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Quinta-feira, 4 de fevereiro de 2021 II Série-A — Número 70
XIV LEGISLATURA 2.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2020-2021)
S U M Á R I O
Decretos da Assembleia da República (n.os 107 e 108/XIV): (a)
N.º 107/XIV — Prorroga o prazo para a prova de detenção de cofre pelos detentores de armas de fogo, previsto na Lei n.º 50/2019, de 24 de julho.
N.º 108/XIV — Período extraordinário de entrega voluntária de armas de fogo não manifestadas ou registadas. Resolução: (a)
Suspensão do prazo de funcionamento da Comissão Eventual de Inquérito Parlamentar às perdas registadas pelo Novo Banco e imputadas ao Fundo de Resolução. Projetos de Lei (n.os 526, 632, 633, 639, 664 e 666/XIV/2.ª):
N.º 529/XIV/2.ª (Promove a redução de resíduos de embalagens e o aumento da taxa de reciclagem): — Parecer da Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.
N.º 632/XIV/2.ª (Monitorização dos sistemas de gestão de resíduos urbanos e definição de estratégias para incremento da valorização e reciclagem de resíduos urbanos): — Parecer da Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.
N.º 633/XIV/2.ª (Redução de embalagens supérfluas em superfícies comerciais):
— Parecer da Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.
N.º 639/XIV/2.ª (Redução de resíduos de embalagens): — Parecer da Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.
N.º 664/XIV/2.ª (Determina o alargamento, requalificação e criação de vagas na rede de equipamentos e serviços de apoio social e a contratação de trabalhadores para reforçar as necessidades do seu funcionamento): — Alteração do texto inicial do projeto de lei.
N.º 666/XIV/2.ª (PS) — Procede à primeira alteração à Lei n.º 58/2019, de 8 de agosto, que assegura a execução do Regulamento Geral de Proteção de Dados, assegurando o acesso de estudantes de Medicina a sistemas de informação e a plataformas nos quais são registados dados de saúde dos utentes dos serviços de saúde. Projetos de Resolução (n.os 688, 698, 794, 815, 816, 868, 917 a 922/XIV/2.ª):
N.º 688/XIV/2.ª (Recomenda ao Governo a implementação de ações tendentes à despoluição do rio Ferreira e à requalificação das suas margens, bem como o funcionamento em pleno da ETAR no mais curto espaço de tempo possível): — Texto final da Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território.
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N.º 698/XIV/2.ª (Recomenda ao Governo que cumpra a Lei da Água, garanta o correto tratamento de efluentes do Rio Ferreira e assegure a sua urgente despoluição): — Vide Projeto de Resolução n.º 688/XIV/2.ª.
N.º 794/XIV/2.ª (Avaliação ambiental e grandes condicionantes para a pesquisa, prospeção e exploração de depósitos minerais): — Texto final da Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território.
N.º 815/XIV/2.ª (Recomenda ao Governo que implemente medidas para a monitorização, despoluição e valorização do rio Ferreira e seus afluentes): — Vide Projeto de Resolução n.º 688/XIV/2.ª.
N.º 816/XIV/2.ª (Recomenda ao Governo a realização uma avaliação ambiental estratégica para a exploração mineira): — Vide Projeto de Resolução n.º 794/XIV/2.ª.
N.º 868/XIV/2.ª (Redução das desigualdades que afetam os docentes contratados com horários incompletos): — Alteração do texto inicial do projeto de resolução.
N.º 917/XIV/2.ª (BE) — Recomenda ao Governo que garanta as condições para o ensino misto e não presencial mobilizando recursos do plano para a transição digital.
N.º 918/XIV/2.ª (PS) — Recomenda ao Governo que assegure a despoluição do rio Nabão.
N.º 919/XIV/2.ª (PS) — Recomenda ao Governo que defina um quadro de ação para o Ártico.
N.º 920/XIV/2.ª (PS) — Recomenda ao Governo a abertura de avisos para o apoio de candidaturas para instalação de sistemas de anti granizo ou outros sistemas que sejam comprovadamente eficientes e ambientalmente sustentáveis, na região da Cova da Beira e Douro Sul, de forma a tornar mais resiliente o sector da fruticultura face a fenómenos atmosféricos extremos.
N.º 921/XIV/2.ª (Deputada não inscrita Cristina Rodrigues) — Recomenda ao Governo a adoção de medidas de promoção do envelhecimento ativo e saudável e de proteção da população idosa no contexto da COVID-19.
N.º 922/XIV/2.ª (IL) — Pela alteração das fichas de avaliação de risco para situações de violência doméstica. Proposta de Resolução n.º 17/XIV/2.ª (Aprova a adesão da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados entre Estados e Organizações Internacionais ou entre Organizações Internacionais, concluída em Viena, em 21 de março de 1986):
— Parecer da Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas. a) Publicado em suplemento.
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PROJETO DE LEI N.º 529/XIV/2.ª
(PROMOVE A REDUÇÃO DE RESÍDUOS DE EMBALAGENS E O AUMENTO DA TAXA DE
RECICLAGEM)
Parecer da Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território e nota técnica elaborada
pelos serviços de apoio
Parecer
ÍNDICE
PARTE I – Considerandos
PARTE II – Opinião do relator
PARTE III – Conclusões
PARTE IV – Anexos
PARTE I – CONSIDERANDOS
a) Nota introdutória
O PAN apresentou à Assembleia da República, em 25 de setembro de 2020, o Projeto de Lei n.º 529/XIV/2.ª,
que «Promove a redução de resíduos de embalagens e o aumento da taxa de reciclagem».
Esta apresentação foi efetuada nos termos do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 156.º da Constituição
da República Portuguesa e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República, reunindo os requisitos
formais previstos no artigo 124.º desse mesmo Regimento.
Por despacho de Sua Excelência o Presidente da Assembleia da República datado de 29 de setembro de
2020, a iniciativa em causa baixou à Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território para emissão
do respetivo parecer.
b) Do objeto, conteúdo e motivação das iniciativas
O projeto de lei sub judice tem por objeto promover a redução de resíduos de embalagens e o aumento da
taxa de reciclagem.
O PAN pretende reforçar a adoção dos princípios de utilização eficiente de recursos em embalagens
primárias, secundárias e terciárias.
A proposta de projeto de lei considera que «…é crucial introduzir incentivos para um efetivo ecodesign na
produção de embalagens, sem prejuízo dos requisitos já definidos ao nível da legislação europeia,
designadamente nas normas NP EN 13428:2005, ‘Embalagem — Requisitos específicos para o fabrico e
composição — Prevenção por redução na fonte’, e a EN 13429:2004, ‘Packaging -Reuse’. O PAN defende,
assim, a promoção do ecodesign das embalagens primárias e a minimização da utilização das embalagens
secundárias e terciárias».
Entende o proponente que «os grandes desafios para o aumento do nível de recuperação de embalagens
passam pela redução da sua produção, pelo acréscimo da recuperação seletiva das mesmas e pelo aumento
da reciclabilidade dos materiais».
A proposta do PAN defende ainda o respetivo regime contraordenacional (a definir pelo governo, por
exemplo, no que diz respeito ao montante das coimas) e à necessidade de uma adequada fiscalização (no
âmbito das competências da Autoridade de Segurança Alimentar e Económica).
Pretende-se que a lei entre em vigor no prazo de 120 dias após a publicação.
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Nestes termos, a iniciativa é composta por 9 artigos.
c) Enquadramento legal e parlamentar
Nos termos da Constituição da República Portuguesa:
«Artigo 66.º
Ambiente e qualidade de vida
1. Todos têm direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o
defender.
2. Para assegurar o direito ao ambiente, no quadro de um desenvolvimento sustentável, incumbe ao Estado,
por meio de organismos próprios e com o envolvimento e a participação dos cidadãos:
a) Prevenir e controlar a poluição e os seus efeitos e as formas prejudiciais de erosão;
…»
De acordo com a Lei de Bases da Política de Ambiente, Lei n.º 19/2014, de 14 de abril:
«Artigo 2.º
Objetivos da política de ambiente
1 – A política de ambiente visa a efetivação dos direitos ambientais através da promoção do desenvolvimento
sustentável, suportada na gestão adequada do ambiente, em particular dos ecossistemas e dos recursos
naturais, contribuindo para o desenvolvimento de uma sociedade de baixo carbono e uma «economia verde»,
racional e eficiente na utilização dos recursos naturais…
2 – Compete ao Estado a realização da política de ambiente…»
No âmbito do Regime geral da gestão de resíduos, definido pelo Decreto-Lei n.º 178/2006, de 05 de
setembro:
«Artigo 2.º
1 – O presente decreto-lei é aplicável às operações de gestão de resíduos destinadas a prevenir ou reduzir
a produção de resíduos, o seu carácter nocivo e os impactes adversos decorrentes da sua produção e gestão,
bem como a diminuição dos impactes associados à utilização dos recursos, de forma a melhorar a eficiência da
sua utilização e a proteção do ambiente e da saúde humana.»
Nota: O Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de setembro, vigora até dia 30 de junho de 2021, uma vez que no dia
1 de julho, produz efeitos a revogação operada pelo Decreto-Lei n.º 102-D/2020, de 10 de dezembro (com
exceção do n.º 2 do artigo 5.º, que se mantém em vigor até 31.12.2021, e do artigo. 78.º).
De referir que o presente projeto configura a representação do Projeto de Lei n.º 208/XIV – Promove a
redução de resíduos de embalagens e o aumento da taxa de reciclagem – que deu entrada a 2020-02-14 e teve
discussão conjunta e votação na generalidade, a 2020-03-06, tendo sido rejeitado [Contra: PS, CDS-PP, IL;
Abstenção: PSD; A Favor: BE, PCP, PAN, PEV, Joacine Katar Moreira (Ninsc)].
PARTE II – OPINIÃO DO RELATOR
O signatário do presente relatório exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre o Projeto
de Lei n.º 529/XIV/2.ª, a qual é, de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do
Regimento, reservando o seu Grupo Parlamentar a sua posição para debate em Plenário.
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PARTE III – CONCLUSÕES
1. O PAN apresentou à Assembleia da República o Projeto de Lei n.º 529/XIV/2.ª que promove a redução
de resíduos de embalagens e o aumento da taxa de reciclagem.
2. O projeto de lei visa promover o ecodesign na produção de embalagens e a revisão das especificações
técnicas dos resíduos de embalagens provenientes de recolha seletiva, de forma a aumentar o quantitativo de
materiais passíveis de reciclagem.
3. Face ao exposto, a Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território é de parecer que o
Projeto de Lei n.º 529/XIV/2.ª reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser discutido e votado em
Plenário.
Palácio de S. Bento, 29 de janeiro 2021.
O Deputado relator, Paulo Leitão — O Presidente da Comissão, José Maria Cardoso.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do CDS-PP, na reunião da
Comissão de 3 de fevereiro de 2021.
PARTE IV – ANEXOS
Anexa-se a nota técnica elaborada pelos serviços ao abrigo do disposto no artigo 131.º do Regimento da
Assembleia da República.
Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 529/XIV/2.ª (PAN)
Promove a redução de resíduos de embalagens e o aumento da taxa de reciclagem
Data de admissão: 25 de setembro
Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território (11.ª)
Índice
I. Análise da iniciativa
II. Enquadramento parlamentar
III. Apreciação dos requisitos formais
IV. Análise de direito comparado
V. Consultas e contributos
VI. Avaliação prévia de impacto
VII. Enquadramento bibliográfico
Elaborada por: Maria Nunes de Carvalho (DAPLEN); (BIB); Pedro Silva (DAC/CAE); Leonor Calvão Borges (DILP); Isabel Gonçalves (DAC/CAEOT). Data: 20 de outubro de 2020.
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I. Análise da iniciativa
• A iniciativa
Através da presente iniciativa, o proponente vem renovar o seu Projeto de Lei n.º 208/XIV/1.ª, rejeitado na
sessão plenária de 6 de março de 20201, com os votos contra: PS, CDS-PP, IL; abstenção: PSD; e a Favor: BE,
PCP, PAN, PEV, Joacine Katar Moreira (Ninsc).
Visa promover a redução de resíduos de embalagens, incentivando o aumento da taxa de reciclagem por via
da alteração das especificações técnicas do sistema integrado de gestão de resíduos (SIGRE).
Por motivos de sustentabilidade e preservação de recursos, a iniciativa, constituída por nove artigos, procura
melhorar a eficácia da separação de resíduos e o potencial de reciclagem.
Estabelece (artigo 3.º) princípios de utilização eficiente de recursos em embalagens através da adoção das
melhores práticas de ecodesign e da minimização de materiais utilizados na sua produção.
Vincula o Governo a rever as especificações técnicas do SIGRE até 2021 e com o objetivo mínimo de 50%
de acréscimo de embalagens aceites para reciclagem (artigo 4.º).
O regime contraordenacional é remetido para regulamentação posterior (artigo 5.º), cabendo a fiscalização
à Autoridade de Segurança Alimentar e Económica (ASAE) e autoridades policiais.
É ainda instituído um relatório anual a apresentar pelo Governo à Assembleia da República (artigo 8.º).
• Enquadramento jurídico nacional
A Constituição da República Portuguesa (Constituição) dispõe, na alínea e) do artigo 9.º, que são tarefas
fundamentais do Estado, entre outras, «defender a natureza e o ambiente». No âmbito da chamada Constituição
do ambiente2, este fim é complementado pela consagração do «direito a um ambiente de vida humano, sadio e
ecologicamente equilibrado» reconhecido a todos os portugueses, os quais têm «o dever de o defender» (n.º 1
do artigo 66.º). Assim, de modo a que seja assegurado o «direito ao ambiente», incumbe ao Estado, em sede
de desenvolvimento sustentável, prevenir e controlar a poluição, promover a integração de objetivos ambientais
nas várias políticas de âmbito sectorial e promover a educação ambiental e o respeito pelos valores do ambiente
[alíneas a), f) e g) do n.º 2 do artigo 66.º da Constituição].
Dando cumprimento ao disposto nos artigos 9.º e 66.º da Constituição, foi aprovada a Lei n.º 19/2014, de 14
de abril (versão consolidada) que define as bases da política de ambiente que visa a efetivação dos direitos
ambientais através da promoção do desenvolvimento sustentável, suportada na gestão adequada do ambiente,
em particular dos ecossistemas e dos recursos naturais, contribuindo para o desenvolvimento de uma sociedade
de baixo carbono e uma economia verde, racional e eficiente na utilização dos recursos naturais, que assegure
o bem-estar e a melhoria progressiva da qualidade de vida dos cidadãos.
Conforme estatui o seu artigo 17.º, a política de ambiente deve recorrer a instrumentos económicos e
financeiros, concebidos de forma equilibrada e sustentável, com vista à promoção de soluções que estimulem o
cumprimento dos objetivos ambientais (…), designadamente a fiscalidade ambiental que visa desonerar as boas
práticas ambientais e, em compensação, incidir sobre as atividades mais poluentes, numa ótica de fiscalidade
globalmente neutra e equitativa, podendo contribuir para direcionar comportamentos.
Neste quadro, o Decreto-Lei n.º 366-A/97, de 20 de dezembro (já revogado), estabeleceu os princípios e as
normas aplicáveis à gestão de embalagens e resíduos de embalagens, com vista à prevenção da produção
desses resíduos, à reutilização de embalagens usadas, à reciclagem e outras formas de valorização de resíduos
de embalagens e consequente redução da sua eliminação final, assegurando um elevado nível de proteção do
ambiente, e ainda a garantir o funcionamento do mercado interno e a evitar entraves ao comércio e distorções
e restrições da concorrência na Comunidade, transpondo para a ordem jurídica nacional a Diretiva 94/62/CE, do
Parlamento e do Conselho, de 20 de dezembro, alterada pela Diretiva 2004/12/CE, do Parlamento Europeu e
do Conselho, de 11 de fevereiro.
1 Foram rejeitados na mesma sessão os Projetos de Lei n.os 12/XIV/1.ª (PCP); 42/XIV/1.ª (PEV) e 179/XIV/1.ª (BE) 2 Cfr. JORGE MIRANDA, RUI MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada – Tomo I, 2.ª ed. revista, atualizada e ampliada, Coimbra, Coimbra Editora, 2010, p. 682.
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Num nível amplo e como resultado das iniciativas comunitárias, foi adotado na ordem jurídica nacional o
Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de setembro (versão consolidada), que estabelece o Regime Geral da Gestão
de Resíduos (RGGR). Embora se trate de uma lei geral, este diploma consagra princípios gerais da gestão de
resíduos que são de aplicação abstrata, assumindo especial destaque os seguintes:
• Princípio da autossuficiência e da proximidade (artigo 4.º), que prevê que «as operações de tratamento
devem decorrer em instalações adequadas com recurso às tecnologias e métodos apropriados para assegurar
um nível elevado de proteção do ambiente e da saúde pública, preferencialmente em território nacional e
obedecendo a critérios de proximidade»;
• Princípio da responsabilidade pela gestão (artigo 5.º), segundo o qual, em traços gerais, «a
responsabilidade pela gestão dos resíduos, incluindo os respetivos custos, cabe ao produtor inicial dos
resíduos»;
• Princípio da proteção da saúde humana e do ambiente (artigo 6.º), fomentando-se a evitação e redução
dos riscos para a saúde humana e para o ambiente enquanto objetivo prioritário a prosseguir por via do recurso
«a processos ou métodos que não sejam suscetíveis de gerar efeitos adversos sobre o ambiente (…) ou danos
em quaisquer locais de interesse e na paisagem»;
• Princípio da hierarquia dos resíduos (artigo 7.º) que vincula a política e legislação em matéria de resíduos
a respeitar, por ordem de prioridades, a prevenção e redução, a preparação para a reutilização, a reciclagem,
outros tipos de valorização e a eliminação;
• Princípio da responsabilidade do cidadão (artigo 8.º), no qual os cidadãos contribuem para a prossecução
dos princípios e objetivos supra referidos e adotam comportamentos de carácter preventivo em matéria de
produção de resíduos e práticas que facilitem a respetiva reutilização e valorização;
• Princípio da regulação da gestão de resíduos (artigo 9.º), em que a gestão de resíduos é realizada de
acordo com os princípios gerais fixados nos termos da legislação aplicável e em respeito dos critérios qualitativos
e quantitativos fixados nos instrumentos regulamentares e de planeamento;
• Princípio da equivalência (artigo 10.º), de acordo com o qual o «regime económico e financeiro das
atividades de gestão de resíduos visa a compensação tendencial dos custos sociais e ambientais que o produtor
gera à comunidade ou dos benefícios que a comunidade lhe faculta»;
• Princípio da responsabilidade alargada do produtor (artigo 10.º-A), que consiste na atribuição, «total ou
parcialmente, física e ou financeiramente, ao produtor do produto a responsabilidade pelos impactes ambientais
e pela produção de resíduos decorrentes do processo produtivo e da posterior utilização dos respetivos produtos,
bem como da sua gestão quando atingem o final de vida».
O Decreto-Lei n.º 366-A/97, de 20 de dezembro foi revogado pela Lei n.º 152-D/2017, de 21 de dezembro,
que unifica o regime da gestão de fluxos específicos de resíduos sujeitos ao princípio da responsabilidade
alargada do produtor, transpondo as Diretivas 2015/720/UE, 2016/774/UE e 2017/2096/EU, na sequência da
prioridade da política pública de resíduos estabelecida pelo atual Governo, centrada numa economia
tendencialmente circular também alinhada com o Plano de Ação para a Economia Circular em Portugal,
aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 190-A/2017, de 11 de dezembro, que visa o aumento da
taxa de preparação de resíduos para reutilização e reciclagem, desviando assim os resíduos passíveis de
valorização multimaterial da deposição em aterro.
Também na senda do Plano Estratégico de Resíduos 2020 (PERSU 2020), são produzidas também as
seguintes referências atinentes à matéria em apreço:
Medidas do Objetivo «Prevenção da produção e perigosidade dos RU»:
• «Medida 1.5 – Promover a redução do consumo de sacos plásticos leves e adotar outras recomendações
formuladas no âmbito do livro verde da Comissão Europeia e proposta de diretiva relativa à redução do consumo
de sacos de plásticos leves»;
• «Medida 2.2 – Realizar campanhas com o objetivo de induzir hábitos de consumo que privilegiem os
sacos de compras tradicionais e contribuam para o phasing out dos sacos de plásticos de serviço»
Entre outras observações conexas à temática em análise, pode também salientar as seguintes:
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• Promover ações ou acordos voluntários com retalhistas e fabricantes de embalagens para se
desenvolverem programas de reutilização/reciclagem de sacos de plástico de modo a se interromper o
crescimento de resíduos de embalagens face aos valores atuais e proceder à redução efetiva destes resíduos;
Explicar a função e utilidade da embalagem, de modo a permitir ao cidadão o reconhecimento do que significa
a reutilização de embalagens (e.g. sacos de plástico) e a embalagem em excesso. Na compra frequente de
víveres, promover o saco de transporte mais ecológico, reutilizável (e.g. em verga, pano ou outro material, com
ou sem «rodinhas»), que seja funcional e de fácil arrumação fora de uso (e.g. sacos reutilizáveis) ou mesmo a
simples caixa de cartão.
Os princípios e normas aplicáveis à gestão de embalagens e resíduos de embalagens em Portugal,
encontram-se estabelecidos no Decreto-Lei n.º 152-D/2017, de 11 de dezembro, que transpõe para ordem
jurídica nacional as Diretivas 94/62/CE e 2004/12/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, relativas a
embalagens e resíduos de embalagens.
O diploma determina que os produtores dos produtos, os embaladores e os fornecedores de embalagens de
serviço ficam obrigados a submeter a gestão dos respetivos resíduos a um sistema individual ou a um sistema
integrado, sujeito a autorização ou licença, respetivamente, nos termos do presente decreto-lei, ou ainda através
da celebração de acordos voluntários entre o produtor do produto e a Agência Portuguesa do Ambiente, IP, que
devem ser abertos a todos os parceiros que pretendam dar-lhe cumprimento.
A legislação que regula o fluxo das embalagens e resíduos de embalagens tem por base o princípio da
responsabilidade alargada do produtor, sendo atribuída ao responsável pela primeira colocação no mercado
nacional dos produtos embalados, que se considera o embalador e/ou importador e, no caso das embalagens
de serviço, o fornecedor e/ou importador, a responsabilidade pela sua gestão quando este atinge o final de vida,
podendo ser assumida a título individual ou transferida para um sistema integrado.
A única exceção diz respeito às embalagens primárias, secundárias e terciárias, de cuja utilização resulte a
produção de resíduos não urbanos, caso em que a responsabilidade pela sua gestão é assegurada pelo produtor
do resíduo, de acordo com o n.º 2 do artigo 22.º.
Finalmente refira-se a recente aprovação da Lei n.º 77/2019, de 2 de setembro, relativo à disponibilização de
alternativas à utilização de sacos de plástico ultraleves e de cuvetes em plástico nos pontos de venda de pão,
frutas e legumes.
Apesar deste normativo jurídico, o relatório anual de resíduos urbanos publicado pela Agência Portuguesa
do Ambiente para o ano de 2019, verifica-se que o país não está a cumprir as metas:
Posicionamento de Portugal face à meta de prevenção de resíduos
Fonte: Relatório anual de resíduos urbanos para o ano de 2019
II. Enquadramento parlamentar
• Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)
Não se encontram pendentes outras iniciativas ou petições sobre a mesma temática.
• Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)
Em 9 de julho de 2020, foi publicada a Resolução da Assembleia da República n.º 37/2020 – Recomenda
ao Governo que avalie e assegure a qualidade de serviço dos sistemas de gestão de resíduos urbanos.
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Em 26 de junho, foi publicada a Resolução da Assembleia da República n.º 30/2020 – Recomenda ao
Governo que promova boas práticas de deposição de resíduos de materiaise equipamentos de proteção
individual, para efeitos de prevenção do contágio donovo coronavírus (SARS-CoV-2).
Em matéria de gestão de fluxos específicos de embalagens e resíduos plásticos, recentemente foi aprovada
a seguinte legislação pela Assembleia da República:
• Lei n.º 69/2018 de 26 de dezembro – Sistema de incentivo à devolução e depósito de embalagens de
bebidas em plástico, vidro, metais ferrosos e alumínio (Primeira alteração ao Decreto-Lei n.º 152-D/2017, de 11
de dezembro, relativo ao Regime Unificado dos Fluxos Específicos de Resíduos)
• Lei n.º 76/2019, de 2 de setembro – Determina a não utilização e não disponibilização de louça de
plástico de utilização única nas atividades do setor de restauração e/ou bebidas e no comércio a retalho
• Lei n.º 77/2019, de 2 de setembro – Disponibilização de alternativas à utilização de sacos de plástico
ultraleves e de cuvetes em plástico nos pontos de venda de pão, frutas e legumes
• Lei n.º 88/2019, de 3 de setembro – Redução do impacto das pontas de cigarros, charutos ou outros
cigarros no meio ambiente
Foram rejeitados, na anterior sessão legislativa, os seguintes projetos de lei sobre idêntica temática:
▪ Projeto de Lei 353/XIV/1.ª (PCP) – Definição de normas e regulamentos para operações de gestão de
resíduos
▪ Projeto de Lei 208/XIV/1.ª (PAN) – Promove a redução de resíduos de embalagens e o aumento da taxa
de reciclagem
▪ Projeto de Lei 179/XIV/1 (BE) – Reduz o número e o volume de embalagens em produtos comerciais
(Terceira alteração ao Decreto-Lei n.º 152-D/2017, de 11 de dezembro)
▪ Projeto de Lei 42/XIV/1.ª (PEV) – Redução de resíduos de embalagens
III. Apreciação dos requisitos formais
• Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais
A iniciativa em apreciação é apresentada pelo Grupo Parlamentar do PAN, ao abrigo e nos termos do n.º 1
do artigo 167.º da Constituição e do n.º 1 do artigo 119.º do Regimento da Assembleia da República (RAR), que
consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos Deputados, por força do disposto na alínea b)
do artigo 156.º da Constituição e b) do n.º 1 do artigo 4.º do Regimento, bem como dos grupos parlamentares,
por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição e da alínea f) do artigo 8.º do RAR.
A iniciativa assume a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 119.º do
RAR, encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto
principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, cumprindo os requisitos formais previstos no n.º 1
do artigo 124.º do RAR.
Observa igualmente os limites à admissão da iniciativa estabelecidos no n.º 1 do artigo 120.º do RAR, uma
vez que parece não infringir a Constituição ou os princípios nela consignados e define concretamente o sentido
das modificações a introduzir na ordem legislativa.
O projeto de lei em apreciação deu entrada a 25 de setembro. Foi admitido e baixou na generalidade à
Comissão de Ambiente, Ordenamento do Território, Descentralização, Poder Local e Habitação, a 29 de
setembro, por despacho do Senhor Presidente da Assembleia da República, tendo sido anunciado na sessão
plenária do dia 30 de setembro.
• Verificação do cumprimento da lei formulário
O título da presente iniciativa legislativa – Promove a redução de resíduos de embalagens e o aumento
da taxa de reciclagem – traduz sinteticamente o seu objeto, mostrando-se conforme ao disposto no n.º 2 do
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artigo 7.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, conhecida como lei formulário 3, embora, em caso de aprovação,
possa ser objeto de aperfeiçoamento, em sede de apreciação na especialidade ou em redação final. Com efeito,
caso se pretenda tornar o título mais conciso, sugere-se a análise, na apreciação na especialidade, da
possibilidade de eliminar o verbo inicial, como recomendam, sempre que possível, as regras de legística formal.
Em caso de aprovação, esta iniciativa revestirá a forma de lei, nos termos do n.º 3 do artigo 166.º da
Constituição, pelo que deve ser objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República, em conformidade com
o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.
No que respeita ao início de vigência, o artigo 9.º deste projeto de lei estabelece que a sua entrada em vigor
ocorrerá no dia seguinte ao da sua publicação, mostrando-se assim conforme com o previsto no n.º 1 do artigo
2.º da lei formulário, segundo o qual os atos legislativos «entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em
caso algum, o início de vigência verificar-se no próprio dia da publicação».
Nesta fase do processo legislativo, a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em face
da lei formulário.
• Regulamentação ou outras obrigações legais
Nos termos do artigo 4.º, incumbe ao Governo efetuar, até ao final de 2021, a revisão das especificações
técnicas do Sistema Integrado de Gestão de Resíduos de Embalagens, com o objetivo de aumentar, em pelos
menos 50%, as embalagens aceites para fins de reciclagem.
Nos termos do artigo 5.º, o Governo procede à regulamentação de um regime contraordenacional, incluindo
o montante de coimas, o seu destino e processos.
O Governo regulamenta, nos termos do artigo 7.º, a iniciativa no prazo de 120 dias a contar da data da sua
publicação e, nos termos do artigo 8.º, através do ministério que tutela a área do ambiente, o Governo apresenta
anualmente à Assembleia da República um relatório sobre os dados relativos às atividades de embalagens
consumidas.
IV. Análise de direito comparado
• Enquadramento do tema no plano da União Europeia
O desenvolvimento de uma política climática holística é na União Europeia um tema candente, merecedor
de legislação assaz plural. Só assim podia ser, fruto da identificação do ambiente, do clima e do combate à
poluição como desideratos fundamentais, expressamente designados nos tratados constituintes.
Dão-lhes arrimo:
• o Tratado da União Europeia, no artigo 3.º, n.º 3, onde tem assento a previsão de uma União Europeia
empenhada num elevado nível de proteção e de melhoramento da qualidade do ambiente;
• a Carta dos Direitos Fundamentais na União Europeia, que comunga com os tratados da mesma
hierarquia normativa (artigo 6.º, n.º 1 do Tratado da União Europeia) e consagra no artigo 37.º, sob a epígrafe
Proteção do ambiente, que «todas as políticas da União devem integrar um elevado nível de proteção do
ambiente e a melhoria da sua qualidade, e assegurá-los de acordo com o princípio do desenvolvimento
sustentável»;
• o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, a esparsos mas múltiplos momentos, com destaque
para os seguintes normativos:
• O artigo 4.º, n.º 2, alínea e), que eleva o ambiente a matéria de competência partilhada entre a União
Europeia e os Estados-Membros e, nessa medida, domínio de observância do princípio da subsidiariedade;
3 Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, que estabelece um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário dos diplomas, alterada e republicada pelas Leis n.os 2/2005, de 24 de janeiro, 26/2006, de 30 de junho, 42/2007, de 24 de agosto, e 43/2014, de 11 de julho.
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• O artigo 11.º, que integra as exigências em matéria de proteção do ambiente na definição e execução das
políticas e ações da União;
• Os artigos 191.º a 193.º, no Título XX (Ambiente), onde se consagram os objetivos da política europeia
em matéria de ambiente, que pendem para a preservação, a proteção e a melhoria da qualidade do ambiente;
para a proteção da saúde das pessoas; para a utilização prudente e racional dos recursos naturais; para a
promoção, no plano internacional, de medidas destinadas a enfrentar os problemas regionais ou mundiais do
ambiente, e designadamente a combater as alterações climáticas.
Destarte, não oferece estranheza a existência de vários instrumentos legislativos que, na dependência destes
objetivos fundamentais, oferece-lhes concretização.
No magno plano do ambiente e da ação climática tem menção o Pacto Ecológico Europeu, que dá
seguimento aos objetivos «20-20-20» para 2020, quer lograr as ambições do Acordo de Paris (ratificado pela
Decisão do Conselho de 27 de setembro de 2016) – que a União e os Estados-Membros adotaram – e pretende
fazer da Europa o primeiro continente com impacto neutro no clima até 2050. Foi em março de 2020 que a
Comissão Europeia apresentou o esboço de uma devir Lei Europeia do Clima, assente na Proposta de
Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece o quadro para alcançar a neutralidade
climática e que altera o Regulamento (UE) 2018/1999 (COM/2020/80 final). No entretanto, já, a Comissão lançou
mão em setembro de 2020 de uma Proposta alterada de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho
que estabelece o quadro para alcançar a neutralidade climática e que altera o Regulamento (UE) 2018/1999
(COM/2020/563 final), agora sugerindo o reforço das metas iniciais, revisitadas com vista a aumentar para, pelo
menos, 55 %, as metas de redução das emissões até 2030 em relação aos níveis de 1990. A proposta está em
linha com a Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social
Europeu e ao Comité das Regiões, de 17 de setembro de 2020, Reforçar a ambição climática da Europa para
2030 Investir num futuro climaticamente neutro para benefício das pessoas (COM/2020/562 final), que apresenta
uma meta de redução das emissões de gases com efeito de estufa (incluindo emissões e remoções) a nível de
toda a economia e de toda a União Europeia de, pelo menos, 55% até 2030, em comparação com 1990.
Sobre a proposta, o Parlamento Europeu, em 22 de setembro de 2020, no seu Relatório sobre a proposta de
regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece o quadro para alcançar a neutralidade
climática e que altera o Regulamento (UE) 2018/1999 (Lei Europeia do Clima), inscreveu ser «fundamental
reforçar a ação climática e, em especial, aumentar a meta climática da União para 2030 visando uma redução
de 60% das emissões em comparação com os níveis de 1990», exortando a Comissão, até 30 de junho de 2021,
a diligenciar por propor as alterações legislativas necessárias.
Afunilando-se o objeto para os plásticos, veículo de poluição sobre o qual recaem medidas de restrição com
vista à sua eliminação, reutilização ou reciclagem, o direito da União Europeia conhece:
• A Diretiva (UE) 2019/904 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de junho de 2019, relativa à redução
do impacto de determinados produtos de plástico no ambiente. A diretiva apresenta como proposição prevenir
e reduzir o impacto de determinados produtos de plástico no ambiente, mais particularmente no meio aquático,
e na saúde humana, bem como promover a transição para uma economia circular com modelos de negócio,
produtos e materiais inovadores e sustentáveis, contribuindo assim igualmente para o funcionamento eficiente
do mercado interno, aplicando-se aos produtos de plástico de utilização única (copos para bebidas, recipientes
para alimentos, cotonetes, talheres, pratos, palhas, pensos, toalhetes húmidos, sacos de plástico leves, etc.),
aos produtos feitos de plástico oxodegradável e às artes de pesca que contêm plástico. Os Estados-Membros
devem adotar nos seus ordenamentos as disposições misteres à sua transposição até 3 de julho de 2021, sendo
que as restrições de mercado e as regras de marcação dos produtos aplicam-se a partir de 3 de julho de 2021,
os requisitos de conceção dos produtos para garrafas a partir de 3 de julho de 2024, e as medidas de
responsabilidade alargada do produtor a partir de 31 de dezembro de 2024;
• A Diretiva (UE) 2018/852 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2018, que altera a
Diretiva 94/62/CE relativa a embalagens e resíduos de embalagens, devendo ser transposta pelos Estados-
Membros até 5 de julho de 2020, mormente nas suas disposições regulamentares, como é o caso dos conceitos
alterados da Diretiva 2018/852 a fim de reforçar os requisitos que permitirão melhorar a conceção com vista à
reutilização e a uma reciclagem de alta qualidade das embalagens. Por aqui se criam incentivos adequados
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para a aplicação da hierarquia dos resíduos, tendo em vista reduzir ao mínimo o impacto ambiental das
embalagens e dos resíduos de embalagens numa perspetiva de ciclo de vida, tendo em conta, se for caso disso,
os benefícios decorrentes da utilização de materiais de base biológica e de materiais adequados à reciclagem
múltipla. Conjugam-se, pois, resíduos de embalagens e embalagens recicláveis, reclamando-se, para os
primeiros, medidas preventivas a fim de evitar a produção e, para os segundos, medidas para incentivar o
aumento;
• A Diretiva (UE) 2015/720 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2015, que altera a
Diretiva 94/62/CE no que diz respeito à redução do consumo de sacos de plástico leves, com a finalidade de
granjear medidas específicas relativas ao consumo, dada a sua ausência nos termos originários da Diretiva
94/62/CE, no consciente pressuposto de que os atuais níveis de consumo de sacos de plástico resultam em
níveis elevados de lixo e numa utilização ineficiente de recursos, cuja acumulação agrava a poluição ambiental
e o problema generalizado do lixo nas massas de água, ameaçando os ecossistemas aquáticos em todo o
mundo;
• A Diretiva 2008/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de novembro de 2008, relativa aos
resíduos e que revoga certas diretivas, a qual estabelece medidas de proteção do ambiente e da saúde humana,
prevenindo ou reduzindo os impactos adversos decorrentes da geração e gestão de resíduos, diminuindo os
impactos gerais da utilização dos recursos e melhorando a eficiência dessa utilização. Deve-se a esta diretiva,
na União Europeia, a introdução de uma Hierarquia dos resíduos enquanto princípio geral da legislação e da
política de prevenção e gestão de resíduos, estruturada entre (a) prevenção e redução, (b) preparação para a
reutilização, (c) reciclagem, (d) outros tipos de valorização, por exemplo a valorização energética, e (e)
eliminação.
Esta legislação de base congrega os contributos e as estratégias dos atores institucionais da União Europeia,
anteriormente expressos, por exemplo, na Estratégia Europeia para os Plásticos (Comunicação da Comissão
ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões Uma
Estratégia Europeia para os Plásticos na Economia Circular – COM(2018)28 final).
O tema convoca ainda a problemática dos recursos próprios da União Europeia, isto é, os meios necessários
de que a União se dota para atingir os seus objetivos e realizar com êxito as suas políticas, nos termos do artigo
311.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. A cada quadro financeiro plurianual o tema
destaca-se, face à necessidade de aprovação – e ulterior ratificação pelos parlamentos nacionais – de uma
correspetiva Decisão do Conselho. Em 28 de maio de 2020 emergiu a Proposta alterada de Decisão do Conselho
relativa ao sistema de recursos próprios da União Europeia (COM/2020/445 final), reavaliada no ínterim pelas
Conclusões do Conselho Europeu de 17 a 21 de julho de 2021, que forjam a introdução de um novo recurso
próprio sobre os plásticos não recicláveis, aplicável a partir de 1 de janeiro de 2021.
• Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estados-Membros da União Europeia: Alemanha
e França. Apresenta-se ainda a legislação do Reino Unido.
ALEMANHA
A Alemanha foi pioneira na regulação sobre a matéria em apreço, tendo aprovado um diploma (Verordnung
über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen – Verpackungsverordnung – sobre a Prevenção
de Resíduos de Embalagens a 12 de junho de 1991, que acompanhou a criação do sistema ponto verde (Der
Grüne Punkt – Duales System Deutschland GmbH).
Este sistema dual é hoje um dos principais fornecedores de sistemas de retoma, que incluem não só a recolha
perto de casa e recuperação de embalagens de venda, mas também a reciclagem custo-eficiente e amiga do
ambiente de equipamentos elétricos e eletrónicos e de embalagens de transporte, serviço de eliminação de
resíduos e limpeza de depósitos.
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O ponto verde (Der Grüne Punkt) está protegido em todo o mundo e é uma das marcas comerciais mais
utilizadas, tendo sido estabelecido com o objetivo de libertar as empresas industriais e de retalho das suas
obrigações em matéria de devolução e recuperação das embalagens, cuja regulação foi entretanto atualizada
pela Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen – Verpackungsverordnung –
VerpackV1 (Regulation on the prevention and recycling of packaging waste – Ordinance – VerpackV1, de 1998)
para transpor a diretiva europeia sobre embalagens.
Este sistema é paralelo ao serviço de gestão de resíduos do setor público, sendo o seu financiamento
garantido pelas taxas pagas pelos fabricantes de embalagens em pacotes de venda em circulação. As taxas
são determinadas de acordo com o material e o peso das embalagens em questão. O Sistema Duales
Deutschland AG é aprovado e fiscalizado pelos Lander.
A última alteração à Packaging Ordinance é de 2014, e estabelece as seguintes disposições:
• O seu objetivo é evitar ou reduzir os impactos ambientais dos resíduos decorrentes de embalagens,
estabelecendo que dessem ser evitados em primeira instância, e promovendo a sua reutilização e reciclagem.
Para atingir este objetivo, esta Portaria regula o comportamento do mercado de todos os parceiros envolvidos,
de forma a atingir os objetivos de gestão de resíduos e ao mesmo tempo proteger os operadores económicos
de concorrência desleal.
• Visa aumentar, para pelo menos 80 por cento, a quota de bebidas acondicionados em embalagens
reutilizáveis de bebidas e de embalagens ecologicamente vantajosas, devendo o Governo Federal realizar os
inquéritos necessários sobre as respetivas ações, publicar anualmente os seus resultados e apresentar as suas
conclusões aos Parlamento alemão.
A definição do âmbito da aplicação da Portaria obriga ao estabelecimento de definições (section 3) para
embalagens, embalagens de venda, secundárias e de transporte, determinando ainda que:
1. As embalagens de bebidas consideradas são sobretudo as fechadas, utilizadas para alimentos líquidos,
na aceção da secção 2, subseção (2), do Food and Feed Code (Lebensmittel-und Futtermittelgesetzbuch)
destinadas ao consumo como bebidas, com exceção de iogurte e kefir;
2. As embalagens reutilizáveis são as que se destinam a promover a sua reutilização várias vezes com a
mesma finalidade;
3. As formas de embalagens de bebidas consideradas ecologicamente vantajosas, são:
• Embalagens de cartão (pacotes e embalagens cilíndricos);
• Embalagens sob a forma de sacos de polietileno;
• Sacos stand-up.
4. Compostos de embalagens são as embalagens feitas com materiais diferentes, que não possam ser
separados manualmente e cuja percentagem não é superior a 95 por cento em peso;
5. Produtos contendo poluentes são:
• Substâncias e preparações que, se vendidos no comércio a retalho, estarão sujeitas à proibição de
autosserviço nos termos do inciso seção 4 (1) da Portaria de proibição de químicos
(Chemikalienverbotsverordnung);
• Produtos fitofarmacêuticos, na aceção da secção 2, nº 9, da Industry Protection Act
(Pflanzenschutzgesetz), que sob a Portaria Substâncias Perigosas (Gefahrstoffverordnung) são rotulados:
a) como muito tóxicas, tóxicas, oxidantes ou altamente inflamáveis ou
b) como prejudiciais à saúde e marcadas com frases R 40, R 62, R 63 ou R 68.
• As preparações de difenilmetano-4, 4'-diisocianato (MDI), devem ser rotuladas como nocivas para a saúde
e com a frase R-R 42 de acordo com a portaria Substâncias Perigosas (Gefahrstoffverordnung) e são colocados
em circulação em embalagens de gás pressurizado.
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Refira-se ainda a Gesetz zur Fortentwicklung der haushaltsnahen Getrennterfassung von wertstoffhaltigen
Abfällen, aprovada em 2017, mas com entrada em vigor a partir de janeiro de 2019, substituindo a legislação
em vigor, e do qual se encontram FAQs a divulgar as alterações.
Uma das novidades introduzidas na lei é a criação de um Central Packaging Registry, com o objetivo de:
• Proceder ao registo de fabricantes ainda antes dos bens serem colocados em circulação pela primeira
vez;
• Centralizar os relatórios de dados de fabricantes e sistemas;
• Declaração de preenchimento da integralidade;
• Manter um registo de inspetores (peritos avaliadores, auditores, consultores fiscais, contadores
credenciados).
A Sociedade Ponto Verde apresenta ainda as seguintes metas para a reciclagem:
FRANÇA
A recente aprovação da Loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à
l'économie circulaire, dispõe sobre um grande número de medidas que visam diretamente os plásticos. O texto
começa em particular com dois objetivos que lhes dizem respeito diretamente. Em primeiro lugar, a França deve-
se esforçar para chegar ao plástico 100% reciclado até 2025. De seguida, a lei prevê que o país «se propõe a
alcançar o fim da colocação no mercado de embalagens plásticas de uso único até 2040».
Para o efeito, o Governo vai estabelecer uma estratégia nacional de redução, reaproveitamento,
reaproveitamento e reciclagem de embalagens descartáveis.
No âmbito do diploma, é definida a eco contribuição dos produtores, de forma a promover a reciclagem de
resíduos de embalagens.
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REINO UNIDO
A principal regulação no Reino Unido sobre a matéria em apreço é a seguinte:
• The Producer Responsibility Obligations (Packaging Waste) Regulations 2007, que fornece o quadro legal
pelo qual o Reino Unido se compromete a atingir os objetivos de recuperação e reciclagem contidos na diretiva
europeia sobre o assunto. Esta regulamentação aplica-se a todas as companhias nacionais cuja faturação
exceda os £2 milhões e lancem no mercado mais de 50 toneladas de embalagens por ano. Este diploma
foi atualizado em 2014.
• The Packaging (Essential Requirements) Regulations, de 1998, com as alterações introduzidas em 2003
pelo Packaging (Essential Requirements) Regulations 2003, que determina que o número de embalagens deve
ser minimizado, devendo o país ser capaz de estabelecer um sistema de recuperação e reciclagem das mesmas.
De igual forma, a composição das embalagens passa a ter quantidades limitadas de certas substâncias
perigosas. Estes regulamentos são aplicados pelos Local Authority Trading Standards Departments. Em
novembro de 2009 esta regulamentação foi atualizada aumentando as metas de recuperação e reciclagem de
materiais para além de 2010, e em 2013 foi novamente atualizada.
• A atual The Packaging (Essential Requirements) Regulations 2015 continua a determinar que o número
de embalagens deve ser minimizado, devendo o país ser capaz de estabelecer um sistema de recuperação e
reciclagem das mesmas.
A sua aplicação está a cargo, na Inglaterra e País de Gales, da Environment Agency e, na Irlanda do Norte,
da Northern Ireland Environment Agency.
V. Consultas e contributos
Ao abrigo do n.º 2 do artigo 140.º RAR, poderá ser deliberada a solicitação de contributos das associações
representativas do comércio e da indústria, das entidades gestoras de resíduos, bem como, ao abrigo da Lei n.º
35/98, de 18 de julho, das organizações ambientais.
Poderá ainda ser promovida a consulta da Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP), de
acordo com o estipulado no artigo 141.º do RAR, por ser uma atribuição dos municípios a gestão de resíduos
urbanos (vid. artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 194/2009, na redação conferida pelos Decreto-Lei n.º 92/2010, de 26
de julho e Lei n.º 12/2014, de 6 de março; e artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 152-D/2017, de 11 de dezembro).
Atendendo a que o projeto impõe a necessidade da sua regulamentação pelo Governo, poderá também ser
promovida a audição dos membros do Governo que tutelam as áreas do ambiente e da economia, bem como
de organismos das respetivas tutelas que poderão vir a ser envolvidos na aplicação da futura legislação (e.g.,
APA e ASAE).
VI. Avaliação prévia de impacto
• Avaliação sobre impacto de género
A ficha de avaliação de impacto de género que passou a ser obrigatória para todas as iniciativas legislativas
com a aprovação da Lei n.º 4/2018, de 9 de fevereiro, e conforme deliberado na reunião n.º 67, de 20 de junho
de 2018 da Conferência de Líderes, encontra-se anexa à presente iniciativa. O proponente avalia a iniciativa
considerando que a mesma não terá reflexos nos direitos, e que as restantes categorias/ indicadores não são
aplicáveis, valorando-os, consequentemente, como neutros.
• Linguagem não discriminatória
Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre
que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso.
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Sem prejuízo de uma análise mais detalhada, na apreciação na especialidade ou na redação final, nesta fase
do processo legislativo a redação do projeto de lei não nos suscita qualquer questão relacionada com a
linguagem discriminatória em relação ao género.
▪ Impacto orçamental
Em face da informação disponível, não é possível determinar ou quantificar eventuais encargos resultantes
da aprovação da presente iniciativa. Em qualquer caso, eventuais encargos, nomeadamente conexos com a
fiscalização do cumprimento das medidas preconizadas pelos ministérios que tutelam o ambiente e a economia,
não parecem ser diretos, em virtude da prevista regulamentação.
VII. Enquadramento bibliográfico
A CIRCULAR ECONOMYfor plastics [Em linha]: insights from research and innovation to inform policy
and funding decisions. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2019. [Consult. 09 out. de
2020]. Disponível na intranet da AR em: http://catalogobib.parlamento.pt/ipac20/ipac.jsp?&profile=bar&uri=full=3100024~!126688~!0 Resumo: O atual sistema de resíduos de plásticos exige uma mudança fundamental em que a investigação e a inovação, habilitadas e reforçadas pela elaboração de políticas, desempenham um papel crucial. Avançando para uma economia circular, podemos aproveitar os benefícios dos plásticos e ao mesmo tempo alcançar melhores resultados económicos, ambientais e sociais. Este relatório visa informar das decisões políticas e de financiamento sobre uma economia circular para os plásticos, fornecendo informações sobre projetos de investigação e inovação financiados pela UE e da comunidade científica em geral. O relatório abrange toda a cadeia de valor dos plásticos, destacando uma vasta gama de desafios e oportunidades. Com base em evidências científicas, as ideias apresentadas contribuem para uma transição na produção de plástico a partir de matérias-primas renováveis e conceção de produtos para utilização, reutilização, reparação e reciclagem mecânica, química ou orgânica. Além disso, o relatório explica como esta mudança sistémica pode ser apoiada pela inovação em modelos de negócio, sistemas de recolha e tecnologias de triagem e reciclagem. Desta forma, os plásticos poderiam circular pela nossa sociedade com total transparência no uso, minimizando os riscos para a saúde humana e para o ambiente. UNIÃO EUROPEIA. Agência Europeia do Ambiente – Preventing plastic waste in Europe [Em linha]. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2019 [Consult. 09 out. de 2020]. Disponível na intranet da AR em : Resumo: Apesar de alguns esforços promissores para resolver o crescente problema dos resíduos de plástico, como a proibição de sacos de compras e palhinhas de plástico, os objetivos específicos para a prevenção dos diferentes resíduos de plástico ainda não são comuns na Europa, de acordo com uma avaliação da Agência Europeia do Ambiente (EEA) publicada recentemente. Apenas nove países têm metas explícitas em vigor para a prevenção de resíduos plásticos. Este relatório: «Preventing plastic waste in Europe», apresenta- nos o estado atual da prevenção dos resíduos de plástico na Europa. Foram mapeados e analisados os esforços entre os países membros sobre a produção de resíduos de plástico através das medidas de prevenção. A avaliação efetuada sublinha que a prevenção dos tipos de plástico mais prejudiciais ao meio ambiente, como plásticos descartáveis e produtos plásticos não recicláveis, deve ser prioritária. Embora as taxas sobre os sacos de compras de plástico tenham levado a resultados notáveis na redução da sua utilização em muitos países, essas medidas devem também ser aplicadas a outros tipos de produtos de plástico como por exemplo, aos resíduos de embalagens plásticas, que são o maior fluxo de resíduos de plástico na Europa. Neste relatório são identificadas 173 medidas de prevenção de resíduos implementadas nos países ou previstas para implementação. O relatório baseia-se numa revisão dos programas nacionais e regionais de prevenção dos
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resíduos e nos resultados de um inquérito realizado em 27 Estados-Membros da União Europeia (exceto o
Chipre, que não adotou um programa de prevenção de resíduos), a Islândia, a Noruega, a Suíça e a Turquia.
———
PROJETO DE LEI N.º 632/XIV/2.ª
(MONITORIZAÇÃO DOS SISTEMAS DE GESTÃO DE RESÍDUOS URBANOS E DEFINIÇÃO DE
ESTRATÉGIAS PARA INCREMENTO DA VALORIZAÇÃO E RECICLAGEM DE RESÍDUOS URBANOS)
Parecer da Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território e nota técnica elaborada
pelos serviços de apoio
Parecer
ÍNDICE
PARTE I – Considerandos
PARTE II – Consultas e contributos
PARTE III – Opinião do Deputado autor do parecer
PARTE IV – Conclusões
PARTE V – Anexos
PARTE I – CONSIDERANDOS
1. Nota preliminar
O Projeto de Lei n.º 632/XIV/2.ª é uma iniciativa do Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português
(PCP), subscrita pelos seus 10 deputados, que visa estabelecer um Programa Alargado de Monitorização e
Avaliação dos Sistemas de Gestão de Resíduos Urbanos (SGRU) presentes em território nacional e apresenta
medidas para incremento da reciclagem de resíduos urbanos (RU).
Foi apresentado à Assembleia da República no dia 8 de janeiro de 2021 e admitido no dia 12 do mesmo mês,
tendo baixado à Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território, competente em razão da matéria,
por determinação de Sua Excelência o Presidente da Assembleia da República, nos termos da alínea c) do n.º
1 do artigo 16.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).
A Constituição da República Portuguesa, no artigo 167.º («Iniciativa da lei e do referendo»), e o Regimento
da Assembleia da República, no artigo 119.º («Iniciativa»), definem os termos da subscrição e da apresentação
à Assembleia da República de iniciativas legislativas. Trata-se de um poder dos Deputados, por força do disposto
na alínea b) do artigo 156.º da CRP e na alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do RAR, bem como dos grupos
parlamentares, por determinação da alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da CRP e da alínea f) do artigo 8.º do
RAR. Em conformidade com o n.º 2 do artigo 119.º do RAR, a iniciativa em análise no presente parecer assume
a forma de projeto de lei.
O Projeto de Lei n.º 632/XIV/2.ª encontra-se redigido sob a forma de artigos e é precedido de uma breve
justificação ou exposição de motivos, cumprindo, assim, os requisitos formais previstos nas alíneas a) e c) do
n.º 1 do artigo 124.º do RAR. Cumpre ainda o disposto no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário dos diplomas1 e na
1 Aprovada pela Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, com as alterações introduzidas pelas Lei n.º 2/2005, de 24 de janeiro, Lei n.º 26/2006, de 30 de junho, Lei n.º 42/2007, de 24 de agosto, e Lei n.º 43/2014, de 11 de julho.
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alínea b) do n.º 1 do artigo 124.º do RAR, tendo um título que traduz sinteticamente o seu objeto principal. No
entanto, a este respeito, a nota técnica recomenda que, em caso de aprovação, o título possa ser aperfeiçoado.
Também os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo 120.º do RAR, são respeitados, na
medida em que não parece infringir a Constituição ou qualquer princípio nela consignado e define o sentido das
modificações a introduzir na ordem legislativa.
Relativamente ao impacto orçamental e, concretamente, ao limite à apresentação de iniciativas previsto no
n.º 2 do artigo 120.º do RAR e no n.º 2 do artigo 167.º da Constituição, designado «lei-travão», a nota técnica
refere que «embora se preveja a necessidade de recursos financeiros, prevê-se também, no artigo 6.º do projeto
de lei, que cabe ao Governo promover os mecanismos necessários para o acesso a fundos, nacionais e
comunitários para provisionar a implementação, no território nacional, das medidas e ações que vierem a ser
propostas de acordo com o referido nos n.os 3 e 4 do artigo 4.º». Assim, acrescenta que «não se conclui imediata
e inequivocamente, do disposto nos artigos 6.º e 7.º, que a aprovação deste projeto de lei gerará um aumento
de despesas para o Orçamento do Estado em vigor», sugerindo que, se se entender que poderá haver um
aumento de despesas, «a norma de entrada em vigor, prevista no artigo 9.º seja, por exemplo, alterada de modo
a que a norma com efeitos orçamentais apenas produza efeitos ou entre em vigor com a publicação da lei do
Orçamento do Estado subsequente».
Do ponto de vista da sistemática, o Projeto de Lei n.º 632/XIV/2.ª (PCP) é composto por nove artigos,
conforme segue:
Artigo 1.º Objeto e âmbito
Artigo 2.º Programa Alargado de Monitorização e Avaliação dos SGRU
Artigo 3.º Avaliação crítica do Projeto Estratégico da EGF
Artigo 4.º Programa de medidas para incremento da reciclagem de RU
Artigo 5.º Constituição do Grupo de Trabalho
Artigo 6.º Disposições Orçamentais
Artigo 7.º Prazos
Artigo 8.º Regulamentação
Artigo 9.º Entrada em vigor
2. Objeto, conteúdo e motivação
Na exposição de motivos do Projeto de Lei n.º 632/XIV/2.ª, os autores da iniciativa retratam o panorama
nacional no que à política de gestão de resíduos diz respeito, salientando os impactes negativos que resultam
das operações de tratamento e eliminação para o ambiente e para a qualidade de vida das populações.
Neste sentido, defendem ser premente conhecer a realidade atual do sector, identificar as suas fragilidades
e analisar a adequação do Projeto Estratégico assumido para os resíduos urbanos e o seu cumprimento para
prosseguir os objetivos nacionais e definir as devidas opções estratégicas, nomeadamente em termos de
deposição diferenciada e recolha seletiva de Resíduos Urbanos. Relevam, por isso, a necessidade de reforçar
a informação disponível e a importância da prevenção, da produção e da gestão, assegurando a salvaguarda
do ambiente, a qualidade de vida das populações e a efetiva prestação de serviço público.
Assim, propõem que o Governo promova um Programa Alargado de Monitorização e Avaliação dos SGRU,
que priorize a análise dos processos de recolha diferenciada e para as infraestruturas de deposição de RU
(artigo 2.º), a realização de uma análise crítica ao Projeto Estratégico entregue no âmbito da reprivatização da
Empresa Geral de Fomento (EGF) e avaliação do seu cumprimento global e parcial em cada SGRU (artigo 3.º)
e, também, a criação de um Grupo de Trabalho para estabelecer um Programa de medidas e ações para
incrementar significativamente a taxa de reciclagem de RU (artigo 5.º).
Sendo aprovado o presente projeto de lei, prevê-se a apresentação à Assembleia da República dos
resultados da implementação dos instrumentos de monitorização e avaliação propostos, nos prazos
estabelecidos, e estipula-se o prazo de 30 dias após a entrada em vigor da lei (dia seguinte ao da sua publicação
– artigo 9.º) para Governo regulamentar o diploma.
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3. Enquadramento jurídico
Considerando o objeto do Projeto de Lei n.º 632/XIV/2.ª (PCP), importa atentar no ordenamento jurídico
português e considerar os diplomas em vigor.
A Constituição da República Portuguesa, na alínea e) do artigo 9.º, define que «defender a natureza e o
ambiente» é uma tarefa fundamental do Estado. Consagra, ainda, no n.º 1 do artigo 66.º, que a todos os
portugueses é reconhecido o «direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado»,
cabendo-lhes «o dever de o defender» e competindo ao Estado, em sede de desenvolvimento sustentável,
prevenir e controlar a poluição, promover a integração de objetivos ambientais nas várias políticas de âmbito
sectorial e promover a educação ambiental e o respeito pelos valores do ambiente, em conformidade com as
alíneas a), f) e g) do n.º 2 do artigo 66.º.
Conforme estabelecido constitucionalmente, a Lei n.º 19/2014, de 14 de abril, (versão consolidada) define as
bases da política de ambiente, estatuindo que a política de ambiente, que compete ao Estado, visa a efetivação
dos direitos ambientais através da promoção do desenvolvimento sustentável, suportada na gestão adequada
do ambiente, em particular dos ecossistemas e dos recursos naturais, contribuindo para o desenvolvimento de
uma sociedade de baixo carbono e uma «economia verde», racional e eficiente na utilização dos recursos
naturais, que assegure o bem-estar e a melhoria progressiva da qualidade de vida dos cidadãos. O artigo 17.º
do suprarreferido diploma refere que a política de ambiente deve recorrer a instrumentos económicos e
financeiros, concebidos de forma equilibrada e sustentável, com vista à promoção de soluções que estimulem o
cumprimento dos objetivos ambientais (…), designadamente a fiscalidade ambiental que visa desonerar as boas
práticas ambientais e, em compensação, incidir sobre as atividades mais poluentes, numa ótica de fiscalidade
globalmente neutra e equitativa, podendo contribuir para direcionar comportamentos.
O Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de setembro (versão consolidada), que estabelece o Regime Geral da
Gestão de Resíduos (RGGR), consagra princípios gerais, de aplicação abstrata, nomeadamente o da hierarquia
dos resíduos; o da responsabilidade do cidadão; o da regulação da gestão de resíduos e o da responsabilidade
alargada do produtor.
A Lei n.º 152-D/2017, de 21 de dezembro, unifica o regime da gestão de fluxos específicos de resíduos
sujeitos ao princípio da responsabilidade alargada do produtor, transpondo as Diretivas 2015/720/UE,
2016/774/UE e 2017/2096/EU, na sequência da prioridade da política pública de resíduos estabelecida pelo
atual Governo, centrada numa economia tendencialmente circular também alinhada com o Plano de Ação para
a Economia Circular em Portugal, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 190-A/2017, de 11 de
dezembro, que visa o aumento da taxa de preparação de resíduos para reutilização e reciclagem, desviando
assim os resíduos passíveis de valorização multimaterial da deposição em aterro.
Importa, ainda, ter em consideração o Plano Estratégico para os Resíduos Sólidos Urbanos 2020+, que
concretiza um realinhamento do PERSU 2020, o instrumento estratégico para a gestão de resíduos urbanos
para o período de 2014-2020, centrando-se numa dimensão prospetiva em face das metas previstas ao nível da
União Europeia, articulando os ajustes estratégicos em vários domínios, nomeadamente no que respeita aos
modelos técnicos e de gestão. A evolução permanente e a necessidade de atingir as ambiciosas metas de 2030
justificam a reformulação do PERSU, tendo sido determinada, pelo Despacho n.º 4242/2020, a elaboração do
Plano Nacional de Gestão de Resíduos (PNGR 2030) e do Plano Estratégico para os Resíduos Urbanos (PERSU
2030), instituindo um sistema de pontos focais e a respetiva comissão de acompanhamento.
4. Iniciativas legislativas, projetos de resolução e petições pendentes sobre matéria conexa
Da pesquisa efetuada à base de dados do processo legislativo e atividade parlamentar (PLC), verificou-se a
pendência das seguintes iniciativas legislativas:
• Projeto de Resolução n.º 758/XIV/2.ª (PS), que recomenda ao Governo que adote as medidas necessárias
com vista ao reforço da recolha seletiva em Portugal;
• Projeto de Lei n.º 529/XIV/2.ª (PAN), que promove a redução de resíduos de embalagens e o aumento da
taxa de reciclagem;
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• Projeto de Resolução n.º 792/XIV/2.ª (BE), que recomenda mecanismos para uma redução de resíduos
sólidos urbanos e uma política tarifária para a coesão territorial e justiça social;
• Projeto de Lei n.º 633/XIV/2.ª (PCP), que propõe a redução de embalagens supérfluas em superfícies
comerciais;
• Projeto de Lei n.º 639/XIV/2.ª (PEV), que propõe a redução de resíduos de embalagens.
A mesma pesquisa permitiu constatar que não existem, na presente Legislatura, petições sobre esta matéria.
5. Antecedentes parlamentares
Na presente Legislatura, foram apresentadas as seguintes iniciativas sobre matéria conexa com a tratada no
Projeto de Lei n.º 639/XIV/2.ª (PEV), que foram rejeitadas na generalidade na sessão plenária de 6 de março de
2020:
• Projetos de Lei n.º 12/XIV/1.ª (PCP) – Redução de embalagens supérfluas em superfícies comerciais;
• Projeto de Lei n.º 42/XIV/1.ª (PEV) – Redução de resíduos de embalagens;
• Projeto de Lei n.º 179/XIV/1.ª (BE) – Reduz o número e o volume de embalagens em produtos comerciais
(Terceira alteração ao Decreto-Lei n.º 152-D/2017, de 11 de dezembro); e
• Projeto de Lei n.º 208/XIV/1.ª (PAN) – Promove a redução de resíduos de embalagens e o aumento da
taxa de reciclagem.
PARTE II – CONSULTAS E CONTRIBUTOS
A nota técnica refere que, de acordo com o estabelecido no artigo 141.º do Regimento da Assembleia da
República, poderá ser promovida a consulta da Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP), na
medida em que a gestão de resíduos urbanos é uma atribuição dos municípios2 e «por estar previsto o seu
envolvimento no Grupo de Trabalho a criar».
Ao abrigo da Lei n.º 35/98, de 18 de julho, que define o estatuto das organizações não governamentais do
ambiente, propõe, também, que a 11.ª Comissão delibere a consulta das organizações ambientais.
É ainda referida a possibilidade de ser promovida a audição dos membros do Governo que tutelam o sector
dos resíduos, considerando que a iniciativa em análise pressupõe regulamentação pelo Governo.
PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
O relator do presente parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre a proposta em apreço, que, de resto,
é de «elaboração facultativa», conforme disposto no n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da
República.
PARTE IV – CONCLUSÕES
A Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território, em reunião realizada no dia 3 de fevereiro
de 2021, aprova a seguinte parecer:
1. O Projeto de Lei n.º 632/XIV/2.ª, da autoria do Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português (PCP),
visa estabelecer um Programa Alargado de Monitorização e Avaliação dos Sistemas de Gestão de Resíduos
2 Vide artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 194/2009, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 92/2010, de 26 de julho, e Lei n.º 12/2014, de 6 de março, e artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 152-D/2017, de 11 de dezembro.
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Urbanos (SGRU) presentes em território nacional e apresenta medidas para incremento da reciclagem de
resíduos urbanos (RU).
2. A iniciativa legislativa em análise no presente Parecer reúne os requisitos constitucionais, legais e
regimentais para ser apreciada e votada em Plenário da Assembleia da República, reservando os grupos
parlamentares as suas posições e decorrentes sentidos de voto para o debate.
Palácio de S. Bento, 3 de fevereiro de 2021.
O Deputado Relator, Hugo Pires — O Presidente da Comissão, José Maria Cardoso.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do CDS-PP, na reunião da
Comissão de 3 de fevereiro de 2021.
PARTE V – ANEXOS
Nota técnica, datada de 29 de janeiro de 2021 e elaborada ao abrigo do disposto no artigo 131.º do Regimento
da Assembleia da República.
Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 632/XIV/2.ª (PCP) – Monitorização dos Sistemas de Gestão de Resíduos Urbanos e
definição de estratégias para incremento da valorização e reciclagem de resíduos urbanos
Data de admissão: 12 de janeiro de 2021
Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território (11.ª)
Índice
I. Análise da iniciativa
II. Enquadramento parlamentar
III. Apreciação dos requisitos formais
IV. Análise de direito comparado
V. Consultas e contributos
VI. Avaliação prévia de impacto
VII. Enquadramento bibliográfico
Elaborada por: Isabel Pereira (DAPLEN); Leonor Calvão Borges (DILP); Rosalina Espinheira (BIB); Liliane Sanches da Silva e Isabel Gonçalves (DAC). Data: 29 de janeiro de 2021.
I. Análise da iniciativa
• A iniciativa
A presente iniciativa, composta por nove artigos, visa estabelecer um Programa Alargado de Monitorização
e Avaliação dos Sistemas de Gestão de Resíduos Urbanos (SGRU) presentes no território nacional, com o
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objetivo de conhecer a realidade atual do sector, o seu desempenho em termos nacionais, regionais e locais,
identificando as suas fragilidades, e ainda avaliar o Projeto Estratégico desenvolvido pela EGF e respetivo
cumprimento contribuindo para estabelecer as opções estratégicas futuras.
Prevê, no seu artigo 4.º, a criação de um Grupo de Trabalho para estabelecer um programa de medidas e
ações para incremento da reciclagem de resíduos urbanos (RU), composto por entidades públicas com
intervenção na estratégia de resíduos, associações representativas do sector e investigadores. As medidas e
ações que o este Grupo de Trabalho vier a delinear deverão ser financiadas através de fundos nacionais e
comunitários.
A iniciativa define prazos para apresentação à Assembleia da República dos resultados da implementação
dos instrumentos de monitorização e avaliação criados por via da presente legislação, e, por último, prazos para
a sua regulamentação.
• Enquadramento jurídico nacional
A Constituição da República Portuguesa (CRP) dispõe, na alínea e) do artigo 9.º, que são tarefas
fundamentais do Estado, entre outras, «defender a natureza e o ambiente». No âmbito da chamada Constituição
do ambiente1, este fim é complementado pela consagração do «direito a um ambiente de vida humano, sadio e
ecologicamente equilibrado» reconhecido a todos os portugueses, os quais têm «o dever de o defender» (artigo
66.º, n.º 1). Assim, de modo a que seja assegurado o «direito ao ambiente», incumbe ao Estado, em sede de
desenvolvimento sustentável, prevenir e controlar a poluição, promover a integração de objetivos ambientais
nas várias políticas de âmbito sectorial e promover a educação ambiental e o respeito pelos valores do ambiente
[artigo 66.º, n.º 2, alíneas a), f) e g) da CRP].
Dando cumprimento ao disposto nos artigos 9.º e 66.º da CRP, foi aprovada a Lei n.º 19/2014, de 14 de abril
(versão consolidada) que define as bases da política de ambiente que visa a efetivação dos direitos ambientais
através da promoção do desenvolvimento sustentável, suportada na gestão adequada do ambiente, em
particular dos ecossistemas e dos recursos naturais, contribuindo para o desenvolvimento de uma sociedade de
baixo carbono e uma economia verde, racional e eficiente na utilização dos recursos naturais, que assegure o
bem-estar e a melhoria progressiva da qualidade de vida dos cidadãos.
Conforme estatui o seu artigo 17.º, a política de ambiente deve recorrer a instrumentos económicos e
financeiros, concebidos de forma equilibrada e sustentável, com vista à promoção de soluções que estimulem o
cumprimento dos objetivos ambientais (…), designadamente a fiscalidade ambiental que visa desonerar as boas
práticas ambientais e, em compensação, incidir sobre as atividades mais poluentes, numa ótica de fiscalidade
globalmente neutra e equitativa, podendo contribuir para direcionar comportamentos.
Neste quadro, o Decreto-Lei n.º 366-A/97, de 20 de dezembro (já revogado), estabeleceu os princípios e as
normas aplicáveis à gestão de embalagens e resíduos de embalagens, com vista à prevenção da produção
desses resíduos, à reutilização de embalagens usadas, à reciclagem e outras formas de valorização de resíduos
de embalagens e consequente redução da sua eliminação final, assegurando um elevado nível de proteção do
ambiente, e ainda a garantir o funcionamento do mercado interno e a evitar entraves ao comércio e distorções
e restrições da concorrência na Comunidade, transpondo para a ordem jurídica nacional a Diretiva 94/62/CE, do
Parlamento e do Conselho, de 20 de dezembro, alterada pela Diretiva 2004/12/CE, do Parlamento Europeu e
do Conselho, de 11 de fevereiro.
Num nível amplo e como resultado das iniciativas comunitárias, foi adotado na ordem jurídica nacional o
Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de setembro (versão consolidada), que estabelece o Regime Geral da Gestão
de Resíduos (RGGR). Embora se trate de uma lei geral, este diploma consagra princípios gerais da gestão de
resíduos que são de aplicação abstrata, dos quais destacamos:
• Princípio da hierarquia dos resíduos (artigo 7.º) que vincula a política e legislação em matéria de resíduos
a respeitar, por ordem de prioridades, a prevenção e redução, a preparação para a reutilização, a reciclagem,
outros tipos de valorização e a eliminação;
1 Cfr. JORGE MIRANDA, RUI MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada – Tomo I, 2.ª ed. revista, atualizada e ampliada, Coimbra, Coimbra Editora, 2010, p. 682.
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• Princípio da responsabilidade do cidadão (artigo 8.º), no qual os cidadãos contribuem para a prossecução
dos princípios e objetivos supra referidos e adotam comportamentos de carácter preventivo em matéria de
produção de resíduos e práticas que facilitem a respetiva reutilização e valorização;
• Princípio da regulação da gestão de resíduos (artigo 9.º), em que a gestão de resíduos é realizada de
acordo com os princípios gerais fixados nos termos da legislação aplicável e em respeito dos critérios qualitativos
e quantitativos fixados nos instrumentos regulamentares e de planeamento;
• Princípio da responsabilidade alargada do produtor (artigo 10.º-A), que consiste na atribuição, «total ou
parcialmente, física e ou financeiramente, ao produtor do produto a responsabilidade pelos impactes ambientais
e pela produção de resíduos decorrentes do processo produtivo e da posterior utilização dos respetivos produtos,
bem como da sua gestão quando atingem o final de vida».
O Decreto-Lei n.º 366-A/97, de 20 de dezembro foi revogado pela Lei n.º 152-D/2017, de 21 de dezembro,
que unifica o regime da gestão de fluxos específicos de resíduos sujeitos ao princípio da responsabilidade
alargada do produtor, transpondo as Diretivas 2015/720/UE, 2016/774/UE e 2017/2096/EU, na sequência da
prioridade da política pública de resíduos estabelecida pelo atual Governo, centrada numa economia
tendencialmente circular também alinhada com o Plano de Ação para a Economia Circular em Portugal,
aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 190-A/2017, de 11 de dezembro, que visa o aumento da
taxa de preparação de resíduos para reutilização e reciclagem, desviando assim os resíduos passíveis de
valorização multimaterial da deposição em aterro.
O diploma prevê as seguintes metas para reciclagem dos vários tipos de material:
Fonte: Agência Portuguesa do Ambiente
Como refere a APA, a aplicação das medidas e ações preconizadas na legislação portuguesa que regula a
gestão do fluxo das embalagens e resíduos de embalagens concretizou-se através do licenciamento da entidade
gestora Sociedade Ponto Verde, em 1997, para gestão de um sistema integrado de embalagens e resíduos de
embalagens (SIGRE). A par da Sociedade Ponto Verde existem atualmente mais quatro entidades gestoras
licenciadas em Portugal para a gestão de embalagens e resíduos de embalagens, que são:
• Novo Verde – entidade licenciada para gestão de um sistema integrado de embalagens e resíduos de
embalagens (SIGRE);
• Electrão – entidade licenciada para gestão de um sistema integrado de embalagens e resíduos de
embalagens (SIGRE);
• A designação da Entidade Gestora foi alterada de Amb3E – Associação Portuguesa de Gestão de
Resíduos para Eletrão – Associação de Gestão de Resíduos em 01.04.2019.
• VALORMED – entidade licenciada para gestão de um sistema integrado de embalagens e resíduos de
embalagens e medicamentos (SIGREM);
• SIGERU – entidade licenciada para gestão de um sistema integrado de embalagens e resíduos de
embalagens em agricultura (VALORFITO).
Concretamente quanto às metas definidas na Diretiva Europeia 2008/98/EU, encontram-se as mesmas no
Plano Estratégico de Resíduos 2020 (PERSU 2020), aprovado pela Portaria n.º 187-A/2014, de 17 de setembro,
onde são estabelecidas as seguintes metas para 2020:
i. Reduzir de 63% para 35% a deposição, em aterro, dos resíduos urbanos biodegradáveis, relativamente ao
ano de referência 1995;
ii. Aumentar de 24% para 50% a taxa de preparação de resíduos para reutilização e reciclagem;
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iii. Assegurar níveis de recolha seletiva de 47 kg/habitante/ano.
Na análise apresentada no Relatório anual de Resíduos Urbanos de 2019 (o último a ser disponibilizado no
website da Agência Portuguesa do Ambiente), verifica-se que, até a esse ano, ainda não foi possível aproximar
à meta de diminuição de deposição, em aterro, dos resíduos urbanos biodegradáveis (meta 1).
Evolução dos quantitativos de RUB depositados em aterro
Fonte: Relatório anual de Resíduos Urbanos de 2019, p. 24
Também a segunda meta não tinha, ainda, sido obtida, como se pode verificar na tabela junta:
Posicionamento de Portugal face à meta de reciclagem de 2020
Fonte: Relatório anual de Resíduos Urbanos de 2019, p. 26
Quanto à 3.ª meta, é facilmente verificável na figura abaixo, que para alguns Sistemas de Gestão de Resíduos
Urbanos, dificilmente será possível atingir as metas propostas.
Posicionamento dos SGRU, em 2019, quanto aos resultados da aplicação da fórmula de retomas com
origem na recolha seletiva (kg/hab. ano)
Fonte: Relatório anual de Resíduos Urbanos de 2019, p. 38
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II. Enquadramento parlamentar
• Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)
Sobre idêntica temática, encontram-se as seguintes iniciativas:
• Projeto de Resolução n.º 758/XIV/2.ª (PS): — Recomenda ao Governo que adote as medidas necessárias
com vista ao reforço da recolha seletiva em Portugal;
• Projeto de Lei n.º 529/XIV/2.ª (PAN): — Promove a redução de resíduos de embalagens e o aumento da
taxa de reciclagem;
• Projeto de Resolução n.º 792/XIV/2.ª (BE): — Recomenda mecanismos para uma redução de resíduos
sólidos urbanos e uma política tarifária para a coesão territorial e justiça social;
• Projeto de Lei n.º 633/XIV/2.ª (PCP) – Redução de embalagens supérfluas em superfícies comerciais;
• Projeto de Lei n.º 639/XIV/2.ª (PEV): — Redução de resíduos de embalagens.
A consulta à base da Atividade Parlamentar (AP) não identifica petições pendentes com objeto idêntico ou
conexo.
• Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)
Na primeira sessão da presente Legislatura foram apresentados os Projetos de Lei n.os 12/XIV/1.ª (PCP) –
Redução de embalagens supérfluas em superfícies comerciais; 42/XIV/1.ª (PEV) – Redução de resíduos de
embalagens; 179/XIV/1.ª (BE) – Reduz o número e o volume de embalagens em produtos comerciais (Terceira
alteração ao Decreto-Lei n.º 152-D/2017, de 11 de dezembro); e 208/XIV/1.ª (PAN) – Promove a redução de
resíduos de embalagens e o aumento da taxa de reciclagem, sobre matéria conexa,queforam rejeitados na
generalidade na sessão plenária de 6 de março de 2020.
III. Apreciação dos requisitos formais
• Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais
A iniciativa em apreciação é apresentada pelo Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português (PCP),
ao abrigo e nos termos do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e do n.º 1 do artigo 119.º do Regimento da
Assembleia da República (RAR), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos
Deputados, por força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da Constituição e b) do n.º 1 do artigo 4.º do
Regimento, bem como dos grupos parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da
Constituição e da alínea f) do artigo 8.º do RAR.
A iniciativa é subscrita por 10 Deputados, assume a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto
no n.º 2 do artigo 119.º do RAR, encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz
sinteticamente o seu objeto principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, cumprindo os requisitos
formais previstos no n.º 1 do artigo 124.º do RAR.
Encontram-se igualmente respeitados os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo 120.º
do Regimento, uma vez que este projeto de lei define concretamente o sentido das modificações a introduzir na
ordem legislativa e parece não infringir princípios constitucionais.
Relativamente ao limite à apresentação de iniciativas previsto no n.º 2 do artigo 120.º do RAR e, igualmente,
no n.º 2 do artigo 167.º da Constituição, designado «lei-travão», embora se preveja a necessidade de recursos
financeiros, prevê-se também, no artigo 6.º do projeto de lei, que cabe ao Governo promover os mecanismos
necessários para o acesso a fundos, nacionais e comunitários para provisionar a implementação, no território
nacional, das medidas e ações que vierem a ser propostas de acordo com o referido nos n.os 3 e 4 do artigo 4.º.
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Não se conclui imediata e inequivocamente, do disposto nos artigos 6.º e 7.º, que a aprovação deste projeto
de lei gerará um aumento de despesas para o Orçamento do Estado em vigor.
Todavia, se mesmo assim se entender que poderá haver um aumento de despesas, não estando então
acautelado o limite previsto no n.º 2 do artigo 167.º da Constituição e, igualmente, no n.º 2 do artigo 120.º do
Regimento, sugere-se que a norma de entrada em vigor, prevista no artigo 9.º seja, por exemplo, alterada de
modo a que a norma com efeitos orçamentais apenas produza efeitos ou entre em vigor com a publicação da
lei do Orçamento do Estado subsequente.
O projeto de lei em apreciação deu entrada a 8 de janeiro de 2020. Foi admitido a 12 de janeiro, data em
que, por despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República, baixou na generalidade à Comissão de
Ambiente, Energia e Ordenamento do Território (11.ª), tendo sido anunciado no dia 13 de janeiro.
• Verificação do cumprimento da lei formulário
A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, de ora em
diante designada como lei formulário, contém um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e
formulário dos diplomas que são relevantes.
O título da presente iniciativa legislativa traduz sinteticamente o seu objeto, mostrando-se conforme ao
disposto no n.º 2 do artigo 7.º da referida lei formulário, embora possa ser objeto de aperfeiçoamento formal, em
sede de apreciação na especialidade ou em redação final.
Em caso de aprovação esta iniciativa revestirá a forma de lei, nos termos do n.º 3 do artigo 166.º da
Constituição, pelo que deve ser objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República, em conformidade com
o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro.
No que respeita ao início de vigência, o artigo 9.º deste projeto de lei estabelece que a sua entrada em vigor
ocorrerá no dia seguinte ao da sua publicação, mostrando-se assim conforme com o previsto no n.º 1 do artigo
2.º da lei formulário, segundo o qual os atos legislativos «entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em
caso algum, o início de vigência verificar-se no próprio dia da publicação».
Nesta fase do processo legislativo, a iniciativa em análise não nos suscita outras questões no âmbito da lei
formulário.
• Regulamentação ou outras obrigações legais
De acordo com o seu artigo 8.º o Governo terá de proceder à regulamentação da lei no prazo de 30 dias
após a sua entrada em vigor.
Para além desta obrigação, define-se ainda, no artigo 7.º, que, no prazo de 180 dias após a entrada em vigor
da lei, Governo «realiza e apresenta à Assembleia da República os resultados da análise crítica ao Projeto
Estratégico entregue no âmbito da reprivatização da EGF e avaliação do seu cumprimento», e que, no prazo de
270 dias contados também a partir da entrada em vigor da lei, o Governo «realiza e apresenta à Assembleia da
República os resultados do Programa Alargado de Monitorização e Avaliação dos SGRU», ficando ainda
obrigado, dentro do mesmo prazo, a apresentar à Assembleia da República os resultados do Programa de
medidas para incremento da reciclagem de RU.
IV. Análise de direito comparado
• Enquadramento no plano da União Europeia
Nos termos do artigo 3.º, n.º 3 do Tratado da União Europeia, a União Europeia está empenhada num elevado
nível de proteção e de melhoramento da qualidade do ambiente.
De acordo com o artigo 4.º, n.º 2, alínea e) do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, a matéria
relativa ao ambiente enquadra-se no âmbito da competência partilhada entre a União Europeia e os Estados-
Membros, prevendo-se no artigo 11.º que «As exigências em matéria de proteção do ambiente devem ser
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integradas na definição e execução das políticas e ações da União, em especial com o objetivo de promover um
desenvolvimento sustentável».
A Carta dos Direitos Fundamentais na União Europeia dispõe no artigo 37.º, sob a epígrafe Proteção do
ambiente, que «todas as políticas da União devem integrar um elevado nível de proteção do ambiente e a
melhoria da sua qualidade, e assegurá-los de acordo com o princípio do desenvolvimento sustentável».
A Diretiva 2008/98/CE estabelece o quadro legal para o tratamento dos resíduos na União Europeia (UE) e
visa proteger o ambiente e a saúde humana, sublinhando a importância da utilização de técnicas adequadas de
gestão, valorização e reciclagem dos resíduos a fim de reduzir as pressões exercidas sobre os recursos e
melhorar a sua utilização.
Este documento legal confirma, também, os princípios de gestão de resíduos para todas as outras legislações
da União Europeia relacionadas com o desperdício, como o «princípio do poluidor-pagador» e a «hierarquia de
resíduos», estabelecendo, ainda, o quadro regulamentar para a gestão de resíduos nos Estados-Membros,
incluindo a responsabilidade dos produtores.
A Decisão n.º 1386/2013/UE do Parlamento Europeu e do Conselho de 20 de novembro de 2013 relativa a
um programa geral de ação da União para 2020 em matéria de ambiente «Viver bem, dentro dos limites do
nosso planeta» prevê no objetivo prioritário n.º 8 sob a epígrafe «Aumentar a sustentabilidade das cidades da
União».
Em dezembro de 2015, a Comissão Europeia adotou um pacote sobre a Economia Circular (Diretiva (UE)
2018/851), que deveria ser transposta para o direito nacional dos países da UE até 5 de julho de 2020, e tinha
como objetivo, estimular a transição da Europa para uma economia circular, tendo em vista impulsionar a
competitividade global, fomentar o crescimento económico sustentável e a geração de novos empregos.
Neste contexto, o pacote apresentado pela Comissão procedeu à alteração de um conjunto de quatro
propostas legislativas nomeadamente a Diretiva-Quadro Resíduos; a Diretiva Aterros; a Diretiva Embalagens e
Resíduos de Embalagens; e as diretivas relativas aos veículos em fim de vida, às pilhas e acumuladores e
respetivos resíduos, bem como aos resíduos de equipamentos elétricos e eletrónicos (REEE). Algumas destas
propostas surgiram na sequência de obrigações jurídicas relativas à revisão das metas de gestão de resíduos.
Este novo pacote de medidas alterou a Diretiva 2008/98/CE, podendo ler-se no considerando (31) que «Os
Estados-Membros deverão tomar medidas para promover a prevenção e a redução dos resíduos alimentares
em consonância com a Agenda para o Desenvolvimento Sustentável 2030, adotada pela Assembleia Geral das
Nações Unidas a 25 de setembro de 2015, em especial com a sua meta de, até 2030, reduzir para metade os
resíduos alimentares globais per capita, a nível de retalho e do consumidor e reduzir o desperdício alimentar ao
longo das cadeias de produção e de abastecimento, incluindo as perdas pós-colheita».
Este quadro legal reforça as regras relativas à prevenção de resíduos e estabelece novas metas de
reciclagem de resíduos urbanos: até 2025, devem ser reciclados, no mínimo, 55%, em peso, dos resíduos
urbanos. Esta percentagem aumentará para 60% até 2030 e para 65% até 2035.
Neste contexto, os países da União Europeia deverão estabelecer, até 1 de janeiro de 2025, a recolha
seletiva de resíduos têxteis e resíduos perigosos produzidos pelas habitações, e assegurar que, até 31 de
dezembro de 2023, os biorresíduos são separados e reciclados na origem (por exemplo, através da
compostagem).
A diretiva enuncia ainda exemplos de incentivos para aplicar a hierarquia dos resíduos, tais como taxas de
deposição em aterros e de incineração ou sistemas de pagamento em função da produção de resíduos. Em
2018 a União Europeia estabeleceu novas metas em matéria de reciclagem, resíduos de embalagens e aterros,
com o objetivo de promover a mudança para um modelo mais sustentável, nomeadamente a economia circular.
Em março de 2020, a Comissão Europeia apresentou um novo plano de ação para a economia circular que
visa reduzir os resíduos através de uma melhor gestão dos recursos. O Parlamento Europeu deverá votar um
relatório de iniciativa sobre o plano de ação no início de 2021.
• Enquadramento internacional
A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estados-Membros da União Europeia: Alemanha,
Espanha e França.
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ALEMANHA
Este país foi pioneiro quanto à proteção do ambiente, em particular, em matéria de gestão dos resíduos.
Desde 1 de janeiro de 1993, com a entrada em vigor da Verordnung über die Vermeidung von
Verpackungsabfällen – Verpackungsverordnung – VerpackV (Regulation on the prevention and recycling of
packaging waste – Ordinance – VerpackV), de 12 de junho de 1991, diploma legal que foi revisto em 21 de
agosto de 1998, é determinada a transferência da responsabilidade da recolha e valorização de embalagens
para as empresas, fabricantes e os distribuidores, que, até então, era da competência da administração
municipal.
As empresas passaram a serem obrigadas a aceitar a devolução das embalagens do consumidor final e a
facultar a sua recolha e valorização fora do sistema público de eliminação de resíduos, de modo a evitar ou
minimizar o impacto ambiental das embalagens, proporcionando aos consumidores finais sistemas de recolha
próximos das áreas residenciais.
Mesmo antes da legislação sobre a reciclagem das embalagens produzir efeitos, os fabricantes e os
comerciantes criaram, em 28 de setembro de 1990, a empresa Duales System Deutschland GmbH – DSD. No
ano de 1997, a DSD deu lugar ao Der Grüner Punkt, enquanto sociedade anónima, a funcionar a par com o
sistema público de gestão de resíduos e em todo o território alemão.
Desde 1 de janeiro de 2019 entrou em vigor uma nova legislação, Gesetz zur Fortentwicklung der
haushaltsnahen Getrennterfassung von wertstoffhaltigen Abfällen – Verpackungsgesetz – VerpackG (New
German Packaging Act), de 5 de julho de 2017, a nova Lei das embalagens 2019, veio alargar o seu âmbito
subjetivo de aplicação incluindo agora os fabricantes, os importadores, os distribuidores e o comércio on line,
veio instituir a criação de uma entidade nacional, o Stiftung Zentrale Stelle Verpackungsregister, cuja
competência é o registo único e central de embalagens, o LUCID, através do qual são registadas as quantidades
de embalagens introduzidas no mercado interno pelos vários fabricantes e distribuidores.
De acordo com o estabelecido na legislação as metas para a reciclagem de embalagens para a Alemanha
são as seguintes:
MATERIAL PREVIOUSLY STARTING 2019 STARTING 2022
Glass 75% 80% 90%
Paper and cardboard 70% 85% 90%
Ferrous metals 70% 80% 90%
Aluminium 60% 80% 90%
Beverage carton packaging 60% 75% 80%
Other composite packaging 60% 55% 70%
Plastics (material recycling) 36% 58,50% 63%
Fonte: VerpackG
ESPANHA
Neste país, a Ley 22/2011, de 28 de julho (Ley de resíduos y suelos contaminados) vem transpor para o
direito nacional espanhol a Diretiva 2008/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, cuja finalidade é, nos
termos do artigo 1.º, «regular a gestão dos resíduos impulsionando medidas que impeçam a sua geração e
mitiguem os efeitos adversos sobre a saúde humana e o meio ambiente associados à sua geração e gestão,
melhorando a eficiência no uso dos recursos» e, determina no artigo 8.º que, as políticas e a legislação em
matéria de prevenção e gestão resíduos deve ter a seguinte ordem de prioridade:
a) Prevenção;
b) Preparação para a reutilização;
c) Reciclagem;
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d) Outro tipo de valorização como a energética;
e) Eliminação.
Conforme institui o artigo 14.º, é da responsabilidade do Ministério competente na matéria de meio ambiente
elaborar o Plano Nacional de gestão de resíduos e estabelecer os objetivos mínimos de redução na geração de
resíduos assim como de preparação para a reutilização, reciclagem e outras formas de valorização obrigatória
de determinados tipos de resíduos.
A gestão dos resíduos encontra-se descentralizada, uma vez que, as comunidades autónomas são
responsáveis por aquela.
À presente data, na ordem jurídica interna espanhola, existem dois documentos, a nível nacional, que versam
sobre a gestão dos resíduos:
O Programa Estatal de Prevención de Residuos 2014-2020, que determina o objetivo de, no ano de 2020,
haver redução de 10% relativamente aos resíduos gerados em 2010 e consagra as quatro linhas estratégicas
da política estatal na prevenção de resíduos:
− Redução da quantidade dos resíduos;
− Reutilização e alargamento da vida útil dos produtos;
− Redução das substâncias nocivas nos materiais e produtos;
− Redução dos efeitos adversos na saúde humana e no meio ambiente dos resíduos gerados.
O Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos (PEMAR) 2016-2022, instrumento orientador da política
espanhola de resíduos em vigor, cujos objetivos para o ano de 2020 no que respeita a reciclagem aplicável à
totalidade de embalagens se resumem no seguinte quadro:
Fonte: Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos, p. 55.
Os Planos das comunidades autónomas podem ser vistos aqui.
FRANÇA
A gestão dos resíduos na ordem jurídica francesa encontra-se positivada no Code de l'Environnement (na
versão consolidada), aprovado em anexo na Ordonnance n.º 2000-914, de 18 de setembro de 2000 – Livro V –
Prevenção das poluições, dos riscos e perturbações e no Título IV – Resíduos, artigos L541-1 a L542-14.
Relativamente à matéria dos resíduos determina aquele Código, no artigo 541-1, I., 1.º a 4.º parágrafo, o
seguinte:
✓ Prevenir ou reduzir a produção e a nocividade dos resíduos, em particular agindo na fabricação ou na
distribuição dos produtos;
✓ Organizar o transporte dos resíduos e limitá-lo em distância e volume;
✓ Valorizar os resíduos pela reutilização, reciclagem ou qualquer outra ação visando a obter ou materiais
reutilizáveis ou energia;
✓ Assegurar informações ao público sobre os efeitos para o ambiente e saúde pública das operações de
produção e eliminação dos resíduos.
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No seu articulado institui a hierarquia dos modos de tratamento dos resíduos, conforme o disposto no artigo
541-1, II., 2.º parágrafo:
1. A preparação para a reutilização;
2. A reciclagem;
3. Outras formas de valorização, em particular a valorização energética;
4. A eliminação.
A recolha e tratamento dos resíduos encontra-se descentralizada, ou seja, cada região tem a
responsabilidade do serviço público de gestão dos resíduos e de fomentar uma economia sustentável e a
transição para uma economia circular (reutilização de materiais), como dispõem os artigos D2224-1 e seguintes
do Code général des collectivités territoriales.
V. Consultas e contributos
Poderá ser promovida, de acordo com o estipulado no artigo 141.º do Regimento, a consulta da Associação
Nacional de Municípios Portugueses (ANMP), por ser uma atribuição dos municípios a gestão de resíduos
urbanos (vid. Art.º 6.º do Decreto-Lei n.º 194/2009, na redação conferida pelos Decreto-Lei n.º 92/2010, de 26
de julho e Lei n.º 12/2014, de 6 de março; e artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 152-D/2017, de 11 de dezembro) e
por estar previsto o seu envolvimento no grupo de trabalho a criar.
Ao abrigo Lei n.º 35/98, de 18 de julho, poderá ser deliberada pela 11.ª Comissão, a consulta das
organizações ambientais.
Atendendo a que o projeto impõe a necessidade da sua regulamentação pelo Governo, poderá ser também
promovida a audição dos membros do Governo que tutela o sector dos resíduos.
VI. Avaliação prévia de impacto
• Avaliação sobre impacto de género
A ficha de avaliação de impacto de género que passou a ser obrigatória para todas as iniciativas legislativas
com a aprovação da Lei n.º 4/2018, de 9 de fevereiro, e conforme deliberado na reunião n.º 67, de 20 de junho
de 2018 da Conferência de Líderes, encontra-se em anexo à presente iniciativa. O proponente avalia a iniciativa
considerando que a mesma não terá reflexos nos direitos, e que as restantes categorias/ indicadores não são
aplicáveis, valorando-os, consequentemente, como neutros.
• Linguagem não discriminatória
Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre
que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso.
Sem prejuízo de uma análise mais detalhada, na apreciação na especialidade ou na redação final, nesta fase
do processo legislativo a redação do projeto de lei não nos suscita qualquer questão relacionada com a
linguagem discriminatória em relação ao género.
• Impacto orçamental
Em face da informação disponível, não é possível determinar ou quantificar eventuais encargos resultantes
da aprovação da presente iniciativa, muito embora, em caso de aprovação indicie a constituição de novos
encargos, aqui se salientando o artigo 6.º («Disposições Orçamentais»), que determina que o Governo promova
os mecanismos necessários para o acesso a fundos, nacionais e comunitários para provisionar a
implementação, no território nacional, das medidas e ações que vierem a ser propostas.
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VII. Enquadramento bibliográfico
BAPTISTA, Jaime Melo – Uma abordagem regulatória integrada (ARIT-ERSAR) para os serviços de
águas e resíduos. Lisboa: Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos (ERSAR), 2014. 303 p.
(Série Estudos, 3). ISBN 978-989-8360-20-5. Cota: 52 – 460/2014.
Resumo: «Há menos de duas décadas Portugal poderia ser descrito, sem grande exagero, como um País
em desenvolvimento em termos de serviços públicos de abastecimento de água, de gestão de águas residuais
e da gestão de resíduos urbanos. Apenas 50% da água distribuída pelos sistemas públicos de abastecimento
podia considerar-se suficientemente segura para beber. Hoje, esse número ultrapassa 98%. Há menos de duas
décadas, apenas 60% das águas residuais eram coletadas e menos do que 30% eram tratadas. Atualmente
estes números estão a caminho de 88-90%. Por fim, em menos de duas décadas houve uma total transformação
dos serviços de gestão de resíduos urbanos, evoluindo da fase das lixeiras descontroladas para um setor
moderno, seguro e eficiente que cobre todo o País.»
BRANCO, Ricardo – A política pública de resíduos em Portugal e a sua face jurídica [Em linha]. E-Pública.
ISSN 2183-184X. Lisboa. Vol. 7, no 2 (set. 2020), p. 126-160. [Consult. 25 jan. 2021]. Disponível na intranet da
AR: https://catalogobib.parlamento.pt:82/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=132199&img=17487&save=true> Resumo: «O presente artigo versa sobre a política pública de resíduos em Portugal. Consabidamente, os objetivos de uma política pública de resíduos reconduzem-se à minimização dos efeitos dos resíduos na saúde humana e no ambiente, a que se associa a preservação dos recursos naturais, objetivos que têm sido inseridos, mais moderadamente, no super-conceito de economia circular.» GROSSE, François – La croissance quasi circulaire: une approche pragmatique de la gestion durable des ressources matérielles non renouvelables. Futuribles. ISSN 0337-307X. Paris. N.º 403 (nov.-déc. 2014), p. 59- 72. Cota: RE-4. Resumo: O autor apresenta aqui o caminho mais pragmático, na sua perspetiva, para conduzir as nossas sociedades para o «crescimento quase circular», propondo uma abordagem à gestão sustentável dos recursos materiais não renováveis que vise otimizar o ciclo de consumo deste tipo de recursos numa economia em crescimento. Após uma breve recordação do nosso contexto consumista, François Grosse apresenta as principais características relativas às existências e fluxos de matérias-primas não renováveis na economia: taxas de crescimento, tempo para permanecer na economia, efeito das existências e fluxos de resíduos; e o papel potencial da reciclagem nesta área. A partir daí, mostra quais seriam as condições para um modelo de crescimento quase circular para assegurar uma gestão sustentável das matérias-primas não renováveis, nomeadamente: baixo crescimento da produção/consumo de cada matéria em causa; um desperdício de, pelo menos, 80% da quantidade consumida de cada material; e reciclagem eficaz de mais de 60% ou mesmo 80% destes resíduos. Uma visão sistémica que manteria alguma forma de crescimento económico tendo em conta as limitações do nosso ecossistema e a finitude dos recursos. OECD – Waste management and the circular economy in selected OECD countries [Em linha]: evidence from environmental performance reviews. Paris, OECD Publishing, 2019. [Consult. 25 jan. 2021]. Disponível na intranet da AR: https://catalogobib.parlamento.pt:82/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=128257&img=13606&save=true> Resumo: Nas últimas décadas assistimos a um crescimento sem precedentes da procura de recursos naturais e materiais. Em termos globais, a utilização de recursos materiais passou de 27 mil milhões de toneladas em 1970 para 89 mil milhões de toneladas em 2017 e prevê-se que aumente ainda mais para 167 mil milhões de toneladas em 2060, conforme referido no documento: OCDEGlobalMaterialResourcesOutlookto 2060. As consequências ambientais da utilização dos materiais serão ampliadas com a projetada duplicação das emissões de gases com efeito de estufa, a poluição do solo, da água e do ar e os efeitos nocivos para os ecossistemas. Neste contexto, há um imperativo crescente de transição para uma economia mais eficiente em termos de recursos e para a economia circular.
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Este relatório resume as principais conclusões e lições aprendidas na área dos resíduos, gestão de materiais
e economia circular realizadas em 11 países entre 2010 e 2018: Japão (2010); Israel (2011); Noruega (2011);
Eslovénia (2012); Colômbia (2014); Países Baixos (2015); Polónia (2015); Coreia (2017); Estónia (2017);
Hungria (2018) e República Checa (2018).
Ao longo deste período, os países têm-se empenhado cada vez mais na promoção de políticas que
incentivem uma maior eficiência dos recursos. O relatório salienta que os países melhoraram as suas práticas
de produtividade e gestão de resíduos nas últimas duas décadas. Os países reforçaram igualmente as suas
políticas com alterações regulamentares e instrumentos económicos, destinados principalmente a afastar os
resíduos dos aterros, a aumentar a reciclagem e a reduzir a produção de resíduos. No entanto, o relatório
salienta que é necessário fazer mais trabalho. Muitos países continuam a carecer de disposições institucionais
eficazes e de dados precisos para implementar uma transição coerente da economia circular. A aplicação e a
promoção da economia circular continuam a ser desafios importantes, mesmo em países com práticas
avançadas de gestão de resíduos.
SÁ, Sofia – Responsabilidade ambiental: operadores públicos e privados. Porto: Vida Económica, 2011.
310 p. ISBN 978-972-788-430-8. Cota: 52 – 106/2013.
Resumo: Nesta obra a autora aborda os antecedentes da responsabilidade ambiental, o regime jurídico da
responsabilidade ambiental, o dano ambiental, as garantias financeiras, analisa um relatório da Comissão
Europeia e faz uma análise comparada entre o que estabelece a Diretiva e o diploma nacional que o transpôs.
Nas considerações finais a autora refere que «o regime de responsabilidade ambiental é justificado no quadro
de uma economia desenvolvida e competitiva, com capacidade para cumprir os imperativos legais da legislação
ambiental e assumir os custos inerentes aos danos e/ou ameaças iminentes provocados. Em simultâneo,
desempenha um papel fundamental na sociedade contemporânea, assumidamente mais exigente no direito ao
ambiente sadio e ecologicamente equilibrado, do qual depende o bem-estar, a saúde e a qualidade de vida
humana.»
Segundo a autora, a sociedade está determinada em preservar o ambiente e, como tal, «questiona o Estado
sobre esta tarefa fundamental, pressiona as entidades públicas e privadas a adotarem procedimentos de
minimização ou de redução de emissões poluente e reclama a responsabilização de reposição do ambiente ao
estado inicial que se verificava antes da ocorrência dos danos ambientais, exigindo a adoção de medidas de
prevenção e/ou de reparação necessárias.»
A obra inclui ainda sete anexos referentes a disposições legislativas europeias e constitucionais, a Diretiva
2004/35/CE e o DL n.º 147/2008, bem como a listagem atualizada dos diplomas referenciados no seu Anexo III
e o Quadro comparativo de correspondência entre as normas da Diretiva e o diploma nacional.
———
PROJETO DE LEI N.º 633/XIV/2.ª
(REDUÇÃO DE EMBALAGENS SUPÉRFLUAS EM SUPERFÍCIES COMERCIAIS)
Parecer da Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território e nota técnica elaborada
pelos serviços de apoio
Parecer
ÍNDICE
PARTE I – Considerandos
PARTE II – Opinião do relator
PARTE III – Conclusões
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PARTE IV – Anexos
PARTE I – CONSIDERANDOS
a) Nota introdutória
O PCP apresentou à Assembleia da República, em 8 de janeiro de 2021, o Projeto de Lei n.º 633/XIV/2.ª,
que visa a «Redução de embalagens supérfluas em superfícies comerciais».
Esta apresentação foi efetuada nos termos do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 156.º da Constituição
da República Portuguesa e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República, reunindo os requisitos
formais previstos no artigo 124.º desse mesmo Regimento.
Por despacho de Sua Excelência o Presidente da Assembleia da República datado de 11 de janeiro de 2021,
a iniciativa em causa baixou à Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território para emissão do
respetivo parecer.
b) Do objeto, conteúdo e motivação das iniciativas
O Projeto de Lei sub judice tem por objeto a redução de embalagens supérfluas em superfícies comerciais.
O PCP considera que «o consumidor final é forçado a comprar grandes volumes de embalagens supérfluas,
é confrontado com o pagamento de sacos de plástico e depois chega a casa e tem de deitar a maior parte destes
produtos imediatamente ao lixo, pagando depois o tratamento desses materiais. Com esta atitude em nada se
poupam os recursos naturais, em nada se protege o ambiente e em nada se protege o consumidor final».
A proposta de projeto de lei visa «atuar na base do problema, no sentido de proteger o ambiente e a qualidade
de vida das pessoas e de poupar recursos materiais que são escassos e finitos, investindo na redução efetiva e
inequívoca, da utilização massiva de embalagens supérfluas distribuídas em superfícies comerciais».
Face a este enquadramento, o artigo 1.º aprova medidas com vista à redução de embalagens fornecidas em
superfícies comerciais para acondicionamento e transporte de mercadorias aí adquiridas.
A sua aplicação, segundo o artigo 3.º, é dirigida a todas as superfícies comerciais, bem como ao conjunto
das entidades envolvidas na distribuição e venda de mercadorias, a grosso ou a retalho. A proposta defende
que «As embalagens devem assumir formato que corresponda ao menor volume e peso necessários que
garantam a qualidade, a conservação e o transporte dos produtos embalados e devem ser constituídas pela
menor quantidade de material possível, menor peso e volume, salvo nos casos em que sejam passíveis de
reutilização pelo distribuidor».
A proposta do PCP defende ainda o respetivo regime contraordenacional (a definir pelo governo, por
exemplo, no que diz respeito ao montante das coimas) e à necessidade de uma adequada fiscalização (no
âmbito do Ministério da Economia).
Nestes termos, a iniciativa é composta por 7 artigos.
c) Enquadramento legal e parlamentar
Nos termos da Constituição da República Portuguesa:
«Artigo 66.º
Ambiente e qualidade de vida
1. Todos têm direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o
defender.
2. Para assegurar o direito ao ambiente, no quadro de um desenvolvimento sustentável, incumbe ao Estado,
por meio de organismos próprios e com o envolvimento e a participação dos cidadãos:
a) Prevenir e controlar a poluição e os seus efeitos e as formas prejudiciais de erosão;
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…»
De acordo com a Lei de Bases da Política de Ambiente, Lei n.º 19/2014, de 14 de abril:
«Artigo 2.º
Objetivos da política de ambiente
1 – A política de ambiente visa a efetivação dos direitos ambientais através da promoção do desenvolvimento
sustentável, suportada na gestão adequada do ambiente, em particular dos ecossistemas e dos recursos
naturais, contribuindo para o desenvolvimento de uma sociedade de baixo carbono e uma «economia verde»,
racional e eficiente na utilização dos recursos naturais…
2 – Compete ao Estado a realização da política de ambiente…»
No âmbito do Regime geral da gestão de resíduos, definido pelo Decreto-Lei n.º 178/2006, de 05 de
setembro:
«Artigo 2.º
1 – O presente decreto-lei é aplicável às operações de gestão de resíduos destinadas a prevenir ou reduzir
a produção de resíduos, o seu carácter nocivo e os impactes adversos decorrentes da sua produção e gestão,
bem como a diminuição dos impactes associados à utilização dos recursos, de forma a melhorar a eficiência da
sua utilização e a proteção do ambiente e da saúde humana.»
Nota: O Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de setembro, vigora até dia 30 de junho de 2021, uma vez que no dia
1 de julho, produz efeitos a revogação operada pelo Decreto-Lei n.º 102-D/2020, de 10 de dezembro (com
exceção do n.º 2 do artigo 5.º, que se mantém em vigor até 31.12.2021, e do artigo. 78.º).
De referir que o presente projeto configura a representação do Projeto de Lei n.º 12/XIV – Redução de
embalagens supérfluas em superfícies comerciais – que deu entrada a 2019-10-25 e teve discussão conjunta e
votação na generalidade, a 2020-03-06, tendo sido rejeitado (Contra: PS, CDS-PP, IL; Abstenção: PSD; A Favor:
BE, PCP, PAN, PEV, Joacine Katar Moreira (Ninsc)).
PARTE II – OPINIÃO DO RELATOR
O signatário do presente relatório exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre o Projeto
de Lei n.º 529/XIV/2.ª, a qual é, de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do
Regimento, reservando o seu Grupo Parlamentar a sua posição para debate em Plenário.
PARTE III – CONCLUSÕES
1. O PCP apresentou à Assembleia da República o Projeto de Lei n.º 633/XIV/2.ª que visa a redução de
embalagens supérfluas em superfícies comerciais.
2. O presente projeto de lei visa garantir que em todas as superfícies comerciais, bem como ao conjunto das
entidades envolvidas na distribuição e venda de mercadorias, a grosso ou a retalho, as embalagens assumam
formatos que correspondam ao menor volume e peso necessários para garantir a qualidade, a conservação e o
transporte dos produtos.
3. Face ao exposto, a Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território é de parecer que o
Projeto de Lei n.º 633/XIV/2.ª reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser discutido e votado em
Plenário.
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Palácio de S. Bento, 29 de janeiro 2021.
O Deputado relator, Bruno Coimbra — O Presidente da Comissão, José Maria Cardoso.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do CDS-PP, na reunião da
Comissão de 3 de fevereiro de 2021.
PARTE IV – ANEXOS
Anexa-se a nota técnica elaborada pelos serviços ao abrigo do disposto no artigo 131.º do Regimento da
Assembleia da República.
Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 633/XIV/2.ª (PCP)
Redução de embalagens supérfluas em superfícies comerciais
Data de admissão: 11 de janeiro de 2021
Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território (11.ª)
Índice
I. Análise da iniciativa
II. Enquadramento parlamentar
III. Apreciação dos requisitos formais
IV. Análise de direito comparado
V. Consultas e contributos
VI. Avaliação prévia de impacto
VII. Enquadramento bibliográfico
Elaborada por: Lia Negrão (DAPLEN); Rosalina Espinheira (BIB); Inês Cadete (DAC/CAE); Leonor Calvão Borges (DILP); Isabel Gonçalves (DAC/CAEOT). Data: 25.01.2021.
I. Análise da iniciativa
• A iniciativa
A presente iniciativa visa reduzir o número de embalagens fornecidas em superfícies comerciais para
acondicionamento e transporte de mercadorias. Na primeira sessão legislativa, numeração os proponentes
apresentaram, com idêntico objetivo, o Projeto de Lei n.º 12/XIV/1.ª, que foi rejeitado com os votos contra do
PS, do CDS-PP, do IL; abstenção do PSD e votos a favor do BE, do PCP, do PAN, do PEV, e de Joacine Katar
Moreira (Ninsc).
De acordo com a exposição de motivos, a iniciativa tem por objetivo proteger o ambiente e as pessoas, não
descurando a necessidade de salvaguardar a qualidade, a conservação e o transporte dos produtos embalados,
mas procurando poupar recursos e reduzir o volume e o peso das embalagens, ao mínimo possível.
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Excluindo do âmbito desta iniciativa as formas ou objetos de acondicionamento de produtos que permitem a
reutilização pelo distribuidor, são estatuídas as seguintes limitações aplicáveis a embalagens, agrupadas por
três categorias: embalagens de venda ou primárias; embalagens de aprovisionamento ou secundárias; e
embalagens de transporte ou terciárias:
• Determina-se que as embalagens (n.º 3 do artigo 3.º) devem assumir um formato que corresponda ao
menor volume e peso necessários, garantindo a qualidade, a conservação e o transporte dos produtos
embalados e, bem assim, que sejam constituídas pela menor quantidade de material possível, salvo nos casos
em que sejam passíveis de reutilização pelo distribuidor;
• Condiciona-se a utilização de embalagens secundárias ao critério de essencialidade para a preservação
do produto (artigo 4.º), devendo os critérios necessários ser definidos por portaria dos membros do Governo que
tutelam o ambiente e a economia;
• Condiciona-se a utilização de embalagens de transporte ao critério de essencialidade para a preservação
das características físicas e químicas da mercadoria (artigo 5.º), devendo os critérios necessários ser definidos
por portaria dos membros do Governo que tutelam o ambiente e a economia.
A iniciativa atribui ainda a competência para a fiscalização (ao ministério que tutela a economia) e habilita o
Governo a definir o regime contraordenacional para a infração ao disposto no diploma a aprovar.
• Enquadramento jurídico nacional
A Constituição da República Portuguesa (Constituição) dispõe, na alínea e) do artigo 9.º, que são tarefas
fundamentais do Estado, entre outras, «defender a natureza e o ambiente». No âmbito da chamada Constituição
do ambiente1, este fim é complementado pela consagração do «direito a um ambiente de vida humano, sadio e
ecologicamente equilibrado» reconhecido a todos os portugueses, os quais têm «o dever de o defender» (artigo
66.º, n.º 1). Assim, de modo a que seja assegurado o «direito ao ambiente», incumbe ao Estado, em sede de
desenvolvimento sustentável, prevenir e controlar a poluição, promover a integração de objetivos ambientais
nas várias políticas de âmbito sectorial e promover a educação ambiental e o respeito pelos valores do ambiente
[alíneas. a), f) e g) do n.º 2 do artigo 66.º da Constituição].
Dando cumprimento ao disposto nos artigos 9.º e 66.º da Constituição, foi aprovada a Lei n.º 19/2014, de 14
de abril (versão consolidada) que define as bases da política de ambiente que visa a efetivação dos direitos
ambientais através da promoção do desenvolvimento sustentável, suportada na gestão adequada do ambiente,
em particular dos ecossistemas e dos recursos naturais, contribuindo para o desenvolvimento de uma sociedade
de baixo carbono e uma economia verde, racional e eficiente na utilização dos recursos naturais, que assegure
o bem-estar e a melhoria progressiva da qualidade de vida dos cidadãos.
Conforme estatui o seu artigo 17.º, a política de ambiente deve recorrer a instrumentos económicos e
financeiros, concebidos de forma equilibrada e sustentável, com vista à promoção de soluções que estimulem o
cumprimento dos objetivos ambientais (…), designadamente a fiscalidade ambiental que visa desonerar as boas
práticas ambientais e, em compensação, incidir sobre as atividades mais poluentes, numa ótica de fiscalidade
globalmente neutra e equitativa, podendo contribuir para direcionar comportamentos.
Neste quadro, o Decreto-Lei n.º 366-A/97, de 20 de dezembro (já revogado), estabeleceu os princípios e as
normas aplicáveis à gestão de embalagens e resíduos de embalagens, com vista à prevenção da produção
desses resíduos, à reutilização de embalagens usadas, à reciclagem e outras formas de valorização de resíduos
de embalagens e consequente redução da sua eliminação final, assegurando um elevado nível de proteção do
ambiente, e ainda a garantir o funcionamento do mercado interno e a evitar entraves ao comércio e distorções
e restrições da concorrência na Comunidade, transpondo para a ordem jurídica nacional a Diretiva 94/62/CE, do
Parlamento e do Conselho, de 20 de dezembro, alterada pela Diretiva 2004/12/CE, do Parlamento Europeu e
do Conselho, de 11 de fevereiro.
Num nível amplo e como resultado das iniciativas comunitárias, foi adotado na ordem jurídica nacional o
Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de setembro (versão consolidada), que estabelece o Regime Geral da Gestão
1 Cfr. JORGE MIRANDA, RUI MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada – Tomo I, 2.ª ed. revista, atualizada e ampliada, Coimbra, Coimbra Editora, 2010, p. 682.
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de Resíduos (RGGR). Embora se trate de uma lei geral, este diploma consagra princípios gerais da gestão de
resíduos que são de aplicação abstrata, assumindo especial destaque os seguintes:
• Princípio da autossuficiência e da proximidade (artigo 4.º), que prevê que «as operações de tratamento
devem decorrer em instalações adequadas com recurso às tecnologias e métodos apropriados para assegurar
um nível elevado de proteção do ambiente e da saúde pública, preferencialmente em território nacional e
obedecendo a critérios de proximidade»;
• Princípio da responsabilidade pela gestão (artigo 5.º), segundo o qual, em traços gerais, «a
responsabilidade pela gestão dos resíduos, incluindo os respetivos custos, cabe ao produtor inicial dos
resíduos»;
• Princípio da proteção da saúde humana e do ambiente (artigo 6.º), fomentando-se a evitação e redução
dos riscos para a saúde humana e para o ambiente enquanto objetivo prioritário a prosseguir por via do recurso
«a processos ou métodos que não sejam suscetíveis de gerar efeitos adversos sobre o ambiente (…) ou danos
em quaisquer locais de interesse e na paisagem»;
• Princípio da hierarquia dos resíduos (artigo 7.º) que vincula a política e legislação em matéria de resíduos
a respeitar, por ordem de prioridades, a prevenção e redução, a preparação para a reutilização, a reciclagem,
outros tipos de valorização e a eliminação;
• Princípio da responsabilidade do cidadão (artigo 8.º), no qual os cidadãos contribuem para a prossecução
dos princípios e objetivos suprarreferidos e adotam comportamentos de carácter preventivo em matéria de
produção de resíduos e práticas que facilitem a respetiva reutilização e valorização;
• Princípio da regulação da gestão de resíduos (artigo 9.º), em que a gestão de resíduos é realizada de
acordo com os princípios gerais fixados nos termos da legislação aplicável e em respeito dos critérios qualitativos
e quantitativos fixados nos instrumentos regulamentares e de planeamento;
• Princípio da equivalência (artigo 10.º), de acordo com o qual o «regime económico e financeiro das
atividades de gestão de resíduos visa a compensação tendencial dos custos sociais e ambientais que o produtor
gera à comunidade ou dos benefícios que a comunidade lhe faculta»;
• Princípio da responsabilidade alargada do produtor (artigo 10.º-A), que consiste na atribuição, «total ou
parcialmente, física e ou financeiramente, ao produtor do produto a responsabilidade pelos impactes ambientais
e pela produção de resíduos decorrentes do processo produtivo e da posterior utilização dos respetivos produtos,
bem como da sua gestão quando atingem o final de vida».
O Decreto-Lei n.º 366-A/97, de 20 de dezembro foi revogado pela Lei n.º 152-D/2017, de 21 de dezembro,
que unifica o regime da gestão de fluxos específicos de resíduos sujeitos ao princípio da responsabilidade
alargada do produtor, transpondo as Diretivas 2015/720/UE, 2016/774/UE e 2017/2096/EU, na sequência da
prioridade da política pública de resíduos estabelecida pelo atual Governo, centrada numa economia
tendencialmente circular também alinhada com o Plano de Ação para a Economia Circular em Portugal,
aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 190-A/2017, de 11 de dezembro, que visa o aumento da
taxa de preparação de resíduos para reutilização e reciclagem, desviando assim os resíduos passíveis de
valorização multimaterial da deposição em aterro.
Também na senda do Plano Estratégico de Resíduos 2020 (PERSU 2020), são produzidas também as
seguintes referências atinentes à matéria em apreço:
Medidas do Objetivo «Prevenção da produção e perigosidade dos RU»:
• «Medida 1.5 – Promover a redução do consumo de sacos plásticos leves e adotar outras recomendações
formuladas no âmbito do livro verde da Comissão Europeia e proposta de diretiva relativa à redução do consumo
de sacos de plásticos leves»;
• «Medida 2.2 – Realizar campanhas com o objetivo de induzir hábitos de consumo que privilegiem os
sacos de compras tradicionais e contribuam para o phasing out dos sacos de plásticos de serviço»
Entre outras observações conexas à temática em análise, pode também salientar as seguintes:
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• Promover ações ou acordos voluntários com retalhistas e fabricantes de embalagens para se
desenvolverem programas de reutilização/reciclagem de sacos de plástico de modo a se interromper o
crescimento de resíduos de embalagens face aos valores atuais e proceder à redução efetiva destes resíduos;
Explicar a função e utilidade da embalagem, de modo a permitir ao cidadão o reconhecimento do que significa
a reutilização de embalagens (e.g. sacos de plástico) e a embalagem em excesso. Na compra frequente de
víveres, promover o saco de transporte mais ecológico, reutilizável (e.g. em verga, pano ou outro material, com
ou sem «rodinhas»), que seja funcional e de fácil arrumação fora de uso (e.g. sacos reutilizáveis) ou mesmo a
simples caixa de cartão.
Finalmente refira-se a recente aprovação da Lei n.º 77/2019, de 2 de setembro, relativo à disponibilização de
alternativas à utilização de sacos de plástico ultraleves e de cuvetes em plástico nos pontos de venda de pão,
frutas e legumes.
II. Enquadramento parlamentar
• Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)
Sobre idêntica temática, encontram-se agendadas para discussão na reunião plenária de 4 de fevereiro de
2021, juntamente com o projeto de lei em apreço, as seguintes iniciativas:
• Projeto de Resolução n.º 758/XIV/2.ª (PS): — Recomenda ao Governo que adote as medidas necessárias
com vista ao reforço da recolha seletiva em Portugal.
• Projeto de Lei n.º 529/XIV/2.ª (PAN): — Promove a redução de resíduos de embalagens e o aumento da
taxa de reciclagem.
• Projeto de Resolução n.º 792/XIV/2.ª (BE): — Recomenda mecanismos para uma redução de resíduos
sólidos urbanos e uma política tarifária para a coesão territorial e justiça social.
• Projeto de Lei n.º 632/XIV/2.ª (PCP): — Monitorização dos Sistemas de Gestão de Resíduos Urbanos e
definição de estratégias para incremento da valorização e reciclagem de resíduos urbanos.
• Projeto de Lei n.º 639/XIV/2.ª (PEV): — Redução de resíduos de embalagens.
A consulta à base da Atividade Parlamentar (AP) não devolve pendentes petições com objeto idêntico ou
conexo.
• Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)
Na presente Legislatura foram já apresentados os Projetos de Lei n.os 12/XIV/1.ª (PCP) – Redução de
embalagens supérfluas em superfícies comerciais; 42/XIV/1.ª (PEV) – Redução de resíduos de embalagens;
179/XIV/1.ª (BE) – Reduz o número e o volume de embalagens em produtos comerciais (Terceira alteração ao
Decreto-Lei n.º 152-D/2017, de 11 de dezembro); e 208/XIV/1.ª (PAN) – Promove a redução de resíduos de
embalagens e o aumento da taxa de reciclagem, sobre matéria conexa,queforam rejeitados na generalidade
na sessão plenária de 6 de março de 2020.
III. Apreciação dos requisitos formais
• Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais
A iniciativa em apreciação é apresentada por dez Deputados do Grupo Parlamentar do Partido Comunista
Português (PCP), ao abrigo e nos termos do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e do n.º 1 do artigo 119.º do
Regimento da Assembleia da República (RAR), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder
dos Deputados, por força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da Constituição e na alínea b) do n.º 1 do
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artigo 4.º do RAR, bem como dos grupos parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo
180.º da Constituição e na alínea f) do artigo 8.º do RAR.
A iniciativa assume a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 119.º do
RAR, encontra-se redigida sob a forma de artigos, é precedida de uma breve exposição de motivos e tem uma
designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal, embora possa ser objeto de aperfeiçoamento em
caso de aprovação, dando assim cumprimento aos requisitos formais estabelecidos no n.º 1 do artigo 124.º do
RAR.
Encontram-se igualmente respeitados os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo 120.º
do RAR, sendo que o projeto de lei define concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem
legislativa e parece não infringir princípios constitucionais.
Para efeitos de apreciação na especialidade, refira-se que o artigo 2.º contém uma definição de «embalagem
primária» que não é utilizada ao longo do articulado.
O projeto de lei em apreciação deu entrada a 8 de janeiro de 2021. Foi admitido e baixou na generalidade à
Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território (11.ª) a 11 de janeiro de 2021, por despacho de
S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República, não tendo sido ainda anunciado em sessão plenária.
• Verificação do cumprimento da lei formulário
A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, de ora em
diante designada «lei formulário», contém um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e formulário
dos diplomas que são relevantes em caso de aprovação da presente iniciativa.
O título da presente iniciativa legislativa – «Redução de embalagens supérfluas em superfícies comerciais»
– traduz sinteticamente o seu objeto, mostrando-se conforme ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário,
embora, em caso de aprovação, possa ser objeto de aperfeiçoamento formal, em sede de apreciação na
especialidade ou em redação final.
Em caso de aprovação, a iniciativa em apreço revestirá a forma de lei, sendo objeto de publicação na 1.ª
série do Diário da República, nos termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.
No que respeita ao início de vigência, a iniciativa não indica a sua data de entrada em vigor. Deverá, assim,
atender-se ao disposto no n.º 2 do artigo 2.º da lei formulário, que determina que, na falta de fixação do dia, os
atos legislativos entram em vigor no quinto dia após a publicação.
Na presente fase do processo legislativo, a iniciativa em apreço não suscita outras questões em face da lei
formulário.
• Regulamentação
De acordo com o n.º 2 dos artigos 4.º e 5.º, incumbe ao Governo a regulamentação dos critérios relativos à
utilização de embalagens secundárias e terciárias, respetivamente.
O n.º 2 do artigo 6.º prevê a regulamentação, pelo Governo, do regime contraordenacional, incluindo o
montante das coimas e o seu destino e processamento.
IV. Análise de direito comparado
• Enquadramento no plano da União Europeia
A Diretiva 94/62/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 20 de dezembro de 1994, conhecida como a
«Diretiva Embalagens e Resíduos de Embalagens» foi adotada a fim de prevenir ou reduzir o impacto das
embalagens e dos resíduos de embalagens no ambiente, aplicando-se a todas as embalagens colocadas no
mercado da União Europeia e a todos os resíduos de embalagens, quer sejam utilizados ou libertados na
indústria, no comércio, em escritórios, em lojas, nos serviços, nas habitações ou a qualquer outro nível. A diretiva
requer que os Estados-Membros tomem medidas destinadas a prevenir a formação de resíduos e a desenvolver
sistemas de reutilização de embalagens (JO L 365 de 31.12.1994, p. 10).
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A Diretiva 2004/12/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 11 de fevereiro de 2004, veio estabelecer
critérios e clarificar a definição de «embalagem». Acresce que, a Diretiva 2015/720, de 29 de abril de 2015,
altera a Diretiva 94/62/CE no que diz respeito à redução do consumo de sacos de plástico leves.
Em dezembro de 2015, a Comissão adotou um plano de ação da União Europeia para a economia circular2 3, com medidas que incluem a totalidade do ciclo de vida dos produtos: desde a conceção até à gestão dos
resíduos e ao mercado das matérias-primas secundárias, passando pelo aprovisionamento, pela produção e
pelo consumo. Nesse plano, identificou os plásticos como uma prioridade, comprometendo-se a «preparar uma
estratégia que aborde os desafios colocados pelos plásticos ao longo da cadeia de valor e que tenha em conta
todo o seu ciclo de vida».
Concomitantemente com o plano de ação para a economia circular, a Comissão apresentou um conjunto de
quatro propostas legislativas alterando a Diretiva-Quadro Resíduos; a Diretiva Aterros; a Diretiva Embalagens e
Resíduos de Embalagens; e as diretivas relativas aos veículos em fim de vida, às pilhas e acumuladores e
respetivos resíduos, bem como aos resíduos de equipamentos elétricos e eletrónicos (REEE). Algumas destas
propostas surgiram na sequência de obrigações jurídicas relativas à revisão das metas de gestão de resíduos.
O Roteiro para uma Europa eficiente na utilização de recursos4 e o pacote de medidas relativas à economia
circular, resultam na estratégia para converter a economia da União Europeia numa economia sustentável até
2050, apoiando a transição para um crescimento sustentável através de uma economia hipocarbónica e eficiente
na utilização de recursos. Esta estratégia toma em consideração os progressos realizados na Estratégia
Temática sobre a Utilização Sustentável dos Recursos Naturais5 e na Estratégia de Desenvolvimento
Sustentável da União Europeia, estabelecendo um quadro para a elaboração e a implementação de medidas
futuras.
A transição para uma economia mais circular6, em que o valor dos produtos, materiais e recursos se mantém
na economia o máximo de tempo possível e a produção de resíduos se reduz ao mínimo, é um contributo
fundamental para os esforços da União Europeia no sentido de desenvolver uma economia sustentável,
hipocarbónica, eficiente em termos de recursos e competitiva, servindo como impulso à competitividade da
União Europeia ao proteger as empresas contra a escassez dos recursos e a volatilidade dos preços, ajudando
a criar novas oportunidades empresariais e formas inovadoras e mais eficientes de produzir e consumir. Desta
forma, criará emprego local a todos os níveis de competências, bem como oportunidades para integração e
coesão social. Ao mesmo tempo, poupará energia e ajudará a evitar os danos irreversíveis causados pela
utilização de recursos a um ritmo que excede a capacidade da sua renovação, em termos de clima,
biodiversidade e poluição do ar, do solo e da água. A ação relativa à economia circular está, pois, estreitamente
relacionada com prioridades de primeiro plano da União Europeia, entre as quais crescimento e emprego,
agenda de investimento, clima e energia, agenda social e inovação industrial, bem como com os esforços à
escala mundial a favor do desenvolvimento sustentável.
As propostas revistas sobre os resíduos incluem também objetivos de reciclagem mais rigorosos para os
materiais de embalagem, o que reforçará os objetivos relativos aos resíduos urbanos e melhorará a gestão dos
resíduos de embalagens nos setores comercial e industrial. Desde a introdução de objetivos a nível da União
Europeia para as embalagens de papel, vidro, plástico, metal e madeira, têm sido reciclados na União Europeia
mais resíduos de embalagens (com origem nas famílias e nos setores industrial e comercial)7, havendo potencial
para aumentar a reciclagem, com benefícios económicos e ambientais.
Em 2017, a Comissão confirmou a sua tónica na produção e utilização de plásticos, bem como em ações
para assegurar, até 2030, que todas as embalagens de plástico sejam recicláveis8.
A União Europeia colocou-se numa posição privilegiada para liderar a transição para os plásticos do futuro.
A presente estratégia estabelece as bases para uma nova economia do plástico, em que a conceção e produção
de plásticos e de produtos de plástico respeitem plenamente as necessidades de reutilização, reparação e
reciclagem e que desenvolva e promova materiais mais sustentáveis. Pretende-se assim, aumentar o valor
2 COM (2015) 614 3https://ec.europa.eu/commission/publications/documents-strategy-plastics-circular-economy_pt 4 COM (2011) 571 5 COM (2005) 670 6 Growth within: a circular economy vision for a competitive Europe, relatório da Ellen MacArthur Foundation, do McKinsey Centre for Business and Environment e do Stiftungsfonds für Umweltökonomie und Nachhaltigkeit (SUN), junho de 2015. 7 http://ec.europa.eu/environment/waste/packaging/index_en.htm. 8 Programa de trabalho da Comissão para 2018 – COM (2017) 650
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acrescentado e a prosperidade na Europa, estimulando a inovação; reduzir a poluição pelo plástico e o impacto
negativo dessa poluição na vida quotidiana e no ambiente. Ao promover estes objetivos, a estratégia contribuirá
igualmente para concretizar a prioridade definida pela Comissão para uma União da Energia com uma economia
moderna, hipocarbónica, eficiente em termos de energia e recursos, bem como, de forma tangível, para a
consecução dos objetivos de desenvolvimento sustentável para 2030 e do Acordo de Paris.
Tendo presente que as cadeias de valor do plástico têm um caráter cada vez mais transfronteiriço, as
oportunidades e os problemas associados aos plásticos são analisados à luz da evolução da conjuntura
internacional, incluindo a recente decisão da China de restringir as importações de certos tipos de resíduos de
plástico. Existe uma sensibilização crescente para a natureza global dos desafios em apreço, como mostram as
iniciativas internacionais, nomeadamente a parceria mundial da ONU relativa ao lixo marinho9 e os planos de
ação definidos pelo G7 e o G2010. A poluição pelo plástico foi também identificada como uma das principais
pressões sobre a saúde dos oceanos na conferência internacional «Os nossos Oceanos», que a União Europeia
organizou em outubro de 2017. Em dezembro de 2017, a Assembleia das Nações Unidas para o Ambiente
adotou uma resolução sobre o lixo marinho e os microplásticos.
Sendo o plástico uma das áreas prioritárias no «Plano de Ação da União Europeia para a Economia Circular»,
a Comissão Europeia definiu 2030 como a data limite para acabar com as embalagens de plástico descartável
na União Europeia, mudando para plástico reciclável e reutilizável e limitando o uso de microplásticos. Destarte,
a aposta será no eco-design, que pretende aumentar a possibilidade de as embalagens serem reutilizáveis,
tornando-as mais amigas do ambiente e duráveis.
Na Primeira Estratégia Europeia para o Plástico numa Economia Circular11, salienta-se que há «uma razão
económica de peso» para seguir esse caminho e que a Europa deve estar na vanguarda da reciclagem e
reutilização de materiais, criando «novas oportunidades de investimento e novos postos de trabalho» numa
indústria que emprega 1,5 milhões de pessoas e move 340 mil milhões de euros.
De forma a reduzir a poluição por microplásticos, a Comissão iniciou o processo para restringir a adição
intencional de microplásticos aos produtos, através do Regulamento REACH12; análise de opções para reduzir
a libertação não intencional de microplásticos de pneus, têxteis e tintas e análise da Diretiva Tratamento de
Águas Residuais Urbanas: avaliação da eficácia da captura e remoção de microplásticos. Desta forma, lançando
as bases para uma nova economia do plástico.
No dia 16 de janeiro de 2018, Frans Timmermans, primeiro vice-presidente da Comissão, apresentando a
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO
E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES Uma Estratégia Europeia para os Plásticos na Economia
Circular, informou que estavam previstas também a tomada de medidas pela CE na fixação de rótulos para os
plásticos biodegradáveis e compostáveis. Pretende-se assim que os critérios aplicáveis ao rótulo ecológico e
aos contratos públicos ecológicos promovam também os artigos e as embalagens reutilizáveis.
A Diretiva (UE) 2018/852 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2018, altera a Diretiva
94/62/CE relativa a embalagens e resíduos de embalagens e prevê medidas atualizadas concebidas para13:
• Prevenir a produção de resíduos de embalagens, e
• Promover a reutilização, a reciclagem e as outras formas de valorização dos resíduos de embalagens, em
vez da sua eliminação final, a fim de contribuir para a transição para uma economia circular.
Esta Diretiva (UE) 2018/852 é aplicável desde 4 de julho de 2018 e deve ser transposta para a legislação
dos países da União Europeia até 5 de julho de 2020.
A diretiva, tal como alterada, abrange todas as embalagens colocadas no mercado da europeu e todos os
resíduos de embalagens, sejam eles utilizados ou produzidos a nível da indústria, do comércio, de escritórios,
lojas ou serviços, a nível doméstico ou a qualquer outro nível, e independentemente do material utilizado.
9 https://www.unep.org/gpa/what-we-do/global-partnership-marine-litter. 10 https://papersmart.unon.org/resolution/uploads/k1709154.docx. 11 COM (2018) 28 12 Regulamento (CE) n.º 1907/2006, relativo ao registo, avaliação, autorização e restrição dos produtos químicos. 13 Síntese da Diretiva 94/62/CE relativa a embalagens e resíduos de embalagens e da Diretiva (UE) 2018/852 que altera a Diretiva 94/62/CE relativa a embalagens e resíduos de embalagens.
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Os países da União Europeia devem tomar medidas, tais como programas nacionais, incentivos através de
regimes de responsabilidade alargada do produtor e outros instrumentos económicos, a fim de prevenir a
produção de resíduos de embalagens e minimizar o impacto ambiental das embalagens.
Os países da União Europeia deverão incentivar o aumento da parte de embalagens reutilizáveis colocadas
no mercado e de sistemas de reutilização das embalagens que não comprometam a segurança alimentar.
Os países da União Europeia devem assegurar que as embalagens colocadas no mercado cumprem os
requisitos essenciais constantes do anexo II da diretiva:
• Limitar ao máximo o peso e o volume da embalagem para manter níveis de segurança, higiene e aceitação
adequados para o consumidor;
• Reduzir ao máximo a presença de substâncias ou matérias perigosas no material da embalagem e em
qualquer dos seus componentes;
• Projetar embalagens reutilizáveis ou valorizáveis.
A Diretiva (UE) 2019/904 do Parlamento Europeu e do Conselho de 5 de junho de 2019, relativa à redução
do impacto de determinados produtos de plástico no ambiente, contribui para a concretização do Objetivo de
Desenvolvimento Sustentável 12 das Nações Unidas (ONU), que faz parte da Agenda 2030 para o
Desenvolvimento Sustentável, adotada pela Assembleia Geral da ONU em 25 de setembro de 2015, ao
promover as abordagens circulares que dão prioridade aos produtos reutilizáveis e aos sistemas de reutilização
sustentáveis e não tóxicos em vez de produtos de utilização única, tendo primordialmente em vista a redução
dos resíduos gerados.
A Comissão Europeia apresentou o Pacto Ecológico Europeu, um pacote de medidas ambicioso que deverá
permitir às empresas e aos cidadãos europeus beneficiar de uma transição ecológica sustentável, justa e
inclusiva, designadamente através da intervenção em diversos domínios como a política industrial baseada na
economia circular e a eliminação da poluição com uma estratégia de fomento de produtos sustentáveis.
O tema convoca ainda a problemática dos recursos próprios da União Europeia, isto é, os meios necessários
de que a União se dota para atingir os seus objetivos e realizar com êxito as suas políticas, nos termos do artigo
311.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. A cada quadro financeiro plurianual o tema
destaca-se, face à necessidade de aprovação – e ulterior ratificação pelos parlamentos nacionais – de uma
correspetiva Decisão do Conselho. Em 28 de maio de 2020 emergiu a Proposta alterada de Decisão do Conselho
relativa ao sistema de recursos próprios da União Europeia (COM/2020/445 final), reavaliada no ínterim pelas
Conclusões do Conselho Europeu de 17 a 21 de julho de 2021, que forjam a introdução de um novo recurso
próprio sobre os plásticos não recicláveis, aplicável a partir de 1 de janeiro de 2021.
• Enquadramento internacional
A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estados-Membros da União Europeia: Alemanha,
Espanha e Reino Unido.
ALEMANHA
A Alemanha foi pioneira na regulação sobre a matéria em apreço, tendo aprovado um diploma (Verordnung
über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen – Verpackungsverordnung – sobre a Prevenção
de Resíduos de Embalagens a 12 de junho de 1991, que acompanhou a criação do sistema ponto verde (Der
Grüne Punkt – Duales System Deutschland GmbH).
Este sistema dual é hoje um dos principais fornecedores de sistemas de retoma, que incluem não só a recolha
perto de casa e recuperação de embalagens de venda, mas também a reciclagem custo-eficiente e amiga do
ambiente de equipamentos elétricos e eletrónicos e de embalagens de transporte, serviço de eliminação de
resíduos e limpeza de depósitos.
O ponto verde (Der Grüne Punkt) está protegido em todo o mundo e é uma das marcas comerciais mais
utilizadas, tendo sido estabelecido com o objetivo de libertar as empresas industriais e de retalho das suas
obrigações em matéria de devolução e recuperação das embalagens, cuja regulação foi entretanto atualizada
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pela Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen – Verpackungsverordnung –
VerpackV1 (Regulation on the prevention and recycling of packaging waste – Ordinance – VerpackV1, de 1998)
para transpor a diretiva europeia sobre embalagens.
Este sistema é paralelo ao serviço de gestão de resíduos do setor público, sendo o seu financiamento
garantido pelas taxas pagas pelos fabricantes de embalagens em pacotes de venda em circulação. As taxas
são determinadas de acordo com o material e o peso das embalagens em questão. O Sistema Duales
Deutschland AG é aprovado e fiscalizado pelos Lander.
A última alteração à Packaging Ordinance é de 2014, e estabelece as seguintes disposições:
• O seu objetivo é evitar ou reduzir os impactos ambientais dos resíduos decorrentes de embalagens,
estabelecendo que dessem ser evitados em primeira instância, e promovendo a sua reutilização e reciclagem.
Para atingir este objetivo, esta Portaria regula o comportamento do mercado de todos os parceiros envolvidos,
de forma a atingir os objetivos de gestão de resíduos e ao mesmo tempo proteger os operadores económicos
de concorrência desleal.
• Visa aumentar, para pelo menos 80 por cento, a quota de bebidas acondicionados em embalagens
reutilizáveis de bebidas e de embalagens ecologicamente vantajosas, devendo o Governo Federal realizar os
inquéritos necessários sobre as respetivas ações, publicar anualmente os seus resultados e apresentar as suas
conclusões aos Parlamento alemão.
A definição do âmbito da aplicação do diploma obriga ao estabelecimento de definições (section 3) para
embalagens, embalagens de venda, secundárias e de transporte, determinando ainda que:
1. As embalagens de bebidas consideradas são sobretudo as fechadas, utilizadas para alimentos líquidos,
na aceção da secção 2, subseção (2), do Food and Feed Code (Lebensmittel-und Futtermittelgesetzbuch)
destinadas ao consumo como bebidas, com exceção de iogurte e kefir;
2. As embalagens reutilizáveis são as que se destinam a promover a sua reutilização várias vezes com a
mesma finalidade;
3. As formas de embalagens de bebidas consideradas ecologicamente vantajosas, são:
• Embalagens de cartão (pacotes e embalagens cilíndricos),
• Embalagens sob a forma de sacos de polietileno,
• Sacos stand-up.
4. Compostos de embalagens são as embalagens feitas com materiais diferentes, que não possam ser
separados manualmente e cuja percentagem não é superior a 95 por cento em peso;
5. Produtos contendo poluentes são:
• Substâncias e preparações que, se vendidos no comércio a retalho, estarão sujeitas à proibição de
autosserviço nos termos do inciso seção 4 (1) da Portaria de proibição de químicos
(Chemikalienverbotsverordnung);
• Produtos fitofarmacêuticos, na aceção da secção 2, n.º 9, da Industry Protection Act
(Pflanzenschutzgesetz), que sob a Portaria Substâncias Perigosas (Gefahrstoffverordnung) são rotulados:
a) como muito tóxicas, tóxicas, oxidantes ou altamente inflamáveis ou
b) como prejudiciais à saúde e marcadas com frases R 40, R 62, R 63 ou R 68.
• As preparações de difenilmetano-4, 4'-diisocianato (MDI), devem ser rotuladas como nocivas para a saúde
e com a frase R-R 42 de acordo com a Portaria «Substâncias Perigosas» (Gefahrstoffverordnung) e são
colocados em circulação em embalagens de gás pressurizado.
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Refira-se ainda a Gesetz zur Fortentwicklung der haushaltsnahen Getrennterfassung von wertstoffhaltigen
Abfällen, aprovada em 2017, mas com entrada em vigor a partir de janeiro de 2019, substituindo a legislação
em vigor, e do qual se encontram FAQs a divulgar as alterações.
Uma das novidades introduzidas na lei é a criação de um Central Packaging Registry, com o objetivo de:
• Proceder ao registo de fabricantes ainda antes dos bens serem colocados em circulação pela primeira
vez;
• Centralizar os relatórios de dados de fabricantes e sistemas;
• Declaração de preenchimento da integralidade;
• Manter um registo de inspetores (peritos avaliadores, auditores, consultores fiscais, contadores
credenciados).
A Sociedade Ponto Verde apresenta ainda as seguintes metas para a reciclagem:
ESPANHA
Através da aprovação da Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases (aqui na sua
versão consolidada), Espanha transpôs a Diretiva 94/62/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho sobre a
matéria em apreço.
A Lei está estruturada em sete capítulos, os três primeiros dedicados, respetivamente, às disposições de
aplicação geral, para estabelecer alguns princípios de atuação das Administrações Públicas para promover a
prevenção e reutilização de embalagens e para estabelecer os objetivos de reciclagem e valorização previsto
na referida Diretiva, estabelecendo objetivos de reciclagem intermédia, a cumprir no prazo de trinta e seis meses.
Para atingir esses objetivos, além de impor aos fabricantes de embalagens a obrigação de utilizar materiais
de resíduos de embalagens nos seus processos de fabricação, salvo disposição expressa em contrário pela lei,
o Capítulo IV regulamenta dois procedimentos diferentes: primeiro, estabelece, em geral, que os diferentes
agentes que participam da cadeia de comercialização de um produto embalado (embaladores, importadores e
grossistas) devem cobrar aos seus clientes, até o consumidor final, um valor por cada produto objeto da
transação e devolver a mesma quantia de dinheiro para a devolução da embalagem vazia. Em segundo lugar,
os referidos agentes podem ficar isentos das obrigações decorrentes do procedimento geral quando participam
num sistema integrado de gestão de embalagens usadas e resíduos de embalagens, que garanta a sua recolha
periódica e o cumprimento dos objetivos de reciclagem e valorização fixados.
O diploma consagra assim o princípio da reutilização e reciclagem dos resíduos de embalagens, promovendo
a prática de um uso ao longo do ciclo de vida da embalagem, após o qual serão recicladas e reaproveitadas
para novas embalagens.
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O diploma foi regulamentado pelo Real Decreto 782/1998, de 30 de abril, por el que se aprueba el
Reglamento para el desarrollo y ejecución de la Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases
(versão consolidada), onde se dispõe sobre:
• Requisitos de fabricação e composição das embalagens;
• Pedidos de autorização ao sistema integrado de gestão de resíduos; e
• Planos de prevenção de resíduos a reciclar, onde se detalha as quantidades e tipos de materiais para
reciclagem.
O Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico disponibiliza no seu website mais informação
sobre a matéria, que pode ser consultada aqui.
REINO UNIDO
A principal regulação no Reino Unido sobre a matéria em apreço é a seguinte:
• The Producer Responsibility Obligations (Packaging Waste) Regulations 2007, que fornece o quadro legal
pelo qual o Reino Unido se compromete a atingir os objetivos de recuperação e reciclagem contidos na diretiva
europeia sobre o assunto. Esta regulamentação aplica-se a todas as companhias nacionais cuja faturação
exceda os £2 milhões e lancem no mercado mais de 50 toneladas de embalagens por ano. Este diploma
foi atualizado em 2014;
• The Packaging (Essential Requirements) Regulations, de 1998, com as alterações introduzidas em 2003
pelo Packaging (Essential Requirements) Regulations 2003, que determina que o número de embalagens deve
ser minimizado, devendo o país ser capaz de estabelecer um sistema de recuperação e reciclagem das mesmas.
De igual forma, a composição das embalagens passa a ter quantidades limitadas de certas substâncias
perigosas. Estes regulamentos são aplicados pelos Local Authority Trading Standards Departments. Em
novembro de 2009 esta regulamentação foi atualizada aumentando as metas de recuperação e reciclagem de
materiais para além de 2010, e em 2013 foi novamente atualizada;
• A atual The Packaging (Essential Requirements) Regulations 2015 continua a determinar que o número
de embalagens deve ser minimizado, devendo o país ser capaz de estabelecer um sistema de recuperação e
reciclagem das mesmas.
A sua aplicação está a cargo, na Inglaterra e País de Gales, da Environment Agency e, na Irlanda do Norte,
da Northern Ireland Environment Agency.
V. Consultas e contributos
Ao abrigo do n.º 3 do artigo 140.º Regimento, poderá ser deliberada pela 11.ª Comissão a recolha de
contributos das associações representativas do comércio e da indústria, das entidades gestoras de resíduos,
bem como, ao abrigo da Lei n.º 35/98, de 18 de julho,das organizações ambientais.
Poderá ainda ser promovida, de acordo com o estipulado no artigo 141.º do Regimento, a consulta da
Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP), por ser uma atribuição dos municípios a gestão de
resíduos urbanos (vid. artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 194/2009, na redação conferida pelos Decreto-Lei n.º
92/2010, de 26 de julho e Lei n.º 12/2014, de 6 de março; e artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 152-D/2017, de 11 de
dezembro).
Atendendo a que o projeto impõe a necessidade da sua regulamentação pelo Governo, poderá ser também
promovida a audição dos membros do Governo que tutelam as áreas do ambiente e da economia, bem como
de organismos das respetivas tutelas que poderão vir a ser envolvidos na aplicação da futura legislação (e.g.,
APA e ASAE)
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VI. Avaliação prévia de impacto
• Avaliação sobre impacto de género
A ficha de avaliação de impacto de género que passou a ser obrigatória para todas as iniciativas legislativas
com a aprovação da Lei n.º 4/2018, de 9 de fevereiro, e conforme deliberado na reunião n.º 67, de 20 de junho
de 2018 da Conferência de Líderes, encontra-se em anexo à presente iniciativa. O proponente avalia a iniciativa
considerando que a mesma não terá reflexos nos direitos, e que as restantes categorias/ indicadores não são
aplicáveis, valorando-os, consequentemente, como neutros.
• Linguagem não discriminatória
Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre
que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso.
Nesta fase do processo legislativo a redação do projeto de lei não nos suscita qualquer questão relacionada
com a linguagem discriminatória em relação ao género.
• Impacto orçamental
Em face da informação disponível, não é possível determinar ou quantificar eventuais encargos resultantes
da aprovação da presente iniciativa, muito embora, em caso de aprovação pareça implicar encargos,
nomeadamente conexos com a fiscalização do cumprimento das medidas preconizadas na iniciativa pelo
ministério que tutela a economia (artigo 7.º).
VII. Enquadramento bibliográfico
A CIRCULAR ECONOMYfor plastics [Em linha]: insights from research and innovation to inform policy
and funding decisions. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2019. [Consult. 18 jan. de
2021]. Disponível na intranet da AR em: https://catalogobib.parlamento.pt:82/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=126688&img=12477&save=true> Resumo: O atual sistema de plásticos exige uma mudança fundamental em que a investigação e a inovação, habilitadas e reforçadas pela elaboração de políticas, desempenham um papel crucial. Avançando para uma economia circular, podemos aproveitar os benefícios dos plásticos, enquanto alcançamos melhores resultados económicos, ambientais e sociais. Este relatório visa informar das decisões políticas e de financiamento sobre uma economia circular para os plásticos, fornecendo informações sobre investigação e inovação de projetos financiados pela UE e pela comunidade científica em geral. O relatório abrange toda a cadeia de valor dos plásticos, destacando uma vasta gama de desafios e oportunidades. Com base em evidências científicas, as ideias apresentadas contribuem para uma transição na produção de plástico a partir de matérias-primas renováveis e conceção de produtos para utilização, reutilização, reparação e reciclagem mecânica, química ou orgânica. Além disso, o relatório explica como esta mudança sistémica pode ser apoiada pela inovação em modelos de negócio, sistemas de recolha e tecnologias de triagem e reciclagem. Desta forma, os plásticos poderiam circular pela nossa sociedade com total transparência no uso, minimizando os riscos para a saúde humana e para o ambiente. REINO UNIDO. House of Commons. Library – Plastic waste [Em linha]. London: House of Commons Library, 2020. [Consult. 18 jan. de 2021]. Disponível na intranet da AR em : https://catalogobib.parlamento.pt:82/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=130249&img=15453&save=true> Resumo: No Reino Unido, estima-se que cinco milhões de toneladas de plástico sejam usadas todos os anos, quase metade das quais em embalagens. O governo do Reino Unido publica estatísticas regulares sobre a
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quantidade de embalagens plásticas produzidas e sobre o seu tratamento final, embora algumas dessas
estatísticas tenham sido questionadas quanto à sua exatidão pelo National Audit Office e pelo WWF-UK.
Os resíduos plásticos muitas vezes não se decompõem e podem durar séculos em aterros sanitários, ou
então acabar como lixo no ambiente natural, que por sua vez pode poluir solos, rios e oceanos, e prejudicar as
criaturas que os habitam.
O plástico descartável apresenta vários benefícios. Isso inclui contribuir para a segurança e higiene alimentar
e reduzir o peso da embalagem em trânsito e, assim, reduzir a energia e as emissões que seriam geradas pelo
uso de materiais alternativos.
UNIÃO EUROPEIA. Agência Europeia do Ambiente – Preventing plastic waste in Europe [Em linha].
Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2019. [Consult. 18 jan. de 2021]. Disponível na intranet
da AR em: https://catalogobib.parlamento.pt:82/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=128269&img=13634&save=true>. Resumo: Apesar de alguns esforços promissores para resolver o crescente problema dos resíduos de plástico, como a proibição de sacos de compras e palhinhas de plástico, objetivos específicos para a prevenção dos diferentes resíduos de plástico ainda não são comuns na Europa, de acordo com uma avaliação da Agência Europeia do Ambiente (EEA) publicada recentemente. Apenas nove países têm metas explícitas em vigor para a prevenção de resíduos plásticos. Este relatório, «Preventing plastic waste in Europe», apresenta-nos o estado atual da prevenção dos resíduos de plástico na Europa. Foram mapeados e analisados os esforços entre os países membros sobre a produção de resíduos de plástico através das medidas de prevenção. A avaliação diz que a prevenção dos tipos de plástico mais prejudiciais ao meio ambiente, como plásticos descartáveis e produtos plásticos não recicláveis deve ser prioritária. Embora as taxas sobre os sacos de compras de plástico tenham levado a resultados notáveis na redução da sua utilização e resíduos em muitos países, essas medidas devem também ser aplicadas a outros tipos de produtos de plástico, por exemplo, aos resíduos de embalagens plásticas, que são o maior fluxo de resíduos de plástico na Europa. Neste relatório são identificadas 173 medidas de prevenção de resíduos implementadas nos países ou previstas para implementação. O relatório baseia-se numa revisão dos programas nacionais e regionais de prevenção dos resíduos e nos resultados de um inquérito realizado em 27 Estados-Membros da União Europeia (exceto o Chipre, que não adotou um programa de prevenção de resíduos), a Islândia, a Noruega, a Suíça e a Turquia. ——— PROJETO DE LEI N.º 639/XIV/2.ª (REDUÇÃO DE RESÍDUOS DE EMBALAGENS) Parecer da Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio Parecer ÍNDICE PARTE I – Considerandos PARTE II – Consultas e contributos PARTE III – Opinião da Deputada autora do parecer PARTE IV – Conclusões PARTE V – Anexos
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PARTE I – CONSIDERANDOS
1. Nota preliminar
O Projeto de Lei n.º 639/XIV/2.ª é uma iniciativa do Grupo Parlamentar do Partido Ecologista «Os Verdes»
(PEV), subscrita pelos seus dois deputados, que visa assegurar a redução de resíduos de embalagens.
Foi apresentado à Assembleia da República no dia 8 de janeiro de 2021 e admitido no dia 14 do mesmo mês,
tendo baixado à Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território, competente em razão da matéria,
por determinação de Sua Excelência o Presidente da Assembleia da República, nos termos da alínea c) do n.º
1 do artigo 16.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).
A Constituição da República Portuguesa, no artigo 167.º («Iniciativa da lei e do referendo»), e o Regimento
da Assembleia da República, no artigo 119.º («Iniciativa»), definem os termos da subscrição e da apresentação
à Assembleia da República de iniciativas legislativas. Trata-se de um poder dos Deputados, por força do disposto
na alínea b) do artigo 156.º da CRP e na alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do RAR, bem como dos grupos
parlamentares, por determinação da alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da CRP e da alínea f) do artigo 8.º do
RAR. Em conformidade com o n.º 2 do artigo 119.º do RAR, a iniciativa em análise no presente parecer assume
a forma de projeto de lei.
O Projeto de Lei n.º 639/XIV/2.ª encontra-se redigido sob a forma de artigos e é precedido de uma breve
justificação ou exposição de motivos, cumprindo, assim, os requisitos formais previstos nas alíneas a) e c) do
n.º 1 do artigo 124.º do RAR. Cumpre ainda o disposto no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário dos diplomas1 e na
alínea b) do n.º 1 do artigo 124.º do RAR, tendo um título que traduz sinteticamente o seu objeto principal. No
entanto, a este respeito, a nota técnica recomenda que, em caso de aprovação, o título possa ser aperfeiçoado,
sugerindo o seguinte: «Redução dos resíduos de embalagens na comercialização de mercadorias». Também
os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo 120.º do RAR, são respeitados, na medida em
que não parece infringir a Constituição ou qualquer princípio nela consignado e define o sentido das
modificações a introduzir na ordem legislativa.
Relativamente ao impacto orçamental, a nota técnica refere que, embora não seja possível determinar ou
quantificar eventuais encargos, parecem, em caso de aprovação, poder resultar da presente iniciativa,
«nomeadamente encargos conexos com a fiscalização do cumprimento das medidas preconizadas na iniciativa
pelo ministério que tutela a economia (artigo 6.º)». Não obstante, acrescenta que, face ao teor do artigo 10.º,
que faz depender a entrada em vigor da publicação da sua regulamentação, parece estar salvaguardado o
cumprimento da «lei-travão», princípio plasmado no n.º 2 do artigo 120.º do Regimento da Assembleia da
República e no n.º 2 do artigo 167.º da Constituição, que impede a apresentação de iniciativas que envolvam,
no ano económico em curso, aumento das despesas ou diminuição das receitas do Estado previstas no
Orçamento.
Do ponto de vista da sistemática, o Projeto de Lei n.º 639/XIV/2.ª (PEV) é composto por 10 artigos, conforme
segue:
Artigo 1.º Objeto
Artigo 2.º Definições
Artigo 3.º Embalagem primárias
Artigo 4.º Embalagens secundárias
Artigo 5.º Embalagens terciárias
Artigo 6.º Fiscalização
Artigo 7.º Contraordenações
Artigo 8.º Regulamentação
Artigo 9.º Relatório
Artigo 10.º Entrada em vigor
1 Aprovada pela Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, com as alterações introduzidas pelas Lei n.º 2/2005, de 24 de janeiro, Lei n.º 26/2006, de 30 de junho, Lei n.º 42/2007, de 24 de agosto, e Lei n.º 43/2014, de 11 de julho.
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2. Objeto, conteúdo e motivação
O Projeto de Lei n.º 639/XIV/2.ª visa a prevenção de resíduos de embalagens no âmbito da comercialização
de mercadorias, com reflexos na redução da produção de embalagens e consequentemente na redução de
resíduos dessa natureza (artigo 1.º).
Os autores da iniciativa defendem que, no âmbito dos Resíduos Sólidos Urbanos, os resíduos de embalagens
merecem «uma particular atenção», que incida na redução da produção, na diminuição de perigosidade, na
reutilização, na recolha seletiva, na reciclagem e no destino final.
Segundo o exposto na exposição de motivos, o principal objetivo deste projeto de lei é a interdição de
embalagens facilmente dispensáveis, contribuindo, assim, para a concretização do princípio da redução de
embalagens e de resíduos de embalagens, o que significará «menores custos e melhor ambiente». Os
proponentes sublinham a importância de sensibilizar os cidadãos e a inexistência de alternativas para os
consumidores.
Neste sentido, propõem que as «embalagens de venda ou primárias» correspondam, em termos de volume
e peso, ao mínimo exigível para garantir a qualidade e a conservação do produto embalado. Defendem, também,
a interdição de «embalagens grupadas ou secundárias» quando não sejam «determinantes para a preservação
dos produtos e para a manutenção da sua qualidade que quando retiradas do produto não afetem as suas
características, ou que tenham como objetivo o agrupamento de embalagens de venda ou primárias, para efeitos
de comercialização ou aprovisionamento no ponto de venda ou de atratividade para o consumidor ou utilizador
final» e de «embalagens de transporte ou terciárias», quando não sejam «relevantes para evitar danos na
mercadoria durante a sua movimentação ou transporte».
Do Projeto de Lei n.º 639/XIV/2.ª (PEV) resulta a tipificação como contraordenação da violação do disposto
no diploma, cabendo ao Governo regulamentar, no prazo de 180 dias, a definição das coimas a aplicar, o seu
destino e o processamento das contraordenações e ao Ministério que tutela a economia a devida fiscalização.
Os proponentes estabelecem, ainda, a obrigatoriedade de o Governo apresentar à Assembleia da República,
através do Ministério que tutela o ambiente, um relatório sobre a aplicação do estatuído, no prazo de um ano
após entrada em vigor da futura regulamentação, que deverá ser emitida no prazo de 180 dias a contar da
publicação da lei.
No que à «Entrada em vigor» diz respeito, a nota técnica sugere a reformulação do artigo 10.º, «de modo a
permitir que o futuro ato legislativo se torne imperativo (obrigatório) ou com a sua publicação ou noutra data que
nele venha a ser fixada , podendo ser salvaguardado que determinadas normas contidas no diploma apenas
produzam efeitos na data da sua regulamentação».
3. Enquadramento jurídico
Considerando o objeto do Projeto de Lei n.º 639/XIV/2.ª (PEV), importa atentar no ordenamento jurídico
português e considerar os diplomas em vigor.
A Constituição da República Portuguesa, na alínea e) do artigo 9.º, define que «defender a natureza e o
ambiente» é uma tarefa fundamental do Estado. Consagra, ainda, no n.º 1 do artigo 66.º, que a todos os
portugueses é reconhecido o «direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado»,
cabendo-lhes «o dever de o defender» e competindo ao Estado, em sede de desenvolvimento sustentável,
prevenir e controlar a poluição, promover a integração de objetivos ambientais nas várias políticas de âmbito
sectorial e promover a educação ambiental e o respeito pelos valores do ambiente, em conformidade com as
alíneas a), f) e g) do n.º 2 do artigo 66.º.
Conforme estabelecido constitucionalmente, a Lei n.º 19/2014, de 14 de abril, (versão consolidada) define as
bases da política de ambiente, estatuindo que a política de ambiente, que compete ao Estado, visa a efetivação
dos direitos ambientais através da promoção do desenvolvimento sustentável, suportada na gestão adequada
do ambiente, em particular dos ecossistemas e dos recursos naturais, contribuindo para o desenvolvimento de
uma sociedade de baixo carbono e uma «economia verde», racional e eficiente na utilização dos recursos
naturais, que assegure o bem-estar e a melhoria progressiva da qualidade de vida dos cidadãos. O artigo 17.º
do suprarreferido diploma refere que a política de ambiente deve recorrer a instrumentos económicos e
financeiros, concebidos de forma equilibrada e sustentável, com vista à promoção de soluções que estimulem o
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cumprimento dos objetivos ambientais (…), designadamente a fiscalidade ambiental que visa desonerar as boas
práticas ambientais e, em compensação, incidir sobre as atividades mais poluentes, numa ótica de fiscalidade
globalmente neutra e equitativa, podendo contribuir para direcionar comportamentos.
O Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de setembro (versão consolidada), que estabelece o Regime Geral da
Gestão de Resíduos (RGGR), consagra princípios gerais, de aplicação abstrata, nomeadamente o da hierarquia
dos resíduos; o da responsabilidade do cidadão; o da regulação da gestão de resíduos e o da responsabilidade
alargada do produtor.
A Lei n.º 152-D/2017, de 21 de dezembro, unifica o regime da gestão de fluxos específicos de resíduos
sujeitos ao princípio da responsabilidade alargada do produtor, transpondo as Diretivas 2015/720/UE,
2016/774/UE e 2017/2096/EU, na sequência da prioridade da política pública de resíduos estabelecida pelo
atual Governo, centrada numa economia tendencialmente circular também alinhada com o Plano de Ação para
a Economia Circular em Portugal, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 190-A/2017, de 11 de
dezembro, que visa o aumento da taxa de preparação de resíduos para reutilização e reciclagem, desviando
assim os resíduos passíveis de valorização multimaterial da deposição em aterro.
Importa, ainda, ter em consideração o Plano Estratégico para os Resíduos Sólidos Urbanos 2020+, que
concretiza um realinhamento do PERSU 2020, o instrumento estratégico para a gestão de resíduos urbanos
para o período de 2014-2020, centrando-se numa dimensão prospetiva em face das metas previstas ao nível da
União Europeia, articulando os ajustes estratégicos em vários domínios, nomeadamente no que respeita aos
modelos técnicos e de gestão. A evolução permanente e a necessidade de atingir as ambiciosas metas de 2030
justificam a reformulação do PERSU, tendo sido determinada, pelo Despacho n.º 4242/2020, a elaboração do
Plano Nacional de Gestão de Resíduos (PNGR 2030) e do Plano Estratégico para os Resíduos Urbanos (PERSU
2030), instituindo um sistema de pontos focais e a respetiva comissão de acompanhamento.
4. Iniciativas legislativas, projetos de resolução e petições pendentes sobre matéria conexa
Da pesquisa efetuada à base de dados do processo legislativo e atividade parlamentar (PLC), verificou-se a
pendência das seguintes iniciativas legislativas:
• Projeto de Resolução n.º 758/XIV/2.ª (PS), que recomenda ao Governo que adote as medidas necessárias
com vista ao reforço da recolha seletiva em Portugal;
• Projeto de Lei n.º 529/XIV/2.ª (PAN), que promove a redução de resíduos de embalagens e o aumento da
taxa de reciclagem;
• Projeto de Resolução n.º 792/XIV/2.ª (BE), que recomenda mecanismos para uma redução de resíduos
sólidos urbanos e uma política tarifária para a coesão territorial e justiça social;
• Projeto de Lei n.º 632/XIV/2.ª (PCP), que propõe a monitorização dos Sistemas de Gestão de Resíduos
Urbanos e definição de estratégias para incremento da valorização e reciclagem de resíduos urbanos;
• Projeto de Lei n.º 633/XIV/2.ª (PCP), que propõe a redução de embalagens supérfluas em superfícies
comerciais.
A mesma pesquisa permitiu constatar que não existem, na presente Legislatura, petições sobre esta matéria.
5. Antecedentes parlamentares
Na presente Legislatura, foram apresentadas as seguintes iniciativas sobre matéria conexa com a tratada no
Projeto de Lei n.º 639/XIV/2.ª (PEV), que foram rejeitadas na generalidade na sessão plenária de 6 de março de
2020:
• Projetos de Lei n.º 12/XIV/1.ª (PCP) – Redução de embalagens supérfluas em superfícies comerciais;
• Projeto de Lei n.º 42/XIV/1.ª (PEV) – Redução de resíduos de embalagens;
• Projeto de Lei n.º 179/XIV/1.ª (BE) – Reduz o número e o volume de embalagens em produtos comerciais
(Terceira alteração ao Decreto-Lei n.º 152-D/2017, de 11 de dezembro); e
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• Projeto de Lei n.º 208/XIV/1.ª (PAN) – Promove a redução de resíduos de embalagens e o aumento da
taxa de reciclagem.
PARTE II – CONSULTAS E CONTRIBUTOS
A nota técnica refere que, de acordo com o estabelecido no artigo 140.º do Regimento da Assembleia da
República, poderá ser deliberada a recolha de contributos das associações representativas do comércio e da
indústria, das entidades gestoras de resíduos.
Ao abrigo da Lei n.º 35/98, de 18 de julho, que define o estatuto das organizações não governamentais do
ambiente, propõe que se possa deliberar a consulta das organizações ambientais.
A nota técnica refere, também, que, de acordo com o estabelecido no artigo 141.º do Regimento da
Assembleia da República, poderá ser promovida a consulta da Associação Nacional de Municípios Portugueses
(ANMP), na medida em que a gestão de resíduos urbanos é uma atribuição dos municípios2.
É ainda referida a possibilidade de ser promovida a audição dos membros do Governo que tutelam as áreas
do ambiente e da economia, uma vez que a iniciativa em análise impõe a necessidade de regulamentação pelo
Governo, bem como de organismos das respetivas tutelas que poderão vir a ser envolvidos na aplicação da
futura legislação, sugerindo, a título meramente exemplificativo, a APA e a ASAE.
PARTE III – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER
A relatora do presente parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre a proposta em apreço, que, de resto,
é de «elaboração facultativa», conforme disposto no n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da
República.
PARTE IV – CONCLUSÕES
A Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território, em reunião realizada no dia 3 de fevereiro
de 2021, aprova a seguinte parecer:
1. O Projeto de Lei n.º 639/XIV/2.ª, da autoria do Grupo Parlamentar do Partido Ecologista «Os Verdes»
(PEV), visa a redução de resíduos de embalagens.
2. A iniciativa legislativa em análise no presente Parecer reúne os requisitos constitucionais, legais e
regimentais para ser apreciada e votada em Plenário da Assembleia da República, reservando os grupos
parlamentares as suas posições e decorrentes sentidos de voto para o debate.
Palácio de S. Bento, 3 de fevereiro de 2021.
A Deputada relatora, Joana Lima — O Presidente da Comissão, José Maria Cardoso.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do CDS-PP, na reunião da
Comissão de 3 de fevereiro de 2021.
PARTE V – ANEXOS
Nota técnica, datada de 29 de janeiro de 2021 e elaborada ao abrigo do disposto no artigo 131.º do Regimento
da Assembleia da República.
2 Vide artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 194/2009, na redação conferida pelos Decreto-Lei n.º 92/2010, de 26 de julho, e Lei n.º 12/2014, de 6 de março, e artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 152-D/2017, de 11 de dezembro.
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Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 639/XIV/1.ª (PEV)
Redução de resíduos de embalagens
Data de admissão: 8 de janeiro de 2021
Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território (11ª)
Índice
I. Análise da iniciativa
II. Enquadramento parlamentar
III. Apreciação dos requisitos formais
IV. Análise de direito comparado
V. Consultas e contributos
VI. Avaliação prévia de impacto
VII. Enquadramento bibliográfico
Elaborada por: Sónia Milhano (DAPLEN); Leonor Calvão Borges (DILP); Rosalina Espinheira (BIB); Inês Cadete e Isabel Gonçalves (DAC).
Data: 29 de janeiro de 2021.
I. Análise da iniciativa
• A iniciativa
A presente iniciativa visa prevenir a edução de resíduos de embalagens no âmbito da comercialização de
mercadorias.
De acordo com a exposição de motivos, a prevenção de resíduos tem sido uma etapa bastante
secundarizada nas políticas de gestão de resíduos, importando i) desenvolver a sensibilização dos cidadãos e
ii) evitar que o consumidor no ato da compra adquira, conjuntamente com o produto, embalagens
desnecessárias.
Assim, através da presente iniciativa, os proponentes visam a interdição de embalagens dispensáveis, de
forma a contribuir para o princípio da redução de embalagens e de resíduos de embalagens.
São estatuídas normas relativas a embalagens agrupadas consoante três categorias: embalagens de venda
ou primárias; embalagens grupadas ou secundárias; e embalagens de transporte ou terciárias:
• Impõe-se que embalagens de venda (artigo 3.º do projeto de lei) tenham o volume e peso mínimo exigível
para garantir a qualidade e conservação do produto embalado, devendo a relação entre produtos/dimensões
das embalagens ser definida por portaria dos ministros que tutelam o ambiente e a economia;
• Veda-se a utilização de embalagens grupadas (artigo 4.º do projeto de lei), a menos que o operador
económico demonstre a sua essencialidade para a preservação dos produtos e manutenção da sua qualidade,
devendo os critérios, modo de autorização e entidade competente nesta matéria ser definidos por portaria dos
ministros que tutelam o ambiente e a economia;
• Veda-se a utilização de embalagens de transporte (artigo 5.º do projeto de lei), a menos que seja
demonstrada a sua essencialidade para evitar danos durante o transporte, devendo os critérios, modo de
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autorização e entidade competente nesta matéria ser definidos por portaria dos ministros que tutelam o ambiente
e a economia.
A iniciativa atribui ainda a competência para a fiscalização (ao ministério que tutela a economia) e tipifica de
contraordenação (a regulamentar pelo Governo, designadamente pelas tutelas do ambiente e da economia) a
infração do disposto nesta iniciativa. Estabelece a obrigatoriedade de o Governo apresentar à Assembleia da
República um relatório sobre a aplicação da legislação proposta, no prazo de um ano após entrada em vigor da
futura regulamentação, que deverá ser emitida no prazo de 180 dias a contar da publicação da lei.
Por último, cumpre assinalar que o artigo 10.º – «Entrada em vigor» – coloca a totalidade das normas
constantes do projeto de lei na pendência de atos normativos posteriores do Governo, o que, em caso de
aprovação, poderá comprometer a sua exequibilidade.
• Enquadramento jurídico nacional
A Constituição da República Portuguesa (CRP) dispõe, na alínea e) do artigo 9.º, que são tarefas
fundamentais do Estado, entre outras, «defender a natureza e o ambiente». No âmbito da chamada Constituição
do ambiente1, este fim é complementado pela consagração do «direito a um ambiente de vida humano, sadio e
ecologicamente equilibrado» reconhecido a todos os portugueses, os quais têm «o dever de o defender» (artigo
66.º, n.º 1). Assim, de modo a que seja assegurado o «direito ao ambiente», incumbe ao Estado, em sede de
desenvolvimento sustentável, prevenir e controlar a poluição, promover a integração de objetivos ambientais
nas várias políticas de âmbito sectorial e promover a educação ambiental e o respeito pelos valores do ambiente
[artigo 66.º, n.º 2, alíneas a), f) e g) da CRP].
Dando cumprimento ao disposto nos artigos 9.º e 66.º da CRP, foi aprovada a Lei n.º 19/2014, de 14 de abril
(versão consolidada) que define as bases da política de ambiente que visa a efetivação dos direitos ambientais
através da promoção do desenvolvimento sustentável, suportada na gestão adequada do ambiente, em
particular dos ecossistemas e dos recursos naturais, contribuindo para o desenvolvimento de uma sociedade de
baixo carbono e uma economia verde, racional e eficiente na utilização dos recursos naturais, que assegure o
bem-estar e a melhoria progressiva da qualidade de vida dos cidadãos.
Conforme estatui o seu artigo 17.º, a política de ambiente deve recorrer a instrumentos económicos e
financeiros, concebidos de forma equilibrada e sustentável, com vista à promoção de soluções que estimulem o
cumprimento dos objetivos ambientais (…), designadamente a fiscalidade ambiental que visa desonerar as boas
práticas ambientais e, em compensação, incidir sobre as atividades mais poluentes, numa ótica de fiscalidade
globalmente neutra e equitativa, podendo contribuir para direcionar comportamentos.
Neste quadro, o Decreto-Lei n.º 366-A/97, de 20 de dezembro (já revogado), estabeleceu os princípios e as
normas aplicáveis à gestão de embalagens e resíduos de embalagens, com vista à prevenção da produção
desses resíduos, à reutilização de embalagens usadas, à reciclagem e outras formas de valorização de resíduos
de embalagens e consequente redução da sua eliminação final, assegurando um elevado nível de proteção do
ambiente, e ainda a garantir o funcionamento do mercado interno e a evitar entraves ao comércio e distorções
e restrições da concorrência na Comunidade, transpondo para a ordem jurídica nacional a Diretiva 94/62/CE, do
Parlamento e do Conselho, de 20 de dezembro, alterada pela Diretiva 2004/12/CE, do Parlamento Europeu e
do Conselho, de 11 de fevereiro.
Num nível amplo e como resultado das iniciativas comunitárias, foi adotado na ordem jurídica nacional o
Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de setembro (versão consolidada), que estabelece o Regime Geral da Gestão
de Resíduos (RGGR). Embora se trate de uma lei geral, este diploma consagra princípios gerais da gestão de
resíduos que são de aplicação abstrata, assumindo especial destaque os seguintes:
• Princípio da autossuficiência e da proximidade (artigo 4.º), que prevê que «as operações de tratamento
devem decorrer em instalações adequadas com recurso às tecnologias e métodos apropriados para assegurar
um nível elevado de proteção do ambiente e da saúde pública, preferencialmente em território nacional e
obedecendo a critérios de proximidade»;
1 Cfr. JORGE MIRANDA, RUI MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada – Tomo I, 2.ª ed. revista, atualizada e ampliada, Coimbra, Coimbra Editora, 2010, p. 682.
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• Princípio da responsabilidade pela gestão (artigo 5.º), segundo o qual, em traços gerais, «a
responsabilidade pela gestão dos resíduos, incluindo os respetivos custos, cabe ao produtor inicial dos
resíduos»;
• Princípio da proteção da saúde humana e do ambiente (artigo 6.º), fomentando-se a evitação e redução
dos riscos para a saúde humana e para o ambiente enquanto objetivo prioritário a prosseguir por via do recurso
«a processos ou métodos que não sejam suscetíveis de gerar efeitos adversos sobre o ambiente (…) ou danos
em quaisquer locais de interesse e na paisagem»;
• Princípio da hierarquia dos resíduos (artigo 7.º) que vincula a política e legislação em matéria de resíduos
a respeitar, por ordem de prioridades, a prevenção e redução, a preparação para a reutilização, a reciclagem,
outros tipos de valorização e a eliminação;
• Princípio da responsabilidade do cidadão (artigo 8.º), no qual os cidadãos contribuem para a prossecução
dos princípios e objetivos suprarreferidos e adotam comportamentos de carácter preventivo em matéria de
produção de resíduos e práticas que facilitem a respetiva reutilização e valorização;
• Princípio da regulação da gestão de resíduos (artigo 9.º), em que a gestão de resíduos é realizada de
acordo com os princípios gerais fixados nos termos da legislação aplicável e em respeito dos critérios qualitativos
e quantitativos fixados nos instrumentos regulamentares e de planeamento;
• Princípio da equivalência (artigo 10.º), de acordo com o qual o «regime económico e financeiro das
atividades de gestão de resíduos visa a compensação tendencial dos custos sociais e ambientais que o produtor
gera à comunidade ou dos benefícios que a comunidade lhe faculta»;
• Princípio da responsabilidade alargada do produtor (artigo 10.º-A), que consiste na atribuição, «total ou
parcialmente, física e ou financeiramente, ao produtor do produto a responsabilidade pelos impactes ambientais
e pela produção de resíduos decorrentes do processo produtivo e da posterior utilização dos respetivos produtos,
bem como da sua gestão quando atingem o final de vida».
O Decreto-Lei n.º 366-A/97, de 20 de dezembro foi revogado pela Lei n.º 152-D/2017, de 21 de dezembro,
que unifica o regime da gestão de fluxos específicos de resíduos sujeitos ao princípio da responsabilidade
alargada do produtor, transpondo as Diretivas 2015/720/UE, 2016/774/UE e 2017/2096/EU, na sequência da
prioridade da política pública de resíduos estabelecida pelo atual Governo, centrada numa economia
tendencialmente circular também alinhada com o Plano de Ação para a Economia Circular em Portugal,
aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 190-A/2017, de 11 de dezembro, que visa o aumento da
taxa de preparação de resíduos para reutilização e reciclagem, desviando assim os resíduos passíveis de
valorização multimaterial da deposição em aterro.
Também na senda do Plano Estratégico de Resíduos 2020 (PERSU 2020), são produzidas também as
seguintes referências atinentes à matéria em apreço:
Medidas do Objetivo «Prevenção da produção e perigosidade dos RU»:
• «Medida 1.5 – Promover a redução do consumo de sacos plásticos leves e adotar outras recomendações
formuladas no âmbito do livro verde da Comissão Europeia e proposta de diretiva relativa à redução do consumo
de sacos de plásticos leves»;
• «Medida 2.2 – Realizar campanhas com o objetivo de induzir hábitos de consumo que privilegiem os
sacos de compras tradicionais e contribuam para o phasing out dos sacos de plásticos de serviço»
• Entre outras observações conexas à temática em análise, pode também salientar as seguintes:
• Promover ações ou acordos voluntários com retalhistas e fabricantes de embalagens para se
desenvolverem programas de reutilização/reciclagem de sacos de plástico de modo a se interromper o
crescimento de resíduos de embalagens face aos valores atuais e proceder à redução efetiva destes resíduos;
Explicar a função e utilidade da embalagem, de modo a permitir ao cidadão o reconhecimento do que significa
a reutilização de embalagens (e.g. sacos de plástico) e a embalagem em excesso. Na compra frequente de
víveres, promover o saco de transporte mais ecológico, reutilizável (e.g. em verga, pano ou outro material, com
ou sem «rodinhas»), que seja funcional e de fácil arrumação fora de uso (e.g. sacos reutilizáveis) ou mesmo a
simples caixa de cartão.
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Finalmente refira-se a aprovação da Lei n.º 77/2019, de 2 de setembro, relativo à disponibilização de
alternativas à utilização de sacos de plástico ultraleves e de cuvetes em plástico nos pontos de venda de pão,
frutas e legumes.
II. Enquadramento parlamentar
• Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)
Sobre idêntica temática, encontram-se pendentes as seguintes iniciativas:
Projeto de Resolução n.º 758/XIV/2.ª (PS): — Recomenda ao Governo que adote as medidas necessárias
com vista ao reforço da recolha seletiva em Portugal;
Projeto de Lei n.º 529/XIV/2.ª (PAN): — Promove a redução de resíduos de embalagens e o aumento da taxa
de reciclagem;
Projeto de Resolução n.º 792/XIV/2.ª (BE): — Recomenda mecanismos para uma redução de resíduos
sólidos urbanos e uma política tarifária para a coesão territorial e justiça social;
Projeto de Lei n.º 632/XIV/2.ª (PCP): — Monitorização dos Sistemas de Gestão de Resíduos Urbanos e
definição de estratégias para incremento da valorização e reciclagem de resíduos urbanos;
Projeto de Lei n.º 633/XIV/2.ª (PCP): — Redução de embalagens supérfluas em superfícies comerciais.
A consulta à base da Atividade Parlamentar (AP) não identifica petições pendentes com objeto idêntico ou
conexo.
• Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)
Na primeira sessão da presente Legislatura foram apresentados os Projetos de Lei n.os 12/XIV/1.ª (PCP) –
Redução de embalagens supérfluas em superfícies comerciais; 42/XIV/1.ª (PEV) – Redução de resíduos de
embalagens; 179/XIV/1.ª (BE) – Reduz o número e o volume de embalagens em produtos comerciais (Terceira
alteração ao Decreto-Lei n.º 152-D/2017, de 11 de dezembro); e 208/XIV/1.ª (PAN) – Promove a redução de
resíduos de embalagens e o aumento da taxa de reciclagem, sobre matéria conexa,queforam rejeitados na
generalidade na sessão plenária de 6 de março de 2020.
III. Apreciação dos requisitos formais
• Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais
A iniciativa em apreço é apresentada dois Deputados do Grupo Parlamentar do Partido Ecologista «Os
Verdes», ao abrigo e nos termos da alínea b) do artigo 156.º e do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e da
alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º e do n.º 1 do artigo 119.º do Regimento da Assembleia da República (RAR), que
consagram o poder de iniciativa da lei.
Assumindo a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 119.º do RAR, a
iniciativa encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu
objeto principal, embora deva ser objeto de aperfeiçoamento, e é precedida de uma breve exposição de motivos,
pelo que cumpre os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 124.º do RAR.
De igual modo encontram-se respeitados os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo
120.º do RAR, uma vez que este projeto de lei parece não infringir princípios constitucionais e define
concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa.
O projeto de lei em apreciação deu entrada a 8 de janeiro de 2021, foi admitido e, por despacho de S. Ex.ª o
Presidente da Assembleia da República, baixou, na generalidade, à Comissão de Ambiente, Energia e
Ordenamento do Território (11.ª) a 14 de janeiro, data em que também foi anunciado em reunião Plenária.
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• Verificação do cumprimento da lei formulário
O título da presente iniciativa legislativa – «Redução de resíduos de embalagens» – traduz sinteticamente o
seu objeto, mostrando-se conforme ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, lei
formulário2, embora, em caso de aprovação, possa ser objeto de aperfeiçoamento, em sede de apreciação na
especialidade ou em redação final.De facto, atendendo ao objeto deste projeto de lei, indicado no artigo 1.º,
sugere-se o seguinte título, que parece refletir com mais rigor o seu conteúdo: «Redução dos resíduos de
embalagens na comercialização de mercadorias».
Em caso de aprovação esta iniciativa revestirá a forma de lei, nos termos do n.º 3 do artigo 166.º da
Constituição, pelo que deve ser objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República, em conformidade com
o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.
No que respeita ao inicio de vigência, o artigo 10.º da iniciativa estabelece que a mesma entrará em vigor
com a publicação da respetiva regulamentação, estando assim em conformidade com o previsto no n.º 1 do
artigo 2.º da lei formulário, que estabelece que os atos legislativos «entram em vigor no dia neles fixado, não
podendo, em caso algum, o início da vigência verificar-se no próprio dia da publicação».
Nesta fase do processo legislativo, a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em face
da lei formulário.
• Previsão de Regulamentação ou de outras obrigações legais
O artigo 8.º da iniciativa determina que o Governo regulamenta o diploma no prazo de 180 dias a contar da
data da publicação da lei, estando o conteúdo da regulamentação definido ao longo do projeto de lei, nos
seguintes termos:
• Através de portaria dos Ministérios que tutelam o ambiente e a economia, a regulamentação relativa ao
volume e peso das embalagens primárias (n.º 2 do artigo 3.º), a definição da entidade que autoriza embalagens
grupadas ou secundárias, bem como os critérios e modo de autorização para o recurso à utilização daquelas
embalagens (n.º 3 do artigo 4.º), o mesmo sucedendo quanto às embalagens de transporte ou terciárias (n.º 2
do artigo 5.º);
• A definição das coimas a aplicar e o seu destino, bem como o processamento das contraordenações (n.º
2 do artigo 7.º).
Além da regulamentação supracitada, a iniciativa, nos termos do artigo 9.º, determina que «O Governo,
através do Ministério que tutela o ambiente, apresenta à Assembleia da República, um ano após a entrada em
vigor da regulamentação do presente diploma, um relatório específico sobre os efeitos das regras constantes
desta lei, de forma a permitir a avaliação da dimensão da redução de embalagens e de resíduos de embalagens
no mercado.»
IV. Análise de direito comparado
• Enquadramento no plano da União Europeia
A Diretiva 94/62/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, conhecida como a «Diretiva Embalagens e
Resíduos de Embalagens» foi adotada a fim de prevenir ou reduzir o impacto das embalagens e dos resíduos
de embalagens no ambiente, aplicando-se a todas as embalagens colocadas no mercado da União Europeia e
a todos os resíduos de embalagens, quer sejam utilizados ou libertados na indústria, no comércio, em escritórios,
em lojas, nos serviços, nas habitações ou a qualquer outro nível. A diretiva requer que os Estados-Membros
2 Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, que estabelece um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário dos diplomas, alterada e republicada pelas Leis n.os 2/2005, de 24 de janeiro, 26/2006, de 30 de junho, 42/2007, de 24 de agosto, e 43/2014, de 11 de julho.
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tomem medidas destinadas a prevenir a formação de resíduos e a desenvolver sistemas de reutilização de
embalagens (JO L 365 de 31.12.1994, p. 10).
A Diretiva 2004/12/CE veio estabelecer critérios e clarificar a definição de «embalagem». Acresce que, a
Diretiva 2015/720, de 29 de abril de 2015, altera a Diretiva 94/62/CE no que diz respeito à redução do consumo
de sacos de plástico leves.
Em dezembro de 2015, a Comissão adotou um plano de ação da União Europeia para a economia circular3 4, com medidas que incluem a totalidade do ciclo de vida dos produtos: desde a conceção até à gestão dos
resíduos e ao mercado das matérias-primas secundárias, passando pelo aprovisionamento, pela produção e
pelo consumo. Nesse plano, identificou os plásticos como uma prioridade, comprometendo-se a «preparar uma
estratégia que aborde os desafios colocados pelos plásticos ao longo da cadeia de valor e que tenha em conta
todo o seu ciclo de vida».
Concomitantemente com o plano de ação para a economia circular, a Comissão apresentou um conjunto de
quatro propostas legislativas alterando a Diretiva-Quadro Resíduos; a Diretiva Aterros; a Diretiva Embalagens e
Resíduos de Embalagens; e as diretivas relativas aos veículos em fim de vida, às pilhas e acumuladores e
respetivos resíduos, bem como aos resíduos de equipamentos elétricos e eletrónicos (REEE). Algumas destas
propostas surgiram na sequência de obrigações jurídicas relativas à revisão das metas de gestão de resíduos.
O Roteiro para uma Europa eficiente na utilização de recursos5 e o pacote de medidas relativas à economia
circular, resultam na estratégia para converter a economia da União Europeia numa economia sustentável até
2050, apoiando a transição para um crescimento sustentável através de uma economia hipocarbónica e eficiente
na utilização de recursos. Esta estratégia toma em consideração os progressos realizados na Estratégia
Temática sobre a Utilização Sustentável dos Recursos Naturais6 e na Estratégia de Desenvolvimento
Sustentável da União Europeia, estabelecendo um quadro para a elaboração e a implementação de medidas
futuras.
A transição para uma economia mais circular7, em que o valor dos produtos, materiais e recursos se mantém
na economia o máximo de tempo possível e a produção de resíduos se reduz ao mínimo, é um contributo
fundamental para os esforços da União Europeia no sentido de desenvolver uma economia sustentável,
hipocarbónica, eficiente em termos de recursos e competitiva, servindo como impulso à competitividade da
União Europeia ao proteger as empresas contra a escassez dos recursos e a volatilidade dos preços, ajudando
a criar novas oportunidades empresariais e formas inovadoras e mais eficientes de produzir e consumir. Desta
forma, criará emprego local a todos os níveis de competências, bem como oportunidades para integração e
coesão social. Ao mesmo tempo, poupará energia e ajudará a evitar os danos irreversíveis causados pela
utilização de recursos a um ritmo que excede a capacidade da sua renovação, em termos de clima,
biodiversidade e poluição do ar, do solo e da água. A ação relativa à economia circular está, pois, estreitamente
relacionada com prioridades de primeiro plano da União Europeia, entre as quais crescimento e emprego,
agenda de investimento, clima e energia, agenda social e inovação industrial, bem como com os esforços à
escala mundial a favor do desenvolvimento sustentável.
As propostas revistas sobre os resíduos incluem também objetivos de reciclagem mais rigorosos para os
materiais de embalagem, o que reforçará os objetivos relativos aos resíduos urbanos e melhorará a gestão dos
resíduos de embalagens nos setores comercial e industrial. Desde a introdução de objetivos a nível da União
Europeia para as embalagens de papel, vidro, plástico, metal e madeira, têm sido reciclados na União Europeia
mais resíduos de embalagens (com origem nas famílias e nos setores industrial e comercial)8, havendo potencial
para aumentar a reciclagem, com benefícios económicos e ambientais.
Em 2017, a Comissão confirmou a sua tónica na produção e utilização de plásticos, bem como em ações
para assegurar, até 2030, que todas as embalagens de plástico sejam recicláveis9.
A União Europeia colocou-se numa posição privilegiada para liderar a transição para os plásticos do futuro.
A presente estratégia estabelece as bases para uma nova economia do plástico, em que a conceção e produção
3 COM (2015) 614 4https://ec.europa.eu/commission/publications/documents-strategy-plastics-circular-economy_pt 5 COM (2011) 571 6 COM (2005) 670 7 Growth within: a circular economy vision for a competitive Europe, relatório da Ellen MacArthur Foundation, do McKinsey Centre for Business and Environment e do Stiftungsfonds für Umweltökonomie und Nachhaltigkeit (SUN), junho de 2015. 8 http://ec.europa.eu/environment/waste/packaging/index_en.htm 9 Programa de trabalho da Comissão para 2018 – COM (2017) 650
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de plásticos e de produtos de plástico respeitem plenamente as necessidades de reutilização, reparação e
reciclagem e que desenvolva e promova materiais mais sustentáveis. Pretende-se assim, aumentar o valor
acrescentado e a prosperidade na Europa, estimulando a inovação; reduzir a poluição pelo plástico e o impacto
negativo dessa poluição na vida quotidiana e no ambiente. Ao promover estes objetivos, a estratégia contribuirá
igualmente para concretizar a prioridade definida pela Comissão para uma União da Energia com uma economia
moderna, hipocarbónica, eficiente em termos de energia e recursos, bem como, de forma tangível, para a
consecução dos objetivos de desenvolvimento sustentável para 2030 e do Acordo de Paris.
Tendo presente que as cadeias de valor do plástico têm um caráter cada vez mais transfronteiriço, as
oportunidades e os problemas associados aos plásticos são analisados à luz da evolução da conjuntura
internacional, incluindo a recente decisão da China de restringir as importações de certos tipos de resíduos de
plástico. Existe uma sensibilização crescente para a natureza global dos desafios em apreço, como mostram as
iniciativas internacionais, nomeadamente a parceria mundial da ONU relativa ao lixo marinho10 e os planos de
ação definidos pelo G7 e o G2011. A poluição pelo plástico foi também identificada como uma das principais
pressões sobre a saúde dos oceanos na conferência internacional «Os nossos Oceanos», que a União Europeia
organizou em outubro de 2017. Em dezembro de 2017, a Assembleia das Nações Unidas para o Ambiente
adotou uma resolução sobre o lixo marinho e os microplásticos.
Sendo o plástico uma das áreas prioritárias no «Plano de Ação da União Europeia para a Economia Circular»,
a Comissão Europeia definiu 2030 como a data limite para acabar com as embalagens de plástico descartável
na União Europeia, mudando para plástico reciclável e reutilizável e limitando o uso de microplásticos. Destarte,
a aposta será no eco-design, que pretende aumentar a possibilidade de as embalagens serem reutilizáveis,
tornando-as mais amigas do ambiente e duráveis.
Na Primeira Estratégia Europeia para o Plástico numa Economia Circular12, salienta-se que há «uma razão
económica de peso» para seguir esse caminho e que a Europa deve estar na vanguarda da reciclagem e
reutilização de materiais, criando «novas oportunidades de investimento e novos postos de trabalho» numa
indústria que emprega 1,5 milhões de pessoas e move 340 mil milhões de euros.
De forma a reduzir a poluição por microplásticos, a Comissão iniciou o processo para restringir a adição
intencional de microplásticos aos produtos, através do Regulamento REACH13; análise de opções para reduzir
a libertação não intencional de microplásticos de pneus, têxteis e tintas e análise da Diretiva Tratamento de
Águas Residuais Urbanas: avaliação da eficácia da captura e remoção de microplásticos. Desta forma, lançando
as bases para uma nova economia do plástico.
No dia 16 de janeiro de 2018, Frans Timmermans, primeiro vice-presidente da Comissão, apresentando a
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO
E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES Uma Estratégia Europeia para os Plásticos na Economia
Circular, informou que estavam previstas também a tomada de medidas pela CE na fixação de rótulos para os
plásticos biodegradáveis e compostáveis. Pretende-se assim que os critérios aplicáveis ao rótulo ecológico e
aos contratos públicos ecológicos promovam também os artigos e as embalagens reutilizáveis.
A Diretiva (UE) 2018/852 altera a Diretiva 94/62/CE relativa a embalagens e resíduos de embalagens e prevê
medidas atualizadas concebidas para14:
• Prevenir a produção de resíduos de embalagens, e
• Promover a reutilização, a reciclagem e as outras formas de valorização dos resíduos de embalagens, em
vez da sua eliminação final, a fim de contribuir para a transição para uma economia circular.
A Diretiva (UE) 2018/852 é aplicável desde 4 de julho de 2018 e deve ser transposta para a legislação dos
países da União Europeia até 5 de julho de 2020.
10 https://www.unep.org/gpa/what-we-do/global-partnership-marine-litter. 11 https://papersmart.unon.org/resolution/uploads/k1709154.docx. 12 COM (2018) 28 13 Regulamento (CE) n.º 1907/2006, relativo ao registo, avaliação, autorização e restrição dos produtos químicos. 14 Síntese da Diretiva 94/62/CE relativa a embalagens e resíduos de embalagens e da Diretiva (UE) 2018/852 que altera a Diretiva 94/62/CE relativa a embalagens e resíduos de embalagens.
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A diretiva, tal como alterada, abrange todas as embalagens colocadas no mercado da europeu e todos os
resíduos de embalagens, sejam eles utilizados ou produzidos a nível da indústria, do comércio, de escritórios,
lojas ou serviços, a nível doméstico ou a qualquer outro nível, e independentemente do material utilizado.
Os países da União Europeia devem tomar medidas, tais como programas nacionais, incentivos através de
regimes de responsabilidade alargada do produtor e outros instrumentos económicos, a fim de prevenir a
produção de resíduos de embalagens e minimizar o impacto ambiental das embalagens.
Os países da União Europeia deverão incentivar o aumento da parte de embalagens reutilizáveis colocadas
no mercado e de sistemas de reutilização das embalagens que não comprometam a segurança alimentar.
Os países da União Europeia devem assegurar que as embalagens colocadas no mercado cumprem os
requisitos essenciais constantes do anexo II da diretiva:
• Limitar ao máximo o peso e o volume da embalagem para manter níveis de segurança, higiene e aceitação
adequados para o consumidor;
• Reduzir ao máximo a presença de substâncias ou matérias perigosas no material da embalagem e em
qualquer dos seus componentes;
• Projetar embalagens reutilizáveis ou valorizáveis.
A Diretiva (UE) 2019/904 do Parlamento Europeu e do Conselho de 5 de junho de 2019, relativa à redução
do impacto de determinados produtos de plástico no ambiente, contribui para a concretização do Objetivo de
Desenvolvimento Sustentável 12 das Nações Unidas (ONU), que faz parte da Agenda 2030 para o
Desenvolvimento Sustentável, adotada pela Assembleia Geral da ONU em 25 de setembro de 2015, ao
promover as abordagens circulares que dão prioridade aos produtos reutilizáveis e aos sistemas de reutilização
sustentáveis e não tóxicos em vez de produtos de utilização única, tendo primordialmente em vista a redução
dos resíduos gerados.
Os plásticos de utilização única são feitos total ou parcialmente de plástico e destinam-se tipicamente a ser
utilizados apenas uma vez, ou por um curto período, antes de serem deitados fora.
Os produtos de plástico a proibir ao abrigo da diretiva incluem:
• Talheres;
• Pratos;
• Palhinhas;
• Cotonetes de algodão;
• Agitadores de bebidas;
• Varas para serem fixadas a balões e os prenderem;
• Recipientes para alimentos em poliestireno expandido;
• Produtos feitos de plástico oxodegradável.
A diretiva exige uma redução quantitativa ambiciosa e sustentada do consumo destes produtos até 2026 (em
comparação com uma base de referência de 2022).
A diretiva estabelece um objetivo de recolha de 90% de reciclagem de garrafas de plástico até 2029 (com
um objetivo intermédio de 77% até 2025).
Por outro lado, a Comissão Europeia apresentou o Pacto Ecológico Europeu, um pacote de medidas
ambicioso que deverá permitir às empresas e aos cidadãos europeus beneficiar de uma transição ecológica
sustentável, justa e inclusiva, designadamente através da intervenção em diversos domínios como a política
industrial baseada na economia circular e a eliminação da poluição com uma estratégia de fomento de produtos
sustentáveis.
O tema convoca ainda a problemática dos recursos próprios da União Europeia, isto é, os meios necessários
de que a União se dota para atingir os seus objetivos e realizar com êxito as suas políticas, nos termos do artigo
311.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. A cada quadro financeiro plurianual o tema
destaca-se, face à necessidade de aprovação – e ulterior ratificação pelos parlamentos nacionais – de uma
correspetiva Decisão do Conselho. Em 28 de maio de 2020 emergiu a Proposta alterada de Decisão do Conselho
relativa ao sistema de recursos próprios da União Europeia (COM/2020/445 final), reavaliada no ínterim pelas
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Conclusões do Conselho Europeu de 17 a 21 de julho de 2021, que forjam a introdução de um novo recurso
próprio sobre os plásticos não recicláveis, aplicável a partir de 1 de janeiro de 2021.
• Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estados-Membros da União Europeia: Alemanha,
Espanha e Reino Unido.
ALEMANHA
A Alemanha foi pioneira na regulação sobre a matéria em apreço, tendo aprovado um diploma (Verordnung
über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen – Verpackungsverordnung – sobre a Prevenção
de Resíduos de Embalagens a 12 de junho de 1991, que acompanhou a criação do sistema ponto verde (Der
Grüne Punkt – Duales System Deutschland GmbH).
Este sistema dual é hoje um dos principais fornecedores de sistemas de retoma, que incluem não só a recolha
perto de casa e recuperação de embalagens de venda, mas também a reciclagem custo-eficiente e amiga do
ambiente de equipamentos elétricos e eletrónicos e de embalagens de transporte, serviço de eliminação de
resíduos e limpeza de depósitos.
O ponto verde (Der Grüne Punkt) está protegido em todo o mundo e é uma das marcas comerciais mais
utilizadas, tendo sido estabelecido com o objetivo de libertar as empresas industriais e de retalho das suas
obrigações em matéria de devolução e recuperação das embalagens, cuja regulação foi entretanto atualizada
pela Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen – Verpackungsverordnung –
VerpackV1 (Regulation on the prevention and recycling of packaging waste – Ordinance – VerpackV1, de 1998)
para transpor a diretiva europeia sobre embalagens.
Este sistema é paralelo ao serviço de gestão de resíduos do setor público, sendo o seu financiamento
garantido pelas taxas pagas pelos fabricantes de embalagens em pacotes de venda em circulação. As taxas
são determinadas de acordo com o material e o peso das embalagens em questão. O Sistema Duales
Deutschland AG é aprovado e fiscalizado pelos Lander.
A última alteração à Packaging Ordinance é de 2014, e estabelece as seguintes disposições:
• O seu objetivo é evitar ou reduzir os impactos ambientais dos resíduos decorrentes de embalagens,
estabelecendo que dessem ser evitados em primeira instância, e promovendo a sua reutilização e reciclagem.
Para atingir este objetivo, esta Portaria regula o comportamento do mercado de todos os parceiros envolvidos,
de forma a atingir os objetivos de gestão de resíduos e ao mesmo tempo proteger os operadores económicos
de concorrência desleal.
• Visa aumentar, para pelo menos 80 por cento, a quota de bebidas acondicionados em embalagens
reutilizáveis de bebidas e de embalagens ecologicamente vantajosas, devendo o Governo Federal realizar os
inquéritos necessários sobre as respetivas ações, publicar anualmente os seus resultados e apresentar as suas
conclusões aos Parlamento alemão.
A definição do âmbito da aplicação do diploma obriga ao estabelecimento de definições (section 3) para
embalagens, embalagens de venda, secundárias e de transporte, determinando ainda que:
1. As embalagens de bebidas consideradas são sobretudo as fechadas, utilizadas para alimentos líquidos,
na aceção da secção 2, subseção (2), do Food and Feed Code (Lebensmittel-und Futtermittelgesetzbuch)
destinadas ao consumo como bebidas, com exceção de iogurte e kefir;
2. As embalagens reutilizáveis são as que se destinam a promover a sua reutilização várias vezes com a
mesma finalidade;
3. As formas de embalagens de bebidas consideradas ecologicamente vantajosas, são:
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• Embalagens de cartão (pacotes e embalagens cilíndricos),
• Embalagens sob a forma de sacos de polietileno,
• Sacos stand-up.
4. Compostos de embalagens são as embalagens feitas com materiais diferentes, que não possam ser
separados manualmente e cuja percentagem não é superior a 95 por cento em peso;
5. Produtos contendo poluentes são:
• Substâncias e preparações que, se vendidos no comércio a retalho, estarão sujeitas à proibição de
autosserviço nos termos do inciso seção 4 (1) da Portaria de proibição de químicos
(Chemikalienverbotsverordnung);
• Produtos fitofarmacêuticos, na aceção da secção 2, n.º 9, da Industry Protection Act
(Pflanzenschutzgesetz), que sob a Portaria Substâncias Perigosas (Gefahrstoffverordnung) são rotulados:
o como muito tóxicas, tóxicas, oxidantes ou altamente inflamáveis ou
o como prejudiciais à saúde e marcadas com frases R 40, R 62, R 63 ou R 68.
• As preparações de difenilmetano-4, 4'-diisocianato (MDI), devem ser rotuladas como nocivas para a saúde
e com a frase R-R 42 de acordo com a Portaria Substâncias Perigosas (Gefahrstoffverordnung) e são colocados
em circulação em embalagens de gás pressurizado.
Refira-se ainda a Gesetz zur Fortentwicklung der haushaltsnahen Getrennterfassung von wertstoffhaltigen
Abfällen, aprovada em 2017, mas com entrada em vigor a partir de janeiro de 2019, substituindo a legislação
em vigor, e do qual se encontram FAQs a divulgar as alterações.
Uma das novidades introduzidas na lei é a criação de um Central Packaging Registry, com o objetivo de:
• Proceder ao registo de fabricantes ainda antes dos bens serem colocados em circulação pela primeira
vez;
• Centralizar os relatórios de dados de fabricantes e sistemas;
• Declaração de preenchimento da integralidade;
• Manter um registo de inspetores (peritos avaliadores, auditores, consultores fiscais, contadores
credenciados).
A Sociedade Ponto Verde apresenta ainda as seguintes metas para a reciclagem:
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ESPANHA
Através da aprovação da Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases (aqui na sua
versão consolidada), Espanha transpôs a Diretiva 94/62/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho sobre a
matéria em apreço.
A Lei está estruturada em sete capítulos, os três primeiros dedicados, respetivamente, às disposições de
aplicação geral, para estabelecer alguns princípios de atuação das Administrações Públicas para promover a
prevenção e reutilização de embalagens e para estabelecer os objetivos de reciclagem e valorização previsto
na referida Diretiva, estabelecendo objetivos de reciclagem intermédia, a cumprir no prazo de trinta e seis meses.
Para atingir esses objetivos, além de impor aos fabricantes de embalagens a obrigação de utilizar materiais
de resíduos de embalagens nos seus processos de fabricação, salvo disposição expressa em contrário pela lei,
o Capítulo IV regulamenta dois procedimentos diferentes: primeiro, estabelece, em geral, que os diferentes
agentes que participam da cadeia de comercialização de um produto embalado (embaladores, importadores e
grossistas) devem cobrar aos seus clientes, até o consumidor final, um valor por cada produto objeto da
transação e devolver a mesma quantia de dinheiro para a devolução da embalagem vazia. Em segundo lugar,
os referidos agentes podem ficar isentos das obrigações decorrentes do procedimento geral quando participam
num sistema integrado de gestão de embalagens usadas e resíduos de embalagens, que garanta a sua recolha
periódica e o cumprimento dos objetivos de reciclagem e valorização fixados.
O diploma consagra assim o princípio da reutilização e reciclagem dos resíduos de embalagens, promovendo
a prática de um uso ao longo do ciclo de vida da embalagem, após o qual serão recicladas e reaproveitadas
para novas embalagens.
O diploma foi regulamentado pelo Real Decreto 782/1998, de 30 de abril, por el que se aprueba el
Reglamento para el desarrollo y ejecución de la Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases
(versão consolidada), onde se dispõe sobre:
• Requisitos de fabricação e composição das embalagens
• Pedidos de autorização ao sistema integrado de gestão de resíduos e
• Planos de prevenção de resíduos a reciclar, onde se detalha as quantidades e tipos de materiais para
reciclagem
O Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico disponibiliza no seu website mais informação
sobre a matéria, que pode ser consultada aqui.
REINO UNIDO
A principal regulação no Reino Unido sobre a matéria em apreço é a seguinte:
The Producer Responsibility Obligations (Packaging Waste) Regulations 2007, que fornece o quadro legal
pelo qual o Reino Unido se compromete a atingir os objetivos de recuperação e reciclagem contidos na diretiva
europeia sobre o assunto. Esta regulamentação aplica-se a todas as companhias nacionais cuja faturação
exceda os £2 milhões e lancem no mercado mais de 50 toneladas de embalagens por ano. Este diploma foi
atualizado em 2014.
The Packaging (Essential Requirements) Regulations, de 1998, com as alterações introduzidas em 2003 pelo
Packaging (Essential Requirements) Regulations 2003, que determina que o número de embalagens deve ser
minimizado, devendo o país ser capaz de estabelecer um sistema de recuperação e reciclagem das mesmas.
De igual forma, a composição das embalagens passa a ter quantidades limitadas de certas substâncias
perigosas. Estes regulamentos são aplicados pelos Local Authority Trading Standards Departments. Em
novembro de 2009 esta regulamentação foi atualizada aumentando as metas de recuperação e reciclagem de
materiais para além de 2010, e em 2013 foi novamente atualizada.
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A atual The Packaging (Essential Requirements) Regulations 2015 continua a determinar que o número de
embalagens deve ser minimizado, devendo o país ser capaz de estabelecer um sistema de recuperação e
reciclagem das mesmas.
A sua aplicação está a cargo, na Inglaterra e País de Gales, da Environment Agency e, na Irlanda do Norte,
da Northern Ireland Environment Agency.
V. Consultas e contributos
Ao abrigo do n.º 2 do artigo 140.º RAR, poderá ser deliberada a recolha de contributos das associações
representativas do comércio e da indústria, das entidades gestoras de resíduos, bem como, ao abrigo da Lei n.º
35/98, de 18 de julho,das organizações ambientais.
Poderá ainda ser promovida, de acordo com o estipulado no artigo 141.º do RAR, a consulta da Associação
Nacional de Municípios Portugueses (ANMP), por ser uma atribuição dos municípios a gestão de resíduos
urbanos (vid. artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 194/2009, na redação conferida pelos Decreto-Lei n.º 92/2010, de 26
de julho e Lei n.º 12/2014, de 6 de março; e artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 152-D/2017, de 11 de dezembro).
Atendendo a que o projeto impõe a necessidade da sua regulamentação pelo Governo, poderá ser promovida
a prévia audição dos membros do Governo que tutelam as áreas do ambiente e da economia, bem como de
organismos das respetivas tutelas que poderão vir a ser envolvidos na aplicação da futura legislação (e.g., APA
e ASAE).
VI. Avaliação prévia de impacto
• Avaliação sobre impacto de género
A ficha de avaliação de impacto de género que passou a ser obrigatória para todas as iniciativas legislativas
com a aprovação da Lei n.º 4/2018, de 9 de fevereiro, e conforme deliberado na reunião n.º 67, de 20 de junho
de 2018 da Conferência de Líderes, encontra-se em anexo à presente iniciativa.
De acordo com o proponente da iniciativa, o projeto de lei em apreciação não tem qualquer influência no
género pelo que lhe atribui uma valoração globalmente neutra.
• Linguagem não discriminatória
Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre
que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso.
Sem prejuízo de uma análise mais detalhada, na apreciação na especialidade ou na redação final, nesta fase
do processo legislativo a redação do projeto de lei não nos suscita qualquer questão relacionada com a
linguagem discriminatória em relação ao género.
• Impacto orçamental
Em face da informação disponível, não é possível determinar ou quantificar eventuais encargos resultantes
da aprovação da presente iniciativa, muito embora, em caso de aprovação pareça implicar encargos,
nomeadamente encargos conexos com a fiscalização do cumprimento das medidas preconizadas na iniciativa
pelo ministério que tutela a economia (artigo 6.º).
No entanto, face ao teor do artigo 10.º da iniciativa, que faz depender entrada em vigor da publicação da sua
regulamentação, encontra-se salvaguardado, à partida, o cumprimento da «lei-travão», plasmada no n.º 2 do
artigo 120.º do Regimento, que impede a apresentação de iniciativas que «envolvam, no ano económico em
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curso, aumento das despesas ou diminuição das receitas do Estado previstas no Orçamento», princípio
igualmente consagrado no n.º 2 do artigo 167.º da Constituição.
VII. Enquadramento bibliográfico
A CIRCULAR ECONOMYfor plastics [Em linha]: insights from research and innovation to inform policy
and funding decisions. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2019. [Consult. 18 jan. de
2021]. Disponível na intranet da AR em: https://catalogobib.parlamento.pt:82/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=126688&img=12477&save=true> Resumo: O atual sistema de plásticos exige uma mudança fundamental em que a investigação e a inovação, habilitadas e reforçadas pela elaboração de políticas, desempenham um papel crucial. Avançando para uma economia circular, podemos aproveitar os benefícios dos plásticos, enquanto alcançamos melhores resultados económicos, ambientais e sociais. Este relatório visa informar das decisões políticas e de financiamento sobre uma economia circular para os plásticos, fornecendo informações sobre investigação e inovação de projetos financiados pela UE e pela comunidade científica em geral. O relatório abrange toda a cadeia de valor dos plásticos, destacando uma vasta gama de desafios e oportunidades. Com base em evidências científicas, as ideias apresentadas contribuem para uma transição na produção de plástico a partir de matérias-primas renováveis e conceção de produtos para utilização, reutilização, reparação e reciclagem mecânica, química ou orgânica. Além disso, o relatório explica como esta mudança sistémica pode ser apoiada pela inovação em modelos de negócio, sistemas de recolha e tecnologias de triagem e reciclagem. Desta forma, os plásticos poderiam circular pela nossa sociedade com total transparência no uso, minimizando os riscos para a saúde humana e para o ambiente. REINO UNIDO. House of Commons. Library – Plastic waste [Em linha]. London: House of Commons Library, 2020. [Consult. 18 jan. de 2021]. Disponível na intranet da AR em : https://catalogobib.parlamento.pt:82/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=130249&img=15453&save=true> Resumo: No Reino Unido, estima-se que cinco milhões de toneladas de plástico sejam usadas todos os anos, quase metade das quais em embalagens. O governo do Reino Unido publica estatísticas regulares sobre a quantidade de embalagens plásticas produzidas e sobre o seu tratamento final, embora algumas dessas estatísticas tenham sido questionadas quanto à sua exatidão pelo National Audit Office e pelo WWF-UK. Os resíduos plásticos muitas vezes não se decompõem e podem durar séculos em aterros sanitários, ou então acabar como lixo no ambiente natural, que por sua vez pode poluir solos, rios e oceanos, e prejudicar as criaturas que os habitam. O plástico descartável apresenta vários benefícios. Isso inclui contribuir para a segurança e higiene alimentar e reduzir o peso da embalagem em trânsito e, assim, reduzir a energia e as emissões que seriam geradas pelo uso de materiais alternativos. UNIÃO EUROPEIA. Agência Europeia do Ambiente – Preventing plastic waste in Europe [Em linha]. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2019. [Consult. 18 jan. de 2021]. Disponível na intranet da AR em: https://catalogobib.parlamento.pt:82/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=128269&img=13634&save=true>. Resumo: Apesar de alguns esforços promissores para resolver o crescente problema dos resíduos de plástico, como a proibição de sacos de compras e palhinhas de plástico, objetivos específicos para a prevenção dos diferentes resíduos de plástico ainda não são comuns na Europa, de acordo com uma avaliação da Agência Europeia do Ambiente (EEA) publicada recentemente. Apenas nove países têm metas explícitas em vigor para a prevenção de resíduos plásticos. Este relatório, «Preventing plastic waste in Europe», apresenta-nos o estado atual da prevenção dos resíduos de plástico na Europa. Foram mapeados e analisados os esforços entre os países membros sobre a produção de resíduos de plástico através das medidas de prevenção. A avaliação diz que a prevenção dos tipos de plástico mais prejudiciais ao meio ambiente, como plásticos descartáveis e produtos plásticos não recicláveis deve ser prioritária. Embora as taxas sobre os sacos de compras de plástico tenham levado a resultados notáveis na
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redução da sua utilização e resíduos em muitos países, essas medidas devem também ser aplicadas a outros
tipos de produtos de plástico, por exemplo, aos resíduos de embalagens plásticas, que são o maior fluxo de
resíduos de plástico na Europa.
Neste relatório são identificadas 173 medidas de prevenção de resíduos implementadas nos países ou
previstas para implementação. O relatório baseia-se numa revisão dos programas nacionais e regionais de
prevenção dos resíduos e nos resultados de um inquérito realizado em 27 Estados-Membros da União Europeia
(exceto o Chipre, que não adotou um programa de prevenção de resíduos), a Islândia, a Noruega, a Suíça e a
Turquia.
———
PROJETO DE LEI N.º 664/XIV/2.ª (*)
(DETERMINA O ALARGAMENTO, REQUALIFICAÇÃO E CRIAÇÃO DE VAGAS NA REDE DE
EQUIPAMENTOS E SERVIÇOS DE APOIO SOCIAL E A CONTRATAÇÃO DE TRABALHADORES PARA
REFORÇAR AS NECESSIDADES DO SEU FUNCIONAMENTO)
Exposição de motivos
O surto epidémico e o agravamento do número de contágios, designadamente em lares e estruturas
residenciais, coloca a necessidade de serem avaliadas e reajustadas as medidas tomadas ao longo destes
meses visando assegurar a eficácia das respostas de emergência que concorram para assegurar a capacidade
de resposta que é devida nas situações de contágio com COVID–19, aos seus trabalhadores e utentes, mas
igualmente para mitigar as consequências de natureza social, física, mental e cultural das pessoas idosas que
vivem nestes equipamentos e que têm estado sujeitas a um isolamento forçado, que em si mesmo coloca em
perigo a sua saúde física e psicológica, agravando os problemas motores e psicológicos que daqui advêm.
A situação epidemiológica por SARS-CoV2 e da doença COVID-19 trouxe para primeiro plano a situação e
as perspetivas das respostas sociais que integram a Rede de Equipamentos e Serviços de Apoio Social nos
seus múltiplos domínios.
E se há ilações a retirar dos tempos difíceis que vivemos em resultado da situação epidemiológica é a
consciência de que nenhuma estrutura ou organização tem capacidade de dar resposta a esta emergência
social, mas muitas das vulnerabilidades verificadas resultam de lacunas, insuficiências e fragilidades que são
anteriores ao atual contexto.
Esta Rede abrange um vasto número de instituições, de valências e um elevado número de utentes e de
trabalhadores. A atual situação, na sua diversidade, evidencia denominadores comuns cujos traços essenciais
são anteriores ao surto epidémico e que tenderão a agravar-se se não forem tomadas as medidas adequadas.
Existe um largo número de lares (estruturas residenciais para pessoas idosas), que abrangem um universo
alargado de entidades gestoras – entidades do sector social, do sector privado e equipamentos não licenciados
– com situações muito diferenciadas, designadamente quanto aos recursos humanos existentes e quanto à
tipologia dos equipamentos adequados à concretização das medidas sanitárias que impeçam as cadeias de
contágio e que assegurem a resposta de emergência que se impõe em situação de utentes e trabalhadores
infetados pelo novo coronavírus.
Importa destacar o esforço acrescido que tem sido exigido aos trabalhadores destes equipamentos, na sua
grande maioria mulheres, com baixos salários e que, em condições muito difíceis, têm assegurado o
funcionamento destes equipamentos e o acompanhamento dos idosos sendo de destacar também o esforço
realizado em muitas das instituições do sector social na adoção dasmedidas necessárias à prevenção do surto
e na garantia da qualidade dos serviços prestados.
Mas ao longo dos últimos meses têm-se registado situações gravíssimas em muitos lares, e um pouco por
todo o país, situações que expõem as fragilidades e lacunas de muitos deles. Situações que sendo anteriores,
se vieram a avolumar no atual contexto de epidemia face ao número de contágios em trabalhadores e idosos e
à carência de trabalhadores para a prestação de cuidados fundamentais aos idosos, designadamente por falta
de pessoal.
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O PCP considera fundamental que sejam avaliadas e reajustadas as medidas tomadas ao longo destes
meses, adotando-se respostas de urgência, quer de reforço de trabalhadores para atender ao contexto de
pandemia, em que se regista uma redução de pessoal fruto de contágio com COVID-19, quer para dar resposta
às redobradas exigências e que não podem ser resolvidas com as soluções do Governo assentes no recurso a
desempregados, entre outros, como está contemplada na Portaria em que propusemos a sua revogação.
É através da contratação de trabalhadores que se poderão suprir as carências de recursos humanos,
assegurando por um lado, estabilidade aos que ingressam nas instituições em tempos tão difíceis e, por outro,
assegurando as condições mínimas de formação necessárias a esta atividade tão específica, satisfazendo assim
a condição para garantir estabilidade no funcionamento destes equipamentos no cumprimento dos planos de
contingência, na qualidade dos cuidados diários aos idosos, na defesa da sua saúde relativamente a diferentes
patologias, mas igualmente na realização de atividades que assegurem o seu estímulo motor e psicológico que
mitiguem as consequências do isolamento.
Destaca-se que a insuficiência de recursos humanos já constitua uma realidade anterior ao surto epidémico,
tanto no domínio do pessoal auxiliar, como em enfermeiros, animadores culturais e psicólogos. Uma realidade
que não se resolve com «pensos rápidos» porque a natureza da intervenção nos Lares de Idosos é específica,
com exigências redobradas em tempo de surto epidémico, e que deverá permanecer como uma prioridade para
o futuro. Tal como a defesa intransigente da valorização das condições de trabalho dos trabalhadores que
intervêm nos Lares (estruturas residenciais para idosos) como nas restantes respostas sociais, é indissociável
da garantia de qualidade na prestação de serviços no quadro do surto epidémico e no futuro.
Importa ainda não perder de vista que continuam a existir listas de espera para acesso a lares e estruturas
residenciais para pessoas idosas, quer porque existe insuficiência de vagas no sector social, quer face ao valor
das mensalidades que excluí os idosos com mais baixos rendimentos. Uma realidade a exigir resposta.
O PCP considera e nesse sentido apresenta iniciativas legislativas que articulem a necessidade de adoção
de medidas urgentes com medidas de fundo que assegurem a existência de uma Rede Pública de Equipamentos
e Serviços de Apoio aos idosos que responda aos problemas que o envelhecimento coloca, corrigindo lacunas
e insuficiências anteriores ao surto epidémico.
Igualmente, deve ser equacionada uma clara articulação entre a Rede de Cuidados Continuados no que
concerne aos idosos, com o papel específico dos Lares e Estruturas Residenciais, não devendo estes cumprir
objetivos que devem ser a primeira a satisfazer.
O PCP considera necessário o reforço das respostas de emergência a serem adotadas para o quadro
excecional que se vive e é nesse sentido que apresentamos este projeto-lei.
Assim, nos termos da alínea b) do artigo 156.º da Constituição e da alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do
Regimento, os Deputados do Grupo Parlamentar do PCP apresentam o seguinte projeto de lei:
Artigo 1.º
Objeto
A presente lei define:
a) O regime de alargamento e requalificação da rede de equipamentos sociais de apoio aos idosos,
procedendo à alteração do artigo 31.º da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro e posteriores alterações;
b) O regime de contratação de trabalhadores necessários ao aumento da capacidade e qualidade das
respostas sociais, revogando Portaria n.º 82-C/2020, de 31 de março.
Artigo 2.º
Âmbito
O regime previsto na presente lei destina-se:
a) A suprir as dificuldades sentidas pelas instituições e insuficiências nas respostas sociais aos
idosos, que se agravaram exponencialmente no quadro do surto epidémico, criando insuficiências de
recursos humanos geradores de incapacidade de resposta às acrescidas exigências que estão
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colocadas, nomeadamente devido ao aumento das atividades de apoio social ou ao impedimento
temporário dos seus trabalhadores por motivo de doença, isolamento profilático, assistência a
familiares ou dependentes;
b) A assegurar o reforço de trabalhadores necessários, identificados por cada equipamento de apoio a
idosos que sejam da responsabilidade de entidades públicas, instituições particulares de solidariedade social ou
entidades privadas sem fins lucrativos.
Artigo 3.º
Alargamento e requalificação da rede de equipamentos sociais
1 – O alargamento e requalificação da rede de equipamentos sociais prevê:
a) Assegurar a redução do número de utentes por quarto, prevista na Portaria 67/2012;
b) Assegurar o cumprimento das regras sanitárias, designadamente nos espaços comuns, com vista à
redução do risco de contágio por COVID-19;
c) Aumentar o número de vagas para todos os idosos, assegurando a resposta a todos os que se encontram
em lista de espera para ingresso nos Lares e Estruturas Residenciais.
2 – O alargamento e requalificação dos equipamentos sociais da rede pública e do setor social e solidário
são executados pelo Instituto de Segurança Social, IP, incluindo a criação e requalificação de equipamentos e
respostas sociais nas áreas de apoio a idosos que promovam aumento da capacidade e da qualidade das
respostas sociais.
3 – O Instituto da Segurança Social, IP cria as vagas necessárias, considerando todos os distritos do território
nacional, proporcionalmente às necessidades identificadas em lista de espera.
4 – Para o cumprimento do previsto nos números anteriores:
a) São disponibilizados equipamentos da Segurança Social que, não estendo ocupados ou em
funcionamento, sejam convertidos em resposta pública no âmbito dos equipamentos sociais de apoio a idosos;
b) São mobilizados os edifícios do património edificado do Estado que se encontrem disponíveis para o
efeito, devendo a autorização de investimento ser unicamente da responsabilidade do Ministério proprietário do
equipamento.
5 – A responsabilidade pela implementação e gestão da resposta pública prevista no presente artigo é do
Instituto de Segurança Social, IP, sem prejuízo da articulação com outras entidades da Administração Central.
6 – As obras de adaptação, requalificação e reestruturação das infraestruturas a serem utilizadas na resposta
social de apoio a idosos podem ser financiadas com recurso ao Programa Pares e/ou fundos comunitários.
Artigo 4.º
Contratação de trabalhadores para a rede de Lares e Estruturas Residenciais
1 – São admitidos os trabalhadores necessários, identificados por cada equipamento que seja da
responsabilidade de entidades públicas, instituições particulares de solidariedade social ou entidades privadas
sem fins lucrativos, através de contrato de trabalho sem termo.
2 – A seleção de trabalhadores é efetuada de acordo com critérios a regulamentar pelo ministério
responsável pela área da Segurança Social, considerando, designadamente, a formação e experiência
profissional.
3 – A formação inicial e contínua dos trabalhadores é da responsabilidade do IEFP, IP em conjunto com as
entidades referidas no n.º 1, considerando, designadamente, as funções a desenvolver com utentes com
características específicas ou o seu exercício em contexto laboral de risco.
4 – A atribuição de funções aos trabalhadores prevista no n.º 1 é da responsabilidade da Segurança Social
e depende da avaliação das necessidades existentes nos diversos Lares e Estruturas Residências do Sector
Social das prioridades a observar no seu preenchimento e concretizada no respeito pelas normas legais e
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convencionais em vigor para o setor, incluindo a contratação coletiva em vigor, nomeadamente no que diz
respeito à retribuição base e outras prestações retributivas, aos horários e tempos de trabalho, à categoria
profissional e ao respetivo conteúdo funcional.
5 – É ainda criada uma bolsa de recrutamento, na dependência da Segurança Social e sob tutela do
ministério responsável pela área da Segurança Social, a fim de se proceder ao reforço de trabalhadores nas
diversas valências dos equipamentos sociais.
6 – A bolsa de recrutamento prevista no número anterior é utilizada para o recrutamento de trabalhadores
necessários ao alargamento da rede de equipamentos sociais, bem como à criação de uma rede pública de
equipamentos sociais geridos de forma direta pela Segurança Social.
Artigo 5.º
Financiamento e acordos de cooperação
1 – As medidas de reforço de trabalhadores em equipamentos sociais previstas na presente lei são
financiadas através do Orçamento de Estado, sendo os respetivos montantes transferidos para a Segurança
Social.
2 – A celebração dos contratos de trabalho, nos termos previstos no artigo 4.º e quando esteja em causa o
exercício de funções em equipamentos sociais abrangidos por Acordos de Cooperação com a Segurança Social,
é considerada no âmbito do respetivo Acordo de Cooperação a entrar em vigor em janeiro de 2021, devendo
refletir o valor correspondente aos montantes despendidos com a remuneração dos trabalhadores em causa.
Artigo 6.º
Alteração à Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro
Para a prossecução do previsto no artigo 3.º é alterado o n.º 6 do artigo 31.º da Lei n.º 4/2007, de 16 de
janeiro, na sua redação atual, que passa a ter a seguinte redação:
«Artigo 31.º
(…)
1 – (…).
2 – (…).
3 – (…).
4 – (…).
5 – (…).
6 – O desenvolvimento da ação social concretiza-se, no âmbito da intervenção local, pela
responsabilidade da administração direta do Estado na criação e gestão de respostas públicas, sem
prejuízo de respostas complementares concretizadaspelo estabelecimento de parcerias,
designadamente através da rede social, envolvendo a participação e a colaboração dos diferentes
organismos da administração central, das autarquias locais, de instituições públicas e das instituições
particulares de solidariedade social e outras instituições privadas de reconhecido interesse público.»
Artigo 7.º
Entrada em vigor
1 – A presente lei entra em vigor no dia seguinte à sua publicação e produz efeitos com o Orçamento do
Estado subsequente, sem prejuízo do disposto no número seguinte.
2 – Compete ao Governo a criação de condições para que a presente lei produza efeitos em 2021,
considerando a disponibilidade orçamental para o ano económico.
Assembleia da República, 4 de fevereiro de 2021.
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Os Deputados do PCP: Diana Ferreira — António Filipe — Paula Santos — João Oliveira — João Dias —
Duarte Alves — Alma Rivera — Bruno Dias — Ana Mesquita — Jerónimo de Sousa.
(*) Texto inicial alterado a pedido do autor da iniciativa a 4 de fevereiro de 2021 [Vide DAR II Série-A n.º 69 (2021-02-03)].
———
PROJETO DE LEI N.º 666/XIV/2.ª
PROCEDE À PRIMEIRA ALTERAÇÃO À LEI N.º 58/2019, DE 8 DE AGOSTO, QUE ASSEGURA A
EXECUÇÃO DO REGULAMENTO GERAL DE PROTEÇÃO DE DADOS, ASSEGURANDO O ACESSO DE
ESTUDANTES DE MEDICINA A SISTEMAS DE INFORMAÇÃO E A PLATAFORMAS NOS QUAIS SÃO
REGISTADOS DADOS DE SAÚDE DOS UTENTES DOS SERVIÇOS DE SAÚDE
A Faculdade de Medicina da Universidade de Lisboa submeteu, em 13 de novembro de 2020, à Comissão
Nacional de Proteção de Dados (doravante CNPD), para parecer, o protocolo a ser celebrado entre aquela
entidade, o Centro Hospitalar Universitário Lisboa Norte, EPE, e os Serviços Partilhados do Ministério da Saúde,
EPE (SPMS).
O Protocolo em apreço visava regular a criação e disponibilização pela SPMS de um novo perfil de acesso
ao software SClínico, para o acesso pelos estudantes de medicina aos dados pessoais relativos à saúde
existentes no Centro Hospitalar Universitário Lisboa Norte, EPE, em especial, os constantes dos registos
clínicos.
Através da Deliberação n.º 262/2020, a CNPD não autorizou o regime pretendido, manifestando o
entendimento segundo o qual «o acesso aos dados de saúde pelos estudantes de medicina por via da
disponibilização de um perfil de acesso automático no SCIínico Hospitalar, que permitiria o acesso ao registo
clínico da totalidade dos utentes do centro hospitalar, não tem fundamento de licitude, uma vez que:
a. O n.º 4 do artigo 29.º da Lei n.º 58/2019, de 8 de agosto, limita-se a prever o dever de sigilo quando se verifique o acesso a dados pessoais de saúde por estudantes de medicina, não regulando o fundamento desse
acesso e, portanto, não podendo funcionar como norma de legitimação do mesmo; e
b. O acesso a dados pessoais de saúde pelos estudantes de medicina não preenche os requisitos previstos na referida alínea h) do n.º 2 do artigo 9.º do RGPD, pois, por um lado, não é admissível suportar um tratamento
de dados pessoais com a finalidade declarada de fomentar o ensino e a aprendizagem numa norma que legitima
tratamentos de dados pessoais com uma finalidade distinta — a da prestação de cuidados e tratamentos de
saúde; por outro lado, o acesso pelos estudantes não é, em rigor, necessário para a prossecução da finalidade
que essa norma visa alcançar».
A CNPD entende ainda que «sob pena de violação das alíneas a), b) e c) do n.º 1 do artigo 5.º e ainda do
artigo 9.º do RGPD, o acesso por um estudante ou mais estudantes de medicina a dados pessoais de saúde
para a finalidade de aprendizagem depende do consentimento explícito, informado, livre e específico do paciente
e, portanto, a disponibilização desse acesso só pode ser feita caso a caso».
Examinando o artigo 29.º da Lei n.º 58/2019, de 8 de agosto, verifica-se que o mesmo dispõe apenas que os
«os estudantes e investigadores na área da saúde e da genética e todos os profissionais de saúde que tenham
acesso a dados relativos à saúde estão obrigados a um dever de sigilo». Mas como têm acesso a esses dados?
O diploma não curou de fixar expressamente em que condições os estudantes podem aceder aos dados sobre
os quais devem guardar sigilo, podendo até sustentar-se que tal desiderato resultava implicitamente da fixação
geral de condições de acesso resultantes do RGPD, o que uma interpretação sistemática e orientada para a
ponderação com outros direitos constitucionalmente consagrados permitiria concluir.
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Neste contexto e perante a leitura sufragada pela CNPD, a opção por si preconizada levaria à criação de um
circuito burocrático, impraticável e desequilibrado, que tornaria a formação impossível.
Ademais, tratar-se-ia de uma solução assente, de resto, num equívoco: as restrições ao tratamento de dados
sensíveis nos termos do RGPD e da lei aplicam-se a quem tem essa responsabilidade. O que está em causa no
caso de estudantes é o mero acesso, com um perfil específico e adequadas regras de segurança, respeitando
as regras do RGPD. É tal leitura possível?
Segundo a CNPD a resposta é negativa, alegando-se o seguinte:
• «Não é admissível suportar um tratamento de dados pessoais com a finalidade declarada de fomentar o
ensino e a aprendizagem numa norma (o artigo 9.º do RGPD) que legitima tratamentos de dados pessoais com
uma finalidade distinta – a da prestação de cuidados e tratamentos de saúde»;
• «Acresce a circunstância de o acesso pelos estudantes não ser, em rigor, necessário para a prossecução
da finalidade visada pela alínea h) do n.º 2 do artigo 9.º do RGPD». Essa norma apenas autoriza o tratamento
se (…) «for necessário para efeitos de medicina preventiva ou do trabalho, para a avaliação da capacidade de
trabalho do empregado, o diagnóstico médico, a prestação de cuidados ou tratamentos de saúde ou de ação
social ou a gestão de sistemas e serviços de saúde ou de ação social com base no direito da União ou dos
Estados-Membros ou por força de um contrato com um profissional de saúde, sob reserva das condições e
garantias previstas no n.º 3.»
Neste quadro, quanto à necessidade de acesso, afigura-se preferível consagrar o entendimento que sobre o
tema tem a entidade competente. Parece, aliás, coincidir com uma ideia de senso comum: a formação desejável
exige acesso a dados de forma praticável e expedita, o que além do mais evita acessos com recurso, por
exemplo, a passwords de docentes ou outros profissionais.
A presente iniciativa procede a uma revisão pontual do artigo 29.º da Lei n.º 58/2019, de 8 de agosto,
clarificando que a prestação de cuidados e tratamentos de saúde ou de serviços de diagnóstico por estudantes
de Medicina nos estabelecimentos em que decorrer a sua formação é equiparada à assegurada por médicos
para efeitos de acesso aos sistemas de informação e às plataformas nos quais são registados dados de saúde
dos utentes.
Importa, por fim, fazer acrescer à autorização legal a proibição de práticas abusivas. De forma a garantir a
segurança e fiabilidade do processo, estabelece-se ainda que o acesso deve fazer-se através de perfil próprio
para estudantes, em condições de segurança não inferiores às aplicáveis aos demais utilizadores.
Finalmente, determina-se ainda, para todos os utilizadores, que este devem abster-se de duplicar as bases
de dados consultadas, designadamente criando ficheiros próprios com informação proveniente das bases de
dados ou das aplicações a que tenham acesso, devendo ser tomadas pelas entidades responsáveis dos
sistemas todas as medidas técnicas necessárias para que tal não possa ocorrer.
Assim, ao abrigo das disposições constitucionais e regimentais aplicáveis, os Deputados abaixo assinados
do Partido Socialista apresentam o seguinte projeto de lei:
Artigo 1.º
Objeto
A presente lei confere autorização legal para o acesso de estudantes de Medicina a sistemas de informação
e a plataformas nos quais são registados dados de saúde dos utentes dos serviços de saúde, procedendo à
primeira alteração à Lei n.º 58/2019, de 8 de agosto.
Artigo 2.º
Atos de estudantes de Medicina
O acesso dos estudantes de Medicina à informação clínica dos doentes, nos estabelecimentos onde decorre
a sua formação, sob adequada supervisão técnica, é considerada como fazendo parte do processo de prestação
de cuidados e tratamentos de saúde ou de serviços de diagnóstico, e como tal autorizada.
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Artigo 3.º
Alteração à Lei n.º 58/2019, de 8 de agosto
É alterado o artigo 29.º da Lei n.º 58/2019, de 8 de agosto, que passa a ter a seguinte redação:
«Artigo 29.º
[…]
1 – […].
2 – […].
3 – A prestação de cuidados e tratamentos de saúde ou de serviços de diagnóstico por estudantes
de Medicina nos estabelecimentos em que decorrer a sua formação é equiparada à assegurada por
médicos para efeitos de acesso aos sistemas de informação e às plataformas nos quais são registados
dados de saúde dos utentes, devendo oacesso fazer-se através de perfil próprio para estudantes, em
condições de segurança não inferiores às aplicáveis aos demais utilizadores.
4 – O acesso aos dados a que alude o n.º 2 é feito exclusivamente de forma eletrónica, salvo impossibilidade
técnica ou expressa indicação em contrário do titular dos dados, sendo vedada a sua divulgação ou transmissão
posterior.
5 – (Atual n.º 4).
6 – (Atual n.º 5).
7 – (Atual n.º 6).
8 – (Atual n.º 7).
9 – Os utilizadores devem abster-se de duplicar as bases de dados consultadas, designadamente
criando ficheiros próprios com informação proveniente das bases de dados ou das aplicações a que
tenham acesso, devendo ser tomadas pelas entidades responsáveis dos sistemas todas as medidas
técnicas necessárias para que tal não possa ocorrer.»
Artigo 4.º
Entrada em vigor
A presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.
Palácio de S. Bento, 4 de fevereiro de 2021.
As Deputadas e Deputados do PS: José Magalhães — Joana Sá Pereira — Bruno Aragão — Susana Correia
— João Paulo Pedrosa — Francisco Rocha — Cristina Sousa — Fernando Paulo Ferreira — Filipe Pacheco —
Sílvia Torres — Rita Borges Madeira — Telma Guerreiro — Lúcia Araújo Silva — Sofia Araújo — José Manuel
Carpinteira — Nuno Fazenda — Norberto Patinho — João Miguel Nicolau — José Rui Cruz — Marta Freitas —
Clarisse Campos — Alexandra Tavares de Moura — Palmira Maciel — Ana Passos — Susana Amador —
Cristina Mendes da Silva — Romualda Fernandes — Maria Joaquina Matos — Olavo Câmara — Mara Coelho.
———
PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 688/XIV/2.ª
(RECOMENDA AO GOVERNO A IMPLEMENTAÇÃO DE AÇÕES TENDENTES À DESPOLUIÇÃO DO
RIO FERREIRA E À REQUALIFICAÇÃO DAS SUAS MARGENS, BEM COMO O FUNCIONAMENTO EM
PLENO DA ETAR NO MAIS CURTO ESPAÇO DE TEMPO POSSÍVEL)
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PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 698/XIV/2.ª
(RECOMENDA AO GOVERNO QUE CUMPRA A LEI DA ÁGUA, GARANTA O CORRETO
TRATAMENTO DE EFLUENTES DO RIO FERREIRA E ASSEGURE A SUA URGENTE DESPOLUIÇÃO)
PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 815/XIV/2.ª
(RECOMENDA AO GOVERNO QUE IMPLEMENTE MEDIDAS PARA A MONITORIZAÇÃO,
DESPOLUIÇÃO E VALORIZAÇÃO DO RIO FERREIRA E SEUS AFLUENTES)
Texto final da Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território
Recomenda ao Governo que implemente medidas para a monitorização, despoluição e valorização
do Rio Ferreira e seus afluentes
A Assembleia da República resolve, nos termos nos termos do n.º 5 do artigo 166.º da Constituição,
recomendar ao Governo que:
1 – Assegure que estão reunidas as condições necessárias para que a ETAR da Arreigada, na freguesia de
Lordelo, em Paços de Ferreira, entre em pleno funcionamento no mais curto espaço de tempo possível;
2 – Identifique e georreferencie os troços mais problemáticos de poluição na bacia do rio Ferreira e reveja as
licenças ambientais atribuídas para a rejeição de águas no domínio público hídrico;
3 – Proceda a análises regulares da qualidade das águas do rio Ferreira e realize ações de monitorização e
fiscalização, com mais frequência, na sua bacia hidrográfica de forma a evitar descargas ilegais de águas
residuais, implementando as ações devidas e necessárias à despoluição deste rio;
4 – Implemente um sistema de monitorização da qualidade da água, tal como previsto no Orçamento do
Estado para 2021, a jusante do local de descarga pela ETAR de Arreigada;
5 – Assegure que as águas tratadas na ETAR sejam encaminhadas para jusante da praia fluvial e parque de
lazer instalados na Cidade de Lordelo, de forma a garantir a necessária qualidade da água daquele espaço de
fruição pública, nomeadamente estudando soluções redundantes para a ETAR de Arreigada para que não
ocorram mais descargas de efluentes sem tratamento secundário e terciário em situações de avaria e de
funcionamento deficiente;
6 – Estude soluções alternativas de forma a evitar que em caso de avaria, a ETAR de Arreigada volte a
comprometer o ambiente, a qualidade de vida e a própria saúde pública;
7 – Garanta igualmente que, além das massas de água do rio Ferreira, também o seu leito e margens são
requalificados de forma a restabelecer a fauna e flora perdidas devido às descargas poluentes ocorridas;
8 – Disponibilize urgentemente dotação orçamental suficiente do Fundo Ambiental para proceder à remoção
dos resíduos descarregados com autorização da Agência Portuguesa do Ambiente pela referida ETAR no rio
Ferreira e depositados na zona do Espaço de Lazer de Moinhos;
9 – Promova, em conjunto com os municípios atravessados por este rio, a preservação e reabilitação do
património natural, histórico, arqueológico e cultural existente junto dos cursos de água, nas suas margens e
vales, requalificando-as, e implemente um plano de gestão específico que preveja a despoluição e a fiscalização
de descargas em todo o rio Ferreira, elaborado e operacionalizado pelas entidades competentes em articulação
com todos os municípios afetados;
10 – Defina uma Comissão de Acompanhamento para a despoluição do rio Ferreira que integre entidades
públicas com responsabilidade no âmbito da manutenção da qualidade da água dos rios como a Agência
Portuguesa do Ambiente, os municípios e as freguesias afetadas pela poluição, bem como os movimentos de
cidadãos que se têm mobilizado para reivindicar a despoluição do rio Ferreira;
11 – Apoie a contratação de guarda-rios para a Região Hidrográfica do Douro em número suficiente para
fazer face à necessidade de fiscalização dos problemas de poluição dos cursos e massas de água desta região
hidrográfica.
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Aprovada em 3 de fevereiro de 2021.
O Presidente da Comissão, José Maria Cardoso.
———
PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 794/XIV/2.ª
(AVALIAÇÃO AMBIENTAL E GRANDES CONDICIONANTES PARA A PESQUISA, PROSPEÇÃO E
EXPLORAÇÃO DE DEPÓSITOS MINERAIS)
PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 816/XIV/2.ª
(RECOMENDA AO GOVERNO A REALIZAÇÃO UMA AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA PARA
A EXPLORAÇÃO MINEIRA)
Texto final da Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território
Recomenda ao Governo que realize uma Avaliação Ambiental Estratégica para a Mineração e
Avaliações Ambientais Estratégicas nas regiões onde estão em curso ou previstos projetos de
prospeção e pesquisa de depósitos de lítio e minerais associados
A Assembleia da República resolve, nos termos nos termos do n.º 5 do artigo 166.º da Constituição,
recomendar ao Governo que:
1 – Promova, nos termos do Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de junho, alterado pelo Decreto-Lei n.º 58/2011,
de 4 de Maio, com urgência e antes do lançamento de concursos para atribuição de novos direitos de prospeção
e pesquisa de depósitos minerais, a realização de uma Avaliação Ambiental Estratégica Nacional (AAE) para a
Mineração, realizada pela Agência Portuguesa do Ambiente (APA) em articulação com a Direção-Geral de
Energia e Geologia (DGEG);
2 – Proceda, com carácter de urgência, à realização de Avaliações Ambientais Estratégicas nas regiões onde
estão já em curso ou previstos projetos de prospeção e pesquisa de depósitos de lítio e minerais associados,
nomeadamente nos 8 lugares abrangidos pelo concurso público para exploração do lítio (Serra D'Arga;
Barro/Alvão; Seixo/Vieira; Almendra; Barca D'Alva/Canhão; Guarda; Segura e Maçoeira) e os três lugares com
contratos já anunciados (Serra da Argemela, Montalegre, Covas do Barroso/Boticas);
3 – Inclua nesta AAE a análise das externalidades, ou seja, os reais custos inerentes à mineração
(quantificação do impacto nos ecossistemas e nos modos de vida das comunidades e o custo dos eventuais
litígios decorrentes da resistência das populações), presentemente desconsiderados pelas empresas, de forma
a que posteriormente não sejam suportados pelo Estado e pelas futuras gerações.
4 – Inclua ainda na AAE os seguintes elementos:
a) Recursos Ecológicos e Biodiversidade;
b) Recursos Hídricos Superficiais e Subterrâneos;
c) Saúde Pública e a Qualidade de Vida das Populações;
d) Valores Paisagísticos e Culturais;
e) Desenvolvimento Económico e Territorial;
f) Presença de passivos ambientais;
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5 – Associe à AAE referida no n.º 1 a identificação de Grandes Condicionantes, tendo como objeto as
potenciais atividades de prospeção e exploração de depósitos minerais, permitindo aferir diversas hipóteses de
localização das explorações mineiras, excluindo todas aquelas que se localizem em áreas protegidas;
6 – Reflitaos resultados da AAE nas Cartas de Grandes Condicionantes elaboradas para cada região, onde,
para além dos principais valores e preocupações a atender, devem ser estabelecidas as medidas de salvaguarda
necessárias para assegurar a sustentabilidade ambiental das operações de prospeção e exploração de recursos
minerais e os locais onde essa atividade deverá estar vedada face à magnitude dos impactes negativos que
podem ser gerados;
7 – Realize, no âmbito da AAE a desenvolver, um estudo psicossocial específico para identificação das
principais preocupações das populações relativamente às atividades de prospeção e exploração de depósitos
minerais e das medidas consideradas necessárias para garantia do bem-estar e qualidade de vida nos territórios
alvo de intervenção.
8 – Faça depender a atribuição de direitos de prospeção, pesquisa ou exploração de depósitos minerais da
verificação de cumprimento das medidas e critérios identificados na AAE como determinantes para tornar os
efeitos da atividade aceitáveis em termos ambientais e de salvaguarda da qualidade de vida das populações;
9 – Instale uma Comissão de Acompanhamento para cada local de prospeção e pesquisa de depósitos de
lítio e minerais associados, que inclua elementos dos movimentos cívicos locais;
10 – Implemente uma estratégia nacional pós-extractivista, que considere a recolha e reciclagem das baterias
elétricas, a mineração urbana e que obrigue a indústria a internalizar os riscos (quantificando todos os custos)
e a assumir a responsabilidade pelo fim da vida útil dos seus produtos.
Aprovada em 3 de fevereiro de 2021.
O Presidente da Comissão, José Maria Cardoso.
———
PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 868/XIV/2.ª (**)
(REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES QUE AFETAM OS DOCENTES CONTRATADOS COM HORÁRIOS
INCOMPLETOS)
Nos últimos anos tem-se agravado o problema da falta de professores em diversos grupos de recrutamento,
sobretudo em algumas regiões do país onde há grandes dificuldades em preencher vagas. O envelhecimento
da classe docente é um dos problemas a montante. Um processo causado apenas não pelo simples decorrer
do tempo, mas pela saída de milhares de professores precários, a fraca atratividade da profissão, como se prova
pelo baixo número de inscritos nos cursos superiores conducentes à docência, e pela falta de planeamento.
Todos os anos há turmas que esperam meses pela colocação de professores, em particular quando essas
vagas correspondem a horários incompletos. Os concursos para contratação inicial e reserva de recrutamento
com horário incompleto comportam um elevado grau de imprevisibilidade e de injustiça que importa mitigar.
De acordo com o n.º 8 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho, na sua redação atual, os
candidatos à contratação a termo resolutivo para contratação inicial e para reserva de recrutamento concorrem
a horários que correspondem a três tipos de intervalos: a) Horário completo; b) Horário entre quinze e vinte e
uma horas; c) Horário entre oito e catorze horas.
Conforme tem sido denunciado pelas professoras e pelos professores com horário incompleto,
nomeadamente pelos signatários da petição «Alteração dos intervalos a concurso, nomeadamente o ponto 8 do
artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 132/2012 de 27 de junho», apesar de serem indispensáveis nas escolas, estes
docentes sofrem muitas injustiças.
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Desde logo, os atuais intervalos de horários levados a concurso sujeitam os professores a uma verdadeira
«lotaria». Em cada concurso, o docente corre o risco de ser prejudicado na contabilização do tempo de serviço
[diferença de 0,274 pontos nos intervalos b) e c), criando ultrapassagens dentro do próprio intervalo]; na
diferença salarial dentro do mesmo intervalo [por exemplo, o intervalo c) inclui vencimentos abaixo do salário
mínimo nacional, sempre o que o horário seja inferior a 10 horas]; nos dias de trabalho declarados à Segurança
Social para acesso a prestações sociais e a uma carreira contributiva completa [no intervalo b) se for colocado
num horário com 15 horas o docente terá apenas contabilizados 21 dias trabalho mensal contabilizados para
efeitos de Segurança Social, ao passo que terá 30 dias contabilizados em qualquer dos outros horários do
mesmo intervalo].
Soma-se a este problema a situação dos professores com menos de 22 horas letivas que dão aulas, em
acumulação, em mais do que uma escola. O horário de referência para a contabilização de tempo para a
Segurança Social é o da primeira escola, não sendo consideradas para este efeito as horas letivas em
acumulação. Verifica-se que professores com mais horas letivas e com mais descontos para a Segurança Social
podem ter menos tempo contabilizado na segurança social do que professores com horário de 16 horas letivas
numa só escola. Exemplo de casos reais: um professor com 18 horas letivas tem apenas 24 dias declarados à
Segurança Social; um seu colega com 16 horas letivas tem 30 dias declarados à Segurança Social. A diferença
entre ambos é que o segundo presta as 16 horas letivas numa só escola e o primeiro presta 10 horas numa
escola e 8 horas noutra.
Recorde-se que até 2011 os horários incompletos dos docentes eram reconhecidos como equivalentes a
horários completos para efeitos dos dias declarados à segurança social. Posteriormente, vários
estabelecimentos de ensino passaram, erradamente, a considerar que estes docentes eram trabalhadores a
tempo parcial, aplicando-lhes o artigo 16.º do Decreto Regulamentar n.º 1-A/2011, de 3 de janeiro (que procedeu
à regulamentação do Código dos Regimes Contributivos do Sistema Providencial da Segurança Social). Desta
forma, uma parte dos professores com tempo letivo incompleto passou a ser tratada como trabalhadores a tempo
parcial. Uma injustiça que não só vigorou durante o tempo do Governo de Passos Coelho e do ministério de
Nuno Crato, com tem sido mantida e reafirmada pelo atual Governo (ver Aditamento à Nota Informativa n.º
12/IGeFE/2018 «Declaração de Tempos de Trabalho à Segurança Social Docentes Contratados/Horário
Completo/Horário Incompleto»). Esta situação injusta implica graves danos para a Escola Pública, para a
dignidade da profissão docente e para a vida destes professores.
Um docente com horário incompleto pode ter de se deslocar para centenas de quilómetros da sua família,
receber menos do que o salário mínimo, sem qualquer apoio para a deslocação, e submeter-se a um buraco na
sua carreira contributiva para que uma turma não fique sem aulas. Esses alunos não valem menos do que os
seus colegas e por isso não se entende que haja tanta desigualdade nas condições de trabalho dos seus
professores.
Enquanto o Regime de Recrutamento e Mobilidade do Pessoal Docente dos Ensinos Básico e Secundário e
de Formadores e Técnicos Especializado não é submetido a uma revisão global, negociada com os sindicatos,
debatida com os professores, que introduza mais critérios de justiça, dignificação e atratividade da carreira, é
urgente corrigir estas desigualdades que afetam os que professores que legitimamente se sentem os mais
negligenciados na carreira docente.
Ao abrigo das disposições constitucionais e regimentais aplicáveis, o Grupo Parlamentar do Bloco de
Esquerda propõe que a Assembleia da República recomende ao Governo que:
1 – Mediante negociação sindical, proceda à revisão do Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho, alterado
e republicado pelos Decretos-lei n.º 28/2017, de 15 de março, e n.º 83-A/2014, de 23 de maio, pelo Decreto-Lei
n.º 9/2016, de 7 de março e pelo Decreto-Lei n.º 28/2017, de 15 de março, que estabelece o regime de
recrutamento e mobilidade do pessoal docente dos ensinos básico e secundário e de formadores e técnicos
especializados, de modo a:
a) Reduzir a amplitude dos intervalos dos horários a concurso para contratação inicial e para reserva de
recrutamento;
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b) Excluir dos concursos para contratação inicial e para reserva de recrutamento os horários que
correspondam a remuneração inferior ao salário mínimo nacional;
2 – Tome as medidas necessárias para garantir que o tempo declarado para os efeitos previstos no artigo
16.º do Decreto Regulamentar n.º 1-A/2011, de 3 de janeiro corresponde a 30 dias para todos os docentes cujo
contrato a termo resolutivo preveja a laboração em horário inferior a 22 horas letivas semanais, no caso do 2.º
e 3.º ciclo do Ensino Básico e no Ensino Secundário, ou a 25 horas semanais, no caso do 1.º ciclo do Ensino
Básico e da Educação Pré-Escolar.
Assembleia da República, 4 de fevereiro de 2021.
As Deputadas e os Deputados do BE: Joana Mortágua — Alexandra Vieira — Pedro Filipe Soares — Mariana
Mortágua — Jorge Costa — Beatriz Gomes Dias — Fabíola Cardoso — Isabel Pires — João Vasconcelos —
José Manuel Pureza — José Maria Cardoso — José Moura Soeiro — Luís Monteiro — Maria Manuel Rola —
Moisés Ferreira — Nelson Peralta — Ricardo Vicente — Sandra Cunha — Catarina Martins.
(**) Texto inicial alterado a pedido do autor da iniciativa a 4 de fevereiro de 2021 [Vide DAR II Série-A n.º 61 (2021-01-20)].
———
PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 917/XIV/2.ª
RECOMENDA AO GOVERNO QUE GARANTA AS CONDIÇÕES PARA O ENSINO MISTO E NÃO
PRESENCIAL MOBILIZANDO RECURSOS DO PLANO PARA A TRANSIÇÃO DIGITAL
O ensino não presencial de emergência, mobilizado no contexto da crise pandémica da covid-19, teve
consequências sociais e pedagógicas muito negativas, ao agravar desigualdades. Mesmo não tendo criado
todas as condições materiais necessárias – nomeadamente a redução do número de alunos por turma ou a
contratação imediata de mais professores e trabalhadores não docentes – o Governo reconheceu este problema
várias vezes apontado pelo Bloco de Esquerda.
Neste sentido, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 53-D/2020, de 2 de julho priorizou o ensino
presencial e definiu que o ensino misto e não-presencial se «aplicam, quando necessário e preferencialmente,
aos alunos a frequentar o 3.º ciclo do ensino básico e o ensino secundário, podendo alargar-se excecionalmente
aos restantes ciclos de ensino, em função do agravamento da pandemia da doença COVID-19». Determinando
ainda que, neste último caso, as atividades a realizar são efetuadas na própria escola para os alunos
beneficiários da ação social escolar identificados pela escola e para os alunos em risco ou perigo sinalizados
pelas comissões de proteção de crianças e jovens.
Com o agravamento da situação pandémica, o Governo determinou – através do Decreto n.º 3-C/2021, de
22 de janeiro – a interrupção das atividades letivas por 15 dias. Esse período foi posteriormente alargado – por
determinação do Decreto n.º 3-D/2021, de 29 de janeiro – até 5 de fevereiro de 2021. Por força deste último
decreto, as atividades letivas e não-letivas serão retomadas em regime não presencial a 8 de fevereiro de 2021.
Situação que vem reforçar a necessidade de criar as condições efetivas para um ensino não presencial (e misto),
isto é, medidas que mitiguem o mais possível as desigualdades criadas pelo ensino não presencial. Escolas,
alunos e docentes precisam de estar devidamente munidos dos meios necessários às sessões online.
Com o regresso às aulas em regime de ensino não presencial, é particularmente urgente garantir quer os
equipamentos, quer o acesso à Internet dos agregados familiares com crianças e jovens em idade escolar, de
forma a cumprir o direito à igualdade e ao acesso à educação. A perda de rendimentos das famílias, com o
aumento do desemprego e o encerramento total ou parcial de várias atividades económicas, aumenta o peso
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relativo da fatura das telecomunicações. Ao mesmo tempo, o acesso à Internet através de pacotes de dados
bastante limitados está longe de ser uma solução para as famílias com menores rendimentos – é importante
notar que as sessões letivas em videoconferência resultam num tráfego de dados muito elevado.
A promoção do acesso a equipamentos informáticos e à Internet era, mesmo antes da pandemia, uma
questão de justiça social e de igualdade no acesso à informação e à educação. As Nações Unidas têm vindo a
afirmar a importância do acesso à Internet: reconhecendo-a como «uma importante ferramenta para facilitar a
promoção do direito à educação» (ponto 4 da Resolução A/HRC/32/L.20 do Conselho de Direitos Humanos das
Nações Unidas) e exortando os estados a promover e a facilitar o acesso à internet (ponto 3 da Resolução
A/HRC/20/L.13). Neste contexto da crise pandémica e socioeconómica, a promoção do acesso a computadores
e à Internet torna-se ainda mais necessária. De acordo com o relatório da ANACOM (Autoridade Nacional de
Comunicações) para a semana de 18 a 24 de janeiro de 2021, o tráfego de dados encontra-se 87% acima do
contabilizado no período anterior à pandemia e 12% acima do verificado na segunda semana de pandemia (16
a 22 de março de 2020), semana em que se iniciou o primeiro Estado de Emergência.
Efetivamente, o Plano de Ação para a Transição Digital (Resolução do Conselho de Ministros n.º 30/2020)
prevê medidas importantes para a concretização destes objetivos, como o Programa de Digitalização para as
Escolas (Medida 1) e a Tarifa social de acesso a serviços de Internet (Medida 4). No entanto, os computadores
prometidos para o início do ano letivo de 2020/21 só começaram a chegar no final do primeiro período, e a tarifa
social de acesso a serviços de Internet ainda não está regulamentada nem implementada. O Governo deve
mobilizar com celeridade o Plano para a transição digital tendo em conta as atuais necessidades, o que inclui:
● Garantir acesso das famílias a tráfego de internet adequado ao ensino não presencial e misto.
● Garantir a distribuição de computadores e acesso à internet aos alunos e às alunas do Ensino Profissional
e do Ensino Artístico do Escalão A e do Escalão B da Ação Social Escolar, que frequentam instituições do setor
privado e cooperativo financiadas ou cofinanciadas com dinheiro público.
● Garantir o reembolso das despesas efetuadas pelos docentes com a aquisição de material informático.
Ao abrigo das disposições constitucionais e regimentais aplicáveis, o Grupo Parlamentar do Bloco de
Esquerda propõe que a Assembleia da República recomende ao Governo que:
1. Assegure todas as condições para que os alunos e as alunas do Primeiro Ciclo do Ensino Básico, os
beneficiários da Ação Social Escolar, as crianças e jovens com necessidades educativas especiais/específicas
(abrangidas pelo Decreto-Lei n.º 54/2018, de 6 de julho) e as crianças e jovens em risco têm um
acompanhamento social e pedagógico presencial definido nos termos definidos pela Resolução do Conselho de
Ministros n.º 53-D/2020, de 2 de julho;
2. Garanta junto das operadoras que todo o território nacional tem cobertura de rede de alta velocidade;
3. Assegure que todos os alunos e a todas as alunas do Ensino Básico e Secundário beneficiários dos
escalões A e B da Ação Social Escolar, assim como outros alunos identificados pelas escolas, têm acesso a um
tráfego gratuito de Internet adequado às sessões letivas em videoconferência e demais usos relativos ao ensino
misto e não-presencial;
4. Proceda à distribuição de computadores e acesso à internet aos alunos e às alunas do Escalão A e do
Escalão B da Ação Social Escolar que frequentam a escolaridade obrigatória no Ensino Profissional e no Ensino
Artístico em instituições do setor privado e cooperativo financiadas ou cofinanciadas com dinheiro público;
5. Crie um desconto temporário nas faturas das telecomunicações para todos os agregados familiares com
estudantes do Ensino Básico e Secundário até ao Escalão 3 do Abono de Família enquanto não for
implementada uma Tarifa Social de Internet com a mesma abrangência;
6. Crie com urgência um programa de reembolso de despesas dos docentes do Ensino Básico e Secundário
da Escola Pública com a aquisição de material informático destinado a assegurar aulas em regime não
presencial e misto.
Assembleia da República, 4 de fevereiro de 2021.
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As Deputadas e os Deputados do BE: Joana Mortágua — Isabel Pires — Alexandra Vieira — Pedro Filipe
Soares — Mariana Mortágua — Jorge Costa — Beatriz Gomes Dias — Fabíola Cardoso — João Vasconcelos
— José Manuel Pureza — José Maria Cardoso — José Moura Soeiro — Luís Monteiro — Maria Manuel Rola —
Moisés Ferreira — Nelson Peralta — Ricardo Vicente — Sandra Cunha — Catarina Martins.
———
PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 918/XIV/2.ª
RECOMENDA AO GOVERNO QUE ASSEGURE A DESPOLUIÇÃO DO RIO NABÃO
A especial vulnerabilidade do território nacional aos efeitos de um sistema climático em crise, com o esperado
agravamento de fenómenos extremos, convoca-nos a pensar a sua preservação e a estar particularmente
atentos, também, às mudanças demográficas e económicas.
Sabemos que a água é um bem essencial à vida humana e à subsistência dos ecossistemas, imprescindível
na organização socioeconómica e é, em muitos territórios, um recurso que assume um potencial
verdadeiramente diferenciador e de coesão. Importa, por isso, garantir uma gestão eficaz e preventiva, que saiba
valorizar os recursos naturais, evitando, nomeadamente, a contaminação dos rios, de forma a assegurar um
território e comunidades mais resilientes.
Para os distritos de Leiria e Santarém, o rio Nabão assume uma importância incontornável. Nasce no lugar
dos Olhos de Água, no concelho de Ansião e, num percurso de 61,47 quilómetros, atravessa os concelhos de
Ansião, Alvaiázere, Pombal, Ourém e desagua em Tomar, na margem direita do rio Zêzere.
Nos últimos anos, muitas têm sido as manifestações de descontentamento das populações relativamente a
descargas poluentes no rio, refletindo uma preocupação partilhada pelos autarcas e deputados eleitos por
aqueles círculos eleitorais e que já justificou a apresentação de várias queixas-crime pela Câmara Municipal de
Tomar.
Perante a premência de encontrar uma solução definitiva para a situação descrita, com graves
consequências de cariz ambiental, mas, também, para a saúde pública, urge apresentar um conjunto de
recomendações urgentes ao Governo.
Assim, ao abrigo das disposições regimentais e constitucionais aplicáveis, os Deputados abaixo-assinados
apresentam o seguinte projeto de resolução:
Nos termos da alínea b) do artigo 156.º da Constituição da República Portuguesa, a Assembleia da República
resolve recomendar ao Governo que:
a) Promova o adequado apuramento das fontes poluição do Rio Nabão, através da articulação entre as
entidades relevantes e/ou competentes nesta matéria;
b) Garanta a necessária fiscalização;
c) Promova medidas que visem encontrar financiamento para a despoluição da bacia hidrográfica.
Palácio de São Bento, 4 de fevereiro de 2021.
As Deputadas e os Deputados do PS: Hugo Costa — António Gameiro — Manuel dos Santos Afonso —
Mara Coelho — Nuno Fazenda — Hugo Pires — Palmira Maciel — Francisco Rocha — Pedro Sousa — Susana
Amador — Sílvia Torres — Lúcia Araújo Silva — Sofia Araújo — José Manuel Carpinteira — Ana Passos —
Filipe Pacheco — José Rui Cruz — Clarisse Campos — Norberto Patinho — João Azevedo Castro — Cristina
Sousa — Jorge Gomes — Vera Braz — Marta Freitas — Maria Joaquina Matos — Cristina Mendes da Silva —
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Anabela Rodrigues — Rita Borges Madeira — João Miguel Nicolau — Olavo Câmara — Romualda Fernandes
— Fernando Paulo Ferreira.
———
PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 919/XIV/2.ª
RECOMENDA AO GOVERNO QUE DEFINA UM QUADRO DE AÇÃO PARA O ÁRTICO
A região do Ártico tem vindo, nos últimos anos, a ganhar relevância geopolítica e geoeconómica, atraindo a
atenção de cada vez mais países, incluindo de países geograficamente distantes do círculo polar ártico. O Ártico
tem também sido objeto de crescente preocupação devido aos impactos económicos, sociais e ambientais das
alterações climáticas que a região tem sofrido, e de um renovado interesse científico.
De facto, de acordo com o Relatório Especial sobre os Oceanos e Criosfera em Mudança Climática (2019),
do Painel Intergovernamental para as Alterações Climáticas das Nações Unidas, nas últimas décadas, o
aquecimento global tem levado à diminuição generalizada da criosfera, com perda de massa a partir de camadas
de gelo e glaciares, redução da cobertura de neve e da extensão e espessura do gelo marinho do Ártico,
aumentando a temperatura do pergelissolo. De acordo com este relatório, estes fatores, entre muitos outros de
carácter técnico-científico, contribuem para a amplificação do fenómeno do aquecimento da região do Ártico,
onde acredita-se com elevado grau de confiança que a temperatura do ar na superfície aumentou mais do que
o dobro da média global nas últimas duas décadas, causando um acelerado degelo do Oceano Ártico que terá
consequências globais significativas. O nosso território está na linha da frente dos impactos gerados por estas
alterações, circunstância que releva a necessidade de melhorar a monitorização, em tempo real, destas
mudanças.
A maior navegabilidade do Ártico, por consequência do acelerar do degelo na região, abre novas rotas
marítimas que ligam o Pacífico ao Atlântico, facilitando e intensificando os fluxos comerciais entre as grandes
potências económicas da Ásia-Pacífico, em particular a China e a União Europeia.
É relevante recordar que em 1996 foi estabelecido o Conselho do Ártico, com a assinatura da Declaração de
Otava, onde foram firmados compromissos para o desenvolvimento sustentável da região do Ártico, para a sua
proteção ambiental, dos seus ecossistemas e da sua biodiversidade, assim como para a conservação e
utilização sustentável dos seus recursos. Este Conselho foi estabelecido com o fim de promover a cooperação,
coordenação e interação entre os Estados do Ártico, envolvendo também a participação das comunidades
indígenas e outros povos da região nas questões supramencionadas. Não menos relevante é assinalar que em
2013 vários países asiáticos, entre eles China, Japão e Singapura, adquiriram estatuto de observador no
Conselho do Ártico, o que demonstra bem o interesse estratégico da região.
A exploração dos inúmeros recursos naturais, desde minerais às pescas, passando pelos recursos
energéticos, e que são ainda insuficientemente explorados, significará um aumento da concorrência geopolítica
na região e um aumento da preocupação internacional, e nacional, em garantir o cumprimento do direito
internacional, em particular da Convenção das Nações Unidas sobre Direito do Mar, e em assegurar o
desenvolvimento sustentável.
Mas se a abertura das vias marítimas poderá trazer benefícios económicos, ela pode também significar novos
desafios na relação entre os Estados do Ártico, tendo em conta os atuais conflitos decorrentes das reivindicações
territoriais, e entre estes e outros países com claros interesses na região, procurando garantir o acesso a esta
e aos seus recursos naturais.
O aumento da concorrência geopolítica na região tem também encontrado expressão na vertente securitária,
com a intensificação dos exercícios e atividades militares dos países do Ártico.
A União Europeia, tal como a Espanha, a Itália, a França, entre outros Estados europeus sem ligação
geográfica à região, tem vindo a delinear estratégias e quadros de ação para o Ártico, reconhecendo que não
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devemos permanecer alheios, seja às potencialidades, seja à resposta aos desafios de escala global que surgem
hoje naquela região.
Portugal, enquanto país de vocação marítima e centralidade atlântica e cujos interesses geopolíticos aí estão
firmemente enraizados, tem vantagens em associar-se às preocupações dos Estados do Ártico, seus parceiros
seja na NATO seja na UE, e às políticas que sobre a região têm desenvolvido. Portugal está localizado no
Atlântico Norte, ocupando os Açores uma posição geoestratégica privilegiada. Nesse sentido, é do interesse
nacional conter possíveis situações de instabilidade na região, garantindo um Ártico seguro e desmilitarizado,
tendo em conta que nos situamos na porta de entrada atlântica do Oceano Ártico.
Além do mais, a abertura e exploração de novas rotas marítimas no Ártico, constituindo-se como uma efetiva
alternativa às tradicionais vias de ligação marítima entre o Atlântico e o Pacífico, pelo canal do Panamá, e entre
o Atlântico e o Índico, pelo canal do Suez, terá certamente consequências na posição relativa dos portos
nacionais, implicando novos cálculos na gestão das infraestruturas portuária do país.
Mas também é do interesse nacional que se adotem modelos de exploração do potencial da região que sejam
consentâneos com as normas internacionais em matéria de desenvolvimento sustentável, de respeito pelos
direitos humanos, pelos povos indígenas e populações locais, assim como pelo meio ambiente. A região oferece
ainda novas oportunidades de investigação marinha, estudo dos oceanos, mas também de infraestruturas
espaciais, que interessa certamente a Portugal apoiar, desenvolver e explorar. Neste sentido, será
particularmente importante o desenvolvimento da Agenda de Investigação e Inovação para a Ciência e
Tecnologia Polares, na medida em que demonstra o compromisso de Portugal em desenvolver capacidades de
investigação científica nas regiões polares de forma sustentada.
Assim, ao abrigo das disposições regimentais e constitucionais aplicáveis, os Deputados abaixo-assinados
apresentam o seguinte projeto de resolução:
Nos termos da alínea b) do artigo 156.º da Constituição da República Portuguesa, a Assembleia da República
resolve recomendar ao Governo que:
1. Desenvolva um quadro de ação nacional para o Ártico, em linha com os princípios do desenvolvimento
sustentável, no qual se articulem as várias dimensões críticas em questão – ambiental, económica e social –
em áreas que vão desde as orientações para a frota de bandeira portuguesa, o combate às alterações climáticas
e a proteção ambiental às oportunidades de investigação científica e de infraestruturas estratégicas, incluindo a
segurança do círculo polar ártico, entre outras.
2. Contribua para a implementação da atual e da futura política integrada da UE para o Ártico e para o
desenvolvimento desta numa estratégia conjunta da União relativamente ao Ártico.
3. Considere uma candidatura ao Conselho do Ártico, como Estado observador.
Palácio de São Bento, 4 de fevereiro de 2021.
As Deputadas e os Deputados do PS: Lara Martinho — Paulo Pisco — Diogo Leão — José Luís Carneiro —
Ascenso Simões — Edite Estrela — Paulo Porto — João Paulo Pedrosa — Olavo Câmara — José Manuel
Carpinteira — Carla Sousa — Susana Correia — Carlos Brás — Palmira Maciel — Francisco Rocha — Pedro
Sousa — Susana Amador — Sílvia Torres — Lúcia Araújo Silva — Sofia Araújo — Cristina Sousa — Ana Passos
— Filipe Pacheco — José Rui Cruz — Nuno Fazenda — Alexandra Tavares de Moura — Clarisse Campos —
Norberto Patinho — João Azevedo Castro — Jorge Gomes — Vera Braz — Marta Freitas — Maria Joaquina
Matos — Cristina Mendes da Silva — Anabela Rodrigues — Rita Borges Madeira — João Miguel Nicolau —
Romualda Fernandes — Fernando Paulo Ferreira — Mara Coelho.
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PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 920/XIV/2.ª
RECOMENDA AO GOVERNO A ABERTURA DE AVISOS PARA O APOIO DE CANDIDATURAS PARA
INSTALAÇÃO DE SISTEMAS DE ANTI GRANIZO OU OUTROS SISTEMAS QUE SEJAM
COMPROVADAMENTE EFICIENTES E AMBIENTALMENTE SUSTENTÁVEIS, NA REGIÃO DA COVA DA
BEIRA E DOURO SUL, DE FORMA A TORNAR MAIS RESILIENTE O SECTOR DA FRUTICULTURA FACE
A FENÓMENOS ATMOSFÉRICOS EXTREMOS
Quase todos os anos se verificam fenómenos atmosféricos extremos, que se manifestam de diversas formas
sobre o território e afetando com maior ou (menor) severidade as diversas culturas. De entre estas ocorrências
destacam-se as trombas de água, granizo, saraiva, geada, tornados ou outros fenómenos que se abatem sobre
as culturas frutas e hortícolas, afetando todo o território nacional com gravosos impactos económicos e
financeiros na atividade dos agricultores, colocando por vezes em causa a continuidade da atividade.
Ainda recentemente, a 30 e 31 de maio de 2020, na Cova da Beira, Beira Interior Sul, Distrito de Castelo
Branco, na região de Armamar e os concelhos limítrofes de Moimenta da Beira e Tarouca, no Distrito de Viseu,
fruto desses fenómenos meteorológicos adversos, repentinos e fustigadores determinaram uma calamidade no
sector, com perda de todo o ano agrícola no sector da fruticultura. Desde da produção de pomóideas e de
prunóideas, frutos de casca, bagas e frutos vermelhos, onde se incluem frutos DOP como a Maçã Bravo de
Esmolfe DOP, a Maçã da Cova da Beira IGP, a Maçã da Beira Alta IGP, o Pêssego da Cova da Beira IGP, a
Cereja da Cova da Beira IGP e a Cereja do Fundão, sofreram com queda de granizo, chuva intensa, trovoada e
vento forte, fenómenos extremos que deixaram marcas profundas no sector e nos territórios.
A quebra de produção nas parcelas mais atingidas pelo sinistro foi praticamente total e em todas as culturas.
Estima-se que nas regiões a quebra na produção rondou os 70 -90%. A maior crise pandémica do último século
veio demonstrar a importância e a força do setor agrícola, tendo o setor obtido resultados positivos fruto da sua
resiliência e mais valia para a economia nacional. Portugal tem agricultores e associações de agricultores que
sempre primaram por ter um produto de excelência, quer a nível nacional, quer internacional, revelando
diariamente a importância deste sector nestas regiões.
O setor pugna pela modernização e atualização das melhores práticas e técnicas de produção, como forma
de responder aos desafios das alterações climáticas. É importante a contínua aposta de políticas públicas no
setor agrícola, em concreto no setor da fruticultura mais exposto às alterações climáticas, políticas que auxiliarão
o fomento da coesão territorial e de uma sociedade mais justa de aposta, inequívoca, na resiliência dos
produtores face às adversidades mencionadas, sem deixar ninguém para trás.
De forma a evitar sinistros nas diversas culturas, fruto de fenómenos meteorológicos extremos, e
consequentemente perda do potencial produtivo e abandono das culturas e dos territórios, é crucial dotar o
sector de mecanismos inovadores protetores das culturas, como coberturas de telas anti granizo. A implantação
de sistemas de cobertura é uma forma eficiente de aliar a constante preocupação dos produtores em reduzir o
impacto dos fenómenos adversos e responder às crescentes necessidades de mercado e aos compromissos
assumidos.
Assim, nos termos regimentais e constitucionais aplicáveis, os Deputados do Grupo Parlamentar do Partido
Socialista abaixo assinados apresentam o seguinte projeto de resolução:
A Assembleia da República resolve, nos termos da alínea b) do artigo 156.º da Constituição da República
Portuguesa, recomendar ao Governo que, face às condições atmosféricas extremas ocorridas em maio de 2020
e nos últimos anos na Cova da Beira e Douro Sul, a abertura de linhas de apoio, nomeadamente no programa
de desenvolvimento rural, que permita o financiamento de sistemas antigranizo, redes, telas, canhões ou outros
sistemas comprovadamente adequados, eficientes e ambientalmente sustentáveis que visem modernizar,
capacitar o setor face às alterações climáticas.
Palácio de São Bento, 4 de fevereiro de 2021.
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As Deputadas e os Deputados do PS: Lara Martinho — João Azevedo Castro — José Rui Cruz — Joana
Bento — Ana Passos — Francisco Rocha — Hortense Martins — Lúcia Araújo Silva — Maria da Graça Reis —
Norberto Patinho — Nuno Fazenda — Palmira Maciel — Pedro Sousa — Susana Amador — Sílvia Torres —
Sofia Araújo — José Manuel Carpinteira — Susana Correia — Filipe Pacheco — Cristina Sousa — Clarisse
Campos — Jorge Gomes — Vera Braz — Marta Freitas — Maria Joaquina Matos — Cristina Mendes da Silva
— Fernando Paulo Ferreira — Rita Borges Madeira — Anabela Rodrigues — João Miguel Nicolau — Olavo
Câmara — Romualda Fernandes.
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PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 921/XIV/2.ª
RECOMENDA AO GOVERNO A ADOÇÃO DE MEDIDAS DE PROMOÇÃO DO ENVELHECIMENTO
ATIVO E SAUDÁVEL E DE PROTEÇÃO DA POPULAÇÃO IDOSA NO CONTEXTO DA COVID-19
Algumas das maiores conquistas da humanidade têm sido, sem dúvida, as alcançadas na saúde, sendo um
dos seus resultados o aumento da esperança média de vida e o consequente envelhecimento da população.
Em Portugal, segundo dados da PORDATA, em 1961 existiam 27 pessoas idosas por cada 100 jovens.
Menos de 60 anos depois, em 2019, para o mesmo número de jovens, o número de pessoas idosas aumentou
para 161.1
Esta tendência demográfica deverá acentuar-se nas próximas décadas. Segundo projeções da Fundação
Francisco Manuel dos Santos, no ano 2030, a nossa população será ainda mais envelhecida, podendo o número
de indivíduos com 65 e mais anos «representar quase metade do número de pessoas em idade ativa, quando
atualmente equivale a pouco mais de um quarto».2
Para responder aos inúmeros desafios que se colocam ao nível do envelhecimento, a APAV – Associação
Portuguesa de Apoio à Vítima, com o apoio da Fundação Calouste Gulbenkian, elaborou o Relatório «Portugal
mais Velho – Por uma sociedade onde os direitos não têm idade», que contém diversas recomendações que
acompanhamos com o presente projeto de resolução.
Em primeiro lugar, é fundamental implementar políticas públicas de promoção do envelhecimento ativo,
garantindo aos idosos uma vida com qualidade, saúde, autonomia e independência, estabelecendo mecanismos
que permitam a regular monitorização e avaliação destas políticas.
Neste âmbito, cumpre destacar a Estratégia Nacional para o Envelhecimento Ativo e Saudável 2017-2025
(ENEAS) que, apesar de ter sido elaborada pelo Grupo de Trabalho Interministerial e sujeita a consulta pública
em 2017, não está ainda a ser implementada.
De facto, o Despacho n.º 12427/2016, de 17 de outubro, veio proceder à criação de um grupo de trabalho
interministerial para apresentar uma proposta de Estratégia Nacional para o Envelhecimento Ativo e Saudável,
com o objetivo de sensibilizar para a importância do envelhecimento ativo e da solidariedade entre gerações;
promover a cooperação e a intersetorialidade na concretização da Estratégia Nacional para o Envelhecimento
Ativo e Saudável e contribuir para o desenvolvimento de políticas que melhorem a qualidade de vida dos idosos.
No âmbito da consulta pública, várias organizações da sociedade civil enviaram pareceres para a elaboração
daquela proposta. Contudo, até à data, a Estratégia Nacional para o Envelhecimento Ativo e Saudável, que
devia dizer respeito ao período de 2017 a 2025, não foi sequer publicada.
Em consequência, uma vez que já decorreram vários anos da elaboração da proposta da Estratégia,
consideramos fundamental que se diligencie pela atualização dos conteúdos elaborados pelo Grupo de
Trabalho, auscultando-se novamente as organizações da sociedade civil caso tal se mostre necessário.
Posteriormente, deve ser publicada e implementada a Estratégia Nacional para o Envelhecimento Ativo e
1 PORDATA, Indicadores de Envelhecimento, Índice de Envelhecimento 2019 https:// www.pordata.pt/Portugal/ Indicadores+de+envelhecimento-526 (consultado a 01-02-2021) 2 Fundação Francisco Manuel dos Santos, Projeções 2030 e o Futuro. https://www.ffms.pt/FileDownload/c86bfa89-3bb2-46e7-87e0-3c2a34f78284/projeccoes-2030 (consultado a 02-02-2021)
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Saudável, que deve ser acompanhada de um Plano de Acão que concretize as suas linhas orientadoras e
assegure a adequada articulação das entidades que atuam no terreno.
Acompanhamos, também, a proposta do Relatório «Portugal mais velho» respeitante ao desenvolvimento de
uma estrutura de base comunitária com competência para atuar sobre as vulnerabilidades das pessoas de todas
as idades, algo que tem sido reclamado pela sociedade civil.
Estas estruturas podem ter um modelo idêntico ao que existe em Portugal para proteção de crianças e jovens,
ou seja, a existência de uma Comissão Nacional de Promoção dos Direitos e Proteção das Crianças e Jovens
e de Comissões de Proteção de Crianças e Jovens (CPCJ), de âmbito local, cuja criação foi essencial para a
promoção dos direitos das crianças e para prevenir, ou pôr termo, a situações suscetíveis de afetar a sua
segurança, saúde, formação, educação ou desenvolvimento.
Estas estruturas, que podem ter o nome de Comissões para Pessoas Adultas em Situação de
Vulnerabilidade, de âmbito local, desempenhariam funções de promoção e tutela dos direitos dos adultos que
se encontram incapazes de os exercer efetivamente, independentemente da sua idade. A monitorização das
Comissões locais deverá ser competência de uma Comissão Nacional para Pessoas Adultas em Situação de
Vulnerabilidade.
Depois, apesar de, fruto dos avanços médicos, tecnológicos e sociais, vivermos numa sociedade cada vez
mais envelhecida, continuamos a olhar para o envelhecimento de forma negativa. Esta perceção, consequência
de estereótipos que qualificam a população idosa como frágil, doente ou dependente, tem consequências graves
conduzindo a situações de marginalização e exclusão dos mais vulneráveis e de violência.
Assim, um dos grandes desafios será exatamente desconstruir os mitos que existem acerca do
envelhecimento, dissociando as ideias de envelhecimento, doenças e encargos sociais e demonstrando o
impacto positivo da população idosa nas contas do Estado, nomeadamente com a realização de um estudo que
compreenda a denominada «economia da terceira idade» e outras formas através das quais as pessoas idosas
contribuem ativamente para a economia, como por exemplo o valor do voluntariado e do apoio familiar. Este
estudo permitiria quantificar os retornos resultantes da alocação de recursos à implementação de políticas
públicas direcionadas para a população idosa, contribuindo para uma visão mais positiva do envelhecimento.
Importa, também, referir que, atendendo à sua especial vulnerabilidade, os idosos são frequentemente
vítimas de violência física e psicológica que tem de ser combatida.
Por esse motivo, é essencial, por um lado, realizar estudos que tracem o retrato atualizado da violência contra
pessoas idosas em Portugal, nomeadamente quanto à violência sexual e à violência perpetrada por cuidadores
formais ou profissionais. Estes dados serão importantes para compreender e combater a violência contra idosos
em contexto institucional, à semelhança do que se tem vindo a fazer há largos anos com a violência nas escolas.
Por outro lado, importa reforçar a formação dos profissionais de saúde, dos profissionais da área social e dos
cuidadores informais, para a adequada prestação de cuidados a pessoas idosas, a qual deverá incluir conteúdos
específicos sobre crime e violência, em especial os fatores de risco da violência contra pessoas idosas e como
preveni-la e intervir nestas situações.
Por último, a pandemia provocada pela COVID-19 veio agravar as vulnerabilidades pré-existentes da
população idosa3, acentuando a necessidade de um trabalho sério não só de reflexão atual, mas sobretudo da
execução de medidas concretas para garantir a qualidade de vida dos maiores de 65 anos. Estas passam,
nomeadamente, pela garantia do acesso, em tempo útil, à saúde, independentemente da doença em causa,
bem como pela implementação de estratégias que combatam o sentimento de solidão e isolamento ligado ao
confinamento, em particular através da garantia do acesso a cuidados especializados de saúde mental de
proximidade.
Nestes termos, a Assembleia da República, nos termos do n.º 5 do artigo 166.º da Constituição da República
Portuguesa, por intermédio do presente projeto de resolução, recomenda ao Governo que:
1. Promova a atualização do trabalho desenvolvido pelo Grupo de Trabalho Interministerial para apresentar
uma Proposta de Estratégia Nacional para o Envelhecimento Ativo e Saudável, criado pelo Despacho n.º
12427/2016, de 17 de outubro;
3 Henriques, A. & Dias, I. (2020). As duas faces do isolamento dos idosos em tempo de pandemia: quem «achata a curva» da solidão? Da emergência de um novo vírus humano à disseminação global de uma nova doença http://asset.youoncdn.com/ab296ab30c207ac641882479782c6c34f7aafb30d68b18e754ae186b05b04e87.pdf (consultado a 02-02-2021).
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2. Aprove e publique a Estratégia Nacional para o Envelhecimento Ativo e Saudável;
3. Defina um Plano de Ação que permita concretizar as linhas orientadoras da Estratégia Nacional para o
Envelhecimento Ativo e Saudável e que assegure a adequada articulação das entidades que atuam no terreno;
4. Proceda ao desenvolvimento de estruturas de base comunitária com competência para atuar sobre as
vulnerabilidades das pessoas de todas as idades, através da criação de Comissões para Pessoas Adultas em
Situação de Vulnerabilidade, de âmbito local, para promoção e tutela dos direitos dos adultos que se encontram
incapazes de os exercer efetivamente, bem como da criação de uma Comissão Nacional para Pessoas Adultas
em Situação de Vulnerabilidade, para monitorização das Comissões Locais;
5. Crie um grupo de trabalho interdisciplinar e interministerial com participação da sociedade civil para
monitorização e avaliação das políticas públicas na área do envelhecimento;
6. Realize um estudo sobre o impacto da população idosa nas contas do Estado que compreenda a
denominada «economia da terceira idade» e outras formas através das quais as pessoas idosas contribuem
ativamente para a economia, como o valor do voluntariado e do apoio familiar;
7. Trace o retrato atualizado da violência contra pessoas idosas em Portugal, nomeadamente quanto à
violência sexual e à violência perpetrada por cuidadores formais ou profissionais em contexto institucional,
promovendo a realização de estudos longitudinais com amostras significativas que cubram todo o território
nacional;
8. Reforce a formação dos profissionais de saúde, profissionais da área social e dos cuidadores informais
para a adequada prestação de cuidados a pessoas idosas, a qual deverá incluir conteúdos específicos sobre
crime e violência, em especial os fatores de risco da violência contra pessoas idosas e como preveni-la e intervir
nestas situações;
9. Implemente campanhas de sensibilização para a desconstrução dos mitos que persistem acerca do
envelhecimento, dissociando as ideias de envelhecimento, doença e encargos sociais;
10. Proceda à contratação de psicólogos para o Serviço Nacional de Saúde, com prioridade para os cuidados
de saúde primários, garantindo aos idosos o acesso a uma resposta adequada e de proximidade ao nível da
saúde mental;
11. Proceda à implementação de estratégias, direcionadas para a população idosa, que visem combater o
sentimento de solidão e isolamento ligado ao confinamento provocado pela pandemia da COVID-19;
12. Reforce as equipas de apoio domiciliário a idosos e crie mecanismos de apoio à população idosa,
garantindo o seu acesso a bens e serviços essenciais.
Palácio de São Bento, 4 de fevereiro de 2021.
A Deputada não inscrita, Cristina Rodrigues.
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PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 922/XIV/2.ª
PELA ALTERAÇÃO DAS FICHAS DE AVALIAÇÃO DE RISCO PARA SITUAÇÕES DE VIOLÊNCIA
DOMÉSTICA
A violência doméstica é um flagelo que, apesar dos esforços empreendidos, tem sido muito difícil de erradicar
da sociedade portuguesa.
O Relatório anual de monitorização Violência Doméstica – 2019, elaborado pelo Ministério da Administração
Interna, revela que em 2019 as Forças de Segurança receberam, em média, 3 participações de violência
doméstica por hora, num total de 29 473 participações. Segundo o mesmo relatório, em todos os meses o
número de ocorrências aumentou face ao período homólogo do ano anterior.
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Desde 2014, é preenchida uma Ficha de Avaliação de Risco aquando da elaboração do auto de violência
doméstica, constituída, principalmente, por questões de resposta «Sim», «Não» ou «Não se
aplica/Desconhecido». Esta ficha tem como objetivo auxiliar as Forças de Segurança na avaliação do risco que,
conforme as respostas e a experiência do avaliador, é determinado como «Baixo», «Médio» ou «Elevado». Uma
segunda Ficha de Avaliação de Risco, com as mesmas questões, é preenchida poucos dias depois da primeira,
com o objetivo de reavaliar o risco. Como é referido em ambas as fichas, a avaliação de risco não é definitiva, e
a reavaliação é «essencial». A avaliação de risco desempenha um papel fundamental, tanto para a proteção
pessoal da vítima, como para o desenvolvimento da atividade investigatória.
Em 2019, foi publicada a investigação Análise linguística forense das Fichas de Avaliação de Risco em
situações de violência doméstica, de Ana Sofia Ferreira, analisando as perguntas destas fichas com o objetivo
de aferir a existência de obstáculos linguísticos à eficácia das mesmas.
A supracitada investigação concluiu que a redação das questões das Fichas de Avaliação de Risco é
inadequada, uma vez que utiliza «termos técnicos com os quais as vítimas de violência doméstica não estão
familiarizadas», termos subjetivos, perguntas que podem funcionar como atenuantes ou como manifestações
de solidariedade para com o alegado agressor e que têm um efeito de afastamento, e não de proximidade, em
relação ao tratamento da vítima pelas Forças de Segurança.
Mais ainda, observa-se que a Ficha de Avaliação de Risco contém apenas duas questões sobre menores
envolvidos no caso, designadamente a questão n.º 2, referente à possibilidade de o agressor ter agredido outros
do agregado familiar, e a questão n.º 17, relativa a conflitos relacionados com a guarda ou contacto dos filhos.
Segundo o Relatório anual de monitorização Violência Doméstica – 2019 acima referido, 31% das
ocorrências de violência doméstica participadas às Forças de Segurança foram presenciadas por menores.
Sabe-se hoje que a exposição de menores a violência doméstica prejudica gravemente o desenvolvimento
saudável destes, provocando danos psicológicos consideráveis. Por este motivo, será imperativo que a Ficha
de Avaliação de Risco averigue a presença de menores aquando das agressões, para que esta questão seja
devidamente tida em conta na avaliação do risco.
Assim, tendo em consideração o acima exposto, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do Regimento
da Assembleia da República, o Deputado único abaixo assinado da Iniciativa Liberal apresenta o seguinte projeto
de resolução:
Resolução
Ao abrigo das disposições constitucionais e regimentais aplicáveis, a Assembleia da República delibera
recomendar ao Governo que:
1. Altere as questões constantes das Fichas de Avaliação de Risco para situações de violência doméstica,
de forma a que se tornem mais claras e percetíveis para as vítimas e para os elementos das Forças de
Segurança.
2. Proceda à inclusão nas referidas fichas de questões referentes à existência de menores que tenham
testemunhado atos de violência doméstica ou que tenham sido agredidos em contexto de violência doméstica,
para que seja possível uma melhor aferição do risco a que esses menores estejam sujeitos e das medidas de
proteção que devam ser adotadas.
Palácio de São Bento, 4 de fevereiro de 2021.
O Deputado do IL, João Cotrim de Figueiredo.
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PROPOSTA DE RESOLUÇÃO N.º 17/XIV/2.ª
(APROVA A ADESÃO DA CONVENÇÃO DE VIENA SOBRE O DIREITO DOS TRATADOS ENTRE
ESTADOS E ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS OU ENTRE ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS,
CONCLUÍDA EM VIENA, EM 21 DE MARÇO DE 1986)
Parecer da Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas
ÍNDICE
PARTE I – Considerandos
PARTE II – Opinião do Deputado autor do relatório
PARTE III – Conclusões
PARTE I – CONSIDERANDOS
1. Nota Introdutória
Ao abrigo do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa e do
artigo 198.º do Regimento da Assembleia da República, o Governo tomou a iniciativa de apresentar, a 10 de
dezembro de 2020, a Proposta de Resolução n.º 7/XIV, que «aprova a adesão a Convenção de Viena sobre o
Direito dos Tratados entre Estados e Organizações Internacionais ou entre Organizações Internacionais,
concluída em Viena, em 21 de março de 1986».
Por despacho de sua Excelência, o Presidente da Assembleia da República, a iniciativa em apreço baixou à
Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas, tendo sido designado como relator o
deputado autor deste parecer.
2. Âmbito, contexto e objetivos da iniciativa
A Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados entre Estados e Organizações Internacionais ou entre
Organizações Internacionais, assinado em 21 de março de 1986, é uma extensão da Convenção de Viena sobre
o Direito dos Tratados, de 1969, que versa somente sobre regras da celebração e tratados entre Estados. A
Convenção de Viena de 1986 deixou claro que a faculdade de celebrar tratados internacionais não é exclusivo
dos Estados.
O artigo 85.º da Convenção de Viena de 1986 estabelece que entrará em vigor após ratificação por 35
Estados. Atualmente, 32 Estados ratificaram a Convenção, de acordo com o Banco de Dados da ONU1.
A Convenção de Viena de 1986 foi desenvolvida pela Comissão de Direito Internacional da ONU e ficando
disponível para assinatura em 21 de março de 1986. As disposições legais específicas da Convenção regem
temas relativas à conclusão e entrada em vigor de tratados, reservas, interpretação das disposições de tais
acordos, impacto em terceiros, emendas e modificação, invalidade, rescisão e suspensão, depósito de tratados
e procedimentos de solução de controvérsias entre que envolvam Organizações Internacionais e Estados.
A Convenção de Viena de 1986 dispõe que a responsabilidade das organizações internacionais pressupõe
o reconhecimento de uma personalidade jurídica internacional, separada e distinta dos seus membros. A
capacidade de órgãos da entidade adotarem decisões de caráter autónomo constitui a presunção de uma
volonté distincte, crucial para estabelecer o subsequente vínculo jurídico da responsabilidade.
1 https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXIII-3&chapter=23&lang=en#1.
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Uma organização internacional é titular de personalidade jurídica no campo do direito internacional se o ato
constitutivo da entidade confere aos seus órgãos competência para o exercício de certas funções em relação
aos respetivos membros e, especialmente, o poder de celebrar compromissos internacionais que estabeleçam
obrigações e direitos perante a restante Comunidade Internacional.
A Convenção de Viena de 1986 vem clarificar que as organizações internacionais são qualificadas como
sujeitos de direito no sistema jurídico internacional sob vários aspetos, conforme reconhecido pelo Tribunal
Internacional de Justiça na opinião consultiva no âmbito da Reparação por Danos Sofridos ao Serviço das
Nações Unidas2.
Não se quer com isto dizer que a organização internacional seja equiparada a um Estado, ou que sua
personalidade jurídica e seus direitos e deveres sejam idênticos aos de uma entidade estatal, mas que,
efetivamente, é um sujeito de direito internacional capaz de assumir direitos e obrigações perante essa mesma
ordem jurídica.
A Convenção de Viena de 1986 estipula que uma organização internacional seja: (i) formada por uma
associação voluntária de sujeitos de direito internacional; (ii) constituída por ato internacional; (iii) regida por
ordenamento jurídico próprio; (iv) constituída por órgãos funcionais próprios; (v) incorporada de poderes
específicos e (vi) titular de sede própria.
O preâmbulo da Convenção de Viena de 1986 refere que «as organizações internacionais detêm a
capacidade de concluir tratados necessários ao exercício de suas funções e ao cumprimento de seus fins». As
principais disposições que determinam o escopo da capacidade jurídica de uma organização para celebrar
tratados encontram-se no artigo 6.º da Convenção, que estabelece que «(a) capacidade de uma organização
internacional para concluir tratados é regida pelas regras dessa organização», e a definição no artigo 2.º,
parágrafo 1 (j), que inclui a «prática estabelecida» entre as regras da organização. O parágrafo preambular, que
afirma que «a prática das organizações internacionais na celebração de tratados com Estados ou entre si deve
estar em conformidade com os seus instrumentos constitutivos», dá à organização amplitude suficiente para
desenvolver a sua missão, procurando atingir os fins que estão consagrados na sua constituição. Conjugadas,
estas disposições estabelecem que o escopo da capacidade de uma organização em celebrar tratados
internacionais é determinado pelos seus instrumentos e regras constituintes, mas sugerem que sua
personalidade jurídica internacional deriva do Direito Internacional geral. No entanto, é importante sublinhar que
a Convenção de Viena de 1986 usa o termo «regras da organização» em dois sentidos. Em alguns artigos (por
exemplo, artigos 6.º ou 39.º, parágrafo 2), a terminologia indica uma limitação qualificativa do Direito
Internacional, enquanto em outros artigos (artigo 27.º, parágrafo 2, e 46.º, parágrafo 2) as regras são tratadas
como direito interno da mesma forma que o direito interno dos Estados.
É de referir que, até hoje, aderiram à Convenção de Viena de 1986, 12 Organizações Internacionais: Agência
Internacional de Energia Atómica; Organização da Aviação Civil Internacional; Interpol; Organização
Internacional do Trabalho; Organização Marítima Internacional; Organização para a Proibição de Armas
Químicas; Comissão Preparatória da Organização do Tratado de Proibição Total de Ensaios Nucleares;
Organização das Nações Unidas para o Desenvolvimento Industrial; União Postal Universal; Organização
Mundial da Saúde; Organização Mundial da Propriedade Intelectual e a Organização das Nações Unidas.
Está em causa a adesão formal e sujeição às regras previstas convencionadas (princípio pacta sunt
servanda, como consta no Preâmbulo da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, de 1969), através
do processo de ratificação, de Portugal a um instrumento normativo internacional que consagra um regime
jurídico que implicará maior previsibilidade, uniformidade e segurança jurídicas na assinatura e implementação
de instrumentos internacionais com organizações internacionais. Não deixa de ser, também, do reconhecimento
do Estado Português da importância das organizações internacionais no desenvolvimento e aplicação do Direito
Internacional
2 https://www.icj-cij.org/public/files/case-related/4/1837.pdf
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PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
PARTE III – CONCLUSÕES
1) O Governo tomou a iniciativa de apresentar, a 10 de dezembro de 2020, a Proposta de Resolução n.º
7/XIV – «Aprova a adesão a Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados entre Estados e Organizações
Internacionais ou entre Organizações Internacionais, concluída em Viena, em 21 de março de 1986»;
2) A Proposta de Resolução em análise tem por finalidade aprovar o Protocolo de Adesão à Convenção de
Viena sobre o Direito dos Tratados entre Estados e Organizações Internacionais ou entre Organizações
Internacionais, por se entender tratar-se de extrema importância, na medida em que se trata de um instrumento
normativo internacional que apresenta um interesse ímpar para a prossecução dos interesses de política externa
de Portugal, ao consagrar um regime jurídico que implicará maior previsibilidade e segurança jurídicas na
assinatura e implementação de instrumentos internacionais com organizações internacionais e, também, por
reconhecer a importância das organizações internacionais no desenvolvimento e aplicação do Direito
Internacional;
3) Nestes termos, a Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas é de Parecer que a
Proposta de Resolução n.º 7/XIV está em condições de ser votada no Plenário da Assembleia da República.
Palácio de S. Bento, 21 de janeiro de 2021.
O Deputado autor do relatório, Nuno Miguel Carvalho — O Presidente da Comissão, Sérgio Sousa Pinto.
Nota: O parecer foi aprovado com os votos favoráveis do PS, do PSD, do BE, do PCP e do CDS-PP, na
reunião da Comissão de 27 de janeiro de 2021.
A DIVISÃO DE REDAÇÃO.