o Acordo de Compra e Venda de Ações

e, nos termos do referido acordo, a Atlantic Gatewayobrigou-se a vender à Parpública o número de ações

necessário para que, somadas às já detidas, a Parpública passasse a ser titular de um lote de ações

representativo de 50% do capital social da TAP – SGPS, S.A. Uma das condições de que dependia a

conclusão da transação prevista no Acordo de Compra e Venda de Ações era a autorização dos credores da

dívida financeira para a redução da participação da Atlantic Gateway na TAP – SGPS, S.A., e a consequente

adaptação de parte do passivo financeiro do Grupo TAP ao plano de atividades e investimento do grupo, tendo

sido encetada e concluída uma negociação nesse sentido com os credores da dívida financeira do Grupo TAP.

Nesse âmbito, foi acertada a celebração de um Acordo de Adaptação e Monitorização de Passivo Financeiro

Relativo ao Grupo TAP, que estabelecia os termos e condições aplicáveis à alteração dos contratos de

financiamento de que as mutuárias pertencentes ao Grupo TAP eram parte e que, em substituição, pressupõe

a revogação do Acordo Relativo à Estabilidade Económica Financeira da TAP, cuja minuta foi aprovada pela

Resolução do Conselho de Ministros n.º 90/2015, de 23 de outubro, uma vez que o primeiro vem regulamentar

de forma detalhada as novas condições dos contratos financeiros adaptados, alteradas em decorrência desse

acordo, o que tornava inoperantes e incompatíveis determinadas matérias coincidentes estabelecidas no

Acordo Relativo à Estabilidade Económica Financeira da TAP. Todas as alterações e modificações e novos

acordos mencionados foram aprovados pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 95/2017, de 29 de junho.

II. Enquadramento parlamentar

 Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)

Efetuada uma pesquisa à base de dados da atividade parlamentar, verificou-se que, neste momento, sobre

esta matéria, se encontram pendentes as seguintes iniciativas:

– Projeto de Lei n.º 345/XIV/1.ª (BE) – Nacionalização da TAP e da SPdH.

– Projeto de Lei n.º 369/XIV/1.ª (PCP) – Controlo Público da TAP e da SPdH;

– Projeto de Lei n.º 419/XIV/1.ª (IL) – Condiciona a utilização de verbas públicas relativas à TAP à sua

aprovação prévia pela Assembleia da República;

Consultada a mesma base de dados, verificou-se que, neste momento, sobre esta matéria, não se

encontram pendentes petições sobre matéria idêntica ou conexa.

 Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)

Foi apresentada, na XIII Legislatura, a seguinte iniciativa legislativa sobre matéria idêntica ou conexa:

– Projeto de Lei n.º 26/XIII/1.ª (PCP) – Determina o cancelamento e a reversão do processo de

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reprivatização indireta do capital social da TAP, SGPS, S.A., revogando o Decreto-Lei n.º 181-A/2014, de 24

de dezembro, e o Decreto-Lei n.º 210/2012, de 21 de setembro. Esta iniciativa caducou com o termo da

Legislatura, a 24.10.2019.

Consultada a mesma base de dados, verificou-se que não foram apresentadas precedentes petições sobre

a matéria.

III. Apreciação dos requisitos formais

 Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais

A iniciativa em apreciação é apresentada pelo Grupo Parlamentar do Partido Ecologista «Os Verdes»

(PEV), ao abrigo e nos termos do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e do artigo 118.º do Regimento da

Assembleia da República (Regimento), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos

Deputados, por força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da Constituição e da alínea b) do n.º 1 do artigo

4.º do Regimento, bem como dos grupos parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo

180.º da Constituição e da alínea f) do artigo 8.º do Regimento.

É subscrita por dois Deputados, observando o disposto no n.º 1 do artigo 123.º do Regimento, e assume a

forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do Regimento.

A iniciativa encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o

seu objeto principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, cumprindo os requisitos formais

previstos no n.º 1 do artigo 124.º do Regimento.

Encontram-se igualmente respeitados os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo

120.º do Regimento, uma vez que este projeto de lei parece definir o sentido das modificações a introduzir na

ordem legislativa 2 e parece não infringir princípios constitucionais, exceto quanto ao limite imposto pelo n.º 2

do artigo 167.º da Constituição e n.º 2 do artigo 120.º do Regimento, conhecido como «lei-travão», que deve

ser salvaguardado no decurso do processo legislativo. Com efeito, no artigo 2.º é proposta a recuperação do

controlo público da TAP e da SPdH e adoção de uma posição maioritária no capital destas empresas, e, no

artigo 10.º, estatui-se que a iniciativa entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação, pelo que é

previsível que a mesma envolva, no ano económico em curso, um aumento das despesas do Estado previstas

na lei do Orçamento.

O projeto de lei em apreciação deu entrada a 29 de maio de 2020. Foi admitido e baixou na generalidade à

Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação (6.ª) a 3 de junho, por despacho de S. Ex.ª o

Presidente da Assembleia da República, tendo sido, nesse mesmo dia, anunciado em sessão plenária. A

respetiva discussão na generalidade encontra-se agendada para a reunião plenária de dia 26 de junho, por

arrastamento com o Projeto de Lei n.º 345/XIV/1.ª (BE) – cfr. Súmula da Conferência de Líderes n.º 23, de 27

de maio de 2020.

 Verificação do cumprimento da lei formulário

O título da presente iniciativa legislativa – «Recuperação do controlo público da TAP» – traduz

sinteticamente o seu objeto, mostrando-se conforme ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 74/98, de 11

de novembro, conhecida como lei formulário3, embora possa ser objeto de aperfeiçoamento formal, em sede

de apreciação na especialidade ou em redação final.

2 Refira-se que, tanto para a matéria da apropriação pública como para a anulabilidade de atos existem regimes gerais aplicáveis, pelo

que em sede de especialidade podem ser tomados em conta: – O regime jurídico de apropriação pública, aprovado em anexo à Lei n.º 62-A/2008, de 11 de novembro, de modo a avaliar se é necessário harmonizar a relação entre ambos; – As regras de anulabilidade de atos jurídicos, incluindo a sua aplicação no tempo, uma vez que o artigo 5.º do projeto de lei prevê a criação, por decreto-lei do Governo, de um regime especial de anulabilidade, de aplicação retroativa, de atos por interesse público que permita anular atos que tenham potenciado a descapitalização da TAP e da SpdH. 3 Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, que estabelece um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário dos

diplomas, alterada e republicada pelas Leis n.os

2/2005, de 24 de janeiro, 26/2006, de 30 de junho, 42/2007, de 24 de agosto, e 43/2014, de 11 de julho.

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No artigo 9.º do projeto de lei é proposta uma alteração ao Decreto-Lei n.º 275/99, de 23 de julho e,

segundo as regras de legística formal, «o título de um ato de alteração deve referir o título do ato alterado,

bem como o número de ordem de alteração» 4. Consultando o Diário da República Eletrónico, verifica-se que,

até à data, este decreto-lei sofreu três alterações legislativas.

Tendo ainda em conta a redação da norma sobre o objeto, sugere-se à Comissão, em sede de

especialidade, o seguinte título: «Estabelece o quadro legal para a recuperação do controlo público da TAP –

Transportes Aéreos Portugueses, SGPS S.A. e da SPdH – Serviços Portugueses de Handling, S.A., por parte

do Estado e procede à quarta alteração ao Decreto-Lei n.º 275/99, de 23 de julho, que regula as atividades de

assistência em escala ao transporte aéreo nos aeroportos ou aeródromos nacionais».

Em caso de aprovação esta iniciativa revestirá a forma de lei, nos termos do n.º 3 do artigo 166.º da

Constituição, pelo que deve ser objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República, em conformidade

com o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro.

No que respeita ao início de vigência, o artigo 10.º deste projeto de lei estabelece que a sua entrada em

vigor ocorrerá no dia seguinte ao da sua publicação, mostrando-se assim conforme com o previsto no n.º 1 do

artigo 2.º da lei formulário, segundo o qual os atos legislativos «entram em vigor no dia neles fixado, não

podendo, em caso algum, o início de vigência verificar-se no próprio dia da publicação».

Nesta fase do processo legislativo, a iniciativa em análise não nos suscita outras questões no âmbito da lei

formulário.

 Regulamentação ou outras obrigações legais

O projeto de lei consagra um conjunto de deveres ao Governo, que visam a recuperação do controlo

público e a adoção de uma posição maioritária pelo Estado no capital da TAP e da SPdH, no prazo máximo de

30 dias após a entrada em vigor da iniciativa.

IV. Análise de direito comparado

 Enquadramento no plano da União Europeia

Uma política comum de transportes constitui uma ambição permanentemente renovada da União Europeia,

com expressão visível já nos primeiros tratados institucionais, como o Tratado de Roma de 1957. Destarte,

hoje no que veio a ser seu sucedâneo, o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, o artigo 4.º, n.º 2,

alínea g) refere-se-lhes – aos transportes – como domínio de competências partilhadas entre a União e os

Estados, desenvolvendo os artigos 90.º e seguintes as bases daquela política comum. O objetivo é

proporcionar soluções de mobilidade eficientes, seguras e respeitadoras do ambiente para os europeus e criar

condições para um setor competitivo que possa criar crescimento e emprego

Por conseguinte, não é de estranhar uma profusão e grande dispersão legislativas no espaço comunitário

sobre transportes, incluindo o aéreo, em cumprimento da via aberta pela ação pretoriana do Tribunal de

Justiça, iniciada em 1985 pelo Processo n.º 13/83. A tal respeito, prescindindo da exaustividade possível,

podem enumerar-se alguns dos marcos legislativos conformadores de uma política comum de transportes.

Assim, meramente a título exemplificativo, em 2011 a Comissão Europeia adotou o Livro Branco sobre o

futuro dos transportes até 2050, com a designação Roteiro do espaço único europeu dos transportes – Rumo

a um sistema de transportes competitivo e económico em recursos [COM(2011)0144], onde destacava a

importância do setor para a economia europeia, representando 5% do seu PIB e importando, portanto,

promover a sua sustentabilidade à luz dos novos desafios que se colocam, sem desconsiderar a necessária

transição para economias mais hipocarbónicas. Estas recomendações hipocarbónicas do Livro Branco dariam

origem, posteriormente, (1) à aprovação de uma Resolução do Parlamento Europeu em 15 de dezembro de

2011 [2011/2096(INI)], (2) seguida de outra em 9 de setembro de 2015, sob o mote Balanço e via a seguir

rumo à mobilidade sustentável [2015/2005(INI)] e, (3) em 2016, a uma nova Comunicação da Comissão,

designada Estratégia Europeia de Mobilidade Hipocarbónica [COM(2016)0501]. A respeito desta área a

4 Duarte, D., Sousa Pinheiro, A. et al (2002), Legística. Coimbra, Editora Almedina, pág. 201.

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Diretiva (UE) 2018/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2018, relativa à

promoção da utilização de energia de fontes renováveis, viria dar concretização na forma legislativa.

A consciência do impacto económico que o setor do transporte aéreo representa está patente em

legislação dispersa. Mas no que respeita à articulação de competências entre a União e os Estados-Membros

e por aí a propósito do princípio da subsidiariedade, a que se juntam as regras europeias sobre concorrência e

proibição de auxílios de Estado, este é por excelência um campo de algumas tensões quando estão em causa

medidas legislativas de escala estadual.

Um mercado interno livre, agilizado por regras concorrenciais, constitui na arquitetura dos Tratados um dos

domínios de competência exclusiva da União, como ressalta do artigo 3.º, n.º 1, alínea b) do Tratado sobre o

Funcionamento da União Europeia. O Tratado dedica-lhe o Título VII, compreendido nos artigos 101.º e

seguintes, onde cabem disposições relativas aos auxílios concedidos pelos Estados.

Confirmando, pois, a premência dos valores da concorrência no mercado interno, o artigo 107.º do Tratado

sobre o Funcionamento da União Europeia estabelece que são incompatíveis com as medidas de auxílio que

falseiem ou ameacem falsear a concorrência e as trocas comerciais entre os Estados-Membros, favorecendo

certas empresas ou certas produções. Podendo assumir formas jurídicas heterogéneas (subvenções,

empréstimos sem juros ou a taxas inferiores às de mercado, bonificações de juros, concessão de garantias em

condições vantajosas, regimes de amortização acelerada, injeções de capital, vantagens fiscais e reduções de

contribuições para a Segurança Social, fornecimento de bens ou serviços em condições preferenciais), a

presença de um auxílio de Estado incompatível com o mercado interno decifra-se por um critério tripartido:

1. O apoio é concedido pelo Estado ou é proveniente de recursos estatais;

2. A intervenção confere uma vantagem ao beneficiário numa base seletiva;

3. A intervenção é suscetível de afetar as trocas comerciais intracomunitárias.

Malgrado um regime-regra de proibição, o Tratado define algumas categorias de medidas que, constituindo

auxílios de Estado, concebem-se como compatíveis com o mercado interno. São os casos das medidas

referidas no artigo 107.º, n.º 2, que admite derrogações (derrogações automáticas) a respeito de auxílios de

natureza social, atribuídos a consumidores individuais, com a condição de serem concedidos sem

discriminação ligada à origem dos produtos em causa e auxílios concedidos para remediar danos causados

por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários. O n.º 3, também, abre a porta a outras

ordens de derrogações (derrogações não automáticas), aqui cabendo: auxílios destinados a promover o

desenvolvimento económico de regiões com nível de vida anormalmente baixo ou com grave situação de

subemprego; auxílios destinados a fomentar a realização de um projeto de interesse europeu ou a sanar uma

perturbação grave da economia de um Estado-Membro; auxílios destinados a facilitarem o desenvolvimento de

certas atividades económicas ou regiões, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira

que contrariem o interesse comum; auxílios destinados a promover a cultura e a conservação do património;

outras categorias de auxílios especificadas por decisão do Conselho.

As regras sobre auxílios de Estado, que determinam a necessidade de os Estados notificarem previamente

a Comissão, (artigo 108.º, n.º 3), têm merecido atenção legislativa, onde se destacam:

 O Regulamento (UE) 2015/1588 do Conselho, de 13 de julho de 2015, relativo à aplicação dos artigos

107.º e 108.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia a determinadas categorias de auxílios

estatais horizontais, que revogou o Regulamento (CE) n.º 994/98, do Conselho, de 7 de maio, e confere

poderes à Comissão para declarar, em conformidade com o disposto no artigo 109.º do Tratado, isentas da

obrigação de notificação determinadas categorias, que respeitem certas condições, tais como os auxílios a

pequenas e médias empresas, os auxílios à investigação e desenvolvimento, os auxílios à proteção do

ambiente, os auxílios ao emprego e à formação, bem como os auxílios com finalidade regional.

 O Regulamento (UE) n.º 651/2014, da Comissão, de 16 de junho (Regulamento Geral de Isenção por

Categoria) – que sucedeu ao Regulamento (UE) n.º 800/2008 –, que declara determinadas categorias de

auxílios de Estado compatíveis com o mercado interno, em aplicação dos artigos 107.º e 108.º do Tratado. Por

exemplo: auxílios com Finalidade Regional; auxílios às PME; auxílios ao acesso das PME ao financiamento;

auxílios à investigação e desenvolvimento e à inovação; auxílios à formação; auxílios a trabalhadores

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desfavorecidos e trabalhadores com deficiência; auxílios à proteção do ambiente; auxílios destinados a

remediar os danos causados por certas calamidades naturais; auxílios sociais ao transporte para habitantes de

regiões periféricas; auxílios a infraestruturas de banda larga; auxílios à cultura e conservação do património;

auxílios a infraestruturas desportivas e recreativas multifuncionais; auxílios a infraestruturas locais;

 A regra de minimis, ou seja, auxílios de reduzido valor não suscetíveis de afetar de forma significativa a

concorrência intracomunitária, para que valem o Regulamento (UE) n.º 1407/2013, da Comissão, de 18 de

dezembro de 2013, relativo à aplicação dos artigos 107.º e 108.º do Tratado sobre o Funcionamento da União

Europeia aos auxílios de minimis e, para os serviços de interesse económico geral, o Regulamento (UE) n.º

360/2012, da Comissão, de 25 de abril de 2012, relativo à aplicação dos artigos 107.º e 108.º do Tratado sobre

o Funcionamento da União Europeia aos auxílios de minimis concedidos a empresas que prestam serviços de

interesse económico.

Juntam-se ainda, no sentido da compatibilidade com o mercado interno, um conjunto de posições tomadas

pela Comissão em favor de medidas de auxílio de Estado na que em concreto respeitam ao setor do

transporte aéreo; é dizer, auxílios a aeroportos e a companhias aéreas, nas condições formuladas pela

Comunicação da Comissão designada Orientações relativas aos auxílios estatais a aeroportos e companhias

aéreas (2014/C 99/03). Décadas atrás, acrescente-se, a mesma Comissão estabelecera na sua Comunicação

de 1994 sobre a Aplicação dos artigos 92.º e 93.º do Tratado CE e do artigo 61.º do Acordo EEE aos Auxílios

de Estado no Sector da Aviação as bases dessa compatibilidade.

Face ao exposto, revela-se mister resolver a questão que liga uma nacionalização (ou um ato legislativo de

conteúdo equivalente ao efeito translativo do direito de propriedade) – de uma empresa ou companhia aérea

ou não – às regras europeias da concorrência e auxílios de Estado, no sentido da sua absorção. A Comissão

já teve ocasião de lhe responder mais do que uma vez, fazendo-o:

 a propósito da Pergunta escrita P-010146/11 Frédérique Ries (ALDE) à Comissão: Compatibilidade de

uma nacionalização com o direito europeu;

 quanto a Portugal, sobre a nacionalização e reestruturação do BPN, então dizendo seguinte: No que se

refere à nacionalização, esta foi efetuada, por lei, por um preço zero. Em geral, a Comissão considera que

uma nacionalização que não é acompanhada de qualquer outra medida estatal, não beneficia, per se, a

instituição financeira, na medida em que equivale a uma mera mudança de propriedade. Por conseguinte, a

Comissão considera que a nacionalização não constitui, em si mesma, um auxílio estatal (Auxílio estatal

SA.26909 (11/C) (ex NN 62/08);

 na Decisão da Comissão no Processo C 14/08, sobre a nacionalização do Northern Rock, no Reino

Unido, aqui respondendo que no que se refere à nacionalização do NR, a Comissão concluiu que tal decisão

não comportava elementos de auxílio estatal na acepção do n.º 1 do artigo 87.º do Tratado CE, na medida em

que os accionistas só são indemnizados com base no valor da empresa sem qualquer apoio do Estado;

 na Decisão da Comissão no Processo N 61/09, relativa à mudança da propriedade do Anglo-Irish Bank,

aqui revelando, de novo, a compatibilidade da medida com o mercado interno.

Por outro lado, recuperando a Comunicação de 1994 sobre a Aplicação dos artigos 92.º e 93.º do Tratado

CE e do artigo 61.º do Acordo EEE aos Auxílios de Estado no Sector da Aviação, a mesma estatuía – sem

embargo do controlo das medidas de auxílio público às empresas de aviação detidas em regime de

propriedade estadual – no parágrafo 43, que o Tratado CE é neutro no que diz respeito ao regime de

propriedade das empresas.

Quanto a essas medidas de auxílio, quando elas revelem ter uma natureza de apoio estatal setorial, a

Comissão Europeia tem recorrido ao procedimento de controlo da sua legalidade à luz dos artigos 107.º ss. No

caso português, num tempo em que a companhia aérea TAP ainda se encontrava sob a esfera do domínio

público, a Comissão comunicou e iniciou uma investigação relativa à extensão fiscal existente e à

recapitalização programada para a TAP, em 1994, levantando dúvidas iniciais sobre medidas como aumentos

de capital, concessão de garantias públicas e atribuição de isenções fiscais. Prescrevendo um conjunto de

condições injuntivas, a medida de auxílio foi considerada compatível com as regras da concorrência e com o

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mercado interno através da Decisão 94/698/CE, da Comissão, de 6 de julho de 1994, relativa ao aumento de

capital, garantias de crédito e isenção fiscal existente em favor da TAP.

Recentemente foi aprovado um Quadro Temporário de medidas de auxílio estatal para apoiar a economia

no atual contexto do surto de COVID-19 [Comunicação da Comissão (2020) 1863, de 19 de março, alterada

pela Comunicação 2020/C 112 I/01, de 4 de abril], identificando a Comissão cinco tipos adicionais de medidas

de auxílio consideradas legais ao abrigo do direito europeu da concorrência:

 Subvenções, adiantamentos ou benefícios fiscais para investigação e desenvolvimento (I&D) de

atividades e medicamentos ligados ao coronavírus, incluindo bonificação de projetos transfronteiriços

entre Estados-Membros;

 Subvenções, benefícios fiscais, adiantamentos ou garantias do tipo «no-loss» para construção ou

melhoria de infraestruturas laboratoriais (testes, até à primeira utilização industrial, designadamente a

medicamentos e tratamentos, dispositivos e equipamentos médicos e a ferramentas de recolha e

processamento de dados sobre o vírus), incluindo bonificação para investimentos apoiados por vários

Estados-Membros, ou para projetos concluídos até dois meses após a concessão do auxílio;

 Apoios idênticos aos referidos no ponto anterior para a produção acelerada de material de combate ao

surto, incluindo a bonificação ali referida;

 Diferimento do pagamento de impostos e suspensão das contribuições para a Segurança Social de

empresas em setores, regiões ou tipos de empresas mais afetados pelo surto;

 Compensações para perdas salariais dos trabalhadores de empresas em lay-off dos setores ou regiões

que mais sofrerem com o surto.

Em qualquer caso, o Quadro Temporário não afastou, mesmo no contexto da crise de COVID-19, a

necessidade de comunicação prévia à Comissão de decisões passíveis de constituir um auxílio de Estado, o

que empréstimos, com garantias de Estado, ou participações em operações de aumento do capital social, já

demonstraram ser de acordo com a mesma Comissão Europeia.

 Enquadramento internacional

Países europeus

Como forma de responder à crise económica e social provocada pela situação pandémica da COVID-19 na

União Europeia, a Comissão Europeia fez publicar a Comunicação da Comissão Quadro temporário relativo a

medidas de auxílio estatal em apoio da economia no atual contexto do surto de COVID-19 2020/C 91 I/01, que

foi, posteriormente, alterada pela Comunicação da Comissão Alteração ao Quadro Temporário relativo a

medidas de auxílio estatal em apoio da economia no atual contexto do surto de COVID-19 2020/C 112 I/01. É,

portanto, no contexto destas Comunicações e demais quadro jurídico da União Europeia aplicável que os

Estados-Membros têm vindo a notificar a Comissão Europeia dos seus planos de ajudas de estado às

companhias aéreas de bandeira nacional e respetivas consequências jurídicas na participação social das

mesmas.

Desta forma, tendo em consideração o que se deixa anteriormente descrito, são apresentados os seguintes

casos de Estados-Membros da União Europeia: Alemanha, França/Países Baixos e Itália.

ALEMANHA

De acordo com notícias vindas a público, o Governo alemão acordará uma ajuda de Estado entre 9 e 10 mil

milhões de euros à companhia aérea Lufthansa, adquirindo, como contrapartida, 25% da participação social da

empresa (cfr. também esta notícia).

FRANÇA/PAÍSES BAIXOS

Os governos francês e neerlandês poderão vir a atribuir à Air France-KLM uma ajuda de Estado entre 9 e

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11 mil milhões de euros na forma de empréstimos e garantias públicas (cfr. esta notícia). No presente caso, os

dois Estados não alterarão a sua participação social na transportadora aérea, que corresponde a 14% (cfr.

igualmente esta notícia). Esta ajuda de Estado foi já autorizada pela Comissão Europeia.

ITÁLIA

A Alitalia deverá ser nacionalizada pelo Estado italiano, em troca de uma ajuda de Estado de cerca de 3 mil

milhões de euros (cfr. esta notícia). A operação de nacionalização, que será realizada através da criação de

uma empresa pública que deterá a totalidade das participações sociais da companhia aérea italiana, será

ainda notificada à Comissão Europeia para a competente autorização (cfr. também esta notícia).

V. Consultas e contributos

Consultas facultativas

A Comissão pode solicitar, se o entender pertinente, o contributo da Autoridade Nacional da Aviação Civil

(ANAC), da Autoridade da Concorrência (AdC), da Parpública – Participações Públicas (SGPS), S.A., bem

como dos acionistas e dos conselhos executivos da TAP e da SPdH.

VI. Avaliação prévia de impacto

 Avaliação sobre impacto de género

De acordo com a informação constante na ficha de Avaliação Prévia de Impacto de Género (AIG), junta

pelo autor, considera-se que a iniciativa legislativa tem uma valoração neutra, dado que a maioria das

categorias e indicadores analisados, assumem essa valoração.

 Linguagem não discriminatória

Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre

que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso.

Sem prejuízo de uma análise mais detalhada, na apreciação na especialidade ou na redação final, nesta

fase do processo legislativo a redação do projeto de lei não nos suscita qualquer questão relacionada com a

linguagem discriminatória em relação ao género.

 Impacto orçamental

As medidas previstas nesta iniciativa, poderão ter, em caso de aprovação, eventual impacto orçamental,

ainda que possa não ser direto, uma vez que se prevê a nacionalização da TAP e da SPdH. Contudo, os

dados disponíveis não o permitem determinar ou quantificar.

———

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PROJETO DE LEI N.º 391/XIV/1.ª

(CRIA UM NOVO CONCURSO DE PROJETOS DE IC&DT EM TODOS OS DOMÍNIOS CIENTÍFICOS)

Parecer da Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto e nota técnica elaborada pelos

serviços de apoio

Parecer

Índice

Parte I – Considerandos

Parte II – Opinião do relator

Parte III – Conclusões

Parte IV – Anexos

PARTE I – Considerandos

I. 1) Nota introdutória

O Projeto de Lei n.º 391/XIV/1.ª, com o título «Cria um novo concurso de projetos de IC&DT em todos os

domínios científicos», apresentado pelo Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda, deu entrada 21 de maio de

2020, tendo baixado por despacho do Senhor Presidente da Assembleia da República, à Comissão de

Educação, Ciência, Juventude e Desporto no mesmo dia, encontrando-se agendada para discussão na

generalidade na reunião plenária de 26 de junho.

I. 2) Breve análise do Diploma

O diploma em apreciação é composto por 4 artigos, a saber:

1.º Objeto

2.º Âmbito de aplicação

3.º Financiamento e Operacionalização

4.º Entrada em vigor

A presente iniciativa do Bloco de Esquerda visa criar um novo concurso para projetos de IC&DT em todos

os domínios científicos, denominado «Concurso de Projetos de IC&DT 2020 – II».

No artigo 2.º é definido o âmbito de aplicação de uma nova edição do concurso para projetos de

investigação com o objetivo de reforçar o financiamento e aumentar a capacidade de investigação no Sistema

Científico e Tecnológico Nacional (SCTN), assim como as entidades que podem candidatar-se ao

financiamento.

De acordo com os proponentes, esta nova edição permitira mitigar as dificuldades causadas ao trabalho de

investigação pela crise pandémica da COVID-19, que implicou o fecho de laboratórios, bibliotecas e

universidades, impedindo os investigadores de executarem o seu trabalho.

O artigo 3.º determina que o concurso para Projetos de IC&DT 2020 – II é lançado e financiado pela

Fundação para a Ciência e a Tecnologia (FCT, IP), e que apoiará projetos pelo período máximo de 36 meses

(prorrogável, no máximo, por mais 12 meses, em casos devidamente justificados). Mais define que o

financiamento de cada um dos projetos terá uma parcela específica para contratação de doutorados e que o

limite máximo terá que ser divulgado aquando da publicação do seu lançamento e abertura para candidaturas.

O artigo 4.º estipula a entrada em vigor no dia seguinte à sua publicação.

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I. 3) Enquadramento legal e parlamentar

O tema do presente projeto de lei tem sido objeto de apresentação de várias iniciativas na presente

Legislatura.

 Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)

Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se estar uma petição com objeto

conexo ao do projeto de lei em análise:

o Petição n.º 77/XIV/1.ª – Pelo alargamento do prazo de submissão das candidaturas ao concurso de

projetos de IC&CT da FCT.

A discussão na generalidade está agendada para a reunião plenária do próximo dia 26 de junho, em

conjunto com as seguintes iniciativas:

 Projeto de Resolução n.º 490/XIV/1.ª (PAN) – Recomenda ao Governo que preconize as condições

necessárias ao funcionamento do Ensino Superior e da investigação nesta fase do surto epidemiológico;

 Projeto de Resolução n.º 465/XIV/1.ª (BE) – Recomenda medidas de reforço da ação social no ensino

superior no combate à crise da COVID-19;

 Projeto de Resolução n.º 466/XIV/1.ª (BE) – Recomenda medidas de resposta à crise sanitária,

económica e social da COVID-19 no ensino superior e na ciência;

 Projeto de Resolução n.º 488/XIV/1.ª (CDS-PP) – Medidas para combater o abandono no ensino

superior, na sequência da pandemia de COVID-19;

 Projeto de Resolução n.º 493/XIV/1.ª (N insc.) – Recomenda ao Governo apoios de emergência para

reforçar a Ação Social e o alojamento estudantil no ensino superior no contexto da atual crise pandémica

provocada pelo vírus SARS-CoV-2;

 Projeto de Lei n.º 392/XIV/1.ª (BE) – Mecanismo extraordinário de regularização de dívidas por não

pagamento de propinas nas instituições de ensino superior públicas;

 Projeto de Lei n.º 424/XIV/1.ª (PAN) – Suspende os prazos de caducidade dos contratos de trabalho dos

trabalhadores de instituições de Ciência, Tecnologia e Ensino Superior;

 Projeto de Lei n.º 425 /XIV/1.ª (PAN) – Cria mecanismo extraordinário de regularização de dívidas por

não pagamento de propinas nas instituições de ensino superior públicas como resposta à COVID-19;

 Projeto de Lei n.º 439/XIV/1.ª (PCP) – Aprova um conjunto de medidas no sentido do reforço dos apoios

no âmbito da Ação Social Escolar no Ensino Superior;

 Projeto de Lei n.º 440/XIV/1.ª (PCP) Aprova um conjunto de medidas excecionais e temporárias para

salvaguarda dos direitos dos trabalhadores e estudantes do ensino superior público.

O restante enquadramento é remetido para a nota técnica, parte integrante deste parecer.

PARTE II – Opinião do relator

A signatária do presente relatório exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre o Projeto

de Lei n.º 391 /XIV/1.ª, a qual é, de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do

Regimento, reservando o seu Grupo Parlamentar a sua posição para debate em Plenário.

PARTE III – Conclusões

1 – O Projeto de Lei n.º 391 /XIV/1.ª obedece aos requisitos constitucionais, regimentais e formais com a

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ressalva para o expresso na nota técnica quanto às iniciativas apresentadas no âmbito do combate à

pandemia causada pela doença COVID-19 em que esta questão se coloca têm sido admitidas. Aliás, refira-se

que a admissibilidade de iniciativas em possível desconformidade com a «lei-travão» foi assunto recentemente

discutido em Conferência de Líderes, tendo ficado estabelecido que a avaliação sobre o respeito pelos limites

orçamentais não impede a admissão e discussão das iniciativas, uma vez que tais questões poderão ser

ultrapassadas até à aprovação das iniciativas, em votação final global.1

2 – O presente projeto de lei visa criar um novo concurso para projetos de IC&DT em todos os Domínios

Científicos, denominado «Concurso de Projetos de IC&DT 2020 – II».

3 – Face ao exposto, a Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto é de parecer que o Projeto

de Lei n.º 391/XIV/1.ª reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser discutido e votado em

Plenário.

Palácio de S. Bento, 22 de junho 2020.

A Deputado relatora, Isabel Lopes — O Presidente da Comissão, Firmino Marques.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PEV e do IL, na reunião

da Comissão do dia 23 de junho de 2020.

PARTE IV – Anexos

Anexa-se a nota técnica elaborada pelos serviços ao abrigo do disposto no artigo 131.º do Regimento da

Assembleia da República.

Nota Técnica

Projeto de Lei n.º 391/XIV/1.ª (BE)

Cria um novo concurso de projetos de IC&DT em todos os domínios científicos

Data de admissão: 21 de maio de 2020.

Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto (8.ª).

Índice

I. Análise da iniciativa

II. Enquadramento parlamentar

III. Apreciação dos requisitos formais

IV. Análise de direito comparado

V. Consultas e contributos

VI. Avaliação prévia de impacto

Elaborada por: Nuno Amorim (DILP), Isabel Pereira (DAPLEN) e Filipe Xavier (DAC). Data: 15 de junho de 2020.

1 V. a Súmula da Conferência de Líderes n.º 16, de 1 de abril de 2020.

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I. Análise da iniciativa

 A iniciativa

Com a presente iniciativa visam os proponentes a criação de um novo concurso para projetos de IC&DT

em todos os domínios científicos, denominado «Concurso de Projetos de IC&DT 2020 – II».

Assim, pretendem que esta iniciativa consagre uma nova edição do concurso para projetos de investigação

com o objetivo de reforçar o financiamento e aumentar a capacidade de investigação no Sistema Científico e

Tecnológico Nacional (SCTN).

De acordo com os proponentes, esta nova edição permitira mitigar as dificuldades causadas ao trabalho de

investigação pela crise pandémica da COVID-19, que implicou o fecho de laboratórios, bibliotecas e

universidades, impedindo os investigadores de executarem o seu trabalho.

 Enquadramento jurídico nacional

A Fundação para a Ciência e a Tecnologia, doravante designada de FCT, teve a sua orgânica aprovada

pelo Decreto-Lei n.º 55/2013, de 17 de abril. É a agência pública nacional, que avalia e financia atividades de

investigação científica, em todas as áreas do conhecimento, integrado na administração indireta do Estado,

dotada de autonomia administrativa e financeira e património próprio, prosseguindo as atribuições do

Ministério da Educação e Ciência, sob a sua superintendência.

Cabe à FCT, no âmbito das suas atribuições financiar programas e projetos e acompanhar a respetiva

execução, nos domínios da investigação científica e do desenvolvimento tecnológico, conforme o disposto nas

alíneas a) e c) do n.º 2 do artigo 3.º da sua orgânica. Neste sentido, as condições de acesso e as regras de

apoio a projetos financiados exclusivamente por fundos nacionais através da Fundação para a Ciência e a

Tecnologia, IP, encontram-se estabelecidos no Regulamento n.º 999/2016, de 31 de outubro.

O Estatuto do Bolseiro de Investigação, aprovado em anexo à Lei n.º 40/2004, de 18 de agosto1, define o

regime aplicável aos beneficiários de subsídios atribuídos por entidades de natureza pública ou privada,

destinados a financiar a realização, pelo próprio, de atividades de investigação, nos termos do artigo 2.º, sem

prejuízo do disposto pelo direito da União Europeia e pelo direito internacional. Estes subsídios designam-se

por «bolsas», sendo concedidos no âmbito de um contrato entre o bolseiro e uma entidade de acolhimento.

Os contratos de bolsa não geram relações de natureza jurídico-laboral nem de prestação de serviços, não

adquirindo o bolseiro a qualidade de trabalhador em funções públicas. O bolseiro exerce funções em

cumprimento estrito do plano de atividades acordado, sendo sujeito à supervisão de um orientador científico,

bem como ao acompanhamento e fiscalização previsto nos artigos 13.º e seguintes.

O regulamento de Bolsas de Investigação da FCT, IP, aprovado pelo Regulamento n.º 950/2019, de 16 de

dezembro, e aplica-se a todos os bolseiros de investigação, financiados direta ou indiretamente pela FCT, não

sendo aplicável às bolsas de investigação em que não exista esse financiamento.

Além das bolsas de doutoramento e de pós-doutoramento atribuídas em concursos com candidaturas

individuais, a FCT apoia a comunidade científica através de diferentes instrumentos financeiros, dirigidos a

cientistas, equipas de investigação e centros de I&D2, que podem ser consultados na página da Internet da

Fundação.

Já o regime jurídico das instituições que se dedicam à investigação e desenvolvimento (I&D) e demais

intervenientes no sistema nacional de ciência e tecnologia, a definição dos princípios gerais da respetiva

avaliação e financiamento e as regras que regulam a valorização, o acesso e a divulgação do conhecimento

encontram-se estabelecidos no Decreto-Lei n.º 63/2019, de 16 de maio.

A apresentação de candidaturas para o mais recente concurso de Projetos de IC&DT 2020, terminou no

passado dia 30 de abril, após prorrogação do prazo motivada pelos desenvolvimentos relacionados com a

pandemia provocada pela doença COVID-19.

Em 17 de abril de 2020, a FCT informou «que o prazo para a submissão de candidaturas ao Concurso de

Projetos de IC&DT em Todos os Domínios Científicos não será alterado, mantendo-se a data de 30 de abril de

1 Versão consolidada, retirada do portal da Internet do Diário da República Eletrónico.

2 Mais conhecida pela sigla inglesa R&D «Research and Development».

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2020 para fecho de candidaturas. Só assim será possível cumprir o planeamento da avaliação e de

comunicação de resultados durante este ano, deste modo mantendo a abertura regular, anual, de concursos

de projetos de IC&DT em Todos os Domínios Científicos».

A FCT disponibiliza um calendário de concursos 2020-2022, acessível no seu portal da Internet.

II. Enquadramento parlamentar

 Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)

Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se estarem pendentes as seguintes

iniciativas e petições com objeto conexo ao do projeto de lei em análise:

o Projeto de Resolução n.º 466/XIV (BE) – Recomenda medidas de resposta à crise sanitária, económica

e social da COVID-19 no ensino superior e na ciência;

o Petição n.º 77/XIV/1.ª – Pelo alargamento do prazo de submissão das candidaturas ao concurso de

projetos de IC&CT da FCT.

 Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)

Efetuada uma pesquisa à base de dados da atividade parlamentar (AP) não se localizou qualquer iniciativa

legislativa ou petição sobre matéria idêntica ou conexa na anterior legislatura.

III. Apreciação dos requisitos formais

 Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais

A iniciativa em apreciação é apresentada pelo Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda, ao abrigo e nos

termos do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e do artigo 118.º do

Regimento da Assembleia da República(RAR), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um

poder dos Deputados, por força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da CRP e b) do n.º 1 do artigo 4.º do

Regimento, bem como dos grupos parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da

CRP e da alínea f) do artigo 8.º do RAR.

É subscrita por dezanove Deputados, observando o disposto no n.º 1 do artigo 123.º do RAR, e assume a

forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR.

A iniciativa encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o

seu objeto principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, cumprindo os requisitos formais

previstos no n.º 1 do artigo 124.º do RAR.

Observa igualmente os limites à admissão da iniciativa estabelecidos no n.º 1 do artigo 120.º do RAR, uma

vez que parece não infringir a CRP ou os princípios nela consignados e define concretamente o sentido das

modificações a introduzir na ordem legislativa.

Quanto ao n.º 2 do artigo 120.º do RAR:

É previsível que a iniciativa em apreço gere custos adicionais por via de um aumento das despesas, visto

que tem como objeto a criação de um novo Concurso para Projetos de IC&DT em todos os Domínios

Científicos, denominado «Concurso de Projetos de IC&DT 2020 – II», com recurso a um reforço de

financiamento e não apenas a um prolongamento de prazos para candidatura. Assim, e remetendo-se, no seu

artigo 4.º, a respetiva entrada em vigor para o dia seguinte ao da sua publicação, não estaria acautelado o

limite à apresentação de iniciativas, previsto no n.º 2 do artigo 120.º do RAR e, igualmente, no n.º 2 do artigo

167.º da CRP, designado «lei-travão».

Não obstante, as iniciativas apresentadas no âmbito do combate à pandemia causada pela doença COVID-

19 em que esta questão se coloca têm sido admitidas. Aliás, refira-se que a admissibilidade de iniciativas em

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possível desconformidade com a «lei-travão» foi assunto recentemente discutido em Conferência de Líderes,

tendo ficado estabelecido que a avaliação sobre o respeito pelos limites orçamentais não impede a admissão e

discussão das iniciativas, uma vez que tais questões poderão ser ultrapassadas até à aprovação das

iniciativas, em votação final global.3

Deu entrada, foi admitida, baixando, na generalidade, à Comissão de Educação Ciência Juventude e

Desporto, e anunciada no dia 21 de maio de 2020.

 Verificação do cumprimento da lei formulário

A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, de ora em

diante designada como lei formulário, contém um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e

formulário dos diplomas.

Em caso de aprovação em votação final global, deve ser publicada sob a forma de lei na 1.ª série do Diário

da República, conforme o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário e entra em vigor no dia

seguinte ao da sua publicação, de acordo com o seu artigo 4.º e com o n.º 1 do artigo 2.º da citada lei

formulário, que dispõe que os atos legislativos «entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso

algum, o início da vigência verificar-se no próprio dia da publicação.»

Na presente fase do processo legislativo a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões

em face da lei formulário.

 Regulamentação ou outras obrigações legais

A presente iniciativa não prevê a necessidade de regulamentação posterior das suas normas, nem

condiciona a sua aplicação ao cumprimento de qualquer obrigação legal.

IV. Análise de direito comparado

 Enquadramento internacional

Países europeus

A legislação comparada é apresentada para o seguinte país da União Europeia: Espanha.

ESPANHA

Os grandes princípios de planeamento e atuação em matéria de investigação científica e desenvolvimento

tecnológico, programa de recursos humanos especializados, coordenação das ações entre os setores

produtivos, centros de investigação e universidades encontram-se presentes na Ley 14/2011, de 1 de junio, de

la Ciencia, la Tecnología y la Innovación. Este diploma desenvolve as competências em matéria de

investigação científica das comunidades autónomas, dando-lhes mais capacidades para a investigação

através de entidades próprias locais coordenadas com a entidade Estatal, baseadas na cooperação e respeito

pelas respetivas competências.

Tal como em Portugal, é a Fundación Española para la Ciencia y Tecnología, FSP (FECYT), a entidade

pública responsável execução de ações que promovam ciência, cultura e educação científica aberta e

inclusiva, respondendo às necessidades e desafios do Sistema Espanhol de Ciência, Tecnologia e Inovação.

Por sua vez, é no Real Decreto 103/2019, de 1 de marzo, por el que se aprueba el Estatuto del personal

investigador predoctoral en formación., que se encontra aprovado o regime jurídico do pessoal investigado em

formação e a sua relação com entidades públicas e privadas.

Das pesquisas efetuadas, não foi localizada qualquer prorrogação de prazos ou abertura de novos

3 V. a Súmula da Conferência de Líderes n.º 16, de 1 de abril de 2020.

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concursos para atribuição de bolsas de investigação, em qualquer área do saber, fundamentadas no

circunstancialismo provocado pela pandemia da doença COVID-19.

V. Consultas e contributos

 Consultas

Sugere-se a consulta, em sede de apreciação na especialidade, das seguintes entidades: Ministro da

Ciência, Tecnologia e Ensino Superior; Fundação para a Ciência e a Tecnologia.

VI. Avaliação prévia de impacto

 Avaliação sobre impacto de género

Os proponentes juntaram ao projeto de lei a ficha de avaliação de impacto de género (AIG), em

cumprimento do disposto na Lei n.º 4/2018, de 9 de fevereiro, concluindo tratar-se de uma iniciativa legislativa

de impacto neutro.

 Linguagem não discriminatória

Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre

que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso. A

presente iniciativa não nos suscita questões relacionadas com a utilização de linguagem discriminatória.

———

PROJETO DE LEI N.º 392/XIV/1.ª

(MECANISMO EXTRAORDINÁRIO DE REGULARIZAÇÃO DE DÍVIDAS POR NÃO PAGAMENTO DE

PROPINAS NAS INSTITUIÇÕES DE ENSINO SUPERIOR PÚBLICAS)

Parecer da Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto e nota técnica elaborada pelos

serviços de apoio

Parecer

Índice

Parte I – Considerandos

Parte II – Opinião do(a) Deputado(a) autor(a) do parecer

Parte III – Conclusões

Parte IV – Anexos

PARTE I – CONSIDERANDOS

a) Nota introdutória

O Bloco de Esquerda (BE) tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República o Projeto de Lei n.º

392/XIV/1.ª, que visa criar um mecanismo extraordinário de regularização de dívidas por não pagamento de

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propinas nas instituições de ensino superior públicas.

A iniciativa deu entrada a 20 de maio de 2020, tendo sido admitida no dia 21 do mesmo mês, data em que,

por despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República, baixou, na generalidade, à Comissão de

Educação, Ciência, Juventude e Desporto (8.ª), sendo anunciada nessa mesma data.

O Projeto de Lei n.º 392/XIV/1.ª é subscrito por dezanove Deputados do Grupo Parlamentar do BE, ao

abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e no artigo 118.º do Regimento da Assembleia da

República (RAR), que consagram o poder de iniciativa da lei e do artigo 119.º do Regimento da Assembleia da

República que define a forma de projeto de lei para as iniciativas de Deputados ou Grupos Parlamentares.

Trata-se de um poder dos Deputados, nos termos da alínea b) do artigo 156.º da Constituição e da alínea b)

do n.º 1 do artigo 4.º do RAR.

A Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto é competente para a elaboração do respetivo

parecer.

b) Objeto, conteúdo e motivação da iniciativa legislativa

Os proponentes sustentam a relevância e pertinência da iniciativa com o atual contexto em que «a

comunidade académica do ensino superior está a viver situações de grande dificuldade no domínio orçamental

com a crise económica e social que esta pandemia trouxe», o qual é agravado pelo «subfinanciamento crónico

do setor, que continua por colmatar mesmo após o ‘Contrato de Legislatura’ entre o Governo e as Instituições

de Ensino Superior».

Neste sentido os proponentes relevam a necessidade de uma resposta social que elimine «barreiras ao

acesso e frequência no ensino superior, nomeadamente o fim das propinas e o aumento dos mecanismos de

ação social», frisando que no decurso do estado de emergência «apresentou um pacote de medidas de

combate à crise social sentida com a pandemia da COVID-19», sendo uma dessas propostas a «suspensão

do pagamento de propinas, taxas e emolumentos no ensino superior público».

Os proponentes referem ainda que os «estudantes obrigados, agora, a pagar propinas em situação de

aperto financeiro: são estudantes a abandonar o ensino superior amanhã».

Desta feita é proposto na iniciativa um «mecanismo que permita o pagamento das dívidas dos estudantes

às instituições e, ao mesmo tempo, que permita aos estudantes concluírem os seus cursos», defendendo os

proponentes que este mecanismo seja «transitório no tempo, que dê condições aos estudantes para

frequentar com aproveitamento o ensino superior, poderem iniciar o seu percurso profissional e iniciarem só

então o pagamento das suas dívidas às instituições».

A iniciativa desdobra-se em 6 artigos: o artigo 1.º estabelece o objeto da iniciativa; o artigo 2.º define o

âmbito de aplicação da iniciativa; o artigo 3.º o mecanismo extraordinário de regularização de dívidas; o artigo

4.º a compensação financeira às instituições de ensino superior; o artigo 5.º a necessidade de

regulamentação; e o artigo 6.º a entrada em vigor.

c) Conformidade legal e antecedentes

Tal como é referido na nota técnica anexa a este parecer, os artigos 73.º e seguintes da Constituição da

República Portuguesa dão dignidade constitucional ao direito à educação, o qual é desenvolvido pela Lei de

Bases do Sistema Educativo, aprovado pela Lei n.º 46/86, de 14 de outubro.

Por sua vez, as bases do financiamento do ensino superior estão estabelecidas na Lei n.º 37/2003, de 22

de agosto, as quais definem a obrigação dos estudantes comparticiparem nos respetivos custos através de

uma taxa de frequência, designada propina. A este propósito, e tal como refere a nota técnica, «de acordo com

o disposto no artigo 233.º do Orçamento do Estado para 2020, o valor máximo da propina a fixar pelas

instituições de ensino superior públicas a partir do ano letivo 2020/2021 é reduzido de 871 euros para 697

euros.»

De referir que, tal como enunciado na nota técnica «com a alteração de 2019, operada pela Lei n.º 75/2019,

de 2 de setembro, foi introduzida na lei a obrigação de as instituições de ensino superior públicas criarem

planos de regularização destinados a alunos com propinas em atraso (artigo 29.º-A)» alteração à qual

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acresceu «A referida lei criou ainda um mecanismo extraordinário de regularização de dívidas por não

pagamento de propinas e outras taxas e emolumentos nas instituições de ensino superior públicas, sendo o

mesmo aplicável aos estudantes e aos antigos estudantes. A existência de um plano de pagamentos entre o

estudante ou o antigo estudante e a instituição de ensino superior respetiva determina o arquivamento dos

processos de execução fiscal e cobrança coerciva que existam, incluindo nos casos em que haja penhora, e

interrompe o prazo de prescrição dos valores em dívida. Aos estudantes com comprovada carência económica

é ainda concedido um período de carência de dois anos», mas que «De acordo com o artigo 4.º da Lei n.º

75/2019, de 2 de setembro, as condições de acesso aos planos de regularização para o pagamento de

propinas devem ser definidas por portaria, ouvidas as associações de estudantes e as instituições de ensino

superior públicas. À data da elaboração da presente nota técnica, ainda não existe regulamentação».

Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)

Tal como está expresso na nota técnica, identificam-se, da consulta à base de dados da Atividade

Parlamentar (AP), as seguintes pendências com objeto conexo ao da iniciativa ora apreciada:

 «Projeto de Lei n.º 425/XIV/1.ª (PAN) – Cria mecanismo extraordinário de regularização de

dívida por não pagamento de propinas em instituições de ensino superior públicas como resposta à

COVID-19;

 Projeto de Lei n.º 154/XIV/1.ª (PCP) – Aprova a Lei-Quadro da Ação Social Escolar no Ensino

Superior e define apoios específicos aos estudantes;

 Projeto de Lei n.º 153/XIV/1.ª (PCP) – Financiamento do ensino superior público».

Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)

Tal como está patente na nota técnica, identificam-se, da consulta à base de dados da Atividade

Parlamentar (AP), os seguintes antecedentes parlamentares:

«Na presente Legislatura verificou-se a apresentação das seguintes iniciativas, cuja tramitação se encontra

já concluída:

 Projeto de Lei n.º 309/XIV/1.ª (PAN) – Adequação do pagamento de propinas no ensino

superior à situação excecional da COVID-19;

Aprovado, com votos a favor do PS, do PAN e da Deputada Joacine Katar Moreira (N insc.), votos contra

do PSD, do PCP, do CDS-PP e do PEV e abstenções do BE, do CH e do IL.

 Projeto de Lei n.º 287/XIV/1.ª (PCP) – Medidas excecionais de apoio aos estudantes do ensino

superior;

Rejeitado, com votos contra do PS, do PSD, do CDS-PP e do IL, votos a favor do BE, do PCP, do PAN, do

PEV e da Deputada Joacine Katar Moreira (N insc.) e a abstenção do CH.

 Projeto de Lei n.º 276/XIV/1.ª (PEV) – Suspende o pagamento das propinas enquanto

estiverem determinadas as medidas restritivas relacionadas com a COVID-19;

Rejeitado, com votos contra do PS, do PSD, do CDS-PP, do CH e do IL, votos a favor do BE, do PCP, do

PAN, do PEV e da Deputada Joacine Katar Moreira (N insc.).

 Projeto de Resolução n.º 383/XIV/1.ª (BE) – Recomenda ao Governo a adoção de medidas

extraordinárias relativas à conclusão do ano letivo 2019/2020 devido à pandemia COVID-19;

Rejeitado, com votos contra do PS, do PSD, do CDS-PP, do CH, votos a favor do BE, do IL e da Deputada

Joacine Katar Moreira (N insc.) e a abstenção do PCP, do PAN e do PEV.

 Projeto de Resolução n.º 323/XIV/1.ª (BE) – Recomenda ao Governo a adoção de medidas

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excecionais no ensino superior e na ciência no âmbito da prevenção do COVID-19;

Rejeitado, com votos contra do PS, do PSD e do CDS-PP, votos a favor do BE, do PAN, do PEV, do IL e

da Deputada Joacine Katar Moreira (N insc.) e a abstenção do PCP e do CH.

Na Legislatura anterior foram apresentadas as seguintes iniciativas sobre matéria conexa:

 Projeto de Lei n.º 1121/XIII/4.ª (PAN) – Altera a Lei n.º 37/2003, de 22 de agosto,

estabelecendo mecanismos de regularização de dívida por não pagamento de propinas em

instituições de ensino superior públicas.

Rejeitado, com votos contra do PSD, do PS, do CDS-PP e do Deputado Paulo Trigo Pereira (N insc.), votos

a favor do BE, do PCP e do PEV e a abstenção do PAN.

 Projeto de Lei n.º 1119/XIII/4.ª (PCP) – Eliminação faseada das propinas no ensino superior

público.

Rejeitado, com votos contra do PSD, do PS, do CDS-PP e do Deputado Paulo Trigo Pereira (N insc.), votos

a favor do BE, do PCP e do PEV e a abstenção do PAN.

 Projeto de Lei n.º 1118/XIII/4.ª (PCP) – Eliminação das taxas e emolumentos nas instituições

do ensino superior públicas.

Rejeitado, com votos contra do PSD, do PS, do CDS-PP e do Deputado Paulo Trigo Pereira (N insc.), votos

a favor do BE, do PCP, do PEV e a abstenção do PAN.

 Projeto de Lei n.º 1117/XIII/4.ª (PCP) – Determina como única consequência pelo

incumprimento do pagamento das propinas o não reconhecimento do ato académico.

Rejeitado, com votos contra do PSD, do PS, do CDS-PP e do Deputado Paulo Trigo Pereira (N insc.), votos

a favor do BE, do PCP e do PEV e a abstenção do PAN.

 Projeto de Lei n.º 1116/XIII/4.ª (PCP) – Estabelece um regime transitório de isenção de

propinas no ensino superior público.

Rejeitado, com votos contra do PSD, do PS, do CDS-PP e do Deputado Paulo Trigo Pereira (N insc.), votos

a favor do BE, do PCP e do PEV e a abstenção do PAN.

 Projeto de Lei n.º 1115/XIII/4.ª (PCP) – Aumento do valor das bolsas de estudo no ensino

superior público.

Rejeitado, com votos contra do PSD, do PS, do CDS-PP e do Deputado Paulo Trigo Pereira (N insc.), votos

a favor do BE, do PCP e do PEV e a abstenção do PAN.

 Projeto de Lei n.º 1108/XIII/4.ª (BE) – Cria um teto máximo para o valor das propinas de 2.º e

3.º ciclos de estudos no ensino superior público.

Rejeitado com votos contra do PSD, do PS, do CDS-PP e do Deputado Paulo Trigo Pereira (N insc.), votos

a favor do BE, do PCP e do PEV e a abstenção do PAN.

 Projeto de Lei n.º 1107/XIII/4.ª (BE) – Mecanismo extraordinário de regularização de dívidas

por não pagamento de propinas nas instituições de ensino superior públicas;

Rejeitado com votos contra do PSD, do PS, do CDS-PP e do Deputado Paulo Trigo Pereira (N insc.), votos

a favor do BE, do PCP e do PEV e a abstenção do PAN.

 Projeto de Lei n.º 1106/XIII/4.ª (BE) – Estabelece o fim das propinas nas licenciaturas e nos

mestrados integrados do ensino superior público.

Rejeitado com votos contra do PSD, do PS, do CDS-PP e do Deputado Paulo Trigo Pereira (N insc.), votos

a favor do BE, do PCP e do PEV e a abstenção do PAN.

 Projeto de Lei n.º 878/XIII/3.ª (PEV) – Altera a Lei n.º 37/2003, de 22 de agosto, fixando uma

diminuição progressiva do valor das propinas pagas pelos estudantes do ensino superior.

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Rejeitado com votos contra do PSD, do PS, do CDS-PP e do Deputado Paulo Trigo Pereira (N insc.), votos

a favor do BE, do PCP e do PEV e a abstenção do PAN.

 Projeto de Lei n.º 321/XIII/2.ª (BE) – Isenção de propinas no primeiro e segundo ciclos de

estudos no ensino superior para estudantes com deficiência.

Retirada em 19/07/2017.

 Projeto de Resolução n.º 1970/XIII/4.ª (BE) – Pela criação de uma tabela nacional de taxas e

emolumentos no ensino superior público.

Rejeitado com votos contra do PSD, do PS, do CDS-PP e do Deputado Paulo Trigo Pereira (N insc.), voto a

favor do BE, do PCP e do PEV e a abstenção do PAN.

 Projeto de Resolução n.º 1968/XIII/4.ª (BE) – Contempla uma data limite para a transferência

do primeiro montante referente a bolsas de estudo para estudantes do ensino superior.

Votação: Rejeitado com votos contra do PSD, do PS, do CDS-PP e do Deputado Paulo Trigo Pereira (N

insc.), votos a favor BE, do PCP e do PEV e a abstenção do PAN.

 Projeto de Resolução n.º 1012/XIII/2.ª (PEV) – Pela progressiva gratuitidade do ensino

superior público.

Votação: Rejeitado com votos contra do PSD, do PS, do CDS-PP e do Deputado Paulo Trigo Pereira (N

insc.), a favor BE, do PCP, do PEV e a abstenção do PAN».

d)Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais

A nota técnica elenca e compila, exaustivamente, a conformidade desta iniciativa com os requisitos

constitucionais, regimentais e formais.

De todo o modo frisamos, em linha com o exposto na nota técnica, que a iniciativa comporta a diminuição

de receita e por isso custos adicionais. A entrada em vigor do diploma, prevista no seu artigo 6.º, não

salvaguarda o previsto no n.º 2 do artigo 120.º do RAR e, igualmente, no n.º 2 do artigo 167.º da CRP,

designado por «lei-travão». Ainda assim foi recentemente entendimento da Conferência de Líderes admitir

estas iniciativas ficando assente que a inobservância inicial da designada «lei-travão» não impede a admissão

e discussão das iniciativas uma vez que estas podem sofrer, no decorrer do processo legislativo, alterações

que supervenientemente o sanem.

e) Consultas e contributos

Corroboramos a proposta de entidades sugeridas na nota técnica para a consulta em sede de apreciação

na especialidade, as quais aqui são transcritas:

«• Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior;

• Ministro das Finanças;

• Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social;

• Direção-Geral do Ensino Superior;

• Conselho Coordenador do Ensino Superior;

• CRUP – Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas;

• Associações Académicas;

• Estabelecimentos de Ensino Superior Públicos».

PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER

Nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento, exime-se o signatário do presente parecer de, nesta

sede, manifestar a sua opinião sobre a iniciativa em apreço, reservando o seu grupo parlamentar a sua

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posição para o debate em Plenário.

PARTE III – CONCLUSÕES

A Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto aprova o seguinte parecer:

O Projeto de Lei n.º 392/XIV/1.ª foi apresentado nos termos constitucionais, legais e regimentais aplicáveis,

encontrando-se reunidos os requisitos formais e de tramitação exigidos para que seja apreciado e votada em

Plenário da Assembleia da República.

Palácio de S. Bento, 22 de junho de 2020.

O Deputado autor do parecer, Nuno Fazenda — O Presidente da Comissão, Firmino Marques.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PEV e do IL, na reunião

da Comissão do dia 23 de junho de 2020.

PARTE IV – ANEXOS

Em conformidade com o cumprimento no artigo 131.º do Regimento da Assembleia da República, anexa-se

a nota técnica elaborada pelos serviços.

Nota Técnica

Projeto de Lei n.º 392/XIV/1.ª (BE)

Mecanismo extraordinário de regularização de dívidas por não pagamento de propinas nas

instituições de ensino superior públicas

Data de admissão: 21 de maio de 2020.

Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto (8.ª).

Índice

I. Análise da iniciativa

II. Enquadramento parlamentar

III. Apreciação dos requisitos formais

IV. Análise de direito comparado

V. Consultas e contributos

VI. Avaliação prévia de impacto

VII. Enquadramento bibliográfico

Elaborada por: Nuno Amorim e Cristina Ferreira (DILP), Isabel Pereira (DAPLEN), João Oliveira (BIB) e Filipe Xavier (DAC). Data: 15 de junho de 2020.

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I. Análise da iniciativa

 A iniciativa

Com a presente iniciativa visam os proponentes estabelecer um mecanismo extraordinário de regularização

de dívidas por não pagamento de propinas nas instituições de ensino superior públicas aos estudantes com

comprovada carência económica que, por causa da crise económica e social causada pela pandemia da

COVID-19, ficaram impossibilitados de pagar as prestações das propinas, taxas e emolumentos.

 Enquadramento jurídico nacional

A Constituição da República Portuguesa (CRP) consagra, nos artigos 73.º e seguintes, o direito à educação

e à cultura, com garantia do direito à igualdade de oportunidades de acesso e êxito escolar, determinando que

na realização da política de ensino incumbe ao Estado estabelecer progressivamente a gratuitidade de todos

os graus de ensino.

No desenvolvimento dos princípios constitucionais, foi aprovada a Lei de Bases do Sistema Educativo pela

Lei n.º 46/86, de 14 de outubro1. De acordo com o n.º 2 do artigo 1.º entende-se por sistema educativo «o

conjunto de meios pelo qual se concretiza o direito à educação, que se exprime pela garantia de uma

permanente ação formativa orientada para favorecer o desenvolvimento global da personalidade, o progresso

social e a democratização da sociedade.» Por sua vez, o n.º 2 do artigo 2.º impõe ao Estado uma especial

responsabilidade na promoção e na democratização do ensino, garantindo o direito a uma justa e efetiva

igualdade de oportunidades no acesso e sucesso escolares.

As bases do financiamento do ensino superior estão estabelecidas na Lei n.º 37/2003, de 22 de agosto2.

Prevê o n.º 2 do artigo 1.º o seguinte: «o financiamento do ensino superior processa-se de acordo com

critérios objetivos, indicadores de desempenho e valores padrão relativos à qualidade e excelência do ensino

ministrado.»

Na medida em que as instituições de ensino superior prestam um serviço de ensino aos estudantes, é aos

mesmos são impostas duas obrigações – devem os mesmos demonstrar o mérito na sua frequência; e devem

os mesmos comparticipar nos respetivos custos.

Esta comparticipação consiste no pagamento, pelos estudantes, às instituições onde estão matriculados de

uma taxa de frequência, designada propina, cujo valor é fixado em função da natureza dos cursos e da sua

qualidade, de acordo com o estipulado no n.º 2 do artigo 16.º da lei de bases do financiamento do ensino

superior. De acordo com o disposto no artigo 233.º do Orçamento do Estado para 2020, o valor máximo da

propina a fixar pelas instituições de ensino superior públicas a partir do ano letivo 2020/2021 é reduzido de 871

euros para 697 euros.

É da competência das próprias instituições de ensino superior a fixação dos valores das propinas a pagar

pelos estudantes, nos termos das regras presentes no Regime jurídico das instituições de ensino superior,

aprovado pela Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro.

A consequência pelo não pagamento da propina é o não reconhecimento dos atos académicos realizados

no período a que a obrigação se reporta, cessando automaticamente com o cumprimento desta (artigo 29.º da

Lei de bases do financiamento do ensino superior). Com a alteração de 2019, operada pela Lei n.º 75/2019, de

2 de setembro, foi introduzida na lei a obrigação de as instituições de ensino superior públicas criarem planos

de regularização destinados a alunos com propinas em atraso (artigo 29.º-A).

A referida lei criou ainda um mecanismo extraordinário de regularização de dívidas por não pagamento de

propinas e outras taxas e emolumentos nas instituições de ensino superior públicas, sendo o mesmo aplicável

aos estudantes e aos antigos estudantes. A existência de um plano de pagamentos entre o estudante ou o

antigo estudante e a instituição de ensino superior respetiva, determina o arquivamento dos processos de

execução fiscal e cobrança coerciva que existam, incluindo nos casos em que haja penhora, e interrompe o

1 Versão consolidada, com as alterações introduzidas pelas Leis n.

os 115/97, de 19 de setembro, 49/2005, de 30 de agosto e 85/2009, de

27 de agosto, retirada do portal do Diário da República Eletrónico. 2 Versão consolidada, com as alterações introduzidas pelas Leis n.

os 49/2005, de 30 de agosto, 62/2007, de 10 de setembro, 68/2017, de 9

de agosto, 42/2019, de 21 de junho e 75/2019, de 2 de setembro, retirada do portal do Diário da República Eletrónico.

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prazo de prescrição dos valores em dívida3. Aos estudantes com comprovada carência económica é ainda

concedido um período de carência de dois anos.

De acordo com o artigo 4.º da Lei n.º 75/2019, de 2 de setembro, as condições de acesso aos planos de

regularização para o pagamento de propinas devem ser definidas por portaria, ouvidas as associações de

estudantes e as instituições de ensino superior públicas. À data da elaboração da presente nota técnica, ainda

não existe regulamentação.

Com relevo para a apreciação da presente iniciativa, cumpre mencionar a qualificação, por parte da

Organização Mundial de Saúde, do surto de COVID-19 como uma pandemia internacional.

II. Enquadramento parlamentar

 Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)

Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se estarem pendentes as seguintes

iniciativas com objeto conexo ao do projeto de lei em análise:

o Projeto de Lei n.º 425/XIV/1.ª (PAN) – Cria mecanismo extraordinário de regularização de dívida por não

pagamento de propinas em instituições de ensino superior públicas como resposta à COVID-19;

o Projeto de Lei n.º 154/XIV/1.ª (PCP) – Aprova a Lei-Quadro da Ação Social Escolar no Ensino Superior

e define apoios específicos aos estudantes;

o Projeto de Lei n.º 153/XIV/1.ª (PCP) – Financiamento do ensino superior público;

Efetuada uma pesquisa à base de dados da atividade parlamentar (AP) verificou-se que, neste momento,

não se encontra pendente qualquer petição sobre matéria idêntica ou conexa.

 Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)

Na presente Legislatura verificou-se a apresentação das seguintes iniciativas, cuja tramitação se encontra

já concluída:

o Projeto de Lei n.º 309/XIV/1.ª (PAN) – Adequação do pagamento de propinas no ensino superior à

situação excecional da COVID-19;

Aprovado, com votos a favor do PS, do PAN e da Deputada Joacine Katar Moreira (N insc.), votos contra

do PSD, do PCP, do CDS-PP e do PEV e abstenções do BE, do CH e do IL.

o Projeto de Lei n.º 287/XIV/1.ª (PCP) – Medidas excecionais de apoio aos estudantes do ensino superior;

Rejeitado, com votos contra do PS, do PSD, do CDS-PP, do IL, votos a favor do BE, do PCP, do PAN, do

PEV e da Deputada Joacine Katar Moreira (N insc.) e a abstenção do CH.

o Projeto de Lei n.º 276/XIV/1.ª (PEV) – Suspende o pagamento das propinas enquanto estiverem

determinadas as medidas restritivas relacionadas com a COVID-19;

Rejeitado, com votos contra do PS, do PSD, do CDS-PP, do CH, do IL, votos a favor do BE, do PCP, do

PAN, do PEV e da Deputada Joacine Katar Moreira (N insc.).

o Projeto de Resolução n.º 383/XIV/1.ª (BE) – Recomenda ao Governo a adoção de medidas

extraordinárias relativas à conclusão do ano letivo 2019/2020 devido à pandemia COVID-19;

Rejeitado, com votos contra do PS, do PSD, do CDS-PP e do CH, votos a favor do BE, do IL e da

Deputada Joacine Katar Moreira (N insc.) e abstenções do PCP, do PAN e do PEV.

o Projeto de Resolução n.º 323/XIV/1.ª (BE) – Recomenda ao Governo a adoção de medidas excecionais

no ensino superior e na ciência no âmbito da prevenção do COVID-19;

3 O plano de pagamentos é feito sobre o montante total em dívida a título de propina e outras taxas e emolumentos, não se considerando

os valores referentes a custas, juros ou outras penalizações.

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Rejeitado, com votos contra do PS, do PSD e do CDS-PP, votos a favor do BE, do PAN, do PEV, do IL e

da Deputada Joacine Katar Moreira (N insc.) e abstenções do PCP e do CH.

Na Legislatura anterior foram apresentadas as seguintes iniciativas sobre matéria conexa:

o Projeto de Lei n.º 1121/XIII/4.ª (PAN) – Altera a Lei n.º 37/2003, de 22 de agosto, estabelecendo

mecanismos de regularização de dívida por não pagamento de propinas em instituições de ensino superior

públicas.

Rejeitado, com votos contra do PSD, do PS, do CDS-PP e do Deputado Paulo Trigo Pereira (N insc.), votos

a favor do BE, do PCP e do PEV e a abstenção do PAN.

o Projeto de Lei n.º 1119/XIII/4.ª (PCP) – Eliminação faseada das propinas no ensino superior público.

Rejeitado, com votos contra do PSD, do PS, do CDS-PP e do Deputado Paulo Trigo Pereira (N insc.), votos

a favor do BE, do PCP e do PEV e a abstenção do PAN.

o Projeto de Lei n.º 1118/XIII/4.ª (PCP) – Eliminação das taxas e emolumentos nas instituições do ensino

superior públicas.

Rejeitado, com votos contra do PSD, do PS, do CDS-PP e do Deputado Paulo Trigo Pereira (N insc.), votos

a favor do BE, do PCP e do PEV e a abstenção do PAN.

o Projeto de Lei n.º 1117/XIII/4.ª (PCP) – Determina como única consequência pelo incumprimento do

pagamento das propinas o não reconhecimento do ato académico.

Rejeitado, com votos contra do PSD, do PS, do CDS-PP e do Deputado Paulo Trigo Pereira (N insc.), votos

a favor do BE, do PCP e do PEV e a abstenção do PAN.

o Projeto de Lei n.º 1116/XIII/4.ª (PCP) – Estabelece um regime transitório de isenção de propinas no

ensino superior público.

Rejeitado, com votos contra do PSD, do PS, do CDS-PP e do Deputado Paulo Trigo Pereira (N insc.), votos

a favor do BE, do PCP e do PEV e a abstenção do PAN.

o Projeto de Lei n.º 1115/XIII/4.ª (PCP) – Aumento do valor das bolsas de estudo no ensino superior

público.

Rejeitado, com votos contra do PSD, do PS, do CDS-PP e do Deputado Paulo Trigo Pereira (N insc.), votos

a favor do BE, do PCP e do PEV e a abstenção do PAN.

o Projeto de Lei n.º 1108/XIII/4.ª (BE) – Cria um teto máximo para o valor das propinas de 2.º e 3.º ciclos

de estudos no ensino superior público.

Rejeitado com votos contra do PSD, do PS, do CDS-PP e do Deputado Paulo Trigo Pereira (N insc.), votos

a favor do BE, do PCP e do PEV e a abstenção do PAN.

o Projeto de Lei n.º 1107/XIII/4.ª (BE) – Mecanismo extraordinário de regularização de dívidas por não

pagamento de propinas nas instituições de ensino superior públicas;

Rejeitado com votos contra do PSD, do PS, do CDS-PP e do Deputado Paulo Trigo Pereira (N insc.), votos

a favor do BE, do PCP e do PEV e a abstenção do PAN.

o Projeto de Lei n.º 1106/XIII/4.ª (BE) – Estabelece o fim das propinas nas licenciaturas e nos mestrados

integrados do ensino superior público.

Rejeitado com votos contra do PSD, do PS, do CDS-PP e do Paulo Trigo Pereira (N insc.), votos a favor do

BE, do PCP e do PEV e a abstenção do PAN.

o Projeto de Lei n.º 878/XIII/3.ª (PEV) – Altera a Lei n.º 37/2003, de 22 de agosto, fixando uma diminuição

progressiva do valor das propinas pagas pelos estudantes do ensino superior.

Rejeitado com votos contra do PSD, do PS, do CDS-PP e do Deputado Paulo Trigo Pereira (N insc.), votos

a favor do BE, do PCP e do PEV e a abstenção do PAN.

o Projeto de Lei n.º 321/XIII/2.ª (BE) – Isenção de propinas no primeiro e segundo ciclos de estudos no

ensino superior para estudantes com deficiência.

Retirada em 19/07/2017.

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o Projeto de Resolução n.º 1970/XIII/4.ª (BE) – Pela criação de uma tabela nacional de taxas e

emolumentos no ensino superior público.

Rejeitado com votos contra do PSD, do PS, do CDS-PP e do Deputado Paulo Trigo Pereira (N insc.), votos

a favor do BE, do PCP e do PEV e a abstenção do PAN.

o Projeto de Resolução n.º 1968/XIII/4.ª (BE) – Contempla uma data limite para a transferência do

primeiro montante referente a bolsas de estudo para estudantes do ensino superior.

Votação: Rejeitado com votos contra do PSD, do PS, do CDS-PP e do Deputado Paulo Trigo Pereira (N

insc.), votos a favor do BE, do PCP e do PEV e a abstenção do PAN.

o Projeto de Resolução n.º 1012/XIII/2.ª (PEV) – Pela progressiva gratuitidade do ensino superior público.

Votação: Rejeitado com votos contra do PSD, do PS, do CDS-PP e do Deputado Paulo Trigo Pereira (N

insc.), votos a favor do BE, do PCP e do PEV e a abstenção do PAN.

o Efetuada uma pesquisa à base de dados da atividade parlamentar (AP) não se localizou qualquer

petição sobre matéria idêntica ou conexa na anterior legislatura.

III. Apreciação dos requisitos formais

 Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais

A iniciativa em apreciação é apresentada pelo Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda, ao abrigo e nos

termos do n.º 1 do artigo 167.º daCRP e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República(RAR),

que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos Deputados, por força do disposto na

alínea b) do artigo 156.º da CRP e na alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do RAR, bem como dos grupos

parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da CRP e na alínea f) do artigo 8.º do

RAR.

É subscrita por dezanove Deputados, observando o disposto no n.º 1 do artigo 123.º do RAR, e assume a

forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR.

A iniciativa encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o

seu objeto principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, cumprindo os requisitos formais

previstos no n.º 1 do artigo 124.º do RAR.

Observa igualmente os limites à admissão da iniciativa estabelecidos no n.º 1 do artigo 120.º do RAR, uma

vez que parece não infringir a CRP ou os princípios nela consignados e define concretamente o sentido das

modificações a introduzir na ordem legislativa.

Quanto ao n.º 2 do artigo 120.º do RAR:

As medidas previstas na iniciativa em apreço implicam custos adicionais por via da diminuição de receitas,

tendo conta que tem por objeto criar um mecanismo extraordinário de regularização de dívidas por não

pagamento de propinas nas instituições de ensino superior públicas.

Assim, e remetendo-se, no seu artigo 6.º, a respetiva entrada em vigor para o dia seguinte ao da sua

publicação, não estaria acautelado o limite à apresentação de iniciativas, previsto no n.º 2 do artigo 120.º do

RAR e, igualmente, no n.º 2 do artigo 167.º da CRP, designado «lei-travão».

Não obstante, as iniciativas apresentadas no âmbito do combate à pandemia causada pela doença COVID-

19 em que esta questão se coloca têm sido admitidas. Aliás, refira-se que a admissibilidade de iniciativas em

possível desconformidade com a «lei-travão» foi assunto recentemente discutido em Conferência de Líderes,

tendo ficado estabelecido que a avaliação sobre o respeito pelos limites orçamentais não impede a admissão e

discussão das iniciativas, uma vez que tais questões poderão ser ultrapassadas até à aprovação das

iniciativas, em votação final global.[1]

Deu entrada, foi admitida, baixando, na generalidade, à Comissão de Educação Ciência Juventude e

Desporto, e anunciada no dia 21 de maio de 2020.

[1]

V. a Súmula da Conferência de Líderes n.º 16, de 1 de abril de 2020.

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 Verificação do cumprimento da lei formulário

A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, de ora em

diante designada como lei formulário, contém um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e

formulário dos diplomas.

Em caso de aprovação em votação final global, deve ser publicada sob a forma de lei na 1.ª série do Diário

da República, conforme o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário e entra em vigor no dia

seguinte ao da sua publicação, de acordo com o seu artigo 6.º e no n.º 1 do artigo 2.º da citada lei formulário,

que dispõe que os atos legislativos «entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso algum, o

início da vigência verificar-se no próprio dia da publicação.»

Na presente fase do processo legislativo a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões

em face da lei formulário.

 Regulamentação ou outras obrigações legais

A presente iniciativa prevê, no seu artigo 5.º, a necessidade de regulamentação das suas normas, no prazo

de 30 dias após a sua publicação.

IV. Análise de direito comparado

 Enquadramento internacional

Países europeus

A legislação comparada é apresentada para os seguintes países da União Europeia: Espanha e França.

ESPANHA

Relativamente ao tema em apreço, a Constituição espanhola consagra, no seu artigo 27, que «todos têm

direito à educação» (n.º 1). Mais dispõe que «o ensino básico é obrigatório e gratuito» (n.º 4), sem fazer

referência aos custos do ensino universitário, embora reconheça autonomia às universidades, nos termos

definidos por lei (n.º 4).

Importa ainda acrescentar que as Comunidades Autónomas têm um estatuto reconhecido por lei que lhes

atribui competências com vista à aprovação dos contratos-programa plurianuais das universidades e à

distribuição de recursos pelas universidades da sua região, tendo como base critérios como o número de

alunos das universidades, número de professores, quantidade de investigações realizadas, entre outros.

Por outro lado, o estatuto e as funções das universidades encontram-se previstos na Ley Orgánica 6/2001,

de 21 de dezembro,relativa às Universidades. Neste âmbito, os artigos 79. e seguintes estabelecem o regime

económico e financeiro da universidade pública. Segundo este regime, as instituições de ensino superior

gozam de autonomia económica e financeira e devem possuir os recursos suficientes para o exercício das

suas funções (artigo 79., n.º 1). O mesmo diploma indica, no seu artigo 80., que bens constituem património da

universidade, e, no artigo 81., todas as fontes de receitas das universidades, constituindo as Comunidades

Autónomas na obrigação de proceder à fixação anual das propinas das universidades públicas que funcionem

no seu território (n.º 3, al. b)).

Foi precisamente nestas disposições do artigo 81. que o governo espanhol efetuou a mais recente

alteração à Ley orgánica 6/2001, com a aprovação do Real Decreto-ley 17/2020, de 5 de maio, relativo às

medidas de apoyo al sector cultural y de carácter tributario para hacer frente al impacto económico y social del

COVID-2019.

A alteração consistiu na revogação do denominado «sistema de horquillas» introduzido em 20124 pelo

4 Aprovado pelo Real Decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito

educativo.

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governo de Mariano Rajoy e o qual consistia num sistema proporcional de pagamento de uma percentagem de

propinas face aos custos do curso, percentagens que variam em função do grau frequentado (licenciaturas,

mestrados que habilitem para o exercício de profissões reguladas em Espanha e mestrados não inseridos na

situação anterior) e do ano de estudos. O aluno começava por pagar entre 0% a 25% do custo público da

frequência do primeiro ano do ensino universitário e terminava a pagar, no último ano, entre 90% a 100%. Este

sistema provocou um aumento dos preços das propinas acrescido de uma disparidade entre as Comunidades

Autónomas, provocando uma desigualdade territorial de fixação de preços do ensino superior público. Foi para

enfrentar os problemas causados à equidade de acesso aos estudos universitários e ao risco de colocar em

exclusão social os estudantes que não dispõem de recursos económicos suficientes para fazer face a isso,

agravados pela situação de emergência de saúde pública provocada pela pandemia da COVID-19, que

motivou a alteração legislativa.

O objetivo do governo foi o de trabalhar com as Comunidades Autónomas no sentido de harmonizar o

custo da universidade perante a disparidade que se verifica e baixar progressivamente o preço das propinas a

níveis anteriores a 2011.

O novo modelo para a redução de preços das propinas para o ano letivo 2020/2021 acabou por ser

aprovado no passado dia 27 de maio pela Conferência Geral de Política Universitária5. O valor das propinas

passa a ser fixado em função de um máximo de um índice de preços proposto pelo Ministério das

Universidades, com um duplo objetivo: por um lado, reduzir ao máximo, e na medida do possível, os custos da

primeira matrícula na licenciatura tendo em conta a situação de crise económica complementando assim o

aumento das bolsas de estudos a fim de garantir que os alunos que enfrentam dificuldades económicas não

sejam excluídos do sistema, e por outro lado, reduzir as diferenças de preços entre as Comunidades

Autónomas que foram assimetricamente aumentados de 2012 a 2019 na sequência do critério introduzido em

2012.

No que respeita a bolsas de estudo, o artigo 45. dispõe que «para garantir condições de igualdade no

exercício do direito à educação e para todos os estudantes, independentemente do local de residência,

usufruam das mesmas oportunidades de acesso ao ensino superior, incumbe ao Estado, a partir do

Orçamento do Estado, estabelecer um sistema geral de ajudas e bolsas de estudo com o objetivo de eliminar

os obstáculos de ordem socioeconómica que, em qualquer parte do território, impeçam o acesso ou a

continuidade da frequência do ensino superior aos estudantes que estejam em condições de os frequentar

com aproveitamento».

O sistema estatal de bolsas e de ajudas ao estudo foi também recentemente reformado pelo governo

espanhol no sentido de assegurar a igualdade de oportunidades para todos os estudantes, passando as

bolsas e as ajudas e serem atribuídas em função de um critério de rendimento e carência económica e não de

um critério de mérito académico. Acresce a esta medida, um reforço orçamental de 179 milhões de Euros nas

bolsas de estudo para o ano letivo de 2020-2021 no sentido de apoiar a maior parte das famílias afetadas pela

crise da COVID-19.

FRANÇA

O dever do Estado na organização do ensino público gratuito e laico em todos os graus consta do preceito

n.º 13 do Preâmbulo da Constituição de 27 de outubro de 1946 para onde remete a Constituição francesa de

1958.

Nos termos do Code de l’éducation as universidades são dotadas de autonomia administrativa e financeira

na gestão dos recursos e dos bens que lhes sejam transferidos gratuitamente pelo Estado (artigos L712-8 a

L712-10).

O regime financeiro das universidades vem previsto nos artigos L719-4 a L719-6, onde vêm mencionadas

como uma das fontes de financiamento as propinas e outros emolumentos («droits d’inscriptions») devidas

pelos estudantes e cujas normas de execução se encontram na parte regulamentar do Código, em particular

nos artigos R19-48 a R19-50.

5 Consiste no órgão de concertação, coordenação e cooperação da política universitária geral.

É presidido pelo ministro com competência em matéria das universidades e é composto pelos responsáveis pelo ensino universitário nos conselhos de governo das Comunidades Autónomas, além de cinco membros nomeados pelo presidente da Conferência (artigo 27.bis da Ley Orgánica 6/2001).

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As propinas são fixadas anualmente por diploma do ministro responsável do ensino superior vigorando

para este ano a tabela anexa ao Arrêté du 19 avril 2019relatif aux droits d'inscription dans les établissements

publics d'enseignement supérieur relevant du ministre chargé de l'enseignement supérieur. O valor das

propinas é fixado em função de acordo com o índice nacional de preços ao consumidor, excluindo o tabaco,

observado pelo Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), no ano civil anterior.

De acordo com o artigo 16 a obrigação do pagamento de propinas é feito anualmente, podendo, todavia,

ser efetuado em dois pagamentos semestrais. O artigo 17 prevê a isenção de propinas aos estudantes que se

encontrem nas condições previstas nos artigos R. 719-49 a R. 719-50-1 do Code de l'éducation.

O regime jurídico das ajudas aos estudantes, que nos termos do Código são designadas les aides aux

étudiants, vem consagrado nos artigos L821-1 a L821-4, inseridos no Livro VIII do Código e que estabelece as

regras para o que designa de «vida universitária». Este regime d’aides determina a concessão de isenções de

prestações aos estudantes, favorecendo a ajuda a estudantes em situação financeira frágil com o objetivo de

reduzir as desigualdades sociais.

A modalidade de atribuição de bolsas de estudo no ensino superior encontra-se consagrada no artigo

D821-1 do Código e deve obedecer a critérios sociais, variando em função das condições dos estudos, da

idade, do diploma a obter, da nacionalidade, dos recursos ou do mérito.

Podem ainda ser concedidas bolsas de serviço público atribuídas aos estudantes que venham a exercer

funções de docência (artigos D821-6 e seguintes) e está prevista a concessão de bolsas e auxílios a

estudantes de estabelecimentos de ensino superior no âmbito das funções do Ministério da Cultura (artigos

D821-10 e seguintes).

No passado dia 4 de maio o governo francês anunciou o pagamento de uma ajuda de 200 €, disponível a

partir de junho, para apoiar estudantes e jovens precários com menos de 25 anos em grande dificuldade

diante da crise de saúde associada à epidemia da COVID-19. Esta ajuda é pontual, será paga por uma única

vez e abrange jovens bolseiros e não bolseiros que preencham determinadas condições. Esta ajuda acumula

com outras que existam ou que ainda venham a ser criadas.

Acresce que tanto o governo central como os estabelecimentos do ensino superior têm tomado diversas

outras medidas de apoio social aos estudantes carenciados que podem ser encontradas no sítio

etudiant.gouv.fr e onde se pode acompanhar a evolução das ajudas excecionais aos estudantes.

V. Consultas e contributos

 Consultas

Sugere-se a consulta, em sede de apreciação na especialidade, das seguintes entidades:

 Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior;

 Ministro das Finanças;

 Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social;

 Direção-Geral do Ensino Superior;

 Conselho Coordenador do Ensino Superior;

 CRUP ‐ Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas;

 Associações Académicas;

 Estabelecimentos de Ensino Superior Públicos.

VI. Avaliação prévia de impacto

 Avaliação sobre impacto de género

Os proponentes juntaram ao projeto de lei a ficha de avaliação de impacto de género (AIG), em

cumprimento do disposto na Lei n.º 4/2018, de 9 de fevereiro, concluindo tratar-se de uma iniciativa legislativa

de impacto neutro.

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 Linguagem não discriminatória

Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre

que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso. A

presente iniciativa não nos suscita questões relacionadas com a utilização de linguagem discriminatória.

VII. Enquadramento bibliográfico

OCDE – Education at a Glance 2019 [Em linha]: OECD Indicators. Paris: OCDE, 2015. [Consult. 28 mai.

2020]. Disponível em WWW:

http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=119001&img=13528&save=true>.

ISBN 978-92-64-24209-8.

Resumo: Integrando uma série iniciada em 1992, o presente documento apresenta os indicadores

estatísticos para 2019 relativos aos vários países da OCDE, no que respeita à educação, proporcionando uma

análise comparativa. O indicator C5 “How Much Do Tertiary Students Pay and What Public Support Do They

Receive?” (nas páginas 314 a 331) refere as propinas cobradas pelas instituições de ensino superior público e

os sistemas de apoio financeiro aos estudantes deste subsistema de ensino, tais como: empréstimos públicos,

bolsas de estudo e subvenções do Estado.

SOCIAL and economic conditions of student life in Europe [Em linha]: synopsis of indicators,

EUROSTUDENT VI 2016–2018. Kristina Hauschildt… [et al.] Bielefeld: W. Bertelsmann Verlag GmbH, 2018.

[Consult. 28 mai. 2020]. Disponível em WWW:

http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=117573&img=8452&save=true>.

ISBN 978-3-7639-5521-3.

Resumo: Esta publicação dos resultados do EUROSTUDENT VI (2016-2018) representa um contributo

importante para a investigação comparada sobre ensino superior na Europa. Fornece uma sinopse abrangente

dos indicadores relativos às condições económicas da vida dos estudantes em 28 países. Os dados

demonstram uma grande heterogeneidade da população estudantil, no que se refere aos recursos

económicos, condições de vida, apoios do Estado, apoios familiares, rendimentos provenientes do emprego e

mobilidade. O capítulo B7, «Student Resources», nas páginas 146 a 172, aborda a questão dos recursos

económicos dos estudantes, referindo os apoios financeiros concedidos pelo Estado, que compreendem

empréstimos reembolsáveis, bolsas de estudo e subvenções.

UNIÃO EUROPEIA. Comissão. EACEA. Eurydice – National student fee and support systems in

european higher education, 2018/19 [Em linha]. Luxembourg: Publications Office of the European Union,

2018. (Eurydice facts and figures). [Consult. 28 mai. 2020]. Disponível em WWW:

.

ISBN 978-92-9492-824-5.

Resumo: O presente relatório fornece informações sobre os sistemas de propinas e de ação social

atribuídos aos estudantes do primeiro e segundo ciclos do ensino superior em 38 países europeus. A secção

«Key Points» (páginas 7 a 32), fornece uma perspetiva comparada dos sistemas de propinas e apoios aos

estudantes nos vários países europeus, tratada depois a um nível nacional nas «National system information

sheets», no caso português a p. 61.

Para informação atualizada sobre o impacto da COVID-19 no ensino universitário recomendamos ainda o

acesso ao portal da International Association of Universities, nomeadamente os recursos disponibilizados na

página COVID-19: Higher Education challenges and responses, acessível em https://www.iau-

aiu.net/COVID-19-Higher-Education-challenges-and-responses. Muita desta informação, assim como um

Página 99

24 DE JUNHO DE 2020

99

repositório de notícias organizadas por país, está compilada no documento The impact of COVID-19 on

higher education worldwide: resources for Higher Education Institutions (atualizado em 24 abr. 2020),

acessível em https://www.iau-aiu.net/IMG/pdf/covid-19_and_he_resources.pdf.

———

PROJETO DE LEI N.º 410/XIV/1.ª

(PROCEDE À INTERPRETAÇÃO DA LEI N.º 119/2019, DE 18 DE SETEMBRO, CLARIFICANDO O

ÂMBITO DE APLICAÇÃO RETROATIVA DO ARTIGO 74.º DO CÓDIGO DO IRS)

PROJETO DE LEI N.º 441/XIV/1.ª

(ALTERAÇÃO AO CÓDIGO DO IMPOSTO SOBRE O RENDIMENTO DAS PESSOAS SINGULARES,

CLARIFICANDO A APLICAÇÃO DO ARTIGO 74.º)

Parecer da Comissão de Orçamento e Finanças e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio

Parecer

Índice

Parte I – Considerandos

Parte II – Opinião do deputado autor do parecer

Parte III – Conclusões

Parte IV – Anexos

PARTE I – Considerandos

1 – Nota preliminar

O Projeto de Lei n.º 410/XIV/1.ª (CDS-PP) – «Procede à interpretação da Lei n.º 119/2019, de 18 de

setembro, clarificando o âmbito de aplicação retroativa do artigo 74.º do Código do IRS», deu entrada na

Assembleia da República no dia 28 de maio, enquanto o Projeto de Lei n.º 441/XIV/1.ª (PS) – «Alteração ao

Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares, clarificando a aplicação do artigo 74.º»,

entrou no dia 29 desse mesmo mês do corrente ano.

Por despacho do Senhor Presidente da Assembleia da República foram admitidas e anunciadas em

reunião plenária, em 3 de junho, tendo baixado à Comissão de Orçamento e Finanças (5.ª) no mesmo dia. Em

reunião da comissão, realizada no dia 8 de junho, o signatário foi designado autor do parecer relativo a ambas

as iniciativas.

A sua discussão na generalidade encontra-se agendada para dia 26 de junho, por arrastamento com o

Projeto de Lei n.º 260/XIV/1.ª (PSD), «Reparação das injustiças fiscais contra os pensionistas».

2 – Do objeto, conteúdo e motivação das iniciativas

O Projeto de Lei n.º 410/XIV/1.ª (CDS-PP) propõe aditar uma norma interpretativa à Lei n.º 119/2019, de 18

de setembro, que alterou diversos códigos fiscais, nomeadamente o artigo 74.º do Código do Imposto sobre as

Pessoas Singulares (CIRS), com o objetivo de clarificar o âmbito de aplicação retroativa daquele artigo.

Sustenta o Grupo Parlamentar do CDS-PP que, embora as alterações ao referido artigo 74.º do CIRS,

efetuadas através da Lei n.º 119/2019, de 18 de setembro, aprovada na Legislatura precedente, tenham

resolvido, em parte, algumas questões relativas à injustiça verificada com a tributação de rendimentos

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produzidos em anos anteriores ao abrigo deste artigo, continuam a verificar-se queixas por parte dos

contribuintes que denotam que, a recente alteração legislativa não resolveu, na totalidade, os problemas

decorrentes da aplicação desta norma, uma vez que, a Autoridade Tributária e Aduaneira (AT) tem o

entendimento que a mesma não tem aplicação retroativa.

Conclui, pois, o proponente que «esta situação é injusta, viola o princípio da taxação pelo benefício

efetivo», pelo que deverá a Assembleia da República clarificar a disposição em análise.

O Projeto de Lei n.º 441/XIV/1.ª (PS) visa, no essencial, o mesmo propósito que o Projeto de Lei n.º

410/XIV/1.ª (CDS-PP).

O Grupo Parlamentar do PS refere que a Assembleia da República promoveu uma alteração ao Código do

IRS, na anterior Legislatura que veio trazer maior justiça fiscal aos contribuintes. Contudo, entende ser

necessário clarificar a abrangência do artigo 74.º do CIRS, de modo a salvaguardar que, no caso de existirem

atrasos nos pagamentos ou processamentos das pensões, a opção de apresentar declaração de retificação,

possa aplicar-se a situações de pagamentos de rendimentos da categoria H em anos anteriores a 2019.

3 – Conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e cumprimento da lei

formulário

A iniciativa legislativa, que «Procede à interpretação da Lei n.º 119/2019, de 18 de setembro, clarificando o

âmbito de aplicação retroativa do artigo 74.º do Código do IRS», proposta por Deputados do Grupo

Parlamentar do Partido Popular (CDS-PP), bem como a iniciativa legislativa, que «Altera o Código do Imposto

sobre as Pessoas Singulares, clarificando a aplicação do artigo 74.º» proposta por Deputados do Grupo

Parlamentar do Partido Socialista (PS), são apresentadas ao abrigo e nos termos do n.º 1 do artigo 167.º da

Constituição e do 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR), que consagram o poder de

iniciativa da lei.

Trata-se de um poder dos Deputados, por força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da Constituição e

b) do n.º 1 do artigo 4.º e do Regimento, bem como dos grupos parlamentares, por força do disposto na alínea

g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição e da alínea f) do artigo 8.º do RAR.

A primeira iniciativa é subscrita por cinco Deputados, enquanto que a segunda é subscrita por vinte

Deputados. Observam o disposto no n.º 1 do artigo 123.º do RAR e assumem a forma de projeto de lei, em

conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR.

As iniciativas encontram-se redigidas sob a forma de artigos, têm uma designação que traduz

sinteticamente o seu objeto principal e são precedidas de uma breve exposição de motivos, cumprindo os

requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 124.º do RAR.

Observam, igualmente, os limites à admissão da iniciativa estabelecida no n.º 1 do artigo 120.º do RAR,

uma vez que parecem não infringir a Constituição ou os princípios nela consignados e definem concretamente

o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa. A nota técnica alerta para o limite previsto no n.º

2 do artigo 167.º da Constituição e no n.º 2 do artigo 18.º do RAR, conhecido como lei travão, mencionando

que esta dificuldade pode ser ultrapassada durante a apreciação da iniciativa no decurso do processo

legislativo até à votação final global.

Relativamente ao cumprimento da lei formulário e, citando a nota técnica, destacam-se os seguintes

pontos:

 «O título da projeto de lei que ‘Procede à interpretação da Lei n.º 119/2019, de 18 de setembro,

clarificando o âmbito de aplicação retroativa do artigo 74.º do Código do IRS’, bem como o título do projeto de

lei que ‘Altera o Código do Imposto sobre as Pessoas Coletivas, clarificando a aplicação do artigo 74.º’,

traduzem sinteticamente os seus objetos, mostrando-se conformes ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º

74/98, de 11 de novembro, conhecida como lei formulário, embora possam ser objeto de aperfeiçoamento

formal, em sede de apreciação na especialidade ou em redação final.»

 «Segundo as regras de legística formal, ‘o título de um ato de alteração deve referir o título do ato

alterado, bem como o número de ordem de alteração’ e os numerais ordinais devem ser sempre redigidos por

extenso. Consultado o Diário da República Eletrónico, verifica-se que a Lei n.º 119/2019, de 18 de setembro,

não foi objeto de alteração até à presente data, pelo que se sugere à Comissão competente, em sede de

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especialidade, os seguintes títulos para as iniciativas ora em apreciação: Projeto de Lei n.º 410/XIV/1.ª (CDS-

PP) – Clarifica o âmbito de aplicação retroativa do artigo 74.º do Código do Imposto sobre o Rendimento das

Pessoas Singulares, interpretando e procedendo à primeira alteração da Lei n.º 119/2019, de 18 de setembro;

Projeto de Lei 441/XIV/1.ª (PS) – Clarifica a aplicação do artigo 74.º do Código do Imposto sobre o

Rendimento das Pessoas Singulares, procedendo à respetiva alteração e à primeira alteração à Lei n.º

119/2019, de 18 de setembro.»

 «Considerando o disposto no n.º 1 do artigo 6.º da lei formulário, sugere-se que do artigo 1.º das

iniciativas passe a constar, igualmente, o número de ordem da alteração introduzida pelas mesmas.»

 «Caso sejam aprovadas em votação final global, estas iniciativas revestem a forma de lei, nos termos do

n.º 3 do artigo 166.º da Constituição, sendo objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República, em

conformidade com o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro.»

 «No que refere ao início de vigência, o Projeto de Lei n.º 410/XIV/1.ª (CDS-PP) prevê no artigo 4.º que a

futura lei, resultante da sua aprovação, ‘entra em vigor 30 dias após a sua publicação’, enquanto que o Projeto

de Lei n.º 441/XIV/1.ª (PS) prevê, igualmente no seu artigo 4.º, que a mesmo ocorra ‘no dia seguinte ao da sua

publicação’, mostrando-se, assim, ambos em conformidade com o previsto no n.º 1 do artigo 2.º da lei

formulário, segundo o qual os atos legislativos ‘entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso

algum, o início de vigência verificar-se no próprio dia da publicação’».

 «Finalmente, no que se refere à disposição normativa sobre a produção de efeitos prevista no n.º 2 do

artigo 4.º do Projeto de Lei n.º 441/XIV/1.ª, sugere-se a eliminação de ‘na redação dada pela presente lei’ ou

‘com a redação dada pela presente lei’, em virtude de se encontrarem repetidas quanto ao efeito pretendido.»

4 – Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre matéria conexa

Efetuada uma consulta à base de dados do processo legislativo e da atividade parlamentar identificou-se

apenas como estando pendente, neste momento, o Projeto de Lei n.º 260/XIV/1.ª (PSD), «Reparação das

injustiças fiscais contra os pensionistas», que versa sobre matéria similar à das presentes iniciativas.

Incidindo sobre matéria idêntica à das presentes iniciativas em apreço, veja-se na anterior Legislatura a

Proposta de Lei n.º 180/XIII/4.ª (GOV), «Procede à alteração de diversos diplomas fiscais», que deu origem à

Lei n.º 119/2019, de 18 de setembro, já referida supra, que, de entre várias alterações, modificou também o

artigo 74.º do CIRS.

PARTE II – Opinião do Deputado autor do parecer

O signatário do presente parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre as

iniciativas em apreço, a qual é, de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do

RAR, reservando o seu Grupo Parlamentar a sua posição para o debate em Plenário.

PARTE III – Conclusões

A Comissão de Orçamento e Finanças é de parecer que o Projeto de Lei n.º 410/XIV/1.ª (CDS-PP) –

«Procede à interpretação da Lei n.º 119/2019, de 18 de setembro, clarificando o âmbito de aplicação retroativa

do artigo 74.º do Código do IRS», e o Projeto de Lei n.º 441/XIV/1.ª (PS) – «Alteração ao Código do Imposto

sobre o Rendimento das Pessoas Singulares, clarificando a aplicação do artigo 74.º», reúnem os requisitos

constitucionais e regimentais para serem discutidos em Plenário, reservando os grupos parlamentares o seu

sentido de voto para o debate.

Palácio de S. Bento, 23 de junho de 2020

O Deputado autor do parecer, Alexandre Poço — O Presidente da Comissão, Filipe Neto Brandão.

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Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do BE, do CDS-PP, do PAN,

e do CH, na reunião da Comissão do dia 23 de junho de 2020.

PARTE IV – Anexos

Anexa-se a nota técnica elaborada pelos serviços ao abrigo do disposto no artigo 131.º do Regimento da

Assembleia da República, que versa sobre as seguintes iniciativas legislativas:

Nota Técnica

Projeto de Lei n.º 410/XIV/1.ª (CDS-PP)

Procede à interpretação da Lei n.º 119/2019, de 18 de setembro, clarificando o âmbito de aplicação

retroativa do artigo 74.º do Código do IRS

Projeto de Lei n.º 441/XIV/1.ª (PS)

Alteração ao Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares, clarificando a

aplicação do artigo 74.º

Data de admissão: 3 de junho de 2020.

Comissão de Orçamento e Finanças (5.ª).

Índice

I. Análise da iniciativa

II. Enquadramento parlamentar

III. Apreciação dos requisitos formais

IV. Análise de direito comparado

V. Consultas e contributos

VI. Avaliação prévia de impacto

Elaborada por: Belchior Lourenço (DILP), Luís Martins (DAPLEN) e Joana Coutinho (DAC). Data: 16 de junho de 2020.

I. Análise da iniciativa

 A iniciativa

O Projeto de Lei n.º 410/XIV/1.ª (CDS-PP) propõe aditar uma norma interpretativa à Lei n.º 119/2019, de 18

de setembro, que alterou diversos códigos fiscais, nomeadamente o artigo 74.º do Código do Imposto sobre as

Pessoas Singulares (CIRS), com o objetivo de clarificar o âmbito de aplicação retroativa daquele artigo.

Sustenta o proponente que, embora as alterações ao referido artigo 74.º do CIRS, efetuadas através da Lei

n.º 119/2019, de 18 de setembro aprovada na Legislatura precedente, tenham resolvido, em parte, algumas

questões relativas à injustiça verificada com a tributação de rendimentos produzidos em anos anteriores ao

abrigo deste artigo, continuam a verificar-se queixas por parte dos contribuintes que denotam que, a recente

alteração legislativa não resolveu, na totalidade, os problemas decorrentes da aplicação desta norma, uma vez

que, a Autoridade Tributária e Aduaneira (AT) tem o entendimento que a mesma não tem aplicação retroativa.

Conclui pois o proponente que «esta situação é injusta, viola o princípio da taxação pelo benefício efetivo»,

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pelo que deverá a Assembleia da República clarificar a disposição em análise.

O Projeto de Lei n.º 441/XIV/1.ª (PS) visa, no essencial, o mesmo propósito que o Projeto de Lei n.º

410/XIV/1.ª (CDS-PP).

O proponente refere que a Assembleia da República promoveu uma alteração ao Código do IRS, na

anterior Legislatura, que veio trazer maior justiça fiscal aos contribuintes. Contudo, entende ser necessário

clarificar a abrangência do artigo 74.º do CIRS, de modo a salvaguardar que, no caso de existirem atrasos nos

pagamentos ou processamentos das pensões, a opção de apresentar declaração de retificação, possa aplicar-

se a situações de pagamentos de rendimentos da categoria H em anos anteriores a 2019.

 Enquadramento jurídico nacional

O sistema fiscal português, conforme expresso nos termos da Constituição, nomeadamente no seu artigo

103.º (Sistema Fiscal), «(…) visa a satisfação das necessidades financeiras do Estado e outras entidades

públicas e uma repartição justa dos rendimentos e da riqueza», donde decorre que os impostos que são

criados por lei devem ver definidos os seguintes critérios, respetivamente, «(…) a incidência, a taxa, os

benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes». Acresce adicionalmente, de acordo com o n.º 3 do referido

artigo, que «ninguém pode ser obrigado a pagar impostos que não hajam sido criados nos termos da

Constituição, que tenham natureza retroativa ou cuja liquidação e cobrança se não façam nos termos da lei».

Neste contexto, o caso particular do imposto sobre o rendimento pessoal, definido no artigo 104.º da

Constituição, visa respetivamente «(…) a diminuição das desigualdades e será único e progressivo, tendo em

conta as necessidades e os rendimentos do agregado familiar».

Para além do enquadramento constitucional acima exposto, deve também relevar o contexto legal atinente

à interpretação das normas tributárias da Lei Geral Tributária, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 398/98, de 17 de

dezembro1 (texto consolidado), definidas nos termos do artigo 11.º (Normas tributárias), nomeadamente ao

nível dos seus n.os

3 e 4:

«Artigo 11.º

Interpretação

......................................................................................................................................................................... .

3 – Persistindo a dúvida sobre o sentido das normas de incidência a aplicar, deve atender-se à substância

económica dos factos tributários.

4 – Persistindo a dúvida sobre o sentido das normas de incidência a aplicar, deve atender-se à substância

económica dos factos tributários.»

Adicionalmente, importa relevar os considerandos do artigo 12.º (Aplicação da lei tributária no tempo»,

assim como do artigo 68.º-A (Orientações genéricas), de onde decorrem a vinculação da administração

tributária «(…) às orientações genéricas constantes de circulares, regulamentos ou instrumentos de idêntica

natureza, independentemente da sua forma de comunicação, visando a uniformização da interpretação e da

aplicação das normas tributária». A acrescer, importa também referir que a aplicação da lei tributária no tempo,

assim como as orientações genéricas que visam a sua correta aplicação devem levar em linha de conta o

equilíbrio entre as obrigações do Estado que comportam a disponibilização de rendimentos aos contribuintes

em períodos mais desfasados do que o previsto e o Princípio da Praticabilidade referenciado em Nabais, José

(1998)2.

O enquadramento das iniciativas legislativas em apreço incide especificamente no IRS, aprovado pelo

Decreto-Lei n.º 442-A/88, de 30 de novembro de 19883, nomeadamente ao nível do mecanismo de tributação

de rendimentos definido nos termos do artigo 74.º do CIRS, este decorrente da entrada em vigor do Decreto-

1 «Aprova a lei geral tributária que enuncia os princípios gerais que regem o direito fiscal português e os poderes da administração

tributária e garantia dos contribuintes». 2 Nabais, José Casalta (1998) «O Dever Fundamental de Pagar Impostos» Coimbra, 1998, pp. 373 e segs.

3 «Aprova o Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares».

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Lei n.º 198/2001, de 3 de julho, por via da revogação da norma constante do artigo 24.º4 do Código do IRS.

A aplicação do regime prévio ao Decreto-Lei n.º 198/2001, de 3 de julho, representada a aplicação de uma

regra de reporte, onde os contribuintes poderiam fazer reportar ao ano fiscal a que respeitavam os

rendimentos, os valores pagos em momento posterior, por via de uma nova liquidação com correção do valor

do imposto devido, impedindo assim o englobamento num único período tributário por um facto não imputável

ao sujeito passivo. A lógica subjacente à tributação dos rendimentos reportados a anos anteriores implicava

que os mesmos fossem «(…) tributados de acordo com os proveitos efetivos do sujeito passivo em cada um

dos anos a que se reportavam, e à taxa efetiva»5, o que resulta na imputação do acerto de rendimentos ao

rendimento global de cada ano e ao procedimento de uma nova liquidação do imposto.

Com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 198/2001, de 3 de julho, verificou-se a possibilidade da

consideração das situações em que o contribuinte deve englobar num determinado ano, rendimentos que

foram obtidos nesse mesmo ano, mas cujo fator gerador ocorreu em períodos temporais anteriores, assim

como o consequente agravamento da obrigação tributária por efeito do carácter progressivo do imposto. Neste

contexto, esses rendimentos auferidos em anos anteriores, quando postos num determinado ano fiscal à

disposição do contribuinte, seriam englobados todos eles nesse mesmo ano, o que leva a um aumento súbito

da matéria tributável e a um aumento do escalão para efeitos de tributação.

A presente situação resulta em duas consequências potenciais, respetivamente:

 Em caso de verificação de um valor global abaixo dos limites de incidência do IRS, não se verificava a

existência de imposto a pagar;

 Em caso de verificação de um valor global que determinasse incidência de IRS, verificava-se a taxa de

imposto em vigor no ano desse acerto.

A reformulação do artigo 74.º tem vindo a verificar alterações metodológicas no sentido de dividir o

montante reportado por diferentes períodos, respetivamente:

 Pelo «número de anos ou fração a que respeitem, com o máximo de quatro…6»;

 Pela «soma do número de anos ou fração a que respeitem, no máximo de quatro, incluindo o ano do

recebimento…»7;

 Pela «soma do número de anos ou fração a que respeitem, no máximo de seis, incluindo o ano do

recebimento…»8;

 Pela «soma de anos ou fração a que respeitem (os rendimentos), incluindo o ano do recebimento …»9.

A evolução do período considerado no quociente, ao observar o aumento do seu denominador, tende a

atenuar eventuais efeitos fiscais negativos decorrentes da progressividade da tributação. Pese embora este

efeito de atenuação, o englobamento de rendimentos efetivamente devidos pode, em função do disposto,

propiciar a subida de escalão de rendimentos, passando assim a montantes passíveis de incidência de IRS, o

que poderia não ocorrer se a imputação de rendimentos respeitasse à quantificação normal da capacidade

contributiva do sujeito passivo e da qual resulta de pagamentos que já eram devidos. Acresce ainda o facto de

potenciais deduções à coleta, que foram verificadas em anos anteriores, não poderem ser aproveitadas para

dedução da matéria coletável, por motivos que são alheios aos sujeitos passivos.

Ainda no contexto do presente enquadramento legal, releva-se a existência do Acórdão n.º 306/2010 do

Tribunal Constitucional, de 23 de setembro, que «não julga inconstitucional o artigo 74.º, n.º 1, do CIRS, na

redação dada pela Lei n.º 85/2001, de 4 de agosto», nomeadamente pelo facto do normativo não afrontar o

artigo 13.º da Constituição. Referência adicional para a Recomendação n.º 4/B/2018, da Provedoria da Justiça,

de 2 de outubro, referente à «Tributação, em sede de IRS, de rendimentos produzidos em anos anteriores.

4 Artigo 24.º (Reporte de Rendimentos) n.º 1 – «Se os rendimentos tiverem sido produzidos nos cinco anos anteriores àquele em que

foram pagos ou postos à disposição do sujeito passivo, poderá este fazer reportar os referidos rendimentos ao ano ou anos em que foram produzidos, na base dos valores reais auferidos em cada um ou em parcelas iguais se não for possível a determinação daqueles valores». 5 Ponto 5 da Apreciação da Recomendação n.º 4/B/2018, de 2 de outubro.

6 Redação dada pela Lei n.º 85/2001, de 4 de agosto.

7 Redação dada pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro.

8 Redação dada pela Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril. Esta alteração passou a considerar também os rendimentos da categoria F.

9 Redação dada pela Lei n.º 82-E/2014, de 31 de dezembro.

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Artigos 74.º e 62.º, do Código do IRS», recomendação que antecedeu a Recomendação n.º 7/B/2008, de 26

de junho de 2008, e o Ofício n.º S-PdJ/2017/17546, de 12 de setembro de 2017.

Posteriormente, importa referir os desenvolvimentos decorrentes da Lei n.º 119/2019, de 18 de setembro

(texto consolidado), que aprova a «alteração de diversos códigos fiscais», nomeadamente ao nível do seu

artigo 2.º (Alteração ao CIRS) e que altera a adita os n.os

3 a 6 do artigo 74.º do CIRS, respetivamente:

«Artigo 74.º

Rendimentos produzidos em anos anteriores

......................................................................................................................................................................... .

3 – Sempre que seja possível imputar os rendimentos a que se refere o n.º 1 a anos anteriores em

concreto, pode o sujeito passivo, em alternativa, proceder à entrega de declarações de substituição

relativamente aos anos em causa, com o limite do quinto ano imediatamente anterior ao do pagamento ou

colocação à disposição dos rendimentos, sem prejuízo da aplicação do disposto naquele número quanto aos

restantes rendimentos, sendo caso disso.

4 – A opção a que se refere o número anterior não é aplicável aos rendimentos previstos no artigo 62.º.

5 – Para efeitos do cumprimento do previsto no presente artigo, as entidades processadoras dos

pagamentos devem efetuar a discriminação dos montantes respeitantes a cada um dos anos.

6 – O exercício da opção prevista no n.º 3 não prejudica que, para efeitos de contagem do prazo de

caducidade previsto no artigo 45.º da Lei Geral Tributária, o facto tributário se considere verificado no ano do

pagamento ou colocação à disposição dos rendimentos.»

A alteração do contexto legal acima referenciado deu posteriormente origem ao Ofício Circulado n.º 20213,

de 23 de outubro de 2019, da AT, para efeitos da definição dos procedimentos aplicáveis ao preenchimento

das Declarações de Rendimentos de anos anteriores, nos termos do Princípio da Anuidade Tributária.

Adicionalmente, cumpre destacar a discussão na Assembleia da República, através da audição da

Provedora de Justiça, no âmbito da Comissão de Segurança Social e Trabalho (conjunta com a Comissão de

Orçamento e Finanças), em 3 de junho de 2020, onde foi requerida a discussão da presente temática.

II. Enquadramento parlamentar

 Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)

Efetuada uma consulta à base de dados da Atividade Parlamentar (AP) identificou-se apenas como

pendente, neste momento, o Projeto de Lei n.º 260/XIV/1.ª (PSD), «Reparação das injustiças fiscais contra os

pensionistas», que versa sobre matéria similar à das presentes iniciativas.

 Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)

Incidindo sobre matéria idêntica à das presentes iniciativas, veja-se na anterior legislatura a Proposta de

Lei n.º 180/XIII/4.ª (GOV), «Procede à alteração de diversos diplomas fiscais», que deu origem à Lei n.º

119/2019, de 18 de setembro, já referida supra, que, de entre várias alterações, modificou também o artigo

74.º do CIRS.

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III. Apreciação dos requisitos formais

 Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais

A iniciativa legislativa, que «Procede à interpretação da Lei n.º 119/2019, de 18 de setembro, clarificando o

âmbito de aplicação retroativa do artigo 74.º do Código do IRS», proposta por Deputados do Grupo

Parlamentar do Partido Popular (CDS-PP),bem como a iniciativa legislativa, que «Altera o Código do Imposto

sobre as Pessoas Singulares, clarificando a aplicação do artigo 74.º», proposta por Deputados do Grupo

Parlamentar do Partido Socialista (PS), são apresentadas ao abrigo e nos termos do n.º 1 do artigo 167.º da

Constituição e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República(RAR), que consagram o poder de

iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos Deputados, por força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da

Constituição e b) do n.º 1 do artigo 4.º e do Regimento, bem como dos grupos parlamentares, por força do

disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição e da alínea f) do artigo 8.º do RAR.

A primeira iniciativa é subscrita por cinco Deputados, enquanto que a segunda é subscrita por vinte

Deputados. Observam o disposto no n.º 1 do artigo 123.º do RAR e assumem a forma de projeto de lei, em

conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR.

As iniciativas encontram-se redigidas sob a forma de artigos, têm uma designação que traduz

sinteticamente o seu objeto principal e são precedidas de uma breve exposição de motivos, cumprindo os

requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 124.º do RAR.

Observam, igualmente, os limites à admissão da iniciativa estabelecida no n.º 1 do artigo 120.º do RAR,

uma vez que parecem não infringir a Constituição ou os princípios nela consignada e definem concretamente o

sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa, excetuando o limite previsto no n.º 2 do artigo 167.º

da Constituição e no n.º 2 do artigo 18.º do RAR, conhecido como lei-travão, podendo esta dificuldade,

contudo, ser ultrapassada durante a apreciação da iniciativa no decurso do processo legislativo até à votação

final global.

O Projeto de Lei n.º 410/XIV/1.ª (CDS-PP) deu entrada no dia 28 de maio, enquanto que o Projeto de Lei

n.º 441/XIV/1.ª (PS) entrou no dia 29 desse mesmo mês do corrente ano. Por despacho do Senhor Presidente

da Assembleia da República foram admitidas e anunciadas em reunião plenária, em 3 de junho, tendo baixado

à Comissão de Orçamento e Finanças (5.ª) no mesmo dia.

A sua discussão na generalidade encontra-se agendada para dia 26 de junho, por arrastamento com o

Projeto de Lei n.º 260/XIV/1.ª (PSD).

 Verificação do cumprimento da lei formulário

O título da projeto de lei que «Procede à interpretação da Lei n.º 119/2019, de 18 de setembro, clarificando

o âmbito de aplicação retroativa do artigo 74.º do Código do IRS», bem como o título do projeto de lei que

«Altera o Código do Imposto sobre as Pessoas Coletivas, clarificando a aplicação do artigo 74.º», traduzem

sinteticamente os seus objetos, mostrando-se conformes ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 74/98, de

11 de novembro, conhecida como lei formulário10, embora possam ser objeto de aperfeiçoamento formal, em

sede de apreciação na especialidade ou em redação final.

Segundo as regras de legística formal, «o título de um ato de alteração deve referir o título do ato alterado,

bem como o número de ordem de alteração»11 e os numerais ordinais devem ser sempre redigidos por

extenso12. Consultado o Diário da República Eletrónico, verifica-se que a Lei n.º 119/2019, de 18 de setembro,

não foi objeto de alteração até à presente data, pelo que se sugere à Comissão competente, em sede de

especialidade, os seguintes títulos para as iniciativas ora em apreciação: Projeto de Lei n.º 410/XIV/1.ª (CDS-

PP) – «Clarifica o âmbito de aplicação retroativa do artigo 74.º do Código do Imposto sobre o Rendimento das

Pessoas Singulares, interpretando e procedendo à primeira alteração da Lei n.º 119/2019, de 18 de

10

Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, que estabelece um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário dos diplomas, alterada e republicada pelas Leis n.

os 2/2005, de 24 de janeiro, 26/2006, de 30 de junho, 42/2007, de 24 de agosto, e 43/2014,

de 11 de julho. 11

Duarte, D., Sousa Pinheiro, A. et al (2002), Legística. Coimbra, Editora Almedina, pág. 201. 12

Duarte, D., Sousa Pinheiro, A. et al (2002), Legística. Coimbra, Editora Almedina, pág. 166.

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setembro»; Projeto de Lei n.º 441/XIV/1.ª (PS) – «Clarifica a aplicação do artigo 74.º do Código do Imposto

sobre o Rendimento das Pessoas Singulares, procedendo à respetiva alteração e à primeira alteração à Lei n.º

119/2019, de 18 de setembro».

Considerando o disposto no n.º 1 do artigo 6.º da lei formulário, sugere-se que do artigo 1.º das iniciativas

passe a constar, igualmente, o número de ordem da alteração introduzida pelas mesmas.

Caso sejam aprovadas em votação final global, estas iniciativas revestem a forma de lei, nos termos do n.º

3 do artigo 166.º da Constituição, sendo objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República, em

conformidade com o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro.

No que refere ao início de vigência, o Projeto de Lei n.º 410/XIV/1.ª (CDS-PP) prevê no artigo 4.º que a

futura lei, resultante da sua aprovação, «entra em vigor 30 dias após a sua publicação», enquanto que o

Projeto de Lei n.º 441/XIV/1.ª (PS)prevê, igualmente no seu artigo 4.º,que a mesmo ocorra «no dia seguinte

ao da sua publicação», mostrando-se, assim, ambos em conformidade com o previsto no n.º 1 do artigo 2.º da

lei formulário, segundo o qual os atos legislativos «entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso

algum, o início de vigência verificar-se no próprio dia da publicação».

Finalmente, no que se refere à disposição normativa sobre a produção de efeitos prevista no n.º 2 do artigo

4.º do Projeto de Lei n.º 441/XIV/1.ª, sugere-se a eliminação de «na redação dada pela presente lei» ou «com

a redação dada pela presente lei», em virtude de se encontrarem repetidas quanto ao efeito pretendido.

Na presente fase do processo legislativo, a iniciativa em apreço não nos parece suscita outras questões em

face da lei formulário.

 Regulamentação ou outras obrigações legais

No prazo de 60 dias após a publicação da lei, resultante da aprovação do Projeto de Lei n.º 410/XIV/1.ª, a

AT, após articulação com o Instituto da Segurança Social, deve comunicar por escrito a todos os pensionistas

que tenham recebido pensões em atraso antes de outubro de 2019 que podem alterar as declarações de

rendimentos referentes a anos anteriores, para efeitos do previsto no artigo 74.º do Código do IRS.

IV. Análise de direito comparado

 Enquadramento internacional

Países europeus

A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estados-Membros da União Europeia: Espanha e

França.

ESPANHA

Relativamente a Espanha, o contexto legal atinente à materia em apreço nas presentes iniciativas

legislativas estão enquadradas na Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las

Personas Físicas y de modificación parcial de las leyes de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de

no Residentes y sobre el Patrimonio13. De acordo com o disposto, os rendimentos identificados no artículo 17.º

(Rendimientos íntegros del trabajo) podem verificar reduções em sede de matéria coletável nos termos do

artículo 18.º (Porcentajes de reducción aplicables a determinados rendimentos del trabajo), em função da

tipologia de rendimento, do período a que reportam e do valor em causa (rendimentos iguais os superiores a

um milhão de euros não verificam reduções na matéria tributável).

Adicionalmente, também se verificam reduções da matéria tributável relativamente a rendimentos previstos

nos termos do artículo 26.º (Gastos deducibles y reducciones) e cujo período temporal a que reportam é

13

Texto consolidado no Boe.es.

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superior a dois anos, quando se verifica a imputação a um único período tributário.

Para além das reduções já identificadas, aplica-se igualmente para a matéria em apreço, o previsto na

Disposición transitoria vigésima quinta (Reducciones aplicables a determinados rendimentos), onde se refere a

aplicação de uma redução em sede de matéria tributável nos termos do artigo 18.º, sendo aplicado o

quociente resultante da divisão do rendimento pelo número de anos a que reporta a geração do rendimento.

FRANÇA

O contexto legal encontra-se enquadrado no Code général des impôts14, nomeadamente ao nível do seu

artigo 163-O A. Este contexto é aplicável ao diferimento de uma receita face a um ou mais anos anteriores, o

que pode resultar em tributação com taxas mais elevadas do que as geralmente suportadas pelo sujeito

passivo, por motivos alheios a este. Para efeitos de tributação do rendimento diferido, o contribuinte pode

requerer o benefício do Sistema Quociente. A aplicação deste sistema contabiliza o número de anos

relativamente ao período gerador do rendimento, aditado de um ano, permitindo por esta via a atenuação dos

efeitos da tributação progressiva aplicada a rendimentos diferidos, sobre a matéria coletável, sendo de relevar

que a aplicação desta opção de metodologia tributária nunca pode ser mais desfavorável para o contribuinte.

Para mais informações, é ainda possível a consulta do link da Direction Générale des Finances Publiques.

V. Consultas e contributos

 Consultas facultativas

Será de ponderar ouvir ou obter contributo escrito por parte da AT, do Secretário de Estado do Assuntos

Fiscais (SEAF) e da Associação Fiscal Portuguesa (AFP).

VI. Avaliação prévia de impacto

 Avaliação sobre impacto de género

Os proponentes de ambas as iniciativas juntaram às mesmas as respetivas avaliações de impacto de

género [AIG do Projeto de Lei n.º 410/XIV/1.ª (CDS-PP) e AIG do Projeto de Lei n.º 441/XIV/1.ª (PS),

respetivamente]. De acordo com a informação constante desses documentos, consideram que as duas

iniciativas legislativas têm valoração neutra para efeitos de impacto de género.

Linguagem não discriminatória

Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre

que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso. A

presente iniciativa não nos suscita questões relacionadas com a utilização de linguagem discriminatória.

 Impacto orçamental

Os dados disponíveis não permitem determinar ou quantificar o eventual impacto orçamental desta

iniciativa legislativa.

———

14

Texto consolidado no Legifrance.gouv.fr.

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PROJETO DE LEI N.º 419/XIV/1.ª

(CONDICIONA A UTILIZAÇÃO DE VERBAS PÚBLICAS RELATIVAS À TAP À SUA APROVAÇÃO

PRÉVIA PELA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA)

Parecer da Comissão de Orçamento e Finanças e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio

Parecer

Índice

Parte I – Considerandos

Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer

Parte III – Conclusões

Parte IV – Anexos

PARTE I – Considerandos

 Nota Introdutória

O Deputado único representante do Partido Iniciativa Liberal (IL) apresentou à Assembleia da República, a

29 de maio de 2020, o Projeto de Lei n.º 419/XIV/1.ª, «Condiciona a utilização de verbas públicas relativas à

TAP à sua aprovação prévia pela Assembleia da República». No dia 3 de junho de 2020 o Projeto de Lei n.º

419/XIV/1.ª foi admitido e baixou na generalidade à Comissão de Orçamento e Finanças, sendo a comissão

competente, e em conexão à Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação. A discussão na

generalidade em reunião plenária está agendada para o dia 26 de junho.

A iniciativa é apresentada, no âmbito e termos do poder de iniciativa, consagrados no n.º 1 do artigo 167.º e

na alínea b) do artigo 156.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), bem como no artigo 118.º e na

alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).

Nos termos do n.º 1 artigo 119.º do RAR, a iniciativa assume a forma de projeto de lei, encontra-se redigida

sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objetivo e é precedida de uma

exposição de motivos, cumprindo com os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 124.º do RAR.

Citando a nota técnica «alerta-se, a este respeito, para o seguinte: o artigo 1.º e o n.º 1 do artigo 2.º do

projeto de lei dispõem que a utilização de verbas públicas relativas à TAP, independentemente da forma que

assumam (nomeadamente empréstimo, concessão de garantias públicas, emissão de cartas de conforto ou

aumento de capital) fica dependente de aprovação prévia pela Assembleia da República, através de diploma

específico apresentado pelo Governo, ainda que o montante esteja contido na autorização de despesa

aprovada no Orçamento do Estado.

Nos termos do n.º 3 do artigo 112.º da Constituição e de acordo com o critério estabelecido na parte final

da referida norma, o Orçamento do Estado é uma lei dotada de valor reforçado.

O n.º 1 do artigo 2.º do projeto de lei condiciona o conteúdo de uma autorização previamente conferida ao

Governo pelo Orçamento do Estado, sujeitando-a à verificação de uma condição adicional. (…)

Assim assinalamos que a norma contida na parte final do n.º 1 do artigo 2.º do projeto de lei, nos casos em

que houver autorização de despesa aprovada no Orçamento do Estado, poderá suscitar questões quanto à

sua força normativa, atendendo às supracitadas normas constitucionais e ao quadro legal vigente, sendo tais

questões suscetíveis de serem analisadas em sede de discussão na especialidade».

Nesta fase do processo legislativo, a iniciativa não suscita questões quanto ao cumprimento da lei

formulário.

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110

 Análise do Diploma

Objeto e Motivação

O projeto de lei em apreço refere que a pandemia de COVID-19 gerou uma crise no transporte aéreo, tal

como em muitos outros setores de atividade.

Refere também que em «Portugal, as dificuldades da TAP e as respetivas necessidades financeiras têm

sido amplamente divulgadas».

A iniciativa propõe o condicionamento de «toda e qualquer utilização de verbas públicas,

independentemente da forma que assumam, nomeadamente empréstimo, concessão de garantias públicas a

empréstimos, emissão de cartas de conforto, aumento de capital, compra de ações, conversão de obrigações

em ações e nacionalização, relativa à TAP – Transportes Aéreos Portugueses, SGPS, S.A. à sua aprovação

prévia pela Assembleia da República, através de diploma específico apresentado pelo Governo».

 Enquadramento legal e antecedentes

A nota técnica, que integra o anexo deste parecer, apresenta uma pormenorizada análise ao

enquadramento legal e antecedentes do projeto de Lei em análise pelo que se sugere a sua consulta.

A TAP foi criada em 1945, nacionalizada pelo Decreto-Lei n.º 205-E/75, de 16 de abril, dada a relevância

do transporte aéreo e foi transformada em empresa pública pelo Decreto-Lei n.º 469-A/75, de 28 de agosto.

A nota técnica refere que em 1998 a TAP iniciou um processo de reprivatização indireta do capital social

conforme o «Decreto-Lei n.º 122/98, de 9 de maio, alterado pelos Decretos-Leis n.os

34/2000, de 14 de março

e 57/2003, de 28 de março, processo que integrou várias fases: a 1.ª consistiu na emissão de ações em

operações de aumento do capital social e, na 2.ª verificou-se a alienação de ações em percentagem não

superior a 10% do capital social, esta reservada aos trabalhadores da empresa».

Citando a nota técnica:

«Uma das Grandes Opções do Plano para 2015 previstas no ponto 2.6 – Outras iniciativas com impacto

orçamental», «2.6.1 – Programa de privatizações» da Lei n.º 82-A/2014, de 31 de dezembro, menciona que o

processo de reprivatização da TAP, S.A., será relançado assim que o Governo entenda que estejam reunidas

as condições adequadas ao sucesso da operação relançamento do processo de reprivatização» e a

monitorização das condições de mercado.

O processo da reprivatização indireta do capital social da TAP é abordado e desenvolvido em diversos atos

normativos (…)».

A «Resolução do Conselho de Ministros n.º 30/2016, de 23 de maio, aprova os instrumentos jurídicos a

celebrar entre a PARPÚBLICA – Participações Públicas (SGPS), S.A., e a Atlantic Gateway, SGPS, Lda.,

nomeadamente as minutas do Acordo de Compra e Venda de Ações e do Acordo Parassocial e de

Compromissos Estratégicos da TAP – Transportes Aéreos Portugueses, SGPS, S.A., bem como autoriza a

transmissão de ações representativas do capital social da TAP – SGPS, S.A. a favor da PARPÚBLICA, a

definição das regras de governação societária e a atribuição dos respetivos direitos económicos aos

acionistas. Ficando o Estado Português detentor de um número de ações correspondente a 50% do capital

social da TAP – SGPS, S.A.».

«A 31 de dezembro de 2019, o grupo da TAP é composto por 6 empresas participadas, uma das quais a

TAP Air Portugal detida a 100% e, os seus acionistas são: 50% – PARPÚBLICA (SGPS, S.A.), que se traduz

na detenção de 750 000 ações da categoria B, representativas de 50% do capital social e direitos de voto da

TAP SGPS e 5% dos direitos económicos –; 45% – Atlantic Gateway (SGPS, LDA) e 5% – outros.

O que significa que 50% da TAP correspondem a capitais públicos, na medida em que a PARPÚBLICA,

Participações Públicas, SGPS, S.A., constitui uma sociedade de capitais exclusivamente públicos, entidade

criada pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 209/2000, de 2 de setembro (versão consolidada), cuja finalidade, de

acordo com o teor desta norma, é a gestão integrada, sob forma empresarial, da carteira de participações

públicas e, através das empresas participadas de objeto especializado, a gestão de património imobiliário».

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«Uma vez que, a TAP já estava confrontada com dificuldades financeiras em 31 de dezembro de 2019, o

apoio estatal ora aprovado foi analisado ao abrigo das Orientações da Comissão Europeia relativas aos

auxílios estatais de emergência e à reestruturação. Os auxílios estatais de emergência «permitem aos

Estados-Membros apoiar empresas em dificuldade, desde que as medidas de apoio público sejam limitadas no

tempo e no âmbito e contribuam para um objetivo de interesse comum» e podem ser concedidos por um

período máximo de seis meses».

Efetuada uma pesquisa à base de dados do processo legislativo e da atividade parlamentar, verificou-se

que, neste momento, se encontram pendentes sobre esta matéria o Projeto de Lei n.º 430/XIV/1.ª (PEV) –

«Recuperação do controlo público da TAP», o Projeto de Lei n.º 369/XIV/1.ª (PCP) – «Controlo público da TAP

e da SPdH», o Projeto de Lei n.º 345/XIV/1.ª (BE) – «Nacionalização da TAP e da SPdH» e o Projeto de

Resolução n.º 503/XIV/1.ª (CH) – «Pela constituição de um Grupo de Trabalho para definir e acompanhar a

relação do Estado português com a Companhia Aérea TAP».

Não existem petições pendentes sobre matéria conexa.

Na anterior legislatura foi apresentado o Projeto de Lei n.º 26/XIII/1.ª (PCP) – «Determina o cancelamento e

a reversão do processo de reprivatização indireta do capital social da TAP, SGPS, S.A., revogando o decreto-

lei n.º 181-A/2014, de 24 de dezembro, e o Decreto-Lei n.º 210/2012, de 21 de setembro», que caducou no

final da Legislatura.

 Consultas e Contributos

A nota técnica sugere, para o processo de especialidade, a consulta facultativa da Autoridade da

Concorrência (AdC), da PARPÚBLICA – Participações Públicas (SGPS), S.A., da Autoridade Nacional da

Aviação Civil (ANAC) e também dos acionistas e dos conselhos executivos da TAP.

PARTE II – Opinião do Deputado autor do parecer

O signatário do presente parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a

iniciativa em apreço, a qual é, de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do

RAR, reservando o seu Grupo Parlamentar a sua posição para o debate em Plenário.

PARTE III – Conclusões

A Comissão de Orçamento e Finanças é de parecer que o Projeto de Lei n.º 419/XIV/1.ª (IL) – «Condiciona

a utilização de verbas públicas relativas à TAP à sua aprovação prévia pela Assembleia da República», reúne

os requisitos constitucionais e regimentais para ser discutido em Plenário, reservando os grupos

parlamentares o seu sentido de voto para o debate.

Palácio de S. Bento, 23 de junho de 2020.

O Deputado autor do parecer, Fernando Anastácio — O Presidente da Comissão, Filipe Neto Brandão.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do BE, do CDS-PP, do PAN,

e do CH, na reunião da Comissão do dia 23 de junho de 2020.

PARTE IV – Anexos

 Nota técnica do Projeto de Lei n.º 419/XIV/1.ª (IL) – Condiciona a utilização de verbas públicas relativas

à TAP à sua aprovação prévia pela Assembleia da República.

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Nota Técnica

Projeto de Lei n.º 419/XIV/1.ª (IL)

Condiciona a utilização de verbas públicas relativas à TAP à sua aprovação prévia pela Assembleia

da República.

Data de admissão: 3 de junho de 2020.

Comissão de Orçamento e Finanças (5.ª).

Índice

I. Análise da iniciativa

II. Enquadramento parlamentar

III. Apreciação dos requisitos formais

IV. Análise de direito comparado

V. Consultas e contributos

VI. Avaliação prévia de impacto

Elaborada por: Luís Martins (DAPLEN), Sandra Rolo (DILP) e Ângela Dionísio (DAC). Data: 19 de junho de 2020.

I. Análise da iniciativa

 A iniciativa

A iniciativa ora apresentada visa condicionar a utilização de verbas públicas a favor dos TAP-Transportes

Aéreos Portugueses, SGPS, S.A. (TAP), à aprovação prévia da Assembleia da República.

Na exposição de motivos, identificam-se os fundamentos desta iniciativa, que a seguir se sintetizam:

 Foram sendo noticiados valores sucessivamente mais elevados para cobrir as necessidades de

financiamento da TAP resultantes da cessação de atividade imposta pela crise pandémica: de 350 milhões de

euros, em abril, até 1200 milhões de euros, em maio.

 O atual ambiente de conflitualidade entre o acionista Estado e os acionistas privados tem

consequências negativas para a imagem da empresa, com as subsequentes implicações na sua

desvalorização e na menor atratividade para os investidores.

 A auditoria do Tribunal de Contas ao processo de recomposição do capital social da TAP SGPS1,

publicada em 2018, conclui que houve vários prejuízos para o interesse nacional, quer na privatização parcial,

quer na recompra. No primeiro caso a auditoria conclui que «o Estado satisfez compromissos internacionais,

viabilizou uma empresa considerada de importância estratégica, melhorou as contas da Parpública (€ 692 M) e

assegurou a recapitalização pelo parceiro privado (€ 337,5 M), mas perdeu controlo estratégico e garantiu

dívida financeira da empresa em caso de incumprimento (€ 615 M)». Relativamente à operação de recompra,

a auditoria afirma que o aumento da participação do Estado no capital social foi acompanhado pela diminuição

dos correspondentes direitos económicos. Afirma-se também que a redução da participação da Atlantic

Gateway no capital social foi acompanhada pelo acréscimo dos correspondentes direitos económicos.

 Acresce que o Estado passou a «assumir maiores responsabilidades na capitalização e no

1 Relatório n.º 10/2018, elaborado a pedido da Assembleia da República.

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113

financiamento da empresa», tendo ficado fora da comissão executiva.

A condicionalidade inscrita na presente iniciativa abrange empréstimos, concessão de garantias públicas a

empréstimos, aumento de capital, compra de ações, conversão de obrigações em ações e nacionalização,

tendo o proponente por objetivo que seja garantida a transparência e a boa afetação dos recursos públicos.

 Enquadramento jurídico nacional

A TAP é titular de um longo percurso desde a sua criação no ano de 1945. Foi nacionalizada, por força do

Decreto-Lei n.º 205-E/75, de 16 de abril, dada a relevância do transporte aéreo salientada no n.º 1 do seu

preâmbulo enquanto «(…) um importante valor estratégico nos domínios político, comercial e turístico, sendo

essa atividade normalmente exercida em regime de monopólio», e transformada em empresa pública pelo

artigo 1.º dos Estatutos da empresa Transportes Aéreos Portugueses definidos em anexo ao Decreto-Lei n.º

469-A/75, de 28 de agosto, cujos estatutos enquanto empresa pública foram substituídos pelos promulgados

em anexo ao Decreto-Lei n.º 471-A/76, de 14 de junho, modificado pelo Decreto-Lei n.º 414-A/77, de 30 de

setembro.

Como estatui o n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 312/91, de 17 de agosto, ocorreu a conversão da

natureza jurídica da TAP, EP, de pessoa coletiva de direito público para pessoa coletiva de direito privado,

com o estatuto de sociedade anónima de capitais maioritariamente públicos.

A partir do ano de 1998, a TAP – Transportes Aéreos Portugueses, S.A., foi alvo de um processo de

reprivatização indireta do capital social, de acordo com o artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 122/98, de 9 de maio,

alterado pelos Decretos-Leis n.os

34/2000, de 14 de março, e 57/2003, de 28 de março, processo que integrou

várias fases: a 1.ª consistiu na emissão de ações em operações de aumento do capital social e, na 2.ª

verificou-se a alienação de ações em percentagem não superior a 10% do capital social, esta reservada aos

trabalhadores da empresa.

Esta reprivatização, nos termos do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 122/98, de 9 de maio, deu origem à

constituição de uma sociedade gestora de participações sociais, a Transportes Aéreos Portugueses, SGPS,

S.A., ou TAP, SGPS, S.A.

Pelo Decreto-Lei n.º 210/2012, de 21 de setembro, foram aprovadas as 3.ª e 4.ª fases do processo de

reprivatização indireta do capital social da TAP, SGPS, S.A., concretamente, a 3.ª constituída por uma ou mais

operações de aumento de capital da TAP – SGPS, S.A., a subscrever por um ou mais investidores, bem como

pela alienação de ações representativas do capital social da TAP – SGPS, S.A., a um ou mais investidores e a

4.ª constituída por uma oferta pública de venda de ações representativas do capital social da TAP – SGPS,

S.A.

Todavia, estas duas últimas fases não viriam a acontecer, isto é, não foi reprivatizada qualquer parte do

capital social, dada a suspensão do processo instituída na Resolução do Conselho de Ministros n.º 111-

B/2012, de 28 de dezembro.

Por sua vez, o Decreto-Lei n.º 181-A/2014, de 24 de dezembro, veio reforçar, no seu preâmbulo, a forte

ligação da empresa ao país, «ligação essa que importa manter, afigurando-se por isso relevante privilegiar a

manutenção do seu pendor caraterístico enquanto «companhia bandeira». O Governo considera que o

processo de reprivatização da TAP deverá respeitar a importância estratégica do chamado «hub nacional»,

como elo fundamental nas relações entre a Europa, a África e a América Latina, de que as operações aéreas

da TAP são um elemento primordial, tendo igualmente presente a importância das ligações dentro do território

nacional, em particular aquelas que asseguram a conexão entre o território continental e ilhas, as quais se

mostram fundamentais para promover a coesão territorial e social e o desenvolvimento económico».

Tendo, ainda, o mesmo diploma legal revelado que, «importa ter presente o enquadramento regulatório e

económico do mercado internacional em que a TAP atua e a situação económico-financeira da empresa. Face

à impossibilidade de ser o Estado, enquanto acionista, a assumir a necessária recapitalização da TAP, o

processo de reprivatização surge como a única via para atingir este objetivo, o qual é condição essencial para

que a empresa possa prosseguir o seu esforço de investimento, designadamente na renovação da frota,

permitindo-lhe continuar a crescer e ser competitiva à escala global».

Nas Grandes Opções do Plano para 2015, no ponto 2.6 – Outras iniciativas com impacto orçamental»,

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114

«2.6.1 – Programa de privatizações» da Lei n.º 82-A/2014, de 31 de dezembro, menciona-se que o processo

de reprivatização da TAP, S.A., será relançado assim que o Governo entenda que estejam reunidas as

condições adequadas ao sucesso da operação relançamento do processo de reprivatização»2 e a

monitorização das condições de mercado3.

O processo da reprivatização indireta do capital social da TAP é abordado e desenvolvido em diversos atos

normativos tais como:

 Resolução do Conselho de Ministros n.º 4-A/2015, de 20 de janeiro, no Anexo I é aprovado o caderno

de encargos da venda direta de referência respeitante e, no Anexo II são delimita as condições da oferta de

venda a trabalhadores da TAP;

 Resolução do Conselho de Ministros n.º 32-A/2015, de 21 de maio, determina a realização de uma fase

de negociações para os proponentes que procederam à apresentação de propostas vinculativas no âmbito do

processo de reprivatização da TAP – Transportes Aéreos Portugueses, SGPS, S.A.;

 Despacho n.º 5638-A/2015, de 27 de maio, da Ministra de Estado e das Finanças através do qual é

delimitado o período das negociações e o prazo final para a apresentação de propostas vinculativas

melhoradas e finais no processo de processo de reprivatização da TAP – Transportes Aéreos Portugueses,

SGPS, S.A. para os agrupamentos SAGEF e Gateway;

 Resolução do Conselho de Ministros n.º 38-A/2015, de 12 de junho, procede à seleção do agrupamento

Gateway, constituído pela HPGB SGPS, S.A., e pela DGN Corporation que irá adquirir as ações

representativas de até 61% do capital social da TAP – Transportes Aéreos Portugueses, SGPS, S.A., as quais

constituem objeto da venda direta;

 Resolução do Conselho de Ministros n.º 61-A/2015, de 20 de agosto, aprova no anexo a versão final

revista do Plano Estratégico dos Transportes e Infraestruturas – PETI3+, para o horizonte 2014-2020 que, no

ponto «13 – Sector Aéreo e Aeroportuário», «13.2 – Privatização da TAP» afirma que, «(…) O Governo, em

conjunto com os seus assessores, tem vindo a estudar um conjunto de alternativas com vista ao relançamento

formal do processo assim que as condições de mercado o permitam.

A TAP, S.A. – negócio de aviação – continua a desenvolver o seu plano de negócios tendo registado no

ano de 2013 uma melhoria significativa dos principais indicadores operacionais e financeiros»4.

 Resolução do Conselho de Ministros n.º 90/2015, de 23 de outubro, aprova as alterações introduzidas à

minuta do anexo 1.1.f) do Acordo de Venda Direta (o Acordo relativo à estabilidade Económico-Financeira da

TAP) celebrado a 24 de junho de 2015, de modo a reforça a sua eficácia na proteção do interesse público;

 Resolução do Conselho de Ministros n.º 91-A/2015, de 12 de novembro, no seu preâmbulo anota que

«face às sérias dificuldades que o Grupo TAP enfrenta no plano financeiro e de tesouraria, as quais têm vindo

a agravar-se de forma preocupante, foi considerada necessária a introdução de alguns ajustamentos à minuta

do anexo 1.1.f) ao Acordo de Venda Direta (o Acordo relativo à estabilidade Económico-Financeira da TAP)»,

por forma a dar como concluído o Acordo de Venda Direta e, por conseguinte assegurar a entrada imediata de

fundos na empresa;

 Resolução da Assembleia da República n.º 78/2016, de 2 de maio, que, na alínea e) do seu n.º 1 impõe

acautelar as consequências do processo de privatização da TAP – Transportes Aéreos Portugueses, SGPS,

S.A.;

 Resolução do Conselho de Ministros n.º 30/2016, de 23 de maio, aprova os instrumentos jurídicos a

celebrar entre a PARPÚBLICA – Participações Públicas (SGPS), S.A., e a Atlantic Gateway, SGPS, Lda.,

nomeadamente as minutas do Acordo de Compra e Venda de Ações e do Acordo Parassocial e de

Compromissos Estratégicos da TAP – Transportes Aéreos Portugueses, SGPS, S.A., bem como autoriza a

transmissão de ações representativas do capital social da TAP – SGPS, S.A., a favor da PARPÚBLICA, a

definição das regras de governação societária e a atribuição dos respetivos direitos económicos aos

acionistas. Ficando o Estado Português detentor de um número de ações correspondente a 50% do capital

social da TAP – SGPS, S.A.;

 Resolução do Conselho de Ministros n.º 42-A/2017, de 23 de março, delimita a oferta pública de venda

2 Pág. 19.

3 Pág. 44.

4 Pág. 27.

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de 5% das ações representativas do capital social da TAP, SGPS, S.A., reservada aos seus trabalhadores,

assim como a trabalhadores das sociedades detidas pela TAP, SGPS, S.A., e fixa as suas condições de

acesso, e por fim;

 Resolução do Conselho de Ministros n.º 95/2017, de 4 de julho de 2017, ato normativo que aprovou a

minuta do «Acordo para a Conclusão» relativo à reconfiguração da participação do Estado português no

capital social da TAP – Transportes Aéreos Portugueses, SGPS, S.A.

A 31 de dezembro de 2019, o grupo da TAP é composto por 6 empresas participadas, uma das quais a

TAP Air Portugal detida a 100% e, os seus acionistas são: 50% – PARPÚBLICA (SGPS, S.A.), que se traduz

na detenção de 750 000 ações da categoria B, representativas de 50% do capital social e direitos de voto da

TAP SGPS e 5% dos direitos económicos5, 6; 45% – Atlantic Gateway (SGPS, LDA) e 5% – outros.

O que significa que 50% da TAP correspondem a capitais públicos, na medida em que a PARPÚBLICA,

Participações Públicas, SGPS, S.A., constitui uma sociedade de capitais exclusivamente públicos, entidade

criada pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 209/2000, de 2 de setembro (versão consolidada), cuja finalidade, de

acordo com o teor desta norma, é a gestão integrada, sob forma empresarial, da carteira de participações

públicas e, através das empresas participadas de objeto especializado, a gestão de património imobiliário.

Deste modo, como decorre da alínea a) do n.º 1 e n.º 2 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 209/2000, de 2 de

setembro, duas das funções especiais desta sociedade é «proceder ao acompanhamento da gestão de

empresas em que o Estado ou outros entes públicos detenham, direta ou indiretamente, participações sociais»

e, pode ainda «a PARPÚBLICA ser incumbida de exercer os direitos do Estado como accionista», nos termos

do Capítulo II – Princípios de governo societário do Decreto-Lei n.º 113/2013, de 3 de outubro.

No que concerne à monitorização de passivo financeiro desta empresa, a Resolução do Conselho de

Ministros n.º 95/2017, de 4 de julho de 2017, aprovou a minuta do «Acordo de Adaptação e Monitorização de

Passivo Financeiro Relativo ao Grupo TAP», celebrado entre a TAP – SGPS, S.A., a Transportes Aéreos

Portugueses, S.A., e a Portugália – Companhia Portuguesa de Transportes Aéreos, S.A., como mutuárias, os

bancos mutuantes, e a PARPÚBLICA – Participações Públicas (SGPS), S.A., e a Atlantic Gateway, SGPS,

Lda., como acionistas da TAP – SGPS, S.A., no dia 30 de junho de 2017 e, recentemente a Resolução do

Conselho de Ministros n.º 8/2020, de 21 de fevereiro, procede à aprovação da minuta relativa ao «Primeiro

Aditamento ao Acordo de Adaptação e Monitorização de Passivo Financeiro Relativo ao Grupo TAP» a

celebrar pela PARPÚBLICA.

Esta entidade, cujo capital social é totalmente subscrito pelo Estado acompanha diretamente as empresas

participadas tal como acontece com a TAP, que no seu Relatório do Governo Societário 2019 alerta para a

situação financeira que a TAP enfrenta do seguinte modo: «o facto de 2019 ter constituído o segundo ano em

que se verificaram prejuízos muito significativos, tendo sido gerados nestes dois últimos anos prejuízos

superiores a 220 milhões de euros, veio sublinhar a preocupação que a PARPÚBLICA já havia manifestado no

Relatório referente a 2018, apesar de, tal como então também se referiu, se verificarem alguns sinais positivos

no plano operacional. Estas legítimas preocupações foram, entretanto, extraordinariamente ampliadas pelos

impactos – na companhia, no setor, na economia e na sociedade – das consequências da atual crise sanitária,

cuja dimensão exige a adoção de medidas extraordinárias, que vão muito além das possibilidades de

intervenção da PARPÚBLICA enquanto acionista, estando em curso a definição por parte das autoridades

comunitárias das regras a que deverão obedecer os instrumentos de apoio que poderão vir a ser utilizados»7.

No passado dia 9 de junho de 2020, Portugal notificou a Comissão Europeia, doravante Comissão, da sua

intenção de conceder um empréstimo de emergência de 1200 milhões de EUR à TAP, tendo dado origem à

decisão inserta no Registo dos auxílios estatais com o número SA.57369.

Segundo o Comunicado da Comissão, este auxílio estatal «irá proporcionar à TAP os recursos necessários

para poder responder às necessidades imediatas em termos de liquidez sem distorcer indevidamente a

concorrência no mercado único».

Este auxílio de emergência, conforme o decidido e transmitido pela Vice-Presidente executiva Margrethe

Vestager, servirá para «fazer face às suas necessidades de liquidez e a preparar o caminho para a sua

5 Conforme informações constantes do Relatório de Gestão e Contas Individuais de 2019, pág. 6., disponível em

https://www.tapairportugal.com. 6 E, na carteira de participações da PARPÚBLICA.

7 Pág. 15.

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reestruturação, a fim de assegurar a viabilidade a longo prazo».

Uma vez que, a TAP já estava confrontada com dificuldades financeiras em 31 de dezembro de 2019, o

apoio estatal ora aprovado foi analisado ao abrigo das Orientações da Comissão Europeia relativas aos

auxílios estatais de emergência e à reestruturação. Os auxílios estatais de emergência «permitem aos

Estados-Membros apoiar empresas em dificuldade, desde que as medidas de apoio público sejam limitadas no

tempo e no âmbito e contribuam para um objetivo de interesse comum» e podem ser concedidos por um

período máximo de seis meses.

II. Enquadramento parlamentar

 Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)

Consultada da base de dados da Atividade Parlamentar (AP) identificaram-se as seguintes iniciativas

pendentes sobre matéria com algum grau de conexão com a presente iniciativa:

 Projeto de Lei n.º 430/XIV/1.ª (PEV) – Recuperação do controlo público da TAP;

 Projeto de Lei n.º 369/XIV/1.ª (PCP) – Controlo público da TAP e da SPdH;

 Projeto de Lei n.º 345/XIV/1.ª (BE) – Nacionalização da TAP e da SPdH;

 Projeto de Resolução n.º 503/XIV/1.ª (CH) – Pela constituição de um Grupo de Trabalho para definir e

acompanhar a relação do Estado português com a Companhia Aérea TAP.

 Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)

Na anterior legislatura foi localizada na AP a seguinte iniciativa sobre matéria relacionada:

 Projeto de Lei n.º 26/XIII/1.ª (PCP) – «Determina o cancelamento e a reversão do processo de

reprivatização indireta do capital social da TAP, SGPS, S.A., revogando o decreto-lei n.º 181-A/2014, de 24 de

dezembro, e o decreto-lei n.º 210/2012, de 21 de setembro», que caducou no final da legislatura.

Não foram encontradas, nas últimas duas legislaturas, petições sobre este tema.

III. Apreciação dos requisitos formais

 Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais

A iniciativa em apreciação é apresentada pelo Deputado único representante do Partido Iniciativa Liberal,

ao abrigo e nos termos do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e do 118.º do Regimento da Assembleia da

República (RAR), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos Deputados, por força

do disposto na alínea b) do artigo 156.º da Constituição e b) do n.º 1 do artigo 4.º e do RAR, bem como dos

grupos parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição e da alínea f)

do artigo 8.º do Regimento.

É subscrita por um Deputado, observando o disposto no n.º 1 do artigo 123.º do RAR, e assume a forma de

projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR.

A iniciativa encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o

seu objeto principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, cumprindo os requisitos formais

previstos no n.º 1 do artigo 124.º do RAR.

Observa, igualmente, os limites à admissão da iniciativa estabelecida no n.º 1 do artigo 120.º do RAR, uma

vez que parece não infringir a Constituição ou os princípios nela consignada e define concretamente o sentido

das modificações a introduzir na ordem legislativa.

Não obstante, alerta-se, a este respeito, para o seguinte: o artigo 1.º e o n.º 1 do artigo 2.º do projeto de lei

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dispõem que a utilização de verbas públicas relativas à TAP, independentemente da forma que assumam

(nomeadamente empréstimo, concessão de garantias públicas, emissão de cartas de conforto ou aumento de

capital) fica dependente de aprovação prévia pela Assembleia da República, através de diploma específico

apresentado pelo Governo, ainda que o montante esteja contido na autorização de despesa aprovada no

Orçamento do Estado. Ora, nos termos do n.º 3 do artigo 112.º da Constituição e de acordo com o critério

estabelecido na parte final da referida norma, o Orçamento do Estado é uma lei de valor reforçado.8

O n.º 1 do artigo 2.º do projeto de lei condiciona o conteúdo de uma autorização previamente conferida ao

Governo pelo Orçamento do Estado, sujeitando-a à verificação de uma condição adicional.

As leis com valor reforçado que, como o Orçamento, devem ser respeitadas por outras, estão colocadas

numa relação de proeminência não hierárquica que vincula, nesse domínio específico, o próprio órgão

legislativo, de que promana(m) (…) que não pode afastar-se dela nos atos legislativos singulares

compreendidos no espaço de eficácia reforçada.A lei posterior que singularmente se afaste do regime

estabelecido pela lei de valor reforçado não a derroga, infringe o nela estabelecido.9

Assim assinalamos que a norma contida na parte final do n.º 1 do artigo 2.º do projeto de lei, nos casos em

que houver autorização de despesa aprovada no Orçamento do Estado, poderá suscitar dúvidas quanto à sua

força normativa, atendendo às supracitadas normas constitucionais e ao quadro legal vigente, questão que

deve ser ponderada em sede de apreciação na especialidade.

O projeto de lei ora submetido à apreciação deu entrada no dia 29 de maio do corrente ano. Por despacho

do Senhor Presidente da Assembleia da República foi admitido e anunciado em reunião do Plenário, em 3 de

junho, tendo baixado à Comissão de Orçamento e Finanças (5.ª) no mesmo dia. A sua discussão na

generalidade em reunião do Plenário encontra-se agendada para dia 26 de junho.

 Verificação do cumprimento da lei formulário

O título da presente iniciativa legislativa – «Condiciona a utilização de verbas públicas relativas à TAP à

sua aprovação prévia pela Assembleia da República» –traduz sinteticamente o seu objeto, em conformidade

com o disposto no n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, doravante referida como lei

formulário, podendo no entanto ser objeto de aperfeiçoamento em sede de apreciação na especialidade ou

redação final.

Caso seja aprovada em votação final global, deve ser publicada sob a forma de lei na 1.ª série do Diário da

República, conforme o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário, entrando em vigor no dia

seguinte após a sua publicação no Diário da República, nos termos previstos no artigo 3.º do articulado e do

n.º 1 do artigo 2.º da citada lei formulário, segundo o qual os atos legislativos «entram em vigor no dia neles

fixado, não podendo, em caso algum, o início de vigência verificar-se no próprio dia da publicação».

Na presente fase do processo legislativo, a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões

em face da lei formulário.

 Regulamentação ou outras obrigações legais

Caso a presente iniciativa legislativa seja aprovada, o Governo fica vinculado a submeter à aprovação

prévia da Assembleia da República, através de diploma específico, a utilização de verbas públicas,

independentemente da forma que assumam, nomeadamente empréstimo, concessão de garantias públicas a

empréstimos, emissão de cartas de conforto, aumento de capital, compra de ações, conversão de obrigações

em ações e nacionalização, relativas à TAP – Transportes Aéreos Portugueses, SGPS, S.A.

8 Sendo o Orçamento do Estado uma lei de valor reforçado, as suas normas (pelo menos as do chamado «núcleo orçamental») são

dotadas da «rigidez e proteção garantística que a alínea b) do artigo 281.º da Constituição lhe atribui (de acordo com a qual o Tribunal Constitucional declara a ilegalidade de quaisquer normas constantes de ato legislativo com fundamento em violação de lei de valor reforçado» – Morais, C. B. (1998). As Leis Reforçadas. Coimbra: Coimbra Editora. 9 Acórdão do Tribunal Constitucional, Processo n.º 732/07, 3.ª Secção (Relator: Conselheiro Vítor Gomes). Disponível em

www.pgdlisboa.pt/jurel/cst_busca_palavras.php?buscajur=cadilha&ficha=667&pagina=25&exacta=&nid=9298.

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IV. Análise de direito comparado

 Enquadramento internacional

Países europeus

A Comunicação da Comissão (2020/C 91 I/01), alterada pela Comunicação da Comissão (2020/C 164/03),

veio fixar o quadro temporário relativo a medidas de auxílio estatal em apoio da economia no atual contexto do

surto de COVID-19. Os pontos 3.11. e seguintes identificam as medidas de recapitalização possíveis e a sua

tipologia. Nesta sequência, apresentamos os planos de ajuda financeira às companhias aéreas adotados pelos

seguintes Estados-membros da União Europeia: Alemanha e França. A Alemanha não tinha qualquer

participação acionista na Lufthansa e a França é acionista da Air France (em 14,3%).

ALEMANHA

Na sequência das consequências da pandemia da COVID-19 na atividade económica foi aprovado um

Fundo de Estabilização Económica pela Gesetz zur Errichtung eines Wirtschaftsstabilisierungsfonds

(Wirtschaftsstabilisierungsfondsgesetz – WStFG), de 27 de março de 2020.

Os principais instrumentos previstos neste diploma legal consistem em garantias; participação nas

empresas e empréstimos do KfW – Kreditanstalt für Wiederaufbau (Instituto de Crédito para a Reconstrução).

Conforme o disposto nos n.os

1 e 2 do §16 deste diploma, o fundo de estabilização económica é

direcionado para as empresas que não operam no setor financeiro, cuja existência tem um enorme impacto na

economia real alemã, no mercado de trabalho e na concorrência, de modo a que estas superem os problemas

de liquidez e fortaleçam a sua base de capital.

Para aceder a estes apoios, as empresas devem preencher alguns pressupostos nos dois últimos

exercícios financeiros anteriores a 1 de janeiro de 2020, pelo menos, dois dos três requisitos, a saber:

1 – Ter ativos totais mais de 43 milhões de euros;

2 – Ter vendas superiores a 50 milhões de euros;

3 – Ter um quadro de pessoal com média anual superior a 249 funcionários.

Trata-se de um fundo especial, como dispõe o n.º 3 do §16 conjugado com o n.º 1 do artigo 110 da

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (Lei Fundamentalda República Federal da Alemanha em

versão portuguesa disponibilizada pelo Deutscher Bundestag). A decisão sobre as medidas de estabilização

económica deve, conforme decorre dos §20 e §25, considerar: a importância da empresa na economia alemã;

a urgência das medidas; o impacto no mercado de trabalho e na concorrência; as empresas que recebem as

verbas do fundo de estabilização económica; o princípio da eficiência e da utilização económica das verbas

públicas; o não acesso a outras opções de financiamento; que as medidas de estabilização económica devem

ter como efeito uma clara perspetiva de continuação independente da atividade da empresa após a pandemia

da COVID-19; e que as empresas beneficiárias do fundo devem oferecer políticas comerciais prudentes, por

forma a estabilizar o setor de atividade onde operam e de garantir empregos.

De acordo com o n.º 4 do §16, n.º 1 do §18 e n.os

1 e 4 do §20 a supervisão técnica pertence ao Ministério

Federal das Finanças e o Ministério Federal dos Assuntos Económicos e da Energia constitui o ponto de

contato entre as empresas e o Comité do Fundo de Estabilização Económica, dado que as empresas devem

submeter os seus pedidos nos serviços competentes deste Ministério.

O Comité do Fundo de Estabilização Económica, como dispõe os n.os

5 e 6 do §20, é composto por um

representante da Chancelaria Federal, do Ministério Federal das Finanças, do Ministério Federal dos Assuntos

Económicos e Energia, do Ministério Federal do Trabalho e Assuntos Sociais, do Ministério Federal da Justiça

e Defesa do Consumidor e Ministério Federal dos Transportes e Infraestruturas Digitais e as orientações para

a gestão do fundo de estabilização económica são definidas pelo Ministério Federal das Finanças, sendo este

o órgão colegial responsável pela gestão do Fundo de Estabilização Económica mediante as orientações

definidas pelo Ministério Federal das Finanças.

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Anota-se, assim, que o papel do Parlamento nesta matéria resume-se ao estabelecimento do fundo vertido

na Wirtschaftsstabilisierungsfondsgesetz – WStFG e, por conseguinte, nesse texto normativo conferiu a

responsabilidade para a gestão do fundo ao Comité do Fundo de Estabilização Económica.

O fundo de estabilização económica totaliza 600 bilhões de euros, distribuídos da seguinte forma: o n.º 1 do

§21 delimita o montante até 400 bilhões de euros na vertente de garantias. As garantias podem ser emitidas

no período compreendido entre 28 de março de 2020 a 31 de dezembro de 2021, o prazo destas e dos

passivos a serem cobertos não podem exceder 60 meses. O §23 indica o limite de 100 bilhões de euros para o

refinanciamento de programas especiais no KfW e o §24 estabelece o valor de 100 bilhões de euros para as

medidas de recapitalização como a compra de participações sociais nas empresas.

No que concerne à Deutsche Lufthansa AG, o governo federal alemão anunciou no dia 25 de maio de 2020

que estabelece um fundo de estabilização económica no valor de 9 bilhões de euros:

 Dos quais 3 bilhões de euros são obtidos através de um empréstimo no KfW num programa especial

para grandes empresas, o Direktbeteiligung an Konsortialfinanzierung (participação direta em financiamento

sindicado) esses empréstimos servirão para cobrir custos de funcionamento e de investimento, o KfW assume

até 80% do risco, no entanto, não pode ir mais de 50% da dívida total da empresa e os bancos privados

contribuem com 600 milhões de euros;

 O Fundo de Estabilização Económica ou WSF adquire, por um valor aproximadamente de 4,7 bilhões de

euros, uma participação passiva que pode ser reconhecida como património líquido da empresa segundo o

IFRS10;

 O Fundo de Estabilização Económica adquire 20% das ações da Lufthansa com direito a voto limitado,

cujo valor é aproximadamente de 0,3 bilhões de euros, como parte de um aumento de capital;

 Adquire outra participação passiva no valor de quase 1 bilhão de euros, que pode ser convertida em

ações (até 5%) sob certas condições (no caso de aquisição/não pagamento dos compromissos assumidos

pela Lufthansa);

 O governo federal será representado no Conselho Fiscal da Lufthansa por dois mandatos que serão

exercidos por peritos independentes;

 A empresa compromete-se a prosseguir uma política de sustentabilidade incluindo a renovação da

frota, bem como encontram-se previstas restrições nas remunerações dos órgãos executivos, de supervisão e

de auditoria do grupo.

O n.º 3 do §25 elucida que o Ministério Federal das Finanças depois de obtida a anuência do Ministério

Federal dos Assuntos Económicos e Energia pode promulgar disposições sobre os seguintes aspetos das

empresas beneficiárias das verbas públicas: a utilização dos fundos captados; a realização de empréstimos

adicionais; a remuneração dos órgãos das empresas beneficiárias; a distribuição de dividendos; o período do

cumprimento das disposições; as medidas para evitar distorções da concorrência; as formas de reestruturação

das empresas e outras condições para assegurar a execução das medidas de estabilização.

De acordo com o §26, as medidas de estabilização estabelecidas no âmbito do fundo de estabilização

económica são válidas até 31 de dezembro de 2021 e se o fundo de estabilização cumprir as suas finalidades,

o mesmo deve ser liquidado e dissolvido.

FRANÇA

Na sequência do quadro temporário firmado pela Comissão através da Comunicação da Comissão (2020/C

91 I/01) este país notificou a Direção-Geral da Concorrência da Comissão, cujo registo é o SA.57082, do

projeto de ajudas financeiras à Air France, no montante total de 7 bilhões de euros, que se subdividem em

duas formas de apoio: em garantias a prestar pelo Estado para empréstimos e outra através de financiamento

direto obtido de um empréstimo subordinado a acionistas.

10

Abreviatura de International Financial Reporting Standards ou Normas Internacionais de Informação Financeira que correspondem a um conjunto de normas de contabilidade, cuja finalidade é uniformizar os procedimentos das demonstrações financeiras.

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O governo francês esclarece também que o esquema de garantias, isto é, a percentagem de cobertura dos

empréstimos (90%) aplicável ao Grupo Air France-KLM é diferente do regime geral de garantias (70%), tendo

obtido consentimento da Comissão.

Deste modo, importa analisar os vários normativos legais existentes na ordem jurídica francesa, cuja

finalidade é disciplinar os apoios estatais a prestar às empresas que se encontram em dificuldades financeiras

em sequência à COVID-19:

 A Loi n.º 2020-289 du 23 mars 2020, de finances rectificative pour 2020 (1) (versão consolidada), em

particular, os n.os

I a IV do artigo 6 estatui sobre as garantias a prestar pelo Estado às empresas registadas na

França, com exceção das instituições de créditos e sociedades financeiras, nos empréstimos concedidos

desde o dia 16 de março de 2020 até 31 de dezembro de 2020, inclusive.

As garantias podem incluir um período de carência mínimo de 12 meses, são remuneradas, não podem

cobrir a totalidade dos empréstimos e devem conter uma cláusula que confira ao mutuário a opção, no final do

primeiro ano, de amortização do empréstimo por um período adicional em número de anos, de acordo com a

sua escolha e dentro do limite do número de anos especificado num Arrête.

As garantias estatais reguladas nesta norma tem o limite de 300 bilhões de euros.

 O Arrêté du 23 mars 2020, accordant la garantie de l'Etat aux établissements de crédit et sociétés de

financement en application de l'article 4 de la Loi n.º 2020-289 du 23 mars 2020 de finances rectificative pour

2020, no artigo 2 é previsto um período de carência mínimo de 12 meses e a cláusula que permita aos

mutuários a faculdade de, no final do primeiro ano, procederem à amortização dos empréstimos num período

adicional de 1, 2, 3, 4 ou 5 anos.

O artigo 3 menciona quais as empresas que se encontram excluídas da aplicabilidade das garantias a

prestar pelo Estado: as sociedades civis imobiliárias; as instituições de créditos e as sociedades financeiras; e

as empresas que, em 31 de dezembro de 2019, foram objeto de procedimento de salvaguarda,

reorganizações ou liquidação judicial.

Por sua vez, o artigo 6 fixa as várias percentagens das garantias a prestar pelo Estado:

 90% para as empresas que, durante o último exercício financeiro encerrado ou se nunca encerraram um

exercício financeiro, em 16 de março de 2019, empregam na França menos de 5000 funcionários e tenham

um volume de negócios inferior a 1,5 bilhões de euros;

 80% para outras empresas que, durante o último exercício financeiro tiveram um volume de negócios

mais de 1,5 bilhões de euros e menos de 5 bilhões de euros e;

 70% para as restantes.

E, no artigo 7 são estipuladas as remunerações das garantias do Estado, sendo que estas são

determinadas consoante a dimensão da empresa beneficiária e a maturidade (duração) do empréstimo

coberto.

 O Arrêté du 7 mai 2020, accordant la garantie de l'Etat aux établissements Banco Santander Succursale

de Paris, BNP Paribas, Crédit Agricole Corporate and Investment Bank, Crédit Industriel et Commercial,

Deutsche Bank Luxembourg SA, HSBC France, Crédit Lyonnais, Natixis et Société Générale pour le prêt

octroyé à la société Air France – KLM en application de l'article 6 de la loi n.º 2020-289 du 23 mars 2020

modifiée de finances rectificative pour 2020, este normativo legal preceitua sobre a garantia a prestar pelo

Estado nos empréstimos concedidos à Air France.

A garantia estatal cobre 90% do valor máximo do empréstimo e dentro do limite máximo de 4 bilhões de

euros, como dispõem os artigos 1 e 5.

O artigo 2 define que o empréstimo deve ser concedido por uma das instituições bancárias indicadas no

diploma legal, prevendo um período de diferimento de amortização de um ano, a contar da data da concessão

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24 DE JUNHO DE 2020

121

do empréstimo e deve incluir a cláusula que confira à Air France – KLM a opção de um período adicional de

amortização limitado a 1 ou 2 anos.

O papel da Assembleia Nacional relativamente às ajudas financeiras concretiza-se através da aprovação

da Loi n.º 2020-289 du 23 mars 2020 pela qual se conferiu autorização ao Governo para executar as garantias

a prestar pelo Estado. Os dois atos legislativos – Arrêtes – que desenvolvem essa matéria instituem que a

competência da execução do das ajudas é da responsabilidade da Directrice générale du Trésor, serviço

integrado na orgânica do Ministério da Economia e das Finanças.

O Portal da Economia, das Finanças, da Ação e das Contas Públicas disponibiliza várias informações

sobre as medidas de apoio às empresas, em especial quanto aos compromissos de responsabilidade a cargo

das empresas beneficiárias de garantias do Estado, designadamente que não podem pagar dividendos em

2020 aos seus acionistas em França e no estrangeiro e não podem efetuar resgates de ações no ano de 2020.

V. Consultas e contributos

 Consultas facultativas

Dada a natureza da iniciativa em apreço, sugere-se a consulta da Autoridade da Concorrência (AdC), da

Parpública – Participações Públicas (SGPS), S.A., bem como da Autoridade Nacional da Aviação Civil

(ANAC). Poderá também ser pertinente solicitar contributo aos acionistas e dos conselhos executivos da TAP.

VI. Avaliação prévia de impacto

 Avaliação sobre impacto de género

Os proponentes juntaram ao projeto de lei a respetiva ficha de avaliação de impacto de género (AIG). De

acordo com a informação constante desse documento, considera-se que a iniciativa legislativa tem uma

valoração neutra em termos de impacto de género, dado que a totalidade das categorias e indicadores

analisados, assumem essa valoração.

Linguagem não discriminatória

Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre

que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso. A

presente iniciativa não nos suscita questões relacionadas com a utilização de linguagem discriminatória.

 Impacto orçamental

A aprovação da presente iniciativa não parece ter implicação orçamental.

 Outros impactos

Em sendo aprovada, a aplicação da norma parece poder ter impacto positivo na gestão do erário público,

designadamente na despesa pública.

Identificam-se, em sentido oposto, os eventuais efeitos na gestão da empresa.

———

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II SÉRIE-A — NÚMERO 109

122

PROJETO DE LEI N.º 420/XIV/1.ª

[ESTABELECE UMA AVALIAÇÃO INDEPENDENTE OBRIGATÓRIA DO IMPACTO NA

SUSTENTABILIDADE DE MÉDIO E LONGO PRAZO DAS FINANÇAS PÚBLICAS E DA VIABILIDADE

ECONÓMICA E FINANCEIRA DOS CONTRATOS DE PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA (TERCEIRA

ALTERAÇÃO AO DECRETO-LEI N.º 111/2012, DE 23 DE MAIO)]

Parecer da Comissão de Orçamento e Finanças e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio

Parecer

Índice

Parte I – Considerandos

Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer

Parte III – Conclusões

Parte IV – Anexos

PARTE I – Considerandos

1 – Nota Introdutória

O Projeto de Lei n.º 420/XIV/1.ª (PAN) – «Estabelece uma avaliação independente obrigatória do impacto

na sustentabilidade de médio e longo prazo das finanças públicas e da viabilidade económica e financeira dos

contratos de Parceria Público-Privada (terceira alteração ao Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio)» propõe

estabelecer a obrigatoriedade de efetuar uma avaliação independente sobre o impacto de uma parceria

público-privada (PPP) na sustentabilidade de médio e longo prazo das finanças públicas e, bem assim, da

viabilidade económica e financeira da mesma.

Esta iniciativa deu entrada a 29 de maio de 2020. Foi admitido e baixou à Comissão de Orçamento e

Finanças (5.ª) a 3 de junho de 2020, por despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República, tendo

sido, nesse mesmo dia, anunciado em sessão plenária.

A iniciativa em apreciação é apresentada pelo Grupo Parlamentar do partido Pessoas-Animais-Natureza

(PAN), ao abrigo e nos termos do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e do artigo 118.º do Regimento da

Assembleia da República (RAR), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos

Deputados, por força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da Constituição e b) do n.º 1 do artigo 4.º do

RAR, bem como dos grupos parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da

Constituição e da alínea f) do artigo 8.º do RAR.

É subscrita por quatro Deputados, observando o disposto no n.º 1 do artigo 123.º do RAR, e assume a

forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR.

A iniciativa encontra-se redigida sob a forma de artigos, é precedida de uma breve exposição de motivos e

tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal, embora possa ser objeto de

aperfeiçoamento em caso de aprovação, dando assim cumprimento aos requisitos formais estabelecidos no

n.º 1 do artigo 124.º do RAR.

Encontram-se igualmente respeitados os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo

120.º do RAR – o projeto de lei define concretamente sentido das modificações a introduzir na ordem

legislativa e parece não infringir princípios constitucionais.

A Comissão de Orçamento e Finanças é competente para a elaboração do respetivo parecer.

2 – Objeto e motivação das iniciativas legislativas

O Projeto de Lei n.º 420/XIV/1.ª (PAN) – «Estabelece uma avaliação independente obrigatória do impacto

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na sustentabilidade de médio e longo prazo das finanças públicas e da viabilidade económica e financeira dos

contratos de parceria público-privada (terceira alteração ao Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio)» propõe

estabelecer a obrigatoriedade de efetuar uma avaliação independente sobre o impacto de uma parceria

público-privada (PPP) na sustentabilidade de médio e longo prazo das finanças públicas e, bem assim, da

viabilidade económica e financeira da mesma.

Assim, «tendo em vista o objetivo de assegurar a eficiência na afetação dos recursos públicos», o

proponente pretende aditar ao n.º 1 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio, uma nova alínea,

prevendo que um dos pressupostos para o lançamento e a adjudicação da PPP seja a realização de um

parecer técnico pelo Conselho das Finanças Públicas, de forma a avaliar os impactos já supramencionados.

Justifica a presente iniciativa com a necessidade de «assegurar um aprofundamento dos mecanismos que

garantam que no futuro as parcerias público-privadas são utilizadas com responsabilidade orçamental, com

uma análise de custo-benefício rigorosa e com mecanismos de transparência que permitam o seu efetivo

escrutínio.»

3 – Enquadramento legal nacional e internacional

A nota técnica preparada para o projeto de lei em apreciação, e que segue em anexo ao presente parecer,

contém já uma extensa análise do enquadramento legal nacional e internacional nesta matéria, remetendo-se,

desta forma, a análise deste ponto para o referido documento.

4 – Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria

Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar (AP) não foram encontradas, neste momento,

iniciativas ou petições pendentes sobre a esta matéria. Embora existam várias iniciativas relativas a PPP,

verificou-se que nenhuma, em particular, versa sobre a matéria tratada nesta iniciativa.

5 – Apreciação de requisitos formais

A iniciativa em apreciação é apresentada pelo Grupo Parlamentar do partido Pessoas-Animais-Natureza

(PAN), ao abrigo e nos termos do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e do artigo 118.º do Regimento da

Assembleia da República (RAR), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos

Deputados, por força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da Constituição e b) do n.º 1 do artigo 4.º do

RAR, bem como dos grupos parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da

Constituição e da alínea f) do artigo 8.º do RAR.

É subscrita por quatro Deputados, observando o disposto no n.º 1 do artigo 123.º do RAR, e assume a

forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR.

Encontram-se igualmente respeitados os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo

120.º do RAR – o projeto de lei define concretamente sentido das modificações a introduzir na ordem

legislativa e parece não infringir princípios constitucionais.

O projeto de lei em apreciação deu entrada a 29 de maio de 2020. Foi admitido e baixou na generalidade à

Comissão de Orçamento e Finanças (5.ª) a 3 de junho de 2020, por despacho de S. Ex.ª o Presidente da

Assembleia da República, tendo sido, nesse mesmo dia, anunciado em sessão plenária.

O título da presente iniciativa legislativa – «Estabelece uma avaliação independente obrigatória do impacto

na sustentabilidade de médio e longo prazo das finanças públicas e da viabilidade económica e financeira dos

contratos de parceria público-privada (terceia alteração ao Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio)» – traduz

sinteticamente o seu objeto, mostrando-se conforme ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário,

embora, em caso de aprovação, possa ser objeto de aperfeiçoamento formal, em sede de apreciação na

especialidade ou em redação final.

Nos termos do n.º 1 do artigo 6.º da já referida lei formulário, «Os diplomas que alterem outros devem

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124

indicar o número de ordem da alteração introduzida e, caso tenha havido alterações anteriores, identificar

aqueles diplomas que procederam a essas alterações, ainda que incidam sobre outras normas».

O presente projeto de lei introduz alterações ao Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio, elencando as

alterações anteriores a este diploma no seu artigo 1.º. consultando o Diário da República Eletrónico, verifica-se

que o referido decreto-lei foi alterado três vezes, pelo Decreto-Lei n.º 84/2019, de 28 de junho, pelo Decreto-

Lei n.º 170/2019, de 4 de dezembro, e pela Resolução da Assembleia da República n.º 16/2020, de 19 de

março. Assim, em caso de aprovação, a presente iniciativa procederá à quarta alteração ao Decreto-Lei n.º

111/2012, de 23 de maio.

Em caso de aprovação, a iniciativa em apreço revestirá a forma de lei, sendo objeto de publicação na 1.ª

série do Diário da República, nos termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.

6 – Consultas e contributos

Não foram recebidos pareceres até ao momento, pese embora tenha relevância o pedido de parecer ao

Conselho das Finanças Públicas, à Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos (UTAP) e à Unidade

Técnica de Apoio Orçamental (UTAO).

PARTE II – Opinião do Deputado autor do parecer

A signatária do presente parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a

iniciativa em apreço, a qual é, de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do

Regimento, reservando o seu grupo parlamentar a sua posição para o debate em Plenário.

PARTE III – Conclusões

A Comissão de Orçamento e Finanças é de parecer que o Projeto de Lei n.º 420/XIV/1.ª (PAN) –

«Estabelece uma avaliação independente obrigatória do impacto na sustentabilidade de médio e longo prazo

das finanças públicas e da viabilidade económica e financeira dos contratos de parceria público-privada

(terceira alteração ao Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio)» reúne os requisitos constitucionais e

regimentais para ser discutido e votado em plenário, reservando os grupos parlamentares o seu sentido de

voto para o debate.

Palácio de S. Bento, 22 de junho de 2020.

A Deputada autora do parecer, Margarida Balseiro Lopes — O Presidente da Comissão, Filipe Neto

Brandão.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do BE, do CDS-PP, do PAN,

e do CH, na reunião da Comissão do dia 23 de junho de 2020.

PARTE IV – Anexos

De acordo com o disposto no artigo 131.º do RAR, anexa-se a nota técnica do Projeto de Lei n.º

420/XIV/1.ª elaborada pelos serviços.

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Nota Técnica

Projeto de Lei n.º 420/XIV/1.ª (PAN)

Estabelece uma avaliação independente obrigatória do impacto na sustentabilidade de médio e

longo prazo das finanças públicas e da viabilidade económica e financeira dos contratos de Parceria

Público-Privada (3.ª alteração ao Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio)

Data de admissão: 3 de junho de 2020.

Comissão de Orçamento e Finanças (5.ª).

Índice

I. Análise da iniciativa

II. Enquadramento parlamentar

III. Apreciação dos requisitos formais

IV. Análise de direito comparado

V. Consultas e contributos

VI. Avaliação prévia de impacto

VII. Enquadramento bibliográfico

Elaborada por: Belchior Lourenço (DILP), Lia Negrão (DAPLEN), Luís Silva (Biblioteca) e Pedro Silva e Joana Coutinho (DAC). Data: 19 de junho de 2020.

I. Análise da iniciativa

 A iniciativa

A iniciativa em apreço visa estabelecer a obrigatoriedade de efetuar uma avaliação independente, sobre o

impacto da parceria público-privada (PPP), na sustentabilidade de médio e longo prazo das finanças públicas

e, bem assim, da viabilidade económica e financeira da mesma.

Assim, «tendo em vista o objetivo de assegurar a eficiência na afetação dos recursos públicos», o

proponente pretende aditar ao n.º 1 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio, uma nova alínea,

prevendo que, um dos pressupostos para o lançamento e a adjudicação da PPP seja a realização de um

parecer técnico, pelo Conselho de Finanças Públicas, que avalie os impactos já referidos supra.

Justifica a presente iniciativa, com a necessidade de «assegurar um aprofundamento dos mecanismos que

garantam que no futuro as parcerias público-privadas são utilizadas com responsabilidade orçamental, com

uma análise de custo-benefício rigorosa e com mecanismos de transparência que permitam o seu efetivo

escrutínio.»

Segundo o proponente, a alteração legislativa que propõe, permitirá «uma avaliação adicional por uma

entidade independente e livre de quaisquer pressões políticas, que visa garantir que a escolha deste

instrumento contratual é justificada por considerações relativas à optimização dos recursos e não é, apenas,

baseada por considerações relativas a condicionalismos orçamentais (que, como já se disse, tendencialmente,

por via de fenómenos de desorçamentação colocarão em causa, a médio prazo, a sustentabilidade das contas

públicas)».

 Enquadramento jurídico nacional

Conforme referem Cruz, Carlos Oliveira e Marques, uma PPP pode ser caracterizada como «um modelo de

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contratação pública utilizado na provisão de infraestruturas e serviços. Os setores público e privado

estabelecem uma relação (contratual ou institucional), com responsabilidades preestabelecidas, para projetar,

financiar, construir e gerir uma determinada infraestruturas e/ou disponibilizar um serviço. Uma PPP pode

consistir num contrato de concessão de obra pública ou serviço público e, geralmente, inclui uma componente

significativa de financiamento privado, na forma de capital e/ou dívida assumida pela banca comercial ou pelos

mercados de capitais1».

Nos termos da definição constante no Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio, artigo 2.º, n.º 1, uma PPP

pode ser entendida como «(…) o contrato ou a união de contratos por via dos quais entidades privadas,

designada por parceiros privados, se obrigam, de forma duradoura, perante um parceiro público, a assegurar,

mediante contrapartida, o desenvolvimento de uma atividade tendente à satisfação de uma necessidade

coletiva, em que a responsabilidade pelo investimento, financiamento, exploração, e riscos associados,

incumbem, no todo ou em parte, ao parceiro privado».

O enquadramento legal nacional das PPP numa ótica orçamental encontra-se previsto no Decreto-Lei n.º

26/2002, de 14 de fevereiro2 (texto consolidado), que estabelece o novo classificador económico das receitas e

despesas públicas, ao definir para efeitos de contabilidade orçamental, o registo de encargos com as PPP, em

sede do agrupamento de despesa com a aquisição bens e serviços. Já na área condicente à aplicação das

soluções de PPP à política de saúde, cumpre referir o Decreto-Lei n.º 185/2002, de 20 de agosto3, que «define

o regime jurídico das parcerias em saúde com gestão e financiamento privados», onde relevamos o princípio

definido na alínea e) do artigo 3.º (Princípios), onde refere a obrigatoriedade da contratação ser precedida de

uma avaliação prévia sobre a sua economia, eficiência e eficácia, bem como de uma análise da respetiva

suportabilidade financeira. Adicionalmente, entre as competências do Ministro das Finanças definidas no artigo

12.º (Competências dos Ministros das Finanças e da Saúde), cumpre referir a competência definida nos

termos da alínea a) do n.º 2, respetivamente, a de «(…) apreciar as implicações financeiras decorrentes dos

contratos de gestão, antes da sua adjudicação», assim como as competências de acompanhamento e

fiscalização definida no artigo 21.º (Acompanhamento e fiscalização).

O enquadramento legal das PPP decorre do Decreto-Lei n.º 86/2003, de 26 de abril4, alterado pelo Decreto-

Lei n.º 141/2006, de 27 de julho5 e revogado pelo Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio e pela Lei n.º

95/2019, de 4 de setembro6, que veio promover a primeira alteração legislativa de carácter transversal

aplicável às PPP, com o objetivo de procurar potenciar o aproveitamento, pelo setor público, da capacidade de

gestão do setor privado, por forma a melhorar a qualidade dos serviços públicos e potenciar uma utilização

dos serviços públicos mais eficiente. Uma das vertentes da prossecução do interesse público de longo prazo

passou pelo confronto do projeto de parceria com o comparador de setor público, de modo a atestar em

termos orçamentais a economia, eficiência e eficácia da PPP. Este princípio do comparador do setor público

traduzia uma exigência constante da Lei de Enquadramento Orçamental, decorrente do Decreto-Lei n.º

91/2001, de 20 de agosto, respetivamente:

«Artigo 16.º

Programas Orçamentais

......................................................................................................................................................................... .

2 – A avaliação da economia, a eficiência e a eficácia de programas com recurso a parcerias dos setores

público e privado tomará como base um programa alternativo visando a obtenção dos mesmos objectivos com

exclusão de financiamentos ou de exploração a cargo de entidades privadas, devendo incluir, sempre que

1 «O Estado e as Parcerias Público-Privadas», 1.ª Edição, Cruz, Carlos Oliveira e Marques, Ed. Sílabo, Lisboa 2012, capítulo 2 pág. 31.

2 «Estabelece o regime jurídico dos códigos de classificação económica das receitas e das despesas públicas, bem como a estrutura das

classificações orgânicas aplicáveis aos organismos que integram a administração central», diploma retificado pela Declaração de Retificação n.º 8-F/2002, de 28 de fevereiro e alterado pelo Decreto-Lei n.º 69-A/2009, de 24 de março, pelo Decreto-Lei n.º 29-A/2011, de 1 de março, pelo Decreto-Lei n.º 52/2014, de 7 de abril e pelo Decreto-Lei n.º 33/2018, de 15 de maio. 3 Diploma alterado pelo Decreto-Lei n.º 86/2003, de 26 de abril, pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, pelo Decreto-Lei n.º

176/2009, de 4 de agosto, pelo Decreto Lei n.º 111/2012, de 23 de maio e revogado pela Lei n.º 95/2019, de 4 de setembro. 4 «Define normas especiais aplicáveis às parcerias público privadas».

5 «Primeira alteração ao Decreto-Lei n.º 86/2003, de 26 de abril, revendo o regime jurídico aplicável à intervenção do Estado na definição,

conceção, preparação, concurso, adjudicação, alteração, fiscalização e acompanhamento global de parcerias público-privadas», diploma revogado pelo Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio. 6 «Aprova a Lei de Bases da Saúde e revoga a Lei n.º 48/90, de 24 de agosto, e o Decreto-Lei n.º 185/2002, de 20 de agosto».

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possível, a estimativa da sua incidência orçamental líquida.

(…)»

Com a publicação do Decreto-Lei n.º 141/2006, de 27 de julho, que promoveu a primeira alteração ao

Decreto-Lei n.º 86/2003, de 26 de abril, e procedeu à respetiva republicação, cumpre referir um conjunto

significativo de alterações do regime existente à data, nomeadamente ao nível da preparação de processos de

parceria, de execução dos contratos e do funcionamento das comissões de acompanhamento das parcerias,

com o intuito de reforçar a tutela do interesse financeiro público.

Com a publicação do Decreto Regulamentar n.º 21/2007, de 29 de março, que «aprova a orgânica da

Direcção-Geral do Tesouro e Finanças», esta entidade passa a «(…) assegurar o estudo, acompanhamento e

intervenção nas matérias respeitantes ao exercício da tutela financeira do sector público, administrativo e

empresarial e ao exercício da função accionista do Estado, nos planos interno e internacional, bem como nas

matérias respeitantes ao acompanhamento das parcerias público-privadas e das concessões» (artigo 2.º

[Missão e atribuições], n.º 2, alínea f)7.

O presente diploma foi alterado pelo Decreto-Lei n.º 273/2007, de 30 de julho8, sendo posteriormente

revogado pelo Decreto-Lei n.º 156/2012, de 18 de julho9, releva-se o disposto no artigo 10.º10, n.º 1,

respetivamente: «até à entrada em funções da Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos, a Direcção-

Geral do Tesouro e Finanças mantém a competência para assegurar o estudo, preparação e

acompanhamento das matérias relativas às parcerias público-privadas».

As alterações posteriores decorrentes do Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio devem ser enquadradas

no âmbito do Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades da Política Económica (MOU), assim

como o contexto decorrente da Resolução do Conselho de Ministros n.º 45/2011, de 10 de novembro, que

«aprova o Plano Estratégico de Transportes para o horizonte 2011-2015», onde o Governo Português assumiu

o compromisso de renegociar as PPP do setor rodoviário, com o objetivo de alcançar uma redução sustentada

dos encargos públicos11. Este compromisso do Governo foi definido nos termos do artigo 143.º da Lei n.º 66-

B/2012, de 31 de dezembro, que aprova o «Orçamento do Estado para 2013», respetivamente:

«Artigo 143.º

Redução de encargos nas parcerias público-privadas do setor rodoviário

1 – O Governo obriga-se, na estrita defesa do interesse público, a realizar todas as diligências necessárias

à conclusão da renegociação dos contratos de parcerias público-privadas do setor rodoviário que se afigurem

demasiado onerosos e desequilibrados para o parceiro público, tendo em vista uma redução significativa dos

encargos para o erário público, liquidados diretamente pelo Estado Português ou através da EP – Estradas de

Portugal, S.A., recorrendo, para tal, aos meios legalmente disponíveis e tendo por referência as melhores

práticas internacionais.

2 – A redução de encargos brutos para o erário público expectável em 2013 é de 30% face ao valor

originalmente contratado.»

Nos termos da presente norma, foi definida a obrigação da realização das diligências necessárias à

conclusão da renegociação dos contratos de PPP do setor rodoviário que se afigurassem demasiado onerosos

para o parceiro público, através do estabelecimento de um objetivo de redução global de encargos para o

erário público em 30% face ao valor originalmente contratado, objetivo posteriormente revisto para 35% no

âmbito do artigo 2.º da Lei n.º 51/2013, de 24 de julho12, respetivamente:

7 No contexto do presente diploma, cumpre fazer referência ao Despacho n.º 26153/2007, de 15 de novembro, relativo à «Constituição da

equipa multidisciplinar Gabinete para o Acompanhamento do Setor Empresarial do Estado, das Parcerias Público-Privadas e das Concessões». 8 «Aprova a reforma da gestão da tesouraria do Estado mediante a integração da gestão da tesouraria e da dívida pública no Instituto de

Gestão do Crédito Público, IP.». 9 «Aprova a orgânica da Direcção-Geral do Tesouro e Finanças».

10 «Norma transitória».

11 Para informações adicionais, ver a propósito Relatório 2012 (Agosto 2012) do Ministério das Finanças | Direção-Geral do Tesouro e

Finanças «Parcerias Público-Privadas e Concessões». 12

«Procede à primeira alteração à Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro (Orçamento do Estado para 2013), à alteração do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares, do Código do Imposto sobre o Valor Acrescentado, do Código dos Impostos Especiais de Consumo, do Estatuto dos Benefícios Fiscais, à segunda alteração ao Decreto-Lei n.º 172/94, de 25 de junho, e à Lei n.º 28/2012, de 31 de julho, e à terceira alteração ao Decreto-Lei n.º 113/2011, de 29 de novembro».

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128

«Artigo 143.º

[…]

2 – A redução de encargos brutos para o erário público expectável em 2013 é de 35% face ao valor

originalmente contratado.»

Assim, do Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio, decorreu um conjunto significativo de alterações ao

regime jurídico aplicável às PPP, nomeadamente ao nível de:

 Do acompanhamento dos contratos por parte da tutela das Finanças;

 Do desenvolvimento dos projetos, através da exigência dos seguintes elementos:

o Uma análise de comportabilidade orçamental e a realização de análises de sensibilidade, com vista à

verificação da sustentabilidade de cada parceria face a variações na procura e a alterações

macroeconómicas;

o Uma análise custo/benefício;

o A elaboração de uma matriz de partilha de riscos, com uma clara identificação da tipologia de riscos

assumidos por cada um dos parceiros.

o Da transparência dos contratos;

 Da criação da Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos (UTAP), entidade que centralizou as

missões de preparação, do desenvolvimento, da execução e do acompanhamento global dos processos;

 Para efeitos do cumprimento dos termos do MOU.

Relativamente à UTAP, importa relevar que esta entidade foi criada em 2012, com dependência direta do

membro responsável pela área das finanças. Incumbe à UTAP, conforme o constante do artigo 35.º do

Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio, entre outras matérias, o registo dos encargos financeiros estimados

e assumidos pelo setor público com as PPP, o acompanhamento económico e financeiro das parcerias e apoio

técnico ao Governo, a obrigação de proceder ao registo dos encargos financeiros estimados e assumidos pelo

setor público, assim como o acompanhamento da situação e a evolução de cada um dos contratos e da

identificação de situações suscetíveis de contribuir para um eventual agravamento do esforço financeiro do

setor público.

Adicionalmente, releva para a presente análise o Decreto-Lei n.º 169-B/2019, de 3 de dezembro, que

«aprova o regime da organização e funcionamento do XXII Governo Constitucional», onde consta no n.º 2 do

seu artigo 73.º (Conselho de Ministros) a competência da «(…) decisão de contratar quando estejam em causa

parcerias público-privadas».

No seguimento deste diploma, importa referir o Decreto-Lei n.º 170/2019, de 4 de dezembro, que «procede

à décima alteração ao Código dos Contratos Públicos, aprovado em anexo ao Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29

de janeiro, e à segunda alteração ao Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio», nomeadamente ao nível da

alteração da definição legal de PPP, prevista nos termos do n.º 1 do artigo 2.º, respetivamente, «(…) o

contrato por via do qual uma entidade privada, designada por parceiro privado, se obriga de forma duradoura,

perante um parceiro público, a assegurar, mediante contrapartida, o desenvolvimento de uma atividade

tendente à satisfação de uma necessidade coletiva, em que a responsabilidade pelo investimento,

financiamento, exploração, e riscos associados, incumbem, no todo ou em parte, ao parceiro privado».

Decorrente dos desenvolvimentos acima descritos, verificou-se a aprovação da Resolução da Assembleia

da República n.º 16/2020, de 19 de março, relativa à «cessação de vigência do Decreto-Lei n.º 170/2019, de 4

de dezembro, que procede à décima primeira alteração ao Código dos Contratos Públicos, aprovado em

anexo ao Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, e à segunda alteração ao Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23

de maio».

Finalmente, e para efeitos do enquadramento legal que decorre de diplomas que não promoveram

alterações diretas ao Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio, importa relevar os seguintes diplomas:

 Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, que aprova a «Lei de Enquadramento Orçamental» (texto

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consolidado). No âmbito da alínea f) do n.º 3 do artigo 13.º13 refere-se que «a verificação do cumprimento da

equidade intergeracional implica a apreciação da incidência orçamental (…)»14 dos «(…) encargos explícitos e

implícitos em parcerias público-privadas, concessões e demais compromissos financeiros de carácter

plurianual»15;

 No contexto do Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, que «aprova o Código dos Contratos

Públicos, que estabelece a disciplina aplicável à contratação pública e o regime substantivo dos contratos

públicos que revistam a natureza de contrato administrativo» (texto consolidado), importa fazer menção aos

seguintes artigos:

o Artigo 37.º («Decisão de contratar nas parcerias público-privada»), para efeitos de competências

conjuntas «(…) ao ministro ou ao membro do Governo Regional responsável pela área das finanças

e ao ministro ou ao membro do Governo Regional da tutela sectorial, consoante o caso»;

o Artigo 45.º («Caderno de encargos das parcerias público-privadas»), onde consta a referência à

submissão à concorrência dos cadernos de encargos dos procedimentos de formação de contratos,

nos aspetos relativos aos encargos para a entidade adjudicante e aos riscos a ela direta ou

indiretamente afetos e decorrentes da configuração do modelo contratual;

o Seção III («Execução e modificação de parcerias públicas-privadas») do Capítulo IX («Regras

Especiais») do Título I («Regime substantivo dos contratos administrativos») da Parte III («Regime

Substantivo dos contratos administrativos»), nomeadamente ao nível dos seus artigos:

 Artigo 339.º («Dever de Informação»), relativamente a diligências a tomar em situações de

execução de contrato que configure uma PPP e se constate evidências de situações suscetíveis

de gerarem encargos adicionais para o parceiro público ou para o Estado;

 Artigo 340.º («Fiscalização, acompanhamento e modificação de parcerias públicas-privadas»),

relativamente à definição de competências ao nível do exercício de poderes de fiscalização, do

acompanhamento do contrato e da decisão de modificação de contratos;

 Artigo 341.º («Partilha de benefícios»), relativamente a situações que configurem acréscimo

anormal de benefícios financeiros;

 Artigo 342.º («Acompanhamento de processos arbitrais»), relativamente a situações de litígios

entre as partes;

 Alusão ao facto da exclusão das PPP no contexto do artigo n.º 321.º-A («Pagamento direto ao

subcontratado»).

Ainda em matéria de monitorização das PPP, importa relevar o papel das seguintes entidades:

 Tribunal de Contas (TC) – O Tribunal de Contas exerce as suas atribuições relativas ao escrutínio das

PPP no âmbito da informação reportada pela UTAP, analisada posteriormente no âmbito da Conta Geral do

Estado, tendo como base os princípios e as boas práticas de auditoria pública da International Organisation of

Supreme Audit Institutions (INTOSAI) relativo às PPP, sendo de relevar as Linhas de Orientação e

Procedimentos para o Desenvolvimento de Auditorias Externas a PPP;

 Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) – Entidade criada pela Resolução da Assembleia da

República n.º 53/2006, de 7 de agosto,16 sendo de relevar, dentre as competências no âmbito da elaboração

de estudos e documentos de trabalho técnico, as relativas à «(…) avaliação e acompanhamento dos contratos

de Parceria Público Privados celebrados por qualquer entidade pública, nomeadamente os encargos

decorrentes da sua celebração, processo de negociações e alterações contratuais e o seu cumprimento»;

 Conselho de Finanças Públicas (CFP) – De acordo com os Estatutos do Conselho de Finanças

Públicas, aprovados pela Lei n.º 54/2011, de 19 de outubro,17 com as alterações introduzidas pelo artigo

13

Equidade Intergeracional. 14

N.º 3 do artigo 13.º da Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro. 15

Alínea f) do n.º 3 do artigo 13.º da Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro. 16

«Cria a Unidade Técnica de Apoio Orçamental, junto da Direção de Serviços de Apoio Técnico e de Secretariado, e procede à segunda alteração à Resolução da Assembleia da República n.º 20/2004, de 16 de fevereiro (estrutura e competência dos serviços da Assembleia da República)», alterada pelas Resoluções da Assembleia da República n.º 57/2020, de 23 de junho, e 74/2018, de 20 de março. 17

«Aprova os estatutos do conselho das finanças públicas, criado pelo artigo 12.º-I da Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto (lei de

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187.º18 da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro,19 constam entre as suas atribuições, decorrentes do artigo

6.º, a análise «(…) da dinâmica de evolução dos compromissos existentes, com particular incidência nos

sistemas de pensões e nas parcerias público-privadas e concessões, incluindo a avaliação das suas

implicações na sustentabilidade das finanças públicas».

II. Enquadramento parlamentar

 Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)

Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar (AP) não foram encontradas, neste momento,

iniciativas ou petições pendentes sobre a esta matéria.

 Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)

Embora existam várias iniciativas relativas a PPP, verificou-se que nenhuma, em particular, versa sobre a

matéria tratada nesta iniciativa.

III. Apreciação dos requisitos formais

 Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais

A iniciativa em apreciação é apresentada pelo Grupo Parlamentar do partido Pessoas-Animais-Natureza

(PAN), ao abrigo e nos termos do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e do artigo 118.º do Regimento da

Assembleia da República (RAR), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos

Deputados, por força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da Constituição e b) do n.º 1 do artigo 4.º do

RAR, bem como dos grupos parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da

Constituição e da alínea f) do artigo 8.º do RAR.

É subscrita por quatro Deputados, observando o disposto no n.º 1 do artigo 123.º do RAR, e assume a

forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR.

A iniciativa encontra-se redigida sob a forma de artigos, é precedida de uma breve exposição de motivos e

tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal, embora possa ser objeto de

aperfeiçoamento em caso de aprovação, dando assim cumprimento aos requisitos formais estabelecidos no

n.º 1 do artigo 124.º do RAR.

Encontram-se igualmente respeitados os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo

120.º do RAR – o projeto de lei define concretamente sentido das modificações a introduzir na ordem

legislativa e parece não infringir princípios constitucionais.

O projeto de lei em apreciação deu entrada a 29 de maio de 2020. Foi admitido e baixou na generalidade à

Comissão de Orçamento e Finanças (5.ª) a 3 de junho de 2020, por despacho de S. Ex.ª o Presidente da

Assembleia da República, tendo sido, nesse mesmo dia, anunciado em sessão plenária.

 Verificação do cumprimento da lei formulário

A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, de ora em

diante designada como lei formulário, contém um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e

formulário dos diplomas que são relevantes em caso de aprovação da presente iniciativa.

O título da presente iniciativa legislativa – «Estabelece uma avaliação independente obrigatória do impacto

na sustentabilidade de médio e longo prazo das finanças públicas e da viabilidade económica e financeira dos

enquadramento orçamental), republicada pela Lei n.º 22/2011, de 20 de maio». 18

«Alteração à Lei n.º 54/2011, de 19 de outubro». 19

«Orçamento do Estado para 2015», retificado pela Declaração de Retificação n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro.

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contratos de parceria público-privada (terceira alteração ao Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio)» – traduz

sinteticamente o seu objeto, mostrando-se conforme ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário,

embora, em caso de aprovação, possa ser objeto de aperfeiçoamento formal, em sede de apreciação na

especialidade ou em redação final.

Nos termos do n.º 1 do artigo 6.º da já referida lei formulário, «Os diplomas que alterem outros devem

indicar o número de ordem da alteração introduzida e, caso tenha havido alterações anteriores, identificar

aqueles diplomas que procederam a essas alterações, ainda que incidam sobre outras normas».

O presente projeto de lei introduz alterações ao Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio, elencando as

alterações anteriores a este diploma no seu artigo 1.º. Consultando o Diário da República Eletrónico, verifica-

se que o referido decreto-lei foi alterado três vezes, pelo Decreto-Lei n.º 84/2019, de 28 de junho, pelo

Decreto-Lei n.º 170/2019, de 4 de dezembro, e pela Resolução da Assembleia da República n.º 16/2020, de

19 de março. Assim, em caso de aprovação, a presente iniciativa procederá à quarta alteração ao Decreto-Lei

n.º 111/2012, de 23 de maio.

De acordo com as regras de legística que têm sido seguidas nesta matéria, os títulos devem permitir a

identificação clara da matéria constante do ato normativo mantendo-se, sempre que possível, curtos em

extensão. Do mesmo modo, a redação de numerais ordinais deve ser realizada por extenso.

Assim, no seguimento das considerações anteriores, sugere-se, a seguinte alteração ao título:

«Estabelece uma avaliação, independente e obrigatória, de impacto na sustentabilidade das finanças

públicas e de viabilidade económica e financeira dos contratos de parceria público-privada, procedendo à

quarta alteração ao Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio»

Em caso de aprovação, a iniciativa em apreço revestirá a forma de lei, sendo objeto de publicação na 1.ª

série do Diário da República, nos termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.

Relativamente ao início de vigência do projeto de lei, o n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário prevê que os atos

legislativos «entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso algum, o início da vigência verificar-

se no próprio dia da publicação».

O artigo 3.º do projeto de lei prevê a sua entrada em vigor «no mês seguinte ao da sua publicação», não

fixando o dia em que a mesma deverá ocorrer. Assumindo-se ser intenção do autor remeter para o primeiro

dia do mês subsequente ao da publicação (como habitualmente o fazem os diplomas que usam tal

formulação), por motivos de segurança jurídica, sugere-se a concretização da norma, através do seguinte

aditamento, assinalado a negrito:

«A presente lei entra em vigor no primeiro dia do mês seguinte ao da sua publicação».

Na presente fase do processo legislativo, a iniciativa em apreço não nos suscita outras questões em face

da lei formulário.

IV. Análise de direito comparado

 Enquadramento no plano da União Europeia

As PPP constituem uma estratégia jurídica comummente utilizada no espaço comunitário, não se

mostrando impossíveis ou proibidas por alguns dos diplomas de direito derivado com maior relevo. É o caso,

por exemplo, da Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014,

relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE; da Diretiva 2014/25/UE do Parlamento

Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos celebrados pelas

entidades que operam nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais e que revoga a

Diretiva 2004/17/CE; da Diretiva (UE) 2019/1024, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de junho de

2019, relativa aos dados abertos e à reutilização de informações do setor público; da Diretiva 2014/23/UE, do

Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa à adjudicação de contratos de

concessão; e da Diretiva 2006/123/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006,

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relativa aos serviços no mercado interno.

Malgrado tais parcerias não constituam um obstáculo per se no seio da União Europeia – antes pelo

contrário, pensam-se elas, nesse contexto, com os objetivos de acelerar a execução das políticas públicas e

de executar uma maior percentagem de fundos da UE através de projetos de financiamento misto –, as

instituições da União não têm deixado esquecida a avaliação da sua implementação pelos Estados-Membros.

Nessa ordem de ideias merece análise o relatório n.º 9/2018 do Tribunal de Contas Europeu, eivado nos

termos do artigo 287.º, n.º 4 do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia sob a designação

«Parcerias Público Privadas na UE: insuficiências generalizadas e benefícios limitados».

Neste relatório, registando algumas dificuldades de implementação e bom desempenho de parcerias

público-privadas na União Europeia, o Tribunal de Contas, mesmo sem poder legiferante nem decisório sobre

os Estados, formula, ainda que na forma de um soft law, algumas recomendações. São elas:

 «Recomendação 1 — Não promover uma utilização mais intensiva e generalizada das PPP até que as

questões identificadas estejam resolvidas e as recomendações formuladas em seguida tenham sido

executadas com êxito.

A Comissão e os Estados-Membros não devem promover uma utilização mais intensiva e generalizada das

PPP até que as questões identificadas no presente relatório estejam resolvidas e as recomendações

formuladas em seguida tenham sido executadas com êxito; em especial, melhorar os quadros institucionais e

jurídicos e a gestão dos projetos, bem como reforçar a garantia de que a escolha da opção PPP é a que

proporciona a melhor otimização dos recursos e que os projetos de PPP têm probabilidade de ser bem

geridos».

 «Recomendação 2 — Atenuar o impacto financeiro dos atrasos e das renegociações nos custos das

PPP suportados pelo parceiro público.

A fim de repartir melhor entre os parceiros o custo dos atrasos e das renegociações, com vista a atenuar o

impacto financeiro dos atrasos imputáveis ao parceiro público e das renegociações contratuais nos custos

finais das PPP suportados pelo parceiro público, o Tribunal recomenda que:

a) os Estados-Membros identifiquem e proponham disposições contratuais normalizadas, que limitem os

montantes de custos suplementares que o parceiro público pode suportar;

b) os Estados-Membros avaliem quaisquer renegociações precoces dos contratos, para garantir que os

decorrentes custos suportados pelo parceiro público são devidamente justificados e obedecem aos princípios

da otimização dos recursos».

 «Recomendação 3 — Fundamentar a escolha da opção PPP em análises comparativas sólidas sobre a

melhor opção de contratação pública para assegurar que a opção PPP é a melhor para otimizar os recursos, o

Tribunal recomenda que:

a) os Estados-Membros fundamentem a seleção da opção PPP em análises comparativas sólidas, como o

comparador do setor público, e em abordagens adequadas que garantam que essa opção só é selecionada se

for a melhor para otimizar os recursos, incluindo em cenários pessimistas;

b) a Comissão assegure que o Tribunal de Contas tem pleno acesso às informações necessárias a fim de

avaliar a escolha da opção de contratação pública e da respetiva adjudicação por parte das autoridades

públicas, mesmo nos casos em que o apoio da UE é concedido diretamente a entidades privadas através de

instrumentos financeiros».

 «Recomendação 4 — Definir políticas e estratégias claras em matéria de PPP.

A fim de assegurar que os Estados-Membros dispõem da capacidade administrativa necessária e que

existem estratégias e políticas claras em matéria de PPP para executar com êxito projetos de PPP apoiados

pela UE, o Tribunal recomenda que:

a) os Estados-Membros definam políticas e estratégias claras em matéria de PPP, que identifiquem

claramente o papel que se espera que as PPP desempenhem no âmbito das suas políticas de investimento

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em infraestruturas, com vista a identificar os setores aos quais as PPP são mais adequadas e a estabelecer

possíveis limites à utilização efetiva de PPP;

b) a Comissão proponha alterações legislativas destinadas a concentrar o apoio financeiro a futuras PPP

em setores que considera de elevada pertinência estratégica e compatíveis com os compromissos a longo

prazo das PPP, como a rede principal da RTE-T».

 «Recomendação 5 — Melhorar o quadro da UE com vista a aumentar a eficácia dos projetos de PPP.

A fim de atenuar o risco de parcialidade a favor da opção PPP, promover uma maior transparência e

assegurar que as PPP podem ser apoiadas de forma eficaz por fundos da UE, o Tribunal recomenda que:

a) a Comissão associe o apoio da UE a projetos de PPP à garantia de que a escolha da opção PPP era

justificada por considerações relativas à otimização dos recursos e, portanto, não era indevidamente

influenciada por considerações relativas a condicionalismos orçamentais ou ao seu tratamento estatístico;

b) os Estados-Membros reforcem a transparência através da publicação regular de listas de projetos de

PPP, que incluam dados suficientes e úteis sobre os ativos financiados, os seus compromissos futuros e o seu

tratamento contabilístico, assegurando simultaneamente a proteção de dados confidenciais e sensíveis do

ponto de vista comercial;

c) a Comissão avalie a complexidade adicional de projetos de PPP de financiamento misto da UE, com

vista a tomar mais medidas destinadas a simplificar as regras e os procedimentos aplicáveis dos programas da

EU».

 Enquadramento internacional

Países europeus

A legislação comparada é apresentada para o seguinte Estado-Membro da União Europeia: Bélgica.

BÉLGICA

Relativamente à Bélgica, pese embora o início tardio relativamente a soluções da tipologia de PPP, o país

verifica um desenvolvimento bastante sustentado desta experiência. Segundo Akintola Akintoyeet al. (2018)20,

em 2013, o uso de PPP tornou-se um mecanismo implementado para efeitos de desenvolvimento de projetos

infraestruturais de longo prazo, sendo contudo de relevar os diferentes níveis de aplicação, nomeadamente

entre as regiões flamenga, face às regiões da Valónia e de Bruxelas-Capital. Este contexto verifica-se uma vez

que não se estabeleceu uma legislação de âmbito nacional relativamente a esta matéria, sendo apenas

identificado um enquadramento legal aplicável na região da Flandres.

As PPP na Bélgica foram inicialmente suportadas através de mecanismos de benefícios fiscais, de forma a

permitir o financiamento de investimentos sem que os mesmos reportassem a responsabilidades orçamentais,

contudo as críticas do Cour des Comptes e outras entidades conduziram a que os decisores políticos

aprofundassem todas as potencialidades das operações em regime de PPP, nomeadamente (mas não

exclusivamente), os princípios de poupanças decorrentes de financiamento.

Decorrente da discussão tida no Parlamento da Flandres, em 1999, é aprovada uma resolução parlamentar

a recomendar a criação de um enquadramento legal aplicável às PPP, considerando esta metodologia como

um instrumento moderno que, por razões financeiras e de eficiência, poderia deter um papel importante no

financiamento do desenvolvimento regional, processo esse que resultou na aprovação do Décret du 18 juillet

2003, Décret relatif au partenariat public-privé21. Já os princípios praticados pelas Regiões da Valónia e

Bruxelas mantiveram-se na linha do direito europeu, de legislações sectoriais e da jurisprudência aplicável.

No contexto da matéria em apreço, cumpre fazer referência ao Centre de Connaissance Flamand

partenariat public-privé (também conhecido como Vlaams Kenniscentrum PPS),22 como entidade relevante

20

Akintoye et al. (2016) «Public Private Partnerships – A Global Review», International Council for Research and Innovation in Bulding and Construction (CIB), Routlege 21

Com âmbito de aplicação ao nível da Comunidade e da Região. 22

Não se verifica entidade com funções similares ao nível federal nem ao nível da Região de Bruxelas. Na região da Valónia, verifica-se a

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para efeito da produção e transmissão de conhecimento sobre a matéria, identificada no artigo 3.º do diploma

acima referido. Esta entidade encontra-se sobre a tutela do Primeiro-Ministro, sendo de salientar que a mesma

não tem poderes ao nível da autorização de projetos. Importa adicionalmente referir o papel doInstitute for

National Accounts, que, no âmbito do seu parecer, avalia os níveis de responsabilidades financeiras a suportar

pelo setor público, sendo estes pareceres já enquadrados no âmbito dos Regulamentos da ESA23 e do Manual

on the Government Deficit and Debt (MGDD) e do Guide to the Statistical Tratment of PPP. Neste contexto,

importa também referir o papel do «Cour des Comptes», que, no âmbito das suas competências, remetem

informações regulares aos Parlamentos e aos Conselhos das Províncias, como também ao nível das

auditorias constante nos seus relatórios anuais.

Outros países

REINO UNIDO

De acordo com o Governo, através do HM Treasury24, as parcerias público-privadas permitem a conciliação

dos setores público e privado através de parcerias de longo prazo com benefício para ambas as partes. Esta

parceria inclui um âmbito alargado de tipologias, nomeadamente:

 A introdução de gestão privada no setor público;

 A Private Finance Initiative (PFI) e outras metodologias similares, para efeitos de relações de longo

prazo, em que o setor privado projeta, constrói, financia e opera infraestruturas de serviços públicos. Neste

contexto, incluem-se também concessões e subcontratação;

 A subcontratação de prestações de serviço público, pelo setor privado, para efeitos de parcerias em que

o setor privado explora potencialidades comerciais ativos públicos.

Os termos legais referentes às parcerias público-privadas constam do Government Resources and

Accounts Act 2000 (texto consolidado)25, nomeadamente no capítulo referente às parcerias público-privadas.

Os termos da contratação de despesa encontram-se previstas no article 16 (Expenditure), sendo também de

salientar os limites de investimento previstos no Article 18(Investment: limit), os limites de despesa previstos

no article 19 (Expenditure: supplementary), assim como a sua relação com a entidade, a Partnerships UK

(PUK)26, que os congrega.

Nos termos da matéria em apreço, cumpre referir o papel de apoio da PUK, no trabalho conjunto com os

decisores políticos, relativamente à estruturação e desenvolvimento dos mercados, na introdução das

melhores práticas e estandardização de contratos, assim como na priorização de projetos de investimento. O

seu âmbito de aplicação estende-se a todo o setor público27, sendo a sua missão supervisionada por um

Advisory Council criado pelo HM Treasury, para efeitos de garantia dos cumprimentos dos fins a que se

destina.

Organizações internacionais

ORGANIZAÇÃO PARA A COOPERAÇÃO E O DESENVOLVIMENTO ECONÓMICO (OCDE)

A Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económico (OCDE) define as PPP como «(…)

acordos contratuais a longo prazo entre o governo e um parceiro privado, nos termos dos quais o segundo

existência do Financial Reporting Cell (para apoio á região da Valónia, à Comunidade Francesa e a entidades públicas relacionadas). 23

European system of national and regional accounts in the European Union. 24

HM Treasury é o Ministério da Economia e das Finanças, apoiado por 14 agências e organismos públicos, cujas competências incluem o controlo da despesa pública, a definição da politica económica e a prossecução de crescimento económico robusto e sustentável. 25

A aplicação do presente diploma reporta-se à Inglaterra, País de Gales, Escócia e Irlanda do Norte). 26

Entidade referida nos termos do The Government Resources and Accounts Act 2000 (Investment by Devolved Administrations) (Public-Private Partnership Business) Order 2001. 27

Respetivamente, central government departments, devolved administrations and local authorities to independent public bodies, conforme descrição constante do link https://www.partnershipsuk.org.uk/.

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presta e financia serviços públicos utilizando um ativo fixo e partilhando os riscos associados. Esta definição

geral mostra que as PPP podem ser concebidas de forma a alcançarem uma vasta gama de objetivos em

diversos setores, como os transportes, a habitação social e a saúde, e estruturadas segundo diferentes

abordagens»28.

No âmbito da temática em apreço, cumpre referir as recomendações desta entidade, nos termos do

documento Recommendation of the Council on Principles for Public Governance of Public-Private

Partnerships,29 adotado em 4 de maio de 2012, cujos princípios visam garantir aos agentes políticos, as

ferramentas necessárias para garantir que as PPP representam uma abordagem benéfica em termos de

«Value for Money», assim como prevenir a prossecução de projetos mal desenhados que possam criar

problemas ao setor público.

Resumidamente, e para efeitos da matéria em apreço, é possível fazer referência às seguintes

recomendações:

 Estabelecimento de um enquadramento legal e institucional claro, previsível e legitimado, devidamente

suportado por autoridades competentes e com os recursos necessários para garantir a prossecução das suas

atividades;

 Definir a escolha dos projetos de PPP com o princípio de «Value for Money», sendo de relevar a

priorização das linhas estratégicas definidas pelo Governo, não considerando para efeitos da decisão, as

perspetivas da procura e do financiamento do projeto.

 Garantia de transparência orçamental e integridade do processo decisório.

Estas recomendações acima enunciadas devem ser também enquadradas nos termos das seguintes

publicações da OCDE, respetivamente:

 OECD Recommendation on Regulatory Policy and Governance;

 OECD Guidelines for Multinational Enterprises;

 OECD Recommendation Concerning Structural Separation in Regulated Industries;

 OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises;

 OECD Best Practices for Budget Transparency;

 OECD Principles for Enhancing Integrity in Public Procurement.

V. Consultas e contributos

Consultas facultativas

Poderá ser pertinente ouvir ou obter contributo escrito por parte do Conselho de Finanças Públicas, da

UTAP e da UTAO.

VI. Avaliação prévia de impacto

 Avaliação sobre impacto de género

O proponente juntou, ao projeto de lei, a respetiva avaliação de impacto de género (AIG). De acordo com a

informação constante do documento, consideram que a iniciativa tem uma valoração neutra em termos de

impacto de género.

Linguagem não discriminatória

28

Ponto 1 da Introdução do Relatório Especial n.º 9/2018 do Tribunal de Contas Europeu «Parcerias Público-Privadas na EU: insuficiências generalizadas e benefícios limitados». 29

«OECD, Recommendation of the Council on Principles for Public Governance of Public-Private Partnerships, OECD/LEGAL/0392».

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136

Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre

que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso.

Nesta fase do processo legislativo a redação do projeto de lei não nos suscita qualquer questão

relacionada com a linguagem discriminatória em relação ao género.

Impacto orçamental

Não dispomos de dados suficientes para determinar se existem impactos a nível orçamental e, em caso

afirmativo, quantificá-los.

VII. Enquadramento bibliográfico

AZEVEDO, Maria Eduarda – As parcerias público-privadas: a evolução do enquadramento jurídico. In

Novas fronteiras da contratação pública. Coimbra: Coimbra Editora, 2014. P. 99-141. Cota: 12.06.1 –

266/2014.

Resumo: O presente artigo faz uma análise da evolução do enquadramento jurídico das parcerias público-

privadas. Depois de uma breve introdução ao tema, o autor passa a desenvolver os seguintes tópicos: a

consagração do regime jurídico das parcerias público-privadas; a primeira revisão do regime geral PPP – uma

revisão intercalar; a segunda revisão do regime geral PPP – uma revisão imperativa; e, por último, articulação

do regime PPP com o Código dos Contratos Públicos.

AZEVEDO, Sérgio de – PPP e o custo de um Estado fraco: toda a verdade sobre as parcerias público-

privadas. Lisboa: Alêtheia, 2014. 348, [1] p. ISBN 978-989-622-582-7. Cota: 04.36 – 140/2014.

Resumo: Depois de uma contextualização do tema, o autor traça um panorama das Parcerias Público-

Privadas em Portugal. Começa por fazer uma análise da evolução legislativa no quadro das PPP. De seguida

aborda os factos gerais da primeira fase de audições da Comissão de Inquérito às PPP. Prossegue com a

referência aos encargos para o Estado Português com as PPP rodoviárias e ferroviárias. Termina com as

conclusões e recomendações aprovadas na Comissão Parlamentar de Inquérito às PPP.

CASTRO, João Canto e – A regulação das parcerias público-privadas no Código dos Contratos Públicos.

Revista de contratos públicos. Coimbra. ISSN 2182-164X. N.º 4 (jan.-abr. 2012), p. 177-201. Cota: RP – 361.

Resumo: «Neste artigo é feita uma análise geral à forma como as parcerias público-privadas foram

reguladas no Código dos Contratos Públicos. Defendo, fundamentalmente que essa regulação deve ser revista

de modo a que a transposição da prática contratual vigente à data da publicação do Código dos Contratos

Públicos e a criação de condições legais para a intervenção das entidades financiadoras seja feita sem

descurar a prossecução do interesse público.»

CRUZ, Carlos Oliveira; MARQUES, Rui Cunha – O Estado e as parcerias público-privadas. Lisboa:

Sílabo, 2012. 213 p. ISBN 978-972-618-683-0. Cota: 48 – 169/2012.

Resumo: Este livro aborda o tema das Parcerias Público-Privadas cobrindo os principais setores onde

foram desenvolvidas e clarificando o conceito de PPP. Nele é ainda apresentada e discutida a experiência

portuguesa relativa a estas parcerias.

SARMENTO, Joaquim Miranda – O futuro do investimento público em Portugal e as Parcerias Público-

Privadas: por favor, «não deitem o bebé fora com a água». Revista de Finanças Públicas e Direito Fiscal.

Lisboa. ISSN 1646-9127. A. 7, n.º 1 (2014), p. 157-171. Cota: RP – 545.

Resumo: «Este artigo procura sintetizar a experiência Portuguesa em matéria de Parcerias Público-

Privadas (PPP), com uma reflexão sobre o que correu bem e o que correu mal. Procuramos argumentar que

as PPP, enquanto modelo de construção de infraestruturas e prestação de serviços, tem vantagens face ao

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137

modelo tradicional, desde que correctamente utilizadas. Em nosso entender, as restrições orçamentais dos

próximos anos implicam a continuação da utilização de PPP. Assim, é fundamental rever o modelo à luz das

experiências e lições de projectos já desenvolvidos. Importa, apesar dos erros, não abandonar o modelo que

pode trazer claros benefícios para o sector público. Ou seja, ‘não deitar fora o bebé com a água’.»

SARMENTO, Joaquim Miranda – Parcerias público-privadas. Lisboa: Fundação Francisco Manuel dos

Santos, 2013. 75 p. ISBN 978-989-8662-13-2. Cota: 40 – 167/2014.

Resumo: «Este livro procura realizar uma abordagem global e acessível à complexa realidade das

Parcerias Público-Privadas (PPP). A polémica que envolve este tema torna necessário esclarecer o que são

as PPP, qual o seu modelo, as suas especificidades, as vantagens e desvantagens, os métodos de aplicação.

[…]

Em Portugal as PPP geraram um grave problema orçamental e suscitaram dúvidas legítimas sobre a eficaz

utilização dos recursos públicos.»

SARMENTO, Joaquim Miranda – As parcerias público privadas e as finanças públicas em Portugal: uma

retrospetiva dos últimos 20 anos. Revista de Finanças Públicas e Direito Fiscal. Lisboa. ISSN 1646-9127. A.

7, n.º 3 (2014), p. 151-175. Cota: RP – 545.

Resumo: «Neste artigo abordamos a contabilização das PPP na perspectiva do setor público, bem como o

seu impacto orçamental, quer a nível nacional, quer a nível da União Europeia. Embora a utilização das PPP

tenha permitido uma redução do défice orçamental e da dívida pública durante a fase de construção das

infraestruturas, num conjunto alargado de países, não encontrámos evidência de que tenham sido

fundamentais para o cumprimento do limite de 3% do PIB de défice orçamental. Ou seja, apenas em alguns

países, e num número muito limitado de anos, a utilização das PPP foi decisiva para o cumprimento desta

regra orçamental. Contudo, tal não significa que este instrumento não tenha sido usado por muitos governos

como o principal objetivo de desorçamentação.»

SARMENTO, Joaquim Miranda – As parcerias público privadas e o seu enquadramento no orçamento do

estado português. Revista do Ministério Público. Lisboa. ISSN 0870-6107. A. 34, n.º 136 (out.-dez. 2013), p.

151-162. Cota: RP – 179.

Resumo: «A intensiva utilização de Parcerias Público Privadas (PPP) em Portugal gerou para as próximas

duas décadas um elevado volume de encargos públicos anuais. Contudo, a forma como esses encargos são

contabilizados em sede do Orçamento do Estado (OE) e na contabilidade orçamental tem sido objeto de

escassa análise e discussão. De facto, nem sempre tem sido clara a forma como no OE se registam (em

contabilidade pública), estes encargos.

Este artigo procura analisar o enquadramento orçamental dos encargos das PPP, o seu regime na lei

orçamental Portuguesa e as recomendações que o Tribunal de Contas tem feito relativamente ao escrutínio da

utilização de dinheiros públicos e ao aumento do volume e qualidade da informação disponibilizada.»

SARMENTO, Joaquim Miranda – As parcerias público-privadas: uma questão de tributação extraordinária.

Revista do Ministério Público. Lisboa. ISSN 0870-6107. N.º 134 (abr./jun. 2013), p. 245-273. Cota: RP-179.

Resumo: O presente artigo aborda o tema da tributação das Parcerias Público-Privadas. Segundo o seu

autor: «o objecto do presente estudo traduz-se na análise das diversas possibilidades de actuação dos

poderes públicos, pela via fiscal, no âmbito das Parcerias Público-Privadas (PPP), maxime nas infra-estruturas

rodoviárias, bem como o seu enquadramento jurídico, financeiro e orçamental. Pelo que merecem ser

estudadas, numa perspectiva jurídica e económica, específica das PPP, quatro hipóteses de trabalho tendo

em vista uma tributação extraordinária: a taxação sobre dos lucros; a taxação sobre das receitas

(rendimentos); a taxação sobre do activo; a prestação tributária fixa.»

———

PROJETO DE LEI N.º 424/XIV/1.ª

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II SÉRIE-A — NÚMERO 109

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(SUSPENDE OS PRAZOS DE CADUCIDADE DOS CONTRATOS DE TRABALHO DOS

TRABALHADORES DE INSTITUIÇÕES DE CIÊNCIA, TECNOLOGIA E ENSINO SUPERIOR)

Parecer da Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto e nota técnica elaborada pelos

serviços de apoio

Parecer

PARTE I – Considerandos

1 – Introdução

O Projeto de Lei n.º 424/XIV/1.ª (PAN), que «Suspende os prazos de caducidade dos contratos de trabalho

dos trabalhadores de instituições de Ciência, Tecnologia e Ensino» deu entrada em 29 de maio de 2020. Foi

admitido e baixou na generalidade à Comissão de Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto

(8.ª), em 3 de junho, tendo sido, nesse mesmo dia, anunciado em sessão plenária. Encontra-se agendado

para a reunião plenária de 26 de junho de 2020, por arrastamento com iniciativas conexas – cfr. Súmula da

Conferência de Líderes n.º 23, de 27 de maio de 2020.

2 – Análise da iniciativa

Com esta iniciativa, o proponente visa a suspensão dos prazos de caducidade dos contratos de trabalho

dos trabalhadores de instituições de ciência, tecnologia e ensino superior, abrangidos por contratos

estabelecidos ao abrigo da Lei Geral de Trabalho em Funções Públicas, bem como por contratos abrangidos

pelos Decretos-Leis n.os

205/2009 e 207/2009, de 31 de agosto, 124/99, de 20 de abril, 28/2013, de 19 de

fevereiro, 57/2016, de 29 de agosto, ou pela Lei n.º 40/2004, de 18 de agosto, no âmbito das medidas

excecionais e temporárias de resposta à situação epidemiológica provocada pelo coronavírus SARS-CoV-2,

agente causador da doença COVID-19. A análise agora detalhada tem por base a nota técnica elaborada

pelos Serviços.

a) Enquadramento jurídico nacional

Sumariamente, cumpre dizer que as carreiras docentes universitárias são regidas pelo Decreto-Lei n.º

448/79, de 13 de novembro, com as alterações introduzidas subsequentemente, entre outras, assinalando-se

as introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 205/2009, de 31 de agosto.

Já o estatuto da carreira do pessoal docente do ensino superior politécnico encontra-se aprovado pelo

Decreto-lei n.º 185/81, de 1 de julho, com as alterações introduzidas pelos Decretos-Lei n.os

69/88, de 3 de

março, e 207/2009, de 31 de agosto, que o republicou, e pela Lei n.º 7/2010, de 13 de maio.

Em 2016, foram aprovados um conjunto de regras complementares do processo de transição dos docentes

do ensino superior politécnico, através do Decreto-Lei n.º 45/2016, de 17 de agosto. Estas regras foram

alteradas por apreciação parlamentar consubstanciada na Lei n.º 65/2017, de 9 de agosto.

A carreira de investigação científica encontra-se prevista no estatuto que foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º

124/99, de 20 de abril.

Assinala-se ainda o Decreto-Lei n.º 57/2016, de 29 de agosto, que aprova um regime de contratação de

doutorados destinado a estimular o emprego científico e tecnológico em todas as áreas do conhecimento,

alterado por apreciação parlamentar com a introdução das modificações operadas pela Lei n.º 57/2017, de 19

de julho.

A Fundação para a Ciência e a Tecnologia – agência pública nacional, que avalia e financia atividades de

investigação científica, em todas as áreas do conhecimento, integrado na administração indireta do Estado,

dotada de autonomia administrativa e financeira e património próprio, prosseguindo as atribuições do

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Ministério da Educação e Ciência, sob a sua superintendência – teve a sua orgânica aprovada pelo Decreto-

Lei n.º 55/2013, de17 de abril.

De referir também o Estatuto do Bolseiro de Investigação, aprovado em anexo à Lei n.º 40/2004, de 18 de

agosto, que define o regime aplicável aos beneficiários de subsídios atribuídos por entidades de natureza

pública ou privada, destinados a financiar a realização, pelo próprio, de atividades de investigação, e o

regulamento de Bolsas de Investigação da FCT, IP aprovado pelo Regulamento n.º 950/2019, de 16 de

dezembro.

O regime jurídico das instituições que se dedicam à investigação e desenvolvimento (I&D) e demais

intervenientes no sistema nacional de ciência e tecnologia, a definição dos princípios gerais da respetiva

avaliação e financiamento e as regras que regulam a valorização, o acesso e a divulgação do conhecimento

encontram-se estabelecidos no Decreto-Lei n.º 63/2019, de 16 de maio.

Refira-se ainda, para melhor contextualização, a suspensão das atividades letivas e não letivas presenciais

pelo Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, e pela Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, em

estabelecimentos de ensino públicos, particulares e cooperativos e do setor social e solidário de educação pré-

escolar, básica, secundária e superior e em equipamentos sociais de apoio à primeira infância ou deficiência,

bem como nos centros de formação de gestão direta ou participada da rede do Instituto do Emprego e

Formação Profissional, IP, na sequência do surto de COVID-19.

b) Enquadramento parlamentar

• Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)

Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se estarem pendentes, neste

momento, as seguintes iniciativas com objeto conexo com o do projeto de lei em análise:

o Projeto de Lei n.º 444/XIV/1.ª (BE) – Prorrogação dos contratos no setor da ciência, tecnologia e ensino

superior como medida de proteção do emprego e combate à crise da pandemia da COVID-19;

o Projeto de Lei n.º 440/XIV/1.ª (PCP) – Aprova um conjunto de medidas excecionais e temporárias para

salvaguarda dos direitos dos trabalhadores e estudantes do ensino superior público;

Efetuada uma pesquisa à base de dados da atividade parlamentar (AP) verificou-se que, neste momento,

não se encontra pendente qualquer petição sobre matéria idêntica ou conexa.

• Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)

Não se localizou na AP qualquer iniciativa legislativa ou petição sobre matéria idêntica ou conexa na

anterior legislatura.

c) Apreciação dos requisitos formais

• Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais

A iniciativa em apreciação é apresentada pelo Grupo Parlamentar do partido Pessoas- Animais-Natureza

(PAN), ao abrigo e nos termos da alínea b) do artigo 156.º e do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição da

República Portuguesa (CRP) e da alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º e do artigo 118.º do Regimento da

Assembleia da República (doravante RAR), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder

dos Deputados, por força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da CRP e na alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º

do RAR, bem como dos grupos parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da

CRP e na alínea f) do artigo 8.º do RAR.

É subscrita por quatro Deputados, observando o disposto n.º 1 do artigo 123.º do RAR, e assume a forma

de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR.

A iniciativa encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o

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seu objeto principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, cumprindo os requisitos formais

previstos no n.º 1 do artigo 124.º do RAR.

De acordo com a nota técnica, «encontram-se igualmente respeitados os limites à admissão das iniciativas,

previstos no n.º 1 do artigo 120.º do RAR, uma vez que este projeto de lei define concretamente o sentido das

modificações a introduzir na ordem legislativa e parece não infringir princípios constitucionais.»

No entanto, a nota técnica assinala que a iniciativa ao estabelecer a suspensão dos prazos de prescrição e

de caducidade dos contratos de trabalho dos trabalhadores de instituições de Ciência, Tecnologia e Ensino

Superior, pelo período de 90 dias, pode implicar encargos orçamentais, mas acrescenta que «as iniciativas

apresentadas no âmbito do combate à pandemia causada pela doença COVID-19 em que esta questão se

colocou têm sido admitidas.»

• Verificação do cumprimento da lei formulário

De acordo com a nota técnica, a iniciativa reúne os requisitos necessários ao cumprimento da lei

formulário.

c) Análise de direito comparado

Assinala-se que, na nota técnica, é possível consultar legislação comparada para Espanha e França.

d) Consultas e contributos

Sugere-se a consulta, em sede de apreciação na especialidade, das seguintes entidades:

• Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior;

• Direção-Geral do Ensino Superior;

• Conselho Coordenador do Ensino Superior;

• CRUP – Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas;

• FENPROF – Federação Nacional dos Professores;

• SNESup – Sindicato Nacional do Ensino Superior;

• ABIC – Associação dos Bolseiros de Investigação Científica;

• OTC – Organização dos Trabalhadores Científicos;

• FCT – Fundação para a Ciência e a Tecnologia;

• Estabelecimentos de ensino superior públicos.

PARTE II – Opinião da Deputada autora do parecer

A signatária do presente parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião, reservando-a para o

debate em Plenário.

PARTE III – Conclusões

O Projeto de Lei n.º 424/XIV/1.ª do PAN deu entrada na Assembleia da República em 29 de maio de 2020.

Foi admitido e baixou para a generalidade à Comissão de Comissão de Educação, Ciência, Juventude e

Desporto (8.ª), em 3 de junho, tendo sido, nesse mesmo dia, anunciado em sessão plenária.

Encontra-se agendado para a reunião plenária de 26 de junho de 2020, por arrastamento com iniciativas

conexas

A iniciativa parece preencher o cumprimento dos requisitos constitucionais, regimentais e formais.

Pelo exposto, a Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto é de parecer que Projeto de Lei n.º

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424/XIV/1.ª (PAN) reúne os requisitos constitucionais, legais e regimentais para ser discutido em Plenário.

Palácio de S. Bento, 19 de junho de 2020.

A Deputada autora do parecer, Ana Mesquita — O Presidente da Comissão, Firmino Marques.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PEV e do IL, na reunião

da Comissão do dia 23 de junho de 2020.

PARTE IV – Anexo

Nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.

Nota Técnica

Projeto de Lei n.º 424/XIV/1.ª (PAN)

Suspende os prazos de caducidade dos contratos de trabalho dos trabalhadores de instituições de

Ciência, Tecnologia e Ensino Superior.

Data de admissão: 3 de junho de 2020.

Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto (8.ª).

Índice

I. Análise da iniciativa

II. Enquadramento parlamentar

III. Apreciação dos requisitos formais

IV. Análise de direito comparado

V. Consultas e contributos

VI. Avaliação prévia de impacto

Elaborada por: Nuno Amorim e Luísa Colaço (DILP), Lurdes Sauane (DAPLEN) e Filipe Xavier (DAC).

Data: 18 de junho de 2020.

I. Análise da iniciativa

 A iniciativa

Com a presente iniciativa visam os proponentes propor a suspensão dos prazos de caducidade dos

contratos de trabalho dos trabalhadores de instituições de ciência, tecnologia e ensino superior, abrangidos

por contratos estabelecidos ao abrigo da Lei Geral de Trabalho em Funções Públicas, bem como por contratos

abrangidos pelos Decretos-Leis n.os

205/2009 e 207/2009, de 31 de agosto, 124/99, de 20 de abril, 28/2013,

de 19 de fevereiro, 57/2016, de 29 de agosto, ou pela Lei n.º 40/2004, de 18 de agosto, no âmbito das

medidas excecionais e temporárias de resposta à situação epidemiológica provocada pelo coronavírus SARS-

CoV-2, agente causador da doença COVID-19.

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 Enquadramento jurídico nacional

As carreiras docentes universitárias, cujo estatuto foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 448/79, de 13 de

novembro, sofreram uma extensa remodelação em 2009, com a publicação do Decreto-lei n.º 205/2009, de 31

de agosto que procede à alteração do Estatuto da Carreira Docente Universitária, aprovado pelo Decreto-Lei

n.º 448/79, de 13 de novembro. De entre as alterações, destacam-se o doutoramento como grau de entrada

na carreira e a supressão das categorias de assistente e assistente estagiário. O artigo 6.º do Decreto-lei n.º

205/2009 transitou todos os professores catedráticos e associados nomeados para o regime de contrato de

trabalho em funções públicas1 na modalidade de contrato por tempo indeterminado em regime de tenure,

mantendo os regimes de cessação, reorganização de serviços e colocação de pessoal em situação de

mobilidade especial e de proteção social próprios da nomeação definitiva.

Os professores auxiliares nomeados definitivamente transitaram para o contrato de trabalho em funções

públicas na modalidade de contrato por tempo indeterminado, mantendo os regimes de cessação, de

reorganização de serviços e de colocação de pessoal em situação de mobilidade especial e de proteção social

próprios da nomeação definitiva.

Já os leitores, com contrato em vigor na data de entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 205/2009, de 31 de

agosto, transitaram para o regime de contrato de trabalho em funções públicas na modalidade de contrato a

termo resolutivo certo. No mesmo sentido, a categoria de assistente subsiste enquanto existirem trabalhadores

que para ela tenham transitado.

Além dos professores catedráticos, professores associados e professores auxiliares, podem ser

contratados para prestação de serviço docente individualidades, nacionais ou estrangeiras, de reconhecida

competência científica, pedagógica ou profissional, cuja colaboração se revista de interesse e necessidade

inegáveis para a instituição de ensino universitário em causa, que se designam por professores convidados,

assistentes convidados ou leitores, exceto quanto aos professores de estabelecimentos de ensino superior

estrangeiros que se designam de professores visitantes. Em qualquer dos casos, estas individualidades são

recrutadas por convite por parte da instituição de ensino superior onde irão desempenhar as suas funções.

O regulamento de cada instituição de ensino superior pode prever que o convite de pessoal especialmente

contratado seja precedido de um período de candidaturas, de forma a constituir uma base de recrutamento de

entre a qual se deve proceder à escolha através de métodos de seleção objetivos. Não obstante, as

individualidades, cujo currículo científico, pedagógico ou profissional possa suscitar o interesse das instituições

de ensino superior, podem apresentar junto destas instituições, até 31 de março de cada ano, a sua

candidatura ao exercício de funções docentes, com ou sem indicação da categoria para a qual, mediante

equiparação contratual, entendam dever ser convidadas.

Os professores visitantes e convidados são contratados a termo certo e em regime de dedicação exclusiva,

de tempo integral ou de tempo parcial, enquanto que os professores convidados são contratados a termo certo

e em regime de tempo parcial. Em ambos os casos, e quando contratados em dedicação exclusiva ou em

tempo integral, o contrato e as suas renovações não pode exceder quatro anos.

Já os assistentes convidados são também eles contratados a termo certo e em regime de dedicação

exclusiva, de tempo integral ou parcial e os contratos celebrados, incluindo renovações, não podem exceder

os quatro anos.

Por seu turno, o estatuto da carreira do pessoal docente do ensino superior politécnico encontra-se

aprovado pelo Decreto-Lei n.º 185/81, de 1 de julho, com as alterações introduzidas pelos Decretos-Lei n.os

69/88, de 3 de março e 207/2009, de 31 de agosto, que o republicou, e pela Lei n.º 7/2010, de 13 de maio. A

carreira do pessoal docente do ensino superior politécnico compreendo as categorias de professor adjunto,

professor coordenador e professor coordenador principal, todos recrutados exclusivamente por procedimento

documental nos termos previstos no estatuto. Podem, no entanto, ser contratados para a prestação de serviço

docente nas instituições de ensino superior individualidades nacionais ou estrangeiras de reconhecida

competência científica, técnica, pedagógica ou profissional, cuja colaboração se revista de necessidade e

1 Nos termos da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, apresentada na sua versão

consolidada retirada do portal da Internet do Diário da República Eletrónico.

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interesse comprovados. Estes contratos são precedidos de convite e equiparam-se às categorias da carreira

do pessoal docente do ensino superior politécnico cujo conteúdo funcional se adeque às funções que têm de

prestar e designam-se, conforme o caso, professores coordenadores convidados ou professores adjuntos

convidados, salvo quanto aos professores de estabelecimentos de ensino superior estrangeiros e aos

investigadores de instituições científicas estrangeiras ou internacionais, que são designados por professores

visitantes. Os professores convidados são contratos a termo certo, em regime de tempo parcial, nos termos da

lei e de regulamento a aprovar por cada instituição de ensino. Se, excecionalmente, e nos termos do

regulamento respetivo, forem contratados em regime de dedicação exclusiva ou de tempo integral, o contrato

e as suas renovações não podem ter uma duração superior a quatro anos. Já os assistentes convidados, são

contratados a termo certo, em regime de dedicação exclusiva2, de tempo integral ou de tempo parcial, nos

termos da lei e de regulamento a aprovar por cada instituição de ensino superior. Em regime de dedicação

exclusiva ou de tempo integral, o contrato e as suas renovações não podem ter uma duração superior a quatro

anos, não podendo ser celebrado novo contrato nesses regimes entre a mesma instituição de ensino superior

e a mesma pessoa.

Em 2016, foram aprovados um conjunto de regras complementares do processo de transição dos docentes

do ensino superior politécnico, através do Decreto-Lei n.º 45/2016, de 17 de agosto. Estas regras foram

alteradas por apreciação parlamentar consubstanciada na Lei n.º 65/2017, de 9 de agosto.

A carreira de investigação científica, cujo estatuto foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 124/99, de 20 de abril,

desenvolve-se, da base para o tempo, através de três categorias: investigador auxiliar, investigador principal e

investigador-coordenador.

As atividades de investigação científica são desenvolvidas, além dos investigadores incluídos naquelas três

categorias, por pessoal especialmente contratado designado por investigador convidado, assistente convidado

ou por estagiários de investigação. Os investigadores convidados são recrutados por convite enquanto que os

assistentes convidados e os estagiários convidados são recrutados mediante concurso documental,

complementado com entrevista. Quer os investigadores convidados quer os assistentes de investigação quer

os estagiários de investigação são providos em comissão de serviço extraordinária ou por contrato, consoante

sejam, ou não, funcionários de nomeação definitiva. Os primeiros são providos por períodos determinados até

um máximo de cinco anos, podendo ser reconduzidos por períodos de igual duração. Já os estagiários de

investigação e os assistentes de investigação são providos por um período inicial de um ano, renovável por

dois períodos de dois anos.

Como forma de estimular o emprego científico e tecnológico em todas as áreas do conhecimento, de

promover o rejuvenescimento das instituições que integram o Sistema Científico e Tecnológico Nacional

(SCTN), bem como de valorizar as atividades de investigação científica, de desenvolvimento tecnológico, de

gestão e de comunicação de ciência e tecnologia nessas instituições, foi aprovado o Decreto-Lei n.º 57/2016,

de 29 de agosto, que aprova um regime de contratação de doutorados destinado a estimular o emprego

científico e tecnológico em todas as áreas do conhecimento3. Este regime aplica-se à contratação, a termo

resolutivo, de doutorados para o exercício de atividades de investigação científica, de desenvolvimento

tecnológico, de gestão e de comunicação de ciência e tecnológica em instituições do SCTN. Os contratos

celebrados com os doutorados, após recrutamento por procedimento concursal, podem ser de trabalho em

funções públicas a termo resolutivo certo, nos termos da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas ou de

trabalho a termo incerto, nos termos do Código do Trabalho, consoante sejam contratos a celebrar por

entidades sujeitas ao regime de direito público ou ao regime de direito privado, respetivamente.

Os contratos celebrados com entidades de direito público são de três anos, automaticamente renováveis

por períodos de um ano até à duração máxima de seis anos salvo se, e sem prejuízo de outras causas de

cessação ou extinção legalmente previstas, o órgão científico da instituição contratante propuser a sua

2 A contratação em regime de dedicação exclusiva, de tempo integral ou de tempo parcial igual ou superior a 60% só pode ter lugar

quando, aberto concurso para a categoria da carreira, este tenha ficado deserto ou não tenha sido possível preencher todos os lugares postos a concurso por não existirem candidatos aprovados em número suficiente que reunissem as condições de admissão a esse concurso. 3 Este regime revogou o Decreto-Lei n.º 28/2013, de 19 de fevereiro, que definiu o regime aplicável à contratação de doutorados para o

exercício de atividades de investigação científica e desenvolvimento tecnológico no âmbito do Programa Investigador FCT. No entanto, a revogação é feita sem prejuízo da transitória manutenção do regime aprovado por este diploma, aplicável aos contratos vigentes à data de entrada em vigor do presente decreto-lei, bem como às respetivas renovações. O Decreto-Lei n.º 28/2013, de 19 de fevereiro, mantém-se, ainda, aplicável aos procedimentos de concurso a decorrer à data de entrada em vigor do presente decreto-lei, e à subsequente celebração e renovação dos respetivos contratos.

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cessação com fundamento em avaliação desfavorável do trabalho desenvolvido pelo doutorado, realizada nos

termos do regulamento em vigor na instituição contratante, a qual deve ser comunicada ao interessado até 90

dias antes do termo do contrato.

Já os contratos celebrados com entidades de direito privado têm a duração máxima de seis anos, com

fundamento na execução de serviço determinado, precisamente definido e não duradouro.

A Fundação para a Ciência e a Tecnologia, doravante designada de FCT, teve a sua orgânica aprovada

pelo Decreto-Lei n.º 55/2013, de17 de abril. É a agência pública nacional, que avalia e financia atividades de

investigação científica, em todas as áreas do conhecimento, integrado na administração indireta do Estado,

dotada de autonomia administrativa e financeira e património próprio, prosseguindo as atribuições do

Ministério da Educação e Ciência, sob a sua superintendência.

Cabe à FCT, no âmbito das suas atribuições financiar programas e projetos e acompanhar a respetiva

execução, nos domínios da investigação científica e do desenvolvimento tecnológico, conforme o disposto nas

alíneas a) e c) do n.º 2 do artigo 3.º da sua orgânica. Neste sentido, as condições de acesso e as regras de

apoio a projetos financiados exclusivamente por fundos nacionais através da Fundação para a Ciência e a

Tecnologia, IP encontram-se estabelecidos no Regulamento n.º 999/2016, de 31 de outubro.

O Estatuto do Bolseiro de Investigação, aprovado em anexo à Lei n.º 40/2004, de 18 de agosto4, define o

regime aplicável aos beneficiários de subsídios atribuídos por entidades de natureza pública ou privada,

destinados a financiar a realização, pelo próprio, de atividades de investigação, nos termos do artigo 2.º, sem

prejuízo do disposto pelo direito da União Europeia e pelo direito internacional. Estes subsídios designam-se

por «bolsas», sendo concedidos no âmbito de um contrato entre o bolseiro e uma entidade de acolhimento.

O regulamento de Bolsas de Investigação da FCT, IP, aprovado pelo Regulamento n.º 950/2019, de 16 de

dezembro, e aplica-se a todos os bolseiros de investigação, financiados direta ou indiretamente pela FCT, não

sendo aplicável às bolsas de investigação em que não exista esse financiamento.

Além das bolsas de doutoramento e de pós-doutoramento atribuídas em concursos com candidaturas

individuais, a FCT apoia a comunidade científica através de diferentes instrumentos financeiros, dirigidos a

cientistas, equipas de investigação e centros de I&D5, que podem ser consultados na página da Internet da

Fundação.

Já o regime jurídico das instituições que se dedicam à investigação e desenvolvimento (I&D) e demais

intervenientes no sistema nacional de ciência e tecnologia, a definição dos princípios gerais da respetiva

avaliação e financiamento e as regras que regulam a valorização, o acesso e a divulgação do conhecimento

encontram-se estabelecidos no Decreto-Lei n.º 63/2019, de 16 de maio.

De salientar a suspensão das atividades letivas e não letivas presenciais pelo Decreto-Lei n.º 10-A/2020,

de 13 de março,6 e pela Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, em estabelecimentos de ensino públicos,

particulares e cooperativos e do setor social e solidário de educação pré-escolar, básica, secundária e superior

e em equipamentos sociais de apoio à primeira infância ou deficiência, bem como nos centros de formação de

gestão direta ou participada da rede do Instituto do Emprego e Formação Profissional, IP.

Ainda com relevo para a apreciação da presente iniciativa, cumpre mencionar a qualificação, por parte da

Organização Mundial de Saúde, do surto de COVID-19 como uma pandemia internacional, bem como todos os

atos legislativos adotados em Portugal, cuja listagem se remete para a página do Diário da República

Eletrónico.

II. Enquadramento parlamentar

 Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)

Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se estarem pendentes, neste

momento, as seguintes iniciativas com objeto conexo com o do projeto de lei em análise:

o Projeto de Lei n.º 444/XIV/1.ª (BE) – Prorrogação dos contratos no setor da ciência, tecnologia e ensino

4 Versão consolidada, retirada do portal da Internet do Diário da República Eletrónico.

5 Mais conhecida pela sigla inglesa R&D «Research and Development».

6 Versão consolidada, retirada do portal da Internet do Diário da República Eletrónico.

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superior como medida de proteção do emprego e combate à crise da pandemia da COVID-19;

o Projeto de Lei n.º 440/XIV/1.ª (PCP) – Aprova um conjunto de medidas excecionais e temporárias para

salvaguarda dos direitos dos trabalhadores e estudantes do ensino superior público;

Efetuada uma pesquisa à base de dados da atividade parlamentar (AP) verificou-se que, neste momento,

não se encontra pendente qualquer petição sobre matéria idêntica ou conexa.

 Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)

Não se localizou na AP qualquer iniciativa legislativa ou petição sobre matéria idêntica ou conexa na

anterior legislatura.

III. Apreciação dos requisitos formais

 Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais

A iniciativa em apreciação é apresentada pelo Grupo Parlamentar do partido Pessoas-Animais-Natureza

(PAN), ao abrigo e nos termos da alínea b) do artigo 156.º e do n.º 1 doartigo 167.º da Constituição da

República Portuguesa (CRP)e da alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º e do artigo 118.º do Regimento da

Assembleia da República(doravante RAR), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder

dos Deputados, por força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da CRP e na alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º

do RAR, bem como dos grupos parlamentares, por forçado disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da

CRP e na alínea f) do artigo 8.º do RAR.

É subscrita por quatro Deputados, observando o disposto n.º 1 do artigo 123.º do RAR, e assume a forma

de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR.

A iniciativa encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o

seu objeto principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, cumprindo os requisitos formais

previstos no n.º 1 do artigo 124.º do RAR.

Encontram-se igualmente respeitados os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo

120.º do RAR, uma vez que este projeto de lei define concretamente o sentido das modificações a introduzir

na ordem legislativa e parece não infringir princípios constitucionais.

Cumpre referir que o n.º 2 do artigo 167.º da CRP impede a apresentação de iniciativas legislativas que

envolvam, no ano económico em curso, aumento das despesas previstas no Orçamento, princípio igualmente

consagrado non.º 2 do artigo 120.º do RAR e conhecido como «lei-travão». Com efeito, a iniciativa ao

estabelecer a suspensão dos prazos de prescrição e de caducidade dos contratos de trabalho dos

trabalhadores de instituições de Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, pelo período de 90 dias, parece

implicar encargos orçamentais.

Não obstante, as iniciativas apresentadas no âmbito do combate à pandemia causada pela doença COVID-

19 em que esta questão se colocou têm sido admitidas. Aliás, refira-se que a admissibilidade de iniciativas em

possível desconformidade com a «lei-travão» foi assunto recentemente discutido em Conferência de Líderes,

tendo ficado estabelecido que a avaliação sobre o respeito pelos limites orçamentais não impede a admissão e

discussão das iniciativas, uma vez que tais questões poderão ser ultrapassadas até à aprovação das

iniciativas, em votação final global.7

O projeto de lei em apreciação deu entrada em 29 de maio de 2020. Foi admitido e baixou para a

generalidade à Comissão de Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto (8.ª), em 3 de junho, por

despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República, tendo sido, nesse mesmo dia, anunciado em

sessão plenária. Encontra-se agendada para a reunião plenária de 26 de junho de 2020, por arrastamento

com iniciativas conexas – cfr. Súmula da Conferência de Líderes n.º 23, de 27 de maio de 2020.

7 V. a Súmula da Conferência de Líderes n.º 16, de 1 de abril de 2020.

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 Verificação do cumprimento da lei formulário

O título da presente iniciativa – «Suspende os prazos de caducidade dos contratos de trabalho dos

trabalhadores de instituições de Ciência, Tecnologia e Ensino Superior» – traduz sinteticamente o seu objeto,

mostrando-se conforme ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, conhecida

como lei formulário 8, apenas se sugerindo a redação da parte final também em minúsculas: «(…) instituições

de ciência, tecnologia e ensino superior».

Quanto à entrada em vigor da iniciativa, de acordo com o seu artigo 4.º, esta terá lugar no dia seguinte ao

da sua publicação, o que está de acordo com o disposto no n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário, segundo o qual

«os atos legislativos entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso algum, o inicio da vigência

verificar-se no próprio dia da publicação».

Em caso de aprovação, tem a forma de lei, sendo objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República,

nos termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.

Na presente fase do processo legislativo a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões

em face da lei formulário.

IV. Análise de direito comparado

 Enquadramento internacional

Países europeus

A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estados-Membros da União Europeia: Espanha e

França.

ESPANHA

A Constituição espanhola consagra a autonomia das universidades no n.º 10 do seu artigo 27, em

simultâneo com o direito à educação e à liberdade de ensinar, nos seguintes termos: «Se reconoce la

autonomía de las Universidades, en los términos que la ley establezca». A Ley Orgánica 6/2001, de 21 de

diciembre, de Universidades, vem dar execução a esta norma constitucional, fixando o quadro legal de

funcionamento das universidades e articulando os diferentes níveis de competências: das universidades, das

comunidades autónomas e da administração geral do Estado. Compete às universidades, no âmbito da sua

autonomia, nos termos da alínea e) do n.º 2 do artigo 2.º, a seleção, formação e promoção do pessoal docente

e investigação, bem como do pessoal administração, e a fixação das condições em que desenvolvem a sua

atividade.

O pessoal docente e investigador das universidades públicas espanholas é composto por funcionários do

corpo docente universitário e por pessoal contratado9. As universidades podem contratar pessoal docente e

investigador em regime laboral, nas modalidades de contratação laboral específicas previstas na Lei das

Universidades ou nas modalidades previstas no Estatuto de los Trabajadores10, para substituição de

trabalhadores com direito a reserva do posto de trabalho. Podem igualmente contratar pessoal investigador,

técnico ou outro pessoal, através do contrato de trabalho para obra ou serviço determinado, para o

desenvolvimento de projetos de investigação científica ou técnica. As modalidades de contratação laboral

específicas de âmbito universitário são as que correspondem aos títulos de Ayudante, Profesor Ayudante

Doctor, Profesor Contratado Doctor, Profesor Asociado e Profesor Visitante. A contratação faz-se mediante

concurso público, com exceção do Profesor Visitante, efetuando-se a seleção com respeito dos princípios

constitucionais da igualdade, mérito e capacidade. O pessoal investigador pode ser também contratado

8 Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, que estabelece um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário dos

diplomas, alterada e republicada pelas Leis n.os

2/2005, de 24 de janeiro, 26/2006, de 30 de junho, 42/2007, de 24 de agosto, e 43/2014, de 11 de julho. 9 Artigo 48 da Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades

10 Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores

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seguindo as regras da Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación11. O pessoal

docente e investigador contratado não pode ser superior a 49% do total do pessoal docente e investigador da

universidade.

Nos termos do artigo 55 da Lei das Universidades, o regime remuneratório do pessoal docente e

investigador contratado das universidades públicas é regulado pelas comunidades autónomas, podendo estas

prever a existência de remunerações suplementares ligadas ao mérito individual pelo exercício de funções

relacionadas com a dedicação docente, a investigação, o desenvolvimento tecnológico e a transferência de

conhecimento, entre outras. Em paralelo, o Governo pode também criar programas de incentivos para a

docência, a investigação e o desenvolvimento científico, atribuíveis ao pessoal docente e investigador

contratado. Estas remunerações suplementares serão atribuídas mediante a avaliação do mérito pelo órgão de

avaliação externo previsto na lei da comunidade autónoma e pela Agencia Nacional de Evaluación de la

Calidad y Acreditación (ANECA).

Por sua vez, o corpo docente universitário é formado por catedráticos e por professores titulares. O acesso

ao corpo docente universitário exige a obtenção de uma acreditação nacional que, valorando os méritos e

competências dos candidatos, garanta a qualidade na seleção dos docentes universitários, e faz-se mediante

concurso aberto pela universidade em causa. O regime remuneratório do corpo docente universitário é

aprovado pelo Governo12.

A Espanha declarou o estado de emergência, na sequência da pandemia de COVID-19 através do Real

Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de

crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. Com uma duração inicial de 15 dias, o mesmo veio sendo

prorrogado por diversas vezes, estando, no momento de elaboração desta nota técnica, a decorrer a sexta

prorrogação13, que se estende até ao dia 21 de junho de 2020, inclusive.

O artigo 9 deste diploma suspende toda a atividade educativa presencial, em todos os graus de ensino,

inclusive o ensino universitário.

Através do Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes

complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19, foi aprovado um amplo

pacote de medidas para apoiar os trabalhadores, os consumidores e as famílias mais vulneráveis.

A disposición adicional duodécima contempla regras aplicáveis à duração de determinados contratos de

pessoal docente e investigador celebrados pelas universidades. Prevê-se aí a prorrogação dos contratos de

ayudantes, profesores ayudantes doctores, profesores asociados y profesores visitantes, celebrados ao abrigo

da Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, cujo termo ser verifique durante a vigência do

estado de emergência declarado pelo Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, ou das respetivas

prorrogações, de acordo com as seguintes regras: a prorrogação tem uma duração equivalente à duração do

estado de emergência, podendo as partes acordar, a título excecional, numa prorrogação por mais três meses

após o fim do estado de emergência; a duração dos contratos prorrogados pode exceder o limite máximo

previsto na Lei das Universidades14.

Para além destas medidas, foram também suspensos, durante o período de estado de emergência, os

prazos de candidatura aos subsídios Beatriz Galindo, segundo informação constante da página que o

Ministério das Universidades criou para dar conta das repercussões que a pandemia de COVID-19 tem nas

universidades. Estes subsídios destinam-se à atração de talento investigador que tenha realizado parte da sua

carreira profissional no estrangeiro, com o objetivo de favorecer a captação e formação de capital humano

investigador em setores de interesse estratégico nacional e promover a qualidade e competitividade do

pessoal docente e investigação nas universidades espanholas. O subsídio recebido é utilizado pelas

universidades públicas espanholas para contratar pessoas com experiência docente e investigadora no

estrangeiro durante um período mínimo de quatro anos, em duas modalidades: sénior e júnior, consoante a

pessoa a contratar tenha mais ou menos de sete anos de experiência docente e de investigação no

11

Define o quadro para o apoio à investigação científica e técnica e respetivos instrumentos de coordenação geral, criando o Sistema Espanhol de Ciência, Tecnologia e Inovação. 12

Real Decreto 1086/1989, de 28 de agosto, sobre retribuciones del profesorado universitario 13

Através do Real Decreto 555/2020, de 5 de junio, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 14

A Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades prevê uma duração dos contratos que varia consoante o título: a dos ayudantes e o dos profesores ayudantes doctores não pode ser inferior a um ano nem superior a cinco; a dos profesores contratados doctores tem duração indefinida e dedicação a tempo inteiro; a dos profesores associados é trimestral, anual ou semestral, renovável; a dos profesores visitantes é a livremente acordada entre as partes.

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estrangeiro desde o doutoramento.

FRANÇA

O Code de l’éducation regula, nos artigos L711-1 e seguintes da sua Parte Legislativa, as instituições de

ensino superior, que têm autonomia pedagógica e científica, administrativa e financeira.

O pessoal não docente das universidades rege-se pelas normas estatutárias15 da função pública do Estado,

nos termos do artigo L911-1 do Code de l’éducation, sendo publicado todos os anos um plano de recrutamento

de pessoal pelo ministro responsável pela área da educação. As disposições da Loi n.º 84-16 du 11 janvier

1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat definem as condições em que são

preenchidos os empregos permanentes do Estado e respetivos estabelecimentos públicos.

O corpo docente das universidades públicas francesas é composto por professeurs des universités e

maîtres de conférences. São funcionários do Estado, nomeados por decreto do Presidente da República e

regem-se pelo Décret n° 84-431 du 6 juin 1984 fixant les dispositions statutaires communes applicables aux

enseignants-chercheurs et portant statut particulier du corps des professeurs des universités et du corps des

maîtres de conférences, para além de estarem submetidos ao Título V do Livro IX da Terceira Parte da Parte

Legislativa do Code de l’education (artigo L952-1 e seguintes). Por sua vez, os professores associados ou

convidados são recrutados por tempo determinado, nos termos do artigo L952-1. No quadro dos contratos

plurianuais que os estabelecimentos de ensino superior celebram com o Estado, previstos no artigo L711-1,

cada estabelecimento de ensino superior fixa os objetivos de recrutamento de maîtres de conférences que não

tenham obtido o seu grau universitário nesse estabelecimento. O Décret n.º 84-431 du 6 juin 1984 regula os

métodos de recrutamento, nomeação e evolução na carreira tanto dos professeurs universitaires como dos

maîtres de conférences.

A França decretou o estado de emergência sanitária, devido à pandemia de COVID-19, em 23 de março,

através da Loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de COVID-19, com uma

duração inicial de dois meses, tendo sido prorrogado até 10 de julho de 2020, inclusive.

Os estabelecimentos de ensino, nomeadamente os de ensino superior, foram encerrados a partir de 16 de

março, tendo sido adotado o ensino à distância, assegurando, assim, a continuidade pedagógica, prevendo-se

a retoma do ensino presencial apenas no próximo ano letivo.

Segundo informação constante desta página, a Ministra do Ensino Superior, da Investigação e da Inovação

autorizou a prorrogação do prazo de entrega das teses de doutoramento até um ano após o fim do prazo

previsto no seu contrat doctoral, como forma de minorar os efeitos do impacto da pandemia de COVID-19 e de

apoiar os doutorandos, cujo contributo para a pesquisa é essencial. Paralelamente, a Ministra decidiu apoiar

financeiramente estas prorrogações dos contratos, em particular dos que são financiados pelo Estado através

da CIFRE16 e da ANR17. Para além disso, permite-se que as instituições de ensino superior prolonguem os

contratos dos investigadores, engenheiros e técnicos com contrato a termo certo envolvidos em projetos de

investigação, durante a crise sanitária em curso.

Com a aprovação do Décret n° 2020-663 du 31 mai 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires

pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, passou a ser permitida a

frequência de estabelecimentos de ensino superior, mas apenas para acesso às formações contínuas, aos

laboratórios e unidades de investigação, às bibliotecas e centros de documentação, aos serviços

administrativos, nomeadamente para realização de matrículas, mediante marcação prévia ou convocação por

parte do estabelecimento, aos serviços de saúde, aos centros hospitalares universitários veterinários, às

explorações agrícolas, no âmbito do ensino agrícola, e aos locais que dão acesso aos equipamentos

informáticos, mediante marcação prévia ou convocatória por parte do estabelecimento18.

15

Nomeadamente, a Loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat e a Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Loi dite loi Le Pors. 16

Convention industrielle de formation par la recherche 17

Agence nationale de la recherche 18

Nos termos do artigo 34 desta lei.

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V. Consultas e contributos

 Consultas

Sugere-se a consulta, em sede de apreciação na especialidade, das seguintes entidades:

 Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior;

 Direção-Geral do Ensino Superior;

 Conselho Coordenador do Ensino Superior;

 CRUP – Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas;

 SNESup – Sindicato Nacional do Ensino Superior;

 FENPROF – Federação Nacional dos Professores;

 FCT – Fundação para a Ciência e a Tecnologia;

 Estabelecimentos de ensino superior públicos.

VI. Avaliação prévia de impacto

 Avaliação sobre impacto de género

Os proponentes juntaram ao projeto de lei a ficha de avaliação de impacto de género (AIG), em

cumprimento do disposto na Lei n.º 4/2018, de 9 de fevereiro, concluindo que a iniciativa legislativa tem um

impacto neutro.

 Linguagem não discriminatória

Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre

que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso. A

presente iniciativa não nos suscita questões relacionadas com a utilização de linguagem discriminatória.

———

PROJETO DE LEI N.º 425/XIV/1.ª

(CRIA MECANISMO EXTRAORDINÁRIO DE REGULARIZAÇÃO DE DÍVIDA POR NÃO PAGAMENTO

DE PROPINAS EM INSTITUIÇÕES DE ENSINO SUPERIOR PÚBLICAS COMO RESPOSTA À COVID-19)

Parecer da Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto e nota técnica elaborada pelos

serviços de apoio

Parecer

Índice

Parte I – Considerandos

Parte II – Opinião do relator

Parte III – Conclusões

Parte IV – Anexos

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150

PARTE I – Considerandos

I. 1) Nota introdutória

O Projeto de Lei n.º 425/XIV/1.ª, com o título «Cria mecanismo extraordinário de regularização de dívida

por não pagamento de propinas em instituições de ensino superior públicas como resposta à COVID-19», deu

entrada em 29 de maio, tendo sido admitido a 3 de junho, baixando, para a generalidade, à Comissão de

Educação Ciência Juventude e Desporto, e foi anunciado nesse mesmo dia, encontrando-se agendado para

discussão na generalidade na reunião plenária de 26 de junho de 2020.

I. 2) Breve análise do Diploma

O diploma em apreciação é composto por 5 artigos, a saber:

1.º Objeto

2.º Âmbito de aplicação

3.º Mecanismo extraordinário de regularização de dívida por não pagamento de propinas

4.º Regulamentação

5.º Entrada em vigor

O PAN com a presente iniciativa visa a criação de um mecanismo extraordinário de regularização de

dívidas por não pagamento de propinas nas instituições de ensino superior públicas para estudantes, inscritos

em cursos de licenciatura ou de mestrado (conforme o artigo 1.º), cujos agregados familiares sofreram uma

quebra de rendimentos superior a 10% face aos rendimentos do mês anterior a esse período ou face ao

período homólogo do ano anterior, no caso de agregados com rendimento mensal até 1250 euros, e de 20%,

nos agregados com um rendimento mensal superior a 1250 euros, causadas em consequência do surto de

COVID-19 (conforme o artigo 2.º).

O artigo 3.º determina que as instituições de ensino superior públicas devem criar um mecanismo

extraordinário de regularização de dívidas por não pagamento de propinas para os estudantes inscritos, sujeito

às condições de recurso definidas no artigo 2.º. Os estudantes para poderem beneficiar desse mecanismo têm

de declarar o seu interesse na adesão junto da instituição de ensino superior que frequenta. A adesão

depende de acordo livre e esclarecido celebrado entre o estudante e a instituição de ensino superior, e não

prejudica a eventual atribuição de bolsa de estudo, nem o direito ao acesso a todos os atos administrativos

necessários à frequência do curso.

As instituições de ensino superior têm direito a um reforço financeiro para fazer face às quebras de receita

sofridas em consequência da criação do mecanismo extraordinário de regularização de dívidas por não

pagamento de propinas, caso o pagamento não se realize.

O diploma prevê, no seu artigo 4.º, a necessidade de regulamentação das suas normas, no prazo de 15

dias após a sua publicação.

I. 3) Enquadramento legal e parlamentar

O tema do presente projeto de lei tem sido objeto de apresentação de várias iniciativas na presente

legislatura e nas anteriores, nomeadamente medidas excecionais de apoio aos estudantes do ensino superior

ou criação de regime transitório de isenção de propinas no ensino superior público.

A discussão na generalidade está agendada para a reunião plenária do próximo dia 26 de junho de 2020,

em conjunto com as seguintes iniciativas:

 Projeto de Resolução n.º 490/XIV/1.ª (PAN) – Recomenda ao Governo que preconize as condições

necessárias ao funcionamento do Ensino Superior e da investigação nesta fase do surto epidemiológico;

 Projeto de Resolução n.º 465/XIV/1.ª (BE) – Recomenda medidas de reforço da ação social no ensino

superior no combate à crise da COVID-19;

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151

 Projeto de Resolução n.º 466/XIV/1.ª (BE) – Recomenda medidas de resposta à crise sanitária,

económica e social da COVID-19 no ensino superior e na ciência;

 Projeto de Resolução n.º 488/XIV/1.ª (CDS-PP) – Medidas para combater o abandono no ensino

superior, na sequência da pandemia de COVID-19;

 Projeto de Resolução n.º 493/XIV/1.ª (N insc.) – Recomenda ao Governo apoios de emergência para

reforçar a Ação Social e o alojamento estudantil no Ensino Superior no contexto da atual crise pandémica

provocada pelo vírus SARS-CoV-2;

 Projeto de Lei n.º 391/XIV/1.ª (BE) – Cria um novo concurso de projetos de IC&DT em todos os

domínios científicos;

 Projeto de Lei n.º 392/XIV/1.ª (BE) – Mecanismo extraordinário de regularização de dívidas por não

pagamento de propinas nas instituições de ensino superior públicas;

 Projeto de Lei n.º 424/XIV/1.ª (PAN) – Suspende os prazos de caducidade dos contratos de trabalho dos

trabalhadores de instituições de Ciência, Tecnologia e Ensino Superior;

 Projeto de Lei n.º 439/XIV/1.ª (PCP) – Aprova um conjunto de medidas no sentido do reforço dos apoios

no âmbito da Ação Social Escolar no Ensino Superior;

 Projeto de Lei n.º 440/XIV/1.ª (PCP) – Aprova um conjunto de medidas excecionais e temporárias para

salvaguarda dos direitos dos trabalhadores e estudantes do Ensino Superior Público;

Sobre matéria idêntica encontram-se pendentes as seguintes iniciativas com objeto conexo com o do

projeto de lei em análise:

 Projeto de Lei n.º 154/XIV/1.ª (PCP) – Aprova a Lei-Quadro da Ação Social Escolar no ensino superior e

define apoios específicos aos estudantes;

 Projeto de Lei n.º 153/XIV/1.ª (PCP) – Financiamento do ensino superior público;

O restante enquadramento é remetido para a nota técnica, parte integrante deste parecer.

PARTE II – Opinião do relator

O relator do presente parecer reserva para plenário a sua posição sobre o Projeto de Lei n.º 425 /XIV/1.ª, a

qual é, de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia

da República.

PARTE III – Conclusões

1 – O Projeto de Lei n.º 425/XIV/1.ª obedece aos requisitos constitucionais, regimentais e formais com a

ressalva para o expresso na nota técnica quanto às iniciativas apresentadas no âmbito do combate à

pandemia causada pela doença COVID-19 em que esta questão se coloca têm sido admitidas. Aliás, refira-se

que a admissibilidade de iniciativas em possível desconformidade com a «lei-travão» foi assunto recentemente

discutido em Conferência de Líderes, tendo ficado estabelecido que a avaliação sobre o respeito pelos limites

orçamentais não impede a admissão e discussão das iniciativas, uma vez que tais questões poderão ser

ultrapassadas até à aprovação das iniciativas, em votação final global.1

2 – O presente projeto de lei visa criar um mecanismo extraordinário de regularização de dívida por não

pagamento de propinas em instituições de ensino superior públicas como resposta à COVID-19.

3 – Face ao exposto, a Comissão Parlamentar de Educação, Ciência, Juventude e Desporto é de parecer

que o Projeto de Lei n.º 425/XIV/1.ª reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser discutido e

votado em Plenário.

1 V. a Súmula da Conferência de Líderes n.º 16, de 1 de abril de 2020.

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Palácio de S. Bento, 22 de junho 2020.

O Deputado relator, Alexandre Poço — O Presidente da Comissão, Firmino Marques.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PEV e do IL, na reunião

da Comissão do dia 23 de junho de 2020.

PARTE IV – Anexos

Anexa-se a nota técnica elaborada pelos serviços ao abrigo do disposto no artigo 131.º do Regimento da

Assembleia da República.

Nota Técnica

Projeto de Lei n.º 425/XIV/1.ª (PAN)

Cria mecanismo extraordinário de regularização de dívida por não pagamento de propinas em

instituições de ensino superior públicas como resposta à COVID-19.

Data de admissão: 3 de junho de 2020.

Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto (8.ª).

Índice

I. Análise da iniciativa

II. Enquadramento parlamentar

III. Apreciação dos requisitos formais

IV. Análise de direito comparado

V. Consultas e contributos

VI. Avaliação prévia de impacto

VII. Enquadramento bibliográfico

Elaborada por: Nuno Amorim e Cristina Ferreira (DILP), Isabel Pereira (DAPLEN), João Oliveira (BIB) e Filipe Xavier (DAC). Data: 19 de junho de 2020.

I. Análise da iniciativa

 A iniciativa

Com a presente iniciativa visam os proponentes a criação de um mecanismo extraordinário de

regularização de dívidas por não pagamento de propinas nas instituições de ensino superior públicas para

estudantes, inscritos em cursos de licenciatura ou de mestrado, cujos agregados familiares sofreram uma

quebra de rendimentos superior a 10% face aos rendimentos do mês anterior a esse período ou face ao

período homólogo do ano anterior, no caso de agregados com rendimento mensal até 1250 euros, e de 20%,

nos agregados com um rendimento mensal superior a 1250 euros, causadas em consequência do surto de

COVID-19.

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 Enquadramento jurídico nacional

A Constituição da República Portuguesa (CRP) consagra, nos artigos 73.º e seguintes, o direito à educação

e à cultura, com garantia do direito à igualdade de oportunidades de acesso e êxito escolar, determinando que

na realização da política de ensino incumbe ao Estado estabelecer progressivamente a gratuitidade de todos

os graus de ensino.

No desenvolvimento dos princípios constitucionais foi aprovada a Lei de Bases do Sistema Educativo pela

Lei n.º 46/86, de 14 de outubro1. De acordo com o n.º 2 do artigo 1.º, entende-se por sistema educativo «o

conjunto de meios pelo qual se concretiza o direito à educação, que se exprime pela garantia de uma

permanente ação formativa orientada para favorecer o desenvolvimento global da personalidade, o progresso

social e a democratização da sociedade». Por sua vez, o n.º 2 do artigo 2.º impõe ao Estado uma especial

responsabilidade na promoção e na democratização do ensino, garantindo o direito a uma justa e efetiva

igualdade de oportunidades no acesso e sucesso escolares.

As bases do financiamento do ensino superior estão estabelecidas na Lei n.º 37/2003, de 22 de agosto2.

Prevê o n.º 2 do artigo 1.º o seguinte: «o financiamento do ensino superior processa-se de acordo com

critérios objetivos, indicadores de desempenho e valores padrão relativos à qualidade e excelência do ensino

ministrado.»

Na medida em que as instituições de ensino superior prestam um serviço de ensino aos estudantes, aos

mesmos são impostas duas obrigações – devem os mesmos demonstrar o mérito na sua frequência; e devem

os mesmos comparticipar nos respetivos custos.

Esta comparticipação consiste no pagamento, pelos estudantes, às instituições onde estão matriculados de

uma taxa de frequência, designada propina, cujo valor é fixado em função da natureza dos cursos e da sua

qualidade, de acordo com o estipulado no n.º 2 do artigo 16.º da lei de bases do financiamento do ensino

superior. De acordo com o disposto no artigo 233.º do Orçamento do Estado para 2020, o valor máximo da

propina a fixar pelas instituições de ensino superior públicas a partir do ano letivo 2020/2021 é reduzido de 871

euros para 697 euros.

É da competência das próprias instituições de ensino superior a fixação dos valores das propinas a pagar

pelos estudantes, nos termos das regras presentes no Regime jurídico das instituições de ensino superior,

aprovado pela Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro.

A consequência pelo não pagamento da propina é o não reconhecimento dos atos académicos realizados

no período a que a obrigação se reporta, cessando automaticamente com o cumprimento desta (artigo 29.º da

Lei de bases do financiamento do ensino superior). Com a alteração de 2019, operada pela Lei n.º 75/2019, de

2 de setembro, foi introduzida na lei a obrigação de as instituições de ensino superior públicas criarem planos

de regularização destinados a alunos com propinas em atraso (artigo 29.º-A).

A referida lei criou ainda um mecanismo extraordinário de regularização de dívidas por não pagamento de

propinas e outras taxas e emolumentos nas instituições de ensino superior públicas, sendo o mesmo aplicável

aos estudantes e aos antigos estudantes. A existência de um plano de pagamentos entre o estudante ou o

antigo estudante e a instituição de ensino superior respetiva, determina o arquivamento dos processos de

execução fiscal e cobrança coerciva que existam, incluindo nos casos em que haja penhora, e interrompe o

prazo de prescrição dos valores em dívida3. Aos estudantes com comprovada carência económica é ainda

concedido um período de carência de dois anos.

De acordo com o artigo 4.º da Lei n.º 75/2019, de 2 de setembro, as condições de acesso aos planos de

regularização para o pagamento de propinas devem ser definidas por portaria, ouvidas as associações de

estudantes e as instituições de ensino superior públicas. À data da elaboração da presente nota técnica, ainda

não existe regulamentação.

Com relevo para a apreciação da presente iniciativa, cumpre mencionar a qualificação, por parte da

Organização Mundial de Saúde, do surto de COVID-19 como uma pandemia internacional.

1 Versão consolidada, com as alterações introduzidas pelas Leis n.

os 115/97, de 19 de setembro, 49/2005, de 30 de agosto e 85/2009, de

27 de agosto, retirada do portal do Diário da República Eletrónico. 2 Versão consolidada, com as alterações introduzidas pelas Leis n.

os 49/2005, de 30 de agosto, 62/2007, de 10 de setembro, 68/2017, de 9

de agosto, 42/2019, de 21 de junho e 75/2019, de 2 de setembro, retirada do portal do Diário da República Eletrónico. 3 O plano de pagamentos é feito sobre o montante total em dívida a título de propina e outras taxas e emolumentos, não se considerando

os valores referentes a custas, juros ou outras penalizações.

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II. Enquadramento parlamentar

 Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)

Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se estarem pendentes, neste

momento, as seguintes iniciativas com objeto conexo com o do projeto de lei em análise:

o Projeto de Lei n.º 392/XIV/1.ª (BE) – Mecanismo extraordinário de regularização de dívidas por não

pagamento de propinas nas instituições de ensino superior públicas;

o Projeto de Lei n.º 154/XIV/1.ª (PCP) – Aprova a Lei-Quadro da Ação Social Escolar no ensino superior e

define apoios específicos aos estudantes;

o Projeto de Lei n.º 153/XIV/1.ª (PCP) – Financiamento do ensino superior público;

o Efetuada uma pesquisa à base de dados da atividade parlamentar (AP) verificou-se que, neste

momento, não se encontra pendente qualquer petição sobre matéria idêntica ou conexa.

 Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)

Na presente Legislatura verificou-se a apresentação das seguintes iniciativas, cuja tramitação se encontra

já concluída:

o Projeto de Lei n.º 309/XIV/1.ª (PAN) – Adequação do pagamento de propinas no ensino superior à

situação excecional da COVID-19;

Aprovado, com votos a favor do PS, PAN e Joacine Katar Moreira (N insc.), votos contra do PSD, PCP,

CDS-PP e PEV e abstenções do BE, CH e IL.

o Projeto de Lei n.º 287/XIV/1.ª (PCP) – Medidas excecionais de apoio aos estudantes do ensino superior;

Rejeitado, com votos contra do PS, PSD, CDS-PP e IL, votos a favor BE, PCP, PAN, PEV e Joacine Katar

Moreira (N insc.) e a abstenção do CH.

o Projeto de Lei n.º 276/XIV/1.ª (PEV) – Suspende o pagamento das propinas enquanto estiverem

determinadas as medidas restritivas relacionadas com a covid-19;

Rejeitado, com votos contra do PS, PSD, CDS-PP, CH e IL, votos a favor BE, PCP, PAN, PEV e Joacine

Katar Moreira (N insc.).

o Projeto de Resolução n.º 383/XIV/1.ª (BE) – Recomenda ao Governo a adoção de medidas

extraordinárias relativas à conclusão do ano letivo 2019/2020 devido à pandemia COVID-19;

Rejeitado, com votos contra do PS, PSD, CDS-PP e CH, votos a favor BE, IL e Joacine Katar Moreira (N

insc.) e abstenções do PCP, PAN e PEV.

o Projeto de Resolução n.º 323/XIV/1.ª (BE) – Recomenda ao Governo a adoção de medidas excecionais

no ensino superior e na Ciência no âmbito da prevenção do COVID-19;

Rejeitado, com votos contra do PS, PSD e CDS-PP, votos a favor BE, PAN, PEV, IL e Joacine Katar

Moreira (N insc.) e abstenções do PCP e do CH.

Na Legislatura anterior foram apresentadas as seguintes iniciativas sobre matéria conexa:

o Projeto de Lei n.º 1121/XIII/4.ª (PAN) – Altera a Lei n.º 37/2003, de 22 de agosto, estabelecendo

mecanismos de regularização de dívida por não pagamento de propinas em instituições de ensino superior

públicas.

Rejeitado, com votos contra do PSD, PS, CDS-PP e Paulo Trigo Pereira (N insc.), votos a favor BE, PCP e

PEV e a abstenção do PAN.

o Projeto de Lei n.º 1119/XIII/4.ª (PCP) – Eliminação faseada das propinas no ensino superior público.

Rejeitado, com votos contra do PSD, PS, CDS-PP e Paulo Trigo Pereira (N insc.), votos a favor BE, PCP e

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PEV e a abstenção do PAN.

o Projeto de Lei n.º 1118/XIII/4.ª (PCP) – Eliminação das taxas e emolumentos nas Instituições do ensino

superior públicas.

Rejeitado, com votos contra do PSD, PS, CDS-PP e Paulo Trigo Pereira (N insc.), votos a favor BE, PCP e

PEV e a abstenção do PAN.

o Projeto de Lei n.º 1117/XIII/4.ª (PCP) – Determina como única consequência pelo incumprimento do

pagamento das propinas o não reconhecimento do ato académico.

Rejeitado, com votos contra do PSD, PS, CDS-PP e Paulo Trigo Pereira (N insc.), votos a favor BE, PCP e

PEV e a abstenção do PAN.

o Projeto de Lei n.º 1116/XIII/4.ª (PCP) – Estabelece um regime transitório de isenção de propinas no

ensino superior público.

Rejeitado, com votos contra do PSD, PS, CDS-PP e Paulo Trigo Pereira (N insc.), votos a favor BE, PCP e

PEV e a abstenção do PAN.

o Projeto de Lei n.º 1115/XIII/4.ª (PCP) – Aumento do valor das bolsas de estudo no ensino superior

público.

Rejeitado, com votos contra do PSD, PS, CDS-PP e Paulo Trigo Pereira (N insc.), votos a favor BE, PCP e

PEV e a abstenção do PAN.

o Projeto de Lei n.º 1108/XIII/4.ª (BE) – Cria um teto máximo para o valor das propinas de 2.º e 3.º ciclos

de estudos no ensino superior público.

Rejeitado com votos contra do PSD, PS, CDS-PP e Paulo Trigo Pereira (N insc.), votos a favor BE, PCP e

PEV e a abstenção do PAN.

o Projeto de Lei n.º 1107/XIII/4.ª (BE) – Mecanismo extraordinário de regularização de dívidas por não

pagamento de propinas nas instituições de ensino superior públicas;

Rejeitado com votos contra do PSD, PS, CDS-PP e Paulo Trigo Pereira (N insc.), votos a favor BE, PCP e

PEV e a abstenção do PAN.

o Projeto de Lei n.º 1106/XIII/4.ª (BE) – Estabelece o fim das propinas nas licenciaturas e nos mestrados

integrados do ensino superior público.

Rejeitado com votos contra do PSD, PS, CDS-PP e Paulo Trigo Pereira (N insc.), votos a favor BE, PCP e

PEV e a abstenção do PAN.

o Projeto de Lei n.º 878/XIII/3.ª (PEV) – Altera a Lei n.º 37/2003, de 22 de agosto, fixando uma diminuição

progressiva do valor das propinas pagas pelos estudantes do ensino superior.

Rejeitado com votos contra do PSD, PS, CDS-PP e Paulo Trigo Pereira (N insc.), votos a favor BE, PCP e

PEV e a abstenção do PAN.

o Projeto de Lei n.º 321/XIII/2.ª (BE) – Isenção de propinas no primeiro e segundo ciclos de estudos no

ensino superior para estudantes com deficiência.

Retirada em 19/07/2017.

o Projeto de Resolução n.º 1970/XIII/4.ª (BE) – Pela criação de uma tabela nacional de taxas e

emolumentos no ensino superior público.

Rejeitado com votos contra do PSD, PS, CDS-PP e Paulo Trigo Pereira (N insc.), votos a favor BE, PCP e

PEV e a abstenção do PAN.

o Projeto de Resolução n.º 1968/XIII/4.ª (BE) – Contempla uma data limite para a transferência do

primeiro montante referente a bolsas de estudo para estudantes do ensino superior.

Votação: Rejeitado com votos contra do PSD, PS, CDS-PP e Paulo Trigo Pereira (N insc.), votos a favor

BE, PCP e PEV e a abstenção do PAN.

o Projeto de Resolução n.º 1012/XIII/2.ª (PEV) – Pela progressiva gratuitidade do ensino superior público.

Votação: Rejeitado com votos contra do PSD, PS, CDS-PP e Paulo Trigo Pereira (N insc.), votos a favor

BE, PCP e PEV e a abstenção do PAN.

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Efetuada uma pesquisa à base de dados da atividade parlamentar (AP) não se localizou qualquer petição

sobre matéria idêntica ou conexa na anterior legislatura.

III. Apreciação dos requisitos formais

 Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais

A iniciativa em apreciação é apresentada pelo Grupo Parlamentar do Partido Pessoas-Animais-Natureza

(PAN), ao abrigo e nos termos do n.º 1 do artigo 167.º daCRP e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia

da República(RAR), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos Deputados, por

força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da CRP e na alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do RAR, bem como

dos grupos parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da CRP e na alínea f) do

artigo 8.º do RAR.

É subscrita por quatro Deputados, observando o disposto no n.º 1 do artigo 123.º do RAR, e assume a

forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR.

A iniciativa encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o

seu objeto principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, cumprindo os requisitos formais

previstos no n.º 1 do artigo 124.º do RAR.

Observa igualmente os limites à admissão da iniciativa estabelecidos no n.º 1 do artigo 120.º do RAR, uma

vez que parece não infringir a CRP ou os princípios nela consignados e define concretamente o sentido das

modificações a introduzir na ordem legislativa.

Quanto ao n.º 2 do artigo 120.º do RAR:

As medidas previstas na iniciativa em apreço implicam custos adicionais por via da diminuição de receitas,

tendo conta que tem por objeto criar um mecanismo extraordinário de regularização de dívidas por não

pagamento de propinas em instituições de ensino superior públicas.

Assim, e remetendo-se, no seu artigo 5.º, a respetiva entrada em vigor para o dia seguinte ao da sua

publicação, não estaria acautelado o limite à apresentação de iniciativas, previsto no n.º 2 do artigo 120.º do

RAR e, igualmente, no n.º 2 do artigo 167.º da CRP, designado «lei-travão».

Não obstante, as iniciativas apresentadas no âmbito do combate à pandemia causada pela doença COVID-

19 em que esta questão se coloca têm sido admitidas. Aliás, refira-se que a admissibilidade de iniciativas em

possível desconformidade com a «lei-travão» foi assunto recentemente discutido em Conferência de Líderes,

tendo ficado estabelecido que a avaliação sobre o respeito pelos limites orçamentais não impede a admissão e

discussão das iniciativas, uma vez que tais questões poderão ser ultrapassadas até à aprovação das

iniciativas, em votação final global.4

Deu entrada em 29 de maio, tendo sido admitida a 3 de junho, baixando, para a generalidade, à Comissão

de Educação Ciência Juventude e Desporto, e foi anunciada nesse mesmo dia, encontrando-se agendada

para discussão na generalidade na reunião plenária de 26 de junho.

 Verificação do cumprimento da lei formulário

A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, de ora em

diante designada como lei formulário, contém um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e

formulário dos diplomas.

Relativamente ao título da iniciativa e tendo em conta o disposto no seu artigo primeiro, sugere-se o

seguinte:

Cria um mecanismo extraordinário de regularização de dívida por não pagamento de propinas em

4 V. a Súmula da Conferência de Líderes n.º 16, de 1 de abril de 2020.

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instituições de ensino superior públicas como resposta à COVID-19.

Em caso de aprovação em votação final global, deve ser publicada sob a forma de lei na 1.ª série do Diário

da República, conforme o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário e entra em vigor no dia

seguinte ao da sua publicação, de acordo com o seu artigo 5.º, e com o n.º 1 do artigo 2.º da citada lei

formulário, que dispõe que os atos legislativos «entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso

algum, o início da vigência verificar-se no próprio dia da publicação». De salientar, no entanto, a necessidade

de compatibilização da entrada em vigor da iniciativa com a «lei-travão», já mencionada supra.

Na presente fase do processo legislativo a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões

em face da lei formulário.

 Regulamentação ou outras obrigações legais

A presente iniciativa prevê, no seu artigo 4.º, a necessidade de regulamentação das suas normas, no prazo

de 15 dias após a sua publicação.

IV. Análise de direito comparado

 Enquadramento internacional

Países europeus

A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estados-Membros da União Europeia: Espanha e

França.

ESPANHA

Relativamente ao tema em apreço, a Constituição espanhola consagra, no seu artigo 27., que «todos têm

direito à educação» (n.º 1). Mais dispõe que «o ensino básico é obrigatório e gratuito» (n.º 4), sem fazer

referência aos custos do ensino universitário, embora reconheça autonomia às universidades, nos termos

definidos por lei (n.º 4).

Importa ainda acrescentar que as Comunidades Autónomas têm um estatuto reconhecido por lei que lhes

atribui competências com vista à aprovação dos contratos-programa plurianuais das universidades e à

distribuição de recursos pelas universidades da sua região, tendo como base critérios como o número de

alunos das universidades, número de professores, quantidade de investigações realizadas, entre outros.

Por outro lado, o estatuto e as funções das universidades encontra-se previsto na Ley Orgánica 6/2001, de

21 de dezembro,relativa às Universidades. Neste âmbito, os artigos 79. e seguintes estabelecem o regime

económico e financeiro da universidade pública. Segundo este regime, as instituições de ensino superior

gozam de autonomia económica e financeira e devem possuir os recursos suficientes para o exercício das

suas funções (artigo 79., n.º 1). O mesmo diploma indica, no seu artigo 80., que bens constituem património da

universidade, e, no artigo 81., todas as fontes de receitas das universidades, constituindo as Comunidades

Autónomas na obrigação de proceder à fixação anual das propinas das universidades públicas que funcionem

no seu território n.º 3, alínea b)].

Foi precisamente nestas disposições do artigo 81. que o governo espanhol efetuou a mais recente

alteração à Ley orgánica 6/2001, com a aprovação do Real Decreto-ley 17/2020, de 5 de maio, relativo às

medidas de apoyo al sector cultural y de carácter tributario para hacer frente al impacto económico y social del

COVID-2019.

A alteração consistiu na revogação do denominado «sistema de horquillas» introduzido em 20125 pelo

governo de Mariano Rajoy e o qual consistia num sistema proporcional de pagamento de uma percentagem de

5 Aprovado pelo Real Decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito

educativo.

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propinas face aos custos do curso, percentagens que variam em função do grau frequentado (licenciaturas,

mestrados que habilitem para o exercício de profissões reguladas em Espanha e mestrados não inseridos na

situação anterior) e do ano de estudos. O aluno começava por pagar entre 0% a 25% do custo público da

frequência do primeiro ano do ensino universitário e terminava a pagar, no último ano, entre 90% a 100%. Este

sistema provocou um aumento dos preços das propinas acrescido de uma disparidade entre as Comunidades

Autónomas, provocando uma desigualdade territorial de fixação de preços do ensino superior público. Foi para

enfrentar os problemas causados à equidade de acesso aos estudos universitários e ao risco de colocar em

exclusão social os estudantes que não dispõem de recursos económicos suficientes para fazer face a isso,

agravados pela situação de emergência de saúde pública provocada pela pandemia da COVID-19, que

motivou a alteração legislativa.

O objetivo do governo foi o de trabalhar com as Comunidades Autónomas no sentido de harmonizar o

custo da universidade perante a disparidade que se verifica e baixar progressivamente o preço das propinas a

níveis anteriores a 2011.

O novo modelo para a redução de preços das propinas para o ano letivo 2020-2021 acabou por ser

aprovado pela Conferência Geral de Política Universitária6. O valor das propinas passa a ser fixado em função

de um máximo de um índice de preços proposto pelo Ministério das Universidades, com um duplo objetivo: por

um lado, reduzir ao máximo, e na medida do possível, os custos da primeira matrícula na licenciatura tendo

em conta a situação de crise económica complementando assim o aumento das bolsas de estudos a fim de

garantir que os alunos que enfrentam dificuldades económicas não sejam excluídos do sistema, e por outro

lado, reduzir as diferenças de preços entre as Comunidades Autónomas que foram assimetricamente

aumentados de 2012 a 2019 na sequência do critério introduzido em 2012.

No que respeita a bolsas de estudo, o artigo 45. dispõe que «para garantir condições de igualdade no

exercício do direito à educação e para todos os estudantes, independentemente do local de residência,

usufruam das mesmas oportunidades de acesso ao ensino superior, incumbe ao Estado, a partir do

Orçamento do Estado, estabelecer um sistema geral de ajudas e bolsas de estudo com o objetivo de eliminar

os obstáculos de ordem socioeconómica que, em qualquer parte do território, impeçam o acesso ou a

continuidade da frequência do ensino superior aos estudantes que estejam em condições de os frequentar

com aproveitamento».

O sistema estatal de bolsas e de ajudas ao estudo foi também reformado pelo governo espanhol no sentido

de assegurar a igualdade de oportunidades para todos os estudantes. Além do reforço orçamental de 179

milhões de euros das bolsas de estudo, para o ano letivo de 2020-2021, no sentido de apoiar a maior parte

das famílias afetadas pela crise da COVID-19, as bolsas de estudo e restantes ajudas passaram a ser

atribuídas em função de um critério de rendimento e carência económica e não de um critério de mérito

académico.

No entanto, e uma vez que a concessão dessas bolsas passou a estar condicionada ao cumprimento de

requisitos socioeconómicos com base nos níveis de rendimentos do ano anterior, muitos estudantes

universitários corriam o risco de exclusão pelo facto de as suas famílias verem os respetivos rendimentos

caírem abruptamente devido à pandemia provocada pela COVID-19, ficando incapacitados de pagarem os

custos com a inscrição nos estudos superiores. Assim, na eventualidade de o aluno ver recusada a atribuição

da bolsa de estudo, o governo aprovou também a isenção de propinas para o ano letivo 2020/2021 do aluno

que seja beneficiário do Ingreso Mínimo Vital. A criação do Ingreso Mínimo Vital, através da aprovação do

Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de maio, constituiu uma resposta do estado no sentido de combater a

pobreza extrema e evitar o abandono escolar. A isenção de propina encontra-se consagrada na Disposição

transitória quinta do citado Real Decreto-ley.

FRANÇA

O dever do Estado na organização do ensino público gratuito e laico em todos os graus consta do preceito

n.º 13 do Preâmbulo da Constituição de 27 de outubro de 1946 para onde remete a Constituição francesa de

6 Consiste no órgão de concertação, coordenação e cooperação da política universitária geral.

É presidido pelo ministro com competência em matéria das universidades e é composto pelos responsáveis pelo ensino universitário nos conselhos de governo das Comunidades Autónomas, além de cinco membros nomeados pelo presidente da Conferência (artigo 27.bis da Ley Orgánica 6/2001).

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1958.

Nos termos do Code de l’éducation as universidades são dotadas de autonomia administrativa e financeira

na gestão dos recursos e dos bens que lhes sejam transferidos gratuitamente pelo Estado (artigos L712-8 a

L712-10).

O regime financeiro das universidades vem previsto nos artigos L719-4 a L719-6, onde vêm mencionadas

como uma das fontes de financiamento as propinas e outros emolumentos («droits d’inscriptions») devidas

pelos estudantes e cujas normas de execução se encontram na parte regulamentar do Código, em particular

nos artigos R19-48 a R19-50.

As propinas são fixadas anualmente por diploma do ministro responsável do ensino superior vigorando

para este ano a tabela anexa ao Arrêté du 19 avril 2019relatif aux droits d'inscription dans les établissements

publics d'enseignement supérieur relevant du ministre chargé de l'enseignement supérieur. O valor das

propinas é fixado em função de acordo com o índice nacional de preços ao consumidor, excluindo o tabaco,

observado pelo Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), no ano civil anterior.

De acordo com o artigo 16 a obrigação do pagamento de propinas é feito anualmente, podendo, todavia,

ser efetuado em dois pagamentos semestrais. O artigo 17 prevê a isenção de propinas aos estudantes que se

encontrem nas condições previstas nos artigos R. 719-49 a R. 719-50-1 do Code de l'éducation.

O regime jurídico das ajudas aos estudantes, que nos termos do Código são designadas les aides aux

étudiants, vem consagrado nos artigos L821-1 a L821-4, inseridos no Livro VIII do Código e que estabelece as

regras para o que designa de «vida universitária». Este regime d’aides determina a concessão de isenções de

prestações aos estudantes, favorecendo a ajuda a estudantes em situação financeira frágil com o objetivo de

reduzir as desigualdades sociais.

A modalidade de atribuição de bolsas de estudo no ensino superior encontra-se consagrada no artigo

D821-1 do Código e deve obedecer a critérios sociais, variando em função das condições dos estudos, da

idade, do diploma a obter, da nacionalidade, dos recursos ou do mérito.

Podem ainda ser concedidas bolsas de serviço público atribuídas aos estudantes que venham a exercer

funções de docência (artigos D821-6 e seguintes) e está prevista a concessão de bolsas e auxílios a

estudantes de estabelecimentos de ensino superior no âmbito das funções do Ministério da Cultura (artigos

D821-10 e seguintes).

No passado dia 4 de maio o governo francês anunciou o pagamento de uma ajuda de 200 €, disponível a

partir de junho, para apoiar estudantes e jovens precários com menos de 25 anos em grande dificuldade

diante da crise de saúde associada à epidemia da COVID-19. Esta ajuda é pontual, será paga por uma única

vez e abrange jovens bolseiros e não bolseiros que preencham determinadas condições. Esta ajuda acumula

com outras que existam ou que ainda venham a ser criadas.

Acresce que tanto o governo central como os estabelecimentos do ensino superior têm tomado diversas

outras medidas de apoio social aos estudantes carenciados que podem ser encontradas no sítio

etudiant.gouv.fr e onde se pode acompanhar a evolução das ajudas excecionais aos estudantes.

V. Consultas e contributos

 Consultas

Sugere-se a consulta, em sede de apreciação na especialidade, das seguintes entidades:

 Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior;

 Ministro das Finanças;

 Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social;

 Direção-Geral do Ensino superior;

 Conselho Coordenador do Ensino superior;

 CRUP – Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas;

 Associações Académicas;

 Estabelecimentos de ensino superior públicos.

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VI. Avaliação prévia de impacto

 Avaliação sobre impacto de género

Os proponentes juntaram ao projeto de lei a ficha de avaliação de impacto de género (AIG), em

cumprimento do disposto na Lei n.º 4/2018, de 9 de fevereiro, concluindo tratar-se de uma iniciativa legislativa

de impacto neutro.

 Linguagem não discriminatória

Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre

que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso. A

presente iniciativa não nos suscita questões relacionadas com a utilização de linguagem discriminatória.

VII. Enquadramento bibliográfico

HAUSCHILDT, Kristina [et al.] – Social and economic conditions of student life in Europe [Em linha]:

synopsis of indicators, EUROSTUDENT VI 2016–2018. Bielefeld: W. Bertelsmann Verlag GmbH, 2018.

[Consult. 28 mai. 2020]. Disponível em WWW:

http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=117573&img=8452&save=true>.

ISBN 978-3-7639-5521-3.

Resumo: Esta publicação dos resultados do EUROSTUDENT VI (2016-2018) representa um contributo

importante para a investigação comparada sobre ensino superior na Europa. Fornece uma sinopse abrangente

dos indicadores relativos às condições económicas da vida dos estudantes em 28 países. Os dados

demonstram uma grande heterogeneidade da população estudantil, no que se refere aos recursos

económicos, condições de vida, apoios do Estado, apoios familiares, rendimentos provenientes do emprego e

mobilidade. O capítulo B7, «Student resources», nas páginas 146 a 172, aborda a questão dos recursos

económicos dos estudantes, referindo os apoios financeiros concedidos pelo Estado, que compreendem

empréstimos reembolsáveis, bolsas de estudo e subvenções.

OCDE – Education at a Glance 2019 [Em linha]: OECD Indicators. Paris: OCDE, 2015. [Consult. 28 mai.

2020]. Disponível em WWW:

http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=119001&img=13528&save=true>.

ISBN 978-92-64-24209-8.

Resumo: Integrando uma série iniciada em 1992, o presente documento apresenta os indicadores

estatísticos para 2019 relativos aos vários países da OCDE, no que respeita à educação, proporcionando uma

análise comparativa. O indicator C5 «How Much Do Tertiary Students Pay and What Public Support Do They

Receive?» (nas páginas 314 a 331) refere as propinas cobradas pelas instituições de ensino superior público e

os sistemas de apoio financeiro aos estudantes deste subsistema de ensino, tais como: empréstimos públicos,

bolsas de estudo e subvenções do Estado.

UNESCO. IESALC – COVID-19 and higher education [Em linha]: today and tomorrow: impact analysis,

policy responses and recommendations. [S.l.]: UNESCO. IESALC, 2020. [Consult. 16 jun. 2020]. Disponível

na intranet da AR:

http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=130813&img=16160&save=true>.

Resumo: Relatório elaborado pela equipa técnica do Instituto Internacional da UNESCO para o Ensino

Superior na América Latina e Caribe (IESALC), datado de 9 de abril de 2020. Destaca os impactos imediatos

da pandemia no setor do ensino superior universitário (nas instituições, nos estudantes e no pessoal docente e

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não docente), analisa as políticas públicas e as respostas institucionais adotadas, ao nível administrativo e

financeiro, para garantir o direito ao ensino superior, e compartilha vários cenários, observações e

recomendações relacionadas com a reabertura de instituições de ensino. Embora o enfoque seja na região da

América Latina e Caribe, os autores consideram que algumas das estratégias e resultados abordados podem

ser aplicáveis a outras regiões. O capítulo «Estudantes» contém um subcapítulo «Financial costs and

burdens» (custos e encargos financeiros), onde é tratada a questão das propinas.

UNIÃO EUROPEIA. Comissão. EACEA. Eurydice – National student fee and support systems in

european higher education, 2018/19 [Em linha]. Luxembourg: Publications Office of the European Union,

2018. (Eurydice facts and figures). [Consult. 28 mai. 2020]. Disponível em WWW:

.

ISBN 978-92-9492-824-5.

Resumo: O presente relatório fornece informações sobre os sistemas de propinas e de ação social

atribuídos aos estudantes do primeiro e segundo ciclos do ensino superior em 38 países europeus. A secção

«Key Points» (páginas 7 a 32), fornece uma perspetiva comparada dos sistemas de propinas e apoios aos

estudantes nos vários países europeus, tratada depois a um nível nacional nas «National system information

sheets», no caso português a p. 61.

Para informação atualizada sobre o impacto da COVID-19 no ensino universitário, recomendamos ainda o

acesso ao portal da International Association of Universities, nomeadamente os recursos disponibilizados na

página COVID-19: Higher Education challenges and responses, acessível em https://www.iau-

aiu.net/COVID-19-Higher-Education-challenges-and-responses. Muita desta informação, assim como um

repositório de notícias organizadas por país, está compilada no documento The impact of COVID-19 on

higher education worldwide: resources for Higher Education Institutions (atualizado em 24 abr. 2020),

acessível em https://www.iau-aiu.net/IMG/pdf/covid-19_and_he_resources.pdf.

——

Texto inicial do projeto de lei substituído a pedido do autor (*)

Exposição de motivos

A propina consiste no pagamento de uma taxa de frequência pelos estudantes às instituições onde estão

matriculados. Sabemos que, infelizmente, a existência de propinas em dívida pode dificultar o prosseguimento

dos estudos e resultar no abandono do ensino superior pelos estudantes que não consigam cumprir com os

prazos estabelecidos para pagamento da propina, o que é altamente penalizador para os estudantes, em

especial para os que têm menos recursos económicos.

No contexto da COVID-19, esta situação agravou-se. Os impactos económicos fizeram sentir-se em

diversos sectores, com impactos profundos nas famílias que se viram confrontadas com perdas significativas

de rendimentos.

De acordo com recente estudo da Universidade Católica Portuguesa, denominado «COVID-19 e

Portugueses – A vida em tempo de quarentena», mais de um terço dos inquiridos (36%) tem agora

rendimentos do agregado inferiores ao que tinha antes da crise. Por outro lado, os dados dão nota de que a

percentagem de agregados que perderam rendimento é maior entre os mais pobres, ou seja, os agregados

que tinham um rendimento mensal até 1000€, representando 43% dos inquiridos. À data do estudo, sentiram

perda de rendimento no agregado, cerca de um terço dos trabalhadores em teletrabalho e em trabalho

presencial e cerca de 1 em cada 4 em lay-off e no desemprego.

Assim, é essencial garantir a existência de um mecanismo que permita a regularização de dívidas de

propinas em atraso, para as famílias que, nesta fase excecional, se viram incapazes de fazer face a estas

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despesas, pela perda de rendimentos. Não admitir a existência deste mecanismo será permitir que alunos

cujas famílias foram mais afetadas pela COVID-19 não consigam pagar pontualmente estas obrigações,

ficando impedidos de prosseguir os seus estudos. Não podemos ignorar que, nesta fase, muitos alunos, que

não têm acesso a bolsa de estudos por não preencherem os apertados requisitos, estão a ter inúmeras

dificuldades para pagamento destas despesas, em especial os alunos que estão deslocados e que, em

consequência, têm custos elevados com alojamento, deslocações e alimentação.

O abandono escolar compromete a formação e o futuro profissional dos estudantes, na medida em que

altos níveis de educação, normalmente, se traduzem em melhores oportunidades de emprego e salários mais

altos. De acordo com o último relatório «Education at a Glance», da OCDE, de 2018, os licenciados

portugueses ganham 80% mais do que a média nacional, o que demonstra a importância da frequência do

ensino superior.

Neste sentido, propomos a criação de um mecanismo extraordinário de regularização de dívidas por não

pagamento de propinas nas instituições de ensino superior públicas para estudantes, inscritos em cursos

técnicos superiores profissionais (CTeSP), em licenciaturas ou em mestrados, cujos agregados familiares

sofreram uma quebra de rendimentos face aos rendimentos do mês anterior a esse período ou face ao período

homólogo do ano anterior.

Este mecanismo permitirá combater o abandono escolar e melhorar a qualidade de vida de muitas famílias

que, neste contexto excecional, enfrentam imensas dificuldades com o pagamento dos encargos associados à

frequência, pelos filhos, do ensino superior.

Assim, nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, o Deputado e as Deputadas do PAN

apresentam o seguinte projeto de lei:

Artigo 1.º

Objeto

A presente lei cria um mecanismo extraordinário de regularização de dívidas por não pagamento de

propinas nas instituições de ensino superior públicas para estudantes, cujos agregados familiares tenham

sofrido quebras de rendimento significativas causadas em consequência do surto de COVID-19.

Artigo 2.º

Âmbito de aplicação

O disposto na presente lei aplica-se aos estudantes inscritos em curso técnico superior profissional,

licenciatura ou mestrado em instituições de ensino superior públicas cujos agregados familiares sofreram uma

quebra de rendimentos superior a 5% face aos rendimentos do mês anterior a esse período ou face ao período

homólogo do ano anterior.

Artigo 3.º

Mecanismo extraordinário de regularização de dívidas por não pagamento de propinas

1 – As instituições de ensino superior públicas devem criar um mecanismo extraordinário de regularização

de dívidas por não pagamento de propinas para estudantes inscritos em curso técnico superior profissional,

licenciatura ou mestrado, que se encontrem na situação prevista no artigo anterior.

2 – Os estudantes devem declarar junto da instituição de ensino superior o interesse em aderir ao

mecanismo extraordinário de regularização de dívidas por não pagamento de propinas.

3 – A adesão ao mecanismo depende de acordo livre e esclarecido celebrado entre o estudante e a

instituição de ensino superior, a pedido daquele, e não prejudica a eventual atribuição de bolsa de estudo,

mantendo, igualmente, o estudante o direito ao acesso a todos os atos administrativos necessários à

frequência do curso, nomeadamente emissão de diploma ou certidão de conclusão ou qualquer documento

informativo do seu percurso académico.

4 – As instituições de ensino superior têm direito a um reforço financeiro para fazer face às quebras de

receita sofridas em consequência da criação do mecanismo extraordinário de regularização de dívidas por não

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pagamento de propinas, caso o pagamento não se realize.

Artigo 4.º

Regulamentação

A presente lei é regulamentada no prazo de 15 dias a contar da data da sua publicação.

Artigo 5.º

Entrada em vigor

A presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação em Diário da República.

Palácio de São Bento, 29 de maio de 2020.

O Deputado e as Deputadas do PAN: André Silva — Bebiana Cunha — Cristina Rodrigues — Inês de

Sousa Real.

(*) O texto inicial foi substituído a pedido do autor da iniciativa a 24 de junho de 2020 [Vide DAR II Série-A n.º 98 (2020.05.29)].

———

PROJETO DE LEI N.º 426/XIV/1.ª

(REFORÇO DA CAPACIDADE DE RESPOSTA DA SEGURANÇA SOCIAL)

Parecer da Comissão de Trabalho e Segurança Social e nota técnica elaborada pelos serviços de

apoio

Parecer

Índice

Parte I – Considerandos

Parte II – Opinião da Deputada autora do parecer

Parte III – Conclusões

Parte IV – Anexos

PARTE I – CONSIDERANDOS

A presente iniciativa legislativa, apresentada pelo Grupo Parlamentar do PCP, deu entrada na Mesa da

Assembleia da República em 29 de maio de 2020 e baixou à 10.ª Comissão Parlamentar, tendo sido

designada relatora do parecer a Deputada signatária.

Através deste Projeto de Lei n.º 426/XIV/1.ª, intitulado «Reforço da capacidade de resposta da Segurança

Social», o Grupo Parlamentar do PCP refere, na exposição de motivos, que existe insuficiência de meios

humanos para dar resposta aos utentes, o que se reflete «com demoras e atrasos nos atendimentos e

respostas, mas também na atribuição de pensões e prestações sociais.»

Por outro lado, referem os proponentes da presente iniciativa que os aludidos atrasos na atribuição e

processamento de pensões acarretaram não só o agravamento da situação económica e social dos

pensionistas, mas também consequências ao nível fiscal e de tributação dos seus rendimentos, o que

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associam à falta de meios humanos no Centro Nacional de Pensões (CNP), reputando-a de inaceitável.

Para o efeito, o Grupo Parlamentar do PCP propõe a admissão, por tempo indeterminado, de 1250 (mil

duzentos e cinquenta) trabalhadores para o ISS, IP, dos quais 100 (cem) deverão ficar afetos ao CNP, tendo

em conta a sua relevância no processamento e no acompanhamento da atribuição de pensões e reformas e

de outras prestações sociais, estipulando ainda como objetivo a admissão de 5000 (cinco mil) trabalhadores

até ao final de 2023, dos quais 400 (quatrocentos) deverão ser destinados ao CNP.

A presente iniciativa, tal como refere a nota técnica, que se anexa e que faz parte integrante do presente

parecer, cumpre todos os requisitos constitucionais, legais e regimentais necessários à sua tramitação.

O agendamento da discussão deste projeto lei terá lugar no dia 26 de junho, conjuntamente com o Projeto

de Lei n.º 260/XIV/1.ª (PSD) – «Reparação das injustiças fiscais contra os pensionistas», o Projeto de Lei n.º

n.º 410/XIV/1.ª (CDS-PP) – «Procede à interpretação da Lei n.º 119/2019, de 18 de setembro, clarificando o

âmbito da aplicação retroativa do artigo 74.º do Código co IRS» e o Projeto de Lei n.º 441/XIV/1.ª (PS) –

«Alteração do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares, clarificando a aplicação do

artigo 74.º».

PARTE II – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER

A autora do parecer reserva a sua posição para discussão da iniciativa legislativa em Plenário.

PARTE III – CONCLUSÕES

1 – O Grupo Parlamentar do PCP apresentou à Assembleia da República o Projeto de Lei n.º 426/XIV/1.ª,

sobre o «reforço da capacidade de resposta da Segurança Social»;

2 – O presente projeto de lei cumpre todos os requisitos constitucionais, legais e regimentais necessários à

sua tramitação nesta fase;

3- Deverá o presente parecer ser remetido a S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República.

Palácio de S. Bento, 24 de junho de 2020.

A Deputada autora do parecer, Clara Marques Mendes — O Presidente da Comissão, Pedro Roque.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do CDS-PP e do PAN, na

reunião da Comissão realizada no dia 24 de junho de 2020.

PARTE IV – ANEXOS

Em anexo a nota técnica elaborada pelos serviços, ao abrigo do disposto no artigo 131.º do Regimento da

Assembleia da República.

Nota Técnica

Projeto de Lei n.º 426/XIV/1.ª (PCP)

Reforço da capacidade de resposta da Segurança Social

Data de admissão: 29 de maio de 2020.

Comissão de Trabalho e Segurança Social (10.ª).

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Índice

I. Análise da iniciativa

II. Enquadramento parlamentar

III. Apreciação dos requisitos formais

IV. Consultas e contributos

V. Avaliação prévia de impacto

Elaborada por: Maria Nunes de Carvalho (DAPLEN), Filomena Romano de Castro (DILP) e Pedro Pacheco (DAC). Data: 22 de junho de 2020.

I. Análise da iniciativa

 A iniciativa

Os proponentes do projeto de lei em análise começam por assinalar a redução substancial de

trabalhadores no Instituto de Segurança Social, IP (ISS, IP), de 2008 até ao presente, o que diminuiu a sua

capacidade de resposta aos utentes, não só com demoras e atrasos nos atendimentos mas também na

atribuição de pensões e prestações sociais. Recordando que incumbe ao Estado «garantir a concretização dos

direitos sociais, nomeadamente através da Segurança Social»1, alegam que cabe ao Governo suprir a

insuficiência dos meios humanos verificada, atendendo até que «a existência de serviços públicos de

qualidade é inseparável da existência de trabalhadores valorizados em número adequado para responder às

necessidades».

Por outro lado, consideram que os aludidos atrasos na atribuição e processamento de pensões

acarretaram não só o agravamento da situação económica e social dos pensionistas mas também

consequências ao nível fiscal e de tributação dos seus rendimentos, o que associam à falta de meios humanos

no Centro Nacional de Pensões (CNP), reputando-a de inaceitável.

Como resposta a este problema propõem a admissão, por tempo indeterminado, de 1250 (mil duzentos e

cinquenta) trabalhadores para o ISS, IP, dos quais 100 (cem) deverão ficar afetos ao CNP, tendo em conta a

sua relevância no processamento e no acompanhamento da atribuição de pensões e reformas e de outras

prestações sociais, estipulando ainda como objetivo a admissão de 5000 (cinco mil) trabalhadores até ao final

de 2023, dos quais 400 (quatrocentos) deverão ser destinados ao CNP.

A presente iniciativa estrutura-se em quatro artigos, correspondendo o artigo 1.º ao seu objeto, os artigos

2.º e 3.º à mencionada contratação de trabalhadores e à reserva de recrutamento a constituir, e estabelecendo

o artigo 4.º2 a correspondente entrada em vigor.

 Enquadramento jurídico nacional

Enquadramento constitucional

A Constituição da República Portuguesa (Constituição) dedica o Título IX da Parte III à Administração

Pública. Assim, no seu artigo 266.º, consagra os princípios fundamentais que enformam a Administração

Pública que, nos termos do n.º 1, «visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e

interesses legalmente protegidos dos cidadãos». O artigo 269.º estipula expressamente que «no exercício das

suas funções, os trabalhadores da Administração Pública e demais agentes do Estado e outras entidades

públicas estão exclusivamente ao serviço do interesse público, como tal é definido, nos termos da lei, pelos

1 O que resulta desde logo do artigo 63.º da Constituição da República Portuguesa

2 E não (outro) artigo 3.º, como por lapso aparece identificado no projeto de lei.

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órgãos competentes da Administração»3 (n.º 1). Ainda nos termos do mesmo artigo, «não é permitida a

acumulação de empregos ou cargos públicos, salvo nos casos expressamente admitidos por lei», mais se

estabelecendo que «a lei determina as incompatibilidades entre o exercício de empregos ou cargos públicos e

o de outras atividades» (n.os

4 e 5). No que se refere a direitos fundamentais, no citado artigo é afirmado que

«os trabalhadores da Administração Pública e demais agentes do Estado e outras entidades públicas não

podem ser prejudicados ou beneficiados em virtude do exercício de quaisquer direitos políticos previstos na

Constituição, nomeadamente por opção partidária», assim como se prevê que «em processo disciplinar são

garantidas ao arguido a sua audiência e defesa» (n.os

2 e 3).

Por seu turno, o artigo 47.º da Lei Fundamental reconhece a todos os cidadãos «o direito de acesso à

função pública, em condições de igualdade e liberdade, em regra por via de concurso»(n.º 2).

O princípio de livre acesso à função pública consiste em: «(a) não ser proibido de aceder à função pública

em geral, ou a uma determinada função pública em particular; (b) poder candidatar-se aos lugares postos a

concurso, desde que preenchidos os requisitos necessários; (c) não ser preterido por outrem com condições

inferiores; (d) não haver escolha discricionária da administração» 4.

Ademais, o n.º 1 do artigo 18.º da Constituição dispõe que os preceitos constitucionais respeitantes aos

direitos, liberdades e garantias são diretamente aplicáveis e vinculam as entidades públicas e privadas.

Analisando os referidos preceitos constitucionais, os Professores Jorge Miranda e Rui Medeiros5 defendem

que «em íntima ligação com o princípio da aplicabilidade direta, o n.º 1 do artigo 18.º aponta as entidades

públicas como primeiras destinatárias das normas constitucionais sobre direitos, liberdades e garantias. Todas

as entidades públicas e não apenas o Estado ou os entes estaduais, seja qual for a sua forma jurídica e seja

qual for o seu modo de atuação. E são destinatários todos os órgãos do poder público, independentemente da

função do Estado que exerçam, seja ela política em sentido estrito, legislativa, executiva ou jurisdicional.»

Os mesmos autores6 afirmam que «diferente do concurso para efeito de acesso na Administração Pública é

o concurso para o preenchimento de lugares e de quadros do escalão médio superior. Na lógica do artigo 47.º

n.º 2, e em nome da necessária institucionalização da Administração Pública – posta ao serviço do interesse

público (artigo 266.º, n.º 1) – deve valer outrossim a regra de concurso. Só em cargos de confiança política, os

quais deveriam ser definidos por lei e com alcance restritivo, se compreende a sua dispensa (assim, os

gabinetes dos grupos parlamentares e dos membros do Governo)».

No âmbito das autarquias locais, o artigo 243.º, sob a epígrafe Pessoal das autarquias locais, da

Constituição, dispõe que é aplicável aos funcionários e agentes da administração local o regime dos

funcionários e agentes do Estado, com as adaptações necessárias, nos termos da lei (n.º 2). Relativamente a

este preceito constitucional, o Professor Jorge Miranda7 salienta que «a equivalência de regimes jurídicos não

obsta a que o legislador disponha de modo diverso para os trabalhadores da Administração local. Não exclui a

diferenciação de regimes laborais. (…) por isso o n.º 2 do referido artigo alude às «necessárias adaptações».

Vínculo de emprego público

O trabalho em funções públicas pode ser prestado mediante vínculo de emprego público ou contrato de

prestação de serviço, nos termos da Lei-Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP), aprovada em anexo

à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, na sua redação atual. Neste domínio, o vínculo de emprego público pode

ser constituído por tempo indeterminado ou a termo resolutivo, podendo assumir uma das seguintes

modalidades: contrato de trabalho em funções públicas, nomeação ou comissão de serviço (artigo 6.º).

Por força do imperativo constitucional consagrado no n.º 2 do artigo 47.º da Constituição, o acesso à

função pública tem, por princípio, de ser precedido da realização de um procedimento concursal, pelo que o

preenchimento de lugares previstos no mapa de pessoal e, portanto, as nomeações, os contratos de trabalho

em funções públicas e mesmo as comissões de serviço são, em regra, atos consequentes de um prévio

3 Nas palavras de Gomes Canotilho e Vital Moreira, «o que unifica e dá sentido ao regime próprio da função pública é a necessária

prossecução do interesse público a título exclusivo, de acordo aliás, com o objetivo constitucional da Administração Pública» (V. Constituição da República Portuguesa Anotada, Coimbra Editora, 1993, pág. 946). 4 Vd. Constituição da República Portuguesa Anotada, Coimbra Editora, 1993, pág. 265.

5 MIRANDA, Jorge e MEDEIROS, Rui – Constituição Portuguesa Anotada – Tomo I, Coimbra Editora, 2005, pág. 323.

6 MIRANDA, Jorge e MEDEIROS, Rui – Constituição Portuguesa Anotada – Tomo I, Coimbra Editora, 2005, pág. 478 e 479.

7 MIRANDA, Jorge e MEDEIROS, Rui – Constituição Portuguesa Anotada – Tomo III, Coimbra Editora, 2007, pág. 508.

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procedimento concursal.

Compete ao dirigente máximo do órgão ou serviço a decisão sobre a abertura do processo de

recrutamento, nos termos dos artigos 33.º a 39.º- A da LTFP, considerando a estratégia, os objetivos fixados,

as competências das unidades orgânicas e os recursos financeiros disponíveis.

Efetivamente, o recrutamento na Administração Pública é feito através de procedimento concursal8, o qual

pode revestir as seguintes modalidades: (i) «comum, sempre que se destine ao recrutamento imediato para

ocupação de postos de trabalho previstos, e não ocupados, nos mapas de pessoal dos órgãos ou serviços,

bem como de necessidades futuras do empregador público; (ii) para constituição de reservas de recrutamento,

quando se destine à constituição de reservas de pessoal para satisfação de necessidades futuras do

empregador público; (iii) recrutamento centralizado para satisfação de necessidades de um conjunto de

empregadores públicos, que abrange o procedimento de constituição de reserva de recrutamento em entidade

centralizada e os procedimentos de oferta de colocação abertos na sua sequência9».

A tramitação do procedimento concursal, incluindo a do procedimento destinado a constituir reservas de

recrutamento em cada órgão ou serviço ou em entidade centralizada, é regulamentada pela Portaria n.º 125-

A/2019, de 30 de abril.

São abrangidos pelo âmbito de aplicação da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas os diversos

serviços da administração indireta do Estado, nomeadamente o Instituto da Segurança Social, IP.

O Decreto-Lei n.º 83/2012, 30 de março, alterado pelo Decreto-Lei n.º 167/2013, de 30 de dezembro,

aprovou a orgânica do Instituto da Segurança Social, IP10 (ISS, IP), adequando a sua estrutura às exigências

de aumento de eficiência e racionalização na utilização dos recursos públicos e redução da despesa pública,

no âmbito do Compromisso Eficiência e das linhas gerais do Plano de Redução e Melhoria da Administração

Pública (PREMAC).

O ISS, IP, é um instituto público de regime especial, nos termos da lei, integrado na administração indireta

do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio. O ISS, IP, prossegue

atribuições do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social (MTSSS), sob superintendência e

tutela do respetivo ministro11 (artigo 1.º).

O Instituto tem por missão «a gestão dos regimes de segurança social, incluindo o tratamento, recuperação

e reparação de doenças ou incapacidades resultantes de riscos profissionais, o reconhecimento dos direitos e

o cumprimento das obrigações decorrentes dos regimes de segurança social e demais subsistemas da

segurança social, incluindo o exercício da ação social, bem como assegurar a aplicação dos acordos

internacionais no âmbito do sistema da segurança social» (artigo 3.º).

Nos termos da Portaria n.º 135/2012, de 8 de maio, na sua redação atual, que aprova os estatutos do

Instituto da Segurança Social, IP (ISS, IP), a organização interna dos serviços do Instituto é constituída por

unidades orgânicas centrais, por serviços desconcentrados e pelo Centro Nacional de Pensões. Por sua vez,

as unidades orgânicas centrais estruturam-se em departamentos, operacionais e de administração geral, e em

gabinetes de apoio especializado. Assim, compete ao Departamento de Recursos Humanos, efetuar, numa

perspetiva de permanente desenvolvimento organizacional, auscultações internas e externas, elaborar estudos

e pareceres com o objetivo de auditar e atualizar as estruturas organizativas, postos de trabalho e dotação de

pessoal a fim de os adequar aos objetivos globais do Instituto, assegurar os processos de recrutamento e

seleção, bem como os concursos para evolução na carreira.

Todos os procedimentos concursais abertos pelo Instituto podem ser consultados no sítio da Internet do

Instituto da Segurança Social, IP – em Procedimentos concursais, e bem assim, na Gestão dos recursos

humanos.

II. Enquadramento parlamentar

8 O procedimento concursal é publicitado, pela entidade responsável pela sua realização, através de: publicação de aviso na 2.ª série do

Diário da República (texto integral); publicação na Bolsa de Emprego Público (http://www.bep.gov.pt/); publicação na página eletrónica da entidade (extrato); publicação de extrato em jornal de expansão nacional. 9 Cfr. Portaria n.º 125-A/2019, de 30 de abril que regulamenta a tramitação do procedimento concursal.

10 Foi criado em janeiro de 2001 com o objetivo de instituir um novo modelo de organização administrativa, aumentar a capacidade de

gestão estratégica e implementar a coordenação nacional. 11

O Decreto-Lei n.º 169-B/2019, de 3 de dezembro, na sua redação atual, que aprova o regime da organização e funcionamento do XXII Governo Constitucional, determina que a Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social exerce a superintendência e tutela sobre um conjunto de organismos, designadamente, o Instituto da Segurança Social, IP (ISS, IP).

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 Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)

Para além das demais iniciativas sobre matéria conexa cuja discussão na generalidade se encontra

agendada para a reunião plenária de 26 de junho, elencadas no ponto III desta Nota Técnica, não resultou da

pesquisa efetuada na base de dados da Atividade Parlamentar (AP) qualquer outra iniciativa ou petição

pendente sobre matéria idêntica ou relacionada.

 Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)

Sobre esta temática, foi apresentado e rejeitado na atual Legislatura, na sessão plenária de 8 de abril de

2020, o Projeto de Lei n.º 271/XIV/1.ª (PEV) – «Reforço da linha telefónica da Segurança Social».

Já na XIII Legislatura, foi apresentado o Projeto de Lei n.º 862/XIV/2.ª (BE) – «Revisão da Carreira dos

Inspetores da Segurança Social», rejeitado na sessão plenária de 5 de janeiro de 2018.

Por sua vez, na XII Legislatura, deu entrada no Parlamento a Petição n.º 452/XII/4.ª – «Pela Defesa dos

Postos de Trabalho na Segurança Social», apresentada pelo SINTAP – Sindicato dos Trabalhadores da

Administração Pública e de Entidades com Fins Públicos e outros, num total de 4123 (quatro mil, cento e vinte

e três assinaturas), que depois de tramitada pela então Comissão de Segurança Social e Trabalho, foi

debatida na reunião plenária de 24 de junho de 2015.

III. Apreciação dos requisitos formais

 Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais

A iniciativa em apreciação é apresentada pelo Grupo Parlamentar (GP) do Partido Comunista Português

(PCP), ao abrigo e nos termos do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e do artigo 118.º do Regimento da

Assembleia da República (RAR), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos

Deputados, por força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da Constituição e na alínea b) do n.º 1 do artigo

4.º do RAR, bem como dos grupos parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º

da Constituição e na alínea f) do artigo 8.º do RAR.

É subscrita pelos dez Deputados do GP do PCP, observando o disposto no n.º 1 do artigo 123.º do RAR, e

assume a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR.

A iniciativa encontra-se redigida sob a forma de artigos, é precedida de uma breve exposição de motivos e

tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal, embora possa ser alvo de

aperfeiçoamento em caso de aprovação, dando assim cumprimento aos requisitos formais estabelecidos no

n.º 1 do artigo 124.º do RAR.

Encontram-se igualmente respeitados os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo

120.º do Regimento, uma vez que este projeto de lei define concretamente o sentido das modificações a

introduzir na ordem legislativa e parece não infringir princípios constitucionais, exceto quanto ao limite imposto

pelo n.º 2 do artigo 167.º da Constituição e n.º 2 do artigo 120.º do RAR, conhecido como «lei-travão», que

deve ser salvaguardado no decurso do processo legislativo. Com efeito, a iniciativa, ao propor o reforço de

meios humanos para o ISS, IP, parece poder implicar um aumento de despesas do Orçamento do Estado em

vigor. Não obstante, as iniciativas apresentadas no âmbito do combate à pandemia causada pela doença

COVID-19 em que esta questão se coloca têm sido admitidas. Aliás, refira-se que a admissibilidade de

iniciativas em possível desconformidade com a «lei-travão» foi assunto recentemente discutido em

Conferência de Líderes, tendo ficado estabelecido que a avaliação sobre o respeito pelos limites orçamentais

não impede a admissão e discussão das iniciativas, uma vez que tais questões poderão ser ultrapassadas até

à aprovação das iniciativas, em votação final global. Por outro lado não se poderá igualmente ignorar que se

encontra em curso, na Comissão de Orçamento e Finanças (COF), a discussão na especialidade da Proposta

de Lei n.º 33/XIV/1.ª (GOV) – «Aprova o Orçamento Suplementar para 2020».

O projeto de lei em apreciação deu entrada a 29 de maio de 2020. Foi admitido e baixou na generalidade à

Comissão de Trabalho e Segurança Social a 3 de junho de 2020, por despacho de S. Ex.ª o Presidente da

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24 DE JUNHO DE 2020

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Assembleia da República, tendo sido, nesse mesmo dia, anunciado em sessão plenária.

O agendamento da discussão na generalidade do projeto de lei em apreço encontra-se agendado para a

sessão plenária de 26 de junho, por arrastamento com o Projeto de Lei n.º 260/XIV/1.ª (PSD) – «Reparação

das injustiças fiscais contra os pensionistas», e igualmente em conjunto com o Projeto de Lei n.º 410/XIV/1.ª

(CDS-PP) – «Procede à interpretação da Lei n.º 119/2019, de 18 de setembro, clarificando o âmbito de

aplicação retroativa do artigo 74.º do Código do IRS» e o Projeto de Lei n.º 441/XIV/1.ª (PS) – «Alteração ao

Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares, clarificando a aplicação do artigo 74.º».

 Verificação do cumprimento da lei formulário

A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, de ora em

diante designada como lei formulário, contém um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e

formulário dos diplomas que são relevantes em caso de aprovação da presente iniciativa.

O título da presente iniciativa legislativa – «Reforço da capacidade de resposta da Segurança Social» –

traduz sinteticamente o seu objeto, mostrando-se conforme ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário,

embora, em caso de aprovação, possa ser objeto de aperfeiçoamento formal, em sede de apreciação na

especialidade ou em redação final, nomeadamente, para se poder ajustar melhor ao objeto da iniciativa.

Assim, sugere-se a seguinte alteração ao título:

Reforço de meios humanos para o Instituto da Segurança Social, IP

Em caso de aprovação, a iniciativa em apreço revestirá a forma de lei, sendo objeto de publicação na 1.ª

série do Diário da República, nos termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.

Relativamente ao início de vigência do projeto de lei, o artigo 3.º (que, na verdade, deverá ser renumerado

como artigo 4.º, uma vez que o anterior já fora identificado como artigo 3.º) prevê a sua entrada em vigor «no

dia seguinte ao da sua publicação», estando conforme com o n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário, que

determina que os atos legislativos «entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso algum, o início

da vigência verificar-se no próprio dia da publicação».

Na presente fase do processo legislativo, a iniciativa em apreço não nos suscita outras questões em face

da lei formulário.

IV. Consultas e contributos

A Comissão não decidiu até agora promover a submissão a apreciação pública da presente iniciativa, nos

termos dos artigos 469.º e seguintes do Código do Trabalho, aprovado pela Lei n.º 7/2009, de 13 de fevereiro,

podendo ainda fazê-lo, caso assim o entenda, na fase de especialidade ou de nova apreciação na

generalidade, bem como a auscultação de outras entidades.

Qualquer contributo espontâneo eventualmente recebido neste âmbito será disponibilizado na página

eletrónica da Comissão destinada a outros contributos.

V. Avaliação prévia de impacto

 Avaliação sobre impacto de género

O preenchimento pelos proponentes da ficha de avaliação prévia de impacto de género, em cumprimento

do disposto na Lei n.º 4/2018, de 9 de fevereiro, apresenta como resultado global uma valoração neutra desse

impacto.

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 Linguagem não discriminatória

Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre

que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso.

Nesta fase do processo legislativo a redação do projeto de lei não nos suscita qualquer questão

relacionada com a linguagem discriminatória em relação ao género.

 Impacto orçamental

Esta iniciativa, em caso de aprovação, parece poder ter impacto orçamental. Todavia, os dados disponíveis

não permitem determinar ou quantificar esse impacto.

———

PROJETO DE LEI N.º 438/XIV/1.ª

(PLANO DE EMERGÊNCIA PARA O SERVIÇO NACIONAL DE SAÚDE)

Parecer da Comissão de Saúde e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio

Parecer

Índice

Parte I – Considerandos

Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer

Parte III – Conclusões

Parte IV – Anexos

PARTE I – CONSIDERANDOS

1 – Introdução

O Grupo Parlamentar do PCP deu entrada na Assembleia da República, em 29 de maio de 2020, o Projeto

de Lei n.º 438/XIV/1.ª, que propõe a criação do «Plano de Emergência para o Serviço Nacional de Saúde».

Esta apresentação foi efetuada, nos termos do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 156.º da

Constituição da República Portuguesa (CRP) e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República

(RAR), reunindo os requisitos formais previstos no artigo 124.º desse mesmo Regimento.

Por despacho de Sua Excelência o Presidente da Assembleia da República, datado de 3 de junho de 2020,

a iniciativa vertente foi admitida e baixou à Comissão de Saúde para emissão do respetivo parecer, tendo sido

designada a Deputada Sara Velez (PS), como relatora.

2 – Objeto e Motivação

O PCP apresentou o projeto de lei em análise, com vista à criação de um Plano de Emergência para o

SNS, abrangendo todas as unidades de saúde que o integram, no que se refere à prestação de cuidados de

saúde primários, de cuidados de saúde hospitalares e cuidados continuados. Pretendem os proponentes

reforçar a capacidade de resposta do SNS a todos os doentes (com COVID-19 e com outras patologias), ao

mesmo tempo que se assegura o restabelecimento da prestação dos cuidados de saúde que foram

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suspensos, por forma a responder às exigências ao SNS, provocadas pela crise de saúde pública determinada

pela COVID-19.

Na exposição de motivos do Projeto de Lei n.º 438/XIV/1.ª, o PCP refere que «A natureza universal e geral

do SNS, bem como o seu caráter público, mais uma vez demonstraram que é a solução para assegurar o

tratamento de todos os utentes em igualdade e sem discriminações em função das condições económicas e

sociais», (…) sendo o «único instrumento capaz de garantir o direito à saúde, hoje e no futuro.»

Entendem, os proponentes, que é necessário «um plano de emergência para o SNS que reforce os meios

financeiros, humanos, técnicos e materiais. Um plano de emergência que garanta as condições para aumentar

a capacidade do SNS, com a adoção de medidas extraordinárias para a contratação de profissionais de

saúde, para garantir condições de trabalho e os direitos dos trabalhadores, para aumentar o número de camas

e modernizar equipamentos, para reforçar a resposta na saúde pública e saúde mental e assegurar uma

reserva estratégica nacional.»

Com esta iniciativa, o Grupo Parlamentar do PCP propõe diversas medidas com vista a:

a. Recuperação da prestação dos cuidados de saúde suspensos (artigo 3.º);

b. Contratação de trabalhadores para o Serviço Nacional de Saúde (artigo 4.º);

c. Conversão de contratos de trabalho excecionais e temporários, celebrados para responder à epidemia

SARS-CoV-2, em contratos de trabalho por tempo indeterminado ou sem termo, consoante os casos, com

vínculo público (artigo 5.º);

d. Implementação de suplemento remuneratório de 20% para os trabalhadores do SNS, por estarem

expostos ao risco de contágio com COVID-19 (artigo 6.º);

e. Dispensa de prova de que a doença COVID-19 é uma consequência direta da atividade exercida e de

que não representa normal desgaste do organismo para os trabalhadores do setor da saúde, para efeitos de

qualificação de Doença Profissional (artigo 7.º);

f. Consagração de horário de trabalho de 35 horas por semana a todos os trabalhadores do SNS,

independentemente do vínculo e da carreira (artigo 8.º);

g. Pagamento de remuneração extraordinária sempre que se verificar prolongamento do horário, para além

do horário normal de trabalho definido (artigo 9.º);

h. Início de um processo negocial entre o Governo e as organizações sindicais com o objetivo da

valorização dos trabalhadores do SNS (artigo 10.º);

i. Formação médica especializada com o objetivo de formar e preparar os médicos para o funcionamento

do SNS (artigo 11.º);

j. Criação do serviço de Saúde Ocupacional em todos os estabelecimentos de saúde onde este ainda não

exista (artigo 12.º);

k. Criação de um programa de informação e formação em saúde pública (artigo 13.º);

l. Execução da lei em vigor de atribuição de médico e enfermeiro de família a todos os utentes (artigo

14.º);

m. Criação de condições para a resposta pública no âmbito da saúde mental (artigo 15.º);

n. Reforço do número de camas (artigo 16.º);

o. Reforço da capacidade de diagnóstico e terapêutica (artigo 17.º);

p. Reserva estratégica de equipamentos (artigo 18.º); e

q. Reserva estratégica de medicamentos (artigo 19.º).

3 – Do enquadramento constitucional, legal e antecedentes

Nos termos do n.º 1 do artigo 64.º da Constituição da República Portuguesa, «todos têm direito à proteção

da saúde e o dever de a defender e promover».

Estabelece-se, ainda, na alínea a) do n.º 2 que aquele direito é realizado, nomeadamente, «através de um

serviço nacional de saúde universal e geral e, tendo em conta as condições económicas e sociais dos

cidadãos, tendencialmente gratuito». Nas alíneas a), b) e d) do n.º 3, acrescenta-se que incumbe

prioritariamente ao Estado «garantir o acesso de todos os cidadãos, independentemente da sua condição

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económica, aos cuidados da medicina preventiva, curativa e de reabilitação»; «garantir uma racional e

eficiente cobertura de todo o país em recursos humanos e unidades de saúde»; e «disciplinar e fiscalizar as

formas empresariais e privadas da medicina, articulando-as com o serviço nacional de saúde, por forma a

assegurar, nas instituições de saúde públicas e privadas, adequados padrões de eficiência e de qualidade».

Também a Lei de Bases da Saúde (Lei n.º. 95/2019, de 4 de setembro), no n.º. 4 da Base I, prevê que o

«Estado promove e garante o direito à proteção da saúde através do Serviço Nacional de Saúde, dos Serviços

Regionais de Saúde e de outras instituições públicas, centrais, regionais e locais». Determinando, nas suas

Bases 6 e 25, que a «responsabilidade do Estado pela realização do direito à proteção da saúde se efetiva

primeiramente através do SNS e de outros serviços públicos, podendo, de forma supletiva e temporária, ser

celebrados acordos com entidades privadas e do setor social, bem como com profissionais em regime de

trabalho independente, em caso de necessidade fundamentada»; e que tendo «em vista a prestação de

cuidados e serviços de saúde a beneficiários do SNS, e quando o SNS não tiver, comprovadamente,

capacidade para a prestação de cuidados em tempo útil, podem ser celebrados contratos com entidades do

setor privado, do setor social e profissionais em regime de trabalho independente, condicionados à avaliação

da sua necessidade.».

O Grupo Parlamentar do PCP apresentou o diploma ora em análise, propondo a criação de um «Plano de

Emergência para o SNS», que reforce os meios financeiros, humanos, técnicos e materiais. No respetivo

articulado são mencionados diversos artigos e diplomas, cuja análise consta da Nota Técnica, elaborada pelos

serviços parlamentares, que aqui se anexa e se dá por integralmente reproduzida.

Esta iniciativa é apresentada ao abrigo do disposto no artigo 167.º da Constituição da República

Portuguesa (CRP) e no artigo 118.º Regimento da Assembleia da República (RAR). Trata-se de um poder dos

Deputados, por força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da CRP e na alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do

Regimento da Assembleia da República (RAR), bem como dos grupos parlamentares, por força do disposto na

alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da CRP.

A iniciativa em questão respeita os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 119º e nas alíneas a), b) e

c) do n.º 1 do artigo 124 do RAR, relativamente às iniciativas em geral, bem como os previstos no n.º 1 do

artigo 123º (também do RAR), quanto aos projetos de lei em particular.

Convém, por fim referir, que a discussão na generalidade, da iniciativa objeto de análise, se encontra

agendada para a reunião plenária de dia 26 de junho, próximo, por arrastamento com o Projeto de Resolução

n.º 428/XIV/1.ª (CDS-PP) – como consta da Súmula da Conferência de Líderes n.º 23/XIV, de 27 de maio de

2020.

No que concerne ao enquadramento internacional (direito comparado), e antecedentes legislativos sobre a

matéria em questão, o presente parecer remete para a Nota Técnica, anteriormente referida.

PARTE II – OPINIÃO DO RELATOR

A Deputada relatora exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre o Projeto de Lei n.º

438/XIV/1.ª, a qual é, de resto, de “elaboração facultativa” nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da

Assembleia da República. O Grupo Parlamentar em que se integra, reserva a sua posição para o debate

posterior.

PARTE III – CONCLUSÕES

1. A 29 de maio de 2020, o Grupo Parlamentar do PCP tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da

República, o Projeto de Lei n.º 438/XIV/1.ª, que pretende a criação de um “Plano de Emergência para

o Serviço Nacional de Saúde”.

2. Esta apresentação foi efetuada nos termos constitucionais, legais e regimentais aplicáveis,

encontrando-se reunidos os requisitos formais e de tramitação exigidos.

3. De acordo com o n.º 4 do artigo 131º do RAR, deve a nota técnica, elaborada pelos serviços da

Assembleia ser anexada ao presente parecer, e acompanhar a iniciativa legislativa ao longo de todo o

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24 DE JUNHO DE 2020

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processo legislativo.

4. Nos termos regimentais aplicáveis, deve o presente parecer ser remetido a sua Excelência, o

Presidente da Assembleia da República.

5. Face ao exposto, a Comissão de Saúde é de parecer que a iniciativa em apreçoreúne os requisitos

exigidos para ser discutida e votada em Plenário, reservando os grupos parlamentares as suas

posições de voto para esse momento.

Palácio de S. Bento, 21 de junho de 2020.

A Deputada relatora, Sara Velez — A Presidente da Comissão, Maria Antónia Almeida Santos.

Nota: cujos considerandos e conclusões foram aprovados por unanimidade, com a ausência do DURP do

CH, na reunião da Comissão de 24 de junho de 2020.

PARTE IV – ANEXOS

Nos termos do n.º. 2 do artigo 137º do RAR, segue em anexo, ao presente parecer, a Nota Técnica a que

se refere o artigo 131º do mesmo Regimento.

Nota Técnica

Projeto de Lei n.º 438/XIV/1.ª (PCP)

Plano de Emergência para o Serviço Nacional de Saúde.

Data de admissão: 03-06-2020

Comissão de Saúde (9.ª).

Índice

I. Análise da iniciativa

II. Enquadramento parlamentar

III. Apreciação dos requisitos formais

IV. Análise de direito comparado

V. Consultas e contributos

VI. Avaliação prévia de impacto

VII. Enquadramento bibliográfico

Elaborada por: Inês Mota e Elodie Rocha (DAC), Maria Leitão e Nuno Amorim (DILP), Rafael Silva

(DAPLEN) e Paula Granada (BIB).

Data: 18 de junho de 2020.

I. Análise da iniciativa

 A iniciativa

O projeto de lei em análise tem por objeto a criação do Plano de Emergência para o Sistema Nacional de

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Saúde (SNS).

Em síntese, a presente iniciativa define um Plano de Emergência para o SNS – para todas as unidades de

saúde que o integram, no que se refere à prestação de cuidados de saúde primários, de cuidados hospitalares

e cuidados continuados – com o objetivo de reforçar a sua capacidade de resposta a todos os doentes (com

COVID-19 e com outras patologias), ao mesmo tempo que se assegura o restabelecimento da prestação dos

cuidados de saúde que foram suspensos, por forma a responder às exigências ao SNS pela crise de saúde

pública determinada pela COVID-19.

Nessa conformidade, são propostas diversas medidas com vista a:

r. Recuperação da prestação dos cuidados de saúde suspensos (artigo 3.º);

s. Contratação de trabalhadores para o SNS (artigo 4.º);

t. Conversão de contratos de trabalho excecionais e temporários, celebrados para responder à epidemia

SARS-CoV-2, em contratos de trabalho por tempo indeterminado ou sem termo, consoante os casos,

com vínculo público (artigo 5.º);

u. Implementação de suplemento remuneratório de 20% para os trabalhadores do SNS, por estarem

expostos ao risco de contágio com COVID-19 (artigo 6.º);

v. Dispensa de prova de que a doença COVID-19 é uma consequência direta da atividade exercida e de

que não representa normal desgaste do organismo para os trabalhadores do setor da saúde, para

efeitos de qualificação de Doença Profissional (artigo 7.º);

w. Consagração de horário de trabalho de 35 horas por semana a todos os trabalhadores do SNS,

independentemente do vínculo e da carreira (artigo 8.º);

x. Pagamento de remuneração extraordinária sempre que se verificar prolongamento do horário, para

além do horário normal de trabalho definido (artigo 9.º);

y. Início de um processo negocial entre o Governo e as organizações sindicais com o objetivo da

valorização dos trabalhadores do SNS (artigo 10.º);

z. Formação médica especializada com o objetivo de formar e preparar os médicos para o

funcionamento do SNS (artigo 11.º);

aa. Criação do serviço de Saúde Ocupacional em todos os estabelecimentos de saúde onde este ainda

não exista (artigo 12.º);

bb. Criação de um programa de informação e formação em Saúde Pública (artigo 13.º);

cc. Execução da lei em vigor de atribuição de médico e enfermeiro de família a todos os utentes (artigo

14.º);

dd. Criação de condições para a resposta pública no âmbito da Saúde Mental (artigo 15.º);

ee. Reforço do número de camas (artigo 16.º);

ff. Reforço da capacidade de diagnóstico e terapêutica (artigo 17.º);

gg. Reserva estratégica de equipamentos (artigo 18.º); e

hh. Reserva estratégica de medicamentos (artigo 19.º).

 Enquadramento jurídico nacional

Nos termos do n.º 1 do artigo 64.º da Constituição da República Portuguesa (Constituição), «todos têm

direito à proteção da saúde e o dever de a defender e promover». Estabelece, ainda, a alínea a) do n.º 2 que

aquele direito é realizado, nomeadamente, «através de um serviço nacional de saúde universal e geral e,

tendo em conta as condições económicas e sociais dos cidadãos, tendencialmente gratuito». Acrescentam as

alíneas a), b) e d) do n.º 3 que incumbe prioritariamente ao Estado «garantir o acesso de todos os cidadãos,

independentemente da sua condição económica, aos cuidados da medicina preventiva, curativa e de

reabilitação»; «garantir uma racional e eficiente cobertura de todo o país em recursos humanos e unidades de

saúde»; e «disciplinar e fiscalizar as formas empresariais e privadas da medicina, articulando-as com o serviço

nacional de saúde, por forma a assegurar, nas instituições de saúde públicas e privadas, adequados padrões

de eficiência e de qualidade».

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No desenvolvimento das normas constitucionais e pela Lei n.º 56/79, de 15 de setembro1 (versão

consolidada), foi criado o SNS com o objetivo de prestar cuidados globais de saúde a toda a população (artigo

2.º). O seu acesso é gratuito e garantido a todos os cidadãos, independentemente da sua condição económica

e social (n.º 1 do artigo 4.º e artigo 7.º), garantia que compreende todas as prestações abrangidas pelo SNS e

não sofre restrições, salvo as impostas pelo limite de recursos humanos, técnicos e financeiros disponíveis e

envolve todos os cuidados integrados de saúde (artigo 6.º). O atual Estatuto do SNS foi aprovado pelo

Decreto-Lei n.º 11/93, de 15 de janeiro, diploma este que sofreu sucessivas alterações2, e do qual também

pode ser consultada uma versão consolidada.

Também em aplicação dos preceitos constitucionais e em anexo à Lei n.º 95/2019, de 4 de setembro, foi

aprovada a Lei de Bases da Saúde, prevendo o n.º 4 da Base 1 que o «Estado promove e garante o direito à

proteção da saúde através do Serviço Nacional de Saúde, dos Serviços Regionais de Saúde e de outras

instituições públicas, centrais, regionais e locais». Determinam, ainda, as Bases 6 e 25, que a

«responsabilidade do Estado pela realização do direito à proteção da saúde se efetiva primeiramente através

do SNS e de outros serviços públicos, podendo, de forma supletiva e temporária, ser celebrados acordos com

entidades privadas e do setor social, bem como com profissionais em regime de trabalho independente, em

caso de necessidade fundamentada»; e que tendo «em vista a prestação de cuidados e serviços de saúde a

beneficiários do SNS, e quando o SNS não tiver, comprovadamente, capacidade para a prestação de cuidados

em tempo útil, podem ser celebrados contratos com entidades do setor privado, do setor social e profissionais

em regime de trabalho independente, condicionados à avaliação da sua necessidade».

Sobre os profissionais de saúde, os n.ºs 1 e 3 da Base 28 estabelecem que «são profissionais de saúde os

trabalhadores envolvidos em ações cujo objetivo principal é a melhoria do estado de saúde de indivíduos ou

das populações, incluindo os prestadores diretos de cuidados e os prestadores de atividades de suporte»,

trabalhadores que têm «direito a aceder à formação e ao aperfeiçoamento profissionais, tendo em conta a

natureza da atividade prestada, com vista à permanente atualização de conhecimentos». Cumpre mencionar,

por fim, a Base 29 que estabelece que «todos os profissionais de saúde que trabalham no SNS têm direito a

uma carreira profissional que reconheça a sua diferenciação, devendo o Estado promover uma política de

recursos humanos que garanta, a estabilidade do vínculo aos profissionais, o combate à precariedade e à

existência de trabalhadores sem vínculo, o trabalho em equipa, multidisciplinar e de complementaridade entre

os diferentes profissionais de saúde e a sua formação profissional contínua e permanente», valorizando,

assim, «a dedicação plena como regime de trabalho dos profissionais de saúde do SNS e podendo, para isso,

estabelecer incentivos».

Em conformidade com o disposto na Lei Fundamental e na Lei de Bases da Saúde, o Estado promove e

«garante o acesso de todos os cidadãos aos cuidados de saúde nos limites dos recursos humanos, técnicos e

financeiros disponíveis». Assim sendo, a política de saúde prossegue, «como objetivo fundamental, entre

outros, obter a igualdade dos cidadãos no acesso aos cuidados de saúde, independentemente da sua

condição económica e do local onde residam, bem como garantir a equidade na distribuição de recursos e na

utilização de serviços, incluindo as pessoas privadas de liberdade, menores institucionalizados e outros

cidadãos sob tutela da justiça e os refugiados relativamente à prestação de cuidados de que necessitem»3.

Com estes objetivos foi aprovado o Decreto-Lei n.º 44/2017, de 20 de abril, que criou o Sistema Integrado de

Gestão do Acesso, com os objetivos de acompanhamento, controlo e gestão integrados do acesso ao SNS,

bem como de possibilitar uma visão global e transparente do percurso do utente na procura da prestação de

cuidados de saúde. Para o efeito aditou o artigo 27.º-A à Lei n.º 15/2014, de 21 de março4 (versão

consolidada), diploma que consagra os direitos e deveres do utente dos serviços de saúde e define os termos

a que deve obedecer a Carta dos Direitos de Acesso aos Cuidados de Saúde pelos Utentes do SNS. Esta

1 O Lei n.º 56/79, de 15 de setembro, foi alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 254/82, de 29 de junho, e 361/93, de 15 de outubro. Ver, ainda,

o acórdão n.º 39/84. 2 O Decreto-Lei n.º 11/93, de 15 de janeiro, (retificado pela Declaração de Retificação n.º 42/93, de 31 de março) foi alterado pelos

Decretos-Leis n.ºs 77/96, de 18 de junho, 112/97, de 10 de outubro, 53/98, de 11 de março, 97/98, de 18 de abril, 401/98, de 17 de dezembro, 156/99, de 10 de maio, 157/99, de 10 de maio, 68/2000, de 26 de abril, 185/2002, de 20 de agosto, 223/2004, de 3 de dezembro, 222/2007, de 29 de maio, 276-A/2007, de 31 de julho, e 177/2009, de 4 de agosto, e Leis n.ºs 66-B/2012, de 31 de dezembro, 83-C/2013, de 31 de dezembro, e 82-B/2014, de 31 de dezembro. 3 Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 44/2017, de 20 de abril.

4 A Lei n.º 15/2014, de 21 de março, foi alterada pelo Decreto-Lei n.º 44/2017, de 20 de abril, e pela Lei n.º 110/2019, de 9 de setembro.

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matéria foi regulamentada pela Portaria n.º 147/2017, de 27 de abril, que regulou o Sistema Integrado de

Gestão do Acesso dos utentes ao Serviço Nacional de Saúde, pela Portaria n.º 153/2017, de 4 de maio, que

definiu os Tempos Máximos de Resposta Garantidos no SNS para todo o tipo de prestações de saúde sem

caráter de urgência e aprova e publica a Carta de Direitos de Acesso aos Cuidados de Saúde pelos Utentes

do SNS, e pela Portaria n.º 207/2017, de 11 de julho5 (versão consolidada), que aprovou os Regulamentos e

as Tabelas de Preços das Instituições e Serviços Integrados no SNS, procede à regulamentação do Sistema

Integrado de Gestão de Inscritos para Cirurgia, que passa a integrar o Sistema Integrado de Gestão do Acesso

e define os preços e as condições em que se pode efetuar a remuneração da produção adicional.

Cumpre referir que o n.º 1 do artigo 25.º da Lei n.º 15/2014, de 21 de março, determina que a Carta de

Direitos de Acesso visa garantir a prestação dos cuidados de saúde pelo SNS e pelas entidades

convencionadas em tempo considerado clinicamente aceitável para a condição de saúde de cada utente do

SNS, definindo os tempos máximos de resposta garantidos, e o direito do utente à informação sobre esses

tempos. No portal eportugal foi criada a possibilidade de aceder a informações e de consultar online a consulta

da posição na lista de espera para cirurgia.

Conforme referido, o projeto de lei agora apresentado propõe a criação de um Plano de Emergência para o

Serviço Nacional de Saúde que reforce os meios financeiros, humanos, técnicos e materiais. No respetivo

articulado são mencionados diversos artigos e diplomas que cumpre agora detalhar para uma melhor

compreensão da iniciativa.

Importa começar por mencionar o artigo 7.º do articulado da iniciativa, artigo que estabelece que «para os

efeitos do n.º 2 do artigo 94.º da Lei n.º 98/2009, de 4 de setembro, os trabalhadores do setor da saúde estão

dispensados de fazer prova de que a doença COVID-19 é uma consequência direta da atividade exercida e

que não representa normal desgaste do organismo», sendo «automaticamente aplicável o disposto na Lei n.º

98/2009, de 4 de setembro, no que respeita à reparação e indemnização das doenças profissionais». Este

diploma veio regulamentar o regime de reparação de acidentes de trabalho e de doenças profissionais,

incluindo a reabilitação e reintegração profissionais, nos termos do artigo 284.º do Código do Trabalho,

aprovado pela Lei n.º 7/2009, de 12 de fevereiro.

Ainda no artigo 7.º do articulado prevê-se que os trabalhadores com contratos individuais de trabalho nos

termos do Código de Trabalho sejam equiparados para efeitos de dispensa de prova e de indemnização por

doença profissional aos trabalhadores com contratos de trabalho em funções públicas, sendo assegurado o

pagamento de 100% retribuição relativamente às ausências por motivo de doença profissional.

Segundo informação disponível no sítio da Segurança Social, o subsídio por doença por COVID-19, no

caso dos trabalhadores por conta de outrem, trabalhadores independentes e trabalhadores do serviço

doméstico, tem por base a remuneração de referência e é o seguinte: até 30 dias, 55%; de 31 a 90 dias, 60%;

de 91 a 365 dias, 70%, e mais de 365 dias 75%. Este apoio está equiparado a subsídio de doença com

internamento hospitalar, pelo que não se aplica o período de espera, ou seja, a prestação é paga desde o 1.º

dia. Os funcionários públicos que descontam para a Segurança Social recebem o mesmo que os

trabalhadores do sector privado em situação de baixa médica. Também a Direção-Geral da Administração e

do Emprego Público divulgou informação neste âmbito, referindo que no caso dos trabalhadores do Estado

subscritores da Caixa Geral de Aposentações «ser-lhe-á aplicável o regime de faltas e de proteção social já

previstos na lei para qualquer situação de doença, com a especificidade de a atribuição do subsídio de doença

não estar sujeito a período de espera», o que corresponde ao valor de 90% da remuneração base, até ao 30.º

dia de incapacidade temporária.

Por sua vez, o artigo 14.º do articulado estipula que «para dar concretização ao artigo 258.º da Lei n.º

2/2020, de 31 de março, que prevê a atribuição de médico e enfermeiro de família a todos os utentes» se

propõe a possibilidade transitória de contratação de médicos estrangeiros, o recrutamento de estudantes

portugueses em cursos de medicina no estrangeiro, a formação na especialização de enfermagem em saúde

familiar, e a contratação dos enfermeiros com vínculo à função pública. Porque conexa com esta matéria

5 A Portaria n.º 207/2017, de 11 de julho, foi alterada pelas Portarias n.ºs 245/2018, de 3 de setembro, 254/2018, de 7 de setembro, e

132/2019, de 7 de maio.

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menciona-se a Lei n.º 79/2015, de 29 de julho, que estipula que nenhuma criança fica privada de médico de

família, e o Despacho n.º 1774-A/2017, de 24 de fevereiro, que estabelece os critérios e os procedimentos de

organização e atualização das listas de utentes nos Agrupamentos de Centros de Saúde e nas suas unidades

funcionais, bem como define regras de organização e mecanismos de gestão referentes ao Registo Nacional

de Utentes. Este foi criado com o objetivo de constituir uma base de dados nacional da inscrição dos utentes

do SNS a qual integra, entre outros, os dados de identificação e a afetação a um médico de família e equipa

de saúde familiar.

Por fim, o artigo 21.º do articulado propõe que os estabelecimentos de saúde que integram o SNS sejam

excecionados do âmbito de aplicação da Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro6 (versão consolidada), que aprovou

as regras aplicáveis à assunção de compromissos e aos pagamentos em atraso das entidades públicas, nas

seguintes situações relacionadas com medidas excecionais e temporárias de resposta à epidemia SARS-CoV-

2: aquisição de medicamentos; aquisição de produtos químicos e farmacêuticos; aquisição de material de

consumo clínico e dispositivos médicos; e aquisição de bens e serviços.

A terminar mencionam-se o Relatório Primavera de 20197 do Observatório Português dos Sistemas de

Saúde8 e os sítios do SNS (Relatório Social de 2018) e da Entidade Reguladora da Saúde, onde pode ser

encontrada diversa informação conexa com a matéria da presente iniciativa.

II. Enquadramento parlamentar

 Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)

Efetuada a consulta à base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verifica-se que, não obstante a

existência de diversas iniciativas e petições pendentes cujo objeto consiste no combate aos efeitos nocivos da

pandemia COVID-19 nos mais diversos setores, apenas as seguintes versam sobre matéria de saúde de

algum modo conexa com a iniciativa em apreciação:

 Projeto de Resolução n.º 217/XIV/1.ª (BE) – Valorizar os profissionais do Serviço Nacional de

Saúde

 Projeto de Resolução n.º 248/XIV/1.ª (PAN) – Garantir um Serviço Nacional de Saúde de

qualidade

 Projeto de Resolução n.º 385/XIV/1.ª (CH) – Pela atribuição de um subsídio de risco aos

profissionais que se encontram na linha da frente ao combate da pandemia

 Projeto de Resolução n.º 398/XIV/1.ª (CDS-PP) – Recomenda ao Governo que estude e

pondere a atribuição de uma remuneração extraordinária, a título de reconhecimento, aos

profissionais que estão na linha da frente no combate ao COVID-19

 Projeto de Resolução n.º 419/XIV/1.ª (BE) – Plano para a recuperação da atividade

programada no Serviço Nacional de Saúde

 Projeto de Resolução n.º 428/XIV/1.ª (CDS-PP) – Programa extraordinário de recuperação de

consultas, exames e cirurgias

 Projeto de Resolução n.º 449/XIV/1.ª (PAN) – Recomenda ao Governo que priorize o

investimento nas necessidades estruturais e de funcionamento do Serviço Nacional de Saúde

e a valorização de todos os seus profissionais

 Projeto de Resolução n.º 453/XIV/1.ª (PEV) – Reforço de investimento no Serviço Nacional de

Saúde

6 A Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro, foi alterada pelas Leis n.ºs 20/2012, de 14 de maio, 64/2012, de 20 de dezembro, Lei n.º 66-B/2012,

de 31 de dezembro, e 22/2015, 17 de março. 7 Por decisão da Coordenação do Observatório Português dos Sistemas de Saúde, o Relatório de Primavera de 2019 foi dedicado à

saúde como um direito fundamental de cidadania. 8 O Observatório Português dos Sistemas de Saúde é uma parceria entre a Escola Nacional de Saúde Pública da Universidade NOVA de

Lisboa (ENSP-NOVA), Instituto de Saúde Pública da Universidade do Porto (ISPUP), Centro de Estudos e Investigação em Saúde da Universidade de Coimbra (CEISUC), Universidade de Évora, e a Faculdade de Farmácia da Universidade de Lisboa.

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 Projeto de Resolução n.º 456/XIV/1.ª (PSD) – Recomenda ao Governo a aprovação de

medidas de reconhecimento aos trabalhadores do Serviço Nacional de Saúde envolvidos no

combate à doença COVID-19

 Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)

Efetuada a consulta à base de dados da AP, verifica-se que tramitaram várias iniciativas e petições cujo

objeto consistia no combate às consequências provocadas pela pandemia COVID-19, sendo as relativas à

saúde as seguintes:

XIV Legislatura

Projeto de Lei n.º 283/XIV/(1.ª) – Medidas de

emergência para responder à crise pandémica

B

E Rejeitado

Projeto de Lei n.º 289/XIV/(1.ª) – Estabelece medidas

excecionais para reforçar a resposta do Serviço Nacional

de Saúde no tratamento de doentes com COVID-19

P

CP Rejeitado

Projeto de Lei n.º 296/XIV/(1.ª) – Consagra a dispensa

de prova de que a doença COVID-19 contraída por

trabalhadores dos serviços essenciais e atividades

conexas, é consequência necessária e direta da atividade

exercida, para efeitos de aplicação do regime das doenças

profissionais

P

CP Rejeitado

Projeto de Resolução n.º 276/XIV/(1.ª) – Medidas

preventivas necessárias para o País estar preparado em

caso de epidemias e pandemias

P

EV Rejeitado

Projeto de Resolução n.º 339/XIV/(1.ª) – Assegura aos

profissionais de saúde, aos profissionais das forças e

serviços de segurança e elementos da protecção civil e aos

trabalhadores na área dos resíduos urbanos o acesso a

equipamentos de protecção individual

P

AN Rejeitado

Projeto de Resolução n.º 345/XIV/(1.ª) – Pelo reforço do

apoio a profissionais de saúde e utentes na situação de

pandemia de covid-19

IL Rejeitado

Cumpre referir que, na XIII Legislatura, foi apresentada a seguinte iniciativa:

XIII Legislatura

Projeto de Resolução n.º 1317/XIII/(3.ª) – Plano de

Emergência para o Serviço Nacional de Saúde P

CP

Aprovado

(Resolução da

Assembleia da República

n.º 168/2018)

III. Apreciação dos requisitos formais

 Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais

A iniciativa em apreciação é apresentada pelo Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português (PCP),

ao, ao abrigo e nos termos do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e do artigo 118.º do Regimento da

Assembleia da República (Regimento), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos

Deputados, por força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da Constituição e b) do n.º 1 do artigo 4.º do

Regimento, bem como dos grupos parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da

Constituição e da alínea f) do artigo 8.º do Regimento.

É subscrita por dez Deputados, observando o disposto no n.º 1 do artigo 123.º do Regimento, e assume a

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forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do Regimento.

A iniciativa encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o

seu objeto principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, cumprindo os requisitos formais

previstos no n.º 1 do artigo 124.º do Regimento.

Encontram-se igualmente respeitados os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo

120.º do Regimento, uma vez que este projeto de lei define concretamente o sentido das modificações a

introduzir na ordem legislativa e parece não infringir princípios constitucionais, exceto quanto ao limite imposto

pelo n.º 2 do artigo 167.º da Constituição e n.º 2 do artigo 120.º do Regimento, conhecido como «lei-travão»,

que deve ser salvaguardado no decurso do processo legislativo 9. Com efeito, é proposto, no ano económico

em curso, um aumento das despesas do Estado previstas na lei do Orçamento, designadamente nos artigos

4.º, 6.º ou 16.º do projeto lei e, no artigo 23.º, que a iniciativa entre em vigor no dia seguinte ao da sua

publicação 10.

O projeto de lei em apreciação deu entrada a 29 de maio de 2020. Foi admitido e baixou na generalidade à

Comissão de Saúde (9.ª), em conexão com a Comissão de Administração Pública, Modernização

Administrativa, Descentralização e Poder Local (13.ª) a 3 de junho, por despacho do Presidente da

Assembleia da República, tendo sido, nesse mesmo dia, anunciado em sessão plenária. A respetiva discussão

na generalidade encontra-se agendada para a reunião plenária de dia 26 de junho, por arrastamento com o

Projeto de Resolução n.º 428/XIV/1.ª (CDS-PP) – cfr. Súmula da Conferência de Líderes n.º 23/XIV, de 27 de

maio de 2020.

 Verificação do cumprimento da lei formulário

O título da presente iniciativa legislativa – «Plano de Emergência para o Serviço Nacional de Saúde» –

traduz sinteticamente o seu objeto, mostrando-se conforme ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 74/98,

de 11 de novembro, conhecida como lei formulário11, embora possa ser objeto de aperfeiçoamento formal, em

sede de apreciação na especialidade ou em redação final.

Em caso de aprovação esta iniciativa revestirá a forma de lei, nos termos do n.º 3 do artigo 166.º da

Constituição, pelo que deve ser objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República, em conformidade

com o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro.

No que respeita ao início de vigência, o artigo 23.º deste projeto de lei estabelece que a sua entrada em

vigor ocorrerá no dia seguinte ao da sua publicação, mostrando-se assim conforme com o previsto no n.º 1 do

artigo 2.º da lei formulário, segundo o qual os atos legislativos «entram em vigor no dia neles fixado, não

podendo, em caso algum, o início de vigência verificar-se no próprio dia da publicação». Sublinha-se ainda,

em relação ao início de vigência, que a mesma deverá ser acomodada com as exigências da lei-travão já

mencionada supra.

Nesta fase do processo legislativo, a iniciativa em análise não nos suscita outras questões no âmbito da lei

formulário.

 Regulamentação ou outras obrigações legais

O artigo 22.º da presente iniciativa prevê a necessidade de regulamentação posterior das suas normas,

pelo Governo.

IV. Análise de direito comparado

9 Refira-se que a admissibilidade de iniciativas apresentadas no âmbito do combate à pandemia causada pela doença COVID-19, em

possível desconformidade com a «lei-travão», foi assunto recentemente discutido em Conferência de Líderes n.º 16/XIV, de 1 de abril de 2020, tendo ficado estabelecido que a avaliação sobre o respeito pelos limites orçamentais não impede a admissão e discussão das iniciativas, uma vez que tais questões poderão ser ultrapassadas até à aprovação em votação final global. 10

Não obstante a iniciativa carecer de regulamentação do Governo (artigo 22.º), algumas das normas produziriam efeitos no ano económico em curso, dado que contêm referências temporais («no prazo máximo de 30 dias» ou «até final de setembro de 2020», respetivamente nos artigos 4.º e 16.º). 11

Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, que estabelece um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário dos diplomas, alterada e republicada pelas Leis n.

os 2/2005, de 24 de janeiro, 26/2006, de 30 de junho, 42/2007, de 24 de agosto, e 43/2014,

de 11 de julho.

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 Enquadramento no plano da União Europeia

A organização e a prestação de cuidados de saúde são da competência das autoridades nacionais. A

Política de Saúde da União Europeia (UE) visa complementar as políticas nacionais, ajudando a alcançar

objetivos comuns, gerando economias de escala, partilhando recursos e ajudando os países da UE a fazer

face a problemas comuns, como as pandemias, as doenças crónicas ou o impacto do aumento da esperança

de vida nos sistemas de saúde. O Tratado de Funcionamento da União Europeia (TFUE) dispõe no seu artigo

168.º que «na definição e execução de todas as políticas e ações da União será assegurado um elevado nível

de proteção da saúde», encontrando-se o mesmo princípio referido no artigo 35.º da Carta dos Direitos

Fundamentais da UE.

No que se refere à saúde pública, a ação da UE visa proteger e melhorar a saúde dos seus cidadãos,

apoiar a modernização das infraestruturas de saúde e melhorar a eficiência dos sistemas de saúde na Europa,

concentrando-se principalmente na prevenção e na resposta às doenças. Assim, o Programa de Saúde da UE

define a estratégia para garantir um bom estado de saúde e bons cuidados de saúde, contribuindo para a

Estratégia Europa 2020 que ambiciona tornar a Europa numa economia inteligente, sustentável e inclusiva. O

Regulamento (UE) n.º 282/2014 constitui a base jurídica para o atual Programa de Saúde 2014-202012, e

consiste num instrumento de financiamento de apoio à cooperação entre os países da UE e à definição e

desenvolvimento de atividades no domínio da saúde, cuja execução cabe à Agência de execução para os

Consumidores, a Saúde, a Agricultura e a Alimentação (Chafea)13.

A Comunicação da Comissão sobre sistemas de saúde eficazes, acessíveis e resilientes, levou ao

lançamento da iniciativa Situação da Saúde na UE que reúne os dados mais recentes sobre a saúde e capta-

os numa série de relatórios concisos e de leitura fácil, com o apoio da Organização de Cooperação e de

Desenvolvimento Económicos (OCDE) e do Observatório Europeu dos Sistemas e Politicas de Saúde

(Observatório). No que concerne aos profissionais de saúde, a iniciativa, que tem um relatório de

acompanhamento que é publicado juntamente com os perfis de saúde por país, sublinha a importância de

promover reformas para fazer face a aspetos críticos dos recursos humanos, tendo sido criada a rede de

peritos em previsão e planeamento do pessoal da saúde 2017-2018 (rede SEPEN) com vista à partilha de

conhecimentos e experiências em matéria de melhorias nesta matéria14.

No que concerne à matéria de cuidados transfronteiriços, a Diretiva 2011/24/UE estabelece as condições

nas quais um doente pode deslocar-se a outro país da UE para receber cuidados de saúde e ser reembolsado

das suas despesas, abrangendo os custos dos cuidados de saúde, bem como a prescrição e a aquisição de

medicamentos e dispositivos médicos. A Diretiva cria uma rede de pontos de contacto para fornecer

informações sobre os cuidados de saúde, estabelece regras sobre uma lista mínima de elementos e incluir

numa receita médica transfronteiriça e apela a um maior desenvolvimento das redes europeias de referência15

de conhecimentos médicos especializados, alargando a cooperação entre os países da UE, com repercussões

positivas para as avaliações das tecnologias de saúde e a saúde em linha. Para acompanhar a aplicação da

Diretiva, foi criado um Grupo de Peritos sobre cuidados de saúde transfronteiriços, composto por

representantes do setor da saúde de todos os países da UE, bem como um Grupo de Peritos para a Avaliação

do Desempenho dos Sistemas de Saúde, que visa o intercâmbio de experiências neste domínio. Por sua vez,

a Decisão n.º 1082/2013/UE relativa às ameaças sanitárias transfronteiriças graves estabelece regras relativas

à vigilância epidemiológica, através da criação de um Sistema de Alerta Rápido e de Resposta (SAAR), cuja

12

A COM (2020) 405 final sobre a proposta de Regulamento relativo à criação de um Programa de ação da União no domínio da saúde para o período de 2021-2027. 13

Além disso, o Centro Europeu de Prevenção e Controlo das Doenças avalia e monitoriza novas ameaças para a saúde, a fim de coordenar as respostas, e a Agência Europeia de Medicamentos gere a avaliação cientifica da qualidade, segurança e eficiência de todos os medicamentos comercializados na UE. 14

A Comissão elaborou, em 2012, um Plano de Ação para a mão de obra do setor da saúde na UE que visava incentivar os países da UE a melhorarem a planificação e a previsão das necessidades e antecipar as futuras necessidades em matéria de competências, procurando a melhoria do desenvolvimento profissional contínuo e uma ação conjunta sobre planeamento e previsão das necessidades de mão de obra no setor da saúde 2013-2016. 15

Decisão Delegada de 10 de março de 2014 (2014/286/UE), Decisão de Execução de 10 de março de 2014 (2014/287/UE) e Decisão de Execução (UE) 2019/1269.

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coordenação cabe ao Comité de Segurança e Saúde (CSS).

No quadro da prevenção de doenças e promoção da saúde, cumpre referir o Plano europeu de luta contra

o cancro, o Quadro de ação europeu para a saúde mental e o bem-estar, a luta contra os consumos de

drogas16, álcool17 e de tabaco18, assim como a obesidade infantil19, o envelhecimento saudável, medicamentos

e a saúde em linha20.

No âmbito da resposta à pandemia provocada pela COVID-19, a Comissão Europeia está a coordenar a

resposta europeia comum, com vista ao reforço do setor da saúde publica e a redução do seu impacto

socioeconómico na UE, tendo sido constituído um painel consultivo sobre o coronavírus. Em 2 de abril, a

Comissão lançou a Iniciativa Solidariedade Sanitária da UE para apoiar diretamente os sistemas de saúde

nacionais, designadamente através do Instrumento de Apoio de Emergência, vertente financeira do Roteiro

Comum, com vista a levantar as medidas de contenção da COVID-19, a reserva comum de equipamento

RescEU, o lançamento conjunto de contratação pública com vista à aquisição de equipamento médico e de

proteção, assim como a previsão de regras para garantir a disponibilidade de equipamento médico, inclusive

para aumentar a sua produção, e de medicamentos, e ainda orientações sobre os métodos de teste ao

coronavírus. Ademais, o Centro de Coordenação de Resposta de Emergência adotou orientações sobre a

cooperação transnacional no domínio dos cuidados de saúde entre as autoridades nacionais, regionais e

locais, tendo a Comissão suspendido temporariamente os direitos aduaneiros aplicáveis à importação de

dispositivos médicos e de equipamento de proteção provenientes de países terceiros, passando a exigir uma

autorização para as exportações deste tipo de equipamento para fora da UE.

Para impulsionar a recuperação europeia, proteger os cidadãos, garantir meios de subsistência e salvar

empregos, a Comissão Europeia propõe um vasto plano de recuperação, assente na utilização de um

orçamento robusto e moderno para uma Europa mais sustentável, mais digital e mais justa. No âmbito da

saúde, cumpre referir o EU4Health, um programa de saúde autónomo para o período 2021-2027 que visa

tornar a população da UE mais saudável, melhorando a resiliência dos sistemas de saúde e promovendo a

inovação no respetivo setor e o reforço do Horizonte Europa para financiar a investigação no domínio da

saúde e da resiliência.

 Enquadramento internacional

Países europeus

A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estados-Membros da União Europeia: Espanha e

Irlanda

ESPANHA

As bases do Serviço Nacional de Saúde encontram-se previstas na Ley 14/1986, de 25 de abril, General de

Sanidad21. Prevê o artigo 84 a existência de um estatuto específico para os funcionários do Serviço Nacional

de Saúde, que contem, além da especificação das funções de cada uma das carreiras, o seu regime

remuneratório. Neste sentido, foi publicada a Ley 55/2003, de 16 de dezembro22, del Estatuto Marco del

personal estatutario de los servicios de salud, na qual foram estabelecidas as regras aplicáveis aos

funcionários que compõem o Sistema Nacional de Saúde do país.

De acordo com o artigo 8, os funcionários podem ser contratados de forma permanente quando, superado

o respetivo procedimento concursal, exerçam funções permanentemente no local para o qual concorreram23,

ou, de acordo com o artigo 9, temporariamente, quando, por razões de necessidades específicas, sejam

contratados para exercer determinadas funções durante um determinado período. A competência para planear

16

Estratégia da UE de Luta contra a Droga 2013-2020 17

Estratégia da UE para minimizar os efeitos nocivos do álcool 2006-2012. 18

Diretiva 2014/40/UE relativa aos produtos de tabaco, Diretiva 2011/64/UE relativa aos impostos sobre o tabaco. 19

Plano de Ação da UE contra a Obesidade Infantil 2014-2020. 20

Comunicação da Comissão sobre a transformação digital dos serviços de saúde e de prestação de cuidados no Mercado Único Digital – COM (2018)233 21

Diploma consolidado retirado do portal da oficial boe.es. 22

Diploma consolidado retirado do portal oficial boe.es. 23

Sem prejuízo de eventual mobilidade.

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e desenvolver a gestão e planificação dos recursos humanos, de acordo com o previsto no artigo 10, cabe à

Comisión de Recursos Humanos del Sistema Nacional de Salud. Os funcionários públicos das instituições

integrantes do Serviço Nacional de Saúde têm o seu regime remuneratório estabelecido nos artigos 41 e

seguintes da Ley 55/2003, de 16 de diciembre24, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de

salud, dividindo-se estas em duas componentes: uma básica e outra complementar. As retribuições básicas

são as que são devidas ao funcionário de acordo com a sua classificação profissional. Por sua vez, as

complementares, são as que conferem ao funcionário uma retribuição com base nas características do seu

posto de trabalho, na carreira profissional, no desempenho, nos resultados alcançados e condições em que o

trabalho é executado, podendo ser fixas ou variáveis.

Do conjunto de retribuições complementares previstas pelo n.º 2 do artigo 43, destacamos a retribuição

complementar destinada a compensar o funcionário pelas condições específicas de alguns postos de trabalho

atendendo à especial dificuldade técnica, à dedicação, à responsabilidade, à incompatibilidade, à perigosidade

ou à penosidade (alínea b) do n.º 2 do artigo 43).

Em 2012, foi publicada a Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y

Sostenibilidad Financiera que estabelece os princípios orientadores aplicáveis a todas as entidades públicas

relativamente à política financeira e sustentabilidade orçamental na decorrência do artigo 135 da Constituição

espanhola. Além disso, o diploma estabelece ainda os procedimentos necessários para a aplicação efetiva da

estabilidade orçamental e sustentabilidade financeira, fixando-se limites ao défice e à divida e as

circunstâncias excecionais em que podem ser excedidos esses limites, bem como os mecanismos necessários

à correção desses desvios.

De acordo com o previsto na disposição transitória terceira, até 2020, e tendo em conta as circunstâncias

económicas extraordinárias que se verificaram, é autorizado o recurso a crédito por prazo superior a um ano e

inferior a dez para garantir a cobertura dos serviços públicos fundamentais, sem que sejam aplicadas as

restrições previstas no artigo 14 da lei de financiamento das comunidades autónomas25, referente ao

endividamento destas.

Quanto ao modelo de gestão, a Ley 16/2003, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud26,

promoveu as competências das comunidades autónomas em matéria de saúde, estabelecendo ações de

cooperação e coordenação entre as Administrações responsáveis pela saúde como forma de assegurar aos

cidadãos o seu direito à saúde.

Existem áreas comuns que todas as comunidades autónomas têm estatutariamente de garantir (artigo 8

bis), podendo incluir serviços acessórios que, embora não considerados essenciais, as comunidades

autónomas podem oferecer aos cidadãos (artigo 8 quáter). Quer os serviços do tronco comum quer os

acessórios são financiados pelas próprias comunidades autónomas27 (artigo 8 quinquies, n.º 3) com respeito

pelas disposições previstas na Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y

Sostenibilidad Financiera28.

Com a pandemia provocada pela doença COVID-19, foram adotadas medidas de cariz excecional,

temporário e de âmbito nacional para garantir a resposta do Serviço Nacional de Saúde, das quais

salientamos:

 A Orden SND/266/2020, de 19 de marzo, por la que se establecen determinadas medidas para

asegurar el acceso a la prestación farmacéutica del Sistema Nacional de Salud al colectivo de los

Regímenes Especiales de la Seguridad Social;

 A Orden SND/232/2020, de 15 de marzo, por la que se adoptan medidas en materia de recursos

humanos y medios para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19;

 A Orden SND/293/2020, de 25 de marzo, por la que se establecen condiciones a la dispensación y

24

Texto consolidado retirado da base de dados oficial espanhola www.boe.es. 25

Aprovada pela Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, apresentando-se na sua versão consolidada retirada do portal oficial boe.es. 26

Diploma consolidado retirado do portal oficial boe.es. 27

O seu financiamento está em conformidade com os diversos acordos de transferências financeiras do sistema de financiamento das comunidades autónomas (artigo 10). 28

Diploma consolidado retirado do portal oficial boe.es.

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183

administración de medicamentos en el ámbito del Sistema Nacional de Salud, ante la situación de

crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19; e

 A Orden SND/344/2020, de 13 de abril, por la que se establecen medidas excepcionales para el

refuerzo del Sistema Nacional de Salud y la contención de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-

19.

IRLANDA

Os hospitais públicos estão organizados em sete grupos29, cada um dos quais com um chefe executivo que

reporta diretamente a um diretor nacional, respondendo, cada um dos chefes executivos pelo planeamento e

performance do grupo hospitalar que chefiam, de acordo com o enquadramento presente no HSE

accountability framework30.

Estabelecido pelo Health Act 200431, o Health Service Executive (HSE) é o organismo com

responsabilidade de gerir o Serviço Nacional de Saúde no país e, de acordo com o citado ato normativo, é

regulado por um Code of Governance que inclui, por exemplo, a estrutura e responsabilidades do órgão ou os

seus mecanismos internos de controlo. No ponto 2.2 do referido documento é explicado o modelo de

financiamento do HSE, baseado nas taxas cobradas aos utentes, nas contribuições dos programas de reforma

que as organizações oferecem aos seus colaboradores e transferências do orçamento do Estado. Cada um

dos grupos hospitalares tem um «Chief Financial Officer» responsável, por exemplo, pela monitorização e

gestão dos recursos financeiros ou pelo desenvolvimento da estratégia financeira do grupo hospitalar em

causa. O observatório europeu de políticas e sistemas de saúde publicou um relatório detalhado sobre a forma

organizacional, com um enquadramento histórico do Sistema Nacional de Saúde irlandês, acessível através do

portal na Internet do referido observatório, com um capitulo dedicado ao seu financiamento32 (páginas 51 e

seguintes).

O Serviço Nacional de Saúde é o maior empregador do Estado, com mais de 100 mil trabalhadores, sendo

cerca de 67 mil diretamente empregados do Estado e os restantes empregados por agências financiadas pelo

HSE33. A contratação de trabalhadores no HSR parte das mesmas regras da contratação de trabalhadores nos

outros setores da administração pública e rege-se de acordo com o previsto no Public Service Management

(Recruitment and Appointments) Act 2004. Os vencimentos dos funcionários do Serviço Nacional de Saúde

são compostos pela remuneração base, subsídios e outros abonos, aprovados pelo Department of Health

denominados de Consolidated payscales. Na página da Internet do HSE está disponível a listagem de todos

os valores e respetivos subsídios e abonos aprovados. Na listagem, diferente para cada especialidade médica

e para cada função, verifica-se a existência de abonos e de subsídios baseados no horário de trabalho

prestado em fins-de-semana e feriados ou por trabalho suplementar. Porém, não foram localizados quaisquer

complementos ou majorações justificadas pelas condições de risco de contágio de doenças, em especial,

provocadas pelo vírus SARS-COV-2.

V. Consultas e contributos

A Comissão de Saúde poderá realizar audição ou solicitar emissão de parecer, nomeadamente, à Entidade

Reguladora da Saúde (ERS) e à Administração Central do Sistema de Saúde (ACSS).

VI. Avaliação prévia de impacto

 Avaliação sobre impacto de género

29

Ireland East Hospital Group, RCSI Hospitals Group, Dublin Midlands Hospital Group, University Limerick Hospitals Group, South/South West Hospital Group, Saolta Hospital Group e The children’s Hospital Group. 30

Documento retirado do portal oficial do Serviço Nacional de Saúde Irlandês. 31

Retirado da base de dados oficial Irishstatuebook.ie, não existindo uma versão consolidada do diploma. Uma lista de alterações pode igualmente ser encontrada no mesmo portal. 32

Páginas 51 e seguintes. 33

Informação recolhida da página na Internet do HSE.

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184

A avaliação de impacto de género (AIG) que foi junta à iniciativa pelo grupo parlamentar proponente valora

como neutro o impacto com a sua aprovação, o que efetivamente se pode verificar após leitura do texto da

iniciativa.

 Linguagem não discriminatória

Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre

que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso.

Sem prejuízo de uma análise mais detalhada, na apreciação na especialidade ou na redação final, nesta

fase do processo legislativo a redação do projeto de lei não nos suscita qualquer questão relacionada com a

linguagem discriminatória em relação ao género.

 Impacto orçamental

Em caso de aprovação, a presente iniciativa poderá implicar encargos para o Orçamento do Estado, desde

logo, por força da contratação de trabalhadores para o SNS (artigo 4.º), do suplemento remuneratório (artigo

6.º) ou do reforço do número de camas (artigo 16.º). Contudo, prevendo-se como necessária à execução a

respetiva regulamentação, esses impactos não serão diretos. Em qualquer caso, a informação disponível, não

permite quantificar esses custos.

VII. Enquadramento bibliográfico

 CONSELHO ECONÓMICO E SOCIAL – A saúde e o Estado: o SNS aos 40 anos: debate. Coimbra:

Almedina, 2018. Cota: 28.41 – 305/2019.

Resumo: Este livro reúne as comunicações apresentadas no Seminário «A Saúde e o Estado: o SNS aos

40 Anos» que teve lugar em Lisboa, em setembro de 2018 com a colaboração dos parceiros sociais e de

especialistas nacionais.

«O evento debateu o Serviço Nacional de Saúde e os desafios que hoje enfrenta, de organização, gestão e

sustentabilidade financeira, tendo como objetivo uma cada vez maior qualidade e eficiência na prestação de

cuidados de saúde aos cidadãos, mantendo as suas características de universalidade, generalidade e

tendencial gratuitidade».

 MACEDO, Paulo – Fundamentos constitucionais das políticas de saúde. Revista de Finanças

Públicas e Direito Fiscal. Lisboa. ISSN 1646-9127. Ano 10, n.º 1 (2017), p. 13-25. Cota: RP-545.

Sumário: «O presente artigo aborda, na perspetiva do autor, mas suportado pela observação de

indicadores de desempenho, a estreita relação entre os fundamentos constitucionais do sistema de saúde em

Portugal, designadamente, em termos de eventuais condicionantes face ao seu principal instrumento, o

Serviço Nacional de Saúde e a evolução das políticas de saúde nos últimos 40 anos. O artigo aborda ainda de

forma sistemática a relação entre os ciclos económicos e o nível de afetação de recursos orçamentais,

detendo-se na avaliação das políticas públicas mais recentes de proteção da saúde. O artigo passa ainda em

revista os desafios da sustentabilidade do Sistema de Saúde, em volta das reformas necessárias para fazer

face a uma extensa lista de desafios a enfrentar.»

 MONGE, Cláudia – O direito fundamental à proteção da saúde. E-Pública. Lisboa ISSN2183-184X.

Vol. 6, n.º 1 (abr. 2019), p. 75-100. [Consult. 06 jun. 2020]. Disponível na intranet da AR.

Resumo: «O presente artigo visa analisar do direito à proteção da saúde, dos efeitos jurídicos da sua

consagração como direito fundamental e como direito humano e dos deveres estatais que tal consagração

importa. São enunciadas as vertentes essenciais do direito à proteção da saúde, quer na prestação de

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185

cuidados de saúde através do Serviço Nacional de Saúde, quer na promoção da saúde e na prevenção da

doença, através da atuação sobre as determinantes em saúde. É ainda sustentada a defesa dos direitos das

pessoas em contexto de saúde e analisado como a Lei de Bases da Saúde deve responder aos desafios

presentes e futuros na salvaguarda dos direitos das pessoas em matéria de proteção da saúde».

 OCDE – Beyond containment [Em linha]: health systems responses to COVID-19 in the OECD.

Paris: OECD, 2020. [Consult. 05 jun. 2020]. Disponível na intranet da AR.

Resumo: Atualmente, os sistemas de saúde enfrentam a mais grave crise global de pandemia dos últimos

cem anos. A primeira prioridade das autoridades de saúde pública é distribuir o número de infeções ao longo

do tempo e, se possível, reduzir a incidência da doença por (COVID-19). No entanto, além da contenção, são

necessárias medidas adicionais – operacionais, financeiras e de investigação e desenvolvimento – para que

os serviços de saúde consigam fornecer cuidados de saúde eficazes aos seus pacientes e reduzir a pressão

sobre os sistemas de saúde. O objetivo principal deste texto é, precisamente, o de delinear políticas

destinadas a promover cuidados de saúde efetivos e de qualidade e, ao mesmo tempo, permitir gerir a

pressão exercida sobre os sistemas nacionais de saúde. São consideradas quatro medidas-chave para fazer

face à pandemia: 1) garantir o acesso dos mais vulneráveis a diagnósticos e tratamento; 2) fortalecer e

otimizar a capacidade do sistema de saúde para responder ao rápido aumento de casos; 3) como aproveitar

as soluções e dados digitais para melhorar a vigilância e os cuidados prestados; e 4) como melhorar a

investigação para o desenvolvimento acelerado de diagnósticos, tratamentos e vacinas. Para saber mais sobre

as respostas mais recentes dos países da OCDE à pandemia de COVID-19, aceda a COVID-19 OECD Health

System Response Tracker.

 ONU – COVID-19 and the Need for Action on Mental Health [Em linha]. [S.l.]: United Nations, 2020.

[Consult. 05 jun. 2020]. Disponível na intranet da AR.

Resumo: Este documento das Nações Unidas aborda a questão das consequências da pandemia por

COVID-19 na saúde mental das populações.

No sentido de minimizar as consequências da pandemia na saúde mental, é importante considerar

urgentemente as três seguintes ações:

- Implementar uma abordagem integrada, que envolva a sociedade, no sentido de promover, proteger e

cuidar da saúde mental;

- Assegurar cuidados de saúde mental de emergência e apoio psicossocial;

- Apoiar a recuperação da pandemia através da criação de serviços de saúde mental para o futuro.

 ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DA SAÚDE. Escritório Regional para a Europa – Strengthening the

health system response to COVID-19 [Em linha]: recommendations for the WHO European

Region. Copenhagen: WHO, 2020. [Consult. 14 jun. 2020]. Disponível na intranet da AR.

Resumo: Este documento da Organização Mundial da Saúde tem como objetivo fornecer orientações

adicionais sobre o fortalecimento dos sistemas de saúde e a reorganização rápida da prestação de serviços

para responder ao COVID-19, inclusivamente, através da expansão da capacidade de gestão dos serviços de

emergência e cuidados intensivos, mantendo os serviços essenciais para tratamento de outras doenças.

Esta nota apresenta 16 recomendações para fortalecer a resposta dos sistemas de saúde ao COVID-19, na

região europeia da OMS, as quais refletem as características da pandemia, práticas existentes baseadas em

evidências e experiências na organização e no financiamento dos sistemas de saúde.

 RENDA, Andrea; CASTRO, Rosa – Towards Stronger EU Governance of Health Threats after the

COVID-19 Pandemic [Em linha]. European Journal of Risk Regulation. N.º 11 (2020), p. 273-282.

[Consult. 15 jun. 2020]. Disponível na intranet da AR.

Resumo: Este documento apresenta sugestões para o período após pandemia nos Estados-Membros da

União Europeia. Os autores consideram que em primeiro lugar é necessário fortalecer a resiliência e a

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sustentabilidade dos sistemas de saúde. O investimento em saúde deve ser promovido como uma maneira de

aumentar a resistência e a sustentabilidade das economias dos Estados Membros, permitindo uma transição

para medidas que protejam, preparem e transformem a economia e a sociedade. No entanto, nos últimos

anos, a ênfase na resiliência foi frustrada por uma busca generalizada de redução de custos e eficiência

económica, o que levou a cortes significativos em infraestruturas críticas, incluindo assistência médica.

Por outro lado, é necessária uma maior centralização na gestão da saúde, especialmente para fazer face a

emergências ao nível da União Europeia. A escassez de dispositivos médicos e medicamentos, problema já

existente na UE, tornou-se mais premente e crítica na atual emergência: fornecimento de ventiladores,

máscaras de proteção e medicamentos mostraram lacunas existentes e revelaram oportunidades para a

Europa agir de forma mais eficaz no futuro. O aumento da capacidade de resposta deve fazer parte de uma

estratégia de preparação mais abrangente, que inclua a capacidade de reagir rapidamente, aumentando o

número de camas, ventiladores ou outros equipamentos de saúde em tempos de emergência. Os autores

defendem uma ação concertada a nível Europeu, que possa fazer face a futuras calamidades.

 WALTON-ROBERTS, Margaret – COVID-19 and Global Human Health Resources [Em linha]. [S.l.:

s.n.], 2020. [Consult. 05 jun. 2020]. Disponível na intranet da AR.

Resumo: O «shut-down» sem precedentes devido à pandemia de COVID-19 veio expor a fraqueza, a nível

global, dos sistemas de saúde. Houve variações nas respostas a nível dos governos nacionais à pandemia,

dependendo dos recursos em saúde pública, mas a testagem, rastreamento dos contactos, e a contenção com

recurso ao isolamento dos infetados, quarentena e distanciamento social foram as medidas mais importantes.

Neste momento de crise sem precedentes, os profissionais de saúde, os equipamentos de que precisam

para fazer o seu trabalho e uma resposta internacional coordenada estiveram na linha de frente no confronto

com a pandemia. Enquanto os países lutam para «achatar a curva» da taxa de infeção, torna-se claro que

precisamos apoiar os profissionais de saúde, reorganizando processos de trabalho e alterando as políticas

públicas de saúde. Numerosos estudos mostram evidências de uma ligação direta entre o número de

trabalhadores de saúde e os resultados de saúde na população. Os enfermeiros representam globalmente o

maior grupo ocupacional em saúde, sendo que o seu papel é fundamental para alcançar várias estratégias

globais de saúde. Compreender os profissionais de saúde durante esta pandemia significa que precisamos

reconhecer como eles se tornaram vulneráveis através de decisões políticas erradas. O subinvestimento em

saúde e cuidados de longo prazo prejudica, efetivamente, o controle de infeções e expõe os profissionais de

saúde a um risco acrescido.

———

PROJETO DE LEI N.º 439/XIV/1.ª

(APROVA UM CONJUNTO DE MEDIDAS NO SENTIDO DO REFORÇO DOS APOIOS NO ÂMBITO DA

AÇÃO SOCIAL ESCOLAR NO ENSINO SUPERIOR)

Parecer da Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto e nota técnica elaborada pelos

serviços de apoio

Parecer

Índice

Parte I – Considerandos

Parte II – Opinião da Deputada autora do parecer

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Parte III – Conclusões

Parte IV – Anexos

PARTE I – Considerandos

a) Nota introdutória

O Partido Comunista Português (PCP) tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República o

Projeto de Lei n.º 439/XIV/1.ª, que visa aprovar um conjunto de medidas no sentido do reforço dos apoios no

âmbito da Ação Social Escolar no Ensino Superior.

A iniciativa deu entrada a 29 de maio de 2020, tendo sido admitida no dia 3 de junho de 2020, data em que,

por despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República baixou, para a generalidade, à Comissão

de Educação, Ciência, Juventude e Desporto (8.ª), sendo anunciada nessa mesma data.

O Projeto de Lei n.º 439/XIV/1.ª é subscrito por dez Deputados do Grupo Parlamentar do PCP, ao abrigo do

disposto no n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e no artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República

(RAR), que consagram o poder de iniciativa da lei e do artigo 119.º do Regimento da Assembleia da República

que define a forma de projeto de lei para as iniciativas de Deputados ou Grupos Parlamentares. Trata-se de

um poder dos Deputados, nos termos da alínea b) do artigo 156.º da Constituição e da alínea b) do n.º 1 do

artigo 4.º do RAR.

A Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto é competente para a elaboração do respetivo

parecer.

b) Objeto, conteúdo e motivação da iniciativa legislativa

Os proponentes começam por contextualizar que a aprovação do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de

março, implicou que «todas as instituições do ensino superior foram encerradas e as aulas encontram-se a ser

dadas à distância através do recurso a meios tecnológicos» e que «já se sentem os fortes impactos desta

emergência económica e social que o País atravessa, em que muitas famílias perderam ou estão em vias de

perder rendimentos e mesmo o emprego».

Os proponentes sustentam que, em face deste contexto, «crescem necessidades e exigências específicas

de quem frequenta o ensino superior, como a necessidade de recorrer a meios tecnológicos para o

acompanhamento do ensino a distância, a necessidade da compra antecipada de voos para voltarem para as

regiões autónomas para os estudantes de lá oriundos e, agora, com a volta para o continente para o restante

tempo letivo, e outros».

Concluem os proponentes que «torna-se, deste modo, urgente um reforço dos vários mecanismos de

apoios de ação social escolar», tais como «o aumento do valor do complemento de alojamento», a

«reavaliação do valor da bolsa no sentido da sua majoração de forma ágil, rápida e clara», a «a adoção de

medidas no próximo ano letivo, designadamente, majorando o valor e abrangência das bolsas de estudo,

considerando-se a quebra de rendimento do agregado familiar, tendo em consideração que a falta de

aproveitamento do estudante será uma consequência real da alteração drástica das condições de ensino e

não deve poder servir para penalizar ainda mais os estudantes», a «fixação do valor dos quartos em

residência estudantil no previsto no início do ano letivo de 2019/2020» e o «aumento do valor do benefício

anual de transporte».

A iniciativa desdobra-se em 10 artigos: o artigo 1.º estabelece o objeto da iniciativa; o artigo 2.º define o

âmbito da iniciativa; o artigo 3.º a majoração do valor das bolsas de estudo no ano letivo de 2019/2020; o

artigo 4.º a salvaguarda de condições de elegibilidade para a atribuição de bolsa; o artigo 5.º a referência do

valor da propina máxima fixada para o 1.º ciclo no ano letivo de 2018/2019; o artigo 6.º o aumento do

complemento de alojamento, o artigo 7.º o valor dos quartos nas residências de estudantes; o artigo 8.º o

benefício anual de transporte; o artigo 9.º o financiamento das medidas excecionais e temporárias; o artigo

10.º a entrada em vigor, vigência e produção de efeitos.

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188

c) Conformidade legal e antecedentes

A nota técnica, anexa a este parecer, compila e elenca, de forma exaustiva, o enquadramento jurídico

nacional aplicável, pelo que se remete neste ponto para a informação aí disponibilizada.

Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)

Tal como está expresso na nota técnica, identificam-se, da consulta à base de dados da Atividade

Parlamentar (AP), as seguintes pendências com objeto conexo ao da iniciativa ora apreciada:

«Projeto de Lei n.º 154/XIV/1.ª (PCP) – Aprova a Lei-Quadro da Ação Social Escolar no ensino superior e

define apoios específicos aos estudantes;

Projeto de Lei n.º 153/XIV/1.ª (PCP) – Financiamento do ensino superior público;

Projeto de Resolução n.º 493/XIV/1.ª (Deputada não inscrita Joacine Katar Moreira) – Recomenda ao

Governo apoios de emergência para reforçar a ação social e o alojamento estudantil no ensino superior no

contexto da atual crise pandémica provocada pelo vírus SARS-CoV-2;

Projeto de Resolução n.º 465/XIV/1.ª (BE) – Recomenda medidas de reforço da ação social no ensino

superior no combate à crise da COVID-19».

Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)

Tal como está patente na nota técnica, identificam-se, da consulta à base de dados da Atividade

Parlamentar (AP), os seguintes antecedentes parlamentares:

«Na presente Legislatura verificou-se a apresentação das seguintes iniciativas, cuja tramitação se encontra

já concluída:

Projeto de Lei n.º 287/XIV/1.ª (PCP) – Medidas excecionais de apoio aos estudantes do ensino superior;

Rejeitado, com votos contra do PS, do PSD, do CDS-PP e do IL, votos a favor do BE, do PCP, do PAN, do

PEV e da Deputada Joacine Katar Moreira (N insc.) e a abstenção do CH.

Projeto de Lei n.º 275/XIV/1.ª (PEV) – Suspende o pagamento relativo ao alojamento em residência

universitária, enquanto estiverem determinadas as medidas restritivas relacionadas com a COVID-19;

Rejeitado, com votos contra do PS, do PSD e do CDS-PP, votos a favor do BE, do PCP, do PAN, do PEV e

da Deputaa Joacine Katar Moreira (N insc.) e abstenções do CH e do IL.

Projeto de Resolução n.º 323/XIV/1.ª (BE) – Recomenda ao Governo a adoção de medidas excecionais no

ensino superior e na Ciência no âmbito da prevenção do COVID-19;

Rejeitado, com votos contra do PS, do PSD e do CDS-PP, votos a favor do BE, do PAN, do PEV, do IL e

da Deputada Joacine Katar Moreira (N insc.) e abstenções do PCP e do CH.

Na Legislatura anterior foram apresentadas as seguintes iniciativas sobre matéria conexa:

Projeto de Lei n.º 1115/XIII/4.ª (PCP) – Aumento do valor das bolsas de estudo no ensino superior público;

Rejeitado, com votos contra do PS, votos a favor do BE, do PCP, do PEV, do PAN e do Deputado Paulo

Trigo Pereira (N insc.) e abstenções do PSD e do CDS-PP.

Projeto de Lei n.º 810/XIII/3.ª (PCP) – Aprova a Lei-Quadro da Ação Social Escolar no ensino superior e

define apoios específicos aos estudantes;

Rejeitado, com votos contra do PSD, do PS e do CDS-PP, votos a favor do BE, do PCP, do PEV e do

Deputado Paulo Trigo Pereira (N insc.) e a abstenção do PAN.

Projeto de Lei n.º 473/XIII/2.ª (PS) – Indexação automática dos preços máximos de refeição e de

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alojamento para estudantes do ensino superior ao indexante de apoios sociais;

Aprovado, com votos a favor do PSD, do PS, do BE, do CDS-PP e do PAN e abstenções do PCP e do

PEV.

Projeto de Lei n.º 469/XIII/2.ª (CDS-PP) – Fixação dos preços do alojamento e das refeições a estudantes

do ensino superior público com base no indexante de apoios sociais;

Aprovado, com votos a favor do PSD, do PS, do BE, do CDS-PP e do PAN e abstenções do PCP e do

PEV.

Projeto de Lei n.º 440/XIII/2.ª (PSD) – Determinação dos preços do alojamento e das refeições a

estudantes do ensino superior em função do indexante de apoios sociais;

Aprovado, com votos a favor do PSD, do PS, do BE, do CDS-PP e do PAN e abstenções do PCP e do

PEV.

Projeto de Resolução n.º 1968/XIII/4.ª (BE) – Contempla uma data limite para a transferência do primeiro

montante referente a bolsas de estudo para estudantes do ensino superior;

Votação: Rejeitado com votos contra do PSD, do PS, do CDS-PP e do Deputado Paulo Trigo Pereira (N

insc.), votos a favor do BE, do PCP e do PEV e a abstenção do PAN.

Projeto de Resolução n.º 709/XIII/2.ª (BE) – Medidas para o aprofundamento de mecanismos de ação

social e de combate ao abandono escolar no ensino superior;

Votação: Aprovado por unanimidade».

d)Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais

A nota técnica elenca e compila, exaustivamente, a conformidade desta iniciativa com os requisitos

constitucionais, regimentais e formais.

De todo o modo frisamos, em linha com o exposto na nota técnica, que a iniciativa pode traduzir um

aumento de despesas do Estado previsto no Orçamento do Estado. Assim sendo pode não salvaguardar o

previsto no n.º 2 do artigo 120.º do RAR e, igualmente, no n.º 2 do artigo 167.º da CRP, designado por «lei-

travão». Ainda assim foi recentemente entendimento da Conferência de Líderes admitir estas iniciativas

ficando assente que a inobservância inicial da designada «lei-travão» não impede a admissão e discussão das

iniciativas uma vez que estas podem sofrer, no decorrer do processo legislativo, alterações que

supervenientemente o sanem.

e) Consultas e contributos

Corroboramos a proposta de entidades sugeridas na nota técnica para a consulta em sede de apreciação

na especialidade, as quais aqui são transcritas:

«• Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior;

• Ministro das Finanças;

• Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social;

• Conselho Nacional de Educação;

• Conselho Coordenador do Ensino Superior;

• CRUP – Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas;

• CCISP – Conselho Coordenador dos Institutos Superiores Politécnicos;

• APESP – Associação Ensino Superior Privado;

• Associações académicas».

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PARTE II – Opinião da Deputada autora do parecer

Nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento, exime-se o signatário do presente parecer de, nesta

sede, manifestar a sua opinião sobre a iniciativa em apreço, reservando o seu grupo parlamentar a sua

posição para o debate em Plenário.

PARTE III – Conclusões

A Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto, aprova o seguinte parecer:

O Projeto de Lei n.º 439/XIV/1.ª foi apresentado nos termos constitucionais, legais e regimentais aplicáveis,

encontrando-se reunidos os requisitos formais e de tramitação exigidos para que seja apreciado e votada em

Plenário da Assembleia da República.

Palácio de S. Bento, 22 de junho de 2020

A Deputada autora do parecer, Maria Begonha — O Presidente da Comissão, Firmino Marques.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PEV e do IL, na reunião

da Comissão do dia 23 de junho de 2020.

PARTE IV – Anexos

Em conformidade com o cumprimento no artigo 131.º do Regimento da Assembleia da República, anexa-se

a nota técnica elaborada pelos serviços.

Nota Técnica

Projeto de Lei n.º 439/XIV/1.ª (PCP)

Aprova um conjunto de medidas no sentido do reforço dos apoios no âmbito da Ação Social

Escolar no Ensino Superior

Data de admissão: 3 de junho de 2020.

Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto (8.ª).

Índice

I. Análise da iniciativa

II. Enquadramento parlamentar

III. Apreciação dos requisitos formais

IV. Análise de direito comparado

V. Consultas e contributos

VI. Avaliação prévia de impacto

VII. Enquadramento bibliográfico

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191

Elaborada por: Leonor Calvão Borges (DILP), Patrícia Pires (DAPLEN), Paula Faria (BIB) e Filipe Xavier (DAC). Data: 19 de junho de 2020.

I. Análise da iniciativa

 A iniciativa

Com a presente iniciativa visam os proponentes aprovar um conjunto de medidas no sentido do reforço dos

apoios no âmbito da ação social escolar no ensino superior, nomeadamente o aumento do valor do

complemento de alojamento e a reavaliação do valor das bolsas, aplicando-se a todos os estudantes

abrangidos pelo Despacho n.º 8442-A/2012, de 22 de junho, na sua redação atual, que aprova o Regulamento

de Atribuição de Bolsas de Estudo a Estudantes do Ensino Superior.

 Enquadramento jurídico nacional

A Constituição da República Portuguesa (CRP) determina que «os jovens gozam de proteção especial para

efetivação dos seus direitos económicos, sociais e culturais, nomeadamente: a) No ensino…»[alínea a) do n.º

1 do artigo 70.º).]

No seu artigo 73.º, estipula o direito à educação, devendo o Estado, nos termos do seu n.º 2, promover «a

democratização da educação e as demais condições para que a educação, realizada através da escola e de

outros meios formativos, contribua para a igualdade de oportunidades, a superação das desigualdades

económicas, sociais e culturais, o desenvolvimento da personalidade e do espírito de tolerância, de

compreensão mútua, de solidariedade e de responsabilidade, para o progresso social e para a participação

democrática na vida coletiva».

Incumbe ainda ao Estado, nos termos da alínea d) do artigo 74.º, «Garantir a todos os cidadãos, segundo

as suas capacidades, o acesso aos graus mais elevados do ensino, da investigação científica e da criação

artística».

A este respeito, afirmam Vital Moreira e Gomes Canotilho1 que, da alínea d) do n.º 2 do artigo 74.º, «resulta

uma obrigação pública de garantir a todos o acesso a graus mais elevados do ensino, investigação científica e

criação artística mediante a abolição e superação dos obstáculos baseados em motivos diferentes das

capacidades de cada um, nomeadamente por motivos de carências sociais e económicas (…) consiste

precisamente na criação pelo Estado, através de uma adequada política social e escolar, de apoios e

estímulos que permitam o acesso de pessoas sem condições económicas às formas superiores de ensino, de

investigação e de cultura; isto no sentido de estabelecer uma igualdade material de oportunidades, de superar

as desigualdades económicas, sociais e culturais (…) O alargamento progressivo da gratuitidade de todos os

graus de ensino – incluindo desde logo a ausência de propinas – significa que a gratuitidade não se limita à

escolaridade básica obrigatória, antes se deve estender aos vários graus de ensino (secundário e superior).

Trata-se de uma imposição constitucional permanente, de realização progressiva, de acordo com as

disponibilidades públicas (…) de realização progressiva (…) por fases (…) a gratuitidade do ensino superior

para todos os desprovidos de meios para suportar os encargos escolares (…) havendo que estabelecer

prioridades, por razões de limitação de recursos financeiros (…), devendo privilegiar os alunos que não estão

em condições, individuais e/ou familiares, de suportar os custos económicos e financeiros do ensino superior».

Jorge Miranda2, por seu lado, considera que «no n.º 2 [do artigo 74.º] enunciam-se alguns dos meios

adequados a suportar as desigualdades e a promover o efetivo acesso e êxito escolar. Não são os únicos.

Outros existem, e não pouco importantes, a começar pela ação social escolar (bolsas de estudo, alojamento,

alimentação, transporte, assistência na doença, etc.), e outros podem ser estabelecidos em correspondência

com as transformações do próprio ensino, da ciência e da sociedade».

1 Gomes Canotilho, J. J. e Moreira, Vital, Constituição da República Portuguesa Anotada, Artigos 1.º a 107.º, Volume I, 4.ª edição revista,

Coimbra Editora, 2007, p. 897 e 899. 2 Miranda, Jorge, Medeiros, Rui, Constituição da República Portuguesa Anotada, Tomo I, Artigos 1.º a 79.º, 2.ª edição, Wolters

Kluwer/Coimbra Editora, 2005, p. 1415, 1416, 1417 e 1418.

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192

Em 1993, o Decreto-Lei n.º 129/93, de 22 de abril (cf. alterado pelo Decreto-Lei n.º 120/2002, de 3 de maio,

pela Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro, e pelo Decreto-Lei n.º 204/2009, de 31 de agosto) estabelece os

princípios da política de ação social no ensino superior e fixa como objetivos desta política a prestação de

serviços e a concessão de apoios aos estudantes do ensino superior, tais como bolsas de estudo, alimentação

em cantinas e bares, alojamentos, serviços de saúde, atividades desportivas e culturais, empréstimos,

reprografia, livros e material escolar. Para além disso, estabelece que o sistema de ação social no ensino

superior integra os seguintes órgãos, cujas composição e competências são definidas no presente diploma: o

conselho nacional para a ação social no ensino superior, os conselhos de ação social e os serviços de ação

social. Também define a fiscalização e o regime sancionatório no âmbito das atividades dos serviços de ação

social e extingue os serviços médico-sociais universitários de lisboa, cujas competências transfere para os

serviços de ação social das instituições de ensino superior público de Lisboa e para o serviço nacional de

saúde.

Dez anos depois, a primeira Lei de Bases do Financiamento do Ensino Superior surge com a Lei n.º

37/2003, de 22 de agosto3, cuja alínea d) do artigo 3.º dispõe que «o princípio da não exclusão, entendido

como o direito que assiste a cada estudante de não ser excluído, por carências económicas, do acesso e da

frequência do ensino superior, para o que o Estado deverá assegurar um adequado e justo sistema de ação

social escolar» e cujo artigo 18 estabelece que «1 – O Estado, na sua relação com os estudantes,

compromete-se a garantir a existência de um sistema de ação social que permita o acesso ao ensino superior

e a frequência das suas instituições a todos os estudantes. 2 — A ação social garante que nenhum estudante

será excluído do subsistema do ensino superior por incapacidade financeira.»

A lei em apreço prevê também a questão do financiamento do ensino superior não público, através do seu

artigo 32.º.

A Lei n.º 49/2005, de 30 de agosto, que procede à segunda alteração à Lei de Bases do Sistema Educativo

(Lei n.º 46/86, de 14 de outubro) e à primeira alteração à Lei de Bases do Financiamento do Ensino Superior

acima aludida (Lei n.º 37/2003, de 22 de agosto), revela no n.º 2 do seu artigo 30.º (Ação social escolar) que

«os serviços de ação social escolar são traduzidos por um conjunto diversificado de ações, em que avultam a

comparticipação em refeições, serviços de cantina, transportes, alojamento, manuais e material escolar, e pela

concessão de bolsas de estudo».

Refira-se igualmente o Decreto-Lei n.º 309-A/2007, de 7 de setembro, que visa criar um sistema específico

de empréstimos a estudantes e bolseiros do ensino superior, investigadores e instituições de investigação

científica e desenvolvimento tecnológico, procedendo à segunda alteração ao Decreto-Lei n.º 211/98, de 16 de

julho, que regula a atividade das sociedades de garantia mútua.

Por seu lado, a Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro, estabelece o regime jurídico das instituições de ensino

superior, estabelecendo que: «1 – Na sua relação com os estudantes, o Estado assegura a existência de um

sistema de ação social escolar que favoreça o acesso ao ensino superior e a prática de uma frequência bem-

sucedida, com discriminação positiva dos estudantes economicamente carenciados com adequado

aproveitamento escolar. 2 – A ação social escolar garante que nenhum estudante é excluído do sistema do

ensino superior por incapacidade financeira. 3 – No âmbito do sistema de ação social escolar, o Estado

concede apoios diretos e indiretos geridos de forma flexível e descentralizada» (artigo 20.º), mencionando

ainda as modalidades de apoio social existentes: direto, onde se incluem as bolsas de estudo e os auxílios de

emergência, e indireto, que compreendem apoios ao acesso à alimentação e ao alojamento, etc. Cada

universidade e instituto públicos têm um serviço vocacionado para assegurar as funções da ação social

escolar gozando de autonomia administrativa e financeira (artigo 128.º).

Destaca-se ainda a Resolução do Conselho de Ministros n.º 59/2009, de 10 de julho, que aprovou um

conjunto de medidas de apoio social aos estudantes do ensino superior, nomeadamente o «reforço da ação

social escolar, com o crescimento do número de bolseiros e o aumento da dotação orçamental para os

serviços de ação social. Hoje, mais de 73 mil estudantes, correspondendo a um quinto do total de alunos,

beneficiam da ação social escolar. A segunda decisão foi a criação dos empréstimos para estudos superiores,

uma medida há muito estudada e prometida que este Governo finalmente efetivou. Cerca de 6500 estudantes

beneficiam de empréstimos para realizar os seus estudos, com garantia do Estado. Mas as dificuldades que

vivemos, por efeito da crise económica internacional, exigem um esforço adicional do Estado social, isto é, de

3 Cujos artigos 16.º e 17.º foram, respetivamente, alterado pela Lei n.º 49/2005, de 30 de agosto e revogado pela Lei n.º 62/2007, de 10 de

setembro.

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todos nós, para apoiar as famílias no melhor investimento que podem fazer para o futuro dos seus filhos, que é

proporcionar-lhes estudos superiores. E este esforço deve fazer -se, sobretudo, em favor das famílias com

menores rendimentos. Neste sentido, o Governo decidiu tomar as seguintes medidas: Aumento extraordinário,

em 10%, do valor das bolsas de ação social escolar no ensino superior para estudantes não deslocados e de

15% para estudantes deslocados, medida que beneficia um em cada cinco estudantes, num total superior a 73

mil, podendo o aumento anual da bolsa chegar, nos estudantes mais carenciados que estejam deslocados da

sua família, aos € 700; Aumento em 50% do valor da sua bolsa Erasmus para os estudantes bolseiros da ação

social que se encontrem em mobilidade internacional ao abrigo do Programa Erasmus, mantendo totalmente o

direito à bolsa de ação social durante a estada no estrangeiro; Alargamento do passe escolar aos jovens que

frequentem o ensino superior até aos 23 anos, inclusive, através da criação de um novo passe».

O Decreto-Lei n.º 204/2009, de 31 de agosto, que procede à terceira alteração do Decreto-Lei n.º 129/93,

de 22 de abril (acima mencionado), promove o acesso aos benefícios da ação social do ensino superior aos

estudantes estrangeiros titulares de autorização de residência permanente ou beneficiários do estatuto de

residente de longa duração.

O Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16 de junho, estabelece as regras para a determinação da condição de

recursos a ter em conta na atribuição e manutenção das prestações do subsistema de proteção familiar e do

subsistema de solidariedade, bem como para a atribuição de outros apoios sociais públicos, e procede às

alterações na atribuição do rendimento social de inserção, tomando medidas para aumentar a possibilidade de

inserção dos seus beneficiários, procedendo à primeira alteração ao Decreto-Lei n.º 164/99, de 13 de maio, à

segunda alteração à Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, à quinta alteração ao Decreto-Lei n.º 176/2003, de 2 de

agosto, à segunda alteração ao Decreto-Lei n.º 283/2003, de 8 de novembro, e à primeira alteração ao

Decreto-Lei n.º 91/2009, de 9 de abril.

Recorde-se, em correlação com a matéria em apreço, a Resolução da Assembleia da República n.º

81/2011, de 11 de abril, aprovada por unanimidade, que formula recomendações ao Governo no âmbito da

ação social escolar para o ensino superior, no quadro da revisão das normas reguladoras das bolsas de ação

social para o ensino superior e das respetivas normas técnicas, a efetuar pelo Ministério da Ciência,

Tecnologia e Ensino Superior (MCTES), em articulação com o Conselho de Reitores das Universidades

Portuguesas (CRUP), com o Conselho Coordenador dos Institutos Superiores Politécnicos (CCISP) e com o

movimento associativo, apelando a uma maior celeridade e eficiência ao sistema de forma a reduzir

substancialmente o período de resposta aos requerimentos de bolsa de estudo; ao reforço dos mecanismos de

resposta de urgência em caso de verificação de situações de carência; à revisão das regras de cálculo do

rendimento do agregado familiar em casos de especial carência; à adaptação do regulamento de modo a não

penalizar os agregados familiares com maior dimensão; à obrigação de identificação do conceito de aluno

deslocado por cada serviço de ação social; à manutenção no próximo ano letivo de um regime transitório para

os estudantes que se candidataram inicialmente ao abrigo do regime de bolsas anterior; à reorganização dos

serviços de ação social escolar do ensino superior no sentido de os dotar de maior eficiência e capacidade de

resposta, à manutenção dos valores para ação social direta e à revisão do regime de atualização de preços da

ação social escolar indireta.

A Lei n.º 15/2011, de 3 de maio, altera o Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16 de junho, de forma a retirar as

bolsas de estudo e de formação do âmbito da ação social escolar, incumbindo o Governo de criar legislação

específica para efeitos de verificação da condição de recurso, a partir do ano letivo de 2011-2012.

Por sua vez a Resolução do Conselho de Ministros n.º 11/2013, de 5 de março, aprova na sequência da

elaboração do Livro Branco, as orientações estratégicas de intervenção para a política da juventude, que

intenta «tornar mais eficaz a ação social direta e indireta, sobretudo no ensino superior».

A Lei n.º 71/2017, de 16 de agosto, que define os preços máximos de refeição e de alojamento para

estudantes do ensino superior em função do indexante de apoios sociais.

O Regulamento de Atribuição de Bolsas de Estudo a Estudantes do Ensino Superior, foi aprovado pelo

Despacho n.º 8442-A/2012, de 22 de junho, e alterado pelos Despacho n.º 10973-D/2014, de 27 de agosto,

Despacho n.º 7031-B/2015, de 24 de junho, Despacho n.º 5404/2017, de 21 de junho, que o republica, a Lei

n.º 114/2017, de 29 de dezembro, o Despacho n.º 5830-B/2019, de 24 de junho, e a Lei n.º 2/2020, de 31 de

março.

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II. Enquadramento parlamentar

 Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)

Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se estarem pendentes, neste

momento, as seguintes iniciativas com objeto conexo com o do projeto de lei em análise:

o Projeto de Lei n.º 154/XIV/1.ª (PCP) – Aprova a Lei-Quadro da Ação Social Escolar no ensino superior e

define apoios específicos aos estudantes;

o Projeto de Lei n.º 153/XIV/1.ª (PCP) – Financiamento do ensino superior público;

o Projeto de Resolução n.º 493/XIV/1.ª (Deputada não inscrita Joacine Katar Moreira) – Recomenda ao

Governo apoios de emergência para reforçar a ação social e o alojamento estudantil no ensino superior no

contexto da atual crise pandémica provocada pelo vírus SARS-CoV-2;

o Projeto de Resolução n.º 465/XIV/1.ª (BE) – Recomenda medidas de reforço da ação social no ensino

superior no combate à crise da COVID-19;

o Não se encontra pendente qualquer petição sobre matéria idêntica ou conexa.

 Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)

Na presente Legislatura verificou-se a apresentação das seguintes iniciativas, cuja tramitação se encontra

já concluída:

o Projeto de Lei n.º 287/XIV/1.ª (PCP) – Medidas excecionais de apoio aos estudantes do ensino superior;

Rejeitado, com votos contra do PS, do PSD, do CDS-PP e do IL, votos a favor do BE, do PCP, do PAN, do

PEV e da Deputada Joacine Katar Moreira (N insc.) e a abstenção do CH.

o Projeto de Lei n.º 275/XIV/1.ª (PEV) – Suspende o pagamento relativo ao alojamento em residência

universitária, enquanto estiverem determinadas as medidas restritivas relacionadas com a COVID-19;

Rejeitado, com votos contra do PS, do PSD e do CDS-PP, votos a favor do BE, do PCP, do PAN, do PEV e

da Deputada Joacine Katar Moreira (N insc.) e abstenções do CH e do IL.

o Projeto de Resolução n.º 323/XIV/1.ª (BE) – Recomenda ao Governo a adoção de medidas excecionais

no ensino superior e na Ciência no âmbito da prevenção do COVID-19;

Rejeitado, com votos contra do PS, do PSD e do CDS-PP, votos a favor do BE, do PAN, do PEV, do IL e

da Deputada Joacine Katar Moreira (N insc.) e abstenções do PCP e do CH.

Na Legislatura anterior foram apresentadas as seguintes iniciativas sobre matéria conexa:

o Projeto de Lei n.º 1115/XIII/4.ª (PCP) – Aumento do valor das bolsas de estudo no ensino superior

público;

Rejeitado, com votos contra do PS, votos a favor do BE, do PCP, do PEV, do PAN e do Deputado Paulo

Trigo Pereira (N insc.) e abstenções do PSD e do CDS-PP.

o Projeto de Lei n.º 810/XIII/3.ª (PCP) – Aprova a Lei-Quadro da Ação Social Escolar no ensino superior e

define apoios específicos aos estudantes;

Rejeitado, com votos contra do PSD, do PS e do CDS-PP, votos a favor do BE, do PCP, do PEV e do

Deputado Paulo Trigo Pereira (N insc.) e a abstenção do PAN.

o Projeto de Lei n.º 473/XIII/2.ª (PS) – Indexação automática dos preços máximos de refeição e de

alojamento para estudantes do ensino superior ao indexante de apoios sociais;

Aprovado, com votos a favor do PSD, do PS, do BE, do CDS-PP e do PAN e abstenções do PCP e do

PEV.

o Projeto de Lei n.º 469/XIII/2.ª (CDS-PP) – Fixação dos preços do alojamento e das refeições a

estudantes do ensino superior público com base no indexante de apoios sociais;

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Aprovado, com votos a favor do PSD, do PS, do BE, do CDS-PP e do PAN e abstenções do PCP e do

PEV.

o Projeto de Lei n.º 440/XIII/2.ª (PSD) – Determinação dos preços do alojamento e das refeições a

estudantes do ensino superior em função do indexante de apoios sociais;

Aprovado, com votos a favor do PSD, do PS, do BE, do CDS-PP e do PAN e abstenções do PCP e do

PEV.

o Projeto de Resolução n.º 1968/XIII/4.ª (BE) – Contempla uma data limite para a transferência do

primeiro montante referente a bolsas de estudo para estudantes do ensino superior;

Votação: Rejeitado com votos contra do PSD, do PS, do CDS-PP e do Deputado Paulo Trigo Pereira (N

insc.), votos a favor do BE, do PCP e do PEV e a abstenção do PAN.

o Projeto de Resolução n.º 709/XIII/2.ª (BE) – Medidas para o aprofundamento de mecanismos de ação

social e de combate ao abandono escolar no ensino superior;

Votação: Aprovado por unanimidade.

o Não se localizou qualquer petição sobre matéria idêntica ou conexa na anterior Legislatura.

III. Apreciação dos requisitos formais

 Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais

A iniciativa em apreciação é apresentada pelo Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português (PCP),

ao abrigo e nos termos do n.º 1 do artigo 167.º da CRP e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da

República (RAR), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos Deputados, por força

do disposto na alínea b) do artigo 156.º da CRP e b) do n.º 1 do artigo 4.º do RAR, bem como dos grupos

parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da CRP e da alínea f) do artigo 8.º do

RAR.

É subscrita por dez Deputados, observando o disposto no n.º 1 do artigo 123.º do RAR, e assume a forma

de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR. Encontra-se redigida sob a

forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal e é precedida de uma

breve exposição de motivos, cumprindo os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 124.º do RAR.

São também respeitados os limites à admissão da iniciativa estabelecidos no n.º 1 do artigo 120.º do RAR,

uma vez que parece não infringir a CRP ou os princípios nela consignados e define concretamente o sentido

das modificações a introduzir na ordem legislativa.

Contudo, cabe assinalar que, ao propor a adoção de medidas de apoio de ação social aos estudantes, tais

como, a majoração do valor e abrangência das bolsas de estudo, a fixação do valor dos quartos em residência

no valor previsto para o início do ano letivo de 2019/2020 e o aumento do valor do benefício anual de

transporte, em caso de aprovação, o projeto de lei pode traduzir-se num aumento de despesas do Estado

previstas no Orçamento do Estado, o que constitui um limite à apresentação de iniciativas, consagrado no n.º

2 do artigo 120.º do RAR e, igualmente, no n.º 2 do artigo 167.º da CRP, conhecido como «lei-travão».

Não obstante, as iniciativas apresentadas no âmbito do combate à pandemia causada pela doença COVID-

19 em que esta questão se coloca têm sido admitidas. Aliás, refira-se que a admissibilidade de iniciativas em

possível desconformidade com a «lei-travão» foi assunto recentemente discutido em Conferência de Líderes,

tendo ficado estabelecido que a avaliação sobre o respeito pelos limites orçamentais não impede a admissão e

discussão das iniciativas, uma vez que tais questões poderão ser ultrapassadas até à aprovação das

iniciativas, em votação final global4.

O projeto de lei em apreciação deu entrada a 29 de maio de 2020. Foi admitido a 3 de junho, data em que

foi anunciado e baixou na generalidade à Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto (8.ª) por

despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República. A presente iniciativa será discutida na Reunião

Plenária de 26 de junho, em conjunto com outras iniciativas acerca da mesma matéria. 4 cf. Súmula n.º 16, da Conferência de Líderes de 1 de abril de 2020.

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 Verificação do cumprimento da lei formulário

A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, de ora em

diante designada como lei formulário, contém um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e

formulário dos diplomas que são relevantes em caso de aprovação da presente iniciativa.

O título da presente iniciativa legislativa – «Aprova um conjunto de medidas no sentido do reforço dos

apoios no âmbito da Ação Social Escolar no Ensino Superior» – traduz o seu objeto, mostrando-se conforme

ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, conhecida como lei formulário.

Contudo, em caso de aprovação, o título poderá ser objeto de aperfeiçoamento formal, em sede de apreciação

na especialidade ou em redação final, sugerindo-se, a seguinte alteração: «Medidas de reforço dos apoios no

âmbito da ação social escolar no ensino superior».

Em caso de aprovação, esta iniciativa revestirá a forma de lei, nos termos do n.º 3 do artigo 166.º da CRP,

pelo que deve ser objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República, em conformidade com o disposto

na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.

No que respeita ao início de vigência, o projeto de lei estabelece no seu artigo 10.º que a sua entrada em

vigor ocorrerá «no dia seguinte ao da sua publicação», estando assim em conformidade com o previsto no n.º

1 do artigo 2.º da lei formulário, que prevê que os atos legislativos «entram em vigor no dia neles fixado, não

podendo, em caso algum, o início de vigência verificar-se no próprio dia da publicação».

Nesta fase do processo legislativo, a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em face

da lei formulário.

IV. Análise de direito comparado

 Enquadramento internacional

Países europeus

A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estados-Membros da União Europeia: Espanha e

França.

ESPANHA

Em Espanha, o diploma enquadrador da matéria em apreço é a Orden ECI/1815/2005, de 6 de junho, por

la que se aprueban las bases reguladoras de la concesión de becas y ayudas al estudio por el Ministerio de

Educación y Ciencia, aprovado com base no artigo 45.º (Becas y ayudas al estudio) da Ley 6/2001, de 21 de

dezembro, Orgánica de Universidades (texto consolidado).

O Ministério da Educação lança anualmente diversas modalidades de bolsas destinadas aos estudantes do

ensino superior, conforme previsto na Resolución de 13 de agosto de 2013, de la Secretaría de Estado de

Educación, Formación Profesional y Universidades, por la que se convocan becas de carácter general para el

curso académico 2013-2014, para estudiantes que cursen estudios postobligatorios.

Refira-se também o Real Decreto 609/2013, de 2 de agosto, que estabelece os limites de rendimento e

património do agregado familiar e os valores de bolsas de estudo e apoio financeiro a atribuir por parte do

Ministério da Educação, Cultura e Desporto, a aplicar no ano letivo 2013-2014, e que se encontra ainda

vigente, alterando parcialmente o Decreto Real 1721/2007, de 21 de dezembro, que estabelece o sistema de

bolsas de estudo personalizado.

O citado Real Decreto 609/2013, de 2 de agosto, estabelece uma nova fórmula de distribuição proporcional

de apoios, considerando o rendimento do agregado familiar e o desempenho do aluno, assim como a situação

económica desfavorável das famílias que estão abaixo do limiar de um salário familiar e a situação dos

estudantes deslocados das suas residências.

O website do Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades informa-se sobre a alteração orçamental

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aprovada pelo Conselho de Ministros, na sua sessão de 16 de junho, para fazer face à pandemia COVID-19.

Não foi encontrada qualquer referência a uma eventual proposta de alteração ao regulamento da ação social

escolar.

FRANÇA

De acordo com o preâmbulo da Constituição de 27 de outubro de 1946, «a Nação garante a igualdade de

acesso das crianças e dos adultos ao ensino, à formação profissional e à cultura. A organização do ensino

público gratuito e laico em todos os graus de ensino é um dever do Estado».

A matéria em apreço está regulada pelo Code de l’éducation, que, no seu artigo L. 111-1 estabelece que «o

serviço público de educação […] contribui para a igualdade de oportunidades e para combater as

desigualdades sociais e territoriais em termos de sucesso académico e educacional…».

É no Titre II: Les aides aux étudiants et les oeuvres universitaires que se encontram as disposições

relativas à ação social escolar, nomeadamente no artigo L 821-1, onde é referida a ajuda fornecida aos

estudantes a fim de reduzir as desigualdades sociais, por parte do Estado (administração central ou as

collectivités territoriales)

No website do Ministère de L’Éducation Nationale et de la Jeunesse, está disponível a Circulaire n.º 2019-

096, du 18-6-2019 com as disposições aplicáveis ao ano letivo 2019-2020 para os termos de distribuição de

bolsas de estudos do ensino superior por critérios sociais, auxílio por mérito e auxílio à mobilidade

internacional.

O Ministério disponibiliza ainda uma página com a legislação e regulamentação relativa às alterações

devidas à atual pandemia de COVID-19.

Também o website do Ministère de l'Enseignement supérieur, de la Recherche et de l'Innovation

disponibiliza uma página com legislação dos apoios sociais no âmbito da pandemia COVID-19.

Não foi, contudo, encontrada qualquer referência a uma eventual proposta de alteração ao regulamento da

ação social escolar.

V. Consultas e contributos

 Consultas

Sugere-se a consulta, em sede de apreciação na especialidade, das seguintes entidades:

 Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior;

 Ministro das Finanças;

 Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social;

 Conselho Nacional de Educação;

 Conselho Coordenador do Ensino Superior;

 CRUP – Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas;

 CCISP – Conselho Coordenador dos Institutos Superiores Politécnicos;

 APESP – Associação Ensino Superior Privado;

 Associações académicas;

VI. Avaliação prévia de impacto

 Avaliação sobre impacto de género

Os proponentes juntaram ao projeto de lei a ficha de avaliação de impacto de género (AIG), em

cumprimento do disposto na Lei n.º 4/2018, de 9 de fevereiro, concluindo que a iniciativa legislativa tem um

impacto neutro.

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 Linguagem não discriminatória

Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre

que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso. A

presente iniciativa não nos suscita questões relacionadas com a utilização de linguagem discriminatória.

VII. Enquadramento bibliográfico

BANCO MUNDIAL – The COVID-19 crisis response [Em linha]: supporting tertiary education for

continuity, adaptation, and innovation. [S.l.]: World Bank, 2020. [Consult. 16 jun. 2019]. Disponível na

intranet da AR:

http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=130814&img=16162&save=true>

Resumo: Em 8 de abril de 2020, as universidades e outras instituições de ensino superior estavam

encerradas em 175 países e comunidades, e mais de 220 milhões de estudantes pós-secundário — 3% do

número total de estudantes globalmente afetados – viram os seus estudos terminados ou significativamente

interrompidos devido à pandemia.

Para além do levantamento das implicações e desafios que as instituições de ensino superior vão ter de

enfrentar, o presente documento apresenta, ainda, um conjunto bastante extenso de

considerações/recomendações aos governos e instituições de ensino superior, no sentido de minorar os

efeitos da crise. De salientar a questão da equidade no que diz respeito às condições económico-sociais dos

estudantes, nomeadamente: avaliação dos termos, condições dos programas de empréstimos e subsídios

para estudantes; expansão dos esforços nacionais de internacionalização e opções on-line para (potenciais)

estudantes internacionais; e maior provisão de recursos educacionais gratuitos para instituições que atendem

populações desfavorecidas de estudantes.

OCDE – Education at a Glance 2019 [Em linha]: OECD Indicators. Paris: OCDE, 2019. [Consult. 19 nov.

2019]. Disponível na intranet da AR:

http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=119001&img=13528&save=true>

ISBN 978-92-64-88811-1

Resumo: O «Education at a Glance 2019» oferece um conjunto rico de indicadores atualizados e

comparáveis, que reflete um consenso entre os profissionais sobre como medir o estado atual da educação a

nível internacional. Os indicadores fornecem informações sobre os recursos humanos e financeiros investidos

na educação; de que forma os sistemas de educação e aprendizagem operam e evoluem, bem como o retorno

dos investimentos em educação. Os indicadores são organizados tematicamente e cada um é acompanhado

por informações sobre o contexto político e uma interpretação dos dados.

O indicador «C5. How much do tertiary students pay and what public support do they receive?» (p. 314 a

331) apresenta dados concretos relativamente às propinas cobradas pelas instituições de ensino superior

público e os sistemas de apoio financeiro aos estudantes nos países da OCDE. O apoio público aos

estudantes e suas famílias pode ser uma maneira de incentivar a participação na educação ao mesmo tempo

que, indiretamente, financia instituições de ensino superior. A canalização de financiamento para instituições

através dos estudantes também pode ajudar a aumentar a competição entre instituições e a responder melhor

às necessidades dos alunos. Este apoio pode assumir formas diversas, incluindo subsídios, abonos de família

para estudantes, benefícios fiscais para os estudantes ou suas famílias ou outras subvenções. Verificou-se

que os mecanismos financeiros de apoio aos alunos matriculados no ensino superior, como bolsas de estudo

e empréstimos tendem a ser mais desenvolvidos em países que cobram propinas mais altas ou naqueles onde

os estudantes não pagam propinas.

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199

REINO UNIDO. House of Commons. Library – Coronavirus [Em linha]: implications for the higher and

further education sectors in England. London: House of Commons Library, 2020. [Consult. 16 jun. 2019].

Disponível na intranet da AR:

http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=130496&img=15996&save=true>

Resumo: O encerramento das instituições de ensino superior criou problemas significativos para as

instituições e para os estudantes. As principais preocupações das instituições de ensino superior prendem-se

com a baixa significativa de rendimento no próximo ano académico, devido à queda acentuada nas taxas de

mobilidade internacional de estudantes e à futura volatilidade no recrutamento de novos estudantes. Em 2018-

19, havia quase meio milhão de estudantes internacionais nas universidades do Reino Unido, 20% de todos os

alunos. O maior número era proveniente da China: pouco mais de 120 000. O rendimento total de propinas

para estudantes estrangeiros foi de £7 mil milhões no mesmo ano, o que representava 17,3% de toda a

receita. Os estudantes estão preocupados com as rendas do alojamento, organização dos exames em 2020 e

adequação dos apoios aos alunos.

UNESCO. IESALC – COVID-19 and higher education [Em linha]: today and tomorrow: impact analysis,

policy responses and recommendations. [S.l.]: UNESCO . IESALC, 2020. [Consult. 16 jun. 2019].

Disponível na intranet da AR:

http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=130813&img=16160&save=true>

Resumo: Este relatório elaborado, pela equipa técnica do Instituto Internacional da UNESCO para o Ensino

Superior na América Latina e Caribe (IESALC), datado de 9 de abril de 2020, destaca os impactos da

pandemia no setor do ensino superior universitário (nas instituições, nos estudantes e no pessoal docente e

não docente), analisa as políticas públicas e as respostas institucionais adotadas, ao nível administrativo e

financeiro, para garantir o direito ao ensino superior. Alguns impactos não são imediatamente visíveis, mas,

infelizmente, são muito significativos e surgirão a médio e longo prazo.

No que diz respeito aos estudantes, as consequências são consideráveis ao nível dos custos financeiros

envolvidos: propinas, alojamento, empréstimos que muitos têm que continuar a pagar, viagens, etc. A questão

da mobilidade internacional dos estudantes, que se encontram a estudar em países estrangeiros, levanta

sérios problemas, sendo que muitos se veem impedidos de continuar os estudos presenciais, como é o caso

de muitos estudantes do Programa Erasmus. O estudo refere o impacto brutal nas receitas de muitas

instituições de ensino superior. Outra questão importante a considerar é o impacto negativo da crise

económica no mercado de trabalho para os recém-graduados.

O relatório apresenta sugestões e recomendações que os governos e instituições de ensino superior

deverão adotar para ultrapassar esta crise e diminuir o impacto negativo da mesma.

UNIÃO EUROPEIA. Eurydice. National Student Fee and Support Systems in European Higher

Education 2018/19 [Em linha]. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2018. [Consult. 20

dez. 2019]. Disponível na intranet da AR:

http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=118530&img=12473&save=true>

ISBN 978-92-9492-824-5

Resumo: Um dos principais desafios no desenvolvimento dos sistemas de ensino superior de qualidade é o

de garantir que os alunos tenham as condições materiais necessárias para estudar e realizar o seu potencial.

Este relatório, elaborado para a Comissão Europeia pela rede Eurydice, demonstra que o custo do ensino

superior para os estudantes, na Europa, apresenta variações consideráveis. O apoio concedido aos

estudantes assume diversas formas e procura satisfazer diferentes necessidades de país para país. O

presente relatório fornece uma visão geral do sistema de propinas e de apoio operacional aos estudantes do

ensino superior, nos 38 países analisados. A informação encontra-se estruturada em duas partes distintas:

uma análise geral comparativa dos países estudados e um conjunto de fichas de informação nacionais.

Analisa os principais mecanismos de apoio público, designadamente: subvenções, empréstimos, bolsas,

benefícios fiscais para os pais dos alunos e prestações familiares. O objetivo é explicar a interação desses

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elementos nos vários sistemas de ensino analisados e ajudar a interpretar os diagramas apresentados para

cada país. Relativamente ao apoio aos estudantes são colocadas diversas questões: quais os estudantes, ou

quais as famílias que estão em condições para aceder a apoios financeiros públicos sob a forma de subsídios,

empréstimos, ou benefícios fiscais e quais as condições e critérios aplicáveis e a quantidade de apoio

prestado.

———

PROJETO DE LEI N.º 440/XIV/1.ª

(APROVA UM CONJUNTO DE MEDIDAS EXCECIONAIS E TEMPORÁRIAS PARA SALVAGUARDA

DOS DIREITOS DOS TRABALHADORES E ESTUDANTES DO ENSINO SUPERIOR PÚBLICO)

Parecer da Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto e nota técnica elaborada pelos

serviços de apoio

Parecer

Índice

Parte I – Considerandos

Parte II – Opinião da Deputada autora do parecer

Parte III – Conclusões

Parte IV – Anexos

PARTE I – CONSIDERANDOS

1. Nota preliminar

Foi apresentado à Assembleia da República, por dez deputados do Grupo Parlamentar do Partido

Comunista Português (PCP), o Projeto de Lei n.º 440/XIV/1.ª, que visa aprovar um conjunto de medidas

excecionais e temporárias para salvaguarda dos direitos dos trabalhadores e estudantes do ensino superior

público.

A iniciativa foi apresentada nos termos do artigo 167.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e do

118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR), respeita os requisitos formais previstos no n.º 1 do

artigo 119.º e nas alíneas a), b) e c) do n.º 1 do artigo 124.º do RAR, relativamente às iniciativas em geral, bem

como os previstos no n.º 1 do artigo 123.º do referido diploma, quanto aos projetos de lei em particular.

Respeita, ainda, os limites da iniciativa imposta pelo RAR, por força do disposto no n.º 1 e n.º 3 do artigo 120.º.

Trata-se de um poder dos deputados, por força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da CRP e na alínea

b) do n.º 1 do artigo 4.º do RAR, bem como dos grupos parlamentares, por força do disposto na alínea g) do

n.º 2 do artigo 180.º da CRP e da alínea f) do artigo 8.º do RAR.

O referido projeto de lei deu entrada no dia 29 de maio de 2020, foi admitido a 3 de junho de 2020 e baixou,

na generalidade, por determinação de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República (PAR), à 8.ª comissão

parlamentar – Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto (CECJD), tendo sido anunciado no dia

3 do mesmo mês.

Na sequência da deliberação da CECJD, a elaboração deste parecer coube ao Grupo Parlamentar do

CDS, que, por sua vez, indicou como Deputada relatora a autora deste parecer.

A iniciativa destes dez deputados do PCP, tomando a forma de projeto de lei em conformidade com o

disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR, encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação

que traduz sinteticamente o seu objeto principal e é precedida de uma exposição de motivos, pelo que cumpre

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os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 124.º do Regimento da Assembleia da República.

Sobre a entrada em vigor deste projeto de lei, em caso de aprovação, o diploma entra em vigor no primeiro

dia do mês seguinte ao da sua publicação, de acordo com o seu artigo 10.º e com o n.º 1 do artigo 2.º da lei

formulário, que dispõe que os atos legislativos «entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso

algum, o início da vigência verificar-se no próprio dia da publicação.».

No entanto, ao propor que os contratos a termo certo no ensino superior sejam alvo de prorrogação até à

cessação das medidas excecionais e temporárias de resposta à epidemia da doença COVID-19, causada pelo

novo coronavírus, em caso de aprovação, o projeto de lei pode traduzir um aumento das despesas do Estado

previstas no Orçamento, o que constitui um impedimento à apresentação de iniciativas, consagrado no n.º 2

do artigo 120.º do Regimento e, igualmente, no n.º 2 do artigo 167.º da Constituição, conhecido pela

designação de «lei-travão». Contudo, as iniciativas apresentadas no âmbito do combate à pandemia causada

pelo SARS-CoV-2 em que esta questão se colocou têm sido admitidas.

De referir, ainda, que a admissibilidade de iniciativas em possível desconformidade com a «lei-travão» foi

assunto recentemente discutido em Conferência de Líderes, tendo ficado estabelecido que a avaliação sobre o

respeito pelos limites orçamentais não impede a admissão e discussão das iniciativas, uma vez que tais

questões poderão ser ultrapassadas até à aprovação das iniciativas, em votação final global.

2. Objeto, conteúdo e motivação da iniciativa

O objeto da presente iniciativa legislativa visa a aprovação de um conjunto de medidas excecionais e

temporárias de resposta à situação epidemiológica provocada pelo novo coronavírus SARS-CoV-2, agente

causador da doença COVID-19, para salvaguarda dos direitos dos trabalhadores e estudantes do ensino

superior e no Sistema Científico e Tecnológico Nacional, nomeadamente a prorrogação dos contratos a termo

certo no ensino superior e a entrega de teses pelos docentes do ensino politécnico em regime transitório. O

diploma apresentado pelo Grupo Parlamentar do PCP tem o seguinte título: «Aprova um conjunto de medidas

excecionais e temporárias para salvaguarda dos direitos dos trabalhadores e estudantes do ensino superior

público».

Em conformidade com o n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela

Lei n.º 43/2014, de 11 de julho – conhecida por «lei formulário» – a iniciativa em análise tem um título que

traduz sinteticamente o seu objeto. Contudo, e em caso de aprovação, o título poderá, segundo a nota técnica

dos serviços da Assembleia da República, «ser objeto de aperfeiçoamento formal, em sede de apreciação na

especialidade ou em redação final», sugerindo-se, a seguinte alteração: «Medidas excecionais e temporárias

para salvaguarda dos direitos dos trabalhadores e estudantes do ensino superior público».

Segundo os autores do diploma, «o surto do coronavírus SARS-CoV-2, declarado como pandemia pela

Organização Mundial de Saúde a 11 de março de 2020, e da doença COVID-19 está a pôr à prova as

condições e formas regulares de trabalho». Acrescentam, ainda, que «sendo certo que tempos excecionais

merecem medidas excecionais e que são essenciais medidas para conter, combater e vencer esta pandemia,

certo é também que estas medidas não poderão significar uma penalização dos trabalhadores e dos seus

direitos».

Na sua exposição de motivos, os deputados subscritores do Projeto de Lei n.º 440/XIV/1.ª lembram que

«com a aprovação do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, foi determinada a suspensão das atividades

letivas e não letivas e formativas com presença de estudantes em estabelecimentos de ensino públicos,

particulares e cooperativos e do setor social e solidário de educação pré-escolar, básica, secundária e superior

e em equipamentos sociais de apoio à primeira infância ou deficiência, bem como nos centros de formação de

gestão direta ou participada da rede do Instituto do Emprego e Formação Profissional, IP, todas as Instituições

do Ensino Superior foram encerradas e as aulas encontravam-se a ser dadas à distância através do recurso a

meios tecnológicos». No entanto, argumentam, «existem cadeiras que, pela sua vertente exclusivamente

prática – como atividades laboratoriais, trabalho de campo, seminários –, não podem ser lecionadas à

distância e que terão (se ainda não iniciadas), após da cessação das medidas excecionais e temporárias de

resposta à epidemia SARS-CoV-2, de ser realizadas, sem prejuízo do direito às férias dos estudantes e

trabalhadores».

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Acrescentam, ainda, que «em alguns casos, nem as aulas teóricas estão a ser dadas com recurso ao dito

ensino a distância, pois nem todas as Instituições ou estudantes possuem as mesmas condições para tal».

Segundo os deputados subscritores da iniciativa, «a variedade de problemáticas surgidas durante o surto

epidemiológico coloca a necessidade de soluções diferenciadas para responder às dificuldades práticas

vividas pelos estudantes, pelos trabalhadores e pelas instituições», pelo que propõem, com este projeto de lei,

que «os contratos a termo certo no ensino superior sejam alvo de prorrogação». Aplicam, também, «a

prorrogação na entrega de teses pelos docentes do ensino politécnico em regime transitório», e defendem

tomada de medidas «para que os estudantes não sejam prejudicados quanto à candidatura para outros ciclos

de estudos, caso não tenham terminado o ciclo anterior».

Por fim, os Deputados do PCP propõem que, «considerando as dificuldades de muitos no

acompanhamento das aulas não presenciais (quando existiram), os estudantes devam ter a possibilidade de

aceder a todas as épocas de exames e que as avaliações devam ser preferencialmente presenciais».

Tal como consta da nota técnica, a CRP consagra, nos artigos 73.º e seguintes, o direito à educação e à

cultura, com garantia do direito à igualdade de oportunidades de acesso e êxito escolar, determinando que na

realização da política de ensino incumbe ao Estado estabelecer progressivamente a gratuitidade de todos os

graus de ensino.

Segundo o documento elaborado pelos serviços da Assembleia da República, «no desenvolvimento dos

princípios constitucionais, foi aprovada a Lei de Bases do Sistema Educativo pela Lei n.º 46/86, de 14 de

outubro». Acrescenta que «de acordo com o n.º 2 do artigo 1.º entende-se por sistema educativo ‘o conjunto

de meios pelo qual se concretiza o direito à educação, que se exprime pela garantia de uma permanente ação

formativa orientada para favorecer o desenvolvimento global da personalidade, o progresso social e a

democratização da sociedade’». Por sua vez, «o n.º 2 do artigo 2.º impõe ao Estado uma especial

responsabilidade na promoção e na democratização do ensino, garantindo o direito a uma justa e efetiva

igualdade de oportunidades no acesso e sucesso escolares».

Ainda de acordo com a nota técnica, «as bases do financiamento do ensino superior estão estabelecidas

na Lei n.º 37/2003, de 22 de agosto», prevendo o n.º 2 do artigo 1.º o seguinte: «o financiamento do ensino

superior processa-se de acordo com critérios objetivos, indicadores de desempenho e valores padrão relativos

à qualidade e excelência do ensino ministrado». Este financiamento, esclarece a nota técnica, «processa-se

num quadro de uma relação tripartida entre o Estado e as instituições de ensino superior, os estudantes e as

instituições de ensino superior e o Estado e os estudantes».

3. Iniciativas pendentes sobre a mesma matéria

De acordo com a informação que consta na nota técnica dos serviços da Assembleia da República, está

pendente a seguinte iniciativa com objeto conexo com o do projeto de lei em análise:

o Projeto de Lei n.º 444/XIV/1.ª (BE) – Prorrogação dos contratos no setor da ciência, tecnologia e ensino

superior como medida de proteção do emprego e combate à crise da pandemia da COVID-19.

Ainda de acordo com a nota técnica, e após consulta à base de dados da atividade parlamentar, verifica-se

não existir nenhuma petição pendente relacionada com a matéria em análise.

Na presente legislatura verificou-se ainda a apresentação do Projeto de Resolução n.º 323/XIV/1.ª (BE) –

Recomenda ao Governo a adoção de medidas excecionais no ensino superior e na ciência no âmbito da

prevenção do COVID-19, que foi rejeitado.

PARTE II – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER

A autora do presente parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre o Projeto de Lei n.º 440/XIV/1.ª, que

é de «elaboração facultativa» [cf. n.º 3 do artigo 137.º do RAR], para a discussão em Plenário da Assembleia

da República.

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PARTE III – CONCLUSÕES

Tendo em consideração o anterior exposto, a Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto

aprova o seguinte parecer:

O Projeto de Lei n.º 4401/XIV/1.ª, apresentado pelo Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português,

que visa «Aprovar um conjunto de medidas excecionais e temporárias para salvaguarda dos direitos dos

trabalhadores e estudantes do ensino superior público», deve ser remetido para apreciação pelo Plenário da

Assembleia da República, reservando os grupos parlamentares as suas posições e decorrente sentido de voto

para o debate.

Palácio de S. Bento, 22 de junho de 2020.

A Deputada autora do parecer, Ana Rita Bessa — O Presidente da Comissão, Firmino Marques.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PEV e do IL, na reunião

da Comissão do dia 23 de junho de 2020.

PARTE IV – ANEXOS

 Nota Técnica

Nota Técnica

Projeto de Lei n.º 440/XIV/1.ª (PCP)

Aprova um conjunto de medidas excecionais e temporárias para salvaguarda dos direitos dos

trabalhadores e estudantes do Ensino Superior Público.

Data de admissão: 3 de junho de 2020.

Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto (8.ª).

Índice

I. Análise da iniciativa

II. Enquadramento parlamentar

III. Apreciação dos requisitos formais

IV. Análise de direito comparado

V. Consultas e contributos

VI. Avaliação prévia de impacto

VII. Enquadramento bibliográfico

Elaborada por: Nuno Amorim e Luísa Colaço (DILP), Patrícia Pires (DAPLEN), Paula Faria (BIB) e Filipe Xavier (DAC). Data: 18 de junho de 2020.

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I. Análise da iniciativa

 A iniciativa

Com a presente iniciativa os proponentes visam aprovar um conjunto de medidas excecionais e

temporárias de resposta à situação epidemiológica provocada pelo coronavírus SARS-CoV-2, agente

causador da doença COVID-19, para salvaguarda dos direitos dos trabalhadores e estudantes do ensino

superior e no Sistema Científico e Tecnológico Nacional, nomeadamente a prorrogação dos contratos a termo

certo no ensino superior e a entrega de teses pelos docentes do ensino politécnico em regime transitório.

Defendem ainda que deverão ser tomadas medidas para que os estudantes não sejam prejudicados

quanto à candidatura para outros ciclos de estudos, caso não tenham terminado o ciclo anterior e que devem

ter a possibilidade de aceder a todas as épocas de exames, devendo as avaliações ser preferencialmente

presenciais.

 Enquadramento jurídico nacional

A Constituição da República Portuguesa (CRP) consagra, nos artigos 73.º e seguintes, o direito à educação

e à cultura, com garantia do direito à igualdade de oportunidades de acesso e êxito escolar, determinando que

na realização da política de ensino incumbe ao Estado estabelecer progressivamente a gratuitidade de todos

os graus de ensino.

No desenvolvimento dos princípios constitucionais, foi aprovada a Lei de Bases do Sistema Educativo pela

Lei n.º 46/86, de 14 de outubro1. De acordo com o n.º 2 do artigo 1.º entende-se por sistema educativo «o

conjunto de meios pelo qual se concretiza o direito à educação, que se exprime pela garantia de uma

permanente ação formativa orientada para favorecer o desenvolvimento global da personalidade, o progresso

social e a democratização da sociedade.» Por sua vez, o n.º 2 do artigo 2.º impõe ao Estado uma especial

responsabilidade na promoção e na democratização do ensino, garantindo o direito a uma justa e efetiva

igualdade de oportunidades no acesso e sucesso escolares.

As bases do financiamento do ensino superior estão estabelecidas na Lei n.º 37/2003, de 22 de agosto2.

Prevê o n.º 2 do artigo 1.º o seguinte: «o financiamento do ensino superior processa-se de acordo com

critérios objetivos, indicadores de desempenho e valores padrão relativos à qualidade e excelência do ensino

ministrado.» Este financiamento processa-se num quadro de uma relação tripartida entre o Estado e as

instituições de ensino superior, os estudantes e as instituições de ensino superior e o Estado e os estudantes.

Em cada ano económico, o Estado, pelos seus montantes fixados na Lei do Orçamento, financia o

orçamento de funcionamento base das atividades de ensino e formação das instituições, através da indexação

a um orçamento de referencia, com dotações calculadas de acordo com uma formula baseada em critérios

objetivos de qualidade e excelência, valores padrão e indicadores de desempenho equitativamente definidos

para o universo de todas as instituições e tendo em conta os relatórios de avaliação conhecidos para cada

curso e instituição.

As carreiras docentes universitárias, cujo estatuto foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 448/79, de 13 de

novembro, sofreram uma extensa remodelação em 2009, com a publicação do Decreto-Lei n.º 205/2009, de

31 de agosto, que procede à alteração do Estatuto da Carreira Docente Universitária, aprovado pelo Decreto-

Lei n.º 448/79, de 13 de novembro. De entre as alterações, destacam-se o doutoramento como grau de

entrada na carreira e a supressão das categorias de assistente e assistente estagiário. O artigo 6.º do Decreto-

lei n.º 205/2009 transitou todos os professores catedráticos e associados nomeados para o regime de contrato

de trabalho em funções públicas3 na modalidade de contrato por tempo indeterminado em regime de tenure,

mantendo os regimes de cessação, reorganização de serviços e colocação de pessoal em situação de

mobilidade especial e de proteção social próprios da nomeação definitiva.

1 Versão consolidada, com as alterações introduzidas pelas Leis n.

os 115/97, de 19 de setembro, 49/2005, de 30 de agosto e 85/2009, de

27 de agosto, retirada do portal do Diário da República Eletrónico. 2 Versão consolidada, com as alterações introduzidas pelas Leis n.

os 49/2005, de 30 de agosto, 62/2007, de 10 de setembro, 68/2017, de 9

de agosto, 42/2019, de 21 de junho e 75/2019, de 2 de setembro, retirada do portal do Diário da República Eletrónico. 3 Nos termos da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, apresentada na sua versão

consolidada retirada do portal da Internet do Diário da República Eletrónico.

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Os professores auxiliares nomeados definitivamente transitaram para o contrato de trabalho em funções

públicas na modalidade de contrato por tempo indeterminado, mantendo os regimes de cessação, de

reorganização de serviços e de colocação de pessoal em situação de mobilidade especial e de proteção social

próprios da nomeação definitiva.

Já os leitores, com contrato em vigor na data de entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 205/2009, de 31 de

agosto, transitaram para o regime de contrato de trabalho em funções públicas na modalidade de contrato a

termo resolutivo certo. No mesmo sentido, a categoria de assistente subsiste enquanto existirem trabalhadores

que para ela tenham transitado.

Além dos professores catedráticos, professores associados e professores auxiliares, podem ser

contratados para prestação de serviço docente individualidades, nacionais ou estrangeiras, de reconhecida

competência científica, pedagógica ou profissional, cuja colaboração se revista de interesse e necessidade

inegáveis para a instituição de ensino universitário em causa, que se designam por professores convidados,

assistentes convidados ou leitores, exceto quanto aos professores de estabelecimentos de ensino superior

estrangeiros que se designam de professores visitantes. Em qualquer dos casos, estas individualidades são

recrutadas por convite por parte da instituição de ensino superior onde irão desempenhar as suas funções.

O regulamento de cada instituição de ensino superior pode prever que o convite de pessoal especialmente

contratado seja precedido de um período de candidaturas, de forma a constituir uma base de recrutamento de

entre a qual se deve proceder à escolha através de métodos de seleção objetivos. Não obstante, as

individualidades, cujo currículo científico, pedagógico ou profissional possa suscitar o interesse das instituições

de ensino superior, podem apresentar junto destas instituições, até 31 de março de cada ano, a sua

candidatura ao exercício de funções docentes, com ou sem indicação da categoria para a qual, mediante

equiparação contratual, entendam dever ser convidadas.

Os professores visitantes e convidados são contratados a termo certo e em regime de dedicação exclusiva,

de tempo integral ou de tempo parcial, enquanto que os professores convidados são contratados a termo certo

e em regime de tempo parcial. Em ambos os casos, e quando contratados em dedicação exclusiva ou em

tempo integral, o contrato e as suas renovações não pode exceder quatro anos.

Já os assistentes convidados são também eles contratados a termo certo e em regime de dedicação

exclusiva, de tempo integral ou parcial e os contratos celebrados, incluindo renovações, não podem exceder

os quatro anos.

Por seu turno, o Estatuto da Carreira do Pessoal Docente do Ensino Superior Politécnico encontra-se

aprovado pelo Decreto-Lei n.º 185/81, de 1 de julho, com as alterações introduzidas pelos Decretos-Leis n.os

69/88, de 3 de março, e 207/2009, de 31 de agosto, que o republicou, e pela Lei n.º 7/2010, de 13 de maio. A

carreira do pessoal docente do ensino superior politécnico compreende as categorias de professor adjunto,

professor coordenador e professor coordenador principal, todos recrutados exclusivamente por procedimento

documental nos termos previstos no estatuto. Podem, no entanto, ser contratados para a prestação de serviço

docente nas instituições de ensino superior individualidades nacionais ou estrangeiras de reconhecida

competência científica, técnica, pedagógica ou profissional, cuja colaboração se revista de necessidade e

interesse comprovados. Estes contratos são precedidos de convite e equiparam-se às categorias da carreira

do pessoal docente do ensino superior politécnico cujo conteúdo funcional se adeque às funções que têm de

prestar e designam -se, conforme o caso, professores coordenadores convidados ou professores adjuntos

convidados, salvo quanto aos professores de estabelecimentos de ensino superior estrangeiros e aos

investigadores de instituições científicas estrangeiras ou internacionais, que são designados por professores

visitantes. Os professores convidados são contratos a termo certo, em regime de tempo parcial, nos termos da

lei e de regulamento a aprovar por cada instituição de ensino. Se, excecionalmente, e nos termos do

regulamento respetivo, forem contratados em regime de dedicação exclusiva ou de tempo integral, o contrato

e as suas renovações não podem ter uma duração superior a quatro anos. Já os assistentes convidados, são

contratados a termo certo, em regime de dedicação exclusiva4, de tempo integral ou de tempo parcial, nos

termos da lei e de regulamento a aprovar por cada instituição de ensino superior. Em regime de dedicação

exclusiva ou de tempo integral, o contrato e as suas renovações não podem ter uma duração superior a quatro

4 A contratação em regime de dedicação exclusiva, de tempo integral ou de tempo parcial igual ou superior a 60% só pode ter lugar

quando, aberto concurso para a categoria da carreira, este tenha ficado deserto ou não tenha sido possível preencher todos os lugares postos a concurso por não existirem candidatos aprovados em número suficiente que reunissem as condições de admissão a esse concurso.

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206

anos, não podendo ser celebrado novo contrato nesses regimes entre a mesma instituição de ensino superior

e a mesma pessoa.

Em 2016, foram aprovados um conjunto de regras complementares do processo de transição dos docentes

do ensino superior politécnico, através do Decreto-Lei n.º 45/2016, de 17 de agosto. Estas regras foram

alteradas por apreciação parlamentar consubstanciada na Lei n.º 65/2017, de 9 de agosto.

Com a publicação do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março,5 e da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março,

ficaram suspensas as atividades letivas e não letivas e formativas com presença de estudantes em

estabelecimentos de ensino públicos, particulares e cooperativos e do setor social e solidário de educação pré-

escolar, básica, secundária e superior e em equipamentos sociais de apoio à primeira infância ou deficiência,

bem como nos centros de formação de gestão direta ou participada da rede do Instituto do Emprego e

Formação Profissional, IP. Igualmente suspensas ficaram as atividades de apoio social desenvolvidas em

centro de atividades ocupacionais, centro de dia e centro de atividades de tempos livres.

II. Enquadramento parlamentar

 Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)

Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se que, neste momento, estão

pendentes as seguintes iniciativas com objeto conexo com o do projeto de lei em análise:

o Projeto de Lei n.º 444/XIV/1.ª (BE) – Prorrogação dos contratos no setor da ciência, tecnologia e ensino

superior como medida de proteção do emprego e combate à crise da pandemia da COVID-19;

Não se encontra pendente qualquer petição sobre a matéria.

 Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)

Na presente Legislatura verificou-se a apresentação das seguintes iniciativas, cuja tramitação se encontra

já concluída:

o Projeto de Resolução n.º 323/XIV/1.ª (BE) – Recomenda ao Governo a adoção de medidas excecionais

no Ensino Superior e na Ciência no âmbito da prevenção do COVID-19;

Rejeitado, com votos contra do PS, PSD, CDS-PP, a favor BE, PAN, PEV, IL, Joacine Katar Moreira (N

insc.), com abstenção do PCP, CH.

o Não se localizou na AP qualquer iniciativa legislativa ou petição sobre matéria idêntica ou conexa na

anterior legislatura.

III. Apreciação dos requisitos formais

 Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais

A iniciativa em apreciação é apresentada pelo Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português (PCP),

ao abrigo e nos termos do n.º 1 do artigo 167.º da CRP e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da

República (RAR), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos Deputados, por força

do disposto na alínea b) do artigo 156.º da CRP e b) do n.º 1 do artigo 4.º do Regimento, bem como dos

grupos parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da CRP e da alínea f) do

artigo 8.º do RAR.

É subscrita por dez Deputados, observando o disposto no n.º 1 do artigo 123.º do RAR, e assume a forma

de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR. Encontra-se redigida sob a

5 Versão consolidada, retirada do portal da Internet do Diário da República Eletrónico.

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24 DE JUNHO DE 2020

207

forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal e é precedida de uma

breve exposição de motivos, cumprindo os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 124.º do RAR.

São também respeitados os limites à admissão da iniciativa estabelecidos no n.º 1 do artigo 120.º do RAR,

uma vez que parece não infringir a CRP ou os princípios nela consignados e define concretamente o sentido

das modificações a introduzir na ordem legislativa.

Contudo, cabe assinalar que, ao propor que os contratos a termo certo no ensino superior sejam alvo de

prorrogação até à cessação das medidas excecionais e temporárias de resposta à epidemia SARS-CoV-2, em

caso de aprovação, o projeto de lei pode implicar um aumento de despesas do Estado previstas no

Orçamento, o que constitui um limite à apresentação de iniciativas, consagrado no n.º 2 do artigo 120.º do

Regimento e, igualmente, no n.º 2 do artigo 167.º da CRP, conhecido como «lei-travão». Não obstante, as

iniciativas apresentadas no âmbito do combate à pandemia causada pela doença COVID-19 em que esta

questão se colocou têm sido admitidas. Aliás, refira-se que a admissibilidade de iniciativas em possível

desconformidade com a «lei-travão» foi assunto recentemente discutido em Conferência de Líderes, tendo

ficado estabelecido que a avaliação sobre o respeito pelos limites orçamentais não impede a admissão e

discussão das iniciativas, uma vez que tais questões poderão ser ultrapassadas até à aprovação das

iniciativas, em votação final global6.

O projeto de lei em apreciação deu entrada a 29 de maio de 2020. Foi admitido a 3 de junho, data em que

foi anunciado e baixou na generalidade à Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto (8.ª) por

despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República. A presente iniciativa será discutida na Reunião

Plenária de 26 de junho, em conjunto com outras iniciativas acerca da mesma matéria.

 Verificação do cumprimento da lei formulário

A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, de ora em

diante designada como lei formulário, contém um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e

formulário dos diplomas que são relevantes em caso de aprovação da presente iniciativa.

O título da presente iniciativa legislativa – Aprova um conjunto de medidas excecionais e temporárias para

salvaguarda dos direitos dos trabalhadores e estudantes do ensino superior público – traduz o seu objeto,

mostrando-se conforme ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário. Em caso de aprovação, o título

poderá ser objeto de aperfeiçoamento formal, em sede de apreciação na especialidade ou em redação final,

sugerindo-se, a seguinte alteração: «Medidas excecionais e temporárias para salvaguarda dos direitos dos

trabalhadores e estudantes do ensino superior público».

Em caso de aprovação, esta iniciativa revestirá a forma de lei, nos termos do n.º 3 do artigo 166.º da CRP,

pelo que deve ser objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República, em conformidade com o disposto

na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.

No que respeita ao início de vigência, o projeto de lei estabelece no seu artigo 10.º que a sua entrada em

vigor ocorrerá «no dia seguinte ao da sua publicação», estando assim em conformidade com o previsto no n.º

1 do artigo 2.º da lei formulário, que prevê que os atos legislativos «entram em vigor no dia neles fixado, não

podendo, em caso algum, o início de vigência verificar-se no próprio dia da publicação».

Nesta fase do processo legislativo, a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em face

da lei formulário.

IV. Análise de direito comparado

 Enquadramento internacional

Países europeus

A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estados-Membros da União Europeia: Espanha e

França.

6 cf. Súmula n.º 16, da Conferência de Líderes de 1 de abril de 2020.

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ESPANHA

A Constituição espanhola consagra a autonomia das universidades no n.º 10 do seu artigo 27, em

simultâneo com o direito à educação e à liberdade de ensinar, nos seguintes termos: «Se reconoce la

autonomía de las Universidades, en los términos que la ley establezca». A Ley Orgánica 6/2001, de 21 de

diciembre, de Universidades, vem dar execução a esta norma constitucional, fixando o quadro legal de

funcionamento das universidades e articulando os diferentes níveis de competências: das universidades, das

comunidades autónomas e da administração geral do Estado. Compete às universidades, no âmbito da sua

autonomia, nos termos da alínea e) do n.º 2 do artigo 2.º, a seleção, formação e promoção do pessoal docente

e investigação, bem como do pessoal administração, e a fixação das condições em que desenvolvem a sua

atividade.

O pessoal docente e investigador das universidades públicas espanholas é composto por funcionários do

corpo docente universitário e por pessoal contratado7. As universidades podem contratar pessoal docente e

investigador em regime laboral, nas modalidades de contratação laboral específicas previstas na Lei das

Universidades ou nas modalidades previstas no Estatuto de los Trabajadores8, para substituição de

trabalhadores com direito a reserva do posto de trabalho. Podem igualmente contratar pessoal investigador,

técnico ou outro pessoal, através do contrato de trabalho para obra ou serviço determinado, para o

desenvolvimento de projetos de investigação científica ou técnica. As modalidades de contratação laboral

específicas de âmbito universitário são as que correspondem aos títulos de Ayudante, Profesor Ayudante

Doctor, Profesor Contratado Doctor, Profesor Asociado e Profesor Visitante. A contratação faz-se mediante

concurso público, com exceção do Profesor Visitante, efetuando-se a seleção com respeito dos princípios

constitucionais da igualdade, mérito e capacidade. O pessoal investigador pode ser também contratado

seguindo as regras da Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación9. O pessoal

docente e investigador contratado não pode ser superior a 49% do total do pessoal docente e investigador da

universidade.

Nos termos do artigo 55 da Lei das Universidades, o regime remuneratório do pessoal docente e

investigador contratado das universidades públicas é regulado pelas comunidades autónomas, podendo estas

prever a existência de remunerações suplementares ligadas ao mérito individual pelo exercício de funções

relacionadas com a dedicação docente, a investigação, o desenvolvimento tecnológico e a transferência de

conhecimento, entre outras. Em paralelo, o Governo pode também criar programas de incentivos para a

docência, a investigação e o desenvolvimento científico, atribuíveis ao pessoal docente e investigador

contratado. Estas remunerações suplementares serão atribuídas mediante a avaliação do mérito pelo órgão de

avaliação externo previsto na lei da comunidade autónoma e pela Agencia Nacional de Evaluación de la

Calidad y Acreditación (ANECA).

Por sua vez, o corpo docente universitário é formado por catedráticos e por professores titulares. O acesso

ao corpo docente universitário exige a obtenção de uma acreditação nacional que, valorando os méritos e

competências dos candidatos, garanta a qualidade na seleção dos docentes universitários, e faz-se mediante

concurso aberto pela universidade em causa. O regime remuneratório do corpo docente universitário é

aprovado pelo Governo10.

A Espanha declarou o estado de emergência, na sequência da pandemia de COVID-19 através do Real

Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de

crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. Com uma duração inicial de 15 dias, o mesmo veio sendo

prorrogado por diversas vezes, estando, no momento de elaboração desta nota técnica, a decorrer a sexta

prorrogação11, que se estende até ao dia 21 de junho de 2020, inclusive.

O artigo 9 deste diploma suspende toda a atividade educativa presencial, em todos os graus de ensino,

inclusive o ensino universitário.

Assim, o Ministerio de Universidades criou uma plataforma para apoiar a transição do ensino presencial

7 Artigo 48 da Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades

8 Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores

9 Define o quadro para o apoio à investigação científica e técnica e respetivos instrumentos de coordenação geral, criando o Sistema

Espanhol de Ciência, Tecnologia e Inovação. 10

Real Decreto 1086/1989, de 28 de agosto, sobre retribuciones del profesorado universitario 11

Através do Real Decreto 555/2020, de 5 de junio, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19

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209

para o ensino à distância nas universidades espanholas: Conectad@s: la Universidad em casa.

A Conferencia General de Política Universitaria apresentou em 15 de abril de 2020 um conjunto de

recomendações sobre critérios para a adaptação do sistema universitário à pandemia de COVID-19, durante o

ano letivo de 2019/2020, destacando-se o ponto 4, sobre avaliação, recomendando a adoção de critérios

gerais de avaliação não presencial pelas universidades e de soluções académicas alternativas à tradicional

avaliação presencial, admitindo que, para aquelas disciplinas em que a avaliação não presencial não seja

exequível, nomeadamente pela necessidade de avaliação em laboratório, possa ser feita uma avaliação

presencial, se houver alteração na situação de confinamento e nas medidas sanitárias excecionais tomadas.

Também o ponto 8 destas recomendações é de interesse para esta nota técnica, porquanto sugere que as

universidades ponderem a adoção de novos limites temporais para a entrega de trabalhos finais de curso e de

mestrado, sem qualquer sobrecarga adicional em termos de propinas.

Através do Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes

complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19, foi aprovado um amplo

pacote de medidas para apoiar os trabalhadores, os consumidores e as famílias mais vulneráveis.

A disposición adicional duodécima contempla regras aplicáveis à duração de determinados contratos de

pessoal docente e investigador celebrados pelas universidades. Prevê-se aí a prorrogação dos contratos de

ayudantes, profesores ayudantes doctores, profesores asociados y profesores visitantes, celebrados ao abrigo

da Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, cujo termo ser verifique durante a vigência do

estado de emergência declarado pelo Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, ou das respetivas

prorrogações, de acordo com as seguintes regras: a prorrogação tem uma duração equivalente à duração do

estado de emergência, podendo as partes acordar, a título excecional, numa prorrogação por mais três meses

após o fim do estado de emergência; a duração dos contratos prorrogados pode exceder o limite máximo

previsto na Lei das Universidades12.

Para além destas medidas, foram também suspensos, durante o período de estado de emergência, os

prazos de candidatura aos subsídios Beatriz Galindo, segundo informação constante da página que o

Ministério das Universidades criou para dar conta das repercussões que a pandemia de COVID-19 tem nas

universidades. Estes subsídios destinam-se à atração de talento investigador que tenha realizado parte da sua

carreira profissional no estrangeiro, com o objetivo de favorecer a captação e formação de capital humano

investigador em setores de interesse estratégico nacional e promover a qualidade e competitividade do

pessoal docente e investigação nas universidades espanholas. O subsídio recebido é utilizado pelas

universidades públicas espanholas para contratar pessoas com experiência docente e investigadora no

estrangeiro durante um período mínimo de quatro anos, em duas modalidades: sénior e júnior, consoante a

pessoa a contratar tenha mais ou menos de sete anos de experiência docente e de investigação no

estrangeiro desde o doutoramento.

FRANÇA

O Code de l’éducation regula, nos artigos L711-1 e seguintes da sua Parte Legislativa, as instituições de

ensino superior, que têm autonomia pedagógica e científica, administrativa e financeira.

O pessoal não docente das universidades rege-se pelas normas estatutárias13 da função pública do Estado,

nos termos do artigo L911-1 do Code de l’éducation, sendo publicado todos os anos um plano de recrutamento

de pessoal pelo ministro responsável pela área da educação. As disposições da Loi n.º 84-16 du 11 janvier

1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat definem as condições em que são

preenchidos os empregos permanentes do Estado e respetivos estabelecimentos públicos.

O corpo docente das universidades públicas francesas é composto por professeurs des universités e

maîtres de conférences. São funcionários do Estado, nomeados por decreto do Presidente da República e

regem-se pelo Décret n.º 84-431 du 6 juin 1984 fixant les dispositions statutaires communes applicables aux

enseignants-chercheurs et portant statut particulier du corps des professeurs des universités et du corps des

12

A Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades prevê uma duração dos contratos que varia consoante o título: a dos ayudantes e o dos profesores ayudantes doctores não pode ser inferior a um ano nem superior a cinco; a dos profesores contratados doctores tem duração indefinida e dedicação a tempo inteiro; a dos profesores associados é trimestral, anual ou semestral, renovável; a dos profesores visitantes é a livremente acordada entre as partes. 13

Nomeadamente, a Loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat e a Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Loi dite loi Le Pors.

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210

maîtres de conférences, para além de estarem submetidos ao Título V do Livro IX da Terceira Parte da Parte

Legislativa do Code de l’education (artigo L952-1 e seguintes). Por sua vez, os professores associados ou

convidados são recrutados por tempo determinado, nos termos do artigo L952-1. No quadro dos contratos

plurianuais que os estabelecimentos de ensino superior celebram com o Estado, previstos no artigo L711-1,

cada estabelecimento de ensino superior fixa os objetivos de recrutamento de maîtres de conférences que não

tenham obtido o seu grau universitário nesse estabelecimento. O Décret n.º 84-431 du 6 juin 1984 regula os

métodos de recrutamento, nomeação e evolução na carreira tanto dos professeurs universitaires como dos

maîtres de conférences.

A França decretou o estado de emergência sanitária, devido à pandemia de COVID-19, em 23 de março,

através da Loi n.º 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de COVID-19, com uma

duração inicial de dois meses, tendo sido prorrogado até 10 de julho de 2020, inclusive.

Os estabelecimentos de ensino, nomeadamente os de ensino superior, foram encerrados a partir de 16 de

março, tendo sido adotado o ensino à distância, assegurando, assim, a continuidade pedagógica.

Segundo informação constante desta página, a Ministra do Ensino Superior, da Investigação e da Inovação

autorizou a prorrogação do prazo de entrega das teses de doutoramento até um ano após o fim do prazo

previsto no seu contrat doctoral, como forma de minorar os efeitos do impacto da pandemia de COVID-19 e de

apoiar os doutorandos, cujo contributo para a pesquisa é essencial. Paralelamente, a Ministra decidiu apoiar

financeiramente estas prorrogações dos contratos, em particular dos que são financiados pelo Estado através

da CIFRE14 e da ANR15. Para além disso, permite-se que as instituições de ensino superior prolonguem os

contratos dos investigadores, engenheiros e técnicos com contrato a termo certo envolvidos em projetos de

investigação, durante a crise sanitária em curso.

Com a aprovação do Décret n.º 2020-663 du 31 mai 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires

pour faire face à l'épidémie de COVID-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, passou a ser permitida a

frequência de estabelecimentos de ensino superior, mas apenas para acesso às formações contínuas, aos

laboratórios e unidades de investigação, às bibliotecas e centros de documentação, aos serviços

administrativos, nomeadamente para realização de matrículas, mediante marcação prévia ou convocação por

parte do estabelecimento, aos serviços de saúde, aos centros hospitalares universitários veterinários, às

explorações agrícolas, no âmbito do ensino agrícola, e aos locais que dão acesso aos equipamentos

informáticos, mediante marcação prévia ou convocatória por parte do estabelecimento16.

Nalguns casos muito específicos, nomeadamente em cursos superiores da área da medicina, prevê-se a

retoma da avaliação presencial, sob a forma de realização de provas de concurso para acesso a internato na

faculdade, conforme informação que se encontra nesta página.

V. Consultas e contributos

 Consultas

Sugere-se a consulta, em sede de apreciação na especialidade, das seguintes entidades:

 Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior;

 Direção-Geral do Ensino Superior;

 Conselho Coordenador do Ensino Superior;

 CRUP – Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas;

 SNESup – Sindicato Nacional do Ensino Superior;

 FENPROF – Federação Nacional dos Professores;

 FCT – Fundação para a Ciência e a Tecnologia;

 Estabelecimentos de ensino superior públicos.

14

Convention industrielle de formation par la recherche 15

Agence nationale de la recherche 16

Nos termos do artigo 34 desta lei.

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VI. Avaliação prévia de impacto

 Avaliação sobre impacto de género

Os proponentes juntaram ao projeto de lei a ficha de avaliação de impacto de género (AIG), em

cumprimento do disposto na Lei n.º 4/2018, de 9 de fevereiro, concluindo que a iniciativa legislativa tem um

impacto neutro.

 Linguagem não discriminatória

Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre

que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso. A

presente iniciativa não nos suscita questões relacionadas com a utilização de linguagem discriminatória.

VII. Enquadramento bibliográfico

BANCO MUNDIAL – The COVID-19 crisis response [Em linha]: supporting tertiary education for

continuity, adaptation, and innovation. [S.l.]: World Bank, 2020. [Consult. 16 jun. 2019]. Disponível na

intranet da AR:

http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=130814&img=16162&save=true>

Resumo: Em 8 de abril de 2020, as universidades e outras instituições de ensino superior estavam

encerradas em 175 países e comunidades, e mais de 220 milhões de estudantes pós-secundário — 3% do

número total de estudantes globalmente afetados — viram os seus estudos terminados ou significativamente

interrompidos devido à pandemia.

Para além do levantamento das implicações e desafios que as instituições de ensino superior vão ter de

enfrentar, o presente documento apresenta, ainda, um conjunto bastante extenso de

considerações/recomendações aos governos e instituições de ensino superior no sentido de minorar os efeitos

da crise.

MARINONI, Giorgio; LAND, Hilligje van’t; JENSEN, Trine – The impact of COVID-19 on higher education

around the world [Em linha]. Paris: International Association of Universities, 2020. [Consult. 17 jun. 2019].

Disponível na intranet da AR:

http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=130835&img=16172&save=true>

Resumo: Este documento apresenta os resultados do inquérito global levado a cabo pela «International

Association of Universities» (IAU), relativamente ao impacto da COVID-19 no ensino superior.

A investigação efetuada tem como objetivo fornecer uma primeira visão global das perturbações causadas

pela pandemia no ensino superior, em todo o mundo, bem como das primeiras medidas adotadas pelas

instituições de ensino superior para minimizar esse impacto e continuar a cumprir as suas missões de formar

as próximas gerações.

São abordados especificamente os impactos ao nível do ensino e da aprendizagem; da mobilidade

internacional dos estudantes; do planeamento dos exames semestrais; do planeamento do próximo ano

académico; das implicações financeiras para os alunos e para as instituições de ensino; da redução potencial

nos apoios públicos, como consequência da crise. Prevê-se que uma das consequências mais negativas será

o agravar das desigualdades já existentes. Para fazer face a estas dificuldades, considera-se fundamental

uma maior colaboração entre as instituições de ensino superior, entre estas e os governos, setor privado e

sociedade em geral. A pandemia constitui um desafio global que só pode ser ultrapassado graças a soluções

conjuntas a nível global para implementação local.

Página 212

II SÉRIE-A — NÚMERO 109

212

UNESCO. IESALC – COVID-19 and higher education [Em linha]: today and tomorrow: impact analysis,

policy responses and recommendations. [S.l.]: UNESCO. IESALC, 2020. [Consult. 16 jun. 2019]. Disponível

na intranet da AR:

http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=130813&img=16160&save=true>

Resumo: Este relatório elaborado, pela equipa técnica do Instituto Internacional da UNESCO para o Ensino

Superior na América Latina e Caribe (IESALC), datado de 9 de abril de 2020, destaca os impactos da

pandemia no setor do ensino superior universitário (nas instituições, nos estudantes e no pessoal docente e

não docente), analisa as políticas públicas e as respostas institucionais adotadas, ao nível administrativo e

financeiro, para garantir o direito ao ensino superior. Alguns impactos não são imediatamente visíveis, mas,

infelizmente, são muito significativos e surgirão a médio e longo prazo.

No que diz respeito aos estudantes, as consequências são consideráveis ao nível dos custos financeiros

envolvidos: propinas, alojamento, empréstimos que muitos têm que continuar a pagar, viagens, etc. A questão

da mobilidade internacional dos estudantes, que se encontram a estudar em países estrangeiros, levanta

sérios problemas, sendo que muitos se veem impedidos de continuar os estudos presenciais, como é o caso

de muitos estudantes do Programa Erasmus. O estudo refere o impacto brutal nas receitas de muitas

instituições de ensino superior. O relatório apresenta sugestões e recomendações que os governos e

instituições de ensino superior deverão adotar para ultrapassar esta crise e diminuir o impacto negativo da

mesma.

Para mais informação atualizada sobre o impacto da COVID-19 no ensino superior, recomendamos ainda o

acesso ao portal da «International Association of Universities», nomeadamente os recursos disponibilizados na

página COVID-19: Higher Education challenges and responses, acessível em https://www.iau-aiu.net/COVID-

19-Higher-Education-challenges-and-responses.

Sobre esta temática, consulte-se ainda esta página da responsabilidade da «German Academic Exchange

Service» DAAD (considerada como a maior organização de financiamento do mundo para o intercâmbio

internacional de estudantes e investigadores), que fornece uma visão abrangente do estado atual da

investigação e da experiência do COVID-19, na área do ensino superior a nível internacional, dando acesso a

diversos estudos e previsões: https://www.daad.de/en/information-services-for-higher-education-

institutions/centre-of-competence/covid-19-impact-on-international-higher-education-studies-and-forecasts/

———

PROJETO DE LEI N.º 442/XIV/1.ª

(PLANO DE INVESTIMENTO EXCECIONAL E TEMPORÁRIO NA ÁREA DO ENSINO SUPERIOR E

CIÊNCIA NA SEQUÊNCIA DO DESCONFINAMENTO DECORRENTE DO SURTO EPIDÉMICO COVID-19)

Parecer da Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto e nota técnica elaborada pelos

serviços de apoio

Parecer

Índice

Parte I – Considerandos

Parte II – Opinião do(a) Deputado(a) autor(a) do parecer

Parte III – Conclusões

Parte IV – Anexos

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24 DE JUNHO DE 2020

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PARTE I – CONSIDERANDOS

1.1 – Nota Introdutória

O Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português (PCP) tomou a iniciativa de apresentar à

Assembleia da República, em 1 de junho de 2020, Projeto de Lei n.º 442/XIV/1.ª, que cria um plano de

investimento excecional e temporário na área do ensino superior e ciência na sequência do desconfinamento

decorrente do surto epidémico COVID-19.

Esta apresentação foi efetuada de acordo com o disposto no n.º 1 do artigo 167.º da Constituição da

República Portuguesa e no artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República, que consagram o poder

de iniciativa da lei e do artigo 119.º do RAR que define a forma de projeto de lei para as iniciativas de

Deputados ou Grupos Parlamentares.

Por despacho de Sua Excelência o Presidente da Assembleia da República, de 3 de junho de 2020, a

iniciativa baixou, na generalidade, à Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto para emissão de

parecer.

Esta Comissão é competente para a elaboração do respetivo parecer.

1.2 – Objeto, conteúdo e motivação da iniciativa

O Projeto de Lei n.º 442/XIV/1.ª visa criar um plano de investimento excecional e temporário, doravante

plano, nas áreas do ensino superior e ciência na sequência do desconfinamento decorrente da infeção

epidemiológica por SARS-CoV2 e da doença COVID-19, conforme determinado pela autoridade nacional de

saúde pública.

Com a presente iniciativa visam os proponentes a implementação de um plano de investimento excecional

e temporário nas áreas do ensino superior e ciência, proporcionando os meios financeiros extraordinários

adequados para responder ao acréscimo de despesas na sequência do desconfinamento decorrente da

infeção epidemiológica por SARS-CoV2 e da doença COVID-19, conforme determinado pela autoridade

nacional de saúde pública, nomeadamente com procedimentos de desinfeção e limpeza de espaços, aquisição

de equipamentos de proteção individual, alteração dos espaços em virtude das regras de permanência

simultânea nos espaços ditadas pelas autoridades sanitárias, contratação de serviços e pessoal especializado.

Pretendem que se proceda à contratação de todos os trabalhadores necessários para o cumprimento de

todas a normas agora exigidas, bem como o reforço do número de docentes, a contratação de psicólogos e

assistentes sociais, no âmbito dos serviços de saúde e serviços de ação social escolar, para o

acompanhamento efetivo de estudantes e trabalhadores.

Propõem ainda a criação de um fundo com o valor correspondente ao intervalo entre o valor da propina

máxima fixada para o ano letivo de 2020/2021, e o valor da propina mínima a aceder pelas instituições do

ensino superior, resultando na redução dos custos referidos.

Finalmente, propõem um apoio às associações de estudantes, para aquisição de equipamentos de

proteção individual e a aplicação dos seus planos de contingência.

A iniciativa é composta por 11 artigos.

As motivações da iniciativa constam da sua exposição de motivos, onde os proponentes referem que o

desconfinamento progressivo previsto para os próximos dias insta a que sejam tomadas medidas de

contingência, prevenção do contágio e adaptação funcional em todas as áreas e sectores, incluindo no ensino

superior e na ciência, o que implica que todas as Instituições tenham a capacidade para fazer face ao

acréscimo de despesas com procedimentos de desinfeção e limpeza de espaços, aquisição de equipamentos

de proteção individual, alteração dos espaços em virtude das regras de permanência simultânea nos espaços

ditadas pelas autoridades sanitárias, contratação de serviços e pessoal especializado, entre outras questões.

Os proponentes defendem, em suma, a implementação de um plano de investimento excecional e

temporário que responda àquelas necessidades, de modo a que existam todas as condições de trabalho e

funcionamento em total segurança, proporcionando os meios financeiros extraordinários para fazer face ao

acréscimo de despesas, nomeadamente os necessários para a contratação de todos os trabalhadores

fundamentais para o cumprimento de todas as normas agora exigidas, docentes, psicólogos e assistentes

sociais.

Os proponentes defendem, ainda, a criação de um fundo com o valor correspondente ao intervalo entre o

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valor da propina máxima fixada para o ano letivo de 2020/2021, e o valor da propina mínima a aceder pelas

instituições do ensino superior que, efetivamente, procedam a uma redução dos custos referidos, motivada

pela necessidade de reduzir os custos de acesso e frequência no ensino superior público a cargo das famílias

que, com o agravamento da sua situação económica, tiveram um corte brutal nos seus rendimentos ou mesmo

perderam o trabalho.

1.3 – Enquadramento legal e antecedentes

O enquadramento legal nacional e o enquadramento legal comparado, em conformidade com o Regimento

da Assembleia da República e com a lei formulário, encontra-se elencado na nota técnica anexa, para a qual

se remete.

PARTE II – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER

O signatário do presente parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre o Projeto

de Lei n.º 442/XIV/1.ª, a qual é, de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do

Regimento, reservando o seu Grupo Parlamentar a sua posição para o debate em Plenário.

PARTE III – CONCLUSÕES

1 – O Grupo Parlamentar do PCP tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República o Projeto de

Lei n.º 442/XIV/1.ª, que cria um plano de investimento excecional e temporário na área do ensino superior e

ciência na sequência do desconfinamento decorrente do surto epidémico COVID-19.

2 – A presente iniciativa inclui uma exposição de motivos e obedece ao formulário correspondente a um

projeto de lei;

3 – A presente iniciativa legislativa reúne os requisitos constitucionais, legais e regimentais aplicáveis;

4 – Nestes termos, a Comissão de Educação, Ciência Juventude e Desporto é de Parecer que o Projeto de

Lei n.º 442/XIV/1.ª, que cria um plano de investimento excecional e temporário na área do ensino superior e

ciência na sequência do desconfinamento decorrente do surto epidémico COVID-19, está em condições de ser

apreciado e votado no Plenário da Assembleia da República.

Palácio de S. Bento, 19 de junho de 2020.

A Deputada autora do parecer, Bebiana Cunha — O Presidente da Comissão, Firmino Marques.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PEV e do IL, na reunião

da Comissão do dia 23 de junho de 2020.

PARTE IV – ANEXOS

Segue em anexo ao presente relatório a nota técnica elaborada pelos serviços da Assembleia nos termos

do artigo 131.º do Regimento da Assembleia da República

Nota Técnica

Projeto de Lei n.º 442/XIV/1.ª (PCP)

Plano de investimento excecional e temporário na área do Ensino Superior e Ciência na sequência

do desconfinamento decorrente do surto epidémico COVID-19

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Data de admissão: 03 de junho de 2020.

Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto (8.ª).

Índice

I. Análise da iniciativa

II. Enquadramento parlamentar

III. Apreciação dos requisitos formais

IV. Análise de direito comparado

V. Consultas e contributos

VI. Avaliação prévia de impacto

VII. Enquadramento bibliográfico

Elaborada por: Nuno Amorim e Luísa Colaço (DILP), Patrícia Pires (DAPLEN), João Oliveira (BIB), Elodie Rocha e Filipe Xavier (DAC). Data: 18 de junho de 2020.

I. Análise da iniciativa

 A iniciativa

Com a presente iniciativa visam os proponentes a implementação de um plano de investimento excecional

e temporário nas áreas do ensino superior e ciência, proporcionando os meios financeiros extraordinários

adequados para responder ao acréscimo de despesas na sequência do desconfinamento decorrente da

infeção epidemiológica por SARS-CoV2 e da doença COVID-19, conforme determinado pela autoridade

nacional de saúde pública, nomeadamente com procedimentos de desinfeção e limpeza de espaços, aquisição

de equipamentos de proteção individual, alteração dos espaços em virtude das regras de permanência

simultânea nos espaços ditadas pelas autoridades sanitárias, contratação de serviços e pessoal especializado.

Pretendem que se proceda à contratação de todos os trabalhadores necessários para o cumprimento de

todas a normas agora exigidas, bem como o reforço do número de docentes, a contratação de psicólogos e

assistentes sociais, no âmbito dos serviços de saúde e serviços de ação social escolar, para o

acompanhamento efetivo de estudantes e trabalhadores.

Propõem ainda a criação de um fundo com o valor correspondente ao intervalo entre o valor da propina

máxima fixada para o ano letivo de 2020/2021, e o valor da propina mínima a aceder pelas instituições do

ensino superior, resultando na redução dos custos referidos.

Finalmente, propõem um apoio às associações de estudantes, para aquisição de equipamentos de

proteção individual e a aplicação dos seus planos de contingência.

 Enquadramento jurídico nacional

A Constituição da República Portuguesa (CRP) consagra, nos artigos 73.º e seguintes, o direito à educação

e à cultura, com garantia do direito à igualdade de oportunidades de acesso e êxito escolar, determinando que

na realização da política de ensino incumbe ao Estado estabelecer progressivamente a gratuitidade de todos

os graus de ensino.

No desenvolvimento dos princípios constitucionais, foi aprovada a Lei de Bases do Sistema Educativo pela

Lei n.º 46/86, de 14 de outubro1. De acordo com o n.º 2 do artigo 1.º entende-se por sistema educativo «o

conjunto de meios pelo qual se concretiza o direito à educação, que se exprime pela garantia de uma

1 Versão consolidada, com as alterações introduzidas pelas Leis n.

os 115/97, de 19 de setembro, 49/2005, de 30 de agosto e 85/2009, de

27 de agosto, retirada do portal do Diário da RepúblicaEletrónico.

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permanente ação formativa orientada para favorecer o desenvolvimento global da personalidade, o progresso

social e a democratização da sociedade.» Por sua vez, o n.º 2 do artigo 2.º impõe ao Estado uma especial

responsabilidade na promoção e na democratização do ensino, garantindo o direito a uma justa e efetiva

igualdade de oportunidades no acesso e sucesso escolares.

As bases do financiamento do ensino superior estão estabelecidas na Lei n.º 37/2003, de 22 de agosto2.

Prevê o n.º 2 do artigo 1.º o seguinte: «o financiamento do ensino superior processa-se de acordo com

critérios objetivos, indicadores de desempenho e valores padrão relativos à qualidade e excelência do ensino

ministrado.» Este financiamento processa-se num quadro de uma relação tripartida entre o Estado e as

instituições de ensino superior, os estudantes e as instituições de ensino superior e o Estado e os estudantes.

Em cada ano económico, o estado, pelos seus montantes fixados na Lei do Orçamento, financia o

orçamento de funcionamento base das atividades de ensino e formação das instituições, através da indexação

a um orçamento de referencia, com dotações calculadas de acordo com uma formula baseada em critérios

objetivos de qualidade e excelência, valores padrão e indicadores de desempenho equitativamente definidos

para o universo de todas as instituições e tendo em conta os relatórios de avaliação conhecidos para cada

curso e instituição.

A Fundação para a Ciência e a Tecnologia, doravante designada de FCT, teve a sua orgânica aprovada

pelo Decreto-Lei n.º 55/2013, de17 de abril. É a agência pública nacional, que avalia e financia atividades de

investigação científica, em todas as áreas do conhecimento, integrado na administração indireta do Estado,

dotada de autonomia administrativa e financeira e património próprio, prosseguindo as atribuições do

Ministério da Educação e Ciência, sob a sua superintendência.

Cabe à FCT, no âmbito das suas atribuições financiar programas e projetos e acompanhar a respetiva

execução, nos domínios da investigação científica e do desenvolvimento tecnológico, conforme o disposto nas

alíneas a) e c) do n.º 2 do artigo 3.º da sua orgânica. Neste sentido, as condições de acesso e as regras de

apoio a projetos financiados exclusivamente por fundos nacionais através da Fundação para a Ciência e a

Tecnologia, IP, encontram-se estabelecidos no Regulamento n.º 999/2016, de 31 de outubro.

O Estatuto do Bolseiro de Investigação, aprovado em anexo à Lei n.º 40/2004, de 18 de agosto3, define o

regime aplicável aos beneficiários de subsídios atribuídos por entidades de natureza pública ou privada,

destinados a financiar a realização, pelo próprio, de atividades de investigação, nos termos do artigo 2.º, sem

prejuízo do disposto pelo direito da União Europeia e pelo direito internacional. Estes subsídios designam-se

por «bolsas», sendo concedidos no âmbito de um contrato entre o bolseiro e uma entidade de acolhimento.

O regulamento de Bolsas de Investigação da FCT, IP, aprovado pelo Regulamento n.º 950/2019, de 16 de

dezembro, aplica-se a todos os bolseiros de investigação, financiados direta ou indiretamente pela FCT, não

sendo aplicável às bolsas de investigação em que não exista esse financiamento.

Além das bolsas de doutoramento e de pós-doutoramento atribuídas em concursos com candidaturas

individuais, a FCT apoia a comunidade científica através de diferentes instrumentos financeiros, dirigidos a

cientistas, equipas de investigação e centros de I&D, que podem ser consultados na página da Internet da

Fundação.

Já o regime jurídico das instituições que se dedicam à investigação e desenvolvimento (I&D) e demais

intervenientes no sistema nacional de ciência e tecnologia, a definição dos princípios gerais da respetiva

avaliação e financiamento e as regras que regulam a valorização, o acesso e a divulgação do conhecimento

encontram-se estabelecidos no Decreto-Lei n.º 63/2019, de 16 de maio.

Na medida em que as instituições de ensino superior prestam um serviço de ensino aos estudantes, é aos

mesmos são impostas duas obrigações – devem os mesmos demonstrar o mérito na sua frequência; e devem

os mesmos comparticipar nos respetivos custos. Esta comparticipação consiste no pagamento, pelos

estudantes, às instituições onde estão matriculados de uma taxa de frequência, designada propina, cujo valor

é fixado em função da natureza dos cursos e da sua qualidade, de acordo com o estipulado no n.º 2 do artigo

16.º da lei de bases do financiamento do ensino superior. De acordo com o disposto no artigo 233.º do

Orçamento do Estado para 2020, o valor máximo da propina a fixar pelas instituições de ensino superior

públicas a partir do ano letivo 2020/2021 é reduzido de 871 euros para 697 euros.

2 Versão consolidada, com as alterações introduzidas pelas Leis n.

os 49/2005, de 30 de agosto, 62/2007, de 10 de setembro, 68/2017, de 9

de agosto, 42/2019, de 21 de junho e 75/2019, de 2 de setembro, retirada do portal do Diário da RepúblicaEletrónico. 3 Versão consolidada, retirada do portal da Internet do Diário da RepúblicaEletrónico.

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É da competência das próprias instituições de ensino superior a fixação dos valores das propinas a pagar

pelos estudantes, nos termos das regras presentes no Regime jurídico das instituições de ensino superior,

aprovado pela Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro.

Com relevo para a apreciação da presente iniciativa, cumpre mencionar a qualificação, por parte da

Organização Mundial de Saúde, do surto de COVID-19 como uma pandemia internacional.

II. Enquadramento parlamentar

 Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)

Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se estarem pendentes as seguintes

iniciativas com objeto conexo ao do projeto de lei em análise:

o Projeto de Lei n.º 424/XIV/1.ª (PAN) – Suspende os prazos de caducidade dos contratos de trabalho dos

trabalhadores de instituições de ciência, tecnologia e ensino superior;

o Projeto de Resolução n.º 517/XIV/1.ª (PSD) – Faz recomendações de medidas extraordinárias ao

Governo de mitigação dos efeitos decorrentes do COVID-19 nas instituições de ensino superior;

o Projeto de Resolução n.º 490/XIV/1.ª (PAN) – Recomenda ao Governo que preconize as condições

necessárias ao funcionamento do Ensino Superior e da investigação nesta fase do surto epidemiológico;

o Projeto de Resolução n.º 466/XIV/1.ª (BE) – Recomenda medidas de resposta à crise sanitária,

económica e social da COVID-19 no ensino superior e na ciência;

Neste momento, não se encontra pendente qualquer petição sobre matéria idêntica ou conexa.

 Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)

Na presente Legislatura verificou-se a apresentação das seguintes iniciativas, cuja tramitação se encontra

já concluída:

o Projeto de Lei n.º 287/XIV/1.ª (PCP) – Medidas excecionais de apoio aos estudantes do Ensino

Superior;

Rejeitado, com votos contra do PS, PSD, CDS-PP, IL, votos a favor BE, PCP, PAN, PEV, Joacine Katar

Moreira (N insc.) e a abstenção do CH.

o Projeto de Resolução n.º 323/XIV/1.ª (BE) – Recomenda ao Governo a adoção de medidas excecionais

no Ensino Superior e na Ciência no âmbito da prevenção do COVID-19;

o Rejeitado, com votos contra do PS, PSD, CDS-PP, votos a favor BE, PAN, PEV, IL, Joacine Katar

Moreira (N insc.) e abstenções do PCP, CH.

o Não se localizou qualquer iniciativa legislativa ou petição sobre matéria idêntica ou conexa na anterior

legislatura.

III. Apreciação dos requisitos formais

 Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais

A iniciativa em apreciação é apresentada pelo Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português (PCP),

ao abrigo e nos termos do n.º 1 do artigo 167.º da CRP e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da

República (RAR), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos Deputados, por força

do disposto na alínea b) do artigo 156.º da CRP e b) do n.º 1 do artigo 4.º do RAR, bem como dos grupos

parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da CRP e da alínea f) do artigo 8.º do

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RAR.

É subscrita por dez Deputados, observando o disposto no n.º 1 do artigo 123.º do RAR, e assume a forma

de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR. Encontra-se redigida sob a

forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal e é precedida de uma

breve exposição de motivos, cumprindo os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 124.º do RAR.

São também respeitados os limites à admissão da iniciativa estabelecidos no n.º 1 do artigo 120.º do RAR,

uma vez que parece não infringir a CRP ou os princípios nela consignados e define concretamente o sentido

das modificações a introduzir na ordem legislativa.

Contudo, cabe assinalar que, ao propor a implementação de um plano de investimento excecional e

temporário, que proporcione os meios financeiros extraordinários para fazer face ao créscimo de despesas

resultantes do desconfinamento na área do ensino superior e ciência, em caso de aprovação, o projeto de lei

pode implicar um aumento de despesas do Estado previstas no Orçamento, o que constitui um limite à

apresentação de iniciativas, consagrado no n.º 2 do artigo 120.º do Regimento e, igualmente, no n.º 2 do artigo

167.º da CRP, conhecido como «lei-travão». Não obstante, as iniciativas apresentadas no âmbito do combate

à pandemia causada pela doença COVID-19 em que esta questão se coloca têm sido admitidas. Aliás, refira-

se que a admissibilidade de iniciativas em possível desconformidade com a «lei-travão» foi assunto

recentemente discutido em Conferência de Líderes, tendo ficado estabelecido que a avaliação sobre o respeito

pelos limites orçamentais não impede a admissão e discussão das iniciativas, uma vez que tais questões

poderão ser ultrapassadas até à aprovação das iniciativas, em votação final global4.

O projeto de lei em apreciação deu entrada a 1 de junho de 2020. Foi admitido a 3 de junho, data em que

foi anunciado e baixou na generalidade à Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto (8.ª) por

despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República.

 Verificação do cumprimento da lei formulário

A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, de ora em

diante designada como lei formulário, contém um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e

formulário dos diplomas que são relevantes em caso de aprovação da presente iniciativa.

O título da presente iniciativa legislativa – Plano de investimento excecional e temporário na área do ensino

superior e ciência na sequência do desconfinamento decorrente do surto epidémico COVID-19 – traduz o seu

objeto, mostrando-se conforme ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário. Em caso de aprovação, o

título poderá ser objeto de aperfeiçoamento formal, em sede de apreciação na especialidade ou em redação

final, sugerindo-se, a seguinte alteração:

«Plano de investimento na área do ensino superior e ciência, na sequência da pandemia COVID-19».

Em caso de aprovação, esta iniciativa revestirá a forma de lei, nos termos do n.º 3 do artigo 166.º da CRP,

pelo que deve ser objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República, em conformidade com o disposto

na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.

No que respeita ao início de vigência, o projeto de lei estabelece nos n.os

1 e 3 do seu artigo 11.º que a sua

entrada em vigor ocorrerá «no dia seguinte ao da sua publicação» e «com a publicação da regulamentação»

respetivamente, estando assim em conformidade com o previsto no n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário, que

prevê que os atos legislativos «entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso algum, o início de

vigência verificar-se no próprio dia da publicação». Excetua-se o n.º 2 do mesmo artigo, que estabelece a

produção de efeitos «com a publicação da presente lei» do disposto no n.º 3 do artigo 6.º. Assim, durante o

processo legislativo a Comissão competente deverá analisar a necessidade de adequar a data prevista no n.º

2 do artigo 11.º.

Nesta fase do processo legislativo, a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em face

da lei formulário.

4 cf. Súmula n.º 16, da Conferência de Líderes de 1 de abril de 2020.

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 Regulamentação ou outras obrigações legais

Ressalva-se o artigo 10.º da presente iniciativa que estabelece que o Governo deverá proceder à

regulamentação prevista «no prazo de 20 dias após a sua entrada em vigor».

IV. Análise de direito comparado

 Enquadramento no plano da União Europeia

De acordo com o princípio da subsidiariedade, as políticas relativas ao ensino superior na Europa são

decididas ao nível dos Estados-Membros individualmente considerados. A UE desempenha, por isso,

sobretudo um papel de apoio e de coordenação. Os principais objetivos da ação da União no domínio do

ensino superior incluem, nomeadamente: o apoio à mobilidade de estudantes e docentes; o fomento do

reconhecimento mútuo de diplomas e períodos de estudo; a promoção da cooperação entre as instituições de

ensino superior e o desenvolvimento do ensino (universitário) à distância.

O artigo 9.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) estabelece que: «Na definição e

execução das suas políticas e ações, a União tem em conta as exigências relacionadas com a promoção de

[…] um elevado nível de educação [e] formação». Além disso, a Carta dos Direitos Fundamentais da UE, que

possui o mesmo valor jurídico dos Tratados (artigo 6.º do TUE), determina que «Todas as pessoas têm direito

à educação» (artigo 14.º).

Neste sentido, a Estratégia «Europa 2020» aumentou o interesse político europeu no ensino superior.

Centrados no crescimento «inteligente», «sustentável» e «inclusivo», os objetivos da estratégia «Europa

2020» deverão ser concretizados através de um investimento mais eficaz na educação, na investigação e na

inovação.

O quadro estratégico da UE para a educação e a formação (EF 2020) salienta que os sistemas de ensino

superior precisam de um financiamento adequado e, tratando-se de um investimento no crescimento

económico, a despesa pública no ensino superior deve ser protegida e que os desafios com que se depara o

ensino superior exigem sistemas de governação e de financiamento mais flexíveis que garantam uma maior

autonomia das instituições educativas e, simultaneamente, uma maior responsabilização de todas as partes

interessadas.

O acompanhamento dos progressos nesta área é feito recorrendo a indicadores e a uma série de valores

de referência. No âmbito da Estratégia Europa 2020 e do Semestre Europeu, a UE efetua análises por país

para ajudar os Estados-Membros a definirem a sua política de ensino e formação e acompanhar os progressos

na realização das reformas necessárias. Estas análises respondem a desafios identificados a nível europeu,

nacional e regional e têm por objetivo apoiar a aprendizagem entre pares e o intercâmbio de boas práticas,

nomeadamente identificando áreas que necessitam de investimento.

Todos os anos, os países da UE podem receber orientações específicas sobre reformas prioritárias, sob a

forma de recomendações específicas por país.

A nova agenda da UE em prol do ensino superior reforça igualmente a necessidade de recursos humanos

e financeiros adequados e eficazes, bem como a utilização de sistemas de incentivos e recompensas.

De acordo com a Comissão Europeia, a União procura promover a eficácia e eficiência do ensino superior

através do seu apoio à investigação e à cooperação política, a Comissão Europeia ajuda os Estados-Membros

da UE a elaborar sistemas eficazes de governação e financiamento do ensino superior. A Comissão está

também a cooperar com a Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos (OCDE) numa

revisão das estruturas de financiamento, incentivos e recompensas para os sistemas de ensino superior.

Além disso, graças ao instrumento de aconselhamento interpares e a atividades de aprendizagem entre

pares, a Comissão Europeia promove a aprendizagem mútua sobre boas práticas em matéria de governação e

financiamento entre os Estados-Membros da UE.

Entre 2014 e 2020, 17 Estados-Membros da UE investiram Fundos estruturais e de investimento europeus

(FEEI) no ensino superior. Ao todo, foram gastos 5 200 milhões de euros do Fundo Social Europeu na

formação das pessoas, na reforma dos programas e no alinhamento da educação com as necessidades do

mercado de trabalho.

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Foi gasto um montante adicional de 1500 milhões de euros do Fundo Europeu de Desenvolvimento

Regional (FEDER) para a revitalização e a construção de novas infraestruturas de ensino.

As instituições de ensino superior também têm à sua disposição alguns apoios sob a forma de empréstimos

geridos pelo grupo do Banco Europeu de Investimento (BEI). Estas podem candidatar-se a um empréstimo

para melhorar as suas instalações através do Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE) e

participar em programas de financiamento inovadores, como os empréstimos de mestrado Erasmus+

destinados a estudantes internacionais.

No que diz respeito à garantia de qualidade, as Normas e Diretrizes para a Garantia da Qualidade no

Espaço Europeu do Ensino Superior estabelecem um quadro comum que garante a responsabilização a nível

europeu, nacional e institucional. O Registo Europeu de Garantia da Qualidade (EQAR) para o ensino superior

contribui igualmente para o desenvolvimento de uma garantia de qualidade a nível europeu.

A Comissão publica relatórios sobre a evolução da garantia de qualidade a nível europeu no domínio do

ensino superior.

No âmbito do surto epidémico provocado pela COVID-19, a Comissão Europeia5 adotou uma resposta

europeia comum para superar a crise. Em 4 de maio, organizou uma conferência de doadores no âmbito da

Resposta Mundial ao Coronavírus, e comprometeu-se a disponibilizar verbas do seu programa Horizonte 2020

para assegurar a colaboração no desenvolvimento de testes de diagnóstico, tratamentos e vacinas contra o

coronavírus, bem como a sua distribuição em todo o mundo. Além disso, a Comissão apresentou um Plano de

Recuperação da Europa, assente no pleno aproveitamento do potencial do orçamento da UE, e a proposta de

criação de um novo instrumento denominado Next Generation EU, onde se propõe o reforço do programa

Horizonte Europa, com vista ao apoio europeu a atividades de investigação e inovação relacionadas com a

saúde e o clima.

Em 18 de junho, a Comissão lançou uma consulta pública a nível da UE para garantir que o futuro novo

Plano de Ação para a Educação Digital reflete a experiência da UE em matéria de educação e formação

durante a crise do coronavírus. A pandemia resultou no encerramento generalizado de escolas e

universidades e numa passagem para a aprendizagem à distância e em linha, e na utilização de tecnologias

digitais numa escala maciça e sem precedentes. A consulta ajudará a retirar ensinamentos dessas

experiências, e informará as propostas do plano de ação, que será de importância fundamental no período de

recuperação da COVID-19.

 Enquadramento internacional

Países europeus

A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estados-Membros da União Europeia: Espanha

e França.

ESPANHA

A Constituição espanhola consagra a autonomia das universidades no n.º 10 do seu artigo 27, em

simultâneo com o direito à educação e à liberdade de ensinar, nos seguintes termos: «Se reconoce la

autonomía de las Universidades, en los términos que la ley establezca». A Ley Orgánica 6/2001, de 21 de

diciembre, de Universidades, vem dar execução a esta norma constitucional, fixando o quadro legal de

funcionamento das universidades e articulando os diferentes níveis de competências: das universidades, das

comunidades autónomas e da administração geral do Estado. Compete às universidades, no âmbito da sua

autonomia, nos termos da alínea e) do n.º 2 do artigo 2.º, a seleção, formação e promoção do pessoal docente

e investigação, bem como do pessoal administração, e a fixação das condições em que desenvolvem a sua

atividade.

O pessoal docente e investigador das universidades públicas espanholas é composto por funcionários do

5 Comunicação da Comissão “Resposta à crise do coronavírus – Utilizar cada euro disponível, de todas as formas possíveis, para salvar

vidas e garantir meios de subsistência” – COM (2020) 143 final

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corpo docente universitário e por pessoal contratado6. As universidades podem contratar pessoal docente e

investigador em regime laboral, nas modalidades de contratação laboral específicas previstas na Lei das

Universidades ou nas modalidades previstas no Estatuto de los Trabajadores7, para substituição de

trabalhadores com direito a reserva do posto de trabalho. Podem igualmente contratar pessoal investigador,

técnico ou outro pessoal, através do contrato de trabalho para obra ou serviço determinado, para o

desenvolvimento de projetos de investigação científica ou técnica. As modalidades de contratação laboral

específicas de âmbito universitário são as que correspondem aos títulos de Ayudante, Profesor Ayudante

Doctor, Profesor Contratado Doctor, Profesor Asociado e Profesor Visitante. A contratação faz-se mediante

concurso público, com exceção do Profesor Visitante, efetuando-se a seleção com respeito dos princípios

constitucionais da igualdade, mérito e capacidade. O pessoal investigador pode ser também contratado

seguindo as regras da Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación8. O pessoal

docente e investigador contratado não pode ser superior a 49% do total do pessoal docente e investigador da

universidade.

Nos termos do artigo 55 da Lei das Universidades, o regime remuneratório do pessoal docente e

investigador contratado das universidades públicas é regulado pelas comunidades autónomas, podendo estas

prever a existência de remunerações suplementares ligadas ao mérito individual pelo exercício de funções

relacionadas com a dedicação docente, a investigação, o desenvolvimento tecnológico e a transferência de

conhecimento, entre outras. Em paralelo, o Governo pode também criar programas de incentivos para a

docência, a investigação e o desenvolvimento científico, atribuíveis ao pessoal docente e investigador

contratado. Estas remunerações suplementares serão atribuídas mediante a avaliação do mérito pelo órgão de

avaliação externo previsto na lei da comunidade autónoma e pela Agencia Nacional de Evaluación de la

Calidad y Acreditación (ANECA).

Por sua vez, o corpo docente universitário é formado por catedráticos e por professores titulares. O acesso

ao corpo docente universitário exige a obtenção de uma acreditação nacional que, valorando os méritos e

competências dos candidatos, garanta a qualidade na seleção dos docentes universitários, e faz-se mediante

concurso aberto pela universidade em causa. O regime remuneratório do corpo docente universitário é

aprovado pelo Governo9.

A Espanha declarou o estado de emergência, na sequência da pandemia de COVID-19 através do Real

Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de

crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. Com uma duração inicial de 15 dias, o mesmo veio sendo

prorrogado por diversas vezes, estando, no momento de elaboração desta nota técnica, a decorrer a sexta

prorrogação10, que se estende até ao dia 21 de junho de 2020, inclusive.

O artigo 9 deste diploma suspende toda a atividade educativa presencial, em todos os graus de ensino,

inclusive o ensino universitário.

Através do Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes

complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19, foi aprovado um amplo

pacote de medidas para apoiar os trabalhadores, os consumidores e as famílias mais vulneráveis.

A disposición adicional duodécima contempla regras aplicáveis à duração de determinados contratos de

pessoal docente e investigador celebrados pelas universidades. Prevê-se aí a prorrogação dos contratos de

ayudantes, profesores ayudantes doctores, profesores asociados y profesores visitantes, celebrados ao abrigo

da Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, cujo termo ser verifique durante a vigência do

estado de emergência declarado pelo Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, ou das respetivas

prorrogações, de acordo com as seguintes regras: a prorrogação tem uma duração equivalente à duração do

estado de emergência, podendo as partes acordar, a título excecional, numa prorrogação por mais três meses

após o fim do estado de emergência; a duração dos contratos prorrogados pode exceder o limite máximo

previsto na Lei das Universidades11.

6 Artigo 48 da Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades

7 Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores

8 Define o quadro para o apoio à investigação científica e técnica e respetivos instrumentos de coordenação geral, criando o Sistema

Espanhol de Ciência, Tecnologia e Inovação. 9 Real Decreto 1086/1989, de 28 de agosto, sobre retribuciones del profesorado universitario

10 Através do Real Decreto 555/2020, de 5 de junio, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020,

de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 11

A Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades prevê uma duração dos contratos que varia consoante o título: a dos

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Para além destas medidas, foram também suspensos, durante o período de estado de emergência, os

prazos de candidatura aos subsídios Beatriz Galindo, segundo informação constante da página que o

Ministério das Universidades criou para dar conta das repercussões que a pandemia de COVID-19 tem nas

universidades. Estes subsídios destinam-se à atração de talento investigador que tenha realizado parte da sua

carreira profissional no estrangeiro, com o objetivo de favorecer a captação e formação de capital humano

investigador em setores de interesse estratégico nacional e promover a qualidade e competitividade do

pessoal docente e investigação nas universidades espanholas. O subsídio recebido é utilizado pelas

universidades públicas espanholas para contratar pessoas com experiência docente e investigadora no

estrangeiro durante um período mínimo de quatro anos, em duas modalidades: sénior e júnior, consoante a

pessoa a contratar tenha mais ou menos de sete anos de experiência docente e de investigação no

estrangeiro desde o doutoramento.

As propinas devidas pela frequência universitária são, nos termos do artigo 81 da Ley Orgánica 6/2001, de

21 de diciembre, de Universidades, fixadas pela Comunidade Autónoma em que se situa a universidade em

causa, dentro dos limites fixados pela Conferencia General de Política Universitaria, e destinam-se a cobrir os

custos da prestação do serviço universitário. Já as propinas para a frequência da Universidad Nacional de

Educación a Distancia (UNED) são fixadas pela Administração Geral do Estado e, para o ano letivo de

2019/2020, foram fixadas pela Orden CNU/790/2019, de 17 de julio, por la que se fijan los precios públicos por

los servicios académicos universitarios y otros servicios en la Universidad Nacional de Educación a Distancia

para el curso 2019-2020.

Na sequência da criação do ingreso mínimo vital12, através do Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo,

por el que se establece el ingreso mínimo vital, prevê-se na disposición transitoria quinta uma isenção do

pagamento das propinas universitárias a quem seja beneficiário desta prestação social entre os meses de

junho e dezembro de 2020 e lhes tenha sido negada uma bolsa de estudo pela Administração Geral do

Estado, por ultrapassar os limites de rendimento e património previstos na respetiva legislação.

FRANÇA

O Code de l’éducation regula, nos artigos L711-1 e seguintes da sua Parte Legislativa, as instituições de

ensino superior, que têm autonomia pedagógica e científica, administrativa e financeira.

O pessoal não docente das universidades rege-se pelas normas estatutárias13 da função pública do Estado,

nos termos do artigo L911-1 do Code de l’éducation, sendo publicado todos os anos um plano de recrutamento

de pessoal pelo ministro responsável pela área da educação. As disposições da Loi n.º 84-16 du 11 janvier

1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat definem as condições em que são

preenchidos os empregos permanentes do Estado e respetivos estabelecimentos públicos.

O corpo docente das universidades públicas francesas é composto por professeurs des universités e

maîtres de conférences. São funcionários do Estado, nomeados por decreto do Presidente da República e

regem-se pelo Décret n.º 84-431 du 6 juin 1984 fixant les dispositions statutaires communes applicables aux

enseignants-chercheurs et portant statut particulier du corps des professeurs des universités et du corps des

maîtres de conférences, para além de estarem submetidos ao Título V do Livro IX da Terceira Parte da Parte

Legislativa do Code de l’education (artigo L952-1 e seguintes). Por sua vez, os professores associados ou

convidados são recrutados por tempo determinado, nos termos do artigo L952-1. No quadro dos contratos

plurianuais que os estabelecimentos de ensino superior celebram com o Estado, previstos no artigo L711-1,

cada estabelecimento de ensino superior fixa os objetivos de recrutamento de maîtres de conférences que não

tenham obtido o seu grau universitário nesse estabelecimento. O Décret n.º 84-431 du 6 juin 1984 regula os

métodos de recrutamento, nomeação e evolução na carreira tanto dos professeurs universitaires como dos

maîtres de conférences.

A França decretou o estado de emergência sanitária, devido à pandemia de COVID-19, em 23 de março,

ayudantes e o dos profesores ayudantes doctores não pode ser inferior a um ano nem superior a cinco; a dos profesores contratados doctores tem duração indefinida e dedicação a tempo inteiro; a dos profesores associados é trimestral, anual ou semestral, renovável; a dos profesores visitantes é a livremente acordada entre as partes. 12

Prestação de natureza económica que garante um nível mínimo de rendimento a quem se encontra em situação de vulnerabilidade económica 13

Nomeadamente, a Loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat e a Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Loi dite loi Le Pors.

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através da Loi n.º 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de COVID-19, com uma

duração inicial de dois meses, tendo sido prorrogado até 10 de julho de 2020, inclusive.

Os estabelecimentos de ensino, nomeadamente os de ensino superior, foram encerrados a partir de 16 de

março, tendo sido adotado o ensino à distância, assegurando, assim, a continuidade pedagógica.

Segundo informação constante desta página, a Ministra do Ensino Superior, da Investigação e da Inovação

autorizou a prorrogação do prazo de entrega das teses de doutoramento até um ano após o fim do prazo

previsto no seu contrat doctoral, como forma de minorar os efeitos do impacto da pandemia de COVID-19 e de

apoiar os doutorandos, cujo contributo para a pesquisa é essencial. Paralelamente, a Ministra decidiu apoiar

financeiramente estas prorrogações dos contratos, em particular dos que são financiados pelo Estado através

da CIFRE14 e da ANR15. Para além disso, permite-se que as instituições de ensino superior prolonguem os

contratos dos investigadores, engenheiros e técnicos com contrato a termo certo envolvidos em projetos de

investigação, durante a crise sanitária em curso.

Com a aprovação do Décret n.º 2020-663 du 31 mai 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires

pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, passou a ser permitida a

frequência de estabelecimentos de ensino superior, mas apenas para acesso às formações contínuas, aos

laboratórios e unidades de investigação, às bibliotecas e centros de documentação, aos serviços

administrativos, nomeadamente para realização de matrículas, mediante marcação prévia ou convocação por

parte do estabelecimento, aos serviços de saúde, aos centros hospitalares universitários veterinários, às

explorações agrícolas, no âmbito do ensino agrícola, e aos locais que dão acesso aos equipamentos

informáticos, mediante marcação prévia ou convocatória por parte do estabelecimento16.

V. Consultas e contributos

 Consultas

Sugere-se a consulta, em sede de apreciação na especialidade, das seguintes entidades:

 Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior;

 Ministro das Finanças;

 Direção-Geral do Ensino Superior;

 Conselho Coordenador do Ensino Superior;

 CRUP ‐ Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas;

 Associações Académicas;

 Estabelecimentos de ensino superior públicos.

VI. Avaliação prévia de impacto

 Avaliação sobre impacto de género

Os proponentes juntaram ao projeto de lei a ficha de avaliação de impacto de género (AIG), em

cumprimento do disposto na Lei n.º 4/2018, de 9 de fevereiro, concluindo que a iniciativa tem um impacto

neutro.

 Linguagem não discriminatória

Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre

que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso. A

presente iniciativa não nos suscita questões relacionadas com a utilização de linguagem discriminatória.

14

Convention industrielle de formation par la recherche 15

Agence nationale de la recherche 16

Nos termos do artigo 34 desta lei.

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VII. Enquadramento bibliográfico

UNESCO. IESALC – COVID-19 and higher education [Em linha]: today and tomorrow: impact analysis,

policy responses and recommendations. [S.l.]: UNESCO. IESALC, 2020. [Consult. 16 jun. 2020]. Disponível

na intranet da AR:

http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=130813&img=16160&save=true>.

Resumo: Relatório elaborado pela equipa técnica do Instituto Internacional da UNESCO para o Ensino

Superior na América Latina e Caribe (IESALC), datado de 9 de abril de 2020. Destaca os impactos imediatos

da pandemia no setor do ensino superior universitário (nas instituições, nos estudantes e no pessoal docente e

não docente), analisa as políticas públicas e as respostas institucionais adotadas, ao nível administrativo e

financeiro, para garantir o direito ao ensino superior, e compartilha vários cenários, observações e

recomendações relacionadas com a reabertura de instituições de ensino. Embora o enfoque seja na região da

América Latina e Caribe, os autores consideram que algumas das estratégias e resultados abordados podem

ser aplicáveis a outras regiões.

Para informação atualizada sobre o impacto da COVID-19 no ensino universitário, recomendamos ainda o

acesso ao portal da International Association of Universities, nomeadamente os recursos disponibilizados na

página COVID-19: Higher Education challenges and responses, acessível em https://www.iau-

aiu.net/COVID-19-Higher-Education-challenges-and-responses. Muita desta informação, assim como um

repositório de notícias organizadas por país, está compilada no documento The impact of COVID-19 on

higher education worldwide: resources for Higher Education Institutions (atualizado em 24 abr. 2020),

acessível em https://www.iau-aiu.net/IMG/pdf/covid-19_and_he_resources.pdf.

———

PROJETO DE LEI N.º 452/XIV/1.ª

ESTABELECE UM REGIME EXCECIONAL APLICÁVEL A FORMAS ESPECÍFICAS DE CONTRATOS

DE EXPLORAÇÃO DE IMÓVEIS PARA COMÉRCIO E SERVIÇOS EM CENTROS COMERCIAIS

Exposição de Motivos

A relação entre proprietários e lojistas nos conjuntos comerciais (nos termos do Decreto-Lei n.º 10/2015,

vulgarmente conhecidos por centros comerciais, «retail parks», galerias comerciais entre outros) é

subordinada em geral a uma forma contratual atípica, normalmente denominada de contratos de utilização de

espaço comercial, cujas particularidades merecem um tratamento legislativo específico, que assegure um

equilíbrio e uma repartição justa dos sacrifícios e prejuízos resultantes das medidas sanitárias de contenção

da pandemia de COVID-19.

O PCP tem vindo a apresentar propostas e iniciativas legislativas no sentido de responder aos graves

problemas das micro, pequenas e médias empresas, desde logo no âmbito dos encargos relativos aos

contratos de arrendamento.

Para a generalidade dos agentes económicos, incluindo para um número muito significativo de lojistas em

centros comerciais – os que têm contratos apenas de componente fixa, sem componente variável, mais típica

do arrendamento não habitacional – essas propostas do PCP permitem de facto dar resposta a essas

situações, mantendo-se por isso plenamente atuais, justas e necessárias.

No entanto, para os muitos casos em que os centros comerciais aplicam o regime contratual acima referido

(forma contratual atípica, normalmente denominada de contratos de utilização de espaço comercial), há uma

abordagem diferente que é necessária para a resposta adequada a esta especificidade. Não é aceitável que

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no atual contexto os proprietários destas grandes superfícies comerciais imponham aos lojistas o pagamento

integral das rendas – ou então «ofereçam» descontos que depois são imputados às despesas de marketing

dos centros, a serem suportadas pelos mesmos lojistas!

Assim, considerando a verificação de alterações anormais nas circunstâncias que estiveram na base da

formação da vontade das partes em celebrar tais contratos, importa que seja aprovado um regime no sentido

de assegurar uma regulação justa e adequada dos interesses em presença.

A presente iniciativa visa regular as relações contratuais relativas aos espaços designados por conjuntos

comerciais, que foram mandados encerrar pelo Estado ou que estando abertos tiveram fortes limitações de

utilização durante o surto epidémico. No entanto, nos termos da presente proposta, os lojistas continuam a ser

responsáveis pelo pagamento de todas as despesas contratualmente acordadas, designadamente as

referentes a despesas/encargos comuns, o que significa que os encargos de funcionamento desses centros

comerciais, desde a segurança e vigilância à limpeza passando pela manutenção – e portanto os respetivos

postos de trabalho e direitos dos trabalhadores – são garantidos sem qualquer alteração.

Nestes termos, ao abrigo da alínea b) do artigo 156.º da Constituição e da alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do

Regimento, os Deputados do Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português apresentam o seguinte

projeto-lei:

Artigo 1.º

Objeto

A presente lei estabelece um regime excecional aplicável a formas específicas de contratos de exploração

de imóveis para comércio e serviços em centros comerciais, no âmbito da resposta aos impactos económicos

e sociais da doença COVID-19.

Artigo 2.º

Regime excecional e temporário de rendas

1 – Até 31 de março de 2021, não são devidos quaisquer valores a título de rendas mínimas, sendo

apenas devido aos proprietários dos centros comerciais o pagamento da componente variável da renda,

calculada sobre as vendas realizadas pelo lojista.

2 – Sem prejuízo do disposto no número anterior, os lojistas continuam a ser responsáveis pelo

pagamento de todas as despesas contratualmente acordadas, designadamente as referentes a

despesas/encargos comuns.

Artigo 3.º

Mecanismo excecional de negociação da alteração dos termos contratuais

É criado um mecanismo excecional de negociação entre proprietários e lojistas com vista à alteração dos

termos contratuais celebrados, em consequência dos impactos e efeitos económicos da pandemia COVID-19,

nos seguintes termos:

 O lojista deve, até 31 de julho de 2020, apresentar uma proposta por escrito de alteração dos termos

contratuais celebrados;

 O senhorio deve, sob pena de aceitação tácita, responder até 31 de agosto de 2020, declarando que

aceita os termos propostos pelo Lojista ou apresentando uma contraproposta;

 No caso da alínea anterior, o lojista deve, sob pena de aceitação tácita, e até 30 de setembro de 2020,

declarar se aceita ou rejeita a contraproposta apresentada pelo proprietário.

 O acordo que resulta do processo negocial referido no número anterior entra em vigor em 1 de janeiro

de 2021.

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Artigo 4.º

Resolução do contrato

1 – No caso de, findo o processo negocial previsto no artigo anterior, não resultar um acordo de alteração

dos termos contratuais entre as partes, o lojista tem o direito a resolver o contrato.

2 – A resolução contratual prevista no número anterior deve ser exercida através de comunicação escrita

do lojista ao proprietário, por carta registada, num prazo não superior a 15 dias a contar do fim do período

negocial, sob pena de caducidade.

3 – A resolução do contrato de utilização de espaço comercial tem efeitos 90 dias após o envio da

comunicação escrita prevista no número anterior.

4 – A resolução contratual prevista no presente artigo não terá efeitos retroativos e as partes não poderão

exigir mutuamente, em consequência da mesma, quaisquer compensações, sejam estas de que natureza

forem.

Artigo 5.º

Cláusulas nulas

São nulas e de nenhum efeito as cláusulas previstas em contratos de utilização de espaço comercial e ou

respetivos aditamentos, celebrados em 2020, que impliquem a renúncia, por parte do lojista, a direitos e

efeitos da presente Lei ou ao recurso aos meios judiciais, legalmente previstos, para dirimir quaisquer litígios

emergentes da interpretação ou aplicação dos referidos contratos.

Artigo 6.º

Alteração à Lei 4-C/2020, de 6 de abril

É alterado o artigo 10.º da Lei n.º 4-C/2020, de 6 de abril, nos seguintes termos:

«Artigo 10.º

Cessação do contrato ou outras penalidades

O disposto no presente capítulo aplica-se, com as necessárias adaptações, a outras formas contratuais de

exploração de imóveis para fins comerciais, com exceção dos contratos de utilização de espaço comercial que

contemplem a componente variável de remuneração.»

Artigo 7.º

Produção de efeitos

A presente lei produz efeitos a partir de 22 de março de 2020, data da entrada em vigor da Declaração do

Estado de Emergência no contexto da pandemia de COVID-19.

Artigo 8.º

Entrada em vigor

A presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.

Assembleia da República, 23 de junho de 2020.

Os Deputados do PCP: Bruno Dias — Duarte Alves — António Filipe — João Oliveira — Alma Rivera —

Diana Ferreira — João Dias — Ana Mesquita — Jerónimo de Sousa — Paula Santos.

———

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PROJETO DE LEI N.º 453/XIV/1.ª

ELIMINA RESTRIÇÕES NO ACESSO DE MICROEMPRESAS AOS APOIOS PÚBLICOS CRIADOS EM

CONSEQUÊNCIA DA EPIDEMIA SARS-COV-2

Exposição de motivos

A estrutura do tecido empresarial português é muito diversificada na variedade de estatutos jurídicos

formais das entidades empresariais, no conteúdo e dimensão dos seus universos profissionais.

O Governo, no quadro das medidas de apoio às empresas criadas em consequência da epidemia de

COVID-19, vem estabelecendo critérios, vertidos em cláusulas da numerosa legislação publicada,

incompreensíveis pela inexistência de quaisquer razões de ordem económica ou de justiça social que as

justifique. Incompreensíveis porque não se vislumbra qualquer argumento por parte do legislador que as

explique, que enuncie a razão de ser de critérios que discriminam gravemente empresas necessitadas dos

apoios criados.

A única razão aparente para tais discriminações será a necessidade do estabelecimento de um patamar

orçamental máximo para o custo das medidas, com a criação de cláusulas restritivas do número de empresas

a abranger.

Exemplo dos critérios restritivos e discriminatórios é o denominado apoio aos sócios-gerentes que, depois

de várias alterações legislativas que foram ampliando o leque das empresas com acesso, acabou por fixar, na

última versão, um limite máximo completamente arbitrário de 80 mil euros de volume de negócios como

condição para ter acesso ao apoio.

Outro exemplo é o do apoio às livrarias e editoras ao fixar no respetivo Regulamento, no artigo 4.º –

Destinatários: «São destinatários do presente regulamento editoras e livrarias que sejam pessoas colectivas

dotadas de personalidade jurídica, (…) com atividade editorial ou livreira regular há pelo menos dois anos». O

âmbito defino deixa à margem as livrarias que são empresas em nome individual ou que possam ter sido

constituídas durante o ano de 2019.

Também o Programa ADAPTAR, criado com o Decreto-Lei n.º 20-G/2020, de 14 de maio, que estabelece

na alínea b) do seu artigo 6.º, que a empresa tem de «Dispor de contabilidade organizada nos termos da

legislação aplicável;». Ou seja, este critério exc