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Quarta-feira, 29 de setembro de 2021 II Série-A — Número 8
XIV LEGISLATURA 3.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2021-2022)
S U M Á R I O
Projetos de Lei (n.os 618, 851, 885, 886, 906, 909, 919 e 920/XIV/2.ª:
N.º 618/XIV/2.ª (Conta-corrente entre os contribuintes e o Estado): — Parecer da Comissão de Orçamento e Finanças e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. N.º 851/XIV/2.ª (Procede à implementação do modelo da igualdade e reforça a proteção das pessoas na prostituição): — Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. N.º 885/XIV/2.ª (Revogação da Lei n.º 9/2020, de 10 de abril, relativa ao regime excecional de flexibilização da execução das penas e das medidas de graça, no âmbito da pandemia da doença COVID-19): — Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. N.º 886/XIV/2.ª (Cessação de vigência do regime excecional de medidas de flexibilização da execução das penas e das medidas de graça no âmbito da prevenção, contenção, mitigação e tratamento da infeção epidemiológica por SARS-CoV-2 e da doença COVID-19, constante da Lei n.º 9/2020, de 10 de abril): — Vide Projeto de Lei n.º 885/XIV/2.ª N.º 906/XIV/2.ª (Garante o cumprimento da Convenção de Istambul reforçando a proteção das vítimas em caso de assédio sexual):
— Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. N.º 909/XIV/2.ª (Alteração ao Regime do Arrendamento Urbano): — Parecer da Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. N.º 919/XIV/2.ª [Estabelece limites à publicidade dos jogos e apostas (décima sexta alteração ao Código da Publicidade, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 330/90, de 23 de outubro)]: — Parecer da Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. N.º 920/XIV/2.ª [Revoga o «Cartão do Adepto», pela não discriminação e estigmatização de cidadãos em recintos desportivos (quarta alteração à Lei n.º 39/2009, de 30 de julho)]: — Parecer da Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. Proposta de Lei n.º 107/XIV/2.ª (Altera os termos do exercício do mandato a meio tempo dos titulares das juntas de freguesia): — Parecer da Comissão de Administração Pública, Modernização Administrativa, Descentralização e Poder Local, tendo como anexo os pareceres da Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP) e da
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Associação Nacional de Freguesias (ANAFRE) e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. Projetos de Resolução (n.os 1352, 1377, 1387 e 1395/XIV/2.ª e 1452 e 1457 e 1458/XIV/3.ª):
N.º 1352/XIV/2.ª (Promoção de um plano de proteção e despoluição do rio Paiva): — Texto final da Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território. N.º 1377/XIV/2.ª (Recomenda ao Governo medidas para defesa da sustentabilidade do rio Paiva e afluentes): — Vide Projeto de Resolução n.º 1352/XIV/2.ª N.º 1387/XIV/2.ª (Implementação de medidas para a monitorização, despoluição e valorização do rio Paiva e seus afluentes): — Vide Projeto de Resolução n.º 1352/XIV/2.ª N.º 1395/XIV/2.ª (Pela aplicação urgente de medidas para a despoluição e preservação do rio Paiva): — Vide Projeto de Resolução n.º 1352/XIV/2.ª N.º 1452/XIV/3.ª (Deslocação do Presidente da República às Canárias):
— Parecer da Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas. N.º 1457/XIV/3.ª (PEV) — Medidas de prevenção e combate à exploração na prostituição. N.º 1458/XIV/3.ª (PAN) — Recomenda ao Governo português que alargue o prazo de consulta pública da Avaliação Ambiental do Programa de Prospeção e Pesquisa de Lítio. Propostas de Resolução (n.os 27 e 28/XIV/2.ª):
N.º 27/XIV/2.ª (Aprova, para ratificação, o Protocolo Adicional à Convenção do Conselho da Europa sobre a Transferência de Pessoas Condenadas, aberto à assinatura em Estrasburgo, em 18 de dezembro de 1997): — Parecer da Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas. N.º 28/XIV/2.ª (Aprova, para adesão, o Protocolo que altera o Protocolo Adicional à Convenção do Conselho da Europa sobre a Transferência de Pessoas Condenadas, aberto à assinatura em Estrasburgo, em 22 de novembro de 2017): — Parecer da Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas.
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PROJETO DE LEI N.º 618/XIV/2.ª
(CONTA-CORRENTE ENTRE OS CONTRIBUINTES E O ESTADO)
Parecer da Comissão de Orçamento e Finanças e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte III – Conclusões
Parte IV – Anexos
PARTE I – Considerandos
1. Nota preliminar
O Grupo Parlamentar do CDS-PP tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República o Projeto de
Lei n.º 618/XIV/2.ª – «Conta-corrente entre os Contribuintes e o Estado».
A iniciativa deu entrada na Assembleia da República no dia 6 de janeiro de 2021, tendo sido admitida no dia
8 de janeiro e baixado, na mesma data, à Comissão de Orçamento e Finanças (COF), comissão competente,
para elaboração do respetivo parecer. Em reunião da COF ocorrida a 13 de janeiro, foi o signatário nomeado
autor do parecer.
A discussão na generalidade do presente projeto de lei encontra-se agendada para a reunião plenária do dia
1 de outubro.
2. Do objeto, conteúdo e motivação da iniciativa
Através do Projeto de Lei n.º 618/XIV/2.ª, os seus autores pretendem que seja criado um regime excecional
de extinção de prestações tributárias por compensação com créditos tributários e não tributários, por iniciativa
do contribuinte.
Consideram que, não obstante a criação de uma conta-corrente entre os contribuintes e o Estado deva «ser
exigível mesmo em situações de normalidade», a necessidade de melhorar a liquidez das empresas e as
disponibilidades das famílias devido aos efeitos da pandemia conduz à necessidade de criação de um regime
excecional «que vigore, pelo menos, até ao final de 2024, sem prejuízo de eventuais renovações».
O regime proposto prevê a compensação com créditos de natureza tributária (artigo 2.º) ou de natureza não
tributária (artigo 3.º), incluindo «créditos de qualquer natureza sobre o Sector Público Administrativo ou sobre o
Sector Empresarial do Estado, de que o contribuinte seja titular (…) desde que as dívidas do Estado indicadas
pelo contribuinte para compensação sejam certas, líquidas e exigíveis (…)».
A iniciativa prevê a possibilidade de deferimento tácito do pedido de compensação de créditos, decorridos os
prazos estabelecidos para decisão pela administração tributária (artigo 5.º).
A nota técnica em anexo, que integra o presente parecer, apresenta uma análise do enquadramento jurídico
nacional da iniciativa e de direito comparado, pelo que se remete para a sua consulta.
3. Conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e cumprimento da lei
formulário
A apresentação do presente projeto de lei foi efetuada nos termos e ao abrigo do disposto na alínea b) do
artigo 156.º e no n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e na alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º, no n.º 1 do artigo 119.º
e no n.º 1 do artigo 123.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).
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A iniciativa assume a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 119.º do
RAR, encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto
principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, cumprindo os requisitos formais previstos no n.º 1
do artigo 124.º do RAR.
Refere a nota técnica dos serviços da AR que «o projeto de lei prevê a possibilidade de deferimento tácito
do pedido de compensação de créditos (n.º 2 do artigo 5.º), sem que haja necessariamente uma pronúncia da
administração tributária relativamente ao mérito da pretensão do contribuinte. Nesta medida, parece não ser de
excluir a possibilidade de se verificar, no ano económico em curso, uma diminuição das receitas previstas no
Orçamento do Estado, sem que haja uma correspondência efetiva com as despesas nele inscritas. Chama-se,
assim, a atenção para que o respeito pelo limite imposto pelo n.º 2 do artigo 167.º da Constituição e n.º 2 do
artigo 120.º do Regimento, conhecido como ‘lei-travão’, deve ser salvaguardado no decurso do processo
legislativo».
O projeto de lei cumpre o disposto no n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e
republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho (lei formulário), ao apresentar um título que traduz sinteticamente
o seu objeto. Não obstante, a nota técnica dos serviços da AR sugere o seu «aperfeiçoamento formal» em sede
de apreciação na especialidade ou em redação final.
De acordo com o n.º 2 do artigo 2.º da lei formulário, dado que a iniciativa é omissa quanto à entrada em
vigor, a mesma ocorrerá no quinto dia após a sua publicação. O artigo 7.º do projeto de lei determina a sua
vigência temporária, «até ao final de 2024».
4. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre matéria conexa
Efetuada uma pesquisa à base de dados do processo legislativo e da atividade parlamentar, não foram
encontradas iniciativas ou petições sobre esta matéria que se encontrem, atualmente, em apreciação.
5. Consultas e contributos
A nota técnica sugere que se pondere consultar o Secretário de Estado Adjunto e dos Assuntos Fiscais, a
Autoridade Tributária e Aduaneira (AT) e a Associação Fiscal Portuguesa (AFP).
PARTE II – Opinião do Deputado autor do parecer
O signatário do presente parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a iniciativa
em apreço, a qual é, de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento,
reservando o seu grupo parlamentar a sua posição para o debate em Plenário.
PARTE III – Conclusões
A Comissão de Orçamento e Finanças é de parecer que o Projeto de Lei n.º 618/XIV/2.ª (CDS-PP) – «Conta-
corrente entre os Contribuintes e o Estado» reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser discutido
e votado em Plenário, reservando os grupos parlamentares o seu sentido de voto para o debate.
Palácio de São Bento, 29 de setembro de 2021.
O Deputado autor do parecer, Nuno Miguel Carvalho — O Presidente da Comissão, Filipe Neto Brandão.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do CH, na reunião da
Comissão de 29 de setembro de 2021.
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PARTE IV – Anexos
Anexa-se a nota técnica elaborada pelos serviços ao abrigo do disposto no artigo 131.º do Regimento da
Assembleia da República.
Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 618/XIV/2.ª (CDS-PP)
Conta-corrente entre os contribuintes e o Estado
Data de admissão: 8 de janeiro de 2021.
Comissão de Orçamento e Finanças (5.ª).
Índice
I. Análise da iniciativa
II. Enquadramento parlamentar
III. Apreciação dos requisitos formais
IV. Análise de direito comparado
V. Consultas e contributos
VI. Avaliação prévia de impacto
VII. Enquadramento bibliográfico
Elaborada por: Nuno Amorim (DILP), Lia Negrão (DAPLEN), Paula Faria (Biblioteca) e Ângela Dionísio (DAC) Data: 26 de janeiro de 2021.
I. Análise da iniciativa
• A iniciativa
A iniciativa ora apresentada visa estabelecer um regime excecional de extinção de prestações tributárias por
compensação com créditos tributários e não tributários, por iniciativa do contribuinte, ou seja, a criação de uma
conta-corrente entre os contribuintes e o Estado, permitindo aos contribuintes o pagamento dos seus impostos
com os créditos que têm sobre o Estado, tenham ou não origem tributária.
Pretende-se ainda que este regime excecional vigore, pelo menos, até ao final de 2024, sem prejuízo de
eventuais renovações.
Da exposição de motivos, extraímos os seguintes fundamentos para a apresentação deste projeto de lei:
• Razões que se prendem com a justiça tributária e com o cumprimento de um «principio básico de um Estado
que se comporta como pessoa de bem – e não exige dívidas quando ele próprio é devedor e não está a
cumprir»;
• Espera-se que a medida contribua também para aumentar a liquidez na economia e os rendimentos das
famílias, questão particularmente importante no atual contexto de gravíssimas dificuldades financeiras
que resultam da desaceleração generalizada da atividade económica, em consequência da atual crise
pandémica.
Note-se que o nosso ordenamento jurídico já prevê mecanismos de compensação de dívidas fiscais,
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consagrados, essencialmente, no Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT). Adicionalmente, a
Portaria n.º 201-B/2017, de 30 de junho, veio regulamentar a compensação de dívidas tributárias com créditos
não tributários ao abrigo do artigo 90.º-A do CPPT, mas apenas nos casos em que o crédito tenha sido
reconhecido por decisão judicial transitada em julgado, que sejam certos, exigíveis e líquidos, matéria que será
objeto de maior desenvolvimento no ponto seguinte desta nota técnica (NT).
Salienta-se, ainda, que se encontra em fase de apreciação na especialidade a Proposta de Lei n.º 43/XIV/1.ª,
a qual tem como objetivo a simplificação do procedimento tributário e o reforço das garantias dos contribuintes.
Destaca-se, em particular, uma norma que visa a criação de um mecanismo de conciliação entre a Autoridade
Tributária (AT) e os contribuintes no final da fase de inspeção, de modo a que os contribuintes possam
regularizar a sua situação tributária por acordo com a AT.
Refira-se, finalmente, as declarações do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais (SEAF) que, no debate
parlamentar que antecedeu o quarto dia de votações na especialidade do Orçamento do Estado para 2021
(OE2021), a 25 de novembro de 2020, reconheceu que seria necessário fazer um esforço suplementar para se
implementar mais rapidamente a «conta-corrente».
• Enquadramento jurídico nacional
Constituição da República Portuguesa (Constituição) define, nos artigos 103.º e 104.º, os fins da tributação:
«O sistema fiscal visa a satisfação das necessidades financeiras do Estado e outras entidades públicas e uma
repartição justa dos rendimentos e da riqueza» (n.º 1 do artigo 103.º); «o imposto sobre o rendimento pessoal
visa a diminuição das desigualdades e será único e progressivo, tendo em conta as necessidades e os
rendimentos do agregado familiar»; «a tributação das empresas incide fundamentalmente sobre o seu
rendimento real»; «a tributação do património deve contribuir para a igualdade entre os cidadãos»; «a tributação
do consumo visa adaptar a estrutura do consumo à evolução das necessidades do desenvolvimento económico
e da justiça social, devendo onerar os consumos de luxo» (artigo 104.º). No mesmo artigo 103.º, estatuem-se
os princípios da legalidade e da irretroatividade tributárias.
O direito fiscal importou o conceito de relação jurídica do direito civil1. As regras previstas na Lei Geral
Tributária (LGT) aprovada em anexo ao Decreto-Lei n.º 398/98, de 12 de dezembro, a relação jurídica tributária.
De acordo com o n.º 2 do artigo 3.º, os tributos compreendem os impostos, incluindo os aduaneiros e
especiais, e outras espécies tributárias criadas por lei, designadamente as taxas e demais contribuições
financeiras a favor de entidades públicas.
O crédito tributário é indisponível, só podendo fixar-se condições para a sua redução ou extinção com
respeito pelo princípio da igualdade e da legalidade tributária, prevalecendo este principio sobre qualquer
legislação especial (n.os 2 e 3 do artigo 30.º).
A LGT prevê, no seu capítulo IV, as diversas formas de extinção da relação jurídica tributária. Assim, a relação
jurídica tributária extingue-se por pagamento da prestação tributária (artigos 40.º a 44.º), por caducidade do
direito de liquidação (artigos 45.º a 47.º), por prescrição da prestação (artigos 48.º e 49.º) e por garantia da
prestação tributária (artigos 50.º a 53.º).
As prestações tributárias são pagas em moeda corrente ou por cheque, através de débito em conta, por
transferência conta a conta e por vale postal ou por outros meios utilizados pelos serviços dos correios ou pelas
instituições de crédito que a lei expressamente autorize (n.º 1 do artigo 40.º)2, podendo ser efetuado em
prestações, mediamente requerimento do devedor (n.º 1 do artigo 42.º).
O direito de liquidar os tributos caduca se a liquidação não for validamente notificada ao contribuinte no prazo
de quatro anos, quando a lei não fixar outro (n.º 1 do artigo 45.º).
As dívidas tributárias prescrevem, salvo o disposto em lei especial, no prazo de oito anos contados, nos
impostos periódicos, a partir do termo do ano em que se verificou o facto tributário e, nos impostos de obrigação
única, a partir da data em que o facto tributário ocorreu, exceto no imposto sobre o valor acrescentado e nos
impostos sobre o rendimento quando a tributação seja efetuada por retenção na fonte a título definitivo, caso
em que aquele prazo se conta a partir do início do ano civil seguinte àquele em que se verificou, respetivamente,
a exigibilidade do imposto ou o facto tributário (n.º 1 do artigo 48.º).
1 Cfr. Sanches, Saldanha, Manual de Direito Fiscal, 3.ª edição, Coimbra, Coimbra editora, p. 245. 2 O pagamento das dívidas tributárias pode ser realizado pelo próprio devedor ou por terceiro (n.º 1 do artigo 41.º).
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A cobrança das dívidas tributárias pode ocorrer sob as seguintes modalidades: Pagamento voluntário e
cobrança coerciva (artigo 78.º do CPPT).
Constitui pagamento voluntário de dívidas de impostos e demais prestações tributárias o efetuado dentro do
prazo estabelecido nas leis tributárias (n.º 1 do artigo 84.º). Findo o prazo estabelecido sem que o pagamento
tenha sido integralmente recebido, os serviços competentes extraem certidão de divida com base nos elementos
disponíveis, servindo de base à instauração de processo de execução fiscal (artigo 88.º).
O artigo 89.º prevê a possibilidade de compensar a dívida, por iniciativa da administração tributária, quando
o executado seja titular de créditos resultantes de reembolso, revisão oficiosa, reclamação ou impugnação
judicial de qualquer ato tributário. A compensação com créditos tributários pode ser igualmente efetuada a
pedido do contribuinte nos termos previstos no artigo 90.º
É igualmente possível a compensação com créditos de qualquer natureza sobre a administração direta do
Estado de que o contribuinte seja titular, por iniciativa deste, nas condições definidas no artigo 90.º-A. Para
regulamentar a compensação de dívidas tributárias com créditos não tributários ao abrigo do artigo 90.º-A do
CPPT nos casos em que o crédito tenha sido reconhecido por decisão judicial transitada em julgado, foi
publicada a Portaria n.º 201-B/2017, de 30 de junho. Este procedimento é aplicável ao pagamento de dívidas
tributárias em fase de cobrança coerciva por compensação, por iniciativa do contribuinte, com créditos não
tributários sobre a administração central do Estado, reconhecidos por decisão judicial transitada em julgado, que
sejam certos, exigíveis e líquidos. Para tal, o contribuinte pode requerer, por transmissão eletrónica de dados,
ao dirigente máximo da Administração Tributária o pagamento de dívidas tributárias por compensação, indicando
os elementos previstos no n.º 1 do artigo 3.º. O requerimento é acompanhado de translado de decisão judicial
transitada em julgado que comprove a natureza certa, exigível e líquida de crédito não tributário sobre a
administração central direta do Estado. O cumprimento dos requisitos formais é confirmado pela Administração
Tributária para aplicação da suspensão da execução prevista no n.º 5 do artigo 169.º do CPPT.
Com relevo para a apreciação da presente iniciativa cumpre mencionar o portal na Internet da AT, bem como
a página, da responsabilidade da mesma entidade, com legislação atualizada e consolidada dos códigos
tributários.
II. Enquadramento parlamentar
• Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)
Efetuada uma pesquisa à base de dados do processo legislativo e da atividade parlamentar (AP), não se
identificaram petições sobre esta matéria que se encontrem, atualmente, em apreciação.
Encontra-se, todavia, pendente uma iniciativa legislava sobre tema conexo, já anteriormente mencionada
nesta nota técnica: A Proposta de Lei n.º 43/XIV/1.ª – «Reforça as garantias dos contribuintes e a simplificação
processual».
• Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)
Na presente Legislatura, bem como no final da anterior, sobre matéria conexa a esta iniciativa, foram
apresentadas as seguintes iniciativas, cuja apreciação se encontra já concluída:
• Projeto de Resolução n.º 548/XIV/1.ª (IL) – Pela transparência e equilíbrio na relação do Estado com o
contribuinte. Rejeitado na sessão plenária de 10/07/2020;
• Projeto de Lei n.º 465/XIV/1.ª (CDS-PP) – Aditamento ao Código de Procedimento e de Processo Tributário
introduzindo o processo de conciliação fiscal. Rejeitado na generalidade na sessão plenária de
10/07/2020;
• Projeto de Lei n.º 1102/XIII/4.ª (CDS-PP) – Cria, em complemento à Lei n.º 9/2019, de 1 de fevereiro, um
mecanismo de regularização oficiosa das declarações de IRS em decorrência de decisões judiciais que
impliquem devoluções aos contribuintes de prestações tributárias indevidamente cobradas. Iniciativa
caducada em 24/10/2019.
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Também no âmbito da apreciação na especialidade do Orçamento do Estado para 2021 – Proposta de Lei
n.º 61/XIV/2.ª (GOV) – foram apresentadas duas propostas de alteração (PA) sobre matéria conexa com a da
presente iniciativa:
– Proposta de aditamento n.º 905-C, da iniciativa do CDS-PP, que pretendia estabelecer um regime
excecional de extinção de prestações tributárias por compensação com créditos tributários e não tributários, e
que foi entretanto retirada;
– Proposta de aditamento n.º 243-C, da iniciativa do IL, que pretendia estabelecer uma norma de equilíbrio
contributivo, que foi rejeitada em Comissão.
III. Apreciação dos requisitos formais
• Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais
A iniciativa em apreciação é apresentada pelo Grupo Parlamentar do CDS-Partido Popular (CDS-PP), ao
abrigo e nos termos do n.º 1 do artigo 167.º daConstituição e do n.º 1 do artigo 119.º do Regimento da
Assembleia da República (RAR), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos
Deputados, por força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da Constituição e na alínea b) do n.º 1 do artigo
4.º do RAR, bem como dos grupos parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da
Constituição e da alínea f) do artigo 8.º do RAR.
A iniciativa assume a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 119.º do
RAR, encontra-se redigida sob a forma de artigos, é precedida de uma breve exposição de motivos e tem uma
designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal, embora possa ser objeto de aperfeiçoamento em
caso de aprovação, dando assim cumprimento aos requisitos formais estabelecidos no n.º 1 do artigo 124.º do
RAR.
Observa igualmente os limites à admissão da iniciativa estabelecidos no n.º 1 do artigo 120.º do RAR, uma
vez que define concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa e parece não infringir
a Constituição ou os princípios nela consignados.
O projeto de lei prevê a possibilidade de deferimento tácito do pedido de compensação de créditos (n.º 2 do
artigo 5.º), sem que haja necessariamente uma pronúncia da administração tributária relativamente ao mérito
da pretensão do contribuinte. Nesta medida, parece não ser de excluir a possibilidade de se verificar, no ano
económico em curso, uma diminuição das receitas previstas no Orçamento do Estado, sem que haja uma
correspondência efetiva com as despesas nele inscritas.
Chama-se, assim, a atenção para que o respeito pelo limite imposto pelo n.º 2 do artigo 167.º da Constituição
e n.º 2 do artigo 120.º do Regimento, conhecido como norma-travão, deve ser salvaguardado no decurso do
processo legislativo3.
O projeto de lei em apreciação deu entrada a 6 de janeiro de 2021. Foi admitido e baixou para discussão na
generalidade à Comissão de Orçamento e Finanças (5.ª) a 8 de janeiro de 2021, por despacho de S. Ex.ª o
Presidente da Assembleia da República, tendo sido, na mesma data, anunciado em sessão plenária.
• Verificação do cumprimento da lei formulário
A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, de ora em
diante designada como lei formulário, contém um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e
formulário dos diplomas que são relevantes em caso de aprovação da presente iniciativa.
O título do projeto de lei – «Conta-corrente entre os Contribuintes e o Estado» – traduz sinteticamente o seu
objeto, mostrando-se conforme ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário, embora, em caso de
aprovação, possa ser objeto de aperfeiçoamento formal, em sede de apreciação na especialidade ou em
3 A verificar-se, a questão poderia ser contornada mediante a previsão de início de vigência da iniciativa com o Orçamento do Estado subsequente ao da sua aprovação.
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redação final.
Em caso de aprovação, a iniciativa em apreço revestirá a forma de lei, sendo objeto de publicação na 1.ª
série do Diário da República, nos termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.
A iniciativa é omissa relativamente à sua data de entrada em vigor, pelo que, nos termos do n.º 2 do artigo
2.º da lei formulário, entrará em vigor no quinto dia após a sua publicação4. O artigo 7.º da proposta de lei
determina a sua vigência temporária, até ao dia 31 de dezembro de 20245.
Na presente fase do processo legislativo, a iniciativa em apreço não parece suscitar outras questões em face
da lei formulário.
IV. Análise de direito comparado
• Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para o seguinte Estado-Membro da União Europeia: Espanha.
ESPANHA
Os princípios essenciais e a regulação das relações entre a Administração tributária e os contribuintes
encontram-se previstos na Ley 58/2003, de 17 de dezembro, Geral Tributaria.
De acordo com o artigo 71 do diploma, uma das formas previstas para extinção das relações jurídicas
tributárias é a compensação. As dívidas fiscais podem extinguir-se total ou parcialmente por compensação com
créditos reconhecidos por ato administrativo a favor do obrigado, nas condições regularmente estabelecidas. Os
contribuintes podem solicitar a compensação dos créditos e das dívidas tributárias de que sejam titulares
mediante um sistema de conta-corrente, nos termos regulares definidos.
A figura da conta corrente, regulada nos artigos 138 a 143 do Real Decreto1065/2007, de 27 de julio, por el
que se aprueba el Reglamento General de las actuaciones y los procedimentos de gestión e inspección tributaria
y de desarrollo de las normas comunes de los procedimentos de aplicación de los tributos, é um sistema de
«conta aberta» entre o contribuinte e administração na qual se anotam tanto os valores pendentes de devolução
como os pendentes de liquidação, compensando-se umas com as outras. Deste modo, as dividas extinguem-
se, facilitando o cumprimento das obrigações de pagamento de impostos.
Incluem-se no sistema de conta corrente tributário as dividas e os créditos provenientes dos seguintes
impostos:
• Imposto sobre o rendimento das pessoas singulares6;
• Imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas7;
• Imposto sobre o rendimento dos não residentes8; e
• Imposto sobre o valor acrescentado9.
Podem aceder ao sistema de conta corrente as pessoas singulares ou as entidades que exerçam atividades
empresariais ou profissionais e que cumpram os seguintes requisitos:
• Ter a obrigação de apresentação periódica de autoliquidações de IVA ou autoliquidações por retenções e
4 Contando-se este prazo «a partir do dia imediato ao da sua disponibilização no sítio da Internet gerido pela Imprensa Nacional-Casa da Moeda, S.A.» (www.dre.pt) – n.º 4 do artigo 2.º da citada lei. 5 Apesar de a norma determinar a sua vigência «até ao final de 2024», deve entender-se a referência como feita ao dia 31 de dezembro, sendo de considerar, aqui, as regras cíveis relativas ao cômputo do termo – cfr. a alínea a) do artigo 279.º do Código Civil: «Se o termo (…) for fixado no princípio, meio ou fim do ano, entende-se, respetivamente, o primeiro dia do ano, o dia 30 de junho e o dia 31 de dezembro». 6 Impuesto sobre la Renda de las Personas Físicas. 7 Impuesto sobre Sociedades. 8 Impuesto sobre la Renta de no Residentes cuando se trate de obligados tributarios que obtengan rentas mediante establecimiento permanente. 9 Impuesto sobre el Valor Añadido.
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pagamento dos referidos impostos;
• Ser credor da administração para devoluções contínuas;
• Serem titulares de créditos reconhecidos no exercício anterior equivalente a, no mínimo, 40 por cento das
dividas tributárias acumuladas no mesmo período;
• Estar em dia com as obrigações fiscais;
• Não ter sido aplicada qualquer sanção tributária nem qualquer condenação por crimes contra a Autoridade
Tributária; e
• Não ter renunciado ao sistema «conta-corrente» durante o ano civil ou o ano civil imediatamente anterior
ao exercício.
V. Consultas e contributos
• Consultas facultativas
Será de ponderar ouvir ou obter contributo escrito da AT, do SEAF e da Associação Fiscal Portuguesa (AFP).
VI. Avaliação prévia de impacto
• Avaliação sobre impacto de género
O proponente juntou à proposta de lei a respetiva avaliação de impacto de género (AIG), De acordo com a
informação constante desse documento, considera-se que a iniciativa legislativa tem uma valoração neutra em
termos de impacto de género, dado que a totalidade das categorias e indicadores analisados, assumem a
valoração de «Neutro».
• Linguagem não discriminatória
Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre
que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso.
Nesta fase do processo legislativo a redação do projeto de lei não nos suscita qualquer questão relacionada
com a linguagem discriminatória em relação ao género.
• Impacto orçamental
Em sendo aprovada uma norma que prevê uma significativa agilização do processo da compensação10 de
créditos tributários e não tributários, é expectável, conforme já foi anteriormente referido, um impacto negativo
na arrecadação de receita fiscal, tanto mais que o prazo de regularização das dívidas do Estado aos
contribuintes é, em média, superior ao prazo médio exigido aos contribuintes para pagar as suas dividas fiscais.
Todavia, os dados disponíveis não permitem quantificar esse impacto.
• Outros impactos
Conforme se refere na exposição de motivos da iniciativa, a medida poderá contribuir para aumentar a
liquidez das famílias e das empresas, particularmente importante num contexto, como aquele que vivemos, de
acrescida debilidade económica e social. Notamos ainda que medidas desta natureza poderão potenciar a
adesão de mais empresas aos auxílios do Estado, fundamentais para a respetiva sobrevivência.
Em sentido inverso, pode-se sempre questionar se a agilização proposta nesta iniciativa é, ou não, excessiva,
viabilizando processos de compensação sem uma eficaz validação por parte da administração tributária, por
10 Prevista no n.º 3 do artigo 4.º, em conjugação com o n.º 2 do artigo 5.º (deferimento tácito)
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11
falta de tempo.
VII. Enquadramento bibliográfico
FERNANDES, Joana Rita da Cunha – A compensação de créditos tributários por iniciativa dos
particulares [Em linha]. Porto: [sn], 2013. (Tese de mestrado em direito fiscal). [Consult. 13 jan. 2021].
Disponível na Intranet da AR:
http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=132929&img=19029&save=true
Resumo: O presente trabalho corresponde à dissertação de mestrado em direito, na área de especialização
de direito fiscal, apresentada na Escola de Direito da Universidade Católica Portuguesa do Porto, e tem como
objetivo a análise do regime jurídico-tributário da compensação de créditos fiscais, mais propriamente, da
compensação por iniciativa dos particulares. «A compensação de créditos fiscais é a extinção de duas
obrigações fiscais, sendo o credor de uma delas devedor na outra, e o credor desta última, devedor da primeira».
Na presente tese, a autora pretende dar resposta a um conjunto de questões, apoiando-se em vários textos
acerca do instituto da compensação de créditos, quer ao nível do direito civil, quer ao nível do direito fiscal, a
saber: «o que é uma compensação de créditos?; quais são os seus requisitos?; quais são os seus efeitos?; o
legislador português prevê a compensação no direito fiscal?; se sim, qual é o regime que a ela se aplica?; quais
são os sujeitos que podem invocar a compensação de créditos fiscais?; qual é o procedimento a ser utilizado
para cada uma das formas que o legislador prevê?; em que fase de cobrança do imposto pode a administração
tributária invocar a compensação?; pode o contribuinte invocar a compensação de créditos com um crédito não
tributário ou, apenas o poderá fazer com créditos tributários como acontece com a administração fiscal?; se sim,
como o poderá fazer?; a possibilidade de compensar créditos tributários também existe nos ordenamentos
jurídicos espanhol e brasileiro?, se sim, qual o seu regime e procedimento?».
FIGUEIREDO, Pedro Nuno de Carvalho – Breves notas sobre a compensação de créditos no direito
tributário. Revista do Centro de Estudos Judiciários. Lisboa. ISSN 1645-829X. N.º 1 (1.º sem. 2013), p. 239-
268. Cota: RP-244.
Resumo: Neste artigo, o autor debruça-se sobre a figura da compensação no ordenamento jurídico-tributário
português. São abordados os seguintes aspetos: a compensação de créditos por iniciativa da administração
tributária; a solução legal para as questões controversas relativas ao âmbito e momento de concretização desta
compensação; os requisitos da compensação por iniciativa do contribuinte, relativa a créditos tributários e não
tributários; os meios de reação contra a compensação por iniciativa da administração tributária e de impugnação
da decisão de não compensação por iniciativa do contribuinte; a distinção entre ato material de compensação e
ato administrativo de compensação; a apreciação da legalidade da compensação com crédito de reembolso por
dívidas de um dos cônjuges. É ainda analisada a compensação de créditos das autarquias locais e a
conformação ao interesse público, bem como o direito ao recebimento de juros indemnizatórios por via da
anulação da compensação.
MORAIS, Rui Duarte – Manual de procedimento e processo tributário. Coimbra: Almedina, 2012. Cota:
12.06.6 – 65/2013.
Resumo: O autor aborda a questão do procedimento de compensação de créditos fiscais (p. 127 a 131 e 202
a 203), considerando que «é do interesse dos sujeitos passivos poderem, sistematicamente, extinguir as suas
obrigações tributárias por compensação (…), pois não se compreende que o Estado exija o pontual pagamento
dos seus créditos tributários e, simultaneamente, permaneça na condição de devedor em mora desse sujeito
passivo.» O autor considera que, embora a lei já preveja a compensação em termos substancialmente corretos,
estes são de difícil aplicação prática.
PLMJ Sociedade de Advogados – Compensação de dívidas fiscais com outros créditos do estado [Em
linha]. [S.l.]. ul. 2017. [Consult. 14 jan. 2021]. Disponível em:
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https://www.plmj.com/xms/files/v1_antigos_anteriores_a_abr2019/newsletters/2017/julho/Compensacao_de
_dividas_fiscais_com_outros_creditos_do_Estado.pdf.
Resumo: Nesta nota informativa, a PLMJ dá conta da publicação da Portaria n.º 201-B/2017, de 30 de junho,
que estabelece as condições e procedimentos para a compensação de dívidas tributárias, objeto de processo
de execução fiscal, com créditos de natureza não tributária que o Estado tenha para com os contribuintes, por
iniciativa do contribuinte e nos casos em que o crédito tenha sido reconhecido por decisão judicial transitada em
julgado, concretizando assim a regulamentação prevista no n.º 7 do artigo 90.º-A do Código de Processo e
Procedimento Tributário. São elencados os pressupostos necessários para que o contribuinte possa acionar
este mecanismo.
———
PROJETO DE LEI N.º 851/XIV/2.ª
(PROCEDE À IMPLEMENTAÇÃO DO MODELO DA IGUALDADE E REFORÇA A PROTEÇÃO DAS
PESSOAS NA PROSTITUIÇÃO)
Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica
elaborada pelos serviços de apoio
Parecer
PARTE I – Considerandos
I. a) Nota introdutória
A Deputada não inscrita Cristina Rodrigues, tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República o
Projeto de Lei n.º 851/XIV/2.ª – Procede à implementação do modelo da igualdade e reforça a proteção das
pessoas na prostituição, ao abrigo do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 156.º, do n.º 1 do artigo 167.º e da
alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e da alínea b) do n.º 1 do
artigo 4.º e do n.º 1 do artigo 119.º do Regimento da Assembleia da República (RAR), observando o disposto na
alínea a) do n.º 1 do artigo 123.º do Regimento.
O projeto de lei ora em análise deu entrada, em 21 de maio de 2021, tendo nessa mesma data sido admitido
e baixado, para discussão na generalidade, à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e
Garantias, com conexão com a Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto, por despacho de S.
Ex.ª o Presidente da Assembleia da República, tendo sido anunciado em sessão plenária no dia 26 de maio.
Do ponto de vista formal, conforme consta na nota técnica elaborada pelos serviços da Assembleia da
República, e uma vez que a iniciativa visa alterar o Código Penal, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 400/82, de 23
de setembro; a Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, que aprova o regime jurídico de entrada, permanência, saída e
afastamento de estrangeiros do território nacional; e a Lei n.º 60/2009, de 6 de agosto, que estabelece o regime
de aplicação da educação sexual em meio escolar, e conforme ditam as regras de legística formal, o título da
iniciativa, se for aprovada, deverá ser: «Aplica o modelo da igualdade e reforça a proteção das pessoas na
prostituição, alterando o Código Penal e as Leis n.os 23/2007, de 4 de julho, e 60/2009, de 6 de agosto».
A iniciativa reúne os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 119.º, no n.º 1 do artigo 120.º, no n.º 1 do
artigo 123.º e no artigo 124.º, todos do RAR, ainda não estando a sua discussão em Plenário agendada.
Em 26 de maio de 2021, a Comissão solicitou parecer escrito sobre esta iniciativa ao Conselho Superior da
Magistratura, ao Conselho Superior do Ministério Público, à Ordem dos Advogados, ao Alto Comissariado para
as Migrações e ao Observatório do Tráfico de Seres Humanos.
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I b) Do objeto, conteúdo e motivação da iniciativa
A iniciativa sub judice visa alterar alguns aspetos do enquadramento legal da prostituição em Portugal, tendo
por base uma visão que assenta num modelo designado por modelo da igualdade ou abolicionista, por
contraposição a um modelo conhecido como modelo regulacionista. A este propósito, na exposição de motivos,
são mencionados vários países (Suécia, Noruega, Islândia, Israel, França e Irlanda) que, seguindo o referido
modelo da igualdade ou abolicionista, criminalizaram a compra de sexo, embora com distinções na tipificação e
na moldura penal a aplicar.
Tal como consta da nota técnica elaborada pelos serviços, a proponente cita diversos estudos e relatórios
que confluem na ideia de que a maior parte das pessoas em situação de prostituição são mulheres com
carências económicas associadas e que já sofreram algum tipo de violência ou experiência abusiva nas suas
vidas. Por esse motivo, subscreve o entendimento de que, na sua maioria, as situações de prostituição não
configuram verdadeiras expressões de liberdade, mas, ao invés, reportam-se a contextos condicionados pelas
circunstâncias, pelo que exigem a implementação de respostas que permitam a estas pessoas sair do sistema
da prostituição. A proponente evidencia também a ligação existente entre o tráfico de seres humanos e a
prostituição, referindo dados que revelam que a maior parte das mulheres que se prostituem na União Europeia
são mulheres migrantes.
Nestes termos, a proponente defende uma alteração legislativa assente nos seguintes vetores:
1 – Criminalização da compra de sexo, propondo para o efeito a alteração dos artigos 169.º e 175.º do
Código Penal, no sentido de prever a aplicação de pena de prisão até um ano, ou pena de multa, a «quem
solicitar, aceitar ou praticar ato sexual com pessoa na prostituição, em troca de contrapartida financeira ou
promessa desta, ou de benefício em espécie ou promessa de tal benefício», agravando-se a moldura penal a
aplicar se tais condutas forem praticadas com menor na prostituição, com a previsão de pena de prisão até três
anos ou pena de multa;
2 – Combate ao tráfico de seres humanos para exploração sexual, reforçando a proteção das pessoas
migrantes em situação de prostituição. Sobre este aspeto, o projeto de lei sub judice propõe a alteração dos
artigos 109.º, 111.º, 112.º e 115.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, que aprova o regime jurídico de entrada,
permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional. As alterações propostas vão no sentido
de conceder autorização de residência a cidadãos estrangeiros que tenham sido vítimas de infrações penais
ligadas ao lenocínio, mesmo que tenham entrado ilegalmente no país e não preencham os requisitos para o
efeito da autorização. Prevê-se que essa autorização seja concedida, após prazo para reflexão, se o cidadão
colaborar com as autoridades na investigação do crime de lenocínio, por um lado, e, por outro, se demonstrar
empenho «no processo de saída do sistema da prostituição e na sua integração social e profissional». É também
proposto o alargamento do limite máximo do prazo de reflexão referido, que passa de 60 para 90 dias. A presente
iniciativa pretende ainda ver garantida, mesmo antes da concessão da autorização de residência, a subsistência
e o acesso a tratamento médico urgente e adequado da pessoa sinalizada como vítima do crime de lenocínio
que não disponha de recursos suficientes. Por último, quanto a esta matéria, é proposta a alteração da redação
do mencionado artigo 115.º, determinando-se que a autorização de residência pode, a todo o tempo, ser
cancelada se o portador reativar ativa e voluntariamente, por sua própria iniciativa, contactos com os presumíveis
autores do crime de lenocínio;
3 – Importância do tema do consentimento sexual nos programas de educação sexual implementados nas
escolas, propondo-se a alteração do artigo 2.º da Lei n.º 60/2009, de 6 de agosto, que estabelece o regime de
aplicação da educação sexual em meio escolar. A redação proposta adita uma nova alínea ao artigo,
consagrando que «o reconhecimento da indispensabilidade do consentimento para uma sexualidade vivida com
respeito e igualdade» deve constar no elenco das finalidades da educação sexual nas escolas.
4 – Reforço das respostas que permitam a saída da situação de prostituição. Neste ponto, o projeto de lei
em apreço (artigo 5.º) prevê o desenvolvimento pelo Governo de programas de saída do sistema da prostituição,
em articulação «com entidades governamentais, autarquias locais, organizações não governamentais e
associações, em particular associações de mulheres». Estes programas devem integrar componentes bastantes
diversificadas, desde o acompanhamento em termos médicos, ao auxílio nas necessidades básicas, como o
alojamento, até à promoção da integração e inserção social, com medidas de formação e apoio ao emprego.
Neste contexto, determina-se a criação no Orçamento do Estado de «um fundo destinado à implementação de
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programas de saída do sistema de prostituição», prevendo-se que reverta para este fundo o produto da aplicação
das penas de multa resultantes da condenação pela prática do crime de lenocínio e compra de sexo.
Cumpre igualmente referir que a presente iniciativa legislativa determina que o Governo remete à Assembleia
da República, anualmente, um relatório sobre a aplicação da lei que vier a ser aprovada. Este instrumento
destina-se a avaliar o impacto do diploma no combate ao tráfico de seres humanos para exploração sexual,
devendo integrar dados estatísticos sobre criminalização do referido tráfico, do lenocínio e da compra de sexo.
O relatório em causa deverá também incluir um «balanço da implementação dos programas de saída do sistema
da prostituição» e uma avaliação do «impacto da legislação ao nível da mudança de atitudes e
comportamentos».
O projeto de lei em apreço compõe-se de sete artigos preambulares: O primeiro definidor do respetivo objeto,
o segundo, terceiro e quarto contendo, respetivamente, alterações ao Código Penal, à Lei n.º 23/2007, de 4 de
julho, e à Lei n.º 60/2009, de 6 de agosto, o quinto consagrando o desenvolvimento de programas de saída do
sistema da prostituição, o sexto determinando que o Governo remete anualmente à Assembleia da República
um relatório sobre a aplicação da lei e o último fixando o início da vigência da lei que vier a ser aprovada.
I c) Enquadramento legal
• Enquadramento jurídico nacional
A Constituição da República Portuguesa (Constituição), refere no seu artigo 1.º, que «Portugal é uma
República soberana, baseada na dignidade da pessoa humana e na vontade popular e empenhada na
construção de uma sociedade livre, justa e solidária». Miranda e Canotilho (2018) referem a este propósito que
«(u)ma sociedade que respeita a dignidade da pessoa humana é aquela em que as pessoas são reconhecidas
como polos de liberdade, são tratadas com justiça e apoiadas com solidariedade».
O quadro legal aplicável à matéria em apreço, enquadrou-se em fases anteriores em diplomas como o
Decreto-Lei n.º 44579, de 19 de setembro de 1962, o Decreto-Lei n.º 474/76, de 16 de junho, a Resolução n.º
67/77, de 31 de março, a Resolução n.º 259/79, de 16 de agosto, a Lei n.º 3/84, de 24 de março, assim como a
Resolução da Assembleia da República n.º 51/98, de 15 de outubro, entre outros. A temática em apreço é
também abordada pelos Acórdãos do Tribunal Constitucional n.os 144/2004, 196/2004, 303/04, 170/2006 e
396/07.
Para além do relevo para efeitos da matéria em apreço, enquadra-se também nas convenções ratificadas
por Portugal, das quais salientamos a Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação
contra as Mulheres (Lei n.º 23/80, de 26 de julho), a Convenção para a Supressão do Tráfico de Pessoas e de
Exploração da Prostituição de Outrem (Resolução da Assembleia da República n.º 31/91, de 10 de outubro) e o
Protocolo Facultativo à Convenção sobre os Direitos da Criança Relativo à Venda de Crianças, Prostituição
Infantil e Pornografia Infantil (Resolução da Assembleia da República n.º 16/2003, de 5 de março) e a Convenção
do Conselho da Europa para a Prevenção e o Combate à Violência contra as Mulheres e a Violência Doméstica
(Resolução da Assembleia da República n.º 4/2013, de 21 de janeiro), instrumento no qual se exorta o Estado
português à adoção de políticas públicas conducentes à erradicação da violência contra as mulheres e violência
doméstica, o que se traduz em medidas específicas em várias dimensões, explanadas nos documentos de
política pública nacionais, donde se destaca a Estratégia Nacional para a Igualdade e a Não Discriminação 2018-
2030, Portugal+ Igual, aprovada através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 61/2018, de 21 de maio.
Já no quadro do Código Penal, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 48/95, de 15 de março, para além da
deslocação dos crimes sexuais do capítulo relativo aos crimes contra valores e interesses da vida em sociedade
para o título dos crimes contra a liberdade sexual, cumpre aludir ao artigo 169.º (lenocínio), cuja redação inicial
referia que «quem, por meio de violência, ameaça grave, ardil ou manobra fraudulenta, levar outra pessoa à
prática em país estrangeiro da prostituição ou de atos sexuais de relevo, explorando a sua situação de abandono
ou de necessidade, é punido com pena de prisão de 2 a 8 anos». Esta redação foi posteriormente alterada pelo
artigo 2.º da Lei n.º 65/98, de 2 de setembro, pela Lei n.º 99/2001, de 25 de agosto, e pelo artigo 1.º da Lei n.º
59/2007, de 4 de setembro, donde decorre a redação atual, respetivamente:
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«Artigo 169.º
Lenocínio
1 – Quem, profissionalmente ou com intenção lucrativa, fomentar, favorecer ou facilitar o exercício por outra
pessoa de prostituição é punido com pena de prisão de seis meses a cinco anos.
2 – Se o agente cometer o crime previsto no número anterior:
a) Por meio de violência ou ameaça grave;
b) Através de ardil ou manobra fraudulenta;
c) Com abuso de autoridade resultante de uma relação familiar, de tutela ou curatela, ou de dependência
hierárquica, económica ou de trabalho; ou
d) Aproveitando-se de incapacidade psíquica ou de situação de especial vulnerabilidade da vítima;
é punido com pena de prisão de um a oito anos.»
No âmbito dos crimes contra a autodeterminação sexual, o artigo 175.º (lenocínio de menores) do Código
Penal, cuja redação inicial referia que «quem, sendo maior, praticar atos homossexuais de relevo com menor
entre 14 e 16 anos, ou levar a que eles sejam por este praticados com outrem, é punido com pena de prisão até
2 anos ou com pena de multa até 240 dias». Esta redação foi posteriormente alterada pelo artigo 2.º da Lei n.º
65/98, de 2 de setembro, pelo artigo 1.º da Lei n.º 59/2007, de 4 de setembro e pelo artigo 2.º da Lei n.º 103/2015,
de 24 de agosto, donde decorre a redação atual, respetivamente:
«Artigo 175.º
Lenocínio de menores
1 – Quem fomentar, favorecer ou facilitar o exercício da prostituição de menor ou aliciar menor para esse fim
é punido com pena de prisão de 1 a 8 anos.
2 – Se o agente cometer o crime previsto no número anterior:
a) Por meio de violência ou ameaça grave;
b) Através de ardil ou manobra fraudulenta;
c) Com abuso de autoridade resultante de uma relação familiar, de tutela ou curatela, ou de dependência
hierárquica, económica ou de trabalho;
d) Atuando profissionalmente ou com intenção lucrativa; ou
e) Aproveitando-se de incapacidade psíquica ou de situação de especial vulnerabilidade da vítima;
é punido com pena de prisão de dois a dez anos.»
A iniciativa legislativa em apreço alude ainda ao disposto na Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, que «aprova o
regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional»,
nomeadamente ao nível dos seguintes artigos:
• Artigo 109.º (autorização de residência), cuja redação inicial foi alterada pelo artigo 6.º da Lei n.º 29/2012,
de 8 de outubro;
• Artigo 111.º (prazo de reflexão), cuja redação inicial foi alterada pelo artigo 6.º da Lei n.º 29/2012, de 8 de
outubro;
• Artigo 112.º (direitos da vítima antes da concessão da autorização de residência), cuja redação inicial foi
alterada pelo artigo 2.º da Lei n.º 29/2012, de 8 de outubro; e
• Artigo 115.º (cancelamento da autorização de residência), cuja redação inicial foi alterada pelo artigo 6.º da
Lei n.º 29/2012, de 8 de outubro.
Os diplomas abordados referem ainda a Lei n.º 60/2009, de 6 de agosto, que «estabelece o regime de
aplicação da educação sexual em meio escolar», que identifica no seu artigo 2.º as finalidades da educação
sexual. Este diploma encontra-se regulamentado pela Portaria n.º 196-A/2010, de 9 de abril.
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De referir, ainda, que A Comissão para a Cidadania e Igualdade de Género, na sua publicação Tráfico de
mulheres em Portugal para fins de exploração sexual, 2008, resultante de uma pesquisa cientifica realizada pelo
Centro de Estudos Sociais e coordenada pelo Prof. Boaventura Sousa Santos, no âmbito do projeto CAIM, 2004,
financiado pela iniciativa comunitário EQUAL, apresenta um conjunto relevante de informações atinentes à
matéria em apreço, nomeadamente ao nível do desenvolvimento legal, dos instrumentos normativos relevantes
para a proteção das vítimas (onde se destaca Lei n.º 61/91, de 13 de agosto), da caracterização do fenómeno
de tráfico e prostituição e das respostas da sociedade civil às mulheres vítimas de tráfico sexual.
• Enquadramento no plano da União Europeia
A União funda-se nos valores do respeito pela dignidade humana, da liberdade, da democracia, da igualdade,
do Estado de direito e do respeito pelos direitos do Homem, incluindo os direitos das pessoas pertencentes a
minorias. Estes valores são comuns aos Estados-Membros, numa sociedade caracterizada pelo pluralismo, a
não discriminação, a tolerância, a justiça, a solidariedade e a igualdade entre homens e mulheres (artigo 2.º do
Tratado da União Europeia).
De acordo com o artigo 83.º do Tratado de Funcionamento da União Europeia o Parlamento Europeu (PE) e
o Conselho podem estabelecer regras mínimas relativas à definição das infrações penais e das sanções em
domínios de criminalidade particularmente grave com dimensão transfronteiriça que resulte da natureza ou das
incidências dessas infrações, ou ainda da especial necessidade de as combater, assente em bases comuns.
Entre os domínios discriminados neste artigo, encontra-se, nomeadamente o tráfico de seres humanos e
exploração sexual de mulheres e crianças.
Na Resolução do Parlamento Europeu, de 26 de fevereiro de 2014, sobre a exploração sexual e a prostituição
e o seu impacto na igualdade dos géneros o Parlamento Europeu não só contextualiza o fenómeno, as causas
que potenciam a prostituição, os grupos mais vulneráveis bem como tece um conjunto de apelos e
recomendações aos Estados-Membros bem como à Comissão Europeia para abordar este problema e proteger
as vítimas.
Considera que uma forma de combater o tráfico de mulheres e raparigas menores para exploração sexual e
de promover a igualdade dos géneros é o modelo aplicado na Suécia, Islândia e Noruega (o chamado modelo
nórdico) e, atualmente, a ser analisado em vários países europeus, onde é a compra de serviços sexuais que
constitui um ato criminoso e não os serviços prestados pelas pessoas que se prostituem.
Acredita que considerar a prostituição como «trabalho sexual» legal, despenalizar a indústria do sexo em
geral e legalizar o lenocínio não constitui uma solução para proteger as mulheres e raparigas menores
vulneráveis da violência e da exploração, produzindo antes um efeito contrário, na medida em que as expõe a
um nível mais elevado de perigo de violência e promove, ao mesmo tempo, o crescimento dos mercados da
prostituição, o que, por sua vez, se traduz num maior número de casos de abuso de mulheres e raparigas
menores.
Nesta resolução o Parlamento Europeu reconhece também que a prostituição, a prostituição forçada e a
exploração sexual são questões de género e violações da dignidade humana, contrárias aos princípios dos
direitos humanos, entre os quais a igualdade de género e, por conseguinte, contrárias aos princípios da Carta
dos Direitos Fundamentais da União Europeia, incluindo o objetivo e o princípio de igualdade dos géneros.
A resolução refere ainda que o tráfico de pessoas, em particular de mulheres e crianças, para exploração
sexual tem aumentado a nível global, impulsionado pelo crescimento do crime organizado e respetivos lucros.
Assim a União Europeia (UE) tem vindo a desenvolver um quadro jurídico e político abrangente destinado a
fazer face a este fenómeno, nomeadamente através da Diretiva 2011/36/UE relativa à prevenção e luta contra
o tráfico de seres humanos e à proteção das vítimas e da estratégia da UE em matéria de luta contra o tráfico
de seres humanos 2021-2025, centrada na prevenção desta forma de criminalidade, na repressão dos
traficantes, bem como na proteção e no empoderamento das vítimas.
A Diretiva 2011/36/UE estabelece disposições mínimas comuns para determinar infrações no âmbito do
tráfico de seres humanos e punir os infratores, prevendo medidas para prevenir mais eficazmente este fenómeno
e reforçar a proteção das vítimas, incitando os Estados-Membros tomarem medidas para desencorajar a procura
que alimenta o tráfico; lançar campanhas de sensibilização e dar formação aos funcionários, permitindo-lhes
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identificar e lidar com as vítimas e potenciais vítimas de tráfico.
O artigo 2.º, n.º 1, da diretiva discrimina os atos intencionais que devem ser punidos pelos Estados-Membros
e o n.º 2 define a posição de vulnerabilidade como uma situação em que a pessoa não tem outra alternativa,
real ou aceitável, que não seja submeter-se ao abuso em causa.
Cumpre referir a Resolução do Parlamento Europeu, de 12 de maio de 2016, sobre a implementação da
Diretiva 2011/36/EU que exorta os Estados-Membros a aplicarem pesadas sanções penais aos crimes de tráfico
de seres humanos, escravatura moderna e exploração e a consideram crime a utilização ciente dos serviços de
vítimas de tráfico, nomeadamente para fins de prostituição, a exploração da prostituição de outrem ou outras
formas de exploração sexual.
A resolução apela a uma melhor implementação e monitorização do artigo 8.º da diretiva, de modo a garantir
que não sejam instaurados processos penais nem aplicadas penas ou sanções às vítimas de tráfico, incluindo
aqui as pessoas que são forçadas a prostituírem-se e convida os Estados-Membros a elaborarem estratégias
específicas para reduzir a procura do tráfico para fins de exploração sexual, instando a Comissão a examinar
mais aprofundadamente eventuais ligações entre a procura de serviços sexuais e o tráfico de seres humanos.
O Parlamento Europeu acredita de que a diminuição da procura pode ser alcançada por intermédio de
legislação que criminalize aqueles que compram os serviços sexuais das vítimas de tráfico de seres humanos e
insta os Estados-Membros a incluírem o casamento forçado como uma forma de tráfico de seres humanos se
contiver uma vertente de exploração da vítima. Acrescenta, ainda que o casamento forçado é muitas vezes o
objetivo final do tráfico. Exorta os Estados-Membros a preverem refúgios adequados para o acolhimento destas
vítimas e solicita à Comissão que reforce o intercâmbio de boas práticas neste domínio.
No relatório da Comissão ao PE e ao Conselho que avalia o impacto na prevenção do tráfico de seres
humanos do direito nacional em vigor que criminaliza a utilização de serviços que são objeto da exploração do
tráfico de seres humanos, em conformidade com o artigo 23.°, n.º 2, da Diretiva 2011/36/UE [COM(2016) 719
final] refere-se que um número limitado de Estados-Membros comunicou ter encomendado avaliações das
disposições legislativas na matéria ou estudos pertinentes. Reporta um relatório publicado em 2010 pela Suécia
sobre a proibição da compra de serviços sexuais, que entre as suas principais conclusões destacou que a
prostituição de rua foi reduzida para metade; que a Internet se converteu numa nova plataforma para a
prostituição; que a interdição da compra de serviços sexuais serviu para lutar contra a criminalidade organizada;
e que o apoio público à interdição aumentou. A Suécia prevê também um inquérito anti tráfico de seres humanos,
que avaliará a aplicação da disposição penal neste âmbito e examinará a forma como as autoridades com
funções coercivas investigam e tratam as questões de tráfico de seres humanos.
Menciona, também um estudo encomendado pela Finlândia, na sequência de um acórdão decisivo do
Supremo Tribunal «criminalização parcial» da compra de serviços sexuais a prostitutas por conta de outrem e
vítimas do tráfico de seres humanos que concluiu que o principal problema na aplicação da lei tem a ver com o
número muito reduzido de casos de abuso de vítimas do comércio sexual que são detetados, investigados,
julgados e punidos. O requisito da intenção dolosa para a criminalização parcial da compra de serviços sexuais
foi considerado problemático. Os autores do estudo propuseram a total criminalização da compra de serviços
sexuais.
No mais recente relatório sobre a aplicação da Diretiva 2011/36/UE – Resolução do Parlamento Europeu, de
10 de fevereiro de 2021, o Parlamento Europeu insta a Comissão, em cooperação com os Estados-Membros, a
analisar a forma como a procura de serviços sexuais estimula o tráfico de seres humanos. A Europol afirmou
que sendo a prostituição legal em alguns Estados-Membros torna mais fácil aos traficantes tirarem partido do
quadro jurídico e permite-lhes explorar crianças juntamente com vítimas adultas. Salienta ainda que é bastante
comum a utilização de empresas legais para encobrir as atividades de exploração. Conclui sublinhando que os
Estados-Membros têm a obrigação legal de desencorajar e reduzir a procura de todas as formas de exploração,
devendo constituir o objetivo principal dos esforços envidados em matéria de prevenção e de ação penal.
• Enquadramento internacional
No âmbito do dossier «Prostituição na Europa: Enquadramento internacional»1, elaborado pela Divisão de
1 As informações enunciadas foram retiradas do sítio na Internet da Assembleia da República (consultado em 1 de junho de 2021). Disponível
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Informação Legislativa e Parlamentar (DILP), a pedido de um grupo parlamentar, onde se versa sobre a temática
da prostituição na sua vertente legal, é apresentado o contexto legal aplicável à matéria em apreço a 41 países
do espaço europeu, respetivamente, Albânia, Alemanha, Arménia, Áustria, Bélgica, Bulgária, Chipre, Croácia,
Dinamarca, Espanha, Eslováquia, Eslovénia, Estónia, Finlândia, França, Geórgia, Grécia, Holanda, Hungria,
Itália, Islândia, Kosovo, Letónia, Lituânia, Luxemburgo, Malta, Moldávia, Noruega, Polónia, Roménia, Sérvia,
Suécia, Suíça, Turquia, Reino Unido (Escócia, Inglaterra, Irlanda do Norte e País de Gales), República Checa e
Ucrânia.
ALEMANHA
O contexto legal atinente à matéria em apreço decorre do Gesetz zur Regelung der Rechtsverhältnisse der
Prostituierten (Prostitutionsgesetz – ProstG), de 20 de dezembro de 2001, diploma que a legaliza a prática da
prostituição, atento ao disposto nos artigos 185.º e 362.º do Código Civil (Bürgerliches Gesetzbuch).
A presente legislação verificou alterações decorrentes do Gesetz zum Schutz von in der Prostitution tätigen
Personen (Prostituiertenschutzgesetz – ProstSchG), de 21 de outubro de 2016, com o objetivo de promover a
melhoria da condição das pessoas na atividade de prostituição, nomeadamente ao nível de serviços de saúde,
de aconselhamento, apoio e da regulação da atividade de prostituição, regulação essa que incide também sobre
os estabelecimentos onde se desenvolvam a atividade da prostituição. Este diploma foi alterado pelo Gesetz zur
Verbesserung der strafrechtlichen Bekämpfung der Geldwäsche, de 9 de março de 2021, sendo o
acompanhamento dos efeitos da presente legislação, definidos nos termos do Prostitutions-Statistikverordnung
– ProstStatV, de 13 de junho de 2017.
O Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend fornece um conjunto de informações diversas
relativas à aplicação do enquadramento legal em apreço.
FRANÇA
O contexto legal atinente à matéria em apreço decorre da Loi n.º 2016-444, du 23 avril visant à enforncer la
lutte contre le système prostitutionnel et à accompagner les personnes prostituées, relativo ao acompanhamento
de vítimas de prostituição. O diploma supracitado foi alterado posteriormente pela Loi n.º 2016-1917, du 29
décembre 2016. A Loi n.º 2016-444, du 23 avril, promove um conjunto de alterações a diversos diplomas, entre
os quais salientamos, respetivamente:
• O Code de l’action sociale et des families, onde destacamos as alterações respeitantes ao artigo L121-9
(no que se refere às garantias de proteção através dos denominados Centres d’hérgement et de
réinsertion social, constantes do artigo L345-1) e o artigo L451-1 (relativa à formação de profissionais que
atuem no âmbito de programas de saída do sistema de prostituição e a integração social e profissional de
vítimas de prostituição);
• Ao Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, nomeadamente no que concerne às
disposições aplicáveis a cidadãos estrangeiros beneficiários de medidas de proteção, constates do
Chapitre VI do Titre Ier do seu Livre II;
• Ao Code de procédure pénale, nomeadamente no que concerne às disposições constantes dos Titres XVII
e XIX;
• Ao Code de la construction et de l’habitation, nomeadamente no que concerne aos apoios ao nível de
habitação, atribuíveis às pessoas enquadradas nas alíneas g) e f) do artigo L441-1;
• Ao Code pénal, nomeadamente no que concerne às disposições aplicáveis na tipologia de atentados contra
a integridade da pessoa humana, constantes dos artigos 222-1 a 222-18-3, assim como das disposições
aplicáveis no seu article 225-22;
• Ao Code de la santé publique, nomeadamente no que concerne às disposições constantes do seu Titre
VIII, respeitante à matéria de redução de riscos relativos à prostituição; e
em https://ficheiros.parlamento.pt/DILP/Publicacoes/Temas/68.Prostituicao/68.pdf.
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• Ao Code du travail, nomeadamente no que concerne às disposições constantes do controlo de aplicação
da legislação do trabalho, enquadrado no quadro das competências inspetivas constantes do artigo
L8111-2.
A Loi n.º 2016-444, du 13 avril 2016 visa assim a prossecução de diversos objetivos, entre os quais a
promoção do reforço dos meios de combate ao tráfico de seres humanos para fins de exploração sexual, a
proteção das vítimas de prostituição e criação de uma possibilidade de saída do sistema da prostituição,
promovendo a integração social e profissional, para além de proceder à transposição parcial da Diretiva
2011/36/EU, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de abril de 2011.
I d) Enquadramento parlamentar
Conforme consta na nota técnica da iniciativa em análise, verifica-se que, sobre a matéria em apreço, embora
em sentido divergente, se encontra pendente de apreciação em Plenário apenas a Petição n.º 18/XIV/2.ª –
«Legalização da Prostituição em Portugal e/ou Despenalização de Lenocínio», desde que este não seja por
coação.
Relativamente aos antecedentes parlamentares, verifica-se que sobre matéria idêntica ou conexa foram
apreciadas as seguintes iniciativas:
• Projeto de Resolução n.º 1019/XIII/2.ª (PEV) – «Combater o tráfico de seres humanos», que, em conjunto
com os Projetos de Resolução n.os 1292/XIII/3.ª (PSD) – «Recomenda ao Governo a elaboração e
implementação urgente de um novo Plano Nacional de Prevenção e Combate ao Tráfico de Seres
Humanos» e 1333/XIII/3.ª (PAN) – «Recomenda ao Governo que proceda à célere elaboração e
implementação de um novo Plano Nacional de Prevenção e Combate ao Tráfico de Seres Humanos»,
deu origem à Resolução da Assembleia da República n.º 77/2018, de 22 de março, que «Recomenda ao
Governo a elaboração e implementação urgente de um novo Plano Nacional de Prevenção e Combate ao
Tráfico de Seres Humanos;
• Petição n.º 276/XIII/2.ª – «Solicita a regulamentação da atividade de prostituição» –, cuja apreciação foi
concluída em 3 de outubro de 2018;
• Petição n.º 361/XIII/2.ª – «Solicita a legalização da prostituição em Portugal» –, cuja apreciação foi
concluída em 3 de outubro de 2018.
I e) Consultas e contributos
Em 2 de junho de 2021, a Comissão solicitou parecer escrito sobre esta iniciativa ao Conselho Superior da
Magistratura, ao Conselho Superior do Ministério Público e à Ordem dos Advogados.
Na presente data foram já recebidos os pareceres a que acima se alude, que se encontram disponíveis para
consulta na página da iniciativa2 na Internet.
O Conselho Superior do Ministério Público começa por referir que «o novo tipo penal que ora se pretende
introduzir visará tutelar a liberdade e a autodeterminação sexuais e, bem assim, na nossa interpretação, a
integridade psíquica, física e moral e, sobretudo, a própria dignidade humana». Acrescenta ainda que «resulta
que a prostituição está intimamente ligada ao tráfico de pessoas (para exploração sexual), em particular de
mulheres e crianças. Nesse sentido, a prostituição, em geral e na maioria dos casos, comportará situações de
evidente desigualdade – seja de género, seja económica ou, em geral, de oportunidades – bem como se poderá
traduzir, por definição e em potência, em ambiente incompatível com a dignidade e propiciador de situações de
violência». Há, porém, um reparo no douto parecer que merece particular atenção: «Assim, e embora na
incriminação do lenocínio, propriamente dito, esteja em causa a exploração económica de quem se prostitui, e
na compra de sexo (apenas) a troca monetária (ou em espécie), a verdade é que se trata (ainda) de
comportamento que, em última análise, é idóneo a fomentar o sistema de prostituição e a exploração económica
ao mesmo associada. O reconhecimento dos bens jurídicos tutelados e da sua dignidade, conforme se extrai do
2 Disponível em: Detalhe Iniciativa (parlamento.pt)
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citado aresto do Tribunal Constitucional, não significa que exista qualquer comando constitucional para que o
legislador ordinário incrimine este tipo de condutas, tratando-se de opção de política legislativa que, como vimos
e como revelam os estudos empíricos citados, terá como finalidade evitar ambiente propício à exploração.»
Por seu turno, a Ordem dos Advogados refere que os direitos e a saúde sexual e reprodutiva de todas as
mulheres devem ser respeitados, incluindo o direito ao seu corpo e à sua sexualidade, bem como o direito a ser
livre de qualquer tipo de coerção, discriminação e violência e que a prostituição é um problema de saúde, uma
vez que tem impactos negativos na saúde das pessoas que se prostituem, que apresentam uma maior
probabilidade de sofrer de traumas de saúde sexual, física e mental, de toxicodependência, alcoolismo e perda
de autoestima. Afirma-se ainda no douto Parecer que as pessoas que se prostituem são particularmente
vulneráveis a nível económico, social, físico, psicológico, emocional e familiar e que a exclusão social contribui
para uma maior vulnerabilidade das mulheres e raparigas menores desfavorecidas ao tráfico de seres humanos.
PARTE II – Opinião das relatoras
As relatoras signatárias do presente parecer reservam-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política
sobre o Projeto de Lei n.º 581/XIV/2.ª (Deputada não inscrita Cristina Rodrigues) a qual é, de resto, de
«elaboração facultativa» nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do RAR.
PARTE III – Conclusões
1 – A Deputada não inscrita Cristina Rodrigues, tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República
o Projeto de Lei n.º 851/XIV/2.ª – «Procede à implementação do modelo da igualdade e reforça a proteção das
pessoas na prostituição».
2 – A iniciativa legislativa sub judice visa alterar alguns aspetos do enquadramento legal da prostituição em
Portugal.
3 – A Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de parecer que o Projeto
de Lei n.º 851/XIV/2.ª (Deputada não inscrita Cristina Rodrigues), reúne os requisitos regimentais e
constitucionais para ser discutido e votado em Plenário.
Palácio de São Bento, 27 de setembro de 2021.
As Deputadas relatoras: Elza Pais (PS) e Joana Sá Pereira (PS) — O Presidente da Comissão,Luís Marques
Guedes.
Nota: As parte I e III do parecer foram aprovadas por unanimidade, tendo-se registado a ausência do CH, na
reunião da Comissão de 29 de setembro de 2021.
PARTE IV – Anexos
Anexa-se a nota técnica elaborada pelos serviços ao abrigo do disposto no artigo 131.º do Regimento da
Assembleia da República.
Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 851/XIV/2.ª (Deputada não inscrita Cristina Rodrigues)
Procede à implementação do modelo da igualdade e reforça a proteção das pessoas na prostituição
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Data de admissão: 21 de maio de 2021.
Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª).
Índice
I. Análise da iniciativa
II. Enquadramento parlamentar
III. Apreciação dos requisitos formais
IV. Análise de direito comparado
V. Consultas e contributos
VI. Avaliação prévia de impacto
VII. Enquadramento bibliográfico
Elaborada por: Luís Silva (BIB), Belchior Lourenço (DILP), Sónia Milhano (DAPLEN), Ana Montanha e Vanessa Louro (DAC). Data: 2 de junho de 2021.
I. Análise da iniciativa
• A iniciativa
A presente iniciativa legislativa visa alterar alguns aspetos do enquadramento legal da prostituição em
Portugal, tendo por base uma visão que assenta num modelo designado por modelo da igualdade ou
abolicionista, por contraposição a um modelo conhecido como modelo regulacionista. A este propósito, na
exposição de motivos, são mencionados vários países (Suécia, Noruega, Islândia, Israel, França e Irlanda) que,
seguindo o referido modelo da igualdade, criminalizaram a compra de sexo, embora com distinções na tipificação
e na moldura penal a aplicar.
A proponente cita diversos estudos e relatórios que confluem na ideia de que a maior parte das pessoas em
situação de prostituição são mulheres com carências económicas associadas e que já sofreram algum tipo de
violência ou experiência abusiva nas suas vidas. Por esse motivo, subscreve o entendimento de que, na sua
maioria, as situações de prostituição não configuram verdadeiras expressões de liberdade, mas, ao invés,
reportam-se a contextos condicionados pelas circunstâncias, pelo que exigem a implementação de respostas
que permitam a estas pessoas sair do sistema da prostituição. A proponente evidencia também a ligação
existente entre o tráfico de seres humanos e a prostituição, referindo dados que revelam que a maior parte das
mulheres que se prostituem na União Europeia são mulheres migrantes.
Nestes termos, a proponente defende uma alteração legislativa assente nos seguintes vetores:
1 – Criminalização da compra de sexo, propondo para o efeito a alteração dos artigos 169.º1 e 175.º do
Código Penal, no sentido de prever a aplicação de pena de prisão até um ano, ou pena de multa, a «quem
solicitar, aceitar ou praticar ato sexual com pessoa na prostituição, em troca de contrapartida financeira ou
promessa desta, ou de benefício em espécie ou promessa de tal benefício», agravando-se a moldura penal a
aplicar se tais condutas forem praticadas com menor na prostituição, com a previsão de pena de prisão até três
anos ou pena de multa;
2 – Combate ao tráfico de seres humanos para exploração sexual, reforçando a proteção das pessoas
migrantes em situação de prostituição. Sobre este aspeto, o projeto de lei sub judice propõe a alteração dos
artigos 109.º, 111.º, 112.º e 115.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, que aprova o regime jurídicode entrada,
permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional. As alterações propostas vão no sentido
de conceder autorização de residência a cidadãos estrangeiros que tenham sido vítimas de infrações penais
1 Ligação para o artigo retirada do sítio na Internet do Diário da República Eletrónico (https://dre.pt/). Salvo indicação em contrário, todas as ligações para referências legislativas são feitas para o portal oficial do Diário da República Eletrónico.
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ligadas ao lenocínio, mesmo que tenham entrado ilegalmente no país e não preencham os requisitos para o
efeito da autorização. Prevê-se que essa autorização seja concedida, após prazo para reflexão, se o cidadão
colaborar com as autoridades na investigação do crime de lenocínio, por um lado, e, por outro, se demonstrar
empenho «no processo de saída do sistema da prostituição e na sua integração social e profissional». É também
proposto o alargamento do limite máximo do prazo de reflexão referido, que passa de 60 para 90 dias. A presente
iniciativa pretende ainda ver garantida, mesmo antes da concessão da autorização de residência, a subsistência
e o acesso a tratamento médico urgente e adequado da pessoa sinalizada como vítima do crime de lenocínio
que não disponha de recursos suficientes. Por último, quanto a esta matéria, é proposta a alteração da redação
do mencionado artigo 115.º, determinando-se que a autorização de residência pode, a todo o tempo, ser
cancelada se o portador reativar ativa e voluntariamente, por sua própria iniciativa, contactos com os presumíveis
autores do crime de lenocínio.
3 – Importância do tema do consentimento sexual nos programas de educação sexual implementados nas
escolas, propondo-se a alteração do artigo 2.º da Lei n.º 60/2009, de 6 de agosto, que estabelece o regime de
aplicação da educação sexual em meio escolar. A redação proposta adita uma nova alínea ao artigo,
consagrando que «o reconhecimento da indispensabilidade do consentimento para uma sexualidade vivida com
respeito e igualdade» deve constar no elenco das finalidades da educação sexual nas escolas.
4 – Reforço das respostas que permitam a saída da situação de prostituição. Neste ponto, o projeto de lei
em apreço (artigo 5.º) prevê o desenvolvimento pelo Governo de programas de saída do sistema da prostituição,
em articulação «com entidades governamentais, autarquias locais, organizações não governamentais e
associações, em particular associações de mulheres». Estes programas devem integrar componentes bastantes
diversificadas, desde o acompanhamento em termos médicos, ao auxílio nas necessidades básicas, como o
alojamento, até à promoção da integração e inserção social, com medidas de formação e apoio ao emprego.
Neste contexto, determina-se a criação no Orçamento do Estado de «um fundo destinado à implementação de
programas de saída do sistema de prostituição», prevendo-se que reverta para este fundo o produto da aplicação
das penas de multa resultantes da condenação pela prática do crime de lenocínio e compra de sexo.
Cumpre igualmente referir que a presente iniciativa legislativa determina que o Governo remete à Assembleia
da República, anualmente, um relatório sobre a aplicação da lei que vier a ser aprovada. Este instrumento
destina-se a avaliar o impacto do diploma no combate ao tráfico de seres humanos para exploração sexual,
devendo integrar dados estatísticos sobre criminalização do referido tráfico, do lenocínio e da compra de sexo.
O relatório em causa deverá também incluir um «balanço da implementação dos programas de saída do sistema
da prostituição» e uma avaliação do «impacto da legislação ao nível da mudança de atitudes e
comportamentos».
O projeto de lei em apreço compõe-se de sete artigos preambulares: O primeiro definidor do respetivo objeto,
o segundo, terceiro e quarto contendo, respetivamente, alterações ao Código Penal, à Lei n.º 23/2007, de 4 de
julho, e à Lei n.º 60/2009, de 6 de agosto, o quinto consagrando o desenvolvimento de programas de saída do
sistema da prostituição, o sexto determinando que o Governo remete anualmente à Assembleia da República
um relatório sobre a aplicação da lei e o último fixando o início da vigência da lei que vier a ser aprovada.
• Enquadramento jurídico nacional
A Constituição da República Portuguesa2 (Constituição), refere no seu artigo 1.º, que «Portugal é uma
República soberana, baseada na dignidade da pessoa humana e na vontade popular e empenhada na
construção de uma sociedade livre, justa e solidária». Miranda e Canotilho (2018)3 referem a este propósito que
«(u)ma sociedade que respeita a dignidade da pessoa humana é aquela em que as pessoas são reconhecidas
como polos de liberdade, são tratadas com justiça e apoiadas com solidariedade»4.
2 Todas as referências à Constituição são feitas para o site da Assembleia da República. 3 MIRANDA, Jorge; MEDEIROS, Rui – Constituição Portuguesa Anotada. 2.ª ed. rev., atualizada e ampliada. Lisboa: Universidade Católica Editora, 2017-2020. ISBN 978-972-54-0541-3 (vol. 1), Págs. 61 e ss. 4 Numa alusão à prática de lenocínio, estes autores consideram que «a pessoa, sendo um fim em si mesmo, ‘não tem preço’, mas sim ‘dignidade’» (Constituição da República Portuguesa Anotada – Volume I; de Rui Medeiros e Jorge Miranda; Coimbra editora; Págs. 66 e ss), donde concluem pela não inconstitucionalidade da punição de lenocínio (Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 144/2004) uma vez que «(…) numa ordem jurídica assente na dignidade da pessoa humana o legislador não está impedido de sancionar criminalmente as formas
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O quadro legal aplicável à matéria em apreço, enquadrou-se em fases anteriores em diplomas como o
Decreto-Lei n.º 44579, de 19 de setembro de 19625, o Decreto-Lei n.º 474/76, de 16 de junho6, a Resolução n.º
67/77, de 31 de março7, a Resolução n.º 259/79, de 16 de agosto8, a Lei n.º 3/84, de 24 de março9, assim como
a Resolução da Assembleia da República n.º 51/98, de 15 de outubro10, entre outros. A temática em apreço é
também abordada pelos Acórdãos do Tribunal Constitucional n.os 144/2004, 196/2004, 303/04, 170/2006 e
396/07, para além do relevo para efeitos da matéria em apreço, das convenções ratificadas por Portugal, das
quais salientamos a Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra as Mulheres11
(Lei n.º 23/80, de 26 de julho12), a Convenção para a Supressão do Tráfico de Pessoas e de Exploração da
Prostituição de Outrem (Resolução da Assembleia da República n.º 31/91, de 10 de outubro) e o Protocolo
Facultativo à Convenção sobre os Direitos da Criança Relativo à Venda de Crianças, Prostituição Infantil e
Pornografia Infantil (Resolução da Assembleia da República n.º 16/2003, de 5 de março13) e a Convenção do
Conselho da Europa para a Prevenção e o Combate à Violência contra as Mulheres e a Violência Doméstica
(Resolução da Assembleia da República n.º 4/2013, de 21 de janeiro), instrumento no qual se exorta o Estado
português à adoção de políticas públicas conducentes à erradicação da violência contra as mulheres e violência
doméstica, o que se traduz em medidas específicas em várias dimensões, explanadas nos documentos de
política pública nacionais, donde se destaca a Estratégia Nacional para a Igualdade e a Não Discriminação 2018-
2030, aprovada através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 61/2018, de 21 de maio14.
Já no quadro do Código Penal15, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 48/95, de 15 de março16, para além da
deslocação dos crimes sexuais do capítulo relativo aos crimes contra valores e interesses da vida em sociedade
para o título dos crimes contra a liberdade sexual, cumpre aludir ao artigo 169.º (lenocínio), cuja redação inicial
referia que «(q)uem, por meio de violência, ameaça grave, ardil ou manobra fraudulenta, levar outra pessoa à
prática em país estrangeiro da prostituição ou de atos sexuais de relevo, explorando a sua situação de abandono
ou de necessidade, é punido com pena de prisão de 2 a 8 anos». Esta redação foi posteriormente alterada pelo
artigo 2.º da Lei n.º 65/98, de 2 de setembro17, pela Lei n.º 99/2001, de 25 de agosto18 e pelo artigo 1.º da Lei
n.º 59/2007, de 4 de setembro19, donde decorre a redação atual, respetivamente:
de aproveitamento da vulnerabilidade de pessoas que sejam colocadas em situação de risco e/ou dependência global, como sucede (…) no lenocínio». Nestes termos, «(c)om a proibição do lenocínio pretende evitar-se que a exploração da intimidade de uma pessoa, e os inerentes riscos para a sua integridade pessoal, possam ser fonte de lucro para terceiros (…)». 5 «Proíbe o exercício da prostituição a partir de 1 de janeiro de 1963», revogado pelo Decreto-Lei n.º 400/82, de 23 de setembro. 6 «Revoga o § 1.º do artigo 405.º (lenocínio) e altera a redação do § 1.º do artigo 461.º (crime de abertura de cartas ou papéis fechados) do Código Penal». 7 Constitui uma comissão, que funcionará junto do Ministério dos Assuntos Sociais, com vista à resolução do problema da prostituição. 8 Onde se releva a prostituição como reflexo de problemas como a dificuldade de emprego, habitação, transporte, insuficiências salariais, donde decorre o objetivo de criação de uma rede nacional de acolhimento que garanta a cobertura total do País nas ações de prevenção, apoio e resposta às situações de carência aguda devidamente comprovadas. 9 «Educação sexual e planeamento familiar». 10 Onde se recomenda ao governo a criação e implementação de programas especiais para grupos de risco enquadrando, neste conceito, as prostitutas. 11 Extensão ao território de Macau através do Aviso n.º 86/99, de 1 de julho. 12 Tendo posteriormente a sido ratificado o protocola opcional à referida Convenção, através da Resolução da Assembleia da República n.º 17/2002, de 8 de março. 13 «Aprova, para ratificação, o Protocolo Facultativo à Convenção sobre os Direitos da Criança Relativo à Venda de Crianças, Prostituição Infantil e Pornografia Infantil, adotado em Nova Iorque em 25 de maio de 2000». 14 Ver a propósito Despacho n.º 8762/2018, de 14 de setembro. 15 Disponível no sítio de Internet do Diário da República Eletrónico. Todas as referências legislativas são feitas para este portal, salvo indicação em contrário. 16 Reviu o Decreto-Lei n.º 400/82, de 23 de setembro, que aprova o Código Penal, onde se releva os artigos n.os 215 (lenocínio) e 216.º (lenocínio agravado). 17 «Altera o Código penal», diploma alterado pelas Leis n.os 7/2000, de 27 de maio, 77/2001, de 13 de julho, 98/2001, de 25 de agosto, 99/2001, de 25 de agosto, 108/2001, de 28 de novembro, 10/2002, de 11 de fevereiro, e 52/2003, de 22 de agosto, pelo Decreto-Lei n.º 53/2004, de 18 de março, pelas Leis n.os 11/2004, de 27 de março, 31/2004, de 22 de julho, 5/2006, de 23 de fevereiro, 59/2007, de 4 de setembro, 19/2013, de 21 de fevereiro, 60/2013, de 23 de agosto, 59/2014, de 26 de agosto, 83/2015, de 5 de agosto, 103/2015, de 24 de agosto, e 16/2018, de 27 de março. 18 «Nona alteração ao Código Penal, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 400/82, de 23 de setembro, com a redação que lhe foi dada pela Lei n.º 6/84, de 11 de maio, pelos Decretos-Leis n.os 132/93, de 23 de abril, e 48/95, de 15 de março, e pelas Leis n.os 65/98, de 2 de setembro, 7/2000, de 27 de maio, 77/2001, de 13 de julho, e 97/2001 e 98/2001, ambas de 25 agosto», diploma alterado pelas Leis n.os 59/2007, de 4 de setembro, 83/2015, de 5 de agosto, e 103/2015, de 24 de agosto. 19 «Vigésima terceira alteração ao Código Penal, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 400/82, de 23 de setembro», diploma retificado pela Declaração de Retificação n.º 102/2007, de 31 de outubro, e alterado pelas Leis n.os 61/2008, de 31 de outubro, 17/2009, de 6 de maio, 32/2010, de 2 de setembro, 40/2010, de 3 de setembro, 56/2011, de 15 de novembro, 19/2013, de 21 de fevereiro, 60/2013, de 23 de agosto, 59/2014, de 26 de agosto, 30/2015, de 22 de abril, 83/2015, de 5 de agosto, 103/2015, de 24 de agosto, 39/2016, de 19 de dezembro, 8/2017, de 3 de março, 30/2017, de 30 de maio, 83/2017, de 18 de agosto, 94/2017, de 23 de agosto, 16/2018, de 27 de março, 44/2018, de 9 de agosto, 101/2019, de 6 de setembro, 102/2019, de 6 de setembro, 39/2020, de 18 de agosto, 40/2020, de 18 de agosto, e 58/2020, de 31 de agosto.
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«Artigo 169.º
Lenocínio
1 – Quem, profissionalmente ou com intenção lucrativa, fomentar, favorecer ou facilitar o exercício por outra
pessoa de prostituição é punido com pena de prisão de seis meses a cinco anos.
2 – Se o agente cometer o crime previsto no número anterior:
a) Por meio de violência ou ameaça grave;
b) Através de ardil ou manobra fraudulenta;
c) Com abuso de autoridade resultante de uma relação familiar, de tutela ou curatela, ou de dependência
hierárquica, económica ou de trabalho; ou
d) Aproveitando-se de incapacidade psíquica ou de situação de especial vulnerabilidade da vítima;
é punido com pena de prisão de um a oito anos.»
No âmbito dos crimes contra a autodeterminação sexual, o artigo 175.º (Lenocínio de menores) do Código
Penal, cuja redação inicial referia que «(q)uem, sendo maior, praticar atos homossexuais de relevo com menor
entre 14 e 16 anos, ou levar a que eles sejam por este praticados com outrem, é punido com pena de prisão até
2 anos ou com pena de multa até 240 dias». Esta redação foi posteriormente alterada pelo artigo 2.º da Lei n.º
65/98, de 2 de setembro, pelo artigo 1.º da Lei n.º 59/2007, de 4 de setembro, e pelo artigo 2.º da Lei n.º
103/2015, de 24 de agosto, de onde decorre a redação atual, respetivamente:
«Artigo 175.º
Lenocínio de menores
1 – Quem fomentar, favorecer ou facilitar o exercício da prostituição de menor ou aliciar menor para esse fim
é punido com pena de prisão de 1 a 8 anos.
2 – Se o agente cometer o crime previsto no número anterior:
a) Por meio de violência ou ameaça grave;
b) Através de ardil ou manobra fraudulenta;
c) Com abuso de autoridade resultante de uma relação familiar, de tutela ou curatela, ou de dependência
hierárquica, económica ou de trabalho;
d) Atuando profissionalmente ou com intenção lucrativa; ou
e) Aproveitando-se de incapacidade psíquica ou de situação de especial vulnerabilidade da vítima;
é punido com pena de prisão de dois a dez anos.»
A iniciativa legislativa em apreço alude ainda ao disposto na Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, que «aprova o
regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional»,
nomeadamente ao nível dos seguintes artigos:
• Artigo 109.º (autorização de residência), cuja redação inicial foi alterada pelo artigo 6.º da Lei n.º 29/2012,
de 8 de outubro;
• Artigo 111.º (prazo de reflexão), cuja redação inicial foi alterada pelo artigo 6.º da Lei n.º 29/2012, de 8 de
outubro;
• Artigo 112.º (direitos da vítima antes da concessão da autorização de residência), cuja redação inicial foi
alterada pelo artigo 2.º da Lei n.º 29/2012, de 8 de outubro; e
• Artigo 115.º (cancelamento da autorização de residência), cuja redação inicial foi alterada pelo artigo 6.º da
Lei n.º 29/2012, de 8 de outubro.
Os diplomas abordados referem ainda a Lei n.º 60/2009, de 6 de agosto, que «estabelece o regime de
aplicação da educação sexual em meio escolar», que identifica no seu artigo 2.º as finalidades da educação
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sexual. Este diploma encontra-se regulamentado pela Portaria n.º 196-A/2010, de 9 de abril20.
A Comissão para a Cidadania e Igualdade de Género21, na sua publicação «Tráfico de mulheres em Portugal
para fins de exploração sexual22» apresenta um conjunto relevante de informações atinentes à matéria em
apreço, nomeadamente ao nível do desenvolvimento legal, dos instrumentos normativos relevantes para a
proteção das vítimas (onde se destaca Lei n.º 61/91, de 13 de agosto23), da caracterização do fenómeno de
tráfico e prostituição e das respostas da sociedade civil às mulheres vítimas de tráfico sexual.
II. Enquadramento parlamentar
• Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)
Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verifica-se que, sobre a matéria em apreço,
embora em sentido divergente, se encontra pendente de apreciação em Plenário apenas a Petição n.º 18/XIV/2.ª 24 – «Legalização da Prostituição em Portugal e/ou Despenalização de Lenocínio», desde que este não seja por
coação.
• Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)
Consultada a mesma AP, foram identificados sobre a matéria em apreço ou matéria conexa, os seguintes
antecedentes parlamentares:
– Projeto de Resolução n.º 1019/XIII/2.ª (PEV) – «Combater o tráfico de seres humanos», que, em conjunto
com os Projetos de Resolução n.os 1292/XIII/3.ª (PSD) – «Recomenda ao Governo a elaboração e
implementação urgente de um novo Plano Nacional de Prevenção e Combate ao Tráfico de Seres Humanos» e
1333/XIII/3.ª (PAN) – «Recomenda ao Governo que proceda à célere elaboração e implementação de um novo
Plano Nacional de Prevenção e Combate ao Tráfico de Seres Humanos», deu origem à Resolução da
Assembleia da República n.º 77/2018, de 22 de março, que «Recomenda ao Governo a elaboração e
implementação urgente de um novo Plano Nacional de Prevenção e Combate ao Tráfico de Seres Humanos»;
– Petição n.º 276/XIII/2.ª – «Solicita a regulamentação da atividade de prostituição» –, cuja apreciação foi
concluída em 3 de outubro de 2018;
– Petição n.º 361/XIII/2.ª – «Solicita a legalização da prostituição em Portugal» –, cuja apreciação foi
concluída em 3 de outubro de 2018.
III. Apreciação dos requisitos formais
• Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais
A iniciativa em apreciação é apresentada pela Deputada não inscrita Cristina Rodrigues ao abrigo e nos
termos da alínea b) do artigo 156.º e do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição25 e da alínea b) do n.º 1 do artigo
4.º e do n.º 1 do artigo 119.º do Regimento da Assembleia da República (Regimento), que consagram o poder
de iniciativa da lei.
Assume a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 119.º do Regimento,
encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto
principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, pelo que a iniciativa cumpre os requisitos formais
20 «Regulamenta a Lei n.º 60/2009, de 6 de agosto, que estabelece o regime de aplicação da educação sexual em meio escolar». 21 As informações enunciadas foram retiradas do sítio na Internet da Comissão para a Cidadania e Igualdade de Género (consultado em 1 de junho de 2021). Disponível em https://www.cig.gov.pt/. 22 As informações enunciadas foram retiradas do sítio na Internet da Comissão para a Cidadania e Igualdade de Género (consultado em 1 de junho de 2021). Disponível em https://www.cig.gov.pt/siic/pdf/2014/estudotraficomulheresptfinsexploracaosexual.pdf. 23 «Garante proteção adequada às mulheres vítimas de violência». 24 Ligação para a petição retirada do sítio na Internet da Assembleia da República (https://www.parlamento.pt). Salvo indicação em contrário, todas as ligações para iniciativas pendentes ou antecedentes parlamentares são feitas para o sítio na Internet da Assembleia da República. 25 As ligações para a Constituição e para o Regimento são feitas para o portal oficial da Assembleia da República.
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previstos no n.º 1 do artigo 124.º do Regimento.
Respeita igualmente os limites à admissão da iniciativa estabelecidos no n.º 1 do artigo 120.º do Regimento,
uma vez que parece não infringir a Constituição ou os princípios nela consignados e define concretamente o
sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa.
Assinala-se que o n.º 2 do artigo 167.º da Constituição impede a apresentação de iniciativas que envolvam,
no ano económico em curso, um aumento das despesas previstas no Orçamento do Estado (limite igualmente
previsto no n.º 2 do artigo 120.º do Regimento, designado por norma-travão). Ao prever, no artigo 5.º, um
conjunto de apoios e a criação no Orçamento do Estado de «um fundo destinado à implementação de programas
de saída do sistema de prostituição, com o objetivo de garantir a concretização dos apoios previstos», a iniciativa
parece poder implicar encargos orçamentais. Contudo, o limite imposto pela norma-travão foi acautelado pela
proponente, na medida em que o artigo 7.º do articulado difere a entrada em vigor do disposto no artigo 5.º para
o Orçamento do Estado subsequente à sua aprovação.
Refira-se ainda que a matéria objeto da presente iniciativa se enquadra na alínea c) do n.º 1 do artigo 165.º
da Constituição, constituindo, assim, matéria da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da
República.
O projeto de lei em apreciação deu entrada em 21 de maio de 2021, data em que foi admitido e em que, por
despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República, baixou, para discussão na generalidade, à
Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª), com conexão com a Comissão
de Educação, Ciência, Juventude e Desporto (8.ª). Foi anunciado em reunião plenária no dia 26 de maio.
• Verificação do cumprimento da lei formulário
A lei formulário26 estabelece um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e formulário dos
diplomas que são relevantes em caso de aprovação da presente iniciativa, pelo que deverá ser tida em conta
no decurso do processo da especialidade na Comissão e aquando da redação final.
Desde logo, cabe assinalar que o título do projeto de lei em apreciação – «Procede à implementação do
modelo da igualdade e reforça a proteção das pessoas na prostituição» – traduz sinteticamente o seu objeto,
mostrando-se em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 7.º da referida lei, embora, em caso de
aprovação, deva ser aperfeiçoado.
Com efeito, na redação do título deve ter-se em consideração que, como indicado no artigo 1.º do articulado,
a iniciativa altera:
➢ O Código Penal, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 400/82, de 23 de setembro27;
➢ A Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, que aprova o regime jurídico de entrada, permanência, saída e
afastamento de estrangeiros do território nacional; e
➢ A Lei n.º 60/2009, de 6 de agosto, que estabelece o regime de aplicação da educação sexual em meio
escolar.
Ora, as regras de legística formal recomendam que «o título de um ato de alteração deve identificar o diploma
alterado»28, por questões informativas e no sentido de tornar clara a matéria objeto do ato normativo. Assim, em
caso de aprovação da iniciativa, sugere-se a seguinte alteração ao título:
«Aplica o modelo da igualdade e reforça a proteção das pessoas na prostituição, alterando o Código Penal
e as Leis n.os 23/2007, de 4 de julho, e 60/2009, de 6 de agosto».
O n.º 1 do artigo 6.º da lei formulário determina que «Os diplomas que alterem outros devem indicar o número
de ordem da alteração introduzida e, caso tenha havido alterações anteriores, identificar aqueles diplomas que
26 A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, estabelece um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário dos diplomas. 27 O Código Penal foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 400/82, de 23 de setembro. Embora o Decreto-Lei n.º 48/95, de 15 de março, lhe tenha introduzido uma profunda revisão, indica no seu artigo 1.º que «O Código Penal, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 400/82, de 23 de setembro, é revisto e publicado em anexo». 28 DUARTE, David (et al.) – Legistica: Perspectivas sobre a concepção e redacção de actos normativos. Coimbra: Almedina, 2002. P. 201.
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procederam a essas alterações, ainda que incidam sobre outras normas».
A presente iniciativa identifica os diplomas que introduziram alterações ao Código Penal e à Lei n.º 23/2007,
de 4 de julho (a Lei n.º 60/2009, de 6 de agosto, ainda não sofreu qualquer modificação, consistindo a presente,
em caso de aprovação, na sua primeira alteração), dando deste modo cumprimento ao disposto na segunda
parte do n.º 1 do artigo 6.º da lei formulário. Deverá ainda fazer menção ao número de ordem da alteração
introduzida às duas leis mencionadas, conforme determina a primeira parte da norma.
No que se refere ao Código Penal, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 400/82, de 23 de setembro, atendendo ao
elevado número de alterações sofridas e procurando manter uma redação simples e concisa, parece-nos mais
seguro e eficaz não elencar os diplomas que procederam a modificações anteriores nem o número de ordem da
alteração, por motivos de segurança jurídica. Apesar de tal exigência decorrer do referido n.º 1 do artigo 6.º, há
que ter em conta que a lei formulário foi aprovada e publicada num contexto de ausência de um Diário da
República Eletrónico, sendo que, neste momento, o mesmo é acessível universal e gratuitamente.
Cumpre ainda referir que as informações relativas ao número de ordem de alteração, assim como aos
diplomas alteradores devem ficar a constar, preferencialmente, no artigo relativo ao objeto.
Em caso de aprovação, a iniciativa em apreço revestirá a forma de lei, sendo objeto de publicação na 1.ª
série do Diário da República nos termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.
No que respeita à entrada em vigor, o artigo 7.º do projeto de lei estabelece que a mesma ocorra no prazo
de 30 dias a contar da sua publicação (n.º 1), exceto no que se refere ao disposto no artigo 5.º, que deverá
entrar em vigor com o Orçamento do Estado subsequente à sua aprovação (n.º 2), de forma a acautelar o
cumprimento do limite imposto pela norma-travão, conforme referido supra. Deste modo, mostra-se observado
o disposto no n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário, que determina que: «Os atos legislativos e os outros atos de
conteúdo genérico entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso algum, o início da vigência
verificar-se no próprio dia da publicação».
Na presente fase do processo legislativo a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em
face da lei formulário.
• Regulamentação ou outras obrigações legais
De acordo com o disposto no artigo 6.º da iniciativa, o Governo deverá apresentar ao Parlamento,
anualmente, um relatório sobre a aplicação da presente lei, o qual deverá incluir informação sobre o impacto da
legislação no combate ao tráfico de seres humanos para exploração sexual, dados estatísticos relativos à
criminalização do tráfico de seres humanos, do lenocínio e da compra de sexo, um balanço da implementação
dos programas de saída do sistema da prostituição e o impacto da legislação ao nível da mudança de atitudes
e comportamentos.
IV. Análise de direito comparado
• Enquadramento no plano da União Europeia
A União funda-se nos valores do respeito pela dignidade humana, da liberdade, da democracia, da igualdade,
do Estado de direito e do respeito pelos direitos do Homem, incluindo os direitos das pessoas pertencentes a
minorias. Estes valores são comuns aos Estados-Membros, numa sociedade caracterizada pelo pluralismo, a
não discriminação, a tolerância, a justiça, a solidariedade e a igualdade entre homens e mulheres (artigo 2.º do
Tratado da União Europeia29).
De acordo com o artigo 83.º do Tratado de Funcionamento da União Europeia30 o Parlamento Europeu (PE)
e o Conselho podem estabelecer regras mínimas relativas à definição das infrações penais e das sanções em
domínios de criminalidade particularmente grave com dimensão transfronteiriça que resulte da natureza ou das
incidências dessas infrações, ou ainda da especial necessidade de as combater, assente em bases comuns.
Entre os domínios discriminados neste artigo, encontra-se, nomeadamente o tráfico de seres humanos e
29 https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:9e8d52e1-2c70-11e6-b497-01aa75ed71a1.0019.01/DOC_2&format=PDF. 30 https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:9e8d52e1-2c70-11e6-b497-01aa75ed71a1.0019.01/DOC_3&format=PDF.
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exploração sexual de mulheres e crianças.
Na Resolução do PE, de 26 de fevereiro de 2014, sobre a exploração sexual e a prostituição e o seu impacto
na igualdade dos géneros31 o PE não só contextualiza o fenómeno, as causas que potenciam a prostituição, os
grupos mais vulneráveis bem como tece um conjunto de apelos e recomendações aos Estados-Membros bem
como à Comissão Europeia para abordar este problema e proteger as vítimas.
Considera que uma forma de combater o tráfico de mulheres e raparigas menores para exploração sexual e
de promover a igualdade dos géneros é o modelo aplicado na Suécia, Islândia e Noruega (o chamado modelo
nórdico) e, atualmente, a ser analisado em vários países europeus, onde é a compra de serviços sexuais que
constitui um ato criminoso e não os serviços prestados pelas pessoas que se prostituem.
Acredita que considerar a prostituição como «trabalho sexual» legal, despenalizar a indústria do sexo em
geral e legalizar o lenocínio não constitui uma solução para proteger as mulheres e raparigas menores
vulneráveis da violência e da exploração, produzindo antes um efeito contrário, na medida em que as expõe a
um nível mais elevado de perigo de violência e promove, ao mesmo tempo, o crescimento dos mercados da
prostituição, o que, por sua vez, se traduz num maior número de casos de abuso de mulheres e raparigas
menores.
Nesta resolução o PE reconhece também que a prostituição, a prostituição forçada e a exploração sexual
são questões de género e violações da dignidade humana, contrárias aos princípios dos direitos humanos, entre
os quais a igualdade de género e, por conseguinte, contrárias aos princípios da Carta dos Direitos Fundamentais
da União Europeia 32, incluindo o objetivo e o princípio de igualdade dos géneros33.
A resolução refere ainda que o tráfico de pessoas, em particular de mulheres e crianças, para exploração
sexual tem aumentado a nível global, impulsionado pelo crescimento do crime organizado e respetivos lucros.
Assim a União Europeia (UE) tem vindo a desenvolver um quadro jurídico e político abrangente destinado a
fazer face a este fenómeno, nomeadamente através da Diretiva 2011/36/UE relativa à prevenção e luta contra
o tráfico de seres humanos e à proteção das vítimas34 e da Estratégia da UE em matéria de luta contra o tráfico
de seres humanos 2021 – 202535, centrada na prevenção desta forma de criminalidade, na repressão dos
traficantes, bem como na proteção e no empoderamento das vítimas.
ADiretiva 2011/36/UE estabelece disposições mínimas comuns para determinar infrações no âmbito do
tráfico de seres humanos e punir os infratores, prevendo medidas para prevenir mais eficazmente este fenómeno
e reforçar a proteção das vítimas, incitando os Estados-Membros tomarem medidas para desencorajar a procura
que alimenta o tráfico; lançar campanhas de sensibilização e dar formação aos funcionários, permitindo-lhes
identificar e lidar com as vítimas e potenciais vítimas de tráfico.
O artigo 2.º, n.º 1, da diretiva discrimina os atos intencionais que devem ser punidos pelos Estados-Membros
e o n.º 2 define a posição de vulnerabilidade como uma situação em que a pessoa não tem outra alternativa,
real ou aceitável, que não seja submeter-se ao abuso em causa.
Cumpre referir a Resolução do PE, de 12 de maio de 2016, sobre a implementação da Diretiva 2011/36/UE36
que exorta os Estados-Membros a aplicarem pesadas sanções penais aos crimes de tráfico de seres humanos,
escravatura moderna e exploração e a consideram crime a utilização ciente dos serviços de vítimas de tráfico,
nomeadamente para fins de prostituição, a exploração da prostituição de outrem ou outras formas de exploração
sexual.
A resolução apela a uma melhor implementação e monitorização do artigo 8.º da diretiva, de modo a garantir
que não sejam instaurados processos penais nem aplicadas penas ou sanções às vítimas de tráfico, incluindo
aqui as pessoas que são forçadas a prostituírem-se e convida os Estados-Membros a elaborarem estratégias
específicas para reduzir a procura do tráfico para fins de exploração sexual, instando a Comissão a examinar
mais aprofundadamente eventuais ligações entre a procura de serviços sexuais e o tráfico de seres humanos.
O Parlamento Europeu acredita de que a diminuição da procura pode ser alcançada por intermédio de
legislação que criminalize aqueles que compram os serviços sexuais das vítimas de tráfico de seres humanos e
31 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX%3A52014IP0162 32 https://www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_pt.pdf. 33 Ver também Resolução do Parlamento Europeu, de 10 de março de 2015, sobre os progressos registados na União Europeia, em 2013, relativamente à igualdade de género disponível em https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX%3A52015IP0050 &qid=1622482833081. 34 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=celex%3A32011L0036. 35 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX%3A52021DC0171&qid=1619522320717. 36 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX%3A52016IP0227&qid=1622482833081.
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insta os Estados-Membros a incluírem o casamento forçado como uma forma de tráfico de seres humanos se
contiver uma vertente de exploração da vítima. Acrescenta, ainda que o casamento forçado é muitas vezes o
objetivo final do tráfico. Exorta os Estados-Membros a preverem refúgios adequados para o acolhimento destas
vítimas e solicita à Comissão que reforce o intercâmbio de boas práticas neste domínio.
No relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho que avalia o impacto na prevenção do
tráfico de seres humanos do direito nacional em vigor que criminaliza a utilização de serviços que são objeto da
exploração do tráfico de seres humanos, em conformidade com o artigo 23.°, n.° 2, da Diretiva 2011/36/UE
[COM(2016) 719 final]37 refere-se que um número limitado de Estados-Membros comunicou ter encomendado
avaliações das disposições legislativas na matéria ou estudos pertinentes. Reporta um relatório publicado em
2010 pela Suécia sobre a proibição da compra de serviços sexuais, que entre as suas principais conclusões
destacou que a prostituição de rua foi reduzida para metade; que a Internet se converteu numa nova plataforma
para a prostituição; que a interdição da compra de serviços sexuais serviu para lutar contra a criminalidade
organizada; e que o apoio público à interdição aumentou. A Suécia prevê também um inquérito anti tráfico de
seres humanos, que avaliará a aplicação da disposição penal neste âmbito e examinará a forma como as
autoridades com funções coercivas investigam e tratam as questões de tráfico de seres humanos.
Menciona, também um estudo encomendado pela Finlândia, na sequência de um acórdão decisivo do
Supremo Tribunal «criminalização parcial» da compra de serviços sexuais a prostitutas por conta de outrem e
vítimas do tráfico de seres humanos que concluiu que o principal problema na aplicação da lei tem a ver com o
número muito reduzido de casos de abuso de vítimas do comércio sexual que são detetados, investigados,
julgados e punidos. O requisito da intenção dolosa para a criminalização parcial da compra de serviços sexuais
foi considerado problemático. Os autores do estudo propuseram a total criminalização da compra de serviços
sexuais.
No mais recente Relatório sobre a Aplicação da Diretiva 2011/36/UE – Resolução do Parlamento Europeu,
de 10 de fevereiro de 202138 o PE insta a Comissão, em cooperação com os Estados-Membros, a analisar a
forma como a procura de serviços sexuais estimula o tráfico de seres humanos. A Europol afirmou que sendo a
prostituição legal em alguns Estados-Membros torna mais fácil aos traficantes tirarem partido do quadro jurídico
e permite-lhes explorar crianças juntamente com vítimas adultas. Salienta ainda que é bastante comum a
utilização de empresas legais para encobrir as atividades de exploração. Conclui sublinhando que os Estados-
Membros têm a obrigação legal de desencorajar e reduzir a procura de todas as formas de exploração, devendo
constituir o objetivo principal dos esforços envidados em matéria de prevenção e de ação penal.
• Enquadramento internacional
No âmbito do Dossier «Prostituição na Europa: enquadramento internacional39», elaborado pela Divisão de
Informação Legislativa e Parlamentar (DILP), a pedido de um grupo parlamentar, onde se versa sobre a temática
da prostituição na sua vertente legal, é apresentado o contexto legal aplicável à matéria em apreço a 41 países
do espaço europeu, respetivamente, Albânia, Alemanha, Arménia, Áustria, Bélgica, Bulgária, Chipre, Croácia,
Dinamarca, Espanha, Eslováquia, Eslovénia, Estónia, Finlândia, França, Geórgia, Grécia, Holanda, Hungria,
Itália, Islândia, Kosovo, Letónia, Lituânia, Luxemburgo, Malta, Moldávia, Noruega, Polónia, Roménia, Sérvia,
Suécia, Suíça, Turquia, Reino Unido (Escócia, Inglaterra, Irlanda do Norte e País de Gales), República Checa e
Ucrânia.
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estados-Membros da União Europeia: Alemanha
e França.
37 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX%3A52016DC0719&qid=1622323325216. 38 https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-9-2021-0011_PT.pdf. 39 As informações enunciadas foram retiradas do sítio na Internet da Assembleia da República. (Consultado em 1 de junho de 2021). Disponível em https://ficheiros.parlamento.pt/DILP/Publicacoes/Temas/68.Prostituicao/68.pdf.
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30
ALEMANHA
O contexto legal atinente à matéria em apreço decorre do Gesetz zur Regelung der Rechtsverhältnisse der
Prostituierten (Prostitutionsgesetz – ProstG)40, de 20 de dezembro de 2001, diploma que a legaliza a prática da
prostituição, atento ao disposto nos artigos 185.º e 362.º do Código Civil (Bürgerliches Gesetzbuch).
A presente legislação verificou alterações decorrentes do Gesetz zum Schutz von in der Prostitution tätigen
Personen (Prostituiertenschutzgesetz – ProstSchG), de 21 de outubro de 2016, com o objetivo de promover a
melhoria da condição das pessoas na atividade de prostituição, nomeadamente ao nível de serviços de saúde,
de aconselhamento, apoio e da regulação da atividade de prostituição, regulação essa que incide também sobre
os estabelecimentos onde se desenvolvam a atividade da prostituição. Este diploma foi alterado pelo Gesetz zur
Verbesserung der strafrechtlichen Bekämpfung der Geldwäsche41, de 9 de março de 2021, sendo o
acompanhamento dos efeitos da presente legislação, definidos nos termos do Prostitutions-Statistikverordnung
– ProstStatV, de 13 de junho de 2017.
O Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend42 fornece um conjunto de informações
diversas43 relativas à aplicação do enquadramento legal em apreço.
FRANÇA
O contexto legal atinente à matéria em apreço decorre da Loi n.º 2016-444, du 23 avril44visant à enforncer
la lutte contre le système prostitutionnel et à accompagner les personnes prostituées, relativo ao
acompanhamento de vítimas de prostituição. O diploma supracitado foi alterado posteriormente pela Loi n.º
2016-1917, du 29 décembre 2016. A Loi n.º 2016-444, du 23 avril, promove um conjunto de alterações a diversos
diplomas, entre os quais salientamos, respetivamente:
• O Code de l’action sociale et des families, onde destacamos as alterações respeitantes ao artigo L121-9
(no que se refere às garantias de proteção através dos denominados Centres d’hérgement et de
réinsertion social45, constantes do artigo L345-1) e o artigo L451-1 (relativa à formação de profissionais
que atuem no âmbito de programas de saída do sistema de prostituição e a integração social e profissional
de vítimas de prostituição);
• Ao Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, nomeadamente no que concerne às
disposições aplicáveis a cidadãos estrangeiros beneficiários de medidas de proteção, constates do
Chapitre VI46 do Titre Ier do seu Livre II;
• Ao Code de procédure pénale47, nomeadamente no que concerne às disposições constantes dos Titres
XVII48 e XIX49;
• Ao Code de la construction et de l’habitation, nomeadamente no que concerne aos apoios ao nível de
40 Diplomas consolidados retirado do portal oficial www.gesetze-im-internet.de. Todas as ligações eletrónicas a referências legislativas referentes à Alemanha são feitas para o referido portal, salvo referência em contrário. 41 As informações enunciadas foram retiradas do sítio na Internet do Bundesgesetzblatt Online. (Consultado em 1 de junho de 2021). Disponível em https://www.bgbl.de/xaver/bgbl/start.xav?startbk=Bundesanzeiger_BGBl&start=//*[@attr_id=%27bgbl121s0327.pdf%27]#__ bgbl__%2F%2F*%5B%40attr_id%3D%27bgbl121s0327.pdf%27%5D__1622533519401. 42 As informações enunciadas foram retiradas do sítio na Internet do governo alemão. (Consultado em 1 de junho de 2021). Disponível em WWW URL< https://www.bmfsfj.de/bmfsfj. 43 As informações enunciadas foram retiradas do sítio na Internet do governo alemão. (Consultado em 1 de junho de 2021). Disponível em https://www.bmfsfj.de/bmfsfj/themen/gleichstellung/frauen-vor-gewalt-schuetzen/prostituiertenschutzgesetz/fragen-und-antworten-zum-prostituiertenschutzgesetz--117364. 44 Diplomas consolidados retirado do portal oficial legifrance.fr. Todas as ligações eletrónicas a referências legislativas referentes a França são feitas para o referido portal, salvo referência em contrário. 45 As informações enunciadas foram retiradas do sítio na Internet do governo francês. (Consultado em 1 de junho de 2021). Disponível em https://www.cnle.gouv.fr/les-centres-d-hebergement-et-de.html. 46 «Dispositions applicables aux étrangers ayant déposé plainte pour certaines infractions, témoigné dans une procédure pénale ou bénéficiant de mesures de protection». 47 Ver a propósito a «Circulaire du 18 avril 2016de présentation des dispositions de droit pénal et de procédure pénale de la loi n° 2016-444 du 13 avril 2016 visant à renforcer la lutte contre le système prostitutionnel et à accompagner les personnes prostituées». 48 «De la poursuite, de l'instruction et du jugement des infractions en matière de traite des êtres humains, de proxénétisme ou de recours à la prostitution des mineurs». 49 «De la procédure applicable aux infractions de nature sexuelle et de la protection des mineurs victimes».
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habitação, atribuíveis às pessoas enquadradas nas alíneas g)50 e f)51 do artigo L441-1;
• Ao Code pénal, nomeadamente no que concerne às disposições aplicáveis na tipologia de atentados contra
a integridade da pessoa humana, constantes dos artigos 222-1 a 222-18-352, assim como das disposições
aplicáveis no seu article 225-22;
• Ao Code de la santé publique, nomeadamente no que concerne às disposições constantes do seu Titre
VIII53, respeitante à matéria de redução de riscos relativos à prostituição; e
• Ao Code du travail, nomeadamente no que concerne às disposições constantes do controlo de aplicação
da legislação do trabalho, enquadrado no quadro das competências inspetivas constantes do artigo
L8111-2.
A Loi n.º 2016-444, du 13 avril 2016, visa assim a prossecução de diversos objetivos, entre os quais a
promoção do reforço dos meios de combate ao tráfico de seres humanos para fins de exploração sexual, a
proteção das vítimas de prostituição e criação de uma possibilidade de saída do sistema da prostituição,
promovendo a integração social e profissional, para além de proceder à transposição parcial da Diretiva
2011/36/EU, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de abril de 201154.
V. Consultas e contributos
• Consultas obrigatórias e facultativas
Em 26 de maio de 2021, a Comissão solicitou parecer escrito sobre esta iniciativa ao Conselho Superior da
Magistratura, ao Conselho Superior do Ministério Público, à Ordem dos Advogados, ao Alto Comissariado para
as Migrações e ao Observatório do Tráfico de Seres Humanos.
Todos os pareceres e contributos remetidos à Assembleia da República serão publicados na página da
iniciativa na Internet.
VI. Avaliação prévia de impacto
• Avaliação sobre impacto de género
O preenchimento, pelo proponente, da ficha de avaliação prévia de impacto de género da presente iniciativa,
em cumprimento do disposto na Lei n.º 4/2018, de 9 de fevereiro, devolve como resultado uma valoração neutra
do impacto de género.
• Linguagem não discriminatória
Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre
que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso. Sem
prejuízo de uma análise mais detalhada, na apreciação na especialidade ou na redação final, nesta fase do
processo legislativo, a presente iniciativa não nos suscita questões relacionadas com a utilização de linguagem
discriminatória.
50 «De personnes engagées dans le parcours de sortie de la prostitution et d'insertion sociale et professionnelle prévu à l'article L. 121-9 du code de l'action sociale et des familles». 51 «De personnes victimes de l'une des infractions de traite des êtres humains ou de proxénétisme prévues aux articles 225-4-1 à 225-4-6 et 225-5 à 225-10 du code pénal». 52 «Des atteintes volontaires à l'intégrité de la personne». Ver a propósito a «Décision 2018-761 QPC – 1er février 2019 – Association Médecins du monde et autres [Pénalisation des clients de personnes se livrant à la prostitution] – Conformité». 53 «Réduction des risques relatifs à la prostitution». 54 Diretiva 2011/36/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de abril de 2011, relativa à prevenção e luta contra o tráfico de seres humanos e à proteção das vítimas, e que substitui a Decisão-Quadro 2002/629/JAI do Conselho.
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VII. Enquadramento bibliográfico
ALVES, Mafalda Cristina Leitão – O crime de lenocínio e o crime de tráfico de pessoas para fins de
exploração sexual no ordenamento jurídico português [Em linha]: Articulação de problemáticas. Coimbra:
[sn], 2017. [Consult. 28 maio 2021]. Disponível em:
https://catalogobib.parlamento.pt:82/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=134730&img=21756&save=true.
Resumo: «O estudo que iremos apresentar discorre sobre os seguintes crimes: lenocínio (artigo 169.º, n.º 1
e 2) e crime de tráfico de pessoas. Para a análise de qualquer conduta é importante uma primeira abordagem
(Parte I) acerca do conceito material e dos bens jurídicos jurídico-penais.
Na Parte II analisaremos o crime de lenocínio (simples e qualificado) em Portugal percorrendo o seu percurso
histórico e fazendo algumas considerações pertinentes sobre os elementos e características do mesmo. (…)
Posteriormente, na Parte III procederemos a análise do crime de tráfico de pessoas, em especial, para fins
de exploração sexual (resenha histórica, criação de legislação específicas e elementos e características)
Por fim, na Parte IV relacionaremos os vários crimes em análise entre si e estes com o fenómeno da
prostituição interligando, assim, o crime de tráfico de pessoas com a prostituição voluntária, a prostituição
voluntária mas em condições análogas à da exploração sexual e consequente concurso de crimes (lenocínio
qualificado e tráfico de pessoas para fins de exploração sexual) e, ainda, a descriminalização do lenocínio
simples e a regulamentação da prostituição em Portugal.»
BINDEL, Julie – The pimping of prostitution [Em linha]: Abolishing the sex work myth. London: Palgrave
Macmillan, 2017. [Consult. 28 maio 2021]. Disponível em:
https://catalogobib.parlamento.pt:82/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=134743&img=21766&save=true.
ISBN 978-1-137-55890-9
Resumo: Nesta obra a autora procura desconstruir aquilo que ela considera o mito do trabalho sexual.
Segundo ela, a prostituição é uma violação dos direitos humanos contra as mulheres e raparigas. No entanto,
nem todos compartilham desse entendimento. Estamos agora numa encruzilhada, com uma série de países ao
redor do mundo sob pressão para remover todas as leis relativas ao comércio sexual (incluindo aquelas que
regem proxenetismo e propriedade de bordéis), ou para criminalizar a compra de sexo (conhecido como modelo
nórdico). O debate polarizado sobre o comércio do sexo, levado a cabo nas universidades, nos meios de
comunicação social, nos círculos feministas e organizações de direitos humanos chegou a um ponto crítico que
vai implicar tomadas de decisões difíceis.
Neste percurso pela prostituição a autora analisa, entre outros, os seguintes tópicos: o movimento
abolicionista; os direitos dos trabalhadores do sexo; o comércio sexual; a legalização dos trabalhadores do sexo;
o papel do homem; e os direitos humanos.
ESTUDO diagnóstico sobre as mulheres no sistema de prostituição em Lisboa [Em linha]: Policy
paper. [S.l.]: Exitprostitution, 2021. [Consult. 28 maio 2021]. Disponível em:
https://catalogobib.parlamento.pt:82/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=134740&img=21762&save=true.
Resumo: «Este estudo-diagnóstico sobre as mulheres no sistema de prostituição em Lisboa, enquadra-se no
plano de atividades da Plataforma Portuguesa para os Direitos das Mulheres, mais concretamente, no âmbito
do projeto EXIT II – Direitos Humanos das Mulheres a não serem prostituídas, que tem como objetivos: Combater
o sistema de prostituição; Defender os direitos humanos das mulheres, designadamente o direito fundamental
a não serem prostituídas; Contribuir para a mudança de atitudes e comportamentos face ao sistema da
prostituição; Contribuir para a elaboração de propostas de medidas e serviços de apoio à saída desse sistema.»
FERREIRA, Luísa Margarida Lopes – A prostituição em Portugal [Em linha]: Reflexão acerca de uma
possível solução de regulamentação no ordenamento jurídico português. Coimbra: [sn], 2018. [Consult. 28
maio 2021]. Disponível em:
https://catalogobib.parlamento.pt:82/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=134746&img=21767&save=true.
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Resumo: «O fenómeno da prostituição sempre existiu, mas nem sempre foi objeto do mesmo tratamento
jurídico, variando este no tempo e no espaço.
Iniciamos este estudo com uma referência aos diversos ‘modelos’ de regulamentação adotados no diversos
Estados, referindo sucintamente as suas caraterísticas essenciais.
Seguimos percorrendo as diversas soluções jurídicas adotadas em Portugal desde 1838 até à atualidade,
refletindo acerca das mesmas e procurando as vantagens atribuídas a cada modelo já adotado.
Discorremos, depois, sobre o quadro legislativo nacional, nomeadamente o artigo 169.º, n.º 1 do Código
Penal, a Constituição da República Portuguesa e a idoneidade da atividade da prostituição para ser objeto de
um contrato.»
Tendo em conta este tema, a autora desenvolve ainda os seguintes tópicos: a posição da Comissão dos
Direitos da Mulher e da Igualdade dos Géneros; o conceito de prostituição; e a missão do estado tanto na criação
de condições de saída, como na criação de condições para quem pretende continuar a exercer a atividade da
prostituição.
A obra termina apresentando dados concretos relativos à população que se prostitui em Portugal, na
Alemanha, na Holanda, na Nova Zelândia, na Noruega e na Suécia e ao impacto da legalização no fluxo de
tráfico de seres humanos.
MATTHEWS, Roger – Prostitution, politics & policy [Em linha]. Oxford: Routledge-Cavendish, 2008.
[Consult. 28 maio 2021]. Disponível em:
https://catalogobib.parlamento.pt:82/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=134741&img=21764&save=true
ISBN 978-0-203-93087-8.
Resumo: Este livro faz uma análise da prostituição que é o culminar de 20 anos de pesquisa do seu autor.
Entre as posições radicais mais liberais que pretendem normalizar a prostituição, vendo-a como uma forma
legítima de trabalho, e as posições mais opostas a estas, que defendem que a prostituição envolve violência
contra as mulheres e pretendem a sua total eliminação, o autor procura apresentar um caminho que constituía
uma resposta teórica e política à prostituição, que seja tanto crítica como realista. Com este propósito vai
desenvolver ao longo da obra os seguintes tópicos: porque é que a prostituição se tornou um assunto?; mitos
associados à prostituição; vulnerabilidade e vitimização na prostituição; caminhos que levam à prostituição; sair
da prostituição; a política da prostituição; regulação da prostituição.
PORTUGAL. Assembleia da República. DILP – Prostituição na Europa [Em linha]: Enquadramento
internacional. Lisboa: Assembleia da República. DILP, 2019. [Consult. 28 maio 2021]. Disponível em:
https://catalogobib.parlamento.pt:82/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=129331&img=14784&save=true.
Resumo: «O presente estudo, feito a pedido de um grupo parlamentar, versa sobre a temática da prostituição
na sua vertente legal e pretende dotar o leitor de uma visão global relativamente às diversas soluções jurídicas
utilizadas nos países da Europa (…).
As soluções na Europa encontram-se bastante divididas. Enquanto que apenas em 8 países a prostituição é
legal e está devidamente regulamentada, como na Alemanha, Áustria ou Holanda noutros existe um vazio legal
onde a prostituição não é nem punida nem está regulamentada como o caso da Espanha, Itália ou República
Checa. Por outro lado, existem igualmente países que proíbem a prostituição como a Croácia, a Moldávia ou a
Ucrânia. Por fim, os países de ‘modelo nórdico’, iniciado na Suécia em 1999, têm vindo a crescer na sua
incidência em países e este modelo já é aplicado em países como a França, Islândia, Noruega ou Suécia.»
QUESTIAUX, Lorraine – La prostitution dans l'union européenne: Chorique d'une abolition annoncée. Revue
de l'Union européenne. Paris. ISSN 0035-2616. N.º 594 (jan. 2016), p. 30-36. Cota: RE-33.
Resumo: Uma resolução do Parlamento Europeu, uma norma simples sem efeito vinculativo, prepara-se para
derrubar um sistema de pensamento, derrotar interesses económicos e acabar com aquilo que alguns gostam
de chamam de «a profissão mais velha do mundo»? Segundo o autor, a Resolução Honeyball, de 24 de fevereiro
de 2014, vai ter um grande impacto sobre as tradições liberais no direito da União que veem a prostituição como
uma simples atividade econômica. Não só o alcance interpretativo das resoluções, mas sobretudo a entrada em
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vigor da Carta dos Direitos Fundamentais, permite refletir sobre este resultado. Numa altura em que se coloca
a abolição da prostituição na maior parte dos países da União Europeia, este artigo interroga-se sobre a resposta
que é passível de vir a ser adotada pelo direito europeu, doravante garante da dignidade humana.
SANTOS, Boaventura de Sousa [et al.] – Tráfico de mulheres em Portugal para fins de exploração sexual
[Em linha]. Lisboa: Comissão para a Cidadania e Igualdade de Género, 2008. [Consult. 28 maio 2021].
Disponível em:
https://catalogobib.parlamento.pt:82/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=134744&img=21770&save=true.
Resumo: «O tráfico para fins de exploração sexual constitui uma das mais sérias violações dos direitos das
mulheres. Envolve sobretudo mulheres jovens que, na ilusão de se libertarem da situação de pobreza em que
se encontram, rumam a outras terras, outros países, outros continentes. Muitas são enganadas e vão ao
encontro de condições muito diferentes das que lhes foram descritas. Outras são aliciadas com promessas
fraudulentas de emprego. Todas são exploradas e veem a sua liberdade e dignidade pessoal ameaçadas. A
situação a que estas mulheres foram condenadas deve-nos levar a questionar a nossa cultura do social e a
refletir sobre o papel que todas e todos nós devemos exercer numa cidadania ativa, participativa e promotora
da dignidade humana.»
———
PROJETO DE LEI N.º 885/XIV/2.ª
(REVOGAÇÃO DA LEI N.º 9/2020, DE 10 DE ABRIL, RELATIVA AO REGIME EXCECIONAL DE
FLEXIBILIZAÇÃO DA EXECUÇÃO DAS PENAS E DAS MEDIDAS DE GRAÇA, NO ÂMBITO DA
PANDEMIA DA DOENÇA COVID-19)
PROJETO DE LEI N.º 886/XIV/2.ª
(CESSAÇÃO DE VIGÊNCIA DO REGIME EXCECIONAL DE MEDIDAS DE FLEXIBILIZAÇÃO DA
EXECUÇÃO DAS PENAS E DAS MEDIDAS DE GRAÇA NO ÂMBITO DA PREVENÇÃO, CONTENÇÃO,
MITIGAÇÃO E TRATAMENTO DA INFEÇÃO EPIDEMIOLÓGICA POR SARS-COV-2 E DA DOENÇA
COVID-19, CONSTANTE DA LEI N.º 9/2020, DE 10 DE ABRIL)
Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica
elaborada pelos serviços de apoio
Parecer
PARTE I – Considerandos
a) Nota introdutória
O Projeto de Lei n.º 885/XIV/2.ª – Revogação da Lei n.º 9/2020, de 10 de abril, relativa ao regime excecional
de flexibilização da execução das penas e das medidas de graça, no âmbito da pandemia da doença COVID-
19 – apresentado pelo Grupo Parlamentar do PSD, e o Projeto de Lei n.º 886/XIV/2.ª – Cessação de vigência
do regime excecional de medidas de flexibilização da execução das penas e das medidas de graça no âmbito
da prevenção, contenção, mitigação e tratamento da infeção epidemiológica por SARS-CoV-2 e da doença
COVID-19, constante da Lei n.º 9/2020, de 10 de abril – apresentado pelo Grupo Parlamentar do CDS-PP, deram
entrada na Assembleia da República em 23 de junho de 2021. Depois de admitidos, baixaram, para parecer, à
Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias em 24 de junho, por despacho de S.
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Ex.ª o Presidente da Assembleia da República.
Em 30 de junho de 2021 foram solicitados pareceres ao Conselho Superior do Ministério Publico, ao
Conselho Superior da Magistratura e à Ordem dos Advogados. À data da elaboração do presente parecer tinham
sido recebidos os pareceres emitidos pelos Conselhos referidos.
I. b) Do objeto, conteúdo e motivação da iniciativa
Ambas as iniciativas em apreciação pretendem revogar a Lei n.º 9/2020, de 10 de abril, que aprovou um
regime excecional de flexibilização e da execução das penas e das medidas de graça, no âmbito da pandemia
da COVID-19.
O Projeto de Lei n.º 886/XIV/2.ª, da iniciativa do Grupo Parlamentar do CDS-PP, define como objeto da
mesma a cessação da vigência daquele regime excecional, cessação essa a operar com a entrada em vigor da
lei que visa aprovar, salvaguardando a tramitação de processos em apreciação na data da sua entrada em vigor,
a qual ocorrerá no dia seguinte ao da sua publicação.
Começando por reconhecer que a Lei n.º 9/2021 «constituiu uma medida fundamental para deter a
propagação da doença num meio em que o distanciamento físico é impossível e onde convivem reclusos com
altos índices de infeções crónicas», o proponente considera que, com o processo de vacinação da população
prisional, «parece, pois, que deixou de haver fundamento para que o referido regime excecional continue em
vigor, não sendo intenção do CDS-PP permitir que o Governo utilize este regime excecional como forma de
controlo do excesso de população prisional».
O Projeto de Lei n.º 885/XIV/2.ª, da iniciativa do Grupo Parlamentar do PSD, tem como objeto a revogação
da Lei n.º 9/2020, de 10 de abril, e estipula a entrada em vigor da lei que pretende ver aprovada a 1 de julho de
2021. Para fundamentar este projeto de lei, o proponente invoca «não haver registo de casos de COVID-19 nas
cadeias portuguesas, o que é de salutar, e de já nem sequer estarmos em estado de emergência devido à
pandemia». Não obstante, «os reclusos continuam a beneficiar da aplicação da Lei n.º 9/2020».
Invoca, ainda, «(…) notícias que dão conta que a pandemia já libertou mais de 2800 reclusos, sendo que, de
março a junho deste ano, terão sido libertados 119 presos com base nesta lei» o que, segundo o proponente
«bem demonstra que a verdadeira intenção do Governo, quando propôs esta lei, foi arranjar uma forma de
esvaziar as prisões portuguesas à boleia da pandemia», considerando que a estatística referente à população
prisional permite demonstrar «uma acentuada diminuição do número de reclusos após a entrada em vigor desta
lei».
Por último, refere, ainda, um projeto de resolução da sua autoria que recomenda ao Governo máxima
prioridade à vacinação contra a COVID-19 da população prisional, cuja conclusão se previa para 30 de junho
de 2021.
I. c) Enquadramento constitucional e legal
A Lei n.º 9/2020, de 10 de abril, que aprovou um regime excecional de flexibilização da execução das penas
e das medidas de graça, no âmbito da pandemia da COVID-19, resulta da Proposta de Lei n.º 23/XIV/1.ª
apresentada pelo Governo à Assembleia da República, no contexto da prevenção e combate à COVID-19.
Como refere a nota técnica elaborada a propósito dos projetos de lei em apreciação no presente parecer,
aquela proposta de lei «foi motivada, designadamente, pelas recomendações da Alta Comissária das Nações
Unidas para os Direitos Humanos e da Provedora de Justiça, no sentido da adoção de medidas orientadas para
a redução da população prisional».
Na respetiva exposição de motivos, o Governo, na qualidade de proponente, invoca «as especificidades do
meio prisional, quer no plano estrutural, quer considerando a elevada prevalência de problemas de saúde e o
envelhecimento da população que acolhe, aconselham que se acautele, ativa e estrategicamente, o surgimento
de focos de infeção nos estabelecimentos prisionais e se previna o risco do seu alastramento» e que as medidas
extraordinárias propostas «constituem a concretização de um dever de ajuda e de solidariedade para com as
pessoas condenadas, ínsito no princípio da socialidade ou da solidariedade que inequivocamente decorre da
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cláusula do Estado de direito.»
O regime aprovado pela Lei n.º 9/2020, de 10 de abril, integra várias medidas orientadas para a diminuição
da população prisional, designadamente, um perdão parcial de penas de prisão; um regime especial de indulto
de penas; um regime extraordinário de licença de saída administrativa de reclusos condenados e a antecipação
extraordinária da colocação em liberdade condicional.
São estabelecidos critérios específicos relativamente a cada tipo de medida, que a nota técnica detalha.
Refira-se, entretanto, que em todas as medidas foram excluídos os condenados por crimes cometidos contra
membro das forças policiais e de segurança, das Forças Armadas e funcionários e guardas dos serviços
prisionais, no exercício das respetivas funções.
No que respeita à vigência da Lei n.º 9/2020, de 10 de abril: Nos termos do seu artigo 10.º (na redação que
lhe foi conferida pela Lei n.º 16/2020, de 29 de maio), a Lei n.º 9/2020, de 10 de abril, cessa a sua vigência «na
data a fixar em lei que declare o final do regime excecional de medidas de flexibilização da execução das penas
e das medidas de graça no âmbito da prevenção, contenção, mitigação e tratamento da infeção epidemiológica
por SARS-CoV-2 e da doença COVID-19».
A nota técnica inclui a menção a diversa jurisprudência relativa ao regime instituído pela Lei n.º 9/2020, de
10 de abril.
Ainda segundo a mesma nota técnica, as iniciativas em apreciação foram apresentadas ao abrigo das
disposições constitucionais e legais que consagram o poder de iniciativa e observam o disposto na alínea a) do
n.º 1 do artigo 123.º, n.º 2 do artigo 119.º e n.º 1 do artigo 120.º do Regimento.
É, porém, suscitada a questão da entrada em vigor do Projeto de Lei n.º 885/XVI/2.ª, uma vez que a entrada
em vigor em 1 de julho de 2021 implicará a aplicação retroativa da revogação em causa, o que «pode
consubstanciar uma violação dos princípios da confiança e segurança jurídicas subjacentes ao Estado de direito
democrático, consagrado expressamente no artigo 2.º da Constituição (…)», considerando-se na citada nota
técnica que, nesta matéria, a iniciativa «não se encontra conforme com o previsto no n.º 1 do artigo 2.º da lei
formulário». Porém, também é ressalvado que o projeto de lei em causa «pode ser analisado e alterado no
decurso do processo legislativo, de modo a salvaguardar cabalmente» os princípios consignados na
Constituição.
À data da elaboração de presente parecer, encontram-se pendentes, sobre a matéria em apreço, o Projeto
de Resolução n.º 1360/XIV/2.ª (PSD) – Recomenda ao Governo que atribua a máxima prioridade à vacinação
contra a COVID-19 da população prisional, fixando como prazo-limite de conclusão desse processo a data de
30 de junho de 2021, e o Projeto de Lei n.º 397/XIV/1.ª (CH) – Pelo regresso imediato dos reclusos libertados
ao abrigo da Lei n.º 9/2020, regime excecional de flexibilização da execução das penas e das medidas de graça,
no âmbito da pandemia da doença COVID-19, aos estabelecimentos prisionais onde se encontravam a cumprir
pena privativa de liberdade.
Aguardam ainda apreciação as petições n.º 176/XIV/2.ª – Necessidade de reedição da Lei n.º 9/2020, de 10
de abril, e 177/XIV/2.ª – Aprovação de um perdão de penas generalizado e de uma amnistia para pequenos
delitos, as quais estão a ser tramitadas conjuntamente.
Em diversas legislaturas anteriores foram apresentadas iniciativas legislativas sobre matéria conexa com a
do projeto de lei em análise.
I. d) Consultas
Atendendo à matéria objeto da iniciativa foi promovida a consulta escrita, em 30 de junho de 2021, ao
Conselho Superior do Ministério Público, ao Conselho Superior da Magistratura e à Ordem dos Advogados. À
data da elaboração do presente parecer tinham sido recebidos os pareceres emitidos pelos Conselhos referidos.
Para o Conselho Superior do Ministério Publico «a decisão a tomar deverá basear-se em dados concretos
que permitam avaliar convenientemente o maior ou menor perigo que novas entradas nos estabelecimentos
prisionais possam representar para a população prisional e, nessa medida, se subsistem ou não razões
sanitárias e humanitárias que estiveram na base da referida lei». Entende, no entanto, que «do ponto de vista
dos direitos da população prisional», nada impede a cessação da vigência da lei, pelo que «parece ser de
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conferir concordância ao projeto de lei».
Quanto ao Conselho Superior da Magistratura, considera que a revogação «terá a vantagem de pôr termo a
um regime que tem potenciado, face às dúvidas interpretativas que suscita na sua aplicação, várias
controvérsias e inclusive diferenças no tratamento de entre condenados em posições materialmente idênticas».
Acrescenta este Conselho que «existindo equilíbrio entre o direito à segurança e da manutenção da ordem social
(…)» e o «direito à saúde e o dever de ajuda e de solidariedade para com as pessoas condenadas», tendo em
conta «a evolução positiva da pandemia» e o «processo de vacinação em curso», «forçoso é concluir que deixou
de haver fundamento para a manutenção do regime em causa».
PARTE II – Opinião do Deputado relator
A relatora signatária do presente relatório votou favoravelmente a proposta de Lei n.º 23/XIV de cuja
aprovação resultou a Lei n.º 9/2020, de 10 de abril, por se rever nos argumentos apresentados pelo Governo
quanto à necessidade de aprovar medidas preventivas do surgimento de focos de infeção nos estabelecimentos
prisionais, fundada no dever de solidariedade que, quanto aos destinatários, não deve excluir ninguém, sob
pena de se colocar em crise um dos pilares do Estado de direito.
A relatora signatária do presente votou, ainda, favoravelmente, a alteração ao artigo 10.º da Lei n.º 9/2020,
por concordar com a solução adotada quanto à cessação da respetiva vigência. Fê-lo por entender que será o
Governo que, apoiado na informação científica e na discussão com especialistas, melhor poderá avaliar a
pertinência das decisões políticas implícitas na aplicação de medidas de combate à pandemia, à semelhança
do que tem acontecido com a aplicação ou alívio de restrições de diversa natureza.
Sendo verdade que, no presente, nos encontramos num momento muito favorável no que respeita à evolução
da situação pandémica e do processo de vacinação, também é certo que subsistem, ainda, motivos de
preocupação, designadamente face ao comportamento de variantes já em circulação, ao surgimento de novas
variantes e à duração da resposta da vacina à doença.
Importa, ainda, referir, que sendo verdade que Portugal tem uma taxa de encarceramento que deve convocar
a nossa reflexão, parece forçada a associação entre a necessidade de aliviar a pressão sobre os serviços
prisionais no contexto dramático da pandemia, e a resposta, também ela necessária à taxa de encarceramento.
Pela sua natureza, o problema que esta última configura jamais poderia ser resolvido com eficácia pelo recurso
a medidas extraordinárias, demandando antes uma reflexão profunda em torno das suas causas e a procura de
soluções que permitam introduzir no sistema a mudança que desejamos.
PARTE III – Conclusões
1 – O Projeto de Lei n.º 885/XIV/2.ª – Revogação da Lei n.º 9/2020, de 10 de abril, relativa ao regime
excecional de flexibilização da execução das penas e das medidas de graça, no âmbito da pandemia da doença
COVID-19 – apresentado pelo Grupo Parlamentar do PSD –, e o Projeto de Lei n.º 886/XIV/2.ª – Cessação de
vigência do regime excecional de medidas de flexibilização da execução das penas e das medidas de graça no
âmbito da prevenção, contenção, mitigação e tratamento da infeção epidemiológica por SARS-CoV-2 e da
doença COVID-19, constante da Lei n.º 9/2020, de 10 de abril – apresentado pelo Grupo Parlamentar do CDS-
PP –, deram entrada na Assembleia da República em 23 de junho de 2021.
2 – Ambas as iniciativas pretendem revogar a Lei n.º 9/2020, de 10 de abril, que aprovou um regime
excecional de flexibilização e da execução das penas e das medidas de graça, no âmbito da pandemia da
COVID-19.
3 – A entrada em vigor do Projeto de Lei n.º 885/XVI/2.ª em 1 de julho de 2021 implicará a aplicação
retroativa da revogação em causa, o que poderá consubstanciar uma violação dos princípios da confiança e
segurança jurídicas.
4 – A questão referida no número anterior não obsta à análise da iniciativa, que pode ser alterada no decurso
do processo legislativo para salvaguarda dos princípios consignados na Constituição.
5 – A Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de parecer que os Projetos
de Lei n.º 885/XIV/2.ª (apresentado pelo Grupo Parlamentar do PSD) e n.º 886/XIV/2.ª (apresentado pelo Grupo
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Parlamentar do CDS-PP) reúnem os requisitos constitucionais e regimentais para serem discutidos e votados
em Plenário.
Palácio de São Bento, 29 de setembro de 2020.
A Deputada relatora, Isabel Almeida Rodrigues — O Presidente da Comissão, Luís Marques Guedes
Nota: As parte I e III do parecer foram aprovadas por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PAN e
do CH, na reunião da Comissão de 29 de setembro de 2021.
PARTE IV – Anexos
Anexa-se a nota técnica elaborada pelos serviços ao abrigo do disposto no artigo 131.º do RAR.
Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 885/XIV/2.ª (PSD)
Revogação da Lei n.º 9/2020, de 10 de abril, relativa ao regime excecional de flexibilização da execução
das penas e das medidas de graça, no âmbito da pandemia da doença COVID-19
Data de admissão: 24 de junho de 2021.
Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª).
Projeto de Lei n.º 886/XIV/2.ª (CDS-PP)
Cessação de vigência do regime excecional de medidas de flexibilização da execução das penas e
das medidas de graça no âmbito da prevenção, contenção, mitigação e tratamento da infeção
epidemiológica por SARS-CoV-2 e da doença COVID-19, constante da Lei n.º 9/2020, de 10 de abril
Data de admissão: 24 de junho de 2021.
Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª).
Índice
I. Análise da iniciativa
II. Enquadramento parlamentar
III. Apreciação dos requisitos formais
IV. Análise de direito comparado
V. Consultas e contributos
VI. Avaliação prévia de impacto
VII. Enquadramento bibliográfico
Elaborada por: Ana Cláudia Cruz (DAC), Helena Medeiros (BIB), Maria João Godinho e Luísa Colaço (DILP), Rafael Silva (DAPLEN). Data: 9 de julho de 2021.
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I. Análise da iniciativa
• A iniciativa
As iniciativas legislativas sub judice visam revogar a Lei n.º 9/2020, de 10 de abril, determinando a cessação
de vigência do regime excecional de flexibilização da execução das penas e das medidas de graça por esta
consagrado.
Constatam os proponentes de ambas as iniciativas que a Lei n.º 9/2020, de 10 de abril, sendo de natureza
extraordinária e temporária, conforme aponta o Grupo Parlamentar do PSD, só cessará vigência na data a fixar
em lei que declare o final do regime excecional nela previsto.
Referem os proponentes que não se têm verificado casos de COVID-19 nos estabelecimentos prisionais
portugueses e que o estado de emergência já não está em vigor, discordando do facto de os reclusos
continuarem a beneficiar da aplicação da Lei n.º 9/2020, de 10 de abril, apontando que foram libertados mais de
2800 reclusos e opondo-se a que o Governo utilize este regime excecional como forma de controlo do excesso
de população prisional.
O Grupo Parlamentar do CDS-PP reconhece que esta constituiu uma medida fundamental para deter a
propagação da doença num meio em que o distanciamento físico é impossível e onde vivem reclusos com altos
índices de infeções e doenças crónicas (v.g. tuberculose, diabetes e HIV), porém, tal como o Grupo Parlamentar
do PSD quando alude ao Projeto de Resolução n.º 1360/XIV/2.ª (PSD) – Recomenda ao Governo que atribua a
máxima prioridade à vacinação contra a COVID-19 da população prisional, fixando como prazo-limite de
conclusão desse processo a data de 30 de junho de 2021, de que também é proponente, entende que deixou
de haver fundamento para que o referido regime excecional continue em vigor, nomeadamente, por estar a ser
empreendida a campanha de vacinação de reclusos, tendo a taskforce, em articulação com a Direção-Geral de
Reinserção e dos Serviços Prisionais, anunciado que a mesma seria concluída até ao final do mês de junho.
O Projeto de Lei n.º 885/XIV/2.ª (PSD) contém três artigos preambulares: o primeiro definidor do respetivo
objeto; o segundo contendo uma norma revogatória da Lei n.º 9/2020, de 10 de abril e o último determinando o
início de vigência da lei a aprovar no dia 1 de julho de 2021.
Por sua vez, o Projeto de Lei n.º 886/XIV/2.ª (CDS-PP) contém quatro artigos preambulares: O primeiro
definidor do respetivo objeto; o segundo contendo uma norma sobre a aplicação da lei no tempo, que determina
a cessação de vigência da Lei n.º 9/2020, de 10 de abril1; o terceiro contendo uma norma revogatória da Lei n.º
9/2020, de 10 de abril e o último determinando o início de vigência da lei a aprovar no dia seguinte ao da sua
publicação.
• Enquadramento jurídico nacional
A Lei n.º 9/2020, de 10 de abril2, aprovou um regime excecional de flexibilização da execução das penas e
das medidas de graça, no âmbito da pandemia da COVID-19. Teve origem na Proposta de Lei n.º 23/XIV3 e,
como pode ler-se na exposição de motivos da mesma, foi motivada, designadamente, pelas recomendações da
Alta Comissária das Nações Unidas para os Direitos Humanos4 e da Provedora de Justiça5, considerando o
proponente que «as especificidades do meio prisional, quer no plano estrutural, quer considerando a elevada
prevalência de problemas de saúde e o envelhecimento da população que acolhe, aconselham que se acautele,
ativa e estrategicamente, o surgimento de focos de infeção nos estabelecimentos prisionais e se previna o risco
do seu alastramento» e que as medidas extraordinárias propostas «constituem a concretização de um dever de
ajuda e de solidariedade para com as pessoas condenadas, ínsito no princípio da socialidade ou da
solidariedade que inequivocamente decorre da cláusula do Estado de direito».
1 Sugerindo-se que sistematicamente esta norma seja inserida a seguir. 2 Texto retirado do portal do Diário da República Eletrónico, para o qual são feitas todas as referências legislativas, salvo menção em contrário. 3 https://www.parlamento.pt/AtividadeParlamentar/Paginas/DetalheIniciativa.aspx?BID=44711. 4 Em mensagem de 25 de março, disponível em https://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=25745&LangID =E, consultada em 02/07/2020. 5 Recomendação n.º 4/B/2020, de 26 de março, disponível em https://www.provedor-jus.pt/documentos/sistema-prisional-prevencao-do-contagio-sars-cov2-4-b-2020/, consultado em 02/07/2021.
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Em maio do mesmo ano, e com origem na Proposta de Lei n.º 30/XIV6, foi publicada a Lei n.º 16/2020, de 29
de maio, que alterou as medidas excecionais e temporárias de resposta à pandemia da COVID-19, procedendo
à quarta alteração à Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, à primeira alteração à Lei n.º 9/2020, de 10 de abril, e à
décima segunda alteração ao Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março. No que se refere à Lei n.º 9/2020,
alterou o respetivo artigo 10.º, relativo à cessação de vigência do regime excecional criado pela mesma,
remetendo-a para data a fixar em lei que declare o final do regime excecional de medidas de flexibilização da
execução das penas e das medidas de graça no âmbito da prevenção, contenção, mitigação e tratamento da
infeção epidemiológica por SARS-CoV-2 e da COVID-19, norma esta que foi incluída na discussão na
especialidade.
O regime aprovado pela Lei n.º 9/2020, de 10 de abril (texto consolidado), contém um conjunto de medidas
tendentes a diminuir a população prisional, que são: o perdão parcial de penas de prisão; o regime especial de
indulto de penas; o regime extraordinário de licença de saída administrativa de reclusos condenados; e a
antecipação extraordinária da colocação em liberdade condicional.
Relativamente a cada tipo de medida, a lei estabeleceu critérios específicos, abaixo detalhados, sendo que
se excluiu, em todos os casos, os condenados por crimes cometidos contra membro das forças policiais e de
segurança, das Forças Armadas e funcionários e guardas dos serviços prisionais, no exercício das respetivas
funções.
Assim, o perdão (artigo 2.º) é aplicável a penas de prisão de duração igual ou inferior a dois anos e aos
períodos remanescentes das penas de prisão mais longas se o tempo que faltar para o seu cumprimento integral
for igual ou inferior a dois anos e o recluso tiver cumprido pelo menos metade da pena. O perdão só pode ser
aplicado uma vez a cada recluso e reporta-se a condenações transitadas em julgado antes da entrada em vigor
desta lei. Estão excluídos desta possibilidade os reclusos que tenham sido condenados pela prática dos crimes
elencados nas alíneas a) a n) do n.º 3 do artigo 2.º, ainda que tenham sido também condenados pela prática de
outros crimes.
Idêntica exclusão é feita relativamente ao indulto excecional (regulado no artigo 3.º), que pode ser total ou
parcial, e se destina a reclusos com 65 ou mais anos de idade à data da entrada em vigor desta lei (que ocorreu
a 11 de abril), e sejam portadores de doença, física ou psíquica, ou de um grau de autonomia incompatível com
a normal permanência em meio prisional, no contexto da pandemia.
A licença de saída administrativa extraordinária (artigo 4.º) tem a duração de 45 dias (renovável) e aplica-se
a reclusos, mediante o seu consentimento, desde que cumulativamente se verifiquem os seguintes requisitos: o
preenchimento dos pressupostos e critérios gerais de concessão da licença de saída previstos no artigo 78.º do
Código da Execução das Penas e Medidas Privativas da Liberdade (texto consolidado)7; o gozo prévio de pelo
menos uma licença de saída jurisdicional ao recluso que cumpre pena em regime aberto ou o gozo prévio de
duas saídas jurisdicionais ao recluso que cumpre pena em regime comum; e a inexistência de qualquer situação
de evasão, ausência ilegítima ou revogação da liberdade condicional nos 12 meses antecedentes. O período da
licença conta como tempo de execução da pena (exceto se a licença for revogada).
A antecipação extraordinária da colocação em liberdade condicional (artigo 5.º) pressupõe o gozo, com êxito,
de licença de saída administrativa extraordinária (ao abrigo deste regime criado pela Lei n.º 9/2020), e pode
corresponder a um período máximo de seis meses. Esta duração é equivalente ao período que o recluso
condenado tem de cumprir para atingir dois terços ou cinco sextos da pena, conforme se trate de pena de prisão
em medida inferior ou superior a seis anos.
Prevê-se ainda o reexame oficioso dos pressupostos da prisão preventiva independentemente do decurso
dos três meses referidos no artigo 213.º do Código de Processo Penal, sobretudo tratando-se de recluso com
65 ou mais anos de idade que seja portador de doença, física ou psíquica, ou de um grau de autonomia
incompatível com a normal permanência em meio prisional, no contexto da pandemia (artigo 7.º).
Esta lei terá suscitado, pelo menos numa fase inicial, algumas dúvidas de interpretação quanto a alguns
6 https://www.parlamento.pt/AtividadeParlamentar/Paginas/DetalheIniciativa.aspx?BID=44790. 7 Isto é, quando haja fundadas expectativas de que o recluso se comportará de modo socialmente responsável, sem cometer crimes e de que não se subtrairá à execução da pena ou medida privativa da liberdade, bem como compatibilidade da saída com a defesa da ordem e da paz social. Na concessão da licença, são ponderados a evolução da execução da pena ou medida privativa da liberdade; as necessidades de proteção da vítima; o ambiente social ou familiar em que o recluso se vai integrar; as circunstâncias do caso; e os antecedentes conhecidos da vida do recluso.
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aspetos, como resulta deste parecer8 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República.
Também os tribunais têm sido a chamados a pronunciar-se a propósito do regime instituído por esta lei –
vejam-se, por exemplo:
– O Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça (Processo n.º 28/20.4YFLSB)9, em que se conclui,
designadamente, que «I – O preceituado no n.º 6 do artigo 2.º, da Lei n.º 9/2020, visando claramente prevenir o
alarme social decorrente da libertação de reclusos condenados pelos crimes que ali cataloga, não se reporta a
condenados em cumprimento de pena pelos crimes ali arrolados, apenas exigindo uma condenação pretérita
por um dos crimes ressalvados do perdão; II – O perdão concedido pela Lei n.º 9/2020 não opera ope legis,
antes requerendo uma decisão de aplicação que comporta uma margem de apreciação que verifique o
preenchimento dos requisitos e condições nela estabelecidos, decisão que, sendo favorável, necessariamente
resultará numa antecipação do termo do cumprimento da pena; III – No caso, tendo a referida decisão declarado
que o requerente não beneficia do perdão, dela não resultam quaisquer consequências de antecipação do termo
do cumprimento da pena de prisão em que o requerente se encontra submetido; (…)».
– O Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra (Processo 175/20.2TXCBR-B.C19/12)10: «O perdão de
penas consagrado no artigo 2.º da Lei n.º 9/2020, de 10 de abril, só é concedido a reclusos, condenados por
sentença transitada em julgado em data anterior à da entrada em vigor daquele diploma legal, ficando,
consequentemente, excluídos da medida de graça referida os condenados que não tenham ingressado
fisicamente em estabelecimento prisional»;
– O Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa (Processo 1896/10.3TXCBR-AB-3)11, nos termos do qual «A
concessão do perdão, nos termos em que se encontra previsto no artigo 2.º da Lei n.º 9/2020, de 10 de abril,
tem um propósito claro: o de evitar a propagação do contágio por COVID-19, através da libertação de reclusos
que, em atenção ao tempo de prisão já cumprido e/ou remanescente por cumprir e à natureza do crime ou
crimes por que hajam sido condenados, suscitem menores preocupações ao nível das razões de prevenção
geral e especial positiva e negativa.
Trata-se de uma medida de exceção que não contempla, nem interpretação extensiva, nem restritiva, nem
aplicação analógica, devendo ser interpretadas de acordo com o seu teor literal, sob pena de conduzir a
resultados metodologicamente incorretos e totalmente desvirtuados o pensamento legislativo e a razão de ser
da lei.
E por isso é que o perdão incide sobre a totalidade do tempo de prisão, seja o da pena única resultante de
cúmulo jurídico, seja o da soma material das penas, nos casos de cumprimento sucessivo e a sua aplicação é
excluída se alguma dessas condenações tiver sido proferida por algum dos crimes enumerados no n.º 6 do
artigo 2.º da Lei n.º 9/2020».
– O Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa (Processo n.º 259/18.7GLSNT.L1-3)12: «Do texto da Lei n.º
9/2020, de 10 abril (Regime excecional de flexibilização da execução das penas e das medidas de graça) resulta
tão-somente a possibilidade de aplicação de medidas dessa natureza (perdão parcial de penas; regime especial
de indulto de pena; licença de saída administrativa; antecipação extraordinária da colocação em liberdade
condicional) a reclusos em cumprimento de penas, à data da sua entrada em vigor;
A Lei n.º 9/20 aplica-se a pessoas definitivamente condenadas e que estivessem a cumprir pena de prisão
efetiva, em 11 de abril de 2020».
II. Enquadramento parlamentar
• Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)
Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verifica-se que se encontram pendentes, sobre
8 https://www.ministeriopublico.pt/sites/default/files/documentos/pdf/parecer_10-20.pdf, consultado em 02/07/2021. 9 http://www.dgsi.pt/jstj.nsf/954f0ce6ad9dd8b980256b5f003fa814/98f03b3a05fc4bf38025864000363e92, consultado em 02/07/2021. 10 http://www.gde.mj.pt/jtrc.nsf/8fe0e606d8f56b22802576c0005637dc/8e8d4089a1d9866580258602003a7407?OpenDocument, consultado em 02/07/2021. 11 http://www.dgsi.pt/jtrl.nsf/33182fc732316039802565fa00497eec/73c1b14c11848e88802585f9003116d5?OpenDocument&Highlight=0, COVID, consultado a 02/07/2021. 12 http://www.dgsi.pt/jtrl.nsf/33182fc732316039802565fa00497eec/3ac581cda4b616428025860f00513aa6?OpenDocument, consultado em 02/07/2021.
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a matéria em apreço, o Projeto de Resolução n.º 1360/XIV/2.ª (PSD) – Recomenda ao Governo que atribua a
máxima prioridade à vacinação contra a COVID-19 da população prisional, fixando como prazo-limite de
conclusão desse processo a data de 30 de junho de 2021, e o Projeto de Lei n.º 397/XIV/1.ª (CH) – Pelo regresso
imediato dos reclusos libertados ao abrigo da Lei n.º 9/2020, de 10 abril, regime excecional de flexibilização da
execução das penas e das medidas de graça, no âmbito da pandemia da doença COVID-19, aos
estabelecimentos prisionais onde se encontravam a cumprir pena privativa de liberdade.
Aguardam ainda apreciação as Petições n.os 176/XIV/2.ª – Necessidade de reedição da Lei n.º 9/2020, de 10
de abril, e 177/XIV/2.ª – Aprovação de um perdão de penas generalizado e de uma amnistia para pequenos
delitos, as quais estão a ser tramitadas conjuntamente.
• Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)
Consultada a base de dados da AP, verifica-se que, sobre a mesma matéria conexa, foram apreciadas, em
Legislaturas anteriores, bem como na anterior sessão da presente Legislatura, as seguintes iniciativas
legislativas:
➢ Proposta de Lei n.º 23/XIV/1.ª (GOV) – Estabelece um regime excecional de flexibilização da execução
das penas e das medidas de graça, no âmbito da pandemia COVID-19, a qual deu origem à Lei n.º 9/2020,
de 10 abril, que aprovou o regime excecional de flexibilização da execução das penas e das medidas de
graça, no âmbito da pandemia da doença COVID-19;
➢ Proposta de Lei n.º 30/XIV/(GOV) – Altera as medidas excecionais e temporárias de resposta à pandemia
da doença COVID-19, a qual deu origem à Lei n.º 16/2020, de 5 de maio, que altera as medidas
excecionais e temporárias de resposta à pandemia da doença COVID-19, procedendo à quarta alteração
à Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, à primeira alteração à Lei n.º 9/2020, de 10 de abril, e à décima
segunda alteração ao Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março;
➢ Projeto de Lei n.º 667/VII/4.ª (PS, PSD, CDS-PP, PCP e PEV) – Perdão genérico e amnistia de pequenas
infrações, que deu origem à Lei n.º 29/1999, de 12 de maio.
III. Apreciação dos requisitos formais
• Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais
As iniciativas em apreço foram apresentadas pelo Grupo Parlamentar do Partido Social Democrata (PSD) e
pelo Grupo Parlamentar do CDS-Partido Popular (CDS-PP), ao abrigo e nos termos do n.º 1 do artigo 167.º da
Constituição e do n.º 1 do artigo 119.º do Regimento da Assembleia da República (Regimento),13 que consagram
o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos Deputados, por força do disposto na alínea b) do artigo
156.º da Constituição e na alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do Regimento, bem como dos grupos parlamentares,
por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição e da alínea f) do artigo 8.º do
Regimento.
Observam o disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 123.º do Regimento e assumem a forma de projeto de
lei, em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 119.º do Regimento.
As iniciativas encontram-se redigidas sob a forma de artigos, têm uma designação que traduz sinteticamente
o seu objeto principal e são precedidas de uma breve exposição de motivos, cumprindo os requisitos formais
previstos no n.º 1 do artigo 124.º do Regimento.
Observam igualmente os limites à admissão da iniciativa estabelecidos no n.º 1 do artigo 120.º do Regimento,
uma vez que definem concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa e parecem
não infringir a Constituição ou os princípios nela consignados, relevantes para a sua admissibilidade, não
obstante o Projeto de Lei n.º 885/XIV/2.ª poder ser analisado e alterado no decurso do processo legislativo, de
modo a salvaguardar cabalmente esses princípios.
Com efeito, o artigo 3.º deste projeto de lei, ao definir o dia 1 de julho como data de entrada em vigor, neste
13 As ligações para a Constituição, o Regimento e a lei formulário são feitas para o portal oficial da Assembleia da República.
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momento já implica que a revogação do regime seja aplicada retroativamente. Tal pode consubstanciar uma
ofensa dos princípios da confiança e segurança jurídicas subjacentes ao princípio do Estado de direito
democrático, consagrado expressamente no artigo 2.º da Constituição, que implica a garantia de estabilidade
jurídica e de um mínimo de certeza e previsibilidade dos efeitos jurídicos dos atos dos poderes públicos,
protegendo-se, deste modo, as expectativas juridicamente criadas dos cidadãos.
Apesar de a retroatividade em causa poder não se enquadrar no elenco das proibições constitucionais de
retroatividade, nomeadamente, nos casos de determinadas leis penais (artigo 29.º da Constituição), leis
restritivas de direitos, liberdades e garantias (n.º 3 do artigo 18.º da Constituição) e leis fiscais (n.º 3 do artigo
103.º da Constituição), de acordo com o Prof. Gomes Canotilho, tal «não significa que o problema da
retroatividade das leis deva ser visualizado apenas com base em regras constitucionais. Uma lei retroativa pode
ser inconstitucional quando um princípio constitucional, positivamente plasmado e com suficiente densidade,
isso justifique»14. Dá ainda como exemplo, o princípio da segurança jurídica e da confiança dos cidadãos, o qual,
«na qualidade de princípio densificador do princípio do estado de direito serve de pressuposto material à
proibição da retroatividade das leis»15.
Também o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 93/84, afirma que, «contudo, se uma lei retroativa não é,
per se, inconstitucional, poderá sê-lo se a retroatividade implicar a violação de princípios e disposições
constitucionais autónomas». Estes princípios encontram-se concretizados em normas legais tais como o artigo
5.º do Código Civil e o n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro16, conhecida como lei formulário,
segundo o qual os atos legislativos «entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso algum, o início
de vigência verificar-se no próprio dia da publicação».
Ambos os projetos de lei deram entrada a 23 de junho de 2021. Foram admitidos e baixaram para discussão
na generalidade à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª), por despacho
de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República, no dia 24 de junho, data em que foram anunciados em
sessão plenária.
• Verificação do cumprimento da lei formulário
O título do Projeto de Lei n.º 885/XIV/2.ª (PSD) – «Revogação da Lei n.º 9/2020, de 10 de abril, relativa ao
regime excecional de flexibilização da execução das penas e das medidas de graça, no âmbito da pandemia da
doença COVID-19» – traduz sinteticamente o seu objeto, mostrando-se conforme ao disposto no n.º 2 do artigo
7.º da lei formulário.
Este título, ao referir a revogação da Lei n.º 9/2020, de 10 de abril, encontra-se conforme a regra de legística
segundo a qual «as vicissitudes que afetem globalmente um ato normativo devem ser identificadas no título, o
que ocorre, por exemplo, em atos de suspensão ou em revogações expressas de todo um outro ato»17.
No que respeita ao início de vigência, o artigo 3.º deste projeto de lei estabelece que a sua entrada em vigor
ocorrerá no dia 1 de julho de 2021, pelo que, como foi referido anteriormente, não se encontra conforme com o
previsto no n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário.
Relativamente ao título do Projeto de Lei n.º 886/XIV/2.ª (PSD) – «Cessação de vigência do regime
excecional de medidas de flexibilização da execução das penas e das medidas de graça no âmbito da
prevenção, contenção, mitigação e tratamento da infeção epidemiológica por SARS-CoV-2 e da doença COVID-
19, constante da Lei n.º 9/2020, de 10 de abril» –, traduz sinteticamente o seu objeto, mostrando-se conforme
ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro18, conhecida como lei formulário, embora
possa ser objeto de aperfeiçoamento formal, em sede de apreciação na especialidade ou de redação final.
Nesse sentido, uma vez que o título está conforme a regra de legística segundo a qual «as vicissitudes que
14 CANOTILHO, J.J Gomes, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª edição, Coimbra, Coimbra Editora, 2018, P. 261. 15 CANOTILHO, J.J Gomes, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª edição, Coimbra, Coimbra Editora, 2018, P. 261. 16 Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, que estabelece um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário dos diplomas, alterada e republicada pelas Leis n.os 2/2005, de 24 de janeiro, 26/2006, de 30 de junho, 42/2007, de 24 de agosto, e 43/2014, de 11 de julho. 17 DUARTE, David [et al.] – Legística: Perspectivas sobre a concepção e redacção de actos normativos. Coimbra: Almedina, 2002. P. 203. 18 Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, que estabelece um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário dos diplomas, alterada e republicada pelas Leis n.os 2/2005, de 24 de janeiro, 26/2006, de 30 de junho, 42/2007, de 24 de agosto, e 43/2014, de 11 de julho.
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afetem globalmente um ato normativo devem ser identificadas no título, o que ocorre, por exemplo, em atos de
suspensão ou em revogações expressas de todo um outro ato»19, sugere-se apenas à comissão que tal possa
ser efetuado de uma forma mais expressa e citando o título original da Lei n.º 9/2020, de 10 de abril:
«Revogação do regime excecional de flexibilização da execução das penas e das medidas de graça, no
âmbito da pandemia da doença COVID-19, aprovado pela Lei n.º 9/2020, de 10 de abril».
No que respeita ao articulado, o disposto no artigo 2.º do projeto de lei20, encontra-se redigido em
consonância com o disposto no artigo 10.º da Lei n.º 9/2020, de 10 de abril, na redação dada pela de 29 de
maio21, e ressalva, de forma genérica, que essa data de cessação ocorre «sem prejuízo da tramitação dos
processos em apreciação na data da sua entrada em vigor».
No que respeita ao início de vigência, o artigo 4.º deste projeto de lei estabelece que a sua entrada em vigor
ocorrerá no dia seguinte ao da sua publicação, mostrando-se assim conforme com o previsto no n.º 1 do artigo
2.º da lei formulário, segundo o qual os atos legislativos «entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em
caso algum, o início de vigência verificar-se no próprio dia da publicação».
Em caso de aprovação estas iniciativas revestirão a forma de lei, nos termos do n.º 3 do artigo 166.º da
Constituição, a publicar na 1.ª série do Diário da República, em conformidade com o disposto na alínea c) do n.º
2 do artigo 3.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro.
Nesta fase do processo legislativo, as iniciativas não nos suscitam outras questões no âmbito da lei
formulário.
IV. Análise de direito comparado
• Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estados-Membros da União Europeia: França e
Itália.
FRANÇA
A França decretou o estado de emergência sanitária, devido à pandemia de COVID-19, em 23 de março de
2020, através da Loi n.º 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de COVID-1922, com
uma duração inicial de dois meses, tendo sido prorrogado até 10 de julho de 2020, inclusive.
No âmbito desta declaração do estado de emergência, foram apresentadas pela Ministra da Justiça, em 25
de março de 2020, quatro portarias, contendo medidas de exceção neste quadro, com a finalidade de simplificar
procedimentos, permitir a realização de audiências judiciais por videoconferência, à porta fechada, com juiz
único e prolongar os prazos de prescrição, entre outros.
Dessas portarias destaca-se a Ordonnance n.º 2020-303 du 25 mars 2020 portant adaptation de règles de
procédure pénale sur le fondement de la loi n.º 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie
de COVID-19, que define as regras de adaptação do processo penal consideradas indispensáveis para fazer
face às consequências da propagação da epidemia de COVID-19. Estas regras aplicam-se, nos termos do artigo
2 desta portaria, até um mês após a data em que termina o estado de emergência.
Importa para esta nota técnica as medidas que ajustam as condições para a execução do fim da pena de
19 DUARTE, David [et al.] – Legística: Perspectivas sobre a concepção e redacção de actos normativos. Coimbra: Almedina, 2002. P. 203. 20 «A vigência do regime excecional de medidas de flexibilização da execução das penas e das medidas de graça no âmbito da prevenção, contenção, mitigação e tratamento da infeção epidemiológica por SARS-CoV-2 e da doença COVID-19 cessa na data da entrada em vigor da presente lei, sem prejuízo da tramitação dos processos em apreciação na data da sua entrada em vigor». 21 «A presente lei cessa a sua vigência na data a fixar em lei que declare o final do regime excecional de medidas de flexibilização da execução das penas e das medidas de graça no âmbito da prevenção, contenção, mitigação e tratamento da infeção epidemiológica por SARS-CoV-2 e da doença COVID-19». 22 Diploma consolidado retirado do portal oficial legifrance.gouv.fr. Todas as ligações eletrónicas a referências legislativas relativas a França são feitas para o referido portal oficial, salvo indicação em contrário.
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prisão, prevendo, em particular, a redução de dois meses na pena de prisão devido a circunstâncias excecionais
e a possibilidade de saída antecipada sob a forma de prisão domiciliária.
Nos termos do artigo 25, que vem derrogar o artigo 712-5 do Código de Processo Penal, as reduções de
pena e as autorizações de saída podem ser concedidas sem que a comissão de aplicação de penas seja ouvida,
desde que o Procurador da República emita parecer favorável. Na falta deste, o juiz de execução de penas pode
decidir, tendo recolhido o parecer dos membros da comissão de aplicação de penas, sob qualquer forma. A
libertação apenas poderá ocorrer se o condenado tiver uma residência e cumprir os requisitos para ser colocado
em liberdade condicional.
O artigo 27 prevê a possibilidade de o juiz de execução de penas reduzir em dois meses a pena, devido a
circunstâncias excecionais, durante a vigência do estado de emergência. Não podem beneficiar desta redução
de pena os condenados por crimes de terrorismo; por crime perpetrado sobre o seu cônjuge ou unido de facto,
nos termos do artigo 132-80 do Código Penal; que tenham participado numa ação coletiva, precedida ou
acompanhada de violência, contra as pessoas previstas no artigo R57-7-1 do Código de Processo Penal, ou
que coloque em risco a segurança do estabelecimento prisional; ou que tenham tido um comportamento que
coloque em perigo outros presos ou funcionários prisionais, tendo em atenção as regras imposta pelo contexto
sanitário ligado à epidemia de COVID-19.
Por decisão do Procurador da República, sob proposta do diretor dos serviços prisionais, qualquer pessoa
condenada a uma pena de prisão de duração igual ou inferior a cinco anos a quem falte cumprir dois meses ou
menos pode cumprir o restante em prisão domiciliária, com proibição de sair, salvo para deslocações justificadas
por imperativas necessidades familiares, profissionais ou de saúde. Podem ainda ser-lhe impostas as
obrigações acessórias previstas nos parágrafos 7.º a 14.º do artigo 132-45 do Código Penal, cuja violação
implica o regresso ao estabelecimento prisional.
Finalmente, no artigo 29 desta portaria prevê-se a aplicação, aos condenados a penas privativas da liberdade
aos quais falte cumprir um período igual ou inferior a seis meses, do artigo 747-1 do Código de Processo Penal,
que prevê a substituição da pena de prisão por prisão domiciliária com vigilância eletrónica, trabalho a favor da
comunidade ou multa.
Ainda em 2020, mediante o Décret n.º 2020-1257 du 14 octobre 2020 déclarant l'état d'urgence sanitaire,
tornou a ser declarado o estado de emergência, a partir do dia 17 de outubro, para que, devido à segunda vaga
da doença COVID-19, pudessem ser tomadas as medidas consideradas necessárias para fazer face aos riscos
sanitários em causa. Prorrogado até 16 de fevereiro de 2021 pela Loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020
autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire,
tornou a ser prorrogado até ao dia 1 de junho de 2021 pela Loi n° 2021-160 du 15 février 2021 prorogeant l'état
d'urgence sanitaire.
ITÁLIA
Em 22 fevereiro de 2020, o Governo italiano tomou as primeiras para fazer frente à emergência
epidemiológica de COVID-19. Com o desenvolvimento e evolução da situação pandémica, as medidas foram
sendo adaptadas às necessidades.
No âmbito dessas medidas, em 17 de março de 2020, o Governo italiano aprovou o decreto-legge 17 marzo
2020, n. 1823, Misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie,
lavoratori e imprese connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19, que contém um vasto conjunto de
medidas para fazer face à situação criada pela pandemia de COVID-19.
De entre estas, destacam-se as que constam do artigo 123 deste diploma legal, relativas à execução de
penas. Em derrogação do disposto nos parágrafos 1, 2 e 4 do artigo 1 da legge 26 novembre 2010, n. 19924,
desde a data de entrada em vigor deste decreto (17 de março de 2020) até ao dia 30 de junho de 2020, a pena
de prisão passou a poder ser cumprida, se tal fosse requerido, no domicílio do condenado ou noutro lugar público
ou privado, de assistência ou acolhimento, se não fosse superior a 18 meses ou se constituísse parte residual
23 Diploma consolidado retirado do portal oficial normativa.it. Todas as ligações eletrónicas a referências legislativas relativas a Itália são feitas para o referido portal oficial, salvo indicação em contrário. 24 Disposizioni relative all'esecuzione presso il domicilio delle pene detentive non superiori a diciotto mesi. O artigo 1.º prevê que podem cumprir pena no domicílio aqueles que sejam condenados a pena de prisão inferior a 18 meses ou aqueles que, tendo sido condenados a pena superior, tenham menos de 18 meses da pena por cumprir, especificando, no seu parágrafo 2, quem não pode usufruir desta medida.
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de uma pena maior. O mesmo artigo previa ainda um conjunto de exceções a esta regra, em razão do crime
pelo qual a pessoa tinha sido condenada ou por ter sofrido sanções disciplinares durante o cumprimento da
pena.
O juiz de execução de penas deveria adotar as diligências necessárias para a execução da pena no domicílio,
salvo se houvesse motivos graves que obstassem à tomada da medida.
Salvo se se tratasse de condenado menor de idade ou de condenado a pena de prisão não superior a 6
meses, era aplicado o controlo mediante meios eletrónicos ou outros instrumentos técnicos, para cuja aplicação
o condenado tinha de dar autorização. A aplicação desta medida devia iniciar-se pelos presos com
remanescente de pena a cumprir e se este fosse inferior a 30 dias, não seriam ativados os meios eletrónicos de
controlo.
Para os menores infratores internados em centros educativos, o serviço social de menores territorialmente
competente em relação ao local de residência, em conjunto com a equipa educacional do instituto,
providenciaria, no prazo de trinta dias a partir do recebimento da notificação da execução da medida em questão,
à elaboração de um programa educacional, a ser submetido ao magistrado competente para aprovação.
Finalmente, o artigo 124 do mesmo decreto-legge dispunha que, sem prejuízo do disposto no artigo 52 da
legge 26 de luglio 1975, n.º 354, e em derrogação do prazo máximo global referido no parágrafo 125 do mesmo
artigo, as licenças concedidas à pessoa condenada admitida no regime de semiliberdade podiam durar até 30
de junho de 2020.
Este decreto-lei foi convertido em lei através da legge 24 aprile 2020, n. 27, Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, recante misure di potenziamento del Servizio sanitario
nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all'emergenza epidemiologica da
COVID-19. Proroga dei termini per l'adozione di decreti legislativi.
Na sequência de notícias como esta, que davam conta da colocação em prisão domiciliária de condenados
com ligação à máfia italiana ao abrigo do referido diploma, foi aprovado, na reunião do Conselho de Ministros
de 9 de maio de 2020, o decreto-legge 10 maggio 2020, n. 29, Misure urgenti in materia di detenzione domiciliare
o differimento dell'esecuzione della pena, nonché in materia di sostituzione della custodia cautelare in carcere
con la misura degli arresti domiciliari, per motivi connessi all'emergenza sanitaria da COVID-19, di persone
detenute o internate per delitti di criminalita' organizzata ((di tipo terroristico o mafioso)), o per delitti di
associazione a delinquere legati al traffico di sostanze stupefacenti o per delitti commessi avvalendosi delle
condizioni ((o al fine di agevolare l'associazione mafiosa o con finalita' di terrorismo)), nonche' di detenuti e
internati sottoposti al regime previsto dall'articolo 41-bis della legge 26 luglio 1975, n. 354, nonché, infine, in
materia di colloqui con i congiunti o con altre persone cui hanno diritto i condannati, gli internati e gli imputati.
Nos termos deste diploma, os condenados por crimes de associação criminosa, terrorismo, tráfico de
estupefacientes, relacionados com associação à máfia, ou previsto no artigo 41-bis da legge 26 luglio 1975, n.
354, eram colocados em prisão domiciliária ou beneficiavam do adiamento da pena por motivo relacionado com
a situação de emergência sanitária da COVID-19. O magistrado que adotou a medida, após obter parecer do
Procurador Distrital Anti-Máfia e do Procurador Nacional Anti-Máfia e Anti-Terrorismo avaliava a manutenção
dos motivos relacionados com a emergência sanitária no prazo de 15 dias após a data de adoção da medida e,
posteriormente, com periodicidade mensal. Esta avaliação seria realizada de imediato, caso a administração
prisional comunicasse a disponibilidade de estruturas prisionais adequadas às condições de saúde do preso em
causa. O despacho que revogava a prisão domiciliária era de execução imediata.
Este diploma foi revogado pelo n.º 3 do artigo 1 da Legge 25 giugno 2020, n. 70, Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 30 aprile 2020, n. 28, recante misure urgenti per la funzionalita' dei sistemi di
intercettazioni di conversazioni e comunicazioni, ulteriori misure urgenti in materia di ordinamento penitenziario,
nonche' disposizioni integrative e di coordinamento in materia di giustizia civile, amministrativa e contabile e
misure urgenti per l'introduzione del sistema di allerta COVID-19. Esta mesma lei aditou ao decreto-legge 30
aprile 2020, n. 28, referido no seu título, os artigos 2-bis a 2-sexties que passaram a conter as normas sobre
detenção domiciliária e diferimento do cumprimento da pena devido à COVID-19.
25 Prevê que aos condenados que cumpram pena em regime de semiliberdade podem ser concedidas, a título de prémio, uma ou mais licenças cuja duração não pode ser superior a um total de 45 dias por ano.
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Outros países
Apresenta-se aqui a situação no Reino Unido.
REINO UNIDO
A política prisional no Reino Unido é descentralizada, sendo a responsabilidade pelas prisões na Inglaterra
e no País de Gales do Governo em Londres; na Irlanda do Norte, do Governo da Irlanda do Norte e na Escócia
do Governo escocês.
O Parlamento escocês aprovou o Coronavirus (Scotland) Act 202026, publicado a 6 de abril de 2020, que
prevê, na Part 8 do Schedule 4-Justice, a libertação antecipada de presos.
Nos termos do parágrafo 19, o Governo pode decidir a libertação antecipada de presos se essa medida se
revelar necessária e proporcional em relação aos efeitos que a COVID-19 pode ter numa prisão ou nas prisões
em geral, com o objetivo de proteger a segurança e ordem na prisão, bem como a saúde, segurança e bem-
estar dos reclusos e de quem lá trabalha. Não pode, no entanto, beneficiar desta medida, os condenados a
prisão perpétua, por crimes sexuais, por crimes violentos ou relacionados com terrorismo, os que são objeto de
processos ao abrigo da Lei da Extradição (Extradition Act 2003) ou aqueles em relação aos quais o responsável
pelo estabelecimento prisional considere que a respetiva libertação poderá representar um risco imediato para
alguém.
De acordo com o subparágrafo 7 desta norma, a libertação antecipada dos presos ao abrigo do Coronavirus
(Scotland) Act 2020 segue as regras previstas no parágrafo 1 do Prisoners and Criminal Proceedings (Scotland)
Act 1993, segundo o qual os reclusos com penas de curta duração (até quatro anos) podem ser libertados após
cumprimento de metade da pena e os condenados a penas de longa duração (mais de quatro anos) podem ser
libertados se tiverem cumprido dois terços da pena.
Compulsada a base de dados da legislação do Reino Unido, não foi possível encontrar outros diplomas que
prevejam a libertação de presos em virtude da crise sanitária provocada pela pandemia de COVID-19, apesar
de algumas declarações feitas em março de 2020, como é o caso de esta, da Ministra da Justiça da Irlanda do
Norte, ou esta, do Ministério da Justiça inglês.
V. Consultas e contributos
• Consultas obrigatórias e facultativas
Em 30 de junho de 2021, a Comissão solicitou parecer escrito sobre estas iniciativas ao Conselho Superior
do Ministério Publico, ao Conselho Superior da Magistratura e à Ordem dos Advogados.
Todos os pareceres e contributos remetidos à Assembleia da República serão publicados nas páginas das
iniciativas n.os 885/XIV/2.ª (PSD) e 886/XIV/2.ª (CDS-PP) na Internet.
VI. Avaliação prévia de impacto
• Avaliação sobre impacto de género
O preenchimento, pelos proponentes, das fichas de avaliação prévia de impacto de género das iniciativas
n.os 885/XIV/2.ª (PSD) e 886/XIV/2.ª (CDS-PP), em cumprimento do disposto na Lei n.º 4/2018, de 9 de fevereiro,
devolve como resultado uma valoração neutra do impacto de género.
• Linguagem não discriminatória
Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre
26 Diploma retirado do portal oficial legislation.gov.uk. Todas as ligações eletrónicas a referências legislativas relativas ao Reino Unido são feitas para o referido portal oficial, salvo indicação em contrário.
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que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso.
Sem prejuízo de uma análise mais detalhada, na apreciação na especialidade ou na redação final, nesta fase
do processo legislativo a redação dos projetos de lei em apreço não nos suscita qualquer questão relacionada
com a linguagem discriminatória em relação ao género.
VII. Enquadramento bibliográfico
BRANDÃO, Nuno – A libertação de reclusos em tempos de COVID-19: Um primeiro olhar sobre a Lei n.º
9/2020, de 10/4. Julgar Online [Em linha]. (Abr. 2020). [Consult. 29 jun. 2021]. Disponível em:
https://catalogobib.parlamento.pt:82/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=135263&img=22437&save=true.
Resumo: O autor analisa neste artigo o Regime excecional de flexibilização da execução das penas e das
medidas de graça, no âmbito da pandemia da doença COVID-19 (Lei n.º 9/2020, de 10 de abril). Nuno Brandão
vai centrar a sua análise no perdão (artigo 2.º) e na licença de saída administrativa extraordinária (artigo 4.º). O
autor conclui que, em face da epidemia, a licença temporária com obrigação de permanência na habitação se
afigura uma boa solução. Apresenta, no entanto, algumas reservas relativamente ao perdão que, e cito: «o
mesmo já não se poderá dizer do perdão instituído no artigo 2.º, por nele se ter ido muito para além do que seria
necessário para proteger a vida e a saúde dos reclusos dele beneficiários, com sacrifício das finalidades da
punição por eles sofrida. Como há muito preveniu Figueiredo Dias, o exercício do direito de graça está longe de
constituir uma forma desejável e legítima de reduzir a população prisional. Advertência que não parece ter sido
tomada em devida conta na Lei n.º 9/2020, claramente (também) motivada por um propósito de súbita e
substancial diminuição da sobrelotação do sistema prisional português por via de uma amnistia imprópria.»
ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DA SAÚDE. Escritório Regional para a Europa – Preparedness, prevention and
control of COVID-19 in prisons and other places of detention [Em linha]: Interim guidance. Copenhagen: WHO
Regional Office for Europe, 2020. [Consult. 28 jun. 2021]. Disponível em:
https://catalogobib.parlamento.pt:82/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=130622&img=16067&save=true.
Resumo: Este guia da OMS é um documento orientador dos Estados sobre a COVID-19 e formas de controlo
da pandemia nas prisões.
Citando o texto da introdução «as prisões e outros locais de detenção são ambientes fechados onde as
pessoas (incluindo funcionários) habitam em proximidade. Todos os países têm a responsabilidade de aumentar
o seu nível de preparação, alerta e resposta na identificação, gestão e tratamento de novos casos de COVID-
19. Os países devem preparar-se para responder a diferentes cenários públicos de saúde, reconhecendo que
não existe uma abordagem única para gerir os casos e surtos do COVID-19».
O texto começa por identificar as características patogénicas, sinais e sintomas, bem como o tratamento do
COVID-19. É abordada a matéria dos planos de contingência, treino e educação e a abordagem a ter na
suspeição de casos de contaminação com a doença. São identificadas as medidas de prevenção e tratamento
médico para o staff e presos. O capítulo 14 é dedicado à gestão de casos (Case management) e aborda-se a
questão da saída de presos e formas de minimizar riscos na saúde pública.
PORTUGAL. Assembleia da República. Divisão de Informação Legislativa e Parlamentar – Libertação de
reclusos no contexto da COVID-19 [Em linha]: Enquadramento internacional. Lisboa: Assembleia da República.
DILP, 2020. [Consult. 26 jun. 2021]. Disponível na Intranet da AR:
https://catalogobib.parlamento.pt:82/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=130318&img=15602&save=true.
Resumo: «A presente síntese, feita a pedido de um Grupo Parlamentar, pretende recolher informação sobre
as principais medidas que estão a ser equacionadas ou aplicadas noutros países, quanto à possibilidade de
libertação de reclusos das prisões no contexto da COVID-19. Foram, assim, identificados para pesquisa os
seguintes países: Austrália, Alemanha, Espanha, Estados Unidos da América, França, Israel, Itália, Polónia e
Reino Unido. Apesar de não tendo sido possível obter informação oficial, devido à escassez de tempo para a
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preparação da resposta, optou-se por se apresentar algumas notícias que permitem perceber o quadro político
relativo à situação no Irão».
UNITED NATIONS OFFICE ON DRUGS AND CRIME – COVID-19 preparedness and responses in prisons
[Em linha]. [Viena]: UNODC, 2020. [Consult. 30 jun. 2021]. Disponível em:
https://catalogobib.parlamento.pt:82/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=130621&img=16066&save=true.
Resumo: Este documento orientador das Nações Unidas alerta para a necessidade imperiosa de se tomarem
medidas que estejam de acordo com Regras Mínimas Padrão das Nações Unidas para o Tratamento de
Prisioneiros (United Nations Minimum Standards for the Treatment of Prisoners), no âmbito da pandemia da
COVID-19. Segundo esta agência das Nações Unidas são necessárias medidas especiais de saúde pública
dentro das prisões para proteger as pessoas que estão dentro das prisões (e também as que estão fora que,
por contato, podem ser infetadas). Muito importante na resposta ao combate à pandemia é a redução de novas
admissões e a libertação de categorias selecionadas de presos.
———
PROJETO DE LEI N.º 906/XIV/2.ª
(GARANTE O CUMPRIMENTO DA CONVENÇÃO DE ISTAMBUL REFORÇANDO A PROTEÇÃO DAS
VÍTIMAS EM CASO DE ASSÉDIO SEXUAL)
Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica
elaborada pelos serviços de apoio
Parecer
PARTE I – Considerandos
I. a) Nota introdutória
A Deputada Cristina Rodrigues (N insc.) tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República, em 7
de julho de 2021, o Projeto de Lei n.º 906/XIV/2.ª – Garante o cumprimento da Convenção de Istambul
reforçando a proteção das vítimas em caso de assédio sexual.
Esta apresentação foi efetuada nos termos do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 156.º da Constituição
da República Portuguesa e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República, reunindo os requisitos
formais previstos no artigo 124.º desse mesmo Regimento.
Por despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República, em 8 de julho de 2021, a iniciativa
vertente baixou à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias para emissão do
respetivo parecer.
Em 15 de julho foram solicitados pareceres à Ordem dos Advogados, Conselho Superior da Magistratura e
Conselho Superior do Ministério Publico. À data da elaboração do presente relatório foram já recebidos todos
os pareceres.
I. b) Do objeto, conteúdo e motivação da iniciativa
Com a presente iniciativa legislativa pretende-se proceder à alteração do artigo 170.º do Código Penal, «com
o intuito de criminalizar as situações em que são proferidas palavras de índole sexual e punindo estas situações
com uma pena de prisão até dois anos ou com pena de multa».
Propõe-se igualmente o agravamento da pena caso o assédio ocorra em ambiente laboral, dado que, de
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acordo com a proponente, «a ocorrência destas situações é muito significativa (…) e existe, na maior parte dos
casos, relações de subordinação/hierarquia, da qual o agressor se aproveita e que colocam a vítima numa
situação de maior vulnerabilidade».
A proponente justifica estas alterações no sentido de que estas permitirão «(…) combater o medo que as
pessoas têm em fazer queixa, particularmente quando estamos no âmbito das relações de trabalho, e a falta de
confiança que têm na justiça por duvidarem que tal as possa ajudar. Por outro lado, passam a mensagem que
a sociedade não tolera este tipo de comportamentos, incentivando uma mudança de atitudes, prevenindo a
ocorrência de situações de assédio e violência e promovendo a criação de uma sociedade igualitária».
Na exposição de motivos a proponente justifica o impulso legislativo com a necessidade de dar cumprimento
integral ao artigo 40.º da Convenção de Istambul1, respeitante ao «Assédio sexual», e que determina que «As
Partes deverão adotar as medidas legislativas ou outras que se revelem necessárias para assegurar que
qualquer tipo de comportamento indesejado de natureza sexual, sob forma verbal, não verbal ou física, com o
intuito ou o efeito de violar a dignidade de uma pessoa, em particular quando cria um ambiente intimidante,
hostil, degradante, humilhante ou ofensivo, seja passível de sanções penais ou outras sanções legais».
Neste sentido, alega a Deputada Cristina Rodrigues que a atual redação do artigo 170.º do Código Penal,
respeitante ao crime de importunação sexual, não contempla todas as condutas que podem configurar situações
de assédio sexual, nomeadamente, não criminaliza «o denominado assédio de rua», como conversas, piropos
ou gestos, atos que, no seu entender, não se traduzindo em propostas de teor sexual – essas punidas pelo
artigo 170.º – têm cariz sexual e importunam os visados.
Na exposição de motivos são ainda referidos os dados divulgados pela Comissão para a Igualdade no
Trabalho e no Emprego – CITE, em 2015, em que o assédio sexual foi sinalizado por 12,6% das pessoas
inquiridas, dos quais 14,4% eram mulheres e 8,6% homens, e o estudo «As mulheres em Portugal, hoje – Quem
são, o que pensam e o que sentem», da Fundação Francisco Manuel dos Santos, de 2019, no qual 16% das
mulheres inquiridas declararam ter sido vítimas de assédio sexual.
Em concreto, a presente iniciativa propõe as seguintes alterações legislativas:
Alteração do artigo 170.º (Importunação sexual) do Código Penal2, propondo, para o efeito, que o ato de
proferir palavras de teor sexual passe a integrar o respetivo tipo legal daquele crime e que a moldura
penal aplicável seja agravada, estabelecendo, designadamente, a previsão de punição com pena de
prisão até 2 anos ou com pena de multa até 240 dias;
Alteração ao artigo 177.º (Agravação) do Código Penal3, no sentido possibilitar o agravamento das penas
previstas no artigo 170.º, quando o crime de importunação sexual for cometido:
1 Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção e o Combate à Violência contra as Mulheres e a Violência Doméstica, adotada em Istambul, a 11 de maio de 2011 – Aprovada pela Resolução da Assembleia da República n.º 4/2013, de 21 de janeiro. 2 Artigo 170.º – Importunação sexual Quem importunar outra pessoa, praticando perante ela atos de carácter exibicionista, formulando propostas de teor sexual ou constrangendo-a a contacto de natureza sexual, é punido com pena de prisão até 1 ano ou com pena de multa até 120 dias, se pena mais grave lhe não couber por força de outra disposição legal. 3 Artigo 177.º – Agravação 1 – As penas previstas nos artigos 163.º a 165.º e 167.º a 176.º são agravadas de um terço, nos seus limites mínimo e máximo, se a vítima: a) For ascendente, descendente, adotante, adotado, parente ou afim até ao segundo grau do agente; ou b) Se encontrar numa relação familiar, de coabitação, de tutela ou curatela, ou de dependência hierárquica, económica ou de trabalho do agente e o crime for praticado com aproveitamento desta relação. c) For pessoa particularmente vulnerável, em razão de idade, deficiência, doença ou gravidez. 2 – As agravações previstas no número anterior não são aplicáveis nos casos da alínea c) do n.º 2 do artigo 169.º e da alínea c) do n.º 2 do artigo 175.º 3 – As penas previstas nos artigos 163.º a 167.º e 171.º a 174.º são agravadas de um terço, nos seus limites mínimo e máximo, se o agente for portador de doença sexualmente transmissível. 4 – As penas previstas nos artigos 163.º a 168.º e 171.º a 175.º, nos n.os 1 e 2 do artigo 176.º e no artigo 176.º-A são agravadas de um terço, nos seus limites mínimo e máximo, se o crime for cometido conjuntamente por duas ou mais pessoas. 5 – As penas previstas nos artigos 163.º a 168.º e 171.º a 174.º são agravadas de metade, nos seus limites mínimo e máximo, se dos comportamentos aí descritos resultar gravidez, ofensa à integridade física grave, transmissão de agente patogénico que crie perigo para a vida, suicídio ou morte da vítima. 6 – As penas previstas nos artigos 163.º a 165.º, 168.º, 174.º, 175.º e no n.º 1 do artigo 176.º são agravadas de um terço, nos seus limites mínimo e máximo, quando os crimes forem praticados na presença ou contra vítima menor de 16 anos; 7 – As penas previstas nos artigos 163.º a 165.º, 168.º e 175.º e no n.º 1 do artigo 176.º são agravadas de metade, nos seus limites mínimo e máximo, se a vítima for menor de 14 anos. 8 – Se no mesmo comportamento concorrerem mais do que uma das circunstâncias referidas nos números anteriores só é considerada para efeito de determinação da pena aplicável a que tiver efeito agravante mais forte, sendo a outra ou outras valoradas na medida da pena.
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– Conjuntamente por duas ou mais pessoas (alteração ao n.º 4 do artigo 177.º);
– Na presença ou contra vítima menor de 16 anos (alteração ao n.º 6 do artigo 177.º);
– Contra vítima menor de 14 anos (alteração ao n.º 7 do artigo 177.º); ou
– Em ambiente laboral (aditamento de um novo n.º 8 ao artigo 177.º).
Prevê-se a entrada em vigor do diploma 30 dias após a sua publicação.
I. c) Enquadramento legal
Os crimes contra a liberdade e a autodeterminação sexual encontram-se previstos no Capítulo V do Título
(Crimes contra as pessoas) da Parte Especial do Código Penal (CP), em duas secções diferentes, que
compreendem, respetivamente:
– Secção I – Os crimes de coação sexual (artigo 163.º), violação (artigo 164.º), abuso sexual de pessoa
incapaz de resistência (artigo 165.º), abuso sexual de pessoa internada (artigo 166.º), fraude sexual (artigo
167.º), procriação artificial não consentida (artigo 168.º), lenocínio (artigo 169.º) e importunação sexual (artigo
170.º);
– Secção II – Os crimes de abuso sexual de crianças (artigo 171.º), abuso sexual de menores dependentes
ou em situação particularmente vulnerável (artigo 172.º), atos sexuais com adolescentes (artigo 173.º), recurso
à prostituição de menores (artigo 174.º), lenocínio de menores (artigo 175.º), pornografia de menores (artigo
176.º), crime de aliciamento de menores para fins sexuais (artigo 176.º-A) e organização de viagens para fins
de turismo sexual com menores (artigo 176.º-B).
O referido Capítulo V compreende ainda uma Secção III, que contém disposições comuns aos crimes acima
referidos sobre agravação (artigo 177.º), queixa (artigo 178.º) e inibição do poder paternal e proibição do
exercício de funções (artigo 179.º).
É no artigo 170.º do Código Penal que se encontra criminalizada a «importunação sexual» de outra pessoa
através de três condutas típicas distintas: a prática perante ela de atos de caráter exibicionista, a formulação de
propostas de teor sexual e o constrangimento a contacto de natureza sexual.
O crime de importunação sexual previsto no artigo 170.º do CP é punido com pena de prisão até 1 ano ou
com pena de multa até 120 dias, que sobe para prisão até três anos se a vítima for menor de 14 anos (artigo
171.º, n.º 3, alínea a); se a vítima tiver entre os 14 e os 18 anos, este crime é punido com pena de prisão até um
ano (artigo 172.º, n.º 2).
Nos termos do n.º 1 do artigo 177.º, a pena é agravada de um terço, nos seus limites mínimo e máximo, se
a vítima: for ascendente, descendente, adotante, adotado, parente ou afim até ao segundo grau do agente; se
encontrar numa relação familiar, de coabitação, de tutela ou curatela, ou de dependência hierárquica, económica
ou de trabalho do agente e o crime for praticado com aproveitamento desta relação; ou se for pessoa
particularmente vulnerável, em razão de idade, deficiência, doença ou gravidez.
Conforme dispõe o artigo 178.º do Código Penal, o procedimento criminal depende de queixa, a não ser
quando a vítima seja menor ou dele resulte suicídio ou morte da vítima.
A redação atual do artigo 170.º resultou das alterações introduzidas ao Código Penal pela Lei n.º 59/2007,
de 4 de setembro, e pela Lei n.º 83/2015, de 5 de agosto.
Foi através da Lei n.º 83/2015, de 5 de agosto, que se deu cumprimento ao disposto na Convenção de
Istambul, designadamente, autonomizando o crime de mutilação genital feminina, criando os crimes de
perseguição e casamento forçado e alterando os crimes de violação, coação sexual e importunação sexual. A
alteração introduzida em 2015 à redação do artigo 170.º do Código Penal aditou ao tipo legal do crime a
expressão «formulando propostas de teor sexual».
Para um enquadramento legal e doutrinário mais exaustivo remete-se para a nota técnica elaborada pelos
serviços (em anexo).
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I. d) Antecedentes parlamentares
De acordo com a nota técnica (em anexo) encontram-se pendentes sobre a mesma matéria ou sobre matéria
conexa com a presente iniciativa legislativa – crimes contra a liberdade e autodeterminação sexual –, as
seguintes iniciativas legislativas:
– Projeto de Lei n.º 852/XIV/2.ª (PAN) – Prevê o crime de assédio sexual, procedendo à quinquagésima
terceira alteração ao Código Penal e à décima oitava alteração ao Código do Trabalho;
– Projeto de Lei n.º 672/XIV/2.ª (Deputada não inscrita Cristina Rodrigues) – Reforça a liberdade e
autodeterminação sexual criminalizando a divulgação não consentida de fotografias ou vídeos que contenham
nudez ou ato sexual;
– Projeto de Resolução n.º 1289/XIV/2.º (PAN) – Recomenda ao Governo a implementação de um código de
conduta nos locais de trabalho e programas de formação para a prevenção e combate ao assédio sexual.
Na atual Legislatura, em matéria de crimes contra a liberdade e autodeterminação sexual, foram já
apreciadas as seguintes iniciativas legislativas:
– Projeto de Lei n.º 701/XIV/2.ª (IL) – Consagra os crimes de violação, de coação sexual e de abuso sexual
de pessoa incapaz de resistência como crimes públicos, rejeitado na sessão plenária de 2 de junho 2021;
– Projeto de Lei n.º 702/XIV/2.ª (Deputada não inscrita Cristina Rodrigues) – Altera o Código Penal, atribuindo
a natureza de crime público aos crimes contra a liberdade e autodeterminação sexual, rejeitado na sessão
plenária de 15 de abril 2021;
– Projeto de Lei n.º 771/XIV/2.ª (PAN) – Consagra a natureza pública dos crimes de violação, de coação
sexual, de fraude sexual, de abuso sexual de pessoa incapaz de resistência e de procriação artificial não
consentida e alarga os prazos de prescrição de crimes contra a liberdade e autodeterminação sexual de menores
e do crime de mutilação genital feminina, procedendo à alteração do Código Penal e do Código de Processo
Penal, rejeitado na sessão plenária de 2 de junho 2021;
– Projeto de Lei n.º 772/XIV/2.ª (Deputada não inscrita Joacine Katar Moreira) – Procede a uma alteração do
Código Penal, atribuindo a natureza de crime público aos crimes de coação sexual, violação e abuso sexual de
pessoa incapaz de resistência, garantindo a conformidade deste diploma com a Convenção do Conselho da
Europa para a Prevenção e o Combate à Violência Contra as Mulheres e a Violência Doméstica (Convenção de
Istambul), rejeitado na sessão plenária de 2 de junho 2021.
PARTE II – Opinião da relatora
A relatora signatária do presente relatório exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre o
presente projeto de lei, a qual é, de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do
Regimento da Assembleia da República.
PARTE III – Conclusões
1 – A Deputada Cristina Rodrigues (N insc.) apresentou à Assembleia da República o Projeto de Lei n.º
906/XIV/2.ª – «Garante o cumprimento da Convenção de Istambul reforçando a proteção das vítimas em caso
de assédio sexual».
2 – O presente projeto de lei propõe-se proceder à alteração do artigo 170.º do Código Penal no que respeita
ao crime de importunação sexual, propondo-se, para o efeito, que o ato de proferir palavras de teor sexual passe
a integrar o respetivo tipo legal daquele crime e que a respetiva moldura penal aplicável seja agravada.
3 – A iniciativa legislativa prevê igualmente uma proposta de alteração ao artigo 177.º do Código Penal,
possibilitando o agravamento das penas previstas no artigo 170.º, nomeadamente quando o crime de
importunação sexual for cometido em ambiente laboral.
4 – Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de
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parecer que o Projeto de Lei n.º 906/XIV/2.ª reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser discutido
e votado em Plenário.
Palácio de São Bento, 29 de setembro de 2021.
A Deputada relatora, Emília Cerqueira — O Presidente da Comissão, Luís Marques Guedes.
Nota: As parte I e III do parecer foram aprovadas por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PAN e
do CH, na reunião da Comissão de 29 de setembro de 2021.
PARTE IV – Anexos
Anexa-se a nota técnica elaborada pelos serviços ao abrigo do disposto no artigo 131.º do Regimento da
Assembleia da República.
Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 906/XIV/2.ª (N insc. Cristina Rodrigues)
Garante o cumprimento da Convenção de Istambul reforçando a proteção das vítimas em caso de
assédio sexual
Data de admissão: 8 de julho de 2021.
Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª).
Índice
I. Análise da iniciativa
II. Enquadramento parlamentar
III. Apreciação dos requisitos formais
IV. Análise de direito comparado
V. Consultas e contributos
VI. Avaliação prévia de impacto
VII. Enquadramento bibliográfico
Elaborada por: Sónia Milhano (DAPLEN), Luís Silva(BIB), Maria João Godinho e Luísa Colaço (DILP), Ana Montanha e Vanessa Louro (DAC). Data: 10 de setembro de 2021.
I. Análise da iniciativa
• A iniciativa
O projeto de lei sub judice visa alterar o Código Penal no que respeita ao crime de importunação sexual, p.
e p. pelo artigo 170.º1, propondo, para o efeito, que o ato de proferir palavras de teor sexual passe a integrar o
1 Ligação para o artigo retirada do sítio na Internet do Diário da República Eletrónico (https://dre.pt/). Salvo indicação em contrário, todas as ligações para referências legislativas são feitas para o portal oficial do Diário da República Eletrónico.
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respetivo tipo legal daquele crime e que a moldura penal aplicável seja agravada, estabelecendo,
designadamente, a previsão de punição com pena de prisão até 2 anos ou com pena de multa até 240 dias2.
A presente iniciativa legislativa integra igualmente uma proposta de alteração ao artigo 177.º do Código
Penal, no sentido possibilitar o agravamento das penas previstas no artigo 170.º, quando o crime de
importunação sexual for cometido:
• Conjuntamente por duas ou mais pessoas (alteração ao n.º 4 do artigo 177.º);
• Na presença ou contra vítima menor de 16 anos (alteração ao n.º 6 do artigo 177.º);
• Contra vítima menor de 14 anos (alteração ao n.º 7 do artigo 177.º); ou
• Em ambiente laboral (aditamento de um novo n.º 8 ao artigo 177.º).
Justificando a sua pretensão, a proponente alega que o referido artigo 170.º não contempla todas as condutas
que podem configurar situações de assédio sexual, nomeadamente, não abrange «o denominado assédio de
rua», referindo-se a atos que, não se traduzindo em propostas de teor sexual, essas punidas pelo artigo, têm
cariz sexual e importunam os visados, como conversas, piropos ou gestos. Defende a proponente que a
criminalização de condutas desta natureza dará pleno cumprimento ao artigo 40.º da Convenção do Conselho
da Europa para a Prevenção e o Combate à Violência contra as Mulheres e a Violência Doméstica (Convenção
de Istambul), ratificada pelo Estado português, que, sob a epígrafe «Assédio sexual», determina que «as Partes
deverão adotar as medidas legislativas ou outras que se revelem necessárias para assegurar que qualquer tipo
de comportamento indesejado de natureza sexual, sob forma verbal, não verbal ou física, com o intuito ou o
efeito de violar a dignidade de uma pessoa, em particular quando cria um ambiente intimidante, hostil,
degradante, humilhante ou ofensivo, seja passível de sanções penais ou outras sanções legais».
Na exposição de motivos, a proponente alerta para o impacto que assédio sexual pode gerar na vida das
vítimas, criando perturbações na sua saúde física e mental, bem como no desenvolvimento das suas relações
interpessoais, com especial enfoque nas consequências provocadas pelo assédio sexual ocorrido em contexto
laboral. Chama ainda a atenção para os «números expressivos» do assédio sexual em Portugal, aludindo a
estudos realizados pela Comissão para a Igualdade no Trabalho e no Emprego (CITE)3 e pela Fundação
Francisco Manuel dos Santos4, concluindo que a frequência com que este fenómeno ocorre e o impacto que
gera na vida das vítimas, determina a necessidade da alteração legislativa preconizada pelo presente projeto de
lei.
A iniciativa legislativa em apreço contém três artigos preambulares: o primeiro definidor do respetivo objeto,
o segundo alterando os artigos 170.º e 177.º do Código Penal e o último determinando o início de vigência da
lei que vier a ser aprovada.
• Enquadramento jurídico nacional
O crime de importunação sexual, previsto no artigo 170.º do Código Penal (CP)5, cuja alteração ora se
propõe, encontra-se inserido no Capítulo V do Título I (Crimes contra as pessoas) da Parte Especial do CP,
relativo aos crimes contra a liberdade e a autodeterminação sexual, que incluem:
– Na Secção I (crimes contra a liberdade sexual) – os crimes de coação sexual (artigo 163.º), violação (artigo
164.º), abuso sexual de pessoa incapaz de resistência (artigo 165.º), abuso sexual de pessoa internada (artigo
166.º), fraude sexual (artigo 167.º), procriação artificial não consentida (artigo 168.º), lenocínio (artigo 169.º) e o
já mencionado crime de importunação sexual (artigo 170.º);
– Na Secção II (crimes contra a autodeterminação sexual) – os crimes de abuso sexual de crianças (artigo
171.º), abuso sexual de menores dependentes ou em situação particularmente vulnerável (artigo 172.º), atos
2 Atualmente, o artigo 170.º prevê a aplicação de pena de prisão até 1 ano ou pena de multa até 120 dias. 3 «Guia para a elaboração do código de boa conduta para a prevenção e combate ao assédio no trabalho» disponível para consulta em: http://cieg.iscsp.ulisboa.pt/images/Guia_Cite.pdf. 4 «As mulheres em Portugal, hoje – Quem são, o que pensam e o que sentem» disponível para consulta em: https://www.ffms.pt/File Download/b6eb24e5-3bf3-411d-9f35-b51a7ebed3e8/estudo-mulher-completo. 5 Diploma consolidado (a partir do Decreto-Lei n.º 48/95, de 15 de março) retirado do sítio na Internet do Diário da República Eletrónico. Todas as referências legislativas são feitas para o portal oficial do Diário da República Eletrónico, salvo indicação em contrário.
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sexuais com adolescentes (artigo 173.º), recurso à prostituição de menores (artigo 174.º), lenocínio de menores
(artigo 175.º), pornografia de menores (artigo 176.º), crime de aliciamento de menores para fins sexuais (artigo
176.º-A) e organização de viagens para fins de turismo sexual com menores (artigo 176.º-B).
O referido Capítulo V compreende ainda uma Secção III, que contém disposições comuns aos crimes acima
referidos sobre agravação (artigo 177.º, cuja alteração também se propõe na iniciativa objeto da presente nota
técnica), queixa (artigo 178.º) e inibição do poder paternal e proibição do exercício de funções (artigo 179.º).
O artigo 170.º do Código Penal, na redação atualmente em vigor, criminaliza a «importunação sexual» de
outra pessoa através de três condutas típicas distintas: a prática perante ela de atos de caráter exibicionista, a
formulação de propostas de teor sexual e o constrangimento a contacto de natureza sexual.
Como se conclui no Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães (Processo n.º 1700/17.1IPBBRG.G1) de
23 de novembro de 2020, este crime «visa proteger a liberdade sexual de outra pessoa, numa dupla dimensão:
negativa, significando genericamente a liberdade de não suportar condutas que agridam ou constranjam a esfera
sexual da pessoa, e positiva, como liberdade de interagir sexualmente sem restrições».
O crime de importunação sexual é punido com pena de prisão até 1 ano ou com pena de multa até 120 dias,
que sobe para prisão até três anos se a vítima for menor de 14 anos [artigo 171.º, n.º 3, alínea a)]; se a vítima
tiver entre os 14 e os 18 anos, este crime é punido com pena de prisão até um ano (artigo 172.º, n.º 2).
Nos termos do n.º 1 do artigo 177.º, a pena é agravada de um terço, nos seus limites mínimo e máximo, se
a vítima: for ascendente, descendente, adotante, adotado, parente ou afim até ao segundo grau do agente; se
encontrar numa relação familiar, de coabitação, de tutela ou curatela, ou de dependência hierárquica, económica
ou de trabalho do agente e o crime for praticado com aproveitamento desta relação; ou se for pessoa
particularmente vulnerável, em razão de idade, deficiência, doença ou gravidez.
Conforme dispõe o artigo 178.º do Código Penal, o procedimento criminal depende de queixa, a não ser
quando a vítima seja menor ou dele resulte suicídio ou morte da vítima.
A redação atual do artigo 170.º resultou das alterações introduzidas ao Código Penal pela Lei n.º 59/2007,
de 4 de setembro6, e pela Lei n.º 83/2015, de 5 de agosto.
A versão inicial do Código Penal (aprovada pelo Decreto-Lei n.º 400/82, de 23 de setembro7) não continha
qualquer disposição legal correspondente ao atual artigo 170.º 8, tendo o Decreto-Lei n.º 48/95, de 15 de março,
introduzido o artigo 171.º, que, sob a epígrafe «Atos exibicionistas», previa que: «Quem importunar outra pessoa,
praticando perante ela atos de caráter exibicionista, é punido com pena de prisão até 1 ano ou com pena de
multa até 120 dias.». Com as alterações pela Lei n.º 59/2007, de 4 de setembro, alarga-se o âmbito deste crime,
acrescentando a expressão «ou constrangendo-a a contacto de natureza sexual», que passa a constar do artigo
170.º como crime de «importunação sexual». Em 2015, este artigo adquire então a sua redação atual, com a
Lei n.º 83/2015, de 5 de agosto, que aditou a expressão «formulando propostas de teor sexual».
A Lei n.º 83/2015 visou dar cumprimento ao disposto na Convenção de Istambul, autonomizando o crime de
mutilação genital feminina, criando os crimes de perseguição e casamento forçado e alterando os crimes de
violação, coação sexual e importunação sexual. A alteração introduzida a este último decorreu dos trabalhos em
especialidade, em que esteve em discussão, designadamente, a criminalização de forma autónoma do assédio
sexual9.
A doutrina tem vindo a discutir o que se entende por «propostas de teor sexual». Paulo Pinto de Albuquerque
refere que nesta expressão estão incluídas «palavras ou sons exprimidos e comunicados pelo agente, tais como
6 Retificada pela Declaração de Retificação n.º 102/2007, de 31 de outubro. 7 Retificado pela Declaração publicada no Diário da República n.º 279/1982, Série I de 1982/12/03, retificada pela Declaração publicada no Diário da República n.º 25/1983, 1.º Suplemento, Série I de 1983/01/31. 8 «Apenas se previa, no artigo 212.º, o crime de ‘exibicionismo e ultraje público ao pudor’ e, no artigo 213.º, o crime de ‘ultraje ao pudor de outrem’, comportamentos esses que vieram a ser descriminalizados com a Reforma do Código Penal de 1995, orientada no sentido de deixar de considerar os crimes sexuais como crimes ligados aos ‘sentimentos gerais de pudor e de moralidade sexual’. Com efeito, a revisão do Código Penal de 1995 alterou profundamente o enquadramento legal da criminalidade sexual, tendo subjacente o pressuposto de que só se pode considerar legítima a incriminação de condutas do foro sexual se e na medida em que atentem contra um específico bem jurídico eminentemente pessoal, sob pena de, não o fazendo, se estar perante um crime sem vítima. Os crimes sexuais deixaram, assim, de ser tidos como crimes contra os fundamentos ético-sociais da vida em sociedade, como acontecia com os crimes previstos nos artigos 201.º a 218.º da redação originária do Código Penal de 1982, para passarem a ser crimes contra as pessoas e, mais concretamente, contra a liberdade e autodeterminação sexual da vítima.» – cfr. Acórdão n.º 105/2013 (Processo n.º 716/12), do Tribunal Constitucional (disponível em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20130105.html, e consultado a 04/08/2021), que não julgou inconstitucional a norma constante do artigo 170.º do Código Penal, na redação introduzida pela Lei n.º 59/2007, de 4 de setembro, na parte em que tipifica como crime a conduta de quem importunar outra pessoa, constrangendo-a a contacto de natureza sexual.9 Vide trabalhos preparatórios da Lei n.º 83/2015, no portal da Assembleia da República, em https://www.parlamento.pt/Atividade Parlamentar/Paginas/DetalheDiplomaAprovado.aspx?BID=18848, consultados a 04/08/2021.
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piadas, questões, considerações, exprimidas oralmente ou por escrito, bem como expressões ou comunicações
do agente que não envolvam palavras ou sons, como por exemplo, expressões faciais, movimentos com as
mãos ou símbolos»10.
Considera Clara Sottomayor que «O conceito de ‘propostas de teor sexual’ introduzido pela Lei n.º 83/2015,
no tipo legal de crime de importunação sexual (artigo 170.º do CP), deve ser interpretado à luz do conceito de
violência de género da Convenção de Istambul, abrangendo assim, não só convites sexuais não desejados,
como também palavras, comentários ou expressões humilhantes e degradantes sobre o corpo das mulheres e
que o ‘coisificam’ ou que se referem a atos sexuais desejados pelo assediador, ainda que seja usada linguagem
metafórica ou simbólica, mas cujo significado sexual é percetível pela generalidade das pessoas»11.
Refira-se também que o Grupo de Peritos para o Combate à Violência contra as Mulheres e à Violência
Doméstica (GREVIO) do Conselho da Europa, no seu relatório12 de avaliação da implementação por Portugal
das medidas preconizadas na Convenção de Istambul13, publicado em janeiro de 2019, considera que a redação
do artigo 170.º do Código Penal «é particularmente restritiva em comparação com o objetivo do artigo 40.º da
Convenção de Istambul, que é o de tornar passível de sanção legal ou criminal qualquer conduta verbal, não
verbal ou física de natureza sexual indesejada pela vítima, independentemente de se qualificar como um
comportamento «exibicionista» ou uma «proposta» sexual. A conduta verbal que constitui a ofensa pode
consistir em quaisquer palavras ou sons indesejados, como piadas, perguntas ou comentários, expressos ou
comunicados oralmente ou por escrito. A conduta não verbal, por outro lado, abrange qualquer expressão ou
comunicação por parte do perpetrador que não envolva palavras ou sons, por exemplo, expressões faciais,
movimentos das mãos ou símbolos. Tal como está, a formulação atual do Artigo 170.º do CP fica aquém do
objetivo do Artigo 40.º da Convenção de Istambul, que é o de capturar um padrão de comportamento cujos
elementos individuais, se considerados por si próprios, podem não necessariamente resultar numa sanção»
(tradução nossa). Nesse sentido, o GREVIO insta as autoridades portuguesas a rever a definição do crime de
importunação sexual previsto no artigo 170.º do Código Penal (que o relatório denomina crime de «sexual
harassment») com vista a alinhá-lo com os requisitos do artigo 40.º da Convenção de Istambul (pontos 174 e
175 do relatório).
No relatório Sombra14 preparado por um grupo de organizações não-governamentais com intervenção na
área refere-se que «No que diz respeito ao assédio sexual, os comportamentos previstos no artigo 40.º da
Convenção de Istambul, também não estão adequadamente incluídos na disposição legal e punição do crime
de importunação sexual no artigo 170.º do Código Penal Português, nem em qualquer outra regra normativa de
natureza criminal» e considera-se que «Várias investigações devem ser realizadas, nomeadamente no que diz
respeito», entre outros aspetos, ao ‘assédio sexual nas ruas’.
Finalmente, e atentas as alterações propostas ao n.º 8 do artigo 177.º do Código Penal, recorda-se que o
assédio está expressamente proibido, em ambiente laboral, constituindo contraordenação muito grave, nos
termos do artigo 29.º do Código do Trabalho (texto consolidado), aprovado pela Lei n.º 7/2009, de 12 de
fevereiro. Este artigo define assédio como «o comportamento indesejado, nomeadamente o baseado em facto
de discriminação, praticado aquando do acesso ao emprego ou no próprio emprego, trabalho ou formação
profissional, com o objetivo ou o efeito de perturbar ou constranger a pessoa, afetar a sua dignidade, ou de lhe
criar um ambiente intimidativo, hostil, degradante, humilhante ou desestabilizador» (n.º 2), explicitando-se no n.º
3 que constitui assédio sexual «o comportamento indesejado de carácter sexual, sob forma verbal, não verbal
ou física, com o objetivo ou o efeito referido no número anterior».
10 ALBUQUERQUE, Paulo Sérgio Pinto de – Comentário do Código Penal: À luz da Constituição da República e da Convenção Europeia dos Direitos do Homem. Lisboa: Universidade Católica, 2015. 1661 p. ISBN 978-972-54-0489-8. 11 SOTTOMAYOR, Clara, O assédio sexual nas ruas e no trabalho: Uma questão de direitos humanosin AAVV, Combater a Violência de Género. Da Convenção de Istambul à Nova Legislação Penal, Universidade Católica Editora, Porto, 2016, disponível em https://clarasottomayor.com/pt/publicacoes, consultado em 04/08/2021. 12 Disponível no sítio na Internet da Comissão para a Cidadania e Igualdade de Género em http://cid.cig.gov.pt/Nyron/Library/Catalog /winlibimg.aspx?skey=984BE0F27D27460B9AC80FF7D4B07F1E&doc=96534&img=141212 (consultado em 30/07/2021). 13 Texto em língua portuguesa disponível no sítio na Internet do Conselho da Europa em https://rm.coe.int/168046253d (consultado em 30/07/2021). A Convenção de Istambul foi adotada em 2011 e entrou em vigor no dia 1 de agosto de 2014; Portugal foi o terceiro Estado-Membro do Conselho da Europa e o primeiro da União Europeia a ratificar esta Convenção, aprovada pela Resolução da Assembleia da República n.º 4/2013 e ratificada pelo Decreto do Presidente da República n.º 13/2013, ambos de 21 de janeiro. 14 Disponível no sítio na Internet da Comissão para a Cidadania e Igualdade de Género em https://www.cig.gov.pt/wp-content/uploads/ 2019/01/Relat%C3%B3rio-sombra.pdf (consultado em 30/07/2021).
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II. Enquadramento parlamentar
• Iniciativas pendentes
Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se que, neste momento, se encontram
pendentes sobre a mesma matéria ou sobre matéria conexa, – crimes contra a liberdade e autodeterminação
sexual –, as seguintes iniciativas legislativas:
– Projeto de Lei n.º 852/XIV/2.ª (PAN) 15 – Prevê o crime de assédio sexual, procedendo à quinquagésima
terceira alteração ao Código Penal e à décima oitava alteração ao Código do Trabalho;
– Projeto de Lei n.º 672/XIV/2.ª (Deputada não inscrita Cristina Rodrigues) – Reforça a liberdade e
autodeterminação sexual criminalizando a divulgação não consentida de fotografias ou vídeos que contenham
nudez ou ato sexual;
– Projeto de Resolução n.º 1289/XIV/2.º (PAN) – Recomenda ao Governo a implementação de um código de
conduta nos locais de trabalho e programas de formação para a prevenção e combate ao assédio sexual,
• Antecedentes parlamentares
Na atual Legislatura, em matéria de crimes contra a liberdade e autodeterminação sexual, foram apreciadas
as seguintes iniciativas legislativas:
– Projeto de Lei n.º 701/XIV/2.ª (IL) – Consagra os crimes de violação, de coação sexual e de abuso sexual
de pessoa incapaz de resistência como crimes públicos, rejeitado na sessão plenária de 2 de junho 2021;
– Projeto de Lei n.º 702/XIV/2.ª (Deputada não inscrita Cristina Rodrigues) – Altera o Código Penal, atribuindo
a natureza de crime público aos crimes contra a liberdade e autodeterminação sexual, rejeitado na sessão
plenária de 15 de abril 2021;
– Projeto de Lei n.º 771/XIV/2.ª (PAN) – Consagra a natureza pública dos crimes de violação, de coação
sexual, de fraude sexual, de abuso sexual de pessoa incapaz de resistência e de procriação artificial não
consentida e alarga os prazos de prescrição de crimes contra a liberdade e autodeterminação sexual de menores
e do crime de mutilação genital feminina, procedendo à alteração do Código Penal e do Código de Processo
Penal, rejeitado na sessão plenária de 2 de junho 2021;
– Projeto de Lei n.º 772/XIV/2.ª (Deputada não inscrita Joacine Katar Moreira) – Procede a uma alteração do
Código Penal, atribuindo a natureza de crime público aos crimes de coação sexual, violação e abuso sexual de
pessoa incapaz de resistência, garantindo a conformidade deste diploma com a Convenção do Conselho da
Europa para a Prevenção e o Combate à Violência Contra as Mulheres e a Violência Doméstica (Convenção de
Istambul), rejeitado na sessão plenária de 2 de junho 2021.
Na XIII Legislatura, foram apreciadas sobre matéria conexa, as seguintes iniciativas legislativas:
– Projeto de Lei 1155/XIII/4.ª (PS) – Reformula os crimes de violação, coação sexual e abuso sexual de
pessoa inconsciente ou incapaz no Código Penal, ao abrigo do disposto na Convenção de Istambul, e alarga o
âmbito de aplicação da medida de coação de proibição de contacto aos crimes de ameaça, coação e
perseguição (stalking), e o Projeto de Lei n.º 1047/XIII/4.ª (PAN) – Altera o Código Penal, nomeadamente o
crime de violação, adaptando a legislação à Convenção de Istambul ratificada por Portugal, bem como os
Projetos de Lei n.os 1089/XIII/4.ª (PCP), 1105/XIII/4.ª (BE), 1111/XIII/4.ª (PAN), 1149/XIII/4.ª (PSD), e
1178/XIII/4.ª (CDS-PP), os quais deram origem à Lei n.º 101/2019, de 6 de setembro, Altera o Código Penal,
adequando os crimes de coação sexual, violação e abuso sexual de pessoa internada ao disposto na Convenção
de Istambul, e o Código de Processo Penal, em matéria de proibição e imposição de condutas;
– Projeto de Lei n.º 1058/XIII/4.ª (BE) – Procede à alteração dos crimes de violação e coação sexual no
15 Ligação para o Projeto de lei retirada do sítio na Internet da Assembleia da República (https://www.parlamento.pt/ ). Salvo indicação em contrário, todas as ligações para iniciativas pendentes ou antecedentes parlamentares são feitas para o sítio na Internet da Assembleia da República.
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Código Penal, em respeito pela Convenção de Istambul (quadragésima sétima alteração ao Código Penal),
tendo caducado em 24/10/2009;
Na Legislatura anterior foi igualmente apreciada a Petição n.º 20/XIII/1.ª (de Gabriel Simões Cardoso) –
Solicita que se proceda à criminalização do assédio sexual.
Da XII Legislatura, regista-se, sobre a matéria em apreço, o Projeto de Lei n.º 661/XII/4.ª (BE) – Cria o tipo
legal de assédio sexual no Código Penal, tendo dado origem, conjuntamente com outras iniciativas, à Lei n.º
83/2015, de 5 de agosto – Trigésima oitava alteração ao Código Penal, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 400/82,
de 23 de setembro, autonomizando o crime de mutilação genital feminina, criando os crimes de perseguição e
casamento forçado e alterando os crimes de violação, coação sexual e importunação sexual, em cumprimento
do disposto na Convenção de Istambul.
III. Apreciação dos requisitos formais
• Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais
A iniciativa em apreciação é apresentada pela Deputada não inscrita Cristina Rodrigues, ao abrigo e nos
termos da alínea b) do artigo 156.º e do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição16 e da alínea b) do n.º 1 do artigo
4.º e do n.º 1 do artigo 119.º do Regimento da Assembleia da República (Regimento), que consagram o poder
de iniciativa da lei.
Assume a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 119.º do Regimento,
encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto
principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, pelo que a iniciativa cumpre os requisitos formais
previstos no n.º 1 do artigo 124.º do Regimento.
Respeita igualmente os limites à admissão da iniciativa estabelecidos no n.º 1 do artigo 120.º do Regimento,
uma vez que parece não infringir a Constituição ou os princípios nela consignados e define concretamente o
sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa.
Ao introduzir alterações ao Código Penal, a presente iniciativa incide sobre matéria enquadrável na alínea c)
do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, constituindo, assim, reserva relativa de competência legislativa da
Assembleia da República.
O projeto de lei em apreciação deu entrada em 7 de julho de 2021, foi admitido e, por despacho de S. Ex.ª o
Presidente da Assembleia da República, baixou, para discussão na generalidade, à Comissão de Assuntos
Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª), em 8 de julho, data do seu anúncio em reunião plenária.
• Verificação do cumprimento da lei formulário
A lei formulário17 estabelece um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e formulário dos
diplomas que são relevantes em caso de aprovação da presente iniciativa, pelo que deverá ser tida em conta
no decurso do processo da especialidade na Comissão e aquando da redação final.
Antes de mais, assinala-se que o título do projeto de lei em apreciação – «Garante o cumprimento da
Convenção de Istambul reforçando a proteção das vítimas em caso de assédio sexual» – traduz sinteticamente
o seu objeto, mostrando-se em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 7.º da referida lei, embora, em
caso de aprovação, deva ser aperfeiçoado.
De facto, considerando que visa introduzir alterações ao Código Penal, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 400/82,
de 23 de setembro, o título do projeto de lei deve fazer menção a esse facto, tal como recomendam as regras
de legística formal, segundo as quais «o título de um ato de alteração deve identificar o diploma alterado»18, por
questões informativas e no sentido de tornar clara a matéria objeto do ato normativo.
16 As ligações para a Constituição e para o Regimento são feitas para o portal oficial da Assembleia da República. 17 A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, estabelece um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário dos diplomas. 18 DUARTE, David [et al.] – Legistica: Perspectivas sobre a concepção e redacção de actos normativos. Coimbra: Almedina, 2002. P. 201.
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Consequentemente, em caso de aprovação, sugere-se o seguinte aperfeiçoamento do título da presente
iniciativa:
«Altera o Código Penal, reforçando a proteção das vítimas em caso de assédio sexual, em cumprimento da
Convenção de Istambul».
Refira-se ainda que, nos termos do n.º 1 do artigo 6.º da lei formulário, «Os diplomas que alterem outros
devem indicar o número de ordem da alteração introduzida e, caso tenha havido alterações anteriores, identificar
aqueles diplomas que procederam a essas alterações (…)». No sentido de dar cumprimento a esta norma, o
artigo 2.º do projeto de lei elenca os diplomas que introduziram alterações anteriores ao Código Penal. Ora, há
que ter em conta que a lei formulário foi aprovada e publicada num contexto de ausência de um Diário da
República Eletrónico, sendo que, neste momento, o mesmo é acessível universal e gratuitamente. Em face do
exposto, atendendo ao elevado número de alterações sofridas pelo código em causa, por motivos de segurança
jurídica e tentando manter uma redação simples e concisa, parece-nos mais seguro e eficaz não indicar o elenco
de diplomas que procederam a modificações anteriores.
Em caso de aprovação, a iniciativa em apreço revestirá a forma de lei, nos termos do n.º 3 do artigo 166.º da
Constituição, sendo objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República nos termos da alínea c) do n.º 2 do
artigo 3.º da lei formulário.
No que respeita à entrada em vigor, o artigo 3.º do projeto de lei estabelece que a mesma deve ocorrer no
prazo de 30 dias a contar da sua publicação, observando o disposto no n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário, que
determina que «Os atos legislativos e os outros atos de conteúdo genérico entram em vigor no dia neles fixado,
não podendo, em caso algum, o início da vigência verificar-se no próprio dia da publicação».
Na presente fase do processo legislativo a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em
face da lei formulário.
IV. Análise de direito comparado
• Enquadramento no plano da União Europeia
Nos termos do disposto do artigo 2.º do Tratado da União Europeia19 (TUE), a União funda-se nos valores
do respeito pela dignidade humana, da liberdade, da democracia, da igualdade, do estado de direito e do respeito
pelos direitos do Homem. Dispõe ainda o artigo 3.º que a União tem por objetivo promover a paz, os seus valores
e o bem-estar dos seus povos. Também a Carta de Direitos Fundamentais da União Europeia20, nomeadamente,
nos seus artigos 1.º, 3.º e 6.º, prevê a defesa da dignidade do ser humano, do direito à sua integridade, física
ou mental, bem como à sua liberdade, que abrange também a liberdade sexual.
Com base jurídica no artigo 83.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE)21, o
Parlamento Europeu (PE) e o Conselho, por meio de diretivas adotadas de acordo com o processo legislativo
ordinário, podem estabelecer regras mínimas relativas à definição das infrações penais e das sanções em
domínios de criminalidade particularmente grave com dimensão transfronteiriça que resulte da natureza ou das
incidências dessas infrações, ou ainda da especial necessidade de as combater, assente em bases comuns.
Um passo importante em relação à prevenção e ao combate à violência contra as mulheres foi a assinatura,
em 2017, pela União Europeia (UE), da Convenção de Istambul de 201122, que, ainda que nem todos os seus
Estados-Membros a tenham ratificado23, deve ser lida como sinal de empenho da União na luta contra
manifestações de género contra mulheres, bem como caminho para dotar a União no seu espaço geográfico e
no mundo de instrumentos jurídicos de ação.
19 https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:9e8d52e1-2c70-11e6-b497-01aa75ed71a1.0019.01/DOC_2&format=PDF. 20 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:12016P/TXT&from=FR. 21 https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:9e8d52e1-2c70-11e6-b497-01aa75ed71a1.0019.01/DOC_3&format=PDF. 22 https://rm.coe.int/168046253d. 23 Desde agosto de 2021, foi assinado por todos os Estados-Membros da UE, e ratificado por 21 (Alemanha, Áustria, Bélgica, Croácia, Chipre, Dinamarca, Espanha, Estónia, Finlândia, França, Grécia, Irlanda, Itália, Luxemburgo, Malta, Países Baixos, Polónia, Portugal, Roménia, Eslovénia e Suécia). Cumpre ainda salientar que em julho de 2020, o Governo polaco anunciou a sua intenção de se retirar da Convenção. Para uma informação mais detalhada do processo ver https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-area-of-justice-and-fundamental-rights/file-eu-accession-to-the-istanbul-convention.
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A Convenção de Istambul, traduz, assim, uma via de reconhecimento jurídico transnacional, quanto à
natureza da violência contra as mulheres, caraterizada como uma manifestação das relações de poder
historicamente desiguais entre mulheres e homens que levou à dominação e discriminação das mulheres
privando-as do seu pleno progresso. Por isso, e também reconhecendo que a natureza estrutural da violência
contra as mulheres é baseada no género, a Convenção aplica-se a todas as formas de violência contra as
mulheres, incluindo o assédio sexual.
A Convenção prevê diversas condutas especialmente gravosas, nomeadamente o artigo 40.º (assédio
sexual), a que alude a presente iniciativa. Nos termos do artigo 18.º, n.º 2, as Partes tomarão as medidas
legislativas ou outras necessárias, para assegurar a existência de mecanismos apropriados que permitam a
cooperação eficaz entre todas as instituições relevantes para a proteção e o apoio das vítimas e testemunhas
de todas as formas de violência cobertas pelo âmbito de aplicação da Convenção, nomeadamente, através de
recurso a serviços de apoio gerais e especializados indicados nos artigos 20.º e 22.º da Convenção e no n.º 4
prevêque «o fornecimento de serviços não deve depender da vontade das vítimas de apresentar queixa ou de
testemunhar contra qualquer autor de uma infração».
A Presidente Ursula von der Leyen estabeleceu como uma das seis prioridades da Comissão para 2019-
202424, a promoção do modo de vida europeu25 tendo em vista a proteção dos cidadãos europeus, a justiça e
os valores da UE, tendo como um dos seus domínios de intervenção os Direitos Fundamentais26 procurando
promover, designadamente, a igualdade entre homens e mulheres e luta contra a violência baseada no género27.
Na comunicação Uma União da Igualdade: Estratégia para a Igualdade de Género 2020-202528 a Comissão
estabelece objetivos estratégicos e as principais ações que visam a construção de uma Europa em que a
igualdade de género seja concretizada até 2025.
Segundo o estabelecido nesta Estratégia, a Convenção de Istambul é tida como referência para as normas
internacionais neste domínio, constituindo uma prioridade fundamental para a Comissão, afirmando que se a
adesão da UE à Convenção de Istambul continuasse bloqueada, a Comissão proporia, em 2021, medidas,
dentro dos limites da competência da UE, para alcançar os mesmos objetivos que aquela Convenção,
manifestando, em particular, a intenção de apresentar uma iniciativa com vista a alargar os domínios de
criminalidade em que a harmonização é possível, os denominados «eurocrimes», a formas específicas de
violência de género, nos termos do já mencionado artigo 83.º, n.º 1, do TFUE e propondo medidas adicionais
para prevenir e combater formas específicas de violência de género, incluindo o assédio sexual. A Estratégia
também determina um conjunto de medidas para combater o assédio sexual no âmbito laboral.
Cumpre também salientar que a Presidência portuguesa do Conselho da UE, organizou, em abril deste ano,
a Conferência de Alto Nível «10.º Aniversário da Assinatura da Convenção de Istambul. O estado da arte»,
fazendo um balanço desta década, na qual se analisaram os impactos da pandemia, refletiram-se as medidas
e ações necessárias para pôr fim a todas as formas de violência contra as mulheres e raparigas, nomeadamente,
a já mencionada nova Estratégia da UE para a Igualdade de Género 2020-2025.
O PE aprovou também diversas resoluções relativamente à matéria em apreço, nomeadamente:
– A Resolução do PE de 26 de outubro de 2017, sobre a luta contra o assédio sexual e os abusos sexuais
na UE29 que exortou o Conselho a adotar a cláusula «passerelle» e a identificar todas as formas de violência de
género como domínios de criminalidade ao abrigo do artigo 83.º, n.º 1 do TFUE 30 apelando à «Tolerância zero
e luta contra o assédio sexual e o abuso sexual na UE», condenando todas as formas de violência sexual e
física ou de assédio psicológico.
– A Resolução do PE, de 26 de novembro de 2020, sobre a situação dos direitos fundamentais na UE –
Relatório anual para os anos 2018-201931 na qual o PE refere que «a violência com base no género, em todas
as suas formas, incluindo assédio e violência no local de trabalho, em casa e em linha, constitui uma violação
24 https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024_pt. 25 https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/promoting-our-european-way-life_pt. 26 https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights_pt. 27 https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/gender-equality/gender-based-violence/ending-gender-based-violence_en. 28 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX:52020DC0152. 29 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=OJ:JOC_2018_346_R_0026&from=PT. 30 Ver parágrafo 12 da resolução. 31 https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2020-0328_PT.html.
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dos direitos fundamentais que afeta todos os níveis da sociedade (…) e representa um importante obstáculo à
igualdade entre homens e mulheres».
• Enquadramento internacional
A legislação comparada é apresentada para os seguintes países da União Europeia: Espanha e França.
ESPANHA
A dignidade da pessoa, os direitos invioláveis que lhe são inerentes, o livre desenvolvimento da
personalidade, o respeito pela lei e pelos direitos dos outros são reconhecidos, no artigo 10 da Constituição32
espanhola, como fundamentos da ordem política e da paz social.
A Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre33, del Código Penal, integra o crime de assédio sexual nos
crimes contra a liberdade sexual, com um capítulo próprio, o Capítulo III, do Título VIII34 do Livro II (Crimes e
suas penas) do Código Penal.
O atentado contra a liberdade sexual de uma pessoa, mediante violência ou intimidação, é punido pelo artigo
178 com pena de prisão de um a cinco anos. No artigo 181 é punido o abuso sexual, com pena de prisão de um
a três anos ou pena de multa de 18 a 24 meses.
No sistema penal espanhol, o assédio sexual em meio laboral configura um tipo autónomo, previsto e punido
no artigo 184. Tipifica-se o crime de assédio sexual no âmbito de uma relação de trabalho, docente ou de
prestação de serviços, continuada ou habitual, punindo com uma pena de prisão de três a cinco meses ou multa
de 6 a 10 meses quem, no âmbito dessa relação, solicite favores de natureza sexual, para si ou um terceiro, e
com esse comportamento provocar à vítima numa situação objetiva gravemente intimidatória, hostil ou
humilhante (n.º 1).
A pena será agravada para prisão de cinco a sete meses e multa de 10 a 14 meses, se o autor tiver cometido
o facto prevalecendo-se de uma situação de superioridade laboral, docente ou hierárquica, ou com o anúncio
expresso ou tácito de causar à vítima um mal relacionado com as legítimas expectativas que aquela possa ter
no âmbito dessa relação (n.º 2 do artigo 184). Se a vítima for especialmente vulnerável, em função da idade,
doença ou outra situação, é aplicável igual pena agravada pela prática dos atos previstos no n.º 1 e é aplicável
uma pena de prisão de seis meses a um ano pelos atos previstos no n.º 2.
No caso de crime de assédio sexual, o procedimento depende de queixa do lesado, do seu representante
legal ou de iniciativa do Ministério Público. Quando a vítima for menor, portadora de deficiência que necessita
de proteção especial ou indefesa, basta uma denúncia do Ministério Público. Nestes crimes, o perdão do
ofendido ou do representante legal não extingue a ação penal nem a responsabilidade da mesma35.
O artigo 192 prevê também a aplicação da medida de liberdade vigiada, a cumprir depois de cumprida a pena
de prisão. Esta medida terá a duração de um a cinco anos, por o crime em causa ser considerado um crime
menos grave.
O Código Penal classifica os crimes em graves, menos graves ou leves consoante sejam punidos com uma
pena grave, menos grave ou leve (artigo 13). A classificação das penas consta do artigo 33, incluindo-se a pena
aplicável ao assédio sexual no âmbito de uma relação de trabalho, docente ou de prestação de serviços nas
penas menos graves.
As relações laborais são reguladas pelo Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre36, por el que se
32 Diploma consolidado retirado do portal oficial boe.es. Todas as ligações eletrónicas a referências legislativas relativas a Espanha são feitas para o referido portal oficial, salvo indicação em contrário. 33 Texto consolidado. 34 O Título VIII engloba os Delitos contra la libertad e indemnidad sexuales. 35 É o seguinte o teor do artigo 191 do Código Penal: «Artículo 191 1. Para proceder por los delitos de agresiones, acoso o abusos sexuales, será precisa denuncia de la persona agraviada, de su representante legal o querella del Ministerio Fiscal, que actuará ponderando los legítimos intereses en presencia. Cuando la víctima sea menor de edad, persona con discapacidad necesitada de especial protección o una persona desvalida, bastará la denuncia del Ministerio Fiscal.2. En estos delitos el perdón del ofendido o del representante legal no extingue la acción penal ni la responsabilidad de esa clase.» 36 Texto consolidado.
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aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, que plasma, no seu artigo 4, os direitos
dos trabalhadores.
Considera como direitos básicos os direitos ao trabalho e à livre escolha da profissão, à sindicalização, à
negociação coletiva e à greve, o direito de reunião e o direito à informação e à participação na empresa.
Consagra ainda os seguintes direitos dos trabalhadores em relação ao trabalho: à ocupação efetiva; à
promoção e formação profissional; a não ser discriminado, direta ou indiretamente no acesso ao emprego e,
uma vez empregado, a não ser discriminado por razões de sexo, estado civil, idade dentro do respeito pela lei,
origem racial ou étnica, condição social, religião ou convicção religiosa, ideias políticas, orientação sexual,
pertença ou não a um sindicato, em razão da língua, e ainda por ser portador de uma incapacidade, desde que
apto a desempenhar as funções; à sua integridade física e a uma política adequada de prevenção dos riscos
laborais; ao respeito à sua intimidade e à consideração devida à sua dignidade, incluindo à proteção em relação
a assédio por razões de origem racial ou étnica, religião, incapacidade, idade ou orientação sexual, bem como
assédio sexual ou assédio em função do sexo; à perceção pontual da remuneração devida; ao exercício
individual das ações derivadas do seu contrato de trabalho, bem como todos os direitos que derivem
especificamente do seu contrato de trabalho.
O Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre
Infracciones y Sanciones en el Orden Social, prevê a punição do assédio sexual ou o assédio em função do
sexo no local de trabalho como uma infração social, se outra não lhe couber a título de sanção penal ou
administrativa.
O assédio sexual ou em função do sexo integra o elenco das infrações muito graves em matéria de relações
laborais, nos termos dos pontos 13 e 13bis do artigo 8 deste diploma.
Os critérios de graduação das sanções constam do artigo 39, podendo estas ser aplicadas nos seus graus
mínimos, médios e máximos, tendo em consideração a negligência e intencionalidade do infrator, a existência
de fraude ou conivência, o incumprimento de avisos prévios da Inspeção, o volume de negócios da empresa, o
número de trabalhadores ou beneficiários afetados, se aplicável, bem como os danos causados e o montante
da fraude.
As infrações muito graves, como as aplicáveis ao caso em apreço, são sancionadas com multa de 6251 a 25
000 euros, no seu grau mínimo, de 25 001 a 100 005 euros, no seu grau médio, e de 100 006 a 187 515 euros,
no seu grau máximo.
FRANÇA
O assédio sexual é punido, em França, pelo artigo L222-33 do Code Pénal37. Este consiste na imposição, a
uma pessoa, de forma repetida, de propostas e comportamento com conotação sexual ou sexista, seja atentando
à sua dignidade, devido ao seu carácter degradante ou humilhante, seja criando uma situação intimidante, hostil
ou ofensiva.
O tipo do crime é preenchido igualmente por qualquer forma de pressão grave, mesmo não repetida, com a
finalidade real ou aparente de obter um ato sexual, em benefício do autor dos factos ou de um terceiro.
Se chegar a haver contacto físico, pode ser preenchido o tipo do crime de agressão sexual, previsto e punido
nos termos do artigos L222-22 a L222-33-1 do Código Penal.
O assédio sexual é punido com pena de prisão de dois anos e multa de 30 000 euros, podendo ser agravada
para 3 anos de prisão 45 000 euros de multa se os factos forem praticados: Por uma pessoa que abuse da
autoridade que lhe conferem as funções que exerce; sobre um menor de 15 anos; sobre uma pessoa
particularmente vulnerável, devido a idade, doença, deficiência física ou psíquica ou estado de gravidez,
aparente ou do conhecimento do autor; sobre uma pessoa cuja vulnerabilidade ou dependência resultante de
precariedade económica ou social seja aparente ou conhecida do autor; por diversas pessoas agindo como
autores ou em cumplicidade; por meios eletrónicos; na presença de um menor; ou por um ascendente ou outra
pessoa que detenha autoridade de direito ou de facto sobre a vítima.
A proteção dos trabalhadores contra o assédio sexual no âmbito das relações laborais está prevista nos
37 Diploma consolidado retirado do portal oficial legifrance.gouv.fr. Todas as ligações eletrónicas a referências legislativas relativas a França são feitas para o referido portal oficial, salvo indicação em contrário.
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artigos L1153-1 a L1153-6 do Code du Travail38.
No primeiro destes artigos determina-se que nenhum trabalhador deve ser submetido a atos que constituam
assédio sexual – propostas ou comportamentos repetidos, com conotação sexual, que sejam um atentado à sua
dignidade, devido ao seu carácter degradante ou humilhante, ou que criem uma situação intimidante, hostil ou
ofensiva – ou que a este sejam assimilados, por constituírem uma forma de pressão grave, mesmo não repetida,
com a finalidade real ou aparente de obter um ato de natureza sexual, seja em benefício do autor ou de terceiro.
O artigo L1153-2 proíbe qualquer discriminação de um trabalhador, estagiário ou candidato a um trabalho,
estágio ou formação por ter sido submetido ou recusar-se a submeter a uma situação de assédio sexual.
O Código do Trabalho impõe ainda ao empregador a adoção de medidas preventivas contra o assédio sexual
no local de trabalho, nomeadamente a divulgação do teor do artigo L222-33 do Código Penal.
Para além da sanção penal, o autor de assédio sexual é ainda punível disciplinarmente, nos termos do artigo
L1153-6 do Código do Trabalho.
Ainda sobre esta matéria, destacam-se três circulares: A Circulaire DGT 2012/14 du 12 novembre 2012
relative au harcèlement et à l’application de la loi n.º 2012-954 du 6 août 2012 relative au harcèlement sexuel,
do Ministério do Trabalho, do Emprego, da Formação Profissional e do Diálogo Social, a Circulaire n° SE1 2014-
1 du 4 mars 2014, relative à la lutte contre le harcèlement dans la fonction publique, do Ministério da Reforma
do Estado, da Descentralização e da Função Pública, e a Circulaire du 9 mars 2018 relative à la lutte contre les
violences sexuelles et sexistes dans la fonction publique, do Ministério da Ação e das Contas Públicas.
• Organizações internacionais
CONSELHO DA EUROPA
Em 11 de maio 2011, o Conselho da Europa adotou a Convenção para a Prevenção e o Combate à Violência
contra as Mulheres e a Violência Doméstica39 40, também denominada Convenção de Istambul, por ter sido
adotada naquela cidade. A implementação desta Convenção é monitorizada pelo Grupo de Peritos sobre o
Combate à Violência contra as Mulheres e à Violência Doméstica do Conselho da Europa, ou GREVIO, previsto
no artigo 66 desta Convenção.
No seu relatório de avaliação41 da implementação, por Portugal, das medidas adotadas na Convenção de
Istambul, publicado em janeiro de 2019, o GREVIO destacou o significativo empenho demonstrado pelas
autoridades portuguesas ao longo dos anos para combater a violência contra as mulheres bem como os esforços
para promover a igualdade entre mulheres e homens, focando especificamente o quadro legislativo construído
desde 2013, ano em que Portugal ratificou a Convenção de Istambul, para combater a violência contra as
mulheres.
São ainda identificadas algumas questões prioritárias que requerem medidas adicionais para que as
disposições da Convenção sejam cumpridas por Portugal, destacando-se a adoção de uma definição de
violência doméstica que inclua a noção de violência económica, tal como previsto no artigo 3b da Convenção; a
adequação do conceito de vítima ao conteúdo do artigo 3e da Convenção; e a adaptação da legislação nacional
ao disposto no artigo 55 da mesma, nomeadamente no que toca à não dependência de denúncia ou queixa da
vítima para a investigação ou processamento de infrações relacionadas com situações de violência física e
sexual.
ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DO TRABALHO (OIT)
A Organização Internacional do Trabalho (OIT) adotou, em 21 de junho de 2019 a Convenção n.º 19042 43,
38 Texto consolidado. 39 Disponível em: https://rm.coe.int/168046253d. 40 A Convenção de Istambul foi aprovada, para ratificação, pela Resolução da Assembleia da República n.º 4/2013, de 21 de janeiro, e ratificada pelo Decreto do Presidente da República n.º 13/2013, da mesma data. 41 Disponível em: https://rm.coe.int/grevio-reprt-on-portugal/168091f16f. 42 Versão em inglês disponível em: https://www.ilo.org/global/publications/meeting-reports/WCMS_721160/lang--en/index.htm. 43 Até ao momento, ainda não ratificada por Portugal.
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sobre a eliminação da violência e assédio no mundo do trabalho. Esta convenção reconhece «o direito de todos
a um mundo do trabalho livre de violência e assédio, incluindo o baseado em questões de género», que «a
violência e o assédio no mundo do trabalho podem constituir uma violação ou abuso dos direitos humanos e são
uma ameaça à igualdade de oportunidades, sendo inaceitáveis e incompatíveis com um trabalho decente», e
que são «incompatíveis com o desenvolvimento de empresas sustentáveis, com impacto negativo na
organização do trabalho e nas relações laborais»44.
Nos termos do seu artigo 2.º, esta convenção protege os trabalhadores e outras pessoas no mundo do
trabalho, independentemente da sua situação contratual, bem como estagiários, voluntários e candidatos a
emprego, e aqueles que exercem a autoridade, os deveres e as responsabilidades de um empregador,
aplicando-se a todos os setores, tanto públicos como privados. São abrangidas as situações de violência e
assédio que ocorrem no local de trabalho, onde o trabalhador é pago, descansa ou toma as suas refeições, bem
como instalações sanitárias e vestiários, durante viagens, eventos ou atividades sociais relacionadas com o
trabalho, através de comunicações relacionadas com o trabalho, nas acomodações fornecidas pelo empregador
e durante o caminho de e para o trabalho.
Em simultâneo com esta Convenção, foi adotada a Recomendação n.º 20645, sobre violência e assédio, que
contém as propostas destinadas aos membros da OIT, para concretização do parágrafo 2 do artigo 4.º da
Convenção.
A OIT tem uma página na Internet dedicada ao combate à violência e assédio sexual no local de trabalho.
Da informação aí disponível destaca-se um resumo46 sobre assédio sexual na indústria do entretenimento,
setor que é particularmente exposto a este tipo de fenómenos, no qual se analisam as tendências e padrões de
assédio sexual nesta indústria e é fornecida informação sobre a legislação de diversos países aplicável a esta
realidade, bem como outros meios para proteger os trabalhadores da indústria.
É de realçar também o projeto «Combating violence and harassment in the world of work & Equal
remuneration and career opportunities for men and women», numa parceria entre a OIT e França, iniciado em 1
de novembro de 2020 e que se prolonga até 31 de dezembro de 2024. Este projeto tem dois objetivos: Combater
a violência e o assédio no mundo do trabalho e reduzir as diferenças de género quanto a salários e evolução na
carreira.
V. Consultas e contributos
• Consultas obrigatórias e facultativas
Em 15 de julho de 2021, a Comissão promoveu a consulta escrita do Conselho Superior da Magistratura, do
Conselho Superior do Ministério Público e da Ordem dos Advogados.
Todos os pareceres e contributos remetidos à Assembleia da República serão publicados na página desta
iniciativa na Internet.
VI. Avaliação prévia de impacto
• Avaliação sobre impacto de género
O preenchimento, pelo proponente, da ficha de avaliação prévia de impacto de género da presente iniciativa,
em cumprimento do disposto na Lei n.º 4/2018, de 9 de fevereiro, devolve como resultado uma valoração neutra
do impacto de género.
• Linguagem não discriminatória
Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre
44 Tradução livre. 45 Versão em inglês. 46 Disponível em: https://www.ilo.org/actrav/info/pubs/WCMS_761947/lang--en/index.htm.
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que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso. Sem
prejuízo de uma análise mais detalhada, na apreciação na especialidade ou na redação final, nesta fase do
processo legislativo, a presente iniciativa não nos suscita questões relacionadas com a utilização de linguagem
discriminatória.
VII. Enquadramento bibliográfico
ASSÉDIO sexual e moral no local de trabalho [Em linha]. 1.ª ed. Lisboa: Comissão para a Igualdade no
Trabalho e no Emprego, 2016. [Consult. 2 jun. 2021]. Disponível em:
https://catalogobib.parlamento.pt:82/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=124075&img=21879&save=true.
ISBN 978-972-8399-63-4.
Resumo: «A pesquisa teve como ponto de partida a comparação com os dados recolhidos num inquérito
pioneiro realizado em 1989 (Amâncio e Lima, 1994) sobre assédio sexual sobre mulheres. Considerando as
enormes transformações ocorridas nestes últimos 25 anos, constituiu-se também como objeto de investigação
em 2015 o assédio moral e alargou-se a inquirição aos homens, antes só referente às mulheres.»
O presente estudo foi desenvolvido pelo Centro Interdisciplinar de Estudos de Género, entre 2014 e 2016 e
aborda os seguintes tópicos: assédio sexual e moral: perspetiva histórica e conceptual; Portugal: assédio sexual
25 anos depois, o que mudou?; assédio sexual no local de trabalho; assédio moral; assédio sexual e moral em
perspetiva comparada; prevenir e intervir; assédio sexual e/ou moral na voz das pessoas alvo de assédio.
CAEIRO, Pedro; FIGUEIREDO, José Miguel – Ainda dizem que as leis não andam: Reflexões sobre o crime
de importunação sexual em Portugal e em Macau. In Um diálogo consistente [Em linha]: olhares recentes
sobre temas do direito português e de Macau. Macau: Associação de Estudos de Legislação e Jurisprudência
de Macau, 2016. [Consult. 7 set. 2021]. P. 160-207. Disponível em:
https://catalogobib.parlamento.pt:82/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=135985&img=23623&save=true.
ISBN 978-99965-676-0-5.
Resumo: «Este estudo procura levar a cabo uma densificação jurídico-penal da importunação sexual,
interessada, em primeiro lugar, pela análise do ordenamento jurídico português. Começaremos por examinar a
evolução da norma contida no artigo 170.º do CP até à configuração que lhe foi dada em agosto de 2015,
privilegiando os tópicos do bem jurídico e da conduta típica (em particular no que diz respeito ao segmento que
passou a incriminar a ‘formulação de propostas de teor sexual’) no confronto com os princípios constitucionais
da legalidade e da necessidade e proporcionalidade da lei penal. Depois, procederemos à análise do
ordenamento jurídico de Macau, perscrutando aí lugares próximos ou distantes do ordenamento português no
que a este crime diz respeito, levando em conta o processo de revisão do Código Penal de Macau (CPM), em
matéria de crimes sexuais, atualmente em curso. Por fim, enunciaremos as conclusões que o estudo tenha
permitido firmar».
DIAS, Maria do Carmo Saraiva de Menezes da Silva – Notas substantivas sobre crimes contra a liberdade e
autodeterminação sexual. Revista do Ministério Público. Lisboa. ISSN 0870-6107. A. 34, n.º 136 (out.-dez.
2013), p. 59-97. Cota: RP-179.
Resumo: Neste artigo a autora analisa o tema dos crimes contra a liberdade e autodeterminação sexual. O
texto começa por tecer algumas considerações gerais sobre as características da vítima, as características do
agressor e a recolha de provas na investigação. De seguida apresenta algumas particularidades dos crimes
contra a liberdade e autodeterminação sexual, terminando com notas finais sobre o tema em análise.
Guia para a elaboração de código de boa conduta para a prevenção e combate ao assédio no trabalho
[Em linha]. Lisboa: Comissão para a Igualdade no Trabalho e no Emprego, [2018]. [Consult. 7 set. 2021].
Disponível em:
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https://catalogobib.parlamento.pt:82/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=136011&img=23670&save=true.
Resumo: «O assédio sexual e o assédio moral no local de trabalho, enquanto formas de atentar contra a
dignidade das pessoas, não podem ser desvinculados de formas mais genéricas de desigualdade de acesso a
recursos, poderes e prestígio. Por um lado, o mundo do trabalho não está imune a uma ordem de género e uma
ideologia de género que reproduz desigualdades entre homens e mulheres. A vulnerabilidade às desigualdades
de género é um fator fundamental para a promoção das situações de assédio, porque permitem a desvalorização
simbólica e objetiva do lugar ocupado pelas mulheres. Por outro, a natureza hierárquica da organização do
mundo do trabalho potência situações de assédio moral e sexual, na medida em que determina acessos
desiguais a recursos, poderes, autoridade e prestígio (Torres etal, 2016).»
MANUAL de formação para prevenir e combater o assédio sexual e moral no local de trabalho [Em
linha]: trilhos para a tolerância zero. Lisboa: Comissão para a Igualdade no Trabalho e no Emprego, 2016.
[Consult. 7 set. 2021]. Disponível em:
https://catalogobib.parlamento.pt:82/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=136010&img=23666&save=true.
ISBN 978-972-8399-66-5
Resumo: «Este instrumento formativo foi desenvolvido no âmbito do estudo Assédio Sexual e Moral no Local
de Trabalho em Portugal realizado pelo Centro Interdisciplinar de Estudos de Género, CIEG, entre 2014 e 2016
(…).
Assim, este produto formativo está fundamentado num profundo retrato do fenómeno do assédio sexual e
moral no local de trabalho em Portugal. Para fazer este retrato optou-se por cruzar metodologias extensivas e
intensivas. Por um lado, aplicou-se um inquérito por questionário a uma amostra representativa da população
ativa portuguesa (Portugal continental, excluindo o sector primário). Por outro, realizaram-se entrevistas
semiestruturadas a homens e mulheres vítimas de assédio moral e/ou sexual.»
REDINHA, Maria Regina Gomes – Assédio, uma noção binária?. InDireito do trabalho + crise [igual] crise
do direito do trabalho?: Atas do Congresso de Direito do Trabalho. Lisboa: Coimbra Editora, 2011. ISBN
978-972-32-1917-3. P. 265-273. Cota: 12.06.9 – 258/2011.
Resumo: Segundo a autora o ordenamento jurídico-laboral português contempla duas conceções distintas
de assédio que não têm repercussões totalmente coincidentes com o âmbito de aplicação subjetivo dos diplomas
legais de que provêm. O artigo analisa esta noção binária de assédio desenvolvendo os seguintes tópicos: A
noção de assédio no Código de Trabalho de 2003 e no Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas;
e a noção de assédio no Código de Trabalho de 2009.
SEQUEIRA, Alexandra Marques – Do assédio no local de trabalho: um caso de flirt legislativo?: Exercício de
aproximação ao enquadramento jurídico do fenómeno. Questões laborais. Coimbra. ISSN 0872-8267. A. 13,
n.º 28 (2006), p. 241-258. Cota: RP-577.
Resumo: O presente artigo analisa a questão do assédio sexual no local de trabalho. Este é um fenómeno
que, pelo menos ao nível específico do direito do trabalho, foi ignorado durante muito tempo. Segundo a autora,
as normas que reconhecem o referido fenómeno são fundamentais, uma vez que ao celebrar um contrato de
trabalho, o devedor da prestação transmite ao credor desta a disponibilidade da sua força de trabalho, numa
relação que origina, inevitavelmente, dependência. Do mesmo modo, o próprio objeto do contrato cria um
inevitável e variado conjunto de limitações à liberdade pessoal do trabalhador.
Depois de umas considerações iniciais, a autora aborda diferentes tipos de assédio sexual e moral,
terminando por abordar a questão do ónus da prova.
TUERKHEIMER, Deborah – Beyond #metoo. New York University Law Review [Em linha]. Vol. 94, n.º 5,
(nov. 2019), p. 1146-1208. [Consult. 2 jun. 2021]. Disponível em:
https://catalogobib.parlamento.pt:82/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=130145&img=15358&save=true.
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julho de 2021, o Projeto de Lei n.º 909/XIV/2.ª – «Alteração ao Regime do Arrendamento Urbano». No dia 12 de
julho de 2021 o Projeto de Lei n.º 909/XIV/2.ª foi admitido e baixou para discussão na generalidade à Comissão
de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação.
A iniciativa é apresentada, no âmbito e termos do poder de iniciativa, consagrados no n.º 1 do artigo 167.º e
na alínea b) do artigo 156.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), bem como no artigo 118.º e na
alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).
Nos termos do n.º 1 artigo 119.º do RAR, a iniciativa assume a forma de projeto de lei, encontra-se redigida
sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objetivo e é precedida de uma
exposição de motivos, cumprindo com os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 124.º do RAR.
Para cumprimento da lei formulário é sugerido na nota técnica o «aditamento de um novo artigo 1.º (Objeto)
com a referência aos diplomas alterados e respetivos números de ordem de alteração e leis que os alteraram,
com exceção do Código Civil» e em consequência é sugerida a renumeração dos restantes artigos. É também
referido na nota técnica que «do articulado não consta qualquer artigo sobre o início de vigência, a sua entrada
em vigor inicia-se em conformidade com o previsto no n.º 2 do artigo 2.º da lei formulário, segundo o qual ‘Na
falta de fixação do dia, os diplomas referidos no número anterior entram em vigor, em todo o território nacional
e no estrangeiro, no quinto dia após a publicação’».
Nesta fase do processo legislativo, a iniciativa não suscita outras questões quanto ao cumprimento da lei
formulário.
• Análise do diploma
Objeto e motivação
A iniciativa apresentada pelo Grupo Parlamentar do PCP visa alterar a lei do arrendamento urbano, propondo
a alteração ao Código Civil, ao Novo Regime do Arrendamento Urbano (NRAU), ao Decreto-Lei n.º 160/2006,
de 8 de agosto, à Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março e à Lei n.º 4-C/2020, de 6 de abril.
Segundo os proponentes as alterações legislativas introduzidas ao regime do arrendamento urbano na XIII
Legislatura não foram suficientes para erradicar os fatores de discricionariedade que consideram que se mantêm
em vigor. Fatores esses que consideram terem sido ainda agravados com a pandemia pois esta terá tornado
«ainda mais gritantes as diferenças entre os fracos recursos da imensa maioria dos inquilinos habitacionais – e
os grandes interesses ligados à financeirização do imobiliário».
Enquadramento legal e antecedentes
A nota técnica, que integra o presente parecer, apresenta uma pormenorizada análise ao enquadramento
legal do projeto de lei em causa pelo que se sugere a sua consulta.
Efetuada uma pesquisa à base de dados do processo legislativo e da atividade parlamentar, verifica-se que
na XIV Legislatura, sobre a mesma matéria ou matéria conexa existira os seguintes antecedentes
parlamentares:
• Projeto de Lei n.º 488/XIV/1.ª (PCP) – «Alarga o regime extraordinário de proteção aos arrendatários até
31 de dezembro de 2021 e define o prazo para entrega de candidaturas para apoio financeiro do IHRU até 31
de dezembro de 2020», que deu origem à Lei n.º 58-A/2020, de 30 de setembro;
• Projeto de Lei n.º 483/XIV/1.ª (BE) – «Alarga o regime extraordinário de proteção dos arrendatários (quarta
alteração à Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março)», que deu origem à Lei n.º 58-A/2020, de 30 de setembro;
• Projeto de Lei n.º 387/XIV/1.ª (PCP) – «Estabelece um regime excecional no arrendamento habitacional e
não habitacional no caso de comprovada diminuição de rendimento», o qual foi rejeitado em sede de votação
na generalidade, no dia 21 de maio de 2021;
• Projeto de Lei n.º 368/XIV/1.ª (PS) – «Procede à terceira alteração à Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março,
alterada pelas Leis n.os 4-A/2020 e 4-B/2020, ambas de 6 de abril, que aprova medidas excecionais e
temporárias de resposta à situação epidemiológica provocada pelo coronavírus SARS-CoV-2 e da COVID-19»,
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que deu origem à Lei n.º 14/2020, de 9 de maio;
• Projeto de Lei n.º 272/XIV/1.ª (CH) – «Pela atribuição de um prazo de três meses de moratória nos
contratos de arrendamento habitacional e não habitacional», o qual foi rejeitado em sede de votação na
generalidade, no dia 2 de abril de 2020;
• Proposta de Lei n.º 47/XIV/1.ª (GOV) – «Autoriza o Governo a aprovar o regime jurídico de arrendamento
forçado», que deu origem à Lei n.º 68/2020, de 5 de novembro;
• Proposta de Lei n.º 32/XIV/1.ª (GOV) – «Altera o regime excecional para as situações de mora no
pagamento da renda devida nos termos de contratos de arrendamento urbano habitacional e não habitacional,
no âmbito da pandemia COVID-19», que deu origem à Lei n.º 17/2020, de 29 de maio;
• Proposta de Lei n.º 21/XIV/1.ª (GOV) – «Estabelece um regime excecional para as situações de mora no
pagamento da renda devida nos termos de contratos de arrendamento urbano habitacional e não habitacional,
no âmbito da pandemia COVID-19», que deu origem à Lei n.º 4-C/2020, de 6 de abril;
• Proposta de Lei n.º 18/XIV/1.ª (GOV) – «Estabelece um regime excecional e temporário de caducidade e
da oposição à renovação dos contratos de arrendamento habitacionais e não habitacionais, atendendo à
pandemia da doença COVID-19», que deu origem à Lei n.º 4-A/2020, de 6 de abril;
• Projeto de Lei n.º 596/XIV/2.ª (BE) – «Alarga o regime extraordinário de proteção dos arrendatários (sétima
alteração à Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março)», que deu origem à Lei n.º 75-A/2020, de 30 de dezembro.
Regista-se ainda a existência da Petição n.º 186/XIV/2.ª (Margarida Costa Magalhães Almeida) – «Atual lei
de arrendamento – fazedora de sem-abrigo», com 27 assinaturas, a qual já se encontra concluída.
• Consultas e contributos
Nos termos regimentais foram promovidas as consultas à Associação nacional de Municípios Portugueses
(ANMP) e à Associação Nacional de Freguesias (ANAFRE).
Até à data da elaboração deste parecer apenas foi recebido o parecer da ANMP que entendeu que a iniciativa
não reúne condições para a emissão de um parecer favorável. Segundo a ANMP «o presente projeto de lei, e
as propostas nele contidas, carecem de melhor reflexão e amadurecimento».
PARTE II – Opinião da Deputada autora do parecer
A signatária do presente parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a iniciativa
em apreço, a qual é, de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do RAR,
reservando o seu Grupo Parlamentar a sua posição para o debate em Plenário.
PARTE III – Conclusões
A Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação é de parecer que o Projeto de Lei n.º
909/XIV/2.ª (PCP) – «Alteração ao Regime do Arrendamento Urbano», reúne os requisitos constitucionais e
regimentais para ser discutido em Plenário, reservando os grupos parlamentares o seu sentido de voto para o
debate.
Palácio de São Bento, 15 de setembro de 2021.
A Deputada autora do parecer, Maria Begonha — O Vice-Presidente da Comissão, Pedro Coimbra.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do CDS-PP e do PEV, na
reunião da Comissão de 15 de setembro de 2021.
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PARTE IV – Anexos
• Nota Técnica do Projeto de Lei n.º 909/XIV/2.ª (PCP) – Alteração ao Regime do Arrendamento Urbano.
Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 909/XIV/2 (PCP)
Alteração ao Regime do Arrendamento Urbano
Data de admissão: 12 de julho de 2021.
Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas (6.ª).
Índice
I. Análise da iniciativa
II. Enquadramento parlamentar
III. Apreciação dos requisitos formais
IV. Análise de direito comparado
V. Consultas e contributos
VI. Avaliação prévia de impacto
VII. Enquadramento bibliográfico
Elaborada por: Rita Nobre (DAC), Luís Martins (DAPLEN), Fernando Bento Ribeiro e Cristina Ferreira (DILP) e Luís Silva (BIB). Data: 13 de abril de 2021.
I. Análise da iniciativa
• A iniciativa
A presente iniciativa visa proceder à alteração do regime do arrendamento urbano, propondo, para o efeito,
a alteração de cinco diplomas legais sobre a matéria (Código Civil, Novo Regime do Arrendamento Urbano
(NRAU), Decreto-Lei n.º 160/2006, de 8 de agosto, Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, e Lei n.º 4-C/2020, de 6
de abril)1.
De acordo com os seus proponentes, a necessidade de alterar este regime prende-se com o facto a Lei n.º
31/2012, de 14 de agosto, continuar a ser fonte de preocupação e oposição, por dela resultarem inúmeros
«fatores de injustiça, arbitrariedade [e] conflitualidade».
Na exposição de motivos apresentada, os autores da iniciativa realçam que, não obstante terem sido
introduzidas alterações legislativas ao regime do arrendamento urbano durante a XIII Legislatura, determinados
fatores de discricionariedade permanecem em vigor, tendo estes sido, aliás, agravados pela pandemia de
COVID-19, a qual tornou «ainda mais gritantes as diferenças entre os fracos recursos da imensa maioria dos
inquilinos habitacionais – e os grandes interesses ligados à financeirização do imobiliário».
Por estes motivos, os proponentes consideram ser indispensável uma nova legislação do arrendamento
urbano, motivo pelo qual apresentam a iniciativa ora em análise.
Para uma melhor perceção das alterações apresentadas, foi elaborado um quadro comparativo, que consta
1 Diplomas retirados do sítio na Internet do Diário da República Eletrónico (https://dre.pt/). Todas as referências legislativas são feitas para o portal oficial do Diário da República Eletrónico, salvo indicação em contrário.
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em anexo à presente nota técnica e dela faz parte integrante.
• Enquadramento jurídico nacional
O direito à habitação está constitucionalmente consagrado no capítulo dos direitos e deveres sociais,
estatuindo para o efeito o artigo 65.º da Constituição que «Todos têm direito, para si e para a sua família, a uma
habitação de dimensão adequada, em condições de higiene e conforto e que preserve a intimidade pessoal e a
privacidade familiar».
Para assegurar esse direito aos cidadãos, incumbe ao Estado (n.º 2 do referido artigo): «a) Programar e
executar uma política de habitação inserida em planos de ordenamento geral do território e apoiada em planos
de urbanização que garantam a existência de uma rede adequada de transportes e de equipamento social; b)
Promover, em colaboração com as regiões autónomas e com as autarquias locais, a construção de habitações
económicas e sociais; c) Estimular a construção privada, com subordinação ao interesse geral, e o acesso à
habitação própria ou arrendada; d) Incentivar e apoiar as iniciativas das comunidades locais e das populações,
tendentes a resolver os respetivos problemas habitacionais e a fomentar a criação de cooperativas de habitação
e a autoconstrução».
O Estado deve ainda adotar uma política tendente a estabelecer um sistema de renda compatível com o
rendimento familiar e de acesso à habitação própria (n.º 3 do artigo 65.º).
A matéria objeto da presente iniciativa legislativa – Regime do Arrendamento Urbano – tem o seu
enquadramento legal disperso por vários diplomas, desde logo o Código Civil, no seu Capítulo IV – Locação –
do Título II «Dos contratos em especial» (artigos 1022.º a 1120.º).
Há a reter nomeadamente os casos de caducidade (artigo 1051.º), a antecipação de rendas (artigo 1076.º),
os tipos de contrato (artigo 1094.º), a renovação automática (artigo 1096.º), a oposição à renovação ou denúncia
pelo arrendatário (artigo 1098.º), e as denúncias para habitação e justificada (artigos 1102.º e 1103.º)
Diploma central é o «Novo Regime do Arrendamento Urbano (NRAU)», que foi aprovado pela Lei n.º 6/2006,
de 27 de fevereiro, e sofreu, entretanto, as seguintes modificações:
1 – Declaração de Retificação n.º 24/2006, de 17 de abril;
2 – Lei n.º 31/2012, de 14 de agosto, que «procede à revisão do regime jurídico do arrendamento urbano,
alterando o Código Civil, o Código de Processo Civil e a Lei n.º 6/2006, de 27 de fevereiro»;
3 – Lei n.º 79/2014, de 19 de dezembro, que «revê o regime jurídico do arrendamento urbano, alterando o
Código Civil e procedendo à segunda alteração à Lei n.º 6/2006, de 27 de fevereiro, à terceira alteração ao
Decreto-Lei n.º 157/2006, de 8 de agosto2, e à segunda alteração ao Decreto-Lei n.º 158/2006, de 8 de agosto3»;
4 – Lei n.º 42/2017, de 14 de junho, que estabelece o «regime de reconhecimento e proteção de
estabelecimentos e entidades de interesse histórico e cultural ou social local (terceira alteração à Lei n.º 6/2006,
de 27 de fevereiro, que aprova o Novo Regime do Arrendamento Urbano, e quarta alteração ao Decreto-Lei n.º
157/2006, de 8 de agosto, que aprova o regime jurídico das obras em prédios arrendados)»;
5 – Lei n.º 43/2017, de 14 de junho, que «altera o Código Civil, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 47 344, de 25
de novembro de 1966, procede à quarta alteração à Lei n.º 6/2006, de 27 de fevereiro, que aprova o Novo
Regime do Arrendamento Urbano, e à quinta alteração ao Decreto-Lei n.º 157/2006, de 8 de agosto, que aprova
o regime jurídico das obras em prédios arrendados»;
6 – Lei n.º 12/2019, de 12 de fevereiro, que «proíbe e pune o assédio no arrendamento, procedendo à quinta
alteração ao Novo Regime do Arrendamento Urbano, aprovado pela Lei n.º 6/2006, de 27 de fevereiro»;
7 – Lei n.º 13/2019, de 12 de fevereiro, que prevê «medidas destinadas a corrigir situações de desequilíbrio
entre arrendatários e senhorios, a reforçar a segurança e a estabilidade do arrendamento urbano e a proteger
arrendatários em situação de especial fragilidade»;
8 – Declaração de Retificação n.º 7/2019, de 7 de março (retificação à Lei n.º 12/2019, de 12 de fevereiro);
9 – Declaração de Retificação n.º 11/2019, de 4 de abril (retificação à Lei n.º 13/2019, de 12 de fevereiro);
10 – Lei n.º 2/2020, de 31 de março, que aprova o «Orçamento do Estado para 2020», alterando o artigo
2 Aprova o regime jurídico das obras em prédios arrendados. 3 Aprova os regimes de determinação do rendimento anual bruto corrigido e a atribuição do subsídio de renda.
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35.º da Lei n.º 6/20064, de 27 de fevereiro.
Um diploma considerado pelos proponentes da iniciativa é a Lei n.º 13/2019, de 12 de fevereiro (Medidas
destinadas a corrigir situações de desequilíbrio entre arrendatários e senhorios, a reforçar a segurança e a
estabilidade do arrendamento urbano e a proteger arrendatários em situação de especial fragilidade),
nomeadamente a norma transitória do artigo 14.º, n.º 3; que prevê a repristinação do n.º 3 do artigo 1095.º5 e o
artigo 1104.º6do Código Civil na redação dada pela Lei n.º 6/2006, de 27 de fevereiro.
Este diploma procedeu nomeadamente: à alteração ao Código Civil – artigos 1041.º, 1069.º, 1074.º, 1083.º,
1095.º, 1096.º, 1097.º, 1098.º, 1101.º, 1103.º, 1104.º e 1110.º; e à quinta alteração ao Novo Regime do
Arrendamento Urbano (NRAU), aprovado pela Lei n.º 6/2006, de 27 de fevereiro.
É importante reter, visto ser alvo de proposta de alteração pelos proponentes da iniciativa, o diploma que
prevê o «Regime de celebração do contrato de arrendamento urbano», aprovado pelo Decreto-Lei n.º 160/2006,
de 8 de agosto.
De acordo com a exposição de motivos do diploma, «Tendo sido aprovado o Novo Regime do Arrendamento
Urbano (NRAU), pela Lei n.º 6/2006, de 27 de fevereiro, importa publicar os diplomas necessários à sua completa
aplicação. Entre esses encontra-se o decreto-lei que regula os elementos do contrato de arrendamento e os
requisitos a que obedece a sua celebração, previsto no n.º 2 do artigo 1070.º do Código Civil, na redação que
lhe foi dada pelo NRAU, o qual agora se publica».
O diploma sofreu uma modificação, tendo sido alterados os artigos 1.º a 3.º e republicado, pelo Decreto-Lei
n.º 266-C/2012, de 31 de Dezembro7.
No âmbito da pandemia da COVID-19 foi exigido ao Governo a aprovação de um conjunto de medidas
excecionais e temporárias com vista a prevenir a transmissão da infeção por SARS-CoV-2. No que concerne ao
arrendamento urbano há a citar, para além dos diplomas que a iniciativa em apreciação pretende alterar, por
exemplo o Decreto-Lei n.º 106-A/2020, de 30 de dezembro (Altera as medidas excecionais e temporárias
relativas à pandemia da doença COVID-19). Este diploma procede à quarta alteração à Lei n.º 4-C/2020, de 6
de abril (artigo 5.º – Apoio financeiro), e estabelece um regime excecional para as situações de mora no
pagamento da renda devida nos termos de contratos de arrendamento urbano habitacional e não habitacional,
no âmbito da pandemia COVID-19. A este respeito, chama-se atenção para o Capítulo II da presente nota
técnica, no qual se abordam alguns dos antecedentes parlamentes
O artigo 8.º da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, outro dos diplomas legais que esta iniciativa propõe alterar,
estabelece medidas excecionais e temporárias de resposta à situação epidemiológica provocada pelo
coronavírus SARS-CoV-2 e da COVID-19. Nesta ligação8, para a base de dados da Procuradoria-Geral Distrital
de Lisboa do Ministério Público, pode consultar-se a versão atualizada da lei (após 11 alterações).
O seu artigo 8.º – Regime extraordinário e transitório de proteção dos arrendatários9 – é alvo de proposta de
alteração. Contém as alterações dos seguintes diplomas: Lei n.º 4-A/2020, de 6 de abril; Lei n.º 14/2020, de 9
de maio; Lei n.º 58-A/2020, de 30 de setembro; e Lei n.º 75-A/2020, de 30 de dezembro.
No âmbito das medidas extraordinárias de resposta à situação epidemiológica do novo coronavírus – COVID-
4 Ligação à base de dados da Procuradoria-Geral Distrital de Lisboa do Ministério Público que contém todas as versões do referido artigo: http://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?artigo_id=691A0035&nid=691&tabela=leis&pagina=1&ficha=1&so_miolo=&nversao=#artigo, consultada em 09/09/2021. 5 «Artigo 1095.º Estipulação de prazo certo 1 – O prazo deve constar de cláusula inserida no contrato. 2 – O prazo referido no número anterior não pode, contudo, ser inferior a 5 nem superior a 30 anos, considerando-se automaticamente ampliado ou reduzido aos referidos limites mínimo e máximo quando, respetivamente, fique aquém do primeiro ou ultrapasse o segundo. 3 – O limite mínimo previsto no número anterior não se aplica aos contratos para habitação não permanente ou para fins especiais transitórios, designadamente por motivos profissionais, de educação e formação ou turísticos, neles exarados». 6 «Artigo 1104.º Confirmação da denúncia No caso previsto na alínea c) do artigo 1101.º, a denúncia deve ser confirmada, sob pena de ineficácia, por comunicação com a antecedência máxima de 15 meses e mínima de um ano relativamente à data da sua efetivação». 7 Procede à adaptação à Lei n.º 6/2006, de 27 de fevereiro, na redação que lhe foi conferida pela Lei n.º 31/2012, de 14 de agosto, do Decreto-Lei n.º 158/2006, de 8 de agosto, que estabelece os regimes de determinação do rendimento anual bruto corrigido e de atribuição do subsídio de renda, e do Decreto-Lei n.º 160/2006, de 8 de agosto, que regula os elementos do contrato de arrendamento e os requisitos a que obedece a sua celebração. 8 http://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=3268&tabela=leis&so_miolo=. 9http://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?artigo_id=3268A0008&nid=3268&tabela=leis&pagina=1&ficha=1&so_miolo=&nversao=#artigo.
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19, a Lei n.º 4-C/2020, de 6 de abril (alterada pelas Leis n. os 17/2020, de 29 de maio, 45/2020, de 20 de agosto,
e Lei n.º 75-A/2020, de 30 de dezembro) também ela alvo de proposta de alteração por esta iniciativa, criou um
regime excecional para as situações de mora de arrendatários habitacionais no pagamento de rendas devidas
que, cumulativamente, tenham: Uma quebra de rendimentos superiores a 20% face aos rendimentos do mês
anterior ou do período homólogo do ano anterior (mesmo mês de 2019); e uma taxa de esforço com o pagamento
da renda que seja, ou se torne, superior a 35% dos rendimentos da família.
Nos termos da Lei n.º 4-C/2020, de 6 de abril, com as alterações operadas pela Lei n.º 17/2020, de 29 de
maio10, esse regime excecional aplica-se às rendas vencidas a partir do dia 1 de abril de 2020 até ao mês
seguinte ao final do estado de emergência, ou seja, até ao mês de junho de 2020, salvo no caso dos empréstimos
do IHRU11, que abrangem igualmente as rendas que se vençam entre o dia 1 de julho e o dia 1 de setembro de
2020.
O artigo 4.º da Lei n.º 4-C/2020, de 6 de abril, na sua redação atual, regula a «Mora do arrendatário
habitacional», nos seguintes termos: «Nas situações previstas no artigo anterior, o senhorio só tem direito à
resolução do contrato de arrendamento, por falta de pagamento das rendas vencidas nos meses em que vigore
o estado de emergência e no primeiro mês subsequente, se o arrendatário não efetuar o seu pagamento, no
prazo de 12 meses contados do termo desse período, em prestações mensais não inferiores a um duodécimo
do montante total, pagas juntamente com a renda de cada mês».
Ressalvamos a existência do «Balcão Nacional do Arrendamento», que tem competência exclusiva para a
tramitação do procedimento especial de despejo em todo o território nacional.
A Lei n.º 31/2012, de 14 de agosto, a que os proponentes se referem na exposição de motivos, aprovou
medidas destinadas a dinamizar o mercado de arrendamento urbano, alterando, nomeadamente, o regime
substantivo da locação e o regime transitório dos contratos de arrendamento celebrados antes da Lei n.º 6/2006,
de 27 de fevereiro, e criando um procedimento especial de despejo do local arrendado que permita a célere
recolocação daquele no mercado de arrendamento.
Para tornar o arrendamento um contrato mais seguro e com mecanismos que permitam reagir com eficácia
ao incumprimento, foi criado um procedimento especial que permite que a desocupação do imóvel seja realizada
de forma célere e eficaz no caso de incumprimento do contrato por parte do arrendatário.
Foi assim criado, pelo Decreto-Lei n.º 1/2013, de 7 de janeiro, junto da Direção-Geral da Administração da
Justiça (DGAJ), o Balcão Nacional do Arrendamento (BNA), enquanto secretaria judicial com competência
exclusiva para a tramitação do procedimento especial de despejo em todo o território nacional.
Por fim, indicamos ainda existência de um «Portal da Habitação»12, com informação pertinente sobre a
matéria, contendo legislação e documentação.
II. Enquadramento parlamentar
• Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)
Efetuada uma pesquisa à base de dados da atividade parlamentar (AP) sobre matéria idêntica ou conexa
constatou-se que se encontram pendentes, na XIV Legislatura, as seguintes iniciativas, nomeadamente:
(i) Projeto de Lei 4n.º 96/XIV/1.ª – «Altera o Código Civil, garantindo a não discriminação no acesso ao
arrendamento por quem detém animais de companhia», estando em fase de nova apreciação na comissão na
generalidade;
(ii) Projeto de Lei n.º 249/XIV/1.ª (BE) – «Estabelece a moratória aos processos de despejo decorrentes da
liberalização da Lei do Arrendamento Urbano até á construção de um robusto parque habitacional público»,
estando em fase de apreciação na generalidade;
(iii) Projeto de Lei n.º 171/XIV/1.ª (PCP) – «Cria um regime autónomo de arrendamento para as atividades
económicas, associativas e culturais», estando em fase de apreciação na generalidade;
10 Altera o regime excecional para as situações de mora no pagamento da renda devida nos termos de contratos de arrendamento urbano habitacional e não habitacional, no âmbito da pandemia COVID-19, procedendo à primeira alteração à Lei n.º 4-C/2020, de 6 de abril. 11 https://www.portaldahabitacao.pt/. 12 https://www.portaldahabitacao.pt/web/guest/legislacao_menu.
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(iv) Projeto de Lei n.º 157/XIV/1.ª (PCP) – «Alteração ao Regime do Arrendamento Apoiado para Habitação»,
estando em fase de apreciação na generalidade;
(v) Projeto de Lei n.º 69/XIV/1.ª (PCP) – «Prolonga os contratos de arrendamento para 10 anos, garantindo
maior estabilidade aos arrendatários, estando em fase de apreciação na generalidade»;
(vi) Projeto de Lei n.º 14/XIV/1.ª (PCP) – «Extingue o Balcão Nacional do Arrendamento e repõe o
procedimento especial de despejo por via judicial (sétima alteração à Lei n.º 6/2006, de 27 fevereiro, alterada
pela Lei n.º 31/2012, de 14 de agosto, pela Lei n.º 79/2014, de 19 de dezembro, pela Lei n.º 42/2017, de 14 de
junho, Lei n.º 43/2017, de 14 de junho, Lei n.º 12/2019, de 12 de fevereiro, e pela Lei n.º 13/2019, de 12 de
fevereiro – Novo Regime de Arrendamento Urbano), estando em fase de apreciação na generalidade»;
(vii) Projeto de Lei n.º 909/XIV/2.ª (PCP) – «Alteração ao Regime do Arrendamento Urbano, estando em fase
de apreciação na generalidade»;
• Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)
Efetuada uma pesquisa à base de dados da AP constatou-se que, na XIV Legislatura, existiram, os seguintes
antecedentes parlamentares, sobre matéria idêntica ou conexa:
(i) Projeto de Lei n.º 488/XIV/1.ª (PCP) – «Alarga o regime extraordinário de proteção aos arrendatários até
31 de dezembro de 2021 e define o prazo para entrega de candidaturas para apoio financeiro do IHRU até 31
de dezembro de 2020», que deu origem à Lei n.º 58-A/2020, de 30 de setembro;
(ii) Projeto de Lei n.º 483/XIV/1.ª (BE) – «Alarga o regime extraordinário de proteção dos arrendatários
(quarta alteração à Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março)», que deu origem à Lei n.º 58-A/2020, de 30 de setembro;
(iii) Projeto de Lei n.º 387/XIV/1.ª (PCP) – «Estabelece um regime excecional no arrendamento habitacional
e não habitacional no caso de comprovada diminuição de rendimento», o qual foi rejeitado em sede de votação
na generalidade, no dia 21 de maio de 2021, com os votos contra do PS, do PSD, do CDS-PP e do PAN e a
abstenção do IL;
(iv) Projeto de Lei n.º 368/XIV/1.ª (PS) – «Procede à terceira alteração à Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março,
alterada pelas Leis n.os 4-A/2020 e 4-B/2020, ambas de 6 de abril, que aprova medidas excecionais e
temporárias de resposta à situação epidemiológica provocada pelo coronavírus SARS-CoV-2 e da doença
COVID-19», que deu origem à Lei n.º 14/2020, de 9 de maio;
(v) Projeto de Lei n.º 272/XIV/1.ª (CH) – «Pela atribuição de um prazo de três meses de moratória nos
contratos de arrendamento habitacional e não habitacional», o qual foi rejeitado em sede de votação na
generalidade, no dia 2 de abril de 2020, com os votos contra do PS e do PSD e abstenções do BE, do PCP, do
CDS-PP, do PAN, do PEV, do IL e da Deputada não inscrita Joacine Katar Moreira.
(vi) Proposta de Lei n.º 47/XIV/1.ª (GOV) – «Autoriza o Governo a aprovar o regime jurídico de arrendamento
forçado», que deu origem à Lei n.º 68/2020, de 5 de novembro;
(vii) Proposta de Lei n.º 32/XIV/1.ª (GOV) – «Altera o regime excecional para as situações de mora no
pagamento da renda devida nos termos de contratos de arrendamento urbano habitacional e não habitacional,
no âmbito da pandemia COVID-19», que deu origem à Lei n.º 17/2020, de 29 de maio;
(viii) Proposta de Lei n.º 21/XIV/1.ª (GOV) – «Estabelece um regime excecional para as situações de mora
no pagamento da renda devida nos termos de contratos de arrendamento urbano habitacional e não
habitacional, no âmbito da pandemia COVID-19», que deu origem à Lei n.º 4-C/2020, de 6 de abril;
(ix) Proposta de Lei n.º 18/XIV/1.ª (GOV) – «Estabelece um regime excecional e temporário de caducidade
e da oposição à renovação dos contratos de arrendamento habitacionais e não habitacionais, atendendo à
pandemia da doença COVID-19», que deu origem à Lei n.º 4-A/2020, de 6 de abril;
(x) Projeto de Lei n.º 596/XIV/2.ª (BE) – «Alarga o regime extraordinário de proteção dos arrendatários
(sétima alteração à Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março)», que deu origem à Lei n.º 75-A/2020, de 30 de dezembro.
Regista-se ainda a existência da petição n.º 186/XIV/2.ª (Margarida Costa Magalhães Almeida) – «Atual lei
de arrendamento – fazedora de sem-abrigo», com 27 assinaturas, a qual já se encontra concluída.
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III. Apreciação dos requisitos formais
• Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais
A iniciativa em apreciação é apresentada por Deputados do Grupo Parlamentar do Partido Comunista
Português (PCP), ao abrigo e nos termos do n.º 1 do artigo 167.º daConstituição13 e do 119.º do Regimento da
Assembleia da República (Regimento), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos
Deputados, por força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da Constituição e b) do n.º 1 do artigo 4.º e do
Regimento, bem como dos grupos parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da
Constituição e da alínea f) do artigo 8.º do Regimento.
Observa o disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 123.º do Regimento, e assume a forma de projeto de lei,
em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 119.º do Regimento.
A iniciativa encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o
seu objeto principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, cumprindo os requisitos formais previsto
no n.º 1 do artigo 124.º do Regimento.
Observa, igualmente, os limites à admissão da iniciativa estabelecida no n.º 1 do artigo 120.º do Regimento,
uma vez que define concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa e parece não
infringir a Constituição ou os princípios nela consignados.
O projeto de lei em apreciação deu entrada a 11 de julho de 2021. Por despacho do Presidente da Assembleia
da República, foi admitido a 12 de julho, tendo baixado à Comissão de Economia, Inovação, Obras e Habitação
(6.ª) no mesmo dia.
• Verificação do cumprimento da lei formulário
O título da presente iniciativa legislativa que «Alteração ao Regime do Arrendamento Urbano» traduz
sinteticamente o seu objeto, mostrando-se conforme ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 74/98, de 11 de
novembro, conhecida como lei formulário.
Segundo as regras de legística formal, nomeadamente do n.º 1 do artigo 6.º da lei formulário, que estabelece
que «Os diplomas que alterem outros devem indicar o número de ordem da alteração introduzida e, caso tenha
havido alterações anteriores, identificar aqueles diplomas que procederam a essas alterações, ainda que
incidam sobre outras normas», e considerando que a presente iniciativa legislativa visa introduzir alterações ao
Regime do Arrendamento Urbano, submete-se à consideração da comissão que, em sede de especialidade ou
de redação final, se pondere a adoção do título «Modifica o Regime do Arrendamento Urbano, alterando o
Código Civil, a Lei n.º 6/2006, de 27 de fevereiro, o Decreto-Lei n.º 160/2006, de 8 de agosto, a Lei n.º 1-A/2020,
de 19 de março, e a Lei n.º 4-C/2020, de 6 de abril)».
Submete-se, igualmente, à consideração da comissão, o aditamento de um novo artigo 1.º (objeto) com a
referência aos diplomas alterados e respetivos números de ordem de alteração e leis que os alteraram, com
exceção do Código Civil.
Na verdade, a lei formulário foi publicada num contexto diferente do atual, uma vez que hoje existe um diário
da república eletrónico, de acesso gratuito e universal, pelo que não se justifica, por uma questão de certeza e
segurança jurídica, colocar o número de ordem de alteração e respetivas alterações relativamente a diplomas
que já sofreram diversas alterações, como é o caso de códigos.
Em consequência, sugere-se a renumeraçãodos artigos seguintes do articulado da iniciativa.
Em caso de aprovação esta iniciativa revestirá a forma de lei, nos termos do n.º 3 do artigo 166.º da
Constituição, devendo ser objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República, em conformidade com o
disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário. Considerando, ainda, que do articulado não consta
qualquer artigo sobre o início de vigência, a sua entrada em vigor inicia-se em conformidade com o previsto no
n.º 2 do artigo 2.º da lei formulário, segundo o qual «Na falta de fixação do dia, os diplomas referidos no número
anterior entram em vigor, em todo o território nacional e no estrangeiro, no quinto dia após a publicação».
Nesta fase do processo legislativo, a iniciativa em análise não nos suscita outras questões no âmbito da lei
formulário.
13 As ligações para a Constituição e para o Regimento são feitas para o portal oficial da Assembleia da República.
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IV. Análise de direito comparado
• Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estados-Membros da União Europeia: Espanha,
França e Irlanda.
ESPANHA
A Constituição14 espanhola reconhece, no seu artigo 47.º, o direito de todos os espanhóis a usufruir de uma
habitação digna e adequada.
Até metade da década de oitenta do século passado, o regime jurídico de arrendamento urbano
caracterizava-se por medidas orientadas a apoiar e proteger o inquilino, tanto quanto ao valor das rendas como
quanto à duração dos contratos. As leis de arrendamento urbano (LAU) de 1946, 1956 e, principalmente, a de
196415, eram muito rígidas no que se refere ao bloqueio dos arrendamentos, uma vez que, por um lado, as
rendas estavam praticamente congeladas, pois a sua atualização dependia de decisão governamental que nem
sempre era regular no tempo, e por outro lado, existia a transmissão forçada do contrato de arrendamento a
favor dos herdeiros do arrendatário.
Com a publicação do Real Decreto-Ley 2/1985, de 30 de abril de 1985, teve lugar uma mudança radical no
tratamento do regime do arrendamento urbano com a total liberalização tanto ao nível da duração do contrato
como ao nível da fixação do valor das rendas. A partir desta data passou a existir um mercado dual de
arrendamento urbano: o dos contratos celebrados antes do Real Decreto-Ley 2/1985, os chamados de «renda
antiga», com rendas baixas e sujeitos a transmissão forçada aos descendentes dos arrendatários e os contratos
celebrados após a publicação do Real Decreto-Ley 2/1985, com rendas altas e um elevado grau de rotatividade
ocupacional, como consequência da duração média anual dos contratos.
Para fazer face a essa distorção do mercado, que conduzia a prejuízos para os proprietários e arrendatários,
foi aprovada a Ley 29/1994, de 24 de novembro, de Arrendamientos Urbanos, a qual teve como principal objetivo
o estímulo do setor de arrendamento urbano através de uma regulação mais apertada que a prevista no Real
Decreto-Ley mas dando sempre prioridade à liberdade contratual entre as partes.
Foram as seguintes, ao tempo, as alterações fundamentais que se relacionam com a matéria da iniciativa
legislativa em análise:
• Estabelecimento de um prazo mínimo de duração do contrato, por forma a contribuir para uma estabilidade
das famílias, possibilitando-lhes uma alternativa real à aquisição de casa própria. Apesar de, no artigo 9.º,
se começar por prever a liberdade das partes na fixação do prazo do contrato, a seguir, submete-se o
mesmo a prorrogações obrigatórias anuais até atingir uma duração mínima de cinco anos, caso o prazo
acordado tenha sido inferior;
• Reconhecimento da existência de situações que exigem prazos inferiores de duração, circunscrita à
necessidade – conhecida à data da elaboração do contrato – de reaver o locado para habitação do próprio
proprietário (artigo 9.º);
• Introdução de um mecanismo de prorrogação tácita, decorrido o prazo definido inicialmente no contrato e
caso nenhuma das partes o tenha denunciado, por um novo prazo de 3 anos, renovado anualmente (artigo
10.º);
• A não renovação do contrato caso o proprietário prove necessitar do imóvel para sua habitação própria,
para familiares seus em primeiro grau, adoção, ou para o seu cônjuge em caso de divórcio ou anulação
do casamento.
14 Diploma consolidado retirado do portal oficial boe.es. Todas as ligações eletrónicas a referências legislativas relativas a Espanha são feitas para o referido portal oficial, salvo indicação em contrário. 15 Ley 40/1964, de 11 de junio.
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A Ley 29/1994 foi objeto de diversas alterações16, sendo a mais importante a que ocorreu em 2013, pela Ley
4/2013, de 4 de junho, da qual se destaca:
• A duração inicial obrigatória dos contratos foi reduzida de 5 para 3 anos (artigo 9.º);
• A renovação contratual, após a passagem do prazo inicial mínimo de 3 anos, desceu de 3 para 1 ano (artigo
10.º);
• A possibilidade de desistência do arrendamento por parte do arrendatário, desde que decorridos 6 meses
do início do contrato e desde que notifique o senhorio com a antecedência mínima de um mês. A lei prevê
a possibilidade de as partes fixarem uma indemnização ao senhorio no valor de um mês de renda por
cada ano que fique por cumprir (artigo 11.º);
• A atualização das rendas ocorre segundo o convencionado por acordo entre as partes e, na ausência de
estipulação, estas atualizam-se por referência anual ao Índice de Garantia de Competitividade17 (artigos
17.º e 18.º);
• A possibilidade do proprietário de recuperar o fogo arrendado, desde que decorrido um ano após o início
do contrato e desde que o inquilino seja notificado com um mês antecedência, desde que a habitação se
destine a residência permanente sua ou de seus familiares em primeiro grau de consanguinidade ou por
adoção, ou para o seu cônjuge na sequência de separação judicial, divórcio ou nulidade matrimonial
(artigo 9.º, n.º 3);
• Em caso de venda da propriedade arrendada, o contrato só subsiste se estiver registado no Registo de
propriedade dos contratos de arrendamento urbano18 (disposição final 2.ª da Ley 4/2013, de 5 de junho).
Por fim refira-se que o contrato podia ser denunciado nas seguintes situações (artigo 27.º, n.º 2):
a) Falta de pagamento da renda;
b) Falta de pagamento da fiança;
c) Subarrendamento não autorizado;
d) Realização de obras não consentidas pelo proprietário;
d) Quando o arrendatário possua outra habitação permanente.
As medidas de flexibilização e de incentivo ao arrendamento aprovadas com a reforma de 2013 atingiram,
pelo menos parcialmente, seu objetivo. Dinamizaram e tornaram o mercado mais flexível, mas tiveram como
efeito colateral uma menor proteção do arrendatário. No sentido de facilitar o acesso à habitação através do
arrendamento urbano, o Governo espanhol aprovou, em março de 2019, uma nova reforma da lei do
arrendamento urbano (Ley 29/1994) através do Real Decreto-Ley 7/2019, de 1 de março, de medidas urgentes
en materia de vivienda y alquiler. As principais alterações introduzidas consistiram nas seguintes:
• Alteração do prazo de duração do contrato: Mantém-se o princípio de que a duração é acordada entre as
parte mas, enquanto até agora o senhorio podia impor uma duração mínima de três anos por meio de
prorrogações anuais, com a nova lei a duração mínima passa a ser de cinco anos, se o senhorio for uma
pessoa singular e, de sete anos, se for uma pessoa coletiva (artigo 9.º);
• Prorrogação do contrato: Desde a reforma de 2013 a extensão admitida era de um ano. A partir de agora
os contratos de arrendamento passam a poder ser estendidos por mais três anos (artigo 10.º);
• Em caso de alienação do imóvel arrendado, o novo proprietário sub-roga os direitos e obrigações do
vendedor (artigo 14.º).
FRANÇA
Em França, o regime do arrendamento urbano para habitação decorre da Loi n.º 86-1290, de 23 de dezembro
16 Ley 13/1996, de 30 de dezembro; Ley 50/1998, de 30 de dezembro; Ley 55/1999, de 29 de dezembro; Ley 1/2000, de 7 de janeiro; Ley 19/2009, de 23 de novembro; Ley 39/2010, 22 de dezembro; Ley 4/2013, de 4 de junho; Ley 2/2015, de 30 de março; Real Decreto-Ley 21/2018, de 14 de dezembroe Real Decreto-Ley 7/2019, de 1 de março. 17 https://www.ine.es/ss/Satellite?c=Page&cid=1259947704944&pagename=ProductosYServicios%2FPYSLayout&p=1254735893337&L=0. 18 Real Decreto 297/1996, de 23 de febrero, sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de los Contratos de Arrendamientos Urbanos.
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de 198619, e da Loi n.º 89-462, de 6 julho de 1989, esta extensamente modificada20.
Existem alguns arrendamentos que ainda estão sujeitos ao regime da Loi n.º 48-1360, de 1 de setembro de
1948, e que abrange as habitações construídas antes de 1 de setembro de 1948 mas cujo campo de aplicação
se vem restringido progressivamente. São, genericamente, arrendamentos de rendas baixas, os quais se
caraterizam essencialmente por não terem de ser reduzidos a escrito e o seu conteúdo não estar regulamentado.
Não há prazo perentório de duração do contrato, admitindo-se a sua duração ilimitada. A revisão das rendas
está sujeita a um limite e deve respeitar os plafons regulamentares fixados anualmente segundo a categoria da
habitação.
O regime da lei de 1948 vai deixando de ser aplicado às habitações abandonadas ou àquelas cujos
beneficiários não exerçam o direito de transmissão do arrendamento.
Das modificações sofridas pela Loi n.º 89-462 destaca-se a que foi aprovada em 2015 com a Loi n.º 2015-
990, de 6 de agosto, também denominada lei Alur, e que teve como objetivo global o crescimento, a atividade e
a igualdade de oportunidades económicas.
A grande inovação que esta lei veio introduzir prende-se com o controle das rendas nas habitações
localizadas em determinadas zonas denominadas «zonas tensas», ou seja, com intensa procura e baixa oferta.
Confrontado perante o facto de cerca de 1/5 dos arrendatários despenderem cerca de 40% do seu
rendimento para a renda de casa, o Governo francês decidiu introduzir medidas legislativas de combate ao
aumento do preço dos arredamentos urbanos.
A lei Alur instituiu um contrato-tipo de arrendamento para fins habitacionais, o qual permitiu uma clarificação
das relações entre senhorios e inquilinos. Este contrato-tipo veio a ser definido pelo Décret n.º 2015-587, de 31
de maio.
Assim, o artigo 3 da Loi n.º 89-462, de 6 de julho, na redação que lhe foi dada pela lei Alur, lista os elementos
que devem constar do contrato de arrendamento, dos quais se destaca a forma escrita que reveste, a lista dos
equipamentos, o nome e o domicílio do senhorio, a duração do contrato e o montante a pagar e condições da
sua revisão, a área, o estado das instalações, as obras de beneficiação efetuadas após a saída do anterior
inquilino, e caso o fogo se insira numa das denominadas «zonas tensas», o montante da renda paga pelo
anterior arrendatário, o preço da renda de referência majorada aplicável na zona em que o fogo se insere e os
honorários dos agentes imobiliários cobrados ao arrendatário. No ato de assinatura do contrato de
arrendamento, o senhorio anexa um dossiê de diagnóstico técnico da fração a arrendar.
Este «contrato-tipo» só é aplicável aos contratos de arrendamento celebrados após 1 de agosto de 2015,
mas abrange todos os arredamentos submetidos ao regime da lei 89-462.
Este artigo foi ainda alterado pelas Lois n.º 2018-1021, de 23 novembro, e n.º 2019-1147, de 8 de novembro.
Segundo o artigo 10, o contrato de arrendamento a proprietários que sejam pessoas singulares tem a duração
de pelo menos três anos21, podendo ser convencionado outro prazo nunca inferior a um ano (artigo 11). Findo
o prazo inicial, o contrato pode ser prorrogado tacitamente ou renovado. Em caso de prorrogação tácita o prazo
da prorrogação é de três anos, em caso de renovação, o prazo desta é o prazo do contrato.
A renda é atualizada nos termos fixados pelas partes ou, em caso de omissão, no fim de cada ano do
contrato. O valor do aumento da renda não pode ultrapassar à variação do índice de referência dos
arrendamentos22 fixada pelo INSEE – Instituto Nacional de Estatísticas e Estudos Económicos.23
Os artigos 15 e 22 da Loi 89-462, conjugados com as disposições constantes das leis 86-1290, de 23
dezembro de 1986, 75-1351, de 31 dezembro de 1975 e 48-1360, de 1 setembro de 1948, consagram os
princípios, com as devidas exceções, com base nos quais o proprietário desencadeia os processos de resolução
do contrato de arrendamento. Esta pode ocorrer no final do prazo estipulado no contrato, em caso de não
pagamento das rendas, ou caso o senhorio precise da habitação para sua própria residência ou alguém da sua
família, para o vender ou por um motivo sério e legítimo.
A principal lei da habitação promulgada mais recentemente é a Loi 2018-1021, de 23 de novembro, também
19 Diploma consolidado retirado do portal oficial legifrance.gouv.fr. Todas as ligações eletrónicas a referências legislativas relativas a França são feitas para o referido portal oficial, salvo indicação em contrário. 20 As alterações a que a Loi n.º 89-462, de 6 de julho foi sujeita podem ser consultadas aqui. 21 A lei prevê que no caso de os senhorios serem pessoas coletivas o prazo os contratos de arrendamento sejam de 6 anos, renováveis ou não, dependendo do estipulado pelas partes. 22 https://www.insee.fr/fr/metadonnees/source/indicateur/p1659/description. 23 https://www.insee.fr/fr/accueil.
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conhecida por Loi Élan, portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique. A lei Élan reflete a
«estratégia habitacional» do Governo e abrange áreas tão diversas como o ordenamento do território (operações
de revitalização territorial, urbanismo comercial), o planeamento urbano (autorizações de uso da terra), a
construção (recurso contra licenças de construção), a habitação social (conversão da habitação, arrendamento
de solidariedade), o respeito pelo meio ambiente (renovação energética, aquecimento, livro de manutenção), o
alojamento local (medidas de controlo de arrendamento mobiliado), o despejo por ocupações ilegais, o
condomínio, o combate à habitação indigna e a tecnologia digital (melhoria da cobertura pela implantação de
redes, arrendamento eletrónico).
Em relação ao setor habitacional, a lei Élan altera algumas disposições dispersas da Loi 89-462. Por exemplo,
harmoniza o conceito de habitabilidade para as situações de arrendamentos vários em quartos mobilados com
um só senhorio (artigo 141), põe fim à solidariedade para o pagamento de dívidas de renda em caso de violência
doméstica (artigo 136) e exclui a menção escrita à caução (artigo 134).
O artigo 24 da Loi 89-462 é novamente alterado para evitar despejos, incluindo a consideração de um
possível procedimento de sobre-endividamento (artigo 118 da lei Élan).
É criado um sistema experimental de controlo dos arrendamentos (artigos 139 e 140 da lei Élan) em especial
no que refere à supervisão nas «zonas tensas», impondo multas pesadas para os senhorios não cumpridores,
de 5000 Euros no caso de estes serem pessoas singulares e de 15 000 Euros em caso de pessoas coletivas.
Paralelamente incentiva a criação de observatórios de arrendamento, ( artigos 16 e 5, II, da Loi 89-462). Por fim,
o Governo é autorizado a definir um sistema de incentivo a ferramentas digitais para arrendamentos de
habitações vazias ou mobiladas, facilitando também a entrega desmaterializada dos documentos anexos ao
contrato de arrendamento (o chamado arrendamento digital) (artigo 128).
A lei cria um novo conceito de arrendamento de mobilidade (artigos 107 a 115) o qual consiste num contrato
de arrendamento de curta duração (prazo máximo de duração até 10 meses) de um apartamento mobilado ou
de segundas habitações cujo proprietário deseje recuperar fácil e rapidamente. A lei prevê que este contrato se
destine a determinadas categorias de inquilinos, como por exemplo estudantes, pessoas em formação, em
transferência profissional ou em trabalho temporário.
Importa ainda referir que as normas pelas quais se rege o regime do arrendamento para a habitação
decorrem não só dos diplomas supra mencionados, mas igualmente do Código Civil, do Código da Construção
e da Habitação, e do Código da Segurança Social. No portal do Service-Public-logement24 encontra-se, de forma
detalhada e completa, toda a informação respeitante a esta matéria.
IRLANDA
A principal legislação irlandesa sobre arrendamento urbano consiste no Residential Tenancies Act 200425, o
qual até à data foi objeto de diversas alterações.
Até 2004, a Irlanda possuía um mercado de arrendamento com regras substancialmente diferentes
consagradas no Landlord and Tenant Act 1967 a 1994.
Com a reforma de 2015, o Governo irlandês teve como objetivo travar o constante aumento das rendas para
fins habitacionais e aprovar um regime mais transparente nas relações entre senhorio e inquilino.
A renda é estabelecida através de negociação entre as partes mas o seu montante não pode ser acima do
definido pelos valores de mercado (artigo 19 e seguintes do Residential Tenancies Act 2004). O valor de
mercado vem definido no artigo 24 sendo que o Residential Tenancies Board (RTB)26publica a cada trimestre
o índex27 de referência dos valores das rendas praticados no mercado.
Com regime de 2004 a renda era atualizada a cada 12 meses mas a partir de 2015 essa atualização passou
a ter lugar só a cada 24 meses, a não ser que tenha havido acordo escrito entre as duas partes de outro prazo.
O prazo, por defeito, dos contratos de arrendamentos é de 4 anos, renováveis, sendo que o senhorio pode
livremente resolver o contrato, nos primeiros 6 meses da sua vigência, sem qualquer justificação. Passados
esses 6 meses, o senhorio só pode cancelar o contrato caso se verifique uma de três circunstâncias ou uma de
24 https://www.service-public.fr/particuliers/vosdroits/N19808. 25 Diploma consolidado retirado do portal oficial irishstatutebook.ie. Todas as ligações eletrónicas a referências legislativas relativas à Irlanda são feitas para o referido portal oficial, salvo indicação em contrário. 26 https://www.rtb.ie/. 27 https://www.rtb.ie/research/ar.
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três razões.
As circunstâncias que sustentam o cancelamento unilateral do contrato pelo senhorio são:
• Se o arrendatário não cumprir as suas obrigações legais e contratuais, máxime o não pagamento da renda
ou de outras despesas;
• Se a habitação se tornar muito pequena para as suas necessidades; ou,
• Se o proprietário pretende vender o imóvel, dispondo de 3 meses para tal.
As razões que fundamentam o cancelamento unilateral do contrato pelo senhorio são:
• Se precisar do imóvel para a sua habitação ou de um dos seus familiares imediatos;
• Se pretende fazer obras que obriguem a saída do inquilino;
• Se pretende alterar o fim a que se destina o imóvel, convertendo o arrendamento de habitacional em
comercial.
Os sítios da Internet Citizens’s Information28 e o Threshold29 contém informação mais detalhada sobre os
tipos de arredamento, os direitos e deveres dos proprietários e dos inquilinos, a questão das rendas e ainda uma
lista de modelos de documentos temáticos.
V. Consultas e contributos
• Consultas obrigatórias
O Vice-Presidente da 6.ª Comissão, Deputado Pedro Coimbra, promoveu, nos termos regimentais, a emissão
de parecer pela Associação Nacional de Municípios Portugueses30 (ANMP) e pela Associação Nacional de
Freguesias31 (ANAFRE).
A ANMP concluiu o seu parecer ao afirmar que «o presente projeto de lei, e as propostas nele contidas,
carecem de melhor reflexão e amadurecimento, não reunindo condições para a emissão de parecer favorável».
Tal conclusão resulta, designadamente, do facto de a ANMP considerar que «para que se possa justamente
avaliar os efeitos decorrentes das alterações legislativas introduzidas, desde o ano de 2017 até ao presente, em
matéria de arrendamento é necessário permitir o amadurecimento das medidas (…) podendo a antecipação de
medidas de ‘regime geral’ propiciar uma esfera de proteção excessiva que não equilibre adequadamente a
garantia do direito à habitação das famílias, por um lado, e, por outro, a necessária dinamização e ressurgimento
do mercado do arrendamento».
Até ao presente momento, a ANAFRE ainda não enviou o seu parecer, sendo que o mesmo será
disponibilizado na página da iniciativa logo que seja recebido.
• Consultas facultativas
Atendendo à matéria em causa a Comissão pode, se assim o deliberar, solicitar pareceres escritos ao
Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana, IP32, bem como a associações de inquilinos e de proprietários.
VI. Avaliação prévia de impacto
• Avaliação sobre impacto de género
De acordo com a informação constante na ficha de Avaliação Prévia de Impacto de Género (AIG), junta pelo
28 https://www.citizensinformation.ie/en/housing/. 29 https://www.threshold.ie/. 30 Home – Portal Institucional (anmp.pt). 31 http://anafre.pt/home. 32 http://www.ihru.pt/.
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autor da iniciativa legislativa, considera-se que esta tem uma valoração neutra, dado que a totalidade das
categorias e indicadores analisados, assumem essa mesma valoração.
• Linguagem não discriminatória
Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre
que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso.
Sem prejuízo de uma análise mais detalhada, na apreciação na especialidade ou na redação final, nesta fase
do processo legislativo a redação do projeto de lei não nos suscita qualquer questão relacionada com a
linguagem discriminatória em relação ao género.
VII. Enquadramento bibliográfico
CASTELO, José – Arrendamento: Revisto e atualizado pela nova lei. 3.ª ed. Coimbra: Almedina, 2013.
109 p. ISBN 978-972-40-5089-8. Cota: 12.06.2 – 162/2013.
Resumo: «A legislação tem procurado revitalizar o mercado de arrendamento, através de alterações que
incidem particularmente na atualização dos valores das rendas e na celeridade dos despejos.
O arrendamento é um domínio vasto e complexo que assume importância singular em situação de crise
económica. Conhecer os direitos e obrigações dos inquilinos e senhorios é o objeto deste guia, dirigido aos não
juristas».
COLAÇO, Amadeu – Reforma do novo regime do arrendamento urbano: Guia prático. 4.ª ed. Coimbra:
Almedina, 2012. 349 p. Cota: 12.06.2 – 314/2012.
Resumo: «A Lei n.º 31/2012, de 14 de agosto, doravante designada por RNRAU, veio introduzir profundas
alterações no ‘Novo Regime do Arrendamento Urbano’, aprovado pela Lei n.º 6/2006, de 27 de fevereiro, assim
como em diversas disposições, quer do Código Civil, quer do Código de Processo Civil. Tais alterações,
tendentes a dinamizar o mercado do arrendamento urbano, são de tal modo relevantes, que no entender do
autor consubstanciam uma verdadeira reforma do novo regime do arrendamento urbano. A presente obra tem
em vista responder a muitas das inúmeras questões de ordem prática que a RNRAU encerra. Neste contexto,
inclui um capítulo especialmente dedicado a formulários, os quais, sem prejuízo sempre da análise de cada caso
concreto, constituem linhas de orientação para as situações mais frequentes com que se depara o intérprete da
RNRAU. (…)» (nota ed.).
FIDALGO, Vítor Palmela – Estado atual do regime da transição para o Novo Regime do Arrendamento
Urbano (NRAU) e atualização das rendas. Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa.
Lisboa. ISSN 0870-3116. Vol. 60, n.º 1 (2019), p. 147-169. Cota: RP-226.
Resumo: «O presente estudo tem como objetivo estabelecer uma análise do estado atual do regime da
transição para o Novo Regime do Arrendamento Urbano (NRAU) e atualização das rendas, no que diz respeito
aos contratos de renda mesmo celebrados antes da vigência do Regime do Arrendamento Urbano (RAU) e aos
contratos não habitacionais celebrados antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 257/95, de 30 de setembro.
dando especial enfoque às recentes alterações levadas a cabo pela Lei n.º 13/2019, de 12 de fevereiro.»
FURTADO, Jorge Henrique Pinto – Comentário ao regime do arrendamento urbano. Coimbra: Almedina,
2019. 978 p. ISBN 978-972-40-8123-6. Cota: 12.06.2 – 495/2019.
Resumo: «O regime legal do arrendamento urbano vem sendo sucessivamente torturado com repetidas
alterações.
Sendo elas, embora, geralmente menores e de tendência, obrigam no entanto a uma cuidada atualização,
integração e análise, que se levam a cabo nesta obra, a qual não se queda pela mera enunciação passiva do
postulado legal, mas antes se alargou à respetiva apreciação crítica, essencial a um comentário, naturalmente
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pessoal.
Com recurso frequente ao direito comparado, à jurisprudência e à doutrina, intenta-se proporcionar aqui um
conhecimento aprofundado e fecundo do tema, concitando o leitor a formular, a cada passo, o seu próprio juízo
esclarecido, seja ele de concordância ou de discordância das ideias apresentadas.»
GOMES, Manuel Januário da Costa – A desvinculação ad nutum no contrato de arrendamento urbano na
reforma de 2012: Breves notas. In Estudos em homenagem ao Prof. Doutor José Lebre de Freitas. Coimbra:
Coimbra Editora, 2013. ISBN 978-972-32-2119-0. Vol. 1, p. 391-425. Cota: 12.06.2 – 65/2014.
Resumo: No presente artigo o autor tece algumas considerações sobre o contrato de arrendamento urbano
na reforma de 2012. Depois de uma breve introdução ao tema são desenvolvidos os seguintes tópicos:
considerações gerais sobre o regime de duração do contrato de arrendamento urbano; a (vera e própria)
denúncia do contrato de arrendamento urbano na reforma de 2012; as desvinculações discricionárias nos
contratos de arrendamento com prazo certo; a desvinculação unilateral ad nutum em arrendamentos para
habitação anteriores à Lei 6/2006; a desvinculação unilateral ad nutum em arrendamentos para fins não
habitacionais anteriores à Lei n.º 6/2006.
GOMES, Manuel Januário da Costa – Sobre a (vera e própria) denúncia do contrato de arrendamento:
Considerações gerais. O direito. Coimbra. ISSN 0873-4372. A. 143, n.º 1 (2011), p. 9-32. Cota: RP-270.
Resumo: O presente artigo faz uma análise da denúncia do contrato de arrendamento, quer por parte do
arrendatário quer por parte do senhorio. O autor começa por abordar a denúncia do contrato como modo
específico de cessação das relações contratuais duradoras por tempo indeterminado. De seguida, analisa a
denúncia do arrendatário, posterior e anterior ao NRAU, bem como a denúncia do senhorio, posterior e anterior
ao NRAU.
LEITÃO, Luís de Meneses – Arrendamento urbano. 10.ª ed. Coimbra: Almedina, 2020. 257 p. ISBN 978-
972-40-8945-4. Cota: 12.06.2 – 57/2021.
Resumo: «Como tem sido tradicional nas situações de crise, a pandemia COVID-19 determinou sucessivas
intervenções restritivas dos direitos dos proprietários, através de leis extravagantes, proclamadas como
excecionais e transitórias, mas cuja vigência tem vindo a ser sucessivamente prorrogada. Tornou-se, por isso,
necessário que nesta nova edição desta obra fossem examinados os regimes especiais estabelecidos para o
arrendamento em virtude da pandemia, em ordem a esclarecer as inúmeras dúvidas que o surgimento destas
medidas legislativas imponderadas têm feito surgir nos aplicadores do direito.»
MAGALHÃES, David – Algumas alterações do regime jurídico do arrendamento urbano (Leis n.os 12/2019 e
13/2019, de 12 de fevereiro): O recrudescer do vinculismo. Boletim da Faculdade de Direito. Coimbra. ISSN
0303-9773. Vol. 95, tomo 1 (2019), p. 563-613. Cota: RP-176.
Resumo: «Através das Leis n.os 12/2019 e 13/2019, ambas de 12 de fevereiro, foi novamente alterado o
regime jurídico do arrendamento urbano. Nada de novo numa érea em que as modificações legislativas se
sucedem ad nauseam. Esta intervenção tem, no entanto, uma marca que a destaca das ocorridas nas últimas
três décadas: O recrudescer do vinculismo que, embora com diferentes velocidades consoantes as etapas,
estava em retirada desde 1990. Invertendo a marcha, a maioria parlamentar que apoia o XXI Governo
Constitucional promoveu em vários aspetos o afastamento da autonomia privada e o dirigismo estatal. Os
motivos políticos desta mudança são demasiado evidentes para necessitarem de ser esmiuçados».
MORAIS, Fernando de Gravato – As novas regras transitórias na reforma do NRAU (Lei n.º 31/2012). Julgar.
Lisboa. ISSN 1646-6853. N.º 19 (jan.-abr. 2013), p. 13-36. Cota: RP-257.
Resumo: O presente artigo faz uma análise das regras transitórias que decorreram até ao Novo Regime de
Arrendamento Urbano. Depois de um breve enquadramento histórico o autor aborda as regras relativas ao
arrendamento habitacional: aplicação das regras novas independentemente do tipo de contrato do pretérito;
contratos habitacionais vinculísticos celebrados na vigência do RAU; contratos habitacionais de duração limitada
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Resumo: O movimento #MeToo deu início a um novo tipo de acusação de má conduta sexual, acusação esta
feita através de canais informais de comunicação. Uma análise funcional mostra que os relatórios não oficiais
podem promover fins importantes, contudo o surgimento de acusações informais deve ser uma preocupação
especial para os juristas e advogados, que geralmente partem de certas suposições sobre a primazia dos
sistemas formais de responsabilização. Estas premissas básicas precisam ser revistas caso, ao buscarem
satisfazer as metas que as nossas leis e instituições jurídicas não conseguem atingir, os canais informais de
divulgação de informações estejam a servir como substitutos para os mecanismos de responsabilidade
oficialmente sancionados que monopolizam a atenção dos meios de investigação académica. O recurso a
relatórios não oficiais são soluções alternativas legais imperfeitas, a sua prevalência significa que a lei de má
conduta sexual foi relegada a um estado relativo de imobilidade.
VIOLENCE and harassment in European workplaces [Em linha]: Causes, impacts and policies. Dublin:
European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions, 2015. [Consult. 2 jun. 2021].
Disponível em:
https://catalogobib.parlamento.pt:82/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=120750&img=2076&save=true.
Resumo: A violência e o assédio são ataques à dignidade pessoal, ao direito a um tratamento igual e não
discriminatório e, muitas vezes, à saúde de uma pessoa. Os trabalhadores afetados por estes ataques pessoais
sentem-se inseguros em relação ao seu trabalho, ausentam-se com maior frequência e podem até ficar
impossibilitados de trabalhar, com os consequentes impactos na produtividade e nos custos corporativos e
públicos. Algumas pesquisas efetuadas a nível nacional apontam para um aumento continuado da violência e
assédio relatados. Certos países europeus, como os países escandinavos, têm políticas mais coordenadas e
estabilizadas para prevenir e combater a violência e o assédio. A consciência do tema a nível nacional, a sua
inclusão na legislação e o grau de envolvimento dos parceiros sociais nas políticas e intervenções definidas
contribuem para que este assunto seja eficazmente abordado.
Nota: Atendendo ao tema em causa, não é possível apresentar toda a bibliografia relevante disponível na
coleção da Biblioteca Passos Manuel, resumindo-se este contributo a alguns dos documentos mais recentes
nesta área. Para uma informação bibliográfica mais completa deverá ser consultado o catálogo da biblioteca.
———
PROJETO DE LEI N.º 909/XIV/2.ª
(ALTERAÇÃO AO REGIME DO ARRENDAMENTO URBANO)
Parecer da Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação e nota técnica elaborada
pelos serviços de apoio
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte III – Conclusões
Parte IV – Anexos
PARTE I – Considerandos
• Nota Introdutória
Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português (PCP) apresentou à Assembleia da República, a 11 de
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celebrados na vigência do RAU; contratos habitacionais (exclusivamente vinculísticos) celebrados antes da
vigência do RAU; aplicação das regras da transmissão por morte a alguns contratos do pretérito. Por último o
autor faz uma análise das regras relativas ao arrendamento não habitacional: aplicação das regras novas
independentemente do tipo de contrato do pretérito; contratos não habitacionais vinculísticos celebrados na
vigência do Decreto-Lei n.º 257/95; contratos não habitacionais de duração limitada celebrados na vigência do
Decreto-Lei n.º 257/95; contratos não habitacionais (exclusivamente vinculísticos) celebrados antes da vigência
do Decreto-Lei n.º 257/95; aplicação das regras da transmissão por morte a alguns contratos do pretérito.
PASSOS, Márcia – Guia do arrendamento em tempo de COVID-19: Regimes em, e após, estado de
emergência e reflexos futuros. Coimbra: Almedina, 2020. 320 p. ISBN 978-972-40-8593-7. Cota: 28.46 –
336/2020.
Resumo: «O regime do arrendamento urbano sofreu, de novo, perturbações, desta vez ocasionadas pela
situação epidemiológica do novo coronavírus – COVID-19, considerada pela Organização Mundial de Saúde,
em 30 de janeiro de 2020, como situação de emergência de saúde pública de âmbito internacional. Em 18 de
março de 2020, Portugal viu ser declarado o estado de emergência. Encerraram-se empresas, espaços públicos,
reinventaram-se formas de trabalhar e de viver e tudo isso teve enormes reflexos nas relações de arrendamento
habitacional, e não só. Num tempo invulgar, implementaram-se regras excecionais no regime do arrendamento
urbano. E, apesar das mesmas terem um período de vida limitado no tempo, não serão raros os casos em que
os reflexos se evidenciarão no futuro. Este breve guia tem, assim, um cariz histórico, resumindo aquelas que
são as regras que vigoram em Portugal neste período excecional e, por outro lado, um cariz orientador para a
reflexão que se impõe fazer, face às diversas questões que se colocam e colocarão, a curto e médio prazo, nas
relações de arrendamento.»
VALENTE, Edgar Alexandre Martins – Arrendamento urbano: Comentário às alterações legislativas
introduzidas ao regime vigente. Coimbra: Almedina 2019. 183 p. ISBN 978-972-40-7905-9. Cota: 12.06.2 –
275/2019.
Resumo: «O arrendamento urbano foi, recentemente, objeto de diversas alterações legislativas, com a
entrada em vigor de numerosa legislação avulsa, primeiramente com a Lei n.º 30/2018, de 16 de julho e, por
último, com a Lei n.º 13/2019, de 12 de fevereiro, mediadas por outros diplomas que, de igual forma, contendem
com a matéria em apreço, importando analisar as leis atualmente em vigor, tendo em vista a compreensão do
respetivo âmbito de aplicação das referidas alterações. Neste sentido, a obra em apreço reside na análise
exaustiva aos vários diplomas, alguns sob a forma de comentário aos preceitos alterados e outros através da
exposição geral do respetivo conteúdo e suas implicações em matéria de arrendamento urbano, a fim de auxiliar
o interprete na difícil tarefa de apreensão, compreensão e aplicação das normas vigentes, logrando-se a
utilização prática e intuitiva da presente obra, tanto pelo profissional forense como por qualquer outra pessoa
com interesse na matéria em questão.»
Nota: Atendendo ao tema em causa, não é possível apresentar toda a bibliografia relevante disponível na
coleção da Biblioteca Passos Manuel, resumindo-se este contributo a alguns dos documentos mais recentes
nesta área. Para uma informação bibliográfica mais completa deverá ser consultado o catálogo da biblioteca.
VIII. Anexo
Quadro comparativo entre as alterações propostas e as normas em vigor:
Código Civil (versão atual) Projeto de Lei n.º 909/XIV/2.ª
Artigo 1051.º (Casos de caducidade)
O contrato de locação caduca: 1 – (Atual corpo do artigo.)
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a) Findo o prazo estipulado ou estabelecido por lei; b) Verificando-se a condição a que as partes o subordinaram ou tornando-se certo que não pode verificar-se, conforme a condição seja resolutiva ou suspensiva; c) Quando cesse o direito ou findem os poderes legais de administração com base nos quais o contrato foi celebrado; d) Por morte do locatário ou, tratando-se de pessoa coletiva, pela extinção desta, salvo convenção escrita em contrário; e) Pela perda da coisa locada; f) Pela expropriação por utilidade pública, salvo quando a expropriação se compadeça com a subsistência do contrato; g) Pela cessação dos serviços que determinaram a entrega da coisa locada.
2 – No arrendamento urbano, o contrato não caduca pela verificação dos factos previstos na alínea c) do número anterior se o arrendatário, no prazo de seis meses após tomar conhecimento, comunicar ao senhorio por carta registada com aviso de receção, que pretende manter a sua posição contratual.
Artigo 1076.º (Antecipação de rendas)
1 – O pagamento da renda pode ser antecipado, havendo acordo escrito, por período não superior a três meses.
1 – O pagamento da renda pode ser antecipado por período não superior a três meses desde que a respetiva cláusula seja inserida no texto escrito do contrato assinado pelas partes.
2 – As partes podem caucionar, por qualquer das formas legalmente previstas, o cumprimento das obrigações respetivas.
2 – As partem podem caucionar, por qualquer das formas legalmente previstas, o cumprimento das obrigações respetivas, no limite máximo de uma renda.
3 – No caso da situação prevista do número anterior, a devolução tem de ocorrer até à data da desocupação e entrega do local e constar de documento escrito e assinado pelas partes.
Artigo 1081.º (Efeitos da cessação)
1 – A cessação do contrato torna imediatamente exigível, salvo se outro for o momento legalmente fixado ou acordado pelas partes, a desocupação do local e a sua entrega, com as reparações que incumbam ao arrendatário.
1 – […].
2 – Com antecedência não superior a três meses sobre a obrigação de desocupação do local, o senhorio pode exigir ao arrendatário a colocação de escritos, quando correspondam aos usos da terra.
2 – […].
3 – O arrendatário deve, em qualquer caso, mostrar o local a quem o pretender tomar de arrendamento durante os três meses anteriores à desocupação, em horário acordado com o senhorio.
3 – […].
4 – Na falta de acordo, o horário é, nos dias úteis, das 17 horas e 30 minutos às 19 horas e 30 minutos e, aos sábados e domingos, das 15 às 19 horas.
4 – Na falta de acordo, o horário é, nos dias úteis, das 18 horas às 19 horas e 30 minutos e, aos sábados das 17 horas às 18 horas e 30 minutos.
Artigo 1094.º (Tipos de contratos)
1 – O contrato de arrendamento urbano para habitação pode celebrar-se com prazo certo ou por duração indeterminada.
1 – […].
2 – No contrato com prazo certo pode convencionar-se que, após a primeira renovação, o arrendamento tenha duração indeterminada.
2 – […].
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Código Civil (versão atual) Projeto de Lei n.º 909/XIV/2.ª
3 – No silêncio das partes, o contrato considera-se celebrado por prazo certo, pelo período de cinco anos.
3 – No silêncio das partes, o contrato considera-se celebrado por prazo certo, pelo período inicial de cinco anos, e renovação automática no fim do prazo e por períodos mínimos de três anos se não for impedida a renovação por qualquer das partes nos termos dos artigos seguintes.
Artigo 1096.º (Renovação automática)
1 – Salvo estipulação em contrário, o contrato celebrado com prazo certo renova-se automaticamente no seu termo e por períodos sucessivos de igual duração ou de três anos se esta for inferior, sem prejuízo do disposto no número seguinte.
1 – O contrato celebrado com prazo certo renova-se automaticamente no seu termo e por períodos sucessivos de igual duração, ou de três anos se este for inferior sem prejuízo do disposto no número seguinte.
2 – Salvo estipulação em contrário, não há lugar a renovação automática nos contratos previstos n.º 3 do artigo anterior.
2 – […].
3 – Qualquer das partes pode opor-se à renovação, nos termos dos artigos seguintes.
3 – […].
Artigo 1097.º (Oposição à renovação deduzida pelo senhorio)
1 – O senhorio pode impedir a renovação automática do contrato mediante comunicação ao arrendatário com a antecedência mínima seguinte: a) 240 dias, se o prazo de duração inicial do contrato ou da sua renovação for igual ou superior a seis anos; b) 120 dias, se o prazo de duração inicial do contrato ou da sua renovação for igual ou superior a um ano e inferior a seis anos; c) 60 dias, se o prazo de duração inicial do contrato ou da sua renovação for igual ou superior a seis meses e inferior a um ano; d) Um terço do prazo de duração inicial do contrato ou da sua renovação, tratando-se de prazo inferior a seis meses.
1 – […].
2 – A antecedência a que se refere o número anterior reporta-se ao termo do prazo de duração inicial do contrato ou da sua renovação.
2 – […].
3 – A oposição à primeira renovação do contrato, por parte do senhorio, apenas produz efeitos decorridos três anos da celebração do mesmo, mantendo-se o contrato em vigor até essa data, sem prejuízo do disposto no número seguinte.
3 – […].
4 – Excetua-se do número anterior a necessidade de habitação pelo próprio ou pelos seus descendentes em 1.º grau, aplicando-se, com as devidas adaptações, o disposto no artigo 1102.º e nos n.os 1, 5 e 9 do artigo 1103.º
4 – (Revogado.)
Artigo 1098.º (Oposição à renovação ou denúncia pelo arrendatário)
1 – O arrendatário pode impedir a renovação automática do contrato mediante comunicação ao senhorio com a antecedência mínima seguinte: a) 120 dias, se o prazo de duração inicial do contrato ou da sua renovação for igual ou superior a seis anos; b) 90 dias, se o prazo de duração inicial do contrato ou da sua renovação for igual ou superior a um ano e inferior a seis anos; c) 60 dias, se o prazo de duração inicial do contrato ou da sua renovação for igual ou superior a seis meses e inferior a um ano; d) Um terço do prazo de duração inicial do contrato ou da sua renovação, tratando-se de prazo inferior a seis meses.
1 – […].
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2 – A antecedência a que se refere o número anterior reporta-se ao termo do prazo de duração inicial do contrato ou da sua renovação.
2 – […].
3 – Sem prejuízo do disposto no número seguinte, decorrido um terço do prazo de duração inicial do contrato ou da sua renovação, o arrendatário pode denunciá-lo a todo o tempo, mediante comunicação ao senhorio com a antecedência mínima seguinte: a) 120 dias do termo pretendido do contrato, se o prazo deste for igual ou superior a um ano;
3 – Sem prejuízo do número seguinte, decorrido um décimo do prazo de duração inicial do contrato ou da sua renovação, o arrendatário pode denunciá-lo a todo o tempo, mediante comunicação ao senhorio com a antecedência mínima seguinte: a) […];
b) 60 dias do termo pretendido do contrato, se o prazo deste for inferior a um ano.
b) […].
4 – Quando o senhorio impedir a renovação automática do contrato, nos termos do artigo anterior, o arrendatário pode denunciá-lo a todo o tempo, mediante comunicação ao senhorio com uma antecedência não inferior a 30 dias do termo pretendido do contrato.
4 – […].
5 – A denúncia do contrato, nos termos dos n.os 3 e 4, produz efeitos no final de um mês do calendário gregoriano, a contar da comunicação.
5 – […].
6 – A inobservância da antecedência prevista nos números anteriores não obsta à cessação do contrato, mas obriga ao pagamento das rendas correspondentes ao período de pré-aviso em falta, exceto se resultar de desemprego involuntário, incapacidade permanente para o trabalho ou morte do arrendatário ou de pessoa que com este viva em economia comum há mais de um ano.
6 – A inobservância da antecedência prevista nos números anteriores não obsta à cessação do contrato, mas obriga ao pagamento das rendas correspondentes ao período de pré-aviso em falta, exceto se resultar de desemprego involuntário, incapacidade permanente para o trabalho ou morte do arrendatário ou de pessoa com quem este viva em economia comum há mais de um ano ou da verificação de situação derivada do regime excecional de moratória no pagamento das rendas constante de diploma próprio.
Artigo 1102.º (Denúncia para habitação)
1 – O direito de denúncia para habitação do senhorio depende do pagamento do montante equivalente a um ano de renda e da verificação dos seguintes requisitos:
1 – O direito de denúncia para habitação do senhorio depende do pagamento do montante equivalente a dois anos e meio de renda e da verificação dos seguintes requisitos:
a) Ser o senhorio proprietário, comproprietário ou usufrutuário do prédio há mais de dois anos ou, independentemente deste prazo, se o tiver adquirido por sucessão; b) Não ter o senhorio, há mais de um ano, na área dos concelhos de Lisboa ou do Porto e seus limítrofes ou no respetivo concelho quanto ao resto do País casa própria que satisfaça as necessidades de habitação própria ou dos seus descendentes em 1.º grau.
a) Ser o senhorio proprietário, comproprietário ou usufrutuário do prédio há mais de cinco anos ou, independentemente deste prazo, se o tiver adquirido por sucessão; b) Não ter o senhorio, há mais de cinco anos, na área dos concelhos de Lisboa ou do Porto e seus limítrofes ou no respetivo concelho quanto resto do País, casa própria ou arrendada que satisfaça as necessidades de habitação própria ou dos seus descendentes em 1.º grau;
c) Não ter ainda usado esta faculdade.
2 – (Revogado.) 2 – […].
3 – O direito de denúncia para habitação do descendente está sujeito à verificação do requisito previsto na alínea a) do n.º 1 relativamente ao senhorio e do da alínea b) do mesmo número para o descendente.
3 – […].
4 – O senhorio que tiver diversos prédios arrendados só pode denunciar o contrato relativamente àquele que, satisfazendo as necessidades de habitação própria da família, esteja arrendado há menos tempo.
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Artigo 1103.º (Denúncia justificada)
1 – A denúncia pelo senhorio com qualquer dos fundamentos previstos nas alíneas a) e b) do artigo 1101.º é feita mediante comunicação ao arrendatário com antecedência não inferior a seis meses sobre a data pretendida para a desocupação e da qual conste de forma expressa, sob pena de ineficácia, o fundamento da denúncia.
1 – […].
2 – Quando a denúncia tiver o fundamento previsto na alínea b) do artigo 1101.º, a comunicação referida no número anterior é acompanhada, sob pena de ineficácia da denúncia, dos seguintes documentos:
2 – […]:
a) Comprovativo de que foi iniciado, junto da entidade competente, procedimento de controlo prévio da operação urbanística a efetuar no locado; e
a) […];
b) Termo de responsabilidade do técnico autor do projeto legalmente habilitado que ateste que a operação urbanística reúne os pressupostos legais de uma obra de demolição ou de uma obra de remodelação ou restauro profundos e as razões que obrigam à desocupação do locado.
b) […];
c) Comprovativo de que com o procedimento de controlo prévio da operação urbanística a efetuar no locado foi indicada a situação do arrendamento existente.
3 – A denúncia a que se refere o número anterior é confirmada, sob pena de ineficácia, mediante comunicação ao arrendatário, acompanhada dos seguintes documentos:
3 – […].
a) Alvará de licença de obras ou título da comunicação prévia;
b) Documento emitido pela câmara municipal, que ateste que a operação urbanística constitui, nos termos da lei, uma obra de demolição ou uma obra de remodelação ou restauro profundos para efeitos de aplicação do disposto na alínea b) do artigo 1101.º, quando tal não resulte do documento referido na alínea anterior.
4 – Na situação prevista no número anterior, a desocupação tem lugar no prazo de 60 dias contados da receção da confirmação, salvo se não se encontrar decorrido o prazo previsto no n.º 1, caso em que a desocupação tem lugar até ao termo do último dos prazos.
4 – […].
5 – O senhorio que haja invocado o fundamento referido na alínea a) do artigo 1101.º deve dar ao local a utilização invocada no prazo de três meses e por um período mínimo de dois anos.
5 – […].
6 – A invocação do disposto na alínea b) do artigo 1101.º obriga o senhorio, mediante acordo e em alternativa: a) Ao pagamento de uma indemnização correspondente a dois anos da renda, de valor não inferior a duas vezes o montante de 1/15 do valor patrimonial tributário do locado; b) A garantir o realojamento do arrendatário por período não inferior a três anos.
6 – […].
7 – Caso as partes não cheguem a acordo no prazo de 30 dias a contar da receção da comunicação prevista no n.º 1, aplica-se o disposto na alínea a) do número anterior.
7 – […].
8 – Metade da indemnização deve ser paga após a confirmação da denúncia e o restante no ato da entrega do locado, sob pena de ineficácia.
8 – […].
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Código Civil (versão atual) Projeto de Lei n.º 909/XIV/2.ª
9 – Salvo motivo não imputável ao senhorio, o não cumprimento do disposto no n.º 5, ou o não início da obra prevista na alínea b) do artigo 1101.º, no prazo de seis meses contados da desocupação do locado, obriga o senhorio ao pagamento de uma indemnização correspondente a 10 anos de renda.
9 – […].
10 – Da denúncia pelo senhorio não pode resultar uma duração total do contrato inferior a dois anos.
10 – […].
11 – A denúncia prevista na alínea b) do artigo 1101.º é objeto de legislação especial, sem prejuízo do disposto nos números anteriores.
11 – […].
NRAU (Novo Regime do Arrendamento Urbano) (versão atual)
Projeto de Lei n.º 909/XIV/2.ª
Artigo 14.º-A (Título para pagamento de rendas, encargos ou despesas)
1 – O contrato de arrendamento, quando acompanhado do comprovativo de comunicação ao arrendatário do montante em dívida, é título executivo para a execução para pagamento de quantia certa correspondente às rendas, aos encargos ou às despesas que corram por conta do arrendatário. 2 – O contrato de arrendamento, quando acompanhado da comunicação ao senhorio do valor em dívida, prevista no n.º 3 do artigo 22.º-C do regime jurídico das obras em prédios arrendados, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 157/2006, de 8 de agosto, é título executivo para a execução para pagamento de quantia certa correspondente à compensação pela execução de obras pelo arrendatário em substituição do senhorio.
1 – O contrato de arrendamento, quando acompanhado do comprovativo de comunicação ao arrendatário do montante em dívida, é título executivo para a execução para pagamento de quantia certa correspondente às rendas, aos encargos ou às despesas que corram por conta do arrendatário, salvo discordância das partes quanto aos valores. 2 – […].
Artigos 15.º, 15.º-A, 15.º-B, 15.º-C, 15.º-D, 15.º-E, 15.º-F, 15.º-G, 15.º-H, 15.º-I, 15.º-J, 15.º-K, 15.º-L, 15.º-M, 15.º-N, 15.º-O, 15.º-P, 15.º-Q, 15.º-R e 15.º-S
[…] (Revogado.)
Artigo 57.º (Transmissão por morte)
1 – O arrendamento para habitação não caduca por morte do primitivo arrendatário quando lhe sobreviva:
1 – O arrendamento para habitação não caduca por morte do primitivo arrendatário ou do cônjuge sobrevivo quando lhe tenha sido transmitido o direito ao arrendamento, se lhe sobreviver:
a) […]; b) […]; c) […]; d) […]; e) […]; f) […]. 2 – […]. 3 – […]. 4 – […]. 5 – […]. 6 – […].
a) […]; b) […]; c) […]; d) […]; e) […]; f) […]. 2 – […]. 3 – […]. 4 – […]. 5 – […]. 6 – […].
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NRAU (Novo Regime do Arrendamento Urbano) (versão atual)
Projeto de Lei n.º 909/XIV/2.ª
(Aditamento) Artigo 14.º-B
Apoio e proteção nas situações do procedimento de despejo
1 – A notificação de procedimento de despejo deve conter informação concreta relativa aos serviços públicos a quem o arrendatário se possa dirigir caso não tenha alternativa de habitação. 2 – Os serviços de segurança social que acompanham o procedimento de despejo mantêm, até ao final do processo, ligação com o tribunal e com o agente de execução, com obrigatoriedade de elaboração de relatório sobre a situação social do arrendatário. 3 – Constitui motivo de suspensão excecional do processo de despejo a conclusão, no relatório previsto no número anterior, ada situação de fragilidade por falta de alternativa habitacional ou outra razão social imperiosa do arrendatário.
(Aditamento) Artigo 34.º-A
Novos contratos
Aos contratos habitacionais celebrados antes da vigência do RAU e que tenham transitado para o NRAU, cujo arrendatário, à data da entrada em vigor da presente lei, resida há mais de 20 anos no locado e tenha idade igual ou superior a 65 anos ou grau comprovado de deficiência igual ou superior a 60%, o senhorio apenas pode opor-se à renovação ou proceder à denúncia do contrato com o fundamento previsto na alínea b) do artigo 1101.º do Código Civil havendo lugar à atualização ordinária da renda, nos termos gerais.
Decreto-Lei n.º 160/2006 (Regime de celebração do contrato de arrendamento
urbano) (versão atual)
Projeto de Lei n.º 909/XIV/2.ª
Artigo 2.º (Conteúdo necessário)
Do contrato de arrendamento urbano deve constar: a) A identificação das partes, indicando os seus nomes, números de identificação civil e de identificação fiscal e, quando aplicável, naturalidade, data de nascimento e estado civil;
Do contrato de arrendamento urbano deve constar: a) […];
b) O domicílio ou a sede do senhorio; c) A identificação e localização do arrendado, ou da sua parte;
b) […]; c) […];
d) O fim habitacional ou não habitacional do contrato, indicando, quando para habitação não permanente, o motivo da transitoriedade;
d) […];
e) A existência da licença de utilização, o seu número, a data e a entidade emitente, ou a referência a não ser aquela exigível, nos termos do artigo 5.º;
e) […];
f) O quantitativo da renda; g) A data da celebração.
f) […]; g) […];
h) A natureza do direito do locador, sempre que o contrato seja celebrado com base num direito temporário ou em poderes de administração de bens alheios.
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Decreto-Lei n.º 160/2006 (Regime de celebração do contrato de arrendamento
urbano) (versão atual)
Projeto de Lei n.º 909/XIV/2.ª
Artigo 3.º (Conteúdo eventual)
1 – O contrato de arrendamento urbano deve mencionar, quando aplicável: a) A identificação dos locais de uso privativo do arrendatário, dos de uso comum a que ele tenha acesso e dos anexos que sejam arrendados com o objeto principal do contrato;
1 – O contrato de arrendamento urbano deve mencionar, quando aplicável: a) […];
b) A natureza do direito do locador, sempre que o contrato seja celebrado com base num direito temporário ou em poderes de administração de bens alheios;
b) (Revogado.)
c) O número de inscrição na matriz predial ou a declaração de o prédio se encontrar omisso;
c) […];
d) O regime da renda, ou da sua atualização; e) O prazo; f) A existência de regulamento da propriedade horizontal;
d) […]; e) […]; f) […];
g) O domicílio convencionado; h) Quaisquer outras cláusulas permitidas por lei e pretendidas pelas partes, diretamente ou por remissão para regulamento anexo.
g) […].
2 – Devem ser anexados ao contrato e assinados pelas partes os regulamentos a que se referem as alíneas f) e h) do número anterior e um documento onde se descreva o estado de conservação do local e suas dependências, bem como do prédio, aplicando-se, na sua falta ou em caso de omissão ou dúvida, o disposto no n.º 2 do artigo 1043.º do Código Civil.
2 – […].
3 – Para o efeito do disposto na alínea g) do n.º 1, o domicílio convencionado do arrendatário, ainda que não coincida com o endereço do imóvel arrendado, constitui o local para o qual lhe devem ser remetidas as comunicações e notificações relativas ao contrato de arrendamento.
3 – […].
Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março (versão atual)
Projeto de Lei n.º 909/XIV/2.ª
Artigo 8.º (Regime extraordinário e transitório de proteção dos arrendatários)
1 – Sem prejuízo do disposto no n.º 4, ficam suspensos até 30 de junho de 2021: a) A produção de efeitos das denúncias de contratos de arrendamento habitacional e não habitacional efetuadas pelo senhorio;
1 — Sem prejuízo do disposto no n.º 4, ficam suspensos até 31 de dezembro de 2021: a) […];
b) A caducidade dos contratos de arrendamento habitacionais e não habitacionais, salvo se o arrendatário não se opuser à cessação;
b) […];
c) A produção de efeitos da revogação, da oposição à renovação de contratos de arrendamento habitacional e não habitacional efetuadas pelo senhorio;
c) […];
d) O prazo indicado no artigo 1053.º do Código Civil, se o término desse prazo ocorrer durante o período de tempo em que vigorarem as referidas medidas;
d) […];
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Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março (versão atual)
Projeto de Lei n.º 909/XIV/2.ª
e) A execução de hipoteca sobre imóvel que constitua habitação própria e permanente do executado.
e) […].
2 – O disposto no número anterior depende do regular pagamento da renda devida nesse mês, salvo se os arrendatários estiverem abrangidos pelo regime previsto nos artigos 8.º ou 8.º-B da Lei n.º 4-C/2020, de 6 de abril, na sua redação atual.
2 – […].
3 – O disposto no número anterior aplica-se às rendas devidas nos meses de outubro a dezembro de 2020 e de janeiro a junho de 2021.
3 – O disposto no número anterior aplica -se às rendas devidas nos meses de julho a dezembro de 2021.
4 – No caso de contrato de arrendamento para fins não habitacionais relativo a estabelecimentos que, por determinação legal ou administrativa da responsabilidade do Governo, tenham sido encerrados em março de 2020 e que ainda permaneçam encerrados a 1 de janeiro de 2021, a duração do respetivo contrato é prorrogada por período igual ao da duração da medida de encerramento, aplicando-se, durante o novo período de duração do contrato, a suspensão de efeitos prevista no n.º 1.
4 – […].
5 – A prorrogação prevista no número anterior conta-se desde o termo original do contrato e dela nunca pode resultar um novo período de duração do contrato cujo termo ocorra antes de decorridos seis meses após o levantamento da medida de encerramento e depende do efetivo pagamento das rendas que se vencerem a partir da data de reabertura do estabelecimento, salvo se tiverem efetuado o respetivo diferimento.
5 – […].
6 – A suspensão de efeitos prevista no n.º 1 e a prorrogação prevista no n.º 5 cessam se, a qualquer momento, o arrendatário manifestar ao senhorio que não pretende beneficiar das mesmas ou se o arrendatário se constituir em mora quanto ao pagamento da renda vencida a partir da data da reabertura do estabelecimento, salvo se tiverem efetuado o respetivo diferimento.
6 – […].
Lei n.º 4-C/2020, de 6 de abril (versão atual)
Projeto de Lei n.º 909/XIV/2.ª
Artigo 4.º (Mora do arrendatário habitacional)
Nas situações previstas no artigo anterior, o senhorio só tem direito à resolução do contrato de arrendamento, por falta de pagamento das rendas vencidas se o arrendatário, tendo diferido o pagamento da renda nos meses de abril a junho de 2020, não efetue o seu pagamento, no prazo de 12 meses contados do termo desse período, em prestações mensais não inferiores a um duodécimo do montante total, pagas juntamente com a renda de cada mês.
1 – Nas situações previstas no artigo anterior, o senhorio só tem direito à resolução do contrato de arrendamento, por falta de pagamento das rendas vencidas se o arrendatário, tendo diferido o pagamento da renda, não efetue o seu pagamento, no prazo de 24 meses contados do termo desse período, em prestações mensais não inferiores a um vigésimo do montante total, pagas juntamente com a renda de cada mês. 2 – O período de regularização da dívida tem início a 1 de janeiro de 2022 e termo a 31 de dezembro de 2023.
———
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PROJETO DE LEI N.º 919/XIV/2.ª
[ESTABELECE LIMITES À PUBLICIDADE DOS JOGOS E APOSTAS (DÉCIMA SEXTA ALTERAÇÃO
AO CÓDIGO DA PUBLICIDADE, APROVADO PELO DECRETO-LEI N.º 330/90, DE 23 DE OUTUBRO)]
Parecer da Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação e nota técnica elaborada
pelos serviços de apoio
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte III – Conclusões
PARTE I – Considerandos
O Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda (GP do BE) apresentou o Projeto de Lei n.º 919/XIV/2.ª,
«Estabelece limites à publicidade dos jogos e apostas (décima sexta alteração ao Código da Publicidade,
aprovado pelo Decreto Lei n.º 330/90, de 23 de outubro)», deu entrada a 29 de julho de 2021, foi admitido,
anunciado e baixou à Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação (6.ª Comissão) a 30 de
julho de 2021, por despacho do Sr. Presidente da Assembleia da República, tendo sido anunciado na sessão
plenária do dia 9 de setembro.
A iniciativa é apresentada pelo GP do BE, nos termos dos artigos 167.º da Constituição da República
Portuguesa (doravante CRP) e 118.º do Regimento da Assembleia da República (doravante RAR), que
consubstanciam o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos Deputados, por força do disposto na
alínea b) do artigo 156.º da CRP e na alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do RAR, bem como dos grupos
parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da CRP e da alínea f) do artigo 8.º do
RAR.
É subscrita por 19 Deputados, respeitando os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 119.º e nas
alíneas a), b) e c) do n.º 1 do artigo 124.º do RAR, relativamente às iniciativas em geral, bem como os previstos
no n.º 1 do artigo 123.º do referido diploma, quanto aos projetos de lei em particular. Respeita, ainda, os limites
da iniciativa impostos pelo RAR, por força do disposto nos n.os 1 e 3 do artigo 120.º
A iniciativa em apreço visa a modificação das matérias subjacentes à publicidade dos jogos e apostas,
através da alteração do artigo 21.º do Código da Publicidade.
Atendendo à respetiva exposição de motivos, a necessidade de alterar o Código de Publicidade prende-se
com a constatação de um crescente investimento em publicidade de jogos e apostas online, o que tem
alavancado as receitas e potenciado a faturação de valores recorde durante a pandemia.
Este comportamento foi acompanhado por um significativo acréscimo de número de jogadores, sendo que
63,6% dos novos jogadores apresentam-se na faixa etária inferior a 35 anos, o que comprova uma maior
incidência nas camadas mais jovens.
De acordo com os proponentes, esta realidade acarreta consigo diversas consequências nefastas,
designadamente através do seu impacto no aumento do jogo abusivo e patológico e na redução do rendimento
disponível dos jogadores, afetando com maior incidência as camadas da população mais vulneráveis.
O projeto de lei em apreço introduz alterações ao Código de Publicidade, nomeadamente a proibição de
publicidade a lotarias instantâneas, e a proibição de emissão de publicidade a jogos e apostas, entre as 7 horas
e as 22 horas e 30 minutos.
Confere, ainda, um reforço da proibição da publicidade a marca ou marcas de lotarias instantâneas nos locais
de quaisquer eventos em que participem menores.
Este projeto de lei é composto por três artigos, definindo o artigo 1.º o seu «Objeto», o artigo 2.º a «Alteração
ao Código da Publicidade», alteração ao artigo 21.º do Código da Publicidade, aprovado pelo Decreto-Lei n.º
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330/90, e por fim, o artigo 3.º fixa a data de entrada em vigor do diploma, 30 dias após a aprovação do presente
diploma.
a) Antecedentes (iniciativas legislativas e petições)
Efetuada uma pesquisa à base de dados da atividade parlamentar, verificou-se que, na presente Legislatura
foi apresentada, e aprovada, a seguinte iniciativa legislativa sobre matéria idêntica ou conexa:
– Projeto de Lei n.º 326/XIV/1.ª (PCP) – Determina limitações de acesso às plataformas de jogo online. Este
projeto de lei esteve na origem da Lei n.º 7/2020, de 10 de abril (Estabelece regimes excecionais e temporários
de resposta à epidemia SARS-CoV-2, e procede à primeira alteração ao Decreto-Lei n.º 10-I/2020, de 26 de
março, e à quarta alteração à Lei n.º 27/2007, de 30 de julho).
Não se encontraram petições anteriores sobre a matéria em causa.
b) Iniciativas legislativas e petições sobre matéria conexa
Efetuada uma pesquisa à base de dados da atividade parlamentar (AP), constatou-se que se encontram
pendentes, para apreciação e votação na generalidade, as seguintes iniciativas sobre matéria idêntica ou
conexa:
– Projeto de Lei n.º 343/XIV/1.ª (PCP) – Estabelece restrições à publicidade nos jogos e apostas (décima
quinta alteração ao Código da Publicidade, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 330/90, de 23 de outubro);
– Projeto de Lei n.º 480/XIV/1.ª (CDS-PP) – Combate ao jogo ilegal (sétima alteração ao Decreto-Lei n.º
66/2015 de 29 de abril, que aprova o regime jurídico dos jogos e apostas online).
c) Consultas obrigatórias e/ou facultativas
A DECO tomou a iniciativa de emitir parecer, segundo o qual, «congratula-se com a presente iniciativa (…)
revelando-se de manifesta importância para a proteção dos direitos e interesses dos consumidores, em
particular dos mais vulneráveis. Todavia, a nosso ver, as circunstâncias já conhecidas justificam uma
intervenção legislativa, porventura até, uma abordagem mais abrangente, que não apenas em sede de Código
da Publicidade, (…) como, entre outras, a adoção de medidas de sensibilização sobre os riscos associados, a
criação de mecanismos de autoexclusão».
Atendendo à matéria em causa, a 6.ª Comissão pode, se assim o deliberar, solicitar os pareceres escritos à
Direção-Geral do Consumidor (DGC), ao Serviço de Regulação e Inspeção de Jogos (SRIJ), à Entidade
Reguladora para a Comunicação Social, à Comissão de Jogos do Instituto do Turismo de Portugal, IP, à Santa
Casa da Misericórdia de Lisboa, ao Serviço de Intervenção nos Comportamentos Aditivos e nas Dependências
(SICAD), bem como de associações de defesa dos direitos dos consumidores.
d) Verificação do cumprimento da lei formulário
O projeto de lei inclui uma exposição de motivos e cumpre o disposto no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário
(Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho), uma vez que
tem um título que traduz sinteticamente o seu objeto [disposição idêntica à da alínea b) do n.º 1 do artigo 124.º
do RAR], embora possa ser objeto de aperfeiçoamento em caso de aprovação.
Todavia, uma vez que, em caso de aprovação, o título poderá ser objeto de aperfeiçoamento formal, em sede
de apreciação na especialidade ou em redação final, sugere-se o seguinte título: «Limita a publicidade dos jogos
e apostas, alterando o Código da Publicidade, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 330/90, de 23 de outubro».
Através da consulta do Diário da República Eletrónico verificou-se que, em caso de aprovação, esta será a
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décima quinta alteração do Decreto Lei n.º 330/90, de 23 de outubro.
Encontra-se assim respeitado o n.º 1 do artigo 6.º da lei formulário, «Os diplomas que alterem outros devem
indicar o número de ordem da alteração introduzida e, caso tenha havido alterações anteriores, identificar
aqueles diplomas que procederam a essas alterações, ainda que incidam sobre outras normas», sendo que no
artigo 1.º do projeto de lei são referidos o número de ordem de alteração e os diplomas que alteram o Decreto-
Lei n.º 330/90, de 23 de outubro, tornando-se dispensável colocar o número de ordem de alteração no título.
Porém, sublinha-se que a lei formulário foi aprovada e publicada num contexto anterior à existência do Diário
da República Eletrónico, atualmente acessível de forma gratuita e universal, pelo que, por motivos de segurança
jurídica e para tentar manter uma redação simples e concisa, parece mais seguro e eficaz não colocar o número
de ordem de alteração, assim como o elenco de diplomas que procederam a alterações, nos casos em que a
iniciativa incida sobre códigos, «leis» ou «regimes gerais», «regimes jurídicos» ou atos legislativos de estrutura
semelhante – neste caso, relativamente às alterações introduzidas a Código da Publicidade.
Em caso de aprovação, esta iniciativa revestirá a forma de lei, nos termos do n.º 3 do artigo 166.º da
Constituição, pelo que deve ser objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República, em conformidade com
o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.
No que respeita ao início de vigência, o projeto de lei estabelece, no seu artigo 4.º, que a sua entrada em
vigor ocorrerá «30 dias após a aprovação do presente diploma», o que parecer estar em conformidade com o
previsto no n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário, que prevê que os atos legislativos «entram em vigor no dia neles
fixado, não podendo, em caso algum, o início de vigência verificar-se no próprio dia da publicação». No entanto,
sugere-se que a entrada em vigor seja alterada para «30 dias após a publicação», dada a incerteza de que a
publicação ocorrerá exatamente em 30 dias.
Na presente fase do processo legislativo a iniciativa em apreço não parece suscitar outras questões em face
da lei formulário.
e) Avaliação sobre impacto de género
O preenchimento, pelos proponentes, das fichas de avaliação prévia de impacto de género do Projeto de Lei
n.o 919/XIV/2.ª (BE), em cumprimento do disposto na Lei n.º 4/2018, de 9 de fevereiro, apresenta como resultado
uma valoração neutra do impacto de género.
f) Linguagem não discriminatória
Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre
que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso. A presente
iniciativa não suscita questões relacionadas com a utilização de linguagem discriminatória
PARTE II – Opinião do Deputado autor do parecer
O autor do presente parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre o Projeto de Lei n.º 919/XIV/2.ª (BE),
que é de «elaboração facultativa», em conformidade com o disposto no n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da
Assembleia da República.
PARTE III – Conclusões
A iniciativa em apreço é apresentada pelo Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda (GP do BE), ao abrigo
e nos termos da alínea b) do artigo 156.º e do n.º 1 do artigo 167.º da CRP e da alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º
e do artigo 118.º do RAR, que consagram o poder de iniciativa da lei.
A iniciativa encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o
seu objeto principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, pelo que cumpre os requisitos formais
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previstos no n.º 1 do artigo 124.º do RAR.
Encontram-se igualmente respeitados os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo 120.º
do RAR, uma vez que este projeto de lei define concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem
legislativa e parece não infringir princípios constitucionais.
Assim, nestes termos, a Comissão Parlamentar de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação, é de
Parecer que o Projeto de Lei n.º 919/XIV/2.ª, «Estabelece limites à publicidade dos jogos e apostas (décima
sexta alteração ao Código da Publicidade, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 330/90, de 23 de outubro)», que deu
entrada a 29 de julho de 2021, e que baixou, para discussão na generalidade, à Comissão de Economia,
Inovação, Obras Públicas e Habitação (6.ª) a 30 de julho, por despacho do Presidente da Assembleia da
República, tendo sido anunciado na sessão plenária do dia 9 de setembro, cumpre os requisitos formais de
admissibilidade previstos na Constituição e no Regimento da Assembleia da República.
Palácio de São Bento, 24 de setembro de 2021.
O Deputado autor do parecer, Emídio Guerreiro — O Presidente da Comissão, António Topa.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do CDS-PP e do PEV, na
reunião da Comissão de 29 de setembro de 2021.
Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 919/XIV/2.ª (BE)
Estabelece limites à publicidade dos jogos e apostas (décima sexta alteração ao Código da
Publicidade, aprovado pelo Decreto Lei n.º 330/90, de 23 de outubro)
Data de admissão: 30 de julho de 2021.
Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação (6.ª).
Índice
I. Análise da iniciativa
II. Enquadramento parlamentar
III. Apreciação dos requisitos formais
IV. Análise de direito comparado
V. Consultas e contributos
VI. Avaliação prévia de impacto
VII. Enquadramento bibliográfico
Elaborada por: Luís Marques e Ana Montanha (DAC), Patrícia Pires (DAPLEN), Cristina Ferreira e Filipa Paixão (DILP) e Helena Medeiros (BIB). Data: 23 de setembro de 2021.
I. Análise da iniciativa
• A iniciativa
A iniciativa em análise visa estabelecer limites à publicidade dos jogos e apostas, através de alteração ao
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artigo 21.º do Código da Publicidade1.
Atendendo à respetiva exposição de motivos, os autores propõem restrições à publicidade, promoção e
patrocínio de jogos online, com vista a contrariar o seu crescimento, que aumentou significativamente durante a
pandemia, atingindo valores recorde de faturação e produzindo efeitos sociais adversos.
De acordo com os proponentes, esta realidade acarreta consigo diversas consequências nefastas,
designadamente através do seu impacto no aumento do jogo abusivo e patológico e na redução do rendimento
disponível dos jogadores, afetando com maior incidência as camadas da população mais vulneráveis.
Este comportamento foi acompanhado por um significativo acréscimo do número de jogadores, sendo que
63,6% dos novos jogadores apresentam-se na faixa etária inferior a 35 anos, o que comprova uma maior
incidência nas camadas mais jovens.
O projeto de lei em apreço introduz alterações ao Código de Publicidade, nomeadamente com a proibição
de publicidade a lotarias instantâneas, e a proibição de emissão de publicidade a jogos e apostas, entre as 7
horas e as 22 horas e 30 minutos.
Confere, ainda, um reforço da proibição de publicidade a marca ou marcas de lotarias instantâneas nos locais
de realização de quaisquer eventos em que participem menores.
Para efeitos de comparação entre o regime vigente e as alterações propostas pela iniciativa legislativa em
análise, disponibiliza-se o seguinte quadro comparativo (anexo 1).
• Enquadramento jurídico nacional
O n.º 1 do artigo 60.º da Constituição da República Portuguesa2 (Constituição) dispõe que «os consumidores
têm direito à qualidade dos bens e serviços consumidos, à formação e à informação, à proteção da saúde, da
segurança e dos seus interesses económicos, bem como à reparação de danos». O n.º 2 deste artigo ao proibir
«todas as formas de publicidade oculta, indireta ou dolosa» estabelece a articulação entre os direitos do
consumidor e a publicidade. Segundo J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira3, «sendo a publicidade um meio
potente de promover o consumo e influenciar o consumidor, compreende-se que a Constituição tenha
privilegiado o seu tratamento» e que «esta imbricação entre publicidade e direitos do consumidor pode justificar
restrições à publicidade quanto a certos destinatários (publicidade para menores) ou no seu objeto (restrição ou
proibição de bebidas alcoólicas, tabaco, medicamentos, jogos de fortuna ou de azar) e à sua quantidade
(limitação dos espaços publicitários na rádio e na televisão)».
A Lei de Defesa do Consumidor, aprovada pela Lei n.º 24/964, de 31 de julho, veio a consagrar explicitamente
o direito do consumidor à proteção da saúde na alínea b) do artigo 3.º. O artigo 5.º densificou este direito,
encontrando-se o Estado incumbindo do dever geral de proteção do consumidor, nos termos do artigo 1.º
A atual redação do artigo 21.º do Código da Publicidade, que diz respeito à publicidade dos jogos e apostas,
resulta da alteração ocorrida em 2015, pelo artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 66/2015, 5 de 29 de abril, que aprovou,
no seu Anexo I, o Regime Jurídico dos Jogos e Apostas Online (RJO)6.
O RJO constitui a mais recente intervenção legislativa em matéria de jogos de fortuna ou azar.
Originariamente, a tradição portuguesa era a da proibição do jogo. O Código Civil de 1867 dispunha que o
contrato do jogo não era permitido como meio de aquisição e o Código Penal de 1886 criminalizava a atividade
de exploração de jogo, a profissão de jogador e o jogo ocasional. Esta situação veio a ser alterada pelo Decreto
n.º 14 643, de 3 de dezembro de 1927, que reconheceu que «o jogo era um facto contra o qual nada podiam as
disposições repressivas» e passou a definir as condições em que o jogo se podia desenvolver e quem o podia
praticar. Foram criadas zonas de jogo, que pretendiam assegurar as condições necessárias à respetiva prática
em ambiente controlado, com garantias de idoneidade e reduzindo ou anulando o interesse pelo jogo clandestino
e ilícito. O jogo passou assim de uma atividade proibida e não regulada para uma regulamentação onde se
1 Aprovado em anexo ao Decreto-Lei n.º 330/90, de 23 de outubro. 2 Todas as referências à Constituição são feitas para o portal da Assembleia da República, salvo indicação em contrário. 3 CANOTILHO, J.J. Gomes; MOREIRA, Vital – Constituição da República Portuguesa Anotada, 4.ª edição revista. Coimbra: Coimbra Editora, 2007, Vol. I, ISBN 978-972-32-1462-8, pág. 783. 4 Diploma retirado do sítio na Internet do Diário da República Eletrónico (DRE). Todas as referências legislativas são feitas para o portal oficial do Diário da República Eletrónico, salvo indicação em contrário. Trabalhos preparatórios. 5 (Aqui na versão consolidada) aprovada no uso da autorização legislativa pela Lei n.º 73/2014, de 2 de setembro, que teve origem na Proposta de Lei n.º 238/XII. 6 (versão consolidada).
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reconheceu que o direito de explorar jogos de fortuna ou azar estava reservado ao Estado. Em 1989 foi aprovada
uma nova lei do jogo através do Decreto-Lei n.º 422/89, de 2 de dezembro, o qual procedeu à sistematização
da regulação na matéria e, na sequência das sucessivas alterações de que foi objeto, ao controlo da difusão e
da prática desregulada do fenómeno.
A evolução tecnológica dos sistemas e dos equipamentos de jogo trouxe uma nova realidade não abrangida
pelo quadro normativo regulador dos jogos de fortuna ou azar que se revelava incapaz de dar resposta à
dimensão do jogo online, fator que esteve na origem da aprovação do Decreto-Lei n.º 66/2015, de 29 de abril.
Segundo se lê no preâmbulo do diploma «as soluções jurídicas e os princípios plasmados no RJO (…) visam
garantir a proteção dos menores e das pessoas mais vulneráveis, evitar a fraude e o branqueamento de capitais,
prevenir comportamentos criminosos em matéria de jogo online e salvaguardar a integridade do desporto,
prevenindo e combatendo a viciação de aposta e de resultados.» As funções de controlo, inspeção e regulação
da exploração e da prática do jogo e das apostas online foram cometidas ao Instituto do Turismo de Portugal,
IP7 através da Comissão de Jogos e ao seu Serviço de Regulação e Inspeção de Jogos (artigo 40.º do Código
da Publicidade, na redação dada pela Lei n.º 30/2019, de 22 de junho8). No sítio do Serviço de Regulação e
Inspeção de Jogos (SRIJ)9 pode encontrar-se toda a regulamentação relativa aos jogos e apostas online.
A alteração efetuada em 2015 ao artigo 21.º do Código da Publicidade foi a primeira ocorrida desde 1990,
ou seja, desde a aprovação do Código, pelo que se transcrevem ambas as versões do artigo (Anexo 2):
Versão original (de 1990) Versão atual (de 2015)
Artigo 21.º Jogos de fortuna ou azar
1 – Não podem ser objeto de publicidade os jogos de fortuna ou azar enquanto objeto essencial da mensagem.
Artigo 21.º Jogos e apostas
1 – A publicidade de jogos e apostas deve ser efetuada de forma socialmente responsável, respeitando, nomeadamente, a proteção dos menores, bem como de outros grupos vulneráveis e de risco, privilegiando o aspeto lúdico da atividade dos jogos e apostas e não menosprezando os não jogadores, não apelando a aspetos que se prendam com a obtenção fácil de um ganho, não sugerindo sucesso, êxito social ou especiais aptidões por efeito do jogo, nem encorajando práticas excessivas de jogo ou aposta.
2 – Excetuam-se do disposto no número anterior os jogos promovidos pela Santa Casa da Misericórdia de Lisboa.
2 – É expressamente proibida a publicidade de jogos e apostas que se dirija ou que utilize menores enquanto intervenientes na mensagem. 3 – É expressamente proibida a publicidade de jogos e apostas no interior de escolas ou outras infraestruturas destinadas à frequência de menores. 4 – É ainda expressamente proibida a publicidade de jogos e apostas a menos de 250 metros linha reta de escolas ou outras infraestruturas destinadas à frequência de menores. 5 – Nos locais onde decorram eventos destinados a menores ou nos quais estes participem enquanto intervenientes principais, bem como nas comunicações comerciais e na publicidade desses eventos, não devem existir menções, explícitas ou implícitas, a jogos e apostas. 6 – As concessionárias e ou as entidades exploradoras de jogos e apostas não podem ser associadas a qualquer referência ou menção publicitária à concessão de empréstimos. 7 – O disposto no n.º 4 não se aplica aos jogos sociais do Estado.
Relacionada com a matéria em apreço na presente iniciativa importa referir que, recentemente, a Lei n.º
7 http://www.turismodeportugal.pt/pt/Paginas/homepage.aspx. 8 Trabalhos preparatórios. 9 https://www.srij.turismodeportugal.pt/pt/.
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7/202010, de 10 de abril11, que estabelece regimes excecionais e temporários de resposta à epidemia SARS-
CoV-2, atendendo «ao acesso ilimitado e descontrolado aos canais de jogo online, espoletado pelo
confinamento imposto aos portugueses, (…) com agravamento de consequências emocionais e financeiras»12
veio determinar, na alínea b) do artigo 1.º, a limitação de acesso, parcial ou total, de acesso a plataformas de
jogos de azar online, até ao término do período relativo ao estado de emergência13, com vista à proteção dos
consumidores, em especial os mais vulneráveis, como menores, jovens adultos ou pessoas com adição ao jogo
(artigo 3.º).
O Código de Conduta da Autorregulação Publicitária em Matéria de Publicidade e outras formas de
comunicação comercial14 contém disposições atinentes à publicidade e outras formas de comunicação comercial
através dos meios interativos e/ou digitais assim como para a publicidade comportamental online ou OBA (online
behavioural advertising). Ainda no âmbito da autorregulação publicitária, o Instituto Civil da Autodisciplina da
Comunicação Comercial (ICAP)15 editou também um Guia de Boas Práticas de Comunicação de Marketing
Digital e Publicidade Comportamental Online16.
Refira-se, também, que a Associação Nacional dos Apostadores Online (ANAon)17 tem como uma das suas
missões e objetivos o alertar para o problema do jogo compulsivo.
No sítio da Internet do Serviço de Intervenção nos Comportamentos Aditivos e nas Dependências (SICAD)18
podem ser consultadas as linhas de orientação técnica para a intervenção em comportamentos aditivos e
dependências sem substância relativas à perturbação do jogo19, assim como o Inquérito Nacional ao Consumo
de substâncias Psicoativas na População Geral 2016/1720, referido na exposição de motivos da iniciativa em
apreço.
II. Enquadramento parlamentar
• Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)
Efetuada uma pesquisa à base de dados da atividade parlamentar (AP), constatou-se que se encontram
pendentes, para apreciação e votação na generalidade, as seguintes iniciativas sobre matéria idêntica ou
conexa:
– Projeto de Lei n.º 343/XIV/1.ª (PCP) – Estabelece restrições à publicidade nos jogos e apostas (décima
quinta alteração ao Código da Publicidade, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 330/90, de 23 de outubro).
– Projeto de Lei n.º 480/XIV/1.ª (CDS-PP) – Combate ao jogo ilegal (sétima alteração ao Decreto-Lei n.º
66/2015 de 29 de abril, que aprova o regime jurídico dos jogos e apostas online).
• Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)
Na presente Legislatura foi apresentada, e aprovada, a seguinte iniciativa legislativa sobre matéria idêntica
ou conexa:
– Projeto de Lei n.º 326/XIV/1.ª (PCP) – Determina limitações de acesso às plataformas de jogo online. Este
projeto de lei esteve na origem da Lei n.º 7/2020, de 10 de abril (estabelece regimes excecionais e temporários
10 Trabalhos preparatórios. 11 (versão consolidada). 12 Exposição de motivos do Projeto de Lei n.º 326/XIV/1.ª (PAN), que lhe deu origem. 13 O estado de emergência foi decretado pelo Decreto do PR n.º 14-A/2020, de 18 de março e renovado pelos Decretos do Presidente da República n.º 17-A/2020, de 2 de abril, e n.º 20-A/2020, de 17 de abril. Teve início às 0:00 horas de 19 de março de 2020 e terminou às 23:59 horas de 2 de maio de 2020. 14 https://auto-regulacaopublicitaria.pt/wp-content/uploads/2018/01/Cod.-Conduta_ARP.pdf. 15 https://auto-regulacaopublicitaria.pt/. 16 https://auto-regulacaopublicitaria.pt/wp-content/uploads/2017/07/GUIA_VERSAO_FINAL.pdf. 17http://www.anao.pt/quem-somos/. 18http://www.sicad.pt/pt/Paginas/default.aspx. 19 http://www.sicad.pt/PT/Intervencao/DocumentosTecnicoNormativos/Paginas/detalhe.aspx?itemId=32&lista=SICAD_DOCUMENTOSNO RMATIVOS&bkUrl=BK/Intervencao/DocumentosTecnicoNormativos/. 20 http://www.sicad.pt/PT/EstatisticaInvestigacao/EstudosConcluidos/Paginas/detalhe.aspx?itemId=181&lista=SICAD_ESTUDOS&bkUrl=/B K/EstatisticaInvestigacao/EstudosConcluidos.
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de resposta à epidemia SARS-CoV-2, e procede à primeira alteração ao Decreto-Lei n.º 10-I/2020, de 26 de
março, e à quarta alteração à Lei n.º 27/2007, de 30 de julho).
Não se encontraram petições anteriores sobre a matéria ora em causa.
III. Apreciação dos requisitos formais
• Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais
A iniciativa em apreciação é apresentada pelo Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda (BE), ao abrigo e
nos termos do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e do n.º 1 do artigo 119.º do Regimento da Assembleia da
República21 (Regimento), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos Deputados, por
força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da Constituição e b) do n.º 1 do artigo 4.º do Regimento, bem como
dos Grupos Parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição e da alínea
f) do artigo 8.º do Regimento.
A iniciativa assume a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 119.º do
Regimento. Encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu
objeto principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, cumprindo os requisitos formais previstos no
n.º 1 do artigo 124.º do Regimento.
São também respeitados os limites à admissão da iniciativa estabelecidos no n.º 1 do artigo 120.º do
Regimento, uma vez que parece não infringir a Constituição ou os princípios nela consignados – com a exceção
que se refere de seguida – e define concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa.
O projeto de lei em apreciação deu entrada a 29 de julho de 2021, data em que foi admitido e baixou para
discussão na generalidade à Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação (6.ª), por despacho
do Sr. Presidente da Assembleia da República, tendo sido anunciado na sessão plenária do dia 9 de setembro.
• Verificação do cumprimento da lei formulário
A lei formulário22 contém um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e formulário dos diplomas
que são relevantes em caso de aprovação da presente iniciativa.
O título da presente iniciativa legislativa – «Estabelece limites à publicidade dos jogos e apostas (décima
sexta alteração ao Código da Publicidade, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 330/90, de 23 de outubro)» – traduz o
seu objeto, mostrando-se conforme ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário.
Todavia, uma vez que, em caso de aprovação, o título poderá ser objeto de aperfeiçoamento formal, em sede
de apreciação na especialidade ou em redação final, sugere-se a seguinte alteração:
«Limita a publicidade a jogos e apostas, alterando o Código da Publicidade, aprovado pelo Decreto Lei n.º
330/90, de 23 de outubro».
Através da consulta do Diário da República Eletrónico verificou-se que, em caso de aprovação, esta será a
décima quinta alteração do Decreto-Lei n.º 330/90, de 23 de outubro.
Encontra-se assim respeitado o n.º 1 do artigo 6.º da lei formulário, que prevê que, «Os diplomas que alterem
outros devem indicar o número de ordem da alteração introduzida e, caso tenha havido alterações anteriores,
identificar aqueles diplomas que procederam a essas alterações, ainda que incidam sobre outras normas». Uma
vez que no artigo 1.º do projeto de lei são referidos o número de ordem de alteração e as modificações anteriores
ao Decreto-Lei n.º 330/90, de 23 de outubro, torna-se dispensável colocar o número de ordem de alteração no
título.
Porém, sublinha-se que a lei formulário foi aprovada e publicada num contexto anterior à existência do Diário
da República Eletrónico, atualmente acessível de forma gratuita e universal, pelo que, por motivos de segurança
jurídica e para tentar manter uma redação simples e concisa, parece mais seguro e eficaz não colocar o número
21 As ligações para a Constituição e para o Regimento são feitas para o portal oficial da Assembleia da República. 22 Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho.
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de ordem de alteração, assim como o elenco de diplomas que procederam a alterações, nos casos em que a
iniciativa incida sobre códigos, «leis» ou «regimes gerais», «regimes jurídicos» ou atos legislativos de estrutura
semelhante – neste caso, relativamente às alterações introduzidas a Código da Publicidade.
Em caso de aprovação, esta iniciativa revestirá a forma de lei, nos termos do n.º 3 do artigo 166.º da
Constituição, pelo que deve ser objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República, em conformidade com
o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.
No que respeita ao início de vigência, o projeto de lei estabelece, no seu artigo 4.º, que a sua entrada em
vigor ocorrerá «30 dias após a aprovação do presente diploma», o que parecer estar em conformidade com o
previsto no n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário, que prevê que os atos legislativos «entram em vigor no dia neles
fixado, não podendo, em caso algum, o início de vigência verificar-se no próprio dia da publicação». No entanto,
sugere-se que a entrada em vigor seja alterada para «30 dias após a publicação», dada a incerteza de que a
publicação ocorrerá exatamente em 30 dias.
Nesta fase do processo legislativo, a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em face
da lei formulário.
IV. Análise de direito comparado
• Enquadramento no plano da União Europeia
O jogo e aposta, particularmente o jogo online, embora constituam uma preocupação das instituições
europeias, é uma matéria onde os Estados-Membros, individualmente, gozam de liberdade para restringir ou
limitar o acesso a todos ou a alguns tipos de serviços, com base em objetivos de interesse público que pretendam
salvaguardar em relação a essa atividade.
Neste sentido, a Diretiva Serviços (Diretiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de
Dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno)23, exclui do seu âmbito de aplicação atividades de
jogo a dinheiro que impliquem uma aposta com valor monetário em jogos de fortuna ou azar, incluindo lotarias,
atividades de jogo em casinos e apostas [artigo 2.º, n.º 2, alínea h)]. Confirma-o também a Diretiva 2010/13/UE
do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa à coordenação de certas disposições legislativas,
regulamentares e administrativas dos Estados-Membros respeitantes à oferta de serviços de comunicação social
audiovisual24, de cujo âmbito de aplicação não fazem parte os jogos de fortuna em que é feita uma aposta em
dinheiro, incluindo lotarias, apostas e outras formas de jogos de azar, bem como os jogos online e os motores
de busca, mas não as emissões consagradas a jogos de azar ou de fortuna.
Contudo, a União Europeia (UE) não tem deixado a discussão em torno desta questão em vazio, e, assim,
tem havido um conjunto de iniciativas com o objetivo de estatuir uma regulamentação europeia do jogo,
aproximando e potenciando a cooperação legislativa entre os Estados-Membros.
Na Resolução de 10 de março de 2009, sobre a integridade dos jogos de apostas online [2008/2215(INI)], o
Parlamento Europeu (PE):
• Insta os Estados-Membros a cooperarem a nível da UE com vista à adoção de medidas contra qualquer
publicidade agressiva e promoção comercial por parte de operadores públicos ou privados de jogos de
apostas online, incluindo jogos de demonstração gratuitos, a fim de proteger, em particular, os jogadores
e os consumidores vulneráveis como as crianças e os jovens (parágrafo 22);
• Insta a Comissão a iniciar uma investigação sobre jogos de apostas online e sobre o risco de desenvolver
uma dependência do jogo, por exemplo no que respeita à forma como a publicidade influencia essa
dependência, à possibilidade de criar categorias comuns europeias de jogos, de acordo com o seu
potencial de criação de dependência, e a possíveis medidas de prevenção e de tratamento (parágrafo
28);
• Solicita à Comissão que examine, em particular, o papel da publicidade e da promoção comercial (incluindo
jogos de demonstração gratuitos online) na persuasão direta ou indireta de menores a participarem em
23 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?qid=1590285761230&uri=CELEX:32006L0123. 24 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?qid=1590285761230&uri=CELEX:32010L0013.
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jogos a dinheiro (parágrafo 29).
O Livro Verde sobre o jogo online no mercado interno [COM(2011) 128 final]25, lançou as bases do debate
da sua regulação, assente em pilares como a defesa dos consumidores, a proteção dos menores e de outros
grupos vulneráveis. Enumera as comunicações comerciais mais frequentemente usadas junto dos consumidores
finais e/ou distribuidores, as quais passam por publicidade televisiva, publicidade na imprensa escrita,
comunicações comerciais online, promoções de vendas, comercialização direta e contratos de patrocínio;
afirmando que a Comissão tem conhecimento de que, em muitos Estados-Membros, existem restrições a essas
comunicações comerciais, que vão desde a proibição até requisitos de conteúdo nos meios de comunicação
social que publicitam serviços de jogo online. Informa ainda que, do mesmo modo que as autoridades dos
Estados-Membros (e os operadores) procuram impedir que os menores tenham acesso a serviços de jogo
online, pretendem também controlar a comercialização e a promoção desses serviços, dando alguns exemplos
de restrições/normas que impõem que a promoção de tais serviços:
✓ Não seja dirigida a pessoas com idades inferiores ao limite nacional para participação;
✓ Não seja difundida (pela televisão ou pela rádio) nem comunicada durante programas específicos
destinados aos jovens nos canais generalistas, ou durante certos períodos anteriores ou posteriores a
tais programas;
✓ Não incluam nem mostrem uma pessoa que aparente uma idade inferior ao limite nacional para
participação;
✓ Não aliciem de outro modo crianças ou jovens, por exemplo, mediante associação com a cultura dos
jovens ou comunicada por uma celebridade (por exemplo, promoção de um operador de jogo online em
camisolas de equipas desportivas);
✓ Não seja afixada na proximidade de zonas frequentadas por crianças (por exemplo, espaços publicitários
na proximidade de escolas).
Refere ainda que atualmente os instrumentos utilizados nos Estados-Membros para tentar limitar a dimensão
excessiva do jogo compulsivo nos serviços online são os aplicados a todo o jogo, ou seja:
✓ Limites de idade; autolimitação (financeira e de tempo) e autoexclusão;
✓ Informação/avisos/autotestes (mais facilmente aplicados online do que fora de linha);
✓ Proibição da utilização de crédito; testes de realidade; obrigação de vigilância para os operadores online;
✓ Restrições impostas a determinadas formas de jogo ou de aposta, consideradas de maior risco (por
exemplo, jogos de casino ou, nas apostas desportivas, limitação das apostas apenas aos resultados
finais);
✓ Outros (por exemplo, limites na comunicação comercial – restrições à utilização de certos meios de
comunicação social, promoção de vendas e bónus de registo ou jogos de prática livre).
De destacar ainda a referência aos bilhetes de lotaria instantânea («raspadinha»), como aqueles que, no
universo dos vários tipos de jogo ou de aposta, estão entre aqueles que frequentemente, são considerados mais
suscetíveis de afetar grupos vulneráveis.
Na Resolução de 15 de novembro de 2011, sobre os jogos online no mercado interno [2011/2084(INI)]26o
PE, felicita a iniciativa da Comissão em lançar uma consulta pública, no âmbito do Livro Verde sobre o jogo
online, acreditando que permitirá uma «reflexão pragmática e realista sobre o futuro deste sector na Europa»;
defende que a criação de um «código de conduta pan-europeu» contribuiria para a garantia de um ambiente de
jogo responsável e um elevado nível de proteção para os jogadores, especialmente no caso de menores e de
outras pessoas vulneráveis bem como para a criação de um quadro de princípios e de regras que garantao
mesmo nível de proteção dos consumidores em toda a UE. Sublinha ainda a necessidade de alcançar soluções
pragmáticas relativamente à publicidade e ao patrocínio de manifestações desportivas de operadores de jogos
de azar online; e que devem ser adotados padrões comuns de publicidade que oferecem proteção suficiente
25 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?qid=1590285761230&uri=CELEX:52011DC0128. 26 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX%3A52011IP0492&qid=1631029273736.
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aos consumidores vulneráveis, mas ao mesmo tempo tornam possível o patrocínio de eventos internacionais.
Também cumpre fazer uma referência à Resolução do Parlamento Europeu, de 10 de setembro de 2013,
sobre os jogos online no mercado interno [2012/2322(INI)]27 que:
✓ Exorta as associações europeias de operadores de jogo a desenvolverem e a adotarem códigos de
conduta de autorregulação;
✓ Insta os Estados-Membros e os operadores a promoverem o caráter responsável da publicidade relativa
aos jogos online;
✓ Saúda a iniciativa da Comissão de adotar uma recomendação sobre publicidade responsável relativa ao
jogo, solicitando que inclua normas mínimas comuns que ofereçam proteção suficiente aos consumidores
vulneráveis e recomendando que a publicidade seja responsável, contenha advertências claras sobre os
riscos da dependência do jogo e não seja nem excessiva nem exibida em conteúdos especificamente
destinados aos menores ou onde se verifique um risco maior de visar menores, tal como acontece,
nomeadamente, com a publicidade dos meios de comunicação social; apela a que a publicidade
socialmente responsável dos jogos online só seja autorizada para ofertas de jogo legais;
✓ Considera que nunca deve ser permitido fazer publicidade a serviços de jogos online através da
apresentação de probabilidades exageradas de ganho que deem a falsa impressão de que jogar constitui
uma estratégia razoável para melhorar as finanças pessoais;
✓ Considera que a publicidade deve incluir informação clara sobre as consequências do jogo compulsivo;
salienta que a definição de um formato não prejudicial para a publicidade, bem como de regras em matéria
da sua distribuição são determinantes para evitar o jogo aos menores de 18 anos e para combater o jogo
problemático e compulsivo;
✓ Exorta o grupo de peritos em serviços de jogo online e a Comissão a facilitarem o fluxo de dados entre as
entidades reguladoras dos Estados-Membros, a fim de partilharem as melhores práticas e informações.
A Comunicação da Comissão (COM/2012/0596 final)28 «Para um enquadramento europeu completo do jogo
online», o ponto 2.3.3., designado «Fomentar uma publicidade responsável», revela que a publicidade
responsável é imperativa para se assegurar que os cidadãos estão conscientes de que: 1) se aplicam restrições
de idade, 2) o jogo pode ser nocivo quando não é utilizado de modo responsável e 3) existem riscos que podem
ser de natureza financeira, social ou relacionados com a saúde. Nem todos os Estados-Membros da UE dispõem
de regulamentação publicitária específica para os serviços de jogo. Alguns Estados-Membros têm códigos de
conduta específicos. O setor do jogo e o setor publicitário empreenderam algumas ações de autorregulação.
Todos os cidadãos da UE devem ser suficientemente informados sobre as escolhas que operam, bem como
sobre os riscos associados ao jogo.
A Recomendação da Comissão de 14 de julho de 2014 sobre princípios com vista à proteção dos
consumidores e dos utilizadores de serviços de jogo online e à prevenção do acesso dos menores aos jogos de
azar online (2014/478/UE)29, refere existir um vasto leque de meios de comunicação social, que contribui para
que os grupos mais vulneráveis, como é o caso dos menores, sejam atraídos para o jogo pela ampla exposição
a estas comunicações comerciais, nomeadamente através da Internet, das aplicações móveis mas também
através das competições desportivas que assistem e que são patrocinadas por instâncias de jogo ou onde se
exibe publicidade centrada em atividades de jogo.
Por último cumpre ainda fazer referência ao trabalho, sobre este tema, desenvolvido pelo Tribunal de Justiça
da UE, em especial, sobre se e que restrições ou impedimentos à publicidade são, à luz do mercado interno,
admissíveis, em especial quando esses jogos ou apostas são, no caso concreto do Estado-Membro, explorados
em regime de monopólio. O critério que tem vindo a ser defendido pelo Tribunal e pelos advogados-gerais vai
no sentido dos Estados poderem limitar ou excluir a publicidade e, até, atribuir um seu exclusivo a uma
autoridade nacional (como referido pelo Acórdão do Tribunal de Justiça, de 8 de setembro de 2009)30, mas,
quando a admitam, a publicidade dos jogos de fortuna e azar, onde se incluem as apostas, deve, em primeiro
27 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX%3A52013IP0348&qid=1631029634665. 28 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX:52012DC0596. 29 https://www.srij.turismodeportugal.pt/fotos/editor2/estudos/oj_jol_2014_214_r_0012_pt_txt.pdf. 30 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?qid=1590285761230&uri=CELEX:62007CJ0042.
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lugar, ser moderada e manter-se nos limites do estritamente necessário para canalizar os consumidores para
as redes de jogos controladas e, em segundo lugar, a oferta de jogos pelo titular do monopólio deve estar sujeita
a um controlo estrito pelas autoridades públicas (sobre isso, com diferentes matizes, podem ver-se as
Conclusões do advogado-geral Mazák apresentadas em 20 de setembro de 201231; as Conclusões do
advogado-geral Mengozzi apresentadas em 4 de março de 201032).
• Enquadramento internacional
A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estados-Membros da União Europeia: Espanha e
França.
ESPANHA
A Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego33, regula a atividade do jogo no território espanhol,
com o fim de garantir a proteção da ordem pública, lutar contra a fraude, prevenir comportamentos aditivos,
proteger os direitos dos menores e salvaguardar os direitos dos participantes nos jogos, sem prejuízo do
regulamentado pelas comunidades autónomas.
O artículo 7-1 do diploma proíbe a publicidade, patrocínio ou promoção, sob qualquer forma, dos jogos de
sorte ou azar sempre que o seu autor para tal não tenha sido devidamente autorizado através do título
habilitante. Por turno, de acordo com o artículo 7-2, as condições relativas à publicidade autorizada e os seus
limites devem ser regulamentados especificamente e incluídos nos respetivos títulos habilitantes,
nomeadamente o que se refira a:
1 – Envio de comunicações publicitárias ou promocionais por correio eletrónico ou por qualquer outro meio
de comunicação eletrónico equivalente, o que apenas será possível se previamente autorizado pelo seu
destinatário;
2 – Inclusão de anúncios ou de outras modalidades publicitárias relativos a jogos nos meios de comunicação
ou noutros suportes publicitários;
3 – Patrocínio de acontecimentos desportivos que sejam objeto de apostas;
4 – Inserção de cartazes publicitários de atividades de jogo em locais nos quais se desenvolvam atividades
cujo resultado seja objeto de apostas ou loterias;
5 – Concursos televisivos e às obrigações de informação sobre os requisitos base do jogo;
6 – Quaisquer outras condições que se definam regulamentarmente.
Cabe à entidade que difunde a publicidade ou a promoção direta ou indireta dos jogos e dos seus operadores
verificar a existência de título habilitante que o autorize (artículo 7-3).
Cumpre ainda referir que, de acordo com o artículo 8 do diploma, as políticas referentes à atividade de jogo
responsável pressupõem a programação de ações preventivas, de sensibilização, de intervenção e de controlo,
bem como, a reparação de eventuais efeitos negativos. Relativamente a este último aspeto os operadores de
jogo deverão elaborar um plano de medidas mitigadoras dos possíveis efeitos prejudiciais passíveis de ser
produzidos pelo jogo nas pessoas, nas quais se deverá incluir a identificação dos grupos de risco, bem como a
prestação da informação necessária ao público no sentido da seleção consciente das atividades de jogo,
promovendo atitudes de jogo moderadas, não compulsivas e responsáveis.
Entre 3 de abril e 11 de junho de 2020 vigorou em Espanha um regime especial no que se refere à publicidade
e à promoção dos jogos de fortuna e azar de âmbito nacional, impondo restrições acrescidas com fundamento
no contexto de excecionalidade imposto pela pandemia COVID-19, e no sentido de evitar a intensificação do
consumo de jogos de azar e dos consequentes comportamentos de consumo compulsivo. Este regime foi
aprovado pelo Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo (articulo 37) e revogado pelo Real Decreto-ley 21/2020,
31 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?qid=1590285761230&uri=CELEX:62011CC0186. 32 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?qid=1590285761230&uri=CELEX:62007CC0316. 33 Diploma consolidado disponível no portal www.boe.es, para onde se deverão consideras remetidas todas as referências legislativas relativas a Espanha, salvo indicação expressa em contrário.
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de 9 de junio (Disposición derogatoria única. Derogación normativa)34.
A 4 de novembro de 2020 foi publicado o Real Decreto 958/2020, de 3 de noviembre, de comunicaciones
comerciales de las atividades de juego. Este diploma tem por objeto o desenvolvimento da Ley 13/2011, de 27
de mayo, e, para além de concretizar o regime da autorização prévia necessária ao autor da publicidade (artículo
6) e das políticas ativas de informação e de proteção dos utilizadores (Título II), prevê ainda o princípio do jogo
seguro. Assim, de acordo com o artículo 10-2 do diploma, são proibidas as comunicações comerciais que, entre
outros:
1 – Incitem a prática irrefletida ou compulsiva do jogo, ou apresentem a prática do jogo como uma atividade
atrativa ou estimulante;
2 – Ofereçam bens ou serviços aos utilizadores ou qualquer modalidade de crédito ou que remetam para
outros sítios que contenham ofertas de prestações de crédito rápidas e instantâneas;
3 – Sugiram que o jogo pode ser uma solução ou uma alternativa para problemas pessoais, educativos,
profissionais ou financeiros;
4 – Associem, vinculem ou relacionem as atividades de jogo a ideias ou comportamentos que expressem
êxito pessoal, familiar, social, desportivo ou profissional.
Em Espanha, a lotaria instantânea («raspadinha») é designada por tarjetas rasca y gana. Esta lotaria
comercializa-se em dois formatos: Físico e eletrónico. O principal jogo de raspadinha em Espanha é gerido pela
Organización Nacional de Ciegos Españoles (ONCE)35. Os jogos de raspadinha operados pela ONCE são
regulamentados pela Resolución de 20 de noviembre de 2017, da Secretaria de Estado de Servicios Sociales e
Igualdad, que regula a implementação, lançamento e finalização de diversos produtos de Lotaria Instantânea de
Boletos de la ONCE e publica em anexo o novo regulamento que rege este tipo de lotaria. Esta resolución obriga
à publicidade, no verso de cada boletim de jogo, de informações básicas acerca das normas aplicáveis
(nomeadamente a estrutura dos prémios, a referência de como aceder ao Regulamento completo, entre outros)
do regulamento, e à existência de um link que remeta para o regulamento no caso do formato eletrónico, a fim
de garantir os direitos de consumidores (artículo 20).
FRANÇA
A matéria da publicidade dos jogos de fortuna e azar vem prevista, em França, no Code de la sécurité
intérieure36. De facto, de acordo com o article D320-2 do diploma, qualquer comunicação comercial relativa a
um operador de jogos de fortuna e azar deve ser acompanhada por uma mensagem de alerta contra os riscos
associados ao jogo. Esta mensagem, que deve ser incluída em todos os meios publicitários ou promocionais,
contém, entre outros, o número do serviço público de assistência ao jogador gerido pela Agence Nationale de
Santé Publique. O diploma estabelece ainda requisitos específicos relacionados com o formato do meio
publicitário adotado. A título de exemplo, refira-se: A obrigatoriedade, nos meios audiovisuais, da manutenção
de um banner com a mensagem de alerta referida no article D320-2 durante o período de apresentação da
mensagem publicitária ou imediatamente a seguir à sua apresentação (article D320-3); a obrigatoriedade, nos
meios radiofónicos, da mensagem aqui em causa ser divulgada imediatamente após a publicidade (article D320-
4); ou a obrigatoriedade, no formato impresso, da mensagem referida no article D320-2 ser apresentada
horizontalmente e ocupando, pelo menos, 7% da superfície publicitária (article D320-6).
Acresce que, o article D-320-9 proíbe as comunicações comerciais promovidas por um operador de jogos de
fortuna e azar sempre que tais comunicações:
1 – Incentivarem o jogo excessivo, ou o banalizarem ou promoverem;
2 – Sugerirem que o jogo contribui para o sucesso social;
3 – Contiverem afirmações infundadas sobre as hipóteses que os jogadores têm de ganhar ou a expectativa
34 Diploma que veio a ser posteriormente revogado pela Ley 2/2021, de 29 de marzo. 35 Portal oficial da ONCE, disponível em https://www.once.es/. 36 Diploma disponível no portal www.legifrance.gouv.fr, para onde se deverão considerar remetidas todas as referências legislativas relativas a França, salvo indicação expressa em contrário.
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de ganho;
4 – Sugerirem que o jogo pode ser uma solução para dificuldades pessoais, profissionais, sociais ou
psicológicas;
5 – Apresentarem o jogo como uma alternativa ao trabalho remunerado.
É ainda proibido, nos termos do article D-320-10, nas comunicações comerciais relativas a jogos de fortuna
e azar:
1 – Qualquer encenação ou representação que inclua ou menores em situação de compra;
2 – Qualquer publicidade que incentive os menores a considerarem que os jogos de dinheiro e azar são
uma parte natural do seu lazer;
3 – Qualquer encenação que inclua personalidades ou personagens pertencentes ao mundo dos menores;
ou
4 – Qualquer publicidade dirigida a crianças ou adolescentes que se apresente particularmente atraente
para estes, nomeadamente através do uso elementos visuais, sonoros, verbais ou escritos.
A lotaria instantânea («raspadinha») designa-se em França por ticket de grattage e a sua regulamentação
vem prevista no Règlement général des jeux de loterie instantanée de La Française des jeux37. Contudo, este
diploma não inclui nenhuma disposição relativa à publicidade.
A 21 de julho de 2021 foi apresentada, na Assemblée Nationale, uma proposition de loi38, pela Deputada
Agnès Thill que visa, precisamente, a interdição da publicidade relativa aos jogos de fortuna e azar.
V. Consultas e contributos
• Consultas facultativas
A DECO-Associação Portuguesa para a Defesa do Consumidor tomou a iniciativa de emitir parecer39
«congratula-se com a presente iniciativa, (…) revelando-se de manifesta importância para a proteção dos
direitos e interesses dos consumidores, em particular dos mais vulneráveis. Todavia, a nosso ver, as
circunstâncias já conhecidas justificam uma intervenção legislativa, porventura até, uma abordagem mais
abrangente, que não apenas em sede de Código da Publicidade, (…) como, entre outras, a adoção de medidas
de sensibilização sobre os riscos associados, a criação de mecanismos de autoexclusão.»
Atendendo à matéria em causa, a 6.ª Comissão pode, se assim o deliberar, solicitar os pareceres escritos à
DGC, ao SRIJ, à Entidade Reguladora para a Comunicação Social, à comissão de jogos do Instituto do Turismo
de Portugal, IP, à Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, ao SICAD, bem como de associações de defesa dos
direitos dos consumidores.
VI. Avaliação prévia de impacto
• Avaliação sobre impacto de género
De acordo com a informação constante da ficha de Avaliação Prévia de Impacto de Género (AIG)40, junta
37 Versão inicial, alterada pela Modification du règlement général des jeux de loterie instantanée de La Française des jeux. 38 Texto integral disponível no portal oficial da Assemblée Nationale, em www.assemblee-nationale.fr/. 39 As informações enunciadas foram retiradas do sítio na Internet da Assembleia da República (consultado em 14 de setembro de 2021). Disponível em https://app.parlamento.pt/webutils/docs/doc.pdf?path=6148523063446f764c324679626d56304c334e706447567a4c31684a 566b786c5a793944543030764e6b4e46535539515343394562324e31625756756447397a5357357059326c6864476c3259554e7662576c7a633246764c3246694e545132596d55354c5751794d324d744e444d314d7931694e3249794c544d354e7a59794e54417a4e546b31596935775a47593d&fich=ab546be9-d23c-4353-b7b2-39762503595b.pdf&Inline=true. 40 As informações enunciadas foram retiradas do sítio na Internet da Assembleia da República. [Consultado em 14 de setembro de 2021]. Disponível em: https://app.parlamento.pt/webutils/docs/doc.pdf?path=6148523063446f764c324679626d56304c334e706447567a4c31684 a566b786c5a79394562324e31625756756447397a5357357059326c6864476c325953396d59574a6d4d32457a595330335a6d5a694c5451775a6a4574595749794f4330795a5464695a54466d59574d7a597a55756347526d&fich=fabf3a3a-7ffb-40f1-ab28-2e7be1fac3c5.pdf&Inline
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pelo autor, considera-se que a iniciativa legislativa tem uma valoração neutra, dado que a maioria das categorias
e indicadores analisados, assumem essa valoração.
• Linguagem não discriminatória
Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre
que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso. A presente
iniciativa não nos suscita questões relacionadas com a utilização de linguagem discriminatória.
VII. Enquadramento bibliográfico
CALADO, Vasco – Jogo, Internet e outros comportamentos aditivos [Online]: Dossier temático. Lisboa:
Serviço de Intervenção nos Comportamentos Aditivos e nas Dependências, 2019. [Consult. 14 ago. 2021].
Disponível em:
https://catalogobib.parlamento.pt:82/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=130543&img=16029&save=true.
Resumo: Dossier temático, da responsabilidade do SICAD, constituído por um conjunto de textos de
diferentes autores que se dedicam ao estudo do jogo, jogo online e uso problemático da Internet. A crescente
preocupação relativa a estes comportamentos aditivos sem substâncias e suas consequências levaram à
elaboração deste dossier. Apresentam-se, assim, cinco textos com os seguintes temas:
– Dependência de videojogos: Uma realidade emergente;
– Projeto de investigação-ação #GeraçãoCordão: Avaliação e intervenção nas dependências online;
– Jogo e consumos de substâncias psicoativas em Portugal;
– Perturbação ou abuso de jogo? Navegação à vista nos limites do diagnóstico;
– Jogadores, parentes e dinheiro. Aproximação e experiência nas famílias anónimas da região de Lisboa.
CHÓLIZ MONTAÑÉS, Mariano; MARCOS MOLINER, Marta – Detección temprana y prevención de
adicciones tecnológicas en adolescentes [Online]. Madrid: Fundación MAPFRE, 2020. [Consult. 16 ago.
2021]. Disponível em:
https://catalogobib.parlamento.pt:82/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=133850&img=20551&save=true.
Resumo: Este estudo debruça-se sobre os comportamentos aditivos em relação às tecnologias da
informação e comunicação (TIC) entre os mais jovens. Os autores entendem que, resultado das suas
características estruturais e das condições de consumo no quotidiano, as TIC proporcionam condições que
estimulam o uso excessivo de jogos. Para os autores a tecnologia pode exacerbar vícios, como o transtorno do
jogo, por meio do jogo online, cujas variáveis estruturais e ambientais favorecem ainda mais o jogo e o vício
excessivos. Neste quadro analisam, em capítulo autónomo, os jogos de apostas (p. 44), cujos comportamentos
aditivos têm aumentado resultado da promoção destes jogos juntos dos adolescentes.
LAVADO, Elsa; CALADO, Vasco; FEIJÃO, Fernanda – Estudo sobre o consumo de álcool, tabaco, droga
e outros comportamentos aditivos e dependências [Online]: 2019. Lisboa: Serviço de Intervenção nos
Comportamentos Aditivos e nas Dependências, 2020. [Consult. 16 ago. 2021]. Disponível em:
https://catalogobib.parlamento.pt:82/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=135091&img=22148&save=true.
Resumo: «Este estudo sobre o consumo de álcool, tabaco, drogas e outros comportamentos aditivos
(ECATD-CAD) é um estudo transversal, realizado através de questionário (ESPAD) auto preenchido por alunos
em ambiente de sala de aula. Foi realizado pela primeira vez em 2003 e replicado a cada quatro anos (2007,
=true.
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2011, 2015 e 2019). Em 2015, o estudo foi alargado a outros comportamentos aditivos (Internet e jogo). Pela
primeira vez, a presente edição (2019) contempla também as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira».
O relatório demonstra a subida contínua após 2015 do acesso ao jogo.
PORTUGAL. Serviço de Intervenção nos Comportamentos Aditivos e nas Dependências – Linhas de
orientação técnica para intervenção em comportamentos aditivos e dependências sem substância
[Online]: A perturbação de jogo. Lisboa: SICAD, 2017. [Consult. 16 ago. 2021]. Disponível em:
https://catalogobib.parlamento.pt:82/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=130542&img=16028&save=true.
Resumo: Este documento do SICAD abrange o tema da dependência do jogo como uma patologia aditiva
sem recurso a substâncias. Pretende ser um «manual que procura uma síntese integradora do conhecimento
na área da (dependência do jogo) em termos da sua compreensibilidade e da inerente intervenção clínica e
psicossocial. Trata-se de um documento que (…) pode auxiliar de modo efetivo os interventores com pessoas
com [comportamentos aditivos e dependências] (…)». O documento analisa a dimensão do fenómeno em
Portugal e na Europa, estudando os seus aspetos neurobiológicos, neuro químicos e neuropsicológicos, e
tratamentos associados.
PORTUGAL. Serviço de Intervenção nos Comportamentos Aditivos e nas Dependências – Relatório de
avaliação intermédia do Plano Nacional para a Redução dos Comportamentos Aditivos e das
Dependências [Online]: 2013-2020. Lisboa: SICAD, 2018. [Consult. 16 ago. 2021]. Disponível em:
https://catalogobib.parlamento.pt:82/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=135061&img=22125&save=true.
Resumo: O Plano Nacional para a Redução dos Comportamentos Aditivos e das Dependências (PNRCAD]
tem como ambição endereçar «importantes problemas de saúde pública relacionados com as substâncias
ilícitas, ou com o álcool; de forma inovadora prioriza a focalização no cidadão abrindo horizontes para a
abordagem de outros comportamentos aditivos e dependências com ou sem substâncias. As novas temáticas
afloradas são as NSP (novas substâncias psicoativas), o abuso de medicamentos e anabolizantes e o jogo». No
que respeita ao jogo de risco e patológico o relatório conclui que as metas propostas não foram atingidas, tendo-
se agravado a situação de comportamento aditivo, nomeadamente na população feminina.
Anexo 1
• Quadro comparativo
Código da Publicidade Projeto de Lei n.º 919/XIV/2.ª (BE)
Artigo 21.º Jogos e apostas
1 – A publicidade de jogos e apostas deve ser efetuada de forma socialmente responsável, respeitando, nomeadamente, a proteção dos menores, bem como de outros grupos vulneráveis e de risco, privilegiando o aspeto lúdico da atividade dos jogos e apostas e não menosprezando os não jogadores, não apelando a aspetos que se prendam com a obtenção fácil de um ganho, não sugerindo sucesso, êxito social ou especiais aptidões por efeito do jogo, nem encorajando práticas excessivas de jogo ou aposta.
Artigo 21.º Jogos e apostas
1 – […]
2 – É expressamente proibida a publicidade de jogos e apostas que se dirija ou que utilize menores enquanto intervenientes na mensagem.
2 – É expressamente proibida a publicidade a lotarias instantâneas.
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Código da Publicidade Projeto de Lei n.º 919/XIV/2.ª (BE)
3 – É expressamente proibida a publicidade de jogos e apostas no interior de escolas ou outras infraestruturas destinadas à frequência de menores.
3 – (Anterior n.º 2.)
4 – É ainda expressamente proibida a publicidade de jogos e apostas a menos de 250 metros em linha reta de escolas ou outras infraestruturas destinadas à frequência de menores.
4 – (Anterior n.º 3.)
5 – Nos locais onde decorram eventos destinados a menores ou nos quais estes participem enquanto intervenientes principais, bem como nas comunicações comerciais e na publicidade desses eventos, não devem existir menções, explícitas ou implícitas, a jogos e apostas.
5 – (Anterior n.º 4.)
6 – As concessionárias e ou as entidades exploradoras de jogos e apostas não podem ser associadas a qualquer referência ou menção publicitária à concessão de empréstimos.
6 – (Anterior n.º 5.)
7 – O disposto no n.º 4 não se aplica aos jogos sociais do Estado.
7 – (Anterior n.º 6.)
8 – É proibida a publicidade a jogos e apostas, entre as 7 horas e as 22 horas e 30 minutos, independentemente do suporte utilizado para a sua difusão.
9 – As comunicações comerciais e a publicidade de quaisquer eventos em que participem menores, designadamente atividades desportivas, culturais, recreativas ou outras, não devem exibir ou fazer qualquer menção, implícita ou explícita, a marca ou marcas de lotarias instantâneas.
10 – Nos locais onde decorram os eventos referidos no número anterior não podem ser exibidas ou de alguma forma publicadas marcas de lotarias instantâneas.
———
PROJETO DE LEI N.º 920/XIV/2.ª
[REVOGA O «CARTÃO DO ADEPTO», PELA NÃO DISCRIMINAÇÃO E ESTIGMATIZAÇÃO DE
CIDADÃOS EM RECINTOS DESPORTIVOS (QUARTA ALTERAÇÃO À LEI N.º 39/2009, DE 30 DE JULHO)]
Parecer da Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto e nota técnica elaborada pelos
serviços de apoio
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte III – Conclusões
Parte IV – Anexos
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PARTE I – Considerandos
1.1. Nota introdutória
O Deputado único do partido Iniciativa Liberal tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República o
Projeto de Lei n.º 920/XIV/2.ª, com o título «Revoga o ‘Cartão do Adepto’, pela não discriminação e
estigmatização de cidadãos em recintos desportivos (quarta alteração à Lei n.º 39/2009, de 30 de julho)».
A iniciativa em apreciação é apresentada ao abrigo e nos termos do n.º 1 do artigo 167.º da CRP e do n.º 1
do artigo 119.º do Regimento da Assembleia da República (RAR), que consagram o poder de iniciativa da lei.
Trata-se de um poder dos Deputados, por força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da CRP e b) do n.º 1 do
artigo 4.º do Regimento, bem como dos grupos parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do
artigo 180.º da CRP e da alínea f) do artigo 8.º do RAR.
O projeto de lei em apreciação deu entrada a 6 de agosto de 2021. Foi admitido e baixou para discussão na
generalidade à Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto (8.ª), tendo sido anunciado na reunião
plenária do dia 14 de setembro.
1.2. Âmbito da Iniciativa
Esta iniciativa legislativa do Deputado único do partido Iniciativa Liberal (IL) visa a eliminação do denominado
«Cartão do Adepto», considerando que o mesmo é redundante e um fator de discriminação e estigmatização de
cidadãos em recintos desportivos. Entende o Deputado único do Iniciativa Liberal ser o Cartão do Cidadão o
único cartão de identificação necessário para, em conjunto com bilhete do jogo, aceder aos recintos desportivos.
• Análise da iniciativa
Com este projeto de lei é pretendido proceder-se à quarta alteração da Lei n.º 39/2009, de 30 de julho1,
alterada pelo Decreto-Lei n.º 114/2011, de 30 de novembro, e pelas Leis n.os 52/2013, de 25 de julho, e 113/2019,
de 11 de setembro.
De acordo com o explanado na exposição de motivos, o proponente invoca o histórico legislativo das medidas
de combate e prevenção da violência no desporto, desde 2004 até 2019, e pretende desse modo demonstrar
que tem existido uma insistência no combate e não na prevenção e um foco a jusante, ignorando soluções a
montante, nomeadamente na promoção do fair play nas camadas mais jovens, futuros atores do fenómeno
desportivo.
Argumenta que é necessário acabar com a exigência do cartão do adepto para aceder e permanecer nas
zonas com condições especiais de acesso e permanência de adeptos (doravante designadas por ZCEAP), nos
recintos onde se realizem espetáculos desportivos integrados nas competições desportivas de natureza
profissional ou de natureza não profissional considerados de risco elevado.
Considera ainda ser inaceitável haver registos obrigatórios que condicionem as liberdades de circulação,
associação e expressão na vida social, para além de redundantes. O IL opõe-se fortemente à obrigação de
alguém se registar numa base de dados do Estado para poder ter acesso a uma determinada zona de um recinto
desportivo ou poder aceder às zonas visitantes em recintos de outros clubes. Além disso, não entende como é
possível querer aplicar em Portugal uma medida que se mostrou totalmente ineficaz nos vários países europeus
em que foi aplicada nos últimos 15 anos.
A presente iniciativa tem 3 artigos, sendo o 1.º a definição do seu objeto, o 2.º a alteração à Lei n.º 39/2009,
de 30 de julho, e o 3.º a norma revogatória.
A iniciativa estabelece o reforço da igualdade de tratamento entre adeptos, para tal procedendo à quarta
alteração à Lei n.º 39/2009, de 30 de julho, alterada pelo Decreto-Lei n.º 114/2011, de 30 de novembro, e pelas
Leis n.os 52/2013, de 25 de julho, e 113/2019, de 11 de setembro.
No artigo 2.º altera a redação do artigo 16-A da Lei n.º 39/2009, de 30 de julho, na sua redação atual,
eliminando da redação do seu número 2 a exigência da titularidade de um cartão de adepto para aceder ou
1 Versão consolidada, disponível no portal na Procuradoria-Geral Distrital de Lisboa em http://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado. php?tabela=leis&artigo_id=&nid=1326&nversao=&tabela=leis&so_miolo=.
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permanecer a zona com condições especiais de acesso e permanência de adeptos, também é eliminado o n.º
3 do mesmo artigo.
Quanto ao artigo 3.º estipula a revogação da alínea r) do artigo 3.º, o n.º 3 do artigo 16.º-A e o n.º 2 do artigo
35.º da Lei n.º 39/2009, de 30 de julho, na sua redação atual.
1.3.1. Enquadramento jurídico nacional
A Lei n.º 39/2009, de 30 de julho, «estabelece o regime jurídico da segurança e combate ao racismo, à
xenofobia e à intolerância nos espetáculos desportivos, ou atos com eles relacionados, de forma a possibilitar a
realização dos mesmos com segurança e de acordo com os princípios éticos inerentes à sua prática».
O n.º 1 do artigo 16.º-A do diploma obriga à criação de zonas com condições especiais de acesso e
permanência de adeptos (doravante designadas por ZCEAP), nos recintos onde se realizem espetáculos
desportivos integrados nas competições desportivas de natureza profissional ou de natureza não profissional
considerados de risco elevado. De acordo com a alínea q) do artigo 3.º, devem entender-se por ZCEAP, as
áreas específicas «do recinto desportivo integrado em competições desportivas de natureza profissional ou em
espetáculos desportivos integrados nas competições desportivas de natureza não profissional considerados de
risco elevado, onde é permitida a utilização de megafones e outros instrumentos produtores de ruídos, por
percussão mecânica e de sopro, desde que não amplificados com auxílio de fonte de energia externa, bem como
de bandeiras, faixas, tarjas e outros acessórios, de qualquer natureza e espécie, de dimensão superior a 1 m
por 1 m, passíveis de serem utilizados em coreografias de apoio aos clubes e sociedades desportivas». Por seu
lado, de acordo com o artigo 12.º, consideram-se de «risco elevado os espetáculos desportivos que forem
definidos como tal por despacho do presidente da APCVD (Autoridade para a Prevenção e o Combate à
Violência no Desporto), ouvida a força territorial competente e a respetiva federação desportiva ou, tratando-se
de uma competição desportiva de natureza profissional, a liga profissional» (n.º 1), considerando-se
«obrigatoriamente de risco elevado os espetáculos desportivos que sejam como tal declarados pelas
organizações internacionais, a nível europeu e mundial, das respetivas modalidades, com base em incidentes
ocasionados pelos adeptos de pelo menos uma das equipas» (n.º 2).
Neste seguimento, dispõe o artigo 16.º-A, n.º 2, que «o acesso e a permanência nas zonas com condições
especiais de acesso e permanência de adeptos, em cada espetáculo desportivo, são reservados apenas aos
adeptos detentores de título de ingresso válido e do cartão de acesso a zona com condições especiais de acesso
e permanência de adeptos.»
O cartão de acesso às ZCEAP é emitido pela Autoridade para a Prevenção e o Combate à Violência no
Desporto (APCVD)23, com as características e nos termos previstos em portaria do membro do Governo
responsável pela área do desporto [artigo 3.º, alínea r)].
A Portaria n.º 159/2020, de 26 de junho4, veio definir as normas aplicáveis à requisição, emissão,
funcionamento e utilização do cartão de acesso às ZCEAP, abreviadamente designado cartão do adepto, bem
como aprovar os respetivos modelos e características. De acordo com o artigo 3.º da referida portaria, o cartão
do adepto permite ao respetivo titular fazer prova da sua identificação para efeitos de acesso e permanência em
ZCEAP nos recintos onde se realizem espetáculos desportivos integrados em competições desportivas de
natureza profissional ou de natureza não profissional considerados de risco elevado, perante assistentes de
recinto desportivo, forças de segurança e outras entidades, públicas ou privadas, que tenham responsabilidades
em matéria de segurança no âmbito da realização de espetáculos desportivos.
Remete-se, no que tange à análise das matérias de enquadramento jurídico nacional mais aprofundado e
comparação internacional, para o detalhado trabalho vertido na nota técnica que acompanha o parecer.
2 Portal oficial da APCVD. 3 Entidade criada pelo Decreto Regulamentar n.º 10/2018, de 3 de outubro (diploma disponível no portal do Diário da República Eletrónico, em www.dre.pt), com a missão de prevenir e fiscalizar o cumprimento do regime jurídico previsto na Lei n.º 39/2009, de 30 de julho. 4 Diploma disponível no portal do Diário da República Eletrónico, em www.dre.pt, para onde se deverão doravante considerar remetidas todas as referências legislativas, salvo indicação expressa em contrário.
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1.3.2. Enquadramento parlamentar
• Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)
Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se que, neste momento, com objeto
conexo com o do projeto de lei em análise, não existem iniciativas legislativas ou petições pendentes.
• Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)
A consulta à AP devolve os seguintes antecedentes sobre matéria conexa:
N.º Título Data Autor Votação Publicação
XIII/4.ª – Proposta de Lei
153 Altera o regime jurídico do combate à violência, ao racismo, à xenofobia e à intolerância nos espetáculos desportivos.
2018/10/18 GOV
Aprovado A favor: PSD, PS, BE, CDS-PP, PAN e Paulo Trigo Pereira (N insc.) Abstenção: PCP e PEV
[DAR II Série-A n.º
8, 2018/10/04,
da 4.ª Sessão
Legislativa da XIII
Legislatura (pág. 126-
173)]
XIII/2.ª – Projeto de Lei
522
Procede à quarta alteração da Lei n.º 39/2009, de 30 de julho, alterada pelo Decreto-Lei n.º 114/2011, de 30 de novembro, e pela Lei n.º 52/2013, de 25 de julho, e à alteração da Lei n.º 34/2013, de 16 de maio
2017/05/23 CDS-PP Esta iniciativa caducou em 2019/10/24
[DAR II Série-A n.º
114, 2017/05/23,
da 2.ª Sessão
Legislativa da XIII
Legislatura (pág. 5-8)]
521
Procede à quarta alteração da Lei n.º 39/2009, de 31 de agosto, alterada pelo Decreto-Lei n.º 114/2011, de 30 de novembro, e pela Lei n.º 52/2013, de 25 de julho, e à alteração do Regulamento das Condições Técnicas e de Segurança dos Estádios, anexo ao Decreto Regulamentar n.º 10/2001, de 7 de junho, no sentido de possibilitar a existência de sectores devidamente identificados em recintos desportivos nos quais se realizem competições desportivas nacionais de natureza profissional, que permitam aos espetadores permanecer na posição de pé durante todo o jogo
2017/05/23 CDS-PP Esta iniciativa caducou em 2019/10/24
[DAR II Série-A n.º
114, 2017/05/23,
da 2.ª Sessão
Legislativa da XIII
Legislatura (pág. 2-4)]
De realçar que:
• A Proposta de Lei n.º 153/XIII/4.ª (GOV) deu origem à Lei n.º 113/2019 – Estabelece o regime jurídico da
segurança e combate ao racismo, à xenofobia e à intolerância nos espetáculos desportivos, alterando a Lei n.º
39/2009, de 30 de julho.
PARTE II – Opinião do Deputado autor do parecer
O signatário do presente relatório exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre o Projeto
de Lei n.º 920/XIV/2.ª (IL) – Revoga o «Cartão do Adepto», pela não discriminação e estigmatização de cidadãos
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em recintos desportivos (quarta alteração à Lei n.º 39/2009, de 30 de julho), reservando a posição do seu Grupo
Parlamentar para o debate em Plenário.
PARTE III – Conclusões
A Comissão, em sede de apreciação na especialidade da presente iniciativa legislativa deverá promover a
consulta das seguintes entidades:
• Secretário de Estado da Juventude e do Desporto;
• Instituto do Desporto de Portugal (IPDJ, IP);
• Federações desportivas;
• Ligas profissionais;
• Sociedades desportivas;
• Clubes desportivos;
• Associações dos vários desportos;
• Conselhos de arbitragem;
• Comité Olímpico de Portugal (COP);
• Comité Paralímpico de Portugal (CPP);
• Confederação do Desporto de Portugal;
• Forças de segurança;
• Grupos organizados de adeptos/claques;
• Associação dos Coordenadores de Segurança de Portugal;
• Associação Portuguesa de Defesa do Adepto;
• Procuradoria Geral da República (PGR);
• Conselho Superior do Ministério Público;
• Conselho Superior de Magistratura;
• Comissão Nacional de Proteção de Dados (CNPD).
A Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto é de parecer que o Projeto de Lei n.º 920/XIV/2.ª
(IL) – Revoga o «Cartão do Adepto», pela não discriminação e estigmatização de cidadãos em recintos
desportivos (quarta alteração à Lei n.º 39/2009, de 30 de julho), reúne os requisitos constitucionais e regimentais
para ser discutido e votado em Plenário.
PARTE IV – Anexos
Anexa-se nota técnica elaborada pelos serviços ao abrigo do disposto no artigo 131.º do regimento da
Assembleia da República.
Palácio de São Bento, 28 de setembro de 2021.
O Deputado relator, Emídio Guerreiro — O Presidente da Comissão, Firmino Marques.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado as ausências do PAN, do PEV e do IL,
na reunião da Comissão de 28 de setembro de 2021.
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Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 920/XIV/2.ª (IL)
Revoga o «Cartão do Adepto», pela não discriminação e estigmatização de cidadãos em recintos
desportivos (quarta alteração à Lei n.º 39/2009, de 30 de julho)
Data de admissão: 6 de agosto de 2021.
Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto (8.ª).
Índice
I. Análise da iniciativa
II. Enquadramento parlamentar
III. Apreciação dos requisitos formais
IV. Análise de direito comparado
V. Consultas e contributos
VI. Avaliação prévia de impacto
VII. Enquadramento bibliográfico
Elaborada por: Filipa Paixão e Belchior Lourenço (DILP), Luís Martins (DAPLEN), Luís Silva (BIB), Elodie Rocha e Filipe Luís Xavier (DAC). Data: 17 de setembro de 2021.
I. Análise da iniciativa
• A iniciativa
Com a presente iniciativa visam o proponente proceder à quarta alteração à Lei n.º 39/2009, de 30 de julho1,
alterada pelo Decreto-Lei n.º 114/2011, de 30 de novembro, e pelas Leis n.os 52/2013, de 25 de julho, e 113/2019,
de 11 de setembro. Pretende-se, em concreto, a eliminação do denominado «Cartão do Adepto», considerando
ser este redundante e um fator de discriminação e estigmatização de cidadãos em recintos desportivos.
Entendem os proponentes ser o Cartão do Cidadão o único cartão de identificação necessário para, em conjunto
com bilhete do jogo, aceder aos recintos desportivos.
• Enquadramento jurídico nacional
A Lei n.º 39/2009, de 30 de julho, «estabelece o regime jurídico da segurança e combate ao racismo, à
xenofobia e à intolerância nos espetáculos desportivos, ou atos com eles relacionados, de forma a possibilitar a
realização dos mesmos com segurança e de acordo com os princípios éticos inerentes à sua prática».
O n.º 1 do artigo 16.º-A do diploma obriga à criação de zonas com condições especiais de acesso e
permanência de adeptos (doravante designadas por ZCEAP), nos recintos onde se realizem espetáculos
desportivos integrados nas competições desportivas de natureza profissional ou de natureza não profissional
considerados de risco elevado. De acordo com a alínea q) do artigo 3.º, devem entender-se por ZCEAP, as
áreas específicas «do recinto desportivo integrado em competições desportivas de natureza profissional ou em
espetáculos desportivos integrados nas competições desportivas de natureza não profissional considerados de
risco elevado, onde é permitida a utilização de megafones e outros instrumentos produtores de ruídos, por
percussão mecânica e de sopro, desde que não amplificados com auxílio de fonte de energia externa, bem como
1 Versão consolidada, disponível no portal na Procuradoria-Geral Distrital de Lisboa em http://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado. php?tabela=leis&artigo_id=&nid=1326&nversao=&tabela=leis&so_miolo=.
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de bandeiras, faixas, tarjas e outros acessórios, de qualquer natureza e espécie, de dimensão superior a 1 m
por 1 m, passíveis de serem utilizados em coreografias de apoio aos clubes e sociedades desportivas». Por seu
lado, de acordo com o artigo 12.º, consideram-se de «risco elevado os espetáculos desportivos que forem
definidos como tal por despacho do presidente da APCVD (Autoridade para a Prevenção e o Combate à
Violência no Desporto), ouvida a força territorial competente e a respetiva federação desportiva ou, tratando-se
de uma competição desportiva de natureza profissional, a liga profissional» (n.º 1), considerando-se
«obrigatoriamente de risco elevado os espetáculos desportivos que sejam como tal declarados pelas
organizações internacionais, a nível europeu e mundial, das respetivas modalidades, com base em incidentes
ocasionados pelos adeptos de pelo menos uma das equipas» (n.º 2).
Neste seguimento, dispõe o artigo 16.º-A, n.º 2, que «o acesso e a permanência nas zonas com condições
especiais de acesso e permanência de adeptos, em cada espetáculo desportivo, são reservados apenas aos
adeptos detentores de título de ingresso válido e do cartão de acesso a zona com condições especiais de acesso
e permanência de adeptos».
O cartão de acesso às ZCEAP é emitido pela Autoridade para a Prevenção e o Combate à Violência no
Desporto (APCVD)23, com as características e nos termos previstos em portaria do membro do Governo
responsável pela área do desporto [artigo 3.º, alínea r)].
A Portaria n.º 159/2020, de 26 de junho4, veio definir as normas aplicáveis à requisição, emissão,
funcionamento e utilização do cartão de acesso às ZCEAP, abreviadamente designado «cartão do adepto», bem
como aprovar os respetivos modelos e características. De acordo com o artigo 3.º da referida Portaria, o cartão
do adepto permite ao respetivo titular fazer prova da sua identificação para efeitos de acesso e permanência em
ZCEAP nos recintos onde se realizem espetáculos desportivos integrados em competições desportivas de
natureza profissional ou de natureza não profissional considerados de risco elevado, perante assistentes de
recinto desportivo, forças de segurança e outras entidades, públicas ou privadas, que tenham responsabilidades
em matéria de segurança no âmbito da realização de espetáculos desportivos.
Refira-se ainda que, nos termos determinados pela portaria supra identificada:
1 – O cartão do adepto é um documento autêntico que contém os dados do seu titular estritamente
necessários e relevantes para o acesso e permanência em ZCEAP (artigo 8.º, n.º 1);
2 – É requerido em plataforma eletrónica, através de acesso disponível no sítio do portal «ePortugal», ou
em plataforma eletrónica que lhe venha a suceder (artigo 1.º do Anexo I);
3 – Para efeitos de emissão do cartão do adepto, são objeto de tratamento os seguintes dados pessoais: a)
nome completo; b) morada de residência e, no caso de ser diferente, morada de entrega do cartão do adepto;
c) tipo de documento de identificação e respetivo número; d) data de nascimento; e) fotografia do cartão de
cidadão ou fornecida pelo requerente; f) número de identificação fiscal; g) endereço eletrónico; h) número de
telefone; i) promotores de espetáculos desportivos que apoia; j) grupos organizados de adeptos em que se
encontre filiado, se for o caso; k) filiação, no caso de requerentes com idade igual ou superior a 16 anos e inferior
a 18 (artigos 3.º e 6.º do Anexo I);
4 – Os dados referidos no ponto anterior são objeto de partilha com os organizadores e promotores dos
espetáculos desportivos, para efeitos de dimensionamento e adequação das ZCEAP, de emissão e venda de
títulos de ingresso e de controlo de acessos (artigo 5.º do Anexo I);
5 – O cartão, por despacho do Presidente da APCVD5, tem um custo de 20 € a pagar no momento de
emissão e é válido por três anos, não existindo custos de renovação nas atualizações anuais, caso não se
alterem os elementos visíveis do cartão (artigos 7.º e 13.º do Anexo I);
6 – Cabe à entidade que emite e vende títulos de ingresso garantir que os adquirentes dos títulos de
ingresso são titulares de cartão do adepto válido e vedar a aquisição dos mesmos a titulares do cartão do adepto
para espetáculos desportivos que coincidam, cronologicamente, com períodos em que aqueles se encontrem
sujeitos a medidas de interdição (artigo 16.º-A, n.º 3, da Lei n.º 39/2009, de 30 de julho, e artigo 10.º do Anexo
2 Portal oficial da APCVD. 3 Entidade criada pelo Decreto Regulamentar n.º 10/2018, de 3 de outubro (diploma disponível no portal do Diário da República Eletrónico, em www.dre.pt), com a missão de prevenir e fiscalizar o cumprimento do regime jurídico previsto na Lei n.º 39/2009, de 30 de julho. 4 Diploma disponível no portal do Diário da República Eletrónico, em www.dre.pt, para onde se deverão doravante considerar remetidas todas as referências legislativas, salvo indicação expressa em contrário. 5 Despacho n.º 7468/2020, de 28 de julho, disponível no portal do Diário da República Eletrónico, em www.dre.pt.
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I);
7 – O cartão do adepto é pessoal e intransmissível (artigo 14.º).
Em fevereiro de 2021, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa julgou improcedente a procedimento
cautelar instaurado, entre outros, pela Associação Portuguesa de Defesa do Adepto, no qual se requereu a
suspensão de eficácia das normas constantes do Anexo I da Portaria n.º 159/2020, de 26 de junho. Essa decisão
veio a ser confirmada pelo Tribunal Central Administrativo Sul, em acórdão datado de 02/06/2021, referente ao
processo n.º 1996/20.1belsb6. De facto, este último tribunal acompanhou a decisão proferida pelo tribunal de 1.ª
instância, o qual entendeu, relativamente a cada uma das alegações apresentadas pelos requerentes, o
seguinte:
1. «(…) Os requerentes insurgem-se contra o facto de nos recintos onde se realizem espetáculos abrangidos
pelo artigo 16.º-A, os grupos organizados de adeptos apenas poderem aceder e permanecer nas zonas com
condições especiais de acesso e permanência de adeptos, bem como, contra a circunstância de tais zonas não
permitirem fisicamente a passagem dos espectadores para outras zonas e sectores do recinto desportivo,
suscitando a este respeito a inconstitucionalidade do regime jurídico nesses termos delineado, por violação dos
artigos 26.º, n.º 1, e 27.º, n.º 1, da CRP. Contudo, perscrutado tal quadro jurídico, acima traçado, e nesta análise
perfunctória que, necessariamente, tem de ser feita em sede cautelar, não se afigura que o mesmo padeça da
suscitada invalidade. Os requerentes configuram a violação dos invocados direitos com base numa alegada
restrição da sua liberdade de ação e atuação, que, no entanto, se afigura não existir, pelo menos na dimensão
constitucionalmente protegida. Com efeito, o adepto desloca-se, por opção individual, ao estádio e, também no
exercício da sua liberdade individual, escolhe o modo como pretende assistir ao jogo e, consequentemente, a
zona onde irá assistir (porquanto, e como nota a entidade requerida, o adepto, ainda que seja membro de um
GOA, pode livremente escolher o sítio do recinto onde pretende assistir ao evento, desde que cumpra os
requisitos de acesso e permanência fixados para as diferentes zonas do estádio), que se encontra previamente
delimitada, sendo que os invocados direitos à liberdade física e à liberdade de movimentos, previstos na
Constituição, salvaguardam o direito de o cidadão não ser detido, aprisionado, ou de qualquer modo confinado
a um determinado espaço contra a sua vontade, ou impedido de se movimentar. O que não sucede no caso em
apreço, sendo manifesto que não há qualquer confinamento forçado do adepto que voluntariamente decide ir
assistir a um espetáculo desportivo, sujeitando-se, naturalmente, às regras legalmente fixadas para o acesso e
permanência nos recintos desportivos, as quais, saliente-se, de acordo com as especificidades do tipo de
assistência, valem para todos os espectadores. Note-se que, como bem observa a entidade requerida, para
além de a delimitação física das zonas de assistência de adeptos num recinto desportivo estar plenamente
justificada por razões de organização do espaço e segurança, as diferentes zonas/secções do recinto desportivo
podem estar isoladas entre si, de maneira a evitar a aglomeração não controlada e mistura de adeptos de
equipas diferentes, bem como para evitar situações de sobrelotação de bancadas por via de migração de
espectadores. Acresce que, ao contrário do que alegam os requerentes, inexiste a aludida impossibilidade de o
adepto sair do espaço onde ingressou para o efeito, podendo aquele sair do recinto desportivo. Na verdade, a
existirem limites à liberdade geral de ação dos requerentes, neste âmbito, são os limites intrínsecos à ação dos
próprios titulares do direito que, livremente, optam (ou não) por ir assistir a um espetáculo desportivo,
designadamente, inseridos num grupo organizado de adeptos, deste modo submetendo-se às regras de
utilização e permanência no espaço em questão, cuja consagração legal e regulamentar visa de um modo geral
acautelar a segurança do próprio espaço e de todos os participantes no evento. (…)»
2. «(…) De igual modo, não se afigura, da análise sumária que se leva a cabo, que a implementação das
zonas com condições especiais de acesso previstas no artigo 16.º-A, cujo acesso vem regulamentado na
portaria posta em causa pelos requerentes, consubstancie uma qualquer violação do direito consagrado na
primeira parte do n.º 1 do artigo 37.º da CRP. (…) Considerando que a liberdade de expressão que os
requerentes invocam nos presentes autos se relaciona, como os próprios alegam, com a liberdade de
manifestarem o apoio ao seu clube, num recinto desportivo, de uma forma mais ruidosa e com recurso a lay-out
mais pesado, afigura-se adequada, necessária e proporcional, a restrição que possa resultar para esse direito
do regime ínsito no artigo 16.º-A da Lei n.º 39/2009. De facto, estando em causa a pretensa utilização de
6 Acórdão disponível no portal www.dgsi.pt.
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‘megafones e outros instrumentos produtores de ruídos, por percussão mecânica e de sopro, desde que não
amplificados com auxílio de fonte de energia externa, bem como de bandeiras, faixas, tarjas e outros acessórios,
de qualquer natureza e espécie, de dimensão superior a 1 m por 1 m, passíveis de serem utilizados em
coreografias de apoio aos clubes e sociedades desportivas’, num contexto grupal, afigura-se proporcional
restringir esse tipo de manifestação a uma zona delimitada do recinto desportivo, em todos os estádios das
competições profissionais e nos recintos que recebam jogos de risco elevado. Assim como, pela mesma razão,
não se nos afigura manifestamente desadequado ou desproporcional a restrição prevista no artigo 6.º, n.º 3, do
Anexo I da Portaria n.º 159/2020, no que respeita à idade mínima para acesso à ZCEAP aqui em causa (norma
à qual é feita referência pelos requerentes no articulado inicial, contudo, sem a formulação de uma concreta
consequência no plano jurídico) (…)».
3. «(…) O que vem dito permite, ainda, chegar a idêntica conclusão no que respeita à invocada violação do
direito de reunião constitucionalmente protegido (cfr. artigo 45.º, n.º 1, da CRP), que, à luz dos argumentos supra
enunciados, também se afigura inexistir. Donde daqui também resulta que, considerando o tipo de apoio ao
clube que os adeptos ora requerentes e respetivos associados pretendem realizar, afigura-se necessário,
adequado e proporcional restringir determinadas formas de manifestação a uma zona delimitada do recinto
desportivo, em todos os estádios das competições profissionais e nos recintos que recebam jogos de risco
elevado, a fim de salvaguardar a segurança de todos os participantes, que emana do disposto no artigo 27.º, n.º
1, da Constituição (…)».
4. «(…) Alegaram, ainda, os requerentes que a Portaria n.º 159/2020, ao assumir a disciplina da recolha,
tratamento e conservação dos dados pessoais para requisição do cartão de acesso, viola o disposto no n.º 4 do
artigo 35.º da lei fundamental. A respeito da problemática dos dados pessoais, invocaram, ainda, os requerentes
que a remissão para a portaria, operada pelo artigo 3.º, alínea r), da Lei n.º 39/2009, não apenas das
características técnicas do cartão de acesso às ZCEAP mas também dos ‘termos’ em que por meio dele se
processa esse acesso (nesses termos se incluindo as normas primárias sobre recolha e conservação de dados
pessoais ou sobre a onerosidade do cartão), viola o artigo 112.º, n.º 5, da Constituição, já que não pode o
regulamento ser habilitado a inovar ou, simplesmente, inovar relativamente à lei que visa regulamentar. Por
outro lado, e no que respeita à validade das normas previstas na portaria e respetivo anexo a propósito dos
dados pessoais do titular do cartão do adepto, dir-se-á, num juízo perfunctório, que a mesmas não inovam nem
colidem com o regime jurídico que visam regulamentar, contendo-se, antes, na habilitação legal constante da
alínea r) do artigo 3.º da Lei n.º 39/2009, porquanto, tal habilitação permite ao regulamento prever os termos em
que o cartão do adepto poderá ser emitido e utilizado, o que englobará a previsão regulamentar de aspetos
como os dados pessoais associados ao cartão (que naturalmente, terá de ter um titular, identificável) e respetivo
tratamento. O que vem dito, vale, igualmente, para aspetos relacionados com os encargos relativos à emissão
do cartão do adepto. (…) Assim, considerando os interesses prosseguidos pela autoridade responsável pelo
tratamento, não é manifesto ou evidente que os dados pessoais exigidos para a emissão do cartão não sejam
necessários para a finalidade para a qual foram recolhidos ou tratados. Pelo contrário, tendo em conta que o
cartão visa, por um lado, assegurar o registo e a identificação dos seus titulares para efeitos de dimensionamento
e gestão do acesso às ZCEAP e também para auxílio à verificação, em tempo útil, das decisões judiciais e
administrativas que impeçam determinadas pessoas de acederem aos recintos desportivos, então, afigura-se,
nesta análise perfunctória, que os dados previstos no artigo 3.º, n.º 1, do Anexo I da portaria serão os
necessários para a prossecução das finalidades para as quais se procede ao tratamento dos dados (…)».
5. «(…) Mais alegaram os requerentes que no caso dos autos ocorre a manifesta violação da liberdade de
associação, na sua vertente negativa, decorrente da obrigatoriedade de adesão a uma associação de adeptos
como requisito indispensável para a obtenção do cartão do adepto, o qual, por sua vez, é requisito indispensável
para o acesso e permanência no recinto desportivo por parte dos cidadãos que queiram exteriorizar o apoio ao
seu clube nos termos referidos – cfr. n.º 8 do artigo 16.º-A da Lei n.º 39/2009. Defenderam os requerentes, em
suma, que o cartão do adepto só será emitido a quem for membro de uma associação de adeptos, nos termos
do artigo 14.º, n.º 1 da Lei n.º 39/2009, o que viola, no seu entendimento, o disposto no artigo 46.º, n.º 3, da
CRP. (…) Em suma, não contemplando a Portaria n.º 159/2020, como requisito de acesso a uma ZCEAP, para
a qual está prevista a obtenção de um cartão do adepto, a obrigatoriedade de pertencer a uma associação de
adeptos, reconhecida ou não juridicamente, não se vê como provável a procedência da ação principal com
fundamento na violação do artigo 46.º, n.º 3, da CRP. Salientando-se, ainda, a este propósito, e precisamente
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devido ao facto de a portaria não regular as condições de acesso ao cartão do adepto nesses termos, que não
se vislumbra – nem os requerentes identificam, de resto – qual a norma regulamentar que o tribunal devesse
considerar ilegal com fundamento numa eventual inconstitucionalidade do artigo 14.º, n.º 1, da Lei n.º 39/2009
(pois o mesmo não é objeto de aplicação pelas normas da portaria, que nada regulamenta a propósito da
constituição ou atribuição de apoios a GOA). Face ao que, atento o exposto, se conclui, que não é provável a
procedência da ação principal, com fundamento nas ilegalidades invocadas (…)».
Cumpre ainda referir que, no Relatório de Análise da Violência associada ao Desporto (RAViD)7, de 16 de
dezembro de 2020, referente à época 2019/2020, elaborado em conjunto pela Polícia de Segurança Pública
(através do Ponto Nacional de Informações sobre Desporto – PNID8) e pela APCVD, concluiu-se o seguinte:
«a) Os adeptos visados são, na sua totalidade, do género masculino e, quanto à distribuição etária, 34% dos
adeptos têm entre 21 e 25 anos de idade, seguindo-se a faixa etária dos 26 aos 30 anos de idade, com 18%;
b) 56% dos adeptos sujeitos a medidas de interdição determinadas pela APCVD são membros de grupos
organizados de adeptos (GOA);
c) Os principais ilícitos contraordenacionais em que foram aplicadas as referidas medidas de interdição de
acesso são ‘a introdução ou utilização de substâncias ou engenhos explosivos, artigos de pirotecnia ou
fumígenos’ (54%) e ‘a prática de atos ou o incitamento à violência, ao racismo, à xenofobia e à intolerância nos
espetáculos desportivos’ (40%);
d) A maioria das situações reporta-se à modalidade desportiva ‘Futebol’ (86%) e, em particular, à competição
‘1.ª Liga’, onde se contabilizam 56% do total de interdições aplicadas na modalidade ‘Futebol’.»
II. Enquadramento parlamentar
• Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)
Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se que, neste momento, não se
encontram pendentes quaisquer iniciativas legislativas ou petições sobre matéria idêntica ou conexa com a da
presente iniciativa.
• Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)
A consulta à AP devolve os seguintes antecedentes sobre matéria conexa:
N.º Título Data Autor Votação Publicação
XIII/4.ª – Proposta de Lei
153 Altera o regime jurídico do combate à violência, ao racismo, à xenofobia e à intolerância nos espetáculos desportivos.
2018/10/18 GOV
Aprovado A favor: PSD, PS, BE, CDS-PP, PAN e Paulo Trigo Pereira (N insc.) Abstenção: PCP e
PEV
[DAR II Série-A n.º 8, 2018/10/04,
da 4.ª Sessão
Legislativa da XIII
Legislatura (pág. 126-
173)]
7 Documento disponível no portal oficial da APCVD, em https://www.apcvd.gov.pt/. 8 Entidade designada como ponto de contacto permanente para o intercâmbio de informações relativas ao fenómeno de violência associada ao desporto, e que se encontra sob a alçada da Polícia de Segurança Pública (cfr. artigo 3.º, n.º 3, alínea d), da Lei n.º 53/2007, de 31 de agosto, e artigo 3.º, alínea p), da Lei n.º 39/2009, de 30 de julho).
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N.º Título Data Autor Votação Publicação
XIII/2.ª – Projeto de Lei
522
Procede à quarta alteração da Lei n.º 39/2009, de 30 de julho, alterada pelo Decreto-Lei n.º 114/2011, de 30 de novembro, e pela Lei n.º 52/2013, de 25 de julho, e à alteração da Lei n.º 34/2013, de 16 de maio.
2017/05/23 CDS-PP Esta iniciativa caducou em 2019/10/24
[DAR II Série-A n.º
114, 2017/05/23,
da 2.ª Sessão
Legislativa da XIII
Legislatura (pág. 5-8)]
521
Procede à quarta alteração da Lei n.º 39/2009, de 31 de agosto, alterada pelo Decreto-Lei n.º 114/2011, de 30 de novembro, e pela Lei n.º 52/2013, de 25 de julho, e à alteração do Regulamento das Condições Técnicas e de Segurança dos Estádios, anexo ao Decreto Regulamentar n.º 10/2001, de 7 de junho, no sentido de possibilitar a existência de sectores devidamente identificados em recintos desportivos nos quais se realizem competições desportivas nacionais de natureza profissional, que permitam aos espetadores permanecer na posição de pé durante todo o jogo.
2017/05/23 CDS-PP Esta iniciativa caducou em 2019/10/24
[DAR II Série-A n.º
114, 2017/05/23,
da 2.ª Sessão
Legislativa da XIII
Legislatura (pág. 2-4)]
De realçar que:
• A Proposta de Lei n.º 153/XIII/4.ª (GOV) deu origem à Lei n.º 113/2019 – Estabelece o regime jurídico da
segurança e combate ao racismo, à xenofobia e à intolerância nos espetáculos desportivos, alterando a Lei n.º
39/2009, de 30 de julho.
III. Apreciação dos requisitos formais
• Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais
A iniciativa em apreciação é apresentada pelo Deputado único representante do partido Iniciativa Liberal (IL),
ao abrigo e nos termos do n.º 1 do artigo 167.º daConstituição da República Portuguesa (Constituição)9 e do
119.º do Regimento da Assembleia da República (Regimento), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-
se de um poder dos Deputados, por força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da Constituição e b) do n.º 1
do artigo 4.º e do Regimento.
Observa o disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 123.º do Regimento, e assume a forma de projeto de lei,
em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 119.º do Regimento.
A iniciativa encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o
seu objeto principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, cumprindo os requisitos formais previsto
no n.º 1 do artigo 124.º do Regimento.
Observa, igualmente, os limites à admissão da iniciativa estabelecida no n.º 1 do artigo 120.º do Regimento,
uma vez que define concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa e parece não
infringir a Constituição ou os princípios nela consignados.
O projeto de lei em apreciação deu entrada a 5 de agosto de 2021. Por despacho do Presidente da
Assembleia da República, foi admitido a 6 de agosto, tendo baixado à Comissão de Educação, Ciência,
Juventude e Desporto no mesmo dia (8.ª) no mesmo dia. Foi anunciado na reunião da Comissão Permanente,
9 As ligações para a Constituição e para o Regimento são feitas para o portal oficial da Assembleia da República.
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em 9 de setembro.
• Verificação do cumprimento da lei formulário
O título da presente iniciativa legislativa que «Revoga o ‘Cartão do Adepto’ pela não discriminação e
estigmatização de cidadãos em recintos desportivos (quarta alteração à Lei n.º 39/2009, de 30 de julho)» traduz
sinteticamente o seu objeto, mostrando-se conforme ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 74/98, de 11 de
novembro, conhecida como lei formulário.
Considerando que visa introduzir alterações à «Lei n.º 39/2009, de 30 de julho» o título do projeto de lei
menciona esse facto, em conformidade com as regras de legística formal, indicando, de igual modo, o número
de ordem da respetiva alteração (quarta alteração), confirmando-se, de facto, que a Lei n.º 39/2009, de 30 de
julho, foi alterada por três atos legislativos anteriores. Mostra-se, assim, observado o disposto no n.º 1 do artigo
6.º da lei formulário10, nos termos do qual «Os diplomas que alterem outros devem indicar o número de ordem
da alteração introduzida e, caso tenha havido alterações anteriores, identificar aqueles diplomas que
procederam a essas alterações, ainda que incidam sobre outras normas».
Todavia, do n.º 1 do artigo 6.º da lei formulário parece não decorrer a necessidade de estas menções serem
feitas no título da iniciativa – e as mesmas constam no artigo 1.º da iniciativa – pelo que submete à consideração
da comissão que, em sede de especialidade ou de redação final, se pondere a adoção do título «Revoga o
‘Cartão do Adepto’ pela não discriminação e estigmatização de cidadãos em recintos desportivos, alterando a
Lei n.º 39/2009, de 30 de julho».
Considerando, ainda, que o disposto na alínea a) do n.º 3 do artigo 6.º da citada lei formulário, estabelece
que «se deve ainda proceder à republicação integral dos diplomas que revistam a forma de lei, em anexo,
sempre que existam mais de três alterações ao ato legislativo em vigor, salvo se se tratar de alterações a
Códigos», refira-se que da iniciativa legislativa em apreciação não consta qualquer projeto de republicação em
anexo.
Em caso de aprovação esta iniciativa revestirá a forma de lei, nos termos do n.º 3 do artigo 166.º da
Constituição, devendo ser objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República, em conformidade com o
disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário. Considerando, ainda, que do articulado não consta
qualquer artigo sobre o início de vigência, a sua entrada em vigor inicia-se em conformidade com o previsto no
n.º 2 do artigo 2.º da lei formulário, segundo o qual «Na falta de fixação do dia, os diplomas referidos no número
anterior entram em vigor, em todo o território nacional e no estrangeiro, no quinto dia após a publicação».
Nesta fase do processo legislativo, a iniciativa em análise não nos suscita outras questões no âmbito da lei
formulário.
IV. Análise de direito comparado
• Enquadramento do tema no plano da União Europeia
Nos termos da alínea e) do artigo 6.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE)11, a
União Europeia (UE) apenas dispõe de competência para desenvolver ações destinadas a apoiar, coordenar ou
completar a ação dos Estados-membros na área do desporto.
Em 2007, a Comissão Europeia publicou um Livro Branco sobre o desporto12 que reflete a preocupação da
União em prevenir e lutar contra a violência, a xenofobia e o racismo no desporto, através de incentivos à
utilização de programas específicos, assim como a organização de uma conferência de alto nível com as partes
interessadas para discutir medidas de prevenção e de luta contra a violência e o racismo nos eventos
desportivos. Pretende-se ainda instaurar um sistema de licenciamento de clubes para que todos sigam as
mesmas regras básicas incluindo disposições relativas à discriminação e à violência.
Na sua comunicação «Desenvolver a Dimensão Europeia do Desporto»13 14, a Comissão Europeia sublinha
10 A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, que estabelece um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário dos diplomas. 11 https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:9e8d52e1-2c70-11e6-b497-01aa75ed71a1.0019.01/DOC_3&format=PDF. 12 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=celex:52007DC0391. 13 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX:52011DC0012&qid=1631094261663. 14 COM (2011)12 – Esta iniciativa foi escrutinada pela Comissão de Educação e Ciência e pela Comissão de Assuntos Europeus: https://
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a necessidade de adotar uma abordagem europeia para prevenir e combater a violência e a intolerância que
continuam a gerar problemas no desporto na Europa, incentivando o desenvolvimento e a implementação de
mecanismos e normas de segurança que abranjam um amplo leque de disciplinas desportivas. Além disso, a
Comissão reitera o seu empenho em apoiar a luta contra a intolerância no desporto e incentivo aos Estados-
Membros e a aplicarem plenamente a Decisão-Quadro 2008/913/JAI15 relativa à luta por via do direito penal
contra certas formas e manifestações de racismo e a xenofobia.
Em 2017, o Parlamento Europeu publicou uma resolução sobre uma abordagem integrada da política do
desporto16, onde lembra o problema da violência, do vandalismo e da discriminação nos eventos desportivos de
todos os níveis e modalidades, propondo a partilha de mais informações sobre a violência no desporto para o
resolver.
Ademais, em 2018, o Conselho publicou um conjunto de conclusões sobre a promoção dos valores comuns
da UE através do desporto17, onde convida os Estados-Membros a promover a luta contra o racismo e a
xenofobia, os estereótipos de género e a misoginia, todas as formas de discriminação e de violência nos estádios
e no desporto em geral. Convidam também o movimento desportivo a incentivar a realização de campanhas de
informação e de iniciativas destinadas aos espetadores e aos adeptos desportivos, para que estes promovam e
reafirmem os valores da UE, com vista a combater a violência nos estádios.
O quarto Plano de Trabalho da UE para o Desporto (2021-2024)18 destaca a importância da atividade física
e do investimento no desporto e procura também «reforçar a recuperação e a resiliência do setor do desporto
em situações de crise durante e na sequência da pandemia de COVID-19», assim como dar prioridade ao
desenvolvimento de competências e qualificações no desporto através do intercâmbio de boas práticas e da
aquisição de conhecimentos, a proteção da integridade e dos valores, as dimensões socioeconómica e
ambiental do desporto e a promoção da igualdade de género.
Desta forma, o Conselho incentiva as instituições da União a complementarem os esforços nacionais
canalizando apoio financeiro para o setor através dos programas e fundos disponíveis da UE, como o programa
Erasmus+19, o Corpo Europeu de Solidariedade20, os fundos da política de coesão e as iniciativas de
investimento de resposta ao coronavírus (CRII e CRII+). Além disso, o Conselho salienta a necessidade de
promover um diálogo entre os Estados-Membros e as partes interessadas pertinentes para debater estratégias,
a fim de permitir que as atividades desportivas recomecem de forma segura e, sempre que possível, coordenada
e prevenir futuras crises, reforçando a resiliência do setor do desporto da UE.
• Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para o seguinte Estado-Membro da União Europeia: Espanha.
ESPANHA
A Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte21 vem definir, conforme dispõe o n.º 1 do seu artículo 1, o
quadro legal aplicável ao desporto, atenta a distribuição de competências entre o Estado e as regiões autónomas
(à luz do disposto na alínea 29.ª do n.º 1 do artículo 149.º da Constitución Española). A Ley 10/1990, de 15 de
octubre, dispunha de normas referentes à prevenção da violência nos espetáculos desportivos, constante do
seu Título IX, enquadramento entretanto revogado com a publicação da Ley 19/2007, de 11 de julio, contra la
violencia, el racismo, la xenofobia y la intolerancia en el deporte. Este diploma define o enquadramento aplicável,
conforme é referido no seu articulo 1, para a manutenção da segurança e da ordem pública nos espetáculos
secure.ipex.eu/IPEXL-WEB/document/COM-2011-12-FIN/ptass. 15 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX%3A32008F0913. 16 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?qid=1540287296856&uri=CELEX:52017IP0012. 17 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?qid=1540287555194&uri=CELEX:52018XG0608(03). 18 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=OJ:C:2020:419:FULL#C_2020419EN.01000101.doc. 19 https://ec.europa.eu/programmes/erasmus-plus/node_pt. 20 https://europa.eu/youth/solidarity/mission_pt. 21 Diplomas consolidados retirado do portal oficial boe.es. Todas as ligações eletrónicas a referências legislativas referentes a Espanha são feitas para o referido portal, salvo referência em contrário. Revogou a Ley 13/1980, de 31 de marzo, General de la Cultura Física y del Deporte.
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desportivos, assim como a determinação de um regime sancionatório contra os atos de violência, entre outros
preceitos.
O título preliminar prevê, no seu Capitulo II, as «obligaciones de las personas espectadoras y assistentes a
las competiciones y espectáculos desportivos», sendo que as condições de acesso aos recintos desportivos,
constantes do seu artículo 6, não apresentam nenhuma tipologia de identificação nos termos da presente
iniciativa legislativa. Em termos de matéria conexa, cumpre no entanto relevar a existência do denominado
«Libro de registro de atividades de seguidores», constante do artículo 9, que define a verificação de um registo,
no quadro da regulamentação em vigor, onde constam informações genéricas e identificativas sobre as
atividades das «peñas, asociaciones, agrupaciones o grupos de aficionados», que prestem o seu apoio às
entidades desportivas em questão. O referido registo deverá ser disponibilizado às autoridades respetivas, nos
termos do n.º 2 do referido artigo. A regulamentação deste instrumento encontra-se na Sección 3.ª22 do Capítulo
II do «Regulamento de Prevención de la Violencia, el Racismo, la Xenofobia y la Intolerencia en el Deporte», em
anexo ao Real Decreto 203/2010, de 26 de febrero23. O Regulamento, no n.º 5 do artículo 22, refere que «(…)
se inscribirán los aficionados o agrupaciones de aficionados que, pese a no mantener vínculos estables o
permanentes como los organizadores, hayan tomado parte en episodios violentos asociados al deporte».
Adicionalmente, quando face a medidas especiais aplicáveis em competições e/ou encontros específicos,
pode verificar-se a realização do registo de adeptos, sempre no respeito pela sua dignidade, pelos seus direitos
fundamentais e de acordo com o previsto na Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, e protección de la seguridad
ciudadana, assim como na Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
No âmbito da temática em apreço, releva-se também o papel da Comisión Nacional contra la Violencia en
los Espectáculos Deportivo24, sendo que o este organismo pode, nos termos do artículo 13 da Ley 19/2007, de
11 de julio, decidir pela implementação de medidas adicionais de segurança que possam incluir a implementação
de algumas tipologias de registos pessoais. Em paralelo, cumpre ainda relevar o regime sancionatório aplicável
a «personas espectadoras», constante do artículo 22 da Ley 19/2007, de 11 de julio, supracitada. A Ley 19/2007,
de 11 de julio encontra-se atualmente em processo de revisão25, tendo o procedimento de consulta pública26
ocorrido até 20 de julho de 2021.
Finalmente, cumpre fazer referência ao Observatorio Español del Racismo y la Xenofobia, nomeadamente
ao nível de produção de informações como os «Materiales Didácticos n.º 6 – Contra el Racismo y la Intolerancia
en el Fútbol: Recomendaciones Internacionales y Legislación».
Outros países
REINO UNIDO
Com o intuito de resolver os problemas do fenómeno de hooliganismo existente no Reino Unido
(especialmente os verificados na década de 80), da exclusão das competições europeias e as conclusões do
Hillsborough Stadium Disaster (Taylor Report)27, verificou-se uma alteração profunda das bases da segurança
no desporto, com especial incidência no futebol, através do Football (Offences) Act 199128, sendo relevante para
matéria em apreço as disposições constantes relativas à entrada não autorizada no recinto desportivo ( 4 –
Going onto the playing área)29.
22 «Actuaciones respecto del libro de registro de atividades de seguidores e información». 23 «Real Decreto 203/2010, de 26 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de prevención de la violencia, el racismo, la xenofobia y la intolerancia en el deporte». 24 As informações enunciadas foram retiradas do sítio na Internet do Governo de Espanha (consultado em 8 de setembro de 2021). Disponível em https://www.csd.gob.es/es/csd/organos-colegiados/comision-estatal-contra-la-violencia-el-racismo-la-xenofobia-y-la-intolera ncia-en-el-deporte. 25 As informações enunciadas foram retiradas do sítio na Internet do Governo de Espanha (consultado em 8 de setembro de 2021). Disponível em https://www.culturaydeporte.gob.es/dam/jcr:bc5c0b85-0cb9-4877-9f89-47dfaa6b63c4/anteproyecto-ley-deporte.pdf. 26 As informações enunciadas foram retiradas do sítio na Internet do Governo de Espanha (consultado em 8 de setembro de 2021). Disponível em https://www.culturaydeporte.gob.es/servicios-al-ciudadano/informacion-publica/audiencia-informacion-publica/cerrados/2021 /anteproyecto-ley-del-deporte.html. 27 As informações enunciadas foram retiradas do sítio na Internet do Governo do Reino Unido (consultado em 9 de setembro de 2021). Disponível em https://www.nationalarchives.gov.uk/documents/dec-16/Prem-19-3027.pdf. 28 Diplomas consolidados retirado do portal oficial legislation.gov.uk. Todas as ligações eletrónicas a referências legislativas referentes ao Reino Unido são feitas para o referido portal, salvo referência em contrário. 29 «It is an offence for a person at a designated football match to go onto the playing area, or any area adjacent to the playing area to which spectators are not generally admitted, without lawful authority or lawful excuse (which shall be for him to prove)».
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Para além da consideração do enquadramento legal aplicável aos crimes comuns contra as pessoas e contra
a ordem pública, previstos no Offences against the Person Act 1861, releva-se também o disposto no Public
Order Act 1986, cujos objetivos definidos no seu texto introdutório referiam a necessidade de definir o
ordenamento jurídico aplicável ao combate à violência nos eventos desportivos [enquadrando também neste
âmbito alterações ao Sporting Events (Control of Alcohol etc.) Act 1985], assim como Football (Offences) Act
1991.
Através do Football Spectators Act 1989, pretendeu-se aumentar o controlo da admissão de espectadores
aos eventos desportivos, aplicável na Inglaterra e no País de Gales, através de um sistema de inscrição e de
licença de admissão de espetadores, com vista à monitorização da aplicação de ordens judiciais donde
resultariam restrições a cidadãos condenados por determinados comportamentos, por forma a prevenir a
violência e a desordem. Neste quadro, verificou-se a criação da Sports Ground Safety Authority30, organismo
cujas atribuições31 incluem a emissão de licenças de equipamentos desportivos de futebol, assim como a
monitorização dos deveres de segurança e certificação dos equipamentos desportivos.
No âmbito do Football Spectators Act 1989, pode ainda ser aplicado o mecanismo de «Banning order»,
definido no article 14 do diploma supracitado. A polícia britânica possui uma unidade especial de policiamento
dos jogos de futebol denominada de United Kingdom Football Policing Unit (UKFPU)32, que trata de toda a
logística associada com a organização de jogos, incluindo o policiamento das áreas de acesso, escolta das
claques e policiamento dos parques de estacionamento adjacentes do local do evento desportivo. Esta unidade
integra a «Football Banning Orders Authority (FBOA)», entidade que gere os procedimentos relativos às
«Football Banning Orders» emitidas pelas instâncias judiciais da Inglaterra e da Escócia. Informações
adicionais33 sobre este mecanismo podem ser consultadas no Crown ProsecutionService (CPS)34.
Organismos Internacionais
CONSELHO DA EUROPA
No âmbito do projeto «ProS4+35» do Conselho da Europa, é possível a consulta do «Anual/season Report
2018 on violence, disorder and other prohibited activity36», relatório onde se referem o enquadramento legal e
boas práticas aplicadas37 enquadráveis na matéria em apreço para seguintes países, respetivamente: Albânia,
Bélgica, Bulgária, Chipre, Espanha, França, Hungria, Itália, Lituânia, Portugal, Sérvia e Turquia.
V. Consultas e contributos
• Consultas
Sugere-se a consulta, em sede de apreciação na especialidade, das seguintes entidades:
• Secretário de Estado da Juventude e do Desporto;
• Instituto do Desporto de Portugal (IPDJ, IP);
• Federações desportivas;
• Ligas profissionais;
30 As informações enunciadas foram retiradas do sítio na Internet da Sports Grounds Safety Authority (consultado em 3 de setembro de 2021). Disponível em https://sgsa.org.uk/about-the-sgsa/. 31 As informações enunciadas foram retiradas do sítio na Internet da Sports Grounds Safety Authority (consultado em 3 de setembro de 2021). Disponível em https://sgsa.org.uk/regulation/. 32 As informações enunciadas foram retiradas do sítio na Internet do Governo do Reino Unido (consultado em 9 de setembro de 2021). Disponível em https://www.gov.uk/government/groups/united-kingdom-football-policing-unit-ukfpu. 33 As informações enunciadas foram retiradas do sítio na Internet do Crown Prosecution Service (consultado em 9 de setembro de 2021). Disponível em https://www.cps.gov.uk/legal-guidance/football-related-offences-and-football-banning-orders. 34 As informações enunciadas foram retiradas do sítio na Internet do Crown Prosecution Service. (consultado em 9 de setembro de 2021). Disponível em https://www.cps.gov.uk/about-cps. 35 «Promoting and Strengthening the Council of Europe Standards to Safety, Security and Services at Football matches and other sport events». As informações enunciadas foram retiradas do sítio na Internet do Conselho da Europa (consultado em 9 de setembro de 2021). Disponível em https://pjp-eu.coe.int/en/web/security-safety-sport. 36 As informações enunciadas foram retiradas do sítio na Internet do Conselho da Europa (consultado em 9 de setembro de 2021). Disponível em https://rm.coe.int/pros4-final-annualreport-publicv-2018/1680a18917. 37 «Section F. Legal framework and best practices».
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• Sociedades desportivas;
• Clubes desportivos;
• Associações dos vários desportos;
• Conselhos de arbitragem;
• Comité Olímpico de Portugal (COP);
• Comité Paralímpico de Portugal (CPP);
• Confederação do Desporto de Portugal;
• Forças de segurança;
• Grupos organizados de adeptos/claques;
• Associação dos Coordenadores de Segurança de Portugal;
• Associação Portuguesa de Defesa do Adepto;
• Procuradoria-Geral da República (PGR);
• Conselho Superior do Ministério Público;
• Conselho Superior de Magistratura;
• Comissão Nacional de Proteção de Dados (CNPD).
VI. Avaliação prévia de impacto
• Avaliação sobre impacto de género
Os proponentes juntaram ao projeto de lei a ficha de Avaliação de Impacto de Género (AIG),em cumprimento
do disposto na Lei n.º 4/2018, de 9 de fevereiro, concluindo que a iniciativa legislativa tem um impacto neutro.
• Linguagem não discriminatória
Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre
que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso.
Sem prejuízo de uma análise mais detalhada, na apreciação na especialidade ou na redação final, nesta fase
do processo legislativo a redação do projeto de lei não nos suscita qualquer questão relacionada com a
linguagem discriminatória em relação ao género.
VII. Enquadramento bibliográfico
BASTOS, Tiago Rodrigues; GONÇALVES, José Ricardo; CASTANHEIRA, Sérgio – A responsabilidade dos
clubes desportivos pelo comportamento dos seus adeptos: uma análise jurisprudencial. E-Pública [Em linha].
Vol. 8, n.º 1 (abr. 2021), p. 81-106. [Consult. 15 set. 2021]. Disponível em:
https://catalogobib.parlamento.pt:82/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=135639&img=22971&save=true.
ISSN 2183-184X.
Resumo: «A responsabilidade disciplinar das sociedades anónimas desportivas e dos clubes desportivos
pelo comportamento dos seus adeptos é subjetiva, pressupondo uma atuação culposa. Sobre os clubes e as
SAD incidem deveres in vigilando e in formando dos seus adeptos, com maior incidência dos grupos organizados
de adeptos (GOA). O TAD, o TCA Sul e do STA têm tido entendimentos divergentes sobre o ónus da prova,
mais concretamente sobre a possibilidade de recurso às presunções judiciais, naturais, para demonstrar o
(in)cumprimento dos referidos deveres que são legalmente impostos aos clubes. Em caso de comprovada
violação culposa devem ser sancionados os seus autores, neles podendo ser naturalmente incluídos os clubes
ou SAD culposamente inadimplentes, podendo ser adotadas formas mais eficazes e dissuasoras de
sancionamento, como sucede com os jogos à porta fechada ou interdição temporária de os autores poderem
entrar no estádio. As entidades federativas e os clubes ou SAD, com o apoio das forças policiais, devem
sensibilizar e formar, de modo pedagógico e eficaz, designadamente através dos mais variados e influentes
veículos comunicacionais à sua disposição, a população em geral, e os grupos organizados de adeptos em
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particular (claques), para o flagelo da violência no desporto, investindo numa abordagem preferencialmente
preventiva ao fenómeno em causa.»
GOMES, Gonçalo Rodrigues – A criminalização no domínio da violência no desporto na Lei n.º 52/2013:
algumas considerações. Desporto e direito. Coimbra. ISSN 1645-8206. A. 11, n.º 33 (maio/ago. 2014), p. 330-
353. Cota: RP-319.
Resumo: O presente artigo aborda o tema da violência no desporto tendo em conta a legislação portuguesa
sobre este assunto. Mais propriamente, está em causa uma análise da eficácia e amplitude dos diplomas
aprovados sobre este assunto. Segundo o autor, «a violência associada ao desporto, entendida neste artigo
como todas as manifestações violentas exógenas ao espetáculo desportivo de per si, é simultaneamente um
fenómeno atual e com a maturidade necessária a uma teia de considerações. Sendo esta realidade transversal
ao universo desportivo, não podemos deixar de nos centrar na modalidade que agrega a maioria dos
acontecimentos violentos, o futebol. Como problemática persistente ao longo dos anos, o legislador português,
acompanhado por uma prática comum nos restantes países europeus, procurou responder à proliferação de
manifestações violentas em espetáculos desportivos através da aprovação de diversos e sucessivos diplomas
legais, com diferente eficácia e amplitude.»
GOMES, Gonçalo Rodrigues – A violência associada ao desporto [Em linha]: da prevenção à repressão
penal. Lisboa: [s.n.], 2014. [Consult. 15 de set. 2021]. Dissertação de mestrado. Disponível na Intranet da AR:
http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=125688&img=10885&save=true.
Resumo: «Esta dissertação trata os problemas jurídicos relacionados com a violência associada ao desporto.
Partindo de uma análise histórica das ocorrências violentas, com pequenas referências sociológicas,
procuraremos retirar conclusões sobre a evolução do fenómeno. Uma breve referência de direito comparado
ajudar-nos-á a entender as medidas preconizadas pelo legislador português, procurando proceder a uma análise
crítica da legislação, quer repressiva, quer preventiva do fenómeno.»
PEREIRA, Rui Soares; CRAVEIRO, Inês Sítima – Sobre a responsabilidade civil dos clubes e das federações
por danos decorrentes de comportamentos praticados por espectadores em espetáculos desportivos. E-Pública
[Em linha]. Vol. 8, n.º 1 (abr. 2021), p. 49-80. [Consult. 15 set. 2021]. Disponível em:
https://catalogobib.parlamento.pt:82/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=135636&img=22969&save=true.
ISSN 2183-184X.
Resumo: «O presente artigo discute a questão da responsabilidade civil dos clubes e das federações por
danos decorrentes de comportamentos praticados por espectadores no contexto de espetáculos desportivos.
Sob o prisma das omissões, procura averiguar a imputação de responsabilidade a estas entidades por não
evitarem aqueles danos, à luz do Código Civil e da Lei n.º 39/2009.»
PORTELA, Gonçalo Bruno Diogo – O crime e o desporto [Em linha]: atividade desportiva violenta. Lisboa:
[s.n.], 2013. [Consult. 15 de set. 2021]. Dissertação de mestrado. Disponível na Intranet da AR:
http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=125687&img=10884&save=true.
Resumo: O presente documento aborda o tema da violência no desporto, nomeadamente os
comportamentos criminalmente relevantes e com danos sociais consideráveis, praticados dentro dos complexos
desportivos e que raramente são levados ao controlo de uma entidade estadual, escapando os seus agentes à
punibilidade penal.
Tendo em conta a complexidade e abrangência do tema em análise o autor procurou limitar o seu estudo,
como o próprio diz: «às questões que, do meu ponto de vista, se afiguram mais controversas atendendo à
realidade portuguesa, procurando analisar a violência no fenómeno desportivo do ponto de vista dos
comportamentos criminalmente relevantes ocorridos nos recintos desportivos, no contexto das práticas
desportivas e como consequência do seu exercício. Deste modo, privilegiarei a análise às ofensas à integridade
física causadas em atletas por outros atletas, isto é, ofensas que ocorram sob a forma de heterolesão.»
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PORTUGAL. Assembleia da República. Divisão de Informação Legislativa e Parlamentar – Violência no
desporto [Em linha]: Enquadramento nacional e Reino Unido. Lisboa: Assembleia da República. DILP, 2018.
[Consult. 15 de set. 2021]. Disponível em:
https://catalogobib.parlamento.pt:82/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=127854&img=13224&save=true.
Resumo: «O presente documento visa o enquadramento nacional legislativo da temática da violência no
desporto, com especial incidência no futebol, na perspetiva dos espetadores e de todo o espetáculo que lhe está
associado, feito a pedido da Comissão de Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto.
Neste sentido foi solicitado um estudo sobre o enquadramento legal e procedimental dos espetáculos
desportivos no Reino Unido, país de grande tradição desportiva e futebolística e com conhecidos casos
passados de hooliganismo, que culminaram na exclusão de participação das equipas inglesas das competições
europeias de clubes, organizadas pela Union of European Football Association (UEFA).»
SALAMÉ-HARDY, Katia – Entre «jeu et enjeu», le sport dans un monde en mutation. Revue politique et
parlementaire. Paris. ISSN 0085-385X. A. 111, n.º especial (juin 2009), p. 103-203. Cota: RE-1.
Resumo: Neste artigo a autora analisa como a dimensão cada vez mais internacional, a forte mediatização,
a enorme financeirização, o marketing e o reinado do lucro provocaram a transformação de uma atividade de
prazer numa atividade financeira. Esta evolução que se foi operando no desporto deu origem a várias ligações
que se foram estabelecendo entre o desporto e outras áreas de atividade humana, nomeadamente, a política a
economia e os meios de comunicação social. Neste âmbito a autora mostra como o desporto se torna uma
caixa-de-ressonância política, que pode ser usado como arma política e como catalisador da violência. A autora
termina este artigo abordando as questões ética e educativa no desporto.
STRANG, Lucy [et al.] – Violent and Antisocial Behaviours at Football Events and Factors Associated
with these Behaviours [Em linha]: A rapid evidence assessment. Cambridge: RAND Europe, 2018. [Consult.
15 de set. 2021]. Disponível em:
https://catalogobib.parlamento.pt:82/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=136109&img=23796&save=true.
Resumo: Este relatório observa os principais comportamentos antissociais e violentos que podem ser
testemunhados em eventos de futebol, como seja, abuso verbal, destruição de propriedade, atos de vandalismo
e agressão, constatando ao mesmo tempo que o futebol pode promover comportamentos e dinâmicas sociais
positivas. Neste âmbito, e de acordo com os próprios autores, é também importante reconhecer que as
definições de comportamento antissocial são, em certo grau, subjetivas e contextuais.
Nele são ainda apresentas as conclusões resultantes da revisão da bibliografia sobre os fatores que podem
conduzir a um comportamento violento e antissocial nos fãs de futebol.
———
PROPOSTA DE LEI N.º 107/XIV/2.ª
(ALTERA OS TERMOS DO EXERCÍCIO DO MANDATO A MEIO TEMPO DOS TITULARES DAS
JUNTAS DE FREGUESIA)
Parecer da Comissão de Administração Pública, Modernização Administrativa, Descentralização e
Poder Local, tendo como anexo os pareceres da Associação Nacional de Municípios Portugueses
(ANMP) e da Associação Nacional de Freguesias (ANAFRE) e nota técnica elaborada pelos serviços de
apoio
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
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Parte II – Pareceres da ANMP E ANAFRE
Parte III – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte IV – Conclusões
Parte V – Anexos
PARTE I – Considerandos
A Proposta de Lei n.º 107/XIV/2.ª, do Governo, que «altera os termos do exercício do mandato a meio tempo
dos titulares das juntas de freguesia» deu entrada a 27 de julho de 2021.
Por despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República foi admitida e baixou para discussão na
generalidade à Comissão de Administração Pública, Modernização Administrativa, Descentralização e Poder
Local (13.ª) no mesmo dia. Foi anunciada na reunião da Comissão Permanente, em 9 de setembro.
Esta iniciativa legislativa visa proceder à sétima alteração à Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, alterada pelas
Leis n.os 5-A/2002, de 11 de janeiro, e 67/2007, de 31 de dezembro, pela Lei Orgânica n.º 1/2011, de 30 de
novembro, e pelas Leis n.os 75/2013, de 12 de setembro, 7-A/2016, de 30 de março, e 71/2018, de 31 dezembro.
Esta proposta de lei em apreciação tem como pretensão, segundo a fundamentação do autor da iniciativa,
«aprofundar a descentralização e a subsidiariedade no exercício de competências pelas autarquias locais» e
criar «condições para que todas as juntas de freguesia possam contar pelo menos com um membro eleito a
meio tempo», de acordo com os objetivos consagrados no Programa do XXII Governo Constitucional.
A regulamentação das funções a tempo inteiro e a meio tempo dos titulares da junta de freguesia consta do
artigo 27.º da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro.
Nos termos do n.º 1 daquele artigo não é possível assegurar à universalidade das freguesias um membro
exercendo funções em permanência, a meio tempo, conforme o compromisso do Programa do XXII Governo
Constitucional. A sua redação, que se manteve sem alterações, é a seguinte: «Nas freguesias com o mínimo de
5000 eleitores e o máximo de 10 000 eleitores ou nas freguesias com mais de 3500 eleitores e 50 km2 de área,
o presidente da junta pode exercer o mandato em regime de meio tempo».
Para que os presidentes de juntas de freguesia possam exercer, por opção, os respetivos mandatos em
regime de tempo inteiro ou de meio tempo, com o pagamento suportado pelo Orçamento do Estado, terão de
ser ponderados o número de eleitores da freguesia e a área da freguesia (n.os 1 e 2 do artigo 27.º).
A presente iniciativa legislativa pretende modificar exatamente o referido artigo da lei que regula o exercício
de funções a tempo inteiro e a meio tempo, no âmbito do quadro de competências, assim como o regime jurídico
de funcionamento, dos órgãos dos municípios e das freguesias.
Para o efeito, procede à alteração do n.º 1 do artigo 27.º da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, aí passando
a constar que a presidência de freguesia pode ser exercida em regime de meio tempo, em todas as freguesias.
Elimina, dessa forma, os limites de número de eleitores e de área para o exercício do mandato em regime de
meio termo.
A revogação da alínea a) do n.º 3 do artigo 27.º, da mesma lei, garante que o exercício do mandato a meio
termo é sempre remunerado, independentemente do número de eleitores e o aditamento do número 8 ao artigo
27.º, estabelece os termos em que essa remuneração será realizada.
A presente proposta de lei é composta por quatro artigos: o primeiro identifica o seu objeto, o segundo altera
o artigo 27.º da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, o terceiro procede à revogação da alínea a) do n.º 3 do já
mencionado artigo 27.º e o quarto artigo refere a sua entrada em vigor e produção de efeitos.
PARTE II – Pareceres da ANMP e ANAFRE
A Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP) emitiu um parecer datado de 7 de setembro onde
diz que atendendo ao processo de descentralização em curso e ao princípio da subsidiariedade no exercício de
competências pelas autarquias locais, nada tem a opor à presente iniciativa, com a qual concorda. No entanto,
faz duas observações ao dizer «que a mesma não deve ser discutida e aprovada neste período eleitoral, uma
vez que no próximo dia 26 de setembro realizar-se-ão eleições para os órgãos das autarquias locais» e que
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«nesta importante matéria, a necessidade de uma alteração e atualização do Estatuto dos Eleitos Locais, de
forma a assegurar a dignificação e valorização do trabalho desenvolvido por todos os autarcas».
A Associação Nacional de Freguesias (ANAFRE) emitiu um parecer datado de 6 de setembro onde diz que
«é com agrado que recebe esta proposta de lei e manifesta concordância com tal». No entanto faz uma proposta
de alteração e apresenta-a como uma ressalva.
Chamam a atenção para o facto de que a presente proposta não pode colocar em causa o exercício de
funções a tempo inteiro ou meio tempo, desde que suportados pelo orçamento da junta de freguesia, cumprindo
o n.º 3 do artigo 27.º da Lei 169/99, de 18 de setembro.
Assim, propõe, como forma de diminuir eventuais desigualdades, que a alínea b) do n.º 3 do artigo 27.º
deixe de ter o limite mínimo de eleitores, ou seja, que passe a ter a seguinte redação:
«Nas freguesias até 10 000 eleitores, o presidente de junta pode exercer o mandato em regime de tempo
inteiro».
Dizem também que «Atendendo à importância da matéria em causa, e de forma a podermos integrar a
presente alteração no Orçamento do Estado de 2022, solicitamos que a presente proposta seja votada,
aprovada, promulgada e publicada a tempo do mesmo».
PARTE III – Opinião do Deputado autor do parecer
O signatário do presente relatório exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a presente
proposta de lei do Governo, a qual é, de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do n.º 3 do artigo 137.º
do Regimento, reservando para o seu grupo parlamentar qualquer tomada de posição.
PARTE IV – Conclusões
A iniciativa legislativa em análise foi apresentada pelo Governo, no âmbito do seu poder de iniciativa, nos
termos do n.º 1 do artigo 167.º e da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição e do artigo 119.º do
Regimento da Assembleia da República (Regimento). Reveste a forma de proposta de lei, nos termos do n.º 2
do artigo 119.º do Regimento.
É subscrita pelo Primeiro-Ministro e pela Ministra da Modernização do Estado e da Administração Pública,
conforme disposto no n.º 2 do artigo 123.º do Regimento e no n.º 2 do artigo 13.º da lei formulário, e ainda pelo
Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares. Foi aprovada em Conselho de Ministros a 22 de julho de
2021, ao abrigo da competência prevista na alínea c) do n.º 1 do artigo 200.º da Constituição.
Conforme expresso em nota técnica de apreciação à presente iniciativa legislativa (segue endereço em
Anexo – Parte V), esta proposta de lei cumpre os requisitos formais elencados no n.º 1 do artigo 124.º do
Regimento, uma vez que está redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente
o seu objeto principal e é precedida de uma exposição de motivos, cujos elementos são enumerados no n.º 2
da mesma disposição regimental.
Esta iniciativa legislativa define concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa
e parece não infringir princípios constitucionais, respeitando assim os limites estabelecidos no n.º 1 do artigo
120.º do Regimento.
A matéria sobre a qual versa a presente proposta de lei enquadra-se, por força do disposto na alínea m) do
artigo 164.º da Constituição, no âmbito da reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da
República.
O n.º 3 do artigo 124.º do Regimento prevê que as propostas de lei devem ser acompanhadas dos estudos,
documentos e pareceres que as tenham fundamentado. Em idêntico sentido, o Decreto-Lei n.º 274/2009, de 2
de outubro, que regula o procedimento de consulta de entidades, públicas e privadas, realizado pelo Governo,
dispõe, no n.º 1 do artigo 6.º, que «os atos e diplomas aprovados pelo Governo cujos projetos tenham sido
objeto de consulta direta contêm, na parte final do respetivo preâmbulo ou da exposição de motivos, referência
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às entidades consultadas e ao carácter obrigatório ou facultativo das mesmas».
Dispõe ainda, no n.º 2, que «no caso de propostas de lei, deve ser enviada cópia à Assembleia da República
dos pareceres ou contributos resultantes da consulta direta às entidades cuja consulta seja constitucional ou
legalmente obrigatória e que tenham sido emitidos no decurso do procedimento legislativo do Governo».
Todavia, a proposta de lei não vem acompanhada de quaisquer estudos, documentos que a tenham
fundamentado.
Na exposição de motivos é feita referência à necessidade de auscultar a ANMP e a ANAFRE através de
audição ou de envio de pareceres para a decorrência do processo legislativo a desenvolver em sede da
Assembleia da República.
Os pareceres emitidos por estes órgãos representativos do poder local, são objeto de observação na Parte
II do presente relatório e o seu endereço eletrónico consta de apresentação na Parte V (Anexos) deste mesmo
parecer.
Mais uma vez, em conformidade com o descrito na nota técnica, também apresentada na Parte V (Anexos)
deste parecer, são suscitadas algumas questões no âmbito da lei formulário. Assim, é dito que o título da
presente iniciativa legislativa – «Altera os termos do exercício do mandato a meio termo dos titulares dos titulares
das juntas de freguesia» – traduz sinteticamente o seu objeto, mostrando-se conforme ao disposto no n.º 2 do
artigo 7.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, conhecida como lei formulário, embora possa ser objeto de
aperfeiçoamento, em sede de apreciação na especialidade ou em redação final, pelo que submete à ponderação
da comissão o seguinte título: «Modifica os termos do exercício do mandato a meio termo dos titulares dos
titulares das juntas de freguesia, alterando a Lei n.º 169/99, de 18 de setembro».
Em caso de aprovação esta iniciativa revestirá a forma de lei, nos termos do n.º 3 do artigo 166.º da
Constituição, pelo que deve ser objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República, em conformidade com
o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro
A lei a que dá origem entra «em vigor no dia seguinte ao da sua publicação», conforme previsto no n.º 1 do
artigo 4.º do articulado e no n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário, segundo o qual os atos legislativos «entram em
vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso algum, o início de vigência verificar-se no próprio dia da
publicação» e produz efeitos no dia 1 de janeiro de 2022, em conformidade com o disposto no n.º 2 do referido
artigo 4.º do articulado.
Todavia, visando uma maior clareza do articulado, propõe-se a autonomização da norma sobre a produção
de efeitos, constante do n.º 2 do artigo 4.º, criando para o efeito um novo artigo 4.º com a epigrafe «Produção
de efeitos», e renumerando, em consequência, o atual artigo 4.º como artigo 5.º, com a epígrafe «Entrada em
vigor» e corpo do atual n.º 1 do artigo 4.º
Face ao exposto, esta proposta de lei cumpre os requisitos formais elencados no Regimento da Assembleia
da República e consequentemente reúne condições para prosseguir o processo legislativo.
Palácio de São Bento, 25 de setembro de 2021.
O Deputado autor do parecer, José Maria Cardoso — O Presidente da Comissão, Fernando Ruas.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PCP, do CDS-PP e do
PAN, na reunião da Comissão de 29 de setembro de 2021.
PARTE IV – Anexos
Pareceres da Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP) e da Associação Nacional de
Freguesias (ANAFRE) e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.
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Ass: Proposta de Lei n.º 107/XIV/2ª (GOV)- “Altera os termos do exercício do mandato
a meio tempo dos titulares das juntas de freguesia”
Parecer da ANMP
A presente iniciativa legislativa tem como objetivo permitir que todas as juntas de
freguesia tenham, pelo menos, um membro eleito a meio tempo.
Para o efeito, são eliminados os requisitos atualmente em vigor no n. º1 do artigo 27º
da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro (freguesias com o mínimo de 5 000 e máximo de 10 000
eleitores e com mais de 3 500 eleitores e 50km2 de área) para o exercício do cargo de
presidente de junta em regime de meio tempo, estabelecendo-se que em todas as
freguesias o presidente pode exercer o mandato em regime de meio tempo.
A presente alteração produzirá efeitos a 1 de janeiro de 2022.
Atendendo ao processo de descentralização em curso e ao princípio da subsidiariedade
no exercício de competências pelas autarquias locais, a ANMP nada tem a opor à
presente iniciativa, com a qual concorda. Entende-se, no entanto, que a mesma não
deve ser discutida e aprovada neste período eleitoral, uma vez que no próximo dia 26
de setembro realizar-se-ão eleições para os órgãos das autarquias locais.
A ANMP refere também, nesta importante matéria, a necessidade de uma alteração e
atualização do Estatuto dos Eleitos Locais, de forma a assegurar a dignificação e
valorização do trabalho desenvolvido por todos os autarcas.
ANMP, 7 de setembro de 2021
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ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE FREGUESIAS
Proposta de Lei n.º 107/XIX/GOV - Altera os termos do exercício do mandato a meio tempo dos titulares das juntas de freguesia
PARECER
Veio a (13ª) Comissão de Administração Pública, Modernização Administrativa, Descentralização e Poder Local, solicitar o Parecer da ANAFRE sobre a Proposta de Lei em título. É com agrado que a ANAFRE recebe esta Proposta de Lei que resulta de um compromisso assumido pelo Sr. Primeiro Ministro no Congresso da ANAFRE, em 2020, na cidade de Portimão, fruto da reivindicação da ANAFRE. Com a aprovação da presente Proposta de Lei verificamos que todas as Freguesias terão direito a um eleito a meio tempo, conjugando tal questão com o artigo 18.º da Lei 75/2013, de 12 de setembro. Chamamos a atenção para o facto de que a presente proposta não pode colocar em causa o exercício de funções a tempo inteiro ou meio tempo, desde que suportados pelo Orçamento da Junta de Freguesia, cumprindo o n.º 3 do artigo 27.º da Lei 169/99, de 18 de setembro. Propomos, ainda assim, como forma de diminuir eventuais desigualdades, que a al. b) do n.º 3 do artigo 27.º deixe de ter o limite mínimo de eleitores, ou seja, que passe a ter a seguinte redação: “Nas Freguesias até 10000 eleitores, o presidente de junta pode exercer o mandato em regime de tempo inteiro”. Como é lógico, tal alteração só é possível desde que cumpridas as regras orçamentais. Assim, cabe à ANAFRE dar parecer favorável à proposta apresentada, com a respetiva ressalva. Atendendo à importância da matéria em causa, e de forma a podermos integrar a presente alteração no Orçamento de Estado de 2022, solicitamos que a presente proposta seja votada, aprovada, promulgada e publicada a tempo do mesmo. Lisboa, 6 de setembro de 2021
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Nota Técnica
Proposta de Lei n.º 107/XIV/2.ª (GOV)
Altera os termos do exercício do mandato a meio tempo dos titulares das juntas de freguesia
Data de admissão: 27 de julho de 2021.
Comissão de Administração Pública, Modernização Administrativa, Descentralização e Poder Local (13.ª).
Índice
I. Análise da iniciativa
II. Enquadramento parlamentar
III. Apreciação dos requisitos formais
IV. Análise de direito comparado
V. Consultas e contributos
VI. Avaliação prévia de impacto
VII. Anexo
Elaborada por: Luís Martins (DAPLEN), Fernando Bento Ribeiro e Filipa Paixão (DILP) e Cátia Duarte (DAC) Susana Fazenda (DAC). Data: 7 de setembro de 2021.
I. Análise da iniciativa
• A iniciativa
A iniciativa legislativa em apreço visa proceder à sétima alteração à Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, que
estabelece o quadro de competências, assim como o regime jurídico de funcionamento, dos órgãos dos
municípios e das freguesias. Modifica, concretamente, o seu artigo 27.º, que regula o exercício de funções a
tempo inteiro e a meio tempo.
O autor da iniciativa refere pretender «aprofundar a descentralização e a subsidiariedade no exercício de
competências pelas autarquias locais» e criar «condições para que todas as juntas de freguesia possam contar
pelo menos com um membro eleito a meio tempo», objetivos consagrados no Programa do XXII Governo
Constitucional.
Para o efeito, procede à alteração do n.º 1 do artigo 27.º da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, aí passando
a constar que a presidência de freguesia pode ser exercida em regime de meio tempo, em todas as freguesias.
Elimina, dessa forma, os limites de número de eleitores e de área para o exercício do mandato em regime de
meio termo.
A revogação da alínea a) do número 3 do artigo 27.º, da mesma lei, garante que o exercício do mandato a
meio termo é sempre remunerado, independentemente do número de eleitores e o aditamento do número 8 ao
artigo 27.º estabelece os termos em que essa remuneração será realizada.
A presente proposta de lei é composta por quatro artigos: o primeiro identifica o seu objeto, o segundo altera
o artigo 27.º da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, o terceiro procede à revogação da alínea a) do n.º 3 do já
mencionado artigo 27.º e o quarto artigo refere-se à sua entrada em vigor e produção de efeitos.
Mencione-se ainda que, para efeitos de comparação entre o regime vigente e as alterações propostas pela
iniciativa em análise, disponibiliza-se, em anexo, um quadro comparativo.
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• Enquadramento jurídico nacional
A Constituição da República Portuguesa1 no seu artigo 235.º consagra a existência de autarquias locais. O
mesmo normativo reza que «As autarquias locais são pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos
representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas».
As autarquias locais são as freguesias, os municípios e as regiões administrativas. Os órgãos representativos
da freguesia são a assembleia de freguesia e a junta de freguesia. A junta de freguesia é o órgão executivo
colegial da freguesia (Título VIII – Poder Local – artigos 236.º, 244.º e 246.º da Constituição).
O diploma que que estabelece o quadro de competências, assim como o regime jurídico de funcionamento,
dos órgãos dos municípios e das freguesias é a Lei n.º 169/99, de 18 de setembro2, alterada pelas Leis n.os 5-
A/2002, de 11 de janeiro, e 67/2007, de 31 de dezembro, pela Lei Orgânica n.º 1/2011, de 30 de novembro, e
pelas Leis n.os 75/2013, de 12 de setembro, 7-A/2016, de 30 de março, e 71/2018, de 31 dezembro.
A regulamentação das funções a tempo inteiro e a meio tempo dos titulares da junta de freguesia consta do
artigo 27.º da referida lei.
Nos termos do n.º 1 daquele artigo não é possível assegurar à universalidade das freguesias um membro
exercendo funções em permanência, a meio tempo, conforme o compromisso do Programa do XXII Governo
Constitucional. A sua redação, que se manteve sem alterações, é a seguinte: «Nas freguesias com o mínimo de
5000 eleitores e o máximo de 10 000 eleitores ou nas freguesias com mais de 3500 eleitores e 50 km2 de área,
o presidente da junta pode exercer o mandato em regime de meio tempo».
Para que os presidentes das juntas de freguesia possam exercer, por opção, os respetivos mandatos em
regime de tempo inteiro ou de meio tempo, com o pagamento suportado pelo Orçamento do Estado, terão de
ser ponderados o número de eleitores da freguesia e a área da freguesia (n.os 1 e 2 do artigo 27.º).
Regime de meio tempo:
– Freguesias com o mínimo de 5000 e o máximo de 10 000 eleitores;
– Freguesias com o mínimo de 3500 eleitores e 50 km2 de área.
Regime de tempo inteiro:
– Freguesias com mais de 10 000 eleitores;
– Freguesias com mais de 7000 eleitores e 100 km2.
Além disso, a lei prevê que, verificada a conformidade dos requisitos pela assembleia de freguesia, em função
do número de eleitores e de determinada percentagem sobre a receita, possam as juntas de freguesia ter
igualmente eleitos naquelas condições (n.º 3 do artigo 27.º):
Regime de meio tempo:
– Freguesias com o mínimo de 1000 eleitores, desde que o encargo anual com a respetiva remuneração não
ultrapasse 12% do valor total da receita constante da conta de gerência do ano anterior nem do valor inscrito no
orçamento em vigor.
Regime de tempo inteiro:
– Freguesias com mais de 1500 eleitores, desde que o encargo anual com a respetiva remuneração não
ultrapasse 12% do valor total da receita constante da conta de gerência do ano anterior nem do valor inscrito no
orçamento em vigor.
1 Texto disponível no portal da Assembleia da República, para o qual são feitas todas as referências à Constituição. 2 Diploma consolidado retirado do sítio na Internet do Diário da República Eletrónico. Todas as referências legislativas, com exceção da Constituição da República Portuguesa, são feitas para o portal oficial do Diário da República Eletrónico, salvo indicação em contrário.
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II. Enquadramento parlamentar
• Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)
Efetuada uma pesquisa à base de dados da atividade parlamentar sobre iniciativas e petições, não se
verificou a existência de qualquer iniciativa versando sobre matéria idêntica ou conexa.
• Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)
Efetuada uma pesquisa à base de dados da atividade parlamentar sobre iniciativas e petições, não se
verificou a existência de qualquer iniciativa que, na presente, ou em anteriores legislaturas, tenha versado sobre
matéria idêntica ou conexa.
III. Apreciação dos requisitos formais
• Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais
A iniciativa legislativa em análise foi apresentada pelo Governo, no âmbito do seu poder de iniciativa, nos
termos do n.º 1 do artigo 167.º e da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição3 e do artigo 119.º do
Regimento da Assembleia da República (Regimento). Reveste a forma de proposta de lei, nos termos do n.º 2
do artigo 119.º do Regimento.
É subscrita pelo Primeiro-Ministro e pela Ministra da Modernização do Estado e da Administração Pública,
conforme disposto no n.º 2 do artigo 123.º do Regimento e no n.º 2 do artigo 13.º da lei formulário, e ainda pelo
Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares. Foi aprovada em Conselho de Ministros a 22 de julho de
2021, ao abrigo da competência prevista na alínea c) do n.º 1 do artigo 200.º da Constituição.
A presente iniciativa legislativa cumpre os requisitos formais elencados no n.º 1 do artigo 124.º do Regimento,
uma vez que está redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto
principal e é precedida de uma exposição de motivos, cujos elementos são enumerados no n.º 2 da mesma
disposição regimental.
A presente iniciativa legislativa define concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem
legislativa e parece não infringir princípios constitucionais, respeitando assim os limites estabelecidos no n.º 1
do artigo 120.º do Regimento.
A matéria sobre a qual versa a presente proposta de lei enquadra-se, por força do disposto na alínea m) do
artigo 164.º da Constituição, no âmbito da reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da
República.
O n.º 3 do artigo 124.º do Regimento prevê que as propostas de lei devem ser acompanhadas dos estudos,
documentos e pareceres que as tenham fundamentado. Em idêntico sentido, o Decreto-Lei n.º 274/2009, de 2
de outubro, que regula o procedimento de consulta de entidades, públicas e privadas, realizado pelo Governo,
dispõe, no n.º 1 do artigo 6.º, que «os atos e diplomas aprovados pelo Governo cujos projetos tenham sido
objeto de consulta direta contêm, na parte final do respetivo preâmbulo ou da exposição de motivos, referência
às entidades consultadas e ao carácter obrigatório ou facultativo das mesmas».
Dispõe ainda, no n.º 2, que «no caso de propostas de lei, deve ser enviada cópia à Assembleia da República
dos pareceres ou contributos resultantes da consulta direta às entidades cuja consulta seja constitucional ou
legalmente obrigatória e que tenham sido emitidos no decurso do procedimento legislativo do Governo».
Todavia, a proposta de lei não vem acompanhada de quaisquer estudos, documentos ou pareceres que a
tenham fundamentado, referindo, porém, na exposição de motivos, que em sede do processo legislativo a
decorrer na Assembleia da República devem ser ouvidas a Associação Nacional de Municípios e a Associação
Nacional de Freguesias.
A proposta de lei em apreciação deu entrada a 27 de julho de 2021. Por despacho de S. Ex.ª o Presidente
da Assembleia da República foi admitida e baixou para discussão na generalidade à Comissão de Administração
3 As ligações para a Constituição e para o Regimento são feitas para o portal oficial da Assembleia da República.
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Pública, Modernização Administrativa, Descentralização e Poder Local (13.ª) no mesmo dia. Foi anunciada na
reunião da Comissão Permanente, em 9 de setembro.
• Verificação do cumprimento da lei formulário
O título da presente iniciativa legislativa – «Altera os termos do exercício do mandato a meio termo dos
titulares dos titulares das juntas de freguesia» – traduz sinteticamente o seu objeto, mostrando-se conforme ao
disposto no n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, conhecida como lei formulário, embora possa
ser objeto de aperfeiçoamento, em sede de apreciação na especialidade ou em redação final, pelo que submete
à ponderação da comissão o seguinte título:
«Modifica os termos do exercício do mandato a meio termo dos titulares dos titulares das juntas de freguesia,
alterando a Lei n.º 169/99, de 18 de setembro».
Em caso de aprovação esta iniciativa revestirá a forma de lei, nos termos do n.º 3 do artigo 166.º da
Constituição, pelo que deve ser objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República, em conformidade com
o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro
A lei a que dá origem entra «em vigor no dia seguinte ao da sua publicação», conforme previsto no n.º 1 do
artigo 4.º do articulado e no n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário, segundo o qual os atos legislativos «entram em
vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso algum, o início de vigência verificar-se no próprio dia da
publicação» e produz efeitos no dia 1 de janeiro de 2022, em conformidade com o disposto no n.º 2 do referido
artigo 4.º do articulado.
Todavia, visando uma maior clareza do articulado, propõe-se a autonomização da norma sobre a produção
de efeitos, constante do n.º 2 do artigo 4.º, criando para o efeito um novo artigo 4.º com a epigrafe «Produção
de efeitos», e renumerando, em consequência, o atual artigo 4.º como artigo 5.º, com a epígrafe «Entrada em
vigor» e corpo do atual n.º 1 do artigo 4.º
Nesta fase do processo legislativo, a iniciativa em análise não nos suscita outras questões no âmbito da lei
formulário.
IV. Análise de direito comparado
• Enquadramento internacional
Países europeus
Apresenta-se abaixo informação relativamente aos seguintes Estados membros da União Europeia: Espanha
e França.
ESPANHA
Espanha está territorialmente organizada em municípios, províncias e comunidades autónomas, os quais
gozam, de acordo com o artículo 137 da Constitución Española4, de autonomia na gestão dos seus respetivos
interesses. Gozam igualmente do estatuto de entidades locais as comarcas, as áreas metropolitanas e as
mancomunidades de municípios (associações de municípios criadas com o fim de executar uma obra ou prestar
um serviço em comum e que se insiram no âmbito das respetivas competências).
A lei base reguladora das entidades que integram a administração local espanhola é a Ley 7/1985, de 2 de
abril, Reguladora de las Bases de la Administración Local (LRBRL).
Os municípios constituem a base da organização territorial espanhola5, consubstanciando o meio mais
4 Diploma disponível no portal www.boe.es. Todas as referências legislativas referentes a Espanha deverão considerar-se remetidas para o referido portal, salvo indicação expressa em contrário. 5 Conforme referido no artículo 11 da LRBRL. Não se encontrou na organização territorial espanhola nenhuma entidade equivalente à junta
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imediato de participação dos cidadãos nos assuntos públicos. Atualmente totalizam 81176. Cada município
pertence a apenas uma província7.
De acordo com o artículo 140 da Constitución Española, os municípios gozam de personalidade jurídica
plena, e o seu governo e administração denominam-se por ayuntamentos. Quer isto dizer que, excetuando os
municípios que estejam sujeitos ao regime de conselho aberto, o ayuntamento é o órgão de governo e
administração dos municípios em Espanha8.
Os ajuntamentos são compostos por concejales, eleitos pelos munícipes por sufrágio universal, direto e
secreto a cada quatro anos. Cabe aos concejales eleger o alcalde, que é o representante máximo do município9.
O alcalde pode, por sua vez, nomear tenientes de alcalde, nos quais poderá delegar algumas das suas
competências.
São competências do alcalde:
1. Dirigir o governo e a administração municipal;
2. Representar o ayuntamento;
3. Convocar e presidir às sessões do Pleno10 ou de quaisquer outros órgãos municipais, nos termos
legalmente estabelecidos, e decidir no caso de empates através de voto de qualidade;
4. Dirigir, inspecionar e impulsionar os serviços e as obras municipais;
5. Ordenar éditos;
6. Desenvolver a gestão económica de acordo com o orçamento aprovado;
7. Aprovar a oferta de emprego público de acordo com o orçamento e o número de postos de trabalho
aprovados pelo Pleno, bem como as fases do respetivo procedimento;
8. Dirigir os recursos humanos;
9. Exercer funções de chefia da Policía Municipal;
10. Aprovar os instrumentos de planeamento urbanístico que não sejam da competência do Pleno, bem
como os instrumentos de gestão urbanística e os projetos de urbanização, e ainda, projetos de obras e de
prestação de serviços cuja contratação ou concessão caiam na sua competência;
11. Exercer funções de representação nas ações municipais e administrativas de defesa do ayuntamento
em matérias da sua competência ou, no caso de urgência, da competência do Pleno;
12. Propor ao Pleno a emissão de declarações do caráter lesivo de atos que caiam no âmbito de matérias
da competência da Alcaldía;
13. Em caso de catástrofe ou calamidade pública ou sério risco das mesmas, adotar as medidas que se
mostrem necessárias e adequadas, dando imediatamente conta das medidas adotadas ao Pleno;
14. Determinar sanções, nos termos legalmente previstos;
15. Emitir as licenças que sejam da sua competência;
16. Ordenar a publicação, a execução e assegurar o cumprimento dos contratos celebrados pelo
Ayuntamiento;
17. Exercer as demais competências previstas na lei.
O artículo 75-2 da LRBRL permite que os membros das Corporaciones locales (onde se incluem o alcalde e
os concejales) aufiram a retribuição correspondente ao trabalho efetivamente desenvolvido, quando se trate do
desempenho parcial de funções de presidência, vice-presidência, representação de delegação, ou da assunção
de outras responsabilidades que se mostrem necessárias. Cabe ao Pleno determinar os cargos que podem ser
objeto de trabalho a tempo parcial e as retribuições que lhes devem estar associadas, bem como o tempo de
trabalho mínimo necessário ao recebimento de tais retribuições.
de freguesia existente em Portugal. Contudo, as comunidades autónomas têm o poder de criar entidades locais de dimensão inferior ao município. 6 Conforme referido no portal oficial do Governo espanhol, em https://administracion.gob.es/pag_Home/espanaAdmon/comoSeOrganiza Estado/EntidadesLocales.html. 7 Conforme referido no artículo 12-2 da LRBRL. 8 Nos termos também previstos no artículo 19-1 da LRBRL. 9 Conforme se estabelece no artículo 19-2 da LRBRL e artículo 196 da Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General 10 O Pleno é composto por todos os concejales – artículo 22-1 da LRBRL
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FRANÇA
De acordo com o article 72-1 da Constitution du 4 octobre 195811, as coletividades territoriais da República
francesa são os municípios (les communes), os departamentos, as regiões, as coletividades com estatuto
especial e as coletividades ultramarinas.
Nos termos do article 72-3 da Constitution e do article L1111-1 do Code général des collectivités territoriales
(CGCT), as comunidades são administradas livremente nas condições previstas na lei.
O município é a entidade administrativa básica, a menor subdivisão administrativa francesa, ou seja, a que
atua na menor circunscrição territorial.
Os municípios beneficiam de competência geral para gerir qualquer matéria de interesse municipal, atuando
ainda junto do Estado relativamente a matérias como o ordenamento do território, o desenvolvimento da saúde,
a promoção da igualdade entre géneros, a promoção do meio ambiente, entre outros (article L1111-2 do CGCT).
O article L1111-1-1 do CGCT dispõe que os representantes locais são os membros do conseil municipal, os
quais são eleitos por sufrágio universal, por um período de seis anos (Article L227 do Code électoral).
O maire é eleito igualmente por um período de seis anos, dentre e através de voto secreto dos membros do
conseil municipal, por maioria absoluta, podendo qualquer membro apresentar a sua candidatura ao cargo.
O maire tem, em França, uma dupla função: atua em nome do município mas atua igualmente em nome do
Estado relativamente a determinadas funções administrativas e judiciais.
No que se refere às funções administrativas e judiciais a executar em nome do Estado, o maire tem
competência para proceder à publicação de leis e regulamentos, à organização de eleições ou à certificação de
assinaturas, sendo-lhe atribuídas igualmente competências de polícia e de oficial público. A LOI n.º 2019-1461
du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique, veio
fortalecer os poderes policiais do maire, permitindo-lhe impor sanções pecuniárias em caso de incumprimento
de normas urbanísticas.
Ao maire é permitido exercer, cumulativamente com as funções inerentes ao mandato de representante local,
outra atividade profissional remunerada. De acordo com o articleL2123-2 do CGCT, o maire tem direito a um
crédito de horas junto da sua entidade patronal, de modo a poder dispor do tempo necessário ao cumprimento
das suas responsabilidades enquanto eleito local. Tal crédito de horas varia consoante o número de habitantes
do município para o qual o maire tenha sido eleito. O empregador é obrigado a conceder ao maire o crédito de
horas a que este tenha direito, mas o tempo de ausência não é remunerado por este. Às funções de maire está
associado o princípio da gratuidade (article L2123-17); contudo, para além do direito ao reembolso das despesas
em que incorra pelo exercício das suas funções (article L2123-18), o maire tem ainda direito a receber uma
indemnização, paga pelo município, cujo valor varia em função do número de habitantes do município em
questão (articles L2123-20 e L2123-23).
V. Consultas e contributos
• Consultas obrigatórias
O Presidente da 13.ª Comissão promoveu, nos termos regimentais e legais, a emissão de parecer pela
Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP) e pela Associação Nacional de Freguesias (ANAFRE).
A ANAFRE remeteu o seu parecer à 13.ª Comissão, o qual se encontra disponível na página eletrónica da
presente iniciativa12, nele mencionando serem a favor da proposta de lei apresentada e ressalvando dois pontos:
(i) a alteração da redação da alínea b) do n.º 3 do artigo 27.º da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, e (ii) a
integração da presente alteração no Orçamento do Estado de 2022, solicitando que «a presente proposta seja
votada, aprovada, promulgada e publicada a tempo do mesmo».
A ANMP remeteu também o seu parecer à 13.ª Comissão, igualmente disponível na página eletrónica da
presente iniciativa, dele fazendo constar que nada têm a opor à presente iniciativa, propondo o seguinte: (i) que
11 Diploma disponível no portal www.legifrance.gouv.fr. Todas as referências legislativas referentes a França deverão considerar-se remetidas para o referido portal, salvo indicação expressa em contrário. 12 https://www.parlamento.pt/AtividadeParlamentar/Paginas/DetalheIniciativa.aspx?BID=121060.
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a iniciativa «não deve ser discutida e aprovada neste período eleitoral, uma vez que no próximo dia 26 de
setembro realizar-se-ão eleições para os órgãos das autarquias locais» e (ii) a «alteração e atualização do
Estatuto dos Eleitos Locais, de forma a assegurar a dignificação e valorização do trabalho desenvolvido por
todos os autarcas».
• Regiões autónomas
O Presidente da Assembleia da República promoveu, a 28 de julho de 2021, a audição dos órgãos de governo
próprios das regiões autónomas, através de emissão de parecer no prazo de 20 dias, nos termos do artigo 142.º
do Regimento da Assembleia da República, e para os efeitos do n.º 2 do artigo 229.º da Constituição.
Foram recebidos, até ao momento, os pareceres favoráveis do Governo Regional dos Açores, da Assembleia
Legislativa da Região Autónoma dos Açores e do Governo da Região Autónoma da Madeira. Estes pareceres
podem ser consultados, juntamente com outro que ainda possa ser enviado na página eletrónica da presente
iniciativa.
VI. Avaliação prévia de impacto
• Avaliação sobre impacto de género
De acordo com a informação constante na ficha de Avaliação Prévia de Impacto de Género (AIG), junta pelo
autor e disponível na página eletrónica da iniciativa, considera-se que a iniciativa legislativa tem uma valoração
neutra, dado que a totalidade das categorias e indicadores analisados, assumem essa valoração.
• Linguagem não discriminatória
Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre
que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso.
Sem prejuízo de uma análise mais detalhada, na apreciação na especialidade ou na redação final, nesta fase
do processo legislativo a redação da proposta de lei não nos suscita qualquer questão relacionada com a
linguagem discriminatória em relação ao género.
VII. Anexo
Lei n.º 169/99, de 18 de setembro13 Proposta de Lei n.º 107/XIV/2.ª (GOV)
Artigo 27.º Funções a tempo inteiro e a meio tempo
1 – Nas freguesias com o mínimo de 5000 e o máximo de 10 000 eleitores ou nas freguesias com mais de 3500 eleitores e de 50 km2 de área, o presidente da junta pode exercer o mandato em regime de meio tempo.
Artigo 27.º […]
1 – Em todas as juntas de freguesias o presidente pode exercer o mandato em regime de meio tempo.
2 – Nas freguesias com mais de 10 000 eleitores ou nas freguesias com mais de 7000 eleitores e de 100 km2 de área, o presidente da junta pode exercer o mandato em regime de tempo inteiro.
2 – […].
13 Diploma consultável no sítio na Internet da Procuradoria-Geral Distrital de Lisboa, https://www.pgdlisboa.pt/.
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Lei n.º 169/99, de 18 de setembro13 Proposta de Lei n.º 107/XIV/2.ª (GOV)
3 – Desde que suportado pelo orçamento da freguesia, e sem que o encargo anual com a respetiva remuneração ultrapasse 12% do valor total geral da receita constante na conta de gerência do ano anterior, nem do valor inscrito no orçamento em vigor:
3 – […]:
a) Pode exercer o mandato em regime de meio tempo o presidente de junta nas freguesias com até 1500 eleitores;
a) [Revogada.];
b) Pode exercer o mandato em regime de tempo inteiro o presidente de junta nas freguesias com mais de 1500 eleitores e o máximo de 10 000;
b) […];
c) Pode ainda exercer o mandato em regime de tempo inteiro mais um vogal do órgão executivo das freguesias com mais de 10 000 eleitores e o máximo de 20 000 ou das freguesias com mais de 7000 eleitores e de 100 km2 de área;
c) […];
d) Podem ainda exercer o mandato em regime de tempo inteiro mais dois vogais do órgão executivo das freguesias com mais de 20 000 eleitores.
d) […].
5 – A possibilidade de exercício de funções a tempo inteiro habilita igualmente o exercício de funções apenas a meio tempo, nomeadamente nos casos em que tal seja necessário para assegurar o cumprimento dos limites com encargos anuais previstos no n.º 3.
5 – […].
6 – A possibilidade de exercício de funções a meio tempo nos termos do n.º 1, cujo pagamento de remunerações e encargos é assegurada pelo Orçamento do Estado, habilita igualmente o exercício de funções em regime de tempo inteiro desde que cumpridos os requisitos da alínea b) do n.º 3, caso em que a remuneração e encargos remanescentes são assegurados pelo orçamento próprio da freguesia.
6 – […].
7 – O número de eleitores relevante para efeitos dos números anteriores é o constante do recenseamento vigente na data das eleições gerais, imediatamente anteriores, para a assembleia de freguesia.
7 – […].
8 – O valor base da remuneração do presidente da junta de freguesia em regime de meio tempo é fixado em metade de cada escalão estabelecido nas alíneas do n.º 1 do artigo 5.º da Lei n.º 11/96, de 18 de abril, na sua redação atual.
———
PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 1352/XIV/2.ª
(PROMOÇÃO DE UM PLANO DE PROTEÇÃO E DESPOLUIÇÃO DO RIO PAIVA)
PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 1377/XIV/2.ª
(RECOMENDA AO GOVERNO MEDIDAS PARA DEFESA DA SUSTENTABILIDADE DO RIO PAIVA E
AFLUENTES)
PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 1387/XIV/2.ª
(IMPLEMENTAÇÃO DE MEDIDAS PARA A MONITORIZAÇÃO, DESPOLUIÇÃO E VALORIZAÇÃO DO
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RIO PAIVA E SEUS AFLUENTES)
PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 1395/XIV/2.ª
(PELA APLICAÇÃO URGENTE DE MEDIDAS PARA A DESPOLUIÇÃO E PRESERVAÇÃO DO RIO
PAIVA)
Texto final da Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território
A Assembleia da República resolve, nos termos nos termos do n.º 5 do artigo 166.º da Constituição,
recomendar ao Governo que tome as medidas urgentes necessárias à despoluição efetiva e total do rio Paiva,
nomeadamente:
1 – Tome as diligências necessárias, em conjunto com o município de Castro Daire, para assegurar a urgente
entrada em funcionamento a nova ETAR do Arinho, desativando a ETAR da Ponte Pedrinha, por não apresentar
condições necessárias para o tratamento dos efluentes;
3 – Disponibilize, com urgência, apoios às autarquias locais para reabilitação e correção do funcionamento
de estações de tratamento de águas residuais dos concelhos abrangidos pelo rio Paiva e afluentes, bem como
para requalificação e ampliação das redes municipais de saneamento de águas residuais, apoiando as
autarquias na melhoria e expansão da rede de saneamento, na construção e reabilitação de ETAR e na
consequente valorização ambiental, cultural e paisagística do rio Paiva e seus efluentes;
4 – Reforce os meios humanos, técnicos e financeiros das entidades competentes em matéria de avaliação,
inspeção e fiscalização ambiental do rio Paiva e afluentes, para identificar e erradicar a emissão de descargas
ilegais de efluentes;
5 – Contrate uma equipa de guarda-rios para fiscalizar, vigiar e proteger os recursos hídricos e a
biodiversidade do rio Paiva e afluentes;
6 – Reforce as ações de monitorização e fiscalização na bacia hidrográfica do rio Paiva e seus afluentes, de
forma a evitar e a dissuadir as descargas ilegais de águas residuais, intensificando ações de fiscalização e
vigilância de descargas poluentes e aumentando a frequência e eficácia das ações de inspeção e fiscalização
às entidades detentoras de título de utilização de recursos hídricos desse rio Paiva e afluentes, bem como às
unidades industriais e explorações agropecuárias da região;
7 – Determine a recolha regular de amostras, com vista ao controlo de eventuais ultrapassagens de valores
limite de emissão estabelecidos por lei;
8 – Disponibilize informação relativa a essas recolhas e respetivas análises, bem como informação relativa
ao plano de monitorização da qualidade da água do rio Paiva e afluentes, com reporte público, incluindo
informação sobre a origem das descargas poluentes, as ETAR em funcionamento em toda a bacia do Paiva e
seu estado de manutenção;
9 – Implemente medidas de prevenção e dissuasão de práticas ilícitas, através de campanhas de informação
junto das populações abrangidas pelo trajeto do rio, e afluentes, de modo geral, e empresas e instituições em
particular;
10 – Identifique todos os eventuais agentes poluidores desta linha de água, e afluentes, a verificação e/ou
revisão das condições de licenciamento e de laboração dos mesmos;
11 – Desenvolva e aplique um plano de ação, com uma perspetiva integrada e ecossistémica, para a
despoluição e recuperação ambiental do rio Paiva e afluentes, das suas margens e respetivas galerias ripícolas,
em articulação com a Agência Portuguesa do Ambiente, o Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas,
as autarquias locais, instituições de ensino superior, associações de defesa do ambiente e movimentos de
cidadãos e cidadãs;
12 – Garanta o cumprimento do prazo de elaboração do Plano de Gestão da Zona Especial de Conservação
do Rio Paiva – que termina em março de 2022 –, onde devem constar as medidas e ações complementares de
conservação dos habitats e espécies desta área classificada, conforme disposto no Decreto Regulamentar n.º
1/2020, de 16 de março;
13 – Desenvolva e implemente um plano de ação para a limpeza dos resíduos sólidos, nomeadamente de
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plásticos das suas margens, para a despoluição do rio Paiva e seus afluentes e para o controlo e combate à
proliferação de espécies invasoras, operacionalizando um plano de ação para limpeza desta linha de água e
dos seus afluentes;
14 – Impulsione um plano para a eliminação dos focos de poluição em articulação com todos os municípios
do vale do Paiva e organizações não governamentais;
15 – Proceda ao levantamento das barreiras artificiais construídas entre a nascente do rio Paiva e o concelho
de Castro Daire no sentido de avaliar o seu impacto, remover as barreiras construídas ilegalmente e proceder à
renaturalização do curso de água garantindo o respeito pelo caudal ecológico;
16 – Promova medidas e ações de sensibilização e comunicação ambiental junto das comunidades locais
dirigidas às empresas, à comunidade escolar e população em geral sobre a importância da preservação do rio
Paiva e afluentes, no sentido de evitar práticas que conduzam à poluição das águas através de descargas sem
o devido tratamento ou da deposição de resíduos sólidos, nomeadamente de resíduos de plástico nas margens
dos cursos de água.
Aprovada em 29 de setembro de 2021.
O Presidente da Comissão, José Maria Cardoso.
———
PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 1452/XIV/3.ª
(DESLOCAÇÃO DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA ÀS CANÁRIAS)
Parecer da Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas
A Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas, nos termos constitucional e
regimentalmente aplicáveis, é favorável ao assentimento para ausência do território nacional, requerido por S.
Ex.ª o Presidente da República para os dias 6 e 7 de outubro do corrente ano, a fim de participar na reunião dos
Ministros da Justiça Ibero-Americanos que decorrerá nas ilhas Canárias, no Reino de Espanha.
Palácio de São Bento, 28 de setembro de 2021.
O Presidente da Comissão, Sérgio Sousa Pinto.
———
PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 1457/XIV/3.ª
MEDIDAS DE PREVENÇÃO E COMBATE À EXPLORAÇÃO NA PROSTITUIÇÃO
A Resolução da Assembleia da República n.º 47/2013, de 8 de março, relativa ao combate ao
empobrecimento e à agudização da pobreza entre as mulheres, prevê a criação de «um plano de combate à
exploração na prostituição, garantindo, nomeadamente, o acesso imediato das pessoas prostituídas a um
conjunto de apoios que lhes permitam a reinserção social e profissional, designadamente através de um acesso
privilegiado a mecanismos de proteção social (rendimento social de inserção, apoio à habitação, à saúde,
elevação da sua escolarização e acesso à formação profissional), bem como à garantia de acesso privilegiado
dos seus filhos aos equipamentos sociais».
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Após oito anos, pouco ou nada foi feito nesta matéria, sendo que a maioria das pessoas prostituídas
continuam sem alternativa e sem apoios e acompanhamento para que possam deixar o mundo da prostituição.
Na verdade, apesar de alguns avanços conquistados nos últimos anos, estamos ainda perante um retrocesso
civilizacional, sendo urgente valorizar o trabalho das mulheres e a dignidade da vida humana.
A prostituição é uma forma de exploração das pessoas, um atentado à dignidade humana e uma violação
dos direitos humanos. Importa esclarecer que a prostituição não é crime em Portugal, ou seja, a pessoa que se
prostitui não é criminalizada, mas sim quem explora a prostituição. Logo, quando se fala em legalização da
prostituição, na verdade, pretende-se a legalização do lenocínio.
Portugal rege-se pelo princípio do respeito pela dignidade humana, conforme consagra a Constituição da
República Portuguesa, e ratificou a Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra
as Mulheres, que determina no artigo 6.º que «Os Estados Partes tomam todas as medidas apropriadas,
incluindo, disposições legislativas, para suprimir todas as formas de tráfico das mulheres e de exploração da
prostituição das mulheres», assim como a Convenção para a Supressão do Tráfico de Pessoas e de Exploração
da Prostituição de Outrem.
Como se sabe, a prostituição tem um incremento mais forte em contextos de crise, de degradação de
condições de vida, de agravamento das desigualdades e da pobreza, que acabam por ser fatores que empurram
as pessoas, maioritariamente mulheres que não têm formas de sobrevivência, para as redes de prostituição e,
muitas vezes, para a cadeia do tráfico de seres humanos, que acaba por lhe estar associado.
É inegável que a exploração na prostituição e o tráfico de seres humanos incluem diversas formas de
exploração e de violação dos direitos humanos, constituindo um atentado contra o corpo e a dignidade das
pessoas traficadas e prostituídas.
Ora, o flagelo da prostituição não se resolve punindo as pessoas que se prostituem, nem legalizando quem
as explora, mas exigindo medidas específicas e integradas de prevenção e combate às causas da prostituição
e de adequada proteção das pessoas prostituídas.
Saliente-se que o combate ao crime de tráfico de seres humanos não pode ser desligado das causas que
alimentam um negócio altamente lucrativo, que vive da exploração dos corpos das pessoas, tal como reforça o
Movimento Democrático de Mulheres, segundo o qual «São as mulheres e crianças as vítimas mais vulneráveis,
e em maior número, em consequência da pobreza, da desigualdade, da discriminação e da expansão do sistema
prostitucional. Na Europa, mais de 76% das vítimas de tráfico são mulheres, e pelo menos 15% são crianças;
as mulheres e crianças são 95% do total de pessoas traficadas para fins de prostituição; A forma mais comum
de tráfico de seres humanos é a exploração sexual (67%), seguida da exploração laboral (21%)».
Em pleno Século XXI estão presentes várias formas de exploração e há muitos seres humanos aprisionados
nas redes de tráfico sexual e de prostituição, ao mesmo tempo que são fomentadas correntes ideológicas e
políticas que pretendem a legalização da prostituição (leia-se do lenocínio), como uma mera atividade
económica. Isto significaria normalizar esta forma de exploração em vez de apoiar as pessoas prostituídas, seria
normalizar e aceitar que há um explorador e um explorado e uma profissionalização dessa situação.
Falar na legalização da prostituição é, no fundo, falar da legalização do lenocínio, insistindo na dicotomia
entre a prostituição forçada e a prostituição voluntária, sendo de salientar que a liberdade sexual nada tem a ver
com a prostituição, pois aqui trata-se de comprar um ato sexual, dentro de um sistema prostitucional que se
alimenta da exploração de seres humanos.
Sob o falso pretexto de legalização dos locais de prostituição para garantir a salubridade das pessoas
prostituídas, o Estado seria um parceiro conivente dos proxenetas e teria lucro com a exploração do corpo das
pessoas, em vez de se empenhar a combater as causas que levam à prostituição.
Face ao exposto, importa eliminar as causas que levam à prostituição, abolir esta forma de exploração e criar
um programa de políticas públicas de apoio às pessoas que desejam deixar a prostituição, apostando igualmente
numa vertente de pedagogia através da educação para a sexualidade nas escolas.
O Partido Ecologista «Os Verdes» tem lutado pelo fim de todas as formas de exploração e continuará a
aprofundar esta luta, reconhecendo na exploração da prostituição uma violação dos direitos humanos e
assumindo o compromisso de contribuir para a consciência social do que está em causa e para combater esta
grave forma de exploração e violência.
Assim, nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, os Deputados do Partido Ecologista «Os Verdes»
apresentam o seguinte projeto de resolução.
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A Assembleia da República recomenda ao Governo que:
1 – Tome as diligências necessárias com vista a assegurar os meios adequados para a implementação do
Plano Nacional de Prevenção e Combate ao Tráfico de Seres Humanos e o devido funcionamento do
Observatório do Tráfico de Seres Humanos, assim como a efetiva criação do plano de combate à exploração na
prostituição.
2 – Combata firmemente a legalização do lenocínio, uma vez que se trata de uma violação de direitos
humanos fundamentais.
3 – Defenda a promoção de medidas de combate e prevenção da prostituição, através da garantia de
condições de vida dignas e da eliminação das causas económicas e sociais que empurram as pessoas para a
prostituição.
4 – Garanta o adequado apoio e proteção às pessoas que saem da prostituição, que as ajude a ter autonomia
e emancipação, que lhes permita a reinserção social, profissional e o acolhimento dos seus filhos, assim como
assistência a nível psicológico, social, médico e jurídico.
5 – Reforce o desenvolvimento de campanhas de sensibilização e de informação sobre o tráfico de seres
humanos, a prostituição e outras formas de exploração e de violência.
6 – Promova as diligências necessárias tendo em vista a criação das condições materiais e humanas para a
aplicação da educação sexual em meio escolar.
Palácio de São Bento, 28 de setembro de 2021.
Os Deputados do PEV: José Luís Ferreira — Mariana Silva.
———
PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 1458/XIV/3.ª
RECOMENDA AO GOVERNO PORTUGUÊS QUE ALARGUE O PRAZO DE CONSULTA PÚBLICA DA
AVALIAÇÃO AMBIENTAL DO PROGRAMA DE PROSPEÇÃO E PESQUISA DE LÍTIO
A 28 de setembro de 2021 foi lançada a consulta pública do Relatório de Avaliação Ambiental Preliminar do
Programa de Prospeção e Pesquisa de Lítio das oito áreas potenciais para lançamento de procedimento
concursal para atribuição de direitos de prospeção e pesquisa de lítio, ao abrigo do Decreto-Lei n.º 232/2007,
de 15 de junho, na sua redação atual. A referida consulta pública termina a 11 de novembro de 2021.
As áreas que serão propostas a concurso abrangem 27 municípios, designadamente: Fafe, Celorico de
Basto, Guimarães, Felgueiras, Amarante, Mondim de Basto, Almeida, Figueira de Castelo Rodrigo, Pinhel,
Trancoso, Mêda, Belmonte, Covilhã, Fundão, Guarda, Sabugal, Mangualde, Gouveia, Seia, Penalva do Castelo,
Fornos de Algodres, Celorico da Beira, Viseu, Satão, Nelas, Castelo Branco e Idanha-a-Nova.
As recentes eleições para os órgãos das autarquias locais determinam que neste momento se esteja a viver
uma transição de poder, uma vez que, ao abrigo do disposto no artigo 44.º, número 1, e no artigo 60.º, número
1, da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, a instalação das novas assembleias municipais e câmaras municipais
só deverão ocorrer até ao vigésimo dia posterior ao apuramento definitivo dos resultados eleitorais, ou seja,
previsivelmente até ao dia 20 de outubro de 2021. Acresce ainda referir que esta transição de poder é
especialmente complexa nos cinco municípios das áreas que serão propostas a concurso, onde se verificou
uma mudança de gestão autárquica (sendo que Mondim de Basto, Figueira de Castelo Rodrigo, Mêda e Nelas
passaram de uma gestão do PS para uma do PSD e a Guarda passou de uma gestão do PSD para uma de um
grupo de cidadãos eleitores).
Tendo em consideração que esta transição do poder autárquico deixará apenas 12 dias úteis de pronúncia
para os novos autarcas, o PAN defende o alargamento do prazo de consulta pública.
Adicionalmente, salienta-se que, apesar de o Governo ter escrito no programa que «o concurso abrangerá
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áreas previamente delimitadas que não englobarão áreas protegidas de âmbito nacional, as áreas classificadas
ao abrigo de instrumento de direito internacional e as áreas incluídas na Rede Natura 2000», a verdade é que
as áreas sujeitas agora as avaliações ambientais para lançamento de concurso incluem essas zonas sensíveis.
Com efeito, nas áreas de «Arga» e «Guarda-Mangualde E» definidas pelo Governo existem sobreposições
com zonas do Sistema Nacional de Áreas Classificadas. Adicionalmente, o Governo não excluiu das zonas que
pretende levar a concurso as «demais áreas classificadas ao abrigo de compromissos internacionais assumidos
pelo Estado português» nomeadamente as reservas da biosfera e os geoparques, tal como previsto no artigo
17.º do Decreto-Lei n.º 30/2021. Das oito áreas indicadas pelo Governo como potenciais para lançamento de
procedimento concursal para atribuição de direitos de prospeção e pesquisa de lítio, seis ocupam áreas
classificadas ao abrigo de compromissos internacionais assumidos pelo Estado português (Reserva da Biosfera
transfronteiriça da Meseta Ibérica, Reserva da Biosfera transfronteiriça Tejo-Tajo Internacional, Geoparque
NaturTejo da Meseta Meridional e Geoparque Serra da Estrela). De acordo com a avaliação efetuada, cerca de
28,5% do total da área afeta à prospeção e pesquisa encontra-se inserida no Sistema Nacional de Áreas
Classificadas ao abrigo do regime jurídico de conservação da natureza e da biodiversidade.
Desta forma, o PAN defende que o Governo exclua, efetivamente, em sede de concurso para a prospeção e
pesquisa de lítio, as áreas protegidas de âmbito nacional, as áreas classificadas ao abrigo de instrumento de
direito internacional e as áreas incluídas na Rede Natura 2000, consoante, aliás, o definiu em sede de programa.
Nestes termos, a Assembleia da República, nos termos do n.º 5 do artigo 166.º da Constituição, por
intermédio do presente projeto de resolução, recomenda ao Governo que:
1 – Alargue o prazo da consulta pública do Relatório de Avaliação Ambiental Preliminar do Programa de
Prospeção e Pesquisa de Lítio das oito áreas potenciais para lançamento de procedimento concursal para
atribuição de direitos de prospeção e pesquisa de lítio;
2 – Exclua, em sede de concurso para a prospeção e pesquisa de lítio, as áreas protegidas de âmbito
nacional, as áreas classificadas ao abrigo de instrumento de direito internacional e as áreas incluídas na Rede
Natura 2000.
Palácio de São Bento, 29 de setembro de 2021.
As Deputadas e o Deputado do PAN: Bebiana Cunha — Inês de Sousa Real — Nelson Silva.
———
PROPOSTA DE RESOLUÇÃO N.º 27/XIV/2.ª
(APROVA, PARA RATIFICAÇÃO, O PROTOCOLO ADICIONAL À CONVENÇÃO DO CONSELHO DA
EUROPA SOBRE A TRANSFERÊNCIA DE PESSOAS CONDENADAS, ABERTO À ASSINATURA EM
ESTRASBURGO, EM 18 DE DEZEMBRO DE 1997)
Parecer da Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião do Deputado autor do relatório
Parte III – Conclusões
PARTE I – Considerandos
1. Nota introdutória
Ao abrigo do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa e do
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artigo 198.º do Regimento da Assembleia da República, o Governo tomou a iniciativa de apresentar, a 6 de
setembro de 2021, a Proposta de Resolução n.º 27/XIV/2.ª, que «aprova, para ratificação, o Protocolo Adicional
à Convenção do Conselho da Europa sobre a Transferência de Pessoas Condenadas, aberto à assinatura em
Estrasburgo, em 18 de dezembro de 1997».
Por despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República, a iniciativa em apreço baixou à Comissão
de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas, tendo sido designado como relator o Deputado autor
deste parecer.
2. Âmbito, contexto e objetivos da iniciativa
Portugal é parte na Convenção Relativa à Transferência de Pessoas Condenadas, aprovada, para ratificação,
pela Resolução da Assembleia da República n.º 8/93, de 20 de abril, e ratificada pelo Decreto do Presidente da
República n.º 8/93, de 20 de abril.
O Protocolo Adicional à Convenção Relativa à Transferência de Pessoas Condenadas, elaborado no
Conselho da Europa pela Comissão de Peritos sobre o Funcionamento das Convenções Europeias no Campo
Penal, sob autoridade do Comité Europeu para os Problemas Criminais, foi aberto à assinatura pelos Estados-
Membros do Conselho da Europa, em 18 de dezembro de 1997.
A cooperação judiciária internacional em matéria penal é fundamental nas relações entre os Estados,
permitindo às pessoas que tenham sido condenadas noutro Estado o cumprimento da sanção no seu Estado de
nacionalidade, contribuindo, por esta via, para a sua reinserção social.
O Protocolo Adicional à Convenção Relativa à Transferência de Pessoas Condenadas tem por objeto facilitar
a aplicação da Convenção Relativa à Transferência das Pessoas Condenadas, suplementando a mesma
relativamente a aspetos específicos, aditando disposições aplicáveis a pessoas que fugiram do Estado da
condenação e a pessoas condenadas sujeitas a uma ordem de expulsão ou de deportação.
Com a ratificação do Protocolo Adicional à Convenção Relativa à Transferência de Pessoas Condenadas,
Portugal atualiza na ordem jurídica interna as disposições adotadas pelo Conselho da Europa nesta matéria.
Nesta proposta de resolução, são formuladas reservas relativamente a (i) estrangeiros ou apátridas com
residência habitual no Estado requerido, em que Portugal reserva-se o direito de, enquanto Estado da
condenação, optar entre a aplicação do artigo 2.º ou a apresentação de pedido de extradição; (ii) será aplicada
a medida de privação de liberdade prevista no n.º 2 do artigo 2.º nos termos estabelecidos na Constituição da
República Portuguesa e legislação ordinária para detenção e prisão preventiva; (iii) se a idade ou o estado físico
ou mental da pessoa condenada o justificar, Portugal entende que a opinião, relativa à transferência,
mencionada no artigo 3.º, deve ser emitida pelo respetivo representante e (iv) que a vinculação da República
portuguesa não afasta os compromissos assumidos no âmbito da União Europeia e que determinem a aplicação
entre os respetivos Estados-Membros de normas que, embora especiais, não são incompatíveis com a
Convenção relativa à Transferência de Pessoas Condenadas nem com o Protocolo Adicional.
PARTE II – Opinião do Deputado autor do parecer
Sendo a opinião do autor de emissão facultativa, o Deputado autor do presente parecer exime-se, nesta
sede, de manifestar a sua opinião sobre a proposta em análise, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento
da Assembleia da República.
PARTE III – Conclusões
1 – O Governo tomou a iniciativa de apresentar, a 6 de setembro de 2021, a Proposta de Resolução n.º
27/XIV/2.ª, que «aprova, para ratificação, o Protocolo Adicional à Convenção do Conselho da Europa sobre a
Transferência de Pessoas Condenadas, aberto à assinatura em Estrasburgo, em 18 de dezembro de 1997».
2 – A proposta de resolução em análise tem por finalidade facilitar a aplicação da Convenção Relativa à
Transferência das Pessoas Condenadas, suplementando a mesma relativamente a aspetos específicos,
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aditando disposições aplicáveis a pessoas que fugiram do Estado da condenação e a pessoas condenadas
sujeitas a uma ordem de expulsão ou de deportação.
3 – Nestes termos, a Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas é de parecer que a
Proposta de Resolução n.º 27/XIV/2.ª está em condições de ser votada no Plenário da Assembleia da República.
Palácio de São Bento, 24 de setembro de 2021.
O Deputado autor do relatório, Paulo Neves — O Presidente da Comissão, Sérgio Sousa Pinto.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PCP e do CDS-PP, na
reunião da Comissão de 28 de setembro de 2021.
———
PROPOSTA DE RESOLUÇÃO N.º 28/XIV/2.ª
APROVA, PARA ADESÃO, O PROTOCOLO QUE ALTERA O PROTOCOLO ADICIONAL À
CONVENÇÃO DO CONSELHO DA EUROPA SOBRE A TRANSFERÊNCIA DE PESSOAS CONDENADAS,
ABERTO À ASSINATURA EM ESTRASBURGO, EM 22 DE NOVEMBRO DE 2017)
Parecer da Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião do Deputado autor do relatório
Parte III – Conclusões
PARTE I – Considerandos
1. Nota introdutória
Ao abrigo do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa e do
artigo 198.º do Regimento da Assembleia da República, o Governo tomou a iniciativa de apresentar, a 6 de
setembro de 2021, a Proposta de Resolução n.º 28/XIV/2.ª, que «aprova, para adesão, o Protocolo que altera o
Protocolo Adicional à Convenção do Conselho da Europa sobre a Transferência de Pessoas Condenadas,
aberto à assinatura em Estrasburgo, em 22 de novembro de 2017».
Por despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República, a iniciativa em apreço baixou à Comissão
de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas, tendo sido designado como relator o Deputado autor
deste parecer.
2. Âmbito, contexto e objetivos da iniciativa
Portugal é parte na Convenção Relativa à Transferência de Pessoas Condenadas, aprovada para ratificação
pela Resolução da Assembleia da República n.º 8/93, de 20 de abril, e ratificada pelo Decreto do Presidente da
República n.º 8/93, de 20 de abril.
O Protocolo Adicional à Convenção Relativa à Transferência de Pessoas Condenadas, elaborado no
Conselho da Europa pela Comissão de Peritos sobre o Funcionamento das Convenções Europeias no Campo
Penal, sob autoridade do Comité Europeu para os Problemas Criminais, foi aberto à assinatura pelos Estados-
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Membros do Conselho da Europa, em 18 de dezembro de 1997.
Em 2013, a Comissão de Peritos sobre o Funcionamento das Convenções Europeias no Campo Penal
realizou um estudo sobre a aplicação da Convenção Relativa à Transferência de Pessoas Condenadas e do seu
Protocolo Adicional. Nas suas respostas, as partes comunicaram dificuldades na aplicação do referido protocolo
adicional e propostas de emendas, que foram consideradas numa sessão especial durante a sexagésima quinta
reunião plenária deste órgão.
Após esta reunião, foi proposto ao Comité Europeu para os Problemas Criminais alterar o protocolo adicional,
a fim de resolver certas dificuldades identificadas pelas partes.
O propósito do Protocolo que altera o Protocolo Adicional à Convenção Relativa à Transferência de Pessoas
Condenadas é o de fornecer normas aplicáveis à transferência da execução de sentença em dois casos: (i)
quando uma pessoa condenada tenha deixado o Estado da condenação e se encontre no Estado da sua
cidadania, tornando assim impossível ao Estado da condenação, na maior parte dos casos, executar a sentença
proferida; e (ii) quando a pessoa condenada se encontra sujeita a expulsão ou deportação após o cumprimento
da pena.
O Protocolo que altera o Protocolo Adicional à Convenção Relativa à Transferência de Pessoas Condenadas
tem, assim, um alcance modificativo do protocolo adicional muito circunscrito, tendo, no entanto, plena
oportunidade a sua ratificação concomitante, a fim de permitir uma mais clara e coerente aplicação da
cooperação judiciária internacional nesta matéria, entre os Estados Parte.
Importa referir que o n.º 2 do artigo 3.º dispões que «após a abertura para assinatura deste protocolo e antes
de sua entrada em vigor, uma Parte da Convenção não poderá ratificar, aceitar, aprovar ou aderir ao protocolo
adicional, a menos que tenha simultaneamente ratificado, aceito ou aprovado este protocolo». Deste modo, terá
de se recorrer a adesão simultânea, já que resulta do próprio Protocolo que altera o Protocolo Adicional à
Convenção Relativa à Transferência de Pessoas Condenadas.
PARTE II – Opinião do Deputado autor do parecer
Sendo a opinião do autor de emissão facultativa, o Deputado autor do presente parecer exime-se, nesta
sede, de manifestar a sua opinião sobre a proposta em análise, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento
da Assembleia da República.
PARTE III – Conclusões
1 – O Governo tomou a iniciativa de apresentar, a 6 de setembro de 2021, a Proposta de Resolução n.º
28/XIV/2.ª, que «Aprova, para adesão, o Protocolo que altera o Protocolo Adicional à Convenção do Conselho
da Europa sobre a Transferência de Pessoas Condenadas, aberto à assinatura em Estrasburgo, em 22 de
novembro de 2017».
2 – A proposta de resolução em análise tem por finalidade permitir uma mais clara e coerente aplicação da
cooperação judiciária internacional nesta matéria, entre os Estados Parte da Convenção Relativa à
Transferência das Pessoas Condenadas.
3 – Nestes termos, a Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas é de parecer que a
Proposta de Resolução n.º 28/XIV/2.ª está em condições de ser votada no Plenário da Assembleia da República.
Palácio de São Bento, 24 de setembro de 2021.
O Deputado autor do relatório, Paulo Neves — O Presidente da Comissão, Sérgio Sousa Pinto.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PCP e do CDS-PP, na
reunião da Comissão de 28 de setembro de 2021.
A DIVISÃO DE REDAÇÃO.